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El papel del BNDES en la expansin

de Brasil como potencia regional

Elementos para el anlisis de las dinmicas


de acumulacin y las disputas territoriales

S ergio M oreno R ubio *

I. Introduccin

El propsito del presente documento es ilustrar los mecanismos por


medio de los cuales el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES) contribuy en el apuntalamiento de un esquema de acumulacin
tendiente a la liberalizacin y al fortalecimiento del capital privado en Brasil
con el respaldo de recursos estatales. La estrategia de competitividad y la ex-
pansin de las transnacionales brasileras encontraron en el BNDES
un soporte institucional y financiero. Durante los mandatos de Luiz Incio
Lula da Silva (2003-2010) y de Dilma Vana Rousseff (2011 - ) se implemen-
taron polticas de financiacin que le permitiran a Brasil ubicarse en una
posicin importante dentro de los procesos de negociacin internacional.
Dicha poltica involucr tres componentes estratgicos, a saber: por un lado,
el Gobierno aprovech la plataforma desarrollada en el BNDES, calificado
como uno de los bancos de fomento pblico ms importantes del mundo,
para financiar la constitucin y consolidacin de grandes transnacionales con
amplia influencia en la insercin del pas dentro de la economa mundial.
De otra parte, los recursos desembolsados por el banco permitie-
ron que las trasnacionales con presencia en Brasil emprendieran un agresivo
proceso de fusiones y adquisiciones de empresas posicionadas en sectores
considerados como competitivos, por lo general asociados a la explota-

* Investigador de ILSA.
cin de petrleo, gas, minerales, as como la produccin de acero, etanol,
energa hidroelctrica y la ganadera extensiva e intensiva. Finalmente, se
generaron incentivos a la internacionalizacin de grupos empresariales uni-
ficados (tanto del sector pblico como del privado) para copar espacios en
Amrica del Sur y frica principalmente, donde Brasil ha alcanzado im-
portante alcance poltico-econmico y ha estimulado la profundizacin de
modelos de especializacin productiva y la expropiacin de comunidades y
territorios.
El BNDES se ha constituido en un instrumento de reorientacin
de la poltica econmica de Brasil. El banco acompa la primera oleada
privatizadora de las empresas estatales y los servicios pblicos en Brasil, di-
nmica auspiciada por el proceso econmico y poltico del neoliberalismo
desatado en Brasil desde la dcada de 1980. A propsito de dicha dinmica,
Milton Santos (2000) haba sealado que la intensificacin de la interna-
cionalizacin del capital lleva a un incremento de la unicidad tcnica, a la
convergencia y al alistamiento de nuevos marcos de regulacin diseados
para garantizar las posibilidades de acumulacin. Es as que la produccin se
fragmenta y se descentraliza espacialmente mientras que la formulacin de
las directrices de poltica que suscitan ese desplazamiento tiende a centrali-
zarse. El correlato poltico de la modernizacin territorial a escala mundial
est basado en las mal llamadas recomendaciones de las instituciones fi-
nancieras con influencia en escalas internacionales. En ese escenario debe
mencionarse un elemento significativo: las disputas territoriales y la cre-
ciente influencia de las empresas, especialmente en el caso de Brasil, donde
su fortalecimiento representa una de las apuestas del Gobierno.
La poltica de internacionalizacin del BNDES ha generado una
serie de secuelas espaciales. El banco ha operado como una poderosa he-
rramienta de planificacin con impactos territoriales. El imperativo del ac-
ceso competitivo en los mercados internacionales tuvo una expresin par-
ticular con la intervencin del BNDES: la fragmentacin de las estructuras
productivas y la promocin de un uso corporativo del territorio nacional
y suramericano (Santos/Silveira, 2001). Las particularidades del proceso
demandan entonces un anlisis en clave territorial que cobra especial rele-
vancia si se tiene en cuenta el peso que adquiere la dinmica socio-espacial
dentro de las estrategias generales de desarrollo formuladas por las lites
polticas brasileras. La dimensin territorial es fundamental para compren-
der las transformaciones de la economa brasilera y el peso que est asu-
miendo en la economa mundial.
Est visto que los procesos de privatizacin no deben asumirse
como hechos aislados sino que son consustanciales al reordenamiento de

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la estructura estatal. En conjunto, esas transformaciones tienen impactos
territoriales. La privatizacin tambin es la expresin del posicionamiento
de grupos econmicos que tienen a apropiarse de bienes y recursos pbli-
cos o comunes. David Harvey (2003) ha definido la privatizacin como un
proceso continuo de acumulacin de capital mediante la espacializacin. Ese
rasgo esencial se incorpora en la dinmica geogrficamente desigual del
capitalismo: el declive de las ganancias en espacios centrales lleva a buscar
el incremento de la tasa de beneficio en otras latitudes.
Las discusiones sobre la privatizacin y la reforma del Estado en
Brasil se generaron por la supuesta imposibilidad de encontrar otras alter-
nativas para resolver las dificultades relacionadas con la falta de inversin
productiva y el atraso tecnolgico. Ese supuesto se utiliz para que el Esta-
do brasilero incorporara una serie de reformas destinadas a modernizar y
hacer ms eficiente la estructura de produccin existente con el propsito
de encaminar al pas en un nuevo ciclo de desarrollo econmico.
El capital extranjero siempre hizo presencia en la industrializacin
nacional de Brasil y, en la actualidad, sigue manifestndose en el proceso de
consolidacin e internacionalizacin de las transnacionales localizadas en
ese pas. El primer marco jurdico que reglament el proceso de privatiza-
cin en la dcada de 1990 sostena que los inversores extranjeros no podan
superar el 40% del capital de las empresas estatales con una excepcin: la
autorizacin legislativa. Entre 1990 y 1994 hubo poca participacin de la
inversin extranjera. No obstante, la expedicin del decreto 1204 del 29 de
julio de 1994 autoriz la participacin del capital extranjero hasta el 100%
de las acciones. Lo anterior posibilit una profunda internacionalizacin
del sector productivo y de servicios pblicos. A finales de 2002, los inver-
sores internacionales fueron responsables de $ 42, 1 millones de dlares,
mientras que las empresas nacionales representaron $23.893 dlares (Zi-
bechi, 2012).
Del proceso de privatizacin se deriva un profundo reordenamien-
to del territorio brasilero. El incremento pronunciado de las desigualdades
socio-espaciales en Brasil se asocia con la dinmica de privatizacin y el
uso corporativo del territorio. El pas asisti a concentraciones regionales
de actividades econmicas, dinmica que cre el sustento material para las
modernizaciones territoriales. Se concentran y centralizan las inversiones
productivas en funcin de proyectos estratgicos alterando as los instru-
mentos regulacin del Estado, especialmente aquellos asociados a la plani-
ficacin territorial.
Los grandes flujos de capital se orientan por los principios de pro-
ductividad, eficiencia y competitividad, incorporados en la poltica de pro-
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 119
mocin de las exportaciones del BNDES. Los fondos pblicos sostienen y
financian, de esa forma, la reproduccin del capital. Asimismo, el Estado
cede atributos de planificacin territorial a las empresas. Los grandes pro-
yectos sectoriales (minera, hidrocarburos, energa) deben ser considerados
como nodos de planificacin territorial dado su alcance en las estrategias de
integracin nacional y regional. Ese proceso ha llevado a la configuracin
de desarrollos geogrficos desiguales promovidos por las empresas que in-
tervienen en el espacio como poderes de organizacin territorial.
Teniendo en cuenta ese complejo panorama, a continuacin trata-
remos de aportar elementos de anlisis para comprender los alcances del
BNDES en la expansin de Brasil como potencia regional. Dividiremos la
exposicin en los siguientes momentos, a saber: en primer lugar, realiza-
remos una sucinta presentacin en perspectiva histrica reconstruyendo
algunos de los momentos clave en la constitucin del BNDES como un
aparato para la financiacin desarrollista.
En segundo lugar, estudiaremos el papel del banco en la expansin
de Brasil como potencia regional. Este acpite est dividido, a su vez, en
tres apartados: i) una aproximacin a las tendencias de financiacin del ban-
co, particularmente durante los ltimos lustros; ii) las complejas relaciones
que se han establecido entre el Estado y el capital; y iii) la configuracin de
desarrollos geogrficos desiguales haciendo especial nfasis en el caso de
Brasil.
En tercer lugar, abordaremos los debates ms importantes que ha
suscitado el banco y algunos de los escenarios donde actualmente estn ge-
nerndose acciones de incidencia. Se considerarn asuntos como la nocin
de desarrollo defendida por el BNDES; el problema de las polticas de
acceso a la informacin y transparencia; la corresponsabilidad del banco
por los impactos socio-ambientales y territoriales provocados por su finan-
ciacin a empresas brasileras que ejecutan proyectos extractivos y obras de
infraestructura; las correlaciones de fuerza y las recomposiciones de clase
en Brasil; y las disputas por el entendimiento y los usos de territorio.
Finalmente, elaboraremos algunas conclusiones.

II. Momentos clave en la construccin


de un aparato para la financiacin desarrollista

El caso de Brasil es representativo del modelo de industrializa-


cin por sustitucin de importaciones que caracteriz a un conjunto de
economas Latinoamericanas a partir de la crisis de la dcada de 1930. La

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iniciativa sustitutiva tuvo su origen durante el Gobierno de Getlio Vargas
(1930-1945) promoviendo la expansin industrial de la economa brasilera
con la produccin metalrgica y de los derivados del caucho. El argumento
central para motivar las transformaciones de la estructura productiva era la
debilidad del modelo centrado en las exportaciones agropecuarias.
En un proceso de transformacin geogrfica, que incluy la forma-
cin de un mercado interno, la industrializacin, los proyectos de ordena-
miento territorial y la necesidad de financiamiento, el Gobierno brasilero
consider la necesidad de crear Banco Nacional de Desarrollo Econmico
(BNDE) en 1952, durante el ltimo mandato de Vargas, como instrumento
crucial para la construccin de un sistema econmico nacional. Se trat de
una renovacin de lo que Milton Santos denomina como los sistemas tcni-
cos necesarios para el funcionamiento de la economa y que suelen tradu-
cirse materialmente en empresas, sistemas viales y de telecomunicaciones,
ferrocarriles, puertos, aeropuertos, entre otros (Santos, 1996: 142).
En Brasil se instal una suerte de mentalidad geogrfica y de reor-
denamiento territorial que modific las representaciones colectivas sobre los
lugares estratgicos del pas impulsando su correspondiente transformacin.
Dicha mentalidad se constituy en uno de los estandartes ideolgicos del Esta-
do (Moraes, 2002) promovidos, en buena medida, por el BNDE desde su crea-
cin. En sus primeros aos, el banco tena, como parte de su responsabilidad,
la misin de formular e implementar la poltica industrial de Brasil. Tambin
coordinaba la poltica de crditos a mediano y largo plazo. El capital inicial para
la puesta en marcha de sus actividades se obtuvo por una cofinanciacin entre
el Estado brasilero y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El carcter desarrollista del Gobierno militar de 1964 formul
una serie de esquemas para la regulacin del sistema financiero y el BNDE
incrementara sus programas de crdito. Nuevos fondos se inyectaron me-
diante partidas provenientes del presupuesto nacional. La financiacin se
encauz al fortalecimiento del sector manufacturero. Con una reforma le-
gal en la dcada de 1970, el BNDE se convertira en una compaa estatal.
La participacin del capital extranjero, aunque permitida, estaba regulada.
El Gobierno dise un mecanismo de control denominado ley de tercios
para que las inversiones radicaran en los agentes econmicos del pas. Las
asignaciones se repartan entre el Estado, las fracciones locales de capital
privado y las empresas extranjeras. El Gobierno planteara la necesidad de
profundizar la sustitucin de importaciones de productos manufacturados.
En ese objetivo el banco desempe un papel privilegiado. Identific los
sectores estratgicos y las empresas dispuestas a ejecutar proyectos en in-
dustrias de base.
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como potencia regional 121
La dcada de 1970 fue para Brasil, as como para otros pases de la
regin, un hervidero de problemas para alcanzar mrgenes de estabilidad y
crecimiento econmico. La crisis demand que los gobiernos empezaran a
introducir las reformas neoliberales promovidas por instituciones internacio-
nales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento (BIRF), incluyendo, desde luego, las presiones
ejercidas por el Gobierno de Estados Unidos. El capital financiero reorient
la conduccin poltica de la economa y alter la nocin de soberana. Las
reformas le otorgaban al Estado nuevas tareas frente a los mecanismos para
alcanzar niveles de desarrollo. En Brasil, la nueva configuracin del Estado
implic una suerte de simbiosis entre los agentes pblicos y privados, agentes
que incidieron en la modernizacin del territorio nacional. Los planes de
desarrollo se constituiran desde entonces en una herramienta importante
en ese sentido y, a partir de sus lineamientos, se desencaden una vigorosa
transformacin socio-espacial en Brasil.
El proyecto nacional desarrollista apel al populismo de manera
sistemtica en la dcada de 1980. No es casualidad que, precisamente en
1982, durante la dictadura, el BNDE incorporara en su acrnimo la letra
S de su aparente componente Social para reproducir la idea de inclu-
sin dentro del proceso de desarrollo econmico en un contexto de con-
tinuo empeoramiento de la crisis de la deuda. La tecnocracia del BNDES,
al observar el colapso de la financiacin pblica destinada al sector de la
infraestructura, contribuira en el diseo y puesta en marcha del modelo
que posteriormente se constituy en la alternativa predominante: la
llamada integracin competitiva.
Con la reforma constitucional de 1988, se sustituyeron los impues-
tos que alimentaban la actividad del BNDES por el Fondo de Amparo al
Trabajador (FAT).

El FAT es un fondo pblico cuyos recursos provienen del descuento del


1% sobre la planilla de sueldos de las empresas registradas y una parte de
ellos se destina al financiamiento de: a) polticas del sistema nacional de
empleo; b) seguro de desempleo; c) recalificacin profesional; d) infor-
macin y estadsticas sobre el desempleo; y e) programas de generacin
de puestos de trabajo. El fondo es administrado por el Consejo Delibera-
tivo del Fondo de Asistencia al Trabajador (CODEFAT) que es un rgano
colegiado de carcter tripartito y paritario, compuesto por representantes
de los trabajadores, los empleadores y el Gobierno. Este Consejo opera
como gestor efectivo del FAT (Golonbek/Sevilla, 2008: 18).

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Ya en la dcada de 1990 se profundizaran las polticas de privati-
zacin, liberalizacin y aquellas relacionadas con el reordenamiento de la
regulacin, impulsadas durante el Gobierno de Fernando Enrique Cardoso
(1995-2002). En esa trayectoria, el BNDES sera un instrumento funda-
mental para ejecucin del Plan Nacional de Privatizaciones proporcionando
respaldo financiero, tcnico y administrativo.
El banco desembols recursos a las fracciones de capital dispuestas
a participar de los procesos de privatizacin.

Las privatizaciones fueron auto-expropiaciones que promovieron la


desnacionalizacin y la reconfiguracin patrimonial de las estructuras
productivas del pas, por intermedio de subvaluaciones de los activos de
las estatales, del libre uso de ttulos de deuda de dudoso valor y de in-
discriminado financiamiento pblico. Fue el BNDES el que implement
el Programa Nacional de Desestatizacin (Ley 8.031/1990), aparcando em-
presas ms atractivas, desarmando obstculos administrativo-jurdicos,
definiendo precios mnimos, articulando potenciales inversionistas y,
an despus, financiando la trasferencia patrimonial (Novoa, 2010).

En 2002 se reformaron los estatutos del banco para autorizar el


financiamiento de proyectos de inversin extranjera directa. En la admi-
nistracin de Lula, el BNDES respaldara la consolidacin nacional y la in-
ternacionalizacin (fusiones y adquisiciones) de las empresas posicionadas
en sectores considerados como competitivos, por lo general asociados a la
explotacin de petrleo, gas, minerales, as como la produccin de acero,
etanol, energa hidroelctrica y la ganadera extensiva e intensiva. A partir
de 2005, con la aprobacin de las normas de financiacin de Inversiones
Extranjeras Directas (IED), el BNDES adquiere un papel substancial en la
financiacin del proceso de internacionalizacin de las empresas brasileras
(Colombini Neto, 2013: 10)1. Un ao antes se creara el programa O BN-
DES e o novo ciclo de desenvolvimiento que vendra a fortalecer las disposicio-
nes desarrollistas del banco. En la actualidad, dichas polticas presentan dos
tendencias: por un lado, la financiacin estatal a travs del BNDES tiene el

1 Los procedimientos ms comunes han sido otorgar prstamos por medio de los cuales las
compaas brasileras adquieren empresas en otras naciones (es el caso de la compra de empresas
del sector agroalimentario de Argentina y Uruguay por capitales brasileros), actuar como con-
trolador y financiador de adquisiciones (por ejemplo, en el caso de la Companhia Vale do Rio
Doce, CVRD), comprando acciones o bonos de empresas brasileras para financiar su expansin
(por ese procedimiento JBS-Friboi de Brasil emiti acciones compradas por el BNDES, lo que
le permiti adquirir por US$ 1.400 millones al frigorfico Swift de Estados Unidos, para con-
vertirse en la mayor procesadora de carne vacuna del mundo) (Gudynas, 2008: 30).

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 123
rol de promotor del crecimiento econmico mediante el fortalecimiento
de los grupos privados en sectores estratgicos, como se mencion ante-
riormente. De otra parte, el Estado empezara a invertir sistemticamente
en megaproyectos de infraestructura como parte de la ejecucin del Pro-
grama de Aceleracin del Crecimiento (PAC, 1 y 2), cuyo nfasis es la satis-
faccin de las demandas de infraestructura, energa y logstica para servir a
los intereses del capital privado nacional y transnacional.
El PAC-1 fue presentado de manera oficial el 22 de enero de 2007,
al comenzar el segundo mandato del Gobierno de Lula. En un perodo de
cuatro aos (hasta 2012), el PAC acentuara la promocin de la inversin
privada en proyectos de infraestructura, inversin que adems tendra el
estmulo financiero del Estado mediante fuentes como el BNDES, el Plan
Plurianual y los fondos de pensiones. Si bien se trataba de una cofinancia-
cin pblico-privada, en realidad seran los agentes del sector privado quie-
nes se beneficiaran de la explotacin econmica de los proyectos. La alian-
za pblico-privada se consolidara as con recursos financieros obtenidos a
travs de impuestos, concesiones tributarias a las empresas, subvenciones y
prstamos. Todo en aras de alcanzar el objetivo del crecimiento econmico.
El PAC-1 estableci tres lneas o ejes de inversin: uno logstico (obras de
transporte terrestre y fluvial), uno energtico (obras de explotacin mine-
ra y de hidrocarburos) y otro de infraestructura social (obras de vivienda,
saneamiento, electricidad, acceso al agua, entre otros). La inversin con-
templada para el PAC-1 fue de R$ 657 mil millones (Verdum, 2012).
El PAC-2 fue presentado el 29 de marzo de 2010, finalizando el se-
gundo mandato de Lula y unos meses antes de las elecciones presidenciales. La
propuesta ofreci un marco para la estrategia electoral de la coalicin que llev
a la presidencia a Dilma Rousseff, especficamente por la difusin de propa-
ganda en torno a las proyecciones del plan en indicadores como la creacin de
empleo e incremento del salario, de especial sensibilidad y resonancia social.
La nueva fase del PAC se pondra en marcha durante el Gobierno de Rousseff.
Se proyect con una vigencia de cuatro aos (desde 2011 hasta 2014) y con
objetivos muy puntuales que revelaban cierta continuidad estratgica: consoli-
dar y actualizar la cartera de proyectos desplegada en la primera fase. Tambin
incorporaba otras reas de inters como la infraestructura social y urbana.
Como se puede apreciar, el PAC-2 tiene criterios muy similares a los
fijados en la primera fase pero con tres veces ms recursos: US$ 933.000mi-
llones, el 43% del PIB para cuatro aos. Las inversiones en el campo energti-
co tienen su componente ms importante en el petrleo y el gas, inversiones
a cargo de Petrobras. El segundo lugar en importancia es la generacin de
energa elctrica, que incluye subsectores como la hidrulica, trmica, e-

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lica y nuclear. Tambin tienen especial importancia el etanol (y, en general,
los agro-combustibles), as como la energa hidroelctrica. Este ltimo caso
resulta del mayor inters por los impactos que est originando en algunos
pases de Amrica Latina. El PAC-2 contempla la construccin de 54 usinas
hidroelctricas. Se prev que la capacidad instalada crezca en las cuencas del
Amazonas, lo que supone un grave riesgo socio-ambiental y territorial en una
regin que resulta particularmente sensible. La represa de Belo Monte, en el
ro Xing (afluente del Amazonas), ha ocasionado una mirada de moviliza-
ciones en contra2 y da cuenta del verdadero impacto detrs del crecimiento
sostenido de Brasil y sus requerimientos energticos. Belo Monte se proyecta
como la tercera mayor represa del mundo con una potencia de 11.200 MW y
una intervencin de 100 kilmetros del ro. Como consecuencia, se formar
un lago de 516 kilmetros cuadrados. La recomposicin territorial derivada
de la obra tiene serios impactos sociales: el desplazamiento de unas 50.000
personas, de pueblos indgenas y comunidades campesinas, la inundacin de
buena parte de la ciudad de Altamira y 19 aldeas aledaas, as como la altera-
cin de las formas de vida locales por la disminucin del cauce del ro en un
80% en un espacio de 100 kilmetros (Zibechi, 2012).
Las obras del PAC cuentan con la supervisin de un Comit de
Gestin del Programa de Aceleracin Crecimiento (CGPAC), constitui-
do por Ministros de Finanzas y Planificacin del Estado Mayor. Dentro de
la estructura orgnica de gestin tambin concurre el Grupo Ejecutivo del
PAC (GEPAC) con funciones especficas de seguimiento a la ejecucin de los
proyectos. Las funciones de secretara corren por cuenta del Secretario del
Programa de Aceleracin del Crecimiento (SEPAC) que depende del Minis-
terio de Planificacin, Presupuesto y Gestin (PBM) y tiene, como una de
sus responsabilidades, la gestin del Sistema de Monitoreo del PAC (SISPAC).
Como argumento para defender los alcances del PAC, el Gobierno Federal
afirm que los proyectos del plan generaran empleos e ingresos, creando
condiciones para el acceso al consumo de las familias trabajadoras. El PAC se
difundi como una herramienta de inclusin social de sectores populares en
mbitos rurales y urbanos, como un mecanismo para reducir las desigualda-
des regionales y perfilar la integracin.

2 Actualmente existe todo un movimiento conformado por organizaciones campesinas, pueblos


indgenas, organizaciones no gubernamentales y eclesiales que protestan por la construccin de
la obra. La Orden de Abogados de Brasil solicit la suspensin del proyecto por las inconsisten-
cias relacionadas con la licencia expedida por el Instituto Brasilero de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales Renovables (IBAMA). Tambin se han sealado los lmites tcnicos de la obra: la
oferta media de energa ser de apenas el 40% de la capacidad instalada por el cauce irregular
del ro Xing. Se trata de una relacin precaria entre potencia/energa.

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 125
Las empresas estatales y los fondos de pensiones tambin han con-
currido en esa dinmica: estn apoyando la constitucin de consorcios para
implementar proyectos. Tomando 2011 como referencia, se pusieron en
marcha 503 proyectos equivalentes a una inversin de R$327 mil millones.
El BNDES particip con una financiacin de R$179,4 mil millones, equiva-
lentes al 55% del total de proyectos financiados. En el caso del PAC, durante
la vigencia de su primera fase (2007-2011), la inversin alcanz R$ 104,8
mil millones, R$84,512 mil millones destinados a proyectos hidroelctri-
cos. La distribucin de los fondos entre las regiones norte y nordeste fue
de R$20,361 mil millones y $25,208 mil millones respectivamente, lo que
explica en buena medida la razn por la cual se estn defendiendo grandes
proyectos en el sector energtico (Verdum, 2012).
Dichos indicadores son dicientes del papel que est desempeando
y que desempear el banco durante los prximos aos. El peso de esa par-
ticipacin puede establecerse, al menos de manera preliminar, si se atiende
a las proyecciones de los Ministerios de Transporte y Seguridad de Brasil.
En 2011 se llev a cabo una revisin del Plan Nacional de Logstica y Trans-
porte (PNLT) y se propusieron escenarios a 2030. El plan contempla el in-
cremento de la inversin en la construccin de proyectos de infraestructura
vial promoviendo los enfoques intermodales para aprovechar los nodos de
conexin martimos, viales, fluviales y ferroviarios. El documento fue con-
cebido como parte de una estrategia amplia de crecimiento econmico que
llevar a un proceso de reordenamiento de los territorios nacionales.
Es fundamental destacar que el plan involucra un captulo dedicado
al fortalecimiento de la integracin territorial y fsica de Brasil con los de-
ms pases de Amrica Latina. El PNLT incorpora los proyectos asociados a
la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
(IIRSA), ahora Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento
(Cosiplan), en todo el continente. Desde ese punto de vista, el plan desbor-
da las proyecciones de crecimiento en el campo industrial y se ajusta al po-
sicionamiento progresivo de Brasil en la regin adecuando los espacios de
movilidad para facilitar la accin de las empresas transnacionales del pas.
Es toda una estrategia de mediano y largo plazo que tiene como finalidad la
insercin de Brasil en el mercado internacional aprovechando sus niveles de
crecimiento econmico.
Como puede apreciarse en esa breve recapitulacin de momentos
clave, en las categoras de desarrollo y de modernizacin se encuen-
tra siempre una dimensin espacial: implcitamente implica un proceso de
reordenamiento y ocupacin del territorio invistindolo de tecnologas,
mecanismos de comunicacin, vas para la integracin, el desarrollo de

126 Sergio Moreno


aglomeraciones industriales y urbanas, entre otros. Respecto a la dcada de
1990 existe cierto acuerdo frente al papel que el BNDES desempe en la
implementacin de las polticas de privatizacin materializadas en proyec-
tos que hacen un uso intensivo y extensivo del territorio.
Ese rasgo es caracterstico de una fase de internacionalizacin del
capital ejecutada desde las dcadas de 1970-1980 y posibilitada por una es-
tructura de medios tcnicos/tecnolgicos y marcos normativos. Los siste-
mas tcnicos y normativos son consustanciales en la organizacin del espacio
geogrfico y su unidad es la fuente del proceso de redefinicin territorial
necesario para las posibilidades de acumulacin en escalas transnacionales.
En ese esquema, las empresas adquieren el mayor significado. Milton Santos
sealaba que las empresas predominantes estn dotadas de una capacidad ex-
tremadamente grande para adaptarse a la situacin ya que tienen el poder del
cambio tecnolgico y la posibilidad de transformacin institucional (Santos,
1994: 148).
Los procesos de fusiones, adquisiciones y privatizaciones que analiza-
remos ms adelante, incrementaron el poder de muchas empresas, tanto que
ahora llegan a intervenir activamente en funciones especficas como el diseo
de polticas, tarea otrora exclusiva de los Estados nacionales. Esa dinmica ge-
nera una suerte de hibridacin en la soberana que configura nuevas formas
de regulacin territorial y provoca una divisin del poder en la prctica: por
un lado, se encuentra el poder del Estado que ejerce dominacin poltica; por
el otro, un poder fragmentado que puede especializarse segn sectores eco-
nmicos y conformar redes tcnicas/organizativas que ejercen dominacin
corporativa (Antas, 2005: 164).
Cmo oper la transformacin que llev al BNDES a convertirse en
un aparato privilegiado para la financiacin de un proyecto desarrollista y en el
instrumento ms importante para la expansin de Brasil como potencia regio-
nal durante los ltimos lustros? A continuacin examinaremos algunas pistas.

III. El papel del BNDES en la expansin regional


de Brasil

Consideraciones preliminares:
tendencias de financiacin

La estrategia de competitividad y la expansin de las transnacio-


nales brasileras han encontrado en el BNDES respaldo institucional
y financiero. Muchos han sido los mecanismos que el banco ha implemen-

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 127
tado para alcanzar ese objetivo. Uno de los ms recientes fue la creacin
del rea Internacional (AINT) en 2008. La financiacin del proceso de in-
sercin internacional de las empresas brasileras, particularmente respecto
a las financiaciones a la exportacin, super durante ese ao los U$S5
mil millones (Villarin, 2005). Adems de financiar el comercio exterior, el
BNDES apoya, desde el 2003, la inversin directa de empresas brasileras
en el extranjero por medio de financiacin o de participacin accionaria
(BNDES, 2009: 66).
Dentro de las principales estrategias del BNDES pueden desta-
carse las siguientes: i) las inversiones en infraestructura que entre 2008 y
2010 representaron ms del 30% de las operaciones de crdito del BNDES,
principalmente en los sectores de energa y transporte; ii) la promocin
de las exportaciones, posibilitando el acceso al financiamiento en moneda
domstica con bajas tasas inters; iii) el desarrollo del mercado de capitales
mediante una extensa cartera de acciones y ttulos de deuda de empre-
sas brasileras; iv) apoyo al fortalecimiento y la internacionalizacin de las
transnacionales brasileras; v) la integracin suramericana enfatizando en
la interconexin fsica y energtica (BNDES, 2010: 97 y ss).
La poltica de financiamiento del banco tiene dos prioridades bsicas:

La primera, procurando influenciar las filiales trasnacionales situadas en


el pas para que extiendan all sus planes operacionales, especialmente las
que hacen uso intensivo de materias-primas. La segunda, potenciando las
empresas de capital brasilero, definidas como aquellas constituidas bajo
las leyes brasileras y con sede principal en el pas. Gran parte de ellas son
empresas incubadas por el capital extranjero o tienen sus estructuras vol-
cadas a la exportacin bsica. Con subsidio y proteccin pblicos se alza
una burguesa agrario-industrial-extractiva, con ropaje verde-amarillo.
Brasil y sus capitales en expansin, en lenguaje corriente, pasan a ser tr-
minos indisolubles. El Gobierno brasilero, disciplinado por los oligopolios
privados, presenta las estrategias de estos en moldura nacional creble y
sostenida electoralmente (Novoa, 2010).

Ese tipo de directrices de poltica tienen orientaciones muy es-


pecficas: la bsqueda de nuevas oportunidades de acumulacin derivadas
de la explotacin de recursos naturales y fuentes de energa. El banco ha
incentivado notablemente la internacionalizacin de empresas como Pe-
trobras, Oderbrecht, Gerdau, Marfrig, Vale, Camargo Corra, entre otras,
mediante la transferencia de recursos pblicos. En la actualidad, los crdi-
tos otorgados por el BNDES tienen la siguiente procedencia:

128 Sergio Moreno


el Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), formado por las contribucio-
nes del Programa de Integracin Social Programa de Formacin del
Patrimonio del Servidor Pblicos (PIS PASEP). La Constitucin Fede-
ral define que el 40% de estas contribuciones se debe prestar a BNDES
y remunerar por la Tasa de Intereses de Largo Plazo (TJLP). BNDES
complementa sus fuentes de recursos con captaciones ante organismos
multilaterales y el mercado de capitales, y por medio del retorno que
obtiene en sus operaciones financieras. La aplicacin de los recursos de
BNDES se hace por financiacin directa a empresas o por medio de la
financiacin va instituciones financieras que transfieren los prstamos
al sector productivo (BNDES, 2005)3.

Las directrices privatizadoras promovidas sistemticamente desde la


dcada de 1990 implicaron transformaciones importantes en la estructura
corporativa de las transnacionales brasileras: posibilitaron la configuracin de
oligopolios y ofrecieron oportunidades para los conglomerados especializa-
dos en la explotacin de recursos naturales, la produccin de materias primas
y la construccin de obras de infraestructura. El BNDES desempea un des-
tacado papel en el formato de Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo
Nacional (ENID)4, formato que vendra a influenciar el esquema instituciona-
lizado en IIRSA-Cosiplan y que privilegia las formas de interconexin fsica5.
Lo anterior reafirm el discurso del regionalismo abierto defendido por el
Banco Mundial (BM) cuyos principios estaban emplazados en la liberalizacin
del comercio y de la inversin, proveer las condiciones marco para la inver-

3 Sobre la procedencia de los fondos vanse tambin los acercamientos de Prochnik / Machado
(2008); Boschi / Gaitn (2008); Giambiagi / Rieche / Amorim (2009).
4 Los planes nacionales en infraestructura ideados en Brasil () identifican reas aisladas que
deben ser incorporadas a los procesos productivos bajo Ejes Nacionales de Integracin y De-
sarrollo (ENID). Estas posturas se pueden rastrear por lo menos desde los planes plurianuales
del Gobierno federal de 1996-1999, 2000-03 y 2004-07. Estos ENID sirven como corredores
de transporte multimodales, permiten incorporarnuevas zonas a fines productivos, y consolidan
a Brasil a escala Sudamericana, en tanto se continan con ejes similares en los pases vecinos
(Gudynas, 2008: p. 38).
5 En 2003, durante la administracin del Gobierno de Carlos Lessa, al banco cre un Departa-
mento de Integracin de Amrica del Sur con perspectivas de potenciar el comercio exterior.
De acuerdo con las consideraciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, a pesar del soporte
financiero suministrado por el BID, la CAF y Fonplata para la ejecucin de IIRSA, la mayor
parte de los resultados alcanzados en trminos de la implementacin de infraestructura regio-
nal es atribuible al BNDES y al Banco do Brasil-Proexa, entidades que impulsaron la iniciativa
mediante sus programas de financiacin para la exportacin. En el perodo 2003-2010 Brasil
desembols ms de US$10 mil millones en el financiamiento de obras en la regin. Slo en 2010
los desembolsos alcanzaron los US$ 687 millones, para 2011 se proyectaron US$870 millones y
para 2012 US$ 1 billn (Garca, s.f.).

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 129
sin extranjera directa y ampliar los mrgenes de competitividad, es decir, se
trata de la exacerbacin del proceso de neoliberalizacin (Harvey, 2003).
Las directrices desreguladoras que sustentan los proyectos de
interconexin vial, energtica y de comunicaciones agrupados en IIRSA-
Cosiplan promueven la entronizacin de oligopolios en la regin. Adems,
buscan incrementar la competitividad y generar interdependencia en-
tre los pases de Suramrica.Ya en 2010, Brasil a travs del BNDES haba
aumentado su participacin como contraparte en varios de los proyectos
prioritarios de IIRSA, lo que evidenciaba su inters en la construccin de
infraestructura para la expoliacin y la exportacin de los recursos natu-
rales6. El objetivo es implementar corredores estratgicos para ampliar las
bases y los alcances territoriales del pas a escala regional.
Respecto al sector industrial, la Poltica de Desarrollo de la Produccin
buscaba incrementar las inversiones en innovacin y tecnologa con el pro-
psito de fomentar la exportacin de productos y servicios de mayor valor
agregado pero, en concreto, los fondos terminaron canalizndose en la pro-
duccin de materias primas. En ese sentido, el banco alienta furtivamente
la concentracin de capitales y la internacionalizacin de las empresas in-
tensivas en la explotacin de recursos naturales. Esto expone a la economa
a las fluctuaciones de los precios, a la especulacin y a la concentracin de
tierras. Se enfatiza as en los mercados ms dinmicos como el chino que
demanda abundantes materias primas. Lo anterior redunda en una especia-
lizacin de la estructura productiva de Brasil y, por lo tanto, en una inser-
cin especfica en la divisin internacional del trabajo que se caracteriza por
su escaso valor agregado e ndices precarios de generacin de empleo.
Durante el Gobierno Lula, una particular forma de presencia del
Estado en la economa se consolid en Brasil: el pas asisti a una transferencia
masiva de recursos pblicos para el financiamiento de empresas privadas sin
mayores controles institucionales. Esto significa que el Estado no est subor-
dinado pero s acta en funcin de la acumulacin privada y la concentracin
de la riqueza. La competitividad de la industria de ese pas depende cada vez
ms de la transferencia de recursos pblicos. Esto anima la concentracin de
la riqueza, la conformacin de grandes oligopolios y la subordinacin de la
pequea produccin. El sector agrcola es paradigmtico. All la dinmica de
la pequea agricultura est sometida a los intereses de las empresas exporta-
doras. Por si fuera poco, la intervencin territorial provoca grandes desplaza-
mientos de poblaciones tanto en zonas rurales como en las urbanas.

6 Para conocer las percepciones de los economistas del BNDES a propsito de este punto, vase:
Zendron / Catermol (2006).

130 Sergio Moreno


La profundizacin en la especializacin en recursos naturales ha
sido reconocida en las mismas publicaciones del BNDES. En el siguiente
mapa, Fernando Puga realiza algunas estimaciones respecto al grado de es-
pecializacin en las economas del mundo en cuatro categoras: i) alta espe-
cializacin, cuando el indicador es superior a 2; ii) especializada, cuando el
indicador se sita entre 1 y 2; iii) poco especializada, cuando el indicador
se encuentra entre 0,5 y 1; y iv) no especializada, cuando el indicador es
inferior a 0,5 (Puga, 2007: 1). Brasil se ubica en la segunda categora.

Mapa 1: niveles de especializacin en recursos naturales, 2005

Fuente: Fernando Puga (2007)

Es por todo lo anterior que el modelo de acumulacin predomi-


nante en Brasil se hace insostenible en el tiempo. El modelo de acumulacin
agenciado por el BNDES es cuestionable por sus contradicciones de origen,
su trayectoria histrica y por sus consecuencias para la justicia social y am-
biental. Es insostenible econmica, social, poltica y ecolgicamente.
Organizaciones sociales y populares han recalcado la inconveniencia
de transferir recursos pblicos para incentivar la competitividad porque im-
plica una redistribucin regresiva de la riqueza. Para las fracciones capitalistas
dominantes del pas, la falta de transparencia y de acceso a la informacin se
constituye en factores funcionales para la reproduccin de dicho modelo7.
Las empresas continan presionando para alcanzar prerrogativas del BNDES

7 De acuerdo con las crticas de las organizaciones sociales y populares, el banco no contempla
los impactos socio-ambientales derivados de los proyectos que financia. La informacin de los
proyectos no siempre est disponible por lo que tambin se ha sostenido la falta de transparencia
y de una poltica de informacin. Vase la Carta de los afectados por el BNDES publicada en
http://www.fobomade.org.bo (consulta: 8 de julio de 2010).

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 131
y, por lo tanto, del Gobierno en trminos de la reduccin del riesgo y la
provisin de condiciones marco para la inversin. Esto se traduce en la fle-
xibilizacin de las instituciones de control y la reduccin de la capacidad de
regulacin estatal. Durante su gestin, el Gobierno Lula no hizo otra cosa
que conferir esas demandas y relajar los procesos de concesin de licencias
ambientales. En la frmula gubernamental se asuma que el incremento en la
competitividad de las empresas redundara en mayores exportaciones, pro-
cesos de transferencia de tecnologa y la repatriacin de divisas. El crculo
virtuoso se cierra con una alianza pblico-privada: el imperativo de apoyo
a las empresas se defiende en razn de las utilidades generadas para todo el
pas y su desarrollo. Desde luego que la redistribucin de esas utilidades no
hace parte de la frmula.
Durante los ltimos lustros, el BNDES ha incrementado signifi-
cativamente su nivel de actividad y se ha posicionado en lugares destaca-
dos dentro de los denominados bancos de desarrollo. Entre 2003 y 2010
cuadriplic los montos de sus desembolsos anuales llegando a superar los
R $140 millones. En 2008 el Tesoro Nacional de Brasil transfiri R $180
millones de reales para conjurar los posibles impactos de la crisis capitalista
(Tautz et. al., 2010)8.
En el contexto de la crisis, que redujo los flujos de inversin ex-
tranjera directa a la mitad en 2009, Brasil dependi principalmente del au-
mento de prstamos para infraestructura y el financiamiento del comercio
por parte del BNDES, para compensar la falta de liquidez en los mercados
de crdito (Santanna/Rodrigues/Quaresma, 2009). Como consecuencia
de ciertas limitaciones en la asignacin que el BNDES recibe del FAT, el
Banco depender cada vez ms de los mercados internacionales para man-
tener los aumentos anuales de prstamos en los prximos aos. Por esa
razn est gestionando recursos en el mercado externo, es decir, los bancos
extranjeros y las agencias de desarrollo de otros pases. Recientemente se
ha puesto en marcha una estrategia de difusin y captacin de recursos que
ha implicado la instalacin de oficinas en varios pases europeos.

8 Vase tambin Blanch (2010).

132 Sergio Moreno


Grfico 1: evolucin de desembolsos del BNDES

Fuente: http://www.bndes.gov.br

Una filial del BNDES abri una sucursal en Londres con el obje-
tivo de negociar la participacin de otras sociedades, recaudar fondos va
mercados financieros. La operacin conlleva a la concesin de crditos
en el extranjero directamente sin la repatriacin de recursos a Brasil. La
sucursal tambin tiene la misin de monitorear el mercado mundial y su-
ministrar informacin relevante para las empresas brasileras. En Amrica
Latina tambin se ha manifestado la presencia del banco. Actualmente
est funcionando una sucursal en Uruguay. Desde all los tcnicos del
BNDES pretenden incidir en la concepcin y desarrollo de los proyectos
de integracin regional.
El banco tambin ha implementado una estrategia orientada a la
suscripcin de acuerdos de cooperacin con otros bancos de desarrollo.
Un referente importante puede hallarse en la participacin de la cumbre
de los BRICS, celebrada en Sanya durante 2011. En dicho escenario, tuvo
lugar el cierre de una alianza con los bancos de importacin-exportacin
y desarrollo de China, India y Rusia. El acuerdo tiene la intencin de
facilitar las operaciones que lleven a la ejecucin de proyectos en comn,
la consolidacin de las relaciones comerciales entre los pases de la coa-
licin, la definicin de marcos para dinamizar los servicios bancarios y
los proyectos de inters comn, as como la posibilidad de crear una gran
entidad interbancaria en el futuro. Las reas comunes sobre las cuales se
adelant la negociacin son muy diversas. Incluyeron discusiones sobre
proyectos en sectores de infraestructura, energa, industrias extractivas y

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 133
generacin de tecnologa. Tambin se incorpor un componente asociado
con la internacionalizacin de las empresas (Garca, s.f.).
El Gobierno de Brasil cre una agencia de crdito a la exportacin
y una subsidiaria, de propiedad del BNDES, denominada Exim-Brasil, con
el propsito de centralizar y fortalecer el apoyo gubernamental al sector
exportador. De igual modo, el banco empez a administrar el Fondo de Ga-
ranta de Comercio Exterior (FGCE), un instrumento de carcter privado
encargado de proporcionar condiciones para las operaciones con garantas
a Brasil. En conjunto, las alianzas mencionadas revelan uno de los compo-
nentes ms significativos de la estrategia de internacionalizacin auspiciada
por el banco aunque desde luego que no los agotan.
El posicionamiento del BNDES se aprecia con ms claridad cuando
se compara su actividad con la de otras entidades financieras internacio-
nales. El banco super los desembolsos anuales del Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento (BIRF/Banco Mundial) y del Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID). En 2010 el BNDES realiz prstamos por
US$86 mil millones, mientras el Banco Mundial pudo prestar apenas US$
40 mil 300 millones y el BID US$15 mil 500 (Zibechi, 2010). El BNDES
se ha convertido el banco de fomento ms importante del mundo y es un
instrumento clave para el desempeo de la economa brasilera. En di-
ciembre de 2010 las inversiones directas brasileras en el exterior sumaban
US$190.000 millones, una cifra que supera los PIB conjuntos anuales de
Ecuador, Uruguay, Bolivia y Paraguay (Alves, 2011: 28).
Uno de los principales componentes del apoyo concedido por el
BNDES se encuentra en las constructoras. En el perodo 2001-2010 la fi-
nanciacin de proyectos en el exterior creci 1.185%. Para 2014 el BNDES
proyect una inversin en Brasil de 1.900 millones de dlares, lo que signi-
fica un incremento del 60% en comparacin con 2009 (Folha de So Paulo,
8 de marzo de 2011). Con ese respaldo financiero, las transnacionales bra-
sileras del sector de la construccin han asistido a su internacionalizacin
y su expansin geogrfica en los cinco continentes: Andrade Gutierrez en
37 pases, Odebrecht en 19, OAS en 18, Queiroz Galvo en 10 y Camargo
Corra en 6 (Zibechi, 2012: 259).
Un porcentaje importante de las lneas de financiacin del BNDES
est volcado a la poltica de internacionalizacin y expansin geogrfica de
las empresas, especialmente en Amrica Latina. El ejemplo de Odebrecht
es ilustrativo: en 2009 recibi 600 millones del BNDES. El 80% de esos
recursos se utiliz para efectuar contratos en Argentina, Angola y Repbli-
ca Dominicana. Si se realizase un ejercicio de comparacin entre el tipo de
financiacin realizada por BNDES con otras instituciones financieras, po-

134 Sergio Moreno


dran encontrarse ciertas similitudes. Al igual que algunas operaciones del
BM y el BID, los crditos se destinan a la promocin de las exportaciones
de bienes y servicios brasileros que vienen a significar entre el 50 y 80%
del total del proyecto financiado (Zibechi, 2012). En cuanto a la repatria-
cin de capitales, las transnacionales brasileras alcanzaron un indicador de
107.000 millones de dlares entre 2007 y 2011.

Las complejas relaciones Estado - capital

La poltica exterior de Brasil est alineada con las demandas de


las transnacionales brasileras. Es por eso que el BNDES no ha hecho otra
cosa que proveer condiciones favorables para sus inversiones en Amrica
Latina. Las principales directrices contenidas en la agenda internacional de
los gobiernos Lula-Rousseff dejan ver que el nfasis est en la liberalizacin
del comercio y, como su consecuencia inmediata, el apoyo al proceso de
transnacionalizacin de las empresas brasileras.
Sectores liberales ha cuestionado la intervencin gubernamental
en las decisiones empresariales y el aumento de la burocracia pblica, espe-
cialmente porque estimulan las relaciones de tipo clientelar. Desde ese punto
de vista, las empresas estaran siendo capturadas por la mediacin del Go-
bierno cuya accin enturbiara el desenvolvimiento de las empresas privadas
en el mercado libre. Tambin se ha criticado la participacin del BNDES en
el fortalecimiento del sector privado y la tesis tendra su versin exactamente
opuesta: el Estado estara siendo capturado por los grandes grupos em-
presariales y otros agentes privados. Si bien el Estado, a travs del BNDES,
tendra mayor presencia de la economa, lo cierto es que ese factor no necesa-
riamente significara mayor autonoma. En sentido estricto se tratara de una
condicin especial de autonoma relativa. Para algunos intelectuales (Tautz
et. al, s.f.) durante la administracin de Lula, el BNDES profundiz un tipo
especfico de patrn de acumulacin que ya se haba originado con la din-
mica privatizadora: la formacin y consolidacin de grandes conglomerados
privados respaldados con fondos de origen pblico. En ese sentido, la mayor
participacin del Estado en la economa estuvo orientada al fortalecimiento
de las empresas transnacionales de Brasil.
En el perodo subsiguiente a esa oleada privatizadora de la dcada de
1990, el BNDES-Par, brazo de participacin accionaria del banco, y los fondos
de pensiones crearon las condiciones marco para garantizar un flujo perma-
nente de recursos pblicos destinados al usufructo de capitales privados. Lo
que pareciera evidenciarse es un alineamiento de intereses -que ha redundado
en la atencin de las demandas de las transnacionales- para mantener y forta-
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 135
lecer el papel de Brasil en el mercado internacional, papel que, como resulta
evidente, lo ha llevado a un proceso de especializacin productiva como ex-
portador de productos primarios y semi-elaborados (Porto-Gonalves, 2008).
As las cosas, el anlisis lleva a concluir que la intervencin progre-
siva del Estado mediante el BNDES no ha derivado en un control o en el
diseo de mecanismos pblicos de regulacin de la economa. La situacin
que se evidencia est asociada a la concentracin de capital fomentada por
el Estado, especialmente en los sectores intensivos en la explotacin de
recursos naturales (productos primarios de escaso valor agregado) y, mar-
ginalmente, en los que involucran una mayor capacidad de innovacin. Esa
dinmica se difunde como una suerte de estrategia de desarrollo nacional
orientada a la consolidacin de los llamados campeones nacionales o em-
presas con la capacidad de competir en el mercado internacional.
A pesar del privilegio que los gobiernos Lula-Rousseff le otor-
garon a las empresas de capital nacional, nada garantiza que dichas em-
presas no sean controladas, luego de demostrar ndices de rentabilidad
considerables, por capitales extranjeros. Su presencia es cada vez ms
importante en el sector de materias primas en Brasil. Esto evidencia la
falacia de la argumentacin elaborada por de los economistas del BNDES
cuando sostienen que si un pas no cuenta con trasnacionales propias, sus
empresas estn destinadas a ser capturadas por transnacionales de otros
pases (Alem/Cavalcanti, 2005)9.
Lo anterior hace parte de una justificacin de los procesos de cen-
tralizacin de riqueza en Brasil. El desagregado de los desembolsos del BN-
DES permite ver claramente el sesgo de la estrategia:

El 8% de las empresas (Grandes Empresas) recibe el 78% de los desem-


bolsos, cuestin que opera de acuerdo a la poltica de fortalecimiento de
las empresas globales de Brasil, estrategia acorde al tipo de estructura
productiva predominante en este pas () El denominado segmento de
las PYMES con el 42% de las operaciones realizadas, recibi el 16% del
monto total de los desembolsos. A nivel de los desembolsos, casi el 75%
de los mismos se destin a 10 sectores fundamentales de la economa,
con importantes financiamientos a la infraestructura (construccin de
caminos y electricidad y gas) (Golonbek/Sevilla, 2008: 22 23).

El BNDES ha sido objeto de un sinnmero de crticas desde todos


los ngulos del espectro poltico. A ttulo de ejemplo, para algunas fraccio-

9 Vase tambin Perrotta / Fulquet / Inchauspe (2011).

136 Sergio Moreno


nes del sector financiero es inconcebible que el Estado capitalice al BNDES
y que el banco conceda crditos a una tasa ms baja de la que paga: el Tesoro
Nacional capta recursos a una tasa de 10.75% (tasa Selic) y el BNDES pres-
ta a una tasa de 6%. Lo anterior provoc contradicciones entre fracciones
de capital. El sector industrial respalda las acciones del banco mientras el
sector financiero, en cabeza de la banca privada, formula afiladas crticas.
El BNDES tambin anima la concentracin de la riqueza y tiende
a favorecer, en la prctica, la emergencia y consolidacin de monopolios
porque sus inversiones tienen como destinatarios a los grandes grupos eco-
nmicos que ejercen liderazgo en sus sectores y tienen como propsito
conseguir ciertos mrgenes de control, parcial o completo, de la cadena de
produccin global de algunos productos. El destino de sus crditos es un
indicador revelador para constatar esa trayectoria. En 2010, el 57% de los
desembolsos se orient a la financiacin de diez empresas privadas, donde
se destacan Odebrecht, Camargo Corra, Andrade Gutierrez Vale, Votora-
tim y JBS, as como a las pblica Electrobras y Petrobras. La transferencia
de los fondos pblicos del FAT hacia un nmero reducido de accionistas
deriva en la consolidacin de conglomerados diversificados y la concentra-
cin de la renta en un pas que se caracteriza por la desigualdad econmica
y social. Otros datos son igualmente ilustrativos en cuanto a la expansin
de la participacin del BNDES en el sector empresarial: en 1996 el banco
participaba en 30 grandes empresas. En 2003 ya tena acciones en 53 em-
presas y en 2009 lleg a 90 (Zibechi, 2012).
La consolidacin de los conglomerados tiene una trayectoria am-
plia que comienza con el proceso de privatizacin impulsado durante la
gestin de Fernando Henrique Cardoso. Entre 1990 y 2002 se privatizaron
165 empresas estatales. Esa dinmica vendra a invertirse desde 2004 cuan-
do el Estado retoma el control de algunas empresas y respaldara su posi-
cionamiento nacional e internacional a travs de la financiacin del BNDES.
Precisamente con instituciones como el banco y los fondos de pensiones
ms importantes de Brasil (Petros, Previ y Funcet), el Estado se convierte
en uno de los principales socios de las transnacionales brasileras. El Gobier-
no de Cardoso apel a una estrategia especfica para legitimar la dinmica
privatizadora: ofreci las condiciones para la creacin de consorcios mixtos
con concurrencia estatal. Sin duda, el caso de Brasil es singular si se compa-
ra con otros procesos de privatizacin. Pero tambin existe otra diferencia
del mayor significado: la privatizacin se llev a cabo mediante lo lgica
de las subastas. Ms all de dispersar las acciones en cabeza de muchos ac-
cionistas, rasgo caracterstico de otros procesos de privatizacin, en Brasil
oper la venta del control de las empresas bajo un esquema de bloque. Los
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 137
denominados bloques de control conquistaron el 83% del valor total de
las privatizaciones funcionando bajo el siguiente esquema: El consorcio
vencedor, apoyado en un acuerdo de accionistas definiendo los derechos
y responsabilidades de las partes, asuma el control de la nueva empresa
privatizada (Lazzarini, 2011).
La relacin accionaria que el BNDES establece con varias empresas
lo convierte en un agente-vnculo que conecta varias aglomeraciones. Al
ser accionista, por ejemplo, de Vale y Embraer, el BNDES (al igual que el
fondo de pensiones Previ) conecta a los accionistas de ambas empresas y
genera enlaces, contactos y posibilita la interlocucin con sectores guber-
namentales construyendo una compleja red de relaciones pblico-privadas
entre los conglomerados empresariales y los actores estatales (Garca, s.f.).
En los procesos de privatizacin de la dcada de 1990, mltiples
consorcios empezaron a participar activamente en el campo econmico.
De igual modo, las subastas de privatizacin incentivaron las alianzas p-
blico-privadas respaldadas posteriormente por el BNDES. Por esa va, las
empresas han estado incidiendo notablemente en la conduccin estatal de
los procesos de venta. Al promover los enlaces entre empresas para la for-
macin de consorcios, el banco ha fortalecido a los grandes grupos econ-
micos nacionales que ulteriormente llegaron a tener suficiente capital para
participar en nuevas oleadas de privatizaciones y concesiones. Es as como
se gener una expansin significativa de la participacin estatal, mediante
agentes financieros como los fondos de pensiones y el BNDES-Par, en las
empresas ms importantes del pas. Claramente esto contrarresta las tesis
que sostenan una supuesta retirada del Estado en el funcionamiento de la
economa.
En varias intervenciones pblicas, el presidente del BNDES, Lu-
ciano Coutinho, ha sostenido la necesidad de garantizar el apoyo a las em-
presas nacionales. El aserto es ms bien problemtico. En primer lugar,
porque se refiere a la sostenibilidad de las empresas y no tanto a fortalecer
la estructura econmica nacional. El argumento es mecanicista: se asume
que la mayor presencia internacional de las empresas brasileras garantizar,
automticamente, mayores niveles de crecimiento econmico para el pas.
Y es una cuestin importante para la discusin porque en la actualidad es
muy complejo definir la nacionalidad de una empresa por la procedencia de
los accionistas mayoritarios o su asentamiento (en funcin del pas donde
tenga la sede o en el que se haya establecido legalmente).
Frente a la cuestin de los accionistas, la gran mayora de los llama-
dos campeones nacionales cuentan con la participacin de capitales ex-
tranjeros que suelen alterarse en funcin de las transacciones globales de la

138 Sergio Moreno


empresa. El BNDES ha definido como uno de los criterios para la concesin
de crditos el mantenimiento del control de los capitales nacionales duran-
te la vigencia del financiamiento pero no pueden evitar la recomposicin
posterior a la adquisicin de los recursos, en la que puede variar el peso del
capital (y, por lo tanto, el control) extranjero dentro de las empresas.
De otra parte, el argumento esgrimido por el presidente del BN-
DES encuentra otro lmite: los sectores financiados generan serios impac-
tos sociales y ambientales. Adems, la explotacin de recursos naturales
es vulnerable a las variaciones del mercado. La contradiccin radica en el
doble rasero con el que se desenvuelve el banco: por un lado, busca ser
reconocido como institucin pblica con funciones sociales; y, por el otro,
financia proyectos con serios impactos y no intensivos en mano de obra
(Garca, s.f.). Otra expresin de la relacin Estado-empresas se configura y
consolida durante los Gobiernos Lula-Rousseff. En ese perodo se presenta
un incremento de la participacin del Estado mediante la dupla BNDES-
fondos de pensiones. Ese aparato se configur como el pilar que soporta la
proyeccin de la economa brasilera.
En cuanto a la genealoga de las transnacionales brasileras, pueden
mencionarse dos trayectorias: por un lado, las grandes empresas que fue-
ron objeto de privatizacin, total o parcial, durante el mandato de Cardo-
so. Los casos ms ilustrativos son Petrobras (hidrocarburos), Vale do Rio
Doce (minera) y Embraer (aeronutica). El Estado, mediante el BNDES
y los fondos de pensiones, ejerce una presencia importante. En segundo
lugar, se encuentran las empresas de naturaleza familiar: Odebrecht, Ca-
margo Corra, Gerdau, Andrade Gutierrez, Votorantim, entre otras. A pe-
sar de su origen, el control de dichas empresas est siendo ejercido, cada
vez con mayor presencia accionaria, por el Estado. El caso de JBS Friboi
es emblemtico: en 2011 el BNDES se convirti en el principal accionista
con un 35% del capital total mientras que la familia Batista, fundadora de
la empresa, apenas se mantuvo una presencia del 24,2% del capital total
(Zibechi, 2012).
En la actualidad hay 885 empresas brasileras haciendo presencia en
52 pases. Se concentran, fundamentalmente, en Amrica del Sur por cer-
cana geogrfica (lo que disminuye los costos del proceso de expansin), la
posibilidad de competir en mejores condiciones y por afinidades culturales.
Tambin en frica y Portugal. La dinmica de la concentracin geogrfica
se exacerb durante la crisis: entre 2008 y 2009, las empresas detuvieron
sus inversiones en los pases desarrollados: 47% en Amrica del Norte y
18% en Europa. Al mismo tiempo, aumentaron su presencia en Asia (36%),
frica (126%) y Amrica de Sur (15%) (Fundao Dom Cabral, 2010: 12).
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 139
El proceso de internacionalizacin obedece a una trayectoria amplia:
el punto de partida es la consolidacin de la empresa en el mercado interno.
Posteriormente, una vez abren mercados, suelen ubicar un agente en el pas
donde realizan exportaciones y, segn las ventajas econmicas en los sectores
de especializacin e intervencin, pueden llegar a instalar plantas de produc-
cin. En la primera fase de la internacionalizacin, la presencia se materializa
como soporte a la comercializacin a travs de estrategias puntuales como la
puesta en marcha de centros de distribucin y asistencia tcnica. Cuando el
posicionamiento se consolida, las empresas efectan una transicin impor-
tante: pueden sustituir las inversiones comerciales por las productivas.
Durante el perodo 1995-2004, las empresas brasileras llevaron a
cabo 90 procesos de fusiones y adquisiciones en el exterior: 29 en los pa-
ses desarrollados y 61 en los pases en desarrollo, de las cuales 32 fueron en
Argentina, 4 en Colombia, Per y Venezuela y tres en Bolivia. Entre 2002 y
2004 de los veinte ms importantes proyectos de empresas brasileras para
la instalacin de nuevas plantas en el exterior, 14 se localizaban en Suda-
mrica, uno en Amrica Central, tres en Portugal, uno en Irn y otro en
Noruega (Zibechi, 2012: 175-176).
La expansin no ha estado exenta de contradicciones: provoc va-
rios conflictos entre las empresas, los Gobiernos y las comunidades afec-
tadas por los proyectos. Empero, las empresas han capitalizado la poltica
oficial y suelen presentarse como representantes de los intereses brasileros
en el exterior, lo que tiende a generar confusiones entre los intereses em-
presariales y los intereses nacionales.
El BNDES ha promovido la nocin de insercin competitiva en-
caminada a la bsqueda de una posicin ventajosa de Brasil en la divisin
internacional del trabajo. Esa estrategia se orienta a la concentracin y cen-
tralizacin de capitales que se utilizan para mejorar las condiciones de com-
petitividad en el exterior. El BNDES respalda a las empresas con sede en
Brasil aunque sean filiales de transnacionales provenientes de otros pases.
Los criterios objetivos para la concesin de crditos se reducen, segn Lu-
ciano Coutinho, a la demostracin de los resultados y los nmeros de las
empresas (Novoa, 2010)10. Los estudios del BNDES se han centrado en jus-

10 Desde 2005, el BNDES ha desembolsado cerca de US$ 12,7 mil millones en proyectos relacio-
nados con el proceso de internacionalizacin, estrategia que involucra fusiones y adquisiciones
de empresas, jointventures, entre otros. Uno de los criterios bsicos para tramitar los crditos
es que el proyecto internacional financiado demuestre la generacin de beneficios econmicos
para el Brasil, as como la transferencia de tecnologa. Las solicitudes se consideran de manera
individual y el banco no suministra informacin sobre criterios ms especficos para la seleccin,
los trmicos y los montos financiados (Garca, s.f.).

140 Sergio Moreno


tificar la poltica de internacionalizacin de las empresas porque sin firmas
competitivas internacionalmente, un pas no puede mejorar su performance
econmica (Alem/Cavalcanti, 2005: 56). La misma investigacin sostiene
que la internacionalizacin debe promoverse porque genera ventajas como
acceso a recursos y mercados, facilita la reestructuracin de las empresas y las
exportaciones generan divisas en moneda fuerte que permiten importar para
sostener el crecimiento (Alem/Cavalcanti, 2005: 56).
En 2002 el BNDES constituy un grupo de trabajo para examinar
las posibilidades de crear lneas de financiamiento que permitieran forta-
lecer las inversiones en el exterior. La ventaja comparativa de Brasil en
relacin con otros pases de la regin, cuyas economas dependan de la
produccin agrcola/mineral o enfrentaban escenarios de desindustrializa-
cin, le permiti renovar su estructura industrial a travs de operaciones
intra-firma. Ese factor gener los escenarios para la produccin y expor-
tacin de manufacturas con valor agregado y costos competitivos. Por tal
motivo, la crisis de 2008-2009 ofreci ciertas oportunidades para la econo-
ma brasilera, en particular porque la adopcin de barreras proteccionistas
y la contraccin de los mercados en las economas desarrolladas, as como
la absorcin de mercados residuales de los pases de Amrica Latina, fueros
fundamentales para los capitales establecidos en Brasil.
El BNDES fij cinco objetivos estratgicos para respaldar el desa-
rrollo productivo, el crecimiento y la internacionalizacin de las empresas:
i) hacer de Brasil un lder en la economa internacional promoviendo el posi-
cionamiento de empresas o sistemas productivos dentro de los cinco princi-
pales jugadores en sus ramas de actividad, en especial en sub-sectores como la
minera, el etanol y la siderurgia; ii) conquistar mercados ubicando a las em-
presas brasileras como las principales exportadoras mundiales en su campo.
El ncleo de ese objetivo se encuentra en los bienes durables y los bienes de
capital; iii) fortalecer la especializacin creando competitividad en sectores
basados en tecnologa; iv) promover escenarios de diferenciacin, es decir,
generar reconocimiento y valorizacin de las marcas brasileras en la produc-
cin de bienes de consumo durables y semi-durables; v) extender el acceso al
consumo masificado de servicios como internet, tambin bienes de consumo
y vivienda (BNDES, 2008: 17).
Los objetivos se articulan con una serie de metas a largo plazo. La
internacionalizacin del pas es la ms significativa, basndose en el creci-
miento de las exportaciones y la inversin extranjera para establecer plan-
tas productivas y representaciones comerciales. El rasgo caracterstico del
caso brasilero es, sin duda, el extendido respaldo del Estado a las empresas
para que hagan presencia creciente en el exterior. A ttulo de ejemplo, el
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 141
Estado cuenta con una lnea de financiacin para fomentar la industria. En-
tre 2008 y 2010 desembols R$ 210 mil millones. Ese nivel de inversin
le permiti al pas construir una tasa de formacin bruta de capital cercana
al 21% en 2010. Con ese potencial productivo, junto con el acervo diplo-
mtico y poltico, Brasil tambin est dinamizando la integracin produc-
tiva en Amrica Latina y el Caribe teniendo como soporte el Mercosur. Su
objetivo es generar escenarios de articulacin de las cadenas productivas
e incrementar el comercio intra-regional. Lo anterior se sustenta en una
ampliacin progresiva de la escala y la productividad de la industria doms-
tica. La integracin de infraestructura logstica y energtica en el marco de
IIRSA-Cosiplan es considerada como una oportunidad fundamental para el
BNDES (BNDES, 2008: 28), tal como se seal anteriormente. Ese com-
plejo aparato est en la base de la hegemona brasilera en Suramrica. En
ese sentido, el BNDES se constituye en uno de los principales instrumentos
para respaldar la poltica de internacionalizacin de las empresas brasileras
en reas de especial inters estratgico y revela las complejas relaciones
establecidas entre el Estado y el capital en Brasil.

El BNDES y la configuracin de desarrollos geogrficos


desiguales

Determinar los alcances del BNDES implica ir ms all de su par-


ticipacin en el desembolso de recursos. Se hace necesario precisar su in-
tervencin en los diversos sectores de la economa y su impacto en la con-
figuracin de desarrollos geogrficos desiguales. De acuerdo con diversas
investigaciones (Tautz et. al., 2010), el banco no suele financiar actividades
en regiones con bajo dinamismo econmico. Se restringe a las zonas en las
que la demanda de crdito ya se encuentra consolidada. Esto incentiva la
segregacin y la desigualdad regional en funcin de las proyecciones eco-
nmicas y las oportunidades de acumulacin. Es muy diciente que el banco
prefiera financiar proyectos en el sur, el medio oeste y el sureste, regiones
que concentran los ingresos ms altos. El norte y el noreste, por su parte,
reciben poca financiacin.
El peso econmico del BNDES y sus posibilidades de financiacin
lo han constituido como un agente central del proceso de organizacin te-
rritorial en Amrica del Sur. La visin y el modelo de desarrollo defendido
por los tcnicos del BNDES involucran una serie de proyecciones especfi-
cas para el uso de tierras, muchas de ellas contenidas en programas como
Advance Brasil y el PAC (1 y 2) cuyos supuestos propsitos son, entre otros,
paliar los desarrollos geogrficos y regionales desiguales.

142 Sergio Moreno


No obstante, a lo largo de la historia BNDES, los cambios para
superar ese desafo no han sido significativos y, al contrario, han generado
efectos regresivos. Un dato es revelador: del monto total desembolsa-
do por el BNDES en el perodo 1952-2002, el Estado de So Paulo fue
el principal beneficiario, lo que representa solo el 30% del total. No
es casualidad que ese Estado se presente como el centro de la principal
regin brasilera (Sureste). La concentracin en la regin del Sureste se
comprueba al verificar los siguientes escalones en la financiacin total
del banco. En segundo lugar se encuentra Ro de Janeiro concentrando el
12% de los fondos del BNDES. En tercer lugar est el Estado de Minas
Gerais con un 11%. El cuarto lugar, con un 9%,fue para el Estado de Ba-
ha en la regin noreste y, segn diversas investigaciones, es claramente
uno de los Estados que tuvieron el mayor grado de concentracin dentro
de esa regin. Pernambuco ocup el segundo lugar en el noreste. Alcanz
el 2%. Los dems Estados de la regin slo se llevaron un 1% cada uno
ocultando, de esa forma, la idea de la descentralizacin regional (Silva,
2010).

Mapa 2: Desembolsos del BNDES, 1990 y 2002

Fuente: Farias (2008)

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 143
El norte y las regiones centro-occidental se enlazan con los des-
embolsos del BNDES slo a travs del apoyo a determinadas empresas o
sectores econmicos. La dcada de 2000 traera importantes momentos
para Brasil y el BNDES. La eleccin de Lula llev a la puesta en marcha
de un nuevo perodo en el diseo y ejecucin de polticas sociales y eco-
nmicas, principalmente en relacin con el papel que deba desempear
el Estado en la concepcin del desarrollo del pas. Esa perspectiva tam-
bin alineara las transformaciones de la organizacin interna del banco,
regida por una nueva concepcin del desarrollo del modelo bancario
(BNDES, 2005: 28). Entre 1990 y 2002, el banco se constituy en un
pilar importante para la ortodoxia neoliberal en la formulacin de pol-
tica econmica con su clsica frmula desnacionalizacin, transnaciona-
lizacin y reestructuracin del Estado en funcin de los imperativos del
mercado.

Grfico 2: desembolsos del BNDES por regiones, 1990-2002

Fuente: Farias (2008)

A partir del Gobierno de Lula hubo un perodo de recomposi-


cin en las directrices del BNDES que implic una reduccin importante
en los montos desembolsados durante el primer ao del nuevo Gobierno.
En 2003 desembols alrededor de US$ 34 mil millones; US$ 46 mil en
2002 y $36 mil millones en 2001 y 2000. En este primer cambio, entre
2002 y 2003, el sector ms afectado fue el de la infraestructura con un
crecimiento negativo del 27%, seguido por el sector educacin y salud,
con un crecimiento negativo del 11%. En la perspectiva regional, los
ndices de concentracin de los desembolsos por regin se mantuvieron.

144 Sergio Moreno


La regin sureste y sur concentr el 76% de las inversiones en 2001, el
78% en 2002 y del 80% en 2003, lo que ratifica el argumento de la con-
centracin espacial (Silva, 2010).
Ese patrn se mantuvo relativamente estable y, en algunos casos,
creci inclusive durante coyunturas crticas que implicaron escenarios de
reduccin en los ndices de crecimiento o en la crisis capitalista de 2008
y 2009. Sin embargo, los rendimientos derivados de las inversiones del
BNDES fueron muy importantes si se tiene en cuenta el incremento de sus
capitales y las posibilidades que de all se derivaron para continuar con su
poltica de financiacin de proyectos. Ese sustento fue el que posibilit el
marco para financiar la segunda etapa del PAC como iniciativa de desarro-
llo econmico.
En cuanto a la evolucin de los desembolsos del BNDES, a pesar
del incremento progresivo, no se ha registrado una diversificacin de las
inversiones. Se ha enfocado, especficamente, en proyectos relacionados
con la explotacin de recursos naturales y el fortalecimiento de algunos
campos dentro del sector industrial. En dicho sector, entre 2004 y 2005, el
volumen de las inversiones increment un 49%, lo que vendra a significar
el 50% de los desembolsos del BNDES en 2005. En se mismo perodo, los
desembolsos para sectores de comercio/servicios crecieron un 22% y el
sector de infraestructura, por su parte, increment el 13%. El nico sector
con una variacin negativa del 41% fue la agricultura, situacin a la que
se le atribuyen razones climticas adversas en regiones como la del medio
oeste (BNDES, 2004: 24).
Si se hiciese un ejercicio para cotejar y relacionar ndices de inver-
siones y niveles de desarrollo sectorial, la regin del sureste presentara los
resultados ms importantes. Desde el punto de vista histrico, la regin ha
sido privilegiada: concentra buena parte de los volmenes de inversiones
y, por lo tanto, cuenta con mayor peso en la estructura industrial del pas.
Entre 2004 y 2005, se incrementaron en un 35% los desembolsos a la re-
gin pasando de $ 21 mil millones en 2004 a 28,7 millones en 2005. En el
mismo sentido, la regin sur recibi un 10% ms de inversiones entre 2004
y 2005, equivalente a casi $ 10 mil millones. Las regiones del norte y medio
oeste presentaron crecimientos negativos del 17% y 37%, respectivamen-
te. Los ndices de la regin del medio oeste ponen en evidencia su de-
pendencia al sector agrcola. El nordeste present un incremento del 39%
entre 2004 y 2005, siendo la regin con el crecimiento ms importante
en los niveles de inversin. Pas de $ 2,5 mil millones en 2004 a $ 3.9 mil
millones en 2005. A pesar de dichos guarismos, algunos estudios han reve-
lado el trasfondo de las inversiones en el nordeste: los ndices de inversin
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 145
no se mantuvieron en el tiempo, hubo concentracin intra-regional de los
flujos de financiamiento (el Estado de Baha aglutin ms de la mitad de los
recursos). De nuevo, en este caso, los sectores con mayores desembolsos
fueron los de infraestructura e industria (Silva, 2010).
Las tendencias relacionadas con las configuraciones regionales no
han variado mucho durante los Gobiernos de Lula y Rousseff. Por eso pue-
de ponerse en duda la pretensin de paliar la desigualdad en el desarro-
llo geogrfico y regional, tan difundida por el banco. Claramente Brasil ha
asistido a una configuracin espacial concentrada donde la construccin
de proyectos de infraestructura desempea un papel crucial, as como las
asignaciones al sector industrial. Brasil cuenta con toda una tradicin de
formulacin de polticas de desarrollo en funcin de la construccin de
grandes proyectos. Sin embargo y en la prctica, la recomposicin espacial
deriva en la constitucin de autnticos territorios extranjeros adaptados
especialmente para la accin de grandes grupos econmicos. Las princi-
pales beneficiadas con dichos proyectos son las empresas de los sectores
econmicos predominantes.
De otra parte, la distribucin, sentido y alcance espacial de las in-
versiones del BNDES durante el perodo 2003 - 2010 demuestran cierta
continuidad en el esquema de desarrollo territorial y sus rasgos desiguales.
A pesar de la transformacin poltica ocurrida en ese lapso, con su hori-
zonte de aumento en la participacin del Estado en la poltica social y eco-
nmica del pas, la configuracin espacial no parece haber cambiado subs-
tancialmente. No hay atisbos que indiquen un proceso de descentralizacin
econmica y el modelo de desarrollo no sugiere nuevas configuraciones
regionales. Lo anterior demuestra que la produccin del BNDES (a travs
de informes anuales, boletines, publicaciones, entre otros), en especial su
discurso a propsito de la descentralizacin de las inversiones11 est lejos de
materializarse.
El BNDES tiene todo un portafolio de inversiones que desbordan
los lmites territoriales del Brasil. Los anlisis en clave territorial debe te-
ner en cuenta la incidencia del BNDES en el proceso de construccin de
un esquema de reordenamiento territorial selectivo y desigual. Para efec-
tos de la aproximacin, las variaciones en los desembolsos de las regiones,
especialmente su aumento, no garantizan necesariamente mayores ndices
de desarrollo. Asimismo, la racionalidad asociada a la financiacin de los
proyectos tiende a aumentar las desigualdades regionales porque incentivan

11 El banco debe ser un instrumento de crdito democrtico, accesible tambin a las micro, pe-
queas y medianas empresas y las regiones menos favorecidas del pas (BNDES, 2005: 28).

146 Sergio Moreno


la concentracin de la riqueza y la expropiacin. El BNDES suele financiar
actividades productivas ya establecidas. Las regiones que concentran la po-
breza y bajos niveles de educacin han sido sometidas al abandono histrico
del banco. Entre sus estrategias no parecen vislumbrarse polticas a favor de
la distribucin de la riqueza.
Las estimaciones permiten establecer que aproximadamente el
60% de los desembolsos del banco se han orientado a la financiacin de
la industria intensiva en la explotacin de recursos naturales (Tautz et. al.,
2010). Como se sabe, esa especializacin tiene como consecuencia bajos
niveles de desarrollo tecnolgico, econmico y social. Brasil se ubica en
una posicin intermedia dentro de los pases especializados en la expolia-
cin de recursos naturales. De tal suerte, la estrategia del BNDES parece
profundizar ese escenario, es decir, reproducir es status quo derivado de las
formas actuales de acumulacin. Aprovechar el momento histrico deriva-
do de la fase expansiva del ciclo y de las situaciones de especulacin en los
precios de las materias primas puede tener consecuencias considerables: la
economa asume una posicin especialmente vulnerable a posibles cambios
del mercado internacional.

IV. Disputas y escenarios de incidencia

La necesaria discusin sobre el BNDES y las acciones de incidencia


que han emprendido las organizaciones sociales y populares de Amrica
Latina contempla importantes ejes de trabajo y marcos para la accin. A
continuacin se abordan algunos de especial resonancia.

La nocin de desarrollo

Dar prioridad a la construccin de obras de infraestructura, la pro-


duccin de agro-combustibles, la dinmica extractiva y la industria parece
ser la opcin de desarrollo respaldada por el BNDES. Sin embargo, la es-
tructura productiva de Brasil ha sido impactada por la liberalizacin econ-
mica, propia de las polticas de ajuste, y la bsqueda de competitividad, lo
que tambin se ha expresado en aumentos en la IED intensiva en la explo-
tacin de recursos naturales. Como resultado, no parece existir inters para
inducir una diversificacin en la produccin. La perspectiva estructural de
la economa, aquella que defenda la escuela cepalina en sus propuestas de
desarrollo, fue suplantada por los imperativos del mercado y la racionali-
dad tcnico-burocrtica, lo que empobreci el debate sobre el modelo de

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 147
desarrollo. La creciente demanda de materias primas y el incremento de
la produccin de etanol parecen apuntalar la orientacin de dicho proceso.
Por si fuera poco, la financiarizacin de la economa ha provocado la am-
pliacin de los mrgenes especulativos y ha tenido consecuencias sobre el
incremento de los precios de los alimentos.
Las polticas del BNDES parecen corroborar ese estado de cosas.
Como se explic anteriormente, el banco se ha alineado con el proceso
de liberalizacin, la ola de privatizaciones y, ms recientemente, con los
grandes desembolsos en infraestructura y la explotacin intensiva de re-
cursos naturales sin establecer criterios de proteccin socio-ambiental. La
discusin, en ese caso, ha girado en torno al papel del banco en el modelo
de desarrollo. En un perodo de diez aos, el presupuesto del BNDES se
ha cuadruplicado, pasando de $18 mil millones en 1999 a ms de $80 mil
millones en 2008 (Pinto, 2008). A pesar de que en muchas ocasiones las
directivas del banco han afirmado su favorabilidad con la poltica industrial,
en realidad se asiste a la profundizacin de un modelo de desarrollo inten-
sivo en explotacin de recursos naturales y con bajo nivel de diversificacin
e innovacin. La tendencia de aumento de la inversin en minera y etanol
as lo indican. Al mismo tiempo, como puede apreciarse en el siguiente
cuadro, las inversiones destinadas a sectores intensivos en trabajo son mar-
ginales y tienen a disminuir.

Cuadro 1: desembolsos del BNDES en reas industrial


y agropecuaria por sector

Desembolsos Desembolsos
Setores** 2003 2007
em bilhes em % em bilhes em %
Intensivos em natureza 9.024 44% 19.456 62%
Intensivos em trabalho 1.254 6% 1.306 4%
Intensivos em engenharia e tecnologia 873 4% 3.978 13%

* O BNDES agrupa seus desembolsos em quatro reas: agropecuria, indstria extractiva, indus-
tria de transformao e comrcio e servios (basicamente, infraestrutura). A tabela acima se
refere apenas s trs primeiras. A ltima rea foi excluda por no ser possivel identificar seus
desembolsos de acordo com as categorias uso intensivo em naturaleza, trabalho ou engen-
haria/tecnologia (conforme classificao de OECD).
** Esta classificao foi adoptada pelo autor a partir da classificao da OECD, procurando compa-
tibiliz-la com os setores apresentados no relatorio de desembolsos do BNDES. Por contra desta
adaptao, a soma geral da tabela no perfaz os 100%).
Fuente: pinto (2008)

148 Sergio Moreno


Algunos sectores de la sociedad brasilera insisten en la necesidad
de darle un nuevo perfil a las financiaciones del banco y orientarlas en in-
dustria y tecnologa, en la importancia de contar con un banco de desarro-
llo pblico que permita superar las desigualdades en la sociedad brasilera.
Un modelo alternativo que ampare el desarrollo rural, la agricultura fa-
miliar y campesina, as como la produccin de alimentos para el mercado
brasilero. Un modelo basado en la descentralizacin de crditos a favor
de la diversificacin productiva, la financiacin en innovacin tcnica, en
particular con respecto a la energa y la biotecnologa, el fortalecimiento
de la participacin, la gestin pblica y la promocin de la infraestructuras
sociales, tales como el saneamiento. Un modelo orientado por una integra-
cin regional en Amrica del Sur centrada en el fortalecimiento de las eco-
nomas nacionales y la justicia comercial entre los pases. Organizaciones
sociales y populares han tratado de incidir para generar compromisos en el
banco y analizar las nefastas consecuencias de profundizar en el monoculti-
vo y la produccin de etanol por los riesgos asociados a la deforestacin, el
agotamiento de los recursos hdricos, la explotacin del trabajo, la especia-
lizacin y desplazamiento de la produccin de alimentos.
El trabajo organizativo para emprender acciones de incidencia poltica
y jurdica ante el banco ha contado con importantes expresiones. Uno de los
referentes ms importantes, que agrupa un conjunto de organizaciones inter-
sectoriales, es la plataforma BNDES. Se cre en 2007 con el firme propsito
de democratizar la que consideran la principal herramienta pblica para el de-
sarrollo del pas, politizar las discusiones sobre poltica econmica y promover
acciones de control poltico a los crditos concedidos por el BNDES.
El anlisis de la financiacin para el desarrollo de Brasil ha permi-
tido dilucidar el papel del banco como su motor principal. La Plataforma
BNDES se ha propuesto analizar la concepcin de desarrollo defendida
por el Gobierno, viabilizado a travs del banco, y monitorear los impactos
socio-ambientales derivados de sus financiaciones. El esfuerzo de la plata-
forma refleja las convergencias intersectoriales entre algunas fracciones
de la Central nica de Trabajadores (CUT), el Movimiento Sin Tierra
(MST), organizaciones no-gubernamentales y movimientos ambientalis-
tas. Uno de los propsitos bsicos, como parte de las acciones de inciden-
cia para que el banco implemente polticas de acceso a la informacin, es
la publicacin de su cartera de proyectos. Como coalicin de iniciativas
sectoriales, la Plataforma ha enfrentado tensiones internas a propsito de
las agendas y los alcances de sus demandas, no slo frente al banco sino
tambin frente al modelo de desarrollo que estn defendiendo las lites
brasileras. Por tal motivo, en muchos casos la Plataforma ha sido acusada
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 149
de cierto maximalismo en sus demandas. La necesaria discusin sobre el
papel del BNDES y de la concepcin desarrollista que est agenciando
pasa por una definicin de los alcances y los momentos de la incidencia,
principalmente en aras de establecer acuerdos que permitan generar ac-
ciones conjuntas y mayor resonancia antes los actores internacionales que
respaldan la llamada financiacin para el desarrollo (Faria, 2012).
Indudablemente, la deliberacin sobre el papel del BNDES en el
modelo de desarrollo de Brasil se inscribe en un debate sobre la con-
figuracin de un proyecto de pas y desborda los clculos oportunistas y
de corto plazo de la clase poltica. Se trata de un debate que demanda la
participacin amplia de mltiples sectores como los movimientos socia-
les y los sectores populares, la academia, las organizaciones defensoras de
derechos humanos, los movimientos ambientalistas y los sindicatos. La
tarea es compleja pero ms necesaria que nunca.

Polticas de acceso a la informacin y transparencia

Diversos sectores sociales de Brasil y de otros pases de Amrica


Latina han llamado la atencin sobre la importancia de que el BNDES im-
plemente polticas e instrumentos de informacin pblica en un ejercicio
de incidencia similar al que se llev a cabo con otras instituciones finan-
cieras internacionales como el BID y el BM. El BNDES procesa mucha
informacin, incluyendo la relacionada con los proyectos que financia,
pero sta no es liberada a la opinin pblica en una lgica similar a la del
secreto bancario. La promocin de una cultura institucional de trans-
parencia es una tarea impostergable para un Estado que afirma, como
uno de sus objetivos, la democratizacin. Las acciones de incidencia se
han proyectado en dos niveles: por un lado, promocionando el posiciona-
miento y puesta en marcha de una poltica de informacin pblica. Por el
otro, la apertura de escenarios de interlocucin y dilogo con las autori-
dades del BNDES. Las iniciativas han sido respaldadas por las comunida-
des afectadas a propsito de las financiaciones del banco. En el trasfondo
de la discusin se encuentra la necesaria definicin de criterios sociales y
ambientales en la aprobacin de proyectos y lneas de financiacin.
El respeto por la cultura, las comunidades locales y el medio ambien-
te, deben orientar el horizonte de las polticas, los programas y los principios
rectores de la concesin de prstamos. Los ndices de los montos desembol-
sados por el banco durante los ltimos aos demanda el diseo de una arqui-
tectura institucional que posibilite el control social, popular y democrtico.

150 Sergio Moreno


Lo anterior resulta de la mayor importancia si se considera que el banco ha
financiado la expansin regional de Brasil apoyando a grupos empresariales
cuyos proyectos tienen serios impactos socio-ambientales en los pases donde
se implementan, incluyendo la violacin sistemtica de los derechos humanos
en las regiones donde operan. Adems, el tipo de integracin promovido por
el banco est generando relaciones de dependencia de algunos pases de la
regin con la economa brasilera.
El banco tambin est ocupando un lugar preponderante en la
financiacin de los proyectos asociados a IIRSA-Cosiplan, proyectos que
-como se sabe- estn diseados para crear enclaves econmicos en los te-
rritorios de Amrica Latina y convertirla en una autntica plataforma para
la explotacin de recursos naturales y su posterior exportacin a mercados
Estados Unidos, Europa y Asia, en especial China, todo bajo una idea sesga-
da de integracin. Los marcos de referencia para la implementacin de di-
rectrices de poltica socio-ambiental por parte de los bancos se basa en dos
soportes: el sistema jurdico del pas y los acuerdos sectoriales no vincu-
lantes como los Principios de Ecuador. En el primer caso, las disposiciones
jurdicas brasileras establecen la necesidad de considerar posibles impactos
socio-ambientales derivados de la financiacin de proyectos (i.e. la Ley de
delitos ambientales promulgada en 1998). Si bien el BNDES cuenta con
una poltica medioambiental, incluyendo un departamento especializado
en cuestiones ambientales, no se ha actualizado en ms de diez aos y no
opera consistentemente. En el segundo caso, BNDES no ha adoptado los
Principios de Ecuador y, argumentando la defensa del secreto bancario, no
hace pblica la informacin de los proyectos financiados fuera de Brasil.
Las organizaciones sociales y los sectores populares afectados han
reclamado informacin sobre las inversiones del banco fuera de Brasil, es-
pecficamente sobre los objetivos de los proyectos, los montos destinados
para su implementacin, las condiciones-marco de la financiacin, evalua-
ciones de impacto socio-ambiental, enlaces directos con el personal en-
cargado de ejecutar acciones de supervisin de cada una de las fases de
los proyectos y los detalles relacionados con las fases de ejecucin. En un
escenario ideal, el BNDES debera implementar polticas de transparencia,
acceso a la informacin y procesos de consulta/consentimiento con las co-
munidades en los territorios donde se ejecutan los proyectos. En casos de
violaciones de derechos humanos, el banco debera suspender la financia-
cin de los proyectos.
Una de las crticas que se le han formulado al banco, en concor-
dancia con su falta de transparencia, es que no proporciona informacin
detallada sobre sus estadsticas operacionales. Por lo tanto, los clculos
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 151
realizados por la academia, las organizaciones no gubernamentales y las
organizaciones sociales/populares no superan el nivel de meras aproxima-
ciones. En ms de 50 aos de existencia, el BNDES no ha implementado
una poltica de informacin pblica.
Las comunidades afectadas han intercambiado experiencias en va-
rias reuniones en las que pudo evidenciarse que el desplazamiento de po-
blaciones no es una consecuencia marginal de los proyectos financiados por
el banco sino una que esas dinmicas hacen parte de una estrategia relacio-
nada con un esquema de acumulacin capitalista de Brasil. Ese modelo se
caracteriza, adems, por la injusticia social y ambiental. Un gran porcentaje
de los desembolsos del BNDES ha recibido sendas crticas. Muchas de las
industrias financiadas por el banco tienen dudas respecto a sus prcticas
de produccin y el impacto socio-ambiental en los territorios donde se
asientan. Las organizaciones sociales y populares tambin han cuestionado
la falta de una poltica ambiental consistente (Osaba, 2009).
Las acciones de monitoreo al BNDES tienen una importante tra-
yectoria. Su origen puede rastrarse en la dcada 1990. Las organizaciones
sociales y populares han aunado esfuerzos por hacer seguimiento a sus in-
versiones e incidir para que el banco, y especialmente las empresas que
financia, incorporen estndares socio-ambientales. Los efectos de estas ac-
ciones resonaron en el BNDES al punto que implement un proceso in-
cipiente en ese sentido. Habilit un vnculo en su sitio Web en el que es
posible consultar informacin estadstica, informes de gestin y boletines
de anlisis elaborados por economistas vinculados al banco. Sin embargo,
la informacin es sesgada e incompleta y, en general, persiste la falta de
transparencia. El problema se hace ms complejo dependiendo del sector
financiado, su alcance estratgico y su impacto. Por lo general, y slo a
ttulo de ejemplo, en la produccin de agro-combustibles los criterios so-
cio-ambientales son genricos y no se valoran los efectos de las empresas
financiadas. La produccin de caa de azcar tiene impactos territoriales.
Su expansin provoca desplazamiento de poblaciones y de actividades agr-
colas tradicionales (como el cultivo de cereales). El caso de la cuenca del
ro Paran es ilustrativo en ese sentido. Los desafos son, entonces, muy
importantes, en particular si pretende incidirse en la formulacin de estn-
dares socio-ambientales apropiados (Faria, 2012).
Lo anterior demuestra que es imperativo construir canales de inter-
locucin para discutir los criterios de financiacin con los que actualmente
funciona el BNDES. Una poltica de transparencia y control social tiene
sentido dado el origen pblico de sus recursos pero, fundamentalmente,
dados los impactos socio-ambientales y territoriales de sus financiaciones.

152 Sergio Moreno


Por tal motivo, resulta de la mayor importancia continuar presionando para
que el banco implemente polticas de transparencia, mejore sus criterios
para la concesin de financiacin y posibilite canales de interlocucin con
organizaciones sociales y populares.

La corresponsabilidad por los impactos socio-ambientales


y territoriales provocados por las empresas que ejecutan
proyectos relacionados con economas extractivas y obras
de infraestructura

En Brasil, al igual que en otros pases del mundo, el Estado no ha


garantizado la proteccin para evitar que las empresas incurran en violaciones
de derechos humanos. Las reas de influencia de las empresas brasileras estn
creciendo progresivamente. No as sus estndares de evaluacin de impactos
socio-ambientales. Brasil ha suscrito la mayor parte de los tratados de dere-
chos humanos incorporados en los mbitos internacionales y regionales. Lo
anterior ofrece un marco jurdico al que puede apelarse tambin en el caso de
violaciones de derechos humanos provocadas por las empresas (dada la funcin
de proteger, investigar y punir que le asiste al Estado en el caso de violaciones
de derechos humanos independientemente de quien las cometa). A pesar de
dicho marco, en la prctica los derechos humanos continan violndose.
Las instituciones pblicas encargadas de la vigilancia, el seguimien-
to y el control no son lo suficientemente consistentes. Obstculos de orden
estructural impiden responsabilizar jurdicamente a las empresas. Factores
como la dilacin en los procedimientos, la falta de apropiacin de los dere-
chos fundamentales y la falta de instituciones que respalden los procesos de
litigio de inters pblico limitan las oportunidades de acceso a la justicia.
Quiz una de las mayores dificultades es la posibilidad de comprobar las
relaciones causales entre las acciones u omisiones de las empresas y sus im-
pactos por el velo corporativo y la falta de mecanismos para la regulacin
del poder econmico y poltico de las empresas. Aunque el sistema jurdico
brasilero cuenta con instrumentos civiles y administrativos para responsa-
bilizar a las empresas, stos no se usan.
La industria extractiva es la que ms violaciones de derechos hu-
manos comete. El Estado no slo proporciona todas las condiciones e
incentivos para la explotacin de recursos naturales sino que tambin tie-
ne dificultades para regular las actividades econmicas y polticas de las
empresas. En el caso de la violacin de derechos humanos cometida por
empresas brasileras en el exterior, no slo existen dificultades de con-

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 153
trol sino que tambin es posible identificar un doble estndar. De nuevo,
el sistema jurdico brasilero ofrece posibilidades de responsabilizar a las
empresas del pas por la violacin de derechos humanos cometidas en el
extranjero. El Cdigo de Procedimiento Civil define la jurisdiccin de
Brasil en tres casos: cuando la accin se origina en Brasil, si la obligacin
se va a realizar en Brasil, o si el demandado, cualquiera que sea su nacio-
nalidad, tiene domicilio en este pas (Agere-Cooperao em Advocacy
et. al., 2011: 4).
Esto es importante teniendo en cuenta el intenso proceso de in-
ternacionalizacin de las transnacionales brasileras en el continente y en
frica. Las empresas se han visto involucradas en daos ambientales, vio-
laciones al derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas, ca-
sos de corrupcin, violaciones de los derechos laborales, desplazamiento
forzado y contratacin de empresas de seguridad privada para la repre-
sin de las protestas. Generar acciones para presionar el cumplimiento
de las normas de extraterritorialidad por parte de las transnacionales que
operan en el extranjero es una accin estratgica para la proteccin de los
derechos humanos.
Los casos de doble rasero tienen que analizarse con cuidado. Los
estndares que las empresas deben cumplir en Brasil son distintos (y menos
estrictos) a los estndares que en la prctica se contemplan para operar
en pases extranjeros. De ah la importancia de exigir el cumplimiento de
las obligaciones extraterritoriales que le asisten al Estado brasilero frente
al respeto de los derechos humanos en todos los pases donde operan las
transnacionales brasileras.

Correlaciones de fuerza y recomposiciones de clase

El panorama de las correlaciones de fuerza en Brasil representa


todo un desafo, en particular para las posibilidades de incidencia que pue-
dan desplegarse ante el BNDES. Algunas fracciones de las grandes centra-
les sindicales como la CUT o Fora Sindical estn alineadas con el capital
brasilero y la perspectiva desarrollista financiada por el banco. As las cosas,
bajo la actual configuracin de fuerzas, encontrar apoyos puntuales en esos
sectores puede considerarse todo un desafo. La dinmica de las luchas po-
lticas y sociales en Brasil ser decisiva para toda la regin. Algunas fraccio-
nes sindicales se encuentran imbuidas en una suerte de encapsulamiento
corporativo y desde la dcada de 1990 han asistido a una transicin desde
un sindicalismo de confrontacin a un sindicalismo propositivo.

154 Sergio Moreno


A partir de 2003, con la eleccin de Lula, la lite del poder estatal
federal se ha transformado significativamente. Precisamente en ese Gobier-
no, segn clculos realizados por Mara Celina D`Araujo (2009), en Brasil
era posible identificar unos 80.000 cargos de confianza poltica. Aproxi-
madamente 47.000 son cargos de confianza en la administracin directa.
Esto se traduce en la discrecionalidad del poder ejecutivo para realizar los
nombramientos. El 45% de los cargos de confianza corresponde a personas
con trayectoria y afiliacin sindical. Un porcentaje similar tiene experiencia
de participacin en movimientos sociales y otro 30% concurre en conse-
jos profesionales. Un sector mayoritario de los cargos de confianza est en
manos de profesionales con soporte organizativo. No obstante, la presencia
del mundo sindical en los cargos del Gobierno no puede leerse como una
expresin del triunfo electoral del Partido dos Trabalhadores (PT)12 sino
como resultado de la elevada tasa de sindicalizacin en el sector pblico,
militante de ese partido, que puede llegar al 80% de los funcionarios p-
blicos del Poder Ejecutivo Federal. Se configur as una estructura sindical
corporativa que no ha significado mayores niveles de igualdad social, polti-
ca y econmica.
De otra parte, luego de las elecciones del 30 de octubre de 2010,
que llevaron a la presidencia a Dilma Rousseff, se consolid la recomposi-
cin del bloque en el poder. El PT eligi 88 diputados, la mayor bancada
en la cmara. La mayora absoluta, 60% de los diputados petistas, provienen
del campo sindical. En la cmara se sientan 62 diputados sindicales mientras
otros seis lo hacen en el senado. De ellos, 49 pertenecen al PT, siete al PC
do B, dos al PDT, dos al PV, uno al PSOL uno al PPS, mientras que cuatro
de los seis senadores sindicales son tambin del PT y los dos restantes del
PC do B (Zibechi, 2012: 39).
El anlisis cuantitativo, si bien es somero, refleja un asunto de fon-
do que debe analizarse: las relaciones entre el mundo sindical, los fondos
de pensiones y el BNDES. Como se mencion anteriormente, el FAT se
cre en 1988 y uno de sus propsitos era regularizar los flujos monetarios
que reciba el BNDES, hasta entonces dependiente de una financiacin va
impuesto a la renta. En ese momento se defini que el 60% del recaudo de-
rivado del Programa de Integracin Social y del Programa del Patrimonio
del Servidor Pblico (PIS-PASEP) se destinara a la financiacin del seguro
al desempleo y el otro 40% se designara al BNDES para apoyar las polticas

12 El PT est conformado, principalmente, por sindicalistas, aunque recientemente se ha sabido


que tambin ha elegido varios diputados empresarios. Su peso en las esferas de decisin es muy
importante dado que prcticamente recoge toda la representacin sindical: 80% de los sindica-
listas electos diputados y el 78% del total de los parlamentarios electos.

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 155
de desarrollo. Posteriormente, dado que el gasto del seguro de desempleo
estaba por debajo del porcentaje definido por la va constitucional, el FAT
se asegur excedentes que fueron trasladados al BNDES, a la manera de
depsitos especiales, que incrementaron significativamente los aportes for-
malizados.
El FAT, cuyo mbito de accin es del resorte del Ministerio de Tra-
bajo y Empleo, es comandado por un Consejo Deliberativo triestamentario
y paritario: est compuesto por cuatro sindicalistas, cuatro empresarios y
los Ministerios de Trabajo, Previsin Social y Agricultura. Tambin cuenta
con un representante del BNDES. En 2006, el FAT responda por el 67%
de los desembolsos del BNDES, recursos que incrementaron de manera
significativa en poco tiempo: de 11 mil millones de dlares en 1997 a ms
de 100 mil millones en 2010 (Zibechi, 2012).
Para dimensionar la posicin de los sindicatos en Brasil, basta con
relacionar ese factor con el BNDES. En promedio, el banco realiza inversio-
nes cercanas al 7% del PIB del pas. Ese indicador deja entrever su alcance
en la conduccin de la economa. El BNDES invierte en una gran cantidad
de empresas. En algunos casos como socio minoritario pero siempre con
la posibilidad de hacer parte de las juntas directivas. Slo a manera de ilus-
tracin, el BNDES es socio de Petrobras y de Vale, empresas que ocupan
lugares muy destacados a nivel mundial en cada uno de sus sectores.
Durante los Gobiernos de Lula y Rousseff el Estado asumi una
doble funcin: por un lado, la financiacin de empresas transnacionales y el
fortalecimiento de grandes grupos econmicos de Brasil; por el otro, la in-
versin en grandes obras de infraestructura a travs del PAC. Varios crticos
han sostenido que en esa trayectoria se ha concentrado, centralizado y for-
talecido el capital en detrimento del mundo del trabajo. El fortalecimiento
de los llamados campeones nacionales (o grandes grupos empresariales)
es uno de los ejes de la estrategia del BNDES. Pero su funcin no se limi-
ta, en ese caso, a la gestin empresarial. El Estado se ha convertido en un
agente de fusiones y adquisiciones, de creacin y consolidacin del sector.
En otras palabras: el Estado, a travs del BNDES, es el principal aliado del
capital brasilero.

Disputas por el entendimiento y los usos de territorio

En los procesos de transnacionalizacin y desnacionalizacin de las


economas, incluyendo dinmicas simultneas como la integracin fsica y
la mercantilizacin de los recursos naturales, claramente puede apreciarse

156 Sergio Moreno


el papel que desempean las instituciones financieras en la orientacin y
alcance de las inversiones y, como su resultado inmediato, en la reconfigu-
racin de los espacios productivos y la exacerbacin de las disputas terri-
toriales. La divisin internacional del trabajo ha llevado a que la mayora
de los Estados latinoamericanos profundicen un modelo desarrollista de
ordenamiento territorial basado en la expoliacin intensiva y extensiva de
los recursos naturales. En ese marco, las instituciones financieras y otros
agentes econmicos como las empresas transnacionales, los fondos de pen-
siones y las calificadoras de riesgos inciden en las directrices que formulan
los gobiernos nacionales sobre la ocupacin y el uso de espacios y recursos.
La informacin sobre los flujos de capital (ciclos de inversin
extranjera directa) y los crditos para la financiacin de proyectos revela
una tendencia que se ha estado reproduciendo en varios pases de Amri-
ca Latina: la especializacin productiva en sectores primarios/extractivos,
procesos de reordenamiento espacial correlativos donde la dinmica de las
inversiones impone marcos especficos de regulacin socio-territorial fa-
cilitada, y muchas veces promovida, por los gobiernos nacionales para la
construccin de territorios socioeconmicos.
La creciente presencia del BNDES est otorgndole continuidad
y nuevas proyecciones en escala continental a IIRSA-Cosiplan. Su alcance
desborda el entendimiento de la integracin sobre la base de infraestructu-
ra fsica. En realidad est relacionado con todo un proceso de alistamiento
del territorio enmarcado en un esquema de integracin transversal con
nodos estratgicos que apuntan hacia la cuenca del Pacfico y los mercados
asiticos como destino de productos primarios. En ese modelo de integra-
cin multi-modal e interocenica se han desarrollado ncleos espaciales
intermedios con serios impactos territoriales en mbitos urbanos y rurales.
Las administraciones locales poco han participado en la discusin
sobre ese esquema desarrollista de integracin a pesar de tratar, desde el
punto de vista del ordenamiento territorial, aspectos como el uso de los
recursos naturales (as como de los ingresos generados en ese sector de la
economa), procesos de zonificacin y aglomeracin, delimitacin de re-
servas ecolgicas, entre otros. Cuando se trata de flujos de capital y finan-
ciamiento externo, el destino de los espacios regionales y locales parece
decidirse en otros escenarios en funcin de acuerdos internacionales y sin
contemplar las agendas y los acuerdos locales de ordenamiento del terri-
torio sustentados en propuestas de organizaciones sociales, sectores po-
pulares y comunidades tnicas. La experiencia latinoamericana revela que
los gobiernos nacionales, con tendencias ideolgicas diferenciadas, parecen
coincidir en un asunto clave: el esquema de desarrollo est orientado hacia
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 157
la expoliacin intensiva y extensiva de los recursos naturales. Los diseos
institucionales y espaciales demuestran que los gobiernos nacionales privi-
legian las economas extractivas como base para el ordenamiento del espa-
cio (Garca, 2008).
Precisamente, los procesos de organizacin espacial en escala con-
tinental agrupados en IIRSA-Cosiplan involucran una serie de criterios de
ordenamiento territorial con dimensiones y escalas transnacionales, nacio-
nales, regionales y locales como mecanismo que soporta las directrices de
poltica formuladas para la organizacin del espacio. En los esquemas domi-
nantes de ordenamiento territorial cobran especial importancia los acuer-
dos polticos internacionales, incluyendo las lneas de financiacin que le
son consustanciales y que abren un campo de accin y disputa en el que
concurren fuerzas como las instituciones financieras internacionales, los
bancos de desarrollo nacional con alcances extra-territoriales, las empresas
transnacionales y, desde luego, las comunidades afectadas.
En ese complejo marco la presencia de Brasil es cada vez ms sig-
nificativa y est imponiendo progresivamente su propia versin de ordena-
miento territorial con alcances continentales aprovechando el soporte que
le brinda el PAC. El escenario poltico latinoamericano tambin ofreci
ciertas condiciones para el posicionamiento de Brasil. Ninguno de los go-
biernos de la regin parece tener una agenda de ordenamiento territorial
que sopese los intereses de ese pas. La mayor participacin e incidencia del
BNDES en la proyeccin y ejecucin de IIRSA-Cosiplan vienen orientan-
do el proceso de integracin en Amrica del Sur. Nuevas coordinaciones y
fuentes de financiacin no alteran las pretensiones y alcances de la iniciati-
va: crear una red de acceso para explotacin de recursos naturales y la cir-
culacin de mercancas (aumentando la velocidad de rotacin) con destinos
extra-continentales.
El problema de los conflictos es claramente identificable en los
proyectos de infraestructura. Sectores empresariales, as como los repre-
sentantes del BNDES, sostienen que la integracin fsica y energtica re-
dunda en beneficios para Amrica Latina. El argumento se formula tambin
como oposicin a la dinmica de integracin en su faceta especficamente
comercial (conocida como regionalismo abierto). La integracin fsica
es uno de los componentes ms importantes y nodales de los esquemas
de integracin poltica suramericana. Empero, los supuestos beneficios son
bastante desiguales y generan consecuencias significativas.
A parte de los mencionados impactos socio-ambientales y territo-
riales, tambin deben mencionarse otros como la movilizacin de mano de
obra barata sometida a condiciones de precarizacin y violacin sistemtica

158 Sergio Moreno


de los derechos laborales, escenarios de cooptacin de lderes sindicales por
rditos o compensaciones, en una lgica que reproduce esquemas clientela-
res, cooptacin -asimismo- de lderes comunitarios con el fin de legitimar
los proyectos, la omisin del mecanismo de consulta previa, la vulneracin
del proceso de licenciamiento ambiental va corrupcin de las autorida-
des ambientales, flujos poblacionales que esperan vincularse al mercado
laboral y, ante su imposibilidad, fomentan los cinturones de miseria en las
ciudades, incrementando los ndices de pobreza, violencia y prostitucin,
el despojo de comunidades con anclaje territorial, la destruccin de formas
tradicionales de vida, el desplazamiento masivo, entre otros.
El caso del Territorio Indgena Parque Nacional Isiboro Scure (TIP-
NIS) ofrece pistas para el anlisis de los conflictos socio-territoriales provoca-
dos por el BNDES. Queiroz Galvo fue expulsada de Bolivia por las inconsis-
tencias en el proceso de construccin de una carretera y el uso de materiales
de poca calidad que provocaron el agrietamiento y desgaste prematuro de la
obra. La empresa constructora, OAS, fue seleccionada para reparar y con-
cluir el proyecto pero fue acusada de fraude y corrupcin en el proceso de li-
cenciamiento. A pesar de dichos antecedentes, el BNDES otorg otro crdito
a OAS por un valor de R$ 332 millones para la construccin del proyecto vial
San Ignacio Moxos-Villa Tunari en Bolivia, proyecto que suscit conflictos de
suma gravedad entre comunidades locales y el Gobierno de Evo Morales. La
proyeccin de la carretera implicaba serios impactos para el TIPNIS donde
habitan ms de 12.000 indgenas. La poblacin se moviliz para paralizar la
construccin. Las disputas derivaron en el uso de la violencia, la represin, el
asesinato, la desaparicin de personas y toda clase de violaciones a los dere-
chos humanos. Esta situacin cre una situacin crtica entre los movimientos
sociales, los sectores populares, las confederaciones sindicales y los pueblos
indgenas del pas con el Gobierno de Morales (Garca, s.f.).
El BNDES estableci su relacin con OAS sin estimar la necesi-
dad de realizar estudios de impacto ambiental ni considerar las consecuen-
cias en los territorios de reserva indgena, lo cual evidenci la ausencia de
criterios para anticipar conflictos entre las transnacionales brasileras y los
sectores populares afectados por los proyectos. Las presiones sociales que
provoc la situacin obligaron a la suspensin de la obra.
A pesar de las alarmas difundidas por organizaciones no guber-
namentales bolivianas y brasileras, sectores polticos de Brasil han deses-
timado las advertencias. Hasta el mismo Lula, por invitacin directa de
la empresa OAS, intent incidir ante el Gobierno de Morales para darle
continuidad a la construccin de la carretera. La responsabilidad del BN-
DES es evidente. As lo han demostrado organizaciones sociales de Brasil.
El papel del BNDES en la expansin de Brasil
como potencia regional 159
El conflicto involucra al banco en tanto es el agente que est financiando
un proyecto en territorios de poblaciones amparadas por la constitucin
boliviana. Por si fuera poco, se violent el derecho a la consulta previa.
El caso del TIPNIS plantea una discusin fundamental sobre la no-
cin y la disputa por el entendimiento y uso del territorio, as como por la
concepcin del desarrollo. Las contradicciones proyectan diversos intereses
que se encuentran anclados en el territorio: por un lado, estn las visiones de-
sarrollistas defendidas por los sectores dominantes de Bolivia y de Brasil. Por
el otro, la reivindicacin de los sectores populares y las organizaciones sociales
que vindican el buen vivir como principio de relacionamiento con la tierra.

V. Conclusiones

Brasil constituye un caso-tipo del proceso de internacionalizacin


de capitales locales. Las transnacionales brasileras estn consolidando su
presencia en Amrica Latina mediante operaciones de fusin y adquisicin
aprovechando los escenarios de desnacionalizacin que han caracterizado
las economas latinoamericanas en la fase neoliberal de acumulacin capi-
talista. De manera progresiva, han ido conquistando diversas actividades
econmicas en el subcontinente.
Las directrices de los gobiernos de Lula y de Rousseff han sido
especialmente enfticas en la necesidad de proyectar a Brasil como pas
competitivo a escala mundial pero sin poner en discusin los espacios de
dominacin estadounidenses. Es por eso que algunos intelectuales han des-
crito el papel y las proyecciones de Brasil, desde la dcada de 1960, como
sub-imperialistas (Marini, 1966).
El anlisis de Marini ha contribuido en la superacin de los lmites
de las teoras que privilegiaban la lgica centro-periferia, en especial por-
que la accin emergente del pas no obedece a una delegacin, a una con-
cesin de poder del centro sino a un proceso de autonomizacin relativa de
las clases dominantes locales. Se trat de una trasformacin histrica de las
burguesas nacionales -por lo general asociadas a la promocin del mercado
interno a travs de mecanismos diversos como barreras arancelarias- en
burguesas locales, promotoras de procesos de transnacionalizacin de la
economa.
Joo Bernardo, un importante intelectual brasilero, sostiene que

Brasil vive un profundo cambio en su insercin a la economa y la po-


ltica globales. Nunca antes en la historia de este pas se produjo, ex-

160 Sergio Moreno


port e invirti tanto, en especial fuera de fronteras, desarrollando las
empresas transnacionales de origen brasilero. Nunca antes la poltica
externa brasilera fue tan independiente, con base a la explotacin de los
recursos econmicos de Amrica Latina y en la disputa de mercados y
de espacios de inversiones en frica. Nunca antes Brasil fue tan partici-
pativo, al punto que grandes capitalistas apoyan poltica compensatorias
de izquierda. Nunca antes Brasil fue tan imperialista (citado en Zi-
bechi, 2012: 167).

El BNDES se destac como uno de los principales soportes del


Gobierno brasilero en su tentativa de industrializacin e integracin del
territorio nacional entre 1950 y 1970. Tambin en la dcada de 1980, con
el declive del ciclo de desarrollo impulsado por la poltica de sustitucin
de importaciones. El agotamiento de un ciclo de desarrollo guiado por la
poltica de sustitucin de importaciones y la grave crisis de la deuda que
impact a varios pases de la regin, hizo que la preocupacin por la estabi-
lidad de las cuentas externas fuera un asunto prioritario en el diseo de las
polticas nacionales. En ese momento, desafos relacionados con la consoli-
dacin de la integracin del territorio, la formacin del mercado interior y
la superacin de las disparidades regionales, como preocupaciones que ve-
nan siendo parte de la agenda poltica y econmica del pas hasta finales de
la dcada de 1970, empezaron a marginarse o incluso a sustituirse por las
directrices de poltica impuestas por el FMI y el BM. La austeridad provoc
una importante reduccin en inversin pblica e interrumpi el proceso de
integracin y articulacin regional. El proceso de neoliberalizacin se difun-
di en Brasil como imperativo para ingresar de manera competitiva en la
fase de internacionalizacin del capital.
El Estado brasilero experiment una grave crisis que no llega a
lesionar su poder o el ejercicio de su soberana. Se trat una crisis rela-
cionada con la dificultad para hilvanar la disciplina fiscal (exigida por las
instituciones financieras internacionales) con la provisin de bienestar va
poltica social. Asisti as a un problema de legitimacin de las instituciones
gubernamentales que se expres en escala local al socavar las polticas de
desarrollo que pretendan reducir las desigualdades regionales.
La privatizacin fue el mecanismo expedito para reformar el Es-
tado y reasignarle capacidades de regulacin. En ese proceso, las empresas
adquirieron posibilidades de intervencin en la formulacin de directri-
ces de poltica participando como consultoras en el diseo de estrategias
territoriales que antes eran de exclusividad del Estado (Farias, 2008). La

El papel del BNDES en la expansin de Brasil


como potencia regional 161
privatizacin tambin fue asumida como imperativa para la integracin del
pas en el mercado internacional.
De manera paralela, las transformaciones mencionadas recompu-
sieron la formacin espacial brasilera generando mltiples conflictos por
el uso de los recursos pblicos y el uso social del territorio. La prioridad
de los gobiernos era satisfacer las necesidades geogrficas de las empresas.
La prdida del control nacional sobre las empresas llev tambin a la des-
articulacin de la coordinacin estratgica de la economa brasilera. Las
polticas neoliberales en Brasil tuvieron como consecuencia serios proble-
mas de coordinacin de los planes y programas nacionales de desarrollo. La
planificacin gubernamental se ajusta a las estrategias y los intereses de las
grandes empresas para reorganizar el territorio. La planificacin territorial
opera en la prctica como mecanismo para racionalizar espacios y regiones
incorporados en los circuitos internacionales de produccin pero tambin
para incorporar nuevos espacios en la dinmica de la acumulacin.
Exactamente eso es lo que puede observarse con la trayectoria hist-
rica del BNDES desde la dcada de 1990. El banco contribuy en la conduc-
cin del proceso de privatizacin y, posteriormente, implement una estrate-
gia de financiacin a las empresas transnacionales en Brasil con el objetivo de
incrementar su participacin en las exportaciones mundiales. La poltica de
internacionalizacin a travs de fusiones y adquisiciones es una prueba feha-
ciente en ese sentido. La planificacin territorial se adapta a los requerimientos
de la produccin. El vnculo que el BNDES ha construido con las empresas
durante los ltimos lustros exacerba los desarrollos geogrficos desiguales, las
disparidades regionales y crea las condiciones de posibilidad para el alistamien-
to del territorio sobre el cual intervienen los capitales brasileros.
Todos los elementos analizados demuestran que el capitalismo bra-
silero no puede asumirse como dependiente. Tampoco puede considerarse
como un centro mediano de acumulacin ni como una sub-potencia,
como argumentaba Marini en la dcada de 1970. Son muchos los factores que
obligan a recomponer esas aproximaciones tericas: las importantes transfor-
maciones de la centralizacin y concentracin de capitales; la reorganizacin
del Estado para posibilitar esa dinmica econmica; el reordenamiento terri-
torial provocado interna y externamente, as como la expansin y la inten-
sificacin de la intervencin espacial; la expansin del capital en una lgica
imperial soportada por un pacto corporativista13; y, aunque no se abord en

13 Los gobiernos del PT, en cabeza de Lula y Rousseff, crearon importantes entornos de cohesin
interna va poltica social para reducir pobreza, legitimar acciones del Gobierno y neutralizar los
niveles de conflictividad.

162 Sergio Moreno


el presente artculo, las contradicciones con otras potencias emergentes, en
particular la expansin imperialista del capital chino.
El Estado ha desempeado un papel trascendental en la consoli-
dacin de la economa brasilera. Tanto as que alguno autores argumentan
que en Brasil se ha configurado un capitalismo burocrtico (Bernardo, 9
de septiembre de 2011). Con el respaldo de un banco estatal como el BN-
DES, Brasil pudo posicionarse entre los primeros lugares de la economa
mundial. Esa trayectoria amplia que comienza con la creacin del banco,
provoc una recomposicin del bloque en el poder: la dinmica del capital
en Brasil insert a los empresarios privados, una clase que bien podra ca-
racterizarse como tecnoburcratas que circula entre las administracio-
nes de las empresas, las Universidades y las asesoras de los ministerios y
que forma el ncleo ms slido de las clases dominantes (Bernardo, 01 de
mayo de 2011), dentro de la estructura del Estado.
La concepcin ms clsica del proceso de ordenamiento territorial
contempla la formulacin de polticas pblicas en un marco espacial res-
tringido o delimitado por la soberana nacional, incluyendo sus dimensio-
nes regionales y locales. Sin embargo, la experiencia de IIRSA-Cosiplan y el
posicionamiento de BNDES en dicha iniciativa revelan que el anlisis debe
ser ms complejo. Es evidente que tambin existe una escala transnacional
animada por flujos financieros que inciden en la adecuacin de marcos para
la incorporacin espacial en las dinmicas del capital. El esquema de IIRSA-
Cosiplan no parece ser producto de una identidad de agendas y marcos de
armonizacin territorial entre los Estados latinoamericanos. Parece el re-
sultado de un concierto ms acotado: los Estados dominantes de la regin,
las instituciones financieras y las empresas transnacionales.

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