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El gasto pblico social: definicin,

medicin y normatividad en Colombia


Oscar Fresneda
Carlos Eduardo V61ez1

La magnitud, la eficiencia y la equidad del se divide en tres secciones que corresponden


Gasto Piiblico Social (GPS) son indicadores on su orden a los temas mencionados y linaliza
fundamentales para medir ci desempeo de con un resu men de los principales aspectos.
Ia actividad estatal on favor de la formaciOn
de recursos humanos -en especial, de los I. Definicin y medicin
sectores ms pobres- yen pro del crecimiento
econ6mico2 . Adicionalmente, existen normas A. Definiciones funcionales: dos polos
constitucionales y legales que disponen un
tratamiento especial a las erogaciones dc Hoy por hoy no existe un completo consenso
carcter social. Este artIculo tiene un doble acerca de Ia definicin de los componentes y
objetivo: de un ]ado, presenta algunos los mtodos de med icin adecuados, del GPS.
elementos bsicos acerca de los problemas En un sentido amplio todo ci gasto del Estado
derivados de la definicin econOmica y la podrIa considerarse como social ya que uno
medicin del GPS en Colombia, y, del otro, de sus fines esenciales es servir ala comunidad
examina brevemente la orientacin y ]as y promover Ia prosperidad general'. Esta es
restricciones que Ia normatividad constitu- obviamente una definicin dcmasiado amplia
cional y jurIdica imponen sobre Ia poiItica quo no permite aproximarse a una diferen-
que determina su asignaciOn. La presentacin ciacin funcional del gasto piiblico. En prin-

Consultor del Ministerio do Desarrollo e Investigador del Banco do la Repblica respectivamento. Documento
elaborado parcialmente durante la estadIa de los autores on la Iinidad do Desarrollo Social y la Misin Social del
Departamento Nacional de Planeacin, Bogota, Colombia. La Misin Social es un programa PNUD. Las opiniones
expresadas no comprometen al Departamento Nacional do Planeacin, al Ministerio do Desarrollo o a! Banco de
la Repiiblica.

2 Vase por ejemplo Vlez (1994, 1996a, 1996b).

Articulo 2o. do la Constitucin PolItica de Colombia, do 1991.


COYUNTURA SOCIAL

cipio, se puede afirmar que ci GPS incluye les inadecuados, (ii) carecen de servicios
todoslos sectores que pertenecen ala liamada domiciliarios bsicos, (iii) se encuentran en
"infraesfrucfura social", esto CS, la cducacin, hacinamiento crItico, (iv) presentan un
la salud, Ia seguridad social y la vivienda elevado niImero de personas dependientes
social o pblica. No obstante, desde el punto por asalariado, o (v) un alto ausentismo
de vista econmico, este no es un concepto escolar5 . PodrIa afirmarse entonces que ci
perfectamente delimitado ya que inciuyetanto objetivo de equidad que est asociado a este
bienes y servicios directamente relacionados enfoque es restringido porque no pretende
con la formacin y conservacin del capital modificar completamente Ia distribucin del
humano, como servicios relativos a Ia red de ingreso, sino que las familias con estas caren-
proteccin social y otros bienes, los cuales se cias extremas aicancen al menos un nivel de
proveen con ci objeto de lograr una redistri- consumo mInima adecuada6.
bucin del bienestar econmico corriente a
travsdcia provision piiblica. A continuacin Lgicamentc emparentada con esta
se presentan dos perspectivas para una definicin, figura Ia vision del GPS como
definicin de gasto social, haciendo hincapi constituido por los bienes y servicios quo
en sus diferencias con relacin al conjunto de tienen un efecto redistributivo directo (pura-
bienes que cada una de ellas comprende y al monte asistencial). Esta variante no rcstringe
propsito impilcito en su definicin. los hogares objeto dc Ia poiltica a los pobres
por NB!, sino que toma ci grado de pobreza
1. Definicjn I: necesidades bsicas y en un sentido ms general, scgn ci nivel de
redistrjbucjn ingreso relativo.

El enfoque do ]as "necesidades bdsicas" circuns- 2. Definicin II: la formacin de capital


cribe ci gasto social a ]as erogaciones destina- humano
das a Ia satisfaccin do las nccesidadcs
esenciales de los sectores ms pobres 4 . En esta Esta segunda definicin del gasto social
perspectiva las acciones propiamente sociales comprende ci gasto piiblico que contribuye a
del Estado estn dirigidas a las poblaciones la produccin, expansion y renovacin del
con carencias bdsicas. Por cjemplo, en Colom- acervo do "capital humano" nacional, es decir
bia, los hogares con Necesidades Bsicas al desarrollo do ]as capacidades productivas
Insatisfechas -NBI- se defincn como los que do los ciudadanos. Las orogacionos en los
presentan al menos uno do los siguientes sectoros do educaciOn, saIud y nutriciOn, y
indicadores: (i)habitan vivicndas con materia- sanoamionto bsico so asocian estrictamento

Esta dcfinicin Cs scrncjane a la Utilizada por I laindi, Iludinich c Irarrazval (1989).

Esta aplicacin se deriva de la metodologia del ['NUD para America Latina. VCasc, por ejemplo, Boltvinjk (1990).

En Colombia, la utilidad del NW como indicador dc pobrcza ha Ilcgado a scr baja pucs conllcva muchos errores
de exclusion cinclusiOn. Esto es, muchospobres noticncn N131 y bastantesno-pobrcs poringrcsoscclasifican como
pobres por NW. VCase Banco Mundial (1995), capitulo I.

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EL GASTO PUBLICO SOCIAL

con cste objetivo. No obstante, esta vision orden pblico, ci scrvicio de policIa para la
limita Ia gama de biencs y servicios en una seguridad ciudadana, los cuerpos de born-
forma peculiar, pues cxcluye del gasto social beros, Ia regulacin y control de las relaciones
otras partidas dcstinadas a servicios y laborales y ci servicio civil, Ia rcgulaciOn
programas que tambin inciden directamente monetaria, los seguros dc depsito bancario,
on el nivel de vida de los hogares, como la la planificaciOn cconmica y social y la
rccreacin o Ia seguridad social pensional o la prod uccin de las estadIsticas globales sobre
vivienda social o los servicios pblicos domi- la nacin, la actividad de Ia rarna legislativa y
ciliarios. Solo algunas de elias -por ejemplo, dela ad mini stracin general del Estado. Todos
vivienda y servicios piblicos domiciliarios- ellos se pueden clasificar, siguiendo la termi-
podrIan interpretarse como dirigidas al nologIa de Ia teorIa econmica, como bienes
primer objetivo, Si SC ]as considera como ptThlicos puros quo no admitcn division al ser
insumos on la etapa de produccin de capital consumidos -esto es, no existe rivalidad en su
humano que sucede on ci hogar -por fuera de consumo- y a los cuales -en principio- pueden
Ia escuela y Ia empresa-. Ntese quo esta tcncr acceso sin ninguna restriccin todos los
definicin no restringe ci conjunto de hogares ciudadanos -estoes, nohayexclusin-Tambin
a quienes se dche proveer piiblicamente los comprende otros bienes como la construccin
servicios sociales. Sin embargo, no excluye on y conscrvaciOn de infraestructura fIsica de
principio consideraciones de equidad transportcs, comunicacioflcS y servicioS
subordinadas a su objetivo de eficiencia. piibl icos que son insumos indispensables para
la actividad productiva emprcsarial y ci
3. Loquenoes funcionamiento de los mercados, los cualcs
se denominan bicncs piiblicos locales -
Tamhin es posible realizar una definicin impuros- en tanto presentan cicrto grado de
del GPS a partir de lo quo no es: dentro de los exclusion pucs tienen como nica limitacin
gastos pliblicoS no sociales se encucotran, en dc acccso su ubicaciOn cspacial y algo de
primera instancia, on conjunto dc bicncs que rivalidad ya que su uso puede eventualmente
tienen un destino universal -no individual- gcncrar congesti6n 7 . Otros gastos quo
como los dcdicados a Ia garantIa de los dcre- tampoco se consideran como sociales se
chos de propiedad, los servicios dc justicia y dirigcn a suministrar insumos ala produccin
dc cstablccimicntos carcelarios, las activida- de bienes y servicios quo admi ten cI principio
des dc control administrativo, las relacioncs de exclusion, pero que estn encaminados a
cxteriores e intcrnacionales, la dcfcnsa de Ia apoyar o facilitarlas actividadcs dc empresas
soheranIa nacional y ci mantenimiento del no familiares de carctcr pOblico o privado8.

i'or eemp1o, un parque pbHco on Bogota Cs un bien pbiico local ya que los habitantes de regiones apartadas de
la capital del pals estn exciuidos -via costo de transporte- del consumo dc dicho bien.

For ejemplo, ci crdito piablico a algian sector productivo, la inversion piabhca en empresas que producen bienes
privados -corno los combustibles y lubricantes de Ecopetrol, etc-

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COYUNTURA SOCIAL

4. Definicin adoptada decir lo mismo del acueducto y alcantarillado,


ya que ambos contribuyen directa y signifi-
La definicin adoptada rene aspectos de las cativamente al estado de salud de Ia familia y
dos definiciones funcionales extremas, esto a la supervivencia infantil.
es, comprende bienes y servicios provistos
por el gobierno que en un sentido amplio 5. ZCuAl es la parte del Gasto Pblico
contribuyen ala formacin de capital humano, Social susceptible al anlisis de
como tambin, los que red istribuyen el ingreso incidencia?
y alivian Ia pobreza 9 . Porlo tanto, los sectores
incluidos tambin pertenecen a ambos lados El Gasto POblico Social comprende, entre
del espectro, estos son: Ia educacin, Ia salud, otros, transferencias a los hogares en especie
la seguridad social y la vivienda social o o en dinero, que no se asignan en forma
pblica, los subsidios por servicios pbiicos homogOnea entreellos, ni son proporcionales
domiciliarios -acueducto, alcantarillado, ener- a sus contribuciones fiscales respectivas. En
gIa y gas; los Programas Rurales Especiales principio Ia parte dcl GPS sujeta al anlisis de
dirigidos a los pequeos agricultores; la incidencia depende del mtodo seleccionado,
cultura, ci deporte y la recreacin; ci agua pero evidentemente aigunos servicios sociales
potable y el saneamiento ambiental y, ofrecen ms dificultades para su anlisis. En
finalmente, los programas de capacitacin los sectores piiblicos sociales, como Ia educa-
laboral y empleo 10 . La mayorIa de Jos bienes cin y Ia salud, se proveen adems de bienes
mencionados pueden eventualmente cumplir privados -que se entregan directamente a
con las funciones de ambas definiciones hogares especIficos- algunos bienes piThlicos
extremas -por ejemplo, educacin, salud, o semipblicos. En ci area de educacin, el
nutriciOn- sin embargo, algunos solo satisfa- gobierno suministra y produce pOblicamente,
cen una de estas. Este es el caso del subsidio no sOlo el scrvicio escolar a cada uno de los
de energIa elctrica que Onicamente produce estudiantes -Un bien fundamentalmente
una transferencia hipotticamente redistri- privado- sino tambin Ia regulaciOn y vigilan-
butiva, pero no altera la dotacin de capital cia de la educacin en sus niveles primario,
humano ni la capacidad de los hogares para secundario y superior, Ia recoleccin de
gencrar ingresos. Obviamente, no se puede informacin sobre el logro en estos mismos

La definicin utilizada por Coyuntura Social, No.] (1989) est fundada impilcitamente en los mismos criterios:El
gasto social es un gasto redistributivo, pues el Estado recoge impuestos de los contribuyentes los asigna a un
y
determinado objetivo, con el fin de lograr una mejor distribucin de bienes y servicios entre los miembros de la
sociedad. ( ... ) Es importante tenor en cuenta que el gasto ptblico social, junto con su carcter redistributivo,
responde a necesidades sentidas y rnanifiestas por los ciudadanos. Representa adems una inversion en capital humano
cuya rentabilidad influye en el crecimiento econmico de un pals. (Fedesarrollo-Ser, Coyuntura Social No. 1, pg.
11, subrayado nuestro).

10
Este es un conjun to de bienes un poco ms amplio -en magnitud- que ci adoptado por la revista do Coyuntura Social
(Nos. 1 y 2), que solo incluye educaciOn, salud, seguridad social y vivienda.

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EL CASIO PUBLICO SOCIAL

niveles, etc". En ci sector salud se proveen B. Del gasto social a lo que reciben los
pblicamente tanto el servicio de consulta y hogares
hospitalizacin -bsicamente un bien privado-
Considerar ci GPS como la totaiidad del gasto
como ci servicio de rcgulacin de los estn-
pbiico de instituciones que proveen ci tipo
dares de produccin de alimentos y drogas,
de bienes incluidos en la definicin acogida,
]as campafias de vacunacin y ci saneamiento
tiene al menos dos inconvenientes. El primero
ambiental. A pesar de ello, estos sectores socia-
de ellos es que incluye gastos administrativos
Ics no deben considerarse como proveedores
que no siempre representan un beneficio real
de bienes pbiicos "puros, pero tampoco para los usuarios. El segundo se refiere a que
exclusivos de bienes privados, ya que abarcan
no descuentan los pagos o aportes que las per-
ambos tipos dc bienes. No obstante, Si se sonas hacen por los servicios que reciben.
pucde afirmar que dcdican la mayorIa de sus Para lograr una mejor precision de estas
recursos y actividad a la provision de bienes diferencias debe distinguirse entre el gasto
privados y, por ende, conforman la base social fiscal y el gasto social direct&4.
cmpIrica para aplicar una metodologIa de
incidcncia basada en la imputacin de El gusto social fiscal -GSF- comprende los
bcneficios directos del gasto. Algunos autores aportcs fiscales, las contribuciones parafis-
proponen mtodos ms o menos precisos para cales y otros ingrcsos destinados a los progra-
asignar beneficios de bienes pblicos puros o mas sociales, excluyendo Ia financiacin
locales". Sin embargo, en Colombia solamente proveniente de los aportes de los beneficiarios
se ha aplicado la metodologIa de equilibrio directos -AB-:
parcial quo imputa los subsidios impiIcitos GPS = GSF + AB
on ]as transferencias pblicas en especic GSF=GPS - AB
entregadas dircctamente a los hogares especi-
ficos13. Por tanto, bajo csta metodoiogIa cu- Dc csta forma so delimitan los gastos que
bre: reciben los hogares como transferencias, que
son los que constituyen propiamente un
el gusto social en bienes y servicios privados que subsidio dentro del GPS15.
son provistos -osubsidiados--pormandatopiThlico
y tienen un efecto directo en los hogares y en las La definicin de gusto social directo -GSD-
empresas familiares. logra una precision adicional. Este concepto

Sc refi ere ala regulacin del Min isterio de Educacin Nacional -MEN- y del ICFES y a la recoloccin de informaciOn
del Servicio Nacional de Pruebas y del Programa Saber-MEN.
12
Vase per ejemplo, Sanguinetti, et al. (1994).
13
Vase por ejeroplo, Selowsky (1979), Vlez (1994, 1996a), ContralorIa General de la Nacin (1995).
u En esta seccin se siguen parcialmente las definiciones propuestas en Haindi et al (1989).
15 Existen gastos que no tienen con-rn origen recursos fiscales o parafiscales y conllevan efectos redistributivos. Tal
es el caso de empresas industriales o comerciales del Estado que con sus recursos subsidian bienes o servicios como
gasolina o alimentos.

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COYUNTURA SOCIAL

distingue Ia parte del gasto social fiscal o Adicionalmente, Ia deduccin dcl valor de
redistributivo que ilega a los usuarios bajo Ia los servicios sociales a partir del presupuesto
forma de bienes, servicios o dinero. Excluye pblico, puede conhlevar una subestimacin
los costos indirectos deadministracin -CIA- que sensible cuando se trata de actividades poco
no son imputables a un programa social intensivas en trabajo y por lo tanto el grueso
particular, a pesar de que estos pueden afectar del costo lo constituyen los bienes intermedios
el valor de los servicios. De esta forma; y los servicios del capital fijo 16 . Sin embargo,
los costos unitarios de los servicios sociales
GFS = GSD + CIA en el sector pblico pueden superar los del
GSD=GSF - CIAGPSABCIA sector privado -que son los indicadores de
eficiencia bajo condiciones competi tivas.
Si adicionalmente se introduce un criterio
de eficacia de ]as acciones pblicas, en trmi- Para resun-iir, Dc las cuatro definiciones
nos de alcanzar a las poblaciones objet ivo de los mencionadas Ia ms amplia es la de Gusto
programas sociales, se llega al concepto de Ptblico Social y las rcstantes son red ucciones
gas to social efectivo -GSE-. En el caso del gasto sucesivas de la primera. El gas to fiscal social
social estos criterios son usualmente la equi- excluyc gastos quo provienen de aportes y
dad y la eficiencia. Si existe una poblacin pagos dc los beneficiarios, ci gusto social direc-
objetivo claramente definida -cuyo nmero to deja de lado adicionalmente ]as partidas
de individuos es igual a P- podemos anticipar destinadas a administraciOn y ci gas to social
que el gasto social tiene con frecuencia filtra- efectivo excluye adems los programas que a
ciones hacia sectores sociales a los cuales no pcsar de estar orientados a Ia poblacin
est dirigido. En consecuencia, se define ci objetivo, se filtran hacia otros sectores pobla-
gas to social efectivo como el quo ilega realmente cionales. Por lo tanto, se puede afirmar queen
a Ia poblacin objetivo: por ejemplo, los alguna medida lo que se contahiliza dentro
pobres, los jvencs on edad escolar, las muje- del GPS por su magnitud es susceptible de
res embarazadas, otras poblaciones vulnera- analizarse por su incidcncia17.
bles, las zonas deprimidas, y otros depen-
diendo del programa. El residuo del gasto H. Medicin
social directo, esto es ci dirigido a los no-
pobres -con tamao pobiacional NP-, es el A. El Gasto Pblico Social y la
gusto social no-efectivo -GSNE-. Por lo tarito, si contabilidad del sector pblico en
definimos un Indice defocalizacidn comof= P1 Colombia
(NP+P) y suponc.nos que el gasto social
directo se distribuye en proporcin a los Las definiciones de Ia primera sccciOn fijan
tamaos de ]as poblaciones receptoras, parmetros bsicos para delimitar el gasto
tenemos que; social. No obstante, para obtener med iciones
sobre su nivel y comportamiento se requicre
GSD = GSDf + GSD (1-p adems dar solucin a ciertos problemas
GSD = GSE + GSNE conccptualcs y operativos relacionados con
GSE=(GPS-AB- CIA) f la contabilidad del sector piiblico en Colom-

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EL GASTO PUBLICO SOCIAL

bia. A continuacin se reseflan los pros y afinidad o semejanza de sus objetivos y con la
contras de utilizar Ia contabilidad del gasto distribucin de funciones de las entidades
social por su clasificacionfuncional, o la relativa que ejecutan los programas sociales.
a la actividad predominante de la institucin
pbiica. Dc acuerdo con la definicin adoptada
para el CPS, las clasificaciones funcionales
La forma operativa que ofrecc menor permi ten una buena aproximacin inicial en
dificultad para medir ci CI'S es tomar las tanto presentan un buen grado de corres-
partidas presupuestalcs de las entidades que pondencia entre funciones y bienes pblicos
tienen corno actividad predominante prestar puros y locales de una parte, y bienes privados
algn servicio social. Sin embargo, este proce- o distribuibles de otra. Sin embargo, esta
dimicnto conlieva una seric de imprccisioncs. correspondcncia no es satisfactoria entre las
La idcntificacin del gasto social a partir de la funciones y ci critcrio de incidcncia directa en
clasificacin dc las entidades por actividad, ci bienestar de los hogares u otros agentes
deja de iado gastos de carcter social efectua- econmicos. Para ciertas finalidades o funcio-
dos por entidades que sectorialmente no nes los bienes y servicios tienen por destino,
tienen ese propsito principal y, considera casi exclusivo, los hogares. Tal es ci caso do la
como sociales, los realizados por entidades educacin y la salud. En otras se entremezclan
con actividad predominantemente social en servicios que afectan tanto a los hogares y a
finalidades no sociales. Por estas razones ]as ]as emprcsas econmicas familiares, como a
clasificacio nes fu ncionales o p0 rfinalidad del gas to ]as empresas econmicas no familiares, por
ptblico son instrumentos ms precisos para ejemplo, los servicios pblicos domiciliarios
delimitar los rubros sociales del presupuesto. o los crditos agrlcolas. En ci Cuadro I se
presenta una clasificacin definalidades del gas to
En ci pals existen distintas nomenclaturas pi.Thlico de acuerdo con ci tipo de bien a que se
por actividad yfinalidad dcl gasto social. Dentro refieren -bienes piblicos puros y locales, y
de las nomenclaturas por actividad se bienes privados o distribuibles- y al destino
encuentra la del Dane, elaborada para pro- que tienen -empresas no familiares, hogares o
pOsitos de las Cuentas Nacionales. Con rela- cmprcsas familiarcs, y dcstino mixto entre
cin a ]as clasificaciones funcionales o por estos dos tipos dc agentcs econniicos. Con
finalidad, existen las utilizadas on ci Presu- base en lo expucsto, pueden considerarse
puesto Nacional y las de la ContralorIa General de como gastos pIbLicos sociales las actividades
la ReptThlica y el Dane. En este tipo de ciasifi- quc en la contabilidad del sector pblico
caciones -con elfin de apreciar la distribucin contempian como finalidades la educacin,
sectorial del gasto social y hacer su segui- la capacitacin laboral, Ia cultura, la recreacin
miento- so agrupan las finalidades segin Ia y el deporte, la salud, la nutricin,la scguridad

Selowsky (1979), p.12.

Vase Vlez (1996a), seccin 3.2.

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COYUNTURA SOCIAL

Cuadro 1
FINALIDADES DEL GASTO PUBLICO SEGUN DESTINO 1' TIPO DE BIEN
lipo de Empresas no familiares, Hogares o empresas
Bien hogares y empresas familiares familiares
PiblIco Admlnlstracjn Ptblica General
puro o Gobierno y administracin superiores
local Relaciones exteriores e internacjonales
Administracin de impuestos
Regulacion y control de rolaciones laborales y servicio civil
Planificacin global
Estadisticas generales
Ministerjo Pblico y control fiscal
Organizacion electoral
Rama legislativa
Orden piblico, seguridad y justicia
Orden l'blico y Seguridad
Defensa Nacional
Justicia y rama judicial
Servicios penitenciarios
Ciencia y TecnologIa
Investigacin General
Servicios cientifico-tecnologicos
Obras publicas civiles y medlo ambiente
Carreteras, vias navegables, frreas y urbanas, caminos vecinales
Obras civiles para transporte areo
Radiodifusin y television
ConservaciOn y recuperaciOn del medio ambiente
Privado Agricultura, silvicultura, casa y Conservacjn y titulaciOn de tierras Economia campesina
o Distri- pesca de empresas no familiares ConservaciOn y rnejoramiento de Adquisicion y adjudicaciOn
buible Crdito estabili7aci6n de precios tierras. Colonizacion y titulacjOn de de tierras. Crdito, asistencia
y comercializaciOn produccin tie rr as tcnica y comercializacjOn.
Minerja no artesanal
MinerIa artesanal
ExtracciOn y producciOn de petrleo
y derivados. Extraccin y producciOn
de minerales metlicos, extracciOn y
producciOn de otros minerales.
Industria manufacturera y cornercio Comercio interno, lurismo y cons- Artesania, microempresa
exterior trucciOn familiar, autoconstr-ucciOn
Electricidad, agua, saneamiento Servicios domicjliarios
ambiental y gas para empresas no
familiares
Comunicaciones y transporte
Correo
Telfono
TelgraIo
Transporte
Servicios sociales
F.ducaciOn
Capaci Ia cu 1
Salud
Nutricin
AtenctOn a la familia
Seguridad social pensional
Bolsas de empleo
Vivienda
Deporte y recreacin
c:uI tu ra
Subsidios a (raves de precios Subsidjos directos en dinero y
Ga soli na a (raves de precios
Otros articulos Subs, en dinero no considerados
Demandados por hogares y empresas Subs. asignados en tarifas de servi-
no familiares CiOS domicjljarios
Subs. asignados a travs de precios
de articulos demandados Onica-
mente por los hogares.

108
EL GASTO PUBLICO SOCIAL

social pensional, Ia vivienda, el saneamiento territorios indIgenas). Incorpora tarnbin los


ambiental, el agua y otros scrvicios piThlicos gastos sociales de las entidades pzThlicas des-
domiciliarios, la protcccin a Ia familia, las cent ralizadas, las empresas industriales y co-
bolsas de empleo y los programas de apoyo a merciales del Estado y las sociedades de
las empresas familiarcs -incluidos los pequc- economla mixta dependientes de todos los
os agricuitores-. nivcles ad ministrativos. Asimismo incluye
las instituciones que se alimentan de recursos
Tambin son parte del GPS los subsidios parafiscales y que producen bienes y servicios
en dinero que reciben los hogares y los que se comprendidos en nucstra definicin.
les asignan a travs de precios. Las empresas
comerciales e industriales estatales o privadas Para obtener una cuantificacin completa
ofrecen ciertos bienes o servicios con precios del GPS es prcciso superar dos dificultades:
subsidiados -subsidios implIcitos- ya sea a idcntificar los gastos sociales de todas las
travs de su produccin y distribucin directa instituciones del orden nacional y ]as entida-
o mediante otros mecanismos que inciden en dcs tcrritorialcs, y de otra parte, evitar la
la oferta ola demanda delos bienes o servicios. doble contabilidad de aquellas transferencias
La diferencia entre el costo econmico y ci quc existen a su interior. En ci nivel nacional
prccio subsidiado constituye una transfercn- las transferencias entre entidades registran
cia a los hogares bcncficiarios y tambin forma un monto bajo y pueden controlarse. Las que
parte del GPS. En ci pals estos subsidios ticncn lugar entre el nivel nacional y los
implIcitos ubicados por fucra de los servicios niveles territoriales, por ci contrario, son de
sociales no han sido cuantificados y su clculo consideracin y no existe una contabilidad
presenta di ficul tadcs COfl sidcrablcs. Dcntro consolidada que abarque todos los niveles.
de cilos se encucntran, por ejemplo, los precios Tampoco se cuenta con instrumentos para
de la gasolina quc afcctan tanto a los hogarcs tencr unbalance prcsupuestal intcgrado entre
como a las cmprcsas no famiiiarcs. lgualmente el sector central, las entidades descentrali-
so inciuycn, los subsidios dircctos quo se zadas y ]as otras instituciones y empresas
asignan mediantela fijaciOn de tarifas difcren- piblicas. Esto Ileva a quo las cuantificaciones
cialcs por cstratos socio-econmicos, como es del CPS en algunos sectores, consideren nica-
ci caso de los servicios pi'iblicosdomiciliarios. mcntc el nivel nacional. Sloen la claboracin
dc las cuentas nacionaics so Ileva a cabo una
B. Gasto pblico social, niveles de
consolidacin del gasto piThlico por finali-
gobierno y tipos de instituciones
dadcs para el sector de las Administraciones
piThilcas
PiThlicas; con ]as bases de datos existentes se
Otras diferencias on la medicin del GPS podrla hacer lo mismo para los sectores de
provicnen de su cohertura frente a los nivelcs empresas esta tales y seguridad social.
administrativos y tipos de instituciones
pblicas. El GPS abarca no solo los recursos Con l descentralizacin administrativa,
del sector central nacional. Comprende igual- que implica un incremento de las trans-
mente el financiado por las entidades territo- ferencias nacionaics a los niveles territoriales
riales (departamentos, municipios, distritos y y una mayor autonomIa en ci gasto local, se

109
COYUNTURA SOCIAL

torna ms compieja la cuantificacin del GPS momento en quo se reconoce Ia obligaciOn, de


y cobra ms importancia la estimacin del acuerdo con lo que se llama ci principio de
gasto pblico consolidado. reconocirniento o causacin. Los pagos de la
TesorerIa General de la Reptblica comprcnden
C. Fuentes de informacin los fondos situados por esta dependencia en
las cntidades, en concordancja con los
El monto y composicin del gasto piiblico se acuerdos aprobados. No incluycn los gastos
obtiene de las disposiciones legales quo fijan financiados con rccursos propios (adminis-
los presupuestos de gastos, y de documentos trados) dc las entidadcs y se reficren a los
provenientes de las entidades que programan, desembolsos rcalizados en un perIodo sin
controlan o ejecutan ci presupuesto de enti- tomar en cuenta Ia vigcncia presupuestai a
dades estataics: acuerdos de gasto, giros o quo pertenecen. Sc sigue asI ci principio de
pagos y/o contabilidad. A partir de estos caja, mediante ci cual ci gasto se registra en ci
datos se elaboran agregaciones de acuerdo momento on ci quo se reaiiza cfcctivamcnteci
con las clasificaciones funcionales o por pago.
actividad.
Para la ciaboracjn de ias Cuentas Nacio-
La informacjn sobre ci GPS del sector naies, ci Dane rccoiecta informacin de ]as
central y las entidades dcscentraijzadas del entidades del sector pbiico y Ia agrcga en
nivel nacionai, se ha cuantificado a partir de trcs grupos: crnpresas piibiicas no financicras,
fuentes correspond ion tes a tres etapas de la instituciones financicras pblicas y adminis-
ejecucin presupuestal: las ]eyes de apropia- traciones piblicas. Con reiacin a ias entida-
ciones, los acuerdos de gastos y rcservas, y des de los dos primeros grupos quc compren-
Jos pagos a cargo del Tesoro. Con base on ]as den emprcsas industriaics y comerciales del
apropiaciones definitivas del Presupuesto de Estado, empresas dc cconomIa mixta y
Gastos de la Nacin so cuantifica ci GPS pro- aigunos cstabiecimientos phiicos, se
gramado a presupuestado, que constituye ci consul tan iosestados financicrosyia ejecucin
lImitc mximo que puede aicanzar en una prcsupuestal. Para ]as ad mini straciones
vigencia determinada. La ejecucin del Presu- phiicas se recurre a ]as ejecuciones presu-
puesto de Gastos se realiza sobre la base de la pucstaies quc se prod ucen para los organis-
aprobacin de acuerdos de gastos a ser mos decontrol fiscal. Sc sigue igualmente ci
realizados durante ci perIodo cubierto on ci principio dc rcconocirnicnto.
Presupuesto, o dc acuerdos de rcscrvas para
atender ci pago de obiigaciones contraldas Las ]eyes dc apropiaciOn no ticnen una
con base on ]as apropiaciones, pero quc se ciasificacin funcional del gasto. No obstantc,
harn efectivas dcspus de finalizado dicho ias iiltimas -a partir dc la icy 21 de 1993- en
perlodo. A partir de los acuerdos dc gastos y cumpiimicnto dc prcccptos constitucic)nales,
reservas se liega a una medida aproximada dctcrminan como componcntcs del GPS
del GPS ejecutado, del prcsupucsto de un ao
partidas presupucstalcs destinadas a cduca-
dctcrminado, rcgistrando los gastos en ci dOn, salud, agua potable y sancamicnto

110
EL CASIO PUBLICO SOCIAL

ambiental, cultura deportc y recrcacin, clasificacin funciona!, en la cual se agrupa


seguridad social y vivienda social. Para con- bajo el tItulo de Servicios Culturaes y
formar tales partidas se toman las apropia- Sociales" los gastos en Educacin, Salud, Cul-
ciones de entidades que tienen como finalidad tura, Deporte y Recreacin, Ordenamiento
principal estos sectores y Ia de ciertos progra- Urbano y Rural, y Seguridad y Asistencia
mas como los de agua potable quo se encuen- Social. Para este efecto, los rubros presupues-
tran en el presupuesto del DNP y del Minis- tales son ubicados en un grupo funcional
terio de Hacienda". La Icy aclara que de las independientemente a que correspondan con
partidas consideradas se excluyen las transfe- un programa social hacia la poblacin. AsI,
rencias entre los organismos y entidades que por ejemplo, si una entidad cuenta dentro de
conforman el Presupuesto General de la su presupuesto de funcionamicnto con un
N acin. programa de capacitacin para sus emplea-
dos, se ubica en educacin. Para los otros
La informacin sobre ejecucin presupuestal subsectores no se publican datos con esta
-Acuerdos de Gastos y Rcscrvas- 19 de la Con- clasificacin. Ademas,teniendoencucntaque
tralorIa General de la Repiblica se refiere ]as trasferencias por impuesto al valor
diferenciadamente al Gobierno Central agregado -IVA- son ejecutadas por los
Nacional (Presidencia, Ministerios, Departa- municipios y cajas de prevision, su compo-
mentos Administrativos, ramas legislativa y ncnte social no se presenta desagregado de
judicial, cntidadcs decontrol y registradurIa), acuerdo con Ia clasificacin funcional para ci
los Establecimientos Pblicos (entidades subsector del Gobierno Central Nacional20.
descentralizadas), las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y las Sociedades de Desde la perspectiva de ]as Cuentas
EconomIa Mixta del orden nacional y es Nacionales, la informacin sobre produccin
publicada en los Inforrncs Financieros" con del sector p6blico se presenta consolidada
periodicidad anual. Los resultados de Ia para los tres grupos institucionales (admi-
cjecucin presupuestal se presentan por nistraciones piThlicas, empresas piiblicas
entidad y seconsolidan para estos subsectores. financieras y no financieras). Los gastos de
Adems, los gastos del Gobierno Central las ad mini straciones pblicas on particular
Nacional se encuentran discrirninados segin la son desagregados por finalidad del gasto y

Per cjcmplo, las instituciones consideradas con fines sociales scgn la Icy 21 de 1993 son: SENA, Ministorio de
Irabajo, ci l'rograma dc Madrcs Cornunitarias del ICI3F, ci Fondo Nacional de Ahorro en el sector de Vivienda
Social. No se considcran como instituciones con finaiidadcs sociales al INCORA, ESAI y DANCOOP, ni a
programas como ci DR1 y aquellos quo tienen a cargo la Presidencia de la Rcpiibiica, ci Ministcrio dc Gobierno y
las Corporaciones Au tnomas Rcgionales.

A partirdela Ley 179 de 1994sccliminanlos Acuerdos deGasto yiosgirosalasentidadesestan sujetosaiPrograma


Anual dc Caja -PAC-. l'or lo tanto la ejccucin presupuestal se rcgistra en los pagos dc las entidades, que so
rcportan a la Direccin General dc I'rcsupucsto.

El itimo informc financicro anual pubhcado por la ContraiorIa General corresponde al ao 1994.

111
COYUNTURA SOCIAL

por "nivel": administracin central (sector Dc lo anterior se concluye que las fuentes
central y descentralizado nacional), adminis- de informacin presentan limitaciones para
traciOn local (departamental y municipal) y una medicin adecuada del GPS. Dentro de
seguridad social. No se presenta una agrega- estas se destacan:
cin denominada gasto social, pero los datos
se discriminan segn su finalidad en: educa - -Ausencia por parte de las fuentes, de una
cin, salud y sanidad, seguridad y asistencia diferenciacin precisa del gasto pblico
social, vivienda y ordenacin urbana y rural, destinado alasempresas familiares (economIa
y servicios culturales y recreativos. De otra campesina, microempresa familiar, artesanIa).
parte, en la conceptualizacin de esta inves- Como aproximacin al gasto destinado a estos
tigacin del Dane no se sigue una discrimi- propsitos es preciso considerar instituciones
nacin jurIdica de las entidades ptiblicas que y programas de inversion cuya accin predo-
sea equivalente ala utilizada en el prcsupuesto minante se dirija a empresas de ese tipo.
nacional o en los informes de la Con tralorIa,
y se agrupan de acuerdo con criterios propios. -Imposibilidad para determinar el monto
Tales son los casos de los Fondos Educativos de los subsidios implIcitos que se asignan via
Regionales ylos Servicios Seccionales de Salud precios o tarifas difcrcncialcs. Para ello se
que se ubican en las administraciones locales, requiere dc una informaciOn especial -encues-
el de ciertos establecimientos pblicos que se tas, por ejemplo- de Ia que no se disponc, y
tratan como empresas piIblicas, o el de las quc abarque a cmprcsas industriales y
Cajs de Compensacin Familiar que se comerciales del Estado, por cuyo intermedio
consideran parte de ]as administraciones de se ejecuta una parte del GPS.
Seguridad Social. La informaciOn del Dane
cubre el perIodo 1973-1993. -Facilidad de consolidar el gasto social de
losdistintos niveles tcrritoriales para el sector
De otra parte, tanto en la Direccin General delas administraciones ptblicas con ci critcrio
del Presupuesto Nacional del Ministerio de dc agregacin de las cucntas nacionales (lo
Hacienda como en la Unidad de Inversiones cual solo es factible con la informacin del
Pblicas del Departamento Nacional de Dane). La informacin de Ia Contraloria trata
Planeacin, se cuenta con informacin siste- scparadamente el gobierno central nacional,
matizada que se utiliza para Ia programacion los estableci mien tos ptibiicos nacionales, las
y el seguimiento presupuestal del orden sociedades de economIa mixta, ]as finanzas
nacional. Esta informaciOn no es publicada departamentalcs y ]as municipales. Adcms
regularmente y emplea las clasificaciones la distincin del gasto social segiin una
corrientes del presupuesto nacional de clasificacin funcional se pOblica soiamentc
gastos21. para los gastos del gobierno central.

21
La Unidad de Inversiones Ptiblicas del Departamento Nacional de Planeacin, reinicia en 1995 la publicacin del
Informe de Evaluacin de la Inversion -Oltimo 1993- por entidades proyectos y tipos de vasto pOblico -incluido
el social-

112
EL CASIO PUBLICO SOCIAL

-Registro parcial do los datos del CON FIS cin a Ia familia, recreacin, deporte y tiempo
que toman en cuenta las entidades conside- libre. Adems reconoce derechos que cubren
radas en ci Presupuesto General de la NaciOn a pobiaciones especiaies (ver Cuadro 2). En
dejando de lado las rentas propias (adminis- cumplimiento del artIcuio 13 de la Consti-
tradas) de las entidades, que en ciertos sectorcs tucin do 1991 ci gasto en estos conceptos
sociales son considerabies: seguridad social, scrIa ci instrumento estatal para evitar la
nutricin y atencin a la familia (ICBF) y discriminacin contra ciertos grupos. Sin
capacitacin laboral (SENA). embargo, otros rubros presupuestales afectan
igualmente la cquidad e inciden en ci bienestar
-En ninguna de las fuentos se obtiene la general y la calidad dc vida de la poblaciOn.
ejecucin sectorial do ]as transferencias por Obviamente, Ia interpretacin de la formu-
IVA, cuyo componento social tiene un peso lacin de csos dercchos constitucionaies -mas
importante y roquiere do un soguimiento ail do una rcprcsontacin de un consenso
continuo. normativo- deberIa traer consigo una accin
del Estado para quo todos los ciudadanos los
-Ninguna do ]as fuentos permite captar ci puedan ejercor.Las directrices sobre la
gasto social fiscal o redistributivo y ci gasto intorvcnciOn del Estado on asuntos sociales
social dirocto, ni lo dodicado a programas son cxprcsadas en la misma Constitucin
que buscan <focalizarse> en ]as poblacionos cuando expone ciortos principios sobre su
ms pobres. finalidad social y ci gasto social mismo.
Establoco como principio bsico que:
-Las ciasificacionos y conccptos no son
cl bienestar general ye! mejoramiento de Ia calidad
concordantes ni permiten compatibiiizar la
de la vida de la poblacin son finalidades sociales
informacin do ]as distintas fuentes.
del Estado.
Do ailI, quo Ia magnitud delgasto caiculado Yen soguida anota que esa actividad tiene
por esta via sea una primera aproximacin y como objetivo fundamental dar atcncin alas
quc la vordadera mcdida del impacto se pobiaciones ms nocesitadas:
obtenga a travs de la motodoiogIa do incidon-
cia a partir del uso do los servicios socialos. Seth objetivo fundamental de su actividad la
solucin de las necesidades insatisfechas desalud,
III. Normas constitucionales sobre el de educacin, de saneamiento ambiental y de agua
gasto social potable. Para tales efectos, en los planes y presu-
puestos de Ia Nacin y de las entidades territoriales,
Los derechos sociales do la pobiacin segi.Th la el gasto ptblico social tendr prioridad sabre
Constitucin PoiItica do 1991 so refioron a cualquier otra asignacin' (artIculo 366).
cducacin, cuitura y capacitacin laboral,
salud, agua potable, sancamicnto ambiental, Este gasto no qucda definido y se deja a
scrvicios domiciliarios, seguridad social, vivi- una icy orgnica tal tarea. No obstante, esta-
onda, trabajo y romuneracin laboral, protoc- bleco quo dobo espocificarso en ol presupuesto

113
COYUNTURA SOCIAL

Cuadro 2
DERECHOS SOCIALES EN LA CONSTITUCION DE 1991
Educacin, cultura y capacitacin laboral

"La educacin es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social; con ella se busca el
acceso al conocimiento, a la clencia, a la tcnica, y abs dems bienes y valores de la cultura" (artIculo 67).

"Es obligacion del Estado y de los empleados ofrecer formacin y habilitacin profesional y tcnica a quienes lo
requieran" (articubo 54).

"El Estado tiene el deber de promover y fomen tar el acceso a la cultura que todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, por medio de la educacin permanente y la ensefianza cientIfica, tcnica, artIstica y profesional en
todas las etapas del proceso de creacin y de la identidad nacional" (artIculo 70).

Salud, agua, saneamiento ambiental y servicios domiciliarios

"La atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios piblicos a cargo del Estado. Sc garantiza a todas
las personas el acceso a los serviclos de promocin, proteccin y recuperacin de la salud" (artIcubo 49).
"Ser objetivo fundamental de su actividad (del Estado) la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de
educacin, de saneamlento ambiental y de agua potable (articulo 366).
Subsidios para cubrir necesidades bsicas de servicios domiciliarios (artIculo 368).
Seguridad social

"La seguridad social es un serviclo ptiblico de carcter obligatorio quc se prestar bajo la dircccin, coordinacin
y control del Estado (...) se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable ala Seguridad Social" (artIculo
48).
"Son derechos fundamentales de los nifios: (...)
la Seguridad Social" (articulo 44).
"El Estado les garantizar (a las personas de tercera edad)los servicios de seguridad social integral (......(artIcubo
46).

Vivienda

"Todos los cobombianos tienen derechos a vivienda digna" (artIculo 51)

Trabajo
"El trabajo es un derecho y una obligacion social y goza, en todas sus modalidades, de especial proteccin del
Estado" Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas" (artIculo 25)
"El Estado debe propiciar la ubicacin laboral de las personas en edad de trabajar (...)" (artIculo 54).
Proteccitin a la familia
"El Estado y la sociedad garantizan la proteccin integral de la familia" (artIculo 42)

Recreacin, deporte y tiempo libre


"Sc reconoce el derecho de todas las personas a la recrcacin, a la prctica del deporte y al aprovechamicnto del
tiempo libre" (artIculo 52).

Poblaciones espciales:
- "Personas en debilidad manificsta por su condiciOn cconmica, fIsica o mental o en condiciones do vulnerabilidad"
(artIcubo 13 y transitorio 46).
- Infancia (articubo 44), Adobescentes (artIcubo 45). Tercera Edad (articubo 46). DisminuIdos fIsicos, sensoriales y
psiquicos (artIcubos 47 y 54). Mujer (artIculo 43). Trabajadores agrarios (articubo 64). lndIgenas (artIcubo 68).
Comunidades Negras (artIculo transitorio 55).

114
EL GASTO PUBLICO SOCIAL

nacional y se reitera el principio de su carcter su prestacin eficiente a todos los habitantes del
prioritario: territorio nacional."

"La icy de apropiaciones deber tener un Por lo visto anteriormente, la Constitucin


corn ponente denorninado gas to ptblico social que de 1991 presenta una gran variedad deconcep-
agrupard las partidas de tal naturaleza, segdn tos relativos al gasto social, que van desde
definicion hecha POT la ley orgdnica respectiva. proposiciones valorativas que se abs traen de la
Excepto en casos de guerra exterior o por razones factibilidad de los derechos sociales hasta una
de seguridad nacional, el gasto pubiico social serie de proposiciones que fijan paufas para
tendrd prioridad sobre cualquier otra asignacin." la accin pblica con criterios econOmicos de
(art Iculo 350). carcter normativo. En efecto, inicialmente se
presenta una generosa lista de derechos
Adems en el mismo artIdulo se reconoce sociales, seguida por una version restringida
que Ia distribuciOn territorial del gasto pblico de derechos sociales que se atendern priori-
social debe guiarse por los principios de la tariarnente y luego, con un sentido ms prag-
equidad adems de Ia eficiencia: mtico, se requiere identificar explIcitamente
el rubro de gasto social en Ia Ley de Apro-
"En la distribucin territorial del gasto piblico piaciones, forzar senderos no decrecientes en
social se tendrd en cuenta ci nirnero de personas su nivel de inversiOn y utilizar criterios de
con necesidades bdsicas insatisfechas,lapobiacion, eficiencia y equidad para Ia asignacin interre-
y la eficiencia fiscal y administrativa, segin gional e interpersonal de dichos recursos22
reglamentaciOn que hard la Icy.' (ver cuadro 3).

Y se especifica que Tal vez estos contrastes de nuestra Consti-


tuciOn obedecen alas dificultades que ofrecen
"Elpresupuestodeinversin nose podrddisrninuir desde el punto de vista econmico -fiscal ms
porcentualmente con relacin al ao anterior exactamente- los derechos sociales vis a vis,
respecto del gasto total de la correspondiente Icy los dems derechos -por ejemplo, el derecho
de apropiaciones." (artIculo 350). a la libre expresin de las ideas-23 . En este
ltimo caso la responsabilidad del Estado
El artIculo 365 dictamiria que consiste en impedir Ia obstruccin de la libre
expresin del ciudadano -segn sus medios-
"Los servicios pzThiicos son inherentes a lafinalidad y obviamente dicha acciOn piIblica no incluye
social del Estado ". "Es deber del Estado asegurar la concesin gratuita de espacio en un medio

22
La Constitucin seala como criterio de equidad para la distribucin regional del gasto ptblico social el nmero
de personas con necesidades bsicas insatisfechas. Este parmetro se podrIa interprctar como una forma gruesa
del "indice de bienes primarios" que sugiere Rawls (1982, p.169) para buscar la justicia entendida como igualdad
de oportunidades (justice as fairness). Segi[in Rawls, cstc principio de justicia debe asegurar a todoslos ciudadanos
una participacin justa en los medics o bienes generalmente aceptados como necesarios para buscar cualquier
forma do bienestar individual.

23
Bobbio (1993) Igualdad y Libertad, Barcelona: Paidos.

115
COYUNTIJRA SOCIAL

Cuadro 3
EL GASTO PUBLICO SOCIAL EN LA CONSTITUCION
ArtIculo 350

"La Ley de aproplaciones deber tener un componente denominado gasto piblico social que agrupar6 las partidas
de tal naturaleza, segiiri definicin hecha por la Icy orgnica. Excepto en los casos de guerra exterior, o por razones
de seguridad nacional, el gasto pOblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin".

"En la distribucin territorial del gasto pblico social se tcndr en cuenta ci niimero de personas con necesidades
bsicas insatisfechas, la poblacin y la eficiencia fiscal y administrativa, scgn reglamcntacion que har la ley".

"El presupuesto de inversion nose podr disminuir porcentualmente con relaciOn al ao anterior respecto del gasto
social de la correspondiente ley de apropiaciones".

ArtIculo 375

"Los municiplos participarn en los ingresos corrientes de la NaciOn, La ley, a iniciativa del Gobierno, determinar
el porcenta je mInimo de esa participacin y definir las areas prionitarias de inversion social que sefinanciarn con
dichos recursos. Para los efectos de esta participacion, la Icy determinara los resguardos indigenas que sern
considerados como municipios".

"Los recursos provenientes de esta participaciOn sern distribuidos por la Icy de conformidad con los siguientes
criterios: sesenta por ciento en proporcion directa al nOmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas
y al nivel relativo de pobreza de la poblaciOn del respectivo municipio; el resto en funcin de la poblaciOn total,
.la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exciusiva un
porcentaje de esta parte a los municipios menores dc 50.000 habitantes. La ley precisar el alcance, los criterios de
distribucin aquI previstos y dispondr que un porcentaje de estos ingresos se inviertan en las zonas rurales. Cada
cinco afios, la Icy a iniciativa del Congreso, podr revisar estos porcentajes de distribuciOn".

de prensa (escrita, radial, etc.) para su reali- IV. Resumen y Conclusiones


zacin. Sin embargo, en ci caso de los derechos
sociales la consecuencia lgica es la utilizacin Luego de revisar los problemas relativos a la
de los recursos piiblicos para expandir ci definicin, mediciOn y normatividad del
consumo de los ciudadanos y garantizar su Gasto PibIico Social en Colombia vale la pena
acceso a los servicios sociales prioritarios - reiterar los siguientes aspectos:
cuando elciudadano no los puede obtener on
el mercado-. Dc allI que, dada la imposibilidad A. La definicin
fiscal de asegurar ci cumplimiento de estos
derechos, Ia terminologIa constitucional Es factiblc derivar la definicin del gasto social
evoluciona desde lo ilitopico hasta lo prag- (privado y pi.Iblico) en trminos de dos pro-
mtico: pasando desde los derechos sociales psitos excluyentcs o extremos, esto es, la
en general hasta los prioritarios y se agregan satisfaccin de necesidades bsicas insatis-
adems criterios econmicos de eficiencia v fechas o Ia finalidad meramente asistencial y
equidad. la formacin de capital humano. No obstante,

116
EL GASTO PUBLICO SOCIAL

Ia convencin aceptada -local e internacio- Ia Nacin y ci Presupuesto National) ofrecen


nalmente- incluye dentro del gasto social clasificaciones diferentes, ya sea por activi-
ambos polos de Ia definicin, pues si bien dades dominantes -sociales y no sociales- de las
abarca en su mayorIa componentes del gasto instituciones o por finalidad o fu ncin de cada
social dirigido a Ia formacin de capital partida del gasto, independiente de la "acti-
humano, tambin incorpora aspectos del gasto vidad" de ]a institucin. En segundo trmino,
con fines puramente asistenciales. obedeciendo a Ia logica de la definicin de
GPS y al subconjunto de bienes y servicios
El anlisis de incidencia de la totalidad de susceptible del anlisis de incidencia, es
los rubros del GPS, presenta ciertas dificul- indispensable ciasificar dentro de la provi-
tades ya que muchos de ellos, a pesar de ser sin pOblica los bienes y servicios de consumo
provistos piiblicamente, se consumen pbli- pibIico, semi-pOblico y privado -sujetos a
camente', esto Cs, no cstn sujetos a rivalidad exclusion y rivalidad-. Por ltimo, es funda-
y exclusion en ci consumo. Por lo tanto, no es mental tomar precauciones contables para (i)
posible identificar claramente el monto del distinguir ci gasto social nacional del que
bcncficio -incidencia- quc recibe cada uno de Ilevan a cabo la entidades territoriales (ii)
los hogares colombianos segin su nivel dc corregir la doble contabilidaci derivada de ]as
ingreso. Es preciso entonces, limitar el anlisis transferencias intergubernamentales y (iii)
de incidencia a los bienes provistos pOblica- evitar la subestimacin del gasto cuando se
mente que se consumen privadamente -esto ignoran los aportes generados en recursos
es, sujetos a rivalidad y exclusiOn- y que afecta propios de ]as instituciones pOblicas (p.ej.:
directamente a los hogares. Pagos de TesorerIa).

Dc otro lado, ci monto de gasto pOblico no C. Las Normas


se transforma en su totalidad en servicios
sociales recibidos por Ia poblaciOn objctivo de La Constitucin de 1991 define derechos sociales
la polItica social. El gasto pOblico social que abarcan una coleccin amplia de servicios
efectivo (GPSE) debe descontar del GPS sociales y entre elios selecciona como priori-
"bruto" los aportcs dc los usuarios de los tarios la educaciOn, la salud, ci agua potable y
servicios, los costos indirectos de la ci sancamiento ambiental. Exige la identi-
administracin piiblica y el porcentaje del ficacin explIcita de los rubros de gasto social
gasto quc no Ilega a la poblaciOn objetivo (los en Ia Ley de Presupuesto Anual y que la
hogares pobres). asignacin del gasto social prioritario se lleve
a cabo con criterios de eficiencia y equidad
B. La medicin fiscal y administrativa.

Las dificultades de mediciOn del GPS, son de Este rodeo conceptual de nuestra Consti-
diversa Indoic y requieren una serie dc tuciOn, que va desde proposiciones utpicas
prccaucioncs en Ia rccolecciOn de datos. En hasta criterios econOmicos de asignacin,
primer iugar las fuentes altcrnativas (Cuentas genera cierta confusiOn de expectativas en los
Nacionalcs-DANE, Ia ContralorIa General de ciudadanos y en los gobernantes y podrIa

117
COYUNTURA SOCIAL

eventualmente remediarse con una redaccin ciudadanos expectativas no factibles, y puede


ms directa que reconozca las dificultades en consecuencia incrementar su desconfianza
econmicas que ofrece ci propsito evidente- hacia ci Estado- no serIa preferible quenuestra
mente encomiable de consider a r priori ario constitucin fuera mas directa y sincera con
el gasto social. ci ciudadano y ci gobernante y se limitara a
scalar "los sectores sociales prioritarios del
Por tanto, vale preguntarse si en iugar de gasto piibiico sujetos a la magnitud de los
esta terminoiogIa constitucional Ilarnativa recursos disponibles y a una asignacin con
pero inconsistente -ya que genera en aigunos criterios de eficiencia y equidad.

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