COMPONENTES

,
BASICOS PARA UN PLAN
EDGARS. G.
MENDOZA*
DE ORDENAMIENTO
URBANO EN LA CIUDAD
DE GUATEMALA**

219

INTRODUCCIN

La forma de ordenamiento territorial en la capital se ha caracterizado por

una segregacin espacial, la concentracin y centralizacin de poderes,
un crecimiento desordenado en los ltimos aos, una falca de planifi-
cacin y polticas territoriales estatales, desreguJacin y planeacin que
han favorecido a empresas de construccin sin estudios de impacto arn-

Doctoren Sociologa por la UNICAMP de Sao Paulo, Brasil; maestra en Antropologa

Social por la Universidad de Brasilia; licenciado en Antropologa y Arqueologa, ambas
por la Escuda de Historia de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC). Aa.-
dmico de nmero de la Aa.demia de Geografia e Historia de Guatemala y acadmico
correspondiente de la Real Acadc;rnia de la Historia de Espaa. Asimismo, profesor
titular VIII e investigador de medio tiempo en el Instituto de Investigaciones Hist-
ricas, Antropolgicas y Arqueolgicas (IIHM) de la Escuda de Historia de la USAC.
 biental, obedeciendo ms a una lgica del mercado que a las necesidades
de los habitantes, y el aumento del precio dd suelo se ha convertido en
un problema. Se puede decir que una de las caractersticas en Centro-
amrica es la primaca de ciudades capitales (macroceflicas) en relacin
con segundas ciudades, lo que provoca una expansin urbana y la con-
centracin no slo del poder sino de personas y problemas urbanos.
El ndice de primaca de la ciudad de Guatemala es del ?lo/o (PNUD,
2003: 209), generando diversos problemas dada la concentracin de fac-
tores que la perjudican. Histricamente la ciudad de Guatemala, desde
su fundacin, ha pasado por varios traslados hasta llegar al Valle de la
Asuncin; se le han aplicado modelos de planificacin urbana, poticas,
programas, estrategias, planes, etc., y a pesar de ello su situacin conti-
na con avances y retrocesos, a lo cual se suma la intensificacin de los
problemas urbanos.

En la historia de la planificacin y ordenarniento territorial urbano en

Guatemala resalta la creacin de la Direccin de Planificacin de la Mu-
nicipalidad y, en 1972, la publicacin del plan director Plan de desarroUo
metropolitano (1972-2000) Esquema Directorio de Ordmamiento Metrop<>-
litano (EDOM) que no fue puesto en prctica; luego, en 1990, la Unidad
de Planificacin Urbana (1990-1995) crea el Plan de Desa"olh UrbaM

Miembro del Comit de lectores internacional de la &vista Argentina de SocioJfa.

perodo 2005-2006. Miembro activo de la Red Profesional Panamericana del Irutiruco
Panamericano de Geografa e Historia (IPGH), Mxico, y de la Red lnremacional ck
Investigacin de Ambulantaje y Mecropolizacin con sede en el Instituto Francs ck
Urbanismo (IFU). Miembro de la Junta Directiva de la Asociacin Latinoamericana
de Sociologa (AlAS), perodo 2003-2005. Miembro del Consejo Editorial Latino-
220 americano de la :ALAS, perodo 2005-2007. Ex coordinador acadmico de la Maestm
Centroamericana en Ciencias Sociales de FUCSO sede Guatemala.
CIO
o ~ Presentado originalmente como trabajo de investigacin ante d jurado del conamo ck
o oposicin del Cenero de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR), en enero de 2008.
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UJ EDGAR S. G. MENDO:>

Metropolitano de Guatemala (PLANDEUR). Ambos planes fueron el an-
tecedente de Metrpolis 2010: Plan de desa"olw metropolit11no. Con base
en este ltimo, en 2006 se proponen el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) enfocado a la vivienda y el transporte colectivo, y el Plan 2020,
la ciudadpara vivir. Pero, a pesar de los esfuerz.os, codos los planes tienen
que vencer la segregacin urbana. An as, estos ejemplos de planificacin
se caracterizan por ser regulatorios, tecncratas, sectoriales, intervencio-
nistas y coyunturales. La segregacin urbana y espacial es clara ante la
alianza de las municipalidades y los grupos de empresarios, el sector in-
mobiliario y los comerciantes, cuya incidencia en la construccin urbana
se expresa en una jerarqua de infraestructura; es evidente que relegan a
otro nivd los sectores ms vulnerables, o sea, existe una jerarqua ucbana.1
Algunas de las preguntas de este ensayo bien podran ser: es posible cam-
biar la organizacin del territorio?, hacia dnde cambiar?, es factible
hacerlo?, cul sera el orden?, sera
,
una imposicin a la sociedad?, existe
.
algn orden en el territorio del Arca Metropolitana de la Ciudad de Gua-
temala (AMCG) donde vivimos?, se puede reordenar el territorio de la
AMCG?, es necesario regular el crecimiento urbano y el uso del suelo?,
se puede conjugar el crecimiento urbano con la poltica urbana?

La estructura del ensayo se divide en eres partes. La primera parte era-

ra las definiciones bsicas utilizadas por un esquema de ordenamiento
territorial. La segunda inicia con la pregunta qu es el plan de orde-
namiento?, a modo de entender que existe una tipologa de planes, y
que codo plan se inserta en un contexto histrico, poltico, econmico,
social y cultural. La tercera parte traca de los componentes bsicos para
un plan de ordenamiento urbano en la Ciudad de Guatemala, haciendo
una descripcin de cada componente.
221

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' Este rema se puede ampliar en el artculo "La ciudad de Guatemala: crisis y diagns- ~
tico de sus riesgos urbanos" (Mendoza, 2007). e
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COMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO 00
 ,
DEFINICIONES BASICAS

Es importante indicar que cuando hablamos de un plan de ordenamien-

to (PO) estamos en un nivel tcnico de trabajo y de lenguaje; sin embar-
go, aunque se considera un lenguaje tcnico muchas veces tiene diferen-
tes significados, es necesaria una mayor precisin de las definiciones. Es
por ello que se propone un glosario de definiciones bsicas relativas aJ
PO para el AMCG.

Planificacin: consiste en la previsin y programacin de una polti-

ca de escenarios del desarrollo wbano para alcan~r un mejor ordena-
miento territorial a travs de la modificacin del modelo de distribucin
de la poblacin en determinado espacio (Grupo ADUAR, 2000). La
planificacin debe incorporar dos aspectos fundamentales: su carcter
colectivo y heterogneo de base social y una racionalidad que no sea
exclusivamente de adecuacin tcnica de recursos, canco en trminos de
racionalidad instrumental como de una racionalidad prctica (Lungo,
1993 y 1998); tiene que ser equitativa y mantener una relacin entre la
participacin social y la participacin poltica, aspectos que deben ser
tomados en cuenta en d respeto de las demandas de los grupos sociales
de escasos recursos. Se pueden indicar cuatro tipos de planificacin: a
sectorial (carreteras, hidrulica, turstica, etc.), b) ambiental, c) territo-
rial y/u ordenamiento del territorio (re.as de montaa, agrarias y metro-
politanas) y d) urbanstica (CEUR, 2006).

Espacio: superficie que expresa la relacin humana con el espacio geo-

grfico en una relacin sociedad-naturaleza en un determinado momen-
to histrico (Grupo ADUAR, 2000).
222
co Territorio: apropiacin del espacio por los actores, donde existen di-
o
....o versas actuaciones territoriales, convinindose en un espacio de pode:

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E.DGAR S. G. MENDO::J.

territorial. Es el dominio y vinculacin del ejercicio del poder sobre el
espacio (ibid.; Gurevich, 2005).

Ordenamiento del territorio: modificar el territorio significa ordenar,

intervenir, regular el crecimiento urbano, se trata de una funcin pblica
del Estado y una poltica urbana. Se ocupa de la presencia, distribucin
y disposicin del territorio, de aquellos hechos a los que se confiere la
capacidad de condicionar o influir en el desarrollo y d bienestar de sus
habitantes (Grupo ADUAR, 2000). Otra definicin sera que la orde-
nacin del territorio, como funcin pblica, debe pretender la creacin
de un determinado orden fsico y valorar determinados contextos so-
ciodemogrficos y econmicos en cuanto que afectan y condicionan ese
orden fsico, debe centrarse en aquellos elementos fsicos que inciden en
el orden territorial resultante (CEUR, 2006).

Normativa: es el cuerpo de leyes y decretos legales que funciona como

marco legal para desarrollar el PO.
,
AMG: Arca Metropolitana de Guatemala que, desde una visin polrico-
administrativa, comprende el rea de influencia en la totalidad de los 17
municipios que conforman el departamento de Guatemala (AVANCSO,
2003).

AMCG: rea Metropolitana de la Ciudad de Guatemala, comprendida

en el municipio de Guatemala y su rea de influencia urbana (man-
cha urbana), que alcanza fracciones de algunos municipios conurbados
que tienen un desarrollo urbano del departamento de Guatemala (ibid.;
ISMU, 1998).
223
Poder territorial: ejercer capacidades para ejecutar actividades en el m
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territorio de dominio (Grupo ADUAR, 2000). r:
o.
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COMPONENTES BSICOS PARA UN PU\N DE ORDENAMIENTO URBANO ... OC>
 Zonificacin: consiste en dividir el territorio planificado y ordenado en
zonas urbanas con distintos tratamientos y regmenes diferentes: zona
habitacional, zona de uso mixto, zona de equipamiento, zona de reas
verdes, zona productiva y zona rural no urbanizada (ibid.). Opera a di-
ferentes niveles segn las necesidades funcionales o especficas derivadas
de sus propias caractersticas, y de las opciones polticas contenidas en el
propio modelo territorial y que sirvan como marco de referencia para el
desarrollo de polticas territoriales y urbansticas.

QU ES EL PLAN DE ORDENAMIENTO
URBANO TERRITORIAL?

Un PO es responsabilidad del Estado, es la construccin de un nuevo

orden social-territorial. Es un plan que pretende alcanzar, en el futuro,
un objetivo social de mejoramiento de las condiciones de los grupos
urbanos (Rolnik, 1993). Es un instrumento que ofrece los elementos b-
sicos que se utilizan para diagnosticar, modificar, organizar la estructura
del territorio, se trata de un modelo de ocupacin fsica para llegar a una
propuesta final de organizacin del territorio que convierte las oportu-
nidades y problemas en objetivos y estrategias. Es una intervencin dd
territorio y una estrategia de modificacin dentro de un marco de ley.
normativa o esquema jurdico-legal (CEUR, 2006).

Un plan se efecta en diferentes pocas y puede tener distintas concep-

ciones; es considerado un ejercicio tcnico-poltico con el cual se busca
la concertacin de varias visiones e intereses sociales en la construccin
del ordenamiento fsico y social de una ciudad (Rolnik, 1993). Se pre-
tende que hayan relaciones de derecho pblico con intereses sociales o
224
relaciones de inters general sobre el inters particular tratando de al-
co canzar una distribucin equilibrada de los beneficios generales (Brucri y
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LU EDGAR S. G. MENDO~
Umaa, 2002). Al elaborarse un PO se debe escar conscience de que no
se pueden solucionar codas las situaciones posibles de una ciudad, ya que
ella est en consranre consrruccin social y colecciva, con10 un espacio
de concercacin. Hay que diferenciar el plan ideal del plan ejecutable
y! o viable y el plan posible del plan necesario y/ o rentable; asimismo,
con1prender el plan territorial {legal) del plan estratgico (anlisis de
oportunidades)

Un PO presupone un debate abierro en la sociedad y slo puede rener

un significado si existe una transformacin y un dcbace pblico; tiene
que aglucnar y asociar fuerzas para la cooperacin y organizacin de la
ciudad (Soheranes, 1993). La aplicacin de un PO en Guatemala debe
respetar las propuestas y dernandas de los grupos sociales de base y no
encrar en una confroncacin que perjudique esa planificacin social: la
imposicin de un plan provocara automricamence un rechazo de la
poblacin urbana, lo cual producira un retroceso en la bsqueda de una
., , .
gesnon mas parnc1pat1va.

TIPOS DE PO URBANOS

Un pian ordenador pone en evidencia la tecnocracia, jerarqua urbana,

organizacin, ordenacin y remodelacin urbana que modifica el tejido
urbano de wnas residenciales y no residenciales. Es necesario que los
planes abandonen la visin tecnocrtica tradicional de la planificacin
y resalten la situacin social de las ciudades con vas a la generacin de
formas de accin colecciva coordinadas por gobiernos municipales re-
presentativos y democrticos. Los planes tienen diferencias (incidencia)
y posiciones geogrficas, as con10 escalas (global, regional, nacional y
225
local).
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(OMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO ... 00
 Si un plan no es bien aplicado puede producir una desorganizacin so-
cial que debilita la planificacin urbana tCarvajal, 2005). Un plan debe
rescatar las formas cradicionales, las idenridades, el gnero, reconocer
su lcgitirnidad e integrar a sus represenranres en Ja consulta, decisin
y ejecucin para el t)C1nulo de una parricipacin abierta y consensual.
Cualquier plan que se crea den1ocrtico debe tomar en cuenta rodas estas
situaciones. Una visin tecncrata de un PO no sera posible en una rea-
lidad como la de Guarcn1ala, con sus altos ndices de pluralidad poltica
y tnica. No se trata de hacer una planificaci<)n poltica gubernamental,
sino de la cooperacin entre gobiernos y comunidades urbanas para que
encaren en el futuro la organizacin de la ciudad en un aspecto ms par-
ticipativo y equitativo. No deben ser planes partidistas o de un partido
que est en el poder por un perodo de tiempo, deben ser planificados
para largo plazo y tener una continuidad. Un plan ordenador general
y/o esquema director puede fusionarse y estar formado por varios tipos
de planes, ya sean parciales o en ejecucin; estos planes menores pun-
tualizan una serie de peculiaridades urbana~. De igual forma se pueden
agregar programas, subprogran1as y proyectos que se estn realizando en
detenninadas reas o sectores. Entre la diversidad de cipos de planes St"
tienen los siguientes:

Planes generaJes
Planes directores (regionaJ.es de desarrollo e inversin)
Planes maestros
Planes reguladores
' Planes sectoriales (rransporce, agua, vivienda, desechos slidos, arn
biencal)
Planes experimenrales o pioneros, normativos o de referencia
226
Plan regional y plan subregional
co Planes generales municipales
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EDGAR S. G. MENDO::A
 Planes parciales
Planes locales de ordenamienro rerricorial
Planes de ordenamienro rerricorial (reas de rnonraa, agrarias y me-
rropolicanas)
Plan de ordenamienro de recursos narurales
Plan de ordenamiento de recursos de uso de gestin
Plan de desarrollo incegral
Plan de desarrollo sosrenible

CONTEXTO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO

Un PO esc inmerso en cuarro conrcxros: a) hisrrico, econmico. po-

lcico, social }' culrural, b) un modelo de desarrollo econmico y polti-
co, c) en la hiscoria de la planificacin en Guaremala (Aragn, 2006) y
d) en el concexto internacional de globalizacin. No obscante, en el
mbiro nacional se encuentra dentro de un Estado y polticas pblicas,
un marco jurdico-inscirucional, un proceso de urbanizacin (Alvarado,
1980; Velsquc-, 2006), poder econmico y polrico, niovimientos so-
ciales y actores urbanos, e instituciones financieras exrranjeras.

Asimismo, un PO se maneja en nivdes macrosociales y microsociales, no

slo es municipal, es nacional porque deber ser parte de un plan de de-
sarrollo y de un plan de ordcnamienro cerrirorial nacional (SEGEPLAN,
2005) donde habr una mayor comunicacin enrre varias ciudades (in-
termedias, secundarias y menores). O sea, un PO tambin es un instru-
mento gcopolrico en varias escalas global, regional, nacional y local,
principalmente ahora con el Tratado de Libre Comercio (TLC) y el Plan
Puebla Panam (PPP).
2 27

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COMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO.. 00
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COMPONENTES BASICOS PARA UN PLAN DE
ORDENAMIENTO URBANO EN LA CIUDAD DE GUATEMALA

I Fase
l. Informacin y diagnsrico del plan de ordenainienro

11 Fase
2. Forn1ulacin del plan de ordenamienro
Objerivos
Esrraregias de desarrollo urbano
Componenres de evaluacin

111 Fase
3. Ejecucin y/o esrrategia de implen1enracin del plan de ordenamiento
4. Organizaciones e instrucjones involucradas en el plan de ordenarnjento
5. Niveles de participacin ciudadana en el plan de ordenainiento
6. Normas para la aplicacin de directrices (marco jurdico-legal)
7. Docurnenracin grfica y bibliogrfica

DESCRIPCIN DE LOS COMPONENTES BSICOS

1FASE

1. Informacin y diagnstico del plan de ordenamiento urbano

Trata de la labor preparatoria de bsqueda de inforn1acin que puede

ser de \."arias fuenres y rasgos. Esre componenre consisrc en: a) fucnres de
228 consulta: documentales y cualitativas, as como la capacitacin del per-
sonal y b) rasgos esenciales: perfil cerriroriaJ y perfil socioden1ogrfico
c:o
o econmico que servirn para la memoria de infonnacin y diagnstico.
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EDGAR s. G. /VIENDO;:>
Tiene como objetivo decectar, a nivel urbano, los escenarios accuales de
pocenciacin de las oportunidades cerricoriales y los problemas territo-
riales. Del mismo modo, se debe diferenciar la escala del diagnstico:
global, regional, nacional y local. Si pensamos en Guacemala, sera na-
cional, deparcamencal, mecropolitana y municipal. Al conocer la situa-
cin actual a travs del diagnstico se procede a la redaccin del informe
y/o memoria informaciva y de diagnstico, que comprende: medio fsi-
co, medio socioeconmico y medio urbano.

1.1 Fuentes de consulta

Fuentes documentales. Nos permiten hacer un diagnstico del espacio

a travs del anlisis de datos estadsticos oficiales publicados (censos de
poblacin; encuestas pblicas, de hogar, a establecimientos; entrevistas
individuales, familiares); memorias, investigaciones privadas o indepen-
dientes, consultoras e informes tcnicos, as como informes de EPS, te-
sis, bibliografas. No obstante, uno de los peligros es que la informacin
sea incompleca o desactualizada.

Fuentes cualitativas. Son urili:zadas para conocer las formas de vida,

usos y costumbres de la poblacin y su uso del espacio. Entre los mco-
dos estn esrudios de caso, etnografa, observacin participante, historias
de vida, redes sociales, guas de observacin, diarios de campo, observa-
cin participante (asistencia y cotidianidad a ceremonias, vecindades e
instiruciones), la tcnica de entrevista que es central (abierta, cerrada,
semiabierta, a profundidad, estructurada, semiestruccurada, libre, indi-
vidual, colectiva, formal, informal, algunas reali:zadas a travs de grupos
focales), guas operativas, cuestionarios, fotografas, videos, cmara di-
229
gital, mapeo arqueolgico, fuentes orales y documentales, informacin
IT'I
arqueolgica y topogrfica. ~
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COMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO... 00
 1.2 Rasgos esenciales t: perfil territorial

Caractersticas fisogrficas: pisos biocliinricos, bosques, recursos

hdricos, fauna, recursos minerales y energticos, suelo.
Oporrunidades rerritoriales, dficit wnales de infraesrrucrura y equipa-
mienro, distribucin de asenramientos, procesos de urbanizacin (cons-
truccin metropolitana) as conio evolucin histrica de ocupacin.
Proble1nas rerri.toriales: conflictos y con1perencias por el espacio,
regulacin de proyecciones de poblacin, segmenracin de clase, seg-
., .
menrac1on erana.
Infraeslrucrura vial: jerarqua de ncleos urbanos, sistemas ferrovia-
rios y sisremas de carrereras, equipamiento de servicios b;sicos (ca-
racterizaciones de mercados de trabajo y vivienda, nmero de entes
poltico-administrativos).

1.3 Rasgos esenciales 2: perfil sociodemogrfico y econmico (UNAM)

a) Poblacin y ordenamiento del territorio

La poblacin como beneficiaria y agenre de b planificacin del re-
. .
rnrono
La poblacin como recurso territorial
La poblacin como objeto territorial
La poblacin como sujeto territorial

Variables demogrficas fundamentales en el anlisis

y el ordenamiento territorial

[)stribucin geogrfica
230
Densidad de poblacin y su inrerpreracin
co Concentracin y dispersin deJnogrfica
o
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M Grandes desigualdades en la disrribucin de la poblacin
111
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111
UJ EDGAR $. (. MENDOZA
 Poblacin rural y poblacin urbana
Procesos de urbanizacin v ruralizacin
'

Dinn1ica demogrfica
Riros (nacimientos y decesos) o rasas de creci1nienro
Crecimiento natural: nacalidad, fecundidad y mortalidad
Crecinlienco social: movimienros migrarorios
1' lovilidad espacial: cerricorios de emigracin y cerritorios de in1ni-
.'
grac1on
Facrorcs que provocan emigracin e in1nigracin
Consecuencias que genera el crecimiento derriogrfico en el orde.na-
rniento cerricorial: demanda de servicios y dotacin de infraesrruc-
rura bsica
Papel de las polticas gubernamencales en la oriencacin de los flujos
. .
m1graronos

F.srrucrura den1ogrfica y ordenamiento territorial

.Esrrucrura de la poblacin por edad y sexo; ndice de envejecin1icnro
Desequilibrios y variaciones espaciales en la escruccura por eda.d y
sexo
Esrruccura demogrfica y demanda acrual y futura de servicios
Escrucrura demogrfica y <locacin de infraestructura bsica

Variables socioeconmicas fundamentales en el anlisis

y el ordenamiento territorial

Educacin
AJ fa becismo
Nivel de instruccin
Asiscencia escolar
!TI
Dinmica de la derrianda de infraestructura educativa ,v ordcnamien- ....
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to rerrirorial e
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COMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO... OQ
 Salud
iv!orralidad general y mortalidad infantil
Causas de la 1norralidad
.tvlorbilidad
Causas de la morbilidad
Relacin entre el nmero de mdicos y la poblacin
Relacin enrre el nmero de enfermeras y la poblacin
Dininica de la demanda de los servicios de salud y el ordenamiento
territorial

Vivienda
Grado de hacinan1iento
Nfareriales de construccin de la vivienda
Servicos de la vivenda
Dinmica del crecimiento demogrfico ~ polticas de vivienda

Ali1nentacin
Ingesta alimentaria y consumo de caloras

Poblacin econmicamente activa

Poblacin activa y poblacin inactiva
Tasa de dependencia
Crecimiento demogrfico y cornportamienro del en1plco
Desempleo y subernpleo
.
Estructura de la poblacin por ramas de actividad
Actividades primarias, secundarias y terciarias
Dinmica de la estructura demogrfica por ramas de actividad

Procesos de terciarizacin urbana

00
o Causas y evolucin de la rerciariucin urbana
o
l"I Econo1na informal: dinmica evolutiva v situacin acrual
-"'o
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11.1
w EDGAR S. G. MENDO:~
 Globalii,acin y cambios de la estructura de la poblacin econmica-
mente activa urbana
Sector terciario especializado

Niveles de ingreso de la poblacin

Ingresos y marginalidad social
Ingresos y niveles de bienestar
Ingresos y marginalidad territorial

Caractersticas culturales de la poblacin y su papel

en el ordenamiento territorial
Bases culturales de la compartimentacin y organizacin del espacio
social
Caractersticas culturales y patrones de consumo, sistema de Valores
y creencias de la poblacin
Poblacin indgena y ocupacin del espacio

Principales cambios territoriales relacionados con d proceso global

Cambios en la ocupacin del territorio por la poblacin
Dinmica demogrfica
Proceso de urbanizacin: metropolizacin y suburbanizacin. Las
ciudades medias
Estructura econmica urbana: el proceso de terciarizacin y la diver-
sificacin y especializacin del sector terciario
Dinmica del espacio rural: procesos de concentracin y dispersin
demogrfica

b) Componentes sociales del ordenamiento territorial

Segregacin social del espacio 233

Componente cultural en los procesos de diferenciacin y segregacin ITI
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espacial e:
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COM PONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO 00
 Componente econmico en los procesos de segregacin espacial
Pobreza, marginacin y ordenamiento territorial
Desigualdades socioeconmicas y segregacin espacial
Infravivienda, inmigracin y ordenamiento espontneo del espacio
Diferenciacin socioeconmica y sus relaciones con el uso y el valor
del suelo
Valor del suelo como mecanismo de ordenamiento espontneo
Marginacin socioeconmica, ocupacin espontnea del espacio y su
relacin con la geografa de los riesgos

Componentes sociales de la produccin del espacio

Agentes y usufructuarios del ordenamiento del territorio
Procesos de especulacin y la produccin del espacio
Cambios en el uso del suelo en la periferia urbana
Replanteamiento del uso del suelo urbano

Impactos sociales del ordenamiento territorial

Objetivos institucionales del ordenamiento territorial frente a la
prctica y a las necesidades de la poblacin. Desviaciones entre la
teora y la prctica
Polticas sectoriales y su impacto potencial y real sobre las condicio-
nes sociales preexistentes
Polticas industriales y sus efectos en la poblacin
Polticas sobre construccin de infraestructuras y sus efectos en las
actividades econmicas y la poblacin
Competencia entre las polticas sectoriales del ordenamiento
Polticas sociales "errneas" y su interferencia con las polticas de or-
denamiento territorial
234
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EDGAA S. G. M ENDOZA
 1.4 Problemas urbanos en el AMCG

En1re los 20 remas que sobresalen de la realidad social del Al\1CG se en-
cuencran: planificacin urbana, pobreza urbana, gestin municipal, par-
ticipacin ciudadana, violencia urbana, economa inforn1al, sector priva-
do en la gestin municipal, asen1amientos humanos, ambiente urbano,
reas de riesgo y desastres naturales, grupos 1nicos, pacrimonio culrural
urbano (cenero histrico), mejoramiento de barrios, equipamien10 de
servicios pblicos (vivienda, salud, educacin, recreacin y deporte, 1e-
lccomunicaciones, abastecimiento de agua potable ysanean1iento, rrans-
portc LLrbano y sistema vial, craran1iento de desechos slidos y conca-
n1inacin, energa elctrica) segregacin, exclusin, desigualdad social.
concentracin y dcsconcenrracin. Al final del plan de invesrigacin, los
indicadores de problemas urbanos en la i\.1'4G y la A:\1CG se refieren
a aspectos polticos, aspectos ccnicos, panicipacin social y aspectos
contextuales (ver anexo) (Bravo, 2007; Mendoia, 2007}.

11 FASE

2. Formulacin del plan de ordenamiento urbano

Objetivos para la potenciacin de las oportunidades territoriales

Coordinar esfuer1,os para el crecimiento responsable y potencializa-
cin del ambien re y de los recursos rnareriales.
Propiciar un ordenamienco coherente e inrerseccorial.
Adecuar la estrucrura rerricorial a Ja ciudad funcional.
Incentivar usos mixtos dd suelo.
Crear espacios pblicos con alta vitalidad urbana.
235
Garantizar la participacin ciudadana en el ordenan1iento territorial
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COMPONENTES BSICOS i'ARA UN ?LAN OE ORDENAMIENTO URBANO.. 00
 Objetivos para la resolucin de los problemas territoriales
Esrimular el desarrollo socioeconmico equilibrado de la rerriroriali-
dad, el manrenimiento y la articulacin econmica.
Disear una mejora de la calidad de vida de los habitanres.
Racionalizar el consumo de recursos ambienrales.
Promover la coordinacin de ncleos urbanos e infraesrructura vial.
Garantizar la prestacin adecuada de dotaciones de servicios a los
ciudadanos.
Regular la construccin de obras privadas de gran alcance o grandes
proyectos urbanos (GPU), como los ceneros comerciales, la cons-
rruccin vertical, los megaproyecros (anillo merropolirano).

Estrategias de desarrollo urbano

Se refiere a una memoria de ordenacin como modelo tendencia! de
.
escenarios.
Orientar la intervencin y coordinacin de la administracin (go-
bierno, municipalidad, sector privado y sector popular).
Fortalecer la compatibilidad de las polticas pblicas con las polticas
urbanas.
Vincular el ordenamiento territorial con el desarrollo social urbano.
Utilizar racionalmente el territorio y hacer un uso equilibrado dd
suelo (ordenacin y zonificacin).
Evitar la degradacin ambiental.
Potenciar los recursos productivos territoriales.
Promover la revitalizacin del centro histrico para rescatar una ima-
gen urbana y fortalecer la identidad de los habiranres.
Incentivar el acceso a la vivienda y la diversidad en la oferta de b
misma a la poblacin de escasos recursos.
Limitar la construccin en zonas de alto riesgo y proteger las zonas
co naturales e hisrricamente valiosas.
o
o
,... Asegurar los recursos necesarios para la inversin municipal.
111
.2
-e
...,111
::J

, EDGAR S. G. MENDOV.

Componentes de evaluacin {CEUR, 2006)
Siscema de ascncamicncos urbanos
Sistema de ciudades (urbanizacin y regionalizacin)
Sisrerna de conexin viario (comunicacin, transporte, infraestructura}
Sistema productivo y del rerrirorio (uso del suelo y especializacin
funcional)
Sistema de servicios de equipamiento bsico (agua, energa elctrica,
vi,ienda. residuos slidos, ere.)
Sistema de equipa1niento supramunicipal {n1unicipalidades conr-
badas}
Sisr.ema ambiental de espacios naturales y paisajsticos de inters para
. ,/ .,
su protecc1on y regenerac1on

lllFASE

3. Ejecucin y/o estrategia de implementacin del plan de

ordenamiento urbano

El cun1plirniento de las fases l y II es medular para la 111 fase, que consiste

en la existencia de un comit tcnico en trabajo conjunto con otras insri-
cuciones que permitira la ejecucin e implen1entacin del PO, o sea, el
seguimiento y revisin de los programas de acruacin territorial, gestin,
planificacin integrada, adn1inisrracin pt.'1blica, grados de ejecucin y
modelos de territorio propuestos por el plan (modelo cendencial), as
como el anlisis cconn1ico-financiero para la planificacin territorial
(memoria econmica).

4. Organizaciones e instituciones involucradas en el plan de

ordenamiento urbano
237
Traca de la asignacin de responsabilidades y competencias (gobiernos ITI
,..
\11

esraraL municipal, comunitario) en el marco del ordenamiento con10, e

o..
-
o
\11
,...,
o
o
COMPONENTES BASICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO 00
 por ejen1plo, minisrerios, consejos de alcaldes, universidades, Esrado,
cooperacin inrernacional (algunas como encidades financieras), orga-
nizaciones inrernacionales, organizaciones no gubernan1enrales (ONG),
cenrros de esrudios privados que se dedican a consultoras e invesciga-
cin independiente, empresas de construccin privada, organizaciones
empresariales, c."maras o grupos, secror inn1obiliario y corporaciones de
comercianres, empresarios locales, sectores de ciudadanos y organizacio-
nes de base.

5. Niveles de participacin ciudadana en el plan de

ordenamiento urbano

Procesos participativos de dillogo {agentes institucionales y actores

sociales). La participacin social de los grupos urbanos, en la propuesta
de un PO, es in1porrante para su implementacin, se deben desarrollar
n1odelos de parricipacin y asociacin, y planificar esrracegias inceracri-
vas. Es necesario proponer una democracia urbana participativa y pr<>-
fw1dizar en su construccin, lo cual nplica la superacin de formas
delcgarivas, proponer serios esfuerzos de planificacin esrrargica y parri-
cipariva para el desarrollo de ncervenciones consensuadas y coordinadas
orienradas a resolver los problemas de la ciudad. Este ripo de coopera-
cin y debate permidran una comunicacin rr1s amplia y abierra enrre
diversos secrores sociales en la discusin de las ciudades y sus gesrio-
nes municipales, permitiendo un compromiso ms colectivo. Tambin
permitira replantear el papel de los partidos polticos y co1nics cvicos
vecinales, as como de las organizaciones de base, y aspirar a conscrui:
modelos de gesn local urbana ms representativos, colectivos, incegra-
dos e identificados con la ciudadana, y con un 1nayor involucramienct-
de instituciones de la sociedad civil. El gobierno n1unicipal debe ser wu.
co
o unidad de represencacin, no de represin, y se deben disear aparac~
o
N
de gestin municipal para enfrentar la pobreza urbana. Tambin ddx
--0"'o
....,
:::

"'
UJ EDGAR S. G. 1\'1ENOO!~
haber mayor cooperacin y colaboracin entre las municipalidades co-
nurbadas (Mendoza, 2007).

La gestin municipal. A pesar del impulso y aplicacin de una poltica

de descentralizacin, en Guatemala existe una constante dificultad en
la relacin entre el poder central y el gobierno municipal. La ejecucin
de una gestin municipal tiene que ver con esta relacin central y lo-
cal, siendo el principal obstculo cuando en ambas instituciones existen .
partidos polticos diferentes o antagnicos. Sin duda estas posiciones
y
partidistas opuestas entorpecen la administracin la actividad muni-
cipal y provocan que algunos proyectos tengan tropiezos burocrticos.
Esta tensin en dichas relaciones dificulta la convivencia poltica local, o
sea, se conviene en una administracin urbana altamente fragmentada.
Las dificultades de una gestin municipal se deben hoy a un alto grado
de centralizacin por pane del gobierno central. Los intereses electorales
son ms importantes que los de gestin de servicios a la comunidad.
Situacin que, la mayora de las veces, dificulta la divisin social del
trabajo: lo que puede hacer la municipalidad y lo que hacen los ministe-
rios; hasta dnde puede haber una frontera para no duplicar esfuerzos?,
cmo se resuelven las constantes discusiones por el financiamiento de
ambos lados? Se trata de buscar una libertad ciudadana canco municipal
como de actores sociales, que es el reverso del centralismo del Estado. A
estos problemas se suma que la gestin metropolitana de Guatemala, en
vez de orientarse hacia la solucin de los problemas de los grupos ms
vulnerables, se moviliza hacia la acumulacin partidaria o intrapartidaria
de posiciones de poder en las gestiones que vendrn en el futuro. O sea,
la poltica de gestin es de cono plazo, una poltica inmediatista, mien-
tras que la poltica de bsqueda de poder es a largo plazo. A ello debe
sumarse que cada gobierno quiere inventar la ciudad y dejar de lado los
239
proyectos propuestos por las gestiones anteriores, tanto del Estado como (TI
~
municipales (ibid.). e:
c.
o
111
-
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COMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO 00
 6. Normas para la aplicacin de directrices (marco jurdico-legal)

Este componente se puede dividir en tres aspecros: a) ordenamiento del

medio fsico y su marco legislativo: n1edio ambiente, espacios naturales
protegidos y recursos naturales, b) ordenan1iento y marco legislativo en
materia urbana y del sistema. de asentamientos y c) ordenamiento de las
reas funcionales.

En Guatemala, la legislacin territorial riene tres caractersticas princi-

pales: las responsabiJida.des estn relegadas completan1enre al nivel mu-
nicipal, la legislacin es muy general y vaga, y la normativa territorial es
no jerarquizada y acumulativa en el tiempo (i'viunicipalidad de Guate-
mala, 2006). Esto implica que hay muchas lagunas, contradicciones e
imprecisiones que no dan certeza ni a las instituciones, ni a los vecinos,
ni a los inversioniscas, generando finalmente lo que se percibe como
desorden urbano (ver cuadro No. l, Leyes que se aplican en el AMG y
el A..t'vfCG). La Constirucin es clara al decir que "la funcin pblica no
es delegable", por lo que el ordenamiento territorial lo tienen que hacer
las municipalidades.

Es decir, todo el poder de ordenamiento territorial recae en las muni-

cipalidades. Este hecho es acentuado por el Cdigo Municipal, donde
en distintas partes se hace referencia al ordenan1iento territorial. Adi-
cionalmente, el Cdigo Municipal dice que las municipalidades est{n}
obiigadafs} a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y tk
desarrollo ntegra!. Es decir, la realizacin de un plan de ordenamiento
territorial es una obligacin legal, aunque en ningn lugar se especifican
los contenidos de estos planes ni los plazos en los que deben aprobarse
240
(ibid.). Sin embargo, a nivel municipal tambin existen mud1as incon-
00
o sistencias, contradicciones y lagunas; particularn1ente cuando se grafica
o
('l
sob.re un plano la aplicacin territorial de la normativa, se visualizan las
-"'o
EDGAR $. G. MENDOZA
complicaciones correspondientes. Esto, junto a las limitaciones legales
que existen a nivel nacional, dificulta la gestin de ordenamiento del
. .
territorio.

Cuadro No. 1
Leyes que aplican en el AMG y el AMCG

Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala (f985 I

I
1993)
Cdigo Municipal, Decreto Nmero 12-2002, Congreso dela
II
Repblica de Guatemala
Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto N-
111
mero 11-2002, Congreso de la Repblica de Guatemala
IV Ley Preliminar de Urbanismo, Decreto 29 de febrero 1956
Ley de Parcelamientos Urbanos, Decreto 1427 de 1961, Con-
V
g:reso de la Repblica de Guatemala
Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos, Decreto Nmero
VI
120-96, Congreso de la Repblica de Guatemala
Ley para la Proteccin del Patrimonio Cultural de la Nacin,
VII Decreto Nmero 26-97, Congreso de la Repblica de Guate-
mala
Ley de Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente, De-
VIII
creto Nmero 68-86, Congreso de la Repblica de Guatemala
Cdigo de Salud, Decreto Nmero 90-97, Congreso de la Re-
IX
pblica de Guatemala
Ley Forestal, Decreto Nmero 101-96, Congreso de la Rep-
X
blica de Guatemala 241
Ley de Minera, Decreto Nmero 48-97, Congreso de la Re- rn
XI ,...
111
pblica de Guatemala e
-
o.
o111
....
o
o
COMPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO 00
 Ley de Hidrocarburos, .Decreto Nmero 109-83, Congreso de
XII
la Repblca de Guatemala
XIII l Ley de Comcrciali1.acin de Hidrocarburos, Decrero Nmerr
,..---- 1 109-97, Congreso de la Repblica de Guatemala

Ley de Educacin Nacional, Decrero Nn1ero 12-91, Con-

XIV greso de la Repblica de Guatemala (artculo 94 declarado in-
constirucional; expediente 264-2004, sentencia de fecha 14 d,;
'ulio de 2005, Corte de Constitucionalidad)
1
Ley de .Anuncios en Vas Urbanas, ExtTaurbanas y Simila~
XY 1 Decreto Nmero 34-2003, Congreso de la Repblica de Gw-
l ceinala
!>---->----~---------------~
' XVI j Ley del Registro de Informacin Catasrral, Decreto Nme..
41-2005, Congreso de la Rep~blica de Guatemala
l
XVI Ley de Atencin a las Personas con .Discapacidad, Decr~
,__ ! Nmero 135-1996, Congreso de la Repblica de Guarema.;
XVII l Manual tcnico de accesibilidad de las personas con discap.....
~ . i dad al espacio ffaico y medios de transporte en c;uatemala
XVIII j Ley General de Descentralizacin, Decreto Legislativo t\u.~
i ~ ro 14-2002
---~--- - - - - - --
XIX i Declaratoria del Centro Histrico, Acuerdo Ministerial 3~
1
98, Ministerio de Cultura y Deportes _
Reglamento para la proteccin y conservacin del Centro H
XX rrco y los conjuntos histricos de la ciudad de Guateffi....
1 Municipalidad de Guatemala

242
00
o
o
,..

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EDGAR S. G. M:.~::;a
7. Documentacin grfica y bibliogrfica (CEUR, 2006)

Se refiere a la presencacin de fuences docun1encales consultadas (rabias,

daros esradscicos, men1orias de encuesras, ecc.), as como la carrografa
(a determinada escala) que nos permice Ja accesibilidad y niovilidad, la
ordenacin de usos del ccrrirorio, la calidad ambiencal, la inrervencin
. ., . . .
pat5aJIStlca e 1nvencanos:
carcografa de base ,
carcografa rerritorial
carcografa de informacin
cartografa de ordenacin
Clrrografa geogrflc.a
cartografa socioeconmica

CONCLUSIONES

El ensayo ruvo con10 objerivo indicar los componenres bsicos de un

plan de ordenamiento rerrirorial corno un esquen1a tcnico de organiza-
cin del espacio. Todos sabemos que la ciudad de Guatemala ha crecido
en desorden y que es muy difcil reordenar lo que ya es un caos. Sin c1n-
bargo, el ensayo pretende que s es posible ordenar el rerrirorio comando
en cuenca los problemas de la ciudad y encender que nos encontramos
dentro de un modelo de desarrollo globaliz,.1do de rracados de libre co-
mercio que exige una infraescruccura para su desarrollo. No obstante,
esre desarrollo tiene que ser un desarrollo social urbano que favorezca a
las mayoras. Ya fue discutida la situacin de la gescin municipal y de
la imporcancia de la creacin de una democracia urbana; pero el apoyo
esraca1 es clave para esce ordenamienco ya que u.n esquema de esra naru-
243
raleza riene que ser una polrica urbana.
m
VI
.....
e
-oo.
VI

toJ
o
o
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(OMPONENT:S SS:COS PARA UN PLAN OE ORDENAMIENTO URBANO...
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V\

Invesgaciones Histricas, Antropolgicas y Arqueolgicas (IIHi\..t\). e:

o..
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"'N
o
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(01\llPONENTES BSICOS PARA UN PLAN DE ORDENAMIENTO i.JRBANO... 00
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-..."'o
" tJ
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"'
UJ EDGAR S. G. MENDOZA
 ANEXO
INDICADORES DE RIESGOS URBANQS EN LAS
CIUDADES CENTROAMERICANAS

AsPECTOS POLTICOS

ConB.ictos que obstaculiz.in las relaciones entre el Estado (gobierno

central) y el gobierno municipal, donde existe centralizacin de po-
der, posiciones partidarias entre partidos poticos antagnicos, unos
en el Estado y otro en la gestin municipal.
Escasa cooperacin y colaboracin entre municipalidades conurbadas.
Dificultades en la forma de aplicacin de la poltica de descencraliz.i-
cin y autonoma municipal.
Luchas de poder, corrupcin y democracia.
Distribucin poltica del financiamiento para las municipalidades.
Alto grado de concentracin de la toma de decisiones polticas.

AsPECTOS TCNICOS

Ausencia de un ordenamiento territorial, planificacin urbana, justi-

cia social, seguridad y servicios pblicos, provocando exclusin social
y segregacin espacial urbana.
Inexistencia de polticas urbanas a largo plazo: cada gobierno munici-
pal reinventa o recrea la ciudad, a veces desechando lo que desarroll
la gestin anterior.
Prcticas inmediatistas de estrategias, planes y proyectos a corro plazo.
Insuficiente financiamiento por parte del Estado (fondos pblicos).
Escasa planificacin del espacio pblico. , 247
Mnima capacitacin profesional del personal de las municipalidades.
l'TI
....
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-
c.
~
N
e
o
COMPONENTES BSICOS PAAA UN PlAN DE OROE.NAMIENTO URBANO... 00

 PARTICIPACIN SOCIAL

Inexstencia de fonnas permanentes de participacin social entxe Es-

tado, gestin n1unicipal, sectores sociales, grupos de vecinos y sector
privado para Ja construccin de una ciudadana urbana y planes de
desarrollo comunitario.
Dbil dilogo enrre el gobierno municipal y los sectores sociales, o
., . .
sea, poca part1c1pac1on comunuar1a.
Fragmentada vinculacin entre el Estado y la sociedad civil.
Imposicin, por parre de los gobiernos municipales, de propuestas
tcnicas (planes directores y otros) sin tomar en cuenta a la poblacin
favorecida o afectada.
Relaciones poco democrticas.

ASPECTOS CONTEXTUALES

Autorizaciones de lotificaciones y urbanizaciones sin estudios previos

de impacto an1biental u orros.
Macrocefalia o primaca de LLna sola ciudad capital en relacin con la
segunda ciudad de importancia.
Creci111iento deniogrfico acelerado.
Crecimiento urbano desordenado y sin planificacin.
Estrecha relacin entre pobreza y desarrollo urbano.
Aumento de las empresas de construccin privadas y de privilegios.
Aspectos legales y jurdicos de autorizaciones de licencias de cons-
. .,
rrucc1on.
Una mayor aproximacin entre algunas gesciones municipales y la
cooperacin internacional en la inversin para la construccin.
Se necesiran auditoras sociales.
Viplencia, inseguridad y delincuencia.
Degradacin del ambienre urbano y crecimiento de zonas de riesgo.
00 Crecimiento de reas perifricas urbanas.
o
oN
VI Fuente: elaboracin propia con base en datos de investigacin.
-o
EOGAR S. G. MENDOZA