Lectura 1-Derecho Público Provincial

Mdulo 1
Unidades 1,2 3 y 4
Lectura 1: Derecho Pblico Provincial
Materia: Derecho Pblico Provincial y Municipal
Profesor: Mgter. Andrea Mensa Gonzlez
Derecho Publico Provincial y Municipal -1-

Mgter. Andrea Mensa Gonzalez
Estimados alumnos:
La Universidad posee su sede principal en la Provincia de Crdoba, municipio

de Crdoba, el Ministerio de Educacin de la Nacin, autoriza por la tanto en
el plan de estudios de la Carrera de Abogaca, los contenidos referidos a la
legislacin local de Crdoba y sus correspondientes evaluaciones.
Una vez que el alumno aprende estos contenidos, adquiere la competencia

para observar, comparar e internalizar las legislaciones de su propio lugar de
residencia, por ello se han incorporado al cuerpo del Texto Multimedial, las
Constituciones de las provincias argentinas y la de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires.
Unidad 1: Introduccin al
Derecho Pblico Provincial
1.1 Derecho Pblico Provincial y

Municipal
1.1.1 Definicin
El Derecho Pblico Provincial es aquel que se refiere al sistema constitucional de
las Provincias, tal como lo deca Juan Bautista Alberdi en su libro Derecho
Pblico Provincial Argentino. Podramos decir que es la rama del derecho
pblico que estudia las instituciones provinciales fundamentales, su relacin con
los dems rdenes de gobierno y el sistema de derechos y garantas que rigen la
vida de una provincia determinada.
1.1.2 Objeto y fuentes

Puede afirmarse que el objeto de estudio del Derecho Pblico Provincial incluye
los siguientes ncleos temticos:
a) El estudio de las leyes supremas de nuestras provincias y de la Ciudad

Autnoma de Buenos Aires, tanto en su aspecto formal como material. Esto
implica el abordaje de las instituciones polticas y jurdicas fundamentales de las
provincias que conforman nuestra federacin (derecho constitucional del poder
segn Bidart Campos) y de las declaraciones, derechos y garantas de los
habitantes, as como las polticas especiales de los estados (derecho
constitucional de la libertad, siguiendo al mismo jurista).
b) El estudio del deslinde de competencias entre los distintos rdenes de gobierno
dentro de la federacin, que despus de la reforma constitucional de 1994 incluye
al estado federal, las provincias, municipios, y la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires. Teniendo en cuenta que estamos en presencia de un Estado Federal, en el
que la regla de distribucin de competencias de esta organizacin jurdico-
poltica est dada por el Art. 121 de la C.N, regla que indica que las provincias
conservan todo el poder no delegado expresamente al gobierno nacional, toda vez
que las provincias decidieron delegar, en 1853 determinadas competencias y
atribuciones en funcin de conformar un solo Estado, y posibilitar su gobierno y
la administracin de ciertos objetivos generales.
d) Tambin se analiza la interrelacin con otros rdenes de gobierno: municipal,
regional, federal, el de integracin supranacional y el internacional.
Son fuentes del derecho pblico provincial: la Constitucin Nacional, los

Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarqua constitucional, las
leyes del Congreso dictadas en consecuencia de la Constitucin Nacional, las
constituciones provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, los
tratados interprovinciales (creacin de la Regin Centro, por ejemplo), las leyes
dictadas por las entidades federativas, la jurisprudencia, la fisonoma y
antecedentes de cada una de las provincias y de la CABA, la doctrina y el derecho
comparado. 1
1.2 El sistema Federal Argentino
1.2.1. Origen
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos
comprender que significa el federalismo, y entendemos por tal, la forma de estado
que se caracteriza por la divisin de poder en relacin al territorio, en
contraposicin con los estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan
por la centralizacin del poder. Debemos reconocer que cuando hablamos de
tcnicas de divisin de poder, es preciso tener presente que existen tantos
modelos de federalismo como de Estados Federales se conocen.
1.2.2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y
que le dieron notas que lo caracteriza: por un lado la idea federal nacida de la
emancipacin de 1810, con la presencia inobjetable y el protagonismo reconocido,
no solo de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires sino del reconocimiento de
un interior que deba ser escuchado en las decisiones que se tomaran en relacin
al ejercicio del poder.
Se generaba la situacin de encontrarnos con una sociedad que tenia frente a si

dos modelos a adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario y un modelo
1
El alumno podr ampliar este punto con la lectura de la pgina 1 a 21 del libro Derecho Pblico
Provincial que coordina el Dr. Antonio Mara Hernndez de la editorial Lexis Nexis, 2008.

federal), adems de las fuertes migraciones y las grandes extensiones de
territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema particular, caracterizado
por fuertes sentimientos localistas, y en ese sentido es que para llegar a
conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y
pactos que luego fueron reconocidos por el convencional constituyente como
fuente de inspiracin y base jurdica poltica de nuestro Estado.
La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Pedro J. Fras por el
cual se busca fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las
provincias, para as evitar el avasallamiento por parte del Estado Nacin, esto es,
introducir en las constituciones provinciales disposiciones especiales que
protejan al estado provincial, en la constitucin de la provincia de Crdoba se
encuentra en el Art. 16.
En este artculo se establecen los principios y normas que se refieren al goce de la

autonoma de las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el
convencional constituyente Antonio Mara Hernndez, en la Convencin
Constituyente de 1987 se incorporaron en el mismo algunas competencias no
tradicionales (incs. 2 a 6).
En el inc. 2 puede apreciarse claramente la intensin de promover un federalismo

de concertacin, idea sta, propulsada por el Dr. Pedro J. Fras, lo cual no es otra
cosa que trabajar entre los distintos rdenes de gobierno en pos de lograr, sobre
los temas de inters comn, acuerdos mnimos para afianzar as un sistema
federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional provincial, en este
inciso, tambin faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones o
mantener relaciones con otras provincias, con la Nacin, en el mbito de sus
propios intereses y sin afectar los poderes polticos delegados al Gobierno
Federal. Se trata de una facultad ampliamente reconocida en el derecho pblico
provincial y, por extensin, en las dems constituciones provinciales.
El inc. 3 encuentra una disposicin por la cual se establece que las provincias
pueden ejercer en los establecimientos de utilidad pblica, el poder de polica, en
tanto no interfiera en los fines para los que ste fue creado, principio que luego en
1994 fue incorporado en la Constitucin Nacional en su art. 75, inc. 30.
En el inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno

Federal el rgimen de coparticipacin, idea receptada en la Constitucin Nacional
luego de la ltima reforma, cuando establece en el art. 75 inc. 2 que la Ley
Convenio de Coparticipacin a dictarse, ser en base a un acuerdo entre la Nacin
y las provincias, y que no habr transferencia de competencias ni funciones sin la
correspondiente reasignacin de fondos, aprobada por el Congreso y por la
Legislatura de la Provincia interviniente.
En el inc. 6, y anticipndose a lo dispuesto en el art. 124 de la Constitucin

Nacional, ya daba la posibilidad a las provincias de tener vnculos
internacionales, sin desconocer la competencia delegada por stas a la Nacin en
dicha materia. La base para observar este inciso est en diferenciar, la facultad
del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional, de,
por ejemplo, la gestin que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para
la radicacin de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con

la precaucin de que esto no afecte a la poltica exterior fijada por la Nacin, no
comprometa el crdito pblico y sea puesto en conocimiento del Congreso.
Principales disposiciones que reafirman el federalismo en la

Constitucin Nacional
El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate, y esto

porque desde el Pacto de Olivos, el ncleo de coincidencias bsicas y la ley
declarativa de la necesidad de la reforma, los dos partidos polticos
preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma,
establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitacin del
poder ejecutivo nacional.
En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas

que segn su saber y entender son las que serviran para fortalecer el vapuleado
sistema federal.
1.2.3. Evolucin
El federalismo en la Reforma de 1994
A) ASPECTOS INSTITUCIONALES Y POLTICOS:
1) Existencia de cuatro rdenes de gobierno en la federacin

argentina. Se deja de hablar de Nacin y Provincias solamente y se fortalece la
estructura federal, dando reconocimiento constitucional:
* A la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Art. 129), con las
caractersticas propias, que la diferencias de una provincia y de un municipio.
* A los Municipios (Art. 5 y 123) como entidades autnomas en lo

institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Este
reconocimiento constitucional elimina las discusiones sobre este punto y deja
claro que el rgimen municipal es autnomo, y que este aspecto debe ser
garantizado.
En conclusin, los cuatro rdenes de gobierno a los que se refiere el

comienzo del apartado, luego de la reforma constitucional de 1994 son: el
gobierno federal, el gobierno provincial, el gobierno municipal y el gobierno de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, este ltimo en los trminos del art. 129 C.N.
2) El Senado y su rol federal:

* Incorporacin del 3 senador por provincia (Art. 54) con
representacin de la minora. Recordemos que antes de la reforma haba solo dos
senadores por provincia.
* Eleccin Directa (Art.54) y como antes de la reforma de 1994, el

mecanismo utilizado era la eleccin por la legislatura provincial, con lo que se
daba que los dos senadores representaban al mismo partido poltico que

generalmente, era el oficialismo provincial, en consecuencia la oposicin y las
minoras provinciales no tenan representacin
* Reduccin del mandato (Art. 56) de nueve a seis aos.
3) Intervencin Federal (Arts. 5, 6, 75 inc.31 y 99 inc.20) dejando en

claro que la disposicin de este remedio es una atribucin del congreso de la
Nacin y que solo cuando ste se encuentra en receso puede ser adoptada por el
Poder Ejecutivo Nacional , debiendo convocar de manera inmediata al Congreso
para su tratamiento.
B) ASPECTOS FINANCIEROS
1) Ley Convenio de Coparticipacin. Caractersticas de la Ley.

Distribucin de competencias en materia impositiva, impuestos directos e
indirectos (Art. 75 inc.1, 2, 3,19)
2) rgano Fiscal Federal (Art. 75 inc.2), otorgndole la funcin de

controlar el cumplimiento de la ley convenio de coparticipacin y de todo lo
previsto en este inciso.
3) Banco Federal (Art. 75 inc.6)
C) ASPECTOS ECONOMICOS Y SOCIALES
1) Creacin de Regiones (Art.124) para el desarrollo econmico y social

exclusivamente, no constituyen un nuevo orden poltico.
2) Las provincias y los Convenios Internacionales (Art. 124) siempre

que estos no vayan en contra de la poltica exterior fijada por el gobierno nacional
(ya que el manejo de las relaciones exteriores fue una de las facultades que las
provincias delegaron a la Nacin), no comprometan el crdito pblico y se
pongan en conocimiento del congreso .
3) Propiedad originaria de los Recursos Naturales (Art.124)
4) Poder de Polica Provincial y Municipal en Establecimientos de

Utilidad Pblica Nacional (Art. 75 inc.30) siempre que su ejercicio no interfiera
en los fines para los cuales stos han sido creados2.
2
El alumno podr ampliar este tema en el libro Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad Autnoma de
Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994 del Dr. Antonio Mara Hernandez, Editorial Depalma.

Unidad 2: El Estado Provincial
2.1 Los elementos constitutivos del
estado provincial
Las provincias, tal como estn concebidas en nuestra estructura federal, son
estados, por lo tanto, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado
nacin, ellos son: territorio, poblacin y poder.
2.1.1 La Poblacin
Cuando hablamos de poblacin nos referimos a los habitantes, que con cierto
carcter de permanencia, viven en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la
tierra, el suelo donde se van a asentar las personas para conformar un estado y as
logran su subsistencia. Y poder, es el poder de imperio, es el conjunto de normas
que van a regir las relaciones de las personas que habitan en ese territorio
determinado, digamos que es la organizacin jurdica que tiene todo estado.
2.1.2 El Territorio Provincial. Lmites y

Garantas
Territorio Provincial
El territorio de las provincias encuentra su reglamentacin a partir de lo

dispuesto por el Art. 75 inc. 15 de la Constitucin Nacional, cuando dice que es
atribucin del congreso arreglar definitivamente los lmites del territorio de la
Nacin, fijar los de las provincias, y resulta natural que as sea, ya que es el
Congreso el rgano en el cual se encuentran representados los intereses generales
de la poblacin (Cmara de Diputados), y los de las distintas provincias que
conforman nuestro estado (Cmara de Senadores).
Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos, ser la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin la que entender y resolver los mismos.
Cesin de Territorio y Formacin de Nuevas Provincias
El ltimo artculo mencionado de la Constitucin Nacional, junto al art. 13,

constituyen el marco que establece que, para formarse nuevas provincias se
requiere, al igual que para ceder territorio, la aprobacin de las legislaturas de las
provincias en cuestin, asimismo cada uno de los ordenamientos locales
(Constituciones Provinciales) establecen en qu casos y de qu forma lo
permitiran, luego de ello, el Congreso de la Nacin lo aprobara.
En el caso de la provincia de Crdoba la constitucin establece un procedimiento

diferente y distingue los supuestos de abandono de jurisdiccin con fines de
utilidad pblica, de los de cesin de territorio, con el mismo fin, exigiendo a esos

efectos la mayora de dos tercios de los miembros presentes para autorizarlos,
aclarando adems, que cuando la cesin importe desmembramiento, la ley que lo
autorice deber ser sometida a consideracin a la ciudadana.
La integridad territorial de las Provincias en las constituciones
El principio de integridad territorial, significa la garanta de no

desmembramiento del territorio de la provincia, y esto en consecuencia de que,
como ya vimos el territorio en un estado es uno de los elementos constitutivos, es
un elemento de vital importancia, ya que es el espacio fsico donde se asentarn
las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitucin de
la provincia de Crdoba lo prev en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.
2.1.3 El Poder. Poder constituyente de las

provincias. Sistemas de reformas
constitucionales. Procedimientos
Toda Constitucin es una declaracin de la voluntad popular, que se basa en el
reconocimiento de dos pilares esenciales de toda sociedad polticamente
organizada: por un lado, los derechos fundamentales que esa sociedad reconoce
como legtimos para quienes la habitan y, por otro, una declaracin de la forma
de organizacin poltica que ha elegido para regirse.
As, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de

derechos y libertades fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con
los habitantes, y otra de igual relevancia, con la estructura del poder. La forma de
organizar y distribuir el poder es necesaria para delimitar las actuaciones del
Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes mencionados.
Una Constitucin, entonces, no slo debe contener la organizacin del Estado,

sino tambin el marco de desarrollo de la sociedad a la que est dirigida y, dentro
de l, como condicin importante para que se realicen aquellas aspiraciones y
valores supremos de los seres humanos que la conforman, el reconocimiento a la
dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de un plano de igualdad, es
decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos humanos.
Para no caer en un anlisis simplista, que tendera a sealar que las

constituciones proveen a los ciudadanos las garantas necesarias para protegerse
de las intervenciones del Estado, debemos tener en cuenta que en la actualidad, y
con una democracia lo suficientemente madura, se debe comenzar a avanzar en
una nueva forma de ver la Constitucin, que consiste en apreciarla no slo como
instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de
poder, sino tambin como el mecanismo ms til y eficaz para la defensa de las
minoras frente a los intentos de las mayoras de avasallarlas, como motor de
desarrollo de un pueblo en la bsqueda de garantizar, cada vez ms
adecuadamente, la calidad de vida de las personas.

En estos ltimos aos se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrtico
de gobierno, por lo que corresponde que demos un paso ms y trabajemos en pos
de mejorar la calidad de esa democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy
no se conforma ya con el cumplimiento de los requisitos formales de esa ley
suprema; es una persona plenamente consciente de sus derechos y demanda
continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos conceptos
que an siente abstractos, vacos de contenidos, en verdaderas herramientas de
transformacin social.
El poder constituyente es la expresin ms acaba del ejercicio de la soberana

popular, es la forma en la que el pueblo se da su propio ordenamiento jurdico
poltico, que regir sus destinos, se da de manera originaria (la primera vez que se
ejerce) o derivado (cuando reforma su constitucin)
La Constitucin de la Provincia de Crdoba cuenta como importante reforma, la

del ao 1987, la motivacin de los convencionales constituyentes fue adaptarla a
las nuevas pocas que se vivan y convertirla en un instrumento moderno y capaz
de dar las herramientas jurdicas esperadas. Fundamentalmente debemos
considerar que sta fue producto de un profundo consenso, por lo que no hay
definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata
de pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reform el Prembulo, as,
a los principios consagrados histricamente, se le incorporaron valores tales
como la dignidad de la persona humana, la solidaridad, la democracia
participativa y el fortalecimiento de la autonoma municipal.
Luego la Constitucin estableci que la Provincia se organizara bajo un Estado

social y democrtico de Derecho, que se deban armonizar los derechos de las
personas a ejercer todo tipo de actividad lcita con los intereses propios de la
comunidad, y mantuvo el sistema bicameral en el Poder Legislativo; el Defensor
del Pueblo como rgano encargado de defender los derechos de las personas, el
Consejo Econmico Social como rgano de consulta y la eleccin directa por parte
de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras
innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras
constituciones provinciales e incluso, a la misma Constitucin Nacional.
Sin lugar a dudas, no slo fue la ltima gran reforma que tuvo nuestra
Constitucin provincial sino la ms importante, debido a las innovaciones
planteadas y a la forma en la cual se llev a cabo el proceso de reforma.
En 2001, al abrirse el perodo de sesiones ordinarias de la Legislatura, el

Gobernador incluy en su discurso algunos puntos que deban ser producto de
una futura reforma de la Constitucin Provincial; lo que fue ms que
controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo- segn dispona la
Constitucin de la Provincia de Crdoba de 1987 en su art. 197-, no poda iniciar
la ley que declarara la necesidad de la reforma ni tampoco podra vetarla. Pero lo
cierto es que se dio la reforma, en el ao 2001, con los temas habilitados por la ley
8947.
Los fundamentos estaban basados en la necesidad de redisear el modelo de

Constitucin Provincial que, si bien se haba adecuado a las necesidades sociales
con la reforma de 1987, en el transcurso del tiempo y con los profundos debates
que se estaban abriendo en el seno de sociedad con respecto al funcionamiento de

algunas de las instituciones que componen nuestra vida democrtica, se tornaba
necesario la actualizacin de los contenidos constitucionales.
El bloque de convencionales constituyentes de Unin por Crdoba estableci

como objetivos de la Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la
sociedad les estaba reclamando, tratar el tema de la crisis de representatividad,
avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder Legislativo, reformular el
sistema de privilegios parlamentarios que estaban siendo duramente
cuestionados por la sociedad y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las
distintas fuerzas polticas, respetando y garantizando el pluralismo.
El bloque de la Unin Cvica Radical, por su parte, manifest que llegaba al

recinto a reformar la Constitucin Provincial, porque el pueblo as lo haba
dispuesto y porque crea que el sistema electoral para elegir a los integrantes del
Poder Legislativo deba ser reformado. Sin embargo se evidenci la existencia de
una falta de debate profundo y de consenso poltico, lo cual se vislumbr en el
cincuenta por ciento de votos en blanco en la eleccin para los convencionales3
Ms all de lo expuesto, se perdi una oportunidad valiosa de hacer una

verdadera reforma constitucional como las que la historia ha demostrado que
Crdoba es capaz de hacer, cuando as es su voluntad, avanzando en la
incorporacin del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo Econmico y
Social de facultades reales, en ir ms all e incluir nuevas pautas para garantizar
an ms la autonoma de los municipios, en dar legitimacin procesal al Defensor
del Pueblo y en incorporar de manera directa la garanta del hbeas data, entre
muchos otros temas.
Ahora bien, mirando la constitucin de la provincia de Crdoba, en primer lugar

debemos decir que la Constitucin de la Nacin es la norma jurdico-poltica que
crea al Estado Federal y sienta las bases fundamentales de la organizacin de los
Estados provinciales. Satisfechas las bases fundamentales, las provincias tienen
un amplio margen para establecer en sus constituciones la organizacin de sus
instituciones sin ninguna dependencia.
Distintos sistemas de reforma
Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la

provincia de Crdoba, sigui el modelo de Constitucin Nacin estableciendo, el
sistema de reforma por convencin, dejando de lado modelos que se presentan en
muchas otras provincias de nuestro pas, como son el sistema de reforma por la
legislatura, con o sin referndum posterior, o la variante menos usada en nuestro
pas, que es el de reforma por convencin ad referndum.
En nuestra provincia de Crdoba como a nivel nacional, la reforma de la

constitucin se da en base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que
dicta la legislatura de la provincia en la que se indican los temas a tratar, el plazo
que se dar a la convencin, convocndose a elecciones para convencionales
constituyentes.
3
Ver diario de Sesiones de la Convencin Constituyente Provincial 2001
Derecho Publico Provincial y Municipal - 10 -

El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es
modificar uno o dos artculos de la constitucin, entonces la reforma la hace la
legislatura de la provincia; cuando es ad referndum, se pone en consideracin de
la ciudadana en las prximas elecciones, para que esta decida si est de acuerdo
o no, y si es aprobada, entra en vigencia.
Inconstitucionalidad de la reforma constitucional
La reforma de la constitucin puede ser inconstitucional y el primer antecedente

que encontramos es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires
modificando el texto constitucional de 1853, en clara violacin de lo dispuesto en
el Art. 30, cuando deca que esta constitucin no podra ser reformada por un
termino de diez aos, se recurri a la teora del poder constituyente originario
abierto (cuando el mismo se da en ms de un acto constituyente, extendindose
en el tiempo) y cerrado (cuando se ejerce en un solo acto constituyente) para
poder seguir adelante y salvar la objecin de inconstitucionalidad. En
consecuencia podemos decir que la inconstitucionalidad de una reforma
constitucional se produce cuando se violentan los lmites establecidos para el
ejercicio del poder constituyente derivado.
2.2 La regin.
2.2.1. Definicin
2.2.2. Su recepcin en las constituciones de la
Nacin y de las Provincias.
El art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: Las provincias

podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer
rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.
En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creacin de regiones, y en

los fundamentos los convencionales constituyentes expresaron que: La
regionalizacin es un instrumento apto para el desarrollo econmico y social de
importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prev la
posibilidad de crear regiones en un marco de coordinacin y consenso, evitando
la imposicin, desde escritorios de tecncratas, de estructuras carentes de
sustento real. En primer lugar, una regionalizacin para el desarrollo
econmico y social esto significar que, ms all de la existencia de rganos
para el cumplimiento de sus fines, no se podrn afectar ni las autonomas
provinciales ni las autonomas municipales.
Naturalmente, tendr que ponerse nfasis en el desarrollo de las economas
regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como
deca Alberdi, con algunas pequeas islas de desarrollo econmico, sino que
exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina.

Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya
constituidas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro (faltando
solo la integracin de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho menos que la
conformacin de las mismas haya servido para el objetivo planteado.
Las graves situaciones institucionales, econmicas y sociales atravesadas,

sumadas a la ausencia de una poltica arquitectnica, seguramente han influido
en ello. Slo se advierte que, ltimamente una cierta actividad destacable en la
Regin Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los gobernadores
de turno. Seguimos, por ende, sin lograr una modificacin del ordenamiento
territorial con proyectos estratgicos como los corredores biocenicos.
2.2.3 Las provincias y las relaciones

internacionales
La Reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos
internacionales, y esto, a simple vista para que estara en contraposicin con la
delegacin del manejo de las relaciones exteriores que hicieron las provincias a la
nacin a la hora de conformar el Estado Federal. Ahora bien, detenindonos en su
anlisis, lo que los convencionales constitucionales establecieron, fue la
disposicin por la que las provincias, en un mundo global, necesitan interactuar
con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les
permite firmar acuerdos internacionales (no los llama tratados) con
determinados requisitos a cumplir. Se debe observar los siguientes requisitos:
que no sean acuerdos contrarios a la poltica exterior fijada por el gobierno
nacional, que no comprometan el crdito pblico y que sean puestos en
conocimiento del Congreso, esto es relevante, puesto que el Congreso de la
Nacin no presta su consentimiento, sino que controla el cumplimiento de las
pautas establecidas en la Carta Magna (Art. 124 CN).

Unidad 3: La provincia en la
Nacin
3.1. Los poderes de las Provincias:
3.1.1 Conservados, 3.1.2 Concurrentes 3.1.3
Compartidos, 3.1.4 Prohibidos
En el fundamental tema de la distribucin de competencias en el Estado Federal,
la reforma constitucional de 1994 no modific la regla mxima en la materia, que
es el antiguo art. 104, actual 121 de la CN.
Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los
convencionales sufri modificaciones, a medida que se fue produciendo el
proceso de centralizacin del pas; incluso la propia jurisprudencia de la Corte
Suprema fue admitiendo los avances del gobierno central, situacin ms presente
hoy que nunca.
Son poderes prohibidos a la Nacin, el dictar las constituciones provinciales,

establecer impuestos directos, dictar leyes procesales, disponer el rgimen
municipal, la administracin de justicia, la educacin primera, etc. A su vez, las
provincias conservan todos los poderes no delegados de manera expresa a la
Nacin por lo que, lo que no fue delegado, le est prohibido.
La Nacin y las provincias tienen poderes concurrentes en las clusulas de

progreso que tienden a garantizar el bienestar para toda la poblacin, segn reza
el art. 75 inc. 18 y 125.
Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente,

como por ejemplo, dictar cdigos de fondo, manejo de relaciones exteriores,
expedir leyes de ciudadana, disponer la guerra o firmar la paz, etc.
3.2. El poder de polica provincial:

3.2.1. Principios generales. Definicin, fines y
lmites.

Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el
ejercicio de los derechos de las personas a los fines de garantizar, de ese modo, la
normal convivencia en comunidad jurdicamente organizada.
3.2.2. Materias que comprende

Segn la teora amplia, se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad
y bienestar general, mientras que la tesis restringida (la menos seguida) habla de
seguridad, moralidad y salubridad pblicas.
Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los
rdenes de gobierno por la importancia que reviste, pero primordialmente y
atendiendo al principio de proximidad, es una atribucin que ejercen las
provincias.
3.2.3. Clasificacin: poder de polica

reglamentario y de ejecucin; poder de polica
preventivo y represivo
En este sentido, y cuando hablamos de la facultad de reglamentacin, la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin ha dicho que se debe entender por reglamentar
un derecho: es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los dems
dentro de la comunidad y con los intereses superiores de la misma.
Es que ningn derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: un derecho
ilimitado sera una concepcin antisocial (Fallos 136:161). O como dice Bielsa:
ninguna libertad es ilimitada, pero ninguna norma reglamentaria puede
destruir, por sus disposiciones, esa libertad (citado por Marienhoff, T. IV,
p.666).
Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto

de razonabilidad, porque dar la pauta o metro patrn de hasta donde se puede
llegar con la reglamentacin.
El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad es

verdaderamente formalista en cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir,
Pero no basta, se requiere que la ley sea constitucional, que responda a pautas de
valor suficiente. Por eso resulta menester brindar contenido material de justicia,
lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de razonabilidad.

Unidad 4: La Provincia en la
Nacin (segunda parte)
4.1 Sistema tributario argentino.
4.1.1 Facultades de imposicin de la
Nacin y de las Provincias.
4.1.2. Tributos coparticipados
4.1.3. Ley de Coparticipacin
La reforma de la Constitucin Nacional de 1994, al constitucionalizar la
coparticipacin impositiva bajo estrictas condiciones, tambin cumpli su
objetivo de fortalecer el federalismo.
Primeramente, la reforma define con claridad la distribucin de competencias

entre el gobierno federal y las provincias, en relacin, como nacionales (art. 75
inc. 1), a los tributos indirectos internos, con carcter de concurrentes (art. 75 inc.
2, 2 prrafo) y a los tributos directos, como correspondientes slo en forma
excepcional al gobierno federal (art. 75, inc. 2, 2 prrafo), tal como lo haba
sealado la doctrina.
Inmediatamente despus, el inc. 2 del art. 75 prescribe como coparticipables a los

tributos indirectos internos y los directos que en forma excepcional recaude el
gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignacin
especfica. Esta ltima cuestin fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue
un sistema comnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipatible
perjudicando a las provincias, y por ellos se fijaron especiales condiciones en el
inc. 3, como oportunamente se apreciar. Tampoco integran la masa
coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos
naturales, v.gr. regalas petroleras, como derivacin de su propiedad, reconocida
en el art. 124 de la Ley Suprema.
Seguidamente en el inc. 2 expresa: Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos

entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de esta
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos..
Dicha ley-convenio debe cumplir adems las siguientes condiciones segn la ley
suprema: 1) El Senado es la cmara de origen. 2) La sancin debe ser con la
mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara. 3) No puede
ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser
aprobada por las provincias. 6) La distribucin entre la Nacin, las provincias y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa
a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando
criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deber ser: la equidad, la
solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es, para
nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de
concertacin, en uno de los captulos ms conflictivos de la historia argentina: la
relacin financiera entre Nacin y provincias.
Estos especiales requisitos, intentaron revertir, por un lado, las simples

adhesiones que las provincias deban prestar a la legislacin que impona casi
siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias y, por otro
lado, fijar un rgimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo
equilibrado de la federacin, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la
relacin Nacin-provincias.
La Constitucin ha prescrito la integracin de la masa coparticipable con los

impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nacin en
forma excepcional, segn el inc. 2 del art. 75 CN, pero ha admitido la posibilidad
de detraccin de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones
especficas. Sin embargo, como por esta va se afect el federalismo (en casos
como la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales
provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depsitos
a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias (ley 23.658)), el inc. 3 del art.
75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las
leyes que establezcan o modifiquen asignaciones especficas de recursos
coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un
quorum especial de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cmara. Este ltimo requisito es muy importante como garanta para las
provincias, ya que nos es fcil alcanzar dicho quorum en la tarea legislativa, sin
un alto grado de consenso.
La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribucin primaria

como para la secundaria. En relacin a la distribucin primaria, es decir, entra la
Nacin por un lado y las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires por el
otro, se seala: a) lo vinculado a asignaciones especficas, recientemente
analizadas, y b) la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto, como sostiene el
inc. 2 del art. 75, en una frase que se relaciona con un prrafo posterior de la
misma norma que expresa: no habr transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del
Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada y la Ciudad de
Buenos Aires, en su caso.
Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del

gobierno nacional para lesionar el federalismo fue imponer transferencias de
competencias, servicios o funciones a las provincias o a la Ciudad de Buenos
Aires, con lo que centraliz recursos y federaliz dficits, situacin del traspaso de
la polica a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumpli con la disposicin
transitoria sexta de la reforma, que indic como plazo para la sancin de la ley-
convenio de coparticipacin: antes de la finalizacin del ao 1996.
Ms adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del

programa, a travs de algunos grficos que facilitarn la comprensin sobre los

aspectos financieros del federalismo que venimos trabajando en el presente
mdulo.
4.2. Servicios Pblicos Provinciales

4.2.1. Definicin y caracteres, titularidad,
prestacin y responsabilidad. 4.2.2 Entes
Reguladores
La materia servicio pblico no est suficientemente elaborada doctrinariamente y
slo tienen una justificacin constitucional los que denominamos grandes
servicios pblicos.
Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas

elucubraciones doctrinarias que sobre el particular se han hecho.
Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhoff, etc. se apoyan en la teora
funcional que para identificar un servicio pblico tiene en cuenta la importancia
de la necesidad que se pretenda atender.
Entendemos que la propia definicin sobre el servicio pblico, que aqu se ha

adoptado como mayormente aceptada, la teora funcional, es la que define la
cuestin. En efecto, esta teora que se debe considerar la importancia o mrito del
tipo de necesidad que con esa actividad se intenta satisfacer.
Por principio, la creacin de un servicio pblico corresponde a la jurisdiccin

local o provincial, pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue
delegado por las provincias al constituir la unin nacional. Por excepcin, la
creacin de un servicio pblico podr corresponderle a la Nacin, circunstancia
que deber hallar fundamento en un texto de la Constitucin. Cuando el servicio
tenga caracteres interprovinciales o internacionales (C.N. art. 75 inc. 13 (anterior
art. 67 inc. 13), cuando la Nacin ejerciere al respecto las atribuciones que le
confiere el art. 75 inc. 18, cuando la Nacin ejerciere actividades que la
Constitucin le atribuye expresamente y que constituyen servicios pblicos, como
sera la instalacin de establecimientos de correos generales (art. 75 inc. 14)
(Marienhoff, II, 85, 86).
En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad

colectiva a travs de un procedimiento de Derecho Pblico, cuyos caracteres son
la continuidad, la regularidad, la uniformidad y la igualdad en la prestacin; la
titularidad est en manos del Estado, quien es el que debe garantizar su
cumplimiento a travs de los instrumentos que dispone, ya que los servicios
pblicos pueden ser prestados en forma directa por la administracin pblica o
por medio de concesionarios o prestatarios.
Ampliar el tema de servicios pblicos con lo desarrollado en el captulo IV,
apartado V, del libro Derecho Pblico Provincial, Herndez Antonio Mara
(coordinador), Ed. Lexis Nexis, 2008, citado como bibliografa obligatoria.

Aspectos financieros del federalismo
Coparticipacin impositiva
La distribucin de competencias en materia impositiva en la

Constitucin Nacional
ESTADO FEDERAL
Le corresponden los impuestos:
Indirectos externos (aduaneros): en forma excluyente y permanente

(Art. 4, 9, 75 inc. 1 y 126 CN)
Indirectos internos: En forma permanente y concurrente con las provincias

(art. 75 inc. 2 CN).
Directos: Excepcionales (Art. 75, inc. 2, 2 prr. CN)
ESTADOS PROVINCIALES
Le corresponden los impuestos:
Indirectos internos: En forma concurrente y permanente con el gobierno

federal (art. 75 inc.2 CN).
Directos: En forma excluyente y permanente. Salvo que el gobierno

federal utilice la facultad del art.75, inc.2, 2prr. CN.
La coparticipacin impositiva en la Reforma Constitucional
La Reforma Constitucional constitucionaliz la coparticipacin impositiva y

fortaleci el federalismo, estableciendo una clara dicotoma en la distribucin de
competencias entre el Gobierno Federal y Provincial con relacin a los tributos
indirectos externos, tributos indirectos internos (concurrentes) y tributos directos
(slo excepcionalmente en manos del gobierno federal).
Art. 75 inc. 2 de la CN establece que:
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias,
instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisin de los fondos.
Esta ley-convenio debe cumplir con las siguientes condiciones conforme lo
establece la Constitucin Nacional:

El Senado es cmara de origen.
La Sancin deber ser con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de
cada cmara.
NO puede ser modificada unilateralmente.
NO pude ser reglamentada.
Debe ser aprobada por las Provincias.
La distribucin entre Nacin y Provincias y Ciudad de Buenos Aires, se efectuar
en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas,
contemplando criterios objetivos de reparto (solidaridad, equidad y prioridad).
La CN prescribi la integracin de la masa coparticipable con los impuestos

indirectos internos y los directos que corresponden a la Nacin en forma
excepcional, pero admiti la detraccin de una parte o de todo mediante
asignaciones especficas por va de la creacin del Fondo Transitorio para
financiar desequilibrios fiscales provinciales.
La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribucin:
DISTRIBUCIN PRIMARIA
Corresponde al Gobierno Federal

Est establecida en el art. 75 inc. 2: No habr transferencia de competencias,
servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por
ley del Congreso, cuando correspondiere y por la provincia interesada o la
Ciudad
de Buenos Aires, en su caso.
Principios que dominan la distribucin primaria entre Nacin-Provincias:
Automaticidad en la remisin de los fondos

Justicia interregional para la homognea calidad de las prestaciones estatales.
Relacin de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.
DISTRIBUCIN SECUNDARIA
Es la distribucin que tiene lugar entre las provincias y la Ciudad de Buenos

Aires, luego de la distribucin primaria, se debe establecer la asignacin para
cada provincia y para la Ciudad de Buenos Aires en particular.
Criterios de distribucin:
Objetivos: es decir, claramente determinados.
Equitativos: hace referencia a la justicia, en el caso concreto.
Solidarios: seala la ayuda mutua que debe existir entre las provincias.
Prioritarios: se debe buscar el logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades, en todo el territorio nacional.

EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA
Trabajo presentado en el Congreso de la Asociacin Argentina de Derecho

Constitucional por los profesores Andrea Mensa Gonzlez y Marcelo Bernal.
Tucumn. 2009.
1. Introduccin
Observando cmo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro pas, usan
sus poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y
municipales, por diversas vas, en este trabajo explicaremos la relacin existente
entre el federalismo fiscal y el sistema poltico institucional de nuestro pas.
Veremos s, en la conexin entre el sistema poltico y el sistema fiscal, se

encuentra alguna explicacin que nos lleve a determinar cul es la relacin que se
da entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios.
Por ltimo, podremos entender cul es la relacin que se da entre los distintos
rdenes de poder en nuestro pas y su posible influencia en el sistema poltico y
fiscal adoptado.
Concluiremos seguramente, con la conviccin de que se deben encarar reformas

estructurales en todos los mbitos, donde la descentralizacin fiscal y poltica sea
la piedra fundacional de una nueva Argentina.
2. Federalismo argentino
Nuestro pas, de acuerdo con lo establecido en el art. 1 de la Constitucin

Nacional, se organiza como un estado federal, en l conviven cuatro rdenes de
gobierno, la Nacin, las provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los
municipios.
Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organizacin del

poder, donde existen, diferentes rdenes de gobierno con facultades y
atribuciones determinadas.
Federalismo es una forma de organizacin territorial del poder, que se expresa de

diversas formas y que se presenta en una gran variedad de modelos poltico-
constitucionales, en el mundo actual4. Esta es una tcnica de distribucin del
poder del Estado, a travs de la cual los distintos centros de poder se reservan
cierto grado de autogobierno.
Por este sistema de distribucin de competencias propias de un Estado Federal,

las fuerzas centrpetas y centrfugas se ven coordinadas, cooperando, en el
concierto federal, reconociendo como eje articulador al gobierno nacional en el
diseo de las polticas pblicas, principalmente.
4
Veintiocho pases en los que habita el 40% de la poblacin mundial se autodenominan federales. Blgica,
Etiopa y Espaa, pases originariamente unitarios se estn volviendo cada da ms federales, otro pases
como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, Repblica Democrtica del Congo adoptaron el federalismo en contextos de
posconflictos.

El origen del federalismo se puede reconocer en la sancin de la Constitucin de
Estados Unidos de Norteamrica en el ao 1787. La formacin de este Estado se
basa en la existencia de un pacto por el cual, los Estados Soberanos acordaban
asociarse, unirse y construir un vnculo fuerte y slido entre ellos, en pos del
bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el principio de
negociacin entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a
dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recprocos
entre los distintos estamentos de gobierno.
Generalmente se considera que un Estado es Federal, cuando tiene al menos dos

rdenes de gobierno (uno para todo el pas y otro para las unidades constitutivas
de la federacin), una constitucin no reformable unilateralmente por el gobierno
nacional, una carta magna que atribuya poderes legislativos, inclusive los fiscales,
autonoma en cada uno de los rdenes de gobierno, representacin de las
unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un rbitro para la
resolucin de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de
instituciones que funcionen coordinadamente.
De acuerdo a lo que venimos sealando, cuando hablamos de federalismo,

observamos un juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades,
articulado por el gobierno central, que va desde, la descentralizacin, hasta el
necesario mecanismo compensatorio que tiende a equilibrar las desigualdades
regionales, existentes en nuestro pas.5
Segn nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo est
relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del
orden democrtico, el desarrollo econmico y social sostenido y el respeto a los
derechos humanos. En efecto, el federalismo es uno de los blancos ms atacados,
junto con los derechos civiles y garantas constitucionales, en las pocas de crisis.
5
Art. 75 inc.Constitucin Nacional cuando dice: Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de importacin y exportacin, los cuales, as como las
avaluaciones sobre las que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin.
2.Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de
la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica,
son coparticipables.
Una ley convenio, sobre al base de acuerdo entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de
coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los
fondos.La distribucin entre la Nacin, provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre stas, se
efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ella
contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un
grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.La ley convenio tendr como cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la
mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara, no podr ser modificada
unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias.No habr transferencia de
competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del
Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su
caso.
Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo
establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de
todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin.3.Establecer y modificar
asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial
aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara.

En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia
agenda, acentuando la concentracin de facultades y recursos extraordinarios en
el poder ejecutivo nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas
necesarias para afrontar tales situaciones.
3. Federalismo Fiscal
Los acuerdos en torno a la recaudacin, coparticipacin y el gasto pblico son

cruciales tanto poltica como econmicamente, para el funcionamiento real de
todo sistema federal.
El tema de quin determina cul es el orden de gobierno encargado de recaudar

los impuestos y dems ingresos y quin los gasta y cmo los gasta, son ejes
fundamentales para la real divisin de poderes de un gobierno federal. En un
segundo aspecto a conspirar es que la forma en la que se recauda y se invierte el
dinero pblico puede afectar de manera significativa a la salud econmica y
productiva del estado federal.
La poltica fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el

funcionamiento de la economa de las unidades constitutivas de la federacin, los
incentivos fiscales, por ejemplo, pueden atraer empresas, generar fuentes de
empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas. De no aplicarse
correctamente los incentivos, cuyos efectos repercuten en las provincias y
municipios ms fuertemente en la Nacin.
En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitucin Nacional atribuye

potestad tributaria a la nacin y a las provincias segn el tipo de impuesto del que
se trate. Es decir, en lo formal, los convencionales constituyentes de 1994 han
dejado bien en claro el principio de separacin de las fuentes tributarias. Ahora
bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralizacin en la nacin,
quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto
al Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos
especficos, combustibles, etc.)6, de cuyo producido participa a las provincias
segn los criterios fijados en el llamado rgimen de coparticipacin federal de
impuestos.
Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralizacin del poder en

el gobierno nacional, tanto en materia de gasto pblico, como de potestades
tributarias y facultades regulatorias. La situacin se repite y an se acenta, en
cuanto a la relacin provincias-municipios. Los gobiernos locales dependen, de
las decisiones y el financiamiento tanto de la provincia como de la Nacin.
Lo expuesto, ha llevado a crear una relacin de dependencia de los intendentes a

los gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional,
distorsionando la base misma del sistema federal, por lo que el esquema bsico
6
Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relacin a los derechos de
importacin y exportacin e impuestos directos por tiempo determinado. Nacin y provincias gozan
de potestades concurrentes con relacin a los impuestos indirectos. Las provincias conservan todo
el poder no delegado al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos
permanentes.

de todo sistema federal, que era la existencia de distintos rdenes de gobierno con
autonoma propia, queda totalmente desdibujado, ya que en lugar de autonoma
tenemos dependencia. Esta situacin no se da slo de los gobernadores hacia la
nacin y de los intendentes a las provincias, sino que en el ltimo tiempo, se
observa directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo
nacional. Una situacin a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos
sosteniendo es la que se origina en relacin con los recursos naturales. Nuestro
pas tiene abundantes recursos naturales que constituyen una fuente importante
de ingresos: petrleo, gas, metales, tierras frtiles para el cultivo, etc. Estos
recursos, que estn desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional,
provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de
la federacin. Las discusiones que se dan en torno a esta situacin se centran
fundamentalmente en quin recauda, cmo se distribuyen los ingresos
provenientes de su explotacin, entre otras.
En el interior de las provincias la situacin se presenta similar. Las provincias

recaudan los principales tributos, los cuales junto con la coparticipacin nacional
se distribuye a su vez a los municipios, en un porcentaje del 15%.
Esta perversa realidad en cuanto al federalismo fiscal se refiere, presenta las

siguientes desventajas:
1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel
de vinculacin entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento
necesario para sustentarlo.
2. Responsabilidad poltica: este criterio se respeta cuando los dirigentes
responden frente a los votantes por la calidad de las polticas pblicas. Esta
capacidad de respuesta y control es mayor cuanto ms cercano est el votante del
nivel poltico donde se deciden y ejecutan las polticas pblicas.
Como podemos apreciar hasta aqu, queda claro que las provincias argentinas
dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual
constituye la caracterstica principal del federalismo fiscal argentino.
4. Federalismo Fiscal y Poltico: Al adentrarnos en el estudio del federalismo

fiscal argentino, debemos analizar cules son los elementos polticos que
caracterizan este sistema.
En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el
resultado de un proceso de negociacin poltica, donde los distintos actores
jurisdiccionales acuerden su rol. Este acuerdo se desarrolla en un marco
institucional determinado, cuyos lineamientos generales se encuentran
delineados en la Constitucin Nacional.
El diseo constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas
fundamentales, la primera que establece la igualdad de todas las provincias de
nuestro pas, sin atender al liderazgo o pertenencia partidaria de los gobernantes,
o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de sentarse a negociar su
porcentaje de coparticipacin. La segunda, habla del reconocimiento que la Carta
Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en
nuestro territorio. Como conclusin de estas dos reglas bsicas, la Constitucin
Nacional, dispone un sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus
realidades locales y el rol del Estado Nacional como articulador y garante de la
satisfaccin del bienestar general de toda la poblacin.
En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignacin
tributaria, en algunos, el gobierno central domina la imposicin y la recaudacin

de los mismos, mientras que en otras, el gobierno central, el gobierno de las
unidades constitutivas y los gobiernos locales desempean un papel significativo.
En Canad y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los
ingresos totales, en Estados Unidos el 54%, en Autralia, Brasil, Alemania y
Espaa el 60%, mientras que en nuestro pas el gobierno nacional recauda ms
del 80% de los ingresos, siendo superados por el 98% de Venezuela y Nigeria.7
Ahora bien, debemos observar quien ejecuta el gasto pblico en esas situaciones,
ya que observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el
gobierno federal tiene a su cargo le ejecucin de las polticas pblicas, mientras
que en otras, los gastos de las provincias y municipios son mayores. La diferencia
radica no slo en los distintos andamiajes constitucionales sino tambin a la
historia poltica y cultural de cada uno de ellos.
En la mayora de los Estados Federales, se establece que la mayora de los
impuestos, esto es, la potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de
forma excepcional la nacin. stas, en un principio, en uso de sus atribuciones,
determinaron que resulta ms eficiente que determinados tributos sean
recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de
coordinacin fiscal llamado Coparticipacin Federal.
Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nacin recaude y coparticipe a las

provincias, es una forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la
Nacin que la de las provincias, o ms bien, estamos en una simple situacin de
conveniencia poltica de estas ltimas.
Creemos que si bien es cierto que la administracin de ciertos tributos a travs

del gobierno nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la
Nacin tal actividad exime a los gobernadores de la responsabilidad de recaudar
impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de esos fondos.
Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por

sus electorados por el gasto pblico, ya que ni los gobernadores, ni los
intendentes son actores que los ciudadanos visualizan con poder autnomo de
decisin y accin.
Todo lo cual lleva aparejado mltiples situaciones, gobernadores que, en muchos

casos, utilizan al estado provincial como botn de guerra, la instauracin de
polticas prebendaras y la anomia total, que se observa en la ausencia total del
estado provincial y municipal como actor protagnico.
El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de

este fenmeno. Los ciudadanos votan listas sbanas cuyo acceso est vedado slo
a aquellos que aseguren una obediencia sin lmite al caudillo provincial. 8
Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al

electorado, sino a los intereses del caudillo, convierten al sistema federal
argentino casi en una utopa, y como no puede ser de otra manera, lo mismo
sucede con el sistema de coparticipacin federal.
7
. Anderson George. Una introduccin al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid. 2008. Pags.55

Los municipios y ms an las provincias, escasamente pueden satisfacer las
demandas ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos proveniente de
la Nacin.
Conclusiones y propuestas
Federalismo fiscal, gobernabilidad democrtica, regmenes electorales y sistema

institucional poltico, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es
absolutamente interdependiente cuya coordinacin y eficiencia es un fenmeno
eminentemente poltico.
El esquema poltico y fiscal que se observa en nuestro pas, conduce a crear una
distancia entre la poltica y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un
espejismo, que slo satisface los intereses de unos pocos.
En ese marco, un nuevo proceso de descentralizacin poltica y fiscal y su

coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, generar un escenario de
participacin ciudadana absolutamente imprescindible para devolverle confianza
al sistema republicano, constituyendo con ello el fortalecimiento de la
gobernabilidad democrtica.
Algunas medidas a considerar:

1. Sistemas de coparticipacin fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que
sean las provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la
correspondencia fiscal y la responsabilidad poltica. De esa manera los gobiernos
provinciales sern ms cautelosos en su relacin con el gasto pblico.
2. Descentralizacin efectiva de los municipios, fortaleciendo la relacin entre
ciudadanos y gobernantes, logrando una mayor participacin de estos en la
gestin pblica.
3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del
gobierno y disear un diagrama institucional que fomente la participacin de la
comunidad en la asignacin del gasto pblico.
4. Control en el gasto pblico, se trata de relacionar la recaudacin y la asignacin
del gasto con el diseo poltico, fortaleciendo los mecanismos de atribucin de
responsabilidades de los funcionarios pblicos.
Bibliografa
Anderson, George, Una introduccin al federalismo. Editorial Marical Pons.
Madrid. Espaa. 2008.
Bird, Richard y Stauffer, Thomas (comps.), Intergovernmental Fiscal Relations in
Fragmented Societies. Institute of Federalism. 2001. Friburgo, Suiza.
Hernndez, Antonio Mara, Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad
Autnoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994. Editorial
Depalma. 1997. Buenos Aires, Argentina.

Hernndez, Antonio Mara y otros, Derecho Pblico Provincial y Municipal.
Editorial Lexis Nexis. 2008. Buenos Aires. Argentina.


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Mdulo 1

Materia: Derecho Pblico Provincial y Municipal

Profesor: Mgter. Andrea Mensa Gonzlez

Derecho Publico Provincial y Municipal -1-

La Universidad posee su sede principal en la Provincia de Crdoba, municipio

Una vez que el alumno aprende estos contenidos, adquiere la competencia

1.1 Derecho Pblico Provincial y

1.1.2 Objeto y fuentes

a) El estudio de las leyes supremas de nuestras provincias y de la Ciudad

Derecho Publico Provincial y Municipal -2-

Son fuentes del derecho pblico provincial: la Constitucin Nacional, los

1.2 El sistema Federal Argentino

Se generaba la situacin de encontrarnos con una sociedad que tenia frente a si

Derecho Publico Provincial y Municipal -3-

En este artculo se establecen los principios y normas que se refieren al goce de la

En el inc. 2 puede apreciarse claramente la intensin de promover un federalismo

En el inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno

En el inc. 6, y anticipndose a lo dispuesto en el art. 124 de la Constitucin

Derecho Publico Provincial y Municipal -4-

Principales disposiciones que reafirman el federalismo en la

El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate, y esto

En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas

A) ASPECTOS INSTITUCIONALES Y POLTICOS:

1) Existencia de cuatro rdenes de gobierno en la federacin

* A los Municipios (Art. 5 y 123) como entidades autnomas en lo

En conclusin, los cuatro rdenes de gobierno a los que se refiere el

2) El Senado y su rol federal:

* Eleccin Directa (Art.54) y como antes de la reforma de 1994, el

Derecho Publico Provincial y Municipal -5-

* Reduccin del mandato (Art. 56) de nueve a seis aos.

3) Intervencin Federal (Arts. 5, 6, 75 inc.31 y 99 inc.20) dejando en

1) Ley Convenio de Coparticipacin. Caractersticas de la Ley.

2) rgano Fiscal Federal (Art. 75 inc.2), otorgndole la funcin de

3) Banco Federal (Art. 75 inc.6)

C) ASPECTOS ECONOMICOS Y SOCIALES

1) Creacin de Regiones (Art.124) para el desarrollo econmico y social

2) Las provincias y los Convenios Internacionales (Art. 124) siempre

3) Propiedad originaria de los Recursos Naturales (Art.124)

4) Poder de Polica Provincial y Municipal en Establecimientos de

Derecho Publico Provincial y Municipal -6-

2.1.2 El Territorio Provincial. Lmites y

El territorio de las provincias encuentra su reglamentacin a partir de lo

Cesin de Territorio y Formacin de Nuevas Provincias

El ltimo artculo mencionado de la Constitucin Nacional, junto al art. 13,

En el caso de la provincia de Crdoba la constitucin establece un procedimiento

Derecho Publico Provincial y Municipal -7-

La integridad territorial de las Provincias en las constituciones

El principio de integridad territorial, significa la garanta de no

2.1.3 El Poder. Poder constituyente de las

As, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de

Una Constitucin, entonces, no slo debe contener la organizacin del Estado,

Para no caer en un anlisis simplista, que tendera a sealar que las

Derecho Publico Provincial y Municipal -8-

El poder constituyente es la expresin ms acaba del ejercicio de la soberana

La Constitucin de la Provincia de Crdoba cuenta como importante reforma, la

Luego la Constitucin estableci que la Provincia se organizara bajo un Estado

En 2001, al abrirse el perodo de sesiones ordinarias de la Legislatura, el

Los fundamentos estaban basados en la necesidad de redisear el modelo de

Derecho Publico Provincial y Municipal -9-

El bloque de convencionales constituyentes de Unin por Crdoba estableci

El bloque de la Unin Cvica Radical, por su parte, manifest que llegaba al

Ms all de lo expuesto, se perdi una oportunidad valiosa de hacer una

Ahora bien, mirando la constitucin de la provincia de Crdoba, en primer lugar

Distintos sistemas de reforma