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Ecuador: el fracaso de lo que nunca existi

-> Simn Pachano"

Resumen

Este artculo analiza el fracaso de los reiterados intentos de implan-

tacin de polticas de apertura y liberalizacin de la economa, as
como de modernizacin del Estado (reduccin del aparato adminis-
trativo, desregulacin, descentralizacin). Considera a los arreglos
institucionales y a los clculos estratgicos de los actores polticos y
sociales como los factores que explican la ausencia de consensos en
torno a un modelo econmico en el Ecuador. El texto pone atencin
en la consolidacin de un alto nmero de actores con poder de veto
que obtienen beneficios en un modelo rentista de matriz estatal. Fi-
nalmente, revisa brevemente las perspectivas de anlisis desde las
que se ha buscado explicar este proceso.

Introduccin

Desde 1981, cuando se introdujeron las primeras medidas de ajus-

te en la economa, no ha sido posible establecer acuerdos estables y
de largo alcance en torno a las polticas econmicas y sociales en el
Ecuador. Los sucesivos gobiernos, cada uno de ellos encabezado por

* Este texto es una versin revisada del que se public en el libro La trama de
Penlope y constituye una sntesis del trabajo desarrollado durante la estada
como visiting fellow en el Kellogg Institute, en el otoo de 2003. Agradezco los
sugerentes comentarios de Romeo Grompone a la presentacin de la versin
preliminar en el seminario realizado en Lima en agosto de 2006.
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SIMN PACHANO 8/ ECUADOR: EL FRACASO DE LO QUE NUNCA EXISTI 253

un partido diferente o por presidentes sin partido, intentaron apli- visin de conjunto de Amrica Latina, se observa que Ecuador es uno
car polticas de similar orientacin, pero todos debieron enfrentar de los pocos pases en que no prosperaron las polticas del denomi-
fuertes movilizaciones de los sectores laborales, la oposicin de di- nado Consenso de Washngton." Por consiguiente, es pertinente pre-
versos sectores empresariales y el bloqueo por parte de los partidos guntarse por las causas que llevaron a configurar una situacin que,
polticos que contaban con representacin en el Congreso Nacional. de hecho, coloca al pas al margen de la corriente predominante en el
Los intentos de apertura y liberalizacin de la economa han encon- contexto continental. Por ello llama la atencin no solamente la esca-
trado fuerte resistencia no solamente en los sectores que podan ser sez de estudios sobre el tema, sino que la mayor parte de la reflexin
potenciales perdedores en un proceso de este tipo (trabajadores, acadmica considere que este no existe, es decir, que no es un proble-
campesinos) y de los opositores ideolgicos, sino tambin de los que ma que debe ser explicado." No lo es, seguramente, porque en general
se supone podran obtener ventajas e incluso de los que decan apo- los estudios de la economa como de otras ramas de las ciencias so-
yarlos. El resultado de este juego reiterativo ha sido un proceso per- ciales han partido de la premisa de que a lo largo de este proceso se
manente de avances y retrocesos que, a su vez, ha desembocado en implant una economa de corte neolberal." De este modo se ha eli-
la configuracin de un modelo econmico hbrido caracterizado por minado casi completamente la discusin acerca del proceso de for-
la coexistencia de elementos propios del centralismo estatal con los mulacin de polticas y sobre todo de aplicacin de estas, lo que quie-
de una economa abierta.' Por un lado, la preservacin del papel cen- re decir que se ha dejado de lado el contenido propiamente poltico de
tral del Estado en la asignacin de recursos impide colocar al Ecua- la definicin del rumbo econmico del pas."
dor dentro de la corriente neoliberal predominante en Amrica Lati- Mi inters en el presente trabajo es entrar precisamente en ese
na. Por otro lado, la instauracin de mbitos en los que tiene vigencia campo. Para hacerla, y como he sealado antes, tomo como premisa la
la economa de mercado, la parcial apertura hacia el exterior, algu-
nas medidas de flexibilizacin laboral y una catica reforma finan-
3. Los otros pases en que esas polticas no pudieron ser implantadas son Vene-
ciera no permiten asegurar que se ha conservado en su totalidad el
zuela, Nicaragua y Uruguay. Desafortunadamente, no existen estudios compa-
modelo previamente existente.' rativos que den cuenta de los procesos seguidos en cada uno de ellos, pero se
Independientemente de la opinin acerca de los contenidos de las puede suponer que son ms numerosas las diferencias que las semejanzas. Sin
polticas -que no es materia del presente anlisis-, cabe pregun- embargo, es probable que entre Ecuador y Venezuela se encuentren algunas
similitudes.
tarse por las causas de este proceso contradictorio. Si se asume una
4. En la ltima seccin analizo brevemente algunos de los estudios desarrollados
sobre esta materia.
S. Estudios como los de Acosta (2000), Salga do (2001) y Schuldt (1994) se inscri-
1. Anlisis de los avances y retrocesos a lo largo de la dcada de 1980 se encuen- ben en esa perspectiva que considera un hecho indiscutible la existencia de un
tran en Thoumi y Grindle (1992), Conaghan, Malloy y Abugatts (1990) y Cona- ordenamiento neoliberal en el Ecuador. En la posicin opuesta, que es mucho
ghan y Malloy (1994). En el primero se pone nfasis en el carcter inacabado menos influyente en el campo acadmico, se cuentan trabajos como los de Ar-
del proceso de reformas, con especial referencia a los ciclos polticos de la eco- mijos y Flores (1991), Hey y Klak (1999): Dahik (1991) y Lucio Paredes (2000).
noma. Un estudio reciente es el de Meja et al. (2004), que ofrece un panorama 6. Una excepcin en este sentido es, como he sealado antes (vase nota nmero
ms completo y que asienta sus explicaciones en las caractersticas del sistema 1), el trabajo de Meja et al. (2004). A este debe aadirse, dentro de una visin
poltico. comparativa, el reciente informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID
2. Segn un anlisis comparativo de 19 pases de Amrica Latina, en 1999 Ecua- 2006), que aborda como ncleo central "el proceso de formulacin de polticas
dor ocupaba el cuarto lugar de los que en menor medida haban impulsado las (PFP)" (Ibd.: 4). Como antecesores de estos trabajos se pueden considerar los
denominadas reformas estructurales, que comprendan apertura comercial, li- de Conaghan, Malloy y Abugatts (1990), Conaghan y Malloy (1994), Thoumi y
beralizacin financiera, privatizacin, reforma laboral y reforma fiscal (Lora y Grindle (1992), Araujo (1998), Montfar (2000) y parcialmente el de Schuldt
Panizza 2003: 126; vase tambin Correa 2002: 92). (1994).
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construccin in acabada de un orden econmico claramente definido
-independientemente de su contenido-, derivada de la ausencia
de consensos en torno a la orientacin de la economa? No niego los
reiterados intentos de sucesivos gobiernos por implantar un modelo
neoliberal, pero sostengo que esos esfuerzos nunca arrojaron los re-
sultados esperados por ellos. Es precisamente la constante reitera-
cin en la introduccin de esas polticas la que llama la atencin y la desembocan en apreciaciones mecanicistas en las que prcticamen-
que demuestra el carcter inacabado del proceso, ya que de otra ma-
nera no habra sido necesario insistir en ellas.
Un anlisis de este tipo puede poner nfasis en uno de los ml-
tiples niveles que inciden sobre el proceso de definicin de polticas,
ya sea el estructural, el cultural, el institucional o el de las decisiones
y las prcticas de los actores sociales y polticos. En el medio acad-
mico ecuatoriano ha predominado el primero (Acosta 2000, Salgado
2001. Araujo 1998, Armijos y Flores 1991), mientras la perspectiva cul-
tural se ha ocupado de aspectos ms generales, con escasa atencin a
los procesos de formulacin de polticas (Bustamante 1984, 1997; Me-
nndez 2001. Hurtado 2006, Seligson y Crdoba 2002, 2006). As mis-
mo, la visin institucional se ha preocupado de temas diferentes a este,
como los partidos polticos, los procesos electorales y la relacin entre
el gobierno y el Congreso (Len 2001, Freidenberg 2005, Freidenberg Y
Alcntara 2001a, lbarra 1994, 1996; Meja 1998, 2002, 2004; Pachano
2000,2001; Snchez 1999, Snchez Parga 1998, Verdesoto,1994).
Por diversas razones, considero que el tema debe ser tratado des-
de una perspectiva que integre el nivel institucional y el de las decisio-
nes estratgicas de los actores sociales y polticos. La primera de esas
Debo destacar el carcter secundario que tiene para este anlisis el contenido
7.
o la orientacin de las polticas, ya que lo que importa realmente es la ausen'
cia de consensos en torno a ellas. Generalmente se ha visto el problema nica-
mente como rechazo a la receta neoliberal del Consenso de Washington, pero
lo mismo puede decirse de la ausencia de acuerdos en torno a las polticas que
buscan mantener la orientacin anterior. Esto puede llevar a tratar el tema ea:
mo un enfrentamiento de dos concepciones claramente definidas, pero en mi
opinin -como se ver a lo largo de este texto- esa perspectiva puede dar
apenas una explicacin parcial. El problema es mucho ms complejo, ya que
los diversos actores sociales y polticos han cambiado permanentemente de
posicin.
8/ ECUADOR: EL FRACASO DE la QUE NUNCA EXISTi 255
razones proviene de una visin comparativa, que identifica las dife-
rencias que se producen entre pases con caractersticas estructurales
bastante similares cuando son distintas las instituciones y las prcti-
cas de los actores." La segunda razn es que tanto los acercamientos
estructurales como los culturales no ofrecen explicaciones satisfacto-
rias. Los primeros conducen a niveles de generalidad muy amplios que
te no tiene cabida la dimensin prop\amente poltica del asunto. Los
otros corren siempre el riesgo de perder la capacidad de definir ade-
cuadamente la relacin causal o, dicho de otra manera, de identificar
con precisin la variable dependiente y las variables independientes, es-
pecialmente cuando se considera a los factores culturales como la cau-
sa fundamental y no como una construccin social. La ltima razn se
fundamenta en la necesidad de detectar los factores estrictamente po-
lticos y valorar su peso en el proceso de definicin de polticas. Sin que
esto signifique negar la incidencia que pueden tener otros aspectos, es
innegable que las definiciones polticas se sitan por encima de ellos y
los determinan. Por consiguiente, se hace necesario un acercamiento
que reconozca como elementos centrales a las decisiones y a las prcti-
cas de los actores polticos dentro de un marco institucional. En defini-
tiva, es necesario contar con un marco metodolgico y conceptual que
apunte a descifrar la racionalidad de los actores y que ofrezca los ele-
mentos adecuados para valorar el peso y la incidencia de cada uno de
ellos en el proceso de definicin de las polticas.
El proceso de las polticas
Con el fin de contar con una visin de conjunto, considero necesario
hacer un breve recuento del proceso poltico vivido en Ecuador des-
de el retorno a la democracia en 1979, destacando las orientaciones de
las polticas econmicas impulsadas por cada uno de los gobiernos y
los problemas que debieron enfrentar en su momento. Los presidentes
---------------
8.
Los ejemplos ms claros para el caso ecuatoriano son los de Bolivia y Per, pa-
ses muy similares en trminos estructurales, pero con grandes diferencias en
lo institucional y en las prcticas y clculos estratgicos de los actores polti-
cos y sociales.
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-independientemente de sus respectivas posiciones polticas- in-
variablemente adoptaron duras medidas al inicio de sus respectivos
perodos, pero siempre dieron marcha atrs hasta terminar, en la ma-
yor parte de los casos, en formas de populismo econmico (Conaghan,
Malloy y Abugatts 1990, Thoumi y Grindle 1992). Como he sealado al
inicio, todos los intentos de aplicacin de polticas econmicas tuvieron
similar orientacin pero se encontraron con la oposicin generalizada,
entre ellos la de quienes a su vez trataron de impulsar medidas de esa
naturaleza cuando les correspondi la conduccin del gobierno,"
Durante la dcada de 1970, la economa ecuatoriana haba ex-
perimentado las ms altas tasas de crecimiento de su historia y ha-
ba asistido a transformaciones estructurales desconocidas hasta
entonces.'? Sin embargo, los signos auspiciosos del primer gobierno
constitucional (1979-1984), que hacan esperar una virtuosa combi-
nacin de democracia, crecimiento econmico y bienestar de la po-
blacin, llegaron a su fin al comenzar la dcada de 1980 y obligaron
a tomar medidas drstcas." En la medida en que no estuvieron pre-
sentes los problemas que en ese momento' azotaban a la mayor par-
te de pases del continente (altas tasas de inflacin, dficit fiscal in-
manejable, gran peso de la deuda pblica sobre el presupuesto, entre
9. A esto cabra aadir la ausencia de propuestas alternativas. Las agrupaciones
polticas y sociales opuestas a la corriente neoliberal no han logrado rebasar
el nivel discursivo general y finalmente, cuando han debido formar parte del
gobierno, han reproducido las mismas prcticas que las dems. Los ejemplos
ms ilustrativos son los de Izquierda Democrtica en el perodo 1988-1992 Y
Pachakutik y MPDen 2003.
10. Entre 1972 y 1980,Ia economa creci a una tasa promedio de 10,8%. La trans-
formacin de la estructura econmica se expres fundamentalmente en el alto
crecimiento de los sectores industrial y de servicios frente al relativo estanca-
miento del agrcola (Araujo 1998: 4, Thoumi y Grindle 1992: 25 y ss).
11. En marzo de 1981, el gobierno presidido por Jaime Rolds elev los precios de
los combustibles, de las tarifas elctricas y del transporte, y en diciembre del
mismo ao prohibi la importacin de vehculos (Cf.Araujo 1998: 18). En mar-
zo del siguiente ao, bajo la presidencia de Osvaldo Hurtado, se decret una
devaluacin del 20% con referencia al denominado dlar de intervencin, Yen
mayo del mismo ao una nueva devaluacin del 32% para el dlar del mercado
libre (Ibd.: 18). Este conjunto de medidas pareca anticipar una redefinicin
de la economa en la direccin que lo hacan en ese momento varios pases de
Amrica Latina.
8/ ECUADOR: EL FRACASO DE LO QUE NUNCA EXISTi 257
otros), la aplicacin de medidas de ajuste y estabilizacin tuvieron
un carcter estrictamente coyuntural. Su objetivo era el retorno al
equilibrio de las condiciones previamente existentes y no el cambio de
modelo econmico (Araujo 1998: 31, Schuldt 1994: 72). La confianza
depositada en la explotacin petrolera influy decisivamente en estas
decisiones, pero fueron ms importantes las consideraciones de ca-
rcter poltico y social. En efecto, la\ debilidad poltica del primer go-
bierno de la etapa democrtica y la ~uerte convulsin social a la que
debi enfrentarse a lo largo de su perodo frenaron todos los intentos
de avanzar en el proceso de reformas estructurales."
En sntesis, durante el primer gobierno de esta etapa se dibu-
j un esquema que combinaba algunos elementos propios de la or-
todoxia neoliberal con otros que eran claramente reminiscencias del
pasado." La aplicacin de polticas de ajuste y de austeridad deba
enfrentar, en primer lugar, a las conductas rentistas que se haban
generalizado a lo largo de una dcada de auge econmico. En esas
condiciones era muy poco probable que cualquier sector social apos-
tara por el cambio del statu qua, ya que eso de hecho introduca ele-
mentos de incertidumbre en tanto poda verse afectada su posicin
en la asignacin de recursos. En segundo lugar, debi sufrir la alta
conflictividad poltica y social provocada en gran medida por la apli-
cacin de esas mismas medidas, pero tambin por otros factores que
en adelante se fueron estableciendo como caractersticas de la polti-
ca ecuatoriana." En tercer lugar, se vio relegada por el predominio de
una visin de los problemas como desajustes coyunturales y no como
12. Las medidas econmicas encontraron resistencia en los sectores de trabajado-
res organizados. En mayo de 1980, se desarroll la primera huelga nacional,
convocada por el Frente Unitario de Trabajadores. En octubre de 1982, las pro-
testas llegaron a su nivel ms alto y contaron con el apoyo de las cmaras em-
presariales, lo que puso al gobierno al borde del colapso. Estas ltimas se pro-
dujeron por las limitaciones a los incrementos de salarios, los recortes al gasto
pblico y la elevacin del precio de la harina (Thoumi y Grindle 1992: 40).
13. Entre estas ltimas cabe destacar la sucretizacin de la deuda, que constituy
un subsidio generalizado a los empresarios.
14. Las demandas orientadas hacia el gobierno central no se originan nicamente
en las medidas econmicas que este toma. Ellas se expresan ms bien en la con-
ducta rentista generalizada.
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fallas estructurales, con lo que se dejaba abierta una ancha puerta
para el surgimiento de las demandas de corto plazo." Finalmente y
como factor fundamental, las medidas de ajuste se enfrentaron a po-
derosos actores sociales que se beneficiaban de las condiciones exis-
tentes y que lograban establecer su presencia directamente en el
sistema poltico (Conaghan, Malloy y Abugatts 1990: 10).16 La capa-
cidad de veto de estos actores basada en la disponibilidad de grandes
recursos materiales y polticos fue decisiva en el destino de la agenda
gubernamental. La debilidad del gobierno -apoyado por una mins-
cula bancada parlamentaria- fue fundamental en este sentido." A
ello contribuy tambin la fragmentacin del Congreso, en donde se
constituy una oposicin heterognea que conflua nicamente por
el clculo del beneficio que le poda significar a cada uno de sus inte-
grantes el desgaste del gobierno. La orientacin y los contenidos de
las polticas econmicas y sociales pasaban as a segundo plano.l''
15. "Estas medidas se formularon para resolver los dficit presupuestales y de
cuenta corriente, y no como parte de un cambio estructural necesario para la
economa" (Thoumi y Grindle 1992: 37). Cabe destacar que este punto cons-
tituye una de las lneas divisorias ms importantes entre las diversas apre-
ciaciones acerca del proceso de definicin de polticas econmicas en el caso
ecuatoriano.
16. Hey y Klak (1999) tienen una interpretacin diametralmente opuesta a esta.
Aseguran que Ecuador logr el desplazamiento desde un modelo econmico
orientado desde el Estado hacia la concepcin neoliberal, y que esta transicin
puede explicarse por cuatro factores contextuales: a) los problemas financie-
ros, b) los factores ideolgicos globales, c) la percepcin de ausencia de alter-
nativas, y d) la debilidad de la oposicin popular (1999: 66). Mi opinin es que
solamente el primero resulta aceptable como factor explicativo. Como se ver
a lo largo de este artculo, los otros tres ms bien aparecen como obstculos no
solamente para definir una orientacin neoliberal, sino para lograr acuerdos
sobre cualquier tipo de poltica econmica.
17. Aunque este fue el que obtuvo la bancada ms numerosa en los 27 aos de de-
mocracia, antes de su posesin ya dej de contar con ella debido al desplaza-
miento de su partido (CFP) a la oposicin. Durante todo su perodo fue un go-
bierno de minora.
18. El caso ms claro se encuentra en el Partido Social Cristiano (PSC), que, a pe-
sar de su estrecha vinculacin con intereses empresariales, desarroll una
oposicin radical. independientemente de los contenidos de las polticas. Su l-
der, Len Febres Cordero, que haba representado a las cmaras empresariales
cuando existieron las denominadas senaduras funcionales (corporativas), fue
8/ ECUADOR: EL FRACASODE LO QUE NUNCA EXISTi
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El siguiente gobierno (1984-1988) se inici con un paquete de
medidas econmicas de similar orientacin a las que haba impulsado
la anterior administracin, y a las que se haba opuesto radicalmente
el presidente que asuma, Febres Cordero.'? A lo largo de los dos pri-
meros aos de su gestin se encamin claramente por la ruta del neo-
liberalismo, lo que logr en gran medida por la existencia de vacos e
indefiniciones en las normas que regulaban las funciones del Congre-
so y sobre todo por la utilizacin del procedimiento de urgencia eco-
nmica (que faculta al gobierno a presentar leyes con carcter de de-
creto que deben ser tratadas por el Congreso en un plazo perentorio).
La estrategia gubernamental consistente en el envo simultneo de
varios proyectos calificados como urgentes -con el fin de que el Con-
greso no dispusiera del tiempo suficiente para tratarlos- era un in-
dicador de su propia debilidad. En efecto, el gobierno haba triunfado
en la segunda vuelta con un margen muy estrecho (1,5 puntos por-
centuales, el ms pequeo desde la utilizacin del hal/ataje) y contaba
con una bancada de minora en el Congreso." Sin embargo, en el se-
gundo ao de su gestin logr inclinar la mayora legislativa a su fa-
vor y de esa manera llev adelante lo fundamental de su programa
econmico. Para lograrlo debi acudir a la desafiliacin de diputados
de diversos partidos, que en adelante se convertira en prctica co-
rriente de la poltica ecuatoriana.
Esas prcticas del gobierno, especialmente su carcter auto-
ritario, que colocaba a la poltica en una situacin de ganadores y
el principal opositor de esas polticas, lo que causa sorpresa en los observadores
externos (Thoumi y Grinle 1992: 49, Conaghan, Malloy y Abugatts 1990: 11 y
Barczak 2001: 53).
19. Sus principales medidas fueron la devaluacin de la moneda, el recorte del gas-
to social, la liberalizacin del comercio por medio de la eliminacin del control
de precios en la mayora de artculos y la eliminacin de las regulaciones de
las tasas de inters (Hey y Klak 1999, Schuldt 1994: 48). Adicionalmente,logr
la aprobacin de leyes orientadas a la liberalizacin de precios y de comercio,
pero a la vez realiz una nueva sucretizacin de la deuda en condiciones ms
ventajosas para los deudores privados.
20. Aunque los partidos que confluan en algunas votaciones en el apoyo al gobier-
no representaban el 42,2% del total de diputados, nunca llegaron a constituir
una coalicin estable. Los partidos claramente gubernamentales (PSC y PL)
significaban menos de la quinta parte del total del Congreso.
260
SIMN PACHANO
perdedores absolutos, fueron cerrando los espacios en que poda mo-
verse. A esto se aadi el cambio de las condiciones del entorno eco-
nmico que, para el fin de su segundo ao, se presentaban poco favo-
rables." Paralelamente, los errores y abusos presidenciales llevaron
a un enfrentamiento con un sector militar que termin con el secues-
tro del presidente por parte de un grupo de militares en una base de
la Fuerza Area. Todo ello debilit an ms al gobierno, lo que se ex-
pres en los resultados electorales de medio perodo (1986), en los
que los partidos de la oposicin obtuvieron la mayora de los puestos
del Congreso (54,4%) a pesar del incremento de escaos logrado por
el partido del presidente. Frente a esas condiciones, el gobierno dio
un giro radical a su orientacin econmica y revirti totalmente las
reformas econmicas que haba realizado hasta entonces. As, la se-
gunda mitad de su perodo se caracteriz por el fin de la austeridad,
el dispendio en el gasto y la prdida de control de las variables ma-
croeconmicas, con consecuencias tan graves como la cada del PBI
en 6% en 1987, el incremento de la inflacin al 85,7% en 1988 (Arau-
jo 1998: 53) y una devaluacin del 51% en 1987 y del 95,3% en 1988
(Thoumi y Grindle 1992: 65). De este modo, el que aparentemente se-
ra el primer gobierno neoliberal ecuatoriano termin como una nue-
va experiencia de conduccin econmica populista."
Llama la atencin la ausencia de apoyo decidido y estable en torno
a la poltica econmica del gobierno por parte de los sectores que po-
dran considerarse afines a este, especialmente aquellos que se opo-
nan a la intervencin estatal en la economa. La manera en que se ha-
ba llevado la campaa electoral (posiblemente la de mayor contenido
ideolgico del perodo), as como la estrecha vinculacin del presiden-
te y en general de los integrantes del gobierno con los sectores empre-
sariales, hacan prever un acuerdo programtico del mismo tipo de los
21. La cada de los precios del petrleo en el mercado internacional a comienzos de
1986 signific un golpe muy fuerte para el presupuesto estatal.
22. Schuldt (1994: 66) interpreta el giro en la poltica econmica como el resulta-
do del "ciclo poltico de la economa". El elemento fundamental sera el inters
gubernamental por responder favorablemente a las clientelas polticas en mo-
mentos electorales. Considero que es una explicacin vlida pero limitada, ya
que atribuye toda la causalidad slo a la variable electoral.
8I ECUADOR: El FRACASO DE lO QUE NUNCA EXISTI 261
que ya para ese momento se haban establecido en varios pases lati-
noamericanos. Pero las brechas regionales que separaban a los grupos
econmicos, la inclinacin claramente favorable del gobierno hacia al-
gunos de ellos -y la consecuente exclusin de otros-, el temor a per-
der privilegios, el estilo autoritario y confrontacional del presidente,
as como el giro realizado a partir de la mitad del mandato pueden ex-
plicar ese fracaso. De cualquier manera, lo que interesa es que aun en
un caso como este, que contaba con condiciones claramente favorables
para impulsar una poltica econmica determinada, fue imposible ha-
cerla. Ciertamente, entre las causas se puede sealar a la orientacin
concentradora y excluyente de esa poltica, pero ello sera vlido sola-
mente para explicar el alejamiento de los partidos de izquierda y las
organizaciones sociales, mas no para los sectores empresariales y los
partidos de derecha, que sin duda jugaron un papel fundamental."
El gobierno elegido para el perodo 1988-1992, presidido por Ro-
driga Borja, no se distanci significativa mente en lo econmico y lo
social de los que lo precedieron. Al igual que ellos, comenz su gestin
con medidas de estabilizacin, que a lo largo de su perodo se fueron
complementando, lo que signific la continuacin de los intentos de
reforma de la primera mitad del gobierno anterior." Pero, como ocurri
23. Thoumi y Grindle destacan que "muy pocos miembros de la coalicin (gober-
nante) estaban en capacidad de comprender cules eran las consecuencias
prcticas de un programa econmico Iiberalizante [...] grupos econmicos con
intereses muy diversos se haban acostumbrado, con el correr del tiempo, a
recibir privilegios y proteccin del Estado a travs de crdito subsidiado, una
estructura agraria diseada para beneficiar industrias especficas y firmas in-
dividuales, bajos impuestos directos y una diversidad de otras medidas. El ex-
perimento neoliberal significaba la reduccin y eventual desaparicin de esos
privilegios" (1992: 59). Sin embargo, cabra preguntarse si un gobierno estre-
chamente ligado a esos mismos intereses, como lo destacan los mismos autores
(Ibd.: 62 y 98, nota 64), realmente estaba dispuesto a llevar adelante ese tipo
de reformas o si ms bien, desde una lgica corporativa, buscara beneficiar a
esos sectores sin mayores consideraciones por lo que ocurriera en el conjunto
de la economa. Un anlisis de la coalicin poltica que sustent a este gobierno
(el denominado Frente de Reconstruccin Nacional) se encuentra en Conaghan
y Malloy (1994: 126 y ss).
24. El gobierno de Rodrigo Borja increment el precio de los combustibles, re-
torn al sistema de devaluaciones permanentes, restringi las importacio-
nes y la oferta monetaria, redujo los aranceles de algunos productos, elimin
262 SIMN PACHANO
con sus predecesores, antes de cumplir la mitad de su perodo, el go-
bierno enfrent los mismos problemas que han sido descritos en los
casos anteriores, especialmente en lo que se refiere a la oposicin so-
cial y poltica, que termin por bloquear cualquier posibilidad de de-
finicin de polticas de ms largo plazo. A pesar de que cont con una
situacin poltica privilegiada al inicio de su gestin -con una coa-
licin mayoritaria en el Congreso-, las posibilidades de aplicar un
programa econmico sostenido y de largo alcance fueron mnimas.
En primer lugar, se trataba de un gobierno que aplicaba polticas radi-
calmente diferentes a las que haba propuesto en su campaa, lo que
llevaba al alejamiento y al aislamiento de sus propios partidarios, por
un lado, y les daban poca consistencia a sus propias acciones, por otro
lado. En segundo lugar, la cercana de las elecciones de medio pero-
do constituy un aliciente para la ruptura de la alianza conformada
inicialmente, ya que se supona que ellas traeran un fuerte castigo al
gobierno y a sus aliados por el costo social de las medidas tomadas
hasta ese momento." Por otra parte, la alianza gubernamental esta-
ba conformada por dos partidos de base predominantemente serra-
na, lo que abra un amplio campo para que se manifestaran poltica-
mente las diferencias regionales."
Posiblemente, el factor de mayor importancia para la determi-
nacin del rumbo que finalmente tom la conduccin econmica fue
la tortuosa relacin entre el gobierno y su partido. El divorcio entre
las propuestas de campaa y las acciones del gobierno establecieron
una gran distancia con el partido, que esperaba otra orientacin en el
selectivamente los subsidios, redujo el gasto pblico e introdujo reformas para
la f1exibilizacin del mercado laboral (Araujo 1998: 62 y Stokes 2001: 43). Para-
lelamente, impuls una profunda reforma tributaria.
25. La eleccin de medio perodo, en que se renovaba aproximadamente el 85% de
los integrantes del Congreso, fue introducida en las reformas constitucionales
realizadas en 1983 y se constituy en un elemento de incertidumbre e inesta-
bilidad a lo largo del perodo, ms an cuando estaba vigente la prohibicin de
reeleccin inmediata de los diputados. Esta eleccin fue abolida en 1998.
26. Un factor adicional en la definicin de la orientacin del gobierno fue la irrup-
cin del movimiento indgena, que, desde su primer levantamiento en junio de
1990, se convirti en un actor central del proceso poltico ecuatoriano y coloc
nuevos temas en la agenda poltica nacional.
8/ ECUADOR: EL FRACASO DE LO QUE NUNCA EXISTi
263
manejo de la economa y de las polticas sociales." A su vez, esto se
relacionaba directamente con la conformacin del equipo econmi-
co gubernamental, integrado por tcnicos extraos al partido e in-
cluso alejados de las posiciones ideolgicas de este. De esta manera,
se redujeron sensiblemente las posibilidades de obtener apoyo polti-
co orgnico para la gestin gubernamental, lo que se agudiz con los
embates de la oposicin, que se haba fortalecido despus de las elec-
ciones de medio perodo. El debilitamiento del gobierno fue inevita-
ble despus de estas, cuando vio reducida su representacin legislati-
va y cada vez ms lejanas las posibilidades de estructurar una alianza
estable. De ah en adelante, el programa econmico consisti en ad-
ministrar la crisis sin nuevos impulsos para el cambio o para definir
una poltica claramente establecida.
El gobierno encabezado por Sixto Durn 8alln (1992-1996) era
visto como un nuevo intento de instauracin neoliberal (Hey y Clak
1999, CAAP 1993: 12, Snchez 1992: 34). Su condicin de militante his-
trico de la derecha -fundador del PSC, desafiliado para presentar-
se como candidato-, as como la presencia de Alberto Dahik en la vi-
cepresidencia, daban asidero a este supuesto. A esto se aadi que su
competidor en la segunda vuelta fuera Jaime Nebot, del sector ms tra-
dicional del PSC, con lo que se configur un panorama de triunfo de las
fuerzas de derecha, lo que a su vez poda interpretarse como un apoyo
27. Stokes (2001: 112), que aborda brevemente el caso ecuatoriano, sostiene que
la debilidad de los partidos explica el cambio de poltica de los gobiernos con
respecto a las ofertas de campaa. Sin embargo, la explicacin no parece ade-
cuada para el gobierno de Rodrigo Borja, ya que su partido, Izquierda Demo-
crtica, en ese momento contaba con mejor organizacin, mayor nmero de afi-
liados y la primera preferencia electoral a nivel nacional. Quizs la referencia
habra que hacerla a la debilidad del sistema de partidos como un todo, lo que
probablemente reducira los efectos positivos de la fortaleza de un solo par-
tido. Otro tipo de explicacin, seguramente ms persuasiva, pondra nfasis
en la ausencia de inters del presidente y de los miembros de su gabinete por
cambiar la orientacin del propio partido. Un caso muy claro en este sentido se
encuentra en el primer gobierno de Felipe Gonzlez, en Espaa, en que el propio
presidente del gobierno asumi la tarea de implantar en su partido una nueva
orientacin de las tareas econmicas y polticas. Por el contrario, el discurso del
presidente ecuatoriano se mantena en sus posiciones opuestas a las reformas
que aplicaba su propio equipo de gobierno.
 SIMN PACHANO
264
a la opcin neoliberal. Con esta percepcin, que la comparta el propio
gobierno, se volvi sobre la orientacin econmica que haban inten-
tado impulsar los dos gobiernos anteriores al inicio de su mandato,
pero se la present ya no como las medidas aisladas de estabilizacin,
sino como el paso inicial de un proceso integral de transformacin
que deba abarcar no slo la economa sino el conjunto de la estructu-
ra del Estado." Lo esencial del programa econmico del gobierno se
encontr en la Ley de Modernizacin, que a su vez dio vida al Consejo
Nacional de Modernizacin del Estado, CONA M, concebido como el or-
ganismo que se encargara de conducir el proceso."
Sin embargo, la debilidad del gobierno fue un obstculo deter-
minante para que esas intenciones quedaran a medio camino. Entre
los dos partidos del gobierno (PUR y PCE), que, por disposiciones lega-
les, debieron presentarse separados a las elecciones, apenas llegaban
al 22,1% del total de diputados." Adems, el PUR se haba constitui-
do para esa eleccin en torno a la figura de Durn Balln, lo que sig-
nificaba una enorme desventaja con respecto a los partidos que ha-
ban tenido una relativa consolidacin a lo largo del perodo (PSC, ID,
PRE Y DP). Esta misma condicin de partido recin conformado obli-
g a buscar candidatos entre caudillos locales que podan aportar los
votos necesarios para la eleccin de diputados, pero sin ninguna se-
guridad sobre su lealtad. De esta manera, nuevamente se present
el mismo esquema de un presidente que no contaba con la mayora
28. El gobierno recort subsidios, liberaliz las tasas de inters, elimin las restric-
ciones a la inversin extranjera, liberaliz el mercado de capitales, desarroll
una amplia y profunda revisin del marco legal. especialmente en el sector fi-
nanciero, aduanas, impuestos y sector de hidrocarburos, as como de los me-
canismos de aprobacin del presupuesto. Retir al pas de la Organizacin de
Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) e ingres en la Organizacin Mundial
de Comercio (World Trade Organization). Busc sin xito privatizar las empre-
sas telefnicas y parte del rea elctrica.
29. Con la utilizacin del concepto de modernizacin aparentemente se buscaba
superar el desprestigio de los procesos centrados en la privatizacin y evitar
la oposicin que estos provocaban. A la vez, daba la idea de cambios de mayor
envergadura y no solamente de la propiedad de las empresas estatales.
30. Cada partido deba presentar listas en por lo menos diez provincias y, adems,
estaban prohibidas las alianzas en las elecciones pluripersonales (de diputados,
consejeros provinciales y concejales municipales).
8/ ECUADOR: El FRACASO DE la QUE NUNCA EXISTi 265
parlamentaria, un Congreso fragmentado, en el que ningn parti-
do tena la mayora (las bancadas ms grandes eran las del PSC, con
27,3%, y del PRE, con 18,2% del total de diputados). Todo esto oblig
a que el gobierno desarrollara tortuosos proce\os de negociacin con
los partidos para cada nueva ley o reforma, o, como haba ocurrido en
el gobierno de Febres Cordero, a tratar de conseguir los votos necesa-
rios por medio de la desafiliacin de algunos diputados. La distribu-
cin de puestos {patronage} y de recursos (pork) apareci nuevamen-
te en el panorama poltico como el principal recurso gubernamental
para impulsar el programa econmico. Esto llev a la desafiliacin de
un alto nmero de diputados de diversos partidos que pasaron a con-
formar un bloque de independientes. Con ellos el gobierno pudo apro-
bar las reformas y las nuevas leyes durante sus dos primeros aos."
Las elecciones de medio perodo (junio de 1994) significaron
tambin en esta ocasin un revs para el gobierno. Aunque el bloque
del PCE se increment levemente, en conjunto la bancada gobiernis-
ta se desmoron por la casi desaparicin del PUR, que descendi de
12 a 2 diputados (15,6% y 2,6%, respectivamente). Los grandes be-
neficiarios de ese descenso fueron el PSC y el MPD, es decir, los parti-
dos que se situaban en ambos extremos del espectro ideolgico y que
mantenan un discurso de oposicin radical. Adicionalmente, el Con-
greso se fragment an ms, ya que obtuvieron representacin cator-
ce partidos, ocho de los cuales contaban solamente con uno o dos di-
putados. De ah en adelante, el gobierno se vio sujeto a las presiones
del PSC, que haca valer su condicin de primera bancada legislativa y
sobre todo su presencia en un alto nmero de municipios y consejos
provinciales. Aunque por esta va el gobierno pudo asegurar la apro-
bacin de buena parte de la legislacin que requera su programa eco-
nmico, ella llevaba a la prdida de gran parte de la iniciativa sin que
obtuviera a cambio alguna seguridad de apoyo en todos los temas, ya
que, al producirse de manera encubierta, estaba sujeto a negociacio-
nes especficas para cada uno de ellos. Finalmente, el gobierno bus-
c una salida a esta situacin por medio de una reforma poltica, para
31. En 1993, al finalizar el primer ao de gobierno, el bloque de los denominados
independientes lleg a contar con 14 diputados. siendo as el segundo dentro del
Congreso, detrs del PSC. que contaba con 21.
266 SIMN PACHANO 8 / ECUADOR: El FRACASO DE lO aUE NUNCA EXISTi 267

la cual convoc a plebiscito en dos ocasiones, pero aun as le result Todos esos gobiernos -con excepcin, obviamente, de los que
imposible romper los bloqueos. Por el contrario, su debilidad alcanz duraron pocas horas o apenas unos das y del interino presidido por
su punto mximo cuando el vicepresidente debi renunciar a causa Fabin Alarcn- siguieron la misma lnea de los anteriores. Abda-
de denuncias de corrupcin que -sin seguir los procedimientos es- l Bucaram intent introducir un sistema de ~ontrol de divisas basa-
tablecidos- fueron recogidas por la Corte Suprema de Justicia, en la do en la convertibilidad -dentro del modelo argentino-, al mismo
que exista fuerte influencia del PSC. tiempo que aplic un duro paquete de ajuste. En las ltimas horas
Este ltimo episodio marc el inicio de un perodo de inestabili- de su fugaz gobierno hizo lo mismo que haban hecho sus anteceso-
dad que an no termina y que vale la pena referirlo brevemente en su res en sus dos aos finales, esto es, tir para atrs todas las medidas
totalidad. As, el gobernante elegido para el perodo 1996-2000, Ab- que haba tomado dos das antes.
dal Bucaram, apenas pudo permanecer 120 das en el cargo. Junto Posiblemente el intento ms claro y decidido de avanzar en di-
con expedir la resolucin de terminacin de sus funciones, el Congre- reccin hacia un cambio de orientacin del modelo econmico, dentro
so nombr a un presidente interino (una figura no contemplada en de estos gobiernos, se observ.en el de Jamil Mahuad. Sus propuestas
la Constitucin) para un mandato de 18 meses." En las elecciones de de campaa no dejaban dudas en ese aspecto, y se enmarcaban den-
1998 triunf [arnil Mahuad, quien encabezaba una opcin cercana a la tro de la lnea que haba definido pocos aos antes su partido (DP),
corriente neoliberal. Su gobierno termin abrupta mente un ao y me- que abandon su proclama de socialismo comunitario para acoger los
dio despus por un golpe militar que fue apoyado por las organizacio- postulados de la economa de mercado." Las reformas introducidas
nes indgenas y por algunos diputados de partidos de izquierda y cen- en la Constitucin por la Asamblea Constituyente reunida entre di-
tro izquierda. Por medio de un arreglo logrado dentro de los mandos ciembre de 1997 y junio de 1998 constituyeron un aliciente en esa di-
militares se produjo la sucesin constitucional, de manera que el vi- reccin, ya que se eliminaron prcticamente todas las disposiciones
cepresidente Gustavo Noboa pudo concluir el perodo presidencial." que establecan la centralidad del estado en la economa." Sin embar-
En las elecciones del ao 2002 triunf Lucio Gutirrez, el militar que go, tampoco en esta ocasin pudo el gobierno contar con mayora en
dos aos antes haba encabezado el golpe de estado y que por tanto
estaba constitucionalmente inhabilitado para presentarse como can-
didato. Finalmente, en abril de 2005, a los 27 meses de haberse pose- meses de protestas ciudadanas y de la bsqueda de arreglos institucionales por
sionado, fue tambin destituido por el Congreso despus de una se- parte de las fuerzas polticas y de la comunidad internacional. En la raz de las
protestas no se encontraban demandas econmicas o sociales, sino aspectos
mana de protestas en la ciudad de Quito."
relacionados con la vigencia del rgimen democrtico y del estado de derecho,
lo que incluso se manifest en el protagonismo de los sectores medios urbanos
(especialmente de Quito).
32. La vicepresidenta de Bucaram, Rosala Arteaga, ocup la presidencia por tres 35. Desde la campaa, Mahuad estableci como lneas de su gobierno la reduccin
das mientras el Congreso perfeccionaba la figura del interinato. del gasto pblico, incremento del impuesto al valor agregado (que se encontra-
33. El da del golpe militar se conformaron dos juntas de gobierno, la primera in- ba en el 10%), ampliacin de la base y control de la evasin del impuesto a la
tegrada por el lder de los militares golpistas, Lucio Gutirrez; el presidente de renta, eliminacin de subsidios y elevacin de los precios de los combustibles y
la CONAIE (la principal organizacin indgena), Antonio Vargas, y el ex presi- de las tarifas elctricas y telefnicas (lvarez 2001).
dente de la Corte Suprema de Justicia que haba enjuiciado a Dahik. En la otra 36. En gran medida, estas reformas fueron el resultado de la alianza entre el PSC
junta participaron los integrantes de la cpula militar y tuvo ms bien carcter y la DP, que apareca como una convergencia de carcter ideolgico en la me-
instrumental para dar paso a la sucesin constitucional. dida en que ambos eran notorios en ese momento como los impulsores de la
34. En diciembre del ao 2004, el presidente rompi la Constitucin al intervenir apertura econmica. Durante el proceso electoral se mantuvo el acuerdo entre
en la Corte Suprema de Justicia, en el Tribunal Constitucional y en el Tribunal ambos, aunque nunca de manera expresa, lo que se facilit por la ausencia del
Supremo Electoral. Este fue el elemento que provoc su cada despus de varios PSC en la contienda presidencial.
 SIMN PACHANO
268
el Congreso ni le fue posible construir una coalicin estable, ya que,
a pesar de que el nmero de listas con representacin en el Congre-
so fue el menor del perodo, el partido de gobierno apenas obtuvo el
29% de los escaos. Por ello, desde el inicio de su gestin debi no so-
lamente hacer frente a la oposicin, sin tambin ceder ante las presio-
nes de los partidos que se supona actuaran como sus socios, como
ocurri cuando elimin el impuesto a la renta y lo sustituy por el de-
nominado impuesto a la circulacin del capital, y cuando cre un sis-
tema ilimitado de garantas de los depsitos bancarios."
El gobierno comenz, como los anteriores, con un conjunto de
medidas de ajuste, que incluyeron el incremento de las tarifas elctri-
cas en 410%, acompaadas de algunas compensaciones focalizadas,
como el denominado bono de pobreza (Gerlach 2003: 124). As mismo,
como haba ocurrido en las ocasiones anteriores, esas medidas pro-
vocaron las protestas de los sectores sociales organizados, pero tam-
bin de algunos grupos de empresarios, especialmente de los que se
expresaban por medio de las cmaras de Guayaquil. Posteriormente,
durante los primeros meses de 1999, el gobierno aplic nuevas medi-
das en la misma direccin (flotacin de la moneda, elevacin del lVA,
del 10% al 12%, incremento de los combustibles en 174%), que de-
rivaron en nuevas protestas y que a su vez llevaron a la declaracin
del estado de emergencia. Pero posiblemente la medida ms contro-
vertida del gobierno fue la entrega de recursos a varios bancos que
se encontraban al borde la quiebra, la mayor parte de ellos por ma-
nejos fraudulentos de sus propietarios o directivos protegidos por
la permisiva Ley de Instituciones Financieras que haba sido apro-
bada en 1994 durante el gobierno de Sixto Durn (Jcome 2003: 4,
Gerlach 2003: 129).38 En esas condiciones, el pas vivi la que ha sido
37. Al gravar con el 1% a todas las transacciones bancarias, el impuesto a la circula-
cin de capital (ICC)provoc la desintermediacin financiera y por consiguiente
fue uno de los factores que contribuyeron a desencadenar la crisis bancaria del
ao 1999. Por su parte, la garanta de los depsitos no tena lmites, de manera que
el Estado deba responder con sus recursos ante cualquier problema que se pre-
sentara en los bancos, como en efecto ocurri pocos meses despus. Tanto el Ice
como la creacin de la AGDfueron propuestas del PSCacogidas por el gobierno.
38. Entre agosto de 1994 y octubre de 1999 haban quebrado cuatro bancos Ysie-
te instituciones financieras por causas similares a las anotadas. La deficiente
8/ ECUADOR: El FRACASO DE la QUE NUNCA EXISTi 269
calificada como la peor crisis econmica del siglo XX, y el gobierno de
[arnil Mahuad termin abruptamente en enero de 2000 por un golpe
de estado protagonizado por un grupo de militares, apenas doce das
despus de establecer la dolarizacin como medida desesperada para
evitar la hiperinflacin que se avecinaba."
La sucesin constitucional aplicada como recurso extremo lle-
v a la presidencia a Gustavo Noboa, quien no contaba con un parti-
do poltico ni con apoyo explcito de alguna de las fuerzas represen-
tadas en el Congreso. Sin embargo, logr impulsar dos leyes que no
pudieron ser procesadas por su antecesor (identificadas por la pren-
sa como leyes tro/e), y que buscaban nuevamente enrumbar al pas
por la senda neoliberal. Sin embargo, fracas totalmente en su apli-
cacin, especialmente en el intento de privatizacin de una parte del
sector elctrico que encontr la oposicin del conjunto de partidos
representados en el Congreso (Ibarra 2002).
El triunfo de Lucio Gutirrez en la eleccin del ao 2002 fue inter-
pretado por algunos medios de comunicacin como un cambio radical
de rumbo con respecto a los resultados de las contiendas anteriores.
Aparentemente, los electores haban escogido una opcin alternativa
y antagnica a la tendencia que haba triunfado en la eleccin anterior
y que se haba mantenido durante el gobierno de Gustavo Noboa. Sin
embargo, el apoyo de las organizaciones indgenas, de su brazo polti-
co (Pachakutik) y de otras agrupaciones de izquierda (MPD, organiza-
ciones sindicales) no era suficiente para definir el carcter de ese nue-
vo gobierno. No lo era, en primer lugar, porque la posicin de Gutirrez
supervisin de las autoridades correspondientes fue un factor decisivo para
que la crisis bancaria llegara a niveles prcticamente inmanejables, lo que se
expres en la quiebra de 16 de los 40 bancos existentes (Jcome 2003: S). A esto
se aadi la actitud equivocada del gobierno, causada en gran medida por las
presiones polticas de sus allegados en el Congreso, pero tambin por su propia
percepcin acerca de su papel en esa coyuntura. El costo de la crisis bancaria
se ha calculado en alrededor del 20% del PBI (Hoelcher y Quintyn, citados en
[corne 2003: S).
39. La crisis fue alimentada tambin por factores exgenos a la economa, como el fe-
nmeno del Nio, que afect al pas a finales de 1997 y comienzos de 1998 con
efectos desastrosos sobre la agricultura y sobre las exportaciones. As mismo, in-
fluyeron factores externos, como la cada de los precios del petrleo (a menos de
diez dlares por barril) y las crisis financieras rusa y brasilea (Jcome 2003: 17).
270 SIMN PACHANO 8/ ECUADOR: El FRACASO DE LO QUE NUNCA EXISTi 271

nunca fue la que suponan sus acompaantes. A lo largo de la campa- de otros sectores -especialmente despus de la ruptura de la alian-
a qued claramente demostrado que no comparta los planteamien_ za con los partidos de izquierda- para conseguir recursos incidieron
tos de esos sectores y que se identificaba ms bien -posiblemente sin fuertemente en este sentido y se manifestaron en la conformacin
tener conciencia de ello- con las posiciones propias del Consenso de de lo que se denomin mayoras mviles dentro del Congreso. En tr-
Washington. En segundo lugar, porque aunque hubiera intentado des- minos concretos, esto significaba que el gobierno deba negociar cada
de el gobierno impulsar un programa alternativo, le habra resultado iniciativa con todos los sectores polticos para obtener en cada oca-
imposible dada su debilidad poltica (Ibarra 2002). Entre los tres par- sin una mayora conformada por diversos integrantes, lo que dibu-
tidos que lo apoyaban (PSP, PK y MPD) apenas sumaban el 18% de los jaba una situacin de constante inestabilidad.
diputados, que era el nmero en que se haba transformado el magro La instauracin del gobierno de Alfredo Palacio, por sucesin
13% que haban obtenido en votos. No era, por cierto, la mejor situa- constitucional, produjo un giro en la orientacin del manejo de la eco-
cin para impulsar algn cambio de trascendencia ni siquiera para ad- noma. El abandono de la austeridad fiscal y la prdida de importan-
ministrar de manera medianamente diferente la economa." cia del control de las variables macroeconmicas fueron evidentes
Desde el inicio de su gobierno, incluso con la presencia de las fuer- desde el inicio de la gestin." En su reemplazo el gobierno adopt
zas de izquierda y de las organizaciones indgenas en su gabinete, Gu- una posicin nacionalista que, en la prctica, signific el retorno a las
tirrez transit por el camino de las polticas neoliberales. Su adminis- concepciones que se haban implantado durante el ltimo gobierno
tracin se caracteriz por el manejo ortodoxo de la economa -a cargo militar, cuando el pas vivi el perodo de auge petrolero. La confor-
de tcnicos ajenos a los partidos que conformaban su coalicin-, ex- macin de una coyuntura relativamente similar a la de ese lejano mo-
presado bsicamente en el control del gasto pblico y en la bsqueda mento, a causa de los altos precios internacionales, anim al gobier-
de estabilidad de los indicadores macroeconmicos, pero sin resulta- no a retornar a una situacin en la que el eje de la economa volva a
dos en los otros aspectos (privatizacin, inversin extranjera, refor-
ser el sector primario. Mientras tanto, ya sea por su debilidad o por
ma fiscal) que caracterizaron a aquella corriente en el resto de pa-
la propia concepcin acerca del manejo de la economa, cedi ante to-
ses de Amrica Latina." Las presiones de su propio partido as como
das las presiones que ejercieron diversas fuerzas sociales y polticas,
especialmente por medio de paralizaciones de provincias y cantones,
40. Gutirrez obtuvo apenas el 20,7% en la primera vuelta. Esta constituye la ms con lo que se hizo ms difcil mantener una lnea que pudiera identifi-
baja votacin desde que se aplica la modalidad de doble vuelta (el promedio de carse como un programa econmico de mediano alcance.
votacin del triunfador de la primera vuelta en las elecciones anteriores fue de Finalmente, en las elecciones del ao 2006 triunf Rafael Correa,
29,2%).
a la cabeza de una coalicin de partidos y movimientos de izquier-
41. La autonoma de los equipos tcnicos ha sido interpretada como un instrumento
da. Su triunfo marc el fin del sistema de partidos que se haba cons-
destinado a poner fuera del alcance de las contingencias al diseo y aplicacin
de polticas econmicas (Conaghan, Malloy y Abugatts 1990). A la vez, la dife- tituido desde finales de la dcada de 1970 y fue a la vez la expresin
renciacin entre medidas tcnicas y polticas ha sido utilizada para justificar de la insatisfaccin con la conduccin econmica de los gobiernos
reformas de corte neoliberal sin comprometer a los partidos de gobierno, co-
mo ocurri en las presidencias de Rodriga Borja (1988-1992), Abdal Bucaram
(1996-1997) y Lucio Gutirrez (2003-2005). De esa manera, los gobiernos y los
partidos gubernamentales (Izquierda Democrtica, Partido Roldosista Ecua- definicin de polticas neoliberales en Ecuador, Bolivia y Per (vase tambin
toriano, Pachacutik, Sociedad Patritica y Movimiento Popular Democrtico, Hey y Klak 1999: 8).
respectivamente) pudieron mantener una retrica antineoliberal mientras un 42. El indicador ms claro en este sentido fue la eliminacin de un fondo consti-
grupo de tcnicos ajenos al partido apareca como responsable de la aplicacin tuido por los excedentes del precio del petrleo (FEIREP), lo que signific que
de las medidas. Conaghan, Malloy y Abugatts (1990) desarrollan un anlisis los beneficios que se podan obtener del incremento de precios en el mercado
pormenorizado y comparativo del papel de los equipos tcnicos (los boys) en la mundial pasaban directamente al presupuesto del Estado.
 SIMN PACHANO
272
anteriores. La propuesta central de su campaa fue el abandono de
la orientacin neo liberal que, en su opinin, haba caracterizado a las
polticas aplicadas hasta ese momento." Al contrario de Gutirrez,
que triunf con el apoyo de las mismas fuerzas pero que careca de
definicin ideolgica, Correa ya haba dado muestras de su decisin ca que ha predominado
de marcar un rumbo diferente cuando se desempeo por tres meses
en el Ministerio de Economa del ltimo gobierno.44 Sin embargo, la
debilidad de los grupos que lo apoyaron, as como su decisin de no
presentar candidatos para el Congreso Nacional, abren una gran in-
terrogante en torno a las posibilidades de establecer -y sobre todo
de mantener- un rumbo definido a la economa. Atendiendo a esas
condiciones, sus primeras acciones se orientaron ms bien a conso-
lidar su posicin y a eliminar toda forma de oposicin." Es decir, se
concentr en el campo poltico, sin ofrecer pistas claras de la gestin
econmica. Al parecer, esta se materializar en la nueva Constitucin,
fruto de la Asamblea Constituyente instalada en 2007.
46
Si bien es cierto que hasta el momento el gobierno no ha tomado
medidas econmicas de gran alcance como lo hicieron sus predeceso-
res en los meses iniciales de sus respectivos perodos, sin embargo se
puede asegurar que se mantiene la misma pauta de comportamien-
to. En efecto, se trata de un gobierno que est dispuesto a introducir
43. Esta afirmacin se contrapone a la evidencia que se encuentra en un artculo
suyo (Correa 2002). All, en un anlisis comparativo se observa claramente que
Ecuador se encuentra entre los tres pases que menos avanzaron en las refor-
mas estructurales.
44. Sus polticas desde el ministerio se caracterizaron por la escasa observacin
de los equilibrios macroeconmicos, a los que calificaba como expresin de la
corriente ortodoxa de la economa. La medida ms destacada, en ese sentido,
fue la eliminacin de un fondo de estabilizacin alimentado con los excedentes
petroleros para destinar esos recursos al presupuesto del Estado, con lo que
increment sustancial mente el gasto pblico.
45. Aunque logr solucionar parcialmente la ausencia de diputados en el CongreSO
por medio de acuerdos con los partidos de izquierda, centroizquierda Y popu-
listas (PSE, MPD, RED, ID, PRE), no fue suficiente para obtener la mayora. Esta
la obtuvo cuando el Tribunal Supremo Electoral-con el apoyo gubernamental
expresado en la intervencin determinante de la polica- destituy inconsti-
tucionalmente a 57 diputados de la oposicin.
46. Texto revisado a mediados de 2008.
8/ ECUADOR: EL FRACASO DE LO QUE NUNCA EXISTi 273
cambios sustanciales en la economa, como lo hicieron los anteriores.
La diferencia radica en que en esta ocasin las transformaciones tie-
nen un signo totalmente contrario a las que trataron de aplicar los
anteriores, pero eso no quiere decir que se haya roto la lgica polti-
a lo largo de todo el perodo. Al contrario, si
analticamente se toma como premisa la indiferencia frente al con-
tenido de las propuestas econmicas, en el sentido que seal al ini-
cio, se puede asegurar que sigue planteado el problema de la viabili-
dad poltica de la definicin de un rumbo econmico. Por tanto, est
abierta la pregunta sobre las posibilidades de romper los bloqueos y
de establecer acuerdos de largo plazo en torno a los temas fundamen-
tales. Lo nico que se puede asegurar al respecto es que mientras ten-
gan vigencia las condiciones descritas a lo largo de este texto ser im-
posible romper el crculo que se ha dibujado hasta el momento.
Perspectivas de anlisis
El tortuoso camino reseado en la seccin anterior es la expresin
de la ausencia de acuerdos en torno a los ejes que deben guiar a la
economa. Esto signific que, al contrario de lo que ocurri en la ma-
yor parte de pases del continente en ese perodo, e incluso de lo que
se pudo observar en el mismo caso ecuatoriano durante la dcada de
1970, el modelo econmico no fue el resultado de los consensos si-
no ms bien de las disputas. El resultado final ha sido un hbrido que
no corresponde a las expectativas de algn grupo social ni de algu-
na fuerza poltica, sino que se integra por la suma de los elementos
provenientes de cada uno de ellos. Es una combinacin caracteriza-
da por la incoherencia derivada de la coexistencia de elementos con-
tradictorios en su interior. Por ello, cabe insistir en que no se puede
afirmar que se haya impuesto una economa de corte neoliberal, pe-
ro tampoco es posible sostener que lo que existe corresponde estric-
tamente al modelo de centralidad estatal. Es verdad que casi todos
los gobiernos intentaron aplicar polticas neoliberales, pero tambin
es cierto, como se ha podido ver en la descripcin anterior, que to-
dos ellos slo pudieron conseguir una porcin relativamente peque-
a de sus objetivos. Invariablemente, cada uno de ellos encontr la
oPosicin de diversos sectores sociales y polticos, ante la que debi
274 SIMN PACHANO
8I ECUADOR: EL FRACASO DE LO QUE NUNCA EXISTi
275

retroceder por lo menos parcialmente, dando lugar a lo que se ha de- un fuerte contenido izquierdista en tanto busca la proteccin estatal,
nominado la "fatiga del ajuste" (Jcome 2003: 7). se opone a las privatizaciones y cierra el paso a la modernizacin del
Por consiguiente, es necesario buscar explicaciones satisfactorias aparato productivo (Ibd.: 146). A pesar de su validez en trminos del
para un proceso de esa naturaleza y para un resultado que, aparen- llamado de atencin sobre el contenido populista de las polticas eco-
temente y en primera instancia, no sera beneficioso para ninguno de nmicas y en general de las prcticas polticas, esta apreciacin deja
los sectores." Las utilidades empresariales no se han visto favoreci- dos vacos muy grandes. En primer lugar, considera a la cultura pol-
das, pero tampoco han mejorado las condiciones de vida de los secto- tica como el elemento determinante o el factor causal (la variable in-
res laborales." As mismo, no se ha creado un mejor ambiente para las dependiente), lo que equivale a sostener que cada grupo humano tiene
actividades privadas, ni el Estado ha podido redistribuir de mejor ma- condiciones inmanentes que lo llevan a actuar de una manera deter-
nera los ingresos. En sntesis, no se puede asegurar que han existido minada, diferente a la de otros grupos, lo que no tiene asidero algu-
ganadores y perdedores claramente identificados -como se lo puede no. Las pautas culturales son el resultado de diversos procesos y de
hacer en varios de los pases en que se impusieron las polticas neoli- mltiples causas que varan en el tiempo, de modo que al asignarles
berales- ni que a cambio de esa ausencia se hubiera conseguido ma- valor explicativo es un imperativo ir un paso ms all y retornar has-
yor eficiencia estatal para la asignacin de recursos,"? ta sus orgenes, esto es, a los elementos y los procesos que las con-
Un primer tipo de explicaciones, dentro de los escasos estudios virtieron en comportamientos generalzados.w En segundo lugar, al
que se han ocupado de este tema, es el que alude a la cultura polti- atribuir los bloqueos a una sola posicin ideolgica -la izquierda-
ca y, dentro de esta, al predominio de una perspectiva izquierdista se omite cualquier explicacin acerca de los bloqueos que han prove-
(Hurtado 2006). El supuesto bsico de este acercamiento es que por nido de otras tendencias, y que sin duda han sido los ms numerosos
alguna razn indeterminada se habra generalizado una cultura pol- e importantes a lo largo del perodo. 51 Precisamente lo que llama la
tica que alimenta las soluciones populistas, y que a la vez ella tendra atencin, como lo he reiterado en las pginas anteriores, es la oposi-
cin que han encontrado los diversos gobiernos por parte de quienes
se supona que se situaban en la misma lnea de conduccin de la eco-
47. Los magros resultados econmicos y sociales, el difcil control de las variables noma que ellos pretendan impulsar.
macroeconmicas, las bajas tasas de crecimiento,los altos niveles de pobreza y De esta primera lnea explicativa se puede desprender un te-
sobre todo el incremento de la brecha en la distribucin del ingreso son indica-
ma muy interesante para el anlisis, y es que si se hubiera tratado
dores que demuestran fehacientemente la inconveniencia del modelo resultan-
te para cualquiera de los sectores. solamente de la oposicin de izquierda, de hecho significara que el
48. Es verdad que desde el ao 2000 se ha mantenido un ritmo de crecimiento eco- elemento en discordia sera el contenido de las polticas, esto es, su
nmico superior al incremento poblacional, se ha reducido la pobreza (espe-
cialmente en las reas urbanas) y se ha incrementado el salario mnimo real. En
el origen de estos resultados parece encontrarse, ms que en medidas econ- SO. Una reflexin de este tipo debera abrir el amplio y conflictivo campo de la cul-
micas especficas, en la estabilidad derivada de la dolarizacin, en las remesas tura poltica, pero a la vez debera tambin impulsar la realizacin de estudios
de los emigrantes y sobre todo en los altos precios del petrleo en el mercado empricos al respecto. En lugar de ello, en Ecuador se ha eludido el debate con-
internacional.
ceptual y a los estudios concretos se los ha reemplazado con supuestos y apre-
49. Es innegable que pequeos grupos se han beneficiado enormemente, pero slo ciaciones generales.
en el corto plazo y generalmente dentro de acuerdos ms cercanos a compor- 51. La respuesta anticipada a este tipo de cuestionamientos es que "el carcter iz-
tamientos mafiosos que a reglas econmicas claras y de alcance general. LaS quierdista de la poltica ecuatoriana" se encuentra incluso en "partidos y lde-
posibilidades de obtener ganancias (econmicas, polticas y sociales) no estn res que no se ubican en dicha tendencia poltica" (Hurtado 2006: 145), con lo
establecidas por las reglas del modelo, sino por el comportamiento audaz y abu- que pierde sentido la utilizacin de un concepto que alude al posicionamiento
sivo que este permite. ideolgico y pasa a ser sustituido por un juicio de valor.
 SIMN PACHANO
276
carcter neoliberal. Sin embargo, al observar que la oposicin ha pro-
venido adems -con ms fuerza y ms efectividad- de la derecha y
de los sectores empresariales, entonces el contenido de las polticas
pasa a segundo plano. Adelantando una de las conclusiones de este
texto, creo que el problema no se encuentra exclusivamente en esos
contenidos, sino en la posible transformacin del statu qua, que ten-
dera a afectar la participacin de cada uno de los actores sociales y
polticos en la asignacin de recursos econmicos y polticos. Pero,
antes de entrar en este tema, que retornar ms adelante, es conve-
niente revisar brevemente otras explicaciones formuladas acerca del
proceso.
Un segundo tipo de explicaciones se encuentra en los estudios
estrictamente econmicos (Jcome 2003, Araujo 1998, Armijos y Flo-
res 1991), que ofrecen importante material para la caracterizacin
del proceso y para la identificacin de sus principales rasgos, pero no
entran en el campo de la definicin de polticas. Por lo general, expli-
can la evolucin de los hechos por las condiciones estructurales eco-
nmicas en que ocurren los procesos y slo en menor medida por las
decisiones que toman los diversos actores. En ellos se encuentra ge-
neralmente un buen anlisis de la evolucin de la economa, de sus al-
tibajos, de sus avances y retrocesos, pero no se pueden hallar ah las
causas que determinaron la adopcin de esas polticas ni los factores
que condicionaron su aplicacin. As mismo, slo en contados casos
se encuentra dentro de esta perspectiva un anlisis comparativo que
permita explicar las razones que han orientado decisiones y procesos
diferentes en condiciones relativamente similares. En sntesis, los es-
tudios econmicos se han encerrado en un campo muy restringido,
sin atreverse a entrar en terrenos como el de la formulacin de polti-
cas, que es vital para comprender un proceso como el reseado.
Una tercera vertiente es la que ha iniciado precisamente la re-
flexin sobre la formulacin de polticas. Dentro de un dilogo o de
una combinacin entre la ciencia econmica y la ciencia poltica, es-
tos estudios ofrecen pistas valiosas para identificar los aspectos que
estn en el fondo de un proceso tan complejo como el descrito en las
pginas anteriores. Es verdad que an son pocos los estudios que
conforman esta perspectiva y que existen muchas diferencias entre
ellos, pero eso no es un motivo para negar su importancia. Un rtpo
8I ECUADOR: El FRACASO DE lO QUE NUNCA EXISTi 277
de acercamiento dentro de esta corriente es el que da prioridad a la
economa, pero que se apoya en variables polticas para explicar las
especificidades del proceso (Schuldt 1994, Acosta 2000, Hey y Klak
1999, Salgado 2001). Otro es el que invierte la relacin y coloca a la
poltica en el centro y mira a la economa como un resultado (Meja
et al. 2004, Conaghan 1988, Montfar 2000, hasta cierto punto Cona-
ghan, Malloy y Abugatts 1990). Desafortunadamente, es poco lo que
se ha avanzado dentro de esa corriente, especialmente en esta ltima
variante, que sin duda es la que puede llegar al ncleo del problema.
Siguiendo esa lnea el anlisis es preciso indagar en dos niveles.
En primer lugar, en las caractersticas del sistema poltico -en es-
pecial en su arquitectura institucional-, esto es, en los elementos
que establecen las normas y las condiciones en las que debe desarro-
llarse la poltica. En segundo lugar, en los beneficios que les reportan
a los actores polticos las decisiones que toman frente a cada coyun-
tura especfica, lo que a su vez lleva a identificar los clculos estrat-
gicos que ellos hacen.
En el primero de estos dos niveles se deben destacar los elemen-
tos institucionales que definen al sistema poltico. El marco institu-
cional establece las condiciones en que se expresa la voluntad de los
ciudadanos, por tanto configura el tipo de representacin, y a la vez
marca las reglas y los lmites a los que deben someterse los gober-
nantes, es decir, regula las condiciones en que debe operar el inter-
cambio poltico. En este plano, tienen relevancia aspectos como el
sistema electoral, las normas y los procedimientos establecidos para
regular las relaciones entre los poderes (especialmente entre el le-
gislativo y el ejecutivo), la distribucin territorial del poder y el con-
junto de disposiciones que hacen posibles los controles y balances.
Todos esos elementos determinan al segundo nivel, esto es, a las de-
cisiones de los actores polticos y sociales, ya que establecen los l-
mites, las expectativas, los incentivos y los castigos para la defini-
cin de sus estrategias.
Desde esta perspectiva, el proceso descrito en la seccin ante-
rior aparece como el resultado de un diseo institucional que alien-
ta la fragmentacin y que no ofrece incentivos para la cooperacin.
Adicionalmente, esas condiciones institucionales promueven el juego
poltico de corto plazo, que gira en torno a la obtencin de resultados
278 SIMN PACHANO
8/ ECUADOR: EL FRACASO DE lO QUE NUNCA EXISTi
279

inmediatos y estrictamente delimitados para cada grupo social. De los actores como una potencial prdida de lo conseguido, no slo por-
all se desprenden las prcticas particularistas, como el clientelismo que introduce algn grado de incertidumbre sino porque significa-
y el corporativismo (bajo diversas formas de representacin direc- ra alterar unas reglas de juego que ofrecen beneficios particulares.
ta de intereses particulares), que caracterizan a la poltica ecuatoria- A pesar de que en el fondo se trata de un juego de suma-cero -en el
na. Adems, es un sistema poltico con bajsima capacidad de agregar que las ganancias de unos actores significan las prdidas de otros-,
intereses, en el que interviene un alto nmero de veto players y que sus efectos se ven atemperados por la entrega de rendimientos de
debe satisfacer cada una de las mltiples demandas sin posibilidad de diversa magnitud a cada uno de ellos. Para ello son de vital importan-
englobarlas dentro de polticas de alcance general Y De este modo, las cia las prcticas clientela res y los acuerdos extrainstitucionales o in-
polticas nacionales -tanto econmicas como sociales- pasan a un cluso los acomodos o la adaptacin de las instituciones para estos fi-
segundo plano y ms bien cobran importancia las acciones que se de- nes. Consecuentemente, es prcticamente imposible la definicin de
sarrollan hacia cada uno de los sectores en pugna. Por consiguiente, un modelo econmico orientado hacia resultados de largo plazo y su-
la evaluacin del sistema se asienta en ese tipo de rendimientos part- jeto a reglas claras, precisas y estables.
cularistas y no en su desempeo como instancia de agregacin de los
diversos intereses y de conduccin del conjunto de la sociedad.
A esto debe aadirse que esas mismas caractersticas del siste- Bibliografa
ma poltico determinan, en gran medida, el enorme peso que tienen
los clivajes regionales y tnicos en el Ecuador. Es innegable que el ori- ACOSTA,Alberto
gen de estos se encuentra en caractersticas estructurales de la so- 2000 "Ecuador: del ajuste tortuoso al ajuste dolarizado ... (qu he he-
ciedad, pero es tambin verdad que esas diferencias no pueden ser cho yo para merecer esto)". En Ecuador Debate, nQ 50: 67-104.
procesadas adecuadamente por el sistema poltico a causa del defec-
tuoso diseo institucional (Freidenberg y Alcntara 2001b). El resul- ANDREWS,[osephine T. y Gabriella R. MONTINOLA
tado final es un sistema poltico sobrecargado de demandas y de con- 2004 "Veto Players and the Rule of Law in Emerging Democra-
flictos, con muy baja capacidad de respuesta y orientado cada vez en cies". En Comparative Political Studies, vol. 37, nQ 1: 55-87.
mayor medida a dar respuesta a las demandas inmediatas y por tan-
LVAREZ,Vladimiro
to alejado de los temas de alcance nacional. De ese modo, la definicin
2001 Elgolpe detrs de los ponchos. Quito: Edino.
de polticas en el campo econmico y social es sustituida por la nego-
ciacin con cada uno de los actores, en un juego permanente de force- ARAUjO,Caridad
jeo en torno a la obtencin de una porcin de los recursos. 1998 Gobernabilidad durante la crisis y polticas de ajuste. Quito:
Es evidente que para un juego de esa naturaleza resulta altamen- CORDES-KAS.
te conveniente la permanencia de un modelo rentista que tenga al Es-
tado como el ncleo desde el que se define la asignacin de recursos. ARMljOS,Ana Luca y Marco FLORES
Cualquier intento de cambio de esas condiciones es visto por todos 1991 "Las polticas econmicas aplicadas en la dcada de los
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52. Un acercamiento vlido para el caso ecuatoriano es el que centra la atencin
Nacional, pp. 191-223.
en los jugadores con poder de veto (veto players). tanto institucionales como no
institucionales (Tsbellis 2000, 2002; Andrews y Montinola, 2004). Este ha sido
explorado nicamente por Meja et al. (2004).
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