JUICIO: QUEJA POR RECURSO DENEGADO

INTERPUESTO POR NANCY MA. AMARILLA

EN: NICOLAS BRITOS OVELAR C/
MINISTERIO DEL INTERIOR S/
INDEMNIZACIN DE DAOS Y PERJUICIOS
POR RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL.------------------

NULIDAD: El recurrente no ha fundamentado el recurso

interpuesto. Sin embargo, es deber de esta inteligencia, de
conformidad con los artculos 111, 112, 113 y 404 del Cdigo
de forma, estudiar oficiosamente los requisitos formales y
materiales indispensables para la configuracin del debido
proceso. En este menester se destaca el mandato establecido
en el art. 7 del Cd. Proc. Civ., referente a la competencia
del juez ante el cual se interpone la accin judicial. La
competencia del rgano constituye un requisito formal y
esencial tanto para la validez de la sentencia dictada como
para la del proceso iniciado.-------------------------------
La competencia, conceptualmente, es la aptitud que
tiene un rgano jurisdiccional para entender y decidir en
una causa judicial determinada. Esta facultad la otorga la
ley, con atribuciones necesarias para cumplir con las
funciones jurisdiccionales pertinentes.---------------------
Es importante destacar que ciertas cuestiones de
competencia ordinariamente responden al inters pblico, y
como tales, son tanto improrrogables como indisponibles para
las partes. En este sentido, puede y debe- ser analizada de
oficio.-----------------------------------------------------
Recordemos que la competencia puede clasificarse,
en trminos generales, segn la razn originaria: territorio
ratione loci-, valor ratione quantitatis-, grado ratione
gradus- y materia ratione materiae-. Estas dos ltimas, a
diferencia de las dos primeras, no son prorrogables; son,
pues, de orden pblico.-------------------------------------
En cuanto a la competencia en razn de la materia,
a lo que debe atenerse el rgano jurisdiccional, para
declararse o no competente, es al contenido y naturaleza de
la pretensin del recurrente. Resulta fundamental, pues, el
anlisis del acto que basamenta la accin promovida. Ello es
as, ya que debe existir una relacin o conexin entre dicho
acto, las pretensiones de la parte accionante y las leyes de
fondo, que encuadraran la materia de estudio, y, por
supuesto, deberan ser de competencia del rgano ante el
cual se deduce la accin. En caso contrario, tendramos una
situacin de incompetencia en razn de la materia, que
afecta tanto a las actuaciones procesales eventualmente
dictadas -providencias, autos interlocutorios, sentencias-,
como al proceso mismo.-------------------------
La distribucin de competencia de los tribunales,
en relacin con la materia, dentro de la jurisdiccin de la
Capital, es la siguiente: civil y comercial, penal, laboral,
contencioso-administrativo y niez y adolescencia.----------
En este orden de cosas, pues, se debe determinar
si el fuero civil y comercial es competente para entender en
la materia de este litigio.---------------------------------
Hemos indicado anteriormente que reviste vital
importancia el acto o actos que dan origen a la accin
promovida, as como tambin la naturaleza y el contenido de
las pretensiones de la accionante. De lo relatado por el
accionante en la promocin de la demanda se desprende que el
mismo reclama indemnizacin de los daos y perjuicios que
habran derivado del Decreto Presidencial N 1.587 del 30 de
enero de 2004 (fs. 7/10 del expediente principal), mediante
el cual se resolvi dar por terminadas sus funciones como
funcionario pblico del Ministerio del Interior.------------
Prima facie nos encontramos entonces ante un acto
administrativo y una relacin jurdica de naturaleza
administrativa, de la cual nacera el reclamo indemnizatorio
de daos y perjuicios. Normalmente el planteo de una
pretensin de naturaleza pecuniaria importa una demanda de
carcter civil. Ahora bien, de los elementos sealados supra
surge una fundada incertidumbre respecto de la competencia
para entender el litigio, debido a que la naturaleza de la
relacin entre demandado-demandante y los actos que tuvieron
lugar entrambos, que habran dado origen a la accin aqu
promovida, es aparentemente administrativa; en tanto que la
pretensin al respecto es pecuniaria.-----------------------
El asunto referido a la competencia de la
jurisdiccin civil y comercial para entender en este
conflicto genera asimismo dudas a partir del hecho de que la
parte demandada es el Estado Paraguayo (Ministerio del
Interior), ente de derecho pblico por excelencia. Es bien
sabido en este menester que, aunque el fuero civil se
caracteriza por regular las relaciones de sujetos de derecho
privado, es perfectamente posible que personas de derecho
pblico como lo son los municipios, los entes autrquicos,
autnomos, de economa mixta y hasta el Estado puedan
litigar en procesos civiles. Sin embargo, en las referidas
situaciones lo hacen sobre la base de vnculos fundados en
relaciones de derecho privado en las cuales dichos entes se
mueven en un pie de igualdad respecto de su contraparte, ya
que se presentan como personas jurdicas conforme con el
art. 91 del Cd. Civil.-------------------------------------
Situacin distinta se produce cuando la relacin
supone un acto de poder del Estado o ente pblico y dentro
de un proceso de la administracin, en el que existe una
relacin jurdica asimtrica entre administrador y
administrado. Dicha asimetra que implica una clara
desigualdad entre los sujetos partes, en la cual uno ejerce
el poder estatal y otro es sujeto en dicho poder, lo que
caracteriza propiamente al derecho administrativo.----------
A fin de contribuir al esclarecimiento de esta
perspectiva, nos remitiremos al tratadista MARIENHOFF, quien
compara ambos mbitos de derecho, civil y administrativo,
sealando las diferencias esenciales que presentan: ...El
derecho civil y, ms propiamente, el derecho privado,
difiere del derecho administrativo. Ambos estn constituidos
por normas de distinta estructura: el derecho privado por
normas que se caracterizan por la idea de "coordinacin"
(coordinacin de los ciudadanos), mientras que el derecho
administrativo hllase constituido por normas caracterizadas
por la idea de "subordinacin" (subordina los individuos a
la Administracin). Ambos derechos tienen finalidades
diferentes, determinadas por sus diferentes objetivos: el
fin primario del Cdigo Civil es la fijacin de reglas
aplicables a relaciones privadas, en tanto que la finalidad
esencial del derecho administrativo es la regulacin de
intereses pblicos. El derecho administrativo presupone,
pues, partes desiguales, en tanto que el derecho civil las
presupone iguales... (Marienhoff, Miguel S. TRATADO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo I. Ed. Abeledo-Perrot. 4ta. Ed.
Buenos Aires 1990. P. 174). Se rescata de lo trascripto
nuevamente la nocin de desigualdad que hemos indicado
lneas arriba, pues es el rasgo ms relevante en la relacin
entre la administracin y sus subordinados.-----------------
Las diferencias resaltadas, en cuanto a normas de
estructura y finalidades, no hacen ms que presuponer
asimismo una divergencia en el sistema procesal, referida a
las reglas de forma. A este respecto apunta DROMI: ...en el
proceso administrativo se impugna actividad administrativa
pblica, y en el proceso civil la cuestionada es la
actividad privada, pues en el fondo, en un caso est en
juego la justicia distributiva, y en el otro est en juego
la justicia conmutativa, respondiendo a la diversa
naturaleza relacional, pblica y privada, social e
individual, de distribucin o de conmutacin de poderes,
respectivamente.... (Dromi, Roberto. DERECHO
ADMINISTRATIVO. Ed. Ciudad Argentina. 4ta. Ed. Buenos Aires
1995. p. 817).----------------------------------------------
No obstante las diferencias enunciadas, es
innegable la relacin que existe entre ambas ramas de
derecho. En efecto, varias instituciones reguladas por el
derecho civil tienen naturaleza administrativa, v.g. rgimen
de las personas jurdicas autorizada su existencia en
algunos casos por decreto del Poder Ejecutivo-, bienes de
domino pblico y privado del Estado, rgimen de la
expropiacin, de la caza y pesca, etc. Adems, en lo
referente a las normas procesales, ello surge de la propia
legislacin nacional. El mismo Cd. Proc. Civ. en su art.
836, establece la aplicacin supletoria de dicho cuerpo
legal en los procesos sustanciados en otros fueros, dentro
de los cuales se incluye el administrativo. El vnculo
existente es indiscutible, empero las discrepancias, por
cierto relevantes, tambin lo son.--------------------------
Queda meridianamente claro que el punto de partida
para encuadrar una cuestin dentro del derecho
administrativo es la necesaria relacin desproporcional y
subordinativa que se debe presentar entre los sujetos
intervinientes. En resumen, en el proceso civil tenemos una
relacin entre dos sujetos de derecho privado sin entrar
a discutir las teoras sobre la doble naturaleza del Estado
o a considerar como pblicos a aquellos de naturaleza
pblica- mientras que en el proceso administrativo tenemos
dos sujetos en donde uno de ellos necesariamente es un ente
u rgano pblico que est ejerciendo el poder pblico.
Adems, en los procesos administrativos lo que se impugna
son actividades administrativas pblicas; en tanto que en
los civiles se disputan actos privados.---------------------
 En este orden de cosas entonces, y dada la
intervencin del Estado Paraguayo, el siguiente paso es
determinar si ste, en el marco de la relacin subyacente
entre el Estado y el demandante-, que basamenta el reclamo
de daos y perjuicios, actu ejerciendo el poder de ente
pblico o sometindose a una relacin de derecho privado.---
Surge as nuestro prximo obstculo: cmo
identificar si un ente pblico actu en carcter de tal o lo
hizo en mbito privado. Podemos afirmar que se considera que
un ente pblico est actuando en este carcter siempre y
cuando est cumpliendo con sus funciones administrativas,
con miras al bien comn y a los fines pblicos que le son
propios y que constituyen su objeto esencial. Ensea DROMI
que dentro del aspecto sustancial de la funcin
administrativa ...la actividad teleolgica de la
Administracin se despliega a travs de tres vas
principales: la intervencin (polica, defensa del orden y
seguridad pblica), el fomento (promocin y estmulo a la
actividad de los particulares) y el servicio pblico
(prestacin tcnica para la satisfaccin de necesidades
pblicas).... Agrega en cuanto al aspecto procesal que:
...Desde el punto de vista procesal, la Administracin
tiene tambin modos especiales de exteriorizacin. Son las
formas jurdicas administrativas (acto, hecho, simple acto,
reglamento y contrato administrativo) que se producen,
preparan, emiten y extinguen por va de los procedimientos
administrativos, reglados al efecto... (Dromi, Roberto. Op.
Cit. p. 124, 133).------------------------------------------
El factor relevante para distinguir la calidad de
actuacin del ente consiste en determinar si lo hizo dentro
de sus funciones de administrador, exteriorizada en actos
administrativos, en cualquiera de las formas jurdicas
establecidas para el efecto.--------------------------------
Recordemos que las formas jurdicas
administrativas son el hecho administrativo, el acto
administrativo, el reglamento administrativo, el contrato
administrativo y el simple acto de la administracin.
Independientemente de su forma, todos tienen en comn la
produccin de efectos jurdicos.----------------------------
De todo lo esbozado hasta aqu, nos preguntamos lo
siguiente: Ha actuado el Estado dentro de sus facultades
administrativas, y ha exteriorizado su actuacin bajo alguna
de las formas jurdicamente establecidas?-------------------
La respuesta a nuestra interrogante surge de la
relacin jurdica de las partes litigantes, de cuya
existencia se origina la accin planteada. De lo relatado
por la propia parte demandante en la promocin de la accin
(fs. 146/152, autos principales), que no fuera objetado por
la parte contraria, as como de las instrumentales
arrimadas, se advierte que el seor Nicols Britos Ovelar
parte actora se desempe como funcionario pblico del
Ministerio del Interior. Luego, por decreto presidencial
(fs. 07/10, autos principales) se dieron por terminadas sus
funciones. Estas circunstancias demuestran de manera
suficiente una relacin entre los litigantes que nos conduce
irremisiblemente a caracterizar su naturaleza
administrativa. Y es que al ser el demandante un funcionario
pblico, el vnculo entre las partes se encuadra
ineludiblemente dentro de un marco administrativo-laboral.
As, la actuacin del Estado Paraguayo, a travs del Poder
Ejecutivo, especficamente el Ministerio del Interior, no
puede sino ubicarse dentro de las formas jurdicas de ndole
administrativa citadas recientemente. Por un lado tenemos la
relacin laboral, de carcter pblico, entre el seor Britos
Ovelar y la Administracin Central. Por el otro, el decreto
presidencial, que es el que resuelve dar por terminadas las
funciones pblicas del demandante. Entonces, estamos en
primer orden ante un contrato administrativo-laboral, y en
segundo ante un acto administrativo que lo da por
concluido.--------------------------------------------------
A este punto es innegable que el conjunto de
factores que rodean y dieron origen a la accin de daos
promovida es ostensiblemente de carcter administrativo. En
efecto, se distingue de modo claro la relacin subordinante-
subordinado, exclusiva del mbito referido. Se toma como
punto de partida la actuacin de la Administracin Central
dentro de sus funciones estatales, tales como la
contratacin de empleados pblicos y la disposicin que
resolvi dar por terminada la labor del aqu pretendiente.--
Ahora bien, al empezar el anlisis del caso hemos
apuntado que la incertidumbre respecto del fuero competente
para entender en estos autos se suscitara debido a que la
naturaleza del vnculo entre los litigantes sera netamente
administrativa, pero que sin embargo la pretensin sera de
ndole indemnizatoria y naturalmente civil. A pesar de que
el carcter de la pretensin sea pecuniario, de
indemnizacin de daos y perjuicios, materia comn de la
jurisdiccin civil, confluyen una serie de circunstancias
que nos obligan a reflexionar lo contrario. Dichas
circunstancias expondremos a rengln seguido.---------------
Reviste vital importancia lo expuesto a lo largo
de la resolucin respecto de la relacin jurdica que existe
entre las partes. El conflicto propuesto en esta demanda se
yergue sobre una relacin puramente administrativa entre un
funcionario pblico y la Administracin Central, cuyo
antecedente detonante del reclamo resarcitorio y supuesto
generador de responsabilidad civil por parte del Estado,
sera la terminacin de las labores estatales. Esta accin
est, pues, vinculada directamente con la funcin pblica
del seor Britos Ovelar. Al respecto se pronuncia MARIENHOFF
exponiendo lo siguiente: Como consecuencia del vnculo
jurdico que une al funcionario o al empleado pblico con el
Estado -"contrato administrativo" por razn de su objeto-,
va de suyo que toda controversia entre el funcionario o
empleado y el Estado, relacionada con la funcin, empleo o
cargo, incluso reclamaciones de sueldos, corresponder, como
en todo contrato administrativo, propiamente dicho, a la
jurisdiccin contencioso-administrativa y en modo alguno a
la jurisdiccin ordinaria (Marienhoff, Miguel S. TRATADO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo IIIB. Ed. Abeledo-Perrot. 4ta.
Ed. Buenos Aires 1990. P. XX).------------------------------
Esta tesitura no slo encuentra resguardo
doctrinario, sino tambin legislativo. En efecto, la Ley N
1.626/2000 De la Funcin Pblica -base normativa del
Decreto N 1587 de fecha 30 de enero de 2004- expresamente
dispone en su art. 86: Las cuestiones litigiosas suscitadas
entre los funcionarios pblicos y el Estado sern
competencia del Tribunal de Cuentas.-----------------------
No puede obviarse el hecho de que el referido
decreto de cesacin de funciones fue impugnado por el
demandante debidamente en sede administrativa por
considerarlo un acto administrativo irregular. As pues, se
ha recurrido en ese sentido por las vas correspondientes,
cual es, la contencioso-administrativa, al tratarse de una
cuestin que gira en torno de actos de la Administracin
Central, y sus consecuencias. En dicho proceso, como surge
de las constancias de autos, el recurrente obtuvo un
pronunciamiento favorable respecto de sus pretensiones. En
efecto, en dicho proceso se resolvi declarar la nulidad del
decreto presidencial que fuera impugnado por el seor Britos
Ovelar, ordenar la reposicin en el mismo cargo que ocupaba
en el Ministerio del Interior, entre otros (fs. 113 vlta.,
autos principales). En puridad, el demandante obtuvo una
declaracin de derechos, dictada por un rgano competente en
la materia, como lo es el Tribunal de Cuentas, en base al
juzgamiento sobre la regularidad o irregularidad del acto
administrativo recurrido. Entonces, a criterio de esta
inteligencia, es el mismo rgano jurisdiccional que entiende
en materia administrativa quien debe juzgar en su caso las
consecuencias jurdicas indemnizatorias -o de cualquier otra
ndole- que pudieran originarse en la relacin jurdica
entre administrador y administrado. ------------------------
Una situacin diferente se planteara en el caso
de que lo que se propusiese en el fuero civil fuese la
ejecucin de la sentencia dictada en lo contencioso-
administrativo, a partir de una declaracin de certeza de
condena a pago de una deuda exigible y lquida. En dicho
contexto, sin que medie el juzgamiento de la causa ni la
declaracin de quien tuviese mejor derecho en el
planteamiento jurdico original, ello implicara nicamente
el proceso dirigido a la ejecucin y cumplimiento de la
declaracin dictada por el rgano juzgador entendido en la
materia. Adems, es bien sabido que las acciones referentes
a hacer efectivo el cobro de deudas y ejecutar obligaciones
de dar sumas de dinero son materia propia de los juzgados
civiles. Pero ello no es lo que se peticiona aqu, atentos
al escrito de demanda. En esta accin en cambio se pretende
una nueva declaracin de certeza de derecho, un nuevo
pronunciamiento sobre la situacin jurdica que ya fuera
juzgada por el fuero contencioso-administrativo.------------
De todo lo expuesto hasta aqu, y ante la clara y
terminante disposicin del art. 8 de la ley 1626/2000, no
podemos sino concluir que el fuero civil no es competente,
en razn de la materia, para entender en el caso que fuera
planteado.--------------------------------------------------
Cabe por ltimo lugar analizar la pretensin
indemnizatoria relativa al dao moral que tambin se ha
reclamado en esta accin. Esta pretensin, prima facie,
podra considerarse como materia perteneciente al fuero
civil, ya que implica un dao resarcible de carcter
extrapatrimonial.-------------------------------------------
Debemos recordar las fuentes posibles de una
obligacin de reparar dao moral. La misma puede provenir y
normalmente lo hace- de un ilcito, pero tambin puede
originarse en el marco de una relacin contractual. Si nos
atenemos a lo hasta aqu dicho, as como a las
fundamentaciones fcticas de la demanda en este punto en
concreto, hemos de ver que el presunto dao moral reclamado
tambin se inserta dentro del desarrollo de la relacin
administrativo-laboral, pues se aduce que los perjuicios
morales se produjeron dentro del mbito del contrato
administrativo, o como consecuencia de ste. Estaramos ante
un caso de dao moral contractual. Slo que el contrato que
vincula a las partes sera un contrato de derecho
administrativo.---------------------------------------------
En tales condiciones, el anlisis sobre el dao
moral se debe incluir dentro de la misma relacin existente
entre el funcionario y el Estado Paraguayo, que es de
carcter pblico. El anlisis de este rubro, en estas
condiciones, no escapa fuera del contexto jurdico propio
del proceso contencioso-administrativo.---------------------
En definitiva, por los fundamentos aqu expuestos
se advierte que un rgano jurisdiccional incompetente en
razn de la materia ha entendido y juzgado la causa; ello
provoca una nulidad esencia, de todo el proceso, que es de
orden pblico y no puede ser convalidada. Corresponde
entonces declarar la nulidad de todo el proceso, declarar la
incompetencia del fuero civil y comercial para entender en
esta litis, y en aplicacin del art. 7 del Cd. Proc. Civ.,
mandar al interesado a que ocurra ante quien corresponda.---
En cuanto a las costas, y dadas las fundadas dudas
que se han presentado respecto de la competencia para
entender en este litigio, corresponde imponerlas en el orden
causado.----------------------------------------------------
Nulidad del proceso por incompetencia en razn de la materia.
El fuero civil es incompetente para entender en este juicio debido a que existe una
relacin administrativo-laboral subyacente entre las partes, relacin que define el fuero
competente para entender las consecuencias jurdicas que de ella deriven.
Con las instrumentales agregadas en autos, a ms de los relatos hechos por las
partes, se comprueba que se ha cursado por la va contencioso-administrativo la
indemnizacin que nuevamente aqu se pretende. La declaracin de derechos
correspondientes al actor administrado no puede ser objeto de juzgamiento, y ello no slo
por el hecho de que dicho objeto podra considerarse cosa juzgada, en virtud del
pronunciamiento del Tribunal de Cuentas, sino adems por la incompetencia en razn de
la materia que esta sede civil presenta ante la pretensin del reclamante de tal declaracin
de derechos cuyo origen tendra sin dudas una relacin administrativo-laboral.
Una cuestin diferente sera si el actor hubiese propuesto en este fuero civil la
ejecucin de la sentencia dictada por el fuero contencioso administrativo, ya que ello, sin
que medie el juzgamiento de la causa ni la declaracin de quien tuviese mejor derecho en
el planteamiento jurdico original, implica nicamente el proceso dirigido a la ejecucin y
cumplimiento de la declaracin dictada por el rgano juzgador entendido en la materia. Y
bien sabido es que la sede civil es competente para entender en cuestin atinentes a
obligaciones pecuniarias de dar sumas de dinero.
De los rubros reclamados en esta accin, el nico que podra considerarse objeto
de estudio por este fuero sera el dao moral. Sin embargo, el dao moral pretendido por
el actor forma tambin parte de la relacin administrativo-laboral, ya que de las
argumentaciones vertidas se desprende que los perjuicios se habran producido como
consecuencia del decreto dispuesto por la Administracin Central. El rubro referente al
dao moral tambin se encuadra dentro de la relacin originaria entre administrador-
administrado. Por este motivo,