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Anlisis de casos

Octubre 2016

Anlisis de Caso
Colusin para manipular el precio
y restringir la venta de azcar
Introduccin

Histricamente, la industria azucarera es una de las ms los agentes econmicos se esfuerzan para innovar,
trascendentes social y econmicamente en Mxico. No ser ms productivos e incrementar su participacin
slo porque el azcar es una de las fuentes de energa en el mercado. Sin embargo, no siempre se alcanzan
ms consumidas entre la poblacin por su precio resultados ptimos, ya que algunas empresas en
accesible, sino tambin, al ser una actividad econmica lugar de competir deciden ponerse de acuerdo para
desarrollada en 267 municipios de 15 entidades realizar prcticas anticompetitivas que les generen
federativas,1 la cual genera 460 mil empleos directos ganancias extraordinarias indebidas.
y beneficios indirectos a 2.2 millones de personas.
Internacionalmente, Mxico aporta el 4% de toda la En el caso del ciclo de produccin de azcar 2013-
produccin mundial de azcar, posicionndose como el 2014, la Autoridad Investigadora de la Comisin
octavo pas productor de este bien.2 Federal de Competencia Econmica (COFECE),
detect que un grupo de empresas dedicadas a
La competencia econmica favorece el poder adquisitivo la produccin, distribucin y comercializacin de
y bienestar de los consumidores, pues estimula la oferta azcar en Mxico a travs de directivos y/o gerentes
de ms productos y servicios de mayor calidad y a mejores que las representaban, en vez de competir, acordaron
precios. Cuando existe un ambiente de competencia, manipular a la alza el precio del azcar estndar

1. Caa de azcar, un valioso alimento. Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
2. Ingenio azucarero, el primer paso de la transformacin del azcar. Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.

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y refinada, adems de establecer la obligacin de actividades econmicas (comercializacin al mayoreo


comercializar una cantidad restringida o limitada de y menudeo) estn estrechamente relacionadas entre
este producto; arreglos ilegales en los que tambin s, de tal forma que todos influyen en la cadena de valor.
participaron como coadyuvantes la Cmara Nacional
de las Industrias Alcoholera y Azucarera (CNIAA) y su Es importante explicar que en este sector existen
director general.3 El acuerdo se hizo respecto de la grupos de inters econmico (GIE) conformados por
comercializacin de azcar a travs de transacciones distintas personas que interactan como unidades
spot que a diferencia de los contratos de largo plazo de mercado o negocios afines, las cuales coordinan
a precio fijo, consisten en operaciones de compra- sus actividades para alcanzar un objetivo econmico
venta realizadas de contado y donde el intercambio comn. En este sentido, muchas de las empresas
del producto se produce en el momento. integrantes de un GIE tienen presencia en toda
la cadena, es decir, tienen como objeto tanto la
Estos acuerdos constituyen una prctica monoplica produccin, como la distribucin y comercializacin
absoluta, tambin conocida como colusin. La Ley de azcar. A su vez, los ingenios de estos grupos
Federal de Competencia Econmica (LFCE) establece estn asociados a la CNIAA, donde intercambian
que los acuerdos, convenios, o arreglos entre caractersticas de sus actividades y comparten,
competidores para manipular los precios de bienes en un mismo espacio y tiempo, informacin de su
o servicios son prcticas monoplicas absolutas, y accin comercial.
desde 2011 tambin son un delito que puede llegar
a ser sancionado con prisin.4 Por su parte, en materia de precios, mientras el de la
caa est referenciado a una serie de factores, entre
Bajo este entendido, el Pleno de la COFECE resolvi ellos: el precio de venta del azcar, la ponderacin
sancionar a los agentes econmicos involucrados de producciones anteriores y el precio promedio del
con multas por un total de 88.8 millones de pesos. azcar exportada;6 el de azcar se determina a travs
Esta sancin, derivada del dao que se caus al de las condiciones de mercado (oferta-demanda). Sin
mercado, resulta alta considerando que el periodo de embargo, dadas las caractersticas de este mercado
la colusin fue de tan slo 42 das. y los jugadores que se involucran, en algunos casos
se puede facilitar, dar pie o incentivar conductas
Breve descripcin del mercado de azcar en Mxico colusorias entre los distintos agentes que participan
en esta industria.
La cadena productiva de azcar est integrada por
tres eslabones principales: i) el campo, donde se Descripcin de la prctica
siembra y cosecha la caa; ii) los ingenios, que son las
plantas industriales dedicadas a su procesamiento, En materia de produccin, la agroindustria azu-
transformacin e industrializacin; y iii) la distribucin carera cuenta con capacidad para abastecer
y comercializacin para vender el producto. la demanda interna y destinar el excedente al
mercado internacional. En el periodo comprendido
La estructura y operacin de este mercado es entre 2007 y 2012, la superficie industrializada
compleja. Desde el inicio del ciclo de produccin a promedio fue de 674.4 mil hectreas y la produccin
travs de la cosecha de caa y produccin de azcar promedio de 45.6 millones de toneladas. Este
conocida como zafra,5 los agentes (autoridades, panorama foment que para el ciclo 2012-2013, se
campesinos, productores e industriales) y las distintas cosecharan 780.3 mil hectreas superficie 10.9%
superior a la industrializada en el ciclo anterior

3. La CNIAA representa, promueve y defiende nacional e internacionalmente las actividades e intereses de las industrias azucarera y alcoholera, adems de ser el rgano de
consulta y colaboracin con el Estado en los asuntos vinculados a las actividades que representa.
4. Una prctica monoplica absoluta consiste en el acuerdo, convenio, arreglo o combinaciones de stos, que celebran competidores entre s con el objeto o efecto fijar, elevar,
concertar o manipular precios, dividir mercados o coordinar posturas en licitaciones, y/o establecer la obligacin de restringir o limitar la oferta o demanda de bienes o servicios.
Quienes participen directamente en este tipo de prctica monoplica, ya sea en representacin o por cuenta y orden de personas morales, as como quienes coadyuven,
propicien, induzcan o participen en las mismas, pueden ser sancionados administrativa y penalmente. Para este caso, el Cdigo Penal Federal establece prisin de cinco a diez
aos y de mil a diez mil das de multa.
5. En Mxico, este periodo inicia en noviembre de cada ao y concluye en julio del siguiente ao.
6. Este precio se toma a razn del 57% del precio de referencia de un kilogramo de azcar base estndar, mismo que se determina como el promedio ponderado del precio
nacional del azcar estndar al mayoreo (que se determinar con base en el monitoreo del Sistema Nacional de Informacin e Integracin de Mercados o del mecanismo que
lo sustituya acordado por CONADESUCA), ms el precio promedio de las exportaciones de azcar realizadas en el ciclo correspondiente (el cual se calcular con base en los
registros del balance azucarero que determinen, a partir de la produccin y consumo nacional del azcar, los excedentes netos exportables de azcar nacional y por Ingenio, de
donde se obtendr la variacin porcentual del componente de exportacin del precio del azcar). 2
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y cuya produccin alcanz 61.4 millones de toneladas realizadas por participantes del mercado respecto al
32.9% superior a la del periodo previo, lo que precio de azcar y al problema de la sobreproduccin
permiti abastecer a 55 ingenios de la Repblica.7. de la zafra publicadas en diversas notas periodsticas,
el 11 de diciembre de 2013, la COFECE inici una
Para los ciclos de 2011 a 2013, se gener un excedente investigacin de oficio por la probable comisin de
de caa y por tanto de azcar, incentivado entre otros prcticas monoplicas absolutas en el mercado de la
factores, por el aumento en los precios de azcar produccin, distribucin y comercializacin de azcar
observados entre los periodos previos (2009/11). en el territorio nacional.
Situacin que tambin se present en el mercado
regional y global, lo que provoc un supervit que Durante esta investigacin, la COFECE se alleg
afect el precio a la baja de ambos bienes8, as de informacin relevante utilizando las diversas
como el ingreso de todos los participantes en esta herramientas de investigacin que le otorga la
cadena agroindustrial.9 Ley Federal de Competencia Econmica (LFCE),
tales como visitas de verificacin, requerimientos
Con el incremento de los inventarios de azcar,
de informacin y comparecencias a diferentes
se produjo una sobreoferta que impact en la
agentes econmicos involucrados en el mercado
disminucin de los precios del producto. Es decir,
investigado. Estas herramientas permitieron obtener
mientras el precio promedio nacional del azcar
informacin relevante para presumir la comisin de
estndar para el ciclo azucarero 2011-2012 se situ
prcticas monoplicas absolutas por parte de las
en 598.45 pesos por bulto, en el ciclo 2012-2013 fue
empresas: Zucarmex, Ingenio de Huixtla, Proveedora
de 400.8 pesos, promedio que represent una cada
de Alimentos Mxico, Azcar Domin de Mxico,
del 33%. De hecho, el ltimo mes de ese periodo
Central Motzorongo, Impulsora Azucarera del Trpico
la cotizacin se ubic en 374.66 pesos.10 Dado los
y Promotora Azucarera, todas ellas pertenecientes
altos niveles de produccin, la expectativa era que la
a grupos azucareros competidores entre s, y de la
baja continuara.
CNIAA como coadyuvante.
En este contexto de bajos precios, distintos
competidores en la produccin y comercializacin Vale la pena destacar, que a travs del uso de sus
de azcar llevaron a cabo reuniones en la CNIAA para herramientas de investigacin, la COFECE tuvo
gestar un acuerdo conjunto en el que manipularan el conocimiento de las comunicaciones intercambiadas
precio del azcar estndar y refinada con el propsito entre directivos y gerentes de los grupos azucareros
de evitar que ste continuara a la baja, as como involucrados, que permitieron conocer los alcances,
restringir la venta del producto a distribuidores y funcionamiento, implementacin y monitoreo de
mayoristas, a fin de que stos no pudieran vender a los acuerdos sancionados. Por ejemplo, en algunas
precios ms bajos que los ofrecidos por los ingenios. comunicaciones se menciona que los participantes
del acuerdo buscaran elevar el precio del bulto de
La colusin descrita ocurri entre el 29 de octubre y azcar estndar al mayoreo, especificando incluso el
el 9 de diciembre de 2013, y se implement a travs precio al que aspiraran comercializar el bien en cuestin.
de comunicaciones va correo electrnico. En estas
conversaciones escritas, los agentes econmicos Una vez analizados los datos recabados, se requiri
acordaron darle un buen jaln al precio. informacin a todos los participantes del mercado,
a efecto de que proporcionaran datos referentes a la
Derivado del anlisis de informacin pblica, oferta y demanda para profundizar en el conocimiento
consistente en los precios promedio nacionales de del sector, incluso, se mult a agentes econmicos
azcar al mayoreo, as como de las declaraciones por obstaculizar la investigacin.

7. Programa Nacional de la Agroindustria de la Caa de Azcar, 2014-2018 (PRONAC).


8. La Organizacin Internacional del Azcar (ISO por sus siglas en ingls), public que para el ciclo azucarero 2012/13, el consumo mundial de azcar fue de 173 millones de
toneladas, y la produccin de 184 millones de toneladas, lo que arroj un supervit de 11 millones de toneladas (datos recuperados del PRONAC).
9. Dadas las condiciones del mercado de azcar, el precio de referencia a publicarse en octubre era 267 pesos menor por tonelada, al precio con que se haba liquidado a los
caeros en el mes de julio, por lo que derivado de las reglas de pago de la caa, los caeros deban regresar a los ingenios azucareros el monto diferencial que les fue otorgado
durante la pre-liquidacin y liquidacin correspondiente al ciclo 2012/13, el cual ascenda a 1,065 millones de pesos. A ello se sum que los caeros se rehusaban a iniciar la
zafra 2013/14 sin un precio mnimo garantizado de 8 mil pesos por tonelada y/o algn grado de control por parte de stos, sobre la comercializacin de azcar. Por ello, la
CNIAA acord a nombre de sus afiliados, condonar la mitad de la deuda y que el resto fuera pagado en un plazo de dos aos sin intereses, decisin que no fue bien vista por los
industriales, pues alegaban que afectaba sus finanzas.
10. Clculo con datos del Sistema Nacional de Informacin de Integracin de Mercados de la Secretara de Economa (SNIIM). 3
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Durante las diversas comparecencias de este proceso, Si bien, durante la operacin de la mesa de venta no
se obtuvieron declaraciones aceptando la comisin se consolid necesariamente el precio de 350 pesos
de las prcticas anticompetitivas investigadas. por bulto de 50 kilogramos de azcar, se observ
que las empresas habran aumentado sus precios
A raz de ello, se encontr que los representantes artificialmente un 6.21%, adems la imposicin
de los grupos azucareros en la Comisin Ejecutiva de restringir la oferta gener una reduccin en la
de la CNIAA, determinaron vender a mayoristas, demanda de 2.3%, ambos efectos generaron un
industriales y distribuidores el bulto de 50 kilogramos dao al mercado estimado en 106 millones de
de azcar a 350 pesos.11 Por otra parte, al percatarse pesos (a precios de 2016). Vale la pena aclarar que
que distribuidores y clientes mayoristas comenzaban la cooperacin durante el procedimiento seguido
a comprar el producto barato para revenderlo en forma de juicio y la aceptacin por parte de los
posteriormente, cuando la produccin fuese escasa, agentes econmicos involucrados de la comisin
decidieron restringir la venta a dichos mayoristas, de la conducta, se consider como un atenuante al
evitando el riesgo de tener nuevos participantes en el momento de determinar el clculo de las multas a las
mercado, y que el precio del azcar bajara ms all del que podran estar sujetos. A pesar de ello, y tomando
ofrecido por ellos mismos.12 Tambin se encontr que en cuenta el corto periodo en que se llev a cabo la
la CNIAA coadyuv, propici, indujo y particip en prctica anticompetitiva, sta es una de las sanciones
la realizacin del acuerdo, al convocar a una reunin econmicas ms altas impuestas por la COFECE.
extraordinaria de la Comisin Ejecutiva para acordar
las acciones a implementar, as como a dos sesiones Resolucin del Pleno
ms para darle seguimiento.
Derivado de la indagatoria y los elementos de
Entre las acciones creadas e implementadas a travs de defensa presentados por las empresas involucradas
la CNIAA, y que constituyeron la prctica monoplica en esta colusin, el 26 de mayo de 2016, el Pleno
absoluta, destaca la creacin de la denominada mesa de la COFECE determin la existencia de elementos
de venta, que oper del 19 de noviembre al 9 de suficientes para acreditar la responsabilidad de los
diciembre de 2013, en por lo menos siete ocasiones y agentes econmicos involucrados en la comisin
cuyo objeto era monitorear el acuerdo colusorio. de prcticas monoplicas absolutas. Adems, de
resultar responsables la CNIAA y su director general
La mesa de venta oper como un mecanismo de coadyuvar, propiciar, inducir y facilitar la ejecucin
de control y monitoreo para el cumplimiento del del acuerdo. Por lo tanto, resolvi sancionar a los
acuerdo colusorio. A travs de ella, se verificaba e agentes econmicos involucrados con multas que en
informaba a la CNIAA y a los participantes, sobre total sumaron 88.8 millones de pesos.
las ofertas que cada empresa haca en lo individual
a sus clientes, indicando el ingenio, tipo de azcar, La Ley otorga el derecho a los agentes econmicos
volumen vendido, precio y condiciones de entrega. sancionados la opcin de acudir al Poder Judicial de
Asimismo, se cercioraban que las ventas de los la Federacin para que sea revisada la legalidad de las
ingenios respetaran los acuerdos para evitar que el sanciones impuestas por la Comisin; sin embargo, en
precio continuara cayendo. este caso, los involucrados no hicieron uso de este recurso.

La investigacin de la COFECE y las pruebas que de


ella derivaron, resultaron tan contundentes que los
emplazados, durante el procedimiento seguido en
forma de juicio, reconocieron que durante 42 das:
1) participaron en el acuerdo a pesar de saber que
cometan prcticas anticompetitivas, 2) asistieron
por lo menos en siete ocasiones a la mesa de venta
y 3) restringieron la venta del producto a mayoristas
y distribuidores.

11. El azcar estndar al mayoreo se vende en distintas presentaciones, las cuales pueden ser sacos de 50 kilos, sper sacos de 1.5 toneladas y a granel. En 2011 el precio del bulto
de 50 kg en centros mayoristas del pas fue de 730 pesos y en 2012 de 447 pesos.
12. Esta medida tambin aseguraba que participantes de cadenas mayoristas, no se convirtieran en referente de precios en el mercado, ya que el precio de referencia del azcar
se utiliza para el clculo del precio de la caa de azcar, que a su vez determina cunto se le paga al sector caero y cmo se pagar. 4
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Gua de vnculos La presente nota no debe entenderse como una


interpretacin oficial de la Comisin Federal de
1. Caa de azcar, un valioso alimento. Secretara Competencia Econmica (COFECE) respecto de la
de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca Ley Federal de Competencia Econmica, ni podr ser
y Alimentacin. utilizada para vincular a la COFECE por motivo alguno.
https://www.gob.mx/sagarpa/articulos/cana-de-
azucar-un-valioso-alimento?idiom=es La COFECE invoca su facultad para aplicar las
disposiciones normativas en materia de competencia
2. Ingenio azucarero, el primer paso de la transfor- econmica sin miramiento al presente documento.
macin del azcar. Secretara de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
https://www.gob.mx/sagarpa/articulos/ingenio-
azucarero-el-primer-paso-de-la-transformacion-
del-azucar?idiom=es

3. Programa Nacional de la Agroindustria de la Caa


de Azcar, 2014-2018 (PRONAC).
http://dof.gob.mx/nota_detalle.
php?codigo=5343244&fecha=02/05/2014

4. Sistema Nacional de Informacin de Integracin de


Mercados de la Secretara de Economa (SNIIM).
http://www.economia-sniim.gob.mx/Azucar.asp

5. Expediente IO-006-2013 sobre prcticas monop-


licas absolutas en el mercado de la produccin,
distribucin y comercializacin de azcar en el
territorio nacional.
http://www.cofece.mx:8080/cfcresoluciones/docs/
Asuntos%20Juridicos/V162/1/3530816.pdf