REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL SUSTENTVEL 1

Outubro / 2003
 PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO

Miguel Soldatelli Rossetto
Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio - MDA

Jos Humberto Oliveira

Secretrio Nacional de Desenvolvimento Territorial - SDT
Secretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel - CONDRAF

Caio Galvo de Frana

Coordenador do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural - NEAD

Ficha Catalogrfica elaborada por Rossana Coely de Oliveira Moura

CRB - 791 3 Regio

338.92
B823r Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel/Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio; com o apoio tcnico e cooperao do Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura/IICA - Braslia: Conselho Nacional
de Desenvolvimento Rural Sustentvel/Condraf, Ncleo de Estudos Agrrios e
Desenvolvimento Rural/NEAD, 2003.
36 p.: 29x21cm. (Textos para Discusso, 4).

1.Desenvolvimento Territorial. 2. Desenvolvimento Sustentvel. I. Ttulo. II. Srie.

 APRESENTAO 3

Criando as condies
para a valorizao dos territrios

A diviso territorial muito antiga no mundo e, no Brasil, remonta aos tempos

das capitanias hereditrias. No mundo contemporneo, com o advento de novas
tecnologias de comunicao e transporte, com as mudanas de paradigmas eco-
nmicos e sociais, tambm os modelos de diviso territorial tornaram-se obsoletos,
ultrapassados.
Os territrios so mais do que simples base fsica. Eles tm vida prpria,
possuem um tecido social, uma teia complexa de laos e de relaes com razes
histricas, polticas e de identidades diversas, que vo muito alm de seus atributos
naturais, dos custos de transporte e de comunicaes, e que desempenham funo
ainda pouco conhecida no prprio desenvolvimento econmico. A Cincia Eco-
nmica conhece bem os aspectos temporais (ciclos econmicos) e setoriais (agro-
indstria, por exemplo) da arte, mas a questo territorial ou espacial s recentemen-
te vem sendo alvo de suas preocupaes.
Ainda utilizando a matriz econmica, cabe aqui uma analogia entre os merca-
dos e os territrios. Ambos mercados e territrios no so entidades criadas por
um passe de mgica ou por exclusivo dom da natureza. Mas resultam de formas
especficas de interao social, da capacidade dos indivduos, das empresas, das
instituies e das organizaes locais em promover ligaes dinmicas, propcias a
valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a confiana que foram capazes de
construir ao longo da histria.
A construo de marcas territoriais no pode ser vista como simples inteno
protecionista, mas como parte de um complexo mecanismo institucional de
transmisso de confiana entre atores de segmentos sociais e interesses muito
4 APRESENTAO

diversificados. As experincias bem-sucedidas de desenvolvimento territorial

caracterizam-se sistematicamente pela ampliao do crculo de relaes sociais nos
planos poltico, econmico e social.
Por mais que as condies naturais de solo, relevo e clima sejam importantes
na determinao do desempenho dos territrios, no so poucos os casos em que
os limites fsicos foram vencidos pela capacidade organizativa, ou seja, pela cons-
truo de uma rede de relaes que possibilitou ampliar as possibilidades de va-
lorizao da produo.
O desenvolvimento rural deve ser concebido num quadro territorial, muito
mais que setorial: nosso desafio ser cada vez menos como integrar o agricultor
indstria e, cada vez mais, como criar as condies para que uma populao valorize
um certo territrio num conjunto muito variado de atividades e de mercados.
O sucesso de certas regies rurais dos pases desenvolvidos na gerao de
ocupaes produtivas no pode ser atribudo a uma composio setorial favorvel. Os
bons desempenhos na criao de empregos resultam de uma dinmica territorial espe-
cfica que ainda no bem compreendida, mas que comporta provavelmente aspectos
como a identidade regional, um clima favorvel ao esprito empreendedor, a existncia
de redes pblicas e privadas ou a atrao do meio ambiente cultural e natural.
A explorao desta nova dinmica territorial supe polticas pblicas que
estimulem a formulao descentralizada de projetos capazes de valorizar os atributos
locais e regionais no processo de desenvolvimento. Estamos falando da construo
de um novo sujeito coletivo do desenvolvimento, que representa a capacidade de
articulao entre as foras dinmicas de uma determinada regio.
Mas o desenvolvimento rural no acontecer espontaneamente como resulta-
do da dinmica das foras polticas, econmicas, sociais e culturais que atuam no
territrio. preciso que, na elaborao das polticas capazes de promov-lo, se
transforme as expectativas que as elites brasileiras tm a respeito de seu meio rural,
cujo esvaziamento social, cultural e demogrfico visto quase sempre como
indicadores do prprio desenvolvimento. Muitos ainda no se deram conta de que
as funes positivas que o meio rural pode desempenhar para a sociedade brasileira
fundamentam-se no processo de descentralizao do crescimento econmico e no
fortalecimento das cidades mdias.
Nos ltimos anos, algumas estratgias governamentais brasileiras emergentes
j incluem formas de controle social e de participao de agentes sociais na definio
 APRESENTAO 5

de atividades produtivas, com metodologias participativas de gesto social, tendo

como enfoque principal o local do produtor/empreendedor. Tambm os bancos e
organizaes internacionais e no-governamentais passaram a aprimorar aes
nesse sentido no pas e no mundo.
No Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por intermdio da Secreta-
ria de Desenvolvimento Territorial, incorpora e assume este novo padro proposto
de desenvolvimento com base local, buscando solues de sustentabilidade vista
sob essa nova tica. Para que as polticas pblicas, sejam elas estatais ou no-
estatais, materializem-se em aes que devero modificar o territrio, redesenhando
as caractersticas da vida coletiva, ampliando o quadro de oportunidades e agregan-
do valor produo dos diversos segmentos sociais, atores do referido territrio.

Humberto Oliveira
Secretrio de Desenvolvimento Territorial
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 7

Sumrio
1. Introduo 9
Antecedentes 9
Justificativas 9

2. Os desafios atuais para o desenvolvimento rural sustentvel 12

3. Principais dificuldades a serem vencidas 16

Capital humano, capital social e capital natura 16
Estrutura fundiria e acesso terra 17
Desenvolvimento territorial ou setorial? 18
Recursos financeiros para investimentos pblicos 19

4. Uma proposta estratgica para o

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 21

5. O enfoque territorial no desenvolvimento rural sustentvel 26

Coeso social e territorial 26
Algumas caractersticas dos territrios rurais e
conseqncias para a formulao de polticas pblicas 26
O territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadas 28
Uma proposta poltica centrada nas pessoas 31

6. Referncias para a implantao da abordagem territorial 33

Ordenamento e desenvolvimento 33
Territrio 34
Territrio rural 34
Caracterizao das microrregies rurais 34
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 9

1 Introduo

1.1 Antecedentes
A deciso do governo brasileiro em propor uma poltica nacional que apoiasse
o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais foi resultado de um processo
de acmulos e de reivindicaes de setores pblicos e organizaes da sociedade
civil, que avaliaram como sendo necessria a articulao de polticas nacionais com
iniciativas locais, segundo uma abordagem inovadora.
Esta deciso teve como resultado a proposta de criao da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), e a formulao do programa apresentado, e acolhido, no mbito do
Plano Plurianual do Brasil, 2004-2007, ora em tramitao no Congresso Nacional.
Esse programa, a prpria SDT, a Rede de Organismos Colegiados para o Desen-
volvimento Rural Sustentvel, os demais rgos da administrao pblica federal
com aes confluentes no desenvolvimento sustentvel, os governos estaduais e
municipais, e um vasto nmero de organizaes da sociedade civil e movimentos
sociais, alm das prprias populaes dos territrios rurais constituem a base po-
ltica, institucional e humana desta proposta.

1.2 Justificativas
Anlises fundamentadas apontam para um fato: as polticas pblicas im-
plementadas nas ltimas dcadas para promoo do desenvolvimento rural no Brasil
ou foram insuficientes, ou no foram efetivamente focadas no objetivo de generalizar
melhorias substanciais na qualidade de vida e nas oportunidades de prosperidade
das populaes que habitavam o interior brasileiro.
10 TEXTOS PARA DISCUSSO

A maior evidncia o aumento da pobreza1 a persistncia das desigualdades

regionais, setoriais, sociais e econmicas. Mesmo com avanos em espaos
conquistados pelos movimentos sociais, os efeitos conseguidos ainda esto muito
aqum das necessidades. Alguns poucos resultados ainda podem ser considerados
restritos a determinadas regies ou setores. As assimetrias quanto s oportunidades
de desenvolvimento ainda produzem, no meio rural, o maior contingente de pobres
e de excludos.
La localizacin de la mayora de los pobres en las zonas urbanas no significa
que haya mermado la pobreza en el conjunto de la poblacin rural. En 1980 el
54% de los hogares rurales era pobre, cifra que aument a 58% en 1990 y
volvi a 54% en 1997. Asimismo, si el 28% de los hogares rurales era indigente
en 1980, dicha proporcin lleg a 34% en 1990 para reducirse a 31% en 1997
(para los mismos aos la proporcin de hogares urbanos indigentes era de 9%,
12% y 10%, respectivamente). La severidad de la pobreza es mayor en las reas
rurales que en las urbanas, ya que mientras en stas ltimas la poblacin que
vive en condiciones de pobreza extrema representa un 34% de la pobreza total,
en aquellas llega al 60%.
(Rolando Franco, Pobreza, distribucin y gasto social en Amrica Latina en los aos 90.
Panorama Social de la Amrica Latina y el Caribe)

Hoje existem mais pobres e a incidncia da pobreza ainda maior do que era
nos anos 80. Persistem os problemas de m distribuio da renda, as limitaes de
acesso a ativos produtivos e a servios de apoio produo. Os servios pblicos
essenciais so precrios e no atendem maioria da populao situada nos muni-
cpios do interior brasileiro. O lento avano dos Indicadores de Desenvolvimento
demonstram as assimetrias regionais e no correspondem s necessidades de ata-
carmos os problemas sociais e econmicos com extrema determinao.
Para enfrentar esses problemas, mudanas substanciais devero ocorrer no
escopo e na forma de encarar o desafio de resgatar da pobreza e do abandono a
vasta populao que atualmente enfrenta os velhos problemas que sempre assola-
ram o meio rural brasileiro. Mudanas essenciais devero ser assumidas pelos for-
muladores e operadores das polticas pblicas, o que significa, fundamentalmente,

1. Em 1996, 28,6% dos lares brasileiros e 35,8% da populao eram considerados pobres. Em 1999, estes
indicadores subiram para 29,8% e 37,5%, respectivamente. O nvel de indigncia, entretanto, foi ligeiramente
reduzido neste mesmo perodo, passando de 10,5% dos lares e 13,9% da populao, para 9,6% dos lares e 12,9%
da populao (Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002, CEPAL).
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 11

reconhecer a importncia da agricultura familiar e do acesso terra como dois ele-

mentos capazes de enfrentar a raiz da pobreza e da excluso social no campo, mas
tambm compreender que uma nova ruralidade est se formando a partir das
mltiplas articulaes inter-setoriais que ocorrem no meio rural, garantindo a pro-
duo de alimentos, a integridade territorial, a preservao da biodiversidade, a
conservao dos recursos naturais, a valorizao da cultura e a multiplicao de
oportunidades de incluso.
Mas, para ser valorizado, o rural precisa cumprir com os requisitos da produo,
da otimizao de seus recursos e da gerao de riquezas, o que somente ser vivel
se forem compreendidos e dinamizados seus prprios recursos humanos e naturais;
se forem incorporados elementos da cincia, na forma de tecnologias ambientalmen-
te amigveis; se forem articuladas as interaes com os demais setores econmicos;
se o seu capital social2 se desenvolver e, com ele, as pessoas encontrarem melhores
oportunidades de bem-estar e de dignidade. Apesar das evidentes diferenas, o
rural e o urbano no constituem mais dois mundos parte. Em boa parte do
Brasil, as comunidades rurais e urbanas esto intimamente associadas em termos
de causas e efeitos de diversos problemas sociais, econmicos e ambientais. Seria
sensato inferir que essas comunidades tambm estariam solidrias quanto s
possibilidades reais de enfrent-los.
Concretamente, qualquer proposta inovadora que busque estimular o
desenvolvimento sustentvel deve enfatizar complementaridades, interdependn-
cias, coincidncias e agendas comuns desses dois lados de uma mesma moeda.

2. Capital social refere-se s instituies, relaes e normas que moldam a qualidade e a quantidade das interaes
sociais. Cada vez mais evidncias tm demonstrado que a coeso social crucial para que as sociedades prosperem
economicamente e para que o desenvolvimento seja sustentvel. O capital social no apenas a soma das
instituies que reforam uma sociedade o amlgama que as mantm coesas. (Adelina Paiva e Sueli C. Rosa na
videoconferncia promovida pelo Instituto Banco Mundial, em 27/05/2003, Braslia-DF)
12 TEXTOS PARA DISCUSSO

2 Os desafios atuais para o

desenvolvimento rural sustentvel

O principal desafio tico da sociedade brasileira banir a fome e a misria do

seio do nosso povo. O maior desafio social livrar da pobreza cerca de da po-
pulao, estabelecendo mecanismos de estmulos sua incluso digna no processo
de desenvolvimento do Brasil. Frente grandeza deste desafio, no se pode imaginar
que ele ser vencido pela repetio dos mesmos erros do passado, que atenderam
insuficientemente a alguns setores ou regies. No suficiente fazermos mais do
mesmo. necessrio que faamos mais do novo. O Brasil necessita aproveitar
oportunidades de alterar efetivamente os velhos paradigmas orientados para a
concentrao dos ativos e da renda, para a superexplorao dos recursos naturais
e para a discriminao de oportunidades.
A soluo definitiva vir apenas com a aceitao de que transformaes
importantes devero ocorrer na sociedade, com o estabelecimento de padres de
desenvolvimento sustentveis em todos os setores, continuamente aprimorados
por meio de ordenamentos dinmicos e democraticamente conduzidos. Para que
estes expressivos avanos aconteam ser preciso aprofundar mudanas e avanar
em direo a novos paradigmas nas relaes entre o Estado e a Sociedade, estabe-
lecendo polticas pblicas duradouras e abrangentes, com instrumentos focados
nas transformaes pretendidas, que estimulem o desenvolvimento descentralizado
e a autogesto.
Isto depende da definio de um projeto para o pas, o que vem se delineando
pelas escolhas recentes da sociedade brasileira e que dever ser concretizado com
a execuo do Plano Plurianual 2004-2007. Esse projeto pas dever ser inovador
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 13

e renovador, para estar altura das necessidades e anseios da sociedade nacional.

Para que este processo acontea em todo o territrio nacional, e para que ele se
transforme em uma efetiva conquista democrtica, ser necessrio promover o de-
senvolvimento rural desde uma perspectiva territorial.
Nada mais inovador do que estimular o desenvolvimento endgeno dos territ-
rios rurais, partindo da ampliao da capacidade de mobilizao, organizao, diag-
nstico, planejamento e autogesto das populaes locais. Nada mais avanado do
que orientar polticas pblicas segundo as demandas expressadas pelas comunidades
e organizaes da sociedade, reconhecendo as especificidades de cada territrio e
ofertando instrumentos de desenvolvimento que atendam a essas caractersticas.
Em pases como o Brasil, a razo de fundo da persistncia da pobreza a
concentrao da riqueza, que tem sua origem nas dificuldades criadas ao acesso a
bens de capital e s capacidades humanas, competentes para favorecerem o au-
mento sustentvel na renda. O acesso terra um direito inalienvel do agricultor,
pois este o principal passo em direo habilitao produtiva, aos instrumentos
de apoio produo e aos servios pblicos essenciais. As restries de acesso
terra fazem parte do elenco de direitos negados a uma sociedade surgida de um
sistema senhorial mal resolvido, com razes escravocratas, e ainda presentes em
alguns aspectos da sociedade atual. Desses resqucios brotam as mais graves formas
de desigualdade, ainda presentes na nossa sociedade. As capacidades humanas,
deprimidas em razo da baixa escolaridade mdias do brasileiro, encontram sua
expresso mais grave na populao rural, devido no apenas precariedade do
sistema pblico educacional no meio rural, mas tambm pela insuficincia dos
servios de formao e informao dessa populao.
O caminho para a extirpao da pobreza endmica dessa sociedade, desafio
de longo prazo, passa pelo resgate da dvida social deste Pas para com o seu povo.
Um dos aspectos mais relevantes garantir o acesso terra e aos servios pblicos
essenciais aos agricultores e suas famlias, de tal forma que possam ter oportunida-
de de usufruir de polticas pblicas capazes de acelerar transformaes que su-
plantem as assimetrias sociais e regionais existentes. Estes elementos indutores
combinados no atuam apenas sobre a questo econmica, mas fertilizam todo um
processo de diferenciao social, cujo elo mais relevante a garantia do acesso
terra, poltica pblica prioritria para o Pas e que conta com expressiva colaborao
dos movimentos sociais organizados.
14 TEXTOS PARA DISCUSSO

A reforma agrria, agindo decisivamente em regies onde a estrutura fundiria

denote a presena de anomalias incompatveis com o princpio da destinao social
da propriedade rural, o elemento central de uma poltica de correo das
desigualdades sociais. Presentemente entende-se que ela tem de ser pensada e
instalada segundo uma viso integradora no mbito territorial, j que o xito da
reforma agrria no pode ser medido apenas em termos de famlias assentadas,
mas, principalmente, na contribuio dessas famlias ao desenvolvimento da regio
onde elas esto inseridas, expresso em termos de melhoria sustentada dos
indicadores de qualidade de vida, e dos efeitos positivos da integrao das reas
reformadas ao contexto geral dos territrios.
Portanto, por meio de critrios objetivos, os territrios devero conjugar
estratgias apropriadas de encaminhamento das questes fundirias, tendo por
base as demandas sociais e o elenco de instrumentos disponibilizados por meio das
polticas pblicas nacionais e estaduais. Quaisquer que sejam os caminhos escolhi-
dos, o acesso terra ter que estar aliada a polticas de investimentos e entrega de
servios que assegurem agricultura familiar as condies de atuar como fomenta-
dora e asseguradora do desenvolvimento territorial sustentvel.
A agricultura familiar, que ocupa mais de quatro milhes de estabelecimentos
agropecurios do Pas (cerca de 90% do total), responde por 40% do valor bruto da
produo agropecuria (metade dos produtos componentes da cesta bsica) e ocupa
apenas 33% da rea total agropecuria, constitui-se na principal alavanca do
desenvolvimento sustentvel do interior. Ela tem um imenso espao para crescer e
desenvolver-se, pois apenas 20% dos estabelecimentos familiares so muito
integrados ao mercado, enquanto que 40% so pouco integrados, restando outros
40% que quase no geram renda3.
Um programa com objetivos claros de atuar decididamente no revigoramento
dos 80% dos estabelecimentos familiares com espao para desenvolver-se, gerando
uma grande contribuio economia e reduo das assimetrias mencionadas,
poder provocar externalidades ainda maiores quando aplicados os fundamentos
da abordagem territorial, o que uma deciso estratgica do governo federal.
O apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar, reforma agrria e ao

3. Proposta do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Terceira verso, Dezembro de 2002.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 15

reordenamento agrrio harmoniza-se perfeitamente com o desenvolvimento ter-

ritorial, assim como este se ajusta perfeitamente s prioridades de combate pobre-
za e fome, e ao desenvolvimento e integrao regional, na medida em que estabe-
lecem condies do florescimento de uma dinmica de desenvolvimento descen-
tralizado, interiorizado, participativo e sustentvel.
16 TEXTOS PARA DISCUSSO

3 Principais dificuldades
a serem vencidas

3.1 Capital humano, capital social e capital natural

O enfoque territorial implica no desenvolvimento endgeno e na autogesto.
As regies mais carentes de desenvolvimento so exatamente aquelas que apresen-
tam os mais altos ndices de analfabetismo e que sofrem, desde muito tempo,
processos de excluso social, de migrao e de desqualificao dos servios
pblicos.
Essas regies esto dentre as mais pobres do Pas e, geralmente, possuem
capital social pouco desenvolvido, devido a fatores econmicos (falta de meios,
pobreza, desemprego); sociais (dependncia, subordinao, pouca organizao
social); geogrficos (isolamento, dificuldade de comunicaes, limitantes naturais);
educacionais (educao formal deficiente, analfabetismo, baixa informao e
capacitao); e prticas polticas (pouca participao, clientelismo). Esses elementos
desfavorveis reduziram dramaticamente as chances do exerccio da cidadania e
participao, acentuando as assimetrias sociais, econmicas e polticas.
Em algumas partes, os fatores desagregadores so parcialmente compensados
por forte identidade cultural e solidariedade, desenvolvidas sobre prticas sociais
de f, de trabalho conjunto, compartilhamento de recursos naturais escassos e uso
comum da terra para criao de animais. Em algumas partes, o crescimento e
institucionalizao do capital social so vistos como uma espcie relativizao do
poder poltico local, sendo mesmo comum que ocorram manifestaes de algumas
personalidades locais contra as aes que procuram mediar demandas sociais e
polticas pblicas, j que a gesto social aparece como uma reivindicao em quase
todos os fruns, associaes, sindicatos e outras formas de organizao social.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 17

So tambm regies de capital natural caracterizado pela escassez de recursos,

como o semi-rido, ou por desequilbrios eminentes, como a Amaznia, que reque-
rem sistemas de apropriao fundados na preservao e na gesto cautelosa dos
recursos naturais. Portanto, condicionam a utilizao pelo homem do capital natural,
ou cobram dele o esgotamento precoce dos recursos naturais, reduzindo seus
rendimentos e dificultando as condies de reproduo.
Quanto aos condicionantes humano, social, poltico e ambiental, as indicaes
so as recorrentes de todos os estudos, demandas e propostas:
:: prioridade para a educao formal, acesso aos servios de sade e
oportunidades de trabalho, de tal forma a reconstruir o capital humano
no espao de uma gerao;
:: mobilizao, organizao, valorizao cultural, capacitao, participao
e desenvolvimento institucional, para construir o capital social;
:: renovao das prticas polticas e garantia de acesso s polticas
pblicas, para reduo da dependncia e avano da gesto social; e
:: inovaes com tecnologias apropriadas e ecologicamente amigveis,
valorizao dos recursos locais, difuso de conhecimentos
contextualizados, saber fazer democratizados, diversificao econmica,
para melhor usar os recursos naturais e preservar o ambiente.
Em todos os casos, faz-se necessrio: investimentos pblicos e privados fo-
cados nos territrios, proteo social dos grupos mais frgeis, informao, capaci-
tao e assistncia tcnica de qualidade. Sem esquecer os enfoques transversais
temticos da maior importncia, tais como gnero, gerao, raa e etnia.

3.2 Estrutura fundiria e acesso terra

Uma das maiores responsveis pela persistncia das iniqidades sociais no
campo a concentrao fundiria, explicada tanto pelas razes histricas do Pas,
quanto pela insuficincia das polticas de reforma agrria e promoo da agri-
cultura familiar.
A concentrao fundiria no Brasil atingiu ndices demasiadamente elevados,
o que reforou o carter excludente do modelo de desenvolvimento agropecurio4.

4. Buainain, 2000.
18 TEXTOS PARA DISCUSSO

A produo de subsistncia foi sendo eliminada e os produtores expulsos para os

centros urbanos, passando grande parte dos minifndios a funcionar como moradia
de famlias e no mais como unidades de produo, anteriormente dedicadas
agropecuria de pequena escala.
No Nordeste, o acesso ao crdito rural, mesmo s linhas do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), restrito a menos de 15% dos
proprietrios5, pois a maioria dos agricultores familiares no dispe de documentao
fundiria hbil, ou possue to pouca terra que no so suficientes para sua
subsistncia ou, ainda, no so suficientes para garantir emprstimos bancrios.
Evidentemente, polticas adequadas a cada situao podero garantir que um
grande nmero de agricultores e trabalhadores rurais ascendam s polticas pblicas
que os beneficiem, ampliando consideravelmente a possibilidade de construo de
capital social nos territrios de regies como o Sul e o Nordeste.
A realizao da reforma agrria deve se dar como medida estratgica de
expanso e fortalecimento da agricultura familiar. Para tanto, depende de uma
poltica agrria abrangente que permita o acesso terra a todos os trabalhadores e
trabalhadoras sem-terra, ou com terra insuficiente para assegurar o seu desen-
volvimento. A distribuio da terra ter que estar aliada a polticas e servios que
assegurem agricultura familiar as condies de atuar como fomentadora e
sustentadora do desenvolvimento local sustentvel6.
Portanto, um programa de apoio ao desenvolvimento dos territrios rurais,
com alcance nacional, pressupe uma decidida alterao do quadro fundirio
brasileiro, pois se desconcentrando as terras, tambm se desconcentraro as
condies de desenvolvimento de quase 14 milhes de trabalhadores e trabalhado-
ras, que vivem e trabalham a terra com suas famlias7.

3.3 Desenvolvimento territorial ou setorial?

Evidentemente, esta questo estar no centro dos problemas quando da
generalizao do enfoque territorial no desenvolvimento. Dever oferecer um desafio
notvel vencer a tradio de enxergar o desenvolvimento como a soma do crescimento

5. Segundo dados constantes em www.pronaf.gov.br para o ano de 2002 (296.349 contratos em 2.055.157
estabelecimentos).
6. CNDRS PNDRS, Terceira verso, Dezembro de 2002.
7. Relatrio Projeto FAO/INCRA (1995-1996).
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 19

de diversos setores econmicos ou sociais. Setorializar o desenvolvimento e focar8

polticas pblicas tm se mostrado uma prtica que tambm serve excluso de largas
parcelas esquecidas da sociedade brasileira, tais como os habitantes das zonas rurais
e das pequenas e mdias cidades das regies de menor desenvolvimento do Pas.
Certamente outro aspecto a ser superado tem a ver com a centralizao dos
conhecimentos e das informaes, e a sua utilizao restrita a setores econmicos
ou a grupos sociais. A gesto democrtica do conhecimento e da informao pode
equilibrar as foras nessa luta pela generalizao do desenvolvimento, do acesso a
oportunidades e ao bem-estar da populao. Neste caso, o problema tem de ser
atacado pelo lado da Educao, da qualificao e da capacitao, tanto para o
trabalho quanto para a participao e a cidadania. A generalizao do conhecimento
implica na manuteno de servios de animao e extenso, disseminao de
centros de informao e promoo rural, ampliao do acesso digital e emprego de
tecnologias avanadas de informao e educao.
A fragilidade das estruturas polticas complementa o quadro de dificuldades,
j que as milhares de administraes municipais seriam, idealmente, os principais
vetores do desenvolvimento descentralizado, mas a falta de capacidades, leia-se
escasso capital humano e social, a baixa governabilidade e a insuficincia de recursos
financeiros, impelem boa parte da gesto pblica local para prticas rotineiras,
quando no meramente assistencialistas e de duvidosa transparncia.

3.4 Recursos financeiros para investimentos pblicos

Para se vencer dificuldades estruturais expressivas absolutamente necessrio
que o Poder Pblico redirecione seus investimentos, segundo as demandas
explicitadas no processo de desenvolvimento territorial.
Principalmente quanto formao, ou reconstruo, do capital humano, do
capital social, da infra-estrutura social e econmica, oferta de servios pblicos
bsicos e assistncia tcnica de qualidade, no h como imaginar mudanas sem
investimentos consistentes durante alguns anos.
Somente aps a maturao dos investimentos pblicos e a dinamizao das
economias e sociedades territoriais ser possvel pensar em um processo ge-

8. Um termo muito em uso atualmente pelos formuladores, mas controverso. O foco das polticas pblicas tem sido,
freqentemente, setores econmicos ou sociais que podem dar respostas, usualmente respostas em produo e
outros efeitos desejados sobre indicadores econmicos. Os demais so secundarizados. O foco da abordagem
proposta o territrio, e os indicadores sobre os quais se deseja atuar so aqueles que expressem claramente a
melhoria sustentada dos nveis de qualidade de vida da sua populao.
20 TEXTOS PARA DISCUSSO

neralizado de desenvolvimento sustentado por investimentos privados, por iniciativas

autnomas, por competncias locais, pela dinmica dos mercados, pelos conhe-
cimentos acumulados e pelas oportunidades dos negcios.
Alm das questes estruturais, esto a as questes emergenciais, como acesso
terra, combate fome, pobreza, indigncia, doenas endmicas, garantia
habitao, segurana e trabalho. So muito graves, mas so passveis de polticas
localizadas e focadas em grupos mais expostos aos riscos sociais e s dificuldades
impostas pela realidade econmica.
possvel nutrir a esperana de que estes problemas estaro com seus dias
contados caso sejam combatidos seus efeitos, mas, principalmente, sejam com-
batidas as suas causas. Os efeitos se combatem com facilitao no acesso terra,
rede de proteo social, aes emergenciais de distribuio de alimentos, ateno
sade, moradia e saneamento bsico, dentre outros. Mas as causas somente sero
extirpadas se combatermos vigorosamente as carncias estruturais e estas, mesmo
admitindo que outras existam, j esto apontadas nos pargrafos anteriores.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 21

4 Uma proposta estratgica para o

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Um dos mais importantes desafios, dentre os que se apresentam ao Brasil

atualmente, o de dotar o Pas de um novo paradigma para o desenvolvimento. O
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) dever assumir grande responsabilidade
no processo de estabelecimento deste padro de desenvolvimento centrado na
incluso e na justia social, no crescimento com eqidade, na reativao das
economias locais e na gesto sustentvel dos recursos naturais.
Simultaneamente, dever ater-se s limitantes impostas pelas restries
oramentrias, financeiras e humanas, que reduzem a capacidade de interveno
convencional, lanando mo de estratgias de descentralizao, de participao da
sociedade, de planejamento ascendente e de valorizao dos recursos locais, fatores
que, combinados, obrigam reinveno de processos de articulao, ordenamento
e apoio ao desenvolvimento, e do prprio papel do Estado.
O mandato do MDA jurisdiciona aspectos extremamente relevantes que afetam
estas questes. Suas atribuies na rea fundiria (reforma agrria e reestruturao
fundiria); na gerao de renda, de trabalho, melhor qualidade de vida e na segurana
alimentar (agricultura familiar); na articulao de polticas setoriais e modelagem de
novas abordagens para instrumentos de interveno em desenvolvimento rural e
regional sustentveis (desenvolvimento territorial); assim como a possibilidade de
formulao, adequao e negociao de polticas pblicas (conselho poltico), se
constituem em formidvel aparato institucional capaz de exercer expressivo papel
na transformao das condies de vida de cerca de 50 milhes de brasileiros, que
vivem em 4.500 municpios essencialmente rurais 9 existentes no Brasil.

9. Mapeamento das microrregies geogrficas rurais do Brasil (uma primeira aproximao).

Estudo realizado pela equipe tcnica da SDT em 2003.
22 TEXTOS PARA DISCUSSO

Contudo, o MDA no dever atuar dissociado dos demais rgos da ad-

ministrao federal, estadual e municipal, e da sociedade civil. A busca por alianas
e parcerias dever ser uma constante neste processo de apoiar a articulao de
diversos instrumentos de polticas pblicas sob a responsabilidade de outras
entidades. Mesmo o empresariado dever conhecer as oportunidades surgidas com
o adensamento organizativo e com a dinamizao econmica por que devero
passar os territrios que imprimirem a abordagem territorial em seus planos de
desenvolvimento sustentvel.
O Poder Pblico municipal dever ser fortalecido neste processo, para que
possa assumir plenamente as suas responsabilidades, oferecendo servios de
qualidade extensivos a toda a populao. Os municpios brasileiros, por suas
caractersticas gerais e interaes diversas, se constituem em microrregies geo-
grficas10, dentre as quais cerca de 45011 delas podem ser caracterizadas como
essencialmente rurais12, incluindo as respectivas cidades de pequeno e de mdio
porte13.
Com as alteraes recentemente promovidas em sua estrutura, o MDA est
propondo a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, para, com isso,
pensar o desenvolvimento rural no somente a partir da produo agropecuria,
mas tambm considerando a articulao da demanda/oferta de outros servios
pblicos tidos como necessrios.
A SDT dever desenvolver estratgias de integrao de instrumentos com-
plementares funo produtiva, para que se estimule o dinamismo entre a base
social, governos estaduais e municipais e a sociedade.
Estas atividades devero ser feitas em estreita coordenao com as demais
Secretarias e com o Instituto Nacional de Colonizao para Reforma Agrria (Incra),
cabendo SDT, aps ampla negociao com os diversos atores sociais, indicar
quais os territrios rurais com os quais estar trabalhando diretamente, para que,
naqueles, os demais programas gerenciados pelo MDA possam orientar-se pelo
processo geral de organizao e planejamento do territrio, interagindo com ele.
Nos demais municpios e regies, tanto a SDT quanto a Secretaria de
Reordenamento Agrrio (SRA), a Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) e o Incra,

10. Segundo o IBGE, os 5.506 municpios brasileiros constituem 560 microrregies geogrficas.
11. Clculos efetuados pela SDT sobre dados do IBGE.
12. Aplicando-se critrios como densidade populacional e populao total mdia por municpio componente de cada
microrregio.
13. De forma alguma se deve confundir microrregies geogrficas rurais com territrios rurais. Ambos tm algumas
caractersticas similares, mas so diferentes em aspectos essenciais.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 23

devero desenvolver aes decorrentes dos programas que executam, devendo

faz-lo, contudo, de maneira estratgica, procurando ajustar, sempre que possvel,
seus procedimentos aos princpios norteadores da abordagem territorial, conforme
apresentado no captulo 5 deste livro.
O MDA dever propor um programa de mbito nacional que estabelea
objetivos, metas, resultados, estratgias e processos capazes de no somente
promover mudanas no cenrio rural brasileiro, mas tambm de estabelecer alianas
com a sociedade civil, com os estados e municpios, com os movimentos sociais e
com os demais parceiros governamentais e no-governamentais.
Este programa a ser proposto dever ter abrangncia nacional, isto , atingir
todas as regies brasileiras em um certo perodo de tempo. Porm dever comear
empreendendo uma estratgia segura de aprendizagem, formao de parcerias,
sensibilizao, mobilizao, informao e capacitao, para que possa avanar com
segurana no caminho das pretendidas transformaes profundas e permanentes,
tanto nos aspectos de ordenamento territorial (formulao e implementao de
polticas e seus instrumentos), quanto nos aspectos de desenvolvimento territorial
sustentvel (incrementos sustentados nos indicadores de qualidade de vida das
populaes dos territrios).
O eixo estratgico proposto para o MDA atuar coordenadamente com todos
os programas sob sua responsabilidade dentro dos territrios, promovendo o
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais nos quais predominem os
agricultores familiares, segundo critrios que atendam a uma abordagem integrada
dos problemas e potencialidades de cada unidade territorial e com foco na melhor
qualidade de vida da sua populao.
O MDA prope, no mbito da proposta do Governo Lula, a implementao
de quatro diretrizes14: ampliao e fortalecimento da agricultura familiar; reforma
agrria; incluso social e combate pobreza rural; e promoo do desenvolvimento
sustentvel dos territrios rurais.
Para enfrentar estes desafios, o MDA dever adotar uma estratgia para conduzir
seus esforos no sentido de assumir gradativamente a abordagem territorial nos pro-
gramas sob sua coordenao, estimulando, ainda, outros setores pblicos que adminis-
tram polticas pblicas de interesse dos territrios rurais, para que tambm o faam.

14. Proposta do MDA ao PPA 2004-2007.

24 TEXTOS PARA DISCUSSO

Para tanto, seria importante que fossem realizados esforos no sentido de

internalizar conceitos e experincias sobre a temtica do desenvolvimento territorial,
e discutidas formas de apropri-los pelos instrumentos de polticas manejados por
cada setor, momento em que equipes tcnicas e gestores poderiam aproximar
conceitos e ampliar experincias sobre o assunto.
Com o trabalho de ordenamento, onde seriam aplicados indicadores para a
identificao preliminar das microrregies que apresentam caractersticas rurais e
maior demanda social em cada Estado, seriam facilitadas as atividades de dimen-
sionamento de metas e de articulaes com os atores sociais e o MDA. A inteno
selecionar territrios prioritrios que seriam objeto das aes previstas no programa
de apoio ao desenvolvimento territorial.
Entrementes, conhecidas as microrregies rurais, ponderando-se as informa-
es obtidas em cada Regio e Estado, seriam mais facilmente reconhecidos os
relevantes eixos condutores do processo de revelao dos territrios, sobre os quais
se construiriam as bases do seu prprio desenvolvimento.
Cabe ressaltar que esta proposta reconhece a existncia de muitas iniciativas
dos governos, da sociedade civil e de organismos de cooperao, que vm
impulsionando diversas aes no sentido de botar em prtica propostas de
desenvolvimento sustentvel, utilizando referncias semelhantes as que constam
deste documento. No coincidncia. A proposta do MDA dever prever en-
faticamente a apropriao das experincias existentes ou em andamento, e dos
resultados colhidos, apoiando as institucionalidades e organizaes nelas envolvidas,
desde que desejem e possam ampliar e aperfeioar suas atividades. O programa de
desenvolvimento territorial dever tratar convenientemente desses apoios.
As prioridades seriam aquelas contidas nas suas diretrizes estratgicas, com
as nfases relativas a cada caso e abordagens transversais em temas como gnero,
gerao, etnia, meio ambiente, capital humano, capital social, dentre outros. Assim,
as peculiaridades de cada territrio seriam atendidas e os instrumentos de programas
nacionais poderiam se ajustar s suas necessidades.
Uma vez determinado no rol das prioridades, caberia SDT, com parceiros,
promover aes preliminares de sensibilizao, informao, mobilizao, organiza-
o, capacitao, assessoramento tcnico para diagnstico, planejamento
territorial e articulao institucional, agregao rede virtual, monitoria e avaliao.
Coordenadamente, a realizao de outras aes estaro cargo desta Secretaria,
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 25

cabendo s demais atuarem integradas, segundo suas competncias temticas e

programticas.
A SDT dever desenvolver estratgias de integrao de instrumentos com-
plementares s funes produtivas, para que seja estimulada a dinamizao entre
a base social, governos estaduais e municipais e a sociedade. Contudo, dever
comear empreendendo estratgias seguras de aprendizagem, parcerias, sensi-
bilizao, mobilizao, informao e capacitao, para que possa avanar com
segurana a caminho das pretendidas transformaes profundas e permanentes,
tanto nos aspectos do ordenamento quanto de desenvolvimento dos territrios15.
H que se estabelecer prioridades e focar perfeitamente os instrumentos de
execuo das polticas pblicas. Com a articulao do MDA, os mecanismos de
polticas pblicas sob sua responsabilidade, combinados com queles sob res-
ponsabilidade de outros setores dos governos federal, estaduais e municipais16,
devero ajustar-se s estratgias de desenvolvimento territorial, harmonizando as
polticas pblicas nos diversos nveis de governo, que devero sintonizar-se com as
demandas das populaes territoriais e organizaes da sociedade civil.
A coordenao das aes de responsabilidade do MDA somente encontrar
significado e projetar uma nova maneira de governar e de interagir com a sociedade
civil se for adotada, plenamente, a abordagem territorial.
Como conceito geral, a abordagem territorial pode ser empregada em pra-
ticamente qualquer realidade concreta, cabendo ao MDA articular a seleo e orde-
namento das microrregies que inicialmente recebero o apoio pretendido, segundo
suas limitaes de recursos.

15. O indicador de desenvolvimento sustentvel do territrio mais relevante o incremento sustentado dos
indicadores de qualidade de vida da sua populao.
16. Principalmente Educao, Sade, Agricultura, Energia, Transportes, Comunicaes, Integrao Nacional.
26 TEXTOS PARA DISCUSSO

5 O enfoque territorial no
desenvolvimento rural sustentvel

5.1 Coeso social e territorial

O enfoque territorial uma viso essencialmente integradora de espaos,
atores sociais, agentes, mercados e polticas pblicas de interveno. Busca a
integrao interna dos territrios rurais e destes com o restante da economia
nacional, sua revitalizao e reestruturao progressiva, assim como a adoo de
novas funes e demandas.
O desenvolvimento harmnico do meio rural se traduz em crescimento e
gerao de riquezas em funo de dois propsitos superiores:
:: a coeso social, como expresso de sociedades nas quais prevalea
a eqidade, o respeito diversidade, solidariedade, justia social, o
sentimento de pertencimento e incluso; e
:: a coeso territorial como expresso de espaos, recursos, sociedades
e instituies imersas em regies, naes ou espaos supranacionais,
que os definem como entidades cultural, poltica e socialmente integradas.
Portanto, a meta fundamental do desenvolvimento sustentvel dos territrios
rurais estimular e favorecer a coeso social e territorial das regies e dos pases
onde ela empregada como elemento harmonizador dos processos de orde-
namento (regulao descendente), e de desenvolvimento (reao ascendente), das
sociedades nacionais.

5.2 Algumas caractersticas dos territrios rurais e

conseqncias para a formulao de polticas pblicas
A perspectiva territorial do desenvolvimento sustentvel deve considerar, com
destaque, que os territrios rurais so heterogneos. Isto significa que cada territrio
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 27

encerra uma diversidade de atores e de interesses, alguns deles conflitantes, outros

no, alm de outras caractersticas prprias, que o distinguem dos demais. Portanto,
no possvel se conhecerem todos ao se conhecer alguns, nem se aplicarem
processos idnticos em todos os territrios.
Este fato determina a necessidade de uma estratgia territorial conduzida com
habilidade e coordenao, agindo, refletindo e agindo, orientando a ao pelos
resultados pretendidos, no apenas pelos roteiros metodolgicos, que so referen-
cias importantes, mas que devero ser ajustados, ou mesmo re-inventados, medida
que o trabalho progride.
Portanto, a heterogeneidade dos territrios leva necessidade de se formu-
larem polticas com objetivos mltiplos e integrais, que atendam s principais
demandas dos atores sociais, pois somente dessa forma ser possvel a formao
de alianas e parcerias, que concretizem o capital social, em benefcio de todos.
No devem restar excludos nem perdedores, por deficincias na formulao das
polticas pblicas.
Outro aspecto fundamental que os investimentos pblicos no se esgotem
no investimento de carter econmico. O investimento social decisivo para que
se alcancem melhores condies de vida da populao. O acesso aos servios
pblicos bsicos condio para que o desenvolvimento se converta em um valor
tangvel para as populaes pobres. A universalizao do acesso educao,
sade, ao saneamento, moradia digna, energia eltrica, comunicao, ao
transporte, aos direitos humanos, proteo criana e ao idoso, ao trabalho, so
direitos que exigem investimentos pblicos e privados, o empenho da sociedade e
o estmulo das polticas pblicas.
Por fim, mas no menos importante, que se estabeleam mecanismos
institucionais que promovam sistemas participativos abertos, capazes de formular
solues desde a base social. Esta tem sido uma prtica recente na gesto de
polticas pblicas, principalmente as de carter marcadamente social. Sem dvida
tem sido um avano importante. Mas anlises dos papis desenvolvidos pelos
conselhos municipais, principalmente no setor do desenvolvimento sustentvel,
tm mostrado que eles esto sujeitos a muitas dificuldades para que cumpram com
seus elevados propsitos. O objetivo do sistema institucionalizar o controle social
sobre as polticas pblicas, e tambm formular as polticas que atendam s demandas
sociais no mbito temtico ou geogrfico, conforme o caso.
28 TEXTOS PARA DISCUSSO

Existem atualmente muitos conselhos nos municpios brasileiros, pois a

descentralizao das polticas tem colocado a criao de conselhos como condio
para a destinao de recursos que mantm servios essenciais nos municpios. Em al-
guns destes, onde o capital social ainda carece de revelar-se e de desenvolver-se, pou-
cos atores sociais participam efetivamente das atividades conciliares, com a ocorrncia
de desvios que freqentemente desvirtuam a participao e o controle social.
A articulao de polticas pblicas desde a base e a ampliao dos espaos
da gesto e da participao social at os territrios poder resultar em alguns efeitos
prticos bastante relevantes: (i) poder ocorrer a fuso de alguns conselhos, cujos
temas tm tudo a ver com a perspectiva territorial, passando os temas especficos
a serem tratados nas comisses setoriais que os comporiam; (ii) o capital humano
ganharia em qualificao para participar nesses conselhos, pois o conjunto formado
por diversos municpios permitiria ampliar o universo de representados e de
instituies civis, contribuindo para que se revelassem mediadores sociais ainda
mais comprometidos, representativos e qualificados; (iii) o capital social alcanaria
nveis mais elevados de articulaes horizontais e verticais, ampliando as possi-
bilidades de entendimentos entre grupos sociais distintos e habitantes de regies
diversas, formando novas institucionalidades mais autnticas, com maior capacidade
para participar da formulao e controle social das polticas pblicas.
Todos estes aspectos incidem diretamente na definio e execuo das polti-
cas pblicas, que devero harmonizar-se com as caractersticas comuns aos territ-
rios rurais.

5.3 Territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadas

Freqentemente as polticas pblicas so formuladas e implementadas a partir
de leituras parciais da realidade, procurando atender a setores sociais especficos,
com pouca ateno s interdependncias e s complementaridades. As iniciativas
em regionalizao de polticas tomaram rumos diversos, mas a maioria delas
terminou por reforar distores econmicas e sociais.
Um aspecto freqente nas polticas nacionais a sua baixa capacidade de
absorver os diferentes contextos que devem enfrentar. Pases com o tamanho e a
diversidade do Brasil necessitam de polticas pblicas ao menos regionalizadas, para
que possam melhor implementar instrumentos adequados natureza dos problemas
e possveis solues.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 29

As polticas pblicas devem ser regionalizadas, as aes pblicas devem ser

territorializadas, segundo os diversos contextos onde devem atuar. Para tanto, nada
melhor do que o ordenamento das polticas nacionais estabelecer diretrizes que
permitam a sua aplicao nos diversos contextos regionais e instrumentos que se
ajustem s demandas sociais provenientes dos territrios.
Uma das distores mais marcante na leitura da realidade a que preside a
falsa dicotomia entre o rural e o urbano na poltica nacional de desenvolvimento.
Ela parte de uma perspectiva normativa da Lei brasileira e estimula uma viso de
que existe uma centralidade urbana, que determina diferenas marcantes na
formulao das polticas pblicas.
A partir dessa perspectiva, a populao nacional contada segundo a sua
localizao espacial, sendo o espao rural ou urbano determinados por leis
anacrnicas de mais de sete dcadas passadas, o que leva a uma concluso bizarra,
a de que a populao rural tenderia a desaparecer em poucas dcadas, sendo
portanto, segundo esse raciocnio, irrelevante considerar seriamente as questes
rurais na formulao e implementao de polticas pblicas para o desenvolvimento
brasileiro17.
O rural aparece como o local da produo agropecuria, mas tambm do
atraso, da pobreza, da falta de estruturas e da carncia de servios pblicos. O
espao rural o que sobra dos municpios, pois o relevante parece ser as cidades,
mesmo que essas no passem de pequenos e mdios centros que gravitam em
torno do trabalho, da produo, da cultura e dos demais recursos rurais.
Para 90% dos municpios brasileiros, a realidade que os seus pequenos e
mdios ncleos urbanos so rurais. Esses municpios so rurais, esto situados em
regies rurais, com caractersticas rurais, portanto seus espaos urbanos e rurais
so interdependentes, devendo ser articulados e integrados para que se criem
solues definitivas para os seus problemas, j que eles tm uma mesma matriz
sociocultural, econmica e poltico-institucional, o que leva a propor que devam ter
solues que articulem as diversas faces da mesma realidade.
Outro problema recorrente, quando se examinam os resultados das polticas
nacionais de desenvolvimento, que elas freqentemente parecem contribuir para

17.Segundo a abordagem normativa, o Brasil ser integralmente urbano em menos de 30 anos. Nessa tica, a
importncia relativa da sociedade rural j to pequena, que torna pouco relevante qualquer poltica voltada sua
dinamizao, alm de dispensar a definio de alguma estratgia especfica. No fundo, supe-se que dar mais
ateno ao Brasil rural seria como gastar vela com pssimo defunto, j que mais dia menos dia todos estaro nas
aglomeraes e centros urbanos. Desenvolvimento territorial do Brasil: do entulho Varguista ao Zoneamento
Econmico-Ecolgico, da VEIGA, J.E., 2001.
30 TEXTOS PARA DISCUSSO

acentuar assimetrias entre regies e classes sociais, pois enxergam estas como se
estivem dissociadas do complexo de relaes que de fato desenvolvem com outras
regies e atores sociais. No geram sinergias, no estabelecem condies equilibra-
das de acesso aos ativos, no democratizam realmente o conhecimento, no
contribuem para que o capital social desenvolva-se e institucionalize-se, equilibrando
melhor o poder de influir na gesto das polticas pblicas.
Na abordagem territorial o foco das polticas o territrio, pois ele combina a
proximidade social, que favorece a solidariedade e a cooperao, com a diversidade
de atores sociais, melhorando a articulao dos servios pblicos, organizando
melhor o acesso ao mercado interno, chegando at ao compartilhamento de uma
identidade cultural, que fornece uma slida base para a coeso social e territorial,
verdadeiros alicerces do capital social.
A abordagem territorial dirige o foco das polticas para o territrio, destacando
a importncia das polticas de ordenamento territorial, de autonomia e de autoges-
to, como complemento das polticas de descentralizao.
As polticas pblicas, para serem efetivas, devem estimular a cooperao entre
agentes pblicos e privados, nacionais e locais, como elemento fundamental para
a gesto das polticas, pois somente assim possibilita-se o controle social, incentiva-
se o desenvolvimento de uma nova institucionalidade que concretiza o papel do
capital social como um ativo18, em um contexto de desenvolvimento sustentvel e
superao da pobreza.
Neste contexto, evidencia-se a importncia de redefinir o papel do Estado,
especialmente quanto proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia,
construo da democracia e da institucionalidade rural.
Ao se propor o desenvolvimento territorial como fator articulador de polticas
pblicas e de demandas sociais, deve-se assegurar que aquelas polticas observaro
ao menos cinco aspectos bsicos:
:: levar em considerao as quatro dimenses elementares do
desenvolvimento: economia, sociedade e cultura, ambiente,
poltica e instituies;
:: atuar sobre situaes presentes mediante mecanismos articulados
a um projeto de longo prazo;

18. En este trabajo, definimos capital social como el contenido de ciertas relaciones sociales: las que combinan
actitudes de confianza con conductas de reciprocidad y cooperacin, que proporciona mayores beneficio para aquellos
que lo poseen, que lo que podra lograrse sin este activo. DURSTON, J. Capital Social parte del problema, parte de
la solucin. Su papel en la persistencia y en la superacin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL, 2001.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 31

:: adotar um modelo de desenvolvimento que no comprometa as metas

de bem-estar e progresso das geraes futuras;
:: considerar as relaes entre os diversos setores da sociedade, o que
significa romper com esquemas setoriais e favorecer um enfoque holstico
e integral;
:: priorizar a articulao de uma economia territorial, no qual se reconhece
a multiplicidade, a complementaridade, a importncia de outros
setores produtivos no vinculados produo primria, os servios
ambientais e as externalidades econmicas do territrio rural.
O desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais depende tambm de
diversos outros fatores, propiciados pelas polticas pblicas e pela reao organizada
da sociedade.
Estas polticas devero apoiar a formao de infra-estruturas sociais e
econmicas, favorecer o acesso aos servios pblicos essenciais e assistncia
tcnica qualificada, implementar mecanismos de desenvolvimento e de proteo
social, promover o ordenamento territorial, incentivar a prtica de inovaes
tecnolgicas, sociais e institucionais e promover a diversificao econmica. As
polticas de incentivo ao desenvolvimento territorial devero conjugar, harmo-
nicamente, as quatro dimenses fundamentais do desenvolvimento sustentvel:
econmica, em que se destaca a competitividade territorial; sociocultural, na qual
sobressai a eqidade e o respeito pela diversidade; ambiental, na qual se enfatiza o
conceito de administrao e gesto da base de recursos naturais; poltico-institucio-
nal, em que ressalta o conceito de governabilidade democrtica e a promoo da
conquista e do exerccio da cidadania.

5.4 Uma proposta poltica centrada nas pessoas

A perspectiva territorial do desenvolvimento rural sustentvel permite a
formulao de uma proposta centrada nas pessoas, que leva em conta os aspectos
de interao entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais, e que
considera a integrao produtiva e a utilizao competitiva dos recursos produtivos
como meios que permitem a cooperao e co-responsabilidade ampla de diversos
atores sociais.
O desenvolvimento territorial promove a superao da viso da participao
como condio para a obteno de compensaes, pondo em destaque a coo-
32 TEXTOS PARA DISCUSSO

perao, a co-responsabilidade e a incluso econmica e social. Promove esquemas

de cooperao que se adaptem s demandas diversas da populao e atores dos
territrios.
Encara a questo ambiental mais alm da viso convencional de manejo de
recursos naturais, a partir de uma perspectiva de proteo ambiental e de produo
limpa, favorecendo uma concepo multidimensional, na qual o ambiente, a
economia, a sociedade, a cultura, o poltico e as instituies interagem sobre o
territrio.
Supera a viso de que a economia rural se reduz a uma economia agrcola e
favorece uma economia territorial. Articula as dimenses urbana e rural de forma
orgnica. Estimula a diversificao econmica dos territrios, quando reconhece a
importncia dos encadeamentos de agregao de valor, mas sempre quando
articulados ao territrio em uma economia que intrinsecamente multisetorial.
Trata a questo da tecnologia no apenas como fator incremental da pro-
dutividade, mas promove conceitos de inovao tecnolgica e competitividade
territorial, defende o critrio da prudncia quando tratar de questes relacionadas
a produtos geneticamente modificados, promovendo o desenvolvimento de sistemas
de inovao tendo por base o conhecimento e a sua gesto democrtica.
Supera a viso convencional do capital, destacando a importncia do capital
humano, como a capacidade transformadora inerente aos conhecimentos das
pessoas; do capital social, como as relaes horizontais (como as redes) e verticais
(como os contratos de integrao), que viabilizam a governabilidade; do capital
natural, como a base de recursos naturais.
Configura espaos demogrficos integrados que compartilhem estruturas
sociais, econmicas e institucionais construdas em processos histricos de
apropriao do espao.
Dentro deste enfoque, o conceito de prosperidade tem como referncias a
superao da pobreza e a garantia da segurana alimentar19. E estes so dois dos
mais importantes eixos polticos do atual governo do Brasil.

19. Desarrollo Rural Sostenible: Enfoque Territorial. Sntesis preparada por el Equipo de DDRS del IICA, enero 2003.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 33

6 Referncias para a implantao

da abordagem territorial

6.1 Ordenamento e desenvolvimento

O que aqui denominamos de ordenamento tem o sentido geral do termo j
utilizado nas Cincias Ambientais e na Geografia, mas com algumas diferenas funda-
mentais. Vai mais alm da caracterizao, localizao ou destinao da ocupao espa-
cial de um territrio. De fato trata-se do ordenamento tcnico, social, jurdico e poltico
de que se revestem as polticas pblicas, expressas nas mais diversas formas, geralmente
estimulando ou restringindo atividades, apoiando esse ou aquele setor ou regio.
Neste contexto, ordenamento o processo de formulao do direcionamento
que se pretende dar ao conjunto de medidas derivadas das polticas pblicas, e no
qual se projetam as condies que se aspiram alcanar durante, e aps, o processo
de interveno, atingindo um certo nvel estvel de transformaes verificveis.
O ordenamento territorial o sentido descendente do ciclo proposto de
articulao entre o Estado/Governo e a Sociedade/Instituies. um processo de
diagnstico, escuta e estudos, formulao e validao, informao e capacitao,
articulao com os interlocutores e implementao. Com a integral participao dos
atores sociais, de tal forma que aperfeioamentos possam, e devam, ser feitos,
ajustando os instrumentos s condies locais, tendo por objetivo o processo
educativo, a participao social e o resultado econmico.
Do ordenamento, espera-se a induo de reaes, que so a expresso do
desenvolvimento, com o sentido ascendente e o protagonismo dos atores locais
envolvidos. Essas reaes projetam as transformaes pretendidas segundo um
processo de planejamento ascendente (Sociedade/InstituiesEstado/Governo).
O ciclo que articula polticas pblicas e desenvolvimento territorial sustentvel
34 TEXTOS PARA DISCUSSO

completa-se, portanto, quando as reaes, na forma de resultados e impactos das

polticas, passam a fazer parte do processo de reviso e aperfeioamento do
ordenamento. A este ciclo, denomina-se planejamento ascendente.
A virtude estaria em que esse processo fosse contnuo e favorecesse a permanen-
te sintonia entre as demandas da sociedade e as ofertas das polticas pblicas.
Dessa forma, as polticas pblicas so referenciadas por trs momentos que
conformam um processo contnuo: (i) sua formulao geral reflete o ordenamento
(polticas pblicas na forma de programas nacionais e estaduais); (ii) as reaes
configuram o desenvolvimento (planos, projetos, atividades, resultados e impactos
nos territrios); (iii) os resultados e impactos determinando os ajustes nos programas
nacionais e nos processos de desenvolvimento dos territrios, por meio da
negociao e a co-responsabilidade assumida por todos os atores envolvidos.
Portanto, o desenvolvimento territorial ser a conseqncia induzida, esti-
mulada, apoiada e esperada do ordenamento territorial.

6.2 Territrio
um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreen-
dendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o
ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma popu-
lao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externa-
mente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elemen-
tos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial.

6.3 Territrio rural

So os territrios, conforme anteriormente, onde os critrios multidimensionais
que os caracterizam, bem como os elementos mais marcantes que facilitam a coeso
social, cultural e territorial, apresentam, explicita ou implicitamente, a predominncia
de elementos rurais20. Nestes territrios incluem-se os espaos urbanizados que
compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados.

6.4 Caracterizao das microrregies rurais

As microrregies rurais so aquelas que apresentam densidade demogrfica

20. Ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris; baixa
densidade demogrfica populao pequena; base na economia primria e seus encadeamentos secundrios e
tercirios; hbitos culturais e tradies tpicas do universo rural.
 REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL 35

menor do que 80 habitantes por km e populao mdia por municpio at 50 mil

habitantes21. As microrregies rurais so ordenadas com o critrio de maiores
concentraes do pblico prioritrio do MDA22. As microrregies rurais indicam,
preliminarmente, de quais regies devero se revelar os territrios rurais a serem
trabalhados prioritariamente, uma vez que as disponibilidades de recursos no
permitem uma disperso muito ampla das aes.
Este ordenamento tambm orienta as negociaes entre o MDA e os estados
(governos estaduais e sociedade civil), onde so agregados outros critrios de prioriza-
o, excluindo-se aqueles eventualmente contraditrios aos critrios empregados.
Outro emprego das microrregies rurais quanto ao dimensionamento dos
programas sob responsabilidade da SDT23. A tipificao atual, com objetivos
estritamente programticos, consiste na utilizao de indicadores que possam
categorizar o conjunto de unidades geogrficas consideradas. No caso de municpios
e microrregies geogrficas, so utilizados indicadores de densidade populacional e
populao total por unidade analisada.
A escolha dos territrios rurais em cada Estado se dar aps a concluso
satisfatria do processo de consultas sociedade civil e ao governo. A aprovao se
dar pelos Conselhos Estadual e Nacional.
A revelao definitiva de cada territrio somente ocorrer quando a sua
populao, por meio dos atores sociais, reconhea os seus elementos caracterizadores
da coeso social e territorial, durante, ou logo aps, o processo de construo da sua
identidade e proposio de sua viso de futuro.
Esta viso de futuro estruturar um plano, denominado Plano Territorial de
Desenvolvimento Sustentvel (PTDS), que servir de organizador do processo de ar-
ticulao e implementao de aes que transformem o quadro atual do territrio e
realize os objetivos eleitos pela sua populao.
Estes seriam os desafios do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e de suas
Secretarias vinculadas, assim como de importante parcela de organismos e entidades
pblicas, privadas e sociais, nacionais e internacionais, que assumiram a res-
ponsabilidade de enfrentar, com profunda determinao, a desigualdade, a pobreza e
a falta de perspectivas em que se encontra cerca de 25% da populao brasileira.

21. A SDT adota os seguintes critrios: municpio densidade demogrfica at 80 hab/km e populao total at
50.000 habitantes; microrregio geogrfica densidade demogrfica at 80 hab/km e populao mdia por
municpio componente da microrregio de 50.000 habitantes. Sempre que uma microrregio atinge ndices que a
categorizam como rural, nesta categoria se incluem todos os municpios que compem a microrregio considerada.
22. Agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios do reordenamento
agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza uma maior intensidade de demanda social.
23. O governo encaminhou ao Congresso Nacional, no mbito da Proposta do PPA 2004-2007, o programa que
organiza as atividades sob a responsabilidade da SDT: Programa de Desenvolvimento dos Territrios Rurais.