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poltico-institucional y administrativa durante el perodo Kirchnerista (2003-2012)

INSTRUMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS EN EL CONTEXTO ARGENTINO RECIENTE: un


balance en materia poltico-institucional y administrativa durante el perodo Kirchnerista (2003-2012)

Rodrigo Carmona
Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICET)

INSTRUMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS EN EL CONTEXTO ARGENTINO RECIENTE: un balance en materia


poltico-institucional y administrativa durante el perodo Kirchnerista (2003-2012)
Resumen: Este trabajo examina los rasgos distintivos que asume el desarrollo de polticas pblicas en el contexto de
Argentina a partir de la llegada de Nstor Kirchner al gobierno, en tanto respuesta al modelo neoliberal vigente durante la
dcada previa. El artculo considera el modelo de instrumentacin de polticas a lo largo del perodo kirchnerista (2003-
2012) con eje en dos grandes dimensiones vinculadas: poltico-institucional (funcionamiento poltico, estilo de liderazgo y
mecanismos de negociacin/regulacin) y administrativa (formas de gestin y dinmica organizacional). Para ello,
exemplifica con algunas medidas de poltica emblemticas en materia econmica y social -nacionalizacin de fondos de
pensin, asignacin universal por hijo y participacin estatal en el sector empresario-, llevadas a cabo durante la etapa
consignada.
Palabras-claves: Polticas pblicas, perodo kirchnerista, dimensiones poltico-institucional y administrativa.

INSTRUMENTATION OF PUBLIC POLICIES IN THE CONTEXT OF RECENT ARGENTINA: a balance in political-


institutional and managerial matter during the Kirchnerist period(2003-2012)
Abstract: The work analyzes the distinct features that assume the development of public policies in Argentine since
government arrival of kirchnerism, in response to the neoliberal model in force during the previous decade. The paper
considers a general level the model of public policies instrumentation in the kirchnerist period on two main dimensions linked:
political-institutional (political functioning, leadership style and negotiation/regulation mechanisms) and administrative (forms
of management and organizational dynamics). This is exemplified with some emblematic policy measures on economic and
social -nationalization of pension funds, universal child allowance and state involvement in the business sector-, carried out
during the period recorded.
Keywords: Public policies, kirchnerist period, dimensions political-institutional and administrative.

Recebido em 27.08.2013 Aprovado em 22.04.2014

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 33-44, jan./jun. 2014


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1 INTRODUCCIN 2 TRAYECTORIAS POLTICO-


INSTITUCIONALES E HISTRICAS DE
El presente artculo busca analizar los LOS GOBIERNOS LATINOAMERICANOS
rasgos distintivos que asume el desarrollo de
polticas pblicas en el contexto de Argentina a
El anlisis de la evolucin poltica e
partir de la llegada del kirchnerismo al gobierno
institucional de los gobiernos latinoamericanos
en el ao 2003, como respuesta al modelo
en los ltimos aos cuenta con una profusa
neoliberal vigente durante la dcada previa y
literatura y distintos enfoques. En este
transformacin en el modo e intensidad de la
apartado, nos proponemos de manera sinttica
intervencin estatal. En un escenario
abordar la discusin desde el eje populismo-
latinoamericano caracterizado por la llegada al
democracia, dando cuenta de las principales
poder de nuevos liderazgos de carcter
particularidades que asume esta problemtica
progresista, las gestiones de Nstor Kirchner
en varios de los pases de la regin y en
(2003-2007) y Cristina Fernndez de Kirchner
Argentina en particular.
(2007 hasta la actualidad) se acoplaran a esa
La sociologa poltica latinoamericana de
tendencia y promoveran un conjunto de
la segunda mitad del siglo pasado analiz los
acciones en campos clave de la economa y la
rasgos distintivos de lo que signific el
convivencia social.
populismo en tanto expresin de la crisis del
Sobre la base de un marco terico que
capitalismo primario exportador y de la
combina las particularidades polticas e
sociedad que ste haba generado1. Ello se
institucionales de estos gobiernos y la literatura
expresaba en las crecientes contradicciones
sobre la hechura de polticas pblicas en
entre distintas fracciones de la burguesa y
Amrica Latina, el trabajo considera en
entre stas y las clases trabajadoras en sus
trminos generales el modelo de
distintas expresiones (asalariados urbanos y
instrumentacin de polticas a lo largo del
rurales, campesinos, trabajadores por cuenta
perodo kirchnerista con eje en dos grandes
propia y otros). El populismo apareca as como
dimensiones vinculadas: poltico-institucional
una respuesta a esa crisis mediante diferentes
(funcionamiento poltico, estilo de liderazgo y
iniciativas de promocin econmica y social y
mecanismos de negociacin/regulacin) y
la incorporacin activa de clases y sectores
administrativa (formas de gestin y dinmica
sociales hasta entonces marginados,
organizacional). Para ello, se ejemplificar con
generando un cambio profundo en materia de
algunas medidas de poltica emblemticas en
relaciones polticas y sociales.
materia econmica y social -nacionalizacin de
Existen variaciones importantes dentro
fondos de pensin, asignacin universal por
del conjunto de autores que han trabajado la
hijo y participacin estatal en el sector
problemtica, pero en el conjunto es posible
empresario-, llevadas a cabo durante la etapa
destacar la interpretacin del populismo como
consignada. En ese sentido, el trabajo parte de
un fenmeno de tipo multidimensional,
la hiptesis que el modelo general de polticas
resultado de una combinacin de elementos
pblicas instrumentado exhibe un alto
que asumen su especificidad en los contextos
componente poltico en la definicin e
particulares. Entre los principales aspectos que
implementacin de las acciones con resultados
caracterizan a estas experiencias se destacan
importantes a lo largo del tiempo, pero que
su carcter policlasista, la ampliacin de la
para su profundizacin requiere de
intervencin del Estado en materia econmica
instrumentos y objetivos de mayor alcance que
y social, la combinacin de mecanismos de
permitan el despliegue de estrategias
democracia representativa, participativa y
organizativas ms consistentes, eficaces y
plebiscitaria, una ideologa fuertemente
abiertas a la comunidad.
movilizadora y legitimadora del cambio junto a
un proceso de transformacin de la cultura

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poltica en tanto reivindicacin de la dignidad econmicos e institucionales, materiales y


de lo popular y sus derechos, como fenmeno simblicos, conformando una nueva
que varias interpretaciones han destacado construccin estatal a la medida de estos
como transgresor y plebeyo. Los populismos cambios. La profundidad y alcances de esas
latinoamericanos clsicos han conformado as transformaciones vara segn los casos, pero
un mecanismo singular para dirimir las en todos ellos la conflictividad se potencia,
tensiones existentes dentro de los formatos porque se buscan hacer modificaciones
tradicionales de representacin. sustanciales en el esquema de poder vigente.
La connotacin negativa que el En estos trminos, estas democracias tienen al
populismo ha tenido para una porcin conflicto como marca constitutiva y su
importante de la literatura, en su comparacin desarrollo variar segn la intensidad de las
con el modelo de democracia liberal, ha sido transformaciones y resistencias generadas y
revisada en los ltimos aos. En estos las particularidades que presenten los actores
trminos, Laclau (2005) busca repensarlo como de uno u otro lado.
una forma de la poltica, una modalidad En un marco donde el funcionamiento
particular de constitucin y funcionamiento de institucional tradicional no presenta grandes
la identidad poltica. Precisamente, lo niveles de legitimidad, la poltica adquiere un
sustancial en esta lnea refiere para autoras carcter fuertemente personalista. Ello se
como Biglieri y Perell (2007) a la capacidad de expresa en un proyecto poltico ligado a un
redefinir el fenmeno populista desde un dirigente central ratificado por la va electoral.
paradigma diferente capaz de aadir la Ms all que su estructura de apoyo sea un
dimensin no-racional, simblica y afectiva de partido o una coalicin de partidos, su liderazgo
la vida poltica. Aboy Carls (2005a), por su aparece como emergente de una accin
parte, destaca que las identidades populistas colectiva general siendo las instancias
emergen a partir de una ruptura fundacional, institucionales mayormente mecanismos de
como representacin del verdadero pas legitimacin formal y la definicin de las
negado por un rgimen irrepresentativo. Sin principales decisiones un proceso establecido
embargo, las fuertes oposiciones generadas desde arriba. De esta forma, las atribuciones
muestran sus lmites para encarnar una asignadas al Ejecutivo se amplan en estas
representacin comunitaria global en un juego democracias y los otros poderes buscan
pendular en el que la representacin de la parte adecuarse a este funcionamiento. Por otro
y del todo se suceden o coexisten2. parte, la conflictividad que envuelve al
Las crisis que comenzaron a populismo se expresa tambin en el plano
desarrollarse en varios pases de Amrica del regional e internacional buscando efectivizar
Sur hacia fines de la dcada pasada y la nuevas reivindicaciones, vinculaciones y
irrupcin de nuevos gobiernos progresistas procesos de integracin con pases afines.
crticos a las recomendaciones del !"#$"#!% Los conflictos que el populismo
&$% '(#)*"+,!" e impulsores de evidencia refieren as a una nueva constelacin
transformaciones en el plano econmico, social de relaciones de fuerza que an no est
e institucional reactivaron la discusin sobre el consolidada y que involucra el Estado en tanto
carcter populista de estas gestiones. Ello estructura de poder y aparato administrativo.
conllev adems el cuestionamiento sobre los En esta perspectiva y en un juego de
presupuestos y proyecciones de la democracia concepciones antagnicas, la dinmica
en estos regmenes, como sus particularidades populista busca generar un antes y un despus
polticas y estilos de liderazgo. Vilas (2009) en temas polticos relevantes que hacen al
caracteriza a estas experiencias como conjunto de la comunidad. Su empeo
&$-!./(.*(#% &$% ,/("#0!/-(.*1"% 2% .!"03*.,!. Se transformador y reparatorio respecto a grandes
trata, as, de democracias que se orientan a la sectores de la poblacin apunta a un ejercicio
transformacin de las relaciones preexistentes ms amplio de derechos y mejoras en el
de poder mediante la reasignacin de recursos bienestar de las mayoras, lo cual agudiza las

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tensiones con lo establecido y los actores mexicano. En la tercera dimensin, los


sociales que se sienten ajenos a este proceso. contrastes se hacen visibles entre una
dinmica institucional con arenas delimitadas
de poltica en base a acuerdos bsicos,
3 LA ESPECIFICIDAD EN LA HECHURA DE
accountability, regulaciones cruzadas, un
POLTICAS PBLICAS
marco legal afianzados un sistema burocrtico
estable y profesionalizado, y un federalismo
Los primeros esfuerzos claros por
cooperativo en el escenario norteamericano
establecer el campo de estudio propio de las
frente a una dinmica como la de Mxico
polticas pblicas se remontan a mediados del
caracterizada por arenas inestables de
siglo XX. Desde los aportes inciales de
polticas, rendicin de cuentas a grupos o
Lasswell (1951) hasta la actualidad, la
partidos, laxitud regulatoria, un marco legal
consideracin del Estado y sus acciones han
negociable, una burocracia frgil sujeta al ritmo
generado un conjunto variado de aportes
poltico y un federalismo entre la subordinacin
conceptuales y conocimientos aplicados sobre
y la ruptura. Finalmente, las tradiciones
la problemtica, con una fuerte impronta de la
culturales contraponen la propensin a la
escuela norteamericana. En esta evolucin,
cooperacin entre grupos, la conformacin
adems de las dificultades para consolidar
horizontal de jerarquas, la construccin de
plenamente el campo como disciplina cientfica,
consensos y los mecanismos de regulacin de
se aprecian limitaciones en el anlisis particular
conflictos predominantes en el modelo
de las polticas en contextos polticos,
norteamericano en relacin a la propensin a la
institucionales y sociales diferentes al de
dominacin intergrupal y las estructuras de
origen.
intermediacin, la conformacin vertical de
En esta lnea, Cabrero Mendoza (2000)
jerarquas, la direccin por ejercicio de la
destaca las !"#$%!&$#%'&()! * *% por el +&(!,-'
autoridad y situaciones conflictivas en
*$*(-%!%'para un caso como el mexicano. Ellas
permanencia en el contexto mexicano.
son el .!+&' #' /01!"#$' +&(2.!,&, el "& #(&' #'
Estos modelos contrapuestos vigentes
1#%.!3$' derivado, los /#4#/#$.#%' !$%.!.5,!&$*(#%
en la actualidad definen as diferentes
entendidos como acuerdos, reglas y formas de
concepciones de poltica pblica: una orientada
regulacin y las ./* !,!&$#%' ,5(.5/*(#%' -'
a procesos en el marco de una accin pblica
%!"63(!,*%' de cada contexto en el examen de
ms amplia, regulada y dirigida a garantizar
polticas pblicas. En la primera dimensin, se
equilibrio; otra que piensa a las polticas como
plantea la contraposicin entre un modelo
la accin de las autoridades, con un sesgo
como el norteamericano de democracia de
fuertemente gubernamental y orientada a
base pluralista, con un sistema fuertemente
garantizar por sobre todas las cosas control y
institucionalizado (que articula al gobierno,
gobernabilidad. Esta ltima perspectiva,
Congreso y ciudadana) y tendencias de
predominante en el escenario latinoamericano,
equilibrio hacia el centro, respecto a un modelo
resalta el fuerte protagonismo del Estado en la
como el que identifica a Mxico y a otros
toma de decisiones y desarrollo de polticas
pases latinoamericanos caracterizado por la
pblicas. Aguilar Villanueva (2003) seala, as,
preeminencia de lo estatal en el sistema
que muchas veces cuando se buscan las
democrtico, con un fuerte protagonismo del
races del gran centralismo estatal se cae en
gobierno y tendencias ms inestables y
una explicacin demasiado socio-cntrica
centrfugas en trminos institucionales y
enfocada en la debilidad o escasa participacin
polticos. En la segunda dimensin, a diferencia
de la ciudadana, en los fraccionamientos de
de un esquema de polticas ms permeable,
clase, en las disputas polticas de facciones
exgeno, profesionalizado y amplio en su
locales o regionales, sin indagar qu ocurre al
implementacin como el norteamericano es
interior de ese Estado con una presencia
posible apreciar un proceso de polticas ms
preponderante u &"$!+/#%#$.#. Esto es de
hermtico, endgeno, basado en interacciones
algn modo lgico si se propone estudiar las
personales y cerrado en su desarrollo como el

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dinmicas polticas en su conjunto y no el instrumentos y la administracin de


anlisis aislado de polticas o programas de los procedimientos.
gobierno. La paradoja es que es
En este marco, la dinmica sociopoltica,
preponderante, pero a la vez visto por los
econmica e institucional particular de los
analistas como variable dependiente, con un
pases latinoamericanos en su recorrido
carcter instrumental o estructuralmente
democrtico reciente obliga cada vez ms a
dependiente de los intereses de clase que solo
relacionar a la poltica, en trminos de intereses
ve posible su !"##$%&' ignorando un accionar
variados y actores, con el diseo e
propio. Sin embargo, en la pretensin de una
implementacin de polticas pblicas. La
visin integral se ha perdido de vista cmo se
definicin de prioridades estratgicas de
estructura en grandes lneas el proceso de
desarrollo y su insercin en diversos programas
toma de decisiones al interior del Estado.
de accin gubernamental en el marco de un
Estas cuestiones plantean adems la
rediseo de las relaciones de poder poltico,
importancia de pensar el espacio de la poltica
aparecen como los desafos y ejes planteados
en la gestin pblica. ODonnell (2008) resalta
por estos gobiernos en los ltimos aos
que el ()*"+, no puede ser slo asimilado al
(GARNIER, 2004; GARZA CANT, 2009;
aparato estatal o al conjunto de burocracias
VILAS, 2010).
pblicas. Ellas sin duda forman parte de l,
En estos trminos, pensar la
pero no constituyen su totalidad y, en este
especificidad de la hechura de polticas en
sentido, el Estado es tambin un conjunto de
contextos diversos se torna relevante en
relaciones sociales para establecer un cierto
especial para examinar realidades tan
orden. El Estado tiene as una doble dimensin,
cambiantes y complejas como las que
en tanto relacin social y en tanto aparato
distinguen a los pases latinoamericanos. A
institucional. En sus tomas de posicin -las
continuacin, se examina el caso argentino en
polticas pblicas- ambas dimensiones se
particular y sus rasgos distintivos en relacin a
ponen en juego. De este modo, las acciones
las polticas desarrolladas en el perodo 2003-
gubernamentales ponen en tensin tanto la
2012.
articulacin Estado-sociedad como la
estructura y dinmica de gestin del aparato
estatal. 4 MODELO DE INSTRUMENTACIN DE
La utilizacin de un enfoque de tipo POLTICAS PBLICAS A LO LARGO DEL
administrativo para el estudio y anlisis de la PERODO KIRCHNERISTA (2003-2012)
accin del Estado en Amrica Latina ha sido
muy marcada. En este enfoque aparecen como La irrupcin del kirchnerismo a la vida
sus caractersticas centrales la separacin poltica argentina a partir del ao 2003 signific
entre poltica y administracin y el pensar sta una revisin profunda de los presupuestos de
ltima como una serie de instrumentos de la dcada previa. En trminos poltico-
gestin de carcter universal, posibles de ser institucionales, el gobierno de Nstor Kirchner
replicados en forma ms o menos automtica. busc desde sus inicios restaurar la legitimidad
Como bien destacan, Blutman y Cao (2012, p. de la autoridad presidencial en un escenario de
30): fuerte desprestigio de los representantes
Cuando el enfoque administrativista polticos y las instituciones formales. Con un
es hegemnico se produce un fuerte activismo y protagonismo del Ejecutivo,
corrimiento de la poltica, que deviene
en tcnica de gestin de un orden
se fueron enfrentando distintos conflictos
cuyo contenido y objetivos quedan abiertos y tomando algunas medidas
fuera del debate. La discusin sobre reparatorias emblemticas (renovacin de la
los grandes objetivos de la accin Corte Suprema de Justicia, anulacin de leyes
poltica se desplaza hacia el de impunidad a militares de la ltima dictadura
comentario y las recomendaciones
sobre el modo de desempeo de los
y apertura de juicios en materia de derechos
humanos).

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El eje clave a nivel poltico y econmico nuevo escenario para el despliegue de polticas
fue la recuperacin del rol del Estado y la toma pblicas. El kirchnerismo acrecent el poder del
de decisiones firmes en esos campos. Algunas Estado y del gobierno, repolitiz la discusin
empresas privatizadas volvieron a la rbita pblica y abord las tensiones latentes. Tal
estatal, fundamentalmente por los problemas como seala, Oszlak (1997) en trminos
del sector privado para gestionarlas. La funcionales, materiales y de dominacin, el
renegociacin de la deuda externa, el pago Estado fue ganando protagonismo y mayor
adelantado al FMI (para desligarse de la tutela injerencia en los distintos planos. Ello se
de los organismos financieros internacionales), plasm en un funcionamiento poltico
la articulacin con otros pases de la regin y mayormente centralizado a nivel de las
una mayor intervencin estatal con polticas decisiones, un liderazgo personalista en las
de proteccin del mercado interno y no distintas gestiones de gobierno y la
liberalizacin de los mercados (regulacin de implementacin de distintos mecanismos de
precios internos va subsidios o retenciones, negociacin/regulacin segn el tipo de actor
acciones ante los conflictos laborales y implicado.
realizacin de paritarias salariales) , En lo que hace al anlisis de la
conformaron parte del repertorio de gobierno dimensin administrativa, las formas de gestin
orientado a la bsqueda de mrgenes de y dinmica organizacional del Estado, siguieron
autonoma externa e interna. Un Estado activo fundamentalmente un criterio de consolidacin
en pos de favorecer un crecimiento sostenido poltica del poder gubernamental. Ello conllev
del producto en base a la demanda, junto a una un mayor grado de cobertura, despliegue y
mejor distribucin del ingreso3, reduccin de la afianzamiento de la accin estatal, pero sin
pobreza e indigencia, mayor recaudacin iniciativas administrativas de mejora interna en
impositiva y aumento de los niveles de empleo un plano general. Precisamente, De Piero
fueron elementos centrales en la bsqueda por (2012, p. 175) destaca que en lo que refiere
dejar atrs el modelo neoliberal de exclusin y !"#$a la gestin del Estado, ms que
endeudamiento. encararse un proceso de
modernizacin y reformas en pos de
El conflicto con las corporaciones fue acrecentar la capacidad gerencial y
otra de las marcas distintivas del perodo. regulatoria, las polticas pblicas
Luego de haberse logrado un equilibrio en favorecieron la centralidad del Estado
materia econmica y social, a partir de 2008 - nacional. Esto no quita que se
con el inicio de la gestin de Cristina Kirchner- continuaron ejecutando programas de
modernizacin o incluso de gerencia
recrudecieron las tensiones con la pblica.
implementacin de retenciones mviles en el
sector agrario. A la vez, la recuperacin del Resulta interesante as caracterizar
sistema provisional en manos privadas se brevemente a continuacin, algunas de las
transform en una fuente adicional de medidas ms significativas adoptadas en este
autonoma financiera estatal4, aunque signific perodo.
una ruptura con otra fraccin del capital. La
suma de descontentos se conjug en la disputa
reciente con un grupo multimeditico por la Participacin estatal en el sector empresario
aplicacin de la Ley de Servicios de y nacionalizacin de fondos de pensin
Comunicacin Audiovisual, y vinculado a eso la
propuesta de reforma para una mayor En lo que refiere a la participacin estatal
democratizacin del Poder Judicial, que desde en el sector empresario, se ha dado en la
entonces tens al mximo las relaciones ltima dcada un giro profundo respecto a las
polticas. decisiones tomadas en la dcada del noventa,
En este marco, una democracia como la centradas en las recomendaciones del
que caracteriza a la Argentina de estos ltimos Consenso de Washington y la privatizacin de
aos, de !"#$%&!'"()*#+,+(&#%-)( &, plantea un empresas pblicas. Esta dinmica privatizadora
gener en lneas generales un proceso de

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maximizacin de utilidades para los agentes (ANSES), como reaseguro a futuro del sistema
privados y escasas inversiones para la mejora jubilatorio5. Formado por los activos que
de los servicios pblicos. estaban en poder de las AFJP, este fondo se
Este cambio que involucra nuevamente triplic desde ese momento y una parte del
al Estado en el sector empresario se expresa mismo est invertido en proyectos
de varias formas. En primer trmino, las productivos. La transferencia de las cuentas de
dificultades en la provisin mnima del servicio capitalizacin al Fondo de Garanta facilitara
en varias de las empresas privatizadas fue una mayor inversin en ttulos de deuda y
determinante para su regreso al manejo estatal, proyectos pblicos, que colaboraran para
como lo demuestran los casos ms enfrentar situaciones de dficit fiscal en
renombrados de Aerolneas Argentinas, la momentos de baja liquidez y en vspera de
provisin de agua con AySA y el Correo pagos importantes de la deuda. Este proceso
Argentino. Por otra parte, la participacin en signific tambin el fortalecimiento de la
numerosos paquetes accionarios de distintas ANSES, tanto poltico como administrativo en el
empresas privadas (Banco Macro S.A, 30,9 %, control de esos fondos y en el manejo de otras
Gas Natural 26,63 %, Edenor S.A. 26,41 %, iniciativas en materia de seguridad social.
Siderar S.A. 25,97 %, Telecom Argentina 24,98
%, entre otras ) y la creacin de nuevas
Asignacin universal por hijo
empresas en materia energtica como
ENARSA o el caso ms reciente y resonante
Una de las decisiones ms importantes
de la petrolera YPF (donde se nacionaliz el
que ha tomado el gobierno de Fernndez de
51% del paquete accionario de la empresa
Kirchner en materia social ha sido la
privada) muestran que el Estado argentino ha
Asignacin Universal por Hijo para la
retomado una estrategia de desarrollo en ese
Proteccin Social (AUHPS). Esta medida
campo.
consisti fundamentalmente en universalizar el
Respecto a las empresas pblicas, su
derecho de los nios y adolescentes a una
participacin en el PBI se ha multiplicado as
asignacin familiar, llegando de este modo a
casi por ocho entre 2004 y 2011,
los hijos de trabajadores informales
representando en la actualidad ms de dos
pertenecientes a los sectores ms vulnerables,
puntos del producto. Todo esto se enmarca,
que por su precaria condicin laboral no
dada la magnitud de esta transformacin, en la
accedan a este beneficio.
necesidad del establecimiento de tcticas y
Los contenidos del programa mostraban
operaciones que encaminen el accionar de
la posicin que asuma el gobierno en el debate
estas empresas hacia una mayor participacin
sobre !"#$% &!'()*' !+*,%) -,*%$% !"#$% &!'()*'
estatal en la produccin de bienes y servicios.
.*/0/1) presente en los 20 aos precedentes.
En un marco de crisis internacional, la
Los programas de asistencia social de la
nacionalizacin del sistema de jubilacin y
dcada neoliberal (1991-2002) suponan
pensiones en el ao 2008 signific un cambio
transferencias de ingresos condicionados y
estructural estratgico y se transform en una
focalizados, destinados a paliar la exclusin
fuente adicional de autonoma financiera
(desempleo, pobreza e indigencia). En lo que
estatal. Esta medida, centrada en que todos los
refiere al modelo previo, la Asignacin como
trabajadores aportaran exclusivamente al
dispositivo de seguridad social marcara en
sistema pblico, permiti dotar al Estado de
este sentido una ruptura en tres aspectos. Por
una base material de recursos que se haban
un lado, sta apareca centrada en el
perdido durante los aos noventa al ser
reconocimiento de derechos ciudadanos
transferidos a los bancos y operadores
integrales donde se identifica al beneficiario
privados, las denominadas AFJP. La operatoria
principalmente como trabajador desocupado,
de la medida confluy en la creacin del Fondo
informal /no registrado - y por otro lado, la
de Garanta de Sustentabilidad de la
misma se fundaba en la reafirmacin del rol del
Aseguradora Nacional de la Seguridad Social
Estado en la provisin de esta inclusin. El

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40 Rodrigo Carmona

tercer elemento novedoso sera el las principales propuestas de la oposicin


reconocimiento del carcter multidimensional (Coalicin Cvica, el Partido Radical, Partido
de la inclusin social. En este plano, la medida Socialista) consideraban como sujeto de
apuntaba a fortalecer las posibilidades de derecho a los nios y adolescentes, mientras
acceso a la salud y la educacin, solicitando a que la propuesta de CTA aluda al trabajador
los beneficiarios el cumplimiento de los como sujeto beneficiario, ms en la lnea que el
requisitos de salud, vacunacin y escolaridad gobierno adoptara.
para el cobro del 20% anual del beneficio que Hasta la sancin del Decreto en octubre
se les retiene de los pagos mensuales. de 2009, se fue construyendo un campo de
La AUH representara as un hito en disputa por el sentido de la universalidad, el
trminos del alcance de la poltica social. alcance del beneficio y los fondos para su
Cmo ha sido el proceso de inclusin de este financiamiento, donde oficialismo y oposicin
hito en la agenda del gobierno y cul era el confrontaban por presentar la propuesta ms
estado del debate pblico en el momento de la ambiciosa (y ms realista en trminos de
implementacin? sostenibilidad y financiamiento) en trminos de
Resulta interesante la lectura del cobertura social. En este sentido, los rasgos del
contexto poltico institucional en que se lanza la programa que finalmente se implementaran no
medida. El gobierno implementa la AUH a corresponderan enteramente a la propuesta
travs del Decreto 1602, del 29 de octubre de oficial sino que reunira contenidos de
2009, cuando exista un consenso bastante diferentes proyectos, lo cual dejaba entrever
generalizado en la comunidad acadmica y aunque implcitamente, cierto grado de
poltica. En efecto, al momento de ser permeabilidad del gobierno a los inputs del
promulgado, se discutan en el mbito debate parlamentario. No obstante, una vez
legislativo varios proyectos vinculados al sancionado el decreto, se produciran dos
problema de la pobreza. fenmenos diferentes. La medida contribuira a
Las primeras propuestas de este tipo se legitimar y ampliar al capital poltico del
impulsaron desde el Frente Nacional contra la gobierno, pero al mismo tiempo se sucederan
Pobreza (FRENAPO) que aglutin a amplios cuestionamientos en relacin a diferentes
sectores de la sociedad6, que en plena crisis de aspectos vinculados a su carcter no
2001 lanz una consulta popular para la totalmente universal, al origen de los fondos, la
implementacin de un salario ciudadano prdida de poder adquisitivo de los
obteniendo ms del 12% del padrn electoral (3 beneficiarios producto de la inflacin y las
millones de votos). En 2005 la Central de motivaciones polticas vinculadas detrs de la
Trabajadores Argentinos (CTA) que haba medida (REPETTO; DAZ LANGOU, 2010;
integrado el FRENAPO, actualizaba la DANANI; HINTZE, 2011).
propuesta de asignaciones familiares (adems En materia de implementacin, el
de otras medidas como la ayuda escolar y la gobierno centralizara la operatoria en el
universalizacin de las jubilaciones) aludiendo ANSES, organismo tcnico responsable, con
el aumento de los recursos pblicos producto llegada territorial y con sistemas de informacin
del crecimiento en la recaudacin. que permitira tener actualizado y centralizado
Al momento de la implementacin de la el padrn de altas y bajas de beneficiarios en
medida, se desarrollaba un intenso debate en todo el pas, con un modelo de gestin similar
la Cmara de Diputados entre el oficialismo y la al de las asignaciones familiares del sector
oposicin respecto de cmo combatir la formal. A su vez, sumado al modelo de gestin
pobreza. Las posiciones se dividan ms o centralizado, el carcter relativamente universal
menos claramente entre las propuestas que de la medida permitira eliminar la
mencionaban un ingreso ciudadano, frente a discrecionalidad presente en la asignacin de
aquellas que referan al trabajo como otros dispositivos asistenciales, en la medida
articulador y derecho- fundamental en el que se presentaba como un derecho de toda la
proceso de inclusin social. En esse contexto, poblacin con las caractersticas laborales

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INSTRUMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS EN EL CONTEXTO ARGENTINO RECIENTE: um balance en materia 41
poltico-institucional y administrativa durante el perodo Kirchnerista (2003-2012)

requeridas. En la ejecucin del programa se que asume el accionar poltico de las


fueron planteando reformulaciones, como ha autoridades en los alcances y tipos de
sido por ejemplo la reciente decisin del Poder intervencin estatal de estas !"#$%&$'&() !)
Ejecutivo de pagar el beneficio a las madres *%&+(,#%"&$'-+) .) $#+,/'$*#. Particularmente, el
en lugar de los padres - como un caso argentino evidencia un funcionamiento
reconocimiento del rol de hecho de la mujer en poltico fuertemente centralizado en lo que
los cuidados de la familia y como reaseguro refiere a la toma de decisiones y la
para una mayor llegada de los fondos a los implementacin de las distintas medidas
nios y adolescentes, lo cual ha sido avalado consideradas claves, con reas ms o menos
por especialistas de gnero provenientes de permeables segn el caso. De este modo, las
diversos mbitos sociales y acadmicos (CTA, formas de gestin y dinmica organizacional
Universidad Nacional de La Plata, etc.) como siguieron en lneas generales un criterio de
buena prctica reconocida en otras partes del adecuacin a la mayor centralidad del poder
mundo. gubernamental, con menores logros en cuanto
De este modo, la AUH por su impacto en a transformaciones administrativas de
trminos de beneficiarios ms de 3,3 millones envergadura.
de nios y adolescentes -, cobertura e En estos trminos, se han venido dando
instrumentacin comprendidos los cambios en las relaciones de poder a lo largo
componentes de salud, educacin e ingreso en de estos ltimos aos fundamentalmente con
las franjas ms vulnerables de la sociedad7- se la re-centralizacin de la poltica encarnada en
presentaba como un eje relevante de la poltica la autoridad presidencial y en una mayor
social del gobierno. Su materializacin poltica intervencin del Estado a nivel econmico y
(pensada sobre todo como derecho) en un social-, con lo cual es de esperar cambios
marco de crisis y necesidad de nuevas polticas tambin en materia de diseos institucionales y
a favor de los sectores menos favorecidos y su de gestin pblica, como en lo que refiere a los
implementacin ampliada y organizada instrumentos de anlisis y enfoques vinculados
aparecan como sus principales logros. a su estudio. Un espacio posible de mayor
La redefinicin del papel del Estado en articulacin entre lo poltico y administrativo,
estos aos y las mejoras generales en el
junto a perspectivas analticas ms situadas y
conjunto de indicadores econmicos y sociales
explicativas de los cambios en la gestin
significaron un aumento del gasto pblico para
pblica de estas democracias son aspectos
sostener polticas activas y contracclicas
relevantes a ser considerados.
recientes con eje en el mercado interno y el
sostenimiento de la demanda8. Al mismo El desafo que se plantea, entonces, es
tiempo, la implementacin de un conjunto vasto consolidar un aparato administrativo que sea
de medidas plante nuevos desafos respecto a ms funcional y coherente a la idea de un
la calidad de los procesos de articulacin e Estado activo, con capacidades propias para
implementacin de polticas como en relacin a apuntalar un proyecto poltico orientado al
instrumentos ms abarcadores para enfrentar desarrollo y la inclusin social. Esto supone,
los problemas actuales9. adems, pensando desde una perspectiva
democratizadora, la necesidad de introducir
! "#$"%&'(#$)' con mayor frecuencia formatos abiertos que
incorporen a la sociedad en el diseo, control o
Este trabajo ha buscado analizar la implementacin de diversas polticas pblicas.
instrumentacin de polticas en el perodo Pensar as la estructura y modos de
kirchenerista en funcin de contemplar de gestin estatal en forma ms compacta y
manera vinculada la dimensin poltico- articulada desde lo poltico con lo
institucional y administrativa de estos procesos. organizacional/administrativo y flexible en
Un balance, en este sentido, en campos claves trminos de involucrar a los actores sociales
de poltica pblica deja entrever la importancia implicados en las polticas pblicas, se

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42 Rodrigo Carmona

plantean como algunos de los principales retos


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poltico-institucional y administrativa durante el perodo Kirchnerista (2003-2012)

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$%&'(&$#"! )%#*&(&+'! *,-.(%/)&(# y en ello es posible
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fundacionalismo y el hegemonismo. Por
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enseanzas de la Asignacin Universal por Hijo abruptas fronteras polticas en el tiempo, entre una
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Documentos de Polticas Pblicas, Buenos amenazante. El hegemonismo remite a una pretensin
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al interior de la comunidad. Si bien el hegemonismo
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Estado y procesos polticos en Amrica Latina. vigente.
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3 Una medida relevante en este sentido fue la jubilacin
(Serie Estado, Gobierno y Sociedad).
de 2,5 millones de personas en edad jubilatoria, sin
aportes, que empezaron a percibir ingresos. Asimismo,
______. El Populismo Latinoamericano: Un se promovi el crecimiento del haber mnimo que subi
Enfoque Estructural. Desarrollo Econmico, 1254 por ciento entre 2003 y 2012 y ello se complet
Buenos Aires, v. 28, n. 111, 1988. con la ley de movilidad jubilatoria, que determin
aumentos semestrales importantes.
______. Entre la democracia y el neoliberalismo: 4 Parte de esos fondos, se utilizaran para el desarrollo
Los caudillos electorales de la postmodernidad. de una de las polticas sociales ms simblicas de los
In: DUTRNIT, L.; VALDS, L. (Coords.). El fin ltimos tiempos (que se trabaja ms adelante): la
de siglo y los partidos polticos en Amrica Asignacin Universal por Hijo. Es importante remarcar
Latina Mxico: Universidad Autnoma tambin que en este perodo se desarrollaron medidas
de nuevo tipo con aprobacin legislativa vinculadas a
Metropolitana, 1994. p. 323-340. dar cuenta de nuevos derechos, como el Matrimonio
Igualitario entre personas del mismo sexo.
______. Populismo y Democracia en Amrica
Latina: convergencias y disonancias. In: 5 Como destacaba, el proyecto de nacionalizacin
SEMINARIO INTERNACIONAL POPULISMO Y aprobado por el Congreso Nacional, los recursos
transferidos del sistema de capitalizacin deberan ser
DEMOCRACIA EN EL MUNDO administrados por la ANSES, que gozar de
CONTEMPORNEO, 2009, Guatemala. autonoma financiera y econmica y ser supervisada
Anais.. ! Guatemala: Facultad Latinoamericana por la Comisin Bicameral de Control de los Fondos de
de Ciencias Sociales y Programa de Postgrado Seguridad Social del Congreso. Los recursos
Centroamericano en Ciencias Sociales, 2009. transferidos y los aportes obligatorios iran as al
Fondo de Garanta.

WEFFORT, F. C. Clases populares y desarrollo 6 El FRENAPO reuna actores acadmicos y polticos


social: contribucin al estudio del populismo. In: diversos como tambin organizaciones de
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el impacto de la AUH en trminos de disminucin de
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Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978. Gini haba sido marcado desde su instrumentacin. La
medida lograba ampliar as los niveles de matrcula
escolar y controles sanitarios, adems de fortalecer la
NOTAS economa familiar de los hogares afectados.

1 Ver sobre el particular Germani (1962; 1965); Di Tella 8 El gasto pblico pas de un 25 por ciento a un 36 por
(1965); Weffort (1973; 1978); Ianni (1975); Crdova ciento del PBI en el ao 2012. Ello se orient a la
(1979); Vilas (1988; 1994). construccin de ms de 1000 escuelas, 480.000
viviendas y la puesta en marcha de nuevos programas
Pro.Cre.Ar, Conectar Igualdad-.

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44 Rodrigo Carmona

9 Parte de estas dificultades, se plantean a nivel de la


concentracin y extranjerizacin an persistente de la
estructura productiva, aumento de precios internos,
problemas de planificacin y debilidades
institucionales en algunas reas.

!"#$%&" '($)"*(
Cientista Poltico
Doctor en Ciencias Sociales - Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO- Argentina)
Investigador-docente regular del Instituto del Conurbano
de la Universidad Nacional de General Sarmiento
(UNGS) y de carrera del Consejo Nacional de
Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICET)
E- mail: rcarmona@ungs.edu.ar

+*,-%-.-" #/0 '"*.$1(*" 2 3*%4/$,%#(# 5(6%"*(0 #/


7/*/$(0 8($)%/*- 3578
Juan Marfia Gutierrez, 1150, entre Jos Len Suarez y
Verdi, Los Polvorines Buenos Aires
C.P: 1613

'"*,/9" 5(6%"*(0 #/ +*4/,-%&(6%"*/, '%/*-:;%6(, <


=/6*"0>&%6(, '?5+'@=
Av. Rivadavia 1917 (C1033AAJ) - Ciudad Autnoma de
Buenos Aires - Repblica Argentina

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