Introduccion A La Administracion Publica Municipal PDF

Introduccin a la Administracin Pblica y el Gobierno Municipal
Introduccin a la
Administracin Pblica
y el Gobierno Municipal
MMVIII
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Administracin 2008.pmd 1 04/12/2008, 03:21 p.m.

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
Introduccin a la Administracin Pblica y el Gobierno Municipal.

Primera edicin, febrero de 2007.
Segunda edicin, octubre de 2007.
Tercera edicin, noviembre de 2008.
D.R. 2007 Secretara de Gobernacin

Instituto Nacional para el Federalismo
y el Desarrollo Municipal
Bucareli 99, Col. Jurez,

Del. Cuauhtmoc, C.P. 06699,
Mxico D.F.
Roma 41, 4to. Piso, Col. Jurez,

Del. Cuauhtmoc, C.P. 06600,
Mxico D.F.
ISBN: 978-968-9352-05-1
Compilacin y adaptacin: Jos Octavio Acosta Arvalo.

Diseo de Portada e Interiores: Eduardo Lpez Muoz.
Impreso y hecho en Mxico
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ndice
Qu es el gobierno municipal?.................................... 11
El Ayuntamiento...................................................... 12
Qu es el ayuntamiento?......................................... 12
Por qu se le denomina cabildo al ayuntamiento?....... 13
Quines integran el ayuntamiento?........................... 14
Cmo son las sesiones de cabildo?........................... 15
Cules son las facultades y obligaciones de los
ayuntamientos?....................................................... 16
Qu son las comisiones?......................................... 16
Cules son las facultades y obligaciones del Presidente
Municipal?.............................................................. 17
Cules son las atribuciones de los regidores?............. 19
Cules son las atribuciones de los sndicos?................ 21
Organizacin de la administracin pblica municipal..... 23
Qu es la organizacin?.......................................... 24
Hacienda Municipal................................................... 25
Planeacin.............................................................. 25
El control de la gestin............................................. 26
Control jurdico.......................................................... 27
Control contable...................................................... 27
Control administrativo............................................... 27
Control fsico y financiero.......................................... 27
Composicin del Gobierno Municipal............................ 29
Rgimen Poltico...................................................... 29
Rgimen administrativo............................................ 30
Los servidores pblicos............................................. 33
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Autoridades............................................................ 33
Funcionarios.......................................................... 33
Empleados............................................................. 34
Estructura interna.................................................. 34
Modelos piramidales y circulares de organizacin... 34
Caractersticas del modelo piramidal......................... 35
Caractersticas del modelo circular............................ 35
Caractersticas de una administracin municipal exitosa 39
Facultad reglamentaria del Ayuntamiento...................... 43
Leyes Orgnicas Municipales....................................... 44
Reglamento........................................................... 44
Caractersticas de los Reglamentos............................ 45
Otras resoluciones municipales................................. 46
Importancia de los Reglamentos en la Administracin
Municipal............................................................... 47
Autoridad responsable.............................................. 50
Sanciones............................................................. 50
Recursos............................................................... 51
Vigencia................................................................ 52
Estructura de un Reglamento Municipal...................... 52
El Proceso reglamentario.......................................... 53
Modelo del Proceso Reglamentario............................. 54
1. Investigacin y anlisis de necesidades reglamentarias 54
2. Delimitacin de los alcances del reglamento........... 55
3. Integracin del anteproyecto................................. 55
4. Formulacin de la iniciativa................................... 56
5. Presentacin de la iniciativa.................................. 57
6. Dictamen........................................................... 58
7. Expedicin y Promulgacin.................................... 58
8. Publicacin y Difusin......................................... 58
Finanzas Pblicas Municipales...................................... 61
Marco normativo...................................................... 61
Estructura de la Hacienda Municipal............................ 64
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Gasto Pblico.......................................................... 65
Fuentes de Ingreso.................................................. 65
Caractersticas de los impuestos................................. 66
Etapas del proceso de administracin financiera municipal 70
Acciones para incrementar los Ingresos Municipales......... 72
La Planeacin del Desarrollo en el mbito Municipal..... 73
Marco Jurdico de la planeacin................................... 75
Comit de Planeacin para el Desarrollo Estatal
(COPLADE).............................................................. 77
Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal
(COPLADEM)............................................................. 78
El Plan Municipal de Desarrollo...................................... 83
Etapas del Proceso de Planeacin del Plan de Desarrollo
Municipal................................................................ 85
Diseo y formulacin............................................... 85
Validacin y aprobacin............................................ 85
Programacin y ejecucin......................................... 85
Control y seguimiento.............................................. 85
Evaluacin............................................................... 85
El control del plan municipal.......................................... 91
En qu consiste el control?...................................... 91
Requisitos que deben cumplirse para que sea posible el
control................................................................... 94
Los niveles de control del plan municipal...................... 97
Control de eficacia y efectividad................................ 97
Control de ejecucin fsica de las acciones..................102
Control de ejecucin presupuestaria............................104
Control de eficiencia.................................................105
La rendicin de cuentas en el gobierno municipal.........107
La peticin y rendicin de cuentas en la prctica......... 110
Informacin bsica de la rendicin de cuentas por parte
de los niveles directivos operativos..............................113
Rendicin de cuentas en el nivel operativo..................113
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Rendicin de cuentas en el nivel medio...................... 114

Servicios pblicos municipales....................................... 117
Sistemas de Prestacin de los Servicios Pblicos......... 117
Bases e instrumentos de la Prestacin de Servicios
Municipales............................................................. 119
Caractersticas........................................................ 120
Principios bsicos.................................................... 121
Tipos de Servicios Pblicos....................................... 121
Agua Potable, Alumbrado publico, Alcantarillado,
Bomberos.............................................................. 122
Calles y Pavimentacin............................................. 122
Limpia.................................................................. 123
Mercados............................................................... 123
Cementerios y panteones......................................... 123
Parques y jardines................................................... 123
Rastros................................................................... 124
Servicios de Seguridad Pblica................................... 131
Catastro................................................................ 133
Alumbrado pblico..................................................... 139
La participacin ciudadana en la gestin local................. 143
Gestin y participacin............................................. 143
La nocin de participacin: tipos, niveles y condiciones
Qu es la participacin?............................................ 145
Tipos de participacin.............................................. 147
Los niveles de participacin...................................... 148
Condiciones de la participacin................................... 149
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PRESENTACIN
E l presente libro introduccin a la Administracin y el Gobier

no Municipal pretende aportar los conocimientos bsicos que
requieren las Autoridades, los funcionarios y los empleados mu-
nicipales para el desempeo de una gestin ajustada a las dispo-
siciones jurdicas y en correspondencia con las necesidades e
intereses de las sociedades locales; ya que trata temas funda-
mentales de la gestin municipal como son: Qu es y como fun-
ciona el gobierno municipal; Organizacin de la administracin
pblica municipal; Composicin del Gobierno Municipal; Respon-
sabilidad de los servidores pblicos; Caractersticas de una ad-
ministracin municipal exitosa; Facultad reglamentaria del
Ayuntamiento; Finanzas Pblicas Municipales; La Planeacin del
Desarrollo en el mbito Municipal; La rendicin de cuentas en el
gobierno municipal; Los Servicios pblicos municipales, y La par-
ticipacin ciudadana en la gestin local.
Busca tambin reflexionar sobre los retos a los que se han de

enfrentar las Administraciones Pblicas ante los importantes cam-
bios que tienen lugar hoy en Mxico y en los Municipios. Cam-
bios que han producido una mayor participacin social y una
mayor vigilancia de los quehaceres pblicos, modificando positi-
vamente la relacin entre el gobierno y los ciudadanos, as como
tambin los esquemas de prestacin de servicios.
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El municipio como institucin pblica es anterior a los Estados y

an a la existencia de la Federacin. El Municipio ha sido la base
del desarrollo y la unidad nacional, y es la forma de gobierno ms
cercana a los ciudadanos. Desde la poca Colonial, los munici-
pios han generado soluciones prcticas, eficaces y eficientes para
la atencin de problemas en todos los campos. No obstante, desde
hace muchas dcadas la accin municipal fue desplazada por la
intervencin de administraciones estatales y federales, debilitan-
do de esta manera la capacidad municipal para responder a las
crecientes y complejas necesidades de la sociedad.
Infortunadamente la accin de los gobiernos nacionales y estata-

les no ha podido resolver satisfactoriamente la problemtica lo-
cal; razn por la cual, y en correspondencia con las tendencias
internacionales, se ha buscado fortalecer y reconstruir los gobier-
nos y poderes locales mediante esquemas de descentralizacin de
recurso y facultades. Este proceso ha avanzado mediante refor-
mas constitucionales y significativas transferencias de recursos
econmicos; Sin embargo, encontramos en las administraciones
municipales muchas limitaciones: dbil capacidad institucional,
dependencia econmica, opacidad, discontinuidad de polticas, alta
rotacin de funcionarios, dbiles esquemas de intervencin social,
improvisacin, etc.
El municipio debe ser redescubierto y fortalecer su nuevo

protagonismo en la promocin del desarrollo local, y contribuir
desde la base a un efectivo estado de bienestar social.
El Gobierno y la Administracin Municipal requiere de autorida-

des y funcionarios capaces y entusiastas, ya que el desarrollo se
genera de abajo hacia arriba. La base consistente del desarro-
llo local es su carcter endgeno -esto es, el refuerzo de las ca-
pacidades propias- pues permite al territorio aprovechar sus
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propias ventajas, atraer recursos externos e integrarlos adecua-

damente. En este sentido, el desarrollo endgeno ayuda y com-
plementa a los impulsos exgenos que ayudan al desarrollo local.
En el territorio municipal el desarrollo tiene un carcter integra-

do y los actores interactan de modo dinmico formando redes
vivas. A mayor desarrollo, mayor integracin. En el enfoque te-
rritorial los buenos resultados de una poltica de desarrollo y de
reduccin de la pobreza se obtienen ms mediante la coherencia
e integracin de las actividades que con la asignacin de nuevos
recursos o el refuerzo de polticas sociales aisladas. Si la pobre-
za se define como falta de desarrollo humano y a ste como
un proceso en el que se amplan las oportunidades del ser hu-
mano para disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir
conocimientos y tener acceso a los recursos para lograr un nivel
de vida decente (PNUD), los indicadores de resultado en la re-
duccin de la pobreza son variados y complejos. Y la interven-
cin del gobierno y administracin para lograrlo tambin lo es.
Ante el reto que representa el desarrollo y la mejora de las con-

diciones de vida de los mexicanos, el presente material pretende
ser una muy modesta contribucin, difundiendo informacin b-
sica sobre los retos y quehaceres de la administracin y el go-
bierno municipal.
INAFED
2007.
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Qu es el Gobierno municipal?
Qu es el municipio?
El municipio es una entidad poltica y una organizacin comunal;
sirve de base para la divisin territorial y la organizacin poltica
y administrativa de los estados de la federacin en su rgimen
interior. Por lo tanto, el municipio es clula bsica de la divisin
poltica del pas, como lo establece el Artculo 115 constitucional:
Los Estados adoptarn para su rgimen interno la forma de go-

bierno republicano, representativo, popular, teniendo como base
de su divisin territorial y de su organizacin poltica y adminis-
trativa el Municipio Libre....
El municipio, es pues, una comunidad territorial de carcter pbli-

co con personalidad jurdica propia, y por ende, con capacidad po-
ltica y administrativa. El municipio tiene tres elementos bsicos:
= Poblacin. Es el conjunto de individuos que viven en el

territorio del municipio, establecidos en asentamientos
humanos de diversa magnitud, y que conforman una co-
munidad viva, con su compleja y propia red de relacio-
nes sociales, econmicas y culturales.
= Territorio. Es el espacio fsico determinado jurdicamen-

te por los lmites geogrficos que constituye la base ma-
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terial del municipio. La porcin del territorio de un esta-

do que de acuerdo a su divisin poltica, es mbito natu-
ral para el desarrollo de la vida comunitaria.
= Gobierno. Como primera instancia de gobierno del sis-

tema federal, el municipal emana democrticamente de
la propia comunidad. El gobierno municipal se concreta
en el ayuntamiento, su rgano principal y mximo que
ejerce el poder municipal.
El Ayuntamiento
Una de las tradiciones de las comunidades locales es la de admi-
nistrarse por sus propias autoridades electas democrticamente.
El municipio mexicano tiene en su forma de gobierno esta carac-
terstica, la de ser representativo y popular, como lo seala ex-
presamente la Constitucin en la fraccin I del Artculo 115 que
establece:
Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin

popular directa, integrado por un presidente municipal y el n-
mero de regidores y sndicos que la ley determine. La competen-
cia que esta constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer
por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad
intermedia alguna entre este y el gobierno del estado.
Qu es el ayuntamiento?
La palabra ayuntamiento se refiere al carcter de comunidad
bsica, pues significa reunin o congregacin de personas. Un
ayuntamiento se entiende como accin y resultado de juntar.
El ayuntamiento es una institucin de gran tradicin histrica, es

el cuerpo de representacin popular que ejerce el poder munici-
pal. De acuerdo al concepto de libertad municipal, el municipio
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es autnomo dentro de su propio esquema de competencia en el

cual no admite ms control y autoridad que la de su ayuntamiento.
El ayuntamiento es un rgano colegiado de pleno carcter demo-

crtico, ya que todos y cada uno de sus miembros son electos
por el pueblo para ejercer las funciones inherentes al gobierno
municipal. El ayuntamiento es, por lo tanto, el rgano principal y
mximo de dicho gobierno municipal. En cuanto rgano de go-
bierno, es la autoridad ms inmediata y cercana al pueblo, al cual
representa y de quien emana el mandato.
Como institucin del derecho mexicano, el ayuntamiento se halla

reconocido en la Constitucin de la Repblica y en la de los esta-
dos, as como caracterizado en sus funciones integradas en las
leyes orgnicas municipales de cada entidad federativa.
Por qu se le denomina cabildo al ayuntamiento?

El trmino cabildo est ntimamente vinculado a la cultura del
municipio espaol e hispanoamericano, y se refiere al rgano de
gobierno de la comuna, cabildo es ayuntamiento de personas
sealadas para el gobierno (ABC del Municipio; IDM 1997).
Se distinguen dos tipos de sesiones de cabildos, es decir, de ayun-

tamiento o reunin: el cabildo como reunin de los representan-
tes del pueblo, y el cabildo abierto que reuna a todos los
ciudadanos para tomar decisiones. El sistema de cabildo abierto,
que es expresin plena de la democracia de la vida comunal, fue
prctica comn en los municipios medievales espaoles, excep-
cionalmente en la Nueva Espaa, pero cobr vida en diversas
ciudades del pas durante la guerra de independencia.
Por su naturaleza de asamblea participativa, los cabildos abier-

tos fueron apropiados en los municipios rurales; sin embargo, no
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resultan tan funcionales en las ciudades contemporneas a cau-

sa de las grandes magnitudes de poblacin.
Actualmente, el principio democrtico de cabildo abierto puede cu-

brirse en alguna forma mediante sistemas de consulta y participa-
cin de la comunidad, como lo es por ejemplo, el referndum. Por
otra parte, un concepto de gobierno local descentralizado en seg-
mentos territoriales ms pequeos, como es el barrio, la manzana
o calle puede permitir la prctica de asambleas vecinales para que
se tomen decisiones sobre los asuntos que les competen.
Quines integran el ayuntamiento?

Como cuerpo de representacin popular, el ayuntamiento se in-
tegra por los siguientes funcionarios electos por voto popular
directo:
= Un presidente, que toma el nombre de Presidente Mu-

nicipal.
= Regidores, en el nmero que determinen las leyes or-

gnicas estatales.
= Sndico o sndicos, de acuerdo a lo establecido por las

leyes orgnicas locales.
Hasta el presente ao 2007, el periodo de gobierno municipal es

de tres aos (salvo el Estado de Coahuila que es de 4 aos), sin
posibilidad de reeleccin para el periodo inmediato.
Este cuerpo de funcionarios, como rgano colegiado de gobierno

funciona en forma de cabildo, es decir, en reuniones donde ejer-
ce su autoridad, donde decide y acuerda sobre los asuntos colec-
tivos y encarga al Presidente Municipal que ejecute los acuerdos.
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El ayuntamiento es una institucin de derecho pblico; tiene per-

sonalidad jurdica para todos los efectos legales, es decir, es su-
jeto de derechos y obligaciones ante tribunales e instituciones por
lo cual puede, en determinado momento, gestionar y obtener
crditos y asesora tcnica.
El ayuntamiento tiene libertad para administrar sus bienes y ha-

cienda. La hacienda municipal generalmente se forma con los
bienes de propiedad del municipio, las contribuciones que sea-
lan las legislaturas locales, las participaciones que asigne el es-
tado y los impuestos, derechos, productos, y aprovechamientos
que resulten de su administracin.
Cmo son las sesiones de cabildo?

Las sesiones de cabildo del ayuntamiento son por lo general de
carcter pblico, por excepcin pueden ser privadas Son un me-
canismo de esencial importancia, pues a travs de ellas el ayun-
tamiento recurre a las propuestas, analiza las polticas del
municipio y, en su caso, aprueba las polticas y los programas de
gobierno municipal y formaliza el ejercicio de la funcin pblica
municipal.
Existen los siguientes tipos de sesiones de cabildo:
= Ordinaria. Se realiza de acuerdo con un calendario y en

ella se atienden los asuntos comunes del gobierno muni-
cipal. Por lo regular, deber realizarse por lo menos una
vez al mes, aunque algunas leyes orgnicas municipales
establecen periodicidades diversas que pueden ser desde
semanales, quincenales o cada veintin das.
= Extraordinarias. Es aquella que se convoca y se realiza

con carcter urgente para resolver nicamente asuntos es-
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pecficos. Puede ser convocada por el presidente munici-

pal o un grupo de miembros que formen dos terceras
partes del ayuntamiento.
= Solemne. Se realiza al instalarse el ayuntamiento, al co-

nocer el informe del Presidente Municipal; cuando se re-
cibe al Presidente de la Repblica, al Gobernador o a
visitantes distinguidos.
Cules son las facultades y obligaciones de los ayunta-

mientos?
Las facultades de los ayuntamientos las precisan en cada enti-
dad las leyes orgnicas municipales. Existe, sin embargo, una
cierta coincidencia en ciertas funciones bsicas que permiten
establecer un perfil de funciones tpicas de un ayuntamiento.
Qu son las comisiones?

El ayuntamiento para la mejor realizacin de sus funciones, se
organiza en comisiones integradas o encabezadas por regidores
o sndicos. Estas tienen por finalidad el anlisis y la propuesta
de solucin para ciertos acuerdos del ayuntamiento. Las comisio-
nes no tienen facultades ejecutivas por s mismas.
Las comisiones se pueden asignar a una persona o a un grupo

de ellas y pueden ser de varios tipos:
Permanentes
Transitorias
Especiales
El nmero y materia de las comisiones permanentes y obligato-

rias puede ser muy variable y van desde dos en unos estados,
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hasta quince en otros, de acuerdo a las leyes orgnicas munici-

pales; slo dos comisiones son consideradas obligadas en todas
las entidades, las de:
Gobierno
y reglamentos
Hacienda pblica
municipal
Cules son las facultades y obligaciones del Presidente

municipal?
El presidente municipal, como cabeza del ayuntamiento, ejerce
un cargo de larga tradicin en la historia municipal. Durante la
Colonia se le denomin Presidente Municipal ordinario electo por
el pueblo, para distinguirlo del Presidente Municipal mayor de-
signado por las autoridades centrales.
Actualmente el presidente municipal es un funcionario pblico

electo por voto popular, que ejecuta las disposiciones y acuerdos
del ayuntamiento y tiene representacin administrativa.
Representa al municipio, con la autorizacin del ayuntamiento, en

los asuntos legales en los que sea parte cuando el sndico est
incapacitado para ello o se niegue a cumplir con su funcin.
En trminos generales, las facultades y obligaciones del presidente
municipal de acuerdo a lo que establecen las leyes orgnicas
municipales son las siguientes:
a) Planear, programar, presupuestar, coordinar y evaluar el

desempeo de las unidades administrativas de la admi-
nistracin pblica municipal que se creen por acuerdo del
ayuntamiento.
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b) Cumplir y hacer cumplir en el municipio las leyes, los re-

glamentos y las relaciones del ayuntamiento con los po-
deres del estado y de la Federacin, as como con otros
ayuntamientos de la entidad.
c) Convocar y presidir las sesiones del ayuntamiento y eje-

cutar los acuerdos y decisiones del mismo.
d) Informar a la poblacin en sesin pblica y solemne del

ayuntamiento, la cual debe celebrarse al final de cada ao,
sobre el estado que guarda la administracin y el avance
del plan y de los programas municipales durante ese ao.
e) Proponer al ayuntamiento las comisiones en que deben

integrarse los regidores y el(los) sndico(s) munici-
pal(es).
f) Presentar a la consideracin del ayuntamiento para su

aprobacin, las propuestas de nombramientos y remocio-
nes del secretario del ayuntamiento y del tesorero muni-
cipal.
g) Conducir la elaboracin y el desarrollo del plan munici-

pal, los programas de desarrollo urbano, los programas
anuales de obras y servicios pblicos, y vigilar el cumpli-
miento de las acciones que le correspondan a cada una
de las dependencias de la administracin municipal.
h) Promover la organizacin y participacin de la comunidad

en los programas de desarrollo municipal.
i) Celebrar todos los actos, convenios y contratos necesa-

rios para el despacho de los asuntos administrativos y la
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atencin del desarrollo urbano y de los servicios pblicos

municipales.
j) Informar durante las sesiones ordinarias del ayuntamien-

to, sobre el estado de la administracin municipal y el
avance de sus programas.
k) Promover la formacin de los organismos municipales de

planeacin y presidir sus reuniones de trabajo.
l) Vigilar la correcta administracin del patrimonio munici-

pal.
m) Disponer el nombramiento de los funcionarios del muni-

cipio que le corresponden, de conformidad a las disposi-
ciones reglamentarias que emita el ayuntamiento.
n) El presidente municipal podr ausentarse del municipio

hasta por 30 das.
Cules son las atribuciones de los regidores?

La palabra Regidor se deriva del trmino regimiento, de uso en
la poca colonial, entendido como el rgano de gobierno y admi-
nistracin de la comunidad.
Los regidores son miembros del ayuntamiento, que es el rgano

colegiado de autoridad municipal. Durante la Colonia los regidores
slo por excepcin eran electos. En 1591 Felipe II dispuso la venta
de estos cargos y la Corona asumi la facultad de nombrar
regidores honorarios.
En el municipio de la actualidad, los regidores son electos me-

diante votacin popular, por lo tanto son representantes de la
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comunidad en el ayuntamiento. Cada municipio tiene un nmero

determinado de regidores de acuerdo con las leyes orgnicas de
cada estado.
Entre las principales atribuciones de los regidores se hallan las de:
a) Acudir con derecho de voz y voto a las sesiones del ayun-

tamiento y vigilar el cumplimiento de sus acuerdos.
b) Desempear las comisiones que le encomiende el ayun-

tamiento e informar con la periodicidad que se le seale,
sobre las gestiones realizadas.
c) Promover la participacin ciudadana en apoyo a los pro-

gramas del ayuntamiento.
d) Vigilar que el ayuntamiento cumpla con las disposiciones

que establecen las leyes y con los planes y programas es-
tablecidos y en su caso, supervisar el buen funcionamiento
del ramo de la administracin que se le encomiende y
proponer las modificaciones a la organizacin y a los sis-
temas de trabajo respectivos.
e) Promover la formulacin, expedicin, modificacin o re-

forma de los reglamentos municipales y dems disposi-
ciones administrativas.
f) Sujetarse a los acuerdos que tome el ayuntamiento de

conformidad a las disposiciones legales y vigilar su debi-
do cumplimiento
g) Analizar, discutir y votar los asuntos que se traten en las

sesiones.
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h) Participar en las ceremonias cvicas que se lleven a cabo

en el ayuntamiento.
i) Estar informado del estado financiero y patrimonial del

municipio y de la situacin en general del ayuntamiento,
teniendo acceso a la informacin respectiva.
j) Suplir, cuando as lo establezca la ley orgnica, las faltas

temporales del presidente municipal.
Las dems que sealen en la Ley, en reglamentos municipales y

en los acuerdos del ayuntamiento.
Cules son las atribuciones de los sndicos?

Las atribuciones que, en trminos generales, las leyes orgnicas
municipales confieren a los sndicos:
a) Acudir con derecho de voz y voto a las sesiones del ayun-

tamiento y vigilar el cumplimiento de los acuerdos.
b) Coordinar la comisin de hacienda pblica municipal y vi-

gilar la correcta recaudacin y aplicacin de los fondos
pblicos.
c) Revisar y, si est de acuerdo, suscribir los estados de ori-

gen y aplicacin de fondos, la cuenta pblica municipal y
los estados financieros.
Desempear las comisiones que le encomiende el ayun-
tamiento e informar de las gestiones realizadas.
d) Vigilar que el ayuntamiento cumpla con las disposiciones

que seala la ley y con los planes y programas estableci-
dos.
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f) Proponer la formulacin, expedicin, modificacin o refor-

ma, de los reglamentos municipales y dems disposicio-
nes administrativas.
g) Sujetarse a los acuerdos que tome el ayuntamiento.
h) Analizar, discutir y votar los asuntos que se traten en las

sesiones.
i) Participar en las ceremonias cvicas que se lleven a cabo

en el municipio.
j) Intervenir en los actos jurdicos que realice el ayuntamien-

to en materia de pleitos y cobranzas.
k) Fungir como agente del ministerio pblico en los casos y

condiciones que determina la Ley Orgnica de la material
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Organizacin de la
(*)
administracin pblica municipal
Qu es la administracin?
La administracin se define como el proceso de disear y mante-
ner un medio ambiente en el cual los individuos, que trabajan jun-
tos en grupos, logran eficientemente los objetivos seleccionados.
La administracin es funcin no de individuos sueltos, sino de la

organizacin. Se trata de una funcin organizacional, no de una
actividad particular de un dirigente. Se realiza dentro de estruc-
turas y procesos organizados. Es aplicable en todo tipo de orga-
nizacin, sea su fin social, econmico o cultural.
La administracin es una tarea inherente a cualquier organiza-

cin social independientemente de su naturaleza, fines o carac-
tersticas. La administracin es una herramienta o traje a la
medida para:
= Organizar y dirigir un grupo hacia el cumplimiento de sus

fines.
= Integrar y encausar el trabajo de las autoridades, funcio-

narios y empleados municipales para alcanzar los objeti-
vos deseados.
(*)
ABC del Gobierno Municipal; Jos Octavio Acosta, Instituto de Desarrollo Municipal,
Mxico 1999
- 23 -

= Aprovechar ptimamente los recursos humanos, materia-

les y tcnicos
= Proponer reglas para alcanzar resultados.
La Administracin Municipal la conforman las diferentes reas o

departamentos del Gobierno Municipal: Tesorera, Obras y Servi-
cios Pblicos, Oficiala Mayor, Secretara, Archivo Municipal,
Planeacin y Finanzas, Seguridad Pblica, Cultura y Bienestar
Social, Relaciones Pblicas; as como los funcionarios y emplea-
dos que las integran.
La administracin se preocupa por lograr los objetivos de una

manera productiva, eficaz y eficiente:
Productividad: generar los resultados dentro de un tiem-

po dado, con los recursos disponibles.
Eficacia: Es el logro efectivo de los objetivos.
Eficiencia: Es el logro efectivo de los objetivos con la

cantidad mnima de recursos.
Qu es la Organizacin?
La organizacin se puede considerar como un cuerpo o sistema
donde cada uno de los miembros tiene una funcin. La efectivi-
dad del cuerpo depende de la capacidad de realizacin de cada
uno de los miembros, los cuales son mutuamente interdependien-
tes. Se puede tomar el ejemplo de un equipo de ftbol, cuya
efectividad depende, tanto de la capacidad individual de cada
jugador, como de su capacidad de jugar en equipo.
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Organizacin de la Administracin Pblica Municipal.

Para el logro de sus funciones el gobierno municipal cuenta con
las siguientes reas:
Hacienda Municipal.
Est constituida por los recursos municipales provenientes de:
= El ejercicio de atribuciones.
= El ejercicio de la facultad de regulacin y vigilancia.
= La facultad de promover cambios en el rgimen de pro-
piedad.
= La posibilidad de ser beneficiarios de la voluntad de par-
ticulares o entes pblicos
= La coordinacin interinstitucional.
= El crdito pblico.
= El rendimiento o dividendos de empresas pblicas muni-
cipales.
= Los bienes patrimoniales de dominio pblico (muebles e
inmuebles).
= El gasto municipal.
= La deuda pblica.
Planeacin.
Es el conjunto de instrumentos de racionalidad poltica y admi-
nistrativa que trata de dar repuesta a las preguntas:
1. Qu vamos a hacer?
2. Hacia dnde queremos encaminarnos?
3. Quines son responsables de la conduccin de los

diferentes procesos?
4. Cul es nuestra estrategia de desarrollo?
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El control de la gestin.
La realizacin de un buen gobierno requiere de sistemas de
control y evaluacin que nos permitan medir a qu grado esta-
mos cumpliendo los objetivos y las metas planteadas. El control
es el proceso de medicin y correccin de las actividades de la
organizacin, con el fin de asegurarse que los hechos se ajusten
a los planes. El control mide el desempeo en comparacin con
las metas y los planes, revisa dnde hay desviaciones negativas
y pone en marcha acciones para corregirlas.
El Control de la Gestin es un proceso cuya finalidad es vigilar

que se cumplan los planes y trabajos, inspeccionar su realizacin,
detectar sus errores y dar solucin a stos. Todos los puntos antes
mencionados sirven para ayudar a la toma de decisiones del Ayun-
tamiento y particularmente al Presidente o la Presidenta Munici-
pal.
Los gobiernos municipales no realizan sus actividades de manera

aislada e independiente, ya que mantienen una relacin constan-
te y una interdependencia con:
a) organismos federales,
b) organismos estatales, y
c) la comunidad.
Estos 3 organismos se apoyan en los controles operativos para

vigilar el cumplimiento de los programas y trabajos:
= Control jurdico.
= Control contable.
= Control administrativo.
= Control del avance fsico y financiero.
- 26 -

Control jurdico.
Vigilar que las autoridades municipales lleven a cabo una correc-
ta aplicacin de las leyes de acuerdo a los reglamentos de la
gestin municipal.
Control contable.
Inspecciona las cuentas pblicas del municipio, de acuerdo con
los sistemas de contabilidad establecidos por la tesorera y las
autoridades municipales.
Control administrativo.
Verifica que los planes y trabajos se cumplan de acuerdo a los
mtodos y procedimientos administrativos establecidos.
Control fsico y financiero.

Consiste en la verificacin detallada del avance fsico y financie-
ro de las obras pblicas municipales, para conocer el cumplimiento
de las metas y el monto real del gasto ejercido en relacin con
lo autorizado.
Los formatos ms importantes para el control de la gestin son:
= Avance fsico de los programas.

= Avance financiero de los programas.
= Seguimiento retrospectivo de las obras pblicas.
Los formatos que se utilizan para el control de la gestin debe-

rn registrar y evaluar la informacin referente a:
= Nivel de trabajo: ya sea programa, subprograma, proyecto

o actividad.
= rgano responsable de las acciones.
= Calendarizacin y cumplimiento de las metas.
- 27 -

= Unidad de medida apropiada para evaluar las acciones.

= Recursos humanos, materiales y financieros utilizados en
la ejecucin de los programas.
= Avance fsico de las obras.
Los rganos responsables del Control de la gestin municipal son:
= La Contralora Municipal,
= La unidad de Planeacin, Evaluacin y Control.
Estos rganos van a depender de la capacidad administrativa y

de los recursos con que cuenta cada Ayuntamiento. Cuando un
Ayuntamiento no cuente con los recursos necesarios el control de
la gestin lo podrn realizar:
= El Presidente Municipal.
= El Sndico Municipal.
= Los Regidores.
= Los titulares de los rganos administrativos.
El control de gestin como actividad permanente dentro de la

administracin Municipal se desarrolla a travs de varias fases o
etapas que son:
= Fijacin de patrones de medida.

= Medicin de resultados.
= Evaluacin.
= Aplicacin de medidas correctivas.
Esta etapa es muy importante para la toma de decisiones, ya que

de ello depender el logro de los objetivos y el cumplimiento de
las metas.
- 28 -

Para el mejor funcionamiento del control de gestin, el Presiden-

te o la Presidenta Municipal, o en su caso el rgano responsable,
deber establecer los mecanismos de coordinacin, tanto inter-
nos como externos de la administracin pblica municipal.
Coordinacin interna. Se establece con las dependencias, or-

ganismos y autoridades auxiliares del Ayuntamiento para unifi-
car criterios, dar coherencia al seguimiento fsico y presupuestal,
evaluar resultados, proponer medidas correctivas y proporcionar
la asesora e informacin necesaria sobre el cumplimiento de los
programas y actividades del gobierno municipal.
Coordinacin externa. Con las dependencias y organismos del

gobierno estatal y federal, en cuanto al seguimiento y evaluacin
del cumplimiento de obras pblicas municipales financiadas por
los recursos estatales o federales, con la poblacin, para atender
sugerencias y propuestas que presente la ciudadana sobre la
realizacin de obras o prestacin de servicios o bien, en contra
de aquellas acciones de servidores pblicos que lesionen intere-
ses colectivos.
Composicin del gobierno municipal.

Rgimen poltico.
Lo integran las autoridades electas por votacin popular directa
y son:
a) el Presidente o la Presidenta Municipal
b) el Sndico, y
c) los Regidores.
En conjunto conforman el Ayuntamiento, que es el rgano cole-

giado de gobierno, quien es responsable de la toma de decisio-
nes polticas que conducen los destinos del municipio.
- 29 -

Rgimen administrativo.
Lo integran los funcionarios (Secretario del Ayuntamiento, Teso-
rero, Directores de Departamentos, Oficial Mayor, Comandante de
la Polica, etc.) quienes son nombrados por el Ayuntamiento y son
responsables de hacer operativos los acuerdos y decisiones del
Ayuntamiento, y los empleados (policas, secretarias, personal de
intendencia, trabajadores, choferes, etc.), quienes ejecutan las
rdenes de las autoridades y funcionarios.
Misin o Propsito del gobierno municipal.

La misin corresponde a identificar aspectos, como las intencio-
nes o deseos implcitos o explcitos de la organizacin, en otras
palabras corresponde a la razn de ser de la organizacin,
donde quiera que nos situemos dentro de la organizacin, encon-
tramos un nivel directivo, un nivel directivo, un nivel funcional,
un nivel operativo y alguna otra rea organizacional.
Para definir la misin corresponder identificar cmo y dnde se

desea estar en el futuro, es decir habr que visualizar la imagen
de la organizacin.
La definicin de misin organizacional debe ir aparejada a la

definicin de la misin individual de los miembros de la organi-
zacin. Es necesario saber cmo se proyecta un miembro en el
futuro dentro de la misma. Esta consideracin cobra actualmente
tanta fuerza, que es considerada como un paso fundamental para
el desarrollo de la direccin estratgica.
En la misin de la organizacin, debemos considerar tambin las

misiones jerrquicas. Esto es, la pretensin del desempeo que
actores y sistemas hacen de ellos mismos.
Usualmente la misin se plantea como algo muy general y en

trminos valorativos. Inevitablemente toda misin refiere valo-
- 30 -

res, pues stos son fundamentales para desarrollar, por ejemplo:

un adecuado ambiente de trabajo, respecto al individuo y al afn
de bsqueda por ser siempre mejores y dignificantes con un mejor
servicio y/o productos logrando as la mxima satisfaccin de los
ciudadanos.
Ejemplo: Misin del Ayuntamiento de Mazatln 2005 2007.

Sentar las bases para alcanzar un desarrollo integral del Munici-
pio en los prximos 20 aos, a travs de: la realizacin de la obra
pblica necesaria; y, mediante una administracin eficaz y honesta
de los recursos de la comunidad, ofreciendo servicios pblicos de
calidad y fomentando en la sociedad los valores que tiendan al
logro del bien comn, para mejorar el nivel de vida de sus habi-
tantes en el corto plazo.
Misin del Ayuntamiento de Tapachula 2005 2007.

Ser un gobierno capaz de dar respuesta a las necesidades de la
poblacin, a travs de un modelo eficiente en donde participe la
autoridad y el pueblo para lograr una mejor imagen y calidad de
vida.
Cuatro aspectos de una organizacin exitosa
= Tener bien enfocados los problemas

= Trabajo constante y sistemtico
= Flexibilidad
= Informacin
1. Tener bien enfocados los problemas.

La meta de la focalizacin es concentrar el esfuerzo en la solu-
cin de los principales problemas. La focalizacin permite que la
organizacin tenga mejores resultados al no dispersarse en asun-
tos sin importancia.
- 31 -

La focalizacin implica que el quehacer de todo el personal debe

estar articulado con los propsitos, las metas y los principios de
la organizacin.
Es importante tener un solo asunto a resolver, trabajar en l y

desarrollarlo completamente. Priorizar muchos problemas es no
priorizar ninguno. En este sentido es conveniente recordar la re-
gla de Paretto que dice que el 20 por ciento de las causas re-
suelven el 80 por ciento del problema y que el 80 por ciento de
las causas slo resuelven el 20 por ciento del problema. Se trata
de separar los problemas vitales de los triviales.
2. Trabajo constante y sistemtico.

Un problema frecuente de muchas administraciones es la discon-
tinuidad de obras, proyectos, y procesos, que sin duda tienen
como resultado, una necesidad no atendida, un costo extra para
el erario, y finalmente el malestar ciudadano por la mala calidad
de la gestin gubernamental.
Cualquier organizacin pblica o privada requiere de un trabajo

constante y sistemtico para el cumplimiento de sus objetivos.
La calidad se logra mediante la mejora continua, y solo ser po-
sible mejorar un servicio, si este es as atendido de manera per-
manente y sistemtica. Aquello que se atiende de manera aislada
y ocasional, seguramente acumulara una cantidad de deficiencias,
que tarde o temprano significaran un costo mayor,
3. Flexibilidad.
La Administracin Pblica debe responder eficaz y permanente-
mente a las demandas y exigencias sociales en un contexto de-
terminado por la acelerada innovacin tecnolgica, la diversidad
demogrfica y los cambios en los valores y hbitos sociales.
- 32 -

Los Gobiernos Locales y sus administraciones, no solo interactan

con los ciudadanos, tambin establecen mltiples y complejas
relaciones internas que muchas veces determinan el xito del
gobierno; por lo que deben flexibles para adaptarse rpidamen-
te a un medio ambiente en cambio permanente y adecuar sus
estructuras organizativas y perfiles profesionales al continuo avan-
ce tecnolgico. La sociedad actual requiere de administraciones
pblicas no slo con capacidad de aprendizaje permanente, sino
con capacidad para aprender a desaprender.
4. Informacin.
Todas las organizaciones poseen sus objetivos; el conocerlos y
entenderlos claramente es un paso fundamental para lograr te-
ner xito, pues si no sabemos para qu estamos haciendo las
cosas, resulta difcil pensar que las podremos hacer bien.
La informacin y el conocimiento son considerados como recur-
sos productivos bsicos de cualquier organizacin. Con frecuen-
cia el xito de las organizaciones (pblicas o privadas) est en la
informacin que manejan las personas.
Los servidores pblicos.

Autoridades.
Son las personas responsables poltica y administrativamente ante
la comunidad, por haber sido elegidos mediante el voto directo y
secreto.
Funcionarios.
Son las personas que ocupan los mandos superiores y medios de
la administracin. Su principal funcin es la de instrumentar,
operar y hacer que se cumplan las decisiones tomadas por el
Presidente o la Presidenta Municipal o el Cabildo.
- 33 -

Empleados.
Son las personas con las que dispone la Administracin Municipal
para apoyar y auxiliar a las autoridades y a los funcionarios. Ellos
realizan las tareas fsicas de los Programas Municipales.
Estructura interna.
Es la relacin lgica de funciones que debe tener la organizacin
municipal.
Modelos piramidales y circulares de organizacin

El avance constante de la sociedad mexicana, siendo sta, cada
vez ms compleja y demandante, ha obligado a que los gobier-
nos reemplacen las estructuras conservadoras tradicionales, al-
tamente centralizadas y controladas y con escasa intervencin de
los ciudadanos, a un ambiente ms descentralizado y de alta
participacin de los ciudadanos.
Durante muchos aos ha dominado un modelo de organizacin

en forma de pirmide; hoy, los procesos de modernizacin y de-
mocratizacin que nuestro pas reclama, son parecidas a un cr-
culo o una red.
El periodo posrevolucionario en Mxico requiri de una fuerte

centralizacin para evitar la fragmentacin de nuestra nacin; esto
llev a que los gobiernos de los estados y municipios reproduje-
ran el modelo piramidal de organizacin con un fuerte control
sobre la ciudadana.
Con este modelo, se centralizaron en el Presidente o la Presiden-

ta Municipal la toma de decisiones y la planeacin.
- 34 -

Caractersticas del modelo piramidal
= Las decisiones son tomadas por el Presidente o la Presi-

denta Municipal.
= Cada funcionario y empleado es responsable nicamente

de su trabajo.
= Los cambios son muy raros y muy lentos y generalmente

se generan desde arriba.
= No se espera que los empleados del gobierno estn mo-

tivados, por lo que es necesario mantener un control muy
estrecho sobre su comportamiento.
= La atencin de los ciudadanos se dirige hacia el Presidente

o la Presidenta Municipal, y es ste el responsable de los
resultados del conjunto del gobierno municipal.
Caractersticas del modelo circular.

La nueva forma de organizacin se llama de crculo o red, por-
que puede verse como un conjunto de grupos coordinados por un
centro (Cabildo), entre sus principales caractersticas se desta-
can las siguientes:
= El ciudadano est en el centro y es lo ms importantes.
= Las Autoridades electas, los funcionarios y empleados, tra-

bajan en forma conjunta cooperando para hacer lo que
se debe.
= Se comparten responsabilidades, habilidades y autoridad.
- 35 -

= El control y la comunicacin vienen a travs de comuni-

cacin continua y muchas decisiones.
= Algunas veces el cambio es muy rpido, conforme van

apareciendo nuevos retos.
= La habilidad de los empleados y funcionarios, es su ca-

pacidad para trabajar con otros.
= El poder viene de la habilidad de influir y generar con-

fianza en los dems, no de su jerarqua.
Hoy, muchas administraciones municipales se encuentran en un

punto entre la pirmide y el crculo, pues los gobiernos locales
son cada vez ms terreno de disputa poltica y tienen que res-
ponder a nuevas demandas y tensiones.
El cambio de la pirmide al crculo no es un ciclo fcil de desa-

rrollar. Vivimos un momento de muchas transformaciones y fre-
cuentemente es difcil ver las razones de estos cambios. Mientras
ms se avanza, se encuentran nuevas dificultades y tropiezos.
Muchos de los obstculos podrn ser superados, si se toman en
cuenta lo siguiente:
= Tener claridad en el propsito del gobierno municipal.
= Trabajar con honestidad y tica poltica (moral).
= Trabajar con justicia y equidad.
= Reconocer los intereses y aspiraciones de la diversidad de

sujetos y actores locales.
- 36 -

= Trabajar en equipo y respetar la instancia colegiada (ca-

bildo).
= Promover la participacin.
= Fortalecer la ms amplia y efectiva comunicacin.
- 37 -

- 38 -

Caractersticas de una administracin

municipal exitosa (*)
Una reconstruccin ideal de un municipio que funciona bien (cons-

truida en base a la observacin de gobiernos locales latinoameri-
canos reales) puede ser el siguiente:
a) El Presidente Municipal es una personalidad dinmica que

mantiene un estrecho contacto con la ciudadana evitan-
do las actitudes clientelares o paternalistas, que no teme
discrepar con sta cuando es necesario y que acta como
un educador, enseando con el ejemplo. Se rodea de tc-
nicos capaces y motivados que no son necesariamente ni
sus amigos ni sus seguidores. Prefiere un buen funciona-
rio competente y capaz incluso de criticarlo, a un medio-
cre e incondicional seguidor. Tiene una visin de largo
plazo de los problemas locales, ms all de las fronteras
de su propia gestin. Intenta resolver los problemas uti-
lizando tanto los recursos municipales como movilizando
a la propia comunidad.
b) Los principales funcionarios, que encabezan las respecti-

vas direcciones o departamentos de municipio, constitu-
(*) Los secretos del buen alcalde. Una gua para el ejecutivo local. IULA, Centro de
Capacitacin y Desarrollo de los gobiernos Locales, Mario Rosales, CELCADEL, Santiago
de Chile, 1994.
- 39 -

yen un conjunto de tcnicos capaces y motivados, algu-

nos de los cuales han sido trados por el Presidente, otros
son funcionarios de mayor antigedad. Entre ellos, hay
algunos con alta creatividad, capaces de proponer nue-
vas y audaces ideas para enfrentar los problemas loca-
les. Otros son excelentes ejecutores, minuciosos y
exigentes. En conjunto hacen equipos de trabajo capaces
de discutir abiertamente y sin tapujos los asuntos ms
difciles y llegar a acuerdos positivos bajo la conduccin
del Presidente Municipal. No tienen temor a los contactos
con la comunidad; al contrario los buscan y se nutren de
stos.
C) El personal municipal se ha contagiado con los dinamismos

impuestos por la direccin municipal y labora con entu-
siasmo. Los buenos vnculos, han permitido la implanta-
cin de relaciones laborales positivas y funcionan sistemas
de estmulo y de capacitacin permanente. Los problemas
internos son tratados abiertamente entre los funcionarios
que corresponden, e incluso, con el propio Presidente
Municipal cuando afectan a todos. La oficina de Recursos
Humanos es ms una instancia de capacitacin y de ini-
ciativas de estmulo que de control. Todos han aprendido
a atender bien a la comunidad y se preocupan por pro-
porcionar la mejor atencin a los ciudadanos que concu-
rren al municipio. Se sienten servidores pblicos.
d) Como los recursos son escasos, hay buena administracin

financiera, se busca que los ciudadanos y empresas pa-
guen sus impuestos y, sobre todo, hay una poltica agre-
siva de bsqueda de recursos externos basada en la
elaboracin de proyectos y la movilizacin de recursos de
la comunidad.
- 40 -

e) Como resultado del clima humano positivo y de la bs-

queda de recursos externos, la administracin y los ser-
vicios municipales funcionan adecuadamente, siendo esto
bastante evidente para la ciudadana. El municipio reali-
za un plan de obras y mejoramiento de los servicios esen-
ciales con participacin de la comunidad y ste se ajusta
a un plan de desarrollo local, sencillo y claro, aprobado
por el cabildo municipal con pleno conocimiento de los
ciudadanos.
f) Las fuerzas vivas de la comunidad han aprendido a res-

petar a las autoridades electas y designadas, ms all de
eventuales discrepancias polticas que puedan tener con
ellas. La mayor parte reconoce que la administracin rea-
liza una adecuada tarea, pese a que cuenta con recursos
limitados. En general, hay buena disposicin a cooperar
con el municipio y la mayor parte de los ciudadanos es-
tn al da en sus impuestos. Las calles, parques y plazas
lucen limpias y se est desarrollando una nueva concien-
cia cvica en la ciudadana.
g) Una preocupacin central del municipio, compartida por

la mayor parte de la ciudadana, es la situacin de los
grupos ms pobres de la poblacin. El municipio est lle-
vando a cabo programas de atencin a la poblacin ms
empobrecida. Igualmente se impulsan algunos programas
novedosos que pretenden promover el desarrollo econ-
mico y crear empleos productivos para paliar la desocu-
pacin.
h) La municipalidad mantiene relaciones con el gobierno cen-

tral fundadas en el respeto a la autonoma y consigue
apoyos financieros para el desarrollo de proyectos de in-
- 41 -

ters local. Evita el establecimiento de vnculos

clientelares con el gobierno central y participa activamente
en las asociaciones de municipalidades, entidades gremia-
les que representan al conjunto de los gobiernos locales.
- 42 -

Facultad reglamentaria del Ayuntamiento(*)
En tanto que la Repblica Mexicana se rige federalmente, se pre-

senta la existencia de dos rdenes jurdicas: el de la federacin
y el de los estados.
Existen dos rdenes jurdicos en la Repblica Mexicana: el de la

Federacin y el de los Estados.
Las atribuciones de las entidades federativas que consolidan su

autonoma y capacidad jurdica se establecen en los artculos
40,41, 115-122, por lo cual cada uno de los estados cuenta con
su propia Constitucin y de ella se derivan sus respectivas nor-
mas y la legislacin constitucional, reglamentaria y orgnica, ta-
les como las leyes orgnicas correspondientes de los poderes
estatales, las de Hacienda, planeacin, salud, educacin proce-
sos electorales y la legislacin civil y penal del orden local.
Los ordenamientos jurdicos de la legislacin local que guardan

mayor relacin con los municipios son:
= Constitucin Poltica de la Entidad
= Ley Orgnica Municipal
= Ley de Hacienda Estatal
= Ley de Hacienda Municipal
- 43 -

= Ley de los trabajadores al Servicio del Estado y sus Mu-

nicipios
= Ley Estatal de Obra Pblica
Las leyes normativas locales podran clasificarse en constitucio-

nales reglamentarias y orgnicas.
Leyes Orgnicas Municipales.

De acuerdo a su definicin de ordenamiento orgnico, establece
las bases que regulan la organizacin del gobierno municipal se-
gn las disposiciones de las Constituciones General de la Rep-
blica y Estatal, donde se sealan las instancias polticas y
administrativas que conforman al municipio as como sus fines,
su estructura bsica, sus atribuciones y sus funciones para el
desempeo de la tarea gubernativa y administrativa de los ayun-
tamientos. Una sola Ley rige para todos los municipios de una
Entidad Federativa.
Cabe sealar que la denominacin de Ley Orgnica cambia de

Estado a Estado, siendo sus designaciones ms comunes: leyes
orgnicas municipales, Cdigo Municipal y Ley Orgnica del Mu-
nicipio Libre.
I. Reglamento.
Segn el Manual de Reglamentacin Municipal el reglamento es
una coleccin ordenada de reglas y preceptos que se da para la
ejecucin de una ley o para el rgimen de una corporacin, de-
pendencia y otro servicio; en el mismo sentido puntualiza que
el reglamento es un cuerpo normativo expedido por la autori-
dad administrativa para dar bases explcitas respecto a la aplica-
cin o ejecucin de una ley.
- 44 -

En el caso de los reglamentos expedidos por los ayuntamientos

se est ante el caso de reglamentos autnomos, derivados del
ejercicio de la facultad reglamentaria que se encuentra expresa-
mente en la fraccin II del artculo 115 constitucional.
As, ante esta peculiaridad es necesario distinguir al reglamento

municipal de otros cuyo origen es alguna instancia administrati-
va.
Caractersticas de los Reglamentos.
a) Son de carcter general, abstracto e impersonal.
b) Son de inters pblico y observancia obligatoria.
c) Se expiden solemne y formalmente en sesin de cabildo

en cumplimiento de la facultad reglamentaria de los Ayun-
tamientos.
d) Extienden, interpretan y detallan las leyes que regulan el

mbito municipal.
e) Su orientacin jurdica puede ser de carcter gubernati-

vo y/o administrativo.
f) Regulan el mbito local en un esquema federalista.
g) Su expedicin cumple registros similares al proceso legis-

lativo (iniciativa, revisin, discusin, adecuacin, aproba-
cin, expedicin e inicio de vigencia.
h) Constituye una fuente de Derecho en el mbito munici-

pal.
- 45 -

i) Son normas secundarias de las leyes dentro de la escala

o pirmide jurdica.
Otras resoluciones municipales.

Complementan la presente descripcin de la pirmide jurdica
otras normas especficas que posibilitan al Ayuntamiento ajustar
y detallar su actividad gubernativa y administrativa, dichas reso-
luciones son, principalmente:
Circulares.- Oficios e instructivos de cumplimiento obligatorio al

interior del ayuntamiento y la administracin municipal, que gi-
ran rdenes expresas sobre algn asunto en particular.
Disposiciones administrativas.- 1.- Documentos de carcter

oficial que establecen y regulan los sistemas y procesos de a
administracin municipal tales como: Manuales Administrativos y
guas e instructivos, 2.- Documentos que establecen los enlaces
de la comunicacin administrativa e institucional como son: Acuer-
dos, memoranda, comunicados y avisos. Las disposiciones admi-
nistrativas comprenden tambin ordenamientos y avisos a los
particulares, tal y como ocurre con el cierre, obligatorio de esta-
blecimientos en ciertas fechas y horarios.
Aunque el carcter de estas resoluciones del Ayuntamiento es

eminentemente administrativo su funcin en la escala jurdica es
determinante ya que en ellos se cimienta la estructura y funcio-
namiento del municipio.
Sin embargo, es importante reconocer que en la mayor parte de

los municipios de Mxico poco se ha avanzado para la concrecin
de sistemas administrativos que dirijan su accin con fundamen-
to en un cuerpo reglamentario, por lo que se requiere la revisin
- 46 -

de la plataforma legal que sostiene a la facultad reglamentaria y

el planteamiento de los factores que limitan su ejercicio.
Importancia de los Reglamentos en la Administracin Mu-

nicipal.
Con base en el anlisis de las funciones y estructuras del gobier-
no y la administracin municipal puede inferirse que el Reglamento
es un instrumento jurdico que ordena, racionaliza y regula la
accin gubernativa en dos vertientes bsicas: del Ayuntamientos
hacia la poblacin; de la poblacin entre s y con relacin al Ayun-
tamiento.
El reglamento municipal es el modelo del deber ser y el punto de

referencia para ubicar un acto en las fronteras jurdicas de lo
permitido y lo prohibido en el mbito municipal.
De ah que la reglamentacin sea la fuente de derecho del muni-

cipio por lo que, en dicho carcter, el reglamento tiende a reunir
una serie de condiciones que lo aproximan al conocimiento, con-
senso y cumplimiento por parte de la comunidad municipal. Den-
tro de estos principios destacan.
La Racionalidad Jurdica.
Que representa la manifestacin normativa expresa, general y
obligatoria de los actos, hechos y situaciones que la Ley, la ju-
risprudencia, la costumbre y la suma de necesidades locales de-
terminen como indispensables para su reglamentacin. Este
principio induce a reglamentar slo aquello que sea justificable
para contar con una referencia en la calificacin y evaluacin de
determinados actos o bien para frenar o controlar la comisin de
faltas que perjudique el inters pblico y privado.
- 47 -

Adaptabilidad.
Bajo este principio se enmarca la suficiencia y simpleza de la
norma reglamentaria determinada por la cultura ciudadana pol-
tica, jurdica y administrativa preponderante en la municipalidad,
de tal manera que la norma se apegue a la realidad y no la rea-
lidad al precepto normativo.
Orden Jurdico Municipal.

El reglamento representa la interpretacin detallada y explcita
de la legislacin local y federal, en consecuencia es el instrumento
que instruye y educa a la autoridad municipal y a la poblacin en
los principios y preceptos del mbito local y del Estado en gene-
ral, por lo que su existencia es fundamental para hacer efectivo
el sistema de derechos y obligaciones de los gobiernos munici-
pales.
De estos tres principios se deriva una conclusin:
El reglamento es el elemento jurdico rector de los actos guber-

nativos del municipio, por lo cual rebasa su mera definicin le-
galista por su accin en lo poltico, social y administrativa dentro
del espacio de un municipio.
Beneficios de la Reglamentacin en la Administracin Municipal
Para ilustrar la importancia que presentan los reglamentos en el

gobierno y la administracin municipal se plantea el siguiente
cuadro de ventajas:
a) Gubernativo: Aportan una imagen del Ayuntamiento ante

la comunidad desde el punto de vista poltico y adminis-
trativo ya que establecen los principios de actuacin de
la autoridad municipal con respecto a los gobernados.
- 48 -

b) Jurdico: Evitan la improvisacin o actuacin subjetiva de

la autoridad municipal frente a sucesos, actos y situacio-
nes de carcter legal; el reglamento resguarda jurdica-
mente la decisin validndose frente a cualquier posible
recurso o interpretacin.
c) Administrativo: Genera un orden al definir facultades, atri-

buciones, funciones, responsabilidades y obligaciones de
las autoridades y servidores pblicos municipales en el
ejercicio de la funcin pblica.
El reglamento permite tomar un punto de referencia (norma es-

crita) par efectuar un acto o tomar una decisin.
d) Social: Garantiza la Comunidad que los actos del gobier-

no municipal se fundamentan en el principio de la legali-
dad y en consecuencia, puede la poblacin recurrir ante
el Ayuntamiento para solicitar servicios de diversa ndole
con un conocimiento bsico de su funcin en el mbito
local.
Finalidad del Reglamento.

Este propsito esta definido por causas genricas del buen go-
bierno; por lo que la mayora de los reglamentos municipales se
refieren al mejoramiento, progreso, desarrollo, armonizacin,
beneficio, proteccin y garantas de la comunidad local, segn la
materia que s esta regulando por ejemplo. La finalidad del Re-
glamento de construcciones es coadyuvar al desarrollo urbano de
los centros de poblacin estableciendo las bases tcnicas y nor-
mativas mnimas para la construccin de inmuebles de tal forma
que sean funcionales y cmodas segn el objeto al que estn
destinados.
- 49 -

Derechos y Obligaciones:
En este caso, el contenido reglamentario define al conjunto de
postulados, garantas y deberes definidos por los derechos y obli-
gaciones, en este sentido los derechos son las capacidades de su
sujeto para realizar y promover voluntariamente ante algunas
instancias o autoridad un acto que est sealado en la ley como
un privilegio sostenido y slo condicionado por las prevenciones
que la misma ley realice.
Autoridad responsable.
Es la persona fsica o moral dotada legalmente de una potestad
o poder pblico.
Cuando la competencia otorgada a un rgano implica la facultad

de realizar actos de naturaleza jurdica que afecten la esfera de
los particulares y la de imponer a estos de sus determinaciones,
es decir, cuando el referido rgano est frente a un rgano de
autoridad. (Fraga, Gabino; Diccionario Jurdico Mexicano, tomo
I, pg 247).
En el reglamento municipal la autoridad responsable es en pri-

mera instancia el ayuntamiento y/o el Presidente Municipal, y en
un ejercicio directo de la facultad o atribucin, la autoridad co-
rrespondiente al titular de alguna dependencia de la Administra-
cin Municipal. As en el Reglamento de construcciones la
autoridad responsable directa es el titular de la dependencia
municipal encargada del desarrollo urbano.
Sanciones.
Este contenido es uno de los que mayor relevancia tienen en un
reglamento, ya que es el medio coactivo o de apremio fsico o
pecuniario por el cual se exige u obliga a los sujetos para que
cumplan con la norma.
- 50 -

La sancin forma parte del mbito coactivo de la sociedad que

se encamina a dirigir y obliga hacia una conducta humana deter-
minada.
En trminos jurdicos, es el efecto o consecuencia de la aplica-

cin de una forma o manera de castigo por actos de omisin e
infraccin a su mandato.
Es un acto jurdico-administrativo que impone un mal o dao

a un infractor.
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en tres gran-

des rubros:
1) Privativas de la libertad (arresto hasta de 36 horas).
2) Patrimoniales o econmicos (multa, reposicin, retribu-

cin, compensacin, decomiso).
3) Limitativas de actos particulares (clausura, cancelacin de

permisos y licencias).
La sancin desde la perspectiva reglamentaria es el instrumento

coactivo que se hace presente en su subjetividad del individuo al
que, en la mayora de los casos induce u obliga hacia el cumpli-
miento de la norma jurdica o bien, sencillamente a la omisin
de los actos que podran acarrearle un perjuicio. En el Reglamento
de Construcciones la sancin podra ser la multa y la clausura,
entre otras.
Recursos.
En un reglamento municipal puede entenderse por recurso al
conjunto de impugnaciones formalmente interpuestas contra una
- 51 -

decisin o resolucin, efectuada contra un sujeto por parte de la

autoridad responsable de aplicar la norma reglamentaria.
Vigencia.
La vigencia de un reglamento es el perodo legal en que las nor-
mas reglamentarias tienen validez jurdica. Se equipara tambin
a la validez del Derecho, por lo que al entrar en vigor el Regla-
mento se est extendiendo todo el marco normativo del Estado.
La vigencia implica adems de tiempo el acto que instituye a la

norma en funcin de una conducta jurdica que es ordenada,
mandada, prescrita, preceptuada; prohibida y/o autorizada.
= Normas Tcnicas
= Procedimiento de trmite o gestin
= Registros mnimos sobre un asunto o acto reglamentado
= Condiciones contractuales
Estructura de un Reglamento Municipal.

El cuerpo capitular de un reglamento vara de acuerdo al grado
de complejidad de las normas que contenga no obstante, puede
sealarse que en la generalidad se presentan los siguientes:
= Encabezado
= Disposiciones generales
= Ttulos y captulos
= Artculos
= Prrafos
= Fracciones e incisos
= Prevenciones o previsiones especiales
= Artculos transitorios
= Fecha de expedicin y rbrica
- 52 -

El Proceso reglamentario.
Definicin.
El proceso reglamentario se define como el conjunto de activida-
des especficas de carcter tcnico y jurdico que desarrolla el
Ayuntamiento para analizar, discutir y, en su caso, aprobar expe-
dir, publicar y dar inicio a la vigencia de un Reglamento.
Estas actividades estn secuenciadas por un orden lgico y fun-

cional y siguen una dinmica similar al procedimiento legislativo
del Congreso de la Unin. Al recurrir a esta comparacin es con-
veniente citar las etapas del procedimiento legislativo.
= Presentacin de Iniciativas de Proyectos de Leyes o de-

cretos. (Creacin, modificacin, reformas y adiciones).
= Dictamen de la Comisin Revisora de la iniciativa.
= Discusin de la iniciativa por el conjunto del Congreso.
= Aprobacin o aceptacin oficial de la iniciativa.
= Promulgacin o determinacin potestativa mediante la cual

se valida la ley como disposicin general y obligatoria.
= Publicacin de la Ley en el Diario Oficial de la Federacin.
= Inicio de la vigencia.
Anlisis de necesidades reglamentarias, donde participa la

autoridad municipal en la observacin de las materias suscepti-
bles de reglamentarse, de cuerdo con las demandas y necesida-
des de la comunidad.
- 53 -

Iniciativa, consistente en el proyecto reglamentario ante

el cabildo.
Discusin, que es el anlisis y debate de los miembros

del cabildo con relacin al proyecto de la iniciativa.
Dictamen, que se refiere a la aprobacin o desaproba-

cin del proyecto de la iniciativa publicacin, consiste en
la difusin del reglamento en medios de comunicacin
oficiales del ayuntamiento
Aplicacin, que es la actividad referida al inicio de la vi-

gencia y su duracin legal para el reglamento.
Modelo del Proceso Reglamentario.

Dentro de un planteamiento hipottico, aqu se plantean las eta-
pas de lo que podra ser un proceso reglamentario planificado.
La base jurdica de este proceso estara dada en la Constitucin

Poltica Estatal, la Ley Orgnica Municipal, el Bando de Polica y
Buen gobierno y el Reglamento Interior del Ayuntamiento y el
agente conductor y promotor sera el Presidente Municipal.
1. Investigacin y anlisis de necesidades reglamentarias.

Constituye una investigacin de los alcances jurdicos de los re-
glamentos vigentes en la municipalidad para determinar su con-
sistencia rigidez, flexibilidad y obsolencia con respecto a una
materia y objeto especfico. Por ejemplo: se investigara la capa-
cidad jurdica de respuesta de la autoridad municipal con rela-
cin al vertimiento de desechos txicos en lugares pblicos. A
partir de este estudio, la autoridad municipal puede inferir y pla-
near cules seran los resultados de una disposicin reglamenta-
ria.
- 54 -

2. Delimitacin de los alcances del reglamento.

Consiste en el trabajo de anlisis de hiptesis sobre el alcance
de la normatividad del reglamento en funcin de situaciones,
actos, hechos u omisiones. Esta etapa es de suma importancia
ya que requiere de una investigacin documental (tcnica, y ju-
rdica) para salvaguardar el reglamento de contravenciones a otras
normas superiores (leyes, federales y estatales). Se trata, en
consecuencia, de la delimitacin del mbito jurdico del munici-
pio con relacin a la materia que se pretende regular.
3. Integracin del anteproyecto.

Consiste en la preparacin de un documento preliminar que in-
cluye de manera sinttica los resultados de la investigacin y de
delimitacin de los alcances de reglamento. Incluye, asimismo,
el cuerpo capitular del reglamento y la enunciacin propuesta de
contenidos de artculos. Este es un documento de trabajo, por lo
que es susceptible de analizarse por especialistas o tcnicos, de
tal forma que sea depurado en trminos jurdicos, administrati-
vos, e incluso pedaggico y psicosociales.
Auscultacin del anteproyecto entre los miembros de la comuni-

dad.
La etapa citada en el inciso anterior y sta, puede ejecutarse de

manera paralela o secuencial, ya que en todo caso es la comuni-
dad la que debe valorar el peso especfico del reglamento.
Los mecanismos de auscultacin en este caso podran ser abier-

tos, selectivos o una combinacin de ambos.
En los abiertos se procura difundir el anteproyecto citado al ma-

yor nmero posible de miembros de la comunidad, para que ana-
- 55 -

licen y se pronuncien propositivamente a favor o en contra de

las disposiciones reglamentarias. El mecanismo puede ser la aus-
cultacin pblica en foros, asambleas, seminarios y otros even-
tos concurridos.
En el caso de la auscultacin selectiva, la autoridad municipal que

est a cargo del anteproyecto expone el reglamento ante repre-
sentantes prominentes o reconocidos entre la comunidad a efec-
to de ponderar la adhesin o rectificaciones al proyecto
reglamentario de los sectores del municipio.
La auscultacin combinada recurre a las dos frmulas siempre que

se maneje dando el lugar de opinin calificada a los miembros
representativos de la comunidad.
4. Formulacin de la iniciativa.
Consiste en la integracin final del documento que contiene el
proyecto de iniciativa reglamentaria una vez que ha sido depura-
do mediante la ejecucin de las etapas marcada en los incisos
anteriores.
En trminos generales, la integracin del documento de iniciati-

va reglamentaria podra contener los siguientes apartados:
= Oficio de presentacin de la iniciativa reglamentaria sus-

crito por la autoridad que la promueve y dirigi al Ayun-
tamiento o a la Comisin de Reglamentos en caso de que
esta exista.
= Presentacin del Anteproyecto con la exposicin de moti-

vos que respaldan la presentacin de la iniciativa regla-
mentaria, las consideraciones tcnicas que fundamentan
- 56 -

la necesidad del reglamento o de sus modificaciones, re-

formas o adiciones.
= El texto de contenido reglamentario propuesto.
5. Presentacin de la iniciativa.
Es el acto de entregar formalmente al cabildo la iniciativa de dis-
posiciones reglamentarias que debe efectuarse conforme a las
bases normativas previstas en la ley, o en su defecto por las dis-
posiciones contenidas en el Bando de Polica y Buen Gobierno, o
en el Reglamento Interior del Ayuntamiento.
Las condiciones que deben observar en esta etapa son principal-

mente: la sujecin de la iniciativa a los perodos de sesiones del
Ayuntamiento, su inclusin el orden de las sesiones de cabildo y
su registro en el libro de actas correspondiente.
Anlisis jurdico y administrativo del reglamento.

Este estudio se realiza en el seno del Ayuntamiento, y puede
quedar a cargo de la Comisin de Reglamentacin cuando exista,
o bien en una comisin creada para tal efecto.
Cabe sealar que el estudio involucra el conocimiento exacto de

las condiciones preponderantes de la realidad local, para poder
discernir en primera y ltima instancia la procedencia de las dis-
posiciones reglamentarias de la iniciativa.
Es por lo anterior que aqu se sostiene que para la aprobacin de

un reglamento municipal se requieren capacidades tcnicas m-
nimas y una adecuada experiencia poltica del ayuntamiento.
- 57 -

6. Dictamen.
Es el acto mediante el cual se presenta por parte del cabildo la
aprobacin o no aprobacin de la iniciativa reglamentaria, expo-
nindose en ambos casos la relatora general del fallo a efecto
de que se proceda a su aprobacin o bien que se entregue el
postulante para que lo rectifique o adecue.
7. Expedicin y Promulgacin.
Expedicin, es el acto mediante el cual el ayuntamiento ordena
la aplicacin y cumplimiento de las disposiciones reglamentarias.
La promulgacin o validacin formal de la disposicin reglamen-

taria corre a cargo del presidente municipal, por lo que todo re-
glamento incluye su rbrica junto con la del Secretario del
Ayuntamiento.
8. Publicacin y Difusin.
Aqu se distingue entre publicacin y difusin de una disposicin
reglamentaria de la manera siguiente: publicacin es la edicin
del contenido reglamentario en el medio de comunicacin oficial
del Ayuntamiento, ya sea en el peridico oficial del Estado, o bien
en un boletn municipal o edicin especial en folleto, cuaderno,
libro o cartel. La publicacin como manifestacin grfica de los
reglamentos sirve en la mayora de los casos para marcar el ini-
cio de la vigencia y permanencia de las disposiciones reglamen-
tarias.
La difusin, en cambio, es el conjunto de actividades de promo-

cin y diseminacin de los contenidos reglamentarios entre los
miembros de la comunidad, a efecto de que conozcan y apliquen
los reglamentos expedidos por el ayuntamiento.
Seguimiento y evaluacin de disposiciones reglamentarias.
- 58 -

Cierra el ciclo del proceso reglamentario la etapa de verificacin

y control del cumplimiento y aplicacin de los reglamentos, para
observar su efectividad o inoperancia de acuerdo con los objeti-
vos que se hayan trazado. Las fuentes de anlisis son diversas
por lo que solamente se mencionan algunas de ellas. Un indica-
dor de los efectos reglamentarios en su frecuencia de utilizacin
para resolver, tramitar o gestionar asuntos concernientes a la
administracin municipal, es decir, la utilidad cotidiana de los
contenidos reglamentarios en la organizacin y funcionamiento
administrativo del municipio; otro indicador lo constituye la fre-
cuencia de aplicacin de las sanciones previstas en los reglamen-
tos, a efecto de ponderar las reincidencias y variables de diversos
casos que dirime la autoridad municipal. Y en tercer lugar, pue-
de citarse el indicador estadstico generado en encuestas sobre
el conocimiento, aplicacin y cumplimiento de la reglamentacin
municipal.
Con stos y otros elementos de seguimiento y evaluacin se es-

tara en posibilidad de readecuar o mantener los contenidos re-
glamentarios con mayor acercamiento a las condiciones reales del
municipio.
- 59 -

- 60 -

Finanzas pblicas municipales
La hacienda pblica municipal hace referencia al conjunto de

recursos financieros y patrimoniales de que dispone el gobierno
municipal para la realizacin de sus fines.
El objeto de las finanzas pblicas municipales es lograr una ade-

cuada, eficiente y segura operacin econmica.
Marco normativo.
El sistema hacendarlo de los municipios esta constituido por un
conjunto de normas, tanto legales como administrativas, que re-
glamentan la recaudacin de los recursos pblicos municipales,
as como las normas en que deben destinarse estos recursos.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

En el Artculo 115, se determina que los municipios son los res-
ponsables de administrar libremente su hacienda, la cual se in-
tegra por:
= Patrimonio propio. Bienes muebles e inmuebles que per-

tenecen al municipio.
= Contribuciones derivadas de la prestacin de servicios

pblicos.
= Participaciones.
- 61 -

= Contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria
Ley de Coordinacin Fiscal.
= Establece los mecanismos de coordinacin fiscal entre los

tres rdenes de gobierno.
= Hace referencia al Sistema Nacional de Coordinacin Fis-

cal, a travs del cual la federacin otorga recursos a los
estados y a los municipios a travs de aquellos.
= Fija las bases reales de colaboracin administrativa entre

las diversas autoridades fiscales.
Presupuesto de Egresos de la Federacin.

Regula anualmente las asignaciones presupuestales, la ejecucin
y el control presupuestario del gasto pblico, la disciplina presu-
puestaria y la informacin y verificacin del ejercicio presupuestal
federal.
Las Constituciones Polticas Estatales.

Adems de las disposiciones que norman la administracin pbli-
ca en el Estado, contienen las disposiciones que debern obser-
var los ayuntamientos.
Entre otros temas Se refiere a:
= La conformacin de la hacienda municipal.
= La facultad del congreso local de revisar y aprobar la ley

de ingresos y la cuenta pblica de los municipios de su
entidad.
- 62 -

La responsabilidad de los ayuntamientos de elaborar, apro-

bar, ejecutar, controlar y evaluar sus presupuestos de
egresos anuales, con base en los planes y programas de
desarrollo.
Leyes de la Administracin Pblica Municipal (Ley Orgnica,

Cdigo Municipal, etc.).
Definen la conformacin de la administracin municipal, entre la
que se encuentra la hacienda de los municipios. En cada entidad
federativa se determina quienes son las autoridades municipales
responsables del manejo hacendario, as como de sus atribucio-
nes.
Ley de Hacienda Municipal.

Es expedida por el Congreso Local en la cual se incorporan las
bases legales en:
= Identificacin de las fuentes y conceptos de ingresos pro-

pios de cada municipio.
= Establecimiento de las facultades y obligaciones de las

autoridades fiscales y de los rganos administrativos mu-
nicipales, responsables de su manejo.
Ley Estatal de Deuda Pblica.

Determina las bases mediante las cuales los gobiernos municipa-
les podrn contratar emprstitos, previa autorizacin del congre-
so local y procurando el destino de los crditos hacia el desarrollo
de sus comunidades.
Ley de Ingresos Municipales.

Cada ao, los ayuntamientos deben elaborar su proyecto de ley
de Ingresos y enviarlo al Congreso local para su revisin y apro-
- 63 -

bacin, cumpliendo con los plazos fijados por la Constitucin lo-

cal.
Determinan los montos especficos de acuerdo al supuesto de la

Ley en que se encuentre el contribuyente y la base gravable es-
tablecidas en la Ley de Hacienda Municipal. Es decir, establece
las cuotas, tasas y tarifas que rigen para cada concepto de in-
gresos.
Presupuesto de Egresos Municipales.

Lo elabora y aprueba el mismo ayuntamiento. Permite calcular,
programar, controlar y evaluar el gasto pblico del municipio, en
funcin del programa de gobierno establecido.
Estructura de la hacienda municipal.

La hacienda municipal esta conformada por:
= Ingresos Municipales
Recursos financieros que percibe el municipio, a travs de
su tesorera, por el cobro de conceptos estipulados en la
Ley de Ingresos o por medio de convenios o decretos
establecidos. Por su origen, los ingresos pueden ser:
a) Ingresos propios: aquellos derivados de la uti-

lizacin de las potestades propias del gobierno
municipal.
b) Transferencias: Recursos que ingresan a la ha-

cienda municipal provenientes de otros rdenes
de gobierno y son externos al propio ayunta-
miento.
- 64 -

Gasto Pblico.
Son las erogaciones efectuadas por el gobierno municipal para el
cumplimiento de sus objetivos establecidos, Por su orientacin el
gasto puede ser:
a) Corriente, son las erogaciones destinadas para cubrir el

costo directo de la administracin, servicios personales,
compra de recursos materiales y servicios, entre otros.
b) De inversin; recursos destinados para la construccin de

obras pblicas as como de bienes adquiridos para su
conservacin, y los utilizados en inversiones financieras.
Su propsito es impulsar y sostener el desarrollo econ-
mico y social.
c) De deuda; Son los recursos destinados al cumplimiento

de los compromisos financieros contradices por el ayun-
tamiento, mediante emprstitos contraidos.
Fuentes de Ingreso.
Los ingresos municipales se pueden agrupar de la siguiente manera:
Ingresos Ordinarios se dividen en:
- Impuestos
- Derechos
- Productos
- Aprovechamientos y,
- Participaciones
Los ingresos extraordinarios, son los ingresos que el municipio

puede obtener de personas fsicas o morales, o de otros rdenes
gubernamentales. Existen aportaciones para obra pblica y re-
quieren de un convenio entre los beneficiados y la autoridad, para
lo cual llegan a firmarse documentos.
- 65 -

Se puede decir, de manera breve que son los ingresos que perci-
be el municipio frente a necesidades imprevistas: prstamos,
subsidios.
Clasificacin de los Ingresos Municipales

de acuerdo al origen de los recursos
Ingresos propios De la Federacin Del Estado
Tributarios Participaciones federales Transferencias
Impuestos Aportaciones (Ramo 33)
Derechos
Contribuciones especia-
les
No tributarios
Productos
Aprovechamientos
Otros:
Contribuciones
de mejora
Financiamientos
(deuda)
Caractersticas de los impuestos:
Todo impuesto debe ser establecido por una ley.

La cuota del impuesto debe ser proporcional y equitativa.
El producto del impuesto debe destinarse a cubrir gastos pbli-
cos.
Se fundamenta en la obligacin constitucional de los habitantes

de la Repblica de contribuir al sostenimiento de los gastos p-
blicos de la federacin, estado y municipio en que habitan.
- 66 -

El impuesto a la propiedad inmobiliaria, conocido como impuesto

predial, es el gravamen ms caracterstico de carcter local.
Qu gravan los impuestos municipales?

Los impuestos municipales son establecidos por la legislacin de
cada estado, no obstante todos los municipios tienen facultad para
recaudar impuestos por:
= La propiedad inmobiliaria
= Los fraccionamientos y divisiones de la propiedad
= La consolidacin, traslacin y mejora de la propiedad in-

mobiliaria
= El cambio en el uso y valor de los inmuebles
Los rubros ms frecuentes de derechos son los siguientes:
= Por expedicin de licencias de funcionamiento para giros

mercantiles e industriales.
= Por certificacin, legalizacin, constancias y expedicin de

copias de documentos.
= Por licencias, registros y refrendos diversos.
= Por derechos de uso de suelo.
= Por licencias y concesiones diversas en panteones.
= Por rastros y servicios conexos diversos.
= Por construccin y urbanizacin.
= Por servicios pblicos de agua potable, alcantarillado, lim-

pia, drenaje, alumbrado pblico y seguridad pblica.
= Por ocupacin de piso en mercados, calles y sitios pbli-

cos.
- 67 -

= Por cooperacin para obra pblica.
= Por actas de registro civil.
Otros rubros de derechos menos frecuentes:
= Estacionamientos
= Por arrastre de vehculos.
= Por registro de placas e inspeccin de vehculos.
= Por almacenaje de vehculos.
= Por expedicin y reposicin de placas diversas.
= Por servicios de postes.
La principal diferencia entre los impuestos y derechos radica en

que stos ltimos son la contraprestacin establecida por el po-
der pblico conforme a la ley, en pago de un servicio.
Generalmente los municipios obtienen productos derivados de

actividades lucrativas realizadas por los ayuntamientos, no como
personas de derechos pblicos, sino como cualquier particular.
Los productos tienen caractersticas fundamentales:

Estn considerados en la Ley de ingresos del municipio.
Deben destinarse a cubrir los gastos pblicos del municipio.
Los productos ms frecuentes son los derivados de:
= La enajenacin, renta o explotacin de bienes muebles e

inmuebles propiedad del municipio.
= El aprovechamiento de bienes mostrencos (son muebles

e inmuebles abandonados cuyos dueos se ignoran, son
- 68 -

susceptibles de remates o venta, de acuerdo con las dis-

posiciones relativas).
= La inversin de capitales.
= El arrendamiento de espacios en los mercados y la auto-

rizacin para ocupar sitios en la va pblica.
= Los cementerios.
= El rastro municipal.
= La realizacin de actividades recreacionales, como bailes

y kermses.
= La venta de basura.
= El aprovechamiento de bosques municipales.
Los aprovechamientos, son los ingresos que percibe el Estado

distintos a las contribuciones, no sean impuestos, derechos o
productos:
Los aprovechamientos ms frecuentes son:
= Recargos.- sanciones que impone la autoridad municipal

a un causante por falta de pago oportuno de sus impues-
tos, derechos o aprovechamientos. Los recargos equiva-
len a los intereses moratorios por falta de pago oportuno.
= Multas.- Sanciones que impone la autoridad por falta o

violaciones a las leyes fiscales, reglamentos y dems dis-
posiciones legales municipales.
- 69 -

= Rezagos.- Sanciones que impone la autoridad municipal

cuando el causante paga sus impuestos, derechos o apro-
vechamientos fuera del plazo que le fija la autoridad para
cumplir con esas obligaciones fiscales.
= Gastos de cobranzas.- Cantidad que debe cubrir el con-

tribuyente por concepto de gastos realizados por la auto-
ridad fiscal al cobrarse las contribuciones respectivas.
= Donaciones, cesiones, herencias, legados.- Las heren-

cias y donaciones al municipio se deben ajustar a lo es-
tablecido en las leyes de ingresos de los municipios y en
la legislacin civil de los estados.
Etapas del proceso de administracin financiera municipal.
Programacin. = Estimacin de la recaudacin por fuente de ingreso.
= Elaboracin del presupuesto de ingresos.
= Elaboracin del presupuesto de egresos.
= Anlisis ingreso-deuda-gasto.
Presupuestacin.
= Propuesta de iniciativa de ley de ingresos.
= Aprobacin por la legislatura de la ley de ingresos y
decreto del gobierno del estado.
= Recaudacin.
= Pagos.
Operacin.
= Fiscalizacin.
= Cobranza.
= Control presupuestal.
Control. = Control interno.
= Control administrativo.
- 70 -

Existen, diversos instrumentos institucionales, a travs de los

cuales el gobierno federal y el estatal otorgan recursos para apo-
yar la realizacin de obras o acciones que son de su competen-
cia. De esta manera los ayuntamientos pueden complementar sus
programas o proyectos adicionales. Por lo que existen programas
como:
= Convenios de Desarrollo Social. Acuerdo de Colaboracin

entre el gobierno federal, gobierno estatal y, en su caso,
los municipios. Por medio de este instrumento se convie-
nen la distribucin y ejercicio de recursos de los progra-
mas del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, para
cumplir los compromisos derivados de los planes y pro-
gramas de desarrollo social, donde se conjunta la accin
de los tres rdenes de gobierno.
= Convenios especficos. Generalmente derivados de un con-

venio de general, pera la aplicacin de un programa de-
terminado, en un estado y municipios determinados.
= Convenios de Concertacin. Instrumento mediante el cual

se regulan las acciones de los gobiernos federal y estatal
con grupos sociales o con particulares, en materia de
desarrollo. Generalmente se refieren a apoyos para la
produccin o el desarrollo social.
= Los Programas sectoriales, de apoyo o subsidio, de las

dependencias y entidades de la administracin pblica
federal. Ejemplos de estos seran:
n HABITAT (SEDESOL)
n Oportunidades (SEDESOL)
- 71 -

n Empleo Temporal (Encabezado por SEDESOL, con la

participacin de SCT, SAGARPA, etc.)
n Microrregiones (SEDESOL)
n Tu Casa (FONHAPO)
n Fondo PYME (ECONOMA)
n FONAES (ECONOMA)
n FONDEN (SEGOB)
n etc.
Estos programas sectoriales estarn sujetos a Reglas de Opera-

cin y su ejecucin ser responsabilidad de cada dependencia o
cabeza de sector.
Acciones para incrementar los Ingresos Municipales.
= Actualizar las leyes tributarias y sus tarifas.
= Modernizar el catastro y el registro civil.
= Aplicar medidas de reciclaje y ahorro de energticos.
= Promover las aportaciones de la comunidad en la realiza-

cin de obras y en la prestacin de servicios pblicos.
= Concesionar la prestacin de servicios a particulares.
= Asociarse con otros municipios para establecer finan-

ciamiento externo de fundaciones o asociaciones de go-
biernos locales internacionales.
- 72 -

La planeacin del desarrollo

en el mbito municipal.
La descentralizacin es una tendencia que hay que profundizar

para el impulso del desarrollo en el mbito local. Esto implica
cambios de actitudes y de la concepcin tradicional de la gestin
del gobierno.
Por lo tanto, el municipio debe generar sus propios instrumentos

de gobierno a fin de volver ms eficiente, eficaz, oportuna y
democrtica la gestin del gobierno, con miras a convertirse en
un efectivo promotor y gestor del desarrollo local.
El proceso de descentralizacin deber readecuar su organizacin

a fin de elevar su eficiencia y cumplir con su nuevo rol. El proce-
so de cambio debe ser innovador, prctico, til, ordenado y es-
tratgico para ello se requiere que los municipios hagan uso de
instrumentos de gestin integral.
Es necesario que los municipios se conviertan fundamentalmente

en actores y promotores del desarrollo social y econmico de sus
localidades. Esto involucra la participacin directa de la comuni-
dad en un proceso de cogestin con las autoridades municipales.
Este nuevo esquema implica responsabilidad social e institucional

compartidas claramente especificadas. Se requiere impulsar pol-
ticas participativas en el proceso de planificacin estratgica.
- 73 -

Importancia de la planeacin en el desarrollo municipal.
En el marco de la reforma del Estado, en los aos recientes se

ha generado un profundo proceso de cambio en el ejercicio de la
autoridad, que en materia de poltica social representa el comienzo
de una transferencia de decisiones, funciones y recursos que antes
eran exclusivos de las esferas centrales del gobierno federal, hacia
los estados y municipios, sobre todo hacia amplios sectores de
la sociedad.
Es en este nuevo contexto que los municipios requieren fortale-

cerse no nada ms en los aspectos financieros y administrativos,
sino sobre todo en el ejercicio de su libertad y autonoma para
promover, planear y conducir el desarrollo, a fin de responder a
las demandas, planteamientos y visiones de progreso de las co-
munidades y de los ciudadanos organizados, en una situacin
caracterizada fundamentalmente por la escasez de recursos dis-
ponibles.
Planear el desarrollo en el municipio significa, entre otras cosas,

trazar con claridad objetivos, metas y prioridades; definir accio-
nes y asignar recursos a partir del tipo de desarrollo al que aspi-
ra la colectividad municipal. Concebida de esta forma, la
planeacin es entonces un proceso racionalizador y sistemtico
mediante el cual, los habitantes del municipio y sus autoridades:
Identifican y diagnostican sus problemas y necesidades,

as como los recursos reales y potenciales con los que
cuentan.
Analizan y construyen su imagen-objetivo y sus propues-

tas de desarrollo.
- 74 -

Establecen las prioridades y metas, adems de los com-

promisos y mecanismos de corresponsabilidad en tiempo
y forma.
A partir de estas consideraciones, la planeacin del desarrollo no

es solo un asunto de especialistas, sino sobre todo un proceso
de convergencia de saberes, tcnicas, habilidades, capacidades y
visiones polticas, en permanente reelaboracin para transformar
la realidad.
Marco jurdico de la planeacin.

La planeacin del desarrollo municipal se sustenta en los siguien-
tes ordenamientos legales: Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, Ley de Planeacin; Constitucin del Estado; Ley
Estatal de Planeacin y Ley Orgnica Municipal.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

En su artculo 25 otorga al Estado la rectora del desarrollo inte-
gral de la Nacin, atribuyndole la responsabilidad de fomentar
el crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribu-
cin del ingreso y la riqueza, mediante la planeacin, conduccin,
coordinacin y orientacin de la actividad econmica nacional y
llevando a cabo la regulacin y fomento de las actividades que
demande el inters general en el marco de las libertades que
otorga la Constitucin.
En el artculo 26 se fijan las bases para la organizacin y funcio-

namiento del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, ga-
rantizando de esta manera la participacin de las entidades
federativas y de los municipios, en la formulacin, instrumenta-
cin, control y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo y de
los programas de gobierno.
- 75 -

El artculo 115 en su fraccin V. faculta a los municipios, en los

trminos de las leyes federales y estatales relativas, para formu-
lar, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal.
Ley de Planeacin.
En este ordenamiento jurdico se establece y seala:
El marco normativo para regular el ejercicio de la planea-

cin nacional del desarrollo, obligatoria para la Adminis-
tracin Publica Federal.
Las bases para la integracin y funcionamiento del Siste-

ma Nacional de Planeacin Democrtica.
La coordinacin necesaria entre la federacin y los esta-

dos, incluyendo los municipios.
Y la concertacin e introduccin de acciones respecto a

los particulares y en general la participacin social para
la planeacin.
Constitucin Poltica del Estado.

Las constituciones de las entidades federativas sealan la respon-
sabilidad de los estados para organizar un sistema de planeacin
y facultan a su poder ejecutivo para establecer los mecanismos
de participacin social en dicho sistema.
As mismo, disponen tambin que los gobiernos de los estados

conducirn y orientarn la actividad econmica de las entidades
federativas, en los trminos de una planeacin democrtica don-
de concurran e intervengan los distintos sectores de la poblacin.
- 76 -

Ley Estatal de Planeacin.

En esta ley se establecen los principios de la planeacin del de-
sarrollo estatal y las normas que orientan las actividades pbli-
cas, en el mbito estatal y municipal; as como las bases para
que el ejecutivo del estado coordine las actividades de planeacin
con los municipios y aquellas que garanticen la participacin ac-
tiva y democrtica de los sectores sociales en las tareas de
planeacin.
Ley Orgnica Municipal.

En ella se determina la facultad del Ayuntamiento para participar
en la planeacin del desarrollo, a travs de formular, aprobar y
ejecutar planes y programas que tiendan a promover y fomentar
las actividades econmicas en el municipio, y a satisfacer las
necesidades que equipamiento, infraestructura urbana y servicio
publico.
Marco de coordinacin institucional.

A raz de la profundidad, vigor y ritmo que el Gobierno Federal
ha impreso al proceso de descentralizacin, cobra hoy ms rele-
vancia conocer las instancias y mecanismos de coordinacin
institucional para llevar a cabo la planeacin del desarrollo mu-
nicipal, los cuales son descritos a continuacin.
Comit de Planeacin para el Desarrollo Estatal (COPLADE).

El COPLADE es un organismo pblico descentralizado del gobier-
no estatal, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propio,
cuyas funciones bsicas son las siguientes:
Coordinar las relaciones entre los gobiernos federal, estatal y

municipal, derivadas de las acciones de planeacin.
Elaborar y actualizar el Plan Estatal de Desarrollo.
- 77 -

Proponer a los gobiernos federal y estatal programas anuales de

inversin para el estado y los municipios.
Evaluar los programas y acciones concertadas entre la federacin

y el estado.
El COPLADE esta integrado por:
Un presidente (el gobernador del estado).
Un Coordinador general (un funcionario estatal nombra-

do por el gobernador).
Un secretario tcnico, que es el delegado de la Secreta-

ra de Desarrollo Social.
Representantes de los sectores social y privado.
Los titulares de las secretarias estatales.
Presidentes municipales.
Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal

(COPLADEM).
El COPLADEM COPLADEMUN es un organismo publico descen-
tralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio, creado por
decreto del ejecutivo estatal y por ley del congreso local; quien
es el encargado de promover y coordinar la formulacin, instru-
mentacin y evaluacin del Plan Municipal de Desarrollo. Adems,
es el mecanismo mas adecuado de participacin y decisin entre
las comunidades y el gobierno municipal, as como de coordina-
cin con los gobiernos estatal y federal para acordar y realizar
acciones en materia de desarrollo.
- 78 -

El COPLADEM se integra por:
Un presidente, que es el mismo presidente municipal.
Un coordinador, designado por el presidente municipal.
Un secretario tcnico, quien es el coordinador del

COPLADE de la entidad federativa correspondiente.
Los representantes de las dependencias de la administra-

cin pblica estatal y federal.
Los titulares de las dependencias y entidades de la admi-

nistracin pblica municipal.
Representantes de los sectores social y privado.
Convenio de Coordinacin Estado-Municipio (CODEM).

Este convenio es celebrado por el gobierno de la entidad federativa
con sus respectivos gobiernos municipales, para transferir recur-
sos, realizar acciones y obras conjuntas en beneficio del desa-
rrollo estatal y municipal.
Los compromisos derivados de este tipo de convenios se ejecu-

tan de manera coordinada atendiendo, entre otros, los siguien-
tes aspectos:
= Programas de inversin y gasto estatal a favor del muni-

cipio.
= Promocin y fomento econmico.
- 79 -

= Administracin de obras y servicios pblicos.
= Adquisicin y suministro de bienes municipales.
Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS)

La Ley de Desarrollo Rural sustentable, aprobada a finales del ao
2002, establece lo siguiente:
Articulo 154.- los programas del gobierno federal, impulsaran

una adecuada integracin de los factores del bienestar social como
son la salud, la seguridad social, la educacin, la alimentacin,
la vivienda, la equidad de genero, la atencin a los jvenes, per-
sonas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrco-
las y migrantes, los derechos de los pueblos indgenas, la cultura
y la recreacin; mismos que debern aplicarse con criterios de
equidad.
Para el desarrollo de estos programas, el ejecutivo federal me-

diante convenios con los gobiernos de las entidades federativas
y a travs de estos con los municipales, fomentara el programa
especial concurrente, conjuntamente con la organizacin social,
para coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad
social, el mutualismo y la cooperacin. Para los efectos del refe-
rido programa, de manera enunciativa y no restrictiva, de acuer-
do con las disposiciones constitucionales y la legislacin aplicable,
se seguirn los lineamientos siguientes:
I. Las autoridades municipales elaborarn con la periodicidad del

caso, su catlogo de necesidades locales y regionales sobre edu-
cacin, integrando, a travs del consejo municipal, sus propues-
tas ante las instancias superiores de decisin. Los rganos locales
presentarn proyectos educativos especiales.
- 80 -

Marco jurdico y programtico del municipio.
Sistema Nacional de Plan Nacional de Desa- - Constitucin Poltica de

Planeacin Democrtica rrollo los Estados Unidos Mexi-
canos.
- Ley de Planeacin.
- Ley Orgnica de la Ad-

ministracin Pblica Fe-
deral.
Coplade
Participacin ciudadana
Sistemas Estatales de Plan Estatal de Desarro- - Constitucin Poltica de

Planeacin Democrtica llo los Estados Unidos Mexi-
canos.
- Legislaciones Estatales.
- Ley Orgnica de la Ad-

ministracin Pblica Esta-
tal.
Coplademun
Participacin ciudadana
Sistemas Municipales de Plan Municipal de Desa- - Artculo 115 Constitu-

Planeacin Democrtica. rrollo. cional.
- Leyes locales.
- Ley Orgnica Municipal.
- 81 -

- 82 -

El Plan municipal de desarrollo.
Es el instrumento rector del desarrollo integral del municipio,

resultado fundamental del proceso de planeacin que se genera
y establece en el mbito municipal. En el se expresa la
concertacin de voluntades y acuerdos de las comunidades y ciu-
dadanos organizados con sus ayuntamientos, y los mecanismos
de coordinacin con los rdenes estatal y federal.
El plan contiene los objetivos, propsitos y estrategias para el

desarrollo del municipio, y define las principales polticas y lneas
de accin que el Ayuntamiento deber tomar en cuenta para la
elaboracin de sus programas operativos anuales.
Este debe elaborarse o actualizarse al inicio de cada periodo cons-

titucional de la administracin municipal, para lo cual, en el marco
del COPLADEM, el presidente municipal convocar a las comuni-
dades, a las organizaciones ciudadanas, para que participen e
intervengan en su diseo, formulacin y definicin.
Con el Plan municipal de desarrollo el municipio cuenta con un

instrumento que plasma las necesidades bsicas a satisfacer y un
catlogo de programas con los cuales tratara de resolverlas. Es
una herramienta til para organizar el trabajo de la administra-
cin pblica municipal y sirve tambin para inducir y concertar
actividades con los grupos y organizaciones interesadas en con-
tribuir al desarrollo del municipio.
- 83 -

En el marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, es

necesario que los municipios estimulen las consultas pblicas para
la toma de decisiones, como un procedimiento eficaz para el di-
seo, formulacin y evaluacin del Plan, de tal forma que suma-
do a la demanda social, se fomente la corresponsabilidad, la
organizacin y la participacin comunitaria y con ello se generen
procesos integrales de desarrollo comunitario y municipal. El
objetivo de la planeacin es precisamente transformar la deman-
da social en propuestas integrales de desarrollo comunitario, para
articularlas en el plan del municipio.
Esto permitir definir y consolidar un proceso de planeacin que

impulse la formulacin comunitaria de sus visiones y compromi-
sos para el desarrollo y, principalmente, la formulacin tcnica
de planes de desarrollo microrregional.
Se trata de alimentar el proceso con las visiones de progreso de
las comunidades y que sus propuestas priorizadas fluyan hacia
la formulacin del Plan Municipal de Desarrollo.
En este proceso ser fundamental que el gobierno municipal con-

sidere y respete la autonoma y las capacidades autogestivas de
las comunidades, para establecer compromisos de corresponsa-
bilidad, de tal forma que la autoridad municipal no aparezca como
el gran dador, sino como el coordinador del esfuerzo colectivo y
la instancia que propicie el cumplimiento de todo compromiso
contrado por la va de la concertacin. En otras palabras, se tra-
ta de reconocer el compromiso del Estado con los derechos so-
ciales en el nivel de los municipios.
El proceso de trabajo para la integracin, instrumentacin y eva-

luacin del Plan, comprender por lo menos cinco fases o etapas
bsicas:
- 84 -

Etapas del Proceso de Planeacin

del Plan de Desarrollo Municipal
Diseo y formulacin: Representa la parte ms analtica.

Se realiza un diagnstico de la situacin econmica ac-
tual de la comunidad:
Tipos de industria existentes.
Tamao y caractersticas de la fuerza laboral.
Debilidades y fortalezas del municipio (el trmino se uti-

liza en planeacin estratgica).
Actividades actuales del desarrollo econmico.
Oportunidades potenciales de desarrollo.
Validacin y aprobacin.
Por las instancias correspondientes estatales.
Programacin y ejecucin.
Se asignan los recursos necesarios para llevar a cabo el Plan y
se pone en marcha.
Control y seguimiento.
De las fases de implementacin del plan. Se pueden realizar los
ajustes necesarios.
Evaluacin.
Se evala lo realizado con lo planeado.
La etapa inicial de diseo y formulacin se orientar sobre todo

a la identificacin de los problemas, rezagos, demandas y nece-
sidades de las comunidades, de los sectores productivos y de los
- 85 -

recursos reales y potenciales con los que cuenta. En este momento

se debe tener en cuenta:
= Un diagnstico socioeconmico, demogrfico, ecolgico,

etc.
= La definicin de objetivos, prioridades y metas.
= Las polticas o directrices generales conforme a las cua-

les se desarrollarn las acciones.
= Las estrategias que se llevarn a cabo para instrumentar

las polticas.
= Los acuerdos y mecanismos de corresponsabilidad entre

la sociedad, las autoridades municipales y los gobiernos
estatal y federal.
= Los periodos de ejecucin.
La etapa de validacin y aprobacin consiste en que los produc-

tos o resultados, obtenidos y sistematizados en la formulacin,
sean confrontados con las representaciones sociales y ciudada-
nas del municipio; en asambleas, foros y talleres de consulta
pblica y en sesiones pblicas de cabildo. Lo anterior con el fin
de verificar y confirmar que los planteamientos, demandas y as-
piraciones de la colectividad municipal hayan sido recogidas e
incorporadas EN el Plan, y que adems guardan coherencia y
compatibilidad con los Planes Estatal y Nacional de Desarrollo.
La etapa de programacin y ejecucin se divide en dos momen-

tos: en el primero las alternativas y vas de solucin propuestas
en las etapas anteriores, sern traducidas en acciones concretas,
- 86 -

mediante la integracin de programas operativos anuales y, en

su caso, en programas sectoriales.
En este momento de la planeacin es relevante analizar que los

programas operativos anuales y los sectoriales, estn soportados
en el presupuesto de egresos anuales, as como en los recursos
que provienen del Convenio de Desarrollo Social y del Convenio
de Coordinacin Estado-Municipio.
La ejecucin estriba en la instrumentacin de las acciones espe-

cficas comprendidas en cada uno de los programas. La respon-
sabilidad de esta fase recae en las distintas reas de la
administracin pblica municipal mencionadas en la Seccin Pri-
mera, as como en aquellas comunidades que ejecuten obras o
manejen recursos pblicos entregados a travs del Ayuntamien-
to.
Las etapas de control y de evaluacin comprenden las activida-

des necesarias para conocer el grado de cumplimiento del Plan
y el avance de los programas, a fin de detectar errores o posi-
bles desviaciones; verificar si el proceso se desarrolla conforme
a lo planeado y programado, y en su caso, ejecutar las correc-
ciones o programaciones necesarias.
Por otra parte, tambin se deber llevar a cabo una valoracin

cuantitativa y cualitativa de las acciones realizadas y de los re-
sultados obtenidos, que permita apreciar el alcance de las me-
tas, el impacto en la realidad y los procesos de trabajo.
La responsabilidad formal del control y de la evaluacin radica

en los integrantes del Ayuntamiento, los cuales la ejercern de
manera compartida con las comunidades y los ciudadanos orga-
nizados al interior del COPLADEM.
- 87 -

La Participacin social en el contexto del desarrollo muni-

cipal.
Uno de los rasgos ms caractersticos de esta poca, es la emer-
gencia de una vigorosa participacin social en asuntos de la esfera
pblica.
La participacin social organizada en las tareas del desarrollo

social es un imperativo sealado en el Plan Nacional de Desarro-
llo. Uno de los objetivos primordiales de este plan, es ampliar
los cauces para que las comunidades participen ms activamen-
te, en la definicin de los programas socialmente prioritarios de
la gestin gubernamental y cuenten con la capacidad de decisin,
ejecucin y evaluacin correspondiente.
Reconocer que la participacin social otorga legitimidad a las

comunidades para decidir sobre su propio desarrollo, significa
iniciar un proceso de valoracin de la capacidad comunitaria, que
concluye con el reconocimiento, por parte del Estado, de que la
participacin social es imprescindible en la instrumentacin de las
polticas publicas; lo cual se traduce en una fuente de legitimi-
dad en sus acciones de gobierno.
Por eso, es de primordial importancia abrir las puertas del ayun-

tamiento para que las comunidades participen ms activamente
en la gestin municipal, y ejerzan su capacidad de decisin, eje-
cucin y evaluacin.
Son muchas y variadas las formas en las que la sociedad civil se

organiza al interior de los municipios: desde organizaciones con
fin especfico, como lo son los Comits de Salud, la Sociedad de
Padres de Familia; los Consejos Regionales de Abasto y el Ejido;
hasta organizaciones con objetivos generales, tales como los Pa-
tronatos de Colaboracin, las Juntas Vecinales y de Mejoras, los
- 88 -

Comits de Colonias y los Consejos de Participacin Ciuda-

dana.
Asimismo, coexisten con organizaciones con reconocimiento jur-
dico como Sociedades Cooperativas, Sociedades de Solidaridad
Social, las Unidades Agroindustriales de la Mujer y las Organiza-
ciones No Gubernamentales.
Mxico, se ha caracterizado por la prctica de formas comunita-

rias de trabajo que han sido fundamentales para el desarrollo de
los pueblos indgenas y que todava persisten en muchos munici-
pios del pas. El tequio, las fajinas y las faenas son algunas prc-
ticas de trabajo que han desarrollado las comunidades para dar
respuesta a las necesidades de la poblacin.
El objetivo fundamental en el proceso de descentralizacin es

impulsar la democratizacin de la gestin local, mediante el uso
y aplicacin de polticas y estrategias que incorporen a la comu-
nidad en la solucin de sus propios problemas.
Principios de la planificacin local participativa:
= Participar en los momentos estratgicos del proceso de

toma de decisiones.
= Expresar sus problemas, soluciones y rumbo a seguir
= Establecer prioridades.
= Definir polticas para la accin municipal a corto y me-

diano plazo.
= Identificar y priorizar programas y proyectos.
= Contribuir en la formulacin, ejecucin y mantenimiento

de proyectos.
- 89 -

Establecer mecanismos de comunicacin mutua permanente, a fin

de posibilitar la toma de decisiones oportunas y ajustadas a la
realidad, disminuyendo el riesgo y optimizando el uso de los re-
cursos.
- 90 -

El control del plan municipal.
En qu consiste el control?
Toda decisin y/o proceso, (bien sea general o especfico), que
tiene lugar en los diferentes niveles y reas administrativas de
un municipio, puede y debe ser objeto de algn tipo de evalua-
cin y control; as, el desempeo del personal, las finanzas mu-
nicipales, las compras o adquisiciones, el presupuesto, etc., son
elementos a controlar.
Sin embargo, a continuacin slo nos referiremos al control del

principal instrumento de gobierno con el cual cuenta el ejecutivo
local: el plan municipal.
El control constituye un proceso permanente, dinmico, a travs

del cual la Autoridad Local mide los logros del plan, evala las
causas de las posibles desviaciones y toma las decisiones nece-
sarias para superarlas.
Esta definicin hace obvia la estrecha interdependencia que existe

entre el control y el proceso de planificacin; la planificacin
establece los parmetros y criterios sobre los cuales fundamen-
tar el control y ste suministra la informacin necesaria para
corregir, reorientar o redimensionar los objetivos y acciones pre-
vistos por los planes.
Si no se planifica, no hay objeto de control (no hay nada que

controlar) y si no se controla no es posible reiniciar (dar conti-
- 91 -

nuidad) y reorientar el proceso mismo de planificacin; de ah que

para algunos autores, el control forma parte de la planificacin.
Para ser til el control en los gobiernos municipales as como

en cualquier otra organizacin- debe fundamentarse al menos en
cuatro principios o criterios bsicos:
= Debe hacer nfasis en la medicin de resultados.
= Debe ser descentralizado.
= Debe ser oportuno.
= Debe ser aceptado y acatado por todos los niveles de de-

cisin de la organizacin.
El gobierno local tiene su razn de ser en la atencin de los

problemas que afectan a la comunidad. Por ello, desde el punto
de vista del control, para el Presidente Municipal y dems admi-
nistradores municipales, es de vital importancia conocer si los
problemas se estn o no resolviendo de acuerdo con lo planifi-
cado. El hecho de que los fondos pblicos se estn gastando en
las acciones previstas o que las acciones se estn ejecutando bien,
no constituyen una garanta de que el gobierno va por buen
camino. En este sentido, lo realmente importante no es hacer
muchas cosas, ni mucho menos gastar todo el presupuesto,
sino lograr mucho; y este logro slo puede ser alcanzado si
los problemas sociales econmicos, urbansticos, etc., del muni-
cipio, se estn solucionando o disminuyendo en intensidad. Por
ello, el control debe obligar a los ejecutivos municipales a pen-
sar y decidir constantemente en funcin de resultados.
- 92 -

= Debe ser descentralizado.
La descentralizacin de autoridad (y de responsabilidades) al in-

terior del gobierno municipal, suponen tambin descentralizar el
control. As como un Presidente Municipal o director no est en
capacidad de decidir todo y hacerlo todo, tampoco puede contro-
larlo todo; ello implicara dispersar su atencin en un sinfn de
detalles que hara imposible su necesaria concentracin en los
aspectos realmente importantes para la gestin. Para la Autori-
dad municipal, la descentralizacin del control implica reservarse
o mantener la supervisin permanente sobre los elementos cla-
ves para el gobierno (situacin de los problemas, logro de obje-
tivos y metas, calidad y nivel de ejecucin de acciones prioritarias,
etc.) y delegar en niveles jerrquicos inferiores, el control sobre
actividades o tareas puntuales, cuyos pormenores slo es inte-
resante conocer en caso de detectarse anomalas en la evalua-
cin de resultados.
As, por ejemplo, al Presidente Municipal le interesara saber si

el patrullaje policial en los barrios del municipio se est realizan-
do de acuerdo con lo programado, slo si los niveles de delin-
cuencia en dichos barrios se mantienen o aumentan en intensidad;
en este caso, la responsabilidad de controlar la calidad y cober-
tura de patrullaje es delegada al jefe de la Polica Municipal.
= Debe ser aceptado y acatado por todos los niveles de

decisin de la organizacin
El control debe ser visto como un instrumento destinado a mejo-

rar la accin de gobierno, es decir, como un medio necesario para
alcanzar los objetivos del plan municipal, as como de aprendiza-
je organizacional, y no como una forma de presin dirigida a
sancionar culpables de faltas y omisiones cometidas, aun cuando
- 93 -

suministra informacin sobre el desempeo de los funcionarios

municipales que puede y debe dar lugar a promociones, destitu-
ciones, o simplemente la deteccin de necesidades de formacin,
tanto a nivel tcnico como directivo. Por esta razn, puede re-
sultar importante que cada funcionario municipal conozca, com-
prenda y acate los criterios y mecanismos a travs de los cuales
se evaluarn las actividades y objetivos que se encuentran bajo
su responsabilidad, a sabiendas de que ello redundar en bene-
ficio del gobierno local y fundamentalmente de la comunidad.
Requisitos que deben cumplirse para que sea posible el

control.
De acuerdo con lo expuesto hasta el momento, para que el pro-
ceso de control pueda ser exitoso (til) debe cumplirse con una
serie de requisitos previos:
= Debe haber un diagnstico de los problemas municipales.
Este diagnstico, tal y como se explic en el Captulo II del pre-

sente manual (ver Anlisis de los Problemas Municipales), debe
precisar los aspectos cualitativos y cuantitativos de cada proble-
ma (manifestaciones, causas claves y sus respectivas magnitu-
des). De no existir informacin sobre la gravedad de los problemas
que deben enfrentarse, ser imposible evaluar posteriormente si
dichos problemas se solucionaron o disminuyeron en intensidad.
= Debe existir un plan municipal donde:
a) Se hagan explcitos los objetivos y metas a lograr en cada

problema; estos objetivos y metas constituirn referencias
con las cuales comparar los resultados obtenidos y evaluar,
por ende, cun exitosa fue la accin de gobierno.
- 94 -

b) Se definan con claridad cada una de las acciones previs-

tas para alcanzar los objetivos en trminos de productos
a obtener calidad y cantidad, tiempos de realizacin y
costos. De no ser as, ser imposible establecer con rigor
si dichas acciones fueron ejecutadas a plenitud en tiem-
po previsto y en concordancia con las previsiones presu-
puestaras asignadas.
c) Cada accin y cada actividad tengan responsables direc-

tos, no slo de cumplirlas, sino de coordinarlas y evaluar-
las; de esta forma quedar claramente establecido a quien
corresponde controlar cada aspecto del plan.
= Debe existir un esfuerzo constante de recabacin, gene-

racin y anlisis de informacin
La informacin es lo que hace posible tanto la planificacin como

el control; los gobiernos municipales deben disponer de una uni-
dad especializada capaz de producir y actualizar peridicamente,
la informacin requerida para la toma de decisiones y, muy es-
pecialmente, aquella vinculada al plan municipal (reseada en los
puntos anteriores): de otra manera es imposible disponer de un
control moderno, objetivo y oportuno que permita la evaluacin
y correccin permanente del desempeo gubernamental.
Los pasos del control Como se dej entrever en su misma

definicin, el control es un proceso que puede resumirse en tres
pasos o fases:
a) Medicin. Consiste en determinar tanto el grado de pro-

greso alcanzado, en las acciones y actividades del plan
como los cambios logrados en los problemas municipales
prioritarios. La frecuencia en la medicin depender fun-
- 95 -

damentalmente de los tiempos estimados, tanto para eje-

cutar las actividades correspondientes a cada accin (fe-
cha de inicio y de trmino) como para la obtencin de
resultados (objetivos/metas), informacin que debe estar
adecuadamente registrada en e plan.
En este punto vale la pena destacar que las fuentes de informa-

cin para la medicin de resultados a nivel de cada problema, o
los instrumentos utilizados para su recabacin y registro, pueden
ser esencialmente los mismos que se utilizaron para medir las
manifestaciones y causas claves; en la medicin de resultados se
estiman los cambios generados en las causas claves y manifes-
taciones de un problema, como consecuencia de la ejecucin de
acciones por parte del gobierno municipal o la atencin de de-
mandas de accin por parte de otras organizaciones.
a) Evaluacin. Supone comparar las mediciones efectuadas

en el paso anterior (lo que realmente se hizo y se logr),
con los criterios establecidos en el plan municipal (lo que
se espera hacer y lograr) y determinar las causas de las
posibles desviaciones. En la evaluacin, prcticamente se
actualizan los diagnsticos y anlisis a nivel de cada pro-
blema, preparndose la informacin necesaria para tomar
nuevas decisiones.
b) Correccin. Consiste en tomar decisiones concretas que

modifiquen las desviaciones detectadas en la evaluacin
o permitan extraer ventajas de posibles tendencias favo-
rables detectadas en dicho proceso. Estas decisiones pue-
den consistir en sustituir, modificar o complementar
algunas acciones del plan municipal, redefinir determina-
dos objetivos o metas, modificar las estrategias de
implementacin o simplemente trasladar las responsabi-
- 96 -

lidades de coordinacin y/o ejecucin a otros administra-

dores. La correccin de los planes y su adecuacin a los
nuevos requerimientos y circunstancias, constituye la
esencia y fin ltimo del control.
Los niveles de control del plan municipal.

El control, como se apunt con anterioridad, est destinado a
medir, evaluar y corregir distintos aspectos del plan municipal.
Este plan expresa la decisin del gobierno local de invertir recur-
sos (humanos, econmicos, etc.) en un conjunto de acciones
destinadas a solucionar los problemas prioritarios del municipio
o estimular sus posibilidades de desarrollo.
Cada accin (y actividad) del plan expresa una relacin Recur-

sos-Producto-Resultado, que debe ser ejecutada por un respon-
sable bien definido en un lapso de tiempo establecido, cuyo
cumplimiento es posible y necesario controlar en trminos de
calidad y cantidad.
El anlisis de esos elementos da lugar, desde el punto de vista

prctico, a cuatro niveles bsicos distintos pero relacionados de
control:
= Control de eficacia y efectividad.
= Control de ejecucin fsica de las acciones.
= Control de ejecucin presupuestaria.
= Control de eficiencia.
Control de eficacia y efectividad.

Constituye la medida ms importante del xito (o fracaso) de la
gestin municipal, pues suministra informacin concreta y obje-
tiva sobre los logros del gobierno en el enfrentamiento de los
- 97 -

problemas prioritarios; un gobierno local es efectivo o eficaz (y

por lo tanto exitoso) cuando su gestin se expresa en buenos
resultados, es decir, cuando logra solucionar o disminuir en in-
tensidad los problemas municipales.
David Osborne y Ted Gaebler, en su obra titulada La Reinvencin

del Gobierno, establecen seis argumentos o razones por los cua-
les todo gobierno serio y responsable est obligado a medir los
resultados de su gestin, es decir, a controlar la eficacia de sus
planes y programas:
1) Si no se miden los resultados, no se puede distinguir

entre el xito y el fracaso.
2) Si no se puede reconocer el xito, no se le puede re-

compensar.
3) Si no se puede recompensar el xito, probablemente

se recompense el fracaso.
4) Si no se puede reconocer el xito y el fracaso, no se

puede aprender de ellos.
5) Si no se puede reconocer el fracaso, no se puede co-

rregir.
6) Si se pueden exhibir resultados, se puede ganar el

apoyo social.
A. El control de eficacia en la prctica.
Una accin ser eficaz si contribuye significativamente al logro

de los objetivos/meta esperados, dado que los objetivos/meta del
plan expresan el cambio deseado o esperado en las causas cla-
ves (causas importantes) y manifestaciones de un problema.
- 98 -

El control de eficacia abarca dos niveles:
a) Eficacia final: destinada a evaluar el logro de los objeti-

vos/meta finales del plan (cambios esperados en las ma-
nifestaciones del problema).
b) Eficacia intermedia: destinada a evaluar el logro de los

objetivos/meta intermedios del plan (cambios esperados
en las causas claves del problema).
Obviamente que la medida ms importante del xito gubernamen-

tal reside en la eficacia final, pues es la nica que permite esta-
blecer si los problemas de la comunidad se estn efectivamente
resolviendo.
En este sentido, si la eficacia intermedia de un conjunto de ac-

ciones es alta, pero la eficacia final es baja, es muy probable que
la seleccin de causas claves no estuvo bien fundamentada por
lo que sera necesario una revisin profunda del diagnstico del
problema.
El control de eficacia exige cumplir con los siguientes pasos:
a) Medir los cambios logrados a travs de las manifestacio-

nes y causas claves del problema (cmo y en qu magni-
tud se modificaron).
b) Comparar los resultados alcanzados (resultados de la

medicin) con los objetivos/metas finales e intermedios
previstos en el plan. Mientras mayor sea la similitud cua-
litativa y cuantitativa entre resultados y objetivo/metas,
mayor ser el nivel de eficacia alcanzado. En caso de iden-
tificar desviaciones significativas, habr que identificar las
- 99 -

razones o causas que permitan explicarlas. (Por qu no

se alcanzaron los objetivos previstos).
c) Tomar las decisiones necesarias para corregir las desvia-

ciones detectadas y seguir avanzando hacia el logro de
los objetivos.
B. Midiendo la eficacia del plan.
Para la medicin de eficacia, ya sea sta terminal o intermedia,

deben disearse indicadores apropiados. Como se apunt en el
Captulo II (ver Anlisis de Problemas), un indicador constituye
un algoritmo o frmula que expresa la reaccin entre determina-
das variables; de acuerdo con lo visto hasta el momento, un in-
dicador par medir eficacia debe expresar la relacin entre un
resultado constante y medido y el correspondiente objeto/meta
planificado.
Los objetivos/meta representan las normas (referencias) con las

cuales comparar los resultados obtenidos (cambios efectivamen-
te logrados en las causas claves y manifestaciones del problema).
As, la eficacia final e intermedia para una accin o conjunto de
acciones, se expresaran a travs de las siguientes relaciones:
Resultado final obtenido

Eficacia final =
Resultado final esperado (objetivo/meta final)
Resultado intermedio
Eficacia intermedia =
Resultado intermedio esperado
(objetivo/meta intermedio)
- 100 -

El resultado de la medicin es un nmero que puede variar entre

0 y 1, mientras ms se aproxime a la unidad, mayor ser la efi-
cacia. Este resultado puede multiplicarse por cien y expresarse
en trminos porcentuales.
Ejemplo. Supongamos una accin denominada Creacin y pues-

ta en funcionamiento de 400 microempresas populares, destina-
das a lograr como objetivo intermedio, ochocientos nuevos
empleos en las zonas populares del municipio, y como objetivo
final, incrementar el ingreso familiar promedia de ochocientas
familias pobres, desde 10,000 pesos/mes hasta 18,000 pesos/
mes. Supongamos tambin que luego de ejecutar la accin y de
acuerdo con los tiempos de evaluacin establecidos, se genera-
ron 580 nuevos empleos (resultado intermedio) y se increment
el ingreso familiar promedio hasta 15,000 pesos/mes (resultado
final). En este caso, la eficacia de accin fue:
I F P F P mt
Eficacia final: donde:
I F P F P pt
IFPFP mt: ingreso familiar promedio de 800 familias pobres medio en tiempo t
IFPFP pt: ingreso familiar promedio de 800 familias pobres esperando para el tiempo t
15.000 Pesos/mes
Eficacia final: = 0,83
18.000 Pesos/mes
EG t
Eficacia intermedia: donde:
GEP t
EGt empleos efectivamente generados por la accin en el tiempo t
GEPt generacin de empleos por parte de la accin prevista para el tiempo t
580 empleados
Eficacia intermedia = 0,72
800 empleados
- 101 -

Los valores de eficacia final e intermedia expresan el grado de

desviacin que los resultados (finales e intermedios) experimen-
taron con respecto a las normas (objetivo final e intermedio). En
el ejemplo, el resultado final logrado (ingreso familiar promedio
de 15,000 pesos/mes) fue inferior al esperado 18,000 pesos/mes.
Esta desviacin debe ser explicada; la razn ms evidente es la
desviacin o diferencia que obtuvo entre el resultado intermedio
esperado (objetivo intermedio) y el resultado intermedio obteni-
do (eficacia intermedia). Es decir, el incremento esperado en el
ingreso no se obtuvo porque la accin no gener el nmero de
empleos esperados (580 empleos en vez de 800 empleos). A su
vez esta desviacin tambin debe ser explicada a travs de la
informacin aportada por otros niveles de control, los cuales ve-
remos a continuacin.
Control de ejecucin fsica de las acciones.

Establece la relacin existente entre el producto que se espera
obtener con la ejecucin de una determinada accin y el produc-
to realmente obtenido en un momento dado. Permite verificar si
una accin fue realmente ejecutada o si se est ejecutando de
acuerdo con lo previsto (qu se hizo y cundo de hizo). El con-
trol de ejecucin fsica abarca los mismos pasos de control de
eficacia con la diferencia de que el objeto de medicin, evalua-
cin y correccin no son los resultados sino el producto. En este
sentido, el indicador de ejecucin fsica precisa la comparacin
entre un producto constatado y medio y el producto planificado.
Esta relacin se expresa de la siguiente manera:
Producto de la accin obtenido

IEF = X 100
Producto de la accin planificado
donde IEF es el indicador de ejecucin fsica.
- 102 -

El resultado de la medicin expresa el porcentaje del producto

esperado que fue realmente obtenido luego de ejecutar la accin.
Ejemplo. Retomemos la accin hipottica Creacin y puesta en fun-

cionamiento de 400 microempresas populares supongamos que el
tiempo de ejecucin previsto para esta accin fue de dos aos, al
final de los cuales slo se pudieron crear y poner en funcionamien-
to 300 microempresas populares. En este caso, tendramos:
Producto de accin planificado: 400 microempresas creadas y

puestas en funcionamiento en dos aos.
Producto de la accin obtenido: 300 microempresas realmente

creadas y puestas en funcionamiento en dos aos.
300
IEF = x100 =75%
400
Este resultado indica que slo el 75% del producto de la accin

fue obtenido realmente; como puede observase, esta desviacin
entre el producto planificado y el producto obtenido explica la
desviacin observada entre el objetivo intermedio y el resultado
intermedio obtenido (eficacia intermedia); es decir, que slo se
generaron 580 empleos adicionales (en vez de 800) debido a que
nicamente se pudieron crear y poner en funcionamiento 300
microempresas populares (en vez de 400).
En ocasiones, el indicador de ejecucin fsica puede ser analiza-

do considerando los beneficios del producto; esto es vlido cuando
la accin est dirigida a beneficiar un determinado grupo
poblacional. En el ejemplo utilizado, el indicador se expresara de
la siguiente manera:
Poblacin pobre beneficiada

IEF = x100
Poblacin pobre que se esperaba beneficiar
- 103 -

Nuevamente es necesario indagar en torno a las causas que ge-

neraron la desviacin entre el producto esperado y el producto
planificado; para ello, quiz sea necesario recurrir al control de
ejecucin presupuestaria que veremos a continuacin.
Control de ejecucin presupuestaria.

Establece la relacin entre el presupuesto ejecutado y el presu-
puesto programado o planificado para una accin en un determi-
nado perodo de tiempo. Permite conocer cunto del presupuesto
asignado a una accin ha sido efectivamente gastado en ella. El
indicador de ejecucin presupuestaria se expresa de la siguiente
manera:
PEt
IEP= X 100
PPt
IEP: indicador de ejecucin presupuestaria
Pet: presupuesto ejecutado para la accin evaluada, en el tiempo t
PPt: presupuesto programado para la accin evaluada, en el tiempo t.
El resultado expresa el resultado del presupuesto asignado para

la accin que realmente fue ejecutado en el tiempo considerado.
Ejemplo. Si retomamos el ejemplo anterior y suponemos que la

accin tena un costo estimado (presupuesto asignado) de 150
millones de pesos y al finalizar la accin slo se gastaron 100
millones de pesos, el grado de ejecucin presupuestaria seria:
Pesos 100.000.000
IEP= x100 = 66,66%
Pesos 150.000.00
Este resultado indica que para la accin Creacin y puesta en

funcionamiento de microempresas populares, se ha gastado slo
el 66,66% del presupuesto inicialmente previsto. Esta desviacin
- 104 -

entre el presupuesto programado o planificado y el realmente

ejecutado, puede explicar la desviacin observada entre el pro-
ducto planificado y el obtenido (ejecucin fsica); es decir, que
slo se pusieron en funcionamiento 300 microempresas popula-
res (en vez de 400) debido a que se gast menos dinero en la
accin (100 millones) de lo que estaba previsto (150 millones).
En este caso habra que indagar el porqu de la asignacin
deficitaria, o el destino de los fondos que faltaron para comple-
tar el producto esperado ara la accin.
Control de eficiencia.
La eficiencia hace referencia a la relacin que existe entre los
productos obtenidos (con la ejecucin de una accin) y los re-
cursos empleados para generarlos; estos recursos pueden ser de
distinta naturaleza, lo cual da origen a distintos criterios de efi-
ciencia. As, es posible determinar la eficiencia con respecto a la
utilizacin de recursos humanos (relacin entre el producto y el
personal empleado para obtenerlo), con respecto a tiempo (rela-
cin entre el producto y el tiempo consumido en su obtencin),
con respecto a los recursos econmicos (relacin entre el pro-
ducto y los recursos presupuestarios invertidos), etc.
En trminos generales, un indicador de eficiencia expresa la si-

guiente relacin:
Producto obtenido
Eficiencia =
Recursos utilizados
El resultado indica la cantidad de producto obtenido para cada

unidad de recursos invertido; en este sentido, permite conocer
cuntos pesos se estn invirtiendo por tonelada de basura reco-
gida en el municipio, cunto se invierte por cada microempresa
creada, cuntos empleados municipales se estn utilizando para
- 105 -

el mantenimiento diario de cada hectrea de parque, cuntos

habitantes del municipio estn siendo atendidos pro cada ambu-
latorio o cul es el costo de atender cada habitante, etc. Obvia-
mente, mientras ms unidades de producto se obtengan con
menos unidades de recurso, mayor ser la eficiencia.
A menudo la ineficiencia en el manejo de los recursos aparece

como causa de los bajos niveles de ejecucin de las acciones y,
por ende, de la ineficacia en la obtencin de resultados (objeti-
vos).
As, como sucede con los niveles de control sobre ejecucin fsi-
ca y presupuestaria, el control de eficiencia tambin est supe-
ditado a la eficacia. De nada vale ser muy eficiente si se es
ineficaz; como dicen Osborne y Gaebler en La Reinvencin del
Gobierno, no hay nada ms ridculo que hacer de un modo ms
eficiente, algo que debe dejar de hacerse; es decir, no tiene
sentido ejecutar bien y a un bajo costo acciones que no condu-
cen al objetivo.
Como puede observarse, el control de las polticas municipales,

visto en sus cuatro niveles bsicos (eficacia, ejecucin fsica, eje-
cucin presupuestaria y eficiencia) permite realizar un seguimiento
integral del plan municipal desde su impacto sobre los problemas
locales prioritarios hasta el anlisis de la cobertura, calidad y
eficiencia de cada una de las acciones que lo conforman. De esta
manera, es posible explicar la anormalidad (desviacin) detecta-
da en un objetivo/meta final del problema (eficacia final), ras-
treando su origen hasta el nivel ms especfico y concreto de las
actividades.
- 106 -

La rendicin de cuentas
en el gobierno municipal.
El control del plan municipal, tal como fue expuesto en puntos

anteriores, slo es posible y eficaz si es demandado o requerido
por las instancias superiores del gobierno local, encabezadas por
los propios Presidentes Municipales.
Si uno no exige a sus directores, informacin permanente y rea-

lista sobre el cumplimiento de los objetivos, los niveles de eje-
cucin de programas y proyectos prioritarios (acciones) y la
eficiencia en el uso de los recursos presupuestarios, stos no se
sentirn obligados a generar dicha informacin por lo que tam-
poco la exigirn a los niveles directivos medios e instancias
operativas del municipio.
Cuando esta exigencia est ausente en el interior del gobierno,

las reuniones directivos entre un Presidente Municipal y sus di-
rectores (que deberan ser fundamentales para orientar y/o co-
rregir la accin de gobierno), se transforman en intercambios de
ancdotas y descripciones pobremente documentadas de lo que
sucede en el municipio, o lo que es ms comn, en una presen-
tacin ms o menos formal de aspectos meramente administrati-
vos no vinculados explcitamente con los problemas municipales
prioritarios (resultados).
De ah que el control municipal debe formalizarse a travs de la

peticin y rendicin de cuentas.
- 107 -

La peticin y rendicin de cuentas constituye el proceso formal y

peridico de pedir y dar informacin acerca de las acciones y
resultados del plan municipal que posibilita concretar en la prc-
tica el proceso de control municipal.
Sin la peticin y rendicin de cuentas permanente, alimentada por

informacin sobre la eficacia y la eficiencia de las acciones plani-
ficadas, no es posible el control, es decir, la continua orientacin
y/o correccin de la accin gubernamental local.
A travs de ella es posible verificar el cumplimiento de las res-

ponsabilidades y compromisos establecidos en el plan, as como
reorientarlos o redefinirlos en funcin de sus resultados.
En el mbito municipal, la finalidad ltima de la peticin y rendi-

cin de cuentas es hacer efectiva la responsabilidad de los go-
bernantes (Presidente Municipal y dems ejecutivos municipales)
ante los mandantes (poblacin o comunidad del municipio).
1. Requisitos que deben cumplirse en el proceso de peti-

cin y rendicin de cuentas.
Para que la peticin y rendicin de cuentas sea eficaz (y por ende

sea posible el control municipal), debe cumplir con los siguientes
requisitos:
= Debe constituir una prctica institucionalizada.
El proceso de peticin y rendicin de cuentas debe formar parte

de las normas y procedimientos de la organizacin. De esta ma-
nera se garantiza que todo funcionario municipal est obligado a
rendir cuentas sobre sus responsabilidades y a pedir cuentas sobre
las responsabilidades de sus subordinados.
- 108 -

= Debe estar presente en todos los niveles de la organiza-

cin municipal
Todo funcionario que pide cuentas est tambin sujeto a rendir-

las, por lo que nadie dentro de la organizacin est libre de res-
ponsabilidades. As como los niveles operativos de una alcalda
estn obligados a rendir cuentas por la ejecucin de las acciones
a su cargo ante las instancias directivos, stas estn obligadas a
rendir cuentas al Presidente Municipal sobre los resultados de tales
acciones sobre los problemas municipales, a su vez el Presidente
Municipal deber rendir cuentas ante el cabildo y la poblacin en
general sobre los resultados de su accin de gobierno y el mane-
jo de los dineros pblicos.
=La evaluacin de sus resultados (de las cuentas) debe dar

lugar a premios o sanciones
Aun cuando la finalidad ltima y ms importante de la peticin y

rendicin de cuentas es controlar la accin gubernamental, tam-
bin posibilita la evaluacin del personal (tcnico y directivo) sobre
la base de criterios objetivos (eficacia y eficiencia en el desem-
peo de sus funciones).
= Debe estar sustentada fundamentalmente en la informa-

cin generada por las evaluaciones de eficacia, ejecucin
presupuestaria y eficiencia de las acciones correspondien-
tes al plan municipal.
En este sentido, el mismo plan municipal (a travs de estimacin

de recursos, productos y definicin de objetivos), establece los
criterios para evaluar las cuentas. Por otro lado, las decisiones
tomadas en cada rendicin de cuentas son incorporadas directa-
mente o indirectamente en el plan municipal garantizndose as
la puesta en prctica del control.
- 109 -

= Debe ser pblica
El gobierno municipal a travs del presidente municipal, est

obligado a rendir cuentas ante la comunidad sobre los compro-
misos asumidos a travs del plan, brindndole la oportunidad de
evaluar su gestin. El control de la accin gubernamental por parte
de la comunidad debe ser un elemento clave de la participacin
ciudadana en el desarrollo local.
La peticin y rendicin de cuentas en la prctica.

La peticin y rendicin de cuentas es realmente un sistema de
comunicacin que permite el intercambio de informacin clave
para la toma de decisiones. Este intercambio de informacin debe
establecerse entre:
El presidente municipal, el cabildo y la sociedad civil or-

ganizada.
Los presidentes y sus directores generales.
Los directores generales y los directores de rea o de-

partamento.
Los directores de departamento y los jefes de seccin u

oficina.
Los jefes de oficina y sus subalternos.
As, desde los niveles jerrquicos a travs de los cuales puede

ejercerse en la prctica el proceso de peticin y rendicin de
cuentas. Dentro de un esquema participativo de planificacin, es
recomendable instrumentar el proceso a travs de reuniones pe-
ridicas (entre el que pide y el que rinde cuentas), respaldadas
por informes de realizacin. En este sentido, la instancia que rinde
cuentas elabora un informe breve sobre la situacin de las acti-
- 110 -

vidades, acciones, programas o proyectos bajo su responsabili-

dad, el cual debe fundamentarse en los indicadores (cuantitati-
vos y/o cualitativos) establecidos previamente en el plan o en el
programa de trabajo especfico que le haba sido asignado. Dicho
informe puede ser entregado antes de la reunin (de preferen-
cia) o al inicio de la misma.
Las reuniones ofrecen un espacio dinmico para intercambiar

puntos de vista, aclarar dudas sobre la informacin presentada,
profundizar la evaluacin de los aspectos especficos tratados en
la cuenta y buscar de manera conjunta (jefes/subordinados) los
correlativos necesarios para subsanar las anormalidades detec-
tadas; se reitera una vez ms que las decisiones tomadas en las
reuniones van acompaadas por la asignacin de responsabilida-
des y tiempos de ejecucin, cuyo cumplimiento ser evaluado en
la prxima reunin y rendicin de cuentas.
La informacin sobre la cual se basa la peticin y rendicin de

cuentas depender de las funciones y responsabilidades de quie-
nes rinde y pide cuentas, es decir, de su posicin jerrquica den-
tro de la estructura organizativa del gobierno municipal.
En trminos generales, pueden distinguirse tres niveles directi-

vos bsicos dentro de la administracin municipal:
Un primer nivel que podra denominarse directivo, con fun-

ciones fundamentalmente estratgicas, del cual forman
parte el Presidente Municipal, los directores generales (o
sectoriales) y los directores de empresas o de institucio-
nes descentralizadas del gobierno municipal;
Un segundo nivel, que asume funciones ms ejecutivas y

de coordinacin, comnmente denominados mandos me-
- 111 -

dios, del cual forman parte los directores de lnea o je-

fes de departamento;
Y un nivel operativo del cual forman parte los jefes de

seccin u oficina.
En los niveles directivos es en donde tericamente se toma la

decisin final sobre los problemas a enfrentar, las metas de de-
sarrollo local y las estrategias globales a seguir, tanto para la
ejecucin del plan como para el fortalecimiento de la organiza-
cin municipal; en estos niveles se concreta la vinculacin entre
los aspectos tcnicos y polticos de la gestin municipal.
Los niveles directivos medios asumen la funcin de traducir las

directrices definidas en los niveles directivos, en planes y pro-
gramas concretos, asumiendo la coordinacin general de un con-
junto de acciones (programas, proyectos, etc.) y distribuyendo
responsabilidades especficas (en el mbito de cada accin, pro-
grama o proyecto) de coordinacin y ejecucin a los niveles
operativos.
Los niveles directivos descritos slo ayudan a definir las funcio-

nes generales de cada instancia de decisin y, por supuesto, plan-
tear un esquema bsico de peticin y rendicin de cuentas ya que
dentro de una concepcin participativa de la Autoridad Municipal
la diferenciacin funcional de los distintos niveles directivos no
pueden ser tan estricta; recordemos que dentro de esta concep-
cin, la definicin de prioridades, objetivos y acciones, no slo
se establece a travs de una interaccin dinmica entre los dis-
tintos niveles de decisin del gobierno, sino adems, con la in-
tervencin activa de la sociedad civil organizada.
- 112 -

Informacin bsica de la rendicin de cuentas por parte de

los niveles directivos operativos.
Los niveles directivos operativos dentro de una organizacin co-
ordinan directamente la ejecucin de las acciones y actividades del
plan; por esta razn, sus reportes (informes de realizacin) estn
centrados en los niveles de ejecucin fsica y presupuestaria de las
mismas; as, el responsable operativo de un proyecto de vialidad
urbana, deber precisar, por ejemplo, el nmero de kilmetros
pavimentados y su calidad, la localizacin de las vas pavimenta-
das, el presupuesto, tiempo y dems recursos empleados para su
realizacin, etc.; adems, el informe (y la cuenta) deber estable-
cer cuantitativamente y cualitativamente la comparacin entre lo
ejecutado y gastado y lo que se esperaba ejecutar y gastar, dan-
do lugar a la evaluacin (indicadores de ejecucin fsica, presu-
puestaria y de eficiencia). Esta evaluacin (causas de las posibles
desviaciones) es discutida dando lugar a los correctivos pertinen-
tes. De acuerdo con las consideraciones anteriores, el formato
bsico para registrar la informacin de una rendicin de cuentas
por parte del nivel operativo podra ser el siguiente:
Rendicin de cuentas en el nivel operativo.
- 113 -

Obviamente, los ltimos tres aspectos del formato son definidos

durante la reunin de peticin y rendicin de cuentas.
Informacin bsica para las reuniones de peticin y rendicin de

cuentas en los niveles directivos medios y niveles directivos.
Los niveles directivos (Presidentes Municipales y directores ge-

nerales) exigen de los niveles medios, el cumplimiento de los
objetivos y metas establecidos en el plan. Es en esos trminos,
que se les evala el rendimiento. Aqu es fundamental que la
informacin de un informe de realizacin se concentre en resul-
tados, es decir, en la eficacia de las acciones y actividades que
la direccin media tiene la responsabilidad de coordinar. Cierta-
mente, la informacin sobre los grados de ejecucin fsica y
presupuestaria sobre la cual la direccin media pidi cuenta a los
niveles operativos, puede complementar su rendicin de cuentas
a los niveles superiores, sobre todo si tal informacin es necesa-
ria para explicar posibles desviaciones en la obtencin de resul-
tados.
Rendicin de cuentas en el nivel medio.
- 114 -

As, el formato bsico de un informe de realizacin que los nive-

les directivos medios deberan discutir con el nivel directivo, po-
dra asumir las caractersticas que se sealan en el cuadro
anterior.
La rendicin de cuentas que los niveles directivos superiores (di-

rectores sectoriales o generales) realizan al Presidente Municipal
se establece de igual manera que los niveles directivos interme-
dios (mandos medios), por lo que el formato de la rendicin de
cuentas es similar en ambos niveles. La diferencia reside en el
volumen de informacin: los directores generales o sectoriales
tienen bajo su responsabilidad del manejo de un conjunto de
problemas (y por ende, numerosas acciones, programas o pro-
yectos), por lo que deben estar en capacidad de suministrar al
Presidente Municipal una sntesis de la situacin sobre los pro-
blemas y planes cuya coordinacin general est bajo su respon-
sabilidad.
Sobre la base de esta informacin agregada (pero sustentada en

indicadores puntuales sobre cada problema y accin del munici-
pio, suministrados por los niveles directivos inferiores), es como
el Presidente Municipal rinde cuentas al cabildo y a la sociedad
civil.
De esta manera, el proceso de peticin y rendicin de cuentas

posibilita el control de la accin gubernamental, extendindolo a
la ciudadana, generando presiones para que se incrementen los
niveles de responsabilidad, eficacia y eficiencia de la accin local.
En cuanto a los mecanismos a travs de los cuales el Presidente

Municipal puede rendir cuentas a la sociedad civil sobre los re-
sultados de la accin gubernamental, -stos pueden ser muy
variados.
- 115 -

A manera de ejemplos mencionarse boletines informativos,

programas de radio o televisivos, apertura de oficinas especiali-
zadas de informacin a la comunidad, as como la utilizacin de
instrumentos de participacin ciudadana (cabildos abiertos, foros
cvicos, etc. ).
Independientemente de los mecanismos a utilizar, es fundamen-

tal que la ciudadana pueda interactuar con el gobierno durante
la rendicin de cuentas, evaluando y siguiendo o exigiendo mo-
dificaciones a las iniciativas gubernamentales.
- 116 -

Servicios pblicos municipales.
Los servicios pblicos han sido definidos como toda prestacin

concreta que tienda a satisfacer necesidades pblicas y que es
realizada directamente por la administracin pblica o por los
particulares mediante concesin, arriendo o una simple reglamen-
tacin legal, en la que se determinen las condiciones tcnicas y
econmicas en que deba prestarse, a fin de asegurar su menor
costo, eficiencia, continuidad y eficacia.
El servicio pblico debe estar sujeto a un rgimen que le permita

la adecuacin, permanencia, continuidad, uniformidad, igualdad
de los usuarios y econmica.
Sistemas de Prestacin de los Servicios Pblicos.

La prestacin de los servicios pblicos municipales deber ser
realizada por los ayuntamientos, pero podrn concesionarse a
personas fsicas o morales los que no afecten a la estructura y
organizacin municipal. No sern objeto de ningn tipo de con-
cesin los servicios de seguridad pblica y de trnsito; tampoco
se podr concesionar la recaudacin de los ingresos municipales.
Cuando los servicios pblicos municipales sean prestados direc-

tamente por el Ayuntamiento, sern administrados bajo la vigi-
lancia del mismo o de los rganos municipales respectivos, en la
forma que determinen la ley, sus reglamentos o el propio Ayun-
tamiento.
- 117 -

Cuando los ayuntamientos decidan aplicar un sistema mixto de

prestacin de un servicio pblico, tendrn a su cargo la organi-
zacin y direccin correspondiente, conforme a las disposiciones
de los propios ayuntamientos.
Cuando los servicios pblicos municipales sean concesionados a

particulares, se sujetarn a las disposiciones de la Ley Orgnica
Municipal a las contenidas en la concesin y a las que determine
el ayuntamiento.
Algunas entidades federativas han establecido que los municipios

requieren la autorizacin de la Legislatura del estado para
concesionar sus servicios pblicos cuando el trmino de la con-
cesin exceda al lapso de gestin del ayuntamiento, si con la
concesin del servicio pblico se afectan bienes inmuebles muni-
cipales.
En la actualidad se pueden presentar, como sistema de presta-

cin o de explotacin de los servicios pblicos municipales, los
siguientes:
1. Explotacin privada.
2. Arrendamiento.
3. Concesin, que se puede presentar en libre concurrencia

o bajo un rgimen en monopolio.
4. Economa mixta.
5. Municipalidad.
6. Consorcios.
- 118 -

Bases e instrumentos de la Prestacin de Servicios Munici-

pales.
BASES JURDICAS
Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.
Constituciones Estatales.
Ley Orgnica Municipal.
Bando de Polica y Buen Go-
bierno.
Reglamento de Servicios.
BASES PROGRAMTICAS
Plan Nacional de Desarrollo
Plan Estatal de Desarrollo
Plan Municipal de Desarrollo
Programas relacionados en los

tres niveles
BASES DE COORDINACIN
Convenios nicos de desarrollo

en la prestacin de servicios
yconvenios especficos
Descripcin de los Servicios P-

blicos Municipales
En virtud de que la operacin de los servicios pblicos municipa-

les est sujeta a diversos factores especficos, no es posible pro-
poner un sistema uniforme de organizacin para llevarlos a efecto.
- 119 -

Por ello, los servicios pblicos tienen un doble carcter que los
distingue:
1. Satisfacer una necesidad colectiva y
2. Ser prestados por el propio Estado, mediante la funcin

pblica de su administracin.
Caractersticas:
De la definicin anterior se obtienen las caractersticas de los
servicios pblicos que son las siguientes:
= Constituyen una actividad tcnica de la administracin

pblica.
= Pueden ser realizados en forma directa o indirecta.

Son permanentes, generales, regulares y continuos.
Carecen de propsitos de lucro.
= Su rgimen especial lo rige el derecho pblico.
= Satisfacen necesidades colectivas.
= Son consecuencia de la vida comunitaria.
= Se prestan dentro de una circunscripcin geogrfica de-

terminada.
= Se basan en normas especficas elaboradas por el sector

pblico.
= Requieren la participacin comunitaria, en tanto que son

los beneficiarios inmediatos.
- 120 -

Principios bsicos.
Constituyen el fundamento que orienta la actividad tcnica que
implica la prestacin de los servicios pblicos a la comunidad.
Tales principios bsicos se mencionan y definen a continuacin:
= Cualquier habitante de una circunscripcin geogrfica de-

terminada tiene el derecho a ser usuario de los servicios
pblicos.
= Todos los habitantes reciben la prestacin de un servicio

pblico en igualdad de condiciones.
= La prestacin de los servicios pblicos no debe interrum-

pirse.
= Que los servicios pblicos se apoyen en un conjunto de

normas y condiciones contenidas en la Ley respectiva.
= El deber constitucional que tienen las autoridades encar-

gadas de prestar los servicios pblicos.
= La prestacin de los servicios pblicos se lleva a cabo sin

tener un fin de lucro o de especulacin.
= El principio de adaptacin de los servicios pblicos consi-

dera que la prestacin correspondiente se adapte a las
contingencias de la comunidad y a los cambios en las
necesidades de los habitantes, logrando prestar un me-
jor servicio, acorde con el desarrollo social.
Tipos de Servicios Pblicos.

Los servicios pblicos son diversos porque comprenden, por lo
general, aquellas necesidades que la propia comunidad rural o una
- 121 -

urbana o industrial requieren a lo largo de su evolucin, por ejem-

plo, tales servicios pblicos son los que se enuncian a continua-
cin:
Agua potable: este servicio implica la instalacin, mantenimiento

y conservacin de las redes de agua; su potabilizacin, su distri-
bucin y la vigilancia de las calidades del agua y de las condicio-
nes sanitarias de las instalaciones.
Alumbrado pblico: este servicio consiste en iluminar las de-

pendencias y reas pblicas y vigilar los programas de manteni-
miento de las redes de alumbrado pblico.
Alcantarillado: comprende dos aspectos: el drenaje sanitario y

el pluvial. El drenaje sanitario tiene por finalidad la eliminacin
de aguas negras hasta aquellos lugares en donde se les pueda
dar debida utilizacin. El drenaje pluvial tiene por objeto la con-
duccin del agua de lluvias para evitar su estancamiento.
Bomberos: tiene por objeto controlar y extinguir los incendios,

y brindar seguridad a la poblacin contra los peligros o daos
causados por explosiones y otros siniestros similares.
Calles y Pavimentacin: El trazo y la construccin, ampliacin

y mantenimiento de las vas pblicas es un servicio tpicamente
municipal que requiere la supervisin directa de la autoridad lo-
cal, a fin de que las actividades que se realizan en el Municipio
no se entorpezcan.
Embellecimiento y Conservacin de los poblados y centros

urbanos: este servicio se ocupa de la realizacin de obras de
conservacin y mantenimiento de los centros de poblacin para
resguardar su imagen urbana.
- 122 -

Limpia: Es un servicio pblico que consiste en la recoleccin y

destino de basuras y desechos; a fin de preservar el medio, re-
quiere de la colaboracin de los vecinos para mantener limpias
las calles y los lugares pblicos.
Existen tres posibilidades para resolver el problema de la basu-

ra:
1. Industrializarla, mediante la seleccin de sus componen-
tes, con el fin de reutilizar los metales, el papel, el car-
tn y el empleo de la materia orgnica como fertilizante.
2. Incinerarla, para eliminar los riesgos que producen los

tiraderos al aire libre, tales como plagas de moscas, malos
olores y focos de infeccin, pero requiere consideracio-
nes sobre la posible contaminacin del ambiente.
3. Relleno sanitario, utilizando la basura para rellenar de-

presiones en terrenos que, posteriormente, al ser cubier-
tos por una capa de tierra, pueden convertirse en zonas
verdes.
Mercados: es un servicio por medio del cual la administracin

municipal proporciona lugares y locales para que se realicen las
actividades comerciales y para verificar las condiciones higini-
cas de las mercancas destinadas al consumo humano.
Cementerios y panteones: este servicio tiene por objeto pro-

porcionar sitios adecuados para las inhumaciones o incineracio-
nes de cadveres; implica el cobro de derechos y el mantenimiento
de las instalaciones.
Parques y jardines: mediante este servicio pblico el municipio

brinda a sus habitantes lugares de esparcimiento y reas verdes
- 123 -

que operan como pulmones urbanos. El mantenimiento abarca las

fuentes y los motivos ornamentales.
Rastros: al proporcionar este servicio, el municipio se ocupa de

vigilar la matanza de los animales que son para el consumo de
la poblacin, cuidando que se lleve a cabo en cantidades autori-
zadas y bajo las condiciones de salubridad e higiene necesarias.
La prestacin de servicios pblicos municipales ha sido una de

las preocupaciones permanentes de las autoridades municipales,
porque al atender cada vez un mayor tipo de servicios pblicos
se logra elevar las condiciones de vida de los habitantes. Es un
indicador importante para conocer la accin concreta de los go-
biernos municipales.
De acuerdo a las necesidades que satisfacen los ayuntamientos

mediante la prestacin de cierto tipo de servicios pblicos, estos
se pueden clasificar en los que atienden necesidades:
- Prioritarias
- De desarrollo urbano
- De seguridad pblica
- Econmicas
- De asistencia social
Las necesidades prioritarias son aquellas que no pueden dejarse

de atender porque son vitales para la comunidad. Los servicios
pblicos que las atienden son principalmente los de agua pota-
ble, energa elctrica, de salud, de vivienda y de educacin.
Las necesidades de desarrollo urbano son atendidas por los ser-

vicios pblicos de alcantarillado; de banquetas y pavimentacin;
- 124 -

de alineacin y nomenclatura de calles, de parques y jardines;

de vialidad, de transporte urbano, de limpia, panteones y rastros.
Las necesidades de seguridad pblica de una comunidad compren-

den la disponibilidad de una convivencia plena dentro de una si-
tuacin de respeto mutuo, tanto en lo individual como en lo
colectivo; y, sobre todo, en lo relativo a sus pertenencias que
legalmente les correspondan a los miembros de la comunidad. Los
servicios pblicos que atienden tales necesidades son, el de se-
guridad pblica y trnsito, de rehabilitacin penal y de bombe-
ros.
Las necesidades econmicas son aqullas que constituyen la base

de la vida comercial de la comunidad; el servicio pblico tpico
es el de mercados y centrales de abasto.
Las necesidades de la comunidad en lo relativo a la atencin de

grupos marginados y minusvlidos; ancianos desamparados, as
como tambin nios indigentes y maltratados se atienden median-
te el servicio pblico de la asistencia social.
Cuadro 1
Servicios Definicin Objeto Medios fsicos Organismos de
apoyo
Agua potable. Abastecimiento La Todos los predios Red de tuberas y Direccin general
conduccin de distri- conectados a la alimentacin; de sistemas de
buir lquido desde su red de agua pota- almacenamientos agua potable y al-
fuente de origen has- ble municipal o cantarillado del go-
ta la toma domicilia- que deben servirse bierno estatal o su
ria Hacer llegar a la de la misma. equivalente (comi-
poblacin. siones) Comisin
Nacional del Agua.
Drenaje y Eliminacin de agua Predios conecta- Red de tuberas, Sedesol.

alcantarillado. sucia y desechos l- dos a la red de alcantarillas, cana-
quidos diversos, as drenaje domicilia- les de desage,
como agua de lluvia; rios, industriales, depsitos y centros
buscando su reciclaje sanitarios, etc. de tratamiento.
para usos limitados
(no consumo).
- 125 -

Cuadro 1 Continuacin.
Servicios Definicin Objeto Medios fsicos Organismos de

apoyo
Alumbrado Establecer un siste- Lugares pblicos, Red de alumbrado Coordinacin obli-

pblico ma de iluminacin calles, avenidas, Abastecedores y gada con las fuen-
por medio de energa etctera, y sitios mecanismos de tes de suministro
elctrica en sitios p- de libre trnsito. distribucin Mante- de energa: Comi-
blicos (calles, aveni- nimiento Menor. sin Federal de
das, parques, plazas) Electricidad o Com-
vigilando su manteni- paa de Luz y
miento (Menor). Fuerza del Centro.
Limpia Recoleccin de ba- reas municipales Medios de trans- Asesora de univer-

sura y desechos sli- conjunto: limpieza porte, vehculos sidades o Sedesol
dos producidos den- calles, plazas, par- con depsito, con- Organismos de
tro del municipio en ques, mercados, et- tenedores, equipo apoyo.
diversas actividades ctera, recoleccin de tratamiento; in-
domiciliaria e indus- cineracin, com-
trial-comercial. puesta, pirolisis;
reciclaje.
Mercados y Proporcionar o facili- Centros de distri- Equipos y personal

centrales de tar la instalacin, or- bucin comercial a de mantenimiento,
abasto ganizacin y funcio- los que se da man- aseo, control y vi-
namiento de centros tenimiento, conser- gilancia.
de comercia-lizacin vacin y control de
de diversos produc- su funcionamiento
tos para cubrir las en condiciones
necesidades de la adecuadas (sanita-
poblacin rias, comerciales y
de orden).
Panteones Proporcionar la inhu- reas de panteo- Terreno infraes- SSA (Salud).

macin, servicios pa- nes y demandan- tructuras (criptas,
ralelos manteniendo tes. tumbas, etctera)
las instalaciones para Crematorio.
ello
Rastros Proporcionar reas e Usuarios especfi- Corrales Refrigera- SSASedesol y Re-

instalaciones para la cos (comercializa- dor Matadores. presentaciones es-
matanza, conserva- dores de ganado). tatales.
cin y distribucin de
crnicos en condicio-
nes adecuadas de hi-
giene y consumo
- 126 -

Forma de concesin.
Por medio de este mecanismo, el municipio como autoridad otor-
gante- encomienda a una persona fsica o moral, llamada conce-
sionario, la organizacin y funcionamiento, lase prestacin, de
un servicio pblico determinado.
La decisin de concesionar debe nacer de una evaluacin de las

condiciones de operacin del servicio, as como de las ventajas y
desventajas que supondra esta modalidad para el municipio en
su conjunto, es decir, la nueva relacin entre prestadores y usua-
rios (vase cuadro 2).
a) Por causas de inters pblico.
b) Si el servicio se presta en forma distinta a la establecida

en el contrato de la concesin.
c) Si hay incumplimiento de las obligaciones del concesio-

nario.
d) Si se presta en forma irregular.
e) La falta de pago estipulado.
f) La violacin a los precios o tarifas autorizados por el ayun-

tamiento.
g) Si los bienes e instalaciones no estn en buen estado, se

deterioran por descuido o tienen un mantenimiento inade-
cuado.
h) Si no se acatan o se violan las normas fijadas por el ayun-

tamiento.
i) Si con la prestacin existe especulacin o favoritismo a

grupos y zonas especficas del municipio.
- 127 -

Cuadro 2
Concesin
Ventajas Desventajas
Desprendimiento de unidades admi- Las polticas de operacin y criterios

nistrativas de la estructura del ayun- de administracin no pueden ser de-
tamiento terminadas por el gobierno local
La carga financiera es absorbida por El establecimiento de precios y tari-

el agente que recibe la concesin fas de los servicios pblicos se reali-
za desde el Congreso del estado y
El gobierno local posee control indi- puede ser objeto de negociacin por
recto a travs de la reglamentacin parte del ayuntamiento con el conce-
del servicio sionario
Los gastos de mantenimiento, ope-
racin y conservacin recaen en el Las inversiones en tecnologa, equi-
concesionario. po e inmuebles son propiedad del
agente que recibe la concesin
El ayuntamiento puede revocar la
concesin si se alteran las condicio- Las modificaciones en las decisiones
nes de contrato y se afecta el inte- de servicios por el ayuntamiento de-
rs pblico ben negociarse y/o esperar a que ter-
mine el plazo de la concesin
Limpia.
Este es uno de los servicios ms conflictivos pero tambin uno
de los ms proclives a ser mejorados. El servicio consiste en un
conjunto interconectado de acciones que van de la recoleccin
domiciliaria y barrido de calles al manejo de los centros de aco-
pio y reciclaje de desechos. Una lista global comprende al menos
los siguientes puntos:
a) Recoleccin domiciliaria.
b) Recoleccin comercial e industrial.
c) Barrido de calles.
d) Manejo de centros de acopio y reutilizacin
e) Separacin de desechos y/o pepena.
f) Manejo y comercializacin de productos reciclados.
g) Comercializacin de productos de apoyo al servicio: bol-
a)
sas, contenedores, recolectores, etctera.
h) En algunos casos generacin de energa.
- 128 -

De este modo la forma de prestacin puede darse mediante una

mezcla de participacin pblica y privada, contratando o
subcontratando partes del proceso, o concesionndolo totalmen-
te. La labor tcnica y administrativa exige una fuerte diferencia-
cin en el manejo de recursos humanos (de acuerdo al puesto),
materiales (instalaciones, edificios, camiones, tractores, barredo-
ras mecnicas, etctera) y financieros (en busca de la recupera-
cin de gastos). El control y planeacin puede y debe armarse
desde un concepto integral pero es conveniente dividir las accio-
nes sobre todo a medida que se complica la situacin del muni-
cipio.
Algunos procesos que se pueden aplicar al uso con algunos de

sus pros y contras- de la basura se presentan en el cuadro 3.
Cuadro 3 PROCESOS DE USO DE BASURA

Ventajas Desventajas
Incineracin Produce energa Alto costo
Composta Produce abono - Tcnica e inversin

- Alto costo de inver-
sin y operacin- Re-
quiere separacin de
basura- Complejo pro-
ceso industrial que re-
quiere maquinaria y
tcnica.
Pirolisis Produce petrleo com- Alto costo de opera-

bustible y gas de baja cin.
calidad
Reciclaje Reutilizacin materiales: Es costoso si no existe

vidrio, fierro, plstico, un proceso integrado.
papel, madera, etc.
- 129 -

Cuadro 4
Tipo de recurso Quin determina el

Servicios financiero propio monto? Normatividad
Agua y Derecho (cuotas por servicio) - Congreso local (determina- - Ley de hacienda municipal
alcantarillado cin en tablas por zonas - Ley de ingresos municipales
- Reglamento
Alumbrado - Derecho* - Legislatura local al aprobar - Ley de hacienda municipal

pblico las leyes de hacienda - Ley de Ingresos
- Tambin existen zonas - Reglamento
Limpia - Tarifa de recoleccin** - Dependiendo del marco ju- - Ley Orgnica Municipal
- Ingresos por venta de rdico el municipio cuenta con - Ley de ingresos municipales
reciclaje (comercializacin) mayor o menor posibilidad de - Bando de polica y buen
- Venta de elementos de apo- hacerlo gobierno
yo (bolsas, contenedores, et- - Reglamento de limpieza
ctera)
Mercados - Derecho - Congreso local - Ley de hacienda municipal-

y centrales - Tarifas de mantenimiento - Ayuntamiento por acuerdo Bando de polica y buen go-
- Cuotas de ejercicio comer- de cabildo bierno
cial - En su caso el gobierno es- - Reglamento de mercados,
- Multas tatal centrales y ambulantes
Panteones - Derecho - Congreso local - Ley de hacienda municipal

- Tarifas de: - Ayuntamiento - Reglamento municipal de
Inhumacin panteones
Refrendo
Mantenimiento
Construccin de criptas
Bsqueda de informacin
Exhumacin
Rastros - Tarifa por: Guarda; Matan- - Congreso Local - Ley de hacienda municipal
za; Peso; - Ayuntamiento - Bando
y Otros - Reglamento de rastros
Parques - Tarifas o cuotas por uso de - Ayuntamiento por acuerdo - Bando

y jardines espacios pblicos; Productos de cabildo - Reglamentos especficos
- Renta o permisos de espa- - Contrato
cios***
Seguridad - Derechos por servicio: - Congreso local - Ley de hacienda municipal

pblica y Vigilancia especial solicitada - Autoridades de seguridad y - Leyes especficas
trnsito por privados vialidad
Otros derechos de vigilancia
- Licencias y multas
(*) Slo en algunos casos sealados en las leyes de hacienda municipal y/o leyes de ingresos
municipales por ejemplo en del Estado de Mxico (la legislacin).
(**) Es posible establecerla pero deben considerarse las posibilidades estipuladas en la legislacin
estatal y las condiciones del municipio.
(***) En ciertos casos requiere autorizacin del Congreso estatal sobre todo si excede el perodo
de gobierno en el ayuntamiento.
- 130 -

Servicios de Seguridad Pblica.

La seguridad pblica es una de las tareas ms delicadas y com-
pleja del gobierno local pues, si bien los fenmenos de conduc-
tas antisociales siempre han existido en las comunidades
humanas, la urbanizacin y las nuevas condiciones sociales que
caracterizan la vida urbana producen cada vez ms manifestacio-
nes que afectan la sana convivencia. Estos fenmenos sociales,
como el vandalismo, la drogadiccin, el pandillerismo, se suman
a nuevas prcticas delictivas, como el narcotrfico.
Qu contemplan las leyes de seguridad pblica?

Estas leyes establecen la forma en que en el estado concurran
los gobiernos estatal y municipales para atender los requerimien-
tos de seguridad pblica, determinando atribuciones y competen-
cias de ambos rdenes de gobierno, as como las formas de
coordinacin, jerarqua y subordinacin entre ellos, preservando
la autonoma municipal y garantizando las atribuciones que el
Artculo 115 le confiere a los municipios.
En qu consiste la funcin reglamentaria municipal en

materia de seguridad pblica?
Es la actividad competencia del ayuntamiento que norma los as-
pectos de la convivencia relacionados con la seguridad pblica.
Se concretiza con la expedicin de los reglamentos de polica, o
bandos de polica y buen gobierno, que sealan las sanciones que
se debern aplicar a las personas que incurran en faltas o con-
travenciones administrativas que afecten el orden, la moral p-
blica o la tranquilidad de la sociedad, en los trminos de las leyes
correspondientes. Estas sanciones, en trminos generales, con-
sisten en:
Amonestacin
Reconvencin (pblica o privada)
Multa
- 131 -

Arresto administrativo, segn lo dispuesto por el Artculo

21 de la Constitucin Federal, en casos en que el infrac-
tor sea obrero o jornalero, o trabajador no asalariado.
Los elementos esenciales de un sistema de seguridad pblica son

los siguientes:
Estructura institucional. Conformada por los rganos de

gobierno responsables de ejercer las atribuciones de se-
guridad pblica.
Esquema de coordinacin entre las autoridades estatales
y federales de seguridad pblica.
Normas y reglamentos.
Cuerpo de servidores pblicos.
Recursos tcnicos: de informtica, telecomunicaciones y

equipos especializados para la seguridad pblica.
Instalaciones y equipos especializados.
Estrategia de comunicacin social.
Esquema de participacin social y de organizaciones no

gubernamentales.
Las principales funciones operativas de seguridad pblica son:
De prevencin: que incluye diversas tareas relacionadas con la

orientacin y educacin de la poblacin, pero especialmente las
requeridas para prevenir las condiciones sociales que favorecen
las conductas ilcitas.
De vigilancia: Es la tarea permanente de velar por la seguridad

de la comunidad. Incluye la funcin de vigilancia especializada,
- 132 -

en forma directa o mediante cuerpos auxiliares, como por ejem-

plo en bancos y comercios.
De control: Implica la intervencin directa, cuando se presen-

tan circunstancias que alteren la paz pblica, de acuerdo con lo
que establezcan las leyes, as como acciones especficas como las
requeridas para proporcionar auxilio en caso de desastres y en
concentraciones y actividades urbanas de carcter masivo que
requieren de atencin y cuidado.
Catastro.
La administracin catastral.
Qu es el catastro?
Se entiende por accin de catastrar aquella labor tcnica y admi-
nistrativa de recabar la informacin de un predio para inscribirla
en un registro oficial. El trmino levantar un catastro se refiere
a realizar un registro de carcter territorial, pues se habla de
catastro forestal, agrcola o urbano.
Un sistema catastral es un importante instrumento de la admi-

nistracin urbana, en especial de la administracin del uso del
suelo; pero tambin, y en forma primordial, es la base informa-
tiva para la funcin fiscal de cobro de gravmenes sobre los bie-
nes inmuebles, generalmente conocido como impuesto predial.
El banco de datos, que constituye la base operativa de un siste-

ma catastral, se conforma con tres tipos de informacin:
Escrita (nombres, domicilios, descripciones).

Numrica (dimensiones, superficies, valuaciones)
Grfica (mapas, planos, representaciones, grficas,
etc.)
- 133 -

La informacin digital permite acceder en forma eficiente al ban-

co de datos; la grfica se concreta en la cartografa.
Qu es un catastro multifinalitario?
En cuanto sistema de informacin, el catastro puede cumplir di-
versos propsitos o fines. Originalmente su finalidad era nica-
mente fiscal, pero actualmente, si se considera como un sistema
de informacin territorial, es un recurso e instrumento de gran
utilidad para diversas funciones de la administracin urbana, ta-
les como:
La planeacin del desarrollo urbano.
La regulacin del uso del suelo.
La definicin de polticas de impuestos y regulacin del

crecimiento urbano.
La orientacin de la inversin pblica.
Cmo se conforma el sistema catastral?

El sistema catastral se integra por tres subsistemas:
1. El catastral fiscal: que ofrece la base para la imposi-

cin de los impuestos sobre los bienes races; el factor
ms importante que maneja es la estimacin del valor in-
mueble. La unidad es el inmueble gravable, para el cual
se establece un nmero de cuenta y una clave geogrfica
que refiere a la ubicacin y permite el control de cada
predio.
2. El catastral jurdico: que identifica territorialmente una

propiedad raz y establece su localizacin y sus linderos.
Es un sistema complementario del Registro Pblico de la
- 134 -

Propiedad que tiene por propsito garantizar el derecho

de propiedad y asegura su validez y legalidad.
3. El catastral multifinalitario: cuando a partir del banco

de datos catastrales se disea un sistema con funciones
y productos informativos que alimentan el estudio, el
anlisis y la toma de decisiones en diversas reas de la
administracin urbana.
Cules son las formas de administracin del catastro mu-

nicipal?
Administracin municipal: Es la que corresponde al ordena-

miento constitucional. Es totalmente viable en municipios que
cuentan con una estructura administrativa capaz de desarrollar
la funcin. Las ciudades medias y grandes estn en condiciones
de operar, previa una adecuada implementacin, su catastro. Los
resultados obtenidos por los ayuntamientos al operar su catastro
han sido notablemente exitosos.
Coordinacin estado-municipio: Se lleva a cabo con base en

la formulacin e instrumentacin de un convenio de coordinacin
a travs del cual se origina una oficina de catastro operada por
el municipio, pero con financiamiento y apoyo tcnico y jurdico
por parte del gobierno del estado. Esta opcin debe considerarse
como una medida transitoria, mientras el municipio desarrolla su
capacidad operativa.
Oficina regional estatal: El gobierno del estado, a travs de las

autoridades catastrales competentes, establece oficinas regionales
o municipales que se encargan de ejecutar el conjunto de las tareas
que requiere esta actividad. Esta opcin es justificable en municipios
pequeos y rurales que carecen de capacidad institucional.
- 135 -

Cules son las funciones del catastro municipal?

En trminos generales, las principales funciones son:
Administracin del impuesto predial: Una funcin importante

del catastro es permitir la administracin de recursos provenien-
tes del impuesto predial, que tiene como etapa decisiva la
valuacin catastral, la cual requiere del registro de las propieda-
des, as como de los propietarios.
Actualizacin de registros catastrales: Los predios siempre se

hallan en cambio constante. Se transfieren los derechos de la
propiedad o se modifican las caractersticas fsicas, por lo que es
necesario registrar estos cambios.
Operacin: Los catastros municipales realizan funciones perma-

nentes; reciben, emiten y envan mucha documentacin, notifi-
caciones de avalo, requerimientos y modificaciones al padrn de
causantes o contribuyentes.
Cul es la ubicacin ms adecuada del departamento de

catastro?
Es conveniente distinguir en la operacin catastral dos funciones
estrechamente relacionadas pero distintas: la de informacin te-
rritorial y la de administracin fiscal. La primera, que comprende
la operacin del banco de informacin geogrfica, es convenien-
te ubicarla en el rea de planeacin urbana; la segunda, que
comprende la operacin del padrn de causantes y la recauda-
cin, es conveniente ubicarla en el rea de ingresos o de tesore-
ra.
- 136 -

Parques, jardines y reservas naturales (reas protegidas)
Qu son las reas verdes?

Son aquellas superficies dentro de la ciudad destinadas al uso
pblico, o bien aquellas reas perifricas previstas para la pre-
servacin ecolgica y de reserva para el crecimiento urbano. En
algunos casos, estas reas cuentan con vegetacin, jardines, ar-
boledas, cuerpos de agua y edificaciones menores complementa-
rias de servicio a la poblacin.
Qu es un parque?
Es una superficie de terreno arbolada o ajardinada destinada a
usos sociales, culturales, deportivos, educacionales y recreativos;
puede ser de carcter pblico o privado. En algunas ciudades
constituye una parte importante del patrimonio ambiental y si-
tios tradicionales de convivencia.
Cmo se clasifican las reas verdes?

Dependiendo del tamao de la ciudad y segn los usos y desti-
nos previstos para las reas verdes en espacios abiertos, stas
se pueden clasificar en: Plazas y explanadas.
Jardines y parques: pueden variar en tamao y funciones, los

principales son:
Jardines y parques de barrio o colonia de hasta una hectrea

de extensin.
Jardines y parques para un sector de la ciudad de una a cinco

hectreas de extensin.
Jardines y parques metropolitanos de ms de cinco hectreas,

constituyen pulmones para la ciudad.
- 137 -

Jardines y parques ecolgicos esta es una modalidad de es-

pacios naturales recreativos que cumplen una funcin de preser-
vacin ambiental, pero tambin de educacin y concientizacin.
Parques regionales o nacionales existe un rgimen especiali-

zado de reservas naturales, parques estatales y nacionales, don-
de concurren los gobiernos federal, estatal y, en ocasiones, el
municipal.
En qu consiste el servicio de parques y jardines?

Este servicio urbano de especial importancia ambiental tiene como
propsito el cuidado y mantenimiento de las reas verdes, par-
ques y jardines de la ciudad. Incluye las labores de jardinera y
conservacin de zonas arboladas, reas ajardinadas en came-
llones, plazas, fuentes y otros espacios pblicos.
MEDIDAS PARA MEJORAR

LOS PARQUE Y JARDINES
Realizar estudios de diseo del paisaje, incluyen-

do la jardinera, que permitan conservar las ca-
ractersticas originales de los parques de valor
patrimonial.
Formacin y capacitacin profesional del cuerpo de

jardineros y personal tcnico requerido para pres-
tar el debido mantenimiento a las reas verdes.
Expedicin o actualizacin del reglamento de par-

ques y jardines, cuyas normas consideren las ac-
tividades permitidas y los requisitos que deben
cumplirse para efectuarlas. Asimismo, las prescrip-
ciones relativas al cuidado de la flora y fauna que
les son propias.
En caso necesario, la concesin a particulares de

la operacin de los parques y jardines, con el fin
de garantizar un mejor servicio a los usuarios.
- 138 -

Cul es el propsito de este servicio pblico?

Este servicio pblico tiene como propsito cumplir con las fun-
ciones de:
= Preservacin y cuidado ambiental.
= De fisonoma e imagen urbana.
= De recreacin.
Alumbrado pblico.
Cules son los objetivos del alumbrado pblico?
= Facilitar el desplazamiento nocturno de personas y veh-

culos.
= Contribuir a crear condiciones de seguridad para la po-

blacin en su vida cotidiana.
= Permitir el disfrute de la ciudad: acceso a los servicios

que ofrece.
= Favorecer el goce de la fisonoma urbana y los espacios

abiertos, como plazas y calles peatonales, en especial en
zonas histricas y monumentales.
En qu consiste el servicio pblico de alumbrado?

Se realiza manteniendo en operacin eficiente y econmica la red
de alumbrado pblico y garantizando el oportuno abastecimiento
de la energa elctrica que requiere la poblacin. Este abasteci-
miento lo efecta la Comisin Federal de Electricidad (CFE), de
acuerdo con un contrato de servicio con el ayuntamiento.
- 139 -

Qu se requiere para prestar el servicio?

Los elementos necesarios para prestar el servicio de alumbrado
pblico son de tres tipos:
1. Infraestructura: est constituida por la red de alimen-

tacin de energa para alumbrado pblico.
2. Equipamiento: consiste en el equipo de postes, pedes-

tales y luminarias, y el sistema de control y proteccin
para su funcionamiento.
3. Recursos administrativos: para efectuar el manteni-

miento y supervisin del sistema.
En qu consiste la gestin del alumbrado pblico?

Es el proceso de administracin urbana que tiene por propsito
la eficaz prestacin del servicio; considera tres tipos de funcio-
nes:
De planeacin: tiene por finalidad asegurar el adecuado

diseo y planificacin del sistema.
De operacin: tiene por finalidad el eficiente funciona-

miento del sistema. Esta actividad incluye tareas de su-
pervisin y mantenimiento.
De control: tiene por propsito asegurar que el sistema

funcione de acuerdo con las normas establecidas, elimi-
nando las deficiencias y reduciendo los costos.
- 140 -

Operacin del servicio de alumbrado pblico.
Qu aspectos de operacin son los ms importantes?

De la eficiente operacin del servicio depender el grado de sa-
tisfaccin de la comunidad, as como el impacto que el costo de
la misma produzca en el presupuesto municipal. Algunos de los
aspectos claves de la operacin son los siguientes:
Adecuada normatividad: se refiere tanto a las normas estable-

cidas en el reglamento de construccin, como a la normatividad
operativa que se establezca en el reglamento de alumbrado p-
blico.
Supervisin operativa: identificar oportunamente fallas en el

servicio y proceder con eficiencia a subsanarlas. Requiere una me-
tdica supervisin del sistema, a la cual puede contribuir la po-
blacin mediante un procedimiento flexible de recepcin de quejas.
Adecuada recepcin de obras: en conjuntos habita-cionales o

comerciales es importante verificar el cumplimiento de las nor-
mas en cuanto al tipo y calidad del equipamiento, esto facilitar
la operacin y evitar quejas de los residentes.
= Efectuar un censo real de las instalaciones de alumbrado

pblico y mantenerlo actualizado.
= Conocer el tipo de luminarias, lmparas y balastros exis-

tentes, para prever un buen mantenimiento.
= Revisar y adecuar los niveles de iluminacin por zonas,

redistribuyendo luminarias y modificando la distancia
interpostal y la altura de montaje.
- 141 -

= Sustituir las lmparas incandescentes de luz mixta y de

vapor de mercurio (en general luz blanca) por otras de
vapor de sodio en alta presin.
= Utilizar luminarias (tipo OV) de mayor eficiencia (60%)

que las de tipo suburbano.
= Instalar balastros autorreguladores de alto factor de po-

tencia y prever, cuando exista medicin, el circuito para
la instalacin de dispositivos ahorradores.
= Invertir en proyectos de ahorro de energa, utilizando

crditos que se amortizan en perodos de 10 a 24 meses.
Instalar equipo de medicin.
- 142 -

La participacin ciudadana
en la gestin local.
Gestin y participacin
La gestin municipal puede ser entendida como la organizacin
y el manejo de una serie de recursos organizativos, financieros,
humanos y tcnicos por parte de la municipalidad para propor-
cionar a los distintos sectores de la poblacin los satisfactores
de sus respectivas necesidades de bienes de consumo individual
y colectivo, y estimular sus potencialidades de desarrollo local.
Cuando se hace referencia a la gestin, se est hablando de un

proceso de toma de decisiones a travs del cual se determina el
futuro de una localidad, en trminos de su desarrollo. En ella
intervienen criterios de carcter tcnico: para el desarrollo de la
gestin, los municipios cuentan con una estructura institucional
de apoyo conformada por normas, competencias, procedimientos,
estructuras administrativas, recursos humanos y econmicos, etc.,
cuya articulacin permite a las autoridades y a los funcionarios
municipales atender las necesidades y demandas de la poblacin.
Pero, por otra parte, las decisiones son tomadas atendiendo al

juego de influencias de las distintas fuerzas sociales y polticas
sobre las instancias de poder local. La gestin municipal es pol-
tica en la medida en que intervienen grupos que representan in-
tereses individuales y colectivos, los cuales instituyen reglas de
juego, establecen relaciones entre s y desempean distintos
- 143 -

roles en los procesos de decisin. En ese sentido, la gestin

municipal no debe entenderse nicamente como la habilidad di-
rectiva para administrar recursos sino como la capacidad para
negociar las decisiones y resolver los conflictos.
La intervencin de las comunidades es un ingrediente, hoy en da,

fundamental de los procesos que se desenvuelven en el mbito
local tanto desde la perspectiva jurdica como social. En efecto,
la participacin se ha convertido en un aspecto central y priori-
tario en la vida de los municipios.
La participacin es un instrumento clave para contribuir a la so-

lucin de los problemas ms acuciantes a nivel local y para la
realizacin de una gestin ms democrtica, eficiente y eficaz.
Ello plantea la cuestin de la gobernabilidad. Esta hace referen-

cia al manejo que las autoridades hacen de la institucionalidad
estatal y de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado para
satisfacer las demandas ciudadanas y lograr los grandes propsi-
tos de gobierno. Alude, por lo tanto, a la capacidad del sistema
poltico para lograr objetivos comunes y tomar las decisiones
correctas; a su legitimidad en tanto representante de intereses
comunes; al manejo del conflicto en el marco de reglas democr-
ticas; al conocimiento de la imagen que los ciudadanos se hacen
de su gobierno y de las instituciones polticas; en fin, al estmulo
y fomento de canales de participacin ciudadana y a la disponi-
bilidad de los distintos sectores sociales para apropiarse y hacer
uso de ellos.
La participacin es un trmino que ha tenido diversas acepcio-

nes. La nocin de participacin ha estado marcada por diversos
factores de la poblacin, excluidos de los beneficios sociales, los
procesos de modernidad, la transformacin institucional de los
Estados, la democratizacin, etc.
- 144 -

La nocin de participacin: tipos, niveles y condiciones.
Qu es la participacin?
Cuando se hace referencia a la participacin se est generalmente,
hablando de cosas distintas segn la ptica desde la cual se la
mira.
En todo caso, para efectos de este manual, el trmino participa-

cin alude a una forma de intervencin social que le per-
mite a los individuos reconocerse como actores que, al
compartir una situacin determinada, tienen la oportunidad
de identificarse a partir de intereses, expectativas y deman-
das comunes y que estn en capacidad de traducirlas en
formas de actuacin colectiva con una cierta autonoma
frente a otros actores sociales y polticos.
En ese sentido, participacin es entendida como la intervencin

(directa o indirecta) de distintos actores en la definicin de las
metas de accin de una colectividad y de los medios para alcan-
zarlas. Es un proceso social que genera la interaccin o relacio-
na-miento de diferentes actores (individuales o colectivos) en la
definicin de su destino colectivo. Esa interaccin involucra, por
tanto, relaciones de poder que se presentan en todos los espa-
cios donde se despliegan relaciones humanas y que tienen una
incidencia mayor o menor segn los intereses, las valoraciones y
las percepciones de los implicados en la interaccin. Es impor-
tante indicar que estas expresiones de poder generan tensiones
y conflictos que pueden tener un efecto positivo o negativo en
los procesos de participacin.
Un ciudadano participa cuando se ve afectado por una decisin o

una medida tomada en el municipio, barrio, localidad, departa-
mento, etc., o cuando desea concretar un deseo, un proyecto. Por
- 145 -

ejemplo, un usuario del servicio de agua interviene cuando se

siente afectado por el aumento de las tarifas del servicio. Su
participacin puede ser de diversa ndole, pero l acta en fun-
cin de sus intereses y demandas y con el objeto de mejorar su
situacin. Un vecino participa en el mejoramiento de las condi-
ciones de vida del barrio cuando a un comit barrial pro-
pavimentacin. Su accin esta encaminada a dar respuesta a un
problema sentido en la cuadra o en el barrio. Los ciudadanos
actan a partir de sus necesidades y del inters que tengan para
resolver un problema o para hacer realidad una aspiracin. La
solucin que se le d a los problemas est mediada por las mo-
tivaciones, expectativas e intereses de los individuos.
En un proceso participativo se expresan relaciones de poder. Esto

significa que los actores involucrados buscan imponer sus intere-
ses y puntos de vista sobre el qu hacer. Generalmente, se
despliegan estrategias y pautas de comportamiento que condu-
cen a la aceptacin de las alternativas de solucin por parte de
los otros actores. Esta imposicin de las decisiones est cimen-
tada generalmente, en ciertas condiciones favorables de unos
actores frente a otros, por ejemplo, el mayor conocimiento que
se tiene sobre la problemtica, la posibilidad de contar con re-
cursos econmicos, un nivel educativo mayor, etc.
En tanto incorporan relaciones de poder, los procesos participativos

generalmente dan lugar a conflictos o tensiones que puedan lle-
var a abortar los procesos participativos o, si se manejan y re-
suelven adecuadamente, a potencializarlos.
De todas formas, es importante tener en cuenta que los conflic-
tos se presentan en cualquier interaccin social y que requieren
por tanto un buen manejo para que no produzcan impactos ne-
gativos.
- 146 -

Tipos de participacin.
Desde el punto de vista de los tipos de participacin, es preciso
distinguir aquellos que operan en la esfera privada de los que se
desarrollan en el mbito de lo pblico. Entre los primeros estn
la participacin social y la comunitaria. La primera se refiere al
proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organiza-
ciones de la sociedad civil para la defensa y representacin de
sus respectivos intereses. Mediante este tipo de participacin se
configura progresivamente el tejido social de organizaciones que
pueden ser instrumento clave en el desarrollo de otras formas de
participacin, especialmente en la esfera pblica. Es el caso, por
ejemplo, de la organizacin de grupos de jvenes, de mujeres,
etc., Ya sea para la bsqueda de mejores condiciones de vida,
para la defensa de sus intereses, etc.
Por su parte, la participacin comunitaria alude a las acciones

ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en la bsqueda de
soluciones a las necesidades de su vida cotidiana. Estas acciones
estn vinculadas directamente al desarrollo comunitario y pue-
den contar o no con la presencia del Estado. Las acciones em-
prendidas por los comits propavimentacin, pro-agua; las
actividades encaminadas a la creacin de Centros Comunitarios,
de la construccin de casetas, son ejemplos de participacin co-
munitaria.
Los otros tipos de participacin se desenvuelven en el mbito de

lo pblico y son la participacin ciudadana y la participacin po-
ltica, se define como la intervencin de los ciudadanos en la
esfera pblica en funcin de intereses sociales de carcter parti-
cular. La representacin de los usuarios de los servicios en las
Juntas Directivas de las empresas pblicas, los Comits de
Contralora, las Juntas Administradoras Locales son escenarios de
participacin ciudadana.
- 147 -

Por ltimo, la participacin poltica es la intervencin de los ciu-

dadanos a travs de ciertos instrumentos (el voto, por ejemplo)
para lograr la materializacin de los intereses de una comunidad
poltica. A diferencia de la participacin ciudadana, aqu la accin
individual o colectiva se inspira en intereses particulares. Pero,
al igual que ella, el contexto es el de las relaciones entre la so-
ciedad civil y el Estado. Los ciudadanos que votan, promueven e
intervienen en consultas, referendos, cabildos abiertos, etc., es-
tn participando polticamente.
Los niveles de participacin.

No todo proceso participativo tiene el mismo alcance. Para com-
prender mejor las acciones de intervencin de los individuos y
grupos, es necesario examinar los niveles en que se desenvuel-
ven. A ese respecto, pueden distinguirse los siguientes:
Informacin
Consulta
Iniciativa
Fiscalizacin
Concertacin
Decisin
Gestin
A medida que se progresa en esa escala, el proceso participativo

se hace ms complejo y exigente pues implica para el participante
llenar una serie de requisitos y condiciones de muy diversa ndo-
le (conocimientos, experiencia, autonoma, conciencia de intere-
ses, capacidad de liderazgo, capacidad de gestin, etc.) y hacer
uso de diferentes instrumentos, especialmente capacidad de con-
- 148 -

vocatoria, manejo de grupos, identificacin de estrategias, admi-

nistracin de recursos, etc.
Condiciones de la participacin.
La participacin exige un mnimo de condiciones objetivas y sub-
jetivas. Entre las primeras hay que destacar la existencia de un
conjunto de derechos consagrados, entre los cuales los de expre-
sin y asociacin son fundamentales. Debe asegurarse un clima
propicio para el ejercicio de derechos y libertades. Esto significa
que se debe garantizar, por parte del Estado, la intervencin de
los ciudadanos en los asuntos que les ataen y el uso de los
canales y mecanismos de participacin. En situaciones de violen-
cia y de guerra es imposible generar procesos de participacin.
En ese sentido, se hace imprescindible minimizar los efectos de
la violencia y lograr erradicarla como requisito para apuntalar
procesos de intervencin ciudadana.
Igualmente imprescindibles son la creacin de canales formales

e informales de participacin, que permitan el encuentro y la
interrelacin entre distintos actores y con el Estado.
Un canal de participacin es la instancia a travs de la cual se

establece contacto entre distintos sectores de la poblacin y en-
tre stos y el gobierno municipal para desarrollar y garantizar
actividades participativas. Es el caso de las autoridades auxilia-
res, comits de contralora, comits de participacin ciudadana,
comits de desarrollo y control de los servicios pblicos domici-
liarios. Finalmente, una red organizacional que sirva de respaldo
al individuo en su trabajo participativo y que propicie la defini-
cin progresiva de identidades sociales. Si no existe organizacin
ciudadana la participacin se convierte en acciones dispersas de
individuos que no tienen impacto y no logran transformar la si-
tuacin o los problemas detectados.
- 149 -

Entre las condiciones subjetivas, hay que mencionar el deseo y

la motivacin de participar, el conocimiento del medio por parte
de los participantes y la interiorizacin y prctica de una cultura
democrtica.
La participacin exige que las personas tengan el deseo, la mo-

tivacin y el inters; si no existe motivacin no hay posibilidades
de promover la intervencin de la ciudadana. Es importante cla-
rificar que las motivaciones de las personas son mltiples y no
estn necesariamente ligadas a procesos colectivos sino que res-
ponden a intereses individuales.
Generalmente, las motivaciones estn relacionadas con suplir
necesidades, acceder a servicios, desarrollar capacidades,
involucrarse en los procesos de toma de decisiones, mejorar la
autoestima, etc.
En ese sentido, los procesos de participacin deben entenderse

tambin desde la perspectiva individual, en tanto los sujetos in-
tervienen a partir de un conjunto de motivaciones circunscritas a
planos individuales y no colectivos. Se participa en la medida en
que se logra cumplir con unas expectativas y requerimientos in-
dividuales.
De otro lado, una condicin fundamental es el conocimiento que

deben tener la ciudadana y las organizaciones sobre los proble-
mas del entorno, los mecanismos necesarios para resolverlos, los
actores que intervienen en el proceso, las herramientas y los pasos
para llevar a feliz trmino sus acciones, etc.
Indudablemente, la interiorizacin y la prctica de una cultura

democrtica es la condicin fundamental para posibilitar la parti-
cipacin. Cultura democrtica puede definirse como una manera
de ver el mundo y la vida que se inspira y sustenta en principios
- 150 -

y valores como la solidaridad, la igualdad, el respeto a la dife-

rencia, la tolerancia y la participacin y que se traduce en la for-
ma de vida de los individuos y de la colectividad. La interiorizacin
de estos valores y principios son factores que facilitan y poten-
cian la participacin.
- 151 -

- 152 -

La elaboracin y produccin editorial de Caractersticas de

Introduccin a la Administracin Pblica y el Gobierno
Municipal, estuvo bajo el cuidado del Instituto Nacional para
el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretara de
Gobernacin, se termin de imprimir en el mes de diciembre
de 2008, en Los Talleres Grficos de Mxico, ubicados en
la Av. Canal del Norte no. 80, Col. Felipe Pescador, C.P.
06280, Delg. Cuauhtmoc en la Ciudad de Mxico.
La edicin consta de 2000 ejemplares.
- 153 -

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Introduccin a la Administracin Pblica y el Gobierno Municipal

Administracin 2008.pmd 1 04/12/2008, 03:21 p.m.

Introduccin a la Administracin Pblica y el Gobierno Municipal.

D.R. 2007 Secretara de Gobernacin

Bucareli 99, Col. Jurez,

Roma 41, 4to. Piso, Col. Jurez,

Compilacin y adaptacin: Jos Octavio Acosta Arvalo.

Impreso y hecho en Mxico

Administracin 2008.pmd 2 04/12/2008, 03:21 p.m.

Administracin 2008.pmd 3 04/12/2008, 03:21 p.m.

Administracin 2008.pmd 4 04/12/2008, 03:21 p.m.

Administracin 2008.pmd 5 04/12/2008, 03:21 p.m.

Rendicin de cuentas en el nivel medio...................... 114

Administracin 2008.pmd 6 04/12/2008, 03:21 p.m.

E l presente libro introduccin a la Administracin y el Gobier

Busca tambin reflexionar sobre los retos a los que se han de

Administracin 2008.pmd 7 04/12/2008, 03:21 p.m.

El municipio como institucin pblica es anterior a los Estados y

Infortunadamente la accin de los gobiernos nacionales y estata-

El municipio debe ser redescubierto y fortalecer su nuevo

El Gobierno y la Administracin Municipal requiere de autorida-

Administracin 2008.pmd 8 04/12/2008, 03:21 p.m.

propias ventajas, atraer recursos externos e integrarlos adecua-

En el territorio municipal el desarrollo tiene un carcter integra-

Ante el reto que representa el desarrollo y la mejora de las con-

Administracin 2008.pmd 9 04/12/2008, 03:21 p.m.

Administracin 2008.pmd 10 04/12/2008, 03:21 p.m.

Los Estados adoptarn para su rgimen interno la forma de go-

El municipio, es pues, una comunidad territorial de carcter pbli-

= Poblacin. Es el conjunto de individuos que viven en el

= Territorio. Es el espacio fsico determinado jurdicamen-

Administracin 2008.pmd 11 04/12/2008, 03:21 p.m.

terial del municipio. La porcin del territorio de un esta-

= Gobierno. Como primera instancia de gobierno del sis-

Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin

El ayuntamiento es una institucin de gran tradicin histrica, es

Administracin 2008.pmd 12 04/12/2008, 03:21 p.m.

es autnomo dentro de su propio esquema de competencia en el

El ayuntamiento es un rgano colegiado de pleno carcter demo-

Como institucin del derecho mexicano, el ayuntamiento se halla

Por qu se le denomina cabildo al ayuntamiento?

Se distinguen dos tipos de sesiones de cabildos, es decir, de ayun-

Por su naturaleza de asamblea participativa, los cabildos abier-

Administracin 2008.pmd 13 04/12/2008, 03:21 p.m.

resultan tan funcionales en las ciudades contemporneas a cau-

Actualmente, el principio democrtico de cabildo abierto puede cu-

Quines integran el ayuntamiento?

= Un presidente, que toma el nombre de Presidente Mu-

= Regidores, en el nmero que determinen las leyes or-

= Sndico o sndicos, de acuerdo a lo establecido por las

Hasta el presente ao 2007, el periodo de gobierno municipal es

Este cuerpo de funcionarios, como rgano colegiado de gobierno

Administracin 2008.pmd 14 04/12/2008, 03:21 p.m.

El ayuntamiento es una institucin de derecho pblico; tiene per-

El ayuntamiento tiene libertad para administrar sus bienes y ha-

Cmo son las sesiones de cabildo?

Existen los siguientes tipos de sesiones de cabildo:

= Ordinaria. Se realiza de acuerdo con un calendario y en

= Extraordinarias. Es aquella que se convoca y se realiza

Administracin 2008.pmd 15 04/12/2008, 03:21 p.m.

pecficos. Puede ser convocada por el presidente munici-

= Solemne. Se realiza al instalarse el ayuntamiento, al co-

Cules son las facultades y obligaciones de los ayunta-