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CIUDADANOS  
y GOBIERNOS  

Experiencias y nuevos retos para el desarrollo


local y la construcción  de la democracia
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Y ORGANIZACIONES CIVILES
Experiencias y nuevos retos para el desarrollo
local y la construcción de la democracia

 
 
 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS
Y ORGANIZACIONES CIVILES
Experiencias y nuevos retos para el desarrollo
local y la construcción de la democracia

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

     
 
 
CIUDADANOS y GOBIERNOS

Experiencias y nuevos retos para el desarrollo


local y la construcción de la democracia

COLECCIÓN DOCUMENTOS PARA EL DEBATE CONTEMPORÁNEO

Primera edición electrónica por el Instituto Electoral de Tlaxcala: 2006

Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala:


Jesús Ortiz Xilotl, Consejero Presidente
Miguel González Madrid, Consejero
José Lumbreras García, Consejero
Manuel Guillermo Ruiz Salas, Consejero
Cesáreo Santamaría Madrid, Consejero
Maximino Hernández Pulido, Consejero
Enrique Zempoalteca Mejía, Consejero

Secretario General del Instituto Electoral de Tlaxcala:


Ángel Espinoza Ponce

Comisión Editorial y de Divulgación:


Miguel González Madrid
Ángel Espinoza Ponce
Cesáreo Santamaría Madrid
Manuel Guillermo Ruiz Salas

Domicilio: Ex - Fábrica San Manuel, Barrio Nuevo de San Miguel Contla,


Municipio de Santa Cruz Tlaxcala, Tlax. CP 90640
Teléfono conmutador: (01-246) 4611092 y 4610992
Página Web: http://www.ietlax.org.mx
Correo electrónico: iet@ietlax.org.mx

ISBN:
Depósito Legal:

Edición electrónica disponible en pdf (archivo original en Word).


Impresión: No disponible.

FOTO PORTADA:
Ciudadanos de San José Aztatla (Cuarta Sección), Municipio de Contla de Juan Cuamatzi, Tlaxcala.

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UAM – IFE – IET

ÍNDICE
PRESENTACIÓN, 11

PRIMERA PARTE
POLÍTICA Y SUJETO, CIUDADANOS Y ESTADO, 13

ANDRÉS MÉNDEZ SANDOVAL (Centro de Estudios Ecuménicos, A. C.):


Tres modelos ciudadanos: Liberal, republicano y deliberativo, 15

JESÚS SOLÍS CRUZ (Estudiante del Doctorado en Antropología Social de El Colegio de Michoacán):
Ciudadanía, Estado-nación y etnicidad, 41

PAULINO ERNESTO ARELLANES JIMÉNEZ (BUAP):


Las modalidades del federalismo contemporáneo, 55

JOSÉ GPE. VARGAS HERNÁNDEZ (Centro Universitario del Sur, Universidad de Guadalajara):
Procesos de diferenciación estructural y funcional del estado en la gobernabilidad global, 71

JOSÉ GPE. VARGAS HERNÁNDEZ (Centro Universitario del Sur, Universidad de Guadalajara):
La sociedad civil en las nuevas formas de gobernabilidad, 99

SEGUNDA PARTE
DESARROLLO LOCAL Y GOBIERNOS, 155

VLADIMIR KREMSA KOTASKA (Naciones Unidas):


Desarrollo Local Sustentable: Naciones Unidas, Unión Europea, República Checa, 157

GASPAR RUIZ VELÁZQUEZ (Secretaría de Salud)


JOSÉ G. VERGARA BARRAGÁN (Secretaría de Desarrollo Social):
Los Ayuntamientos como actores del desarrollo local y el entorno de la política social. Des-
centralización, promoción y gestión del territorio, 203

TERCERA PARTE
INFORMACIÓN: DERECHOS Y LIMITACIONES, 235

GUSTAVO MAZCORRO TÉLLEZ (SEPI-UPIICSA)


GRACIELA MUÑIZ PINEDA (UPIICSA-IPN):
El “derecho a conocer”: una libertad esencial para la satisfacción de necesidades básicas, 237

RAYMUNDO CASTILLO BAUTISTA (Diseñador gráfico, egresado de la ENEP-Acatlán):


Algunas falacias sobre la sociedad de la información, 257

URSULA DEL C. ZURITA RIVERA (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales):


La disputa por la información: La experiencia de las ONG mexicanas de derechos humanos, 275

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

CUARTA PARTE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y POLÍTICAS PÚBLICAS, 295

VÍCTOR ALARCÓN OLGUÍN (UAM Iztapalapa):


Ideas sobre la democracia participativa, 297

JOSÉ MARÍA MARTINELLI (UAM Iztapalapa):


Participación y ciudadanía, 307

MYRIAM CARDOZO BRUM (UAM):


Participación social en la evaluación de políticas gubernamentales, 313

ROBERTO MELLADO H. (UNAM):


Participación ciudadana para la planeación de políticas públicas de desarrollo local: una pro-
puesta de reforma para el Distrito Federal, 341

MIGUEL GONZÀLEZ MADRID:


Participación Ciudadana, Democracia y Gobierno Municipal. A propósito del proyecto de Ley
de Participación Ciudadana del Estado de Tlaxcala, 359

QUINTA PARTE
GÉNERO, JÓVENES Y ESTUDIOS DE CASO, 387

MA. DE LOURDES GARCÍA ACEVEDO (Mujeres Trabajadoras Unidas, A. C.):


Equidad entre hombres y Mujeres en Gobiernos Municipales de México, 389

CRISTINA COBOS (Ronda Ciudadana, A. C.):


Participación ciudadana: Los jóvenes y sus derechos, 401

CARMEN ECHEVERRÍA (INDESOL - SEDESOL):


Programa de atención a los niños, 407

CARLOS RODRÍGUEZ WALLENIUS (Centro de Servicios Municipales A. C.):


Gobierno delegacional y construcción de ciudadanía en la delegación Tlalpan, 419

LETICIA RODRÍGUEZ OCAÑA (Universidad Juárez Autónoma de Tabasco)


RAMÓN MARIACA MÉNDEZ (Colegio de la Frontera Sur):
Estrategias locales de manejo sustentable de recursos naturales en dos comunidades de la
selva lacandona, 429

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PRESENTACIÓN 
 


os días 9, 10 y 11 de marzo de 2004, en instalaciones de la Univer‐
sidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, se llevó a cabo el Semi‐
nario  “Gobiernos,  ciudadanos  y  organizaciones  civiles;  experien‐
cias y nuevos retos para el desarrollo local y la construcción de la demo‐
cracia”;  fue  organizado  conjuntamente por la Universidad Autónoma Me‐
tropolitana, el Instituto Electoral de Tlaxcala y el Instituto Federal Electoral. 
A través de la Mtra. Mireya Bernardette Moreno Sosa, Vocal Ejecutiva 
de la  22 Junta Distrital Ejecutiva en el Distrito Federal, y del Mtro. Marcos 
Rodríguez  del  Castillo,  Vocal  Ejecutivo  del  mismo  organismo  para  esta 
demarcación,  el  IFE  contribuyó  a  una  de  las  actividades  que  tienen  que 
ver con el estudio de la participación de los ciudadanos y la actuación de 
los gobiernos locales en lo relativo a los procesos de desarrollo local. Del 
mismo modo, el Instituto Electoral de Tlaxcala se interesó en conocer las 
investigaciones  sobre  prácticas  locales  y  municipales  de  participación  y 
contribuyó  a  la  organización  y  difusión  del  Seminario.  La  Universidad 
Autónoma  Metropolitana  mantiene  su  política  de  aliento  a  la  investiga‐
ción  académica  y  a  la  difusión  permanente  de  los  avances  y  resultados 
respectivos. 
Quienes asistieron al Seminario pudieron dar constancia de los aportes 
relacionados con la investigación en torno a los temas de la participación 
ciudadana, la actuación concreta de los gobiernos y el desarrollo local. Las 
diversas  experiencias  en  esos  campos  estimulan  el  interés  de  los  investi‐
gadores  y  ofrecen  una  oportunidad  invaluable  para  comparar  los  casos 
específicos, enriquecer los análisis y crear nuevos proyectos temáticos. 
Los trabajos que la mayoría de ponentes envió posteriormente para in‐
tegrar esta Memoria constituyen un material importante para documentar 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

investigaciones de distinto nivel y dan cuenta de la importancia que tiene 
la  participación  ciudadana  en  el  desarrollo  local,  a  veces  de  una  manera 
independiente  de  los  gobiernos.  En  la  actualidad,  necesariamente  dicha 
participación  pasa  por  el  entramado  de  la  llamada  sociedad  de  informa‐
ción, y su conexión con los modos de gobierno parece estar en función del 
modelo en que el Estado nacional se organiza localmente, pues los espa‐
cios  locales,  municipales  y  comunitarios  representan  espacios  de  acceso 
inmediato y de mayor posibilidad a la necesidad de dar seguimiento habi‐
tual a las prácticas participativas. 
Sin duda, hay mucho que decir, pero también que indagar, en materia 
de  participación  ciudadana  y  desarrollo  local.  Esta  Memoria  sólo  ofrece 
algunas propuestas y algunos avances al respecto. Al mismo tiempo que 
es  posible  estudiar  las  diversas  experiencias  como  si  éstas  constituyeran 
un filón inagotable, es necesario discutir y reflexionar sobre la pertinencia 
de encontrar una lógica al mundo complejo del desarrollo local y la parti‐
cipación ciudadana, de tal modo que el estudio no se vuelva una tarea de 
búsqueda interminable en medio de una imbricación de determinaciones 
concretas, sino también una tarea de iluminación del qué hacer humano. 
Los  trabajos  aquí  publicados  pasaron  por  una  primera  etapa  de  revi‐
sión de forma y estilo. Una segunda etapa de revisión permitiría disponer 
de ellos para otro tipo de publicación. Por el momento se cumple sólo con 
la edición electrónica de esta Memoria, con un mínimo de requisitos. 
Finalmente, sólo queda por agradecer a los ponentes y al público concu‐
rrente por involucrarse en el análisis y en los objetivos trazados. Un peldaño 
más se agrega a las múltiples tareas académicas e institucionales, pero tam‐
bién un suelo mejor fertilizado para cosechar ulteriores resultados. 
 
Enero de 2006. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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UAM – IFE – IET

 
 
 
 
 
 
PRIMERA PARTE 

 
POLÍTICA Y SUJETO, 
CIUDADANOS Y ESTADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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UAM – IFE – IET

 
 
 
 
SOBRE LA RAZÓN POLÍTICA 
 
Andrés Méndez Sandoval 
1 Centro de Estudios Ecuménicos, A.C. 

Licenciado en Filosofía y Ciencias Sociales por el  
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) 
Candidato a Maestro en Filosofía por la Universidad Iberoamericana. 
 
 
RESUMEN 
 
El  objetivo  del  trabajo  consiste  en  establecer  algunos  criterios  y  precisiones  sobre  la  lógica  del 
campo  político,  desde  una  especie  de  capital  simbólico  que  es  la  razón  política.  La  discusión  es 
pertinente en la medida en que posibilite un tratamiento riguroso desde posiciones distintas fren‐
te la caracterización de este problema. El planteamiento que se desarrolla está inserto en el ejerci‐
cio de la idea de que es necesario un marco de vigilancia de la praxis de las organizaciones civiles 
y sociales, con el fin de construir una acción social reflexiva y mesurable. A este respecto, se con‐
sidera  que  la  filosofía  y  las  ciencias  sociales  pueden  proporcionar  los  instrumentos  adecuados 
para esta vigilancia de la praxis.   
 
En este ensayo se intenta una revisión sintética desde el marco filosófico de las premisas y dificul‐
tades  respecto  de  los  tres  modelos  de  la  tradición  contractualista:  el  liberal,  el  republicano  y  el 
recién llamado deliberativo, desde el análisis de lo que hemos llamado la razón política. Se escruta 
también la nueva lógica que esta razón adquiere en la reformulación postmoderna.  
 
Con base en ello, se concluye que los procesos de participación pública y gubernamental donde se 
inscribe la acción social de los organismos civiles, están sujetos a las reglas del juego que marca 
este  capital  simbólico  de  la  razón  política,  ya  sea  como  promoción  de  los  derechos  económicos, 
sociales,  culturales  y  ambientales,  como  participación  ciudadana  o  como  apertura  de  espacios 
para  la  incidencia  en  políticas  públicas.  Realizar  una  práctica  refleja  y  no  reflexiva  desde  esta 
lógica conlleva sus riesgos y limitaciones que repercuten en el trabajo concreto de las organiza‐
ciones civiles, diluyendo su carácter transformador de la realidad social.  
 
 
 
 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
1. INTRODUCCIÓN 
 

I. 
 La respuesta a las motivaciones últimas que me han impulsado a 
llevar  a  cabo  esta  reflexión,  [trata  de]  contestar  [también]  las  si‐
guientes  preguntas:  Primera:  ¿Por  qué  orden  social  luchan  las  or‐
ganizaciones  civiles?;  y  segunda:  ¿Cuáles  son  los  instrumentos  que  em‐
plean para hacer efectiva esta lucha? Desde mi propia perspectiva, la así 
llamada sociedad civil tiene poca claridad conceptual respecto a la estruc‐
turación  de  la  realidad  social  que  pretende  construir,  y  lo  mismo  puede 
decirse en lo que se refiere al andamiaje metodológico para comprender, 
primero, la lógica sistémica del mundo social, y segundo, para diseñar las 
estrategias de acción que transformen radicalmente esta lógica. 
Lo anterior se entiende, en parte, si establecemos que las organizacio‐
nes civiles ocupan una posición determinada en el campo político y en el 
conjunto  del  espacio  social.  En  realidad  constituyen  un  subcampo  del 
campo  político.  Esto  quiere  decir  que  juegan  desde  sus  propias  reglas  y 
lógicas  internas  con  otros  agentes  (instituciones  y  personas)  del  campo 
político, que determinan sus acciones y su propio juego interno. En otras 
palabras, las organizaciones civiles no pueden escapar al juego de la real 
política (intrigas, golpes bajos, luchas de poder y toda la colorida gama de 
recursos de violencia física o simbólica), y más aún, llevan su lógica al in‐
terior de ellas mismas. La autonomía de las organizaciones civiles, como 
sujeto de este campo, es en extremo débil, y ello explica por qué se ajustan 
a su racionalidad y a los mecanismos que la crean y la justifican. 
Echando mano del socioanálisis de Bourdieu, observamos que el campo 
político es un campo de fuerzas y un campo de luchas en donde los diferen‐
tes agentes se disputan, con mayor o menor violencia, el dominio de ciertos 
capitales (económicos, sociales, culturales, simbólicos).1 Uno de esos capita‐
les, de corte más simbólico, es la razón política, que asegura el diseño de las 
instituciones  políticas  claves  (Estado,  Constitución,  Estado  de  derecho,  de‐
mocracia) y de aquellas realidades y conceptos básicos complementarios de 
las mismas (pueblo, sociedad civil, cambio político, ciudadano). 

1 Grosso modo podemos señalar que los capitales constituirían una serie de “recursos” en competen‐

cia por los diversos agentes; además relativamente escasos o con restricciones para ser poseídos. El 
capital económico hace más referencia a bienes materiales; el social, a las redes relaciones; y el cultu‐
ral, a títulos académicos o nobiliarios. El capital simbólico puede cristalizarse en cualquiera de los 
“recursos” anteriores o en otra propiedad distinta, inventada o no, anterior o reciente, que sólo fun‐
ciona y existe en la medida en que otros agentes distintos a los que la poseen la perciben como un 
valor. Cf., por ejemplo, en Bourdieu, El oficio del científico, Anagrama, 2003, pp.100‐1003. 

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UAM – IFE – IET

Es  la  racionalidad  política,  también  favorecida  por  los  campos  intelec‐
tuales de la filosofía y las ciencias sociales, la que conduce la estructuración 
de las reglas del campo político. Esta vernunft política, con esto quiero decir 
gestada  en  lo  que  se  ha  llamado  la  modernidad,  se  ha  cristalizado  en  tres 
modelos políticos, en apariencia distintos, pero en última instancia susten‐
tados en la misma matriz: el liberal, el republicano y el recién llamado deli‐
berativo.  La promoción de los derechos humanos, conceptuados en lo que 
se denominado DESCA (derechos económicos, sociales, culturales y ambien‐
tales); el impulso a la participación ciudadana más allá de la vía electoral, es 
decir, hacia una democracia participativa; y muy ligada a la anterior, la ge‐
neración de mecanismos para el debate, por ejemplo, en políticas públicas, 
son algunas de las directrices que orientan la lucha en el campo político; pe‐
ro  cuya  estructura  mantiene  la  misma  lógica  y  el  mismo  dinamismo  que 
permite asegurar a los dominantes las posiciones dominantes claves y a los 
dominados las migajas de las mismas. 
La  acción  social  de  las  organizaciones  civiles  se  mantiene  en  función 
de este capital simbólico del campo político, detentado por algunos, y que 
con  apariencia  de  bien  las  lleva  a  jugar un juego que no afecta las raíces 
últimas del sistema. Se promueven los  DESCA sin caer en la cuenta del en‐
gaño  de  la  universalización  abstracta;  se  fomenta  la  participación  ciuda‐
dana  sin  tener  clara  la  concepción  misma  de  ciudadanía;  se  construyen 
agendas con el fin de generar espacios de discusión para incidir en las po‐
líticas públicas sin advertir la diferencia de capitales de los agentes invo‐
lucrados en el diálogo. 
A  partir  de  este  diagnóstico,  he  acentuado  mi  preocupación,  a  fin  de 
cuentas una preocupación más ética que académica, por encontrar susten‐
tos rigurosos, teorías y metodologías, que contribuyan a orientar la acción 
social de las organizaciones civiles. Como parte de este proceso constante 
y necesario de investigación, el cual debe ser uno de los programas priori‐
tarios de éstas, es básico comenzar por establecer la caracterización de la 
razón política, como aquel capital simbólico fundamental de la estructura‐
ción objetiva, no sólo del campo político, sino del espacio social. 
II. El objetivo de un proyecto para la investigación de la racionalidad 
política nos debe llevar a establecer criterios y precisiones sobre la ciuda‐
danía, el Estado y la democracia. La discusión en torno a ellos sin el refe‐
rente de la categoría de razón política ha desembocado en un sinnúmero de 
reflexiones, no del todo sistemáticas ni críticas, que a la vez que han pro‐
vocado pluralidad de posiciones, han propiciado un tratamiento poco ri‐
guroso del problema. Precisamente por esto, me parece necesario sugerir 
dos modos básicos para el tratamiento de la cuestión: uno que permita la 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

revisión sintética de las premisas claves sobre la ciudadanía y la democra‐
cia en el marco necesario de un Estado; y otro, que posibilite el desmenu‐
zamiento de en qué consiste el juego político y la discusión en torno a la 
construcción y a la participación ciudadana, con relación a los modelos de 
Estado y democracia vigentes. 
Como puede apreciarse, estos constituyen en el fondo criterios metodo‐
lógicos  que  consisten  en  diferenciar  su  sustento  “teórico‐filosófico”  del  di‐
namismo del espacio social en donde se cristalizan o pretenden hacerlo.2 
Con base en esta perspectiva, una propuesta de investigación constaría 
de  tres  partes:  a)  la  revisión  desde  la  categoría  de  razón  política  de  tres 
modelos de la tradición contractualista: el liberal, el republicano y el deli‐
berativo; b) la constitución de las premisas de un modelo de “ciudadanía 
ampliada”; c) la formulación de un marco teórico‐metodológico que sirva 
como estrategia de acción de este último modelo.  
En este escrito, la primera parte de un ensayo más extenso, sólo se tra‐
baja la línea que corresponde al inciso a). Esto se hará de manera general. 
Con ello se pretenden visualizar sobre qué están montados los rasgos ca‐
racterísticos de esas categorías prácticas y reflexivas que son el ciudadano, 
el  Estado  y  la  democracia,  propuestas  por  los  modelos  mencionados,  y 
fijar así los ejes comunes en torno a los cuales giran. La segunda parte, co‐
rrespondiente  a  otro  documento,  se  referirá  a  los  incisos  b)  y  c);  aquí  se 
problematizará respecto a las posibilidades de superación de la razón polí‐
tica. Para ello, por una parte, se discutirá y precisará la categoría de “ciu‐
dadanía integral” o “ampliada”; por la otra, se juzgará en cuanto a sus al‐
cances y límites prácticos, tanto históricos como sociológicos. 
Conviene dejar claro que tanto en la primera como en la segunda parte 
se reflexiona desde un enfoque propiamente filosófico; es decir, desde la 
base de una filosofía política fundamentada en el realismo radical. Se tra‐
ta, efectivamente, sobre todo en los incisos a) y b), de realizar una crítica y 
posibilitar  una  alternativa  a partir de la unidad que mantiene lo que lla‐
mamos la razón política. Tal y como espero que quede expresado a lo largo 
del texto, partir del plano filosófico nos brinda la oportunidad de sacar a 
la luz las argucias de un dinamismo al que pretendemos oponernos y sus‐
tituir. La lucha política, sin embargo, no sólo se da en el debate y la con‐
frontación ideológica; también se da en la realidad real del mundo social. 
La  lucha  política  se  implica,  pues,  simultánea  y  efectivamente,  en  dos 

2  Tomamos  la  conceptuación  de  espacio  social  que  elabora  Bourdieu.  Grosso  modo,  éste  se  define 
“como estructura de yuxtaposición de posiciones sociales, a su vez definidas (según)… la distribu‐
ción de las diferentes especies de capital”. P. Bourdieu, Meditaciones pascalianas, Anagrama, Barcelo‐
na, 1999, p. 178. 

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planos  diferenciados,  pero  pertenecientes  a  la  misma  lucha  en  el  mundo 
social por el ejercicio del poder. En este sentido, el inciso c) echa una mi‐
rada al dinamismo de ese mundo social para descubrir los mecanismos de 
facto de las relaciones sociales y vislumbrar las estrategias para contrarres‐
tarlos o posicionar una formulación distinta del poder a partir de la cate‐
goría sugerida provisionalmente de “ciudadanía integral” o “ampliada”. 
 
 
2. CRÍTICA DE LA RAZÓN POLÍTICA: LOS FUNDAMENTOS DEL CON‐
TRACTUALISMO. LA MODERNIDAD FILOSÓFICA. 
 
Existen por lo menos dos maneras de realizar una revisión de los tres modos 
de  la  razón  política:  desde  los  fundamentos  propios  de  las  ciencias  sociales 
(sociología, antropología, ciencia política) y desde los fundamentos propios 
de la filosofía. Es verdad que entre ambos hay una vinculación imprescindi‐
ble  e  indisoluble;  eso  no  se  discute.  Sin embargo, metodológicamente con‐
viene  establecer  cuál  es  la  particularidad  propia  con  la  que  se  estudian  —
por  decirlo  de  alguna  manera—  estas  categorías:  cómo  se  fundamentan 
desde el plano de la reflexión filosófica; cómo se fundamentan desde el pla‐
no de la reflexión sociológica. La construcción conceptual de unas y otras es 
diferente por más que se afecten de hecho, por eso hay que formular la ma‐
nera específica que utilizaremos en esta revisión. 
Nos  interesa  centrarnos  en  cómo  desde  la  modernidad  sociológica  se 
abren prácticas concretas que definen el ser ciudadano y el quehacer de‐
mocrático,  en  medio  de  las  contradicciones  de  la  estructura  económica  y 
del sistema social, y cómo su tratamiento constituye uno de los quehace‐
res de las ciencias sociales. Pero también nos interesa cómo la modernidad 
filosófica se construye desde ellas y se enfrenta a ellas, la manera de que‐
dar involucradas en el discurso filosófico y el papel que éste desempeña 
en la teorización de las ciencias sociales. En esta primera parte del ensayo 
nos inclinamos por esto último.  
 En el siguiente texto —de carácter optativo, que sin embargo me pare‐
ció conveniente no omitirlo— establecemos resumidamente en qué senti‐
do entendemos la filosofía y cuál puede ser su aporte en la comprensión 
sociológica de la realidad, objeto de lo que será la segunda parte. 
Antes  que  nada  conviene  volver  a  recalcar  que  la  filosofía  y  las  cien‐
cias  sociales  son  herramientas  claves  de  la  acción  social  de  las  organiza‐
ciones civiles, en la medida en que la dotan de una comprensión de la rea‐
lidad  que  permite  el  ejercicio  verdaderamente  transformador  de  sus  lu‐
chas. Ahora bien, no cualquier filosofía, ni cualquier teoría social permiten 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

la realización de lo anterior; por ello para construir la teoría que nos per‐
mita potenciar la acción social debemos, irremediablemente, por más que 
lo consideremos tiempo perdido y fastidioso, ajustar nuestra reflexión a la 
lógica y a las reglas de ambas disciplinas, que por otra parte mantiene un 
vínculo estrecho, ejerciendo entre ellas eso que se llama vigilancia episte‐
mológica.  En  otras  palabras,  la  profesionalización  de  las  organizaciones 
civiles en función de la transformación social debe pasar por hacer filoso‐
fía y ciencia social rigurosa en y desde su práctica. 
Brevemente, porque no es el tema de discusión, referiremos a esta mu‐
tua relación entre la filosofía y las ciencias sociales, que nos puede ayudar 
como  organismos  civiles,  para  aquello  que  llamaremos  vigilancia  de  la 
praxis. Veamos. La lógica y las reglas del juego del campo filosófico están 
en función de eliminar presupuestos para llegar a una verdad primera ab‐
solutamente  justificada.3  Aquí  la  sociología  de  la  ciencia,  desde  la  teoría 
de  los  campos,  ayuda  al  filósofo  a  practicar  la  vigilancia  epistemológica; 
es decir, a tener presentes las determinaciones estructuralmente objetivas 
que intervienen en su producción filosófica que busca esa verdad primera. 
Por su parte, la filosofía contribuye, como filosofía de la ciencia, a un mo‐
do  distinto  de  vigilancia  epistemológica,  en  el  sentido  que  permite  a  las 
ciencias sociales orientarse en su investigación sobre los principios radica‐
les del mundo social eliminando falsos presupuestos. Desde este modo de 
vigilancia epistemológica de las ciencias sociales, la filosofía ejerce su ta‐
rea con base en tres criterios.  
En primer lugar, la filosofía es siempre filosofía primera; es decir, no hay 
filosofías de segunda montadas en aquella. No hay una filosofía cuyo objeto 
sea la realidad (metafísica), otra cuyo objeto sea la socialidad (filosofía polí‐
tica) o la historia (filosofía de la historia), y otras tantas, como la ética o la 
antropología filosófica, cuyo objeto se centre en el hombre y sus acciones. El 
objeto radical de la filosofía es la realidad; y la realidad es ultimidad, es de‐
cir, lo primario. Pero la realidad en sus varios dinamismos es plena realidad 
en ese último, radical y envolvente dinamismo que es la historia. Allí, y sólo 
allí, es donde la realidad se manifiesta con toda su riqueza.4 
En segundo lugar, el método filosófico se define en función del carác‐
ter trascendental de la realidad y no de su carácter talitativo; es decir, a la 

3 Cf. A. González, Estructuras de la praxis. Ensayo de filosofía primera, Trotta‐Fundación Xavier Zubiri, 

Madrid, 1997, pp. 13, 22, 30. 
4 Cf. J. Corominas, “Materia y praxis”, en www. geocities.com/praxeologia. Como lo menciona este au‐

tor, Ellacuría, a través de su diálogo con el marxismo desde una filosofía de corte zubiriano, propondrá 
que el objeto de la filosofía es la realidad histórica; lo mismo parecen sugerir otros filósofos, un tanto 
distanciados e incluso desconocedores del planteamiento del realismo radical, como Althusser.   

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filosofía  no  le  interesan  los  tales  o  cuales  contenidos  o  hechos  positivos 
aprehensibles para cualquiera en que se expresa la realidad, para eso es‐
tán  las  ciencias.  A  la  filosofía  le  interesa  la  realidad  en  su  ultimidad  o 
esencialidad. Esto ha dado lugar a tachar a la filosofía como algo abstrac‐
to,  teórico, carente de realismo y lleno de elucubraciones. Pero la ultimi‐
dad o esencialidad de la realidad no significa para nada ni dualidad de la 
misma, ni aquello escondido u oculto, ni aquello que posee unas propie‐
dades mágicas en donde descansa la realidad. Ese carácter trascendental 
consiste en la unidad primera y radical de la realidad misma; es algo dife‐
renciado,  no  como  distinto  o  de  otra  naturaleza,  de  los  hechos  positivos 
que están fijados desde un sistema de conceptos propios de cada ciencia.5 
Esa realidad como trascendentalidad es realidad histórica.  
En  tercer  lugar,  la  filosofía  no  se  confunde  con la ciencia ni se puede 
hacer al margen de la misma; no hay eso que se puede denominar subor‐
dinación de una con respecto a la otra. Ambas conforman el conjunto del 
campo del saber, en donde, a pesar de las propias reglas y del juego inter‐
no de cada una, existe entre ellas una necesaria implicación. Precisamente 
por eso todo conocimiento apunta a una dirección explicativa y transfor‐
madora,  simultáneamente.  Por  otro  lado,  que  ese  campo del saber sea el 
campo  del  saber  o  del  conocimiento  autorizado,  y  que  se  encuentre  in‐
merso  junto  con  otros  campos  (por  ejemplo,  el  político,  el  económico,  el 
burocrático, etc.) dentro del espacio social, cobra también importancia. La 
conclusión que se desprende de ello es que todo conocimiento queda afec‐
tado  por  intereses  y  está  sujeto a la dinámica social, manifestada por los 
campos de poder.6   
Podemos  concluir,  de  manera  general,  que  la  filosofía  pretende  fun‐
damentar en qué consiste, por ejemplo, lo constitutivo de la praxis y de la 
realidad  histórica,  con  independencia  de  las  experiencias  concretas  que 
éstas  adopten  en  tal  o  cual  momento  y  sociedad,  y  con  independencia 
también de la explicación o formulaciones y modelos teóricos que la cien‐
cia política, la sociología o la antropología diseñen para la comprensión de 
éstas. Por eso, lo que muchas veces se ha llamado filosofía política no es 
sino sociología o antropología social o politología; el trabajo de la filosofía 
consiste en otra cosa.    
Como ya hemos mencionado, de lo que se trata aquí es de plantear la 
problemática del campo político desde el marco filosófico, y para ello te‐

5  Cf.  X.  Zubiri,  Inteligencia  y  Razón,  Alianza/Fundación  Xavier  Zubiri,  Madrid,  1983,  pp.  184‐185; 
también cf. J. Corominas, op. cit.  
6 Cf. P. Bourdieu, Intelectuales, política y poder,  EUDEBA, Buenos Aires, 1999. También del mismo au‐

tor, Meditaciones pascalianas, Anagrama, Barcelona, 1999. 

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nemos que partir de la conceptuación de la razón política, cristalizada en el 
contractualismo.  Ahora  bien,  esta  revisión  de  los  modelos  contractuales, 
por el momento, no puede ser exhaustiva; es decir, no pretende abarcar el 
conjunto de los diferentes ejes que abren estas conceptuaciones, ni la tota‐
lidad de los diferentes filósofos que los tratan. Esta revisión, que es en ex‐
tremo sintética y —si se quiere— limitada, se reduce a plantear el sustento 
de  las  categorías  ya  dichas  desde  lo  que  se  ha  llamado  filosofía  política, 
vía  dos  filósofos  referenciales  de  la  modernidad:  Kant  y  Hegel.  No  se 
quiere establecer el planteamiento político de éstos; se busca situar aque‐
llos elementos filosóficos que se enlazan en la configuración de lo ciuda‐
dano, la democracia y el estado. De tal manera que sobre lo que de ellos 
digamos  debe  comprenderse  en  cuanto  a  la  propuesta  de  construir  el 
marco  filosófico  de  la  tradición  contractual.  Ni  es  la  exposición  sintética 
de su filosofía política, ni metafísica; ni es el mero forzar sus planteamien‐
tos como marco de la tradición contractual. Significa, por el contrario, dis‐
cernir aquellos elementos sobre los cuales parecen girar la formulación de 
una filosofía política contractual, en la cual se cristaliza lo que llamamos 
la razón política. 
Si el objeto de la filosofía se centra en la razón (Descartes, Kant, Hegel) 
o en la subjetividad (Husserl), una desviación extrema de ésta, lo que se 
denomina filosofía política estará en función de estos dinamismos. Pero si 
la filosofía como tal, como filosofía primera, no se centra ni en la razón ni 
en  el  sujeto,  sino  en  la  realidad  histórica,  entonces,  el  planteamiento  de 
aquello que haga como filosofía política consistirá en algo distinto a lo que 
se ha planteado y, por tanto, las categorías que maneje serán afectadas ne‐
cesariamente.  
La modernidad filosófica gira entorno a la razón y a la subjetividad, y 
desde aquí se orienta la caracterización de lo político como constructo teó‐
rico;  sin  embargo,  como  se  argumentará,  existen  graves  limitaciones  y 
consecuencias  prácticas  de  pensar  lo  político  desde  esta  perspectiva.  Los 
tres modelos contractuales se encuentran inmersos en esta dinámica y son 
incapaces de plantear lo político de una manera novedosa y radical; hacer 
esto significaría partir de una filosofía primera, cuyo objeto es la realidad 
histórica. En esta primera parte del trabajo se propone clarificar lo prime‐
ro:  una  crítica  de  la  razón  política.  En  una  segunda  parte  del  mismo  se 
quieren pensar las alternativas de esta misma razón desde las prácticas de 
la realidad histórica. En efecto, nuestra posición y nuestra crítica a la razón 
política no nos llevan a su anulación, sino a la posibilitación de alternativas 
que ésta pueda dar de sí en la realidad histórica presente. La crítica de la 

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razón política conlleva a la crítica del contractualismo y, sin embargo, insis‐
to, no significa la desaparición ni de la una ni del otro.  
Presentaremos, pues, algunos rasgos que consideramos fundamentales 
de la modernidad filosófica y la manera como se incrustan en la construc‐
ción más bien teórica de lo político. No hay el falso dilema de si es prime‐
ro el huevo o la gallina. La modernidad sociológica, que comprende la po‐
lítica  y  la  filosófica,  constituyen  campos  del mismo espacio social que se 
afectan  de  algún  modo,  y  en  el  cual  se  yuxtaponen  estructuras  y  habitus 
que los determinan.7 Sin caer en la afirmación dogmática de sobre cuál se 
monta  en  cuál,  metodológicamente  conviene  explicitar  por  separado  las 
dinámicas de ambos campos y verificar los nexos clave de uno con el otro. 
Y dado que lo que me interesa aquí, por el momento, y el límite del cual 
parto es lo filosófico, empezaré con la caracterización de esta modernidad. 
Para ello habrá que situar lo que entendemos por modernidad filosófica y, 
luego  entonces,  explicar  aquellos  postulados  de  Kant  y  Hegel que consi‐
deramos  los  dinamizadores  de  las  categorías  políticas  ya  mencionadas. 
Esto  no  significa  restar  importancia  la  obra  de  Fichte,  Shelling,  Spinoza, 
Locke, Rousseau, Hobbes o Maquiavelo. Simplemente consideramos  —a 
riesgo de establecer una hipótesis aventurada— que el trabajo de aquellos 
dos pensadores tiene claras repercusiones en la constitución de las líneas 
filosóficas  que  sostienen  al  liberalismo,  al  republicanismo  y  al  delibera‐
cionismo. 
 
 
3. LA DISPOSICIÓN ESCOLÁSTICA 
 
Las diferentes “construcciones del mundo”, ya sea natural o social, están su‐
jetas  a  las  condiciones  materiales  del  espacio  social.  Esta  afirmación  lo  que 
indica es que los campos del saber, las formas de pensamiento,8 tienen una génesis 
económica, histórica y social.9 

7 Estos conceptos de estructuras y habitus o disposiciones, permiten la comprensión  más adecuada 

de las disputas en filosofía política y la manera como se articulan, determinan y son determinadas 
por el mundo social; permiten a un tiempo establecer el carácter objetivo y subjetivo de las teorías, 
instituciones  o  corrientes  filosóficas  y  filósofos.  Estos  conceptos  son  fundamentales  en  la  teoría  de 
los  campos  de  Bourdieu,  que  es  aquella  que  retomo  para  este  análisis  de  la  filosofía  política  de  la 
modernidad. Este marco teórico‐metodológico, el mismo Bourdieu lo ha aplicado ya al campo de la 
filosofía, la economía, el arte y la ciencia.  
8  Son categorías que corresponden al ámbito sociológico; por una lado, Bourdieu y, por otro, Dur‐

kheim. 
9 Cf. P. Bourdieu, op. cit., pp. 31‐32. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Por otro lado, esas “construcciones del mundo” constituyen una espe‐
cie  de  mapa  válido  en  diferentes  espacios  sociales,  temporales  y  físicos, 
que mantienen la continuidad de una estructura mental cristalizada en los 
habitus  sociológicos  y  en  lo  que  podríamos  llamar  los  horizontes  de  los 
campos del saber. 
La disposición escolástica, la scholé, establece su juego originario en la 
dóxa y la sophía griegas: el conjunto de creencias comunes dadas por hecho 
frente a la búsqueda amorosa, libre y pura de la verdad;10 es decir, la teo‐
ría  pura.  Este  mapa  mental  o  disposición  de  habitus  adquiere  un  nuevo 
dinamismo en la edad media cuando ésta se asume en un orden de insti‐
tución  escolar  a  la  cual  sólo  aquellos  capaces  de  una  actividad  teórica  y 
abstracta  pueden  acceder.11  De  la  misma  manera,  experimenta  un  nuevo 
giro  en  el  horizonte  moderno  donde  ya  hay  una  clara  y  acérrima  oposi‐
ción entre la dóxa, como opinión argumentada desde el mundo práctico, y 
el conocimiento, como verdad asumida en el mundo teorético. 
La dicotomía entre estos dos mundos supone también la complejifica‐
ción  de  las  yuxtaposiciones  en  la  estructura  del  espacio  social  y  la  con‐
formación  de  los  habitus  del  filósofo,  del  científico,  del  literato,  es  decir, 
del homo academicus, y de los habitus del hombre común. 
La  disposición  escolástica  encierra  en  dos  universos,  con  sus  propias 
lógicas y aparentemente desvinculados entre sí, a los agentes sociales. El 
universo  teorético  de  los  campos  del  saber,  queda  privilegiado  sobre  el 
universo práctico del campo de la vida corriente. El tiempo disponible pa‐
ra el universo teórico que supone el alejamiento de los problemas y con‐
tradicciones reales se consolida en una especie de capital a la cual no to‐
dos  tienen  acceso.  El  retorno  del  sabio  al  mundo  común  se  realiza  con‐
forme la modernidad sociológica avanza, de tal manera que el hombre sa‐
bio, el homo academicus (incluido el tecnócrata), lleva consigo una aureola 
que  le  autoriza  a  decidir  y  proponer  sobre  las  realidades  cotidianas,  por 
encima del vulgo. 
Pero  lo  que  quiero  señalar  es  que  la  disposición  escolástica,  tan  bien 
descrita  por  Bourdieu  en  sus  Meditaciones  pascalianas,  estructura  en  su 
propio dinamismo dos principios que definen la modernidad filosófica: 
 
a) El principio de universalización (de un caso particular). 
b) El principio de individualidad (de la libertad humana). 
 

10  Cf. Ibid., pp. 27‐29. 
11  Cf. Ibid., p. 34. 

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Podría  señalarse  que  éstos  son  las  piezas  claves  en las que se monta el 


principio de la razón, y desde el cual se sustenta la razón pura kantiana en 
sus dos vertientes y el espíritu absoluto hegeliano. Ambas categorías deter‐
minan  la  caracterización  de  la  modernidad  filosófica  a  partir  de  la  cual  se 
pretende establecer el marco conceptual e interpretativo de la modernidad 
sociológica, que incluye a la modernidad política; por lo tanto, a la razón po‐
lítica. En este sentido, la tradición contractual, en cualquiera de sus tres va‐
riantes (liberal, republicana o deliberacionista) representa la continuidad de 
un proyecto histórico, político y social, pensado y justificado desde estas dos 
categorías  filosóficas.  La  diferenciación  entre  los  tres  modelos  supone  sólo 
una diferenciación de matices. Por otra parte, la apuesta por modelos a con‐
tracorriente de la modernidad quedan subsumidos en éste o de plano cons‐
tituyen sólo un ficto discursivo, tal es el caso de el comunitarismo o de aque‐
llo que pudiera denominarse la política postmoderna. 
 
 
4. EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIZACIÓN DE UN CASO PARTICULAR 
 
El desarrollo de la física desde un nuevo paradigma conforma un primer 
acontecimiento en la reformulación de la idea de universalidad en la filo‐
sofía.  Más  allá  de  la  implementación  de  métodos,  técnicas y otros tantos 
recursos  utilizados  por  físicos,  como  Galileo,  lo  que  importó  realmente 
para la filosofía fue, por un lado, el planteamiento sobre la posibilidad de 
establecer  leyes  generales  (universales)  a  partir  de  casos  particulares  ex‐
perimentados  concretamente;  y,  por  otro  lado,  la posibilidad de suponer 
el conocimiento filosófico como conocimiento científico.  
Se establece, pues, en el campo filosófico, la preocupación por el nuevo 
concepto  de  naturaleza  aparejado  a  la  ciencia  nueva.  En  otras  palabras,  se 
cree en la posibilidad de establecer leyes universales de todo aquello perte‐
neciente al cosmos a partir de lo único universal constatable propio del hom‐
bre:  la  razón.  Como  advierte  Zubiri,  para  Kant  una  de las principales pre‐
ocupaciones en su Crítica de la razón pura consistió en ver cómo es posible el 
conocimiento científico, el factum de la ciencia; mientras que para Hegel la 
preocupación se centró en pensar a la ciencia como aquella que se sabe a sí 
misma. Así, entonces, lo universal se formula como algo abstracto.12 
Precisamente, lo que queda claro también es que quien accede a la po‐
sibilidad  científica  (es  decir,  a  la  posibilidad  de  pensar  la  universalidad) 
no  es  del  común  de  los  mortales,  [sino]  sólo  aquellos  ilustrados  que  con 

12  Cf. X. Zubiri, Sobre el problema de la filosofía, Fundación Xavier Zubiri, Madrid, 1996. 

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base en la disposición de ciertos capitales, como el tiempo y la educación, 
pueden  permitirse  elaborar  sistemas,  desde  la  lógica  racional,  para  com‐
prender los mecanismos de la naturaleza, incluyendo el interior (la morali‐
dad) del hombre. Es ante esto a lo que Pascal reacciona vehementemente, 
pues, en efecto, si se pretende establecer la verdad de una situación, de un 
método, de algo, sólo a partir de una única razón totalizante, se acaba por 
anular la concretud real, esas otras razones que la razón no entiende.  
 
 
5. EL PRINCIPIO DE INDIVIDUALIDAD DE LA LIBERTAD HUMANA 
 
Otro acontecimiento histórico de igual magnitud para el campo filosófico 
que el surgimiento de la nueva física, lo constituyó la Reforma. El núcleo 
central de su planteamiento fue la autoridad autónoma del individuo res‐
pecto  a  cualquier  otra  autoridad  eclesiástica.  El  hombre  es  el  único  res‐
ponsable de su conciencia frente a Dios; cualquier otra mediación significa 
anular la autoridad directa de Dios respecto al hombre.  
El individuo como tal posee en sí mismo su propio sustento para acceder 
a la verdad; su ratio, por un lado, le obliga frente a sí mismo y frente a Dios; 
y, por otro, le posibilita la condición de la libertad para llegar a él, aun y a 
pesar de sus propias contradicciones. Como se ve, el imperativo categórico 
de  la  razón  práctica  y  la  astucia  de  la  razón  del  espíritu  absoluto  quedan 
implicadas en la misma lógica que las hace brotar: el individuo.13 
Sin embargo, esta libertad de la razón que obliga al individuo a hacer 
salir de sí las últimas consecuencias de sus actos, es una razón escindida 
del mundo social; es decir, de las contradicciones reales. La libertad está 
sujeta al interior del hombre, y en el interior del hombre quien manda es 
la razón. ¿Y quién es, entonces, el hombre libre? Aquél capaz de reflexio‐
nar  sobre  sí  y  sobre  el  mundo.  Pero  reflexionar  significa  volver  a  sí,  in‐
trospección, o dicho en otras palabras, hacer y deshacer sin estar determi‐
nado por el mundo práctico y real. Esto, efecto de la disposición escolásti‐
ca (ilussio), únicamente es permitido de hecho a aquellos que cuentan con 
ciertos capitales: el disfrute del ocio y la acumulación de aquellos saberes 
que el disfrute del ocio permite. 
Conclusión:  Vemos,  pues,  que  tanto  la  universalidad  como  la  libertad 
quedan encauzadas por la razón. Entonces, a partir de la universalidad de 
la razón y de la autonomía que ella otorga, se levanta la piedra angular de 
la  filosofía  que  luego  permea  a  otros  campos  del  conocimiento.  Por  otro 

13  Ídem. 

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UAM – IFE – IET

lado, también se ensancha la ruptura entre el mundo concreto, real y prác‐
tico,  de  las  contradicciones  sociales,  y  el  mundo  de  la  especulación  y  lo 
abstracto, del conocimiento auténtico y desinteresado.  
Las consecuencias en el sustento filosófico para la construcción de mode‐
los políticos, como los tres a revisar, es importante en la medida en que pa‐
recen anular las fuerzas antagónicas, sociales y políticas, a través de estruc‐
turas políticas formales que apuestan por la buena voluntad de los partici‐
pantes y por derechos universales. Consagrados estos principios de manera 
abstracta, en el plano de la realidad del mundo social, esto sólo sirve para 
justificar a cualquier grupo dominante respecto de los dominados.    
 
 
6. EL IMPERATIVO CATEGÓRICO DE LA RAZÓN PRÁCTICA 
 
Como  se  señaló  anteriormente,  el  punto  a  desarrollar  en  Kant  es  sólo 
aquel que consideramos tendría repercusiones más o menos importantes 
en el sostén filosófico de la tradición contractual: la razón. 
En Kant el imperio de la razón tiene dos ámbitos: el ámbito de la razón 
pura teórica y el ámbito de la razón pura práctica. Como bien advierte Ju‐
lián Marías, práctica y teoría no se entienden como de ordinario podemos 
pensar;  es  decir,  que  práctica  y  teoría  se  excluyen  por  pertenecen  a  dos 
regiones de la actividad humana. Razón teórica y razón práctica en Kant 
corresponden  al  imperio  de  la  pura  razón;  en  donde  ésta  significa  una 
abstracción, una universalidad que corresponde a la condición de todo ser 
racional. En la Crítica de la razón pura especulativa Kant se enfoca a las con‐
diciones de esta razón pura en cuanto a un mero saber de las cosas; mien‐
tras en su Crítica de la razón pura práctica se centra en el hacer del sujeto de 
esa razón.14 Esta escisión de la razón marca, según Rossi, el principio de la 
razón  jurídica  kantiana,  su  principal  aporte  a  la  razón  moderna,  la  dife‐
renciación entre el uso público y el uso privado de la misma.15  
La razón teórica corresponde a las posibilidades del conocimiento cientí‐
fico,  trascendental,  de  las  cosas;  es  decir,  de  las  cosas  entendidas  como  fe‐
nómenos,  no  como  noúmenos.  El  acceso  y  el  conocimiento  de  la  cosa  sólo 
pueden ser en cuanto ésta es fenómeno, en cuanto cosas en mí;  el conocimien‐
to del noúmeno, la cosa en sí, es imposible.16  

14 J. Marías, “Historia de la filosofía”, Revista de Occidente, Madrid, 1983, p. 278. 
15 M. A. Rossi, “Aproximaciones al pensamiento político de Immanuel Kant”, en La  filosofía  política 
moderna. De Hobbes a Marx, EUDEBA/CLACSO, Buenos Aires, 2000. 
16 J. Marías, op. cit., p. 277. 

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Ahora bien, ese conocimiento del fenómeno, de las cosas en mí, es a priori 
o a posteriori siempre a partir de un juicio. Y el conocimiento propio de la 
ciencia y el propio de la razón especulativa o teórica es el juicio sintético a 
priori.  Me  explico.  Todo  juicio  es  afirmación  o  negación  de  algo;  y  esa 
afirmación  o  negación  puede  ser  anterior  o  posterior  a  la  experiencia  de 
ese algo. El juicio anterior a la experiencia es el juicio a priori, y es el juicio 
universal  y  necesario,  aquel  propio  de  la  ciencia.  Pero  también  un  juicio 
puede  explicitar  o  ampliar  el  concepto  del  sujeto  de  ese  algo;  es  decir, 
puede  afirmar  o  negar  de  algo  lo  que  ya  es  propio  en  sí  de  ese  algo,  o 
bien,  puede  afirmar  o negar de algo aquello que no corresponde necesa‐
riamente a ese algo. En el primer caso, el juicio es analítico y simplemente 
refuerza, por decirlo de alguna manera, el concepto de ese algo; en el se‐
gundo caso, se trata de un juicio sintético que amplía mi conocimiento so‐
bre el concepto ese algo, le añade aquello que no es propio de él. Este jui‐
cio  sintético  junto  con  el  a  priori,  juicios  sintéticos  a  priori,  constituyen  el 
fundamento del conocimiento científico, del verdadero conocimiento. 
Por  su  parte,  la  razón  pura  práctica  no  procede  en  cuanto  al  conoci‐
miento de las cosas en mí, sino en cuanto al comportamiento, la acción o 
el  hacer  de  mí,  del  sujeto  que  conoce  los  fenómenos.  Y,  en  este  caso,  el 
modo de proceder de esta razón es distinto, pues mientras la razón espe‐
culativa se fundamenta en el conocimiento de las cosas en mí a través de 
los juicios sintéticos a priori, la razón práctica se fundamenta en el proceder 
del hacer que yo como sujeto de razón efectúo. La razón práctica va a la 
posibilidad  del  actuar  moral  mediante  el  imperativo  categórico.  De  esta 
manera,  la  razón  práctica  establece  lo  que  se  debe  o  no  hacer por medio 
del  imperativo  categórico  (obligación  moral),  mientras  la  razón  teórica, 
por fundamentarse en el juicio, excluye toda imposición.17  
 
 
7. LA ASTUCIA DE LA RAZÓN DEL ESPÍRITU ABSOLUTO 
 
Hegel es una de las expresiones más importantes de la tradición contractua‐
lista occidental, aquella que se opone al modelo natural de la sociedad, desde 
el cual se sustentan las propuestas comunitaristas. Si, por un lado, Aristóteles 
establece  los  primeros  presupuestos  de  un  estado  social  que  se  ajusta  al 
orden del cosmos, es decir, de la physis; en donde la familia, se concibe como 
la sociedad originaria y el estado como sociedad última y perfecta, y son así 
una  continuación  natural,  donde  se  armoniza  lo  público  y  lo  privado,  la 

17  Rossi, op. cit. p. 206. 

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jerarquía y la isonomía.18 Por su parte, Hobbes, quien delinea las bases de un 
estado  artificial  (contractual),  concibe  que,  ante  la  absurda  pretensión  de 
una armonía de naturaleza, la sociedad tiene que prevenirse a través de un 
pacto entre quienes la conforman, si quiere sobrevivir. El famoso contrato o 
pacto social es la idea de una institución en la que, a partir de Hobbes, toda 
la filosofía política occidental se moverá. Allí se sitúa Hegel, y si bien realiza 
una crítica a este planteamiento, en el fondo significará sólo una manera de 
rearticular los elementos que ella contiene.19 
Tanto en la Fenomenología del Espíritu como en sus Lecciones de la filosofía 
de la historia universal queda perfectamente comprendida una filosofía de la 
historia, que no es otra cosa que una metafísica de la historia. Me parece que 
en ellas se muestran tres elementos básicos: razón, libertad y estado. Los tres 
forman la unidad esencial primaria, estableciendo una respectividad tal que 
una  no  es,  no  se  entiende,  sin  las  otras;  dicho  de  otra  manera,    las  tres  se 
implican  coherentemente,  exigiéndose  necesariamente  como  sostén  del 
edificio de lo histórico. 
Grosso modo, el esquema como quedan engarzados estos elementos puede 
manejarse  de  la  siguiente  forma.  Primero,  Hegel  advierte  con  claridad  que 
concibe  una razón manifiesta en la historia, como presupuesto filosófico de 
arranque.  Es  el  fin  último  universal  que  rige  al  mundo  y  a  la  historia.  La 
razón  como  guía  del  movimiento  dialéctico  supone,  precisamente,  un 
proceso  de  no  repetición  de  la  historia  y  que  tiene  un  sentido  y  un  fin:  la 
autoconciencia  del  espíritu  de  saberse  libre.  Este  es  el  fin  universal  de  la 
razón  explicitado  en  la  historia,  consistente  en  un  progreso  en  el  que  el 
espíritu llegue a saber y tomar conciencia de lo que verdaderamente es y lo 
realice: la libertad. Segundo, el espíritu es algo concreto (individuo‐pueblo), 
algo activo (dialéctico) y libre. Esta libertad se realiza en el sujeto individual y 
en  el  sujeto  colectivo;  es  decir,  en  cada  persona  y  en  cada  pueblo.  Si  la 
persona concreta realiza el espíritu del pueblo o de un grupo determinado, 
en  el  cual  se  supone  que  se  desenvuelve  la  idea  de  la  historia,  o  sea,  la 
libertad;  entonces,  es  claro  que  toda  persona  debe  querer  realizar  ese  fin 
universal que consiste en ser libre. Tercero, esa libertad necesita explicitarse 
por ser algo concreto; necesita un material para realizarse, ese material es el 
estado. Allí, se establece la unión de la voluntad subjetiva y lo universal. Esto 
significa  que  el  individuo  como  persona,  pero  más  aún  como  ciudadano, 
goza y tiene su libertad porque sabe y quiere lo universal.  

18 Cf. A. Campillo, Variaciones de la vida humana. Una teoría de la historia, Akal, Madrid, 2001, p. 394. 

También, Jean‐Pierre Vernant, Los orígenes del pensamiento griego, Paidós, Barcelona, 1992.  
19 Cf. Campillo, op cit., p. 394. 

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Según Requejo Coll, siguiendo a E. Weil, lo que le importa a Hegel en el 
devenir de la historia es su sentido y su dirección en su totalidad y no en su 
concreción; es decir, si el fin de la historia es la realización del espíritu, como 
libertad, entonces, poco importa cuándo y cómo se dé.20  Así, el telos de la 
historia  en  Hegel  no  es  el  telos  que  significa  progreso  como  avance 
tecnocientífico  y  dominio  de  la  naturaleza.  El  telos  hegeliano  apunta  a  la 
realización  de  la  Vernunft,  entendido  esto  en  el  ámbito  de  las  acciones 
intersubjetivas  humanas.  Sin  embargo,  entonces,  cabe  una  pregunta:  ¿en 
qué medida esta proposición hegeliana es utilizada para sostener aquello a 
lo que el mismo Hegel le daba importancia menor? 
Podemos estar convencidos de que el progreso moderno, como telos de la 
historia,  que  se  funda  en  una  razón  instrumental,  difiere  del  pensado  por 
Hegel. Para Hegel,  progreso tendría otra perspectiva que la planteada. Para 
él, a decir de Bloch, éste no significa tanto “un deslizarse hacia delante, sino 
ruptura  y  salto  mediado”.21  Ruptura  implica  la  lucha  dialéctica  entre  los 
opuestos  que  llegan  a  una  novedad  o  síntesis;  es  decir,  que  esta  ruptura 
supone  un  salto  hacia  otra  cosa  distinta,  pero  es  un  salto  no  producto  del 
azar o mera cuestión de la naturaleza, sino un salto sustentado por medio 
del espíritu manifiesto en los hombres, esta es la mediación. De esta manera, 
progreso significa en Hegel ante todo devenir, un devenir que presenta por lo 
menos  tres  características:  1)  un  devenir  cuya  lógica  es  dialéctica;  2)  un 
devenir  que  se  manifiesta  con  toda  su  fuerza  en  la  historia  humana  en 
donde el espíritu rompe con la naturaleza; 3) un devenir donde el espíritu 
cada vez toma mayor autoconciencia de que es libre. 
Otro  punto  importante,  es  el  hecho  que  Hegel  advierte  explícitamente, 
como presupuesto filosófico de arranque, que la Vernunft se manifiesta en la 
historia. Es el fin último universal que rige al mundo y a la historia. Señala 
que la noción de razón como rectora del devenir humano es una afirmación 
que  ha  estado  presente  ya  en  los  griegos.  La  razón  como  guía  del 
movimiento  dialéctico  supone,  precisamente,  un  proceso  de  no  repetición 
de  la  historia  que  tiene  un  sentido  y  un  fin  cuya  mediación  es  el  espíritu, 
encarnado como “espíritu de los pueblos”. La  “astucia de la razón” consiste 
en  la  capacidad,  por  expresarlo  de  alguna  manera,  de  sacar  provecho  del 
acontecer histórico sea cual sea éste. La “astucia de la razón” en Hegel dirige 
la  historia  para  conseguir  la  autoconciencia  cada  vez  mayor  del  espíritu. 
Este es el fin universal de la razón, explicitado en la historia, consistente en 

20 Cf. Ferran Requejo Coll, Teoría crítica y estado social: Neokantismo y social democracia en J. Habermas, 
Anthropos, Barcelona, 1991, pp. 96‐100. 
21 Ernst Bloch, Sujeto‐Objeto. El pensamiento de Hegel, FCE, México, 1983  p. 222. 

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un progreso en el que el espíritu llegue a saber y tomar conciencia de lo que 
verdaderamente es y lo realice. 
Una vez expuesta la importancia que cobra la razón en la conceptuación 
de  la  realidad  en  Kant  y  Hegel,  podemos  pasar  a  ver  la  manera  como  va 
tomando forma en la estructuración de lo político. 
 
 
8. MODOS DE LA RAZÓN POLÍTICA 
 
Dentro de la tradición contractual podemos diferenciar tres marcos, a veces 
superpuestos, que delinean tres modos de entender y posicionarse frente a 
la realidad política: el liberal, el republicano y el recién llamado deliberativo. 
El  propósito  no  consiste  en  describir  cada  uno,  ni  en  ubicar  su  caracteri‐
zación específica; más bien, se trata de señalar tres rasgos comunes a ellos, 
que los hacen partícipes de la misma tradición y, en cierta medida, objeto de 
la  misma  crítica.  Si  bien  difieren  en  puntos  específicos,  ello  no  obsta  para 
advertir un dinamismo común y unas mismas debilidades. Entiéndase, por 
supuesto,  que  la  abstracción  se  realiza  conforme  a  la  lógica  que  estamos 
planteando  en  este  análisis;  es  decir,  aquella  que  corresponde  a  los 
fundamentos  filosóficos.  Precisamente,  las  diferencias  entre  estos  modelos 
de  la  tradición  política  contractual,  aparecen  más  en  el  plano  de  una 
correspondencia con la ciencia política o la sociología; pero mantienen una 
unidad  que  sólo  puede  advertir  el  plano  filosófico.  Esa  unidad  es  lo  que 
llamaremos  la razón política. En otras palabras, si las diferencias entre ellos 
pueden  manifestar  disputas  por  las  formas  de  elegir  a  los  representantes 
políticos,  por  los  mecanismos  de  control  hacia  ellos,  por  las  reglas  para 
establecer estructuras de participación ciudadana, por la consolidación de un 
sistema  de  deliberación  pública;  si  se  pueden  manifestar  también  por  el 
énfasis en la conceptuación, prioridad y defensa de los derechos humanos, 
estas diferencias se diluyen en el referente de la razón. Y esta razón política, 
aun cuando tiene tres modulaciones, se mantiene como unidad. Esta unidad 
corresponde a la realización de la universalidad, la realización de la libertad 
y  la  anulación  de  las  contradicciones  de  la  realidad  social.  Esta  es  la 
dimensión filosófica de nuestro análisis.  
 
La realización de la universalidad (como derechos) 
 
Podríamos  decir,  con  riesgo  de  simplificar  en  extremo,  que  estos  tres 
modelos de la razón política difieren entre sí por la manera en el enfoque de 
la  universalidad.  Para  el  liberalismo  garantizar  los  derechos  individuales 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

significa  otorgar  la  humanidad  universal  a  todos.  Para  el  republicanismo 


garantizar la división de poderes supondría establecer la universalidad de la 
voluntad y el poder públicos. Para el deliberacionismo el diálogo entre igua‐
les corresponde a la construcción universal del espacio público. Esta prima‐
cía de lo universal, desde cualquier aspecto, resuena en la manera como el 
estado, el ciudadano y la democracia son conceptuados. 
En el liberalismo las instituciones políticas y el estado están en función 
de los intereses individuales. La prioridad de los derechos subjetivos indica 
por otra parte la importancia del derecho privado y de la democracia como 
mecanismo  para  legitimar  las  instituciones  políticas  que  garantizan  esos 
derechos  anteriores  y  superiores  al  estado.  En  el  republicanismo,  por  su 
parte, se enfatizan los derechos más bien públicos, como los de expresión y 
participación política; de allí que se suponga un acento en el derecho públi‐
co, que implica un mayor sentido de autoorganización social que conforme 
la  voluntad  general.  El  estado  queda  indicado  como  el  espacio  de  la 
participación  de  todos  en  determinados  asuntos,  mientras  la  democracia 
rebasa  los  ámbitos  de  representación  y  delegación,  para  asentarse  en  los 
espacios  más  inmediatos  para  la  participación  directa.  El  deliberacionismo 
se  acerca  más  a  la  idea  de  este  modelo,  salvo  que  hay  aún  más  una 
reducción  de  la  acción  política  como  acción  comunicativa  y  de  la  fuerza 
política como fuerza argumentativa. Pareciera que el estado y la democracia 
fueran meras estructuras procedimentales ideales, y el ciudadano un sujeto 
también ideal con las mismas posibilidades y capacidades argumentativas. 
Pero  dadas  estas  diferencias,  en  ellos  perdura  la  abstracción  de  lo 
universal como principio de la razón política. Las diferencias entre lo posible 
y lo deseable quedan disueltas en el marco de los derechos del hombre y del 
ciudadano  sin  referencia  explícita  a  las  penurias  de  las  contradicciones 
políticas, económicas y sociales.  
La  razón  política,  como  universalización  de  aquellos  principios  sinequa 
non  de  la  institucionalidad  política,  se  verifica  en  un  ciudadano  y  en  una 
democracia que, en su afán de validación universal, rompen la concretud de 
la  realidad  misma.  Cualquiera,  de  iure,  es  candidato  a  ejercer  y  gozar  la 
autonomía  que  esta  razón  política  le  confiere;  sin  embargo,  de  facto,  esto 
supone  la  disputa  por  determinados  capitales  sin  los  cuales  no  sólo  es 
imposible,  sino  peligroso,  el  ejercicio  de  esta  universalidad  de  la  razón 
política. Pero aún más, cuando la realización de la universalidad se entreteje 
con la realización de la libertad, la razón política se convierte en el dogma de 
la realización humana sin importar los medios para efectuarla, o peor aún, 
sólo  posible  con aquellos medios consolidados por esta razón política como 
universales. 

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UAM – IFE – IET

 
La realización de la libertad (como progreso) 
 
Como  hemos  apuntado  arriba,  la  universalidad  de  la  razón  política  se 
manifiesta en la universalidad de los derechos del hombre y del ciudadano, 
más  allá  de  los  énfasis  puestos  por  alguna  modulación  en  que  se  exprese 
ésta.  Ahora  bien,  también  la  universalidad  es  universalidad  de  libertad;  la 
universalidad de los derechos del hombre y del ciudadano son derechos de 
la  libertad  universal  del  hombre  y  del  ciudadano.  Pero  como  también  se 
observó, la abstracción de dicha universalidad puede llevar a escribir en los 
renglones torcidos de Dios. Esto significa que garantizar la universalidad de la 
libertad que expresan estos derechos sólo puede llevarse acabo a través de 
aquellos  medios  consolidados  para  tal  fin:  la  democracia  y  el  estado. 
Únicamente que cuando estos parecen resquebrajarse o que en su concretud 
se  vuelven  insuficientes,  no  importa  ponerlos  a  disposición  de  aquél  otro 
medio capaz de asegurar lo que aquellos parecen ya no poder; es así como 
el  estado  y  la  democracia  se  sostienen  en  el  mercado.  Entonces,  la  razón 
política de la universal libertad de los derechos humanos se confunde con la 
globalidad  del  libre  mercado,  en  donde  el  ciudadano  se  convierte  en 
consumidor  de  dicha  libertad  comercial,  la  democracia  en  un  marketing 
político y el estado en el megacapital más codiciado de la bolsa de valores.  
Si se puede sostener la democracia en el mercado desplazando al estado, 
se  debe  a  que  ellos  giran  en  torno  al  principio  del  progreso.  El  signo  del 
progreso late como telón de fondo en el impulso y la justificación de la razón 
política. Sea cual sea su modulación, el progreso se manifiesta como idea del 
avance  de  la  humanidad  hacia  mejores  condiciones  de  la  misma.  La 
dialéctica  negativa  de  Adorno,  que  es  la  dialéctica  del  iluminismo,  y  el 
marco  analítico  de  la  Escuela  de  Frankfurt,  advierten  la  contradicción  de 
ella. La idea de progreso indefinido, aun y a pesar de las contradicciones, es 
la idea de la modernidad, de un telos que apunta hacia la realización de la 
vernunft política. De esta manera el progreso encabezado por esta vernunft es 
un devenir de la humanidad contradictorio, que se manifiesta en su ruptura 
con la naturaleza y que posibilita oportunidades para la libertad.               
El carácter dialéctico del devenir, de la historia, deja abierto el mundo de 
las  contradicciones  como  posibilidades  positivas  de  realización;  así,  el 
presente es la mejor alternativa para construir el futuro. De esta manera el 
progreso material visible es aceptado como esperanza, y esto lo dota de una 
fascinación que legitima a todo aquél que enarbole su bandera. 
El ciudadano, el Estado y la democracia son instrumentos al servicio de este 
progreso de la razón. Por eso, tanto el liberalismo como el republicanismo o el 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

deliberacionismo  no  ponen  en  tela  de  juicio  la  lógica  teleológica  de  la 
razón política. En otras palabras: no hay diferencias radicales entre el modelo 
de  ciudadanía,  de  democracia  y  de  estado  propuesto  por  cualquiera  de 
ellos;  se  siguen  manifestando  en  los  mismos  términos  de  esta  razón. 
Precisamente, por eso afirmamos que el carácter de la modernidad política, 
de la razón política gira alrededor de la universalidad y la libertad, pues ellas 
dan  sentido  a  la  noción  de  progreso,  y  todo  ello  de  una  manera  abstracta 
que hacen de las tres categorías de la razón política mencionadas (ciudadano, 
Estado  y  democracia)  elementos  ideales  de  la  realidad  política:  anulan  las 
contradicciones del mundo social. 
 
Anulación de las contradicciones de la realidad social 
 
Los tres modelos de la razón política parecieran desconocer paradójicamente 
los fundamentos prácticos de la real política. La apuesta por el universalismo 
abstracto de los derechos individuales, por la intención de rectitud moral o 
por  la  comunidad  ideal  de  diálogo,  generan  ambigüedad  en  las  acciones 
prácticas y en las posiciones políticas de agentes concretos. 
Ni  la  razón  política  del  liberalismo,  ni  la  del  republicanismo,  ni  la  del 
deliberacionismo apuntan a un cuestionamiento radical de lo anterior, a lo 
más a una corrección en las desviaciones del sistema. Sus planteamientos 
se ciñen a estructuras formales dejadas en la mano de la buena intención 
moral, sin importar la especificidad de los derechos humanos en América 
Latina,  el  sentido  de  la  participación  ciudadana  en  contexto  de  lo  que  el 
gobierno en México, por ejemplo, ha llamado Programa de Oportunidades, y 
las  diferencias  entre  los  agentes  de  una  organización  chiapaneca  al 
sentarse  a  dialogar  asuntos  claves  con  los  agentes  gubernamentales.  En 
esta perspectiva, ninguno de los tres modelos de la razón política pueden 
aterrizar en el manejo de la conflictividad de la realidad del mundo social; 
y, por lo tanto, sus planteamientos resultan insuficientes para marcar un 
nuevo rumbo a la ciudadanía, la democracia y el estado. 
Lo que estos modelos olvidan es que el dinamismo del sistema consis‐
te en la innovación tecnológica y científica, en la globalización financiera y 
comercial, en la división internacional de la producción y en la lucha por 
la hegemonía y el control político. Dentro de este dinamismo del sistema 
de estados nacionales, cada estado nación, en particular, supone su propio 
dinamismo y sus propias notas constitutivas con respecto al sistema, con‐
formando una estructura específica, la cual se hace visible en las diferen‐
tes maneras que asumen los variados agentes en la disputa por: 1) el po‐
der político y el control de la administración pública y gubernamental, 2) 

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UAM – IFE – IET

los  medios  de  producción,  y  3)  los  medios  de  legitimación,  de  control 
ideológico y de represión social. 
Desde estos modelos de la razón política no se puede sostener una crítica 
a  la  teoría  del  Estado  y  la  sociedad,  pues  ésta  arranca  de  las  condiciones 
mismas de su posibilitación: la realidad histórica. Y la realidad de esta razón 
política es una realidad formal y abstracta. Por eso, parecen indistintas entre 
los tres modelos las conceptuaciones sobre el estado, sociedad, ciudadano, 
democracia. 
La  conceptuación  de  cualquiera  de  estos  elementos  repercute  en  las 
posibilidades para la acción de los diversos agentes sociales. Por ejemplo, 
podemos  advertir  que  el  concepto  de  ciudadanía  nos  remite  a  un  orden 
sistemático garantizado por las leyes. Precisamente, por eso el ciudadano 
es un sujeto de derecho; es decir, está sujeto a un marco jurídico. La ciu‐
dadanía, pues, es un sometimiento ya dado por un orden determinado. 
Desde una perspectiva crítica, este concepto anula o restringe considera‐
blemente  las  posibilidades  de  acción  de  los  agentes  y  su  incidencia  en  las 
relaciones sociales; es decir, su capacidad para hacerse cargo de la realidad. 
La razón política expresada no sólo en los tres modelos ya dichos, sino 
también  en  el  campo  académico  de  la  teoría  política  contemporánea,  se 
sigue  sustentando  en  todo  el  bagaje  arrojado  por  su  propio  dinamismo. 
Para  formular  un  nuevo  planteamiento  del  problema,  es  necesario  partir 
de  una  confrontación  con  estos  esquemas,  sustentados  en  una  línea  de 
pensamiento que posibilite a la vez desmontar el conjunto de logos (ideas, 
modas, sistemas, etc.) y el construir realidades nuevas, a partir de ese con‐
junto de logos y a partir también de la realidad misma en la que estamos 
instalados. Y esto no es posible a partir de la razón política manifestada en 
el liberalismo, republicanismo o deliberacionismo. 
 
 
9. EL PENSAMIENTO POLÍTICO POSTMODERNO:  
UNA FALSA NEGACIÓN. LA RAZÓN SUI GENERIS. 
 
La  modernidad  sigue  llevando  las  riendas  de  la  historia,  y  pensar  una 
ruptura  radical  con  ella  me  parece  ingenuo  y  fantasioso.  A  lo  que  asisti‐
mos es a una continuidad cada vez más crítica y compleja, y por lo tanto 
más  peligrosa,  del  transcurrir  de  ella.  La  historia  como  otorgamiento  de 
posibilidades de realización, nos da lo que tenemos; de ello hay que hacer‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

nos cargo. Y en este sentido se ha pensado que dado el agotamiento de un 
dinamismo que no ha logrado sus propósitos, habrá que sustituirlo.22 
Hemos advertido que los dos rasgos más importantes de la moderni‐
dad  filosófica,  que  se  construyen  a  partir  del  marco  cultural  de  la  scholé, 
son la realización de la universalidad y de la libertad de la razón; una ra‐
zón que en el plano del poder se convierte en razón política, vernunft políti‐
ca.  Es  como  confrontación  a  ésta  que  surgen  diferentes  propuestas  para 
deconstruirla,  destruirla,  continuarla  o  complementarla.  El  postmoder‐
nismo es un intento de ello.   
En  la  dimensión  política  de  la  postmodernidad  se  manifiesta  su  di‐
mensión  filosófica.  Así  como  hay  —para  fines  analíticos—  una  moderni‐
dad sociológica y una filosófica, así también se presenta —como “alterna‐
tiva”  a  ella—  una  postmodernidad  sociológica  y  una  filosófica.23  En  la 
modernidad sociológica se enfatiza el avance tecnocientífico protagoniza‐
do  por  la  industria,  sobre  todo  por  la  bélica,  como  signo  del  progreso 
humano  que  libera  de  las  ataduras  de  la  naturaleza,  y  que  gracias  a  ello 
supone  una  liberación  del  sujeto  humano.  La modernidad sociológica —
en  donde  caben  la  política  y  la  económica—  confunde  el  sistema  de  la 
democracia  como  la  expresión  máxima  y  universal  de  las  libertades  del 
género  humano  con  el  sistema  de  mercado  propio  de  la  lógica  del  capi‐
tal.24 En la postmodernidad sociológica se experimenta un cambio tecnoló‐
gico que redimensiona la experiencia de la realidad humana; la realidad se 

22 Este es el planteamiento que hago en mi tesis de licenciatura (La redefinición del Estado: planteamiento 
para  un  modelo  de  ciudadanía  y  democracia  discursiva,  ITESO,  2002).  Aunque  en  ella  todavía  supongo  de 
manera acrítica la solución en una democracia discursiva. Puede verse también, desde otros ángulos y 
con  miras  a  una  función  práctica,  mi  artículo  “Ciudadanía  y  municipio:  una  perspectiva  conceptual, 
histórica y práctica”, en Altamirano, Revista del Congreso del Estado de Guerrero, Instituto de Estudios 
Parlamentarios “Eduardo Neri”, Año 6, Cuarta Época, mayo‐agosto 2003, núm. 28, México. 
23 David Lyon muestra de manera general los rasgos más característicos de esto que se ha llamado la 

postmodernidad. En el fondo se intenta responder si ella es una idea, una experiencia cultural o una 
condición  social.  Logra  discernir  entre  aquellos  elementos  de  carácter  más  sociológicos  y  aquellos 
otros de carácter más filosóficos. Cf. D. Lyon, Postmodernidad, Alianza Editorial, Madrid, 2000.  
24  Precisamente,  por  eso  Jameson  puede  advertir  que  la  postmodernidad  es  al  final  de  cuentas  la 

continuidad cultural de un modo de producción y reproducción de la sociedad: el capitalismo en su 
fase tardía. Para Jameson esta lógica cultural, que no es sino el momento de producción y reproduc‐
ción simbólica (cultural) de la sociedad, viene, con sus propios matices, desde los inicios del capita‐
lismo en su fase liberal (siglo XIX). A la correspondencia del modernismo de la época victoriana e 
imperialista  le  sustituye  el  modernismo  superior  del  capitalismo  trasnacional.  Cada  una  de  estas 
fases del capitalismo tienen sus peculiaridades y asimismo las manifestaciones de su lógica cultural, 
el modernismo, tendría sus propias particularidades. Si para el modernismo clásico, por decirlo de 
alguna  manera,  están  como  rasgos  propios  la  parodia  y  la  prospectiva  histórica‐temporal;  para  el 
modernismo superior (postmodernismo) sus elementos característicos son el pastiche y la esquizo‐
frenia.  Cf.  F.  Jameson,  “Postmodernismo  y  sociedad  de  consumo”  en  La  Postmodernidad,  Editorial 
Kairós, 5ta. Edición, Barcelona, 2002.   

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vuelve  virtual  y  se  acentúa  la  información  como  necesidad  imprescindible 


de ella. Por otro lado, el mercado se consolida en la medida en que, paradó‐
jicamente, permite la unidad de la diversidad (se presenta como la globali‐
dad de diversidades distintas). El estado en este sentido supone un adelga‐
zamiento,  y  la  categoría  de  ciudadano  se  ve  sustituida  por  la  categoría  de 
consumidor.25     
Plantear el problema desde la perspectiva filosófica no significa dejar a 
un  lado  la  conceptuación  sociológica  de  la  modernidad  ni  de  la  postmo‐
dernidad. Sin embargo, los rasgos sociológicos no pueden mostrarse como 
rasgos  filosóficos.  Como  señalamos  con  anterioridad,  aunque  estos  se 
fundamenten en aquellos, conviene establecer una diferenciación metodo‐
lógica para delimitar los campos. 
De  la  universalidad  de la razón que conduce a la realización de la li‐
bertad del sujeto (caracteres propios de la modernidad filosófica) se pue‐
den deducir tres rasgos que fundan la razón política: 
 
1. La universalidad del sujeto unidimensional. 
2. Las utopías emancipatorias. 
3. La unidad de la temporalidad.  
 
I. Para la modernidad el sujeto es una de las categorías centrales de su 
planteamiento. El desencanto del mundo, que supone el proceso de secula‐
rización, y que es expuesto por Weber, indica que el hombre, el sujeto, es el 
centro de los actos como tales; pero lo que hace al sujeto poseedor de esa au‐
tonomía y universalidad es la razón. Es la única dimensión, o por lo menos 
la dimensión prioritaria, que se supone como el motor de la subjetividad.   
Y  ya  hemos  visto  como  la  razón  no  es  una  razón  que  opere  desde  el 
ámbito práctico‐empírico en términos corrientes; la razón de la moderni‐
dad es la racionalidad desde el ámbito de la ilussio de la ciencia; es decir 
desde el ámbito abstracto en el que se permite al sujeto la libertad interior 
para llegar a la verdad del mundo. La razón es una abstracción en el inter‐
ior  del  sujeto,  en  la  conciencia.  Por  eso  la  razón  política  se  acentúa  en  lo 
formal, por un lado, y en los fundamentos éticos o morales del individuo, 
por el otro. Pero más aún, en la práctica, la razón política convierte las es‐
tructuras e instituciones políticas por ella creadas (como la democracia, el 
estado, el ciudadano) en mecanismos obligatorios de sí misma.           
Contrario  a  este  sujeto  unidimensional,  tal  y  como  lo  comprendería 
Marcuse, la postmodernidad opone el relativismo del sujeto pluridimen‐

25  Cf. J. Baudrillard, El paroxista indiferente, Anagrama, Barcelona, 1998. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

sional.  El  sujeto  no  se  muestra  como  unidad,  sino  como  desgarramiento 
de la misma. Para la postmodernidad la unidad del sujeto no recae en la 
razón;  es  más,  dicha  unidad  es  una  quimera.  Siguiendo  a  Nietzsche,  la 
postmodernidad  hace  suyo  el  principio  de  la  dispersión;  es  decir,  de  la 
diferencia. En este sentido, el sujeto es una pluralidad y, de alguna mane‐
ra, un desgarramiento y una indeterminación; por eso el superhombre, el 
hombre postmoderno, es aquél capaz de dispersar su voluntad por todos 
los  campos  de  la  vida.26  Si  ni  la  razón  ni  la  conciencia  son  la  unidad  del 
sujeto, pues, éste es multideterminación; entonces, se puede comprender 
por  qué  se  va  prefigurando  la  idea  de  la  disolución  del  ser  y  el  pensa‐
miento débil del sujeto.27 
La razón política del sujeto de la historia (y de la política) se quiebra. Si 
lo que hay son múltiples sujetos indeterminados, lo que se necesita es una 
voluntad política que conserve la diferencia, tan plural que permita dejar 
acuerdos  tan  ambiguos  como  también  anular  el  peso  real  de  las  diferen‐
cias sobre otras en un proceso deliberativo, en un proceso de participación 
ciudadana y en un proceso de representación política por la vía electoral.  
II.  Parto  del  supuesto  que  la  postmodernidad  es  la  continuación  del 
proyecto  moderno,  que  agrava  su  crisis  y  extrema  sus  contradicciones. 
Con ciertas reservas y tomando en cuenta la reducción del análisis filosó‐
fico a un análisis de psicología social y del proceso político a un proceso 
psicológico,  regidos  por  el  lenguaje,  Jameson  y  Dufour  confirman  dicha 
unidad, sostenida en las condiciones de producción y reproducción mate‐
rial  (capitalismo),  por  un  lado,  y  en  las  condiciones  de  producción  y  re‐
producción simbólicas que ello conlleva, por el otro. 
La agudización de las contradicciones de un sistema‐mundo de la vida 
se expresa en dos extremos de la postmodernidad: a) la autorreferenciali‐
dad del sujeto (lo unario, paranoia)28 y b) la sujeción al presente (esquizo‐
frenia).29 Y, paradójicamente, estos extremos fragmentan al sujeto, lo anu‐
lan, y al mismo tiempo lo mantienen. 
Las  utopías  emancipadoras  de  la  razón  política  y  la  unidad  histórica 
(temporal)  del  proyecto  político  son  desplazadas  por  la  experiencia  de  la 
otredad, muy diferente a la inclusión del otro habermasiana, y de la fragmen‐
tación de la temporalidad; es decir, la anulación de la historia. El sujeto, que 
ya no mantiene su unidad en la razón moderna, sino que se sumerge en su 

26 Cf. M. Aguilar, “Nietzsche: orden individual; orden colectivo”, en L. Aguilar y C. Yturbe (compi‐

ladores), Filosofía política. Razón y poder, UNAM, México, 1987. 
27 Cf. G. Vattimo, El fin de la modernidad, Gedisa, Barcelona, 1986. 

28 Cf. D. Doufour, Locura y democracia. Ensayo sobre la forma unaria, FCE, México, 2002. 

29 Cf. F. Jameson, op. cit.  

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individualidad  dispersa,  una  razón  sui  generis,  ya  no  proyecta  la  ilusión 
emancipadora de la lucha política y/o revolucionaria; por el contrario, como 
todo es válido, y como lo que importa es el hoy, la política pierde su dimen‐
sión teleológica y se centra en los acuerdos posibles que se concretan en lo 
coyuntural. La razón política, cuyos pilares son la realización de la universa‐
lidad y la realización de la libertad, no desaparece; se mantiene, pero tam‐
bién se debilita y se diluye junto con el sujeto. La democracia en cualquiera 
de  los  tres  modelos:  liberal,  republicano  y  deliberativo,  es  coyuntura  del 
momento político y juego de relaciones diferenciales. 
Por  otro  lado,  la  realidad  virtual  y  los  medios  de  información,  por 
ejemplo, a través de las encuestas, oscurecen las luchas reales entre fuer‐
zas políticas reales, pretendiendo que todos participan de la construcción 
del espacio y de la opinión pública.30 Esta universalización de  la, ahora, 
razón argumentativa de los diferentes, de los otros, es el eje que atraviesa 
cualquiera  de  los  tres  modelos  democráticos;  pero  allí  está  su  peligrosi‐
dad:  borra  las  contradicciones  del  mundo  social  real  al  proyectarlas  a  la 
esfera de la negociación de un consenso abstracto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

30 Bourdieu realiza una crítica interesante al respecto, entre otras de sus obras, en La distinción, Tau‐

rus, Barcelona, 1998.  

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
CIUDADANIA, ESTADO NACIÓN  
Y ETNICIDAD 
 
Jesús Solís Cruz  

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UAM – IFE – IET

El Colegio de Michoacán, A.C. 
 
 


n por lo menos la última década se ha producido una ingente lite‐
ratura por todo el mundo que trata de la relación entre el Estado‐
nación, la ciudadanía y la etnicidad (Floria, 1998). Muchas son las 
líneas teóricas desde las que se ha realizado el análisis de esta rela‐
ción  triádica.  Al  igual  que  muchos  son  los  principios  y conceptos que se 
pueden  avistar  a  partir  del  análisis  de  esta  relación.  Entre  los  que  más 
profusamente han sido analizados encontramos: el nacionalismo, la auto‐
nomía  de  los  pueblos  originarios,  la  territorialidad,  la  soberanía  de  los 
pueblos, el multiculturalismo, el pluralismo, comunidad‐individuo, dere‐
chos  culturales‐derechos  colectivos‐derechos  individuales,  ejercicio  del 
poder, democracia. 
La gran cantidad de análisis que abordan el tema de la ciudadanía, la 
etnicidad y el Estado‐nación, parten de la observación, y esto parece una 
generalidad en los estudios, de una evidente movilización social que se ha 
generado  alrededor  de    los  conceptos  y  principios  políticos  enunciados 
arriba (véase Gledhill, 2000, particularmente el capítulo 8; Calderón et al, 
2002; Harvey, 2000). La mayoría de las movilizaciones sociales, reclaman 
el reconocimiento o  respeto de ciertos derechos de los miembros de estas 
sociedad movilizadas y es en este punto en donde se declara la lucha por 
la ciudadanía (Harvey, 2000). 
En este trabajo me ocupo de revisar y analizar las principales tenden‐
cias  en  la discusión académica sobre la ciudadanía, el estado nación y la 
etnicidad. Intento mostrar, a partir de una reflexión teórica, las dificulta‐
des a las que nos enfrentamos quienes tratamos con el tema de la ciuda‐
danía,  el  estado  nación  y  la  etnicidad,  mostrando  al  mismo  tiempo,  la 
amplitud de niveles en que deben discutirse estos temas.  
 
 

 
La  ciudadanía  moderna  como  concepto  y  modelo,  en  sus  términos  más 
simples,  se  entiende  como  la  adquisición  por  parte  de  los  individuos  de 
derechos  (políticos,  civiles  y  sociales).  Este  concepto  en  su  vertiente  mo‐
derna surge entre los siglos XVIII y XIX, según las regiones y países, mar‐
cando a partir de su contenido el paso de una sociedad estamental a una 
sociedad moderna. En muchos casos la entrada en escena de la ciudada‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

nía moderna se dio al cobijo de la formación de los Estados‐ nación consti‐
tucionales (Assies, 2002; Vargas, 1999). 
Una de las definiciones de ciudadanía moderna, que hoy ya es clásica,  
es la que formuló T. H. Marshall: 
 
(se) distinguen dimensiones y tipos de derechos: civiles, políticos y so‐
ciales, históricamente construidos; los derechos civiles, perfilados en el 
siglo  XVIII;  los  políticos,  en  el  siglo  XIX;  y  los  sociales,  que  surgieron 
con fuerza recién en el siglo XX ante la creciente desigualdad social y el 
consiguiente conflicto entre dos principios opuestos: democracia y ca‐
pitalismo (Vargas, 1999: 126). 
 
Es importante remarcar que el concepto de ciudadanía en su carácter 
liberal, como lo define Marshall, en los casos que fue retomado en la for‐
mación de los Estados‐nación, se ligó al principio “imaginado” de unidad 
política,  cultural  y  territorial  que  demandaba  el  modelo  de  los  Estados‐
nación (Baechler, 1997; González y Roitman, 1996; Villoro, 2002). 
En  la  actualidad  es  común  encontrar  en  los  debates  académicos  que 
tratan  del  Estado‐nación,  el  señalamiento  de  que  el  modelo  de  Estado‐
nación  homogéneo  atraviesa  por  una  profunda  crisis,  producto  de  la  in‐
capacidad  de  éste  de  garantizar  a  sus  miembros  el  acceso  a  los  espacios 
públicos  de  decisión.  Además,  se  ve  en  los  Estados‐naciones  actuales  la 
incapacidad  de  regular  las  formas  novedosas  de  formaciones  sociales  no 
nacionales (migrantes y translocalidades)31 y de movilidad social origina‐
das como producto de la globalización (Appadurai, 1999; De la Peña, 1999 
y 2000; Zárate y Stack, 1999). 
Esta apreciación ha llevado a repensar, tanto a los académicos como a 
los gobiernos nacionales, los términos en que ha sido considerado el mo‐
delo de los Estados‐nación ligado al concepto liberal de ciudadanía, y ha 
dado pie a una serie de propuestas de revisión de ambos conceptos.  
El debate tiene muchos matices, y buena parte de los académicos invo‐
lucrados en éste conceden primacía al hecho de reformular la concepción 
del Estado‐nación  y la relación de este con la sociedad. El consenso o la 
suma de sentimientos compartidos sobre el tema señala que se debe avan‐
zar  en  el  reconocimiento  de  una  sociedad pluriétnica y multicultural de‐

31 Appadurai (1999) señala que el proceso de globalización está generando espacios territoriales en 

donde la localización territorial está siendo dinamizada y resignificada por la misma globalización. 
Esto esta provocando dinámicas de movilidad de población desbordando las fronteras de los Esta‐
dos‐naciones. El Estado‐nación pasa de este modo de ser un garante de derechos sobre un territorio 
a convertirse en un obstáculo para la movilidad de sus miembros. 
 

42
UAM – IFE – IET

ntro  de  los  Estados‐naciones  “homogéneamente  imaginados”.  De  hecho, 


muchas de las constituciones en distintas partes del mundo han incorpo‐
rado este reconocimiento a sus legislaciones (Assies, 1999). 
En todo este avance de reconocimiento o búsqueda de reconocimiento 
de la composición pluriétnica y multicultural de los Estados‐naciones, pa‐
ra el caso de América Latina, se vuelve central la lucha enarbolada por los 
grupos étnicos.  
El papel activo que han jugado los grupos étnicos en la transformación 
de las relaciones establecidas con los Estados‐naciones, ha permitido situar‐
los como grupos emergentes activos en la búsqueda y contribución a la re‐
forma de los Estados nacionales (Assies, 1999) Se habla así de una emergen‐
cia indígena en América Latina, en por lo menos la última década (Bengoa, 
2000), para caracterizar esta movilización social que busca el reconocimiento 
de derechos (culturales y políticos). Es interesante hacer notar que procesos 
similares  están  ocurriendo  en  otras  partes  del  mundo;  África  es  uno  entre 
tantos casos en donde el carácter étnico‐indígena se ha estado situando en 
los  últimos  años  como  elemento  importante  para  la  movilización  social en 
reclamo de derechos (Hodgson, 2002; Ndegwa, 1997). 
La etnicidad de este modo se ha convertido en un recurso de moviliza‐
ción social que abriga connotaciones ciudadanas en tanto exige el recono‐
cimiento de ciertos derechos. Se habla en este sentido de una gran varia‐
ción  de  ciudadanías,  de  Estados‐naciones  pluriculturales  y/o  multicultu‐
rales,  multinacionales,  de  nacionalismo  étnicos  y  cívicos,  para  explicar, 
argumentar y proponer la concepción y traducción de modelos de convi‐
vencia social y política sustentados en relaciones sociales diferenciadas al 
interior de los Estados‐naciones.  
La diversidad social, cultural y política es concebida por los miembros 
en lucha de reconocimientos de derechos y por algunos pensadores, como 
elemento  importante  de  las  relaciones  sociales  entre  las  sociedades  inte‐
grantes de los Estados‐naciones, y es necesaria en tanto se busca una con‐
vivencia armónica y justa de la sociedad. En este contexto, filósofos políti‐
cos,  antropólogos  y  demás  científicos  sociales  interesados  en  el  tema  del 
Estado‐nación, la ciudadanía y la etnicidad, han formulado modelos teó‐
ricos  y,  explicaciones  académicas  al  fenómeno  social  de  la  diversidad  y 
convivencia social.  
Una de estas propuestas de convivencia social y política viene de una 
postura  teórica  que  se  conoce  como  culturalismo  liberal.  Los  mayores  re‐
presentantes de esta postura son Will Kymlicka y Charles Taylor. Ambos 
filósofos políticos y ambos observando la realidad del Estado canadiense, 

43
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

proponen un marco que dirija las relaciones entre los habitantes de Esta‐
dos nacionales. Señala Kymlicka al respecto: 
 
El culturalismo liberal es la  perspectiva que sostiene que los Estados  
liberal democráticos no sólo deberían hacer respetar el familiar conjun‐
to  de habituales derechos políticos y civiles de ciudadanía que ampa‐
ran todas las democracias liberales; también deben adoptar varios de‐
rechos  específicos  de  grupo  o  políticas  dirigidas  a  reconocer  y  a  aco‐
modar las diferentes identidades y necesidades de los grupos etnocul‐
turales (2003: 63). 
 
En el desarrollo de su discurso, Kymlicka (1996 y 2003) señala que se 
asume como culturalista liberal, porque cree encontrar en los principios li‐
berales  los  marcos  en  que  deben  reconocerse  “derechos  especiales”  a  las 
minorías etnoculturales, y va en este sentido a encontrar en las grupalida‐
des un principio fundamental que permitirá y garantizará la inclusión de 
los individuos a sociedades mayores. Propone en este sentido que se conce‐
dan  determinados  derechos  diferenciados  de  grupo,  es  decir,  un  “estatus 
especial”  para  las  culturas  minoritarias,  que  les  garantice  cierta  protección 
contra  fuerzas  externas  que  las  amenacen.  Aunque  reconoce  que  existen 
riesgos  en  la  implementación  del  reconocimiento  de  derechos  especiales  a 
las minorías, concede valor a la tradición liberal que se sostiene en la liber‐
tad individual, la democracia y la justicia (1996).  
Sin embargo, en partes de su discurso estos valores individuales se ven 
desplazados al situar como prioridad ética a la comunidad cultural sobre el in‐
dividuo  (Vázquez,  2001).  Esta  misma  posición  es  compartida  por  Charles 
Taylor, quien señala que el liberalismo identificado sobre todo con los dere‐
chos individuales  y, por lo tanto, con un Estado rigurosamente neutral, le‐
siona los valores comunitarios y debilita la vida pública (Sartori, 2001; Váz‐
quez, 2001), por lo tanto en lo que se debe avanzar es en el reconocimiento 
de derechos diferenciados.  
Por su parte, quienes critican la postura culturalista liberal o comunitaris‐
ta,32 van a sostener que sólo se puede alcanzar un grado de convivencia so‐
cial y política duradera si se atiende, en sociedades complejas, la permanen‐
cia y vigencia de los derechos liberales individuales sobre los derechos cul‐
turalistas  (Vázquez,  2001;  Sartori,  2001).  Estos  autores  van  a  reconocer  y 
propugnar  por  reconocer  el  carácter  pluricultural  de  las  sociedades,  soste‐

  Hasta  hoy  sólo  he  podido  encontrar  y  trabajar  con  dos  autores  que  llevan  adelante  la  critica  al 
32

culturalismo liberal, para el caso de México (aunque no se restringe a este espacio) Vázquez, 2001; y 
para una reflexión crítica referida a un espacio más amplio Sartori, 2001.  

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UAM – IFE – IET

niendo el argumento de que el “reconocimiento de derechos diferenciados”, 
sustentados en la cultura, genera mayores riesgos que los que ayuda a dis‐
persar.  Las  sociedades  deben  apoyarse  en  la  convivencia  intercultural  con 
reglas y valores firmes, sin diferencias (Vázquez, 2001; Sartori, 2001). 
Otra  critica  que  es  importante  señalar,  hecha  por  estos  autores  a  los 
culturalistas liberales, es que, a partir de observar una realidad  social (en 
este caso Canadá), intentan situar sus propuestas y marcos de convivencia 
a otras realidades (Vázquez, 2001; Sartori, 2001). 
 
 
II 
 
Situándonos en México, es importante hacer notar que la discusión ante‐
rior sobre la diversidad étnica, las relaciones interétnicas y la proposición 
de modelos de convivencia social y política que regulen la vida de la so‐
ciedad mexicana, al igual que la relación de las minorías (en este caso las 
étnicas)  con  el  Estado‐nación,  ha  estado  presente  desde  hace  muchos 
años.33 Y es en la última década que se ha reactivado el debate académico 
como  producto  de  la  creciente  movilización  social  indígena,  enmarcado 
en el proceso más amplio de movilización referido para el caso de Améri‐
ca en párrafos anteriores (Bengoa, 2000), que busca situar como legítimos 
interlocutores  políticos  a  los  pueblos  indígenas.  Es  indudable  que  el  le‐
vantamiento  zapatista  en  Chiapas  y  las  propuestas  de  Ley  emanadas  de 
las mesas de Dialogo han contribuido al debate. 
Sin embargo, aquí también encontramos cierta visión dicotómica en la 
discusión académica que trata de lo que yo llamo la relación triádica (ciu‐
dadanía, etnicidad y Estado‐nación). Esto es, existen posturas teóricas que 
mantienen la preeminencia en sus análisis de los temas de la “comunidad 
indígena” y los individuos. A partir de esta visión se intenta explicar las 
relaciones más amplias que se sostienen en la sociedad mexicana confron‐
tándolas como realidades dadas de por sí.34  

33 El debate sobre “el problema indígena y la integración del indio” a la nación mexicana son refe‐

rentes inmediatos. Las políticas indigenistas diseñadas por los distintos gobiernos en México, refle‐
jan la preocupación de diseñar reglas y valores que debían implementarse para la incorporación del 
indio a la nación mexicana (González y Roitman, 1996). 
34 José Luis Escalona, en un interesante artículo, llama la atención sobre la “reaparición” de este de‐

bate en el contexto de la discusión del tema de los derechos indígenas; propone, a partir del análisis 
de un caso en Chiapas, ir más adelante de esta discusión, señalando que lo debe buscarse es “explo‐
rar algunos elementos para el trabajo etnográfico comparativo que permitan analizar algunas líneas 
más  generales  de  análisis  histórico;  además,  se  trata  de  trascender  las  síntesis  polares  que  se  han 
producido en la discusión sobre el tema” (2000: 186). 

45
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

En la imagen de la posición temática dual se ha visto a la “comunidad 
indígena” como amenazada por los intereses y los individuos ajenos a es‐
ta comunidad. Se idealiza la comunidad, argumentándose que esta se ve 
“acechada” y queda indefensa ante los proyectos hegemónicos del Estado 
(Dietz, 1999). Desde esta posición dualista se ve al Estado‐nacional como 
el principal promotor de proyectos hegemónicos que diluye y elimina los 
rasgos  “democráticos”  y  conciliadores  de  las  comunidades  indígenas 
(Speed y Collier, 2003). 
Una expresión de esta imagen idealizada, que involucra la concepción 
de la comunidad como un ámbito cultural, además de una ambigua pro‐
posición de convivencia social en México, la podemos ver reflejada en la 
siguiente cita: 
 
México es un país multicultural. Las diversas culturas que lo integran tie‐
nen distintos grados de estabilidad, y sufren en diferente medida la ame‐
naza de extinción; sin embargo, todas son viables y tienen interés en per‐
durar,  aunque  sus  capacidades  para  perpetuarse  sean  diferenciales,  y  a 
veces las diferencias sean muy grandes (Olivé, 1999: 226‐228). 
 
Según la anterior declaración, las culturas y, por ende, las comunida‐
des,  se  mantienen  en  una  amenaza  latente  de  extinción  y,  sin  embargo, 
“tienen interés en perdurar”. La pregunta obligada a esta afirmación tan 
contundente  es:  ¿qué  lleva  al  autor  de  esta  idea  citada  a  considerar  que 
tienen las culturas un interés en perdurar?; además de que bajo esta pers‐
pectiva  debemos  sobrentender  que  “las  culturas”  como  tales  son  entes 
dados de por sí y no producto de relaciones sociales históricas.  
Entre  los  análisis  que  han  tratado  de  ampliar  el  marco  explicativo de  
la relación entre el Estado nacional mexicano, las etnias y la sociedad en 
general, centrándose en el concepto de ciudadanía y en el proceso de re‐
forma del estado mexicano, destacan los trabajos de Guillermo De la Peña 
(1995, 1999 y 2000), Luis Villoro (2002) y Neil Harvey (2000). 
Estos trabajos intentan ir más allá de la reduccionista fórmula dicotó‐
mica  e  insertan  en  la  discusión,  como  elemento  medular  del  análisis,  la 
cuestión de la redefinición de la ciudadanía en el marco de un proceso in‐
acabado de reforma del Estado nacional mexicano.  
Revisaré a continuación las líneas y propuestas analíticas de cada uno de 
estos autores. En principio, podemos partir de que los tres autores compar‐
ten la percepción de que el Estado nacional mexicano, en tanto no garantiza 
el acceso a los espacios públicos de los indígenas, se encuentra en una etapa 
de crisis, lo que demuestra además la falta de eficacia del modelo de Estado 

46
UAM – IFE – IET

nación  homogénea.  En  este  sentido,  los  tres  van  a  argumentar  la  urgencia 
del replanteamiento del significado del Estado‐nación mexicano. 
Para Luis Villoro (2002), históricamente en México se ha intentado ins‐
taurar  un  proyecto  de  nación  homogénea  sin  atender  la  heterogeneidad 
en la composición cultural de la nación mexicana. Desde un plano teórico‐
filosófico, este académico propone avanzar, a la luz de las luchas políticas 
reivindicativas  de  las  organizaciones  indígenas  en  México,  en  el  recono‐
cimiento  real  de  la  pluralidad  y  diferencia  étnica  en  la  nación  mexicana. 
En tanto este objetivo se alcance, se debe propugnar por la conformación 
de un Estado nacional mexicano plural. 
Sin embargo, reconoce Luis Villoro que, traducir esta dimensión plural y 
heterogénea  en  instituciones  que  regulen  la  convivencia  social  y  política, 
conlleva  riesgos  de  exclusión  y  de  autoritarismo.  La  forma  de  salvar  estos 
riesgos, señala Villoro, es apelando a la creación de una ciudadanía restringida 
en un marco de reforma del Estado moderno. Esta ciudadanía se constitui‐
ría en “un marco común para la unión de pueblos diferentes”, y permitiría 
en el contexto de reforma del Estado moderno —no en su desaparición— un 
ejercicio  de  concesión  de  autonomías,  “en  el  sentido  de  otorgar  el  máximo 
poder de decisión, compatible con la unidad del país, a los distintos pueblos 
que lo componen” (Villoro, 2002: 58). 
La  propuesta  central  de  este  académico  es  la  creación  de  un  Estado 
plural que supone “el derecho a la igualdad como el derecho a la diferen‐
cia”  (Villoro,  2002),  y  en  el  reconocimiento  de  esta  diferencia  se  crearían 
“espacios sociales en que todos los grupos y comunidades puedan elegir 
sus formas de vida, en el interior  del espacio unitario  del Estado” (Villo‐
ro, 2002: 59). 
Guillermo  De  la  Peña,  en  uno  de  sus  escritos  más  tempranos  en  los 
que    habla  de  la  relación  entre  el  Estado  nacional  mexicano  y  la  etnias 
(1995), señala que lo que ha estado presente en esta relación es una bús‐
queda de las organizaciones indias de situarse como un interlocutor ante 
el Estado nación mexicano y la sociedad civil. En tanto parte de observar 
esta  característica  de  las  organizaciones  indias  en México, va a proponer 
hablar de “ciudadanía étnica” para analizar cómo las demandas de las or‐
ganizaciones indias “están en proceso de redefinir las reglas de la partici‐
pación    social  y  política,  es  decir,  la  configuración  de  los  espacios  públi‐
cos” (De la Peña, 1995: 118). 

47
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Este concepto, que en su sentido literal parece recoger contradicciones,35 
es propuesto para entender las “estrategias adoptadas por los actores indios 
frente a las instituciones del Estado nacional” (De la Peña, 1995). 
En un escrito posterior, De la Peña va a dar como asentada la concep‐
ción de la ciudadanía étnica y va insinuar que en el reclamo de las organi‐
zaciones  étnicas  se  refuerza  una  idea  de  ciudadanía  étnica.  En  este nivel 
no se logra distinguir que el concepto es una construcción teórica, un ins‐
trumento analítico propuesta por otros teóricos (Montoya, 1996) y él mis‐
mo,  para  entender  los  reclamos  de  las  organizaciones  étnicas,  no  un  re‐
clamo enunciado como tal por las organizaciones étnicas.  
Señala al respecto De la Peña, cuando habla de los reclamos de las or‐
ganizaciones étnicas: “Así, comienza a surgir un concepto de ciudadanía 
étnica que, en primer lugar y en su expresión más simple, se refiere al re‐
clamo de mantener una identidad cultural y una organización societal di‐
ferenciada dentro del Estado, el cual a su vez debe no sólo reconocer, sino 
proteger y sancionar jurídicamente tales diferencias” (1999: 23). 
Sin embargo, este viraje por De la Peña en la forma de concebir el pro‐
pio término de ciudadanía étnica, se explica en el hecho de que él quiere a 
través del termino significar y proponer una nueva forma de relación en‐
tre  el  Estado  nación  y  las  etnias,  es  decir,  traduce  un  término  analítico  a 
una propuesta de convivencia social y política. 
Esto resulta interesante, porque el término de ciudadanía étnica ha sig‐
nificado  importantes  avances  para  analizar  y  explicar  las  actuaciones  de 
las organizaciones étnicas en México, y no se ha reparado en la evolución 
que el término ha tenido. 
En este sentido, la posición teórica‐metodológica de estos dos autores 
se mueve entre un discurso prescriptivo y otro descriptivo: entre el “deber 
ser” y el “así es”.36 Ello genera confusión al intentar normar las relaciones 
sociales  fundadas  en  las  ciudadanías  propuestas.  Lo  que  se  gana  con  la 
ampliación  del  marco  analítico  (escapando  a  la  dicotomía  “comunidad 
indígena‐individuo”) se sacrifica en aras de proponer reglas y valores que 
normen la relación ciudadanía, etnia y Estado‐nación. 
Neil Harvey (2000), por su parte, procede con mayor cautela. Su interés 
se  centra  en  el  entendimiento  de  la  relación  que  los  grupos  indígenas  y 
campesinos de Chiapas establecen con el Estado nacional y con las élites lo‐

35 Sobre esta aparente paradoja Eduardo Zárate reflexiona en su artículo “Ciudadanía, comunidad y 
modernidades políticas”, en Marco Calderón et al, Ciudadanía, cultura política y reforma del Estado en 
América Latina, El Colegio de Michoacán / IFE, Zamora, Michoacán, 2002. 
36 Xochilt Leyva (2003) llama la atención sobre este mismo asunto en la reseña que hace del libro de 

Díaz‐Polanco y Sánchez (2002) donde se toca el tema de la autonomía. 

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UAM – IFE – IET

cales. Partiendo del análisis de los movimientos sociales para entender y ex‐
plicar la construcción de la ciudadanía y la democracia en espacios regiona‐
les,  asume  que  tanto  la  ciudadanía  como  la  democracia  son  conceptos  en 
permanente construcción. En ese sentido, señala Harvey (2000), sumándose 
a la propuesta de Rubin (1994, 1996) y Jelin (1996) (citado en Harvey, 2000), 
que lo que debe analizarse son los espacios y procesos sociales y culturales 
en donde se construyen los conceptos de ciudadanía y democracia. Sin em‐
bargo, Harvey se distancia de esta propuesta analítica al centrar su atención, 
casi exclusivamente, en el desarrollo de la movilización social de los grupos 
campesinos, lo que le lleva a formular una imagen idealizada de las organi‐
zaciones  campesinas  concibiéndolas  como  espacios  progresivamente  cons‐
tructores de democracias. 
Es necesario apuntar aquí, para cerrar esta parte del documento, que un 
estudio  paradigmático,  que  representa  una  propuesta  amplia  y  novedosa 
para el caso de los estudios en México asociados con el tema del Estado y de 
las relaciones de este con la sociedad  es el estudio compilado por Joseph y 
Nugent (2002). Lo novedoso de esta compilación se encuentra en que no se 
ve al Estado como una construcción dada  y como un impositor de “un pro‐
yecto hegemónico” en la sociedad, sino que se analiza desde los “aspectos 
cotidianos” de su formación. 
 
 
III 
 
Para finalizar, quiero hacer un breve recuento y declarar mi posición res‐
pecto a este debate.  
Si intentáramos situar históricamente el advenimiento y desarrollo de 
los  conceptos  Ciudadanía,  Estado‐nación  y  etnicidad,  con  gran  certeza  ten‐
dríamos que ubicarlos en los siglos XVIII y XIX. Alguien podría argumentar 
que etnicidad es, con mucho, el concepto más joven de estos tres, yo po‐
dría decir que en el origen mismo de la ciudadanía y el Estado‐nación se 
encuentra implícita la idea de la etnicidad. Como instrumento analítico es, 
sin duda, de más reciente creación. 
La imbricación de estos conceptos, es notorio desde el momento mismo 
en que se están desarrollando. La idea de ciudadano —y su idea antecesora, 
individualismo—  contiene  en  su  origen  la  premisa  de  la  “propiedad”  que  
se vincula directamente con la idea y el hecho de la construcción de los Es‐
tados nacionales, compuestos por individuos, “propietarios” de su destino 
político,  social  y  cultural. Es decir, los Estados nacionales modernos emer‐
gen, como bien se ha documentado, como un proyecto ideológico alternati‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

vo  a  los  estados  patrimonialistas  y  monárquicos,  consagrando  la  idea  del 


individuo  propietario,    en  franca  oposición  al  reconocimiento  de  derechos 
estamentales y particularistas; en la mayoría de los casos, estos nuevos esta‐
dos nacionales además de abrigar los principios liberales de la ciudadanía, 
cultivaron la idea de “comunidad homogénea”, con un origen compartido 
(Anderson, 1997; Habermas, 1999). 
Los gobiernos de los Estados nacionales modernos que se fundan bajo 
los principios liberales, conceden a la ciudadanía un lugar central y bus‐
can, al menos idealmente, educar a los individuos para alcanzar la catego‐
ría de ciudadanos, delimitando de ese modo los ámbitos de incidencia de 
los gobiernos. 
El modelo de convivencia social fundado a partir del Estado‐nación mo‐
derno, teniendo como valor al individuo‐ciudadano, en los últimos años, ha 
sido cuestionado por algunos teóricos que han visto en los reclamos de re‐
conocimiento  de  derechos  culturales  de  ciertos  grupos,  una  superación  a 
este modelo. 
Esto ha desatado un fuerte debate entre quienes defienden el principio 
ciudadano fundamental del modelo liberal, y quienes buscan ampliarlo para 
reconocer  derechos  culturales  o  reconocer  “derechos  especiales”  a  ciertos 
grupos minoritarios. 
Si  bien  pueden  identificarse,  con  cierta claridad, dos posiciones en este 
debate filosófico‐político —liberales igualitarios o pluralistas y liberales co‐
munitarista  o  multiculturalistas—,  ambas  posiciones  tienen  en  común,  sin 
embargo, como bien puede notarse, [el hecho de que] parten de los princi‐
pios liberales para fundamentar sus argumentos, además de que ambas po‐
siciones  sugieren  la  reforma  del  Estado  democrático,  aunque  por  un  lado 
sea para consolidar los principios liberales universalistas y, por el otro, para 
dar cabida al reconocimiento de derechos particulares de ciertos grupos mi‐
noritarios, dentro de estos Estados nacionales. 
Finalmente, cabe decir que estoy de acuerdo con los liberales igualita‐
ristas o pluralistas en que se debe avanzar en la consolidación de los prin‐
cipios universales dentro de los Estados nacionales democráticos moder‐
nos, porque esta “pretensión de imparcialidad y universalidad de tales derechos 
es el mejor criterio del que disponemos para una sana convivencia entre las cultu‐
ras” (Vázquez, 2001: 28‐29). En este mismo sentido, me parece acertada la 
siguiente  consideración,  elaborada  a  partir  del  planteamiento  de  Haber‐
mas:  “El  objetivo  último  de  una  res  pública  democrática  es  la  integración 
de  todas  las  personas  que  viven  en  una  sociedad  bajo  la  égida  de  la  no‐
ción de ciudadanía” (Velasco, 2001: 136). 

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UAM – IFE – IET

En contraparte, tomar como argumento los principios esgrimidos por 
los comunitaristas o multiculturalistas, conlleva el riesgo de esencializar u 
ontologizar  las  identidades,  al  reconocer  ciertos  derechos  particulares  a 
determinadas culturas. 
 
 
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LAS MODALIDADES DEL  
FEDERALISMO CONTEMPORÁNEO 
 

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Paulino Ernesto Arellanes Jiménez 
Docente‐investigador de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la  Benemérita  
Universidad Autónoma de Puebla. Coordinador de la  Maestría en  
Ciencias Políticas de la misma Facultad, en 2004. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 

 
 
1. LAS NUEVAS REALIDADES QUE SE PLANTEAN  
PARA EL FEDERALISMO 
 


e inicio, el sólo planteamiento del federalismo, el nuevo federa‐
lismo y las nuevas realidades del federalismo invita a considerar 
los  múltiples  conceptos  que  implica.  “En  cuanto  modelo  de  or‐
ganización del poder político, el federalismo encuentra su asiento en de‐
terminados conceptos y, para ser más precisos, en determinados conteni‐
dos de estos conceptos, como son los casos de la soberanía, la democracia, 
el  poder  político,  el  Estado  de  derecho,  la  pluralidad  y  la  igualdad.  La 
idea general es que el federalismo, como cualquier otra manera de organi‐
zación del Estado en una nación, construye a su alrededor un cuadro de 
conceptos  políticos  que  forman  parte  de  su  propia  definición  y  que  so‐
cialmente  tienden  a  traducirse  en  valores  de  la  cultura”  (Guillén  López, 
2004: 8 de 29), subtema que no profundizaremos en este ensayo. 
Se  sugiere  que  el  federalismo  no  incluye  una  única  opción  entre  uni‐
dad y diversidad; más bien debe ser un intento de tener y conjugar ambos 
atributos:  unidad  y  diversidad.  De  lo  anterior  podemos  inferir  que  para 
analizar más profundamente la categoría del federalismo, es necesario se‐
ñalar primeramente su tipología, por tanto, en el aspecto teórico tenemos 
los tres tipos de federalismo, como son: Federalismo Coordinado, Federa‐
lismo Cooperativo y Federalismo Orgánico (Cfr. Millán Escalante, 2004: 1 
de  1).  En  este  ensayo  sobre  las  nuevas  modalidades  del  federalismo  nos 
interesa resaltar  el federalismo cooperativo, ya que consideramos que en 
él se ubica la evolución pactista de México. 
Hoy sabemos que existen tres niveles de gobierno y de poder en el sis‐
tema jurídico mexicano, a saber: nivel federal, nivel estatal (entidad fede‐
rativa) y nivel municipal. “Lo federal, lo estatal y lo municipal son esferas 
de  poder  que  se  manifiestan  como  fuerzas  concurrentes  divergentes  y 
que, sin embargo, forma parte del conjunto del estado hasta configurar un 
sistema de relaciones causales e interdependientes. En el Estado se conju‐
gan  acciones  y  reacciones  que  dan  movimiento  a  la  vida  política,  defini‐
ción a la vida pública y  consistencia al ser mismo del Estado” (Uvalle Be‐
rrones, 2004: 2 de 12). 

55
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Pero al mismo tiempo existen tres poderes, y no precisamente con equi‐
librio  de  poderes,  porque  con  frecuencia  se  confrontan  y  se  interconectan 
entre sí, a saber: poder Ejecutivo, poder Legislativo y poder Judicial. 
En la vida práctica política de un sistema como el mexicano se da un 
entrecruzamiento de compromisos, acciones, relaciones y hasta conflictos 
entre los niveles de gobierno y los poderes de la federación, donde la en‐
tidad federal y el municipio resaltan por varias situaciones y condiciones: 
 

a) Las integraciones macroeconómicas internacionales como el Tratado de 
Libre  Comercio  de  América  del  Norte,  el  ALCA  o  el  Plan  Puebla‐
Panamá, como tres ejemplos; y  
b) La globalización en general, pero especialmente de la producción y los 
servicios. 
 

La tendencia histórica apunta hacia una mayor profundización de los 
procesos integradores regionalmente, y en última instancia en una escala 
global. Es bajo esta tendencia que el interés en torno al federalismo ha ga‐
nado  terreno  tanto  en  los  ámbitos intelectuales y académicos como en la 
política. Queda claro, entonces, que los procesos de integración que están 
teniendo  lugar  gracias  a  los  adelantos  tecnológicos  y  la  desaparición  de 
fronteras comerciales, y que son aspectos integrales de una serie de proce‐
sos que entendemos como globalizador (Gadsden Carrasco, 2004: 1). 
¿Por qué se afirma lo anterior? Responder a esto significa plantear un 
conjunto de problemas no considerados en las leyes, ni en las jurisdiccio‐
nes, atribuciones o competencias37 (Aguirre Saldívar, 1997: 118‐120). 

37 ¿Qué es la competencia?: “(…) la competencia es un concepto que se aplica a todos los órganos del 
Estado para indicar la esfera o el ámbito (espacial, material, personal, etcétera) dentro del cual aqué‐
llos pueden ejercer válidamente las funciones que les son propias. En este sentido, la competencia se 
convierte en elemento esencial de la garantía de la legalidad prevista por el artículo 16 constitucio‐
nal que exige, por un lado, que el acto de molestia conste en un mandamiento escrito en el que se 
expongan  los  fundamentos  legales  y  los  motivos  de  hecho  que  sirvieron  de  base  para  ordenarlo; 
pero además, que la autoridad que lo haya dispuesto sea competente para hacerlo conforme a la ley. 
Y es precisamente en este sentido que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las 
autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, o , dicho en otras palabras, lo que les com‐
pete, Por ende, la competencia debe estar prevista por una ley, y se convierte en una condición que 
debe satisfacer todas las autoridades para efectuar actos eficaces y válidos “. “La competencia, pues, 
es la habilitación institucional que la ley otorga a determinado órgano de gobierno para que atienda 
válidamente cometidos públicos, es la atribución específica de ciertas funciones estatales a órganos 
determinados.  La  competencia  como  unidad  de  medida  o  cuota  de  poder  dentro  de  las  cuales  la 
autoridad está facultada para decidir y ejecutar actos válidos y efectivos”.  
 

56
UAM – IFE – IET

 Las nuevas realidades del federalismo  se localizan  no en los niveles 
de  gobierno  ni  los poderes, sino que es ir más allá de la formalidad y lo 
que los positivismos jurídicos indican, debido a los cambios internos e in‐
ternacionales  que  como  efecto  y  causa  (dependiendo  cómo  se  inicie  el 
análisis) inciden en los cambios municipales y estatales, así tenemos una 
serie inicial de problemas que responder: 
 
En la infraestructura y economía: 
 
‐Nueva infraestructura de los estados y municipios 
‐Expropiación de tierras comunales y ejidales en pro de la modernización  
de México. 
‐Biodiversidad de los estados. 
‐Límites territoriales. 
‐Riquezas naturales. 
‐Cooperación intermunicipal e interestatal. 
‐Carreteras intermunicipales e interestatales. 
‐Educación federal o estatal. 
‐Manejo de los recursos financieros propios. 
‐Manejo de los recursos financieros de la federación. 
‐Aplicación de políticas económicas. 
‐Creación de obra pública. 
‐Eventos municipales. 
 
En lo político: 
 
‐Relación con las fuerzas políticas. 
‐Deberes políticos. 
‐Gestión pública. 
‐Controversias constitucionales. 
‐Explotación de recursos “federales”. 
‐Obra pública internacional. 
‐Aplicación de políticas industriales. 
 
En lo internacional: 
 
‐Puentes internacionales. 
‐Acuerdos interinstitucionales. 
‐Representaciones internacionales. 
‐Diplomacia parlamentaria. 

57
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
2. EL FEDERALISMO EN LA REALIDAD MEXICANA 
 
Todo lo anterior, más un conjunto de problemas aun mayor, han cambia‐
do la tipología tradicional de los municipios y de los estados o bien la han 
acentuado: municipios y estados rurales y urbanos; pobres y ricos; peque‐
ños y grandes; alejados y conurbados; internos y fronterizos; internos y de 
litorales; de alto crecimiento demográfico y de bajo crecimiento demográ‐
fico; gobernados por diferente partido político, etc. 
Esto obliga a tomar en cuenta la relación entre lo local y lo nacional, y 
viceversa, que de aquí en adelante se presente en el federalismo como for‐
ma de integración, de cooperación, de salto a la democracia socio‐estatal: 
El federalismo conjuga simultáneamente relaciones centrales y descentra‐
lizadas.  Pero  se  trata  de  una  conjugación  de  relaciones  donde  lo  óptimo 
no es el equilibrio puro o abstracto del poder, sino una configuración cal‐
culada,  balanceada  y  correlacionada  de  poderes  que  garanticen  la  diver‐
sidad política y cultural a favor de la unidad del Estado, para acrecentar 
la  vida  civil  de  la  sociedad  y  la  expresión  pública  de  las  organizaciones 
ciudadanas. 
El federalismo es un medio para integrar la vida política de un país y 
una  fórmula  para  que  las  cuotas  de  poder  sean  regidas  mediante  acuer‐
dos,  reglas,  potestades  y  el  reconocimiento  de  autoridades  supremas.  El 
federalismo en la vida moderna da vida a un conjunto de poderes que de‐
ben dirigirse, coordinarse y colaborar a la manera de un  todo armónico. 
El federalismo es un modo de organizar y ejercer el poder en el Estado de 
derecho,  respetando  la  autonomía  y  la  capacidad  de  gestión  de  los  go‐
biernos constituidos. 
 Como forma de gobierno, el federalismo es una suma de poderes con‐
currentes  que  tiene  como  denominador  común  la  voluntad  de  cooperar, 
tomando en cuenta diversos contextos  de gobierno y, por tanto, de deci‐
sión. Esto no significa que en el federalismo exista ausencia de conflictos. 
Por el contrario, desde  el momento que alude a las categorías de gobier‐
no, es importante considerarlo como institución donde se abordan y solu‐
cionan  problemas,  conflictos  de  competencia  e  intereses  contrapuestos 
(Uvalle Berrones, 2004: 5 de 12). 
La provincia, el cantón, el condado y el municipio son las localidades mi‐
cro en lo global e internacional (los Estados son las localidades intermedias); 
y, por los cambios internacionales, no pueden quedar suspendidos o depen‐

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UAM – IFE – IET

dientes del poder de las grandes ciudades, del poder centralista federal, de 
las decisiones macro realizadas en los niveles de gobierno más grande. 
 En todas partes del mundo existen círculos de poder que convierten en 
equidistantes las relaciones con los niveles de gobierno más pequeños y que 
hacen  que  fluyan  las  decisiones  en  forma  más  participativa,  pero  también 
existe círculos  radiales donde las decisiones más poderosas se ubican en el 
centro y se inclinan hacia los niveles de gobierno menos fuertes.  
En  el  caso  de  México,  por  autoritarismo  centralista  y  presidencialista 
se han dado desviaciones políticas y sociales muy agudas, porque [el] cír‐
culo radial, [que debiera iniciar en] el nivel de gobierno que [sería] el mu‐
nicipio  “libre”,  pasando  por  los  Estados,  [hasta]  terminar  en  el  gobierno 
federal,  hoy  más  bien  es  realizado  con  frecuencia  al  revés,  esto  es,  inicia 
en el gobierno federal para terminar en el gobierno municipal.  
El  federalismo  pactista  (Aguirre  Saldívar,  1997:  120),38  surgido  en 
México desde el siglo  XIX, está construido sobre una arquitectura de com‐
petencias y atribuciones de los diferentes niveles de gobiernos y órganos 
de poder que se fueron construyendo en diferentes procesos de negocia‐
ciones  entre  las  diversas  fuerzas  políticas  que  han  configurado  al  estado 
mexicano.  
Si  se  considera,  entonces,  que  en  toda  estructura  política  las  relaciones 
entre  partes  tiene  el  potencial  de  derivar  en  práctica  de  subordinación,  lo 
cual sería contrario al principio federalista, la efectividad del Estado de de‐
recho es una de las condiciones imprescindibles de todo sistema federal. Se 
encuentra en su origen, en su  estructura y en su dinámica. Por este motivo, 
entre el federalismo, el poder político y el Estado de derecho existe una rela‐
ción  necesaria,  que  impulsa  la  constitución  de un Estado no solamente di‐
námico, sino además regulado, con pocos espacios para que el poder pueda 
salir de los márgenes de autoridad reconocido por el derecho. Por lo menos 
esta es la tendencia implícita en todo pacto federal (Guillén López, 2004: 11 
de 29). 
En el centro […] de un sistema federal —donde la federación es el po‐
der nacional y la soberanía nacional, y los estados y municipios son parte 

38 Origen pactista del federalismo mexicano y hoy el dinamismo de las relaciones internacionales lo 

abren a una flexibilidad. No se pueden mencionar las atribuciones de cada uno de los espacios de 
poder (federal, estatal y municipal) de una manera rígida; esto se debe a “un método rígido, imprác‐
tico  y  de  casi  imposible  realización  por  el  dinamismo  intrínseco  del  federalismo  y  la  infinidad  de 
hipótesis  competenciales  que  debieran  enumerar  para  abarcar  el  universo  de tareas a cargo de los 
poderes  públicos”,  donde  las  facultades  [aparecen]  inscritas  al  poder  federal,  y  las  no  explícitas, 
concurrentes y residuales, a favor de los poderes locales. En esto se caracteriza el federalismo pactis‐
ta, como el mexicano. 
  

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

de la federación, pero no la federación misma— con frecuencia e históri‐
camente  [las]  decisiones  [han  estado  y  están]  más  alineadas  a  la  federa‐
ción, pero no a los Estados. Esto deriva de la seguridad territorial, política 
y social que busca el Estado nacional, [de] la concentración de poder a fa‐
vor  de  la  federación  [y  del]  centralismo  de  supuesta  unidad  nacional,  o 
bien[,  con  anterioridad,  de]  la  fuerza  del  presidencialismo  que  política  y 
jurídicamente organizaba, ordenaba y facultaba en el jefe de Estado a los 
demás niveles de gobierno y, por último, en los más de 70 años de poder, 
de un único partido político que hegemonizaba el poder desde lo federal 
(estamos hablando de la centralización política), aunque hubiese un con‐
junto de leyes y ordenamientos constitucionales y secundarios que teleo‐
lógicamente buscaran el equilibrio de competencias en la República. “Ca‐
be señalar que en algunos sistemas de gobierno el centralismo ha genera‐
do  un  interés  político  por  hacer  aparecer  al  gobierno  nacional  como  el 
principal  protagonista  y  el  responsable  de  desarrollo.  Es  éste  quien  de‐
termina el proyecto económico; es también quien dilucida las prioridades 
de  la  sociedad  y  quien  concentra  la  mayor  capacidad  de  acción  tanto  en 
recursos como en potencialidad técnica y administrativa”. 
Este centralismo es tal vez uno de los fenómenos más recurrentes en el 
tipo  de gestión gubernamental del gobierno federal mexicano, lo que hace 
de nuestro sistema gubernamental uno de los federalismo más rezagados en 
cuanto  a  la  práctica  de  formas  cooperativas  y  descentralizadas  de  gestión 
(Millán Escalante, 2004: 1‐1); por lo que se hace necesario […] volver al equi‐
librio de gobiernos en una relación [federalista de] competencias pactadas y 
aplicadas. En este sentido, “la descentralización no es tan sólo una categoría 
formal y lógica, sino un sistema de vida que permite que las instituciones de 
la  sociedad  y  el  Estado  puedan  articularse  respetando  ámbitos  de  compe‐
tencia. Permite también que la relación de los gobernantes y los gobernados 
sea más amplia, directa y fluida”. La descentralización, como sistema de vi‐
da, responde a principios básico de civilidad política y social. 
 En  efecto,  se  reconoce  que  la  sociedad  moderna  es  plural,  activa  y 
contestataria. Reconoce que la pluralidad da cabida a diversos centros de 
poder y decisión. Reconoce que la acción de gobierno responde a la uni‐
dad de mando, pero que no implica omitir lo diverso de la vida pública. 
La  descentralización  se  vincula  con  las  fuerzas  predominantes  de  la  so‐
ciedad  y  se  identifica  con  los  intereses  primordiales  del  Estado.  Por  la 
descentralización, la sociedad se manifiesta con sus fuerzas consensuales 
o de disenso. Por la descentralización, el Estado dirige, coordina y enlaza 
poderes territoriales, regionales y comunitarios para lograr la estructura‐
ción del poder nacional que el encara y representa (Uvalle Berrones, 2004: 

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UAM – IFE – IET

1 de 2).Tan importante es la descentralización como respuesta democráti‐
ca en el nuevo federalismo, que inclusive a nivel de relaciones internacio‐
nales  es  tema  de  relevancia,  por  ejemplo  el  acuerdo  sobre  federalismo 
firmado entre México y Canadá: “Los gobiernos plantearon como ámbitos 
de  cooperación  la  descentralización,  el  diseño  constitucional  e  institucio‐
nal para el federalismo, la distribución de competencias gubernamentales, 
las relaciones intergubernamentales, la participación ciudadana, la trans‐
parencia  y  rendición  de  cuentas  y  la  capacitación,  entre  otros”  (Fondo 
Triple Noticias Internet, 2004: 1). 
 
 
3. LA RELACIÓN CON ESTADOS UNIDOS 
 
Al  unísono  con  lo  anterior,  en  el  contexto  bilateral  con  Estados  Unidos  y 
multilateral a nivel internacional, otras realidades en la política exterior y en 
las  relaciones  internacionales  de  México  existían,  por  ejemplo,  solamente 
acuerdos  y  tratados  de  intercambio  comercial,  financiero  y  cultural,  pero 
que  no iban más allá de lo determinante de la geopolítica por la vecindad 
con  el  vecino  del  Norte.  En  lo  multilateral  internacional,  nuestro  apego  al 
derecho internacional y a la defensa de espacios internacionales más allá del 
bipolarismo existente nos detenía más en el mercado y la política internos, 
por la defensa de lo propio en términos de soberanía estatal. 
 Pero cuando las realidades internacionales variaron hacia las integra‐
ciones, los regionalismos, la globalización y los multipolarismos que con‐
vergieron  con  los  cambios  en  las  realidades  internas  (crisis  económica, 
cambio de partido en el gobierno a nivel federal, el pluralismo partidario 
aplicado,  mayor  polarización  de  las  fuerzas  sociales  y  concentración  del 
ingreso nacional, etc.), entonces lo formal de las competencias en el fede‐
ralismo ya existente irrumpe hacia el cumplimiento programático, que en 
el proceso histórico del Estado mexicano se cumplía en forma limitada. 
 Dicho en otras palabras, esos cambios en el contexto interno como inter‐
nacional conducen irremediablemente a plantearse la necesidad de volver a 
las fuentes del federalismo como verdadera alternativa democrática, donde 
la pluralidad y diversidad se vea reflejada en la unidad del Estado. 
 Pero, dadas las condiciones que ahora presentan los escenarios nacio‐
nal e internacional, las fuerzas políticas internas reclaman lo programático 
político‐jurídico,  y  entonces  se  presentan  estas  “nuevas”  relaciones  entre 
lo que se ha dado en llamar centro‐provincia, pero más exactamente fede‐
ración, Estados y municipios, o bien  gobierno federal (Aguirre Saldívar, 

61
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

1997: 122 y 125; cfr. Faya Biseca, 1988: 11 y 112.)  39 y gobiernos estatales y 
locales,  donde  indudablemente se avecinan cambios en las competencias 
o  [una]  innovada  interpretación  de  las  competencias  que  otrora,  repeti‐
mos,  eran  formales,  pero  ahora  son  para  darle  vida  programática  y  apli‐
cada;  aunque  existe  exclusividad  de  lo  federal,  a  pesar  de  la  apertura  e 
integración internacionales. 
 
 
4. LA REALIDAD DE LA RELACIÓN DE  
LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO 
 
Ciertamente, en el universo de esas nuevas relaciones entre los diferentes 
niveles de gobierno, no todo estaba contemplado, sino que definitivamen‐
te aparecen fenómenos realmente inéditos, que nosotros llamamos nuevas 
modalidades de federalismo en el Estado mexicano. “En este esquema el federa‐
lismo  en  la  nación  mexicana  ha  trazado  su  crecimiento  y  desarrollo,  es 
precisamente este modelo aglutinador lo que ha generado dos situaciones 
muy importantes; la unidad nacional y la centralización de todos los po‐
deres en la presidencia del país y en la clase política. México, a diferencia 
de  diversos  países  del  mundo,  pero  sobre  todo de Centro y Sudamérica, 
integró  las  fuerzas  regionales  en  un  gran  estado  nación,  esto  permitió  la 

39 Materias en las que el poder federal tiene competencias rígidas y atribuciones expresas. Artículos 

73 y 28. “Estos artículos prevén una larga lista de materias en las que el gobierno central ejerce atri‐
buciones expresas, a saber: petróleo e hidrocarburos y minería; industria cinematográfica, comercio; 
juegos de apuestas; servicios de banca y crédito; energía eléctrica y nuclear, banco único de emisión; 
moneda; trabajo; leyes marítimas de paz y de guerra; leyes sobre el ejército, marina, y fuerza aérea 
nacionales;  nacionalidad,  ciudadanía,  inmigración  y  emigración;  vías  generales  de  comunicación; 
ferrocarriles; postas y correos; telégrafos y radiotelegrafía; pesas y medidas; uso y aprovechamientos 
de aguas; terrenos baldíos; servicio exterior, etc.”  “No obstante lo anterior, algunas facultades se han 
distinguido desde los orígenes del federalismo como exclusivas del gobierno federal, como la defensa, 
seguridad nacional y relaciones exteriores”.  Las facultades implícitas del poder federal y el federalismo. 
En nuestro país ha faltado profundizar en el estudio de las facultades implícitas; facultades que preci‐
samente  le  han  dado  su  fuerza  actual  al  gobierno  federal:  Sin  la  comprensión  cabal  de  las  facultades 
implícitas,  no  es  posible  entender  el  federalismo  mexicano  en  toda  su  amplitud,  ni  menos,  prever  su 
futuro. “En México, el uso de las facultades implícitas han sido frecuente. Una gran cantidad de en‐
tidades paraestatales y de expedición de leyes federales han tenido como base estas facultades, y no 
precisamente facultades expresamente enumeradas y limitadas. La legislación federal, con base en 
estas facultades implícitas, ha abarcado los más diversos campos. Hay que admitir que en México la 
ampliación de actividad de los poderes federales con base en las facultades implícitas ha contribui‐
dos  a  robustecer  al  estado  mexicano.  Le  ha  permitido  hacer  frente  a  las  presiones  del  exterior  y  a 
enfrentar los grandes problemas sociales del país, principalmente en materia de desarrollo económi‐
co y seguridad social”.  
 
 

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disminución de las fuerzas caciquiles y los centros de poder zonales dán‐
dole una estabilidad relativa que permitió la gobernabilidad nacional”. 
Sin embargo, es precisamente esta centralización a ultranza la que ge‐
neró  la  aparición  de  un  poder  de  corte  supremo  que  no  tan  sólo  abarcó 
todas las áreas de la administración pública, sino que engendró un siste‐
ma  político  subordinado  hacia  las  decisiones  de  un Ejecutivo federal lla‐
mado  Presidente  de  la  República,  que  es  a  su  vez  el  jefe  supremo  de  las 
fuerzas armadas. 
 Esta  centralización  relativizó  las  autonomías  y  soberanías  de  los  dis‐
tintos  ámbitos  de  poder:  municipal  y  estatal;  legislativo  y  judicial.  Estos 
últimos se fusionaron por la vía de los hechos con el poder Ejecutivo. El 
[poder] municipal perdió todas sus atribuciones como órgano de gobier‐
no,  convirtiéndose  en  la  primera  unidad  administrativa  de  gobierno.  La 
soberanía de los Estados quedó como letra muerta, lo [cual] obligó [a és‐
tos]  a  acatar  las  decisiones  del  Ejecutivo  como  [si  fueran]  leyes,  adqui‐
riendo el status de administradores públicos regionales (M. Alberto Men‐
doza G., http://www.equipopueblo.org ). 
Lo  que  implica  el  federalismo  en  términos  de  distribución  de  poder: 
“(…) el federalismo implica la distribución del poder a través de la coexis‐
tencia  tanto  de  diversos  ordenamientos  jurídicos  integrados  en  un  siste‐
ma, como de niveles de gobiernos autónomos, pero asociados, que deben 
atender coordinadamente distintas materias. De aquí la importancia para 
la subsistencia y el progreso del régimen federal, de un mecanismo equi‐
librado de distribución de competencias entre los órdenes federal, estatal 
y municipal. Ahora bien, aunque esto pudiera parecer sencillo a partir de 
la lectura de las reglas básicas de distribución de facultades contempladas 
por la Constitución, en la práctica suele resultar de difícil solución, com‐
plicándose al grado de encontrar  duplicidades, traslapamientos, omisio‐
nes, contradicciones o indefinición de atribuciones, además de un aparen‐
te desconcierto sobre el ámbito de validez de las normas jurídicas” (Agui‐
rre Saldívar, 1997: 117). 
El federalismo cooperativo, que es el que se dibuja a partir las organiza‐
ciones políticas de los gobiernos locales, de organizaciones ciudadanas, que 
aunque siempre ha existido, se quedaba más en lo formal que en lo real, por 
esto:“Concepto de competencia y en su aplicación, casi nula, se les ha con‐
fundido  con  las  facultades  coincidentes  al  llamar  concurrentes  a  aquellas 
facultades en las que, a través de las novedosas leyes generales o leyes mar‐
co, se ha conjugado la participación de los gobiernos federal y estatal en de‐
terminadas  materias,  como  educación,  salud,  medio  ambiente,  ecología, 
asentamientos humanos y seguridad pública, con la aspiración por configu‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

rar un federalismo cooperativo (Aguirre Saldívar, 1997: 127), situación que 
ahora  se  amplía  con  las  iniciativas  que  los  estados  han  tenido  para  lograr 
que esos aspectos sean tratados en las legislaturas locales. 
 Tan existía el federalismo cooperativo, que véase el éxito y el impulso 
a lo mejor del municipio (Fundación Ford, 2001); donde este nivel de go‐
bierno es un auténtico poder político, lo cual es necesario si lo que se pre‐
tende es delinear garantías y medios de protección integrales en el contex‐
to de un Estado con tendencias democráticas y un claro sentido de justicia 
social y política, por lo que se debe considerar al municipio como un ente 
que  posee  un  conjunto  de    derechos  políticos,  administrativos  y  sociales 
inmanentes a su naturaleza política (Millán Escalante, 2004: 1 de 1). 
Se  requiere  que  el  federalismo  deje  de  ser  una  asignatura  pendiente, 
de tal manera que se haga realidad el pleno ejercicio de la autonomía de 
las entidades federativas y la auténtica libertad de los municipios; esto es, 
que en el contexto de la transformación democrática del país el centralis‐
mo  será  sustituido  por  un  régimen  basado  en  la  distribución  de  compe‐
tencias,  el  equilibrio  de  recursos  y  la  colaboración  de  responsabilidades 
entre la federación, los estados y los municipios. El federalismo al que as‐
piramos debe propugnar por nuevos arreglos, que no signifiquen el debi‐
litamiento, ni propicien la discordia entre los tres niveles de gobierno. En 
la  actualidad  México  ha  avanzado  en  cuanto  al  Gobierno  Federal  y  los 
ayuntamientos  en  una  vigorosa  estrategia  de  descentralización  que  con 
orden  y  gradualidad,  regrese  el  ámbito  estatal  o  transfiera  al  municipio 
todas  aquellas  competencias,  programas  y  recursos  relacionados  con  la 
promoción del desarrollo de nuestra entidad o con la vida cotidiana de las 
ciudades y comunidades (González Rodríguez, 2001). 
 
 
5. LA SUPREMACÍA DE LO FEDERAL  
Y LA CAPACIDAD DE LO LOCAL 
 
El artículo 133 contiene normas que se refieren a la vida de la federación 
en términos de federalismo, particularmente  en la supremacía de lo fede‐
ral  sobre  lo  local,  especialmente  en  la  competencia  que  le  corresponde, 
que bien podría sintetizarse en el resguardo y mantenimiento de la sobe‐
ranía y la seguridad nacional en todos los órdenes; pero que, por los cam‐
bios en la estructura internacional y la participación de México en las rela‐
ciones internacionales, nos encontramos [con] que en algunas situaciones 
tal supremacía se limita; en términos precisos el artículo 133, expresa: Esta 
Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los 

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tratados  que  estén  de  acuerdo  con  la  misma,  celebrados  y  que  se  celebren  por  el 
Presidente  de  la  república,  con  aprobación  del  Senado,  serán  la  Ley Suprema de 
toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, le‐
yes,  tratados,  a  pesar  de  las  disposiciones  en  contrario  que  pueda  haber  en  las 
constituciones o leyes de los estados. 
Pero  aun  dentro  de  las  relaciones  internacionales  de  los  Estados,  a  la 
hora  de  la  realidad  se  tienen  que  tomar  en  cuenta  las  nuevas  relaciones 
intergubernamentales  que  tienen  que  ver  con  lo  siguiente:  Las  unidades 
del gobierno, independientemente de que sean pensadas como institucio‐
nes,  organizaciones  o  agencias,  interactúan  entre  sí,  se  comunican,  crean 
vínculos  de  dependencia  o  de  oposición,  en  fin,  se  mueven  a  través  de 
contactos  múltiples  expresados  desde  el  marco  legal  hasta  las  relaciones 
personales. En cada país, el sentido, la intensidad y los rasgos de las rela‐
ciones internacionales intergubernamentales se ven influidos por distintos 
elementos  como la dimensión del país y las características demográficas; 
la composición racial, religiosa, lingüística y cultural de un país; la solidez 
de  la  tradición  y  la  experiencia  política  común  de  una  federación  para 
mantener y reorganizar sus relaciones; la cantidad y la relativa dimensión 
de las unidades en una federación, el grado de desproporción entre ellas; 
el tipo de sistema electoral; la naturaleza del sistema de los partidos polí‐
ticos; el grado de centralización o descentralización; y las relaciones hacia 
el exterior y su papel en la globalización. En el caso mexicano, en diferen‐
tes momentos de su historia, ya como Estado centralista, ya como Estado 
que  busca  su  descentralización,  [éste]  ha  tenido  una  determinante  inter‐
nacional [en] su relación con Estados Unidos, [país que,] al definirse como 
Imperio y cuyo poder internacional lo ha extendido desde el siglo XX has‐
ta  nuestros  días,  ha  provocado  que  el  Estado  mexicano  deje  sólo  en  fór‐
mula  el  federalismo,  porque  en  las  decisiones  económicas  y  políticas  el 
poder  federal  ha  tomado  decisiones  involucrando  en  las  responsabilida‐
des y costos a entidades federativas y a municipios, pero poco o casi nada 
en los beneficios y en la toma de decisiones democráticas. 
En todo caso, es conveniente considerar algunas preguntas claves para 
entender  las  relaciones  intergubernamentales  en contextos nacionales es‐
pecíficos,  para  poder  comprender  lo  internacional.  Dichas  preguntas  se 
encuentran vinculadas a dos aspectos medulares:  
 
1. La funcionalidad del marco legal y la institucionalización alcanzada. Aquí debe 
darse respuesta a cuestiones tales como: ¿El marco legal rige correctamente 
las  relaciones  básicas entre poderes y esferas de gobierno?; ¿Se cuenta con 
herramientas  legales  para  solucionar  controversias?  ¿Existen  estructuras 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

administrativas  formales  para  facilitar  intercambios,  mandatos  y  recursos? 


¿Se encuentran definidos los procesos de vinculación en las normas y pro‐
gramas? ¿Qué tanto cuenta la voluntad de los actores participantes?  
 Lo más seguro es que, al romperse el centralismo y al buscar cada par‐
te  del  todo  su  participación  en  las  decisiones,  se  creen  conflictos  que  to‐
davía den rienda a decisiones autoritarias del centro 
 
2. La capacidad de decisión de cada parte de la federación dentro de las decisiones. 
En  este  caso  debemos  saber:  ¿Cuál  es  la  posibilidad  de  cada  una  de  las 
partes de decidir sobre asuntos que le afectan directamente? ¿Las compe‐
tencias obedecen a una jerarquía única o se ajustan? ¿Cuál es el grado de 
descentralización de recursos y decisiones?  
Todavía, a estas alturas, existe la división entre recursos federales y de 
los  estados  y/o  municipios;  las  responsabilidades  son  de  todos,  pero  no 
los  beneficios,  por  el  grado  de  rentabilidad  que  el  poder  federal  obtiene 
por los recursos manejados. 
Ahora  bien,  cuando  se  habla  de  las  relaciones  intergubernamentales, 
es común pensar, en primer lugar, en conexiones diversas entre agencias 
de  un  mismo  nivel  o  de  niveles  distintos,  pero  en  la  práctica  también  se 
dan otras formas de vinculación, como por ejemplo la representación polí‐
tica regional al interior de los poderes de la unión. Para el caso de México 
se cuenta con una representación política regional expresada en el sistema 
de  cámaras  (senadores  y  diputados  en  el  sistema  bicameral),  pero  en  el 
funcionamiento cotidiano la lógica de intereses locales se expresa con ma‐
yor claridad en las relaciones entre los gobiernos regionales (subnaciona‐
les) de los estados y municipios con la federación (particularmente el po‐
der Ejecutivo). Cabe señalar que el tipo de relación entre unidades regio‐
nales y gobierno central no es generalizado ni homogéneo. Se da preferen‐
temente entre algunas unidades o agencias regionales y otras del gobierno 
central, y no necesariamente entre todas. Así, algunas secretarías incluyen 
en sus agendas un gran número de asuntos a tratar con los gobiernos lo‐
cales  (por  ejemplo,  la  Secretaría  de  Hacienda  Federal,  la  Secretaría  de 
Economía, la Secretaría de Agricultura, etc.), y cuentan con organismos y 
mecánicas  ad  hoc  para  ello,  como  por  ejemplo  las  delegaciones  federales. 
Además, la direccionalidad e intensidad que pueden imprimir a sus accio‐
nes  y  vínculos  (¿quién  determina  qué  hacer  o  decide  el  rumbo  a  tomar  y 
con qué capacidad cuenta?) están en función de factores como el contexto 
político prevaleciente, la capacidad política y administrativa del gobierno 
subnacional y, por supuesto, del grado de descentralización de la tarea o 

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UAM – IFE – IET

política  pública  específica  (decisión,  recursos,  objetivos)  (cfr.  Castillo  Ca‐


brero: 2003). 
Por otro lado, las interacciones que se dan entre los gobiernos locales 
(estados  y  municipios)  cobran  especial  relevancia  para  la  planeación  y 
puesta en marcha de políticas de desarrollo regional y urbano. Un ejem‐
plo  claro  de  ello  es  la  creciente  necesidad  de  establecer  criterios  de  pla‐
neación e implementación de políticas metropolitanas con perspectivas de 
futuro en las ciudades más importantes del país. 
En relación con los dos aspectos mencionados anteriormente, es claro 
que el caso mexicano se ha caracterizado por una muy débil funcionalidad 
del marco legal que regula las relaciones intergubernamentales, dado que si 
bien constitucionalmente el pacto federal es relativamente equilibrado, en 
la práctica este pacto ha sido dominado por el nivel federal en detrimento 
de los subnacionales; justo en los años recientes comienza a recuperarse el 
valor del pacto federal constitucional. Por lo que se refiere a la capacidad 
de  decisión  de  los  componentes  del  sistema,  queda  igualmente  clara  la 
subordinación de los gobiernos subnacionales debido a la centralización del siste‐
ma fiscal, entre otros factores de carácter político. 
 
 
6. EL FEDERALISMO Y LAS RELACIONES 
INTERGUBERNAMENTALES EN MÉXICO 
 
Si  tomamos  en  consideración  los  cambios  políticos  recientes,  en  México 
cobra especial relevancia el tema de las relaciones intergubernamentales, 
sobre  todo  si  se  piensa  en  la  necesidad  de  crear  y/o  consolidar  nuevas 
formas de vinculación más equilibradas, horizontales y plurales que den 
paso a una convivencia equitativa y funcional entre los niveles y/o esferas 
de gobierno, así como al interior de la distribución de poderes. 
Debemos recordar, siguiendo a Anton, que en el federalismo la presen‐
cia  de  múltiples  gobiernos  con  objetivos  distintos  conduce  naturalmente  a 
conflictos intergubernamentales. El reparto de autoridad y recursos es, en el 
fondo,  una  distribución  de  poder,  y  como  tal  no  puede  concebirse  como 
exenta  de  conflictos  y  fricciones.  En  algunos  casos  la  autoridad  es  difícil 
de establecer y surgen problemas de concurrencia y coordinación, por lo 
que es necesario buscar las formas para alcanzar una convivencia fundada 
en el consenso.  
El  federalismo  parece  ser  un  modelo  de  organización  del  Estado  en 
donde  es  posible  alcanzar  mejores  resultados  de  política  a  condición  de 
que sus relaciones intergubernamentales funcionen adecuadamente y con 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

transparencia.  Según  Kinkaid,  en  teoría  los  modelos  federales  presentan 


ventajas en la creación de una política económica de desarrollo, como por 
ejemplo: “1) la provisión y producción más eficiente de servicios públicos; 
2)  un  mejor  alineamiento  de  costos  y  beneficios  del  gobierno  para  una 
ciudadanía variada y, por tanto, mayor equidad; 3) una mejor concordan‐
cia entre los bienes públicos y sus características espaciales; 4) el aumento 
de la competencia, la experimentación y la innovación en el sector guber‐
namental; 5) una mayor capacidad de respuesta a las preferencias de los 
ciudadanos; 6) una mayor transparencia y responsabilidad; 7) una mayor 
sensibilidad con respecto a las preocupaciones regionales subnacionales” 
(Del Castillo Cabrero, 2003).  
 
 
7. CONCLUSIONES. ¿CUÁL ES LA FINALIDAD DEL FEDERALISMO? 
¿CONTROLAR O NO EL PODER? 
 
El  delicado  cometido  del  federalismo  consiste  en  lograr  una  equitativa 
distribución  del  poder,  que  no  es  aplicar  fríamente  a  sujetos  inanimados 
una fórmula matemáticamente exacta de cuotas o atribuciones. Por el con‐
trario,  distribuir  el  poder  es  una  tarea  permanente  que  ha  enfrentado  el 
hombre‐político y que, por su propia naturaleza, lleva a diferencias, con‐
flictos, negociaciones. El federalismo (dinamismo) no es un modelo estáti‐
co  ajeno  a  la  realidad;  por  el  contrario,  el  federalismo  es  un  proceso  (re‐
cordando  la  Pérgola),  una  organización  flexible  para  atender  el  devenir 
permanente  de  necesidades  sociales,  de  complejidades  económicas  y  de 
ajustes  políticos  que  rebasarían  esquemas  rígidos  de  gobierno”  (Aguirre 
Saldívar, 1997: 121). Pero, sobre todo, el federalismo en la historia ha teni‐
do  la  función  y  finalidad  de  controlar  el  poder  político,  ya  sea  en  forma 
centralista o en forma pactista o cooperativa, como ahora se pretende pre‐
sentar, cuyos antecedentes ya existían, pero, más aún, como un federalis‐
mo desde abajo. 
 En nuestros días habría que considerar los dos ámbitos de la política: 
la  interna  y la internacional. En el primero, por las nuevas relaciones in‐
tergubernamentales de los niveles de gobierno y por la pluralidad políti‐
ca; en lo internacional, por las regionalizaciones en las que México se está 
comprometiendo, la globalización en la que está inserto y la apertura  co‐
mercial que impacta a las poblaciones, los recursos naturales y la partici‐
pación  más  fuerte  de  la  sociedad  en  su  conjunto  y,  por  ende,  otras  deci‐
siones de los gobiernos. Las nuevas modalidades de ejercer el federalismo 
en México ¿[son una] necesidad o [una] exigencia? 

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La descentralización no es tan sólo un ideal o un paradigma; es, ante to‐
do, un modo de vida, un tipo de cultura, un modo de gobernar tomando en 
cuenta  los  valores  de  la  libertad,  la  democracia,  la  igualdad  y  la  justicia. 
Descentralización y régimen político son instituciones que se corresponden. 
Son instituciones vinculadas a la razón de ser del Estado y al modo de con‐
ducir la sociedad. Son instituciones cuyo alcance son los intereses públicos 
que la sociedad, los ciudadanos y el Estado determinan por asegurar la civi‐
lidad y la gobernabilidad (Uvalle Berrones, 2004: 4 de 12). 
 
 
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PROCESOS DE DIFERENCIACIÓN 

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UAM – IFE – IET

ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL DEL ESTADO 
EN LA GOBERNABILIDAD GLOBAL 
 
José Gpe. Vargas Hernández 
Investigador del Sistema Nacional de Investigadores 
Centro Universitario del Sur / Universidad de Guadalajara 
Prol. Colón SN, Cd. Guzmán, Jalisco, 49000, México 
Telefaxes: +52 341 25189, +52 341 24044 
E‐mail: jvargas@cusur.udg.mx 

 
 
RESUMEN 
 
La globalización es un factor importante que ha contribuido a la disfuncionalidad de las instituciones del 
mercado, la sociedad y el Estado, generando graves consecuencias en la economía, la política, la sociedad y 
la cultura de nuestros pueblos. Los intereses de los dueños del capital e inversionistas se sobreponen a los 
intereses  colectivos  de  las  sociedades.  Los procesos de diferenciación estructural y funcional por los que 
atraviesan los Estados‐nación bajo la globalización, reducen las funciones y los recursos del Estado en bene‐
ficio del mercado y de la denominada sociedad civil. Por lo tanto, la lógica financiera que quiere avanzar 
conjuntamente con la lógica de la democracia, también entran en conflicto. 
 
Palabras clave: Disfuncionalidades del Estado, Estado mutante, globalización, gobernabili‐
dad, procesos de diferenciación del Estado. 
 
 
1. LAS DISFUNCIONALIDADES DEL ESTADO,  
EL MERCADO Y LA SOCIEDAD 
 


a globalización es un factor importante que ha contribuido a la dis‐
funcionalidad de las instituciones del mercado, la sociedad y el Es‐
tado, generando graves consecuencias en la economía, la política, la 
sociedad  y  la  cultura  de  nuestros  pueblos.  Los  intereses  de  las  empresas 
transnacionales se contra puntean con los intereses de las grandes empre‐
sas  nacionales  y  con  más  razón  de  las  medianas,  pequeñas  y  micros,  al 
grado de que muchas de éstas sucumben a los embates del capital trans‐
nacional. Además, los intereses de los dueños de este capital e inversionis‐
tas se sobreponen a los intereses colectivos de las sociedades. Los proce‐
sos de diferenciación estructural y funcional por los que atraviesan los Es‐
tados‐nación  bajo  la  globalización,  reducen  las  funciones  y  los  recursos 
del  Estado  en  beneficio  del  mercado  y  de  la  denominada  sociedad  civil. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Por lo tanto, la lógica financiera que quiere avanzar conjuntamente con la 
lógica de la democracia, también entran en conflicto. 
El  Estado‐nación  ya  no  puede  dar  marcha  atrás  y  volver  a  proteger  su 
economía,  ni  tampoco  orientarse  a  la  demanda  social,  bajo  las  condiciones 
que le impone la globalización. En parte esto se explica porque la evolución 
del capitalismo ha requerido del Estado para que cumpla con ciertas tareas 
que  no  le  proporcionan  beneficios  directos  y,  por  lo  tanto,  influye  en  su 
comportamiento. El Estado es, en cierta manera, un representante oficial del 
capitalismo [que] surgió como un instrumento para salvaguardar los inter‐
eses  del  capital  y  como  una  necesidad  de  gobernabilidad de una sociedad 
con  una  división  de  clases  sociales,  una  de  las  cuales,  la  clase  dominante, 
necesita de instrumentos para proteger sus intereses, garantizando y crean‐
do las condiciones necesarias para la reproducción y acumulación  de proce‐
sos y medios de producción, que son el origen de su poder y riqueza.  
El Estado se formó en el siglo  XVII y se consolidó en el  XIX, tanto [en lo 
que  concierne  al]  ámbito  de  la  ideología  [como  de]  las  organizaciones  [e] 
instituciones. Para lograr sus propósitos, imponen la racionalidad del siste‐
ma, las condiciones legales y las políticas que guían la acción de las institu‐
ciones económicas y sociales. El Estado tuvo como objeto muchas propieda‐
des mensurables tales como el poder y la riqueza. Las condiciones de ope‐
rabilidad  del  capitalismo  cambian  y  ahora  necesita  de  un  Estado  mínimo, 
cuya existencia haga viable un gobierno para el mercado. El nuevo rol que 
el capital tiene en la globalización requiere de una subordinación del Estado 
a sus intereses  
Por  su  parte,  la  sociedad  civil  intenta  buscar  respuestas  a  la  domina‐
ción capitalista neoliberal supranacional en el mismo plano a través de la 
experimentación  de  procesos  autorganizativos.  Las  normas  sociales  que 
promueve  tienen  el  potencial    para  infundir  una  nueva  moralidad  a  la 
economía.  Pero  ni  el  Estado,  ni  el  mercado,  ni  la  sociedad  civil  tienen  la 
suficiente capacidad por sí mismas para lograr la gobernabilidad de una 
sociedad. El mercado no tiene la suficiente capacidad para cohesionar una 
sociedad que presenta fisuras por problemas de diferencias políticas, étni‐
cas, religiosas, etc., y por conflictos de intereses. El mercado es una fuente 
constante  de  conflictos  y  tensiones  sociales  que  deben  ser  resueltos    por 
un proyecto político.  
Screpanti40  ha  acuñado  el  término  “estructuras  de  gobernabilidad  de 
acumulación” para definir los sistemas que gobiernan los usos de la plus‐

40 Ernesto Screpanti (1999). “Capitalism forms and the essence of capitalism”, Review of International 

Political Economy 6: 1, Spring. 

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UAM – IFE – IET

valía que sostienen la acumulación, tales como los  “mercados de bienes”,  
los “mercados compañías” o mercados para el control corporativo, las je‐
rarquías externas y las jerarquías internas. Los mercados de bienes o mer‐
cancías son aquellos en los que los consumidores individuales y organiza‐
cionales aparecen como sujetos y los objetos de transacción son insumos y 
productos reales, dinero y créditos. Los mercados compañías o mercados 
para  el  control  corporativo  son  aquellos  que  tratan  a  las  empresas  como 
cosas  que  son  el  objeto  de  la  transacción.  Las  jerarquías  internas  son  es‐
tructuras de relaciones que unen a los miembros de una organización. Las 
jerarquías  fundamentan  la  autoridad  en  el  poder  legítimo  o  “fiat”  para 
crear y coordinar la división horizontal y vertical del trabajo, con una va‐
riación considerable de niveles y de actividades agrupadas. Muchas orga‐
nizaciones  están  diseñas  en  estructuras  jerárquicas,  en  las  cuales  cada 
administrador reporta solamente a otro de nivel superior. Las estructuras 
externas son estructuras de relaciones de poder y subordinación entre las 
organizaciones.  El  mercado  reduce  todo  —incluidos  los  seres  humanos 
(mano de obra) y la naturaleza (tierra)— a mercancía. Podemos tener una 
economía de mercado, pero no podemos aceptar una sociedad de merca‐
do. Además de los mercados, la sociedad necesita instituciones que sirvan 
a fines sociales como la libertad y la justicia social. Esas instituciones exis‐
ten en países concretos, pero no en la sociedad global. 
A su vez, una sociedad que aprecia la libertad tiene en el nihilismo un 
reto para evitar al Estado totalitario que bajo su poder involucra y sofoca a 
los seres humanos. De acuerdo con Henderson,41 las asimétricas consecuen‐
cias sociales, políticas, económicas y territoriales de la globalización son par‐
cialmente un resultado de la lógica de los procesos de globalización por sí 
mismos.  También,  parcialmente de las relatividades de la economía nacio‐
nal y el poder geo‐político, y parcialmente de la constitución, las prioridades 
y lógicas de las formas del capitalismo que organiza los espacios nacionales 
y locales. Vista la globalización desde estos espacios, es la continuidad de la 
experiencia capitalista. La globalización es una etapa superior del desarrollo 
del sistema capitalista. El Estado ya no desempeña las funciones que tenía 
anteriormente, dejando un vacío que no ha podido cubrirse por ninguna de 
las instituciones existentes. 
La comprensión adecuada de nuestra condición presente demanda aten‐
ción a la conceptualización y teorización de los recursos, naturaleza y conse‐
cuencias de la globalización de las diferentes formas de capitalismo que aho‐

41  Jeffrey  Henderson  (1996),  “Globalization  and  forms  of  capitalism:  conceptualisations  and  the 

search for synergies”, Competition & Change, Vol. 1, número 4, pp. 403‐410. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

ra  organizan  sus  respectivos  territorios  dentro  de  la  economía  mundial  y  a 
sus múltiples articulaciones. Bajo la tesis de que el capitalismo globalizador 
es  un  proceso  de  destrucción  creativa  como  resultado  de  un  manejo  de  las 
tensiones entre caos y orden, se explica que las empresas globales están re‐
emplazando a las empresas que operan solamente en un territorio nacional. 
En este sentido,  el poder de sobrevivencia del capitalismo global depende de 
su capacidad para corregir sus propias deficiencias. 
La productividad del capitalismo globalizador es resultado de una ince‐
sante y brutal destrucción de cadenas industriales locales y regionales, esti‐
los de vida nacional, etc. Por ejemplo, en los términos de producción, distri‐
bución y consumo, se confronta con un dilema: entre la producción orienta‐
da hacia la satisfacción de las necesidades de un mercado nacional y la pro‐
ducción competitiva  orientada para insertarnos en un mercado globalizado 
bajo el supuesto de que la información es virtualmente perfecta. 
Las  organizaciones  son  dominios  importantes  para  el  análisis  crítico 
de las esferas públicas y privadas. Las organizaciones están pasando por 
un período crítico de autodiagnóstico para determinar sus capacidades y 
competencias que les permitan no solamente  su sobrevivencia, sino tam‐
bién asegurar cierta continuidad a sus operaciones y funciones en un mer‐
cado global. Una política crítica debe respaldar la idea de trabajo organi‐
zacional.  La  dinámica  de  la  economía  ha  hecho  obsoletos  muchos  meca‐
nismos a nivel micro para la administración de los costos organizaciona‐
les. Las organizaciones  pueden ser vistas como unas economías en minia‐
tura en las cuales la propiedad de los activos conlleva el poder de los di‐
rectivos para definir las reglas del juego. 
Las organizaciones, sobretodo las empresas, son creadas para reducir 
los costos de transacción asociados con el uso de los sistemas de precios. 
Sin  embargo,  Riordan  y  Williamson42  en  su  discusión  sobre  la  economía 
de los costos de transacción y la elección organizacional anticiparon que la 
elección  organizacional  puede  estar  influenciada  por  la  búsqueda  de  la 
eficiencia y por la estrategia bajo una competencia de números pequeños.  
Los  análisis  sobre  la  economía  de  los  costos  de  transacción  y  de  otros 
acercamientos  organizacionales  a  la  administración  estratégica  no  incor‐
poran el conflicto estratégico. Nickerson y Bergh43 sugieren que la elección 
de gobernabilidad para una transacción intermedia puede estar condicio‐

42 M. Riordan, M. y O. E. Williamson (1985), “Asset specificity and economic organization”, Interna‐

tional Journal of Industrial Organization, número 3: 365‐378. 
43  A.  Jack  Nickerson  and  Richard  Bergh  Vanden  (1999),  ʺEconomizing  in  a  context  of  strategizing: 

governance mode choice in Cournot competitionʺ, Journal of Economic Behavior & Organization, Vol. 
40, 1‐15. 

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UAM – IFE – IET

nada por los atributos, tanto por la misma transacción como por conside‐
raciones estratégicas en la transacción empresa‐cliente. Por lo tanto, para 
estos  autores,  economizar  y  estrategizar  son  actividades  relevantes  a  la 
elección organizacional. 
Los conceptos de los costos de transacción de la historia económica, de 
acuerdo con North,44 ayudan en los análisis de las relaciones entre el go‐
bierno y el mercado y en los diferentes arreglos institucionales que existen 
para  subsanar  las  llamadas  fallas  tanto  del  mercado  como  del  sector  pú‐
blico, justificando hasta cierto punto las intervenciones del gobierno. Los 
diferentes trabajos de North (1981, 1990, 1993)45 analizan los incrementos 
de  los  costos  de  transacción  y  coordinación  como  resultado  de  una  cre‐
ciente complejidad de la actividad económica y los avances tecnológicos y 
organizacionales que impactan en los arreglos institucionales.  Allen46 de‐
fine los costos de transacción  como los recursos necesarios para transferir, 
establecer  y  mantener  los  derechos  de  propiedad,  los  cuales  llegan  a  ser 
más completos y extensivos cuando se acercan a cero.  
Una teoría parcial de la firma integra aspectos de organización interna 
con la teoría de los derechos de propiedad (Holmstrom47). Esta teoría hace 
énfasis en la contratación incompleta y en los derechos de  decisión resi‐
dual en lugar de los contratos imperfectos y los costos de la agencia que 
dan  mayor  claridad  al  significado  de  propiedad  como  una  característica 
definitoria del mercado. El cuestionamiento de fronteras entre mercado y 
organización permite analizar las interacciones y las competencias así co‐
mo las formas de complementación en la asignación de individuos‐ tareas 
y en los incentivos individuales. 
Los costos de transacción están representados por los costos de las nego‐
ciaciones,  contratos  relacionales,  demandas  legales,  etc.  Bajo  derechos  de 
propiedad  perfectamente  especificados,  con  cero  costos  de  transacción,  los 
mercados operan perfectamente. De acuerdo con el enunciado del Teorema 
de Coase, si los derechos de propiedad se especifican completamente y los 
costos  de  transacción  son  cero,  la  asignación  de  los  recursos  será  eficiente. 

44 D. North (1981), Structure and change in economic history, New York, New York: Norton. 
45 D. North (1981), Op. Cit.; D. North (1990), Institutions, institutional change and economic performance, 
Cambridge,  Cambridge  University  Press;  D.  North  (1993),  ʺInstitutions,  transaction  costs  and  pro‐
ductivity in the long runʺ, paper presented to Eighth World Productivity Congress, Stockholm, May. 
46  D.  W.  Allen  (1991),  “What  are  transaction  costs?”,  en  R.O.  Zerbe  and  V.  P.  Goldberg  (eds.),  Re‐

search in law and economics, Vol. 14, pp. 1‐8, Greenwich, CN: JAI Press. 
47 Bengt Holmstrom (1999), “The firm as subeconomy”, The Journal of Law, Economics and Organiza‐

tion, Vol. 15, núm. 1, pp. 74‐102. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

De acuerdo con Adler,48 la confianza como un mecanismo de coordinación 
del  modo  organizacional  comunidad  reduce  considerablemente  los  costos 
de transacción los riesgos de la agencia. 
El concepto de eficiencia de un sistema económico es definido por Co‐
leman49  sólo  dentro  de  una  distribución  particular de recursos, una asig‐
nación constitucional de derechos y recursos. Si las externalidades son in‐
ternalizadas y los costos de transacción son reducidos a cero, ese sistema 
logra la eficiencia, pero si los derechos se asignan diferentemente a perso‐
nas  con  diferentes  intereses,  entonces  la  eficiencia  resultante  varía.  Sin 
embargo,  en  la  realidad  esta  situación  ideal enunciada en el Teorema de 
Coase  no  existe  debido  a  las  fallas  del  mercado.  Las  fallas  del  mercado 
pueden ser definidas como las desviaciones de lo óptimo con respecto a la 
operación de un sistema de precios que no es costoso (Zerbe y McCurdy, 
1999)50. El concepto de falla de mercado es usado por la teoría marginalis‐
ta para describir situaciones en las que por alguna razón se violan los su‐
puestos que garantizan las proposiciones centrales. El análisis marginalis‐
ta de las fallas del mercado identifica dos estados: el primero enfocado a 
los efectos externos, la competencia imperfecta y el enfocado a los bienes 
públicos que dejan poco lugar para la intervención del Estado y muy poco 
para  la  provisión  estatal  de  bienes  y  servicios  (Moudud  and  Zacharias, 
1999).51 Sin embargo, en la realidad de muchos países con economías capi‐
talistas avanzadas el rol del Estado excedió las fronteras demarcadas por 
la teoría marginalista. 
Las fallas de mercado ocurren cuando éste no produce los bienes pú‐
blicos, inadvertidamente produce externalidades, da origen a monopolios 
naturales,  exenta  a  las  partes  por  medio  de  asimetrías  de  información  o 
crea  distribuciones  no  deseables  de  ingresos.  Las  externalidades  surgen 
cuando  las  partes  efectúan transacciones. Las fallas del mercado desapa‐
recen cuando los costos del sistema de precios son cero. Pero este modelo 
del  mercado  falla  porque  las  externalidades  son  definidas  por  los  costos 
de transacción y porque los costos de transacción son ubicuos. Las exter‐
nalidades  son  definidas  por  los  costos  de  transacción como el valor neto 
de  la  externalidad  que  constituye    la  frontera  más  baja  de  los  costos  de 

48 Paul S. Adler (1999), Market, hierarchy, and trust: the knowledge economy and the future of capitalism, 
Version mimeo, University Of Southern California. 
49 J. S. Colemán (1993), “Properties of rational organizations”, en S. Lindenberg & H. Schreuder (eds.), 

Interdisciplinary perspectives on organization studies, Oxford, England, Pergamon Press, pp. 79‐90. 
50  Zerbe  O.  Richard  y  McCurdy  E.  Howard  (1999),  “The  failure  of  market  failure”,  Policy  Analysis 

Management, Vol.  18, núm. 4, 558‐578. 
51 Jamee K Moudud and Ajit Zacharias (1999), The social wage, welfare policy, and the phases of capital 

accumulation, The Jerome Levy Economics Institute. 

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UAM – IFE – IET

transacción asociados, es decir, los costos de transacción nunca serán más 
bajos  que  el  impacto  monetario  neto  de  la  externalidad.  Estos  costos  de 
transacción nunca serán cero y serán iguales o mayores que el valor neto 
de la externalidad. Las externalidades se presentan en cualquier momento 
que haya ineficiencias en las leyes que afectan los mercados. 
En la organización de las transacciones pueden elegirse entre colocarlas 
en  el  mercado  o  localizarlas  dentro  de  una  empresa,  de  acuerdo  a  Coase 
(1937).52 Las empresas, caracterizadas como jerarquías administrativas,  son 
una forma particular  de organización, la cual se contrasta con otras formas 
diferentes, como el mercado, para administrar intercambios o transacciones 
entre  las  diferentes  partes  involucradas.  En  el  mercado,  las  transacciones 
ocurren sin la supervisión de los administradores. Según Simon (1951),53 la 
característica distintiva de una empresa es el uso de la autoridad. Las em‐
presas  pueden  considerarse  como  microeconomías  donde  la  propiedad  de 
los activos otorga el poder a los directivos y dueños para definir las reglas 
del juego en la toma de decisiones. Sin embargo, Alchian y Demsets (1972)54 
sugieren que la característica distintiva de una empresa es el monitoreo de 
los insumos más que los productos. 
Las empresas existen porque pueden reducir los costos de negociación y 
establecimiento  de  términos  y  condiciones  de  intercambio  relativas  a  las 
transacciones  del  mercado.  Las  jerarquías  permiten  una  mejor  adaptación 
que  la  contratación  entre  partes  autónomas.  La  adaptación  es  importante 
porque  las  consideraciones  de  eficiencia  con  frecuencia  requieren  que  se 
hagan  ajustes  en  la  distribución  de  las  ganancias  en  una  relación  de  inter‐
cambio,  cuando  las  relaciones  de  intercambio  cambian.  Las  jerarquías  son 
capaces de resolver las disputas surgidas del intercambio por  FIAT como un 
último recurso, en donde el  FIAT no es disponible para gobernar los contra‐
tos del mercado.  En contraste, en las contrataciones del mercado, una parte 
puede usar la ley y el sistema legal oportunamente para ʺhacer esperarʺ una 
parte  contractual    (Williamson,  1975,  1985;  Klein,  1993;    Argyres  y  Liebes‐
kind, 1999).55 

52 Coase, R. (1937), “The nature of the firm”, Económica 4, pp. 386‐401. 
53 Simon, Herbert (1951), “A formal theory of the employment relationship”, Econométrica, 19, pp. 293‐305. 
54 Alchian, Armen, and Harold Demsetz. (1972), “Production, information costs, and economic Or‐

ganization”, American Economic Review 62, pp.  777‐795. 
 
55 Williamson, O.E, (1975), Markets and hierarchies: analysis and antitrust implications, New York, Free. 

Klein, B. (1993), ʺContracts and incentives: the role of contractual terms in assuring performanceʺ, In 
L. Werin & H. Wijkander (Eds.), Contract economics, Cambridge, MA: Blackwell, Press, pp. 149‐172. 
Argyres, Nicholas S.; Liebeskind, Julia Porter (1999). ʺContractual commitments, bargaining power, 

77
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Más  cuestionable  es  el  concepto  de  la  eficiencia  económica  que  se  le 
asocia con  ʺla vigencia del ideal democrático con un aparato productivo 
que garantiza la competencia, el crecimiento y la elevación de los niveles 
de bienestar socialʺ, según Berruga (1997).56 Sin embargo, la globalización 
económica ha incrementado las amenazas y los riesgos que no pueden re‐
solver las instituciones de bienestar social. Cuando un sistema económico 
opera con altos niveles de ineficiencia, su estructura se vulnera y aumenta 
su inestabilidad, repercutiendo en el debilitamiento de su gobernabilidad.  
 
 
2. MERCADO CONTRA ESTADO 
 
El largo debate existente entre los diferentes sistemas económicos (socia‐
lismo contra capitalismo), se caracteriza por la polarización de las funcio‐
nes  del  Estado  contra  las  del  mercado.  En  estos  sistemas  económicos,  el 
ser humano se hace “objeto” del poder del Estado o del mercado. El deba‐
te se ha centrado en un espectro de las formas institucionales de las eco‐
nomías del mercado puro, los mercados regulados, el socialismo del mer‐
cado y las jerarquías puras en la forma de las economías de planificación 
central.  Las  soluciones  propuestas  van  entre  un  extremo  que  reclama  la 
intervención  directa  del  Estado  en las actividades económicas (economía 
socialista), al otro extremo, en el que el mercado con sus mecanismos de 
precios reclaman plena libertad para el ejercicio de sus funciones (econo‐
mía capitalista). 
Entre  estas  dos  propuestas  extremas  existen  las  intermedias  como  la 
del “socialismo democrático”, el “socialismo del mercado” y la del “mer‐
cado social”, sólo por mencionar algunas. Tanto el Estado comunista tota‐
litario como el Estado nacionalista popular han resultado inviable. El so‐
cialismo del mercado se refiere, por ejemplo, a un modelo de economía en 
que los trabajos del mercado eran simulados, más que la existencia de un 
mercado real. Sin embargo, esta tipología es muy genérica, y lo que se acep‐
ta  es  la  simplificación  de  que  existen  muchos  modelos  de  capitalismo.  Lo 
que  existen  son  opciones,  no  tanto  alternativas,  a  la  economía  capitalista. 
Screpanti57 hace una clasificación de las formas institucionales del capitalis‐
mo en función de las estructuras de la gobernabilidad de la acumulación y 

and governance inseparability: incorporating history into transaction cost theoryʺ, Academy of Man‐
agement Review, vol. 24, núm. 1, 49‐63. 
56 Berruga Filloy, Enrique (1997), ʺGlobalismo y fragmentaciónʺ,  Nexos núm. 239, noviembre. 

57 57 Screpanti, Ernesto (1999), Op. Cit. 

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UAM – IFE – IET

de los regímenes de la propiedad privada. La propiedad privada es la regla 
fundamental sobre la que se fundamenta el mecanismo del mercado. 
El modelo de Estado de Bienestar fue implementado en muchos países 
durante varias décadas de este siglo, mediante políticas públicas y decisio‐
nes de gobernabilidad  que iban desde posturas keynesianas que favorecían 
un intervencionismo estatal, hasta posiciones extremas socialistas en donde 
el Estado asume control total del mercado. La nacionalización de las empre‐
sas, basado en ideales socialistas o comunistas, ha sido un fenómeno recu‐
rrente en los países en desarrollo. Habermas (1998)58 acierta en un punto que 
finalmente resulta ser muy discutible cuando afirma que en las actuales di‐
mensiones,  las  funciones  del  Estado  de  bienestar  social  sólo  pueden  cum‐
plirse cuando pasan del Estado nacional a unidades políticas que se adelan‐
tan en cierta medida a una economía transnacionalizada. 
La influencia de la Nueva Derecha y los trabajos académicos de Hayek, 
Friedman y la Escuela Austriaca de economía en la década de los ochenta, 
inclinó las decisiones en favor de un sistema económico basado en las libres 
fuerzas  del  mercado.  La  Escuela  Austriaca  enfatiza  la  teoría  subjetiva  del 
valor a diferencia de la teoría clásica de la economía política que enfatiza la 
teoría  objetiva  del  valor.  Probablemente  el  economista  y  filósofo  político 
Hayek es el más influyente en el neoliberalismo. Es famoso el debate que sos‐
tuvo  Hayek  con  Keynes  acerca  del  intervencionismo.  Keynes  argumentó  la 
existencia de fallas para entender el papel que las tasas de interés y el capital 
juegan en la economía de mercado. Milton Friedman sigue las propuestas de 
Hayek y junto con otros prominentes economistas norteamericanos forma la 
escuela Americana Neoliberal con varias corrientes: la Escuela de Chicago, la 
teoría de la elección pública, la teoría del capital humano. Hayek previno de 
los peligros políticos del socialismo, como el totalitarismo que surge que sur‐
ge de la naturaleza planeada de las instituciones económicas y se preocupa 
por restaurar el liberalismo clásico en una sociedad libre, la cual incluye al 
mercado libre como su principal institución. 
La  orientación  del  Estado  hacia  el  bienestar  obstaculiza  el  desarrollo 
del mercado, consume la riqueza e infringe los derechos ciudadanos; asi‐
mismo  en  detrimento  de  la  acción  centrada  en  el papel del Estado como 
promotor del desarrollo y crecimiento económico y el bienestar de la so‐
ciedad. En este nuevo modelo económico definido por una relación hacia 
adentro  de  separación  entre  el  mercado  y  el  Estado  y  hacia  fuera  por  la 
integración  a  los  procesos  de  globalización  económica,  e  implementado 
con  algunas  diferencias  en  las  políticas  económicas.  En  términos  genera‐

58  Habermas, Jürgen (1998), “Nuestro breve siglo”, Nexos núm. 248,  agosto. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

les,  la  primera  fase  de  reformas  del  Estado  estuvo  marcada  por  un  des‐
mantelamiento del mismo Estado y por el reforzamiento de una economía  
antiestatista.  
Sin embargo, en un entorno de globalización, el Estado tiene problemas 
para  garantizar  el  bienestar  de  los  ciudadanos  que  se  encuentran  desem‐
pleados, marginados o excluidos socialmente. En otras palabras, las institu‐
ciones  que  garantizan  el  bienestar  social  se  han  vuelto  disfuncionales.  Los 
apoyos del Estado para el bienestar social quedaron desvirtuados cuando se 
destinaban preferentemente a una clase media y no a los pobres y margina‐
dos, quienes verdaderamente lo necesitaban. Pero el nuevo orden propuesto 
por  la  globalización  tampoco  ha  creado  las  instituciones  que  resuelvan  los 
grandes desajustes que genera y que enfrenten los costos sociales. Igual que 
antes, el sistema de asistencia social del Estado ayuda a ciertos sectores em‐
presariales y otros estratos sociales que han sido debilitados por las fuerzas 
de la globalización, pero no a quienes lo necesitan por su condición de ser 
marginados del desarrollo. 
Por tanto, en una economía capitalista, los modos en que se  organiza  la 
actividad económica tales como los roles de los mercados, las jerarquías, las 
alianzas  inter‐firma  y  los  gobiernos,  se  han  vuelto  más  complejos.  En  las 
economías en desarrollo, son las fuerzas libres del mercado las que orientan 
sus objetivos de crecimiento económico y su desarrollo social, la propuesta 
de  los  países  capitalistas  desarrollados,  aunque  no  señalen  cómo  lograr  el 
equilibrio  de  un  desarrollo  sustentable  en  el  logro  de  estos  objetivos.  Por 
supuesto que aquí el concepto de desarrollo sustentable está enfocado hacia 
la obtención de una racionalidad de medios‐fines, según el concepto Webe‐
riano.  En  un  sistema  de  libre  mercado, por ejemplo, no existe forzamiento 
para la producción de acuerdos sobre cualquier cosa, de tal forma que cual‐
quier  acción  puede  ser  tomada,  pero  ajustándose  a  esta  racionalidad  en  la 
relación medios‐fines. Mientras, el sistema socialista pregonaba que los me‐
dios  de  producción  y  distribución  debían  ser  propiedad  y  administradas 
por el Estado en substitución del mercado. 
El  progreso  económico  se  logra  no  solamente  mejorando  la  eficiencia 
dentro de una asignación constitucional de los derechos y mediante cam‐
bios  en  las  reglas  que  definen  la  eficiencia  con  los  consecuentes  cambios 
en la asignación constitucional de derechos sobre los recursos. La suposi‐
ción de que las políticas públicas comunes de varios Estados‐nación sobre 
la  integración  de  los  mercados,  representan  para  estos  Estados‐nación 
mayor  eficiencia  y  mayores  beneficios  que  pueden  modelarse  bajo  la  si‐
metría del clásico dilema del prisionero, no es del todo clara. 

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UAM – IFE – IET

Sin embargo, la eficiencia de un mercado puede estar limitada por al‐
tos grados de incertidumbre que complican el cálculo del valor potencial 
de los recursos, la perversidad de los costos de transacción que distorsio‐
nan las percepciones de la naturaleza de recursos disponibles y su grado 
de  accesibilidad  y  las  presiones  de  la  competencia.  Las  organizaciones  y 
las empresas pueden balancear las limitaciones institucionales impuestos 
a los mercados mediante el debilitamiento, la reposición y la modificación 
de  los  incentivos  del  mercado,  redefiniendo  la  motivación  y  la  eficiencia 
de las actividades económicas en las que influyen. Cuando esto sucede, el 
concepto  de  eficiencia  se  modifica,  de  ser  una  eficiencia  de  asignación  a 
una eficiencia adaptativa  (Moran y Ghoshal, 1999).59 
Los métodos para evaluar la elección entre los mercados y las jerarquí‐
as como modos  de creación y asignación de recursos no pueden ser usa‐
dos para  evaluar la elección entre gobiernos y jerarquías o entre gobier‐
nos o mercados. Incluso, dentro de las economías basadas en el mercado, 
el  marco  de  referencia  institucional  y  las  percepciones  del  papel  de  los 
gobiernos, jerarquías y mercados entre sí, difieren, junto con una reacción 
a las fallas organizacionales. 
El imperativo del capitalismo sobre la globalización económica ha sido 
ampliamente reconocido, pero los sistemas de organización eficaces para 
llevarla a cabo no son del todo muy claros. En esta forma, el mercado ad‐
quiere importancia tanto en términos económicos como culturales, dando 
sentido a criterios de eficiencia, productividad, legitimidad, transacciones 
y relaciones interpersonales, etc. Los mercados operan  en un medio polí‐
tico.  La  aplicación  de  una  política  económica  neoliberal  que  favorece  el 
libre mercado ha generado una mayor desigualdad, pobreza y exclusión.   
Las  investigaciones  empíricas,  hasta ahora, no evidencian una simple 
asociación entre los cambios en la apertura comercial y los cambios en los 
cambios  en  las  desigualdades,  y  sin  embargo,  en  muchos  países  la  des‐
igualdad se ha elevado con los procesos de integración de estos países con 
la economía global. En otros casos de países, la desigualdad ha caído con 
la apertura económica, abonando a favor del argumento de que, en térmi‐
nos generales, una mayor apertura eleva los ingresos per cápita de los po‐
bres y, por tanto, el ingreso de los pobres. No obstante, la distribución del 
ingreso per cápita entre países ha llegado a ser más desigual en las últimas 
décadas y, por supuesto, las diferencias se reflejan en su población. 

59 Moran, Peter y Ghoshal, Sumantra (1999), ʺMarkets, firms and the process of economic Develop‐

mentʺ, Academy of Management Review, vol. 24, núm. 3, pp. 390‐412. 
 

81
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los  gobiernos  neoliberales  no  han  podido  reorientar  las  instituciones 


para lograr una distribución más justa y equitativa en los beneficios de la 
globalización. El capitalismo consiste en no más que un modo de produc‐
ción en el cual formalmente se recluta libremente el trabajo por empleado‐
res  regulares  de  empresas  que  compiten  en  el  mercado  por  la  obtención 
de  utilidades  (Runciman  1995).60  Las  implicaciones  son  obvias:  ¿cómo  se 
pueden hacer predicamentos democráticos que postulen la igualdad polí‐
tica  bajo  condiciones  de  una  economía  que  intrínsecamente  favorece  la 
desigualdad? 
Al  nivel de economías nacionales se exhiben variaciones sustanciales en 
el significado de asignaciones del mercado basadas en los precios, la política 
industrial  y  las  relaciones  de  los  negocios  con  el  Estado  (Appelbaum  and 
Henderson, 1995).61 Al mercado se le objeta que está profundamente enraiza‐
do en principios que promueven la competencia y la codicia entre los seres 
humanos,  que  conduce  a  la  explotación  y  a  la  profundización  de  las  des‐
igualdades. El mecanismo sobre el que se organiza la globalización es el de 
una selección permanente en un contexto de competencia entre los principa‐
les factores de la producción, como por ejemplo, entre el trabajo y el capital, 
con mayores ventajas para éste último por la movilidad que le proporcionan 
los mismos procesos de globalización. La orientación de una política econó‐
mica de crecimiento hacia fuera basado en la competitividad para poder in‐
sertarse en los mercados internacionales, ha limitado la capacidad redistribu‐
tiva del Estado y como resultado se han incrementado los índices de pobreza. 
No hay que olvidar que el concepto de pobreza es un concepto relativo. 
Las  elecciones  económicas  sobre  el  consumo  y  la  inversión  individuales 
son  influidas  por  las  variables  sociales,  culturales,  institucionales,  etc.    Esta 
ambigüedad  se  manifiesta  más  claramente  en  la  necesidad  que  tienen  los 
ciudadanos  para  mantener  lealtades  separadas.  Por  un  lado,  a  sus  propias 
tradiciones  e instituciones y, por otro, a las características de una cultura in‐
ternacional que rápidamente se desarrolla (Ireland and Hitt, 1999).62 
 
 
3. UN ESTADO MUTANTE 
 

60  Runciman,  W.G.  (1995),  ʺThe  ʹtriumphʹ  of  capitalism  as  a  topic  in  the  theory  of  social  selectionʺ, 

New Left Review núm. 210. 
61 Appelbaum, Richard and Henderson, Jeffrey (1995), ʺThe hinge of history: Turbulence and trans‐

formation in the world economyʺ, Competition & change, vol. 1, núm. 1. 
62 Ireland, R. Duane and Hitt Michael A. (199), ʺAchieving and maintaining strategic competitiveness in 

the 21st Century. The role of strategic leadershipʺ, Academy of Management Executive, vol. 13, núm. 1. 

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UAM – IFE – IET

En la era de la globalización el Estado‐nación está en crisis; ésta lo empuja 
a  su  transformación,  acotada  como  un  componente  de  los  procesos  de 
“reestructuración  global”  asociados  con  la  emergencia  de  un capitalismo 
transnacionalista. Ya no es el Estado‐nación modelado como un actor que 
tiene coherencia y un destino propio dentro de una jerarquía de poder in‐
ternacional,  y  como  resultado  de  una  racionalidad  de  intereses.  Por  otra 
parte,  la  presencia  activa  del  Estado  en  las  diferentes  actividades  econó‐
micas polariza el debate de las funciones del mercado, el Estado y la so‐
ciedad en la asignación de los recursos y se dan diferentes interpretacio‐
nes acerca del papel óptimo de los gobiernos.  
Sin  embargo,  hay  que  reconocer  que  este  debate  está  perdiendo  vali‐
dez debido a que las fronteras y divisiones entre Estado, mercado y socie‐
dad son más fluidas y porosas. Las fronteras entre las empresas y los Es‐
tados  son  todavía  más  permeables  que  aquellas  entre  los  Estado‐nación, 
tanto porque cada persona que pertenece a la empresa es al mismo tiempo 
ciudadano de al menos un Estado‐nación. No obstante, los Estados nación 
son los representantes exclusivos de la ciudadanía, lo que los hace ser di‐
ferentes  de  otros  agentes  tales  como  los  organismos  públicos  o  privados 
internacionales, las empresas transnacionales y multinacionales, las orga‐
nizaciones no gubernamentales, etc. 
Incluso en los Estados de Bienestar más desarrollados, las diferencias 
estructurales  del  gasto  en  materia  de  bienestar  eran  muchas,  pero  eran 
más importantes las diferencias institucionales entre los Estados de bien‐
estar  universalistas  financiados  directamente  de  los  impuestos  y  los  sis‐
temas ʺcorporatistasʺ con un enfoque a las contribuciones de empleadores 
y empleados. Las diferencias estructurales e institucionales entre aquellos 
Estados de Bienestar con altos niveles de protección social obstaculizaron 
las políticas de relaciones sociales e industriales por acuerdos internacio‐
nales (Scharpf, 1997).63 Muchos países que aplican el modelo de Estado de 
Bienestar toman una actitud paternalista con respecto a la sociedad,  asu‐
miendo  la  toma  de  decisiones  de  gobernabilidad,  formulando  e  imple‐
mentando políticas que correspondían al ámbito de la sociedad y descui‐
dando la promoción de una cultura política basada en la democracia. La 
democracia  capitalista  se  manifiesta  de  formas  y  modelos  muy  diversos 
en  la  organización  de  las  interrelaciones  Estado‐mercado,  incluyendo  el 
estado de Bienestar. 

63  Scharpf,  W.  Fritz  (1997),  ʺIntroduction:  the  problem‐solving  capacity  of  multi‐level  governanceʺ, 
Journal of European Public Policy núm. 4, december, pp. 520‐538. 

83
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los supuestos fracasos del Estado de Bienestar o Estado Keynesiano por 
no  representar  ya  los  intereses  del  capitalismo  globalizador,  requieren  de 
mutaciones radicales. El nuevo Estado surge a partir de propuestas de polí‐
ticas  monetaristas  y  de  una  economía  política  neoliberal‐ortodoxa  por  las 
Escuelas de “Chicago” y de Stanford”. Este nuevo paradigma se fundamen‐
ta en el supuesto de que los agentes económicos actúen correctamente, con 
conocimiento  de  causas  y  son  progresistas  socialmente.  La  estrategia  fun‐
damental es limitar la participación del Estado en la economía. El capitalis‐
mo global socava el poder absoluto del Estado y rinde la dualidad existente 
entre público‐privado y economía‐política que presiona al Estado nación a 
renunciar a su función de mantener el bienestar social, contradictoriamente 
cuando  la  sociedad  necesita  la  protección  contra  los  excesos  del  mercado. 
Por otro lado, la soberanía nacional se debilita cuando están incrementándo‐
se las relaciones de interdependencia entre los diferentes países del mundo. 
Tanto el keynesianismo como el monetarismo tienen como fundamen‐
to  la  teoría  clásica  en  materia  de  políticas  de  estabilización  económica. 
Cuando el keynesianismo no fue capaz de dar respuesta a los problemas 
económicos  de  los  años  setenta  en  Inglaterra  debido  a  las  presiones  del 
mercado,  a  la  reconfiguración  de  las  bases  sociales  del  Estado  y  al  cam‐
biante clima de las ideas y opiniones domésticas (Baker, 1999),64 entonces 
comenzó  su  reemplazo  por  el  monetarismo.  En  su  Teoría  General  Keynes 
sostiene que “una economía de iniciativa privada que emplea dinero, in‐
tangible o fiduciario necesita ser estabilizada y, por tanto, ello sería posi‐
ble a través de políticas monetarias y fiscales adecuadas.  
En contraste, los auténticos monetaristas son de la opinión de que no 
existe  una  verdadera  necesidad  de  estabilizar  la  economía  o  de  que,  en 
caso de que la hubiera, esto no podría realizarse, ya que las políticas esta‐
bilizadoras probablemente se incrementarían en vez disminuir esa estabi‐
lidad  (Alcántara  Meixueiro,  1998).65  Cuando  el  keynesianismo  entró  en 
crisis,  las  prescripciones  monetaristas  sirvieron  de  fundamento  a  los  for‐
muladores de las políticas públicas, bajo la perspectiva dominante de que 
las  políticas  económicas  nacionales  se  ajustan  de  acuerdo  a  los  requeri‐
mientos de la economía mundial en transición. 
El  argumento  de  la  irreversibilidad  de  los  procesos  de  globalización 
está permeando la reforma del Estado y los nuevos diseños de sus funcio‐

64 Baker, Andrew (1999), “Nébuleuse and the ‘internationalization of the state’ in the UK? The case 

Of HM Treasure and the Bank of England”, Review of International Political Economy núm. 6, Spring, 
pp. 79‐100. 
65 Alcántara Meixueiro, Enrique. (1998), “El neoliberalismo: repliegue estatal forzoso. Un nuevo en‐

foque teórico (perdido)”, Quórum, año VII, núm. 63, noviembre‐diciembre, pp. 135‐146. 

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UAM – IFE – IET

nes. Muchas de las funciones que originalmente corresponden al Estado‐
nación  están  siendo  transferidas  a  instancias  supranacionales  debido  a 
una presión exagerada que ejercen los procesos de globalización. Esta su‐
pranacionalidad tensiona al Estado‐nación buscando espacios más allá de 
las fronteras físicas y culturales, aunque no lo deja vacío del todo. En rea‐
lidad los procesos de globalización, por un lado, están desmantelando las 
instituciones  y  funciones  del  Estado,  pero,  por  otro  lado,  está  apoyando 
su  recomposición  mediante  nuevas  instituciones  y  funciones.  Territorio, 
moneda, fuerzas armadas, etc., están en constantes procesos de cambio. 
Un análisis de las finanzas internacionales y los servicios corporativos 
puede  ayudar  a  mostrar  las  diferencias  entre  el  papel  del  Estado  en  las 
formas  anteriores  de  internacionalización  y  de  la  actual  globalización  de 
las  actividades  económicas  evidentes  en  algunos  sectores  económicos 
(Sassen, 1995). La composición de la propiedad corporativa tiene un papel 
importante en la creación y el sostenimiento del crecimiento económico a 
largo plazo, lo cual tiene una fuerte implicación en la teoría del crecimien‐
to endógeno (Gylfason et al, 1999)66. 
Las  Naciones‐Estado    han  estado  siempre  presentes  y  juegan  un  papel 
importante  en  el  desarrollo  económico  al  hacerse  responsable  de  la  repro‐
ducción de las condiciones necesarias para la acumulación del capital y para 
la legitimación de los arreglos sociales y políticos asociados con la obtención 
de riqueza y poder en un sistema económico. Los Estados‐nación se adaptan 
a la evolución misma de las formas que el desarrollo capitalista le impone. 
La forma en que los recursos son obtenidos y usados determina hasta cierto 
punto el tipo de desarrollo económico, el cual consiste en un proceso inter‐
activo para la creación y realización de valor, a través de las diferentes com‐
binaciones de recursos e intercambios (Moran y Ghoshal, 1999).67 Lo impor‐
tante de esta combinación de recursos y los intercambios que se realizan es 
el  resultante  crecimiento  económico  que  tiene  que  trasladarse  en  mejora‐
miento de los niveles de calidad de vida de la población. 
Para  promover  este  crecimiento  y  desarrollo  económico,  el  gobierno 
tiene  que  embarcarse  en  programas  de  desarrollo  social  que  garanticen 
ciertos derechos y libertades, políticas públicas que combatan el hambre, 
la insalubridad, el analfabetismo, la tiranía de los gobiernos no democrá‐
ticos,  etc.  Si  las  naciones  pobres  quieren  ser  competitivas,  no  pueden  ig‐
norar los males sociales que les aquejan. Si el desarrollo desigual perma‐

66 Gylfason, Thorvaldur; Herbertsson, Tryggvi Thor; Zoega, Gylfi (1999), Ownership and growth, pa‐
per unpublished. 
67 Moran, Peter y Ghoshal, Sumantra (1999). Op. Cit. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

nece como una característica del sistema mundial, la estratificación parece 
incrementarse  dentro  de  las  naciones  industrializadas  (Habermas,  1974; 
Offe, 1975; Appelbaum y Henderson, 1995).68 Los Estados pro‐activos per‐
manecen centrales al crecimiento y a la prosperidad económica, mientras 
que la economía, que parecer ser caótica, demanda por un mayor papel de 
la regulación supranacional. 
El papel de las agencias estatales subnacionales como socios de empre‐
sas y asociaciones de negocios energizan las redes de acción económica ubi‐
cadas localmente; es una de las formas para apoyar el crecimiento económi‐
co y el desarrollo social. Pero este desarrollo económico y social desigual es‐
tá  muy  lejos  de  un  verdadero  desarrollo  sustentable,  sólo  delimitado  por 
una cultura propia local y por una moralidad económica. Es un desarrollo 
económico que privatiza los beneficios y socializa los costos. El propio con‐
cepto de desarrollo sustentable debe estar relacionado con la competitividad 
de la economía, el nivel de desarrollo social y por un modelo de nación. 
El cuestionamiento sobre la legitimidad del papel que el gobierno de‐
be tener para intervenir  el mercado y en los asuntos privados es muy an‐
tiguo,  y,  en  términos  generales,  se  acepta  como  respuesta  normativa  y 
como  una  justificación  que  el  gobierno  interviene  en  el  mercado  cuando 
éste falla en sus funciones. Apareció inicialmente como una forma de ex‐
plicación en términos económicos del por qué la necesidad de que los go‐
biernos eleven su gasto. Sin embargo, no existe una teoría normativa que 
sea  satisfactoria  con  respecto  a  las  funciones  apropiadas  del  gobierno  en 
una  economía  mixta,  es  más  bien  resultado  de  estudios  empíricos.  Por 
tanto,  el  modelo  de  las  fallas  del  mercado  también  falla,  como  cualquier 
otro modelo deductivo, porque no deriva suficientemente de lo empírico, 
no es suficientemente inductivo, y sólo se fundamenta en métodos de en‐
tendimiento que derivan proposiciones específicas de principios generales 
sin mucha atención de los hechos observados. 
Los  analistas  de  las  políticas  públicas  consideran  que  las  fallas  del 
mercado y la existencia de externalidades dan una justificación necesaria, 
aunque no suficiente, de las intervenciones  gubernamentales. El concepto 
de  fallas  del  mercado  es  aplicable  a  circunstancias  donde  la  persecución 
del interés privado no conduce a un uso eficiente de los recursos de la so‐
ciedad o a una distribución justa de los bienes de la sociedad. La interven‐

68  Habermas,  J.  (1974),  Legitimation  crisis.  Boston:  Beacon  Press.  Offe,  C.  (1975),  ʺThe  theory  of  the 
capitalist  state  and  the  problem  of  policy  formationʺ,  en  Leon  N.  Lindberg,  Robert  Alford,  Colin 
Crouch  and  Claus  Offe  (eds),  Stress  and  contradiction  in  modern  Capitalism.  Lexington:  D.C.  Health. 
Appelbaum, Richard and Henderson, Jeffrey (1995), Op. Cit. 
 

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UAM – IFE – IET

ción  gubernamental  puede  realizarse  cuando  muestra  que  una  política 


genérica menos intrusiva no puede ser utilizada o cuando no pueda dise‐
ñarse  efectivamente  un  contrato  privado    para  tratar  de  resolver  la  falla 
del mercado (Weimer y Vining, 1992).69 
Sin embargo, muchos gobiernos de los Estado‐nación, por ejemplo,  es‐
tán tomando la actitud hacia la pobreza de dejar las manos libres al merca‐
do, sustentándose en  la premisa de que la globalización económica derra‐
mará un mayor crecimiento económico y por consecuente el incremento en 
los  ingresos  que  disminuirán  los  niveles  de pobreza. El informe del Banco 
Mundial “Crecimiento es bueno para el pobre” relaciona uno a uno los in‐
gresos de la quinta parte más baja de la población con el producto domésti‐
co  bruto  per  cápita  y  argumenta  que  el  ingreso  de  todos  los  sectores  crece 
proporcionalmente en la misma tasa. El estudio enfatiza que los beneficios 
de la apertura comercial son los mismos para los pobres que para la econo‐
mía  total.  Las  investigaciones  empíricas  sobre  los  efectos  del  empleo  en  la 
liberalización comercial en los países en desarrollo confirman que los costos 
potenciales  de  la  apertura  comercial  pueden  ser  reducidos  o  aumentados 
por el contexto de las políticas en las cuales la reforma se efectúa. 
La pobreza, al igual que la riqueza, tiene sus causas estructurales en el 
desarrollo.  Habrá  que  comparar  los  beneficios  de  la  intervención  guber‐
namental con el riesgo de que los problemas de principal‐agente en el sec‐
tor público se hagan mucho más difíciles. La eficiencia de la intervención 
del gobierno en los términos de Kaldor‐Hicks  se fundamenta cuando los 
costos  de  intervención  son  menores  que  los  beneficios.  Es  decir,  la  inter‐
vención del gobierno es más eficiente cuando los beneficios que se obtie‐
nen son mayores que los costos que se implican. Se asume que una falla 
del  mercado  es  una  condición  necesaria  para  una  intervención  eficiente. 
Es  decir, la condición suficiente de la intervención gubernamental se de‐
termina  cuando  el  impacto  económico  de  la  regulación  es  mayor  en  los 
términos de beneficios que de costos, cuando las ganancias sobrepasan los 
daños y perjuicios.  
El análisis costo‐beneficio de la regulación puede determinar el impac‐
to  económico  de  la  política  social,  lo  cual  recibe  menos  atención  que  el 
presupuesto  de  gastos  gubernamental.  De  esto  se  sigue  que  los  que  for‐
mulan las políticas públicas, hasta donde les sea posible deben cuantificar 
y comparar los beneficios y los costos cuando se tomen decisiones de in‐

 Weimer, D.L., & Vining, A.R. (1992), Policy analysis: Concepts and practice, 2nd ed., Englewood Cliffs, 
69

NJ: Prentice Hall.. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

tervención y  de regulación. La investigación (Hahn, 1998)70 sugiere que la 
regulación  y  la  intervención  de  los  gobiernos  pueden  ser  ampliamente  y 
significativamente mejoradas, de tal manera que obtengan mayores bene‐
ficios, salvar vidas por ejemplo, con menos recursos. Frankel (1995)71 por 
ejemplo,  sugiere  que  en  aquellas  situaciones  donde  se  involucran  bienes 
públicos, el gobierno puede estar en una mejor posición que el sector pri‐
vado para operar una empresa. No obstante, en términos generales, el Es‐
tado‐nación  pierde  poder  y  soberanía,  no  solamente  por  las  empresas 
transnacionales, sino por el avance del sector privado. 
Los costos de transacción proveen el marco conceptual y el método para 
justificar la naturaleza de la acción colectiva, y explican las relaciones entre el 
gobierno y el mercado. La intervención gubernamental es óptima cuando sus 
costos de transacción son [igual a] cero y no se presentan problemas de prin‐
cipal‐agente. En general, […] el gobierno puede reducir los costos de transac‐
ción privados o sus propios costos de provisión, […] a pesar de que exista o 
no una externalidad. Los análisis de los costos de transacción llaman la aten‐
ción  a  las  características  que  le  dan  al  gobierno  una  ventaja  relativa  sobre 
otras instituciones en su habilidad para bajar los costos de transacción, tales 
como el poder de coerción. Weber (1978)72 define al gobierno como una insti‐
tución que monopoliza el uso de la fuerza o los poderes de coerción sobre un 
territorio dado. La intervención del Estado debe desarrollar aquellas funcio‐
nes  en las que el poder de coerción le da ventaja absoluta. 
Por otro lado, el relativo éxito que han logrado las economías orientadas 
por el mercado, ha sido [una] forma en la cual el Estado y los mercados sis‐
temáticamente interactúan. Ni el mercado, ni el Estado, ni cualquier otra ins‐
titución  económica,  son  perfectos  como  mecanismos  de  coordinación.  Cada 
institución tiene sus costos y beneficios y es, por lo  tanto, mejor que otras ba‐
jo ciertas condiciones y peor bajo otras condiciones, observa Chang (1994).73 
Los gobiernos de los países tienen asignadas funciones en diferentes grados y 
niveles  de  responsabilidad,  dependiendo  de  sus  sistemas  políticos,  de  sus 
fuerzas demográficas, ingreso, riqueza y preferencias de la gente por la pro‐

70 Hahn W. Robert (1998), “Government Analysis of the benefits and costs of regulation” Journal of 

Economic Perspectives, vol. 12, núm. 4, fall 1998, pp. 201‐210. 
71  Frankel,  T.  (1995,  Fall),  Foreword.  Symposium:  A  recipe  for  effecting  institutional  changes  to 

achieve privatization, Boston University International Law Journal núm. 13, pp. 295‐311. 
72 Weber, M. (1978), Economy and society (G. Roth & C. Wittich, Eds.), Berkeley, University of Califor‐

nia Press. 
73 Chang, H. J. (1994), The political economy of industrial policy, New York, St Martinʹs Press. 

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UAM – IFE – IET

visión pública de bienes y servicios (Aronson and Ott, 1991).74 Sin embargo, 
entre las acciones que el gobierno puede establecer para reforzar las funcio‐
nes del mercado están la creación de instituciones que fortalecen los derechos 
de propiedad privada y el aseguramiento de la aplicación de pesas y medi‐
das, etc. Estas acciones tienden a reducir los costos de transacción. 
Tampoco  resulta  fácil  determinar  hasta  qué  grado  los  regímenes  su‐
pranacionales  y  las  administraciones  nacionales  necesitan  modificar  sus 
agendas y prescripciones de las políticas en virtud de la creciente movili‐
dad de los recursos. En un extremo, la definición  por una mayor función 
de las instituciones del mercado para autoregular las formas de organiza‐
ción  económica  y  la  asignación  de  los  recursos,  y  en  el  otro  extremo,  la 
concepción neoestructuralista de las limitaciones del mercado como asig‐
nador  óptimo  de  los  recursos.  La  extensión  y  la  forma  de  intervención  e 
involucramiento del gobierno son dependientes de la extensión y el carác‐
ter de las imperfecciones del mercado. Esta concepción fundamenta la res‐
ponsabilidad  de  la  orientación  del    desarrollo  económico  de  las  socieda‐
des periféricas, la cual debe recaer principalmente en el Estado. Pero hasta 
ahora, no se ha evaluado si la intervención estatal es más efectiva en cos‐
tos que el mercado que reemplaza. Por otro lado, la cultura puede ser un 
substituto de la acción gubernamental. 
 
 
4. LOS ROLES EMERGENTES DEL ESTADO 
 
En  un  intento  por  crear  una  tipología  de  acercamiento  a  la  organización 
económica,  Dunning  (1997)75  identifica  seis  roles  del  gobierno  en  una  eco‐
nomía orientada por el mercado: los intereses políticos y económicos del Es‐
tado [como] la principal justificación para la actividad económica (mercanti‐
listas);  regular  los  asuntos  de  acuerdo  a  un  orden  natural  (Fisiócratas);  la 
ʺmano  invisibleʺ  de  los  mercados  como  el  mejor  [mecanismos  de]  asigna‐
ción de los recursos (clásicos y neoclásicos); un activo y participativo papel 
del Estado en todos los aspectos de los asuntos económicos (economía socia‐
lista);  el  bienestar  social  de  la  comunidad  y  la  distribución  del  dividendo 
nacional (economía de bienestar); libertad personal y contra la intervención 
del Estado (contractarianismo); y la falta de confidencia en la eficiencia y en 

74  Aronson,  J.  R.  and  Ott,  A.  F.  (1991),  “The  growth  of  the  public  sector”,  in  D.  Greenaway,  M. 

Bleaney  and  I.  M.  T.  Stewart  (eds),  Companion  to  contemporary  economic  thought,  London  and  New 
York, Routledge, pp. 523‐46. 
75 Dunning, John H. (1997), “Governments and the macro‐organization of economic activity: An his‐

torical and spatial perspective”, Review of International Political Economy núm. 4, Spring, pp. 42‐86. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

la justicia social de la economía del mercado, que justifican las intervencio‐
nes del Estado (Estructuralismo).  
Los nuevos roles emergentes en las responsabilidades del Estado inclu‐
yen las formas en que éste afecta al mercado. El nuevo Estado emergente es 
un  Estado  capitalista  neoliberal  que  se  ha  convertido,  al  decir  de  Cox 
(1992),76 en la “correa de transmisión” de los intereses globales a los nacio‐
nales. Por lo tanto, el nuevo Estado es una agencia para el ajuste de las polí‐
ticas económicas nacionales y las prácticas de las exigencias percibidas de la 
economía  global.  Esto  puede  apreciarse  con  el  crecimiento  de  las  agencias 
estatales que cada vez más se conectan con la economía global. Sin embargo, 
Baker (1999)77 no está de acuerdo con esta noción del Estado. En todo caso, 
la  metáfora  no  captura  la  complejidad  de  la  relación  entre  los  procesos  de 
globalización y el Estado. 
El  Estado  emergente  está  transitando  de  un  Estado  interventor  a  un 
Estado facilitador de las actividades del sector privado. Pero en este trán‐
sito  se  está  descuidando  el  combate  a  los  problemas  de  la  pobreza,  la 
marginación y la exclusión social. El nuevo modelo simplemente ignora la 
necesidad  de  desarrollar  un  sistema  social  más  justo  y  eficiente,  con  las 
instituciones  que  lo  garanticen.  Hasta  ahora,  la  instrumentación  de  pro‐
gramas  de  estabilización  y  ajuste  macroeconómicos  ha  dejado  un  fuerte 
impacto en los segmentos más pobres de la sociedad, lo que hace urgente 
que se realicen arreglos institucionales que hagan inversiones sociales pa‐
ra legitimar los roles emergentes del Estado.  
Tres principios sirven de fundamento para legitimar los diferentes roles 
del  Estado  en  una  sociedad.  Siguiendo  a  Camou  (1998),78  estos tres ʺprinci‐
pios legitimadoresʺ del desarrollo y del progreso de los individuos en la 
sociedad son: en primer término, el ʺprivatistaʺ, que se fundamenta en la 
libre iniciativa y la competencia abierta; el principio ʺcompensadorʺ, que 
fundamenta la protección a través de compensaciones que debe dar el Es‐
tado a los grupos sociales más vulnerables; y, finalmente, el principio de 
ʺbienestarʺ, que justifica la intervención del Estado para satisfacer las ne‐
cesidades apremiantes de grandes grupos de la población que carecen de 
bienes y servicios básicos.     

76  Cox,  Ronald  W.  (1995),  ʺCorporate  coalitions  and  industrial  restructuring:  explaining  regional 

trade Agreementsʺ, Competition and change, vol. 1. 
77 Baker, Andrew (1999), “Nébuleuse and the ‘internationalization of the state’ in the UK? The case 

Of HM Treasure and the Bank of England”, Review of International Political Economy núm. 6, Spring, 
pp. 79‐100. 
78  Camou,  Antonio  (1998).  ʺGobernabilidad  y  democracia  en  América  Latinaʺ,  Nexos  241,  Enero  de 

1998, pp. 105‐111. 

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Desde  otro  punto  de  vista,  un  enfoque  filosófico/ideológico  refleja  la 
naturaleza de la sociedad y la forma correcta, más que eficiente, de cómo 
la actividad económica debe ser organizada. El punto de vista del costo‐
beneficio de las formas organizacionales alternativas (mercados, jerarquí‐
as,  comunidades)  parte  de  la  consideración  de  que  en  una  situación  de 
perfecta competencia, los mercados son el mejor instrumento para la asig‐
nación  de  recursos  escasos.  Tal  parece  que  la  tendencia  dominante  en  la 
ola de cambios de las formas organizacionales apuntan hacia una hibridi‐
zación  de  formas  de  jerarquías  y  mercados,  las  cuales  introducen  los  in‐
centivos de los mercados en las organizaciones y jerarquías que controlan 
el manejo de los activos en los mercados.  
La forma del mercado se fundamenta en el mecanismo de los precios pa‐
ra coordinar oferentes competitivos y compradores anónimos. Con mercan‐
cías  estándar,  derechos  de  propiedad  y  precios  marginales se promete op‐
timizar  la  producción  y  la  distribución:  la  dinámica  de  la  competencia,  la 
provisión y la demanda llevan el precio a un bienestar social que es un óp‐
timo de Pareto, en el cual ningún bienestar se incrementa sin que se reduzca 
el de otro (Adler, 1999).79 Amartya Sen muestra cómo los derechos liberales 
pueden producir resultados que cada individuo preferiría evitar, por lo tanto, 
violando el principio de Pareto. Sen critica el “bienestarismo” (welfarism) por‐
que hace de los juicios morales una función sólo de la utilidad de los indivi‐
duos; lo define como el punto de vista que enjuicia la relativa bondad de los 
estados de cosas alternativos, los cuales deben estar basados exclusivamente 
en —y tomados como— un incremento de la función de las respectivas colec‐
ciones  de  las  utilidades  individuales  de  estos  estados  (Sen,  1999).80  Sin  em‐
bargo, la teoría del bienestar no necesita asumir que el bienestar social para 
una población dada es igual  a la suma de las utilidades individuales.  
Chang  (1999)81  presenta  un  ejemplo  de  una  función  de  bienestar  que 
puede  incorporar  principios  de  justicia  y  aun  cumplir  con  el  principio  de 
Pareto, demostrando que éste por sí mismo no necesariamente implica que 
se tenga que abandonar principios de justicia, imparcialidad y tolerancia li‐
beral. La teoría de la justicia puede incorporar el principio de Pareto y pue‐
de  generar  además  una  lista  jerarquizada  completa  de  alternativas,  tanto 
como una función utilitaria de bienestar social puede. Para ello, necesita de 
instituciones morales fuertes con respecto al principio de tolerancia liberal y 
que además  respete el principio de Pareto.  

79 Adler, Paul.S (1999). Op. Cit. 
80 Sen, Amartya (1999), “Democracy as a Universal value”, Journal of Democracy núm. 10, pp. 3‐17. 
81 Chang, H. J. (1994), Op. Cit. 

91
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

La sola justificación de la intervención externa es que, de una manera 
u otra, los mercados fallan en el desempeño del óptimo de Pareto. Las ra‐
zones de las imperfecciones del mercado más importantes que afectan los 
niveles  de  precios  y  el  desarrollo,  entre  otros,  son  las  distorsiones  de  las 
estructuras del mercado en oligopolios y monopolios, la recesión del mer‐
cado interno, las externalidades y la beneficencia social. Además, se con‐
sidera  también  las  deficiencias  en  la  infraestructura  física,  el  desempleo 
estructural, los cuellos de botella que aumentan los costos de producción 
y distribución, las instituciones y los costos de transacción y coordinación, 
y la tecnología y el cambio organizacional.  
El  papel  del  Estado  en  el  desarrollo  económico  ha  cambiado  radical‐
mente desde la crisis de la década de los ochenta y se ha acelerado con los 
procesos  de  globalización.  Pero  la  reducción  de  funciones  del  papel  del 
Estado  en  la  política  económica  no  es  una  condición  suficiente  para  el 
habilitamiento  de  otras  instituciones.  El  bienestar  fue  evaluado  como  la 
distribución de un producto social neto sobre las bases de ciertas funcio‐
nes que los ciudadanos cumplían y de derechos derivados de ciertos roles 
personales. Las necesidades en materia económica eran medibles y capa‐
ces  de  ser  comparadas  interpersonalmente  dentro  de  un  espacio  público 
de ciudadanía. Se enfatizó la titularidad de las asignaciones dentro de un 
concepto de distribución económica contrastada con las diferentes nume‐
raciones asociadas con estimaciones de gastos e ingresos agregados que se 
centraban en un concepto de ciudadanía activa e individualista. 
Ahora se insiste en que los Estados subjetivos no pueden ser compara‐
dos,  pero  que  las  operaciones  de  “la  economía”  son  concebidas  como  una 
entidad  largamente  autónoma  gobernada  por  sí  misma,  reguladas  para 
hacer disponible las satisfacciones individuales que persigan los individuos 
(Brown, 1997).82 Un individualismo y un libre mercado han dado por resul‐
tado  compradores  y  vendedores  monopolísticos  agrupados  en  corporacio‐
nes transnacionales monopolísticas e impersonales. 
La Nueva Macroeconomía Clásica, aliada de la Nueva Derecha y el con‐
servatismo, que se apoyan en la teoría de la elección pública, [… según] los 
trabajos  de  Buchanan  y  Tullock  (1962),83  favorece  el  establecimiento  de  re‐
glas constitucionales para controlar las acciones del Estado, limita sus inter‐

82 Brown, Nicholas (1997), “ ‘A sense of number and reality’: economics and government in Austra‐

lia,  Economy and Society, vol. 26, núm. 2, mayo 1997, pp. 233‐256. 
83 Buchanan, J.M. and Tullock, G. (1962), The calculus of consent: logical foundation of constitutional De‐

mocracy, Ann Arbor, University of Michigan Press. 

92
UAM – IFE – IET

venciones  y  reduce  su  crecimiento  (Gilbert  and  Michie,  1997),84  aunque  es 
dudosa la aseveración de que [ella] se apoya en el trabajo de elección públi‐
ca de Buchanan. Puesto que los niveles de intervención del gobierno son al‐
tos  en  la  mayor  parte  de  las  economías,  la  Nueva  Macroeconomía  Clásica 
apoya  las  acciones  tendientes  a  establecer  reglas  que  gobiernen la elección 
de las políticas, las cuales considera son  no efectivas en su generalidad. Por 
ejemplo, Buchanan argumenta a favor de reglas que restringen la acción del 
gobierno a fin de limitar la coerción de individuos ya sea a través de las ac‐
ciones propias de otros individuos o a través de acciones colectivas por me‐
dio del gobierno.  
La Nueva Macroeconomía Clásica es un acercamiento instrumentalista 
que  llama  por  reglas  de  las  políticas  bajo  el  supuesto  básico  de  que  los 
mercados trabajan y que la intervención del gobierno es superflua y gene‐
ralmente el responsable de los problemas macroeconómicos. La interven‐
ción incontrolada del Estado en el mercado crea incertidumbres que cau‐
san  inflación  y  es  responsable  de  los  ciclos  de  los  negocios.  Por  lo  tanto, 
concluyen los autores, las reglas son preferibles a la discreción. Pero la no‐
intervención del gobierno en la economía, es lo mejor. 
De  un  Estado  activo  que  intervenía  en  la  racionalidad  del  desarrollo 
económico, de acuerdo con Salazar Xirinachs,85  se ha pasado a “...un am‐
biente  intelectual  de  profundo  escepticismo  acerca  de  los  motivos,  las 
habilidades y la conveniencia de la intervención estatal, y a una reafirma‐
ción de las bondades de las fuerzas del mercado y de la iniciativa indivi‐
dual y  privada”. El elemento central de este nuevo orden es la interven‐
ción del Estado sobre una base diferenciada en la complejidad de la nueva 
economía. Así, por ejemplo, Buchanan (1991)86  no niega el papel del go‐
bierno cuando centra su atención en la posibilidad  de las fallas del mer‐
cado y la tendencia a expender el nivel de intervención del gobierno. En 
este sentido, las reglas son diseñadas para afectar el proceso de gobierno.  
Por otro lado, la Nueva Macroeconomía Clásica considera la interven‐
ción del Estado como ineficiente y las reglas como los medios para limitar 
y reducir  hasta lo posible la intervención del gobierno. El  gobierno ya no 
es  más  un  lugar  para  las  simples  estructuras  de  los  flujos  de  materiales 
planeados. El manejo de los asuntos públicos requiere de un acercamiento 
altamente diferenciado en las cuales las decisiones finales se toman sobre 

84 Gilbert, Evan and Michie, Jonathan (1997), ʺNew classical macroeconomic theory and fiscal rules: 

some methodological problemsʺ, Contributions to Political Economy núm. 16. 
85 Salazar Xirinachs, “El papel del Estado y del mercado en el desarrollo económico”, en El desarrollo 

desde dentro. 
86 Buchanan, J.M. (1991), Constitutional Economics, Oxford, Basil Blackwell. 

93
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

la  base  de  una  cascada  de  decisiones  preliminares  (Köning,  1998).87  Esta 
revaluación del papel del Estado se encuentra “... estrechamente asociada 
con  una  revaluación  de  las  estrategias  y  mecanismos  para  promover  el 
desarrollo y lograr la reactivación económica...”,  en los términos de Sala‐
zar  Xirinachs.  Sin  embargo,  la  limitación  de  las  funciones  del  Estado  en 
materia de economía política no garantiza el adecuado funcionamiento de 
otras instituciones. 
El gobierno del Estado‐nación, despiadadamente sometido a los emba‐
tes de las fuerzas económicas transnacionales y a una revolución tecnoló‐
gica  de  la  información,  no  debe  sucumbir  fácilmente  a  las  presiones,  y 
menos  renunciar  a  sus  funciones  de  mediadores  entre  la  sociedad  y  el 
mercado frente a los enormes retos que estos cambios globales significan. 
Por  el  contrario,  ante  el  enorme  reto  que  representan  las  fuerzas  de  los 
procesos de globalización informática y económica, los Estado‐nación de‐
ben fortalecer sus estructuras mediante la reorganización y el refinancia‐
miento de las instituciones del Estado‐nación necesarias para establecer la 
nueva  gobernabilidad    entre  la  sociedad  y  el  mercado.  Con  ello,  se  debe 
apoyar un desarrollo que se sustente en una profundización de la demo‐
cracia y solidaridad social. 
 
 
5. LAS NUEVAS FORMAS DE GOBERNABILIDAD DEL ESTADO 
 
Las  nuevas  formas  de  gobernabilidad  de  un  Estado‐nación  ampliamente 
insertado en la globalidad deben traducirse en políticas públicas que po‐
sibiliten una relación positiva entre el crecimiento económico y el desarro‐
llo social. El crecimiento económico que pueda derivarse de los procesos 
de globalización tiene que acompañarse de un conjunto complejo de polí‐
ticas entre las que se deben incluir la asistencia financiera y técnica multi‐
lateral  proveniente  de  organismos  e  instituciones  globales,  así  como  en‐
causamiento  para  la  transferencia  y  ayuda  bilateral  a  los  países  menos 
desarrollados.  
La  práctica  de  políticas  públicas  y  una  política  económica  que  pro‐
muevan un crecimiento económico que provea los recursos para sostener 
una  política  social  capaz  de  mejorar  la  equidad  en  la  distribución  de  los 
beneficios,  es  un  requisito  necesario,  aunque  no  suficiente  para  ampliar 
las  opciones  y  oportunidades  al  pleno  desarrollo  humano.  Además,  las 

87 König, Klaus (1998), ʺThree worlds of public administration modernizationʺ, International Journal 

of Organization Theory and Behavior núm. 1, pp. 481‐520. 

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UAM – IFE – IET

políticas públicas deben orientar y apoyar los procesos de transformación 
que la sociedad misma impulsa e  incorporar a la ciudadanía y a la socie‐
dad en los beneficios y oportunidades y no solamente en el traslado de los 
costos  de  estos  cambios.  El  progreso  y  desarrollo  de  los  países  requiere 
además  del  Estado  de  Derecho,  probidad  financiera,  estabilidad  política, 
la ausencia de conflictos y de un marco legal que estimule las inversiones 
domésticas y foráneas. 
El  desarrollo  de  la  democracia  y  el  desarrollo  integral  de  la  sociedad 
son dos factores importantes para avanzar en las nuevas formas de la go‐
bernabilidad  sustentadas  sobre  la  base  de  un  Estado‐nación  eficaz  y  con 
un liderazgo político fuerte y un ejercicio de la autoridad delimitado por 
las instituciones que articule las diversas fuerzas y armonice los intereses. 
Todavía  el  Estado  nacional  constituye  la  base  territorial  para  sostener  la 
gobernabilidad  y  la  democracia  como  los  primeros  recursos  para  legiti‐
marse y para delimitar la ciudadanía misma que representan.  Frente a los 
retos de competitividad que plantea la globalidad, un Estado‐nación con 
estas características es el mejor diseño para la incorporación y la expresión 
de las expectativas de la sociedad y para conectarlas con los cambios del 
ambiente globalizador. 
Con las transformaciones económicas ocurren [otras]: políticas, sociales y 
culturales.  La  organización  económica  de  las  sociedades  democráticas  ha 
quedado  delimitada  por  las  diferentes  funciones  que  desempeñan  los  go‐
biernos, ya sea como iniciador,  supervisor del sistema económico y árbitro 
en  las  disputas  que  surgen  entre  los  diferentes  agentes  económicos.  Estas 
funciones se consideran especiales y de responsabilidad única para gobier‐
nos,  o bien como dueño de activos, participante e influenciador  de la forma 
en que los recursos son asignados, funciones que son frecuentemente reali‐
zadas por las instituciones tanto del sector público como del privado. Cual‐
quier sociedad moderna debe ser un equilibrio ajustado de una  mezcla de 
instituciones del sector privado y del sector público que regule y redistribu‐
ya los recursos y que además experimente la autorganización.  
Para mantener un nivel de gobernabilidad en la organización económica 
de una sociedad y conseguir los objetivos sociales, se requiere equilibrar estas 
dos funciones de los gobiernos con las funciones de otras instituciones, como 
el mercado mismo, por ejemplo. Este dilema de disfuncionalidad y  desequi‐
librio  de  las  relaciones  entre  Estado  y  mercado  es  delimitado  por  Orive 
(1997)88 cuando anota que ʺel mercado funciona con competencia, pero la co‐
operación exige el papel activo del Estado... como promotor y catalizador de 

88  Orive, Adolfo (1997), Para una política económica de Estado, inédito, México, octubre de 1997,  p. 12. 

95
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

acuerdos entre los actores económicos y sociales que el mercado por sí mis‐
mo no garantiza... un papel más allá de ser el simple corrector de las fallas del 
mercado sin por ello volver a ser el actor dominanteʺ.  
El mercado puede ser el principal asignador de recursos, pero el Esta‐
do puede crear las condiciones de equidad y justicia para que las necesi‐
dades de los más pobres sean satisfechas. Sin embargo, es difícil delimitar 
la frontera entre el mercado y el Estado, las cuales cambian constantemen‐
te, cargándose a un lado o a otro y ha sido el tema central de luchas políti‐
cas e ideológicas que trastornan al mundo y modifican drásticamente a la 
humanidad, causando muchas de las veces enormes daños y desigualda‐
des. La acción de un Estado fuerte que apoya a empresas pequeñas y me‐
dianas puede fortalecer un sistema económico con una política social  más 
justa y equitativa. Sin embargo, en las relaciones entre el Estado y las em‐
presas, estas últimas mantienen su primacía sobre el Estado. 
Appelbaum y Henderson (1995)89 sostienen que las compañías tendrán 
una presión creciente a niveles nacional e internacional a fin de formular 
estrategias corporativas que sean determinantes para lograr objetivos que 
tomen en cuenta la naturaleza de las estructuras de la gobernabilidad. El 
grado  en  el  cual    las  compañías    son  capaces  —en  algunos  casos  incluso 
interesadas—  de  institucionalizar  la  innovación  como  el  mayor  objetivo 
de  su  operación,  es  centralmente  importante  no  sólo  para  el  desempeño 
económico nacional, sino también para el grado en que pueden construir‐
se sociedades más igualitarias y prósperas. 
Así pues, no es sorpresa que las transformaciones económicas han traído 
consigo  cambios  políticos,  sociales  culturales  y  psicológicos,  los  cuales  tie‐
nen que analizarse no solamente en sus actores, estructuras y procesos, sino 
también desde el punto de vista del ciudadano, a efecto de delimitar la ur‐
gencia  que  tiene  el  Estado  para  atender  las  exigencias  de  una  ciudadanía 
más  capaz  para  deliberar  y  tomar  decisiones.  Decir  que  los  principios  de‐
mocráticos  […]  sólo  se  manifiestan  en  un  modelo  económico  ʺneoliberalʺ, 
resulta una falacia, de tal forma que de la misma afirmación esos principios 
se convierten en antidemocráticos. 
La  existencia  de principios democráticos y de libre mercado tampoco 
es  garantía  de  un  modelo  de  desarrollo  social  legitimado.  De  hecho,  no 
existe  todavía  una  economía  pura  de  mercado  donde  la  democracia  esté 
totalmente  consolidada.  Lo  que  existen  son  democracias  con  diferentes 
grados de intervención estatal en la economía para garantizar a los ciuda‐
danos  ciertos  bienes  públicos,  tales  como  la  educación,  salud,  vivienda, 

89  Appelbaum y Henderson (1995), Op. Cit. 

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UAM – IFE – IET

etc.  Por  otro  lado,  la  democracia  está  siendo  delimitada  por  los  cambios 
tecnológicos y el industrialismo.  
De acuerdo con  Linz y Stepan (1996),90 la consolidación de la democra‐
cia requiere de ʺla institucionalización de un mercado políticamente regula‐
do. Esto requiere de una sociedad económica que, a su vez, requiere de un 
Estado efectivo. Aun un objetivo tal como estrechar el alcance de la propie‐
dad pública (por ejemplo, la privatización, como una actividad del Estado, 
que requiere una buena participación institucional) en una forma legal y or‐
denada, es llevado a cabo con mayor eficacia por un Estado fuerte que por 
uno débil. El deterioro económico provocado por la incapacidad del Estado 
para  desempeñar  funciones  regulatorias  básicas  en  buena  medida  conjuga 
los problemas de la reforma económica y la democratizaciónʺ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  J.  Linz  y  Al  Stepan, (1996), ʺToward consolidated democraciesʺ, en Journal of Democracy, núm. 2, 


90

abril, p. 22.   

97
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

98
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS NUEVAS 
FORMAS DE GOBERNABILIDAD 
 
José Gpe. Vargas Hernández 
Centro Universitario del Sur, Universidad de Guadalajara, 
Prol. Colón SN, Cd. Guzmán, Jalisco, 49000, México 
Telefax: +52 341 41 25189 
E‐mail: jvargas@cusur.udg.mx 

 
 
RESUMEN 
 

Este  trabajo  tiene  como  objetivo  analizar  las  relaciones  existentes  entre  la  sociedad 
civil y la emergencia de nuevas formas de gobernabilidad en Latinoamérica en un am‐
biente de globalización económica. 
 

Palabras clave: Sociedad civil, nuevas formas de gobernabilidad. 
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 

E
l ser humano es un ser eminentemente social, que busca establecer 
lazos de identidad y amistad con otro. En establecimientos organi‐
 zacionales,  los  diversos  grupos  de  personas  usan  estos  lazos  para 
apoyos sociales y para la consecución del trabajo (Mehra, Kilduff y 
Brass, 1998). La sociedad civil es la forma de autoorganización social más 
natural y orgánica de todas las formas de organización. La sociedad civil 
se  encuentra  según  Wolfe  (1989)  en  “familias,  comunidades,  redes  de 
amistad,  conexiones  solidarias  en  los  lugares  de  trabajo,  voluntarismo, 
grupos espontáneos y movimientos”.  

99
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Como  un  sistema  hegemónico  en  las  naciones  del  mundo,  el  capita‐
lismo destruye las formas de organización social y económica diferencia‐
das que se oponen a su dinámica, para imponer una forma única de orga‐
nización social y de la producción. Una sociedad civil vigorosa fortalece al 
gobierno democrático. El Estado se transforma mediante procesos de de‐
mocratización y por la forma en que la sociedad civil se organiza para ga‐
rantizar la fundamentación política. 
 
 
2. GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y ESTADO NACIONAL. 
 
Los  procesos  de  globalización  económica  afectan  la  democratización  de 
las  estructuras  del  Estado.  Los  procesos  de  globalización  económica  son 
inextricables e interdependientes de las instituciones y los procesos socia‐
les y políticos, como en el caso de las relaciones de los Estados y el Esta‐
do‐nación. El debate sobre la relación entre la globalización económica y 
el Estado nacional presenta dos frentes. Un primer frente se enfoca a con‐
siderar la gobernabilidad del Estado nación como rebasada por la globali‐
zación económica y un segundo frente que sigue considerando que el Es‐
tado nación no solo retiene sus funciones reguladoras, sino que continúa 
siendo el principal promotor del desarrollo y el soporte de las relaciones 
internacionales de los pueblos.  
Sin  embargo,  al  menos  en  los  Estados  latinoamericanos  es  muy 
difícil  determinar  que  los  procesos  de  gobernabilidad  como  los  procesos 
de  democratización  sean  un  efecto  de  la  globalización.  A  diferencia  del 
trabajo,  el  capital  transnacional  no  se  encuentra  regulado,  pero  actúa  so‐
bre aquél mediante arreglos institucionales que lo sujetan al control direc‐
to de los Estados nacionales. La participación de los diferentes actores po‐
líticos y sociales, y los agentes económicos mediante procesos de distribu‐
ción de poder para solucionar los conflictos de intereses, incide en la for‐
mación de los arreglos institucionales. Los arreglos institucionales que li‐
mitan el desarrollo de la sociedad son el resultado de los conflictos distri‐
butivos del poder para tener acceso a los beneficios de los bienes en pro‐
piedad privada o colectiva.  
De  acuerdo  con  Bardham  (2001),  “los  arreglos  institucionales  de  una 
sociedad  son  a  menudo  el  resultado  de  conflictos  distributivos  estratégi‐
cos  entre  diferentes  grupos  sociales,  y  la  desigualdad  en  la  distribución 
del poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estas 
instituciones  hacia  formas  conducentes  al  desarrollo  de  todos”.  Rodrik 
(1998) demuestra que los costos de los shocks externos se multiplican por 

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UAM – IFE – IET

los conflictos distributivos generados y disminuye la productividad de los 
recursos de la sociedad. 
Así,  el  Estado  nacional  no  solamente  protege  sino  que  también  pro‐
mueve  el  desarrollo  del  poder  del  capital  transnacional  con  el  apoyo  de 
las  instituciones  supranacionales.  El  Estado nacional se ha convertido en 
un instrumento de colaboración del desarrollo del capitalismo transnacio‐
nal. Los gobiernos de los Estados imperialistas transnacionales y las insti‐
tuciones  financieras  internacionales  de  mayor  influencia  comparten  un 
concepto  del  desarrollo  global  y  del  alivio  de  la  pobreza  centrado  en  la 
expansión económica sin límites de los mercados abiertos y de la liberali‐
zación del comercio.  
La elite capitalista transnacional requiere de procesos reguladores para 
estabilizar  al  sistema  capitalista.  Las  elites  económicas  que  gobiernan  en 
las democracias de mercado realizan campañas intensas para convencer a 
la ciudadanía mundial en el mito de un poder sin precedentes. La super‐
estructura formada por las instituciones transnacionales diseña las políti‐
cas que los Estados nacionales deben implementar. El Estado queda así en 
cautiverio,  atrapado  en  la  red  de  los  intereses  de  los  grupos  nacionales 
dominantes que buscan la transnacionalización de la acumulación de sus 
capitales, mediante la penetración de las estructuras del poder del capita‐
lismo global.  
 
 
3. ESTRUCTURA DE REDES DE LA SOCIEDAD CIVIL 
 
Powell (1990) distinguió la red organizacional de los mercados y las jerar‐
quías. La creciente complejidad en los medios ambientes que enfrentan las 
organizaciones provoca estructuras internas crecientemente diferenciadas 
y complejas, tales como las estructuras de redes para compartir diferentes 
tipos de información, datos, conocimientos y activos, en donde el funcio‐
namiento  de  cualquier  parte  de  la  estructura    se  entiende  en  función  de 
las demás. Las redes involucran una inversión en las relaciones, un senti‐
do de beneficio mutuo, un nivel de confianza y un nivel de coordinación. 
En contraste a las jerarquías, las redes no se mantienen juntas a través de 
las relaciones de empleo o administradas sobre la base de reglas y rutinas 
burocráticas. 
El impacto político de la comunidad como una forma en que la sociedad 
se organiza para lograr sus fines señala el cambio de una sociedad goberna‐
da por un sistema de democracia representativa a una democracia participa‐
tiva donde la participación directa de los ciudadanos tiene más relevancia. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

La evolución de la organización política de la sociedad en comunidades or‐
ganizadas  se  orienta  para  lograr  sus  fines  mediante  la  práctica  de  una  de‐
mocracia participativa que apoya al Estado para administrar el interés pú‐
blico.  La  organización  del  esfuerzo  y  el  conocimiento de la comunidad re‐
presentan  un  potencial  significativo  para  la  promoción  de  su  propio  desa‐
rrollo. En una burocracia, el objetivo es codificar el conocimiento valioso tan 
rápido como sea posible. Las burocracias convencionales se organizan para 
reflejar el principio de especialización. En el nuevo enfoque se organiza a las 
personas  más  como  activos  a  desarrollarse  y  recursos  estratégicos  renova‐
bles que como costos a controlar y partes de operación reemplazables. 
En una economía basada en objetos físicos la organización logra retor‐
nos  del  despliegue  de  su  conocimiento  para  ofrecer  mejores  productos. 
Las rentas económicas pueden ganarse por la empresa que crea nuevo co‐
nocimiento y lo mantiene para su propio beneficio en un pseudomonopo‐
lio. La estructuración es un proceso de madurez gradual y especificación 
de papeles, conductas e interacciones de las comunidades organizaciona‐
les, cuyas fronteras y patrones de conducta no son siempre del todo fijas, 
sino que están bajo definición y sujetas a revisión y defensa. 
El  capital  social  se  distribuye  desigualmente  en  los  diferentes  grupos 
socioeconómicos  que  forman  parte  de  la  sociedad  civil  dependiendo  de 
los niveles de educación e ingreso existentes. El capital social fortalece las 
relaciones y capacidades de la sociedad civil. La sociedad civil se organiza 
en forma política fuera del Estado. Es de hecho, un forma de organización 
de la sociedad que es anti‐política, con interese demasiado fragmentados. 
El  concepto  prevaleciente  de  sociedad  civil  es  [el  de]  un  sistema  de 
asociaciones  civiles  autorreguladas,  descentralizadas  y  voluntarias,  basa‐
das en una vida moral, y organizadas en forma autónoma del Estado. El 
concepto sociedad civil, de acuerdo con Razcón (2002), como medida para 
contener los sectarismos ideológicos, se volvió “compañero del neolibera‐
lismo en la medida en que se convirtió en la conciencia crítica del nuevo 
modelo económico, mientras el rechazo a la lucha por el poder se tradujo 
en  fundaciones,  organismos  no  gubernamentales  y  civiles,  basados  fun‐
damentalmente en la filantropía. Surgió así la gran estructura de la finan‐
ciación con nuevos centros de poder, que sí establecieron vínculos concre‐
tos con los grupos de acceso al poder político del Estado. El concepto pre‐
dominante  de  sociedad  civil  nada  tuvo  que  ver  con  la  idea  de  Gramsci, 
pues ella sí se conectaba con los partidos y las vías al poder a fin de cons‐
truir  nuevas  hegemonías  en  la  sociedad,  para  transformar  a  ésta  y  a  las 
instituciones. Es decir, no es posible transformar una sociedad y el Estado 
sin una idea o proyecto global sobre la economía, el Estado, las leyes; y la 

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UAM – IFE – IET

sociedad civil requiere instrumentos propios para organizarse y organizar 
a todos los estratos de la sociedad. 
La  función  central  de  las  conductas  y  prácticas  asociativas  se  funda‐
mentan en relaciones interdependientes de confianza mutua, reciprocidad 
e intercambio en el desarrollo de nuevas formas de ejercicio de derechos 
ciudadanos que se conquistan a través de luchas políticas y sociales y que 
definen los derechos civiles que se originan del Estado y cuya burocracia 
liberal es quien debe garantizarlos además. La jaula de acero de la buro‐
cracia  está  saturada  de  racionalidades  teóricas,  formales  y  prácticas.  Se 
pueden  regular  la  economía  y  los  intercambios  partiendo  del  respeto    a 
los derechos, tanto a los derechos civiles y políticos como a los económi‐
cos  sociales y culturales.  
Esta  referencia  a  los  derechos  fundamentales  se  vuelve  cada  día  más 
central en las movilizaciones y las reivindicaciones de los movimientos so‐
ciales del mundo. Los diferentes elementos que intervienen en la caracteri‐
zación de  un movimiento social, incluyen: El comportamiento específico de 
los  actores  individuales  u organizacionales, las relaciones que los vinculan 
estrecha y recíprocamente, la identificación y solidaridad de los movimien‐
tos que aseguran su persistencia aún cuando no tengan activismo. 
Los movimientos sociales tienen un papel fundamental en las aporta‐
ciones  de  una  contestación  global    mediante  el  establecimiento  de  redes 
transnacionales que, luego de mitigar imaginables querencias etnocéntri‐
cas, pueden ofrecer un contrapeso a los procesos de globalización del ca‐
pitalismo neoliberal. La protesta en los tiempos actuales se caracteriza por 
una  madeja  de  organizaciones  coordinadas  en  nuevas  formas  de  organi‐
zación en red que enfatizan los códigos culturales y los roles de identidad 
de las comunidades Las nuevas formas de protesta, movilización y orga‐
nización para el cambio social generan una fuerte expectación y atracción 
en los medios y en la opinión pública, y no es menos el interés que des‐
pierta por parte del pensamiento social, tales como el enfoque de los nue‐
vos  movimientos  sociales  (NMS).  Lo  que  caracteriza  a  los  nuevos  movi‐
mientos sociales, afirma Rodríguez Girart (2002) es precisamente que “sus 
prácticas de resistencia, de redefinición de la vida política, pública o coti‐
diana, se estructuran en torno a las condiciones y cartografías por las que 
el poder actual se vehicula. Vemos que las condiciones para el control y la 
uniformidad  sirven  también  para  constituir nuevas prácticas de libertad, 
organización  y  alternativa.  Como  vemos,  o  veremos, estas redefiniciones 
nutren la capilaridad y las transformaciones que experimenta el control y 
el poder dominante, pero nutren también las formas y posibilidades de la 
acción colectiva destinada a transformar la vida social”.  

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los grupos que resisten al proyecto neoliberal se encuentran fragmen‐
tados y dispersos tanto en ideología, en política como en organización en 
redes  horizontales,  de  tal  forma  que  su  desunión  para  formular  sus  de‐
nuncias  no  representan  un  reto  significativo  al  poder  hegemónico.  De 
acuerdo  con  el  análisis  de  Razcón  (2002),  el  abandono  de  la  lucha  por  el 
poder  de  quienes  mantuvieron  la  actividad  en  las  comunidades  y  sus 
problemas  no sólo causó grave daño político e ideológico, sino que esta‐
bleció de facto una forma de convivencia con los poderes de la globaliza‐
ción:  ʺustedes  son  el  poder  malo  del  gobierno;  nosotros,  el  poder  bueno 
de  lo  pequeñoʺ.  Rechazando  ʺlo  políticoʺ,  concebido  como  sinónimo  de 
perversión,  el  pensamiento  civil  en  resistencia  se  refugió  en  la  estrechez 
de las generalidades, hasta llegar al agotamiento teórico.  
La teoría de acción colectiva delimita que el capital social formado por 
redes  de  reciprocidad,  cooperación  voluntaria y compromiso, contribuye 
a la formación de la comunidad. La composición de los nuevos movimien‐
tos  sociales  se  presenta  en  un  proceso  de  amalgamiento  de  elementos 
cognitivos y relaciones de poder entre los individuos, grupos y organiza‐
ciones que se interrelacionan en estructuras segmentadas y multifacéticas  
para constituir un colectivo. 
Las nuevas formas de protesta son instrumentalmente mediáticas que 
hacen  uso  de  estrategias  que  exhiben  las  debilidades  y  flaquezas  de  los 
actores  mediante  acciones  descentralizadas,    impulsadas  y  coordinadas 
muchas de las veces espontáneamente por los nuevos movimientos socia‐
les. La mediación de las tecnologías de la información y la comunicación 
en la sociedad contemporánea influye en el desarrollo de los nuevos mo‐
vimientos sociales mediante la  regeneración de las temáticas que consti‐
tuyen  el  objeto  mismo  de  la  lucha  política  para  ejercer  mayores  efectos 
globales desde actividades locales. Las tecnologías de la información y la 
comunicación  contribuyen  a  afirmar  y  mantener  lazos  emocionales  y  de 
identificación  entre  los  diferentes  actores  políticos  mediante  redes  de  in‐
teracción  que  legitiman  la  transmovilización  política.  Además,  facilitan 
los contactos interactivos entre las diversas redes con heterogéneas encla‐
ves culturales y las movilizan a la acción colectiva. Los nuevos movimien‐
tos sociales emergen, se organizan y se desarrollan en función de sus in‐
fraestructuras y capacidades para establecer ciertos códigos de comunica‐
ción que facilita la acción colectiva mediante una articulación tecnológica 
que  comprime  lo  local  con  lo  global.  De  acuerdo  con  Castells  (2000),  ʺla 
conexión global‐local es la nueva forma de control y de movilización so‐
cial en nuestra sociedadʺ. 

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UAM – IFE – IET

La tecnología de la información y la comunicación articulan y tienden 
el entramado de la estructura y funciones de las relaciones simbólicas pa‐
ra la organización de los movimientos para la acción colectiva mediante la 
politización de la vida cotidiana. 
Los nuevos movimientos sociales tratan de redefinir la historicidad en‐
frascándose en una lucha cultural para construir identidades colectivas me‐
diante la articulación de nuevos escenarios y nuevos proyectos sin que nece‐
sariamente    se  vinculen  a  intereses  políticos.  Las  dimensiones  espaciales  y 
temporales  son  modificadas  por  las  tecnologías  de  la  información  y  la  co‐
municación, lo cual afecta las formas de acción colectiva y por tanto, la con‐
figuración  de  las  identidades  sociales  y  comunitarias.  Diani  (1990)  analiza 
estos efectos en las organizaciones que movilizan recursos de participación, 
organizaciones que se centran en recursos profesionales y redes transnacio‐
nales para concluir que los movimientos sociales deben ser interpretados en 
sus  estructuras  de  redes  y  en  sus  procesos de construcción de identidades 
sociales, políticas y culturales. Los nuevos movimientos sociales significati‐
vos problematizan la identidad y cuestionan nuevos estilos de vida y signi‐
ficados culturales más allá de inquietudes políticas y con énfasis en conoci‐
mientos, saberes y códigos culturales de especial importancia para las socie‐
dades actuales (Rodríguez Girart, 2002).  
De acuerdo con Melucci (2001: 166), ʺla principal idea acerca de los ʹnue‐
vosʹ  movimientos  sociales  está  en  relación  con  la  necesidad  de  superar  la 
imagen de los movimientos como actores históricos unificados que desem‐
peñan  un  papel  central  en  los  conflictos  estructurales.  He  subrayado  el 
hecho  de  que,  debido  a  razones  estructurales,  la  ubicación  y  los  actores 
implicados en conflictos sociales pueden ser más variables, centrarse más 
en temas específicos y asumir un papel simbólico frente al resto de la so‐
ciedadʺ.  Touraine  (1991:  389)  argumenta  que  un  movimiento  social  “es 
una  acción  colectiva  orientada  a  la  implementación  de valores culturales 
centrales  contra  los  intereses  e  influencias  de  un  enemigo  definido  en 
términos de relaciones de poder”.  
Un  movimiento  social  es  una  combinación  de  conflictos  sociales  y  de 
participación  cultural.  La  acción  colectiva  es  una  respuesta  al  problema 
del  individuo  en  las  sociedades  postindustriales  cuyos  recursos  simbóli‐
cos  aumentan el potencial de ʺindividuaciónʺ, de forma que favorecen la 
autonomía,  la  autodefinición,  la  posibilidad  del  metaconocimiento  y  la 
metacomunicación  (Rodríguez  Giralt,  2002).  Sin  embargo, según Melucci 
(1998: 371), ʺel mismo movimiento por el que estos sistemas sociales dis‐
tribuyen  estos  recursos  para  la  individualización  sirve  de  manera  simul‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

tánea para fortalecer las formas de control y transferirlas a ese nivel básico 
en el que se da forma al significado y la identidad individualʺ. 
Rodríguez Giralt (2002) argumenta que las tecnologías de la proximi‐
dad tienen un papel activo en la disolución de fronteras, han transforma‐
do  la  práctica,  la  organización  y  el  discurso  de  los  movimientos  sociales 
contemporáneos, tanto instrumental, organizacional y más profundamen‐
te  ha  dado  origen  a  nuevos  modos  de  relación  y  de  comunicación,  que 
permiten  la  gestión  de  conocimientos,  la  creación  de  comunidades  y  el 
intercambio  de  significados  en  otro  régimen  de  relaciones.  De  acuerdo  a 
Rodríguez Giralt (2002) estos cambios permitirán argumentar que las lu‐
chas culturales y sociales contemporáneas, debido en parte al influjo tec‐
nológico, viran su sentido, pasando la política a la cosmopolítica actual la 
que permite reunir actores muy diversos —incluso ontológicamente— en 
un  mismo  escenario,  precario  y  global,  donde  el  intercambio  de  propie‐
dades,  la  negociación  y  las  alianzas,  por  ejemplo  entre  humanos  y  no 
humanos, es moneda común. Los componentes de una estructura  de red 
de  intercambio  comprenden  una  red  de  actores  individuales  o  colectivi‐
dades,  los  recursos  valiosos  que  se  distribuyen  entre  estos  actores  y  sus 
oportunidades y relaciones de intercambio existentes (Ritzer, 1993). 
La cosmopolítica asume que los entrecruzamientos entre cualquier tipo 
de relación humana y cualquier clase de cuerpo, incluso lo no humano, con 
el  apoyo  de  tecnologías  que  permiten  reunir  actores  muy  diversos  en  un 
mismo  escenario  global  en  relaciones  permanentes  e  intensas  para  inter‐
cambio de propiedades, la negociación y las alianzas políticas, etc. Al abrir 
espacios  de  participación  política,  los  nuevos  movimientos  sociales  tras‐
cienden el terreno de la política para situarse en acciones de la cosmopolítica 
que permiten la elaboración permanente de compromisos que se sitúan en 
los  planos  humanos  y  no  humanos.  Rodríguez  Girart  (2002)  sentencia  que 
“si  algún  rasgo  caracteriza  a  los  nuevos  movimientos  sociales  es  precisa‐
mente  ése:  la  continua  reformulación  de  tal  relación,  y  la  (re)creación  de 
esos lazos gracias a la contribución de las denominadas TIC”. 
En Latinoamérica se pueden encontrar movimientos a ras de suelo que 
emergen  de  los  grupos  étnicos,  las  comunidades  indígenas  y  los  sectores 
más  explotados  de  la  población,  como  el  caso  de  la  rebelión  indígena  de 
Chiapas y la conciencia étnica del movimiento de afro‐brasileños. Los parti‐
dos  políticos  más  controversiales,  las  organizaciones  sindicales  y  campesi‐
nas,  los  nuevos  movimientos  sociales  en  Latinoamérica  se  han  establecido 
como fuerzas tanto a nivel local como nacional, a pesar de que muchos de 
estos movimientos tienden a ser clientelistas con relaciones jerárquicas que 
son una copia del medio ambiente político basado en el patronazgo y el ca‐

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UAM – IFE – IET

ciquismo. La fragmentación y dispersión ideológica, política y organizativa 
de los movimientos sociales de resistencia ha provocado una implosión del 
pragmatismo  al  interior  de  los  partidos  políticos cuyo efectos supeditan la 
democracia electoral a los intereses y prerrogativas de los grupos de la elite 
político burocrática que tratan de mantener el poder estatal. 
La principal causa de la crisis de los partidos políticos es el surgimiento 
de  formas  no  democráticas  de  legitimación  que  los  vuelve  incapaces  de 
promover los cambios sociales. El sistema de partidos no ha podido sustituir 
las funcionales del presidencialismo como árbitro para la resolución de con‐
flictos y  disputas que surgen entre los diferentes actores con intereses eco‐
nómicos, sociales y políticos.  El sistema de partidos políticos entra en crisis 
y son rebasados por una sociedad civil mas demandante y participativa, y 
por los medios de comunicación que se asumen como actores políticos para 
servir de intermediarios en las demandas de la sociedad. 
El análisis de los nuevos movimientos sociales debe considerar la gran 
heterogeneidad y diferencias y particularidades de su composición social 
y  sus  interacciones  en  función  de  elementos  contextuales  que  imprimen 
dinámicas cambiantes a la lógica del comportamiento social. La perspecti‐
va americana de los nuevos movimientos sociales se centra en las eleccio‐
nes  racionales  y  el  cálculo  de  costes  y  beneficios  para  explicar  la  acción 
colectiva con una orientación política, cultural, etc. La corriente europea, 
pone un marcado énfasis en los procesos de identidad y su preeminencia, 
poco racional, en toda acción colectiva. De acuerdo con Rodríguez Giralt 
(2002),  ambas  aproximaciones  ofrecen  marcos  de  interpretación  útiles  e 
interesantes  de  la  acción  colectiva,  pero,  lejos  de  resolver  su  ambición 
holística, no han hecho más que multiplicar las paradojas e interrogantes 
que se ciernen sobre la explicación de la acción colectiva. 
Muchos de los nuevos movimientos han surgido de los movimientos y 
partidos  viejos,  usando  las  nuevas  tácticas  y  buscando  el  apoyo  de  la  opi‐
nión  pública  internacional.  Algunos  de  estos  nuevos  movimientos  sociales  
no solamente mantienen conexiones internacionales con movimientos simi‐
lares en otros países; también mantienen ligas con partidos políticos progre‐
sistas,  agencias  no  gubernamentales  internacionales  y  organizaciones  reli‐
giosas internacionales, con quienes desean formar alianzas a fin de promo‐
ver temas específicos, así como metas más generales de justicia social, redis‐
tribución económica  y democratización política. Estas estructuras alternati‐
vas y relaciones de poder emergen en oposición a las existentes. Por lo tan‐
to, en muchos casos no tienen éxito en la transformación  de la naturaleza de 
las relaciones de poder o no contribuyen como se espera en la construcción 
de una sociedad más justa, democrática y equitativa. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los movimientos sociales internacionales recientes capaces de comba‐
tir los poderes económico‐financieros, son los primeros signos del descu‐
brimiento  colectivo  de  la  necesidad  vital  del  internacionalismo  o,  mejor 
aún,  de  la  internacionalización  de  los  modos  de  pensamiento  y  de  las 
formas de acción. Las teorías de movimientos sociales, de procesos de ge‐
nética  organizacional  y  las  actividades  emprendedoras  que  dan  origen  a 
nuevas empresas, así como el trabajo empírico de los ecologistas sobre las 
comunidades organizacionales y estudios de la sociedad y la ley,  involu‐
cran la introducción de nuevos tipos de actores  e intereses, nuevos reper‐
torios  de  acciones  y  nuevos  arreglos  estructurales,  interacciones  críticas 
entre las instituciones y los individuos. 
Son las mismas luchas políticas que en el ámbito del Estado‐nación cues‐
tionan la legitimidad de sus gobiernos pero no la legitimidad misma del Es‐
tado.  Los  límites  de  la  legalidad  no  son  los  mimos  de  lo  legítimo.  Así,  un 
elevado desarrollo económico puede coexistir con un debilitamiento de las 
relaciones  de  confianza  y  cooperación  cívica  (Grootaert,  1998).  Las  relacio‐
nes de confianza interpersonal, cooperación  y compromiso cívico aprendi‐
das en asociaciones crean un capital social que influye en el desarrollo eco‐
nómico y el desempeño democrático de las instituciones.  
El eslabón perdido entre los ámbitos micro y macro del desarrollo so‐
cial, sostiene (Lechner, 2000), es “una desventaja a la hora de analizar con‐
juntamente las relaciones de confianza generalizada y de asociatividad y, 
por otra parte, las normas de reciprocidad y de compromiso cívico vigen‐
tes en la sociedad.” Las relaciones de confianza entre los individuos y el 
compromiso cívico dependen de las oportunidades y las restricciones que 
ofrece el contexto histórico‐social. La asociatividad y la confianza entre los 
individuos  en  una  sociedad,  como  condiciones  del  capital  social  están 
disminuyendo debido en parte a la “destrucción creativa” de los procesos 
de modernización e indican que están en proceso de transformación. We‐
ber define el espíritu del capitalismo como el conjunto de elementos éticos 
que  inspiran a los empresarios en sus acciones a favor de la acumulación 
del capital. Así,  el capitalismo establece una nueva relación moral de las 
personas con su trabajo. En el análisis de Hayek, “el empresario trabaja en 
un contexto de libre competencia, inversiones y precios adecuados al be‐
neficio  esperado.  El  mercado  proporciona  al  empresario  información  so‐
bre la oferta y la demanda, y las coordina. Los productores, independien‐
tes entre sí, reciben indicadores de los consumidores acerca de los bienes 
que  deben  producir  y  a  qué  precios.  Aspiran  a  vender  bienes  y  prestar 
servicios  de  la  mejor  manera  posible,  vendiéndolos  al  precio  más  barato 
para atraer clientes. Es la smithiana mano invisible del mercado. El conte‐

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UAM – IFE – IET

nido del Estado es sólo garantizar al mercado la posibilidad de ejercer su 
función sin obstaculizar su trabajo y protegerlo de injerencias ajenas” (Es‐
tefanía, 2002). 
Sin embargo, el desarrollo del capitalismo como sistema económico ha 
degradado  el  desarrollo  social.  Los  procesos  de  destrucción  creativa  del 
capitalismo, según Schumpeter, explican con más acierto el desarrollo del 
capitalismo  internacional  en  su  fase  superior,  la  globalización,  que  la  in‐
terpretación  neoliberal  de  Hayek  de  que  “el  empresario,  bajo  su  respon‐
sabilidad, decide qué produce, qué servicios ofrece y cómo lo hace; en la 
actividad empresarial, es totalmente libre. El consumidor, por su parte, es 
libre de elegir, de acuerdo con su renta, entre los valores y servicios que le 
ofrece  el  empresario”  (Estefanía,  2002).  La  exaltación  del  individualismo 
es una característica de los procesos de modernización capitalista que tie‐
ne  implicaciones  en  las  propuestas  de  las  instituciones  democráticas,  la 
familia, etc. Esta perspectiva sociológica predijo correctamente la difusión  
de  las  orientaciones  occidentales  modernas  y  las  formas  institucionales 
para las tierras menos desarrolladas.  
La escuela sociológica completa vino a enfocarse más tarde en esta di‐
fusión global de las formas institucionales del centro avanzado a la perife‐
ria del sistema internacional. No menos importante entre estas prediccio‐
nes  fue  la  expectativa  que  los  factores  demográficos  responderían  a  la 
modernización  y  que  en  articular,  las  tasas  de  fertilidad  declinarían.  Los 
resultados  recientes  han  invalidado  estas  expectativas.  Las  teorías  de  la 
modernización  no  predijeron  bien  otras  consecuencias  de  estos  procesos 
de  difusión.  La  reacción  a  los  errores  predictivos  al  acercamiento  de  la 
modernización no surgió primero de la sociología norteamericana, sino de 
su contraparte latinoamericana fuertemente influenciada por la economía 
política  marxista.  Con  estas  raíces  teóricas  firmemente  plantadas  en  la 
economía  política  marxista,  los  trabajos  sobre  la  dependencia  dejaron  de 
lado todas las consideraciones de valores e ideas y culpó de la pobreza del 
Tercer Mundo a las corporaciones multinacionales y sus gobiernos protec‐
tores. Desde este punto de vista alternativo, la modernización fue el vene‐
ro ideológico del capitalismo occidental, cuyas incursiones en el resto del 
mundo lo mantuvo en un permanente retrazo. El subdesarrollo no fue el 
pecado de una omisión de países en el margen d la industrialización mo‐
derna, sino activamente un proceso viejo en el cual los términos comercia‐
les fueron arreglado en detrimento de los Estados débiles productores de 
bienes  primarios  (Portes,  1997).  En  cada  región  avanzada  y  plural  por 
igual, del sistema capitalista internacional, los procesos de adelgazamien‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

to industrial, reestructuración y relocalización han sido justificados por la 
amenaza y demandas de la competencia global. 
En  vez  de  sostener  el  crecimiento  económico  y  una  mayor  igualdad 
social,  la  modernización  de  las  sociedades  del  tercer  mundo produjo va‐
rias consecuencias negativas no esperadas tales como el prematuro incre‐
mento de los estándares de consumo con muy poca relación a los niveles 
locales de productividad; la bifurcación estandarizada entre las elites ca‐
paces  de  participar  en  el  consumo  moderno  y  masas  concientes  de  ello 
pero  excluidas,  presiones  migratorias  en  tanto  que  los  individuos  y  sus 
familias buscan ganar acceso a la modernidad moviéndose directamente a 
los países de donde proviene la modernidad (Portes, 1997). La expansión 
de los procesos de una globalización mitificada ha contribuido a la exalta‐
ción  de  un  nuevo  individualismo,  el  cual,  según  (Giddens,  1999),  “está 
asociado  a  la  disfumación  de  la  tradición  y  de  la  costumbre  en  nuestras 
vidas, un fenómeno relacionado con el impacto de la globalización enten‐
dida de un modo más amplio que la influencia de los mercados”.   
La  asociatividad  de  las  organizaciones  tradicionales  formales  dismi‐
nuye  mientras  se  aumenta  la  participación  en  asociaciones  con  objetivos 
específicos  y  claros.  La  asociatividad  forma  parte  de  las  virtudes  de  los 
ciudadanos  que  participan  en  la  gobernabilidad  democrática  y  limita los 
excesos populistas, corporativistas y clientelares de los gobiernos.   
Las políticas dirigidas a desregular los mercados, la privatización y la 
liberalización  el  reforzamiento  extraordinario  de  la  negociación  de  un 
grupo privilegiado de actores colectivos cuyas demandas gana acceso di‐
recto  a  los  grupos  de  más  altos  del  poder  político‐burocrático  guberna‐
mental.  La  gobernabilidad  trasciende  los  meros  problemas  de  la  acción 
gubernamental  para  proyectarse  como  un  atributo  social  con  capacidad 
para delinear y dirigir un proyecto de desarrollo. La gobernabilidad tiene 
varias dimensiones entre las cuales se cuentan la política, económica, so‐
cial,  cultural,  etc.,  las  cuales  se  presentan  en  diferentes  escalas:  local,  re‐
gional, nacional y global. 
Por  lo  tanto,  la calidad de la gobernabilidad democrática no solamente 
está en disparejo con los fundamentos materiales de la ciudadanía sino que 
estos  experimentos  democráticos  frágiles  también  están  en  peligro  porque 
hacen caso omiso de las expectativas y razonables y legítimas de la pobla‐
ción, magnificando la fortaleza de la clase dominante como resultado de re‐
forzar  el  papel  de  las  relaciones  de  poder  no  institucionalizadas  (Boron, 
1995). Es sintomático que la gobernabilidad democrática se construya sobre 
una estructura de instituciones débiles que no pueden canalizar las deman‐
das  de  los  nuevos movimientos sociales ni concretan acuerdos conforme a 

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UAM – IFE – IET

un proyecto de desarrollo. Los mecanismos de coordinación y comunicación 
horizontal  con  la  ciudadanía  permiten  la  creación  de  un  sistema  complejo 
de redes que facilita la participación democrática para la toma de decisiones 
y  para  la  implementación  de  las  políticas  públicas.  La  toma  de  decisiones 
debe realizarse al más cercano nivel de la población involucrada. 
Los derechos ciudadanos se conquistan a través de las prácticas demo‐
cráticas que resultan de una redistribución del poder político. Las redes de 
poder atrapan a los ciudadanos y los somete a la lógica de una esfera de in‐
fluencias y competencias con altos costos para quienes optan por alternati‐
vas  diferentes  que  implican  la  negación  de  las  telarañas  de  poder.  Ramos 
(2001) concluye que la red de poder democrático se activa en un proceso cí‐
clico que fluctúa entre la mercantilización y la estatalización, la adhesión y 
la apatía, la participación y la inhibición”.  Los derechos políticos por el ré‐
gimen político y los derechos sociales por el aparato social del Estado y la 
sociedad. Tanto el Estado como la sociedad son dos actores sociales que pro‐
mueven el desarrollo, el cual puede ser más justo y equitativo. 
La sociedad civil se basa en normas de reciprocidad, confianza e inter‐
cambio mutuo que tienen lugar dentro de ciertos espacios institucionales 
y median la relación entre los hogares y las instituciones que controlan, y 
tienen el poder sobre los recursos económicos, políticos y culturales. Los 
sistemas  institucionales  pueden  limitar  los  alcances  del  crecimiento  eco‐
nómico y el desarrollo social. La definición o el concepto de sociedad civil 
implican  recurrir  a  referencias  filosóficas,  económicas,  políticas,  sociales,  
culturales, históricas, funcionales, etc. Los sistemas políticos tienen como 
una de sus características la formación de mecanismos de interacción con 
sus constituyentes.  
La  hegemonía  del  inmenso  poder  económico‐financiero  de  las  grandes 
corporaciones  transnacionales  penetra  los  sistemas  políticos  mediante  el 
ejercicio de un poder autoritario que monopoliza los mercados y los contro‐
la desde centros estratégicos  de decisiones basadas en la lógica de la repro‐
ducción y acumulación del capital. El poder económico de las corporaciones 
se expresa cuando de las 100 mayores economías del mundo, 51 son corpo‐
raciones globales y 49 son países. Las ventas combinadas  de las 200 corpo‐
raciones más grandes, son mayores que las economías combinadas de todos 
los países, por debajo de la novena economía del mundo y doblan los ingre‐
sos  de  cuatro  quintos  de  la  población  más  pobre  de  la  humanidad,  de 
acuerdo a datos citados por Ortegón Espadas (2000). La dinámica de la nue‐
va  composición  de  la  distribución  poblacional  más  orientada  a  los  centros 
urbanos que a los rurales y el impacto de las políticas económicas neolibera‐
les han dado como resultado el empobrecimiento paulatino de amplios sec‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

tores de población urbana que carecen de lo necesario para lograr un nivel 
de vida digno y que solo viven en niveles de subsistencia. 
En 1970 el 10 por ciento de los ciudadanos más ricos del mundo poseí‐
an 19 veces más riqueza que el 10por ciento más pobre. En 1997, esa rela‐
ción se había incrementado a 27 por 1 y el 1 por ciento de la población del 
mundo tenía los mismos ingresos que el 57por ciento de los más pobres. 
Sólo 25 millones de ricos estadounidenses (que constituyen el 0.4por cien‐
to  de  la  población  planetaria)  tenían  unos  ingresos  combinados  mayores 
que los de 2 mil millones de pobres de la tierra en (es decir, el 43por cien‐
to de la población total) Las tecnocracias locales están más estrechamente 
relacionadas con las redes de las instituciones transnacionales que con las 
redes  de  las  instituciones  nacionales  a  las  que  imponen  autoritariamente 
sus decisiones y políticas.  
Redes globalizadas de las corporaciones transnacionales controlan los 
espacios  globales  y  reconfiguran  las  relaciones territoriales. Los procesos 
de globalización transforman las relaciones entre las corporaciones trans‐
nacionales  y  los  Estados  nacionales.  La  fuerte  concentración  de  capitales 
en  las  grandes  corporaciones  transnacionales  presiona  a  los  Estados  na‐
cionales para alcanzar los máximos beneficios. 
Por  lo  tanto,  las  decisiones  democráticas  populares  tienen  poca  in‐
fluencia  en  las  decisiones  de  los  centros  nacionales  e  internacionales  de 
poder  y  de  distribución  de  recursos.  Las  corporaciones  transnacionales 
son entidades económicas y políticas que adquieren poderes emanados de 
las fusiones entre el capital y el Estado para promover sus intereses, me‐
diante  la  creación  de  una  superestructura  transnacional  cuyas  funciones 
se orientan a la reproducción del mismo sistema capitalista. 
El capitalismo transnacional construye un sistema de instituciones que 
se sobreponen a las estructuras del Estado‐nación, exceden sus funciones, 
facilitan las redes de integración supranacional entre los grupos que per‐
tenecen a un mismo estrato, reconfiguran las fuerzas sociales globales en 
grupos dominantes y grupos dominados profundizando la división global 
entre los que se benefician de los procesos de globalización y los que no.  
Las redes de  interrelación entre actores y movimientos con su contex‐
to institucional espacial desempeñan un papel importante en los proceso 
de transformación social o de protesta, por lo que su formación y acción 
colectiva crea una identidad pública no sujeta a fronteras  de ningún tipo. 
El capital transnacional tiene la capacidad de poder para disolver su com‐
promiso  por  el  bienestar  de  la  clase  trabajadora,  la  que  independiente‐
mente  de  sus  delimitaciones  territoriales,  constituye  una  reserva  para  el 
capitalismo transnacional. Así, en esta coyuntura histórica, más que como 

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UAM – IFE – IET

una  característica  propia,  el  capital  transnacional  tiene  un  amplio  poder 
por sobre las clases populares. 
En  la  arena  económica  internacional,  las  decisiones  en  las  instituciones 
financieras se toman bajo la influencia directa de la comunidad financiera, 
los ministros de finanzas y los gobernadores de los bancos centrales quienes 
buscan  obtener  mayor  independencia  de  los  aparatos  democráticos  de  los 
estados nacionales. El poder capitalista o hegemón cuenta con los recursos y 
el poder para imponer como una hegemonía transnacional las reglas del de‐
sarrollo del capitalismo global a través de estructuras supranacionales. 
La transnacionalización de las instituciones económicas, políticas y so‐
ciales  es  un  proceso  resultante  de  la  transición  y  transformación  de  las 
instituciones nacionales atacadas por la reestructuración continua del sis‐
tema de acumulación capitalista bajo el fenómeno de la globalización. La 
transición de una economía basada en materiales.  
La difusión de los valores y el proyecto económico dejaron poco espa‐
cio a la reconceptualización del desarrollo en términos de éxito en el mer‐
cado. La implementación de las políticas de ajuste estructural en los paí‐
ses  del  tercer  mundo  ha  producido  consecuencias  inesperadas  algunas 
contrarias  a  las  metas  de  desarrollo  original.  Estas  tendencias  apuntan  a 
las  limitaciones  del  modelo  hegemónico  actual  y  a  la  necesidad  de  una 
alternativa teórica. A pesar de que fue promovido por las organizaciones 
financieras  internacionales,  y  aplicado  uniformemente  en  los  países  del 
tercer mundo, el programa neoliberal ha dado resultados dispares. Donde 
ocurren  estos  incidentes, quienes apoyan el ajuste neoliberal culpan a su 
aplicación imperfecta que se requiere de más tiempo para que tenga efec‐
tos positivos. Sus justificaciones sólo ruegan el cuestionamiento. Si el mo‐
delo  neoliberal  es  propiamente  aplicado  sólo  donde  es  exitoso,  y  es  im‐
propiamente aplicado donde no lo es, el argumento se convierte en circu‐
lar. Similarmente, el requerimiento de más tiempo se convierte en abierto  
hace imposible la falsificación de cualquier predicción.  
En el caso de México, las agencias financieras internacionales y otros de‐
fensores del ajuste estructural estuvieron hablando de su éxito hasta que lle‐
gó  el  momento  de  la  crisis    y  por  tanto  revelaron  las  imperfecciones  de  su 
aplicación. El contexto socio‐histórico de México, un país grande y complejo, 
es notablemente diferente del de Chile en el tiempo de la aplicación neolibe‐
ral. Chile basó su poder en mantener la distancia social de la sociedad civil y 
reprimiendo a la oposición, mientras que en México el Estado buscó perpe‐
tuar su hegemonía abarcando a la sociedad entera a través de redes comple‐
jas de patronazgo. El régimen mexicano nació de una acción revolucionaria 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

contra una dictadura aristocrática que puso atención a las demandas de los 
más necesitados y suavemente cooptó o reprimió a sus disidentes.       
El desarrollo fue una cuestión de instalar la correcta orientación de valo‐
res y normas en las culturas del mundo no occidental así como permitir  su 
gente  entrar en la riqueza moderna creando las instituciones económicas y 
políticas del mundo occidental avanzado. Por eso mismo, el fenómeno de la 
pobreza es un concepto relativo porque existe en la medida en que también 
existe riqueza, es decir, el problema realmente a resolver es el de la distribu‐
ción equitativa de los recursos que polariza y confronta a las sociedades. La 
transnacionalización del Estado presupone la transnacionalización del capi‐
tal  y  de  la  sociedad  civil  no  sin  provocar  conflictos  en  el  centramiento  del 
Estado nación o en la dualidad nacional‐ global. Existen muchas lógicas en 
la moderna sociedad que compiten y son inconsistentes, pero la presencia y 
extensión de los conflictos permanece para ser evaluados empíricamente. 
El  Estado  nación proporcionó las estructuras necesarias sobre las que 
el sistema capitalista  nacional se desarrolló pero se convirtió en el princi‐
pal  obstáculo  para  la  expansión  espacial  de  una  nueva  clase  capitalista 
que apoyada en la innovación tecnológica puede operar en todo el globo. 
La transferencia del poder del capital del Estado‐nación al espacio global 
requiere el diseño de instituciones supranacional para escapar del control 
de  las  instituciones  locales  y  nacionales.  Esto  origina  conflictos  por  las 
contradicciones  propias  del  sistema  capitalista  entre  los  intereses  de  los 
agentes económicos globales y los Estados‐nación, las cuales se resuelven 
mediante  la  toma  del  Estado  como  rehén  de  los  agentes  capitalistas.  En 
los años sesenta ʺsóloʺ 3 dólares llegaban al Norte por cada dólar que to‐
maba  la  dirección  del  Sur;  a  finales  de  los  noventa,  después  de  treinta 
años de crecimiento sin precedentes y de una globalización cada vez ma‐
yor, la relación se había incrementado a 7 por 1. 
Los  procesos  de  globalización  promovidos  por  las  grandes  corporacio‐
nes transnacionales defienden sus intereses infiltrando sus  decisiones en los 
gobiernos  nacionales  y  no  son  receptivos  para  aceptar  modificación  de  las 
reglas que imponen a través de las instituciones financieras internacionales. 
El  nuevo  marco  de  la  globalización  financiera,  las  instituciones  financieras 
internacionales se han convertido en instrumentos que contribuyen a impo‐
ner, a menudo con la complicidad táctica de los Estados imperiales y la re‐
signación de los Estados nacionales, políticas de privatizaciones y de libera‐
lización de los mercados detrás de planes de ajuste estructural. La implanta‐
ción  formal  de  esta  perspectiva  en  los  Estados  latinoamericanos  fue  deno‐
minada ajuste estructural y consistió básicamente de siete pasos: la apertura 
unilateral de los mercados foráneos, privatización extensiva de las empresas 

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UAM – IFE – IET

del Estado, desregulación de bienes, servicios y mercados laborales, liberali‐
zación del mercado de capital, con una privatización extensiva de los fondos 
de  pensiones,  ajuste  fiscal  basado  en  una  reducción  drástica  de  del  gasto 
público, reestructuración y adelgazamiento de los programas sociales apo‐
yados  por  el  Estado  con  un  enfoque  d  esquemas  compensatorios  para  los 
grupos  más  necesitados  y  el  fin  de  la  política  industrial  y  cualquier  otra 
forma  de  capitalismo  de  Estado  y  concentración  de  la  administración  ma‐
croeconómica (Portes, 1997). 
La reestructuración de las economías impuesta a los países menos des‐
arrollados, a través de los programas de ajuste estructural, tiene como crite‐
rio técnico lograr la eficiencia en sustitución del criterio social, para facilitar 
los procesos de acumulación y reproducción del capital transnacional. 
Los procesos de liberalización comercial más que impulsar el crecimien‐
to, incrementa la pobreza al desplazar a trabajadores de empleos poco pro‐
ductivos  no  a  empleos  de  alta  productividad,  sino  al  desempleo, debido a 
que los programas de ajuste estructural están diseñados para garantizar ta‐
sas de interés más altas en los países con condiciones poco favorables para 
inversión desplazando así los recursos de los sectores ineficientes. Las insti‐
tuciones nacidas de Bretton Woods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario 
Internacional, se han ido alejando progresivamente de sus funciones inicia‐
les para convertirse en instrumentos a través de los cuales el mercado finan‐
ciero  internacional  impone  a  los  países  dependientes  y  endeudados    sus 
preceptos organizativos: el ajuste estructural. El apoyo para manejar las cri‐
sis  de  la  deuda  de  los  países  menos  desarrollados  fue  aprovechado  por  el 
capitalismo transnacional para imponer el funcionamiento de sus estructu‐
ras  y exigir el cumplimiento de condiciones.  
La principal condición impuesta es la reestructuración de las economí‐
as  mediante  programas  de  corte  neoliberal  denominados  de  “ajuste  es‐
tructural”  orientados a reducir la intervención del Estado en la economía, 
a la privatización de las empresas del sector público y a la liberalización 
de los flujos comerciales y financieros internacionales a efecto de ir ajus‐
tando  paulatinamente  las  economías  nacionales  a  la  economía  global.  El 
objetivo  es  estandarizar  las  políticas  económicas  y  comerciales  entre  las 
naciones para facilitar la movilización del capital transnacional. 
La política económica neoliberal es la responsable de que la deuda ex‐
terna crezca exponencialmente e imposibilite la aplicación de políticas so‐
ciales capaces de dinamizar las economías internas de los países más en‐
deudados.  Una  política  económica  aplicada  contrariamente  a  la  dictada 
por las instituciones financieras internacionales salvó de las crisis a Mala‐
sia en plena crisis; Rusia, después de “defauliar”, devaluó su moneda con‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

trariando  las  prescripciones  neoliberales;  y  China,  que  tiene controles de 


capital, no privatizó muy rápido y obtuvo más inversión extranjera dire‐
cta que ningún otro país del mundo, fuera de Estados Unidos. De acuerdo 
con Stiglitz, cuando México volvió a poner en marcha su economía no fue 
el dinero del FMI lo que cambió las cosas. Lo que restableció la economía 
fue  el  comercio  y  el  dinero  que  financió  las  exportaciones.  El  dinero  del 
FMI no va a las empresas (Seoane y Luzzani, 2002). Las políticas económi‐
cas  neoliberales  aplicadas  al  sistema  mundial  capitalista  reproducen  y 
profundizan las relaciones desiguales entre los países y entre los diferen‐
tes grupos sociales dentro de cada nación. 
El Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda  ha declarado 
que “las políticas económicas y de ajuste del FMI se mostraron desastro‐
sas para los países que se sometieran a ellas y sirven para aumentar toda‐
vía mas la deuda externa y los otros pasivos externos de esos países, for‐
zando  una  moratoria  sin  fin  de  las  deudas sociales y ambientales, de las 
que son acreedores los niños y niñas, los pueblos indígenas, las mujeres y 
hombres  trabajadores  de  campo  y  de  la  ciudad,  los  negros  y  negras  y  la 
naturaleza”. El Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda sos‐
tienen que la deuda externa de los Países del Sur, por haber sido consti‐
tuida  fuera  de los marcos legales nacionales e internacionales, y sin con‐
sulta a la sociedad, por haber favorecido casi exclusivamente las elites en 
detrimento de la mayoría de la población, y por herir la soberanía nacio‐
nal, es ilegítima, injusta e insustentable ética, jurídica y políticamente. 
La discriminación y la exclusión social son dos fenómenos que demeri‐
tan los sistemas democráticos e impiden los procesos de institucionaliza‐
ción democrática.  
En los procesos de preinstitucionalización, las organizaciones innovan 
independientemente buscando soluciones técnicas viables a los problemas 
locales.  Las  organizaciones  legítimas  y  competitivas  tienden  a  innovar  a 
partir de un estándar y por tanto contribuyen a legitimar los cambios de 
los adoptadores de las innovaciones. La institucionalización de estándares 
normas y prácticas dentro de los campos organizacionales tienden a per‐
petuarse a través de procesos deliberados y políticos. Parsons (1960) dis‐
tingue  los  niveles  técnico,  administrativo  e  institucional  de  la  organiza‐
ción.  El  nivel  técnico  se  convierte  en  el    racional  que  busca  una  eficiente 
producción.  Las  estructuras  y  formas  organizacionales  son  irracionales  o 
no racionales en su carácter. Los mitos culturales como un producto de la 
irracionalidad de las masas son el aglutinante necesario para la cohesión 
social y la unidad nacional. Sin embargo, un lado oscuro en el que la irra‐
cionalidad social se convierte en algo más que una profunda negación al 

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UAM – IFE – IET

servicio de la maldad. El nivel institucional, social o de medio ambiente se 
enfoca en los procesos de legitimación y significado. 
Las  fuerzas  institucionales  y  racionales  son  fuentes  alternativas  de  es‐
tructuras y conductas no necesariamente en conflicto, sin embargo se reco‐
noce  que  los procesos institucionales sobrepasan a los racionales mediante 
el establecimiento de reglas de racionalidad. El concepto de racionalidad es 
más amplio que el dominio de la racionalidad formal, instrumental, con un 
propósito,  o  medio‐fin.  Los  mitos  racionalizados  tienen  diferentes  compo‐
nentes de racionalidad. Los cuatro tipos de racionalidad son: la racionalidad 
práctica que calcula en forma pragmática los medios para sortear las dificul‐
tades,  la  racionalidad  teórica  o  construcción  de  conceptos abstractos preci‐
sos como la deducción, atribución de causalidad, la formación de significa‐
dos simbólicos, la racionalidad sustantiva o preferencia por valores últimos, 
y la racionalidad formal por el cálculo de medios‐fines. Los tipos de raciona‐
lidad que informan la acción racional son la racionalidad sustantiva que in‐
forma la acción valoral‐racional y la racionalidad formal que informa la ac‐
ción racional instrumental. 
La racionalidad formal informa la acción racional de medios‐fines.  La 
racionalidad  sustantiva  ordena  la  acción  con  relación  al  valor  postulado 
en  el  pasado,  presente  o  potencial,  o  agrupamiento  de  valores    donde  la 
conducta se evalúa por sí misma, independientemente de sus prospectos 
de éxito. El papel de los valores es central al viejo institucionalismo pero 
el  neoinstitucionalismo  se  orienta  más  a  los  procesos  cognitivos.  El  neo‐
institucionalismo enfatiza las instituciones que definen el comportamiento 
de los actores frente a su medio social.  El enfoque de la economía institu‐
cional sobre el desarrollo se hace desde dos perspectivas teóricas, la teoría 
de la información imperfecta y el análisis comparativo de los procesos de 
desarrollo,  las  cuales  fundamentan  los  arreglos  institucionales.  La  infor‐
mación estratégica que tienen los diferentes actores explica su comporta‐
miento estratégico en la racionalidad del diseño de los arreglos institucio‐
nales.  El  diseño  de    las  instituciones  pragmáticas  se  hace  en  función  de 
contratos  deliberados  que  tienen  como  base  la  teoría  de  la  información 
imperfecta y los costos de transacción. Las instituciones orgánicas son  el 
resultado  impredecible  de  la  evolución  gradual  de  la  persecución  de  in‐
tereses individuales.  
El  neoinstitucionalismo  económico  analiza  las  fallas  de  los  mecanis‐
mos  del  Estado  y  sus  ineficacias.  El  Estado,  el  mercado  y  la  comunidad 
son  mecanismos  de  coordinación  y gobernabilidad imperfectos, que pre‐
sentan  cada  uno  diferentes  ventajas  y  desventajas,  pero  que  se  comple‐
mentan.  La  economía  neoinstitucional  demuestra  las  deficiencias  e  inca‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

pacidades del Estado como mecanismo de gobernabilidad y coordinación 
que garanticen los acuerdos y compromisos sobre la propiedad. 
Las  deficiencias  institucionales  de  los  mercados  financieros  bloquea‐
ron el desarrollo en algunos países. Es cuestionable en la teoría económica 
neoinstitucional  el  hecho  de  que  las  instituciones  disfuncionales  que  no 
alcanzan los niveles óptimos, permanezcan durante mucho tiempo y pro‐
longuen  el  subdesarrollo,  debido  a  causas  fundamentalmente  de  meca‐
nismos de auto‐refuerzo en procesos de dependencia. De acuerdo a la teo‐
ría  neoinstitucional  de  la  economía,  el  subdesarrollo  es  resultado  de  las 
fallas  del  Estado  para  proveer  las  estructuras  de  governance  necesarias 
para  garantizar  las  instituciones  que  apuntalan  el  desarrollo  de  los  pue‐
blos.  El  neoinstitucionalismo  recomienda  un  Estado  fuerte  pero  limitado 
en sus funciones.  Los conceptos de racionalidad sustantiva y de raciona‐
lidad práctica informados por las obligaciones sociales y morales son po‐
sibles  rutas  a  incorporar  el  concepto  de  valores.  La  adopción  de  un  con‐
junto  de  valores  distintivos  por  las  organizaciones  las  identifica  y  si  sus 
estructuras  son  cuestionadas,  mantener  la  identidad  es  una  lucha  para 
preservar su conjunto de valores. El impacto de los cambios de la raciona‐
lidad  en  las  identidades  individual  y  organizacional  es  una  importante 
dimensión de la teoría institucional (Townley, 2002). 
La racionalidad teórica involucra un dominio consciente de la realidad a 
través de la construcción de conceptos abstractos precisos. La racionalidad 
práctica guía las acciones en rutinas diarias, provee patrones de acción para 
los  medios  de  trato  con  las  dificultades  prácticas  inmediatas.  Los  medios 
ambientes son plurales, racionales múltiples legítimos. En la dimensión de 
racionalidad,  las  reglas  institucionales  inventan  la  racionalidad.    La  razón 
práctica (phronesis) como una virtud aristotélica contrasta con la lógica del 
instrumentalismo, así como la acción racional contrasta con la acción prácti‐
ca  como  un  argumento  constructivista  social  que  toma  en  cuenta  la  situa‐
ción y el contexto que guían la acción y proveen el marco de referencia para 
la acción razonable. 
El nuevo institucionalismo atiende a los campos organizacionales como 
unidades de análisis. Los campos se definen como aquellas organizaciones 
que en lo agregado, constituyen un área reconocida de la vida institucional. 
La noción de legitimidad entendida como una fuerza que constriñe a las or‐
ganizaciones y las presiona a la acción, identifica a las organizaciones aptas 
para ser las innovadoras y las primeras adoptadoras. El desarrollo científico 
y  tecnológico  de  los  Estados  fortalece  la  legitimidad  de  sus  gobiernos  Los 
factores  institucionales  que  se  refieren  a  las  fuentes  de  coercividad,  mime‐
tismo  o  isomorfismo  normativo  se  relacionan  con  la  legitimidad  e  involu‐

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UAM – IFE – IET

cran  responder  a  las  restricciones  legales  o  regulatorias  o  a  la  difusión  de 


estándares entre organizaciones similares. Los factores específicos, técnicos 
o  institucionales  que  afectan  la  responsabilidad  del  cambio  normativo  tie‐
nen efectos similares en las organizaciones privadas y públicas. 
Organizaciones privadas y del mercado son persuadidas por la lógica de 
le eficiencia económica  y las organizaciones públicas y no del mercado por 
la lógica de la apropiabilidad. La responsabilidad a lógicas diferentes resul‐
tan  en  heterogeneidad  de  adopción  de  nuevas  prácticas  y  en  la  forma  en 
que adoptan. Los factores técnicos e institucionales afectan la responsabili‐
dad  institucional.  Las  fuerzas  que  generan  responsabilidad  a  las  nuevas 
normas son diferentes en el sector público y el privado. La difusión de las 
nuevas normas institucionales es lenta y no afecta todas sus partes. Los fac‐
tores  que  generan  heterogeneidad  en  las  organizaciones  que  responden  al 
cambio institucional, es la lógica usada para influenciar las organizaciones, 
la competitividad de los mercados en los que las organizaciones operan y la 
aplicación  generalizada  a  las  organizaciones  públicas  y  privadas  que  des‐
empeñan la misma tarea para atender a la misma población. 
Las  organizaciones  públicas  son  más  responsivas  que  las  privadas  a 
los cambios a los cambios en el medio ambiente normativo, debido a que 
las  organizaciones  privadas  actúan  como  organizaciones  del  mercado  y 
las  organizaciones  públicas  como  organizaciones  no  del  mercado.  Un 
elemento definitorio de las organizaciones del mercado es que su efectivi‐
dad está directamente determinada por los clientes. La conformidad en el 
sector  privado  a  las  presiones  institucionales  se  determina  por  las  metas 
organizacionales  que  dan  mayor  peso  a  los  estándares  técnicos  y  econó‐
micos para medir el desempeño. 
La  institucionalización  puede  prescribir  normativamente  ciertas  res‐
puestas  o  adaptaciones  a  las  nuevas  condiciones  manteniendo  el  status 
quo institucional, a pesar de que las organizaciones no se adhieren perpe‐
tuamente a las instituciones Las prácticas innovadoras pueden ir más allá 
hasta  alcanzar  la    semi  institucionalización  a  la  institucionalización  com‐
pleta la cual ocurre con la adopción de ideas cognoscitivamente legítimas 
que  al  ser  aceptadas  por  generaciones  se  convierten  en  patrones  de  con‐
ducta  definitivos.  Esta  legitimidad  pragmática  se  fundamenta  en  la  co‐
nexión entre nuevas ideas y los resultados económicos. Los procesos institu‐
cionales  pueden dar cierta estabilidad a los campos organizacionales,  aun‐
que estos siempre están evolucionando y no son estáticos, resolviendo me‐
diante consenso negociado socialmente las diferencias de interpretación. Las 
prácticas se reproducen mediante procesos regulatorios e interactivos. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Por el proceso de desinstitucionalización, las instituciones se debilitan 
y desaparecen y junto con ellas, las prácticas y mentalidades asociadas, las 
cuales son sustituidas por otras nuevas. La eficacia de las instituciones en 
solucionar problemas de las organizaciones más allá de los beneficios fun‐
cionales  que  proporcionan,  contribuye  a  su  emergencia  y  permanencia. 
No obstante, nuevas prácticas alternativas que representan ventajas críti‐
cas introducen nuevas habilidades y aprendizajes capaces de desplazar a 
las instituciones existentes para sustituirlas por otras nuevas.  
La desinstitucionalización es la erosión o discontinuidad de una prác‐
tica  o  actividad  organizacional  institucionalizada  provocada  por  presio‐
nes  funcionales,  sociales  y  políticas  que  reorientan  la  tendencia  hacia  la 
homogeneidad  y  convergencia  en  campos  organizacionales.  El  concepto 
de campo organizacional representa un nivel intermedio entre la organi‐
zación y la sociedad y es instrumental a los procesos por los cuales las ex‐
pectativas  y  prácticas  socialmente  construidas    se  diseminan  y  reprodu‐
cen. Los significados compartidos y las creencias colectivas de los campos 
organizacionales son reforzados por los procesos regulatorios de las agen‐
cias  gubernamentales  las  cuales  presionan  normativamente  por  confor‐
midad en las comunidades. Para que la comunidad logre la eficiencia co‐
mo mecanismo de coordinación, se requiere una membresía estable y su‐
jeta  a  normas  y  una  estructura  que  sustente  la  capacidad  de  poder  para 
sancionar el incumplimiento de los acuerdos. Las estructuras instituciona‐
les  de  las  comunidades  no  siempre  son  aprovechadas  para  lograr  la  efi‐
ciencia  en  una  relación  más  estrecha  con  la  igualdad.  La  gobernabilidad  
democrática  de  las  estructuras  institucionales  de  un  sistema    económico, 
político y social facilita las reglas formales e informales de las redes de in‐
terrelaciones entre diferentes agentes y actores estratégicos necesarias pa‐
ra los procesos de toma de decisiones colectivas y resolución de sus dife‐
rencias  de  intereses.  No  existe  una  relación  directa  entre  igualdad  y  efi‐
ciencia porque los pobres carecen de las propiedades necesarias para dis‐
parar mecanismos de responsabilidad que controlen el poder del Estado. 
Los  costos  de  transacción  aumentan  con  la  desigualdad  en  los  acuerdos 
de cooperación. A pesar de las limitaciones burocrático‐políticas y su in‐
compatibilidad  con  los  objetivos,  el  Estado  puede  intentar  alcanzar  una 
mayor igualdad sin menoscabo de la eficiencia. 
Un campo es un conjunto o comunidad de organizaciones que en for‐
ma agregada constituyen un área de la vida institucional mediante patro‐
nes de interacción e influencia en sistemas compartidos de significados. El 
campo organizacional incide en la construcción social de la realidad cons‐
tituida por la objetivación de intercambios tipificados o categorizados de 

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UAM – IFE – IET

las organizaciones, los cuales reducen la ambigüedad e incertidumbre. Las 
presiones políticas resultan de cambios en los intereses y en la distribución 
del poder que apoya y legitima los arreglos institucionales existentes, como 
resultado de crisis de desempeño, cambios del medio ambiente y otros fac‐
tores organizacionales que cuestionan la legitimidad de las instituciones. 
Los cambios en el poder derivan de la posesión de activos tangibles e 
insumos  de  poder  derivados  de  la  posesión  del  conocimiento  e informa‐
ción.  Las  nuevas  asimetrías  del  poder  son  un  reto  clave  para  las  nuevas 
formas organizacionales. La interdependencia cuestiona los supuestos de 
las ventajas que representan el control de recursos dentro de las fronteras 
de una organización específica. Poder y rendición de cuentas para su uso 
fueron puestos por los propietarios para su control por los altos directivos 
de  las  organizaciones  burocráticas  tradicionales,  se  ha  convertido  en  un 
asunto más complejo en aquellas organizaciones donde existe una multi‐
plicidad de accionistas y cuya forma de organización es más horizontal. El 
estudio de la racionalidad facilita el análisis de la estabilidad de los arre‐
glos organizacionales, su inercia, cambio y conflicto.  
Los ecologistas de la población sugieren que el medio ambiente selec‐
ciona a las organizaciones cuyos elementos estructurales proveen los más 
altos  valores  de  ajuste,  enfatizan  el  proceso  competitivo  como  impulsor 
del cambio institucional y sugieren además que las organizaciones funda‐
das  con  una  forma  específica  combinadas  con  diferencias  en las tasas de 
sobrevivencia entre organizaciones con diferentes formas producen cam‐
bio  institucional.  La  creciente  densidad  de  las  organizaciones  con  una 
forma conlleva una mayor legitimidad la cual se aprecia en una estadísti‐
ca  vital  (Hannan  y  Freeman, 1989). Las reglas institucionales inventan la 
racionalidad. El énfasis original de Weber es en analizar el cambio institu‐
cional, analizando las dimensiones de la racionalidad, lo que requiere un 
cambio de énfasis de la acción racional a las formas de racionalidad. 
Las interpretaciones de las condiciones económicas de los actores son 
moderadas  por  una  lógica  institucional  del  más  amplio  medio  ambiente 
que define las normas, valores y creencias que estructuran la cognición de 
los  actores  organizacionales  y  proveen  el  entendimiento  colectivo  para 
formular  las  decisiones  de  acuerdo  a  sus  intereses.  La  racionalización  es 
un proceso que involucra la emancipación de la tradición y que conduce a 
la diferenciación de la sociedad en distintas actividades y esferas de valor 
autónomas y con sus propias normas y obligaciones. Los diferentes estra‐
tos  sociales  tienen  procesos  de  racionalización  específicos  y  diferentes 
grupos sociales pueden responder en formas diversas a los tipos de racio‐
nalidad inherentes a los mitos racionalizados. 

121
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Cada  esfera  de  valor  tiene  patrones  de  acción  y  formas  de  vida  que 
son  definidas  como  racionales  de  aquellas  otras  esferas  de  vida  que  se 
consideran irracionales, lo que determina el concepto de lógica institucio‐
nal.  La  lógica  institucional  determina  la  importancia  de  los  problemas 
Cuando la lógica institucional cambia, presiona a las formas organizacio‐
nales existentes a modificarse en sus estructuras, las que a su vez afectan 
la governance. Las nuevas formas organizacionales  tratan de responder a 
la interdependencia, la velocidad, el poder y el desmembramiento.  
La interdependencia organizacional es el grado en que una organización 
opera en forma interdependiente con otras organizaciones restringidas por 
los límites impuestos por las capacidades de procesamiento de la informa‐
ción  y  la  distancia  física.  El  uso  de  formas  de  organización  modulares  se 
fundamenta en esta interdependencia  de organizaciones mediante el uso de 
alianzas, arreglos de trabajo alternativo, tales como las organizaciones con‐
tingentes y contratos de manufacturas. La imagen e identidad de los grupos 
son  parte  de  los  recursos  críticos  de  las  organizaciones  modulares.  Las  or‐
ganizaciones que siguen estrategias generales y las que siguen estrategias de 
nichos ocupan diferentes recursos ambientales y para dar respuestas inno‐
vadoras se forman conexiones interdependientes a otras organizaciones es‐
pecializadas en otras industrias tales como estructuras de apoyo comunita‐
rio.  Las organizaciones tienden a usar las formas modulares cuando se in‐
crementa la heterogeneidad del medio ambiente. El nivel de interdependen‐
cia que prevalece ahora no tiene precedentes. Los resultados de cualquiera 
de las partes se relacionan con las acciones y los resultados de otros jugado‐
res, por lo que el cambio de un componente de un sistema interdependiente 
produce cambios impredecibles en otros.  
Una  mayor  velocidad  es  la  característica  de  todos  los  aspectos  de  las 
funciones de las organizaciones, desde las comunicaciones internas al de‐
sarrollo de productos para el intercambio competitivo. La velocidad tiene 
efectos  en  el  decrecimiento  de  las  imperfecciones  del  mercado,  el  incre‐
mento de la volatilidad a que deben responder las organizaciones y el de‐
cremento de los tiempos de estímulo respuesta involucrados en activida‐
des organizacionales prosaicas.  Las formas organizacionales se caracteri‐
zan por la identificación y diseminación de las metas colectivas, la regula‐
ción  de  los  flujos  de  recursos  organizacionales  y  la  identificación  y  go‐
bierno  de  derechos  y  obligaciones,  funciones  y  papeles  de  los  miembros 
de  la organización. Existe un hueco entre el desarrollo rápido de nuevas 
formas  organizacionales  en  práctica  y  la  capacidad  de  las  perspectivas 
existentes en la teoría. 

122
UAM – IFE – IET

Los conceptos de organización postburocrática, postmoderna, la orga‐
nización postemprendedora y la firma flexible se refieren a nuevos prin‐
cipios  organizacionales  y  expresan  los  nuevos  paradigmas  en  las  formas 
organizacionales. Otros aspectos específicos de estos paradigmas incluyen 
el  federalismo,  la  corporación  virtual,  la  corporación  reingenierada,  la 
compañía  creadora  de  conocimiento, la organización “ambidexterus”, de 
alto desempeño o sistemas de trabajo de alto compromiso, la organización 
híbrida  y  la  “solución  transnacional”,  etc.  La  solución  transnacional  es 
una visión de una red integrada en la cual el centro corporativo guía los 
procesos de coordinación y cooperación entre las unidades subsidiarias en 
un  clima  de  toma  de  decisiones  compartidas,  mezcla  la  jerarquía  con  la 
red y retiene la creación del valor en una corporación (Bartlett y Ghoshal, 
1998). Cambios en las metas de las organizaciones para responder a la in‐
certidumbre, el enfoque estratégico en el diseño de procesos y estructuras, 
un énfasis en lo social e interpersonal y una reemergencia de la legitimi‐
dad  Las  presiones  sociales  se  originan  en  la  diferenciación  de  grupos,  la 
existencia de mentalidades y prácticas divergentes o discordantes, etc. 
La organización de los mercados bajo procesos de integración económica 
en  el  sistema  capitalista  globalizador,  arrastra consigo las necesarias trans‐
formaciones  de  los  sistemas  político  y  social,  dando  lugar  a  un  desplaza‐
miento en los procesos de institucionalización política y social. Los estados 
nacionales ejercieron su autonomía en la producción y distribución de bie‐
nes,  enviando  los  excedentes  mediante  mecanismos  intervencionistas  a  las 
instituciones  de  un  Estado‐nación  caracterizado  por  un  sistema  capitalista 
de producción autárquico ligado a los circuitos internacionales del comercio 
y las finanzas. 
La  sociedad  civil  se  conceptualiza  también  como  una  esfera  directa‐
mente conectada al ámbito del Estado por medio de una red de autorida‐
des administrativas autogobernadas y otros cuerpos cooperativos, pero de 
carácter  anti‐político.  La  autoridad  elegida  por  la  ciudadanía  tiene  la  ca‐
pacidad  para  coordinar  las  relaciones  inter‐agencia. El lugar en el que la 
sociedad  entra  en  relación  con  el  Estado  constituye  la  sociedad  civil,  la 
cual no actúa como un sujeto sino como un espacio o esfera donde expre‐
san y se manifiestan sus instituciones y entidades que la forman. 
Por lo tanto, la sociedad civil no debe ser considerada como un sujeto, 
sino como una esfera o espacio donde  se expresan determinados intereses. 
El mismo carácter anti‐político de la sociedad civil fragmenta los intereses 
y limita sus aportaciones a la construcción de las instituciones. Los Esta‐
dos controlan y limitan las prácticas políticas  de la sociedad mediante el 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

establecimiento de fronteras, como por ejemplo, la articulación del discur‐
so político.  
Por lo tanto, los gobiernos locales pueden contribuir a crear las condi‐
ciones para que se garantice la confianza entre los diferentes agentes y ac‐
tores que conciertan las políticas y estrategias del desarrollo. Son los agen‐
tes sociales los que realizan los procesos sociales del desarrollo. La socio‐
logía del desarrollo se relaciona con los mecanismos que reproducen des‐
igualdad y los medios para eliminarla parecer haber perdido su razón de 
ser. La perdida del piso en la tierra se debe por el dominio de un acerca‐
miento al desarrollo nacional centrado  en el mercado y a la voluntad de 
los gobiernos para seguir los dictados de la política de las organizaciones 
internacionales financieras.Así, el lugar en que se efectúan mediaciones y 
contestaciones entre la sociedad y el Estado y con las macro instituciones 
del poder económico y cultural, es lo que Rocco (1999) denomina sociedad 
civil. Estos sitios de mediación son los lugares de la vida diaria, donde los 
individuos  y  los  grupos  entran  en  contacto  mediante  normas,  fronteras, 
tradiciones, y redes que definen las relaciones institucionales, etc.  
Según  Honneth  (1999),  este  concepto  ʺsitúa  el  núcleo  civil  de  una  so‐
ciedad a igual distancia de la esfera económica y política de la sociedadʺ. 
La ausencia de una cultura institucional impide el logro de mejores resul‐
tados, incluyendo la autonomía. La sociedad civil al ser parte de la super‐
estructura facilita la operabilidad de las relaciones con otras instancias al 
mismo nivel, como el Estado‐aparato y que difieren de las contradicciones 
que  se  generan  entre  las  fuerzas  productivas  y  las  relaciones  de  produc‐
ción. Es necesario  transformar el marco jurídico en que funcionan las ju‐
risdicciones  internacionales    con  el  objeto  de  permitir  a  la  sociedad  civil 
(ciudadanos y sus asociaciones) actuar ante la justicia en las jurisdicciones 
nacionales  como  en  el  escalón  internacional  contra  los    Estados,  las  em‐
presas o las organizaciones internacionales. 
El concepto de sociedad civil, del inglés civil society, tal como lo concep‐
tualizó Adam Ferguson, se refiere a ʺTodas las instituciones y organizaciones 
civiles  que  preceden  al    Estado,  ya  que  son  la  condición  previa  a  cualquier 
resistencia por parte de los ciudadanos, contra la dictadura de la burocracia 
de partido.ʺ En este sentido, Thoreau ha dicho que los hombres reconocen el 
derecho a la revolución, como el derecho a rechazar la obediencia, lealtad y a 
resistir un gobierno cuando su tiranía e ineficiencia son insoportables (Hon‐
neth, 1999) El término anglosajón de civil society hace referencia más al con‐
cepto de sociedad civilizada que al de sociedad natural.  
El concepto de civil society hace alguna referencia al concepto de socie‐
tas civiles de Aristóteles con que se denominaba a la forma de comunidad 

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UAM – IFE – IET

de la pólis. En el libro II cap. 2 {1261 a} refuta Aristóteles la tesis platónico‐
socrática de que el Estado o Polis deba ser lo más unitario posible. ʺLa Pó‐
lis ‐dice Aristóteles‐ no es un unidad de la manera que algunos afirman. Y 
lo que algunos llaman el mayor bien común en realidad lo destruyeʺ, ʺNo 
hay pues que buscar la unicidad de la sociedad en grado exageradoʺ. Para 
Aristóteles la familia es la forma social más unitaria, pero no la más auto‐
suficiente. El estado‐ciudad es autosuficiente no siendo tan unitario, pues 
la  autosuficiencia  es  preferible  a  la  unicidad.  Todo  estado‐ciudad  que 
tienda a mayor unicidad tiende a dejar de ser un estado‐ciudad para con‐
vertirse en una especie de alianza militar. Pues una pólis se caracteriza por 
una pluralidad de individuos que son diferentes.  
Así la sociedad civil comprende las “instituciones, entidades, persona‐
lidades que representan y manifiestan los intereses de las clases sociales, 
pero sobretodo de las clases dominadas “mediante la actuación de institu‐
ciones e individuos que no pueden representar esos intereses en el Estado 
(espacio) o sociedad política”.  
El Estado institucionaliza las relaciones de clases en una configuración 
de la producción social, aunque las clases sociales y los grupos actúan de‐
ntro y fuera de los estados. Los estados como sistemas coercitivos de au‐
toridad  son  relaciones  de  clases  y  prácticas  de  clase  congeladas  y  opera‐
cionalizadas  mediante  instituciones.  Los  estados  son  instrumentos  que 
refuerzan  y  reproducen  las  relaciones  de  clase  y  las  prácticas  embebidas 
en los estados La globalización económica del capital es un fenómeno que 
implica la transformación de las relaciones de clase y de los estados. 
Un fatalismo económico es alentado por el discurso mediático‐político 
sobre  las  necesidades  ineluctables  de  la  globalización,  el  imperio  de  los 
mercados  financieros  con  conducción  por  gobiernos  socialdemócratas 
que,  al  prolongar  la  política  de  los  gobiernos  conservadores,  hacen  que 
ésta aparezca como la única posible. Las estructuras institucionales de los 
estados‐nación  pueden  persistir  en  la  época  de  la  globalización,  pero  se 
modifica la concepción de estructuras (Robinson, 2000). Las grandes cor‐
poraciones  requieren  de  estructuras  institucionales  de  governance  que 
acoten  la  aplicación  de  la  teoría  del  principal  –  agencia  y  limite  los  pro‐
blemas derivados, como en el caso del denominado oportunismo ex post. 
La sociedad civil “Es un espacio donde las clases y las fracciones de clase, 
expresan  sus  intereses  a  través  de  diferentes  instituciones,  organismos  e 
individuos, los cuales se confrontan y resuelven a nivel de la superestruc‐
tura en una formación social determinada” (Urquiza y Ulloa, 2001).  
Las  clases  dominantes  cuentan  con  otras  instituciones  de  la  superes‐
tructura  para  expresar  y  manifestar sus intereses, tales como el Derecho, 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

el Estado, la ideología, etc. En este sentido el concepto de sociedad civil se 
expande  hasta  comprender  los  conceptos  de  ciudadanía  y  derechos 
humanos. Salamon y Anheier (1997) ven a la sociedad civil como “la plé‐
tora de organizaciones privadas, sin fines de lucro y no gubernamentales 
que han emergido en las décadas recientes en virtualmente cada esquina 
del  mundo  para  proveer  vehículos  a  través  de  los  cuales  los  ciudadanos 
pueden ejercer iniciativa individual en la persecución privada de los pro‐
pósitos públicos”.  
En un concepto más amplio, la sociedad civil comprende a las diversas 
instituciones  sociales,  económicas  del  mercado,  la  libre  asociación  de  los 
ciudadanos para debatir, la que tiene que ir acompañada de la libertad de 
expresión. Una sociedad civil vigorosa fortalece al gobierno democrático. 
El capital social fortalece las relaciones y capacidades de la sociedad civil. 
El vínculo social es un recurso del capital social para el desarrollo econó‐
mico, el cual se presenta en forma neutral para ser aprovechado mediante 
diferentes estrategias. El capital social es un recurso acumulable que crece 
si se hace uso o se devalúa si no es renovado. Las instituciones económi‐
cas, sociales y políticas son determinantes en las decisiones y procesos so‐
ciales. Así, la sociedad civil no es un sujeto en sí misma, sino la esfera en 
la  actúan  y  realizan  sus  actividades  las  instituciones  y  entidades  que  la 
forman. En la sociedad civil se involucran fuerzas que se contraponen en 
sus intereses irreconciliables, muchas de las veces.  
Urquiza  y  Ulloa  (2001)  hacen  una  distinción  operativa  al  interior  de  la 
sociedad civil entre lo que denomina la “sociedad civil del capital” y la so‐
ciedad civil descapitalizada”. El concepto de “sociedad civil del capital” lo 
expresa como “el conjunto de individuos y organismos privados que contro‐
lan  el  gran  capital,  y  que  por  tanto,    poseen  intereses  comunes  y  guardan 
una mayor afinidad ideológica”, mientras que la “sociedad civil descapitali‐
zada está caracterizada por la no propiedad del capital y por situarse frente 
a  él  como  una  masa  asalariada,  y  por  tanto,  por  asumir  o  “deber  asumir” 
una posición existencial de lucha contra la explotación y buscar una mayor 
participación  de  los  beneficios  del  trabajo  que  garantice  una  adecuada  so‐
brevivencia humana”. Distingue Aristóteles entre la homonoia o concordia, el 
acuerdo que reina entre los ciudadanos y la mera homodoxía o igualdad de 
pareceres. Pues no se trata de que los ciudadanos opinen lo mismo de cual‐
quier cosa, sino de la misma cosa.  
La concordia es la amistad de la ciudad. La concordia supone un diá‐
logo  o  deliberación  entre  los  ciudadanos.  Solamente  dialogando  puedo 
saber qué intereses nos igualan y nos distinguen y podemos obrar coordi‐
nadamente y no cada uno por su cuenta y riesgo, como cuando compra‐

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UAM – IFE – IET

mos o vendemos acciones en la bolsa. Esto es comparable al paralelogra‐
mo de fuerzas de la física. Si cada uno tira de un cuerpo para un lado dis‐
tinto,  el  cuerpo  se  mueve  en  una  dirección  que  es  distinta de la deseada 
por  cada  uno.  Ahora  bien  ese  diálogo  coordinador  de  nuestras  acciones 
no  es  otra  cosa  que  la  actividad   que  estudia  Aristóteles  en  su  Retórica. 
Hablando se entiende la gente, decimos. Pero hablando bien y con enten‐
dimiento del otro. La Retórica es el Organon de la acción común, de la po‐
lítica. La Retórica no es tanto el discurso de la verdadero cuanto el discur‐
so de lo bueno. 
Sin  embargo,  la  caracterización  dual  de  la  sociedad  civil  en  términos 
de quien tiene capital y no lo tiene es confusa sino se delimitan los sujetos, 
las instituciones que representan sus intereses y el espacio o esfera donde 
resuelven  sus  conflictos.  La  dualización  de  la  sociedad  es  un  fenómeno 
que resulta de los beneficios que reciben los individuos de los procesos de 
globalización  y  que  genera  profundas  desigualdades  entre  los  ricos  que 
tienen  acceso  y  los  excluidos  o  marginados  que  no  lo  tienen.  Las  des‐
igualdades económicas y sociales persistentes  entre los países del mundo 
avanzado y muchos países del Tercer mundo colonial y semicolonial... La 
clase  trabajadora  urbana,  los  campesinos,  los  jornaleros  rurales  los  bajos 
sectores  asalariados  de  la  clase  media,  los  miembros  del  creciente  sector 
informal y las comunidades indígenas son los excluidos o marginados de 
la arena política. Tomados juntos, hay varias clases y sectores que repre‐
sentan entre dos tercios y tres cuartos de la población total, dependiendo 
del perfil de cada nación latinoamericana. 
Un análisis crítico de los efectos del capitalismo revela que ha creado 
extremas desigualdades en la región así como en el mundo entero. La po‐
larización  económica  resulta  de  los  crecientes  procesos  de  desigualdad 
que  enfrentan  términos  internacionales  y  situaciones  locales  explosivas. 
La mitad de la población mundial, 3 mil millones de gente viven con un 
ingreso  per  cápita  anual  que  promedia  350  dólares.  América  Latina  y  el 
Caribe presentan las mayores disparidades en la distribución del ingreso 
en donde el 5 por ciento de la población más rica concentra un cuarto del 
ingreso  nacional  y  el  10  por  ciento  de  la  población  más  rica  contra  el  40 
por  ciento  del  ingreso,  mientras  que  el  30por  ciento  de  la población más 
pobre sólo tiene el 7.5 por ciento del ingreso total.  
El índice promedio de desigualdad de América Latina fue de 0.52 en co‐
eficiente de Gini, con un mínimo de 0.43 para Uruguay y un máximo de 0.59 
para Brasil (Klochkovsky, 2001). Así, la polarización entre el pobre y el rico 
se profundiza más aceleradamente. La creciente tasa de desigualdad genera 
más pobreza e incrementa los niveles de violencia social. De acuerdo con los 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

expertos, la pobreza tiene expresiones, comportamientos y causas diversas, 
ligadas a una compleja geopolítica, a un modelo económico cuestionado y a 
los cambios en la demografía, que requieren nuevas explicaciones para im‐
pulsar  políticas  adecuadas  (Memoria  del  Foro  Pobreza  Ignorada,  México, 
2002). Las manifestaciones de este avance del capitalismo emergente se en‐
marcan en la paradoja consistente en que mientras se centra en función de 
los  mecanismos  autorreguladores  del  mercado,  por  otro  lado  desencadena 
reacciones  en  contrario  para  contrarrestar  y  compensar  los  efectos  de  los 
mecanismos perversos del mercado. 
Visto desde la perspectiva global y a través de los lentes conceptuales 
de  la  integración  contemporánea  en  la  economía  capitalista  global,  se  ha 
reforzado, sino acentuado, esta extrema desigualdad así como las relacio‐
nes injustas de subordinación y dominación que mantiene y complementa 
esta  desigualdad.  La  economía  capitalista  del  mercado  tiene  un  carácter 
social. La naturaleza de la integración regional en la economía  capitalista 
global  ha  reforzado  las  formas  extremas  de  desigualdad  e  injusticia  am‐
pliamente esparcidas que prevalecen en esta parte del mundo. Región es 
el  espacio  territorial  en  el  que  se  materializan  las  fuerzas  mundiales,  na‐
cionales,  regionales  y  locales  (Ortegón  Espadas,  2000).  Es  en  la  región 
donde se materializan los impactos de los agentes transnacionales. Así, su 
teoría  dicotómica  de  la  sociedad  civil  intenta  establecer  “la  línea  divisoria 
entre  la  gran  empresa  unida  a  los  altos  dirigentes  del  Estado‐aparato  y  la 
gran  mayoría  restante,  mayoría  que  encierra  potencialidades  similares  de 
cara al cambio social.” Bajo el modelo hegemónico neoliberal, los empresa‐
rios asaltan al Estado y concentran el poder económico y político. El sistema 
corporativo de los procesos de globalización promueve una ideología elitis‐
ta  y  autoritaria  que  García  Morales  (2000)  denomina  como  “totalitarismo 
empresarial” transnacional. La creación de medios ambientes empresariales 
data de poco más de un siglo.  
El  programa  de  la  globalización    que  el  empresariado  viene  promo‐
viendo desde los años Setenta es regresivo, caracterizado por una reduc‐
ción de la intervención pública, movilidad y flexibilidad de los trabajado‐
res,  ayuda  pública  a  la  inversión  privada  mediante  asistencia  fiscal,  re‐
ducción de los aportes patronales, etcétera. El neoliberalismo es hábil pre‐
sentar  las  exigencias  inflexibles  de  contratos  de  trabajo  leoninos  bajo  la 
apariencia de la ʺflexibilidadʺ. Un análisis crítico de las sutiles estrategias 
de  las  reformas  de  los    gobiernos  socialdemócratas  puede  resumirse  en  el 
concepto de ʺflexplotaciónʺ, para señalar una reducción de las horas de tra‐
bajo y una multiplicación de los empleos temporarios y de tiempo parcial.  

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UAM – IFE – IET

La  estructura  social  de  las  sociedades  contemporáneas  experimentó 


cambios profundos, entre los cuales el más importante es la disminución, 
en la industria, de los obreros frente a los ʺoperadoresʺ, quienes, más ricos 
en capital cultural, podrán concebir nuevas formas de organización, nue‐
vas  armas    de  lucha  y  nuevas  solidaridades.  La  organización  como  una 
red de mentes distribuidas, en donde la autoridad, el poder, la responsa‐
bilidad y los recursos son descentralizados en equipos de unidades semi‐
autónomas  que  consisten  de  staff  semiautónomo,  profesional  y  conoce‐
dor.  La  coherencia  y  la  motivación  son  proveídas  por  una  visión  y  una 
cultura compartidas. La esencia de la organización virtual es la adminis‐
tración  de  una  actividad  orientada  por  metas  de  forma  que  es  indepen‐
diente  de  los  medios  de  su  realización.  La  organización  virtual  descansa 
en  los  pilares  de  la  producción  de  información,  la  estandarización  de  la 
interacción  y  la  abstracción  de  los  derechos  de  propiedad  (Mowshowitz, 
1994). La escuela de la economía de los derechos de propiedad argumen‐
tan  que  la  propiedad  común  de  los  bienes  genera  ineficiencias,  pero  sin 
embargo, se puede contra argumentar que la privatización también es in‐
eficiente ya que otorga más poder para negociar a aquellos que adquieren 
la  propiedad  privada.  Estos  propietarios  se  convierten  en  dominantes 
porque  obtiene  mayores  beneficios  del  disfrute  de  bienes,  sobretodo 
cuando estos son de carácter público. 
La orientación empresarial del Estado que busca la rentabilidad y la ca‐
lidad total en todos los servicios que ofrece a un mercado de consumidores 
más que a ciudadanos, asume el bienestar como una función del poder ad‐
quisitivo  de  quien  cuenta  con  los  recursos  para  comprarla.  La  identidad 
ciudadana se abandona y quiere ser sustituida por la condición de súbditos  
imperiales  y  consumidores‐clientes.  La  creación  de  medios  ambientes  em‐
presariales data de poco más de un siglo. Hacia dentro del Estado nación se 
presenta la lucha de clase para lograr el aseguramiento del acceso a los re‐
cursos  mediante  la  conquista  del  poder.  La  propuesta  para  el  análisis  del 
cambio institucional es opuesta a la democracia mayoritaria y negociadora 
como el punto de partida. 
El cambio global no es uniforme, sino híbrido: combina nuevos y viejos 
elementos en sus formas de opresión y progreso. Las naciones‐estados, or‐
ganizaciones y administradores son actores que responden a los retos de las 
instituciones existentes. La micropolítica del cambio institucional es el resul‐
tado  de  las  interacciones entre diversos actores, actividades y significados. 
El aprendizaje es el recurso de cambio institucional más fundamental que es 
limitado por la falta de sistemas confiables de comunicación entre las orga‐
nizaciones, su indisposición para compartir información y la falta de datos 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

en los requerimientos de la implementación y una práctica eficaz. El cambio 
institucional  modifica  el  carácter  y  la  integridad  de  las  organizaciones.  Su 
diversidad  se  deriva  de  fuentes  exógenas,  percepciones  e  interpretaciones 
que da significado a las instituciones bajo una lógica institucional. Los nive‐
les del cambio institucional van desde lo micro interpersonal  y suborgani‐
zacional al nivel macro societal y global. 
Las fuentes de cambio institucional que presionan a las normas o prácti‐
cas  institucionalizadas  son  las  funcionales,  las  políticas  y  las  sociales.  Las 
funcionales surgen de problemas percibidos en niveles de desempeño o uti‐
lidad, asociadas con las prácticas institucionales, ligadas a cambios del me‐
dio ambiente, tales como la competencia intensiva por recursos escasos. El 
sistema de medición del desempeño estratégico es uno de los componentes 
de  la  Nueva  Administración  Pública.  Como  tipos  polares,  las  democracias 
con  un  mínimo  de  puntos  de  veto  son  mayoritarias  en  carácter,  mientras 
que las democracias de negociación contienen un máximo de puntos de ve‐
to. El cambio institucional radical que entra en conflicto con las instituciones 
existentes se promueve cuando los campos organizacionales son permeables 
a  ideas  y  modelos  de  otros  campos, cuando estos campos están acoplados 
con laxitud y caracterizados por disenso ideológico y cuando el cambio es 
congruente con los valores e intereses de los actores más poderosos. 
Los puntos de veto son instrumentos institucionales que pueden ser o 
no usados por los actores políticos, dependiendo de sus estrategias. Puede 
también ser   el caso que los actores políticos pueden elegir que puntos de 
veto  quieren  usar (Kaiser, 1997). La sociedad civil conceptualizada como 
el espacio donde se expresan las mayorías por sí mismas o a través de sus 
instituciones, es considerarla como una instancia de resolución de conflic‐
tos económicos, políticos y sociales, o que bien los trasciende en forma de 
demandas al espacio estatal. 
Los conflictos que resultan de la competencia entre las empresas trans‐
nacionales y multinacionales trascienden las instituciones de los Estados na‐
cionales porque estos no cuentan con las funciones reguladoras para solven‐
tar  las  diferentes situaciones que emergen de la protección de intereses de 
los grandes capitales transnacionales altamente especulativos. Los estados‐
nacionales son unidades jurídicas y geográficas, y a veces unidades cultura‐
les. Los conflictos interEstados tienen su origen en las resistencias que estos 
tienen a los procesos de globalización orientados a expandir la influencia y 
el poder de los capitales transnacionales para su propio beneficio. La socie‐
dad  ejerce  su  poder  de  dominación  y  de  resistencia  mediante  prácticas  de 
los códigos de información los cuales son impuestos no solamente por el Es‐
tado sino también en la ideología, las practicas culturales y las acciones coti‐

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UAM – IFE – IET

dianas. La política de baja intensidad o subpolitics (Beck, 1998) es poco orga‐
nizada, y se establece a partir de prácticas de consumo. Las redes de resis‐
tencia global responden, en su matriz  más profunda, al designio de erradi‐
car muchos de los vicios anclados en  la izquierda tradicional, al amparo de 
partidos burocratizados, sindicatos desprovistos de una vocación contesta‐
taria y organizaciones no gubernamentales a menudo volcadas en una de‐
fensa de bien pagados puestos de trabajo. 
Las  corporaciones  transnacionales  se  expanden  globalmente  aprove‐
chando las situaciones políticas. Los procesos de globalización han provo‐
cado la resistencia activa de muchas comunidades y grupos que anterior‐
mente  eran pasivos quienes ven su propia sobrevivencia amenazada por 
los efectos culturales y económicos asociados con la acelerada integración 
de sus sociedades en la economía capitalista global. A pesar de que exis‐
ten abrumadores argumentos contra las realidades y efectos del neolibera‐
lismo y la globalización, afirma Razcón (2002) la crítica carece de implica‐
ciones estratégicas, porque no existe voluntad para construir conceptual‐
mente una sociedad eficiente, real, ante la economía de mercado, la impo‐
sición de los intereses trasnacionales, la subordinación y la dependencia, y 
el belicismo del imperialismos. Por lo tanto, la globalización ha estimula‐
do  la  movilización  política  de  los  grupos  y  comunidades  oprimidas  que 
han estado previamente subordinadas y marginalizadas. Las organizacio‐
nes comunitarias locales establecen acuerdos de cooperación que reducen 
las fricciones por conflictos distributivos pero pueden aumentar los costos 
fijos  de  organización  para  compartir  en  forma  más  equitativa  los  benefi‐
cios.  La desigualdad obstaculiza el consenso para los cambios de políticas 
que respondan a la inestabilidad generada por crisis. 
La  sociedad  civil  del  capital  puede  guiar  las  acciones  y  manipular  los 
comportamientos y voluntades de la sociedad civil descapitalizada. El Esta‐
do‐aparato sigue una política de dualidad, mientras que con la sociedad ci‐
vil  capitalizada  entra  en  procesos  de  negociación  de  políticas  e  intereses  y 
resolución de conflictos, desprecia con trato diferenciado a  la sociedad civil 
no  capitalizada  la  cual  es  fácilmente  manipulable  para  fines  corporativos 
electorales.  La  dualización  social  es  un  fenómeno  que  es  resultado  de  las 
oportunidades de acceso a los beneficios del modelo de desarrollo capitalis‐
ta que tienen los individuos y que genera profundas desigualdades. La ad‐
ministración del desarrollo debe superar los viejos esquemas y moldes crea‐
dos en torno a la dicotomía entre un modelo de desarrollo centrado en una 
economía planificada, propiedad del Estado y una economía centrada en el 
mercado y en la privatización de los medios de producción. El surgimiento 
de un modelo de desarrollo híbrido debe administrar en todos los niveles de 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

gobierno, en forma flexible, la coordinación y armonización de los intereses 
públicos  con  los  privados  y  los  de  la  comunidad.  Los  ricos  tienen  acceso 
completo a todos los beneficios que el sistema les brinda, mientras que en el 
otro extremo, los excluidos y marginados carecen de las oportunidades mí‐
nimas. Los sectores tradicionalmente excluidos de la acción política resisten 
los cambios y se expresan en participar para un proceso de refundación de 
la nueva sociedad. 
El concepto de sociedad civil, como sujeto, asume “roles y representa‐
ciones que corresponden a sujetos específicos” (Urquiza y Ulloa, 2001) ta‐
les  como  los  partidos  políticos,  las  organizaciones  no  gubernamentales, 
etc., toma ventaja de sus posiciones dentro del espacio, para la defensa de 
sus propios intereses. Si México permitió a las industrias maquiladoras de 
Estados Unidos  en la región de la frontera, someterse a los contratos de 
los sindicatos de trabajadores mexicanos, estas industrias simplemente se 
moverían a cualquier otra parte y los procesos de industrialización se pa‐
rarían. Los países de nueva industrialización están preocupados en forma‐
lizarse  a  sí  mismos,  en  contra  de  sus  competidores  así  con  en  contra  de 
sus  mismas  leyes  formales  para  obtener  una  ventaja  competitiva  en  su 
producción relativa a más áreas reguladas de la economía mundial (Cas‐
tells and Portes, 1989).  
El incremento notable en los últimos años de las organizaciones sociales 
y las organizaciones no gubernamentales, consolidan la participación activa 
de los movimientos de liberación, de derechos humanos y de democratiza‐
ción,  en  amplios  programas  de  desarrollo  económico,  político  y  social.  La 
emergencia  de  las  organizaciones  no  gubernamentales  en  los  decenios  de 
1980 y 1990 coinciden con en el mismo momento en que se liquidaba el blo‐
que socialista y la URSS como una respuesta desde la sociedad civil, frente a 
las aberraciones estatalistas que habían impregnado al grueso de la izquier‐
da. Los movimientos de resistencia global irrumpieron cuando la revolución 
no gubernamental tampoco cumple sus promesas. 
Los  esfuerzos  para  organizar  y  unir  los  sectores  marginados  con  el 
propósito  de  representar  sus  intereses  en  los  centro  de  poder  del  Estado 
han resultado en ser políticamente difícil y muy peligroso. Además de la 
reacción violenta de los militares y los grupos paramilitares de la derecha. 
La movilización política de estos sectores ha sido obstruida por las formas 
tradicionales de cooptación tales como el patronazgo, el clientelismo y el 
corporativismo que las elites políticas ha usado efectivamente en la mayo‐
ría de los casos para subordinar y dividir a los sectores de la población. En 
las  últimas  décadas,  las  organizaciones  sociales  han  adoptado  diversas 
formas, sin fines de lucro, arreglos que separan las jerarquías administra‐

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UAM – IFE – IET

tivas  de  las  técnicas  bajo  un  conjunto  de  procesos  postindustriales,  con 
mayor flexibilización de fronteras que permiten formaciones corporativas. 
Las organizaciones no del mercado son aquellas cuyos resultados no son 
evaluados en los mercados externos a las organizaciones por medio de tran‐
sacciones  voluntarias,  usan  tecnologías  para  producir  resultados  que  son 
difíciles de evaluar y su éxito descansa en la habilidad para satisfacer crite‐
rios de evaluación determinados socialmente por lo que busca legitimarse a 
través  de  la  conformidad  con  prácticas  organizacionales.  La  organización 
corporativa examina los determinantes económicos que modifican la forma 
unitaria a la forma multidimensional en las grandes organizaciones, la cual 
se  desarrolla  en  las  industrias  de  producción  masiva  debido  a  las  innova‐
ciones tecnológicas que hacen posible la estandarización y las economías de 
escala para atender los mercados masivos. Las dos teorías apuntalan las in‐
teracciones estratégicas como el fundamento para el equilibrio múltiple de 
las instituciones, cuyos resultados no adscriben valores de óptimo. El creci‐
miento se presenta en una interrelación inestable entre las economías de es‐
cala y la especialización con los costos de transacción. El aprovechamiento 
de las economías de escala a partir de innovaciones tecnológicas y especiali‐
zación requiere del diseño de complejas estructuras de arreglos instituciona‐
les que faciliten las interrelaciones y negociaciones de los diferentes actores 
y absorban los niveles de incertidumbre. 
Con el objeto de asegurar el respeto a los derechos y la consideración 
de  los  derechos  económicos,  sociales  y  culturales  en  la  regulación  de  las 
economías nacionales y la mundial, se debe admitir la sumisión a la justi‐
cia de los derechos económicos, sociales y culturales. Los foros se convier‐
ten en lugares simbólicos porque se manifiestan y se expresan los diferen‐
tes movimientos en contrapoder, en convergencia o en resistencia, con ar‐
ticulaciones desde las mismas bases. La izquierda y las fuerzas progresi‐
vas  en  Latinoamérica  se  han  debilitado  y  desorientado  por  los  mayores 
desarrollos  globales,  tales  como  los  movimientos  revolucionarios,  así  co‐
mo sus propias fallas para desarrollar una estrategia efectiva que movilice 
a  la  población  contra  el  proyecto  neoliberal  de  los  regímenes  civiles  de 
centro derecha en la región.  
La mayoría de los partidos y movimientos progresistas en Latinoamé‐
rica reconocen que están seriamente lesionados por sus fracasos para ofre‐
cer una alternativa efectiva al opresor proyecto neoliberal y como resulta‐
do  establecen  un  diálogo  internacional  dirigido  a  desa‐rrollar una nueva 
identidad y una estrategia para la nueva era. Sin embargo, las fuerzas pro‐
gresivas  políticas  pueden  cambiar  el  desarrollo  de  los  acontecimientos  en 
dirección de una mayor democracia política, mejorar los estándares de vida 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

y  justicia  social si pueden formular una estrategia efectiva que les permita 
tener éxito para movilizar a la mayoría de la población en esta dirección. 
Los  contrapoderes  son  “lazos,  experiencias  alternativas,  solidaridad 
que se crea entre la gente. Los contrapoderes son las múltiples instancias 
en  las  que  se  desarrolla  la  política…son  los  contrapoderes  que  plantean 
los interrogantes fundamentales sobre el mundo que está construyendo el 
capitalismo. En el seno de los contrapoderes se van elaborando las nuevas 
resistencias, nuevas exigencias, nuevas prácticas políticas, nuevas formas 
de lucha y de vida. El impulso vital y la creatividad están en los contra‐
poderes” (Proceso, 2001).  La multiplicidad de los movimientos sociales es 
su fortaleza y lo que más teme el proyecto de la ideología única hegemó‐
nica  del  capitalismo.  Por  primera  vez  el  mundo  parece  convergir  hacia 
una ideología común del desarrollo, que promete riqueza cada vez mayor 
para todos, en   todas partes. La sociedad civil como espacio debe conte‐
ner a las instituciones, organismos e individuos que representan los inter‐
eses de las clases sociales. 
Las  instituciones  sociales  tienen  diferentes  formas  organizativas  que 
van desde aquellas fundamentales que representan intereses económico y 
sociales, hasta aquellas que representan al conocimiento, la información y 
la ideología. Las instituciones sociales, económicas y políticas determinan 
las  decisiones  y  los  procesos  sociales.  La  sociedad  civil  compendia  un 
grupo heterogéneo de individuos y colectividades cuya característica co‐
mún es que no forman parte del Estado, y que son capaces de movilizarse 
como  actores  políticos  para  la  defensa  de  sus  intereses  y  para  la  promo‐
ción de cambios económicos, sociales, políticos, culturales, etc. Las dimen‐
siones del cambio económico, político y social mundial son determinadas 
por la reestructuración del capitalismo globalizador. El término globaliza‐
ción  adquirió  a  mediados  del  decenio  de  1990  un  eco  mediático    en  el 
magma  del  nuevo  orden  internacional  aireado  en  1991    que  permitió 
arrinconar la imagen negativa que arrastra el capitalismo.  Administrar  el 
cambio es la administración dinámica (Dowbor, 2001) de un proceso per‐
manente  de  ajuste  de  segmentos  diferentes  de  reproducción  social.  El 
cambio  tecnológico  requiere  de  una  administración  dinámica  capaz  de 
ajustarse a nuevas situaciones. Una condición para alcanzar el desarrollo 
es administrar nuestros recursos en una forma más racional. 
Las  representaciones  colectivas  de  la  realidad  de  los  individuos  inci‐
den en los anhelos de cambio. Al cambiar el orden de la vida social debi‐
do a los impactos de la globalización en las diferenciaciones en las estruc‐
turas  sociales,  también  se  modifican  las  estructuras  culturales  y  sociales. 
Las  nuevas  estructuras  sociales  incrustadas  en  los  circuitos  globales,  tie‐

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UAM – IFE – IET

nen intereses de acumulación capitalista en un escenario y espacio mayor 
que  las  simples  demarcaciones  territoriales  nacionales  en  donde  surgie‐
ron, bajo la protección del Estado nación. La conceptualización materialis‐
ta  histórica  del  Estado  como  una  relación  social  insertada  en  estructuras 
sociales que adoptan formas institucionales diferentes  Por sí mismas, las 
empresas transnacionales no tienen  las estructuras ni el poder que si tie‐
nen los Estados nacionales para transformar las estructuras políticas, eco‐
nómicas  y  sociales  que  facilitan  la  libre circulación y los movimientos fi‐
nancieros, así como los flujos comerciales internacionales.   
En  esta  forma,  se  filtran  a  través  de  las  percepciones  del  medio  am‐
biente de los actores políticos. Los actores políticos estratégicos, así como 
los  económicos  y  los  sociales  aprovechan  las  estructuras  de  poder  para 
ejercer  influencia  sobre  los  procesos  de  toma  de  decisiones  que  les  favo‐
rezcan sus propios intereses. Al aumentar el tamaño de la agencia en las 
estructuras burocráticas, con controles jerárquicos, la autoridad se distor‐
siona.  Las  formas  burocráticas  familiares  incluyen  el control jerárquico y 
las  relaciones  de  autoridad,  fronteras  relativamente  fijas  y  autoridad  de 
arriba hacia abajo. Las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación 
pueden prevalecer. Los grandes actores pueden iniciar acción y subsidiar 
otros  participantes.    Se  tienen  que  considerar  los  factores  contextuales 
como  variables  que  intervienen,  las  cuales  engrandecen  o  disminuyen  el 
rango  de  alternativas  que  los  actores  políticos  piensan  están  disponibles 
para las situaciones de la toma de decisiones.  
Este compendio heterogéneo de componentes que actúan en la esfera 
de la sociedad civil, de acuerdo con Murillo Castaño (2000), constituye un 
“modelo que valora la pluralidad y el respeto a las diferencias, culturales, 
étnicas y religiosas. Un modelo que aprecia y respeta la existencia de dife‐
rencias [sic] expresiones de acción colectiva, tendientes a la articulación y 
a la representación de intereses... un modelo que propugna por el fortale‐
cimiento y la progresión de la democracia como el régimen político acor‐
de con el logro de la justicia social sin importar que esta se da en los Esta‐
dos  de  Derecho  a  secas  o  en  los  estados  Sociales  de  Derecho”.  La  acción 
colectiva  puede  eliminar  las  restricciones  y  deficiencias  del  “dilema  del 
prisionero  si  se  acuerdan  metas  en  conjunto  por  todos  los  miembros  de 
una comunidad.  
Los costos de la acción colectiva de quienes resisten el cambio institucio‐
nal, como en el caso de los dictadores, no les resulta racional emprenderlo. 
A menos que los ganadores del cambio compensen a los perdedores bajo la 
situación potencialmente Pareto superior, las instituciones ineficientes tien‐
den a permanecer para mantener el desequilibrio asimétrico de los conflic‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

tos  distributivos.  Si  los  conflictos  distributivos  inciden  en  la  disfuncionali‐
dad de las instituciones, a su vez también inciden en los costos de la acción 
colectiva. La fragmentación y expansión de las demandas sociales exigidas a 
través de la acción colectiva a gobiernos limitados por instituciones, autori‐
dad y recursos, es el problema argumentado en el trabajo  de Crozier, Hun‐
tington y Watanuki (1975).  Los conflictos distributivos obstaculizan la des‐
centralización  de  la  gobernabilidad.  A  escala  local,  las  disfuncionalidades 
institucionales pueden ser mayores por la falta de coordinación con la buro‐
cracia del Estado y la carencia de sensibilidad para detectar las necesidades 
comunitarias para administrar programas de desarrollo. 
El  funcionamiento  de  la  democracia  depende  en  buena  medida  en  la 
construcción  del  capital  social.  Actualmente  se  plantea  como  problema  la 
pérdida de la confianza en las instituciones y en el liderazgo (Pahrr y Put‐
nam,  2000)  Las  disfunciones  de  la  democracia  deslegitiman  la  autoridad, 
sobrecargan y desequilibran la acción gubernamental, fragmentan los parti‐
dos  políticos  y  estimulan  el  “parroquialismo  nacionalista”  e  inciden  en  la 
falta  de  gobierno  y  puntualizan  la  necesidad  de  governance  o  gobernanza  
(Prats, 2001) para lograr la gobernabilidad. 
En  la  nueva  economía  institucional,  los  aspectos  políticos  limitan  los 
beneficios  del  comercio,  como  en  las  situaciones  específicas  de  negocia‐
ciones  asimétricas  debido  a  que  prevalecen  intereses  creados    que  origi‐
nan  conflictos  distributivos.  La  acción  colectiva  causa  el  cambio  institu‐
cional a partir de la coordinación de esfuerzos que originan los diferentes 
movimientos  sociales,  cuyos  costos  son  elevados  si  no  se  eliminan  los 
problemas de oportunismo de los costos o free rider y compartir los benefi‐
cios de la negociación. 
La acción colectiva tiene que ser estimulada por las instituciones que fa‐
cilitan las actividades y relaciones de las personas. Los grandes actores pue‐
den  iniciar  acción  y  subsidiar  otros  participantes.  La  acción  colectiva  y  la 
cohesión comunitaria dependen más de lazos interpersonales débiles que de 
lazos interpersonales fuertes los cuales incrementan la cohesión de quien es 
parte del grupo y la exclusión de quien no lo es. El pobre confrontó al rico 
con  un  problema  de  acción  colectiva:  cómo  crear  arreglos  colectivos  para 
controlar los efectos externos de la pobreza, al mismo tiempo que prevenir 
que otros ricos obtengan ganancias de sus acciones sin contribuir (De Swaan 
Abram, 1997). 
El  desarrollo  actual  de  la  sociedad  civil  ha  sido  motivo  de  diversos 
análisis.  Según  Bruyn  (1999),  los  conservadores  la  denominan  el  “sector 
voluntario”.  Los  filósofos  la  ven  como  “esfera  pública”  de  la  sociedad 
evolucionando dentro de una esfera privada de la misma sociedad, aun‐

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UAM – IFE – IET

que algunas de las redes de acción social constituyen parte de esta “esfera 
pública” por su forma y contenido de la vida social. Los movimientos so‐
ciales tienen una producción colectiva de códigos y valores, símbolos, dis‐
cursos y significados culturales como sistemas de interpretación y acción 
de la realidad que mediante prácticas cognitivas (Jamson y Eyerman 1991) 
generan conocimiento. Por sobre el comportamiento instrumental, los sig‐
nificados  y  conceptos  son  articulados  en  la  acción  social  simbólica  que 
tiene lugar en redes, donde se establecen y reproducen los vínculos de so‐
lidaridad  y  comunidad.  Las  redes  sociales  por  donde  se  transfieren  los 
flujos  de  la  información    y  el  conocimiento  constituyen  el  capital  social 
que articula diferentes recursos, mejora “la eficiencia adaptativa de la es‐
tructura  económica”  y  consolida  mecanismos  de  concertación  social,  por 
lo que en tales ocasiones “el capital aparece más nítidamente como “fuer‐
za  productiva”  (Lechner, 2000). Las redes sociales horizontales que enla‐
zan  individuos  con  niveles  similares  de  poder  y  status,  generan  mayor 
confianza y reciprocidad que las redes sociales verticales. 
Las redes sociales facilitan la difusión de prácticas y estructuras insti‐
tucionalizadas  pero  el  impacto  de  estas  redes  sociales  difieren  entre  las 
esferas  públicas  y  privadas.  Las  redes  sociales  facilitan  las  interacciones 
directas para formar aglomeramientos de individuos o clanes que delimi‐
tan cambios en los sistemas de controles. En la forma de organización en 
clanes  los  procesos  de  socialización  contribuyen  a  lograr  la  congruencia 
de  los  objetivos  y  logra  ventajas  sobre  las  organizaciones  burocráticas  o 
las relaciones de mercado en casos en que se eleva la evaluación del des‐
empeño y baja la incongruencia de los objetivos (Ouchi, 1980). De acuerdo 
a Redding (1990) las redes sociales de relaciones directas o clanes de em‐
presarios  del  Sudeste  Asiático  crearon  sistemas  dependientes  del  control 
patrimonial. 
Los tipos de acción social de Weber son el afectivo basado en la emo‐
ción,  el  tradicional  basado  en  el  hábito,  el  valoral‐racional  (wertrational) 
basado en valores, y el racional medio‐fin basada en el cálculo. […] La ac‐
ción racional valoral y la acción racional medios‐fines son más reflectivas 
o  autoconscientes  (Weber,  1978:  25).  Un  aspecto  relevante  de  todo  pro‐
grama de gobierno es que este tenga por objeto la promoción de un mayor 
acceso de la población a los bienes culturales, educativos e informativos. 
Esenciales a la democracia son las posibilidades que tiene la población pa‐
ra tener acceso al conocimiento y el respeto a su derecho a la información 
que  garantizan  una  participación  efectiva.  El  capital  social  es  un  recurso 
acumulable que crece si se hace uso o se devalúa si no es renovado. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Sin  embargo,  las  formas  voluntarias privadas están limitando las res‐


ponsabilidades    públicas  de  los  Estados‐nación  por  el  bienestar  de  sus 
ciudadanos.  El concepto de bienestar está determinado por el cómo el ser 
humano,  sujeto  de  bienestar,  se  encuentra,  cuya  preocupación  debe  cen‐
trarse en indicadores más con base en los fines que consigue y de los que 
está en disposición de hacerlo, que en los medios del bienestar como los in‐
dicadores.  El  concepto  utilitarista  o  bienestarista  de  bienestar  se  centra  en 
los  medios,  mientras  que  el  concepto  centrado  en  los  fines  del  bienestar 
humano está referido a las realizaciones individuales a partir del ejercicio de 
la propia libertad, por lo que la realización de los fines como indicadores del 
bienestar humano depende de la voluntad o agencia personal. Equiza (2001) 
señala como bases de las críticas al utilitarismo, la identificación errónea de 
bienestar con utilidad en la elección, felicidad y satisfacción del deseo, con‐
sidera  que  la  ordenación  por  suma  es  trivial,  no  elimina  la  cuestión  de  la 
desigualdad  y  no  incorpora  las  diferencias  de  partida  y  agencia  entre  las 
personas.  El  bienestar  considerado  como  conducta  de  elección  incorpora 
más elementos que la búsqueda y satisfacción del bienestar. 
Los  teóricos  culturales  la  ven  como  “la  resolución  de  tensiones  entre 
los principios opuestos en la modernidad” como por ejemplo: individual 
contra comunidad, público contra privado, con orientación hacia la socie‐
dad postmoderna. Muchos de los habitantes de la región viven bajo con‐
diciones  que  pueden  ser  descritas  como  modernidad  desigual  más  que 
postmodernidad, Esta tendencia y otras son las causantes de lo que Wag‐
ner (1996) denomina el final de la modernidad organizada. 
La revolución cultural alentada por los movimientos sociales del 68, ra‐
dicalmente  cuestionan  los  fundamentos  de  la  cultura  occidentalizada,  cen‐
trada en el individualismo y la racionalidad, porque destruyen el tejido so‐
cial.  Cuando  los  movimientos  populares  nacionales  son  fuertes,  estos  tras‐
cienden en un internacionalismo solidario. Los movimientos populares an‐
teriores a la década de los setenta del siglo pasado se articulaban con la lógi‐
ca revolucionaria cuyo objetivo era la toma del poder. Una subjetividad en 
contra  del  sistema  capitalista  emerge  y  se  instala  ideológicamente  en  los 
movimientos  populares  aunque  liberada  de  un  programa  político  radical 
que denota la ausencia de un modelo coherente desde la izquierda misma, 
pero siempre bajo un mismo denominador, la búsqueda de mejores condi‐
ciones de vida. Muchos de los miembros progresistas de la intelligentsia han 
asumido en los años recientes una posición política relativamente modera‐
da,  dando  por  resultado  un  distanciamiento  de  las  clases  populares  y  se 
acomodan  a  la  ideología  ortodoxa  neoliberal  prevaleciente.  Muchos  de  los 
partidos  y  movimientos  políticos  que  eran  de  izquierda,  han  asumido  un 

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UAM – IFE – IET

perfil bajo en la escena política. Otras organizaciones de izquierda han caído 
en desarreglo ideológico considerable. 
La importancia de estos movimientos radica la apertura a la búsqueda 
de  nuevas  oportunidades,  alternativas,  formación  de  redes  solidarias, 
creación de espacios de contrapoder, etc., como parte de procesos necesa‐
rios  para  la  liberación  de  los  pueblos.  La  nueva  radicalidad  ya  no  tiene 
como objetivo la toma del poder porque en la nueva lógica el poder para 
liberar y modificar estructuras sociales radica en la misma base y no en la 
impotencia de la cúspide. 
Thoreau ha dicho que todos los hombres reconocen el derecho a la re‐
volución,  como el derecho a rechazar la obediencia y la lealtad y a resistir 
un gobierno cuando su tiranía e ineficiencia son insoportables. De hecho, 
la imposición de los valores de la cultura occidental ha provocado muchas 
disfuncionalidades en los pueblos colonizados. Las grandes corporaciones 
transnacionales  socavan  la  soberanía  y  autonomía  de  los  pueblos  coloni‐
zados  o  recolonizados,  para una toma de decisiones independiente en la 
regulación de su propia economía. Estas corporaciones limitan la capaci‐
dad de los Estados para regular sus propias economías y para tomar sus 
propias decisiones. 
Por  lo  tanto,  los  Estados  recolonizados  “actúan  para  servir  los  inter‐
eses  de  capitalistas  extranjeros…  Sin  un  estado  (recolonizado)  fuerte  los 
objetivos imperialistas estarían en peligro. La fuerza se mide en este con‐
texto  por  la  capacidad  de  los  actores  del  estado  y  las  instituciones  para 
llevar  a  cabo  importantes  cambios  estructurales  y  asegurar  su  estabiliza‐
ción  contra  la  mayoría  de  movimientos  sociales  populares,  sindicatos  y 
partidos  políticos”  Petras  (2001d).  La  estrategia  orientada  a  limitar  o  re‐
ducir  las  funciones  del  Estado  está  enfocada  a  desviar  la  acción  de  los 
movimientos sociales hacia su integración a las organizaciones no guber‐
namentales, a efecto de poder controlarlas desde la misma estructura del 
poder del Estado.  
Las actividades de estas organizaciones no representan peligro ni riesgo 
alguno  para  las  estructuras  del  poder  de  las  elites  económico‐políticas,  ni 
para el Estado nación, para las instituciones financieras internacionales, para 
los  Estados  imperialistas  y  para  las  corporaciones  transnacionales.  La  elite 
económico‐política y sus agentes realizan campañas para legitimar la ideo‐
logía neoliberal del capitalismo transnacional que promueve  el libre merca‐
do. Las instituciones financieras internacionales que actúan como agentes de 
la elite económico política, redefinieron el desarrollo en los ochentas como 
“una participación exitosa en el mercado mundial” que incluye una política 
de  amplia  liberalización  (Robinson,  2000),  basado  en  la  “rearticulación  de 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

cada país a los mercados mundiales a través de la introducción de nuevas 
actividades económicas ligadas a la acumulación capitalista”. Los países que 
se someten  al programa de ajuste estructural aceptan la construcción de ins‐
tituciones afines a los intereses del capitalismo transnacional. 
El avance de las grandes corporaciones transnacionales y de las elites 
políticas  transnacionales  ocurre  en  contradicciones  entre  los  intereses  de 
los grupos dominantes hegemónicos en la transversalidad ascendente de 
lo nacional a lo transnacional. El surgimiento de elites político burocráti‐
cas con una formación gerencialista, bajo un Estado transnacional,  que se 
orientan al control y el poder en las decisiones para la formulación e im‐
plantación  de  políticas  económicas  globales,  garantiza  el  avance  de  los 
procesos de reproducción del sistema capitalista y la acumulación del ca‐
pital  y  contribuye  a  la  formación  de  clases.  La  integración  de  los  grupos 
dominantes  de  las  naciones  se  realiza  mediante  estrategias de formación 
de redes transnacionales que facilitan los flujos e intercambios que requie‐
re el sistema capitalista globalizador.  
Los  procesos  de  globalización  dan  lugar  a  la  creación  de  redes  del 
mercado  integrada  por  las  relaciones de las elites capitalistas transnacio‐
nales que se movilizan desde arriba y a redes de contrapoderes y resisten‐
cia  transnacional  que  se  moviliza  desde  dentro  y  desde  abajo,  mediante 
mecanismos de alianzas y asociaciones, para contrarrestar los alcances de 
la  otra.  En  parte,  las  políticas  económicas  nacionales  son  ajustadas  a  las 
presiones de las elites capitalistas nacionales integradas a las redes del ca‐
pitalismo  transnacional,  más  que  a  las  presiones  externas  de  las  institu‐
ciones  globales.  El  Estado  transnacional  crecientemente  desarrolla  meca‐
nismos  militares  para  la  ejecución  de  la  política económica, pero ha sido 
incapaz de regular los flujos de capitales  especulativos que generan incer‐
tidumbre e inestabilidad al propio sistema capitalista. 
A pesar de las tendencias neoliberales que limitan las funciones y acti‐
vidades  del  Estado,  su  participación  sigue  siendo  fuerte  para regular los 
procesos  económicos.  En  las  sociedades  fuertes  administra  la  mitad  del 
producto social, racionalizando sus actividades como la manera más efec‐
tiva apara elevar la productividad social. De acuerdo al análisis de Dow‐
bor (2001), segmentos sustanciales de la sociedad han empezado a pensar 
en términos de un “pequeño y eficiente Estado”, para justificar los proce‐
sos  caóticos  de  privatización,  posponiendo  el  problema  esencial  de  a 
quien y cómo debe servir el Estado. El principal punto en la acción no es 
cortar partes del gobierno sino hacerlas trabajar mejor y con otros fines. 
El  Estado  neo‐colonial  es  activo,  regulador  e  intervencionista  al  igual 
que el Estado de Bienestar o el Estado populista, pero sus actividades, re‐

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UAM – IFE – IET

glas e intervenciones se orientan a servir los intereses del capital extranje‐
ro y de la clase capitalista transnacional (Petras, 2001d). La crisis del Esta‐
do de Bienestar puso en evidencia la necesidad de reinventar la ciudada‐
nía y el gobierno. Así, la función principal del nuevo Estado regulador es 
mantener  la  estabilidad  de  los  mercados  financieros  para  proteger  los 
movimientos  especulativos  de  los  capitales  de  la  volatilidad  de  los  mer‐
cados  emergentes,  mediante  la  movilización  de  recursos  financieros  de 
otras  fuentes,  pero  principalmente  los  provenientes  de  mayores  cargas 
impositivas a contribuyentes con ingresos bajos. 
El  desmantelamiento  de  la  economía  social  del  modelo  del  estado  de 
Bienestar, el nuevo modelo de Estado neoliberal se torna intervencionista y 
regulador  para  proteger  los  grandes  intereses  hegemónicos  de  las grandes 
corporaciones transnacionales y sus aliados los Estados imperiales, siempre 
contando con el apoyo sumiso de las elites gobernantes locales. Si se mira al 
Estado neoliberal como una continuidad del Estado Benefactor, se legitima 
la  nueva  correlación  de  fuerzas sociales que surge de las transformaciones 
del capitalismo y se establecen la estructura y la infraestructura para la crea‐
ción de Estado transnacional. Además, los Estados neoliberales ejecutan las 
políticas económicas, monetarias, fiscales, etc., proporcionan la estabilidad y  
control  político  social  mediante  el  establecimiento  de un sistema represivo 
cuando el aparato ideológico falla. La retórica de los neoliberales acerca del 
papel limitado del Estado en la Economía lo redirige lejos de servir a las ne‐
cesidades de los sectores populares de la población en beneficio de los inter‐
eses de las clases sociales altas. Uno de los elementos más impresionantes de 
la escena política contemporánea es la alta  responsabilidad de los gobiernos 
a la satisfacción de las necesidades de la mayoría de la población a pesar de 
los  mecanismos  formales  de  la  política  democrática  que  se  establece  en  la 
región latinoamericana. 
Es esencial que la democracia y la transparencia estén igualmente orga‐
nizadas a nivel popular en los niveles locales afectados por las  intervencio‐
nes de las Instituciones Financieras Internacionales. La información hacia las 
sociedades locales debe ser sistemática. Las intervenciones de las Institucio‐
nes Financieras Internacionales deben ser objeto de debate y de la interven‐
ción parlamentaria nacional. Esto significa poner en tela de juicio el actual 
sistema de condicionalidades contrarias a la idea de cooperación como tam‐
bién al restablecimiento del equilibrio entre los desiguales vínculos existen‐
tes entre países ricos y países en desarrollo. Los procesos de ʺGlobalizaciónʺ 
han perdido el rumbo teórico. Los supuestos beneficios de un mercado glo‐
bal  justo  y  eficiente  se  basan  en  nociones  fundamentales  de  la  teoría  del 
ʺequilibrio competitivo generalʺ, pero tal como ha señalado el profesor bri‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

tánico Paul Ormerod, ʺ...el equilibrio competitivo exigiría la observancia de 
unos requisitos que nadie cumple, de tal manera que si tales conceptos to‐
davía persisten se debe a los intereses de la profesión económica y a los la‐
zos existentes entre la ideología política dominante y las conclusiones empí‐
ricas de la teoría del equilibrio generalʺ. 
La  existencia  de  un  sistema  imperialista  tiene  sentido  en  la  medida 
que  se  comprende  la  importancia  que  tienen  las  actividades  de  los  Esta‐
dos imperialistas que siguen los dictados de los capitales transnacionales 
para  la  apertura  de  nuevos  mercados.  La  globalización  es  “una  oscura 
mancha  que  se  viene  extendiendo  al  interior  de  la  economía  mundial  y 
comienza  a  dominar  el  escenario  y  éste  es  el  espacio  productivo  ganado 
por la gran corporación. De modo que lo que se indica como “globaliza‐
ción” no es otra cosa que la cutícula externa de una inmensa internaciona‐
lización concentradora del capital que tiene su sujeto activo en la Corpo‐
ración Transnacional (García Morales, 2001). La economía‐mundo capita‐
lista  es  un  sistema  que  “incluye  una  desigualdad  jerárquica  de  distribu‐
ción  basada  en  la  concentración  de  ciertos  tipos  de  producción  (produc‐
ción relativamente monopolizada, y por lo tanto de alta rentabilidad), en 
ciertas zonas limitadas” de acuerdo con Wallerstein (1998), y que además 
“pasan  a  ser  sedes  de  la  mayor  acumulación  de  capital…que  permite  en 
reforzamiento de las estructuras estatales, que a su vez buscan garantizar 
la  supervivencia  de  los  monopolios”.  Las  decisiones  político‐económicas 
permean la  economía mundo. 
Los Estados imperiales apoyan directamente a las instituciones finan‐
cieras  internacionales  porque  les  sirven  como  instrumentos  de  penetra‐
ción  y  control  en  los  Estados  neocoloniales,  los  que  a  su  vez  se  alinean 
conforme  a  los  lineamientos  requeridos  para  convertirse  en  los  garantes 
de  la  defensa  de  los  intereses  de  los  capitales  transnacionales.  La  nueva 
estructura neocolonial del Estado se organiza para la transferencia de va‐
lores y recursos a las metrópolis donde se ubican las grandes corporacio‐
nes  transnacionales,  las  cuales  buscan  lograr  mayores  eficiencias  en  sus 
economías  de  escala y de alcance mediante un nuevo sistema de organi‐
zación  laboral  que  ha  entrado  en  una  etapa  de  especialización  colonial 
como base de la creación de ventajas competitivas. 
Las  estructuras  supranacionales  de  las  instituciones  financieras  inter‐
nacionales  apoyan  a  las  grandes  corporaciones  transnacionales  mediante 
el poder de influencia que tienen en los gobiernos nacionales para formu‐
lar  políticas  públicas  de  corte  neocolonialista  que  concentra  los  capitales 
en los grandes centros corporativos.  

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UAM – IFE – IET

Esta relación estrecha de apoyo contribuye a desarrollar una clase trans‐
nacional hegemónica que reproduce y acumula el capital mediante el con‐
trol en el ámbito internacional de los procesos de producción, distribución y 
consumo. La internacionalización de los mercados tiene una tendencia glo‐
balizadora que estandariza y homogeneiza patrones de consumo, compor‐
tamientos, comunicaciones y sistemas de  producción y organización. 
Las  estructuras  burocrático  administrativas  de  los  Estados  nacionales 
delimitan  el  ejercicio  de  la  autoridad  política  y  económica  transnacional 
en el sistema emergente global, el cual reproduce las relaciones de la clase 
capitalista transnacionalizada.  
La dinámica de cambio que incorpora las organizaciones establecidas y 
emergentes  y  los  procesos  de  poder  que  involucran  una  contención  trans‐
gresora y una autoridad institucionalizada dentro de la política prescrita. El 
prestigio  de  la  organización  es  importante  para  impulsar  los  cambios  en 
cualquier  campo  organizacional.  Los  procesos  transnacionales  involucran 
múltiples  organizaciones  o  poblaciones  de  organizaciones  en  industrias  y 
sociedades. Una nueva clase transnacional se forma en un proceso de acu‐
mulación del capital que redefine sus relaciones con el Estado‐nación. Así, 
“la fragmentación y descentralización global del proceso de producción re‐
define  la  acumulación  del  capital  y  las  clases  en  relación  con  el  Estado‐
nación” (Robinson, 2000).  
La  fragmentación  de  los  procesos  de  producción  global  redefine  la 
acumulación del capital en relación al Estado, el cual realiza la función de 
mediación entre las relaciones del capital con las clases sociales.  Las insti‐
tuciones  financieras    internacionales  son  parte  de  las  extensiones  de  las 
redes formadas por los Estados  imperialistas para mantener la suprema‐
cía política y económica sobre los Estados neocoloniales, los cuales se su‐
bordinan  a  sus  dictados,  siguen  el  modelo  de  corte  neoliberal  y  se  con‐
vierten en los actores más dinámicos a favor del proyecto hegemónico. 
Son las empresas transnacionales y multinacionales las que configuran el 
actual  poder  que  tienen  los  Estados  imperialistas,  las  cuales  derivan  a  sus 
comparsas, las instituciones financieras internacionales a efecto de  controlar 
los  flujos  de  la  economía  internacional  y  mundial,  dotadas  con  suficiente 
poder para evaluar sancionar el comportamiento económico de los Estados 
nacionales mediante premios a ganadores y castigos a perdedores, los que 
finalmente afectan los niveles de vida de los ciudadanos. 
Contrariamente  a  la  retórica  de  los  empresarios  y  la  clase  capitalista 
transnacional,  el  Estado  seguirá  desempeñando  un  rol  importante  que  re‐
quieren el fortalecimiento de sus funciones de regulación, cuya finalidad es 
eliminar los riesgos que pueden atentar contra sus inversiones y garantizar 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

la  reproducción  y  el  acrecentamiento  de  sus  capitales.  La regulación mun‐


dial no puede ser definida únicamente en términos institucionales: las cues‐
tiones de derecho tienen su importancia. Es necesario que las Instituciones 
Financieras  Internacionales  se  sometan  al  derecho  internacional,  especial‐
mente a los protocolos y a los acuerdos que han suscripto la mayoría de los 
Estados miembros. 
El Estado sigue siendo un actor de la globalidad y de la economía polí‐
tica  mundial  importante,  cuyas  funciones  son  relevantes  para  la  promo‐
ción y el control de la estructura hegemónica del sistema capitalista impe‐
rial.  Los analistas y teóricos de los procesos de globalización se equivocan 
cuando sentencian la muerte prematura del Estado nación, cuando en rea‐
lidad se aprecia fuertes procesos de transformación de sus funciones en la 
economía política mundial. 
De hecho, el elemento central del concepto de sociedad civil es la prác‐
tica  que  tiene  como  base  una  actividad  asociacionista  y  que  tiene  lugar 
fuera de la esfera de influencia de las funciones del Estado y fuera de las 
estructuras  formales  de  las  organizaciones  e  instituciones  oficialistas.  El 
vínculo social es un recurso del capital social para el desarrollo económi‐
co,  el  cual  se  presenta  en  forma  neutral  para  ser  aprovechado  mediante 
diferentes estrategias. El capital social es un recurso acumulable que crece 
si se hace uso o se devalúa si no es renovado. El capital social fortalece las 
relaciones y capacidades de la sociedad civil.  La sociedad civil se organi‐
za en forma autónoma al Estado, pero no como un sujeto sino un espacio 
o esfera donde se expresan  intereses. Sin embargo, tanto la sociedad civil 
como el Estado son actores sociales del desarrollo. 
La  sociedad  civil  es  evolutiva,  pasa  por  procesos  de  transformación, 
hasta llegar a desarrollarse en redes formales e informales de individuos 
voluntarios.  La  facilidad  de  acceso  que  tienen  los  individuos  a  las  redes 
formales  e  informales  para  la  consecución  de  sus  objetivos,    se  posibilita 
por lo que ofrecen los contactos con estas mismas redes, en  los términos 
de  recursos  instrumentales,  tales  como  el  apoyo  y  el  consejo relacionado 
con  las  actividades,  y  por  los  recursos  emocionales  como  la  amistad.  La 
sociedad  civil  se  enfoca  al  entendimiento  y  a  los  diferentes  modos  cons‐
cientes  y  a  las  prácticas  de  la  naturaleza  comunitaria  de  las  culturas  y 
prácticas diarias de los ciudadanos, sus valores y creencias, etc., fuera de 
las instituciones del Estado y en donde las instituciones y entidades que la 
forman desarrollan sus actividades y funciones. Las instituciones conside‐
radas  como  organizaciones  que  hacen  infusiones  de  valores,  desplazan 
sus  metas  y  se  transforman  a  sí  mismas  a  partir  de  sus  misiones  para 

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UAM – IFE – IET

adaptarse al medio ambiente, resolver problemas de lucha de poder e in‐
crementar la eficiencia.  
De acuerdo con Selznick (1949, 1957), los valores institucionales y sus 
prácticas  son  precarios  y  sujetos  a  desplazamiento  cuando  son  mal  defi‐
nidos, confusos o en conflicto, lo requerimientos técnicos están en conflic‐
to  con  su  mantenimiento,  las  organizaciones  tienen  crisis  financieras  o 
demandas  por  eficiencia,  en  dependencia    de  constituyentes  que  no  los 
apoyan,  las  organizaciones  carecen  de  legitimidad  y  reconocimiento,  di‐
sentimientos  en  la  política  interna,  las  elites  que  los  protegen  carecen  de 
autonomía, poder o compromiso.  
Las formas de organización comunitarias pueden ser menos efectivas 
en  sociedades  modernas,  multiculturales,  con  mayor  desigualdad  econó‐
mica.  Una erosión de las creencias colectivas sólo se explica en la medida 
en que se fragmentan los fundamentos políticos, religiosos, culturales, etc. 
Para  resolver  este  problema,  la  composición  homogénea  de  la  sociedad 
como característica del Estado nacional es suplido por una concepción de 
Estado  que  acepta  una  sociedad  más  plural  y  multicultural.  De  acuerdo 
con Robinson (2000), un rasgo clave de la globalización es la subrogación 
del  Estado  nacional  como  el  principio  organizador  del  capitalismo  que 
perpetuamente rehace el mundo en nuevas configuraciones en donde los 
espacios transnacionales suplantan a los nacionales. 
En  todo  caso,    es,  como  sostiene  Bruyn  (1999),  un  orden  basado  en 
normas  sociales,  contratos,  costumbres,  tradiciones,  reglas,  convenciona‐
lismos, etc. En situaciones de amistad, las personas tienen la tendencia a 
interactuar preferentemente con quienes son sus similares, en situaciones 
caracterizadas  como  de  homofilia,  formando  redes  informales  de  apoyo.  
La  sociedad  civil  constituye  una  red  de  individuos  privados  unidos  por 
sus  relaciones  legales  (contrato  social)  y  se  concibe  su  esfera  como  una 
comunidad  de  valores  compartidos  basada  en  las  múltiples  asociaciones 
de los ciudadanos (Honneth, 1999). El nivel de comunidad de la organiza‐
ción    se  está  orientando  más  hacia  procesos  de  democracia  participativa 
que modifican las relaciones de la dicotomía entre lo público y lo privado. 
Una sociedad civil vigorosa fortalece al gobierno democrático. Los ciuda‐
danos  como  sujetos  de  derechos  y  obligaciones  actúan  en  forma  indivi‐
dual o colectiva, ya sea con personalidad propia o como una forma orga‐
nizativa.  El  capital  social  fortalece  las  relaciones  y  capacidades  de  la  so‐
ciedad civil. 
Sin  embargo,  cuando  existen  presiones  exclusionarias  de  grupos  ma‐
yoritarios,  la  formación  de  redes  informales  basadas  en  procesos  de  for‐
mación de amistad de los individuos que comparten las mismas caracte‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

rísticas distintivas, sustenta las bases para su propia identificación social. 
De acuerdo con esta teoría de la distintividad (McGuire, 1984), los miem‐
bros  numéricamente  subrepresentados  en  los  grupos  mayoritarios  ex‐
hiben tendencias más fuertes para la manifestación expresiva de su segre‐
gación (Mehra y Brass, 1998), la cual también puede convertirse en el ins‐
trumento para la defensa de sus intereses y la consecución de sus propios 
objetivos.  Por qué algunas redes son más  efectivas que otras, es un tema 
que  está siendo investigado y cuestionado por los teóricos (Provan y Se‐
bastian, 1998). La sociedad del conocimiento se fundamenta en la flexibi‐
lidad de los flujos que proporcionan las redes locales, nacionales y globa‐
les.  Más  que  los  puntos  de  vista  de  las  organizaciones  como  estructuras 
estables  diseñadas  para  absorber  la  incertidumbre,  las  nuevas  organiza‐
ciones se construyen en la flexibilidad y la capacidad para manejar cam‐
bio constante, por lo que es importante lograr la alineación de los compo‐
nentes organizacionales para preservar la flexibilidad y construir sistemas 
que  se  enfrenten  con  esta paradoja. La eficiencia e innovación, el control 
de operación global y local, al visión centralizada y la autonomía descen‐
tralizada, etc. 
En las organizaciones de la sociedad civil descansa un potencial de cam‐
bio económico, político y social. La sociedad local y regional es uno de los 
principales  actores  del  desarrollo  que  puede  ser  más  justo,  equilibrado  y 
equitativo. La formación social es la evolución diferencial de las sociedades, 
en su marco propio y en su relación con las fuerzas externas, de acuerdo con 
Santos (1996), en donde la organización local de la sociedad y del espacio, 
reproduce el orden internacional.  
Las acciones y las formas operativas de una sociedad civil pueden abrir, 
profundizar y ampliar los procesos de cambio para la institucionalización de 
una cultura democrática sustentada en un código de principios democráti‐
cos. La cultura política, sostiene Orozco (2001) “hace referencia a aquel sis‐
tema  de  creencias,  actitudes  y  prácticas  que  posee  una  población  sobre  el 
mundo que le rodea. Una cultura política democrática cree en ciertos valo‐
res  que  propician  la  equidad,  la  participación,  la  tolerancia,  el  sentido  de 
igualdad  política,  la  confianza  social  y  la  solidaridad”.  El  surgimiento  de 
nuevas culturas políticas bajo el concepto de “Nueva Política”, implica que 
los  actores  sociales  y  políticos  adquieren  nuevos  símbolos  y  medios    para 
dar lugar a nuevas formas de identidad ciudadana y de participación políti‐
ca.  Las  nuevas  tecnologías  de  la  información  y  de  la  comunicación  instru‐
mentalizan la comunicación política y transforman la práctica. La implanta‐
ción de un sistema democrático liberal requiere de cultura política e institu‐
ciones El desarrollo supera el enfoque de provisión de bienes y competen‐

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cias individuales y se orienta a los procesos de institucionalización que ga‐
ranticen el ejercicio de la conducta de elección  de elementos que van más 
allá de la simple búsqueda y satisfacción del bienestar. 
El cuestionado sistema de méritos en la función pública constituye una 
forma moderna de la institucionalización orientada por una economía de 
libre mercado,  se fundamenta en los bienes económicos, bienes jurídicos 
y funciones sociales. Las fuerzas del libre mercado no resuelven por sí so‐
las los problemas sociales. A mayor complejidad de las relaciones de po‐
der entre los diferentes agentes y actores económicos y políticos, la socie‐
dad civil tiende a ser más democrática. En la sociedad civil, los ciudada‐
nos  tienen  las  posibilidades  de  ejercitar  su  libertad  y  en  los  términos  de 
igualdad  de  oportunidades.  El  impacto  que  tiene  la  sociedad  civil  para 
resolver  los  grandes  problemas  contemporáneos  de  una  sociedad  más 
democrática, todavía está por verse. 
Las  organizaciones  voluntarias  y  el  voluntarismo  parecen  ser  los  ele‐
mentos  centrales  de  la  sociedad  civil  de  acuerdo  con  Decaer  y  Van  den 
Broque (1998) Estos autores proponen la “voluntariedad como el principio 
guía  de  la  sociedad  civil  y  las  asociaciones  como  sus  actores  colectivos 
dominantes.  Las  redes  de  actores  individuales  y  colectivos  “representan 
un nexo sobresaliente en la relación entre las personas y los sistemas fun‐
cionales” (Lechner, 2000). 
El  capital  social  fortalece  las  relaciones  y  capacidades  de  la  sociedad 
civil. Un prerrequisito de participación en la sociedad civil es la entrega: 
la  voluntad  para    sostenerse  a  sí  mismo  en  un  curso  de  acción  y  tomar 
responsabilidades”. El hecho que las organizaciones privadas sean volun‐
tarias para proporcionar servicios limitados a la ciudadanía, atenta contra 
la  función  y  la  responsabilidad  pública  que  tiene  el  Estado  para  propor‐
cionar esos servicios, buscando el bienestar general de la ciudadanía. Es la 
sociedad civil la que instituye la función pública mediante la creación de 
un arreglo constitucional.  
El  sistema  de  mérito  está  estrechamente  vinculado  con  el  desarrollo 
del capital social en base en  la confianza entre los individuos que aprove‐
cha de las ventajas del desarrollo tecnológico. Por lo tanto, el sistema de 
mérito  se  fundamenta  en  la  confianza  y  proporciona  seguridad  jurídica 
para lograr una mayor eficiencia en el mercado. El sistema de méritos en 
la función pública neutraliza la presión de actores político‐administrativos 
y  de  los  diferentes grupos de interés. El arreglo institucional del sistema 
de méritos que sustituyó al patronazgo político fue impulsado cuando las 
coaliciones políticas son la respuesta al cambiante entorno competitivo de 
las condiciones de una economía de mercado. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los diferentes arreglos institucionales que dan soporte a los diferentes 
sistemas de patronazgo o confianza política y el de méritos están orienta‐
dos  por  la  acción  colectiva  para  la  resolución  de  problemas.  Pero  ambos 
sistemas que fundamentan la confianza política y el mérito deben combi‐
narse en un arreglo institucional que responda a las interrelaciones entre 
los  requerimientos  de  los  aparatos  políticos  burocrático‐administrativos.  
El sistema de méritos en la función pública se caracteriza por los requeri‐
mientos para la obtención de nombramientos mediante la presentación de 
exámenes,  restringir  la  movilidad  y  la  exigencia  de  la  neutralidad  en 
asuntos  políticos,  bajo  el  aseguramiento  de  un  cuerpo  regulatorio  inde‐
pendiente  (Prats; 2001).El sistema de patronazgo facilita la manipulación 
y el control socio‐político y burocrático. 
Así,  los  proyectos  económicos  y  políticos  nacionales  deben  estar  sufi‐
cientemente apoyados y respaldados por la voluntariedad entre las fuerzas 
sociales  y  políticas.  Esto  a  través  de  consensos que inician con las disposi‐
ciones para buscar los acuerdos, para establecer las estrategias de negocia‐
ción y para  materializarlos en resultados que beneficien a todos los actores 
sociales (Latapí Sarre, 1998). La negociación, más que la voluntad general, es 
el  instrumento  complementario  para  resolver  las  diferencias  en  cualquier 
sistema democrático. El Estado es el principal actor social que debe impul‐
sar un desarrollo equilibrado y equitativo entre las diferentes regiones. 
La toma de decisiones idealmente toma forma a través del debate y los 
argumentos constituyen el medio de intercambio. El grado del poder que 
ejercitan los agentes de participación popular, tales como las organizacio‐
nes voluntarias y los movimientos populares en los procesos de toma de 
decisiones,  puede  ser  interpretado  políticamente,  como  un  instrumento 
para el “apoderamiento” (empowerment) de los estratos socioeconómicos 
de más bajo nivel.  Las bases socioculturales facilitan el desarrollo del ca‐
pital  social  y  su  recuperación  resulta  de  la  combinación  de  cambios  es‐
tructurales  y  estrategias  deliberadas de los agentes económicos y actores 
políticos y sociales. 
Bajo un acercamiento pragmático (Schönwälder, 1997) de la participa‐
ción popular en los procesos de descentralización de los gobiernos locales, 
vista como una herramienta de las políticas del Estado, las organizaciones 
voluntarias  locales  representan    un  papel  importante  en  el  éxito  de  pro‐
gramas de descentralización para la provisión de los bienes públicos. Los 
procesos  de  descentralización  se  orientan  a  transferir  recursos  del  sector 
público central a los gobiernos locales y de conformidad con sus caracte‐
rísticas  propias  debe  permitírseles  administrarse  sus  recursos  con  mayor 
flexibilidad en sus mecanismos financieros. Los procesos de democratiza‐

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UAM – IFE – IET

ción y privatización de los servicios públicos constituyen el punto central 
de  la  descentralización  de  funciones  de  los  gobiernos  locales,  los  cuales 
deben de convertirse en los principales catalizadores de las fuerzas socia‐
les de las comunidades, involucradas en el logro de los objetivos a corto, 
mediano y largo plazo. Las relaciones inversas o trade offs de la delegación 
de autoridad a la burocracia central para suministrar servicios públicos en 
función de los objetivos y la relación costo‐eficiencia del gasto público, es 
uno de los problemas que obstaculizan la gobernabilidad descentralizada 
en relación con los conflictos distributivos. 
Para Linklater (1998), en las comunidades políticas surgen las luchas por 
la  transformación que dan lugar a la inclusión o a la exclusión, debido a que 
los grupos dominantes privan a ciudadanos de sus derechos legales y políti‐
cos,  porque  los  grupos  menos  privilegiados  lo  son  debido  a  que  sus  dere‐
chos  legales  y  políticos  por  sí  mismos  no  mejoran  su  situación  si  no  se 
acompañan de una mejor distribución de la riqueza y el poder y finalmente, 
y porque se preservan las diferencias culturales entre los ciudadanos. 
La  inviabilidad  e  incapacidad  de  los  gobiernos  municipales  para  al‐
canzar y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el de‐
sarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas de 
participación local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre go‐
bernantes y gobernados. 
 
TIPOS DE REDES DE GOVERNANCE
Medios y Fines
Tecnologías (estado de las preferencias sobre los resultados posibles y esperados)
(estado de las Incertidumbre Consenso Controversia
creencias en la
relación de causa-
lidad)
Incertidumbre 1. inspiración/ mercado: 2. colegial-consensual: 3. Colegial-competi-
transformación del lide- Búsqueda del consen- tiva/colegial de media-
razgo o de la estructura so y la colaboración ción: Representación
para permitir que las de expertos y actores
decisiones emerjan. políticos relevantes, re-
glas formales de de-
cisión.
Certidumbre 4. Colegial-consensual: 5. Jerárquica: Decisión 6. Colegial-competi-
Técnicas de “brainstro- programada y median- tiva/Colegial de media-
ming”, Delphi y grupo te uso de autoridad ción: Representación
nominal. formal. de actores políticos
clave, reglas de deci-
sión formales.
Controversia 7. Adversaria: Promoción 8. Adjudicativa: reglas 9. Indeterminada: La
y defensa multipartidis- formales de argumen- estructura debe ser
tas, con juicios desinte- tación y decisión, con percibida como legíti-
resados de una tercera el juicio desinteresado ma. No es conveniente
parte; preocupación por de una tercera parte. el uso de la jerarquía

149
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

incluir representación de ni la estructura para


actores políticos clave y facilitar la representa-
expertos. ción.
 
Fuente: Hult y Walcott (1989: 101). 
 
La sociedad del conocimiento se fundamenta en la flexibilidad de los 
flujos que proporcionan las redes locales, nacionales y globales Las capa‐
cidades centrales de las organizaciones dependen del conocimiento tácito 
que  contienen  e  inseparable  de  la  tecnología  de  las  organizaciones  que 
constituyen la ventaja competitiva desde la perspectiva basada en los re‐
cursos que no son imitables o transferibles y que por lo tanto no pueden 
adquirirse en los mercados. Este acercamiento se asocia con la teoría evo‐
lucionista de la firma. 
Las organizaciones acumulan y almacenan conocimientos que afectan 
su  tecnología  de  producción,  lo  que  es  considerado  como  un  capital  no 
medible distinto de los conceptos de capital humano o físico del modelo 
de  crecimiento estándar y denominado como capital del conocimiento de 
la organización. Este capital de la organización es un capital específico de 
la empresa producido, implícito e intrínseco a la misma organización, ad‐
quirido mediante un aprendizaje de “hacer” endógeno.     
Mucho del incremento del ritmo del cambio tecnológico después de la 
Revolución de tecnologías viene implícitamente representadas, de tal for‐
ma  que  este  incremento  ocurre  ya  que  hay  un  aprendizaje  sustancial  de 
estas  nuevas  tecnologías  representadas.  Dada  la  rapidez  del  ritmo  del 
cambio  técnico  anterior  a  la  tecnología  de  la  información,  parece  posible 
que las organizaciones no tenían tanto conocimiento construido acerca de 
las  tecnologías  implícitamente  representada  al  inicio  de  esta  revolución 
como lo tuvieron al inicio de la Segunda Revolución Industrial (Atkeson y 
Kehoe,  2001).  Las  tecnologías  de  la  información  y  la  comunicación  (TIC) 
son vistas como nuevas formas de organización social y como procesos de 
transformación  y  cambio  económico,  político,  social,  cultural,  etc.,  me‐
diante  la  formación  de  comunidades  u  organizaciones  de  protesta  y  la 
emergencia de movimientos  con nuevas  inquietudes y reivindicaciones. 
En las diferentes formas de organización social, la mediación tecnológica 
juega  un  papel  crucial  en  las  funciones  de  los  movimientos.  Siguiendo  a 
Melucci  (1996:84)  ʺHoy  en  día,  a  medida  que  estamos  cada  vez  más  tra‐
tando con movimientos que no pueden referirse a ninguna condición so‐
cial específica, la cuestión de cómo un colectivo deviene eso se ha vuelto 
más prominente.ʺ  Los ʺnuevos movimientos socialesʺ emergen organiza‐
damente  con el soporte de las tecnologías con un enfoque transformador 

150
UAM – IFE – IET

de las condiciones de desequilibrio estructural y disfuncionalidad  en las 
propias sociedades más avanzadas y globalizadas. 
Los nuevos movimientos sociales actúan como fuerzas que resisten las 
presiones sistémicas que empujan hacia la conformidad, reivindican nue‐
vos espacios de autorrealización y construcción de significados generado‐
res  de  códigos  culturales  alternativos  a  los  dominantes,  construyen  nue‐
vas  identidades  colectivas  con  nuevos  procesos  de  acción.  Casquette 
(1998)  y  Riechmann  (1994)  explican  la  emergencia  de  los  nuevos  movi‐
mientos sociales: [éstos] politizan la vida cotidiana de los ciudadanos que 
rechazan la dicotomía público/privado y la subordinación de la esfera so‐
ciocultural respecto de la política. Por su parte, Melucci (1996: 101) sostie‐
ne que la emergencia es diferencial como resultado de la transición de una 
sociedad industrial a una sociedad ʺcomplejaʺ o de la información, debido 
a que al incrementarse los aparatos de control y de manipulación, provo‐
can  reacción  contra  la  “definición  heterónoma  de  la  identidad;  surgen 
demandas de reapropiación a través de las cuales los individuos reclaman 
la vuelta de su derecho a ser ellos mismos”. 
El  mayor  cambio  en  la  tecnología  de  la  información  es  desmembrar  el 
desempeño de la propiedad de los activos. En el tiempo, la construcción del 
conocimiento en organizaciones específicas, conocido como capital de la or‐
ganización es particularmente importante en el sector manufacturero.Las es‐
trategias de descentralización que han perseguido varios gobiernos han sido 
motivadas por darle un mayor poder a la gente. En el caso de la provisión de 
bienes públicos por particulares, éstos persiguen utilidades más que acciones 
meramente caritativas. 
Aparte de movilizar recursos locales, estas organizaciones voluntarias 
se  constituyen  en  intermediarias  entre  el  Estado  y  la  población,  prove‐
yendo  invaluable  información  acerca  de  las  comunidades‐meta  y  permi‐
tiendo a los tomadores de decisiones enfocar mejor sus políticas. La parti‐
cipación  de  las  asociaciones  en  la  sociedad  civil  representa  un  potencial 
democrático que  une los movimientos populares al sistema político, esta‐
bilizando y fortaleciendo sus instituciones. Según Orozco (2001), la parti‐
cipación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra indivi‐
duo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y políti‐
ca que afectan sus intereses”. De acuerdo con la investigación de la orga‐
nización World Audit (2001), en las sociedades existe una relación directa 
entre la participación política y la corrupción. Por lo tanto, en aquellas so‐
ciedades donde la participación política es baja, los niveles de corrupción 
son altos, y a la inversa, la corrupción es baja en los países donde la parti‐
cipación política es alta.  

151
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Así  la  participación  política  es  un  factor  que  facilita  el  desarrollo  de‐
mocrático  de  las  sociedades.  Los  elementos  de  la  participación  política 
que garantizan su existencia son, de acuerdo a Orozco (2001), la inclusión 
social y política, la cultura política, la educación y opinión informada del 
ciudadano, el contacto con ideas y disfrute de libertad, la calidad de vida, 
el  buen  gobierno  y  una  sociedad  activa  y  organizada.  El  buen  gobierno 
propicia beneficios que facilitan la participación ciudadana, mantienen la 
estabilidad política, garantizan la transparencia y la existencia de un esta‐
do de derecho que crea confianza entre los ciudadanos (Orozco, 2001). 
Las demandas de aquellos movimientos progresistas se establecen pa‐
ra  lograr  la  ampliación  y  profundización  de  los  procesos  democráticos  y 
para luchar en contra de sistemas de explotación económica, social y polí‐
tica.  Miguel  Benasayag  (Proceso,  2000)  sentencia  que  “la  dinámica  actual 
de las luchas contra el neoliberalismo es subversiva precisamente porque 
se desarrolla a partir de las multiplicidades. Y mientras más múltiple sea, 
más  subversiva”.  A  mayor  complejidad  existente  entre  las  relaciones  de 
poder existentes entre los diferentes actores y agentes económicos y polí‐
ticos, existen más posibilidades de que la sociedad civil se democratice. Jun‐
to con estos pasos económicos formales el neoliberalismo también trajo con‐
sigo cambios socio‐culturales en forma más difusa pero también importan‐
tes: la reevaluación de las utilidades capitalistas como deseables y congruen‐
tes  con  los  intereses  nacionales,  una  devaluación  concomitante  del  trabajo 
organizado e industria protegida como paraísos de rentas y eficiencias eco‐
nómicas, el apoyo de la inversión foránea como necesaria para el crecimien‐
to sostenido, la renovada fe en el mercado con efectos de “derrame” para la 
redención de la desigualdad social y la reorientación de las fuentes de orgu‐
llo nacional de la resistencia a la hegemonía extranjera y hacia la inserción 
de los más habilidosos en los círculos del comercio global. 
 
 
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153
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

154
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
 
 
SEGUNDA PARTE 

 
DESARROLLO LOCAL 
Y GOBIERNOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

155
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

156
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE: 
NACIONES UNIDAS, UNIÓN EUROPEA,  
REPÚBLICA CHECA 
 
Vladimír Kremsa 
Consultor Internacional ONU & UE 
VladimirKremsa@centrum.cz  
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 


n  América  se  encuentra  una  transformación  productiva  que  au‐
menta la participación de la sociedad a través de un ambiente más 
democrático, que busca explotar recursos naturales y así mejorar los 
niveles  y  condiciones  de  vida.  No  se  puede  mejorar  la    calidad  de 
vida de la población a costa de su nivel de vida; es por eso que el capital na‐
tural es fundamental para lograr la transformación productiva con equidad. 
Los procesos de desarrollo afectan la calidad del medio ambiente, [pro‐
vocan] contaminación del agua y del aire, ya que disminuyen la capacidad 
de los ecosistemas para entregar a la comunidad bienes y servicios. Las polí‐
ticas económicas no son neutrales con referencia a los recursos naturales. El 
avance tecnológico dinamiza las economías con el fin de reducir los efectos 
negativos y cambiarlos a positivos para el capital natural. La base del desa‐
rrollo sustentable [está] constituida [por] la estructura de incentivos, la legis‐
lación, la gestión y la organización de actividades productivas. 
Los países latinoamericanos, más que los norteamericanos, deben pre‐
parar un camino donde se tome conciencia de los problemas económicos 
y sociales que los aquejan, buscando las herramientas necesarias para salir 
del  estancamiento  y  [de  los]  niveles  bajos  de  producción,  de  vida  [y  de] 
educación;  [para  salir]  de  [la] pobreza, de [la] violencia, de [la] degrada‐
ción del medio natural y de otras externalidades que en realidad son las 

157
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

que  afectan  el  crecimiento  económico  de  estos  países;  por  ende,  si  no  se 
implementan los correctivos correspondientes, en el futuro no será posible 
tener  un  mejoramiento  relativo  a  esta  problemática  sin  realizar  cambios 
más profundos en las estructuras de las economías regionales y locales. 
El  desarrollo  local  aparece  como  paradigma  frente  a  la  globalización 
mundial. Sin embargo, no se tiene suficientemente en cuenta que esa glo‐
balización premia y castiga a nivel territorial; eso es, por demás, evidente. 
Basta  recorrer  la  observación  sobre  los  territorios  para  descubrir  que  el 
modelo de des‐territorialización de la economía opera como un fuerte dis‐
tractor de energías y un diligente redistribuidor de inequidades espaciales 
y sociales. Así como hay regiones ganadoras y perdedoras, hay ciudades, 
pueblos y gentes que ganan y otros que pierden con ese modelo. La escena 
local muestra una gran diversidad de actores con racionalidades propias y 
fuertemente  específicas.  El  perfil  de  la  sociedad  local  debe  construirse  a 
partir de un permanente esfuerzo de negociación entre las diferentes lógi‐
cas de acción, en la medida que todas ellas son necesarias para potenciar 
los recursos locales. La concertación entre racionalidades diferentes supo‐
ne al mismo tiempo el mantenimiento de cada diferencia y la elaboración 
de los consensos que permitan acciones locales por el desarrollo. Los acto‐
res locales no desarrollan la misma lógica, tienen perspectivas diferentes e 
intereses dispares. 
El desarrollo local será el resultado de una articulación de intereses y 
de una construcción de intereses comunes, entre diversos actores locales, 
a través de escenarios formalizados de planificación [y] gestión. No existe, 
por  tanto,  un  actor‐impulsor  único  del  desarrollo  local,  aunque  en  cada 
circunstancia son distintos los que motorizan y asumen la iniciativa. 
 
 
2. DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE 
 
2.1. Sustentabilidad 
 
La sustentabilidad para una sociedad significa la existencia de condiciones 
económicas,  ecológicas,  sociales  y  políticas,  que  permitan  su  funciona‐
miento  en  forma  armónica  en  el  tiempo y en el espacio. En el tiempo, la 
armonía debe darse entre esta generación y las venideras; en el espacio, la 
armonía debe darse entre los diferentes sectores sociales, entre mujeres y 
hombres, y entre la población con su ambiente.  
Un ejemplo de sustentabilidad es el que nos brinda la naturaleza, que ha 
sabido  integrar  el  comportamiento  biológico  de  millones  de  especies  de 

158
UAM – IFE – IET

flora y fauna, en un todo coherente; lo que le ha permitido garantizar su 
permanencia por miles de millones de años. Con el advenimiento del ser 
humano  los  impactos  en  la  naturaleza  ya  no  surgen  únicamente  a  partir 
de  necesidades  biológicas,  sino  que  abarcan  toda  una  serie  de  instancias 
que surgen e influyen en la sociedad; por lo tanto, la sustentabilidad debe 
abarcar tanto aspectos naturales como sociales. 
No puede haber sustentablidad en una sociedad cuando se están des‐
truyendo o terminando los bienes de la naturaleza, o cuando la riqueza de 
un sector se logra a costa de la pobreza de otro, o cuando unos grupos re‐
primen a otros, o con la destrucción de culturas o razas, o cuando el hom‐
bre ejerce diversos grados de explotación, violencia y marginación contra 
la  mujer.  Tampoco  podrá  haber  sustentablidad  en  un  mundo  que  tenga 
comunidades, países o regiones que no son sustentables. La sustentabili‐
dad debe ser global, regional, local e individual y en los campos ecológi‐
co, económico, social y político.  
A veces se usan indistintamente conceptos como sostenible y sustentable, 
aunque su significado no sea el mismo. Sostenible viene de sostener y sus‐
tentable de sustentar; las cosas se sostienen desde afuera, pero se sustentan 
desde adentro. Mientras la sostenibilidad se podría lograr con acciones de‐
cididas desde afuera, la sustentabilidad requiere que las acciones se decidan 
desde adentro, en forma autónoma. Además, lo que interesa hacer sustenta‐
ble es la sociedad, no necesariamente el llamado “desarrollo”. 
La sustentabilidad exige que el uso de los bienes naturales ocurra se‐
gún la lógica de la naturaleza, o sea, hay que trabajar con ella y no en su 
contra. Esto requiere a menudo una lógica distinta a la lógica que prevale‐
ce en nuestro sistema, que atiende más a realidades económicas o geopolí‐
ticas  que  a  realidades  ecológicas.  Para  realizar  este  cambio  de  lógica,  es 
necesario apoyarse en la sabiduría de la naturaleza. 
 
 
2. 2. Condiciones para el desarrollo sustentable 
 
Para lograr el desarrollo sustentable hay que cumplir con estos prerrequi‐
sitos:  eliminar  la  pobreza,  reducir  el  crecimiento  demográfico,  distribuir 
más  equitativamente  los  recursos  (equidad);  [contar  con]  personas  más 
instruidas y capacitadas (educación), gobiernos descentralizados más par‐
ticipativos  (democracia),  sistemas  de  comercio  más  equitativos  y  [una] 
mejor comprensión de la diversidad biológica y ecológica. 
 
2. 3.  Condiciones para desarrollo local sustentable 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
2.3.1  condiciones ecológicas 
 
• Mantener la diversidad de ecosistemas, diversidad de especies y diversi‐
dad genética.  
• Mantener la permanencia y [el] equilibrio dinámico de los ecosistemas.  
• Garantizar el funcionamiento adecuado de los ciclos ecológicos.  
• Adaptarse a los ritmos de la naturaleza.  
• Reaccionar adecuadamente a las características esenciales de la naturaleza.  
• Regirse por el criterio de mínima perturbación de la naturaleza.  
• Mantener niveles adecuados de austeridad.  
• Mantener niveles adecuados de calidad y disponibilidad de bienes como 
el aire, el agua, el suelo, el clima y la energía.  
 
2.3.2. Condiciones económicas 
 
• Generar riqueza en forma y cantidades adecuadas.  
• Redistribuir la riqueza.  
• Fomentar un intercambio equitativo de recursos entre los diferentes secto‐
res sociales.  
• Hacer un uso eficiente de los recursos.  
• Aprovechar eficientemente los servicios ambientales.  
• Reducir la dependencia de recursos no renovables.  
• Descentralizar y diversificar la capacidad productiva.  
• Fortalecer la actividad económica equilibrada (producción y consumo), a 
nivel local y regional.  
• Desafiar la globalización de la economía y promover su planetarización.  
• Luchar por la reducción de intercambios económicos internacionales.  
 
2.3.3.  Condiciones sociales 
 
• Ejercicio responsable de la libertad humana.  
• Adoptar valores que generen comportamientos armónicos con la natura‐
leza y entre los seres humanos.  
• Mantener un adecuado nivel de vida en la población.  
• Mantener niveles satisfactorios de educación, capacitación y concientización.  
• Garantizar una situación de equidad entre el hombre y la mujer.  
• Facilitar la creación y diversidad cultural.  
• Promover solidaridad entre personas y comunidades.  
• Garantizar espacios laborales dignos y estables.  
• Facilitar la inserción y reinserción laboral a los sectores discapacitados.  
• Combatir los procesos de empobrecimiento.  

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UAM – IFE – IET

• Facilitar la participación de niños, niñas y jóvenes en tareas y beneficios 
sociales.  
• Estabilizar los niveles de población.  
• Potenciar la organización de la sociedad civil y la participación ciudadana.  
• Promover el desarrollo de poderes locales.  
 
2.3.4.  Condiciones políticas 
 
• Desarrollar estructuras democráticas en las comunidades y regiones.  
• Empoderar comunidades y sectores vulnerables como niños, ancianos y 
mujeres.  
• Reducir la dependencia de municipios, países y regiones.  
• Redistribuir el poder económico y político.  
• Descentralizar la toma de decisiones.  
• Fomentar relaciones de solidaridad entre comunidades y regiones.  
• Buscar la desaparición de la cultura militarista.  
• Establecer un marco jurídico que garantice el respeto a las personas y el 
ambiente.  
• Adoptar y respetar las convenciones internacionales.  
• Realizar planes municipales y nacionales integrales  
 
2.3.5. Condiciones científicas y tecnológicas 
 
• Reducir al mínimo las distancias entre la localización y el procesamiento o 
uso de los recursos, así como entre la generación y el procesamiento de los 
desechos.  
• Buscar localmente la satisfacción de necesidades.  
• Reducir las necesidades de transporte y promover medios de transporte 
no contaminante.  
• Ecologizar y socializar la ciencia y la tecnología.  
• Difundir ampliamente el saber y descentralizar el quehacer científico y 
tecnológico.  
• Promover la utilización de fuentes renovables de energía.  
• Desalentar el uso de tecnología dañina o peligrosa.  
• Promover tecnología que sea apropiable por sectores de escasos recursos 
económicos.  
• Recuperar saberes y quehaceres tecnológicos tradicionales.  
• Incrementar el flujo de información.  
 
2.4.  Diez pasos hacia [el] desarrollo local sustentable  
 

161
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

1: Evaluación de [la] ʺsustentabilidadʺ local. 
Reunir  información  esencial  en  temas  tales  como  problemas  medioam‐
bientales claves en la comunidad; cuanto se paga por energía; problemas 
claves  económicos,  medioambientales  y  sociales,  etc.  Esta  información 
provee  la  base  para  medir  [el]  progreso  y  puede  ayudar  a  identificar  las 
metas claves de una campaña de sustentabilidad. 
 
2:  Obtener  la  concurrencia  de  las  personas  interesadas  en  lanzar  un pro‐
grama de sustentabilidad. 
Construir apoyo local para un programa formal de sustentabilidad, invo‐
lucrando a toda la gente en la comunidad, incluyendo a oficiales elegidos, 
vecindarios, grupos de negocios y medioambientales, la prensa, [las] igle‐
sias, [las] agencias de gobierno, fundaciones, etc. 
 
3: Designar un campeón local de sustentabilidad. 
Para ser exitosa, su comunidad necesitará designar por lo menos a un in‐
dividuo  para  ser  campeón  y  conciencia  del  desarrollo  sustentable.  Esta 
persona debe ser aceptada por los líderes locales elegidos. 
 
4: Crear una visión. 
Incorporar  a  la  comunidad  entera  en  un  ʺejercicio  de  visiónʺ,  definiendo 
dónde les gustaría estar 5, 10 y 20 años en el futuro. La visión debe ser es‐
pecífica e idealista, pero conseguible. 
 
5: Desarrollar un mapa caminero para alcanzar la visión. 
Con la ayuda de todos los interesados, identificar cuáles pasos necesitará to‐
mar la comunidad para conseguir su visión. Asignar a quién hará qué [tarea]. 
 
6: Desarrollar indicadores de sustentabilidad. 
Basado  en  la  visión  y  el  mapa  caminero,  identificar  los  ʺindicadoresʺ  o 
medidas que la comunidad usará para medir el progreso. 
 
7: Incorporar sustentabilidad dentro de la políticas locales. 
Conducir  una  auditoria  exhaustiva  de  políticas  locales  para  determinar 
cuáles avanzan la sustentabilidad y cuáles detienen el progreso. Remover 
barreras políticas y crear políticas de incentivo. 
 
8: Identificar fuentes de ayuda. 

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UAM – IFE – IET

Determinar cuáles programas federales, estatales y privados están dispo‐
nibles para ayudar a la comunidad e implementar el mapa a la sustentabi‐
lidad. Postular los programas que avancen las metas locales. 
 
9: Llevar a cabo los proyectos. 
Empezar  con  proyectos  de  ʺéxito  rápidoʺ  al  comenzar  a  implementar  el 
programa de sustentabilidad, e involucrar al público en éstos. Celebrar los 
éxitos con reconocimiento y eventos públicos. Luego, tomar metas y pro‐
yectos más difíciles cuando el apoyo y [la] confianza pública crezcan. 
 
10: Controlar [el] progreso. 
Usando sus indicadores, evaluar el progreso de la comunidad más o me‐
nos cada dos años y hacer ajustes cuando sea necesario. 
 
 
2.5.  Desarrollo local y regional en México 
 
2.5.1. Políticas de desarrollo regional. 
 
El interés por el desarrollo local y regional en las políticas públicas se ha 
acentuado  en  los  últimos  años,  lo  que  se  evidencia  en  los  planes  de  go‐
bierno  que  específicamente  han  abordado  el  tema.  Al  final  de  la  década 
de los noventa es posible destacar varios planes enfocados al ordenamien‐
to territorial: el Programa de 100 ciudades, que se propuso lograr una dis‐
tribución más homogénea de la población y la actividad económica en el 
país; el Proyecto Nacional de Ordenamiento Territorial, cuyo objetivo era 
mejorar las condiciones de bienestar de una forma compatible con la fun‐
cionalidad de los ecosistemas naturales; y el Programa Nacional de Aten‐
ción a Regiones Prioritarias, enfocado a atender las regiones donde reside 
la  población  con  mayores  carencias,  principalmente  de  infraestructura  y 
servicios públicos. 
 
2.5.1.1. Plan Nacional de Desarrollo 2001‐2006. 
 
En  el  presente  siglo,  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  2001‐2006  establece 
como  uno  de  sus  objetivos  promover  el  desarrollo  regional  equilibrado 
mediante  un  conjunto  de  acciones  que  incluyen  el  fortalecimiento  de  las 
zonas más rezagadas. Este fortalecimiento se plantea a través de la provi‐
sión  de  infraestructura  básica,  la  formación  de  capital  humano  y  la  pro‐
moción  de  la  actividad  productiva  bajo  criterios  que  dan  prioridad  a  las 

163
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

zonas  de  menor  desarrollo.  Esto  lleva  a examinar los esfuerzos guberna‐


mentales en la provisión de servicios públicos, la promoción de la educa‐
ción y el apoyo a la generación de ingresos para los grupos con mayores 
carencias, a la luz de indicadores como los propuestos por el enfoque de 
desarrollo humano.  
 
2.5.1.2. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001‐2006. 
 
Más aún, la estrategia Contigo establece privilegiar el enfoque territorial y 
la focalización hacia los más pobres, cuestión que es abordada con detalle 
en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territo‐
rio 2001‐2006. Dentro de la estrategia destacan los programas Ordenación 
del  Territorio,  Hábitat,  de  Reserva  Territorial,  de  Atención  a  250  Micro‐
rregiones, y de Desarrollo Humano Oportunidades, los cuales establecen 
como  criterio  para  guiar  sus  acciones  el  uso  de  indicadores  multidimen‐
sionales de las características de la población, cuestión claramente compa‐
tible con las herramientas que identifican los niveles de vida como el [Ín‐
dice de Desarrollo Humano] IDH. 
 
2.5.1.3. Medición de la Pobreza. 
 
Incluso,  la  reciente  medición  oficial  de  la  pobreza,  basada  en  la  variable 
de ingreso, no sólo no excluye sino alienta el uso de indicadores comple‐
mentarios  al  reconocer  que  es  imposible  capturar  la  complejidad  de  las 
carencias humanas en un solo número (Comité Técnico para la Medición 
de la Pobreza, 2002). 
 
2.5.2. El Desarrollo Humano Regional. 
 
Desde 1995 existen en México diversos trabajos sobre la medición de índi‐
ces de desarrollo humano, los cuales desagregan su cálculo a nivel estatal 
e incluso municipal. 
 
2.5.2.1. Índice de Desarrollo Humano. 
 
Los indicadores obtenidos a partir de estos estudios han sido importantes 
para generar un ordenamiento de los estados con base en su nivel de de‐
sarrollo y comparar su situación con otros países o regiones. Sin embargo, 
las  variadas  elecciones  metodológicas  en  los  diferentes  estudios  generan 
problemas  al  intentar  comparar  sus  resultados;  los  niveles  del  Índice  de 

164
UAM – IFE – IET

Desarrollo  Humano  (IDH)  y  los  ordenamientos  resultantes  son  notable‐


mente sensibles respecto a cambios en la metodología aplicada, en las va‐
riables utilizadas y en las correcciones o estimaciones de la información. 
 
Zonación 
 
Las estimaciones del IDH a nivel estatal nos llevan a las siguientes conclu‐
siones: 
 

i) La zona con el Índice de Desarrollo Humano más alto es la del Noreste, for‐
mada  por  los  Estados  de  Coahuila,  Chihuahua,  Durango,  Nuevo  León  y  Ta‐
maulipas. Esta región presenta también el índice de PIB más elevado del país. 
 
ii)  Sigue  en  nivel  de  desarrollo  humano  la  región  geográfica  del  Centro, 
que integra los Estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el 
Distrito Federal. 
 

 
 
iii)  La  región  del  Noroeste,  formada  por  Baja  California,  Baja  California 
Sur, Sinaloa y Sonora, ocupa el tercer lugar. Esta región presenta índices 
de escolaridad superiores a la zona Centro, a pesar de tener un menor in‐
dicador de PIB per cápita. 
 

165
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

iv)  La  región  del  Occidente,  integrada  por  Aguascalientes,  Colima,  Gua‐
najuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacate‐
cas ocupa el cuarto lugar en nivel de desarrollo humano. 
 
v) Por último, la región Sur, que presenta el índice de desarrollo humano 
más bajo del país, concentra a los Estados de Campeche, Chiapas, Guerre‐
ro,  Oaxaca,  Quintana  Roo,  Tabasco,  Veracruz  y  Yucatán.  Los  índices  de 
esperanza  de  vida,  escolaridad  y  PIB  per  cápita  de  esta  región  son  clara‐
mente inferiores a los de todas las demás regiones. 
 
En el informe mundial se presentan tres rangos de desarrollo humano: 
alto (IDH de 0.800 a 1), medio (IDH de 0.500 a 0.799) y bajo (IDH menor de 
0.499).  Según  lo  anterior,  en  México  hay  14  entidades  [federativas]  que  se 
encuentran en el rango de desarrollo humano alto, 18 en el rango de desa‐
rrollo humano medio y ninguna en el rango de desarrollo humano bajo. 
Si  se  toma  en  cuenta  que  el  IDH  calculado  para  México  con  datos  de 
2000 es de 0.8014, se observa que mientras el Distrito Federal tiene un nivel 
de desarrollo 11.20 por ciento superior al índice nacional, el Estado de Chia‐
pas alcanza un IDH 12.26 por ciento inferior a dicho índice. Cuando se exa‐
minan los índices que componen el IDH, consistentemente surgen casos ex‐
tremos como el Distrito Federal y el Estado de Chiapas, aunque con diferen‐
cias notables para cada capacidad medida. Mientras que el Distrito Federal 
está 10.1por ciento por encima de Chiapas en el indicador de esperanza de 
vida, esta diferencia aumenta a 23.5 por ciento en el índice de educación y a 
52 por ciento en el indicador del PIB per cápita. Lo anterior muestra que el 
campo para la existencia de desigualdades en el desarrollo humano es más 
amplio en los ingresos por persona que en la longevidad o la educación. 
 
Educación 
 
Las diferencias entre entidades empiezan a ser notorias cuando se obser‐
van  las  variables  educativas.  Por  una  parte,  la  tasa  de  alfabetización  al‐
canza un máximo de 96.97 por ciento en el Distrito Federal mientras que 
en Chiapas llega a ser de 76.96 por ciento. La diferencia, de 20.01 puntos 
porcentuales, es equivalente a una distancia del 26 por ciento en esta di‐
mensión. Una diferencia similar se encuentra en la tasa de matriculación, 
donde  el  Distrito  Federal,  con  una  tasa  del  75.30  por  ciento,  supera  por 
14.81 puntos porcentuales la tasa alcanzada por Guanajuato, de 60.49 por 
ciento. Esta diferencia representa un 24.48 por ciento. Al parecer, los me‐

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UAM – IFE – IET

dios  que  posibilitan  adquirir  conocimientos  a  las  personas  se  asignan  de 
forma desigual entre regiones. 
 
Producto Interno Bruto 
 
En PIB per cápita las diferencias son mayores. Mientras que el PIB per cápita 
del Distrito Federal alcanza 22 mil 816 dólares anuales, en Chiapas apenas 
llega a 3 mil 549 dólares. Ambas cifras corregidas por Paridad de Poder de 
Compra (PPC), de acuerdo al factor utilizado en el Informe sobre Desarrollo 
Humano 2001. La entidad con mayor producto por persona supera en 6.42 
veces  a  la  que  menos recursos per cápita genera. Esta desigualdad también 
puede apreciarse al considerar que las cinco entidades federativas con ma‐
yor PIB per cápita concentran 37.05 por ciento del PIB nacional, encontrándo‐
se en ellas 17.5 por ciento de la población total. Por otra parte, en las cinco 
entidades con menor PIB per cápita se encuentra 13.09 por ciento de la pobla‐
ción, con un 6.07 por ciento del PIB nacional. 
 
IDH en el Mundo 
 
Dentro  de  las  entidades  de  alto  desarrollo  sobresale  el  Distrito  Federal, 
con un IDH similar al de países o regiones como Hong Kong, Israel, Gre‐
cia o España. Si el Distrito Federal fuera clasificado como un país, se en‐
contraría en el lugar 23 en la lista mundial del IDH. También con un alto 
nivel de desarrollo se encuentra Nuevo León, con un IDH comparable al 
de la República Checa; esta entidad supera a todos los países de América 
Latina,  incluyendo  Argentina,  que  en  2002  presentaba  el  índice  más  alto 
en  la  región.  Muy  cerca  están  Baja  California  y  Chihuahua,  con  un  IDH 
similar al de Hungría. Por otra parte, Coahuila alcanza un índice similar 
al  de  Polonia,  mientras  que  Baja  California  Sur  y  Aguascalientes  tienen 
valores del IDH superiores a Chile, el segundo de los países latinoameri‐
canos con mayor nivel de desarrollo. El resto de los estados de este grupo, 
pero  con  menor  IDH,  tiene  un  indicador  de  desarrollo  entre  el  de  Uru‐
guay y el de Croacia. 
De las 18 entidades federativas catalogadas como de desarrollo medio, 
las  mejores  ubicadas  son  Durango  y  Morelos  que  se  encontrarían  en  los 
lugares 55 y 56 de la clasificación mundial, con un IDH igual al del país en 
su conjunto y que apenas superaría al de Cuba. Los Estados de México y 
Sinaloa  no  alcanzan  el  IDH  cubano  y  están  cerca  del  correspondiente  a 
Panamá. En este grupo las entidades con menor IDH son Guerrero, Oaxa‐
ca y Chiapas. La primera presenta un índice igual al de República Domi‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

nicana, que ocupa la posición 94 mundial, mientras que Oaxaca presenta 
un indicador similar al de las islas africanas de Cabo Verde. El Estado de 
Chiapas tiene niveles del IDH similares a los de El Salvador y se colocaría 
en la posición 105 del mundo. 
Al  comparar  los  niveles  del  IDH  alcanzados  por  el  Distrito  Federal  y 
Chiapas  con  los  de  algunas  regiones  en  el  mundo,  se  observa  que  en 
México coexisten niveles de vida similares a los de países de la Organiza‐
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), [pero] infe‐
riores al promedio mundial. 
 
Desigualdades regionales en México 
 
Cuando  se  examinan  las  variables  que  dan  origen  a  los  índices  parciales 
se comprende mejor el nuevo panorama de las desigualdades regionales. 
En cuanto a la tasa de mortalidad, es notoria la diferencia entre entidades 
como  el  Distrito  Federal  o  Nuevo  León,  y  [entidades]  como  Oaxaca  o 
Chiapas, pues estas últimas alcanzan tasas de mortalidad 1.6 veces mayo‐
res  que  las  primeras.  En  cuanto  a  las  tasas  de  asistencia  escolar,  se  com‐
prueba  que  son  menores  para  cada  entidad  a  las  tasas  de  matriculación, 
por lo que los índices de la dimensión de conocimientos resultan más ba‐
jos. Sin embargo, al separar la información de Chiapas, Guanajuato y Mi‐
choacán, que presentan tasas de asistencia muy bajas, así como del Distri‐
to Federal, que presenta la mayor tasa de asistencia, la distribución de es‐
ta variable resulta relativamente homogénea. Por otra parte, es de desta‐
car el descenso de 6 mil 641 dólares PPC del PIB per cápita de Campeche, 
más  del  45por  ciento  de  su  magnitud  original,  con  el  ajuste  por  produc‐
ción  de  petróleo.  Con  la  nueva  asignación  de  la  producción  petrolera, 
aumentan  significativamente  su  producto  per  cápita  el  Distrito  Federal  y 
los Estados de México y Veracruz. 
 
3. Naciones Unidas 
 
3.1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 
 
El  PNUD  es  la  red  mundial  de  las  Naciones  Unidas  para  el  desarrollo  que  pro‐
mueve el cambio y conecta a los países con los conocimientos, la experiencia y los 
recursos necesarios para ayudar a los pueblos a forjar una vida mejor. [Las per‐
sonas que trabajamos para el  PNUD] estamos presentes en 166 países, para 
ayudarlos a encontrar sus propias soluciones a los retos mundiales y na‐
cionales  del  desarrollo.  Mientras  que  fortalecen  su  capacidad  local,  los 

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UAM – IFE – IET

países  aprovechan  los  conocimientos  de  personal  del  PNUD  y  de  nuestro 
amplio círculo de asociados.  
El PNUD ayuda a los países en desarrollo a atraer y utilizar la asistencia 
eficientemente.  Incorpora,  además,  en  su  labor  en  pro  de  la  gobernabili‐
dad democrática y la reducción de la pobreza, la tecnología de la informa‐
ción  y  las  comunicaciones  para  el desarrollo. En todas nuestras activida‐
des alentamos la protección de los derechos humanos y la realización del 
potencial de la mujer. 
 
3.1.1. Objetivos de Desarrollo del Milenio 
 
En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, celebrada en 2000, los 
líderes  del  mundo  asignaron  al  desarrollo  un  papel  central  dentro  del 
programa mundial mediante los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que 
establecen metas claras para reducir la pobreza, la enfermedad, el analfa‐
betismo, la degradación del medio ambiente y la discriminación contra la 
mujer  para  el  año  2015.  Presente  en  166  países,  el  PNUD  utiliza  su  red 
mundial para ayudar al sistema de las Naciones Unidas y a sus asociados 
a despertar una mayor conciencia y verificar los progresos realizados, a la 
vez que conecta a los países con los conocimientos y los recursos necesa‐
rios para lograr estos objetivos.  
Los líderes del mundo se han comprometido a lograr los Objetivos de 
Desarrollo del Milenio, incluido el objetivo fundamental de reducir la po‐
breza a la mitad para 2015. La red del  PNUD enlaza y coordina los esfuer‐
zos mundiales y nacionales por alcanzar estos Objetivos. Nuestra meta es 
ayudar  a  los  países  a  elaborar  y  compartir  soluciones  que  permitan  res‐
ponder  a  los  retos  que  plantean:  gobernabilidad  democrática,  reducción 
de la pobreza, prevención y recuperación de las crisis [de] energía y me‐
dio ambiente y [de los estragos del] VIH/SIDA. 
 
3.1.2. Programas 
 
Nos concentramos en ayudar a los países a elaborar y compartir solucio‐
nes para los desafíos que plantean las cuestiones siguientes: 
 
3.1.2.1. Gobernabilidad democrática 
 
Un  número  cada  vez  mayor  de  países  se  esfuerzan  por  establecer  la  go‐
bernabilidad  en  un  contexto  democrático.  Se  enfrentan  al  desafío  de  ela‐
borar instituciones y procesos que respondan mejor a las necesidades de 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

los ciudadanos ordinarios, incluidos los pobres. El PNUD agrupa a la gente 
en las naciones y en todo el mundo, creando asociaciones y compartiendo 
los modos de fomentar la participación, la responsabilidad y la eficacia en 
todos los niveles. Ayudamos a los países a fortalecer sus sistemas electorales 
y legislativos, mejorar el acceso a la justicia y la administración pública, y a 
desarrollar una mayor capacidad para hacer llegar los servicios básicos a 
quienes más los necesitan. 
 
3.1.2.2. Reducción de la pobreza 
 
Los países en desarrollo se están esforzando por crear sus propias estrate‐
gias  nacionales  para  erradicar  la  pobreza,  con  base  en  las  necesidades  y 
prioridades locales. El  PNUD fomenta estas soluciones nacionales y ayuda 
a  garantizar  su  eficacia.  Patrocinamos  proyectos  piloto  innovadores;  co‐
nectamos a países con las mejores prácticas y recursos mundiales; promo‐
vemos el papel de la mujer en el desarrollo; y agrupamos a gobiernos, la 
sociedad civil y los donantes externos para coordinar sus esfuerzos. 
 
3.1.2.3. Prevención y recuperación de las crisis 
 
Muchos países se muestran cada vez más vulnerables a los conflictos violentos 
o los desastres naturales que pueden borrar decenios de desarrollo e intensifi‐
car la pobreza y la desigualdad. Por conducto de su red mundial, el  PNUD 
trata de arbitrar y compartir enfoques innovadores para la prevención de la 
crisis, la alerta temprana y la resolución del conflicto. El  PNUD se halla pre‐
sente en casi todos los países en desarrollo, de manera que cuando se pro‐
duzca  la  crisis  siguiente,  estaremos  allí  para  ayudar  a  cubrir  la  etapa  que 
media entre el socorro de emergencia y el desarrollo a largo plazo. 
 
3.1.2.4. Energía y medio ambiente 
 
La energía y el medio ambiente son esenciales para el desarrollo sosteni‐
ble. Los pobres se ven afectados de manera desproporcionada por la de‐
gradación ambiental y la falta de acceso a los servicios de energía limpia y 
asequible.  Estas  cuestiones  tienen  una  dimensión  tan  mundial  como  el 
cambio climático, la pérdida de biodiversidad y el agotamiento de la capa 
de ozono, pues se trata de cuestiones que no pueden ser solucionadas por 
los países actuando en solitario. El PNUD ayuda a los países a fortalecer su 
capacidad de hacer frente a estos desafíos a nivel mundial, nacional y co‐
munitario,  tratando  de  buscar  y  compartir  las  mejores  prácticas,  propor‐

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UAM – IFE – IET

cionando  asesoramiento  sobre  políticas  innovadoras  y  vinculando  a  los 


asociados  mediante  proyectos  experimentales  que  ayuden  a  los pobres a 
crear un medio de vida sostenible. 
 
3.1.2.5. Tecnología de la información y las comunicaciones (TIC) 
 
La  TIC es un instrumento cada vez más poderoso para poder participar en 
los mercados mundiales; promover la responsabilidad política; mejorar la 
provisión  de  servicios  básicos,  y  realzar  las  oportunidades  de  desarrollo 
local. Pero sin políticas innovadoras de TIC, muchas personas de los países en 
desarrollo  ‐especialmente  los  pobres‐  se  quedarán  atrasados.  El  PNUD 
ayuda  a  los  países  a  utilizar  la  pericia  y  las  mejores  prácticas  de  todo  el 
mundo para elaborar estrategias que amplíen el acceso a la  TIC y las apro‐
vechen para el desarrollo. El PNUD también confía en soluciones de TIC pa‐
ra poder hacer el uso más eficaz posible de su propia red mundial. 
 
3.1.2.6. VIH/SIDA 
 
A fin de impedir la propagación del VIH/SIDA y reducir sus consecuencias, 
los países en desarrollo necesitan movilizar todos los niveles del gobierno 
y de la sociedad civil. Como un fidedigno asociado para el desarrollo, el 
PNUD  propugna  que  se  sitúe  la  cuestión  del  VIH/SIDA  en  el  núcleo  de  la 
planificación y los presupuestos nacionales; ayuda a la creación de capa‐
cidad nacional para gestionar iniciativas que incluyan a personas e insti‐
tuciones normalmente no comprometidas directamente con cuestiones de 
salud pública, y promueve respuestas descentralizadas que apoyen inicia‐
tivas  a  nivel  de  la  comunidad.  Habida  cuenta  de  que  el  VIH/SIDA  es  un 
problema  mundial,  el  PNUD apoya estos esfuerzos nacionales, facilitando 
conocimientos, recursos y las mejores prácticas de todo el mundo. 
 
3.1.2.7. Derechos humanos e Igualdad de género 
 
En cada una de estas esferas temáticas, el PNUD propugna la protección de 
los  derechos  humanos  y  especialmente  la  potenciación  de  la  mujer.  Me‐
diante nuestra red mundial, tratamos de identificar y difundir medios de 
promover la igualdad de género como una dimensión esencial de asegu‐
rar  la  participación  y  la  responsabilidad  políticas;  el  fortalecimiento  eco‐
nómico y la planificación efectiva del desarrollo; la prevención de las cri‐
sis y la solución de controversias; el acceso al agua limpia, y servicios de 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

saneamiento y energía; el uso óptimo de nuevas tecnologías para fines de 
desarrollo, y la movilización de la sociedad contra el VIH/SIDA. 
 
3.1.7. Desarrollo Humano  
 
El  PNUD también realiza una amplia labor de promoción. El Informe sobre 
Desarrollo Humano anual, encargado por el PNUD, centra el debate mundial 
sobre cuestiones clave de desarrollo, proporcionando nuevos instrumentos 
de medición, análisis innovadores y, a menudo, propuestas de política con‐
trovertidas. Se orienta por la creencia de que el desarrollo, en última instan‐
cia, es ʺun proceso de ampliación de la capacidad de elección de las perso‐
nasʺ, no simplemente una cuestión de ingresos nacionales. El equipo inde‐
pendiente de expertos que elabora el Informe utiliza la contribución de una 
red mundial de personalidades destacadas del sector académico, el gobier‐
no y la sociedad civil que aportan datos, ideas y las mejores prácticas. Los 
países en desarrollo y sus asociados internacionales utilizan el Informe para 
calibrar los resultados y configurar nuevas políticas. 
El marco analítico mundial y el enfoque amplio del Informe se conti‐
núa en informes sobre desarrollo humano, nacionales y locales, que cuen‐
tan también con el apoyo del  PNUD. Hasta la fecha, se han publicado más 
de 420 Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano en 135 países. Estos 
informes son elaborados por expertos e intelectuales nacionales que recu‐
rren a la red mundial del  PNUD para obtener asesoramiento e inspiración; 
su éxito demuestra el modo en que la investigación de calidad y la labor 
de promoción pueden suscitar debates de política, señalar cuestiones ur‐
gentes a la atención política, y ayudar a los países a elaborar sus propias 
soluciones para las cuestiones de desarrollo. 
 
3.1.8. Asistencia a la Observación Electoral 
 
3.1.8.1. Apoyo Al Proceso Electoral Federal Mexicano 
 
El 16 de abril del año 2003, el gobierno de México y la Organización de las 
Naciones Unidas (ONU) firmaron un proyecto de apoyo al proceso electo‐
ral federal mexicano centrado en asistencia a la observación electoral. En‐
tre los resultados del Proyecto se contempla la elaboración de un informe 
de actividades por parte del equipo [responsable] al concluir su mandato, 
razón por la cual se presenta este documento. El informe expone de ma‐
nera general el mandato del Proyecto y la estructura del equipo, para lue‐
go  referirse  de  manera  detallada  a  las  actividades  implementadas  en  el 

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UAM – IFE – IET

marco del Proyecto, concluyendo con algunas recomendaciones del Comi‐
té Técnico de Evaluación. 
 
3.1.8.2. Apoyo a la Observación Electoral 2003 
 
El Proyecto “Apoyo a la Observación Electoral 2003ʺ representa la continuación 
de  una  larga  colaboración  entre  las  autoridades  electorales  mexicanas  y  la 
ONU. Proyectos similares de apoyo a la observación electoral fueron desarro‐
llados en los años 1994,  1997 y 2000.  El Proyecto para 2003 fue firmado tan‐
to por la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Gobernación, 
así como por las autoridades electorales del país —el Instituto Federal Elec‐
toral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF); 
por parte de la  ONU fueron signatarios el Programa de las Naciones Unidas 
para  el  Desarrollo  (PNUD‐México)  y  la  División  de  Asistencia  Electoral  del 
Secretariado de las Naciones Unidas en Nueva York. 
Como  en  ocasiones  anteriores,  el  Programa  de  las  Naciones  Unidas 
para el Desarrollo (PNUD‐México) fue la oficina ejecutora del Proyecto. 
Con miras a fortalecer el nivel de confianza de la ciudadanía en el pro‐
ceso electoral, el Proyecto buscaba facilitar las actividades de observación 
electoral y seguimiento, por medio de asistencia financiera y técnica a los 
observadores.  En  ese  sentido,  el  Proyecto  comprendió  dos  líneas  de  ac‐
ción:  (a)  manejo  del  Fondo  de  Apoyo  a  la  Observación  Electoral,  y  (b) 
orientación y asistencia técnica a grupos nacionales de observación.  
 
3.2. Capacidad 2015 América Latina 
 
Tomando como punto de entrada el mandato renovado del PNUD en el Plan 
de  Aplicación  de  la  Cumbre  Mundial  sobre  el Desarrollo Sostenible91, Capacidad 

91 Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Párrafo 
127. Prestar asistencia técnica y financiera a los países en desarrollo y, en especial, fortalecer las me‐
didas de fomento de la capacidad, como el programa Capacidad 21 del Programa de las Naciones 
Unidas para el Desarrollo, para: 
a) Evaluar sus propias necesidades y posibilidades de fomento de la capacidad en los planos perso‐
nal, institucional y social; 
b) Diseñar programas de fomento de la capacidad y apoyar programas locales, nacionales y comunita‐
rios que se centren en una respuesta más eficaz a los retos de la globalización y en el logro de los objeti‐
vos de desarrollo convenidos a nivel internacional, en particular los de la Declaración del Milenio; 
c) Desarrollar la capacidad de la sociedad civil, en particular de la juventud, para que participe, se‐
gún  proceda,  en  la  formulación,  la  aplicación  y  el  examen  de  políticas  y  estrategias  de  desarrollo 
sostenible en todos los niveles; 
d) Crear y, según proceda, fortalecer los mecanismos nacionales para poner eficazmente en práctica 
el Programa 21.  

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

2015 en América Latina se basa en las experiencias, lecciones aprendidas y 
mejores prácticas de este programa innovador, a la vez que se concentra en 
trabajar mediante alianzas en los ámbitos local, nacional y regional.  En este 
contexto, Capacidad 2015 ha sido rediseñada como una plataforma de facili‐
tación para estos procesos de construcción de alianzas. 
El objetivo principal de Capacidad 2015 consiste en apoyar a los países a 
desarrollar capacidades en los ámbitos local, regional y nacional, de manera 
que  se  pueda  reducir  a  la  mitad  la  pobreza  de  la  región  para  el  año  2015.  
Esta es la  primera Meta de Desarrollo del Milenio (MDM).  La plataforma de 
Capacidad 2015 estará basada en la demanda de su cooperación y buscará 
diversos puntos de entrada en el nivel nacional para implementar las MDM. 
La  plataforma  se  enfoca  en  el  ámbito  local  como  una  de  las  fuerzas 
impulsoras  estratégicas  del  desarrollo  sostenible.  Esta  visión  considera 
que no se puede alcanzar la sostenibilidad sin el liderazgo del ámbito lo‐
cal, pues es allí donde la gente vive y trabaja, donde están los recursos y 
la cultura para mejorar los medios de vida. Es allí también donde las insti‐
tuciones  gubernamentales  están  más  cerca  de  la  gente.  Además,  esta  vi‐
sión enfatiza la necesidad de tener una mayor integración entre los nive‐
les local y nacional, creando un ambiente propicio para tratar los desafíos 
de la globalización. 
Las lecciones de Capacidad 21 se han integrado a las políticas y prácticas 
del  RBLAC  Bureaux  Regional  para  América  Latina  y  el  Caribe  del  PNUD  y 
forman  parte  de  su  línea  05  de  servicio  “Desarrollo  Humano  a  Nivel  Lo‐
cal”.92 Capacidad 2015 se transformará de un programa piloto a la principal 
herramienta de RBLAC para actuar sobre las Metas de Desarrollo del Milenio 
(MDM) a nivel local dentro del marco establecido por  WEHAB93. Esta es la ra‐
zón por la cual se asignarán recursos del PNUD a Capacidad 2015. 
Los países con fondos disponibles de Capacidad 21 seguirán en opera‐
ción.  Estos  son  Cuba,  Guatemala  y  Haití.  La  plataforma  de  Capacidad 
2015 trabajará al comienzo con ocho países: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, 
El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. El objetivo en el 
mediano plazo consiste en ofrecer sus servicios a todos los países de Amé‐

Párrafo 153. Fortalecer significativamente el apoyo para los programas de fomento de la capacidad 
en materia de desarrollo sostenible del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, sobre la 
base de la experiencia obtenida con el programa Capacidad 21, como mecanismos importantes para 
dar apoyo a las actividades de fomento de la capacidad para el desarrollo en los planos local y na‐
cional, en particular en los países en desarrollo.  
92  El Desarrollo Humano a Nivel Local integra todos los servicios de la DRALC, incluyendo, entre 

otros, gobernabilidad democrática, género, pobreza y medio ambiente. 
93 Sigla en inglés del marco de referencia de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible: Agua, 

Energía, Salud, Agricultura y Biodiversidad. 

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UAM – IFE – IET

rica  Latina.  Los  países  “más  ricos”  podrán  acceder  a  los  fondos  para  ac‐
tuar sobre sus bolsones de pobreza. 
Las  actividades  regionales  de  la  plataforma  promoverán  el  intercam‐
bio de experiencias y de lecciones aprendidas entre países y regiones para 
realzar la efectividad de las acciones locales y nacionales. 
En el ámbito nacional, Capacidad 2015 se concentrará en cuatro áreas 
de  intervención:  Economías  locales  sostenibles,  líderes  para  el  desarrollo 
local, Políticas nacionales para el desarrollo local y Plataformas locales pa‐
ra el desarrollo. 
 
3.2.1. Economías locales sustentables 
 
Capacidad  2015  impulsará  el  desarrollo  de economías locales sostenibles 
mediante la promoción,  la inversión mediante capital semilla y la formu‐
lación de estrategias de empleo al interior de un ambiente propicio en el 
que la población local pueda manejar su propio desarrollo. 
Lo  anterior  implica  establecer  mecanismos  de  participación  para  selec‐
cionar proyectos de manera que tengan una orientación de abajo hacia arri‐
ba y con sentido de pertenencia. Adicionalmente, Capacidad 2015 propugna 
por  relacionar los proyectos con los procesos, seleccionar tecnología apro‐
piada, desarrollar cadenas productivas, fortalecer los mercados locales y en‐
fatizar los aspectos económicos adecuados del desarrollo sostenible. 
 
Resultados 
 
• Planes de inversión participativa definidos e implementados en el ám‐
bito local. 
• Programas de empleo y de generación de ingresos basados en alianzas 
público‐privadas cuentan con capital semilla y están implementados en 
el ámbito local. 
 
3.2.2. Líderes para el Desarrollo Local 
 
Con el apoyo de la Red de Universidades Latinoamericanas y el programa 
Líderes  para  el  Desarrollo  y  el  Medio  Ambiente  (LEAD),  Capacidad  2015 
apoyará el desarrollo de capacidades individuales con el fin de impulsar 
el surgimiento de líderes locales con las habilidades, la comprensión y el 
conocimiento necesarios para manejar los temas de desarrollo de una ma‐
nera innovadora e integrada. 

175
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los problemas concretos que surgen del ámbito local serán analizados 
en  ambientes  formales  e  informales  donde  puedan  generarse  soluciones 
de manera informada e innovadora. 
 
Resultados 
 
• El liderazgo local ha sido fortalecido a través de sistemas de educación 
formal e informal. 
• Los  líderes  locales,  las  universidades  y  los  practicantes  de  desarrollo 
sostenible  están  unidos  mediante  redes  especializadas  para  el  inter‐
cambio de información y de mejores prácticas. 
• Los  líderes  locales,  con  el  apoyo  de  las  universidades,  y  vinculados  a 
los  proyectos  concretos  de  desarrollo  sostenible  local,  ejercen  una  in‐
fluencia renovada y mejoran la calidad de vida de los beneficiarios. 
 
3.2.3. Políticas Nacionales para el Desarrollo Local 
 
Capacidad  2015,  con  la  cercana  colaboración  de  la  Comisión  Económica 
para América Latina y el Caribe y otras agencias impulsoras de políticas, 
trabajará con tomadores de decisiones para fortalecer el apoyo de políticas 
para el desarrollo local.  Se establecerá una dinámica de dos vías: de abajo 
hacia arriba y de arriba abajo. Basado en la experiencia de programas lo‐
cales  exitosos,  se  derivará  recomendaciones  para  nuevas  políticas.    Res‐
paldado por políticas adecuadas, se implementarán nuevos programas en 
los ámbitos local, nacional y regional. Capacidad 2015 pondrá en marcha 
un programa constante de aprendizaje en las conexiones entre proyectos 
locales exitosos y políticas nacionales. 
 
Resultados 
 
• Poner en marcha estrategias nacionales y políticas públicas que resaltan 
economías locales sostenibles. Un ejemplo pueden ser sistemas tributa‐
rios locales. 
• Sistemas de auto monitoreo y evaluación para procesos locales y nacio‐
nales facilitados por Capacidad 2015. 
• Una red que sistematice e intercambie vínculos exitosos entre los ámbi‐
tos local, nacional y mundial. 

3.2.4. Plataformas para la Gobernabilidad Local 
 

176
UAM – IFE – IET

Mediante una asociación con gobiernos locales, el Consejo de la Tierra y el 
Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI, por 
su sigla en inglés) Capacidad 2015 apoyará los municipios para fortalecer 
su gobernabilidad. Esto se hará mediante la creación o el fortalecimiento 
de  plataformas  donde  los  actores  locales  (gobierno  local,  sector  privado, 
sociedad civil) puedan hacer una planeación compartida para el desarro‐
llo.  Una  de  las  principales  características  de  esta  área  será  la  creación  y 
fortalecimiento  de  una  Plataforma  de  Información  y  Comunicaciones  y 
una  red  humana  para  el  intercambio  de  información,  experiencias  exito‐
sas, mejores prácticas y lecciones aprendidas.   
 
Resultados  
 
• Tener establecidos sistemas innovadores de gestión municipal participati‐
va y gobernabilidad local que promuevan economías locales sostenibles. 
• Puesta en marcha de planes integrados y participativos de prevención 
de riesgos.  
• Disponibilidad  de  capital  semilla  para  acciones  innovadoras  en  desa‐
rrollo sostenible en el ámbito local. 
 
El  PNUD  facilitará,  a  través  de  Capacidad  2015,  una  plataforma  conti‐
nua  para  desarrollar  y  utilizar  efectivamente  y  retener  capacidades  a  to‐
dos los niveles, aunque enfocándose principalmente en el ámbito local. Lo 
expuesto arriba se puede visualizar de la siguiente manera:  
 
Plataforma de Capacidad 2015
al
Pl
c

at
lo

af
llo

or
rro

MDM
m
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de

pa
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el

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Economías
es

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sostenibles
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MDM MDM
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l
Po

Líderes para el desarrollo local

 
 
 
 

177
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
Las  Economías  Locales  Sostenibles  están  en  el  centro  del  diagrama  y  funcionan 
como centro de atención. Están apoyadas por un sistema que incluye Políti‐
cas Nacionales para el Desarrollo Local, Plataformas Locales para el Desa‐
rrollo y Líderes para el Desarrollo Local.  Cada área de intervención pue‐
de  funcionar  independientemente,  pero  entre  más  sean  las  áreas  activa‐
das,  mayor  será  la  sinergia  hacia  el  desarrollo  sostenible.  Desde  la  pers‐
pectiva integral de desarrollo de capacidades, la dimensión individual es‐
tá  cubierta  por  Líderes  para  el  Desarrollo  Local;  la  dimensión  institucio‐
nal,  por  el  fortalecimiento  de  los  municipios  y  la  dimensión  de  sociedad 
por las políticas nacionales que integran el desarrollo local. 
 
3.2.5.  Operación de Capacidad 2015 
 
La plataforma es manejada por un pequeño grupo que responde a un Comi‐
té Directivo Regional.  Las principales responsabilidades del grupo son: 
 

• Garantizar el intercambio de experiencias entre países y regiones. Intercam‐
bio Sur‐Sur.  
• Impulsar y nutrir las alianzas y redes regionales. 
• Facilitar la identificación e implementación de la plataforma en el ámbito 
nacional. 
 

El Comité Directivo Regional, compuesto por representantes de cada uno 
de  los  aliados94  será  responsable  por  la  dirección  estratégica  de  la  plata‐
forma y la aprobación de los programas regionales. El grupo regional fun‐
cionará como Secretariado de l Comité Directivo. 
Las  oficinas  de  campo  del  PNUD  facilitarán  las  alianzas  en  el  ámbito 
nacional que serán puestas en marcha por los programas nacionales. 
 
3.2.6. Los productos de Capacidad 2015 
 
La plataforma busca un presupuesto de un millón de dólares por país para 
ocho países por cuatro años, para un total de 32 millones de dólares  EE.UU. 
Los productos son los resultados de un proceso.  Ellos reflejan el punto de 
llegada de un indicador en cada una de las áreas de intervención. Los pro‐
ductos proyectados por área de intervención son los siguientes: 
 

94 Se han establecido acuerdos con la CEPAL, LEAD y el Consejo de la Tierra. Se están gestionando 

acuerdos con ICLEI, BID, otros bancos regionales y donantes bilaterales 

178
UAM – IFE – IET

 
Los productos de Capacidad 2015
Fase inicial: 8 países en 4 años

Producto 2: Políticas Producto 3:


nacionales para el Plataformas locales
desarrollo local para el desarrollo
Las necesidades locales de
Producto 1: Estructuras locales para el
Economías desarrollo conjunto de
desarrollo se reflejan en las
planeamiento e implementación
políticas nacionales sostenibles a nivel
local Indicador: Plataformas en
Indicador: Las políticas nacionales
Las comunidades, el sector operación en 120 municipios
integran las necesidades locales
en los 8 países pilotos privado y el Gobierno son
aliados para el desarrrollo

Indicador: 120 estrategias


de inversión y empleo
implementadas con capital
semilla de Capacidad 2015

Producto 4: Líderes para el desarrollo local


Liderazgos formales e informales que promuevan de manera efectiva el desarrollo
Indicador: 480 líderes capacitados como parte de las instancias de decisión en el ámbito local

 
 
4. Unión Europea 
 
4.1. Política regional europea 
 
La política regional de la Unión Europea se basa en la solidaridad financiera. 
Una parte de las contribuciones de los Estados miembros al presupuesto 
comunitario  se  transfiere  hacia  las  regiones  y  categorías  sociales  menos 
favorecidas.  
 

 
 
Fig. Unión Europea 
 

179
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

4.1.1.  Fondos europeos 
 
En el período de 2000‐2006, estas transferencias representarán una tercera 
parte del presupuesto comunitario, es decir, 213 mil millones de euros: 
 
‐    Fondos  Estructurales  (195  mil  millones):  Fondo  Europeo  de  Desarrollo 
Regional,  Fondo  Social  Europeo,  Instrumento  Financiero  de  Orientación 
de la Pesca y Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (sec‐
ción de Orientación);  
 
‐ Fondo de Cohesión (18 mil millones): Los fondos estructurales  se concen‐
tran en objetivos prioritarios:  
 
1: La recuperación de las regiones menos desarrolladas (22por ciento de la po‐
blación de la Unión): 70 por ciento de los créditos; 
 
2: La reconversión económica y social de las zonas con dificultades estructurales 
(18 por ciento de la población europea): 11.5 por ciento de los créditos; 
 
3:  La  modernización  de  los  sistemas  de formación y el fomento del empleo (12.3 
por ciento de los créditos), y esto fuera de las regiones del Objetivo nº 1, 
en las cuales medidas de este tipo van incluidas en las estrategias de re‐
cuperación 
 
4.1.1.1. FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional 
 
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) tiene por objeto promo‐
ver la cohesión económica y social mediante la corrección de los principales des‐
equilibrios  regionales  y  la  participación  en  el  desarrollo  y  la  reconversión  de  las 
regiones,  garantizando  al  mismo  tiempo  una  sinergia  con  las  intervencio‐
nes de los demás Fondos Estructurales. 
 
Marco y misión 
 
El  FEDER interviene en el seno de los nuevos objetivos número 1 y 2 de las 
iniciativas comunitarias en favor de la cooperación transfronteriza, trans‐
nacional e interregional (INTERREG III), de la revitalización económica y so‐
cial de las ciudades y los barrios urbanos en crisis (URBAN II), así como de 
las acciones innovadoras y medidas de asistencia técnica introducidas por 
el Reglamento general. 

180
UAM – IFE – IET

A fin de reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de las diversas 
regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zo‐
nas rurales, el  FEDER  quiere contribuir al desarrollo armonioso, equilibra‐
do y duradero de las actividades económicas, a un alto grado de competi‐
tividad, a un nivel elevado de empleo y de protección del medio ambien‐
te, así como a la igualdad entre los hombres y las mujeres. 
 
Ámbito de aplicación 
 
Para llevar a cabo su misión en favor del desarrollo regional, el FEDER par‐
ticipa en la financiación de las medidas siguientes:  
 
• Inversiones productivas que permitan la creación o el mantenimiento 
de empleos estables.  
• Inversiones  en  infraestructuras  que  en  las  regiones  del  objetivo  n°  1 
contribuyan al desarrollo, al ajuste estructural, a la creación y al man‐
tenimiento  de  puestos de trabajo y, en todas las regiones subvencio‐
nables, a la diversificación, revitalización, integración y renovación de 
los centros de actividad económica y los espacios industriales en de‐
clive, de las zonas urbanas degradadas, y de las zonas rurales y zonas 
dependientes de la pesca. Estas inversiones pueden también tener por 
objeto  el  desarrollo  de  las  redes  transeuropeas  de  transporte,  teleco‐
municaciones y energía en las regiones del objetivo número 1.  
• Desarrollo del potencial endógeno mediante medidas de apoyo a las 
iniciativas  de  desarrollo  local  y  de  empleo  y  a  las  actividades  de  las 
pequeñas y medianas empresas: estas ayudas se destinan a los servi‐
cios  a  las  empresas,  la  transferencia  de  tecnologías,  el  desarrollo  de 
instrumentos de financiación, las ayudas directas a las inversiones, la 
realización  de  infraestructuras  de  proximidad,  y  a  las  estructuras  de 
servicios de proximidad.  
• Inversiones  en  el  terreno  de  la  educación  y  la  sanidad,  únicamente 
para el objetivo número 1.  
 
A través de estas medidas se quiere fomentar el desarrollo del entorno 
productivo, la investigación y el desarrollo tecnológico, el desarrollo de la 
sociedad de la información, la protección y mejora del medio ambiente, la 
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el trabajo, así co‐
mo la cooperación transnacional, transfronteriza e interregional. 
Según  el  Reglamento  general,  la  iniciativa  comunitaria  INTERREG  III  y 
las  acciones  innovadoras  (estudios,  proyectos  piloto  y  de  intercambio  de 

181
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

experiencias) realizadas en ámbito del desarrollo regional o local pueden 
financiarse únicamente con cargo al FEDER. No obstante, el ámbito de apli‐
cación de este Fondo podrá ampliarse al de los demás Fondos Estructura‐
les  con  el  fin  de  incluir  las  medidas  necesarias  para  la  aplicación  de  los 
programas de la iniciativa o del proyecto piloto de que se trate.  
 
4.1.1.2. FSE: Fondo Social Europeo 
 
El  FSE tiene por misión apoyar las medidas de prevención y lucha contra el 
desempleo, desarrollar los recursos humanos y fomentar la integración social en el 
mercado de trabajo a fin de promover un elevado nivel de empleo, la igualdad en‐
tre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. 
En  especial,  el  Fondo  apoyará  las  acciones  emprendidas  en  virtud  de  la 
Estrategia europea de empleo y de las Directrices sobre el empleo. 
Las intervenciones del  FSE se ajustan a los tres nuevos objetivos. El Re‐
glamento prevé cinco ámbitos políticos claves de intervención del FSE: 
 
• Desarrollo de políticas activas del mercado de trabajo para combatir y 
prevenir el desempleo, proteger a las mujeres y los hombres contra el 
desempleo de larga duración, facilitar la reintegración de los desem‐
pleados de larga duración en el mercado de trabajo y apoyar la inte‐
gración profesional de los jóvenes y de las personas que se reincorpo‐
ran al mercado de trabajo;  
• Promoción de la igualdad de oportunidades para todos en el acceso al 
mercado de trabajo, con atención particular para las personas amena‐
zadas de exclusión social;  
• Promoción y mejora de la formación profesional, fomento de la edu‐
cación  y  del  consejo  como  parte  de  una  política  de  aprendizaje  per‐
manente;  
• Promoción  de  una  mano  de  obra  cualificada,  con  formación  y  adap‐
table, de la innovación y la adaptabilidad de la organización del tra‐
bajo, y de la iniciativa empresarial;  
• Medidas específicas para mejorar el acceso de las mujeres al mercado de 
trabajo y su participación en el mismo (perspectivas de carrera, acceso a 
las nuevas oportunidades de trabajo, a la creación de empresas, etc.).  
 
Por otra parte, el FSE tiene en cuenta tres temas horizontales:  
 
• la  contribución  a  la  promoción  de  iniciativas  de  empleo  locales  (in‐
cluidos los pactos de empleo territoriales);  

182
UAM – IFE – IET

• la dimensión social y las repercusiones en el mercado de trabajo de la 
sociedad de la información;  
• la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y muje‐
res como parte del proceso de integración de las políticas sobre igual‐
dad de oportunidades.  
 
De un modo general, el FSE ofrece tres tipos de ayuda: 
• Asistencia a personas: en principio será la principal forma de ayuda y 
abarcará ámbitos como la formación o educación profesional, la orien‐
tación, etc.;  
• Asistencia a estructuras y sistemas a fin de aumentar la eficacia de las 
actividades de la asistencia a personas (por ejemplo, aumentando su 
eficacia);  
• Medidas de acompañamiento (puesta a disposición de servicios e ins‐
talaciones  de  asistencia  para  personas  dependientes,  promoción  de 
medidas de acompañamiento sociopedagógicas, campañas de sensibi‐
lización y de información).  
 
Iniciativas comunitarias, acciones innovadoras y asistencia técnica. 
 
De  conformidad  con  las  disposiciones  del  Reglamento  general  sobre  los 
fondos estructurales, el  FSE contribuye a la puesta en marcha de la inicia‐
tiva comunitaria para combatir la discriminación y las desigualdades, de 
cualquier naturaleza, en relación con el mercado de trabajo (EQUAL). 
El  FSE financia también acciones de preparación, de seguimiento y de 
evaluación,  en  los  Estados  miembros  o  a  escala  comunitaria,  necesarias 
para llevar a cabo: 
 
• Acciones  de  carácter  innovador  y  proyectos  piloto  relativos  a  los 
mercados de trabajo, al empleo y a la formación profesional;  
• Estudios  e  intercambio  de  experiencias  que  presenten  un  carácter 
multiplicador;  
• Acciones de asistencia técnica vinculadas a la preparación, al segui‐
miento  y  a  la  evaluación, así como al control, de las acciones finan‐
ciadas por el fondo;  
• Acciones dirigidas, en el marco del diálogo social, al personal de las 
empresas en dos o más estados miembros;  
• La divulgación de información a los socios participantes, a los bene‐
ficiarios finales y al público en general.  
 

183
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

4.1.2.  Iniciativas comunitarias 
 
Existen además cuatro iniciativas comunitarias que tienen como finalidad 
definir soluciones comunes a problemas concretos. Estas iniciativas se be‐
nefician con el 5,35por ciento de los créditos de los Fondos Estructurales: 
 
• INTERREG  III    (la  cooperación  transfronteriza,  transnacional  e  interre‐
gional); 
• URBAN  II    (el  desarrollo  sostenible  de  las  ciudades  y  de  los  barrios  en 
crisis); 
• LEADER+  (el desarrollo rural mediante iniciativas locales) ; 
• EQUAL   (la lucha contra las desigualdades y las discriminaciones  en el ac‐
ceso al mercado de trabajo).  
 
4.2. El Parlamento Europeo: Representación de los ciudadanos   
 
4.2.1. Los diputados del Parlamento Europeo 
 
Los diputados del Parlamento Europeo se sientan no por bloques naciona‐
les sino por grupos políticos a escala europea que reúnen a los principales 
partidos políticos de los Estados miembros de la UE. 
 
 
Número de escaños por grupo político, a 1 de abril del 2003

Grupo político Sigla Escaños


Partido Popular Europeo (democristianos) y Demócratas Europeos PPE-DE 232
Partido de los Socialistas Europeos PSE 175
Partido Europeo de los Liberales, Demócratas y Reformistas ELDR 52
Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica GUE/NGL 49
Verdes/Alianza Libre Europea Verdes/ALE 44
Unión por la Europa de las Naciones UEN 23
Europa de las Democracias y la Diferencias EDD 18
No inscritos NI 31
Total 624
 
Los orígenes del Parlamento Europeo se remontan a los años 50 y a los 
tratados  fundacionales.  Desde  1979  sus  diputados  son  elegidos  directa‐
mente por los ciudadanos a los que representan. 

184
UAM – IFE – IET

Las elecciones tienen lugar cada cinco años y todo ciudadano de la  UE 
inscrito  en  las  listas  electorales  tiene  derecho  a  votar.  Así  el  Parlamento 
expresa la voluntad democrática de los 380 millones de ciudadanos de la 
Unión  y  representa  sus  intereses  en  las  discusiones  con  las  otras  institu‐
ciones de la UE. Pat Cox fue elegido Presidente del Parlamento europeo en 
el 2002. 
 
Número de escaños por país
(en orden alfabético, siguiendo el nombre del país en su propia lengua)

País/escaños 1999-2004 2004-2007 2007-2009


Bélgica 25 24 24
Bulgaria - - 18
Chipre - 6 6
República Checa - 24 24
Dinamarca 16 14 14
Alemania 99 99 99
Grecia 25 24 24
España 64 54 54
Estonia - 6 6
Francia 87 78 78
Hungría - 24 24
Irlanda 15 13 13
Italia 87 78 78
Letonia - 9 9
Lituania - 13 13
Luxemburgo 6 6 6
Malta - 5 5
Países Bajos 31 27 27
Austria 21 18 18
Polonia - 54 54
Portugal 25 24 24
Rumania - - 36
Eslovaquia - 14 14
Eslovenia - 7 7
Finlandia 16 14 14
Suecia 22 19 19
Reino Unido 87 78 78
Total (máximo) 626 732 786
 
4.2.2. Los Papeles del Parlamento 
 
El Parlamento tiene tres papeles principales: 1) Comparte con el Consejo 
el  poder  legislativo;  el  hecho  de  que  sea  una  institución  elegida  directa‐
mente ayuda a garantizar la legitimidad democrática de la legislación eu‐
ropea; 2) Ejercita el control democrático de todas las instituciones de la UE 
y  en  especial  de  la  Comisión;  tiene  potestad  para  aprobar  o  rechazar  el 
nombramiento de Comisarios y derecho a censurar a la Comisión en con‐

185
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

junto;  3)  Forma  con  el  Consejo  la  autoridad  presupuestaria  de  la  UE  y 
puede por lo tanto influir en el gasto de la  UE; al final del procedimiento 
presupuestario  adopta  o  rechaza  el  presupuesto  en  todos  sus  elementos. 
Pasemos a describir en detalle estos tres cometidos. 
 
4.2.2.1. El poder legislativo 
 
El  procedimiento  más  común  para  aprobar  la  legislación  de  la  UE  es  la 
ʺcodecisiónʺ,  que  se  aplica  en  una  amplia  gama  de  campos.  Esto  sitúa  a 
Parlamento y Consejo en pie de igualdad y las leyes aprobadas utilizando 
este procedimiento son actos conjuntos de ambos. 
En otro tipo de propuestas el Parlamento debe ser consultado y se re‐
quiere su aprobación para determinadas decisiones políticas o institucio‐
nales importantes. 
El  Parlamento  también  impulsa  la  nueva  legislación  examinando  el 
programa  de  trabajo  anual  de  la  Comisión,  considerando  qué  nuevas  le‐
yes serían apropiadas y pidiendo a la Comisión que presente propuestas. 
 
4.2.2.2. Control democrático 
 
El Parlamento ejerce de varias formas el control democrático de las otras 
instituciones europeas.  
En primer lugar, cuando se designa una nueva Comisión, el Parlamen‐
to se entrevista con todos los candidatos a los cargos de Comisarios y pre‐
sidente de la Comisión, candidatos presentados por los Estados miembros 
y que no pueden ser nombrados sin la aprobación del Parlamento.  
En  segundo  lugar,  la  Comisión  es  políticamente  responsable  ante  el 
Parlamento, que puede presentar una moción de censura pidiendo su di‐
misión.  
Más  generalmente,  el  Parlamento  controla  examinando  regularmente 
los  informes  enviados  por  la  Comisión  (informe  general,  informes  sobre 
ejecución  del  presupuesto,  sobre  la  aplicación  del  Derecho  comunitario, 
etc.).  Por  otra  parte,  los  diputados  plantean  constantemente  cuestiones 
escritas y orales a la Comisión. 
Los  Comisarios  asisten  a  los  plenos  del  Parlamento  y  a  reuniones  de 
las  comisiones  parlamentarias,  manteniendo  un  diálogo  continuo  entre 
ambas instituciones. 
El Parlamento también supervisa el trabajo del Consejo ya que los di‐
putados le plantean cuestiones escritas y orales y el Presidente del Conse‐
jo asiste a los plenos y participa en debates importantes.  

186
UAM – IFE – IET

El Parlamento colabora estrechamente con el Consejo en ciertas áreas, 
tales como la de política exterior y seguridad común y de cooperación ju‐
dicial, y en algunos problemas de interés común como la política de asilo 
e inmigración y medidas para combatir la tenencia de drogas, el fraude y 
la delincuencia internacional. La Presidencia del Consejo mantiene al Par‐
lamento informado sobre todos estos temas.  
El Parlamento puede también ejecutar el control democrático median‐
te el examen de peticiones de los ciudadanos y creando comisiones tem‐
porales de investigación.  
Finalmente, el Parlamento aporta ideas a las cumbres de la UE (reunio‐
nes del Consejo Europeo). En la apertura de cada cumbre se invita al Pre‐
sidente del Parlamento a expresar las opiniones e inquietudes de su insti‐
tución ante determinados problemas y puntos del orden del día del Con‐
sejo Europeo.  
 
4.2.2.3. El poder del dinero 
 
El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el Parlamen‐
to  y  el  Consejo.  El  Parlamento  lo  discute  en  dos  lecturas  sucesivas  y  no 
entra en vigor hasta que lo firma su Presidente.  
La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento (COCOBU) super‐
visa  cómo  se  gasta  el  presupuesto  y  anualmente  el  Parlamento  decide  si 
aprueba o no la gestión por la Comisión del presupuesto del ejercicio pre‐
vio. Este proceso de aprobación es técnicamente conocido como ʺdescargoʺ. 
El trabajo del Parlamento está dividido en dos etapas principales: 
 

• Preparación del pleno. Es hecha por los diputados en las diversas comi‐
siones parlamentarias especializadas en ámbitos particulares de la ac‐
tividad de la UE. Los asuntos para debate también son discutidos por 
los grupos políticos.  
• Pleno. Los plenos, al que asisten todos los diputados, se celebran nor‐
malmente  en  Estrasburgo  (una  semana  al  mes)  y  a  veces  en  Bruselas 
(dos días). En estas sesiones el Parlamento examina la legislación y vo‐
ta las propuestas de enmiendas antes de llegar a una decisión sobre el 
texto en conjunto.  
 

Otros  puntos  del  orden  del  día  pueden  incluir  comunicaciones  del 
Consejo  o  la  Comisión  o  cuestiones  sobre  lo  que  ocurre  en  la  Unión  o  el 
mundo. 
 
4.2.3. El trabajo del Parlamento 

187
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
El Parlamento Europeo trabaja en Francia, Bélgica y Luxemburgo. Las se‐
siones plenarias mensuales, a las que asisten todos los diputados, se cele‐
bran en Estrasburgo (Francia), ʺsedeʺ del Parlamento. Las reuniones de las 
comisiones parlamentarias y las sesiones plenarias adicionales se celebran 
en  Bruselas  (Bélgica),  mientras  que  Luxemburgo  acoge  a  las  oficinas  ad‐
ministrativas (Secretaría General). 
 
• AFET‐ Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y Políti‐
ca de Defensa  
• BUDG‐Comisión de Presupuestos 
• CONT‐Comisión de Control Presupuestario 
• LIBE‐Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos 
Interiores 
• ECON‐Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios 
• JURI‐Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior 
• ITRE‐Comisión de Industria, Comercio Exterior, Investigación y Energía 
• EMPL‐Comisión de Empleo y Asuntos Sociales 
• ENVI‐Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor 
• AGRI‐Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural 
• PECH‐Comisión de Pesca 
• RETT‐Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo 
• CULT‐Comisión de Cultura, Juventud, Educación, Medios de Comunicación y Deporte 
• DEVE‐Comisión de Desarrollo y Cooperación 
• AFCO‐Comisión de Asuntos Constitucionales 
• FEMM‐Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades 
• PETI‐Comisión de Peticiones 
 
4. 3.  Comité de las regiones 
 
Creado en 1994 con arreglo al Tratado de la Unión Europea (Maastricht), 
el  Comité  las  Regiones  es  un  organismo  consultivo  integrado  por  repre‐
sentantes de las autoridades regionales y locales de Europa que garantiza 
que estas autoridades puedan aportar su opinión en la formulación de las 
normas de la Unión Europea y que se respetan las identidades y prerroga‐
tivas regionales y locales.  
El  Comité  debe  ser  consultado  sobre  asuntos  que  conciernen  al  go‐
bierno local y regional, tales como política regional, medio ambiente, edu‐
cación y transporte.  
 
4.3.1. Miembros del Comité de las Regiones 
 

188
UAM – IFE – IET

Hasta que se adhieran los nuevos Estados, el Comité tiene 222 miembros. 
El  número  de  cada  Estado  miembro  refleja  aproximadamente  el  tamaño 
de su población, del siguiente modo:  
 
Alemania, Francia, Italia, Reino Unido 24
España 21
Bélgica, Grecia, Países Bajos, Austria, Portugal,
12
Suecia
Dinamarca, Irlanda, Finlandia 9
Luxemburgo 6
TOTAL 222
 
Este número no cambiará tras la ampliación, sino que los representan‐
tes de los nuevos Estados miembros entrarán a formar parte del Comité 
con la siguiente distribución:  
 
Polonia 21
Rumania 15
Bulgaria, República Checa, Hungría 12
Lituania, Eslovaquia 9
Estonia, Letonia, Eslovenia 7
Chipre 6
Malta 5
 
De este modo el Comité tendrá total de 344 miembros.  
Los miembros del Comité con cargos municipales o regionales electos 
que representan a toda la gama de actividades de los gobiernos locales y 
regionales de la Unión, pueden ser presidentes o parlamentarios regiona‐
les, concejales, alcaldes de ciudades grandes, etc. Son nombrados por los 
gobiernos de la UE, pero trabajan con total independencia política. El Con‐
sejo  de  la  UE  los  nombra  por  cuatro  años  y  pueden  ser  reelegidos.  Con‐
forme al Tratado de Niza, deben también tener un mandato de las autori‐
dades que representan o deben ser políticamente responsables ante ellas.  
El  Comité  las  Regiones  designa  a  un  presidente  entre  sus  miembros, 
por un periodo de dos años.  
 
4.3.2. Los Papeles del Comité de las Regiones 
 

189
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

El papel del Comité de las Regiones es presentar los puntos de vista locales y 
regionales en la legislación de la  UE. Lo hace emitiendo dictámenes sobre las 
propuestas de la Comisión.  
La  Comisión  y  el  Consejo  deben  consultar  al  Comité  sobre  temas  de 
importancia directa para las autoridades locales y regionales pero también 
pueden consultarlo siempre que lo deseen. Por su parte el Comité puede 
adoptar dictámenes por propia iniciativa y presentarlos a la Comisión, al 
Consejo y al Parlamento. 
Tres principios fundamentales rigen los trabajos del Comité:  
 
4.3.2.1. El principio de subsidiariedad    
 
Inscrito  en  los  Tratados  al  mismo  tiempo  que  la  creación  del  CDR,  este 
principio significa que en la Unión Europea las decisiones deben tomarse 
en el nivel práctico más próximo al ciudadano. Por lo tanto, la Unión Eu‐
ropea no debería tomar medidas más propias de las administraciones na‐
cionales, regionales o locales. 
 
4.3.2.2. El principio de proximidad 
 
Todos  los  niveles  de  gobierno  deberían  aspirar  a  estar  ʺpróximos  a  los 
ciudadanosʺ,  especialmente  organizando  su  trabajo  de  manera  transpa‐
rente,  para  que  los  ciudadanos  conozcan  a  los  responsables  y  puedan 
hacer oír sus opiniones. 
 
4.3.2.3 El principio de asociación 
 
Una sana gobernanza europea se basa en el trabajo conjunto de los niveles 
europeo, nacional, regional y municipal; cada uno de estos cuatro niveles 
es imprescindible y debería participar en el proceso decisorio. 
 
4.3.3.  El trabajo del Comité de las Regiones 
 
Cada año el Comité celebra cinco sesiones plenarias durante las cuales de‐
fine su política general y adopta los dictámenes. 
Los miembros del Comité son asignados a comisiones especializadas cuyo 
trabajo es preparar las sesiones plenarias. Hay seis comisiones: 
 
• Comisión de Política de Cohesión Territorial (COTER)  
• Comisión de Política Económica y Social (ECOS)  

190
UAM – IFE – IET

• Comisión de Desarrollo Sostenible (DEVE)  
• Comisión de Cultura y Educación (EDUC)  
• Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea 
(CONST)  
• Comisión de Relaciones Exteriores (RELEX).  
 
4.4. Desarrollo rural 
 
El  desarrollo  rural  está  estrechamente  relacionado  con  la  política  agrícola 
común  y  con  las  medidas  de  apoyo  al  empleo.  Por  ello,  tradicionalmente 
se  han  dispersado  las  medidas  de  apoyo  a  ese  sector  entre  distintos  ins‐
trumentos jurídicos que perseguían objetivos diferentes. Con el fin de de‐
volverle  la  coherencia,  la  reforma  de  la  política  agrícola  común  de  1999, 
efectuada  a  largo  plazo  en  el  marco  del  Programa  2000,  estuvo  acompa‐
ñada  por  el  incremento  de  las  medidas  de  desarrollo  rural  y  su  agrupa‐
ción en un único Reglamento.  
Ese  instrumento  establece  una  política  integrada  de  desarrollo  rural 
duradero  que  ofrezca  una  mayor  coherencia  entre  el  desarrollo  rural,  la 
política de precios y los mercados comunes y fomenta el desarrollo rural 
con la participación de todos los actores locales.  
El desarrollo rural se ha convertido en el segundo pilar de la política 
agrícola. Relacionada como está con las actividades agrícolas y con su re‐
conversión, la política de desarrollo rural persigue concretamente los pun‐
tos siguientes: La modernización de las explotaciones agrarias; La seguri‐
dad y calidad de los productos alimentarios;   Rentas estables y equitati‐
vas  para  los  agricultores;  la  asunción  de  los  retos  medioambientales;  las 
actividades complementarias o alternativas, creadoras de empleo, que de‐
tengan el éxodo rural y fortalezcan el tejido económico y social de los es‐
pacios  rurales;  la  mejora  de  las  condiciones  de  vida  y  de  trabajo  y  el  fo‐
mento de la igualdad de oportunidades.  
Las  medidas  de  desarrollo  rural  que  responden  a  estos  objetivos  se 
clasifican en dos categorías: 1) Medidas complementarias de la reforma de 
la PAC 1992: jubilación anticipada, medidas agroambientales y de refores‐
tación y régimen aplicable a las zonas desfavorecidas. 2) Medidas de mo‐
dernización  y  diversificación  de  las  explotaciones  agrarias:  inversión  en 
las explotaciones agrarias, instalación de jóvenes agricultores, formación, 
apoyo a las inversiones en las instalaciones de transformación y comercia‐
lización,  ayuda  complementaria  a  la  silvicultura,  promoción  y  reconver‐
sión de la agricultura.  
 

191
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

5. República Checa 
 
5.1. Estrategia del desarrollo sustentable  
 
La  Estrategia  del  desarrollo  sustentable  para  la  República  Checa, 
[denominada]  Del  Crecimiento  Económico  al  Desarrollo  Sutentable,  fue  elabo‐
rada por el Instituto Checo de Ecología en 2002, con la siguiente estructura: 
 
1  The object, methods, terms and principles  
2  International (global) starting points for sustainable development 
       2.1 Analysis of the initial global conditions in the world 
       2.2 Analysis of the causes of unsustainability 
3  Initial conditions in the Czech Republic 
       3.1 Post November situation in the Czech Republic 
       3.2 Analysis of the positive and negative aspects of the initial state in the 
Czech Republic 
       3.3 Strong and weak sides, opportunities and threats to the state and 
development in the Czech Republic                    
       3.4 The vision of sustainable development in the Czech Republic 
       3. 5 Sustainable development Indicators ‐ situation in the Czech Republic 
4  A sustainable development strategy for the Czech Republic 
       4. 1. The starting point for identifying the aims of sustainability in the 
Czech Republic 
        4. 2. The main strategic aims for attaining sustainability 
        4. 3.  Specifying the means of attaining the strategic aims 
        4. 5. Tools for achieving the goals in prior areas 
5 Following implementation activities  
 

 
 
Fig. República Checa 
 

192
UAM – IFE – IET

5.2. Secretaría de desarrollo local y regional 
 
La Secretaría fue establecida el 1 de noviembre de 1996 por la ley número 
272/1996.    Esta  ley  especifica  la  esfera  de  poderes  de  la  Secretaría  como 
cuerpo  central  de  la  administración  estatal  de  la  República  Checa  en  [las] 
siguientes áreas: Plan Nacional de Desarrollo; Política local y regional (in‐
cluso  soporte  regional  par  alas  empresas  privadas);  política  de  vivienda; 
desarrollo de recursos de vivienda; leasing de facilidades residenciales y 
no  residenciales;  zonación;  regulación  de  construcción  y  edificios;  políti‐
cas de inversión y  turismo. 
 
5.2.1. Instituto para Desarrollo Territorial 
 
The  ITD is engaged in methodological, consulting and literature research activi‐
ties, fosters study activities (including the operation of a specialized library 
for  the  public),  documentation  activities  and  publishing  of  specialized  profes‐
sional handbooks.  
Furthermore,  the  Institute  prepares  documents  for  practical  needs  of 
the  Ministry  for  Regional  Development,  creates  information  systems, 
takes care of international specialistsʹ contacts and organizes participation 
in international organizations.  
All activities are related to zoning, regional policy, housing issues and 
housing policy, and programmes of development of regions, cities, towns 
and villages in the Czech Republic.  
 
5.2.2. Centro para Desarrollo Regional y Local 
 
Basic  mission  of  the  Centre  for  Regional  Development  of  the  Czech  Re‐
public  is  the  support  of  regional  policy  of  the  Ministry  for  Regional  De‐
velopment, support and monitoring of social and economic development 
in regions. This assistance is delivered through the implementation of the 
EU  programmes, which is within the competencies of CBC Phare within 
the  Ministry  for  Regional  Development:  Regional  Development  Fund, 
preparatory programmes for Structural Funds, methodological and mate‐
rial support to activities of Regional Development Agencies, development 
of a regional information system including information support to enter‐
prise,  and  support  to  and organisation of training programmes aimed at 
European integration.  
Centre  for  Regional  Development  CR  supplies  state  administrative 
and  self‐government  bodies  information  on  national  and  international 

193
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Phare  programmes,  cross‐border‐cooperation  programmes,  and  all  the 


other interested parties information from national publicly accessible da‐
tabases.  It  participates  in  programmes  preparing  public  servants  for  the 
use of Structural Funds in the CR.  
CRD CR is a host organisation for EURO INFO CENTRE, a member of 
European  information  and  counselling  centres  established  by  the  Euro‐
pean Commission.  EURO INFO CENTRE (EIC) provides information on 
legislation,  EU  customs  and  taxes,  EU  projects  and  activities  to  support 
SMEs.  It  also  mediates  the  participation  of  Czech  businesses  in  some  of 
the EU programmes. For the domestic companies a bulletin ʺEntrepreneu‐
rial  contactsʺ  (Podnikatelské  kontakty)  is  issued  and  the  possibility  of 
promoting  their  own  products  or  business  activities  in  BRE  (Bureau  de 
Rapprochement  des  Entreprises)  offered.  CRD  CR  is  the  founder  and  a 
owner of Hospodářské parky spol. s.r.o. company, running Business park  
a.s. České Velenice. 
 
5.2.3. Euroregiones 
 
La República checa forma con los países vecinos en la zona fronteriza las 
“euroregiones”,  donde  se  realiza  intensiva  cooperación  y  colaboración, 
por  medio  de  varios  programas  de  desarrollo  regional.  La  [siguiente] 
imagen muestra las euroregiones, sus nombres y ubicación. 
 

 
 
 
 

194
UAM – IFE – IET

 
 

 
 
5.3. Secretaría de Medio Ambiente 
 
5.3.1.  Política Estatal de Medio Ambiente  (Resolución del Gobierno de la R.Ch.) 
 
INTRODUCTION  
II INITIAL CONDITIONS  
II.1 General Conditions  
II.2 Obligations Following from Preparation for Accession of the Czech Republic to the 
European Union  
II.3 Economic Aspects of SEP CR  
III PRIORITY ENVIRONMENTAL PROBLEMS  
III.1 Acute Problems in the Quality of Components of the Environment  
III.2 Problems in the Environmental Infrastructure  
III.3 Urgent Structural Problems in Environmental Protection  
III.4 Global Aspects, International Commitments and Shared Responsibility of the Czech 
Republic 
IV PRINCIPLES OF SEP CR  
IV.1 Sustainable Development  
IV.2 Public Participation in Formation and Implementation of SEP  
IV.3 Other Broadly Accepted Principles  
IV.4 Inter‐Sectoral Cooperation and Sectoral Policy Integration  
V TARGETS AND MEASURES OF SEP CR  
V.1 General Targets of SEP CR:  
V.2 Measures and Targets for the Individual Components of the Environment  
V.3 System of Selected Indicators  
VI SECTORAL POLICY MEASURES AND OBJECTIVES  
VI.1 Extraction of Mineral Resources  
VI.2 Energy  
VI.3 Industry and Trade  
VI.4 Waste Management  
VI.5 Transport  
VI.6 Agriculture and Forest Management  
VI.7 Water Management, Care for Water  
VI.8 Health and the Environment  

195
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

VI.9 Travel and Tourism  
VI.10 Regional Development  
VI.11 Education  
VII ENVIRONMENTAL POLICY INSTRUMENTS  
VII.1 Legal Instruments  
VII.2 Economic Instruments  
VII.3 Voluntary Environmental Instruments  
VII.4 Information  
VII.5 Instruments of Education, Enlightenment and Public Awareness  
VII.6 Institutional Instruments  
VII.7 Public Participation and Agenda 21  
VII.8 Research and Development  
VII.9 Land Use Planning  
VII.10 An Ecosystem Approach  
VII.11 International Cooperation  
VIII COSTS AND EFFECTIVENESS OF THE PROPOSED TARGETS  
VIII.1 Strategy of Target Financing  
VII.2 Continual Economic Evaluation of Targets  
IX ENVIRONMENTAL POLICY TARGETS  
IX.1 Baseline Scenario: Europe 1990 ‐ 1995.  
IX.2 Optimum Scenario: Europe 2005.  
X OVERVIEW OF SELECTED ENVIRONMENTAL POLICY INDICATORS AND TAR‐
GETS  
XI CONCLUSIONS  
Harmonization and Implementation of the EC Environmental Legislation  
Systematic Up‐Dating of State Environmental Policy of the Czech Republic  
GLOSSARY OF TERMS  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

196
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
ANEXO 
Lista de indicadores del desarrollo sustentable 
 
Capítulos del Indicadores
programa 21
De impulso De estado De reacción
CATEGORÍA: SOCIAL
Capítulo 3: Lucha co- -Tasa de desempleo -Índice general de pobreza
ntra la pobreza -Índice del grado de pobre-
za
-Índice cuadrado del grado
de pobreza
-Índice de Gini de
desigualdad de ingresos
-Relación entre los
salarios medios de los
hombres y de las mujeres
Capítulo 5: Dinámica -Tasa de crecimiento -Densidad de población
demográfica y sosteni- demográfico
bilidad -Tasa de migración
neta
-Tasa de fecundidad
total
Capítulo 36: Fomento -Tasa de variación de -Niños que alcanzan el -Porcentaje del produc-
de la educación, la ca- la población en edad quinto grado de la to interno bruto dedica-
pacitación y la toma de escolar enseñanza primaria do a la educación
conciencia -Tasa de escolariza- -Esperanza de permanen-
ción en la enseñanza cia en la escuela
primaria (bruta y neta) -Diferencia entre las tasas
-Tasa de escolariza- de escolarización masculi-
ción en la enseñanza na y femenina
secundaria (bruta y -Número de mujeres por
neta) cada cien hombres en la
-Tasa de alfabetiza- mano de obra
ción de adultos
Capítulo 6: Protección -Saneamiento básico: -Vacunación contra
y fomento de la salud Porcentaje de la población enfermedades infeccio-
humana que dispone de instalacio- sas infantiles
nes adecuadas para la eli- -Tasa de uso de méto-
minación de excrementos dos anticonceptivos
-Acceso al agua potable -Porcentaje de produc-
-Esperanza de vida al nacer tos químicos potencial-
-Peso suficiente al nacer mente
-Tasa de mortalidad infantil peligrosos vigilados en
-Tasa de mortalidad los alimentos
derivada de la maternidad -Gasto nacional en ser-
-Estado nutricional de los vicios locales de salud
niños -Gasto nacional total en
el sector de la salud
como porcentaje del
PNB

197
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Capítulo 7: Fomento -Tasa de crecimiento -Porcentaje de la población -Gasto en infraestructu-


del desarrollo sosteni- de la población urbana que vive en zonas urbanas ra por habitante
ble de los asentamien- -Consumo de combus- -Superficie y población de
tos humanos tibles los asentamientos urbanos
fósiles por habitante en autorizados y no autoriza-
vehículos de motor dos
-Pérdidas humanas y -Superficie útil por persona
económicas debidas -Relación entre el precio de
a desastres natura- la vivienda y el ingreso
les

CATEGORÍA: ECONÓMICA

Capítulo 2: Coopera- -Producto interno -Producto interno neto


ción internacional para bruto por habitante ajustado conforme a
acelerar el desarrollo -Porcentaje de la in- consideraciones ambienta-
sostenible de los paí- versión neta en el les
ses en desarrollo y po- producto interno bruto -Porcentaje de productos
líticas internas conexas -Suma de las expor- manufacturados en las ex-
taciones y las impor- portaciones totales de mer-
taciones como por- cancías
centaje del producto
interno bruto

Capítulo 4: Evolución -Consumo anual de -Reservas comprobadas de


de las modalidades de energía minerales
consumo -Aportación de las -Reservas comprobadas de
industrias con utiliza- combustibles fósiles
ción intensiva de re- -Duración de las reservas
cursos naturales al comprobadas de energía
valor añadido del -Intensidad de utilización de
sector manufacturero materiales
-Proporción del valor
añadido del sector
manufacturero en el
producto interno bruto
-Proporción del consumo
de recursos energéticos
renovables

Capítulo 33: Recursos -Relación entre la -Relación entre deuda y -Gasto en protección
y mecanismos de fi- transferencia neta de producto nacional bruto del medio ambiente
nanciación recursos y el produc- -Relación entre el servicio como porcentaje del
to nacional bruto de la deuda y las exporta- producto interno bruto
-Total de la asisten- ciones -Cuantía de la financia-
cia oficial para el de- ción nueva o adicional
sarrollo concedida o para el desarrollo sos-
recibida, como por- tenible
centaje del producto
nacional bruto

198
UAM – IFE – IET

Capítulo 34: Transfe- -Importaciones de -Porcentaje de -Donaciones de


rencia de tecnología bienes de capital importaciones de bienes de cooperación técnica
ecológicamente racio- -Inversión extranjera capital ecológicamente ra-
nal, cooperación y au- directa cionales
mento de la capacidad

 
 
CATEGORÍA: AMBIENTAL
Capítulo 18: Protección -Tomas anuales de -Reservas de aguas -Tratamiento de las
de la calidad y el sumi- aguas subterráneas y subterráneas aguas residuales
nistro de los recursos de de superficie -Concentración de bacte- -Densidad de las re-
agua dulce -Consumo doméstico rias coliformes fecales en el des hidrológicas
de agua por habitante agua dulce
-Demanda bioquímica de
oxígeno en las masas de
agua
Capítulo 17: Protección -Crecimiento demográ- -Captura máxima permisi-
de los océanos y de los fico en las zonas cos- ble del sector pesquero
mares de todo tipo, in- teras -Índice de algas
cluidos los mares cerra- -Descargas de petró-
dos y semicerrados, y de leo en aguas costeras
las zonas costeras -Descargas de nitró-
geno y de fósforo en
las aguas costeras
Capítulo 10: -Cambios en el uso de -Cambios en el estado de -Ordenación de los
Enfoque integrado de la la tierra las tierras recursos naturales
planificación y la ordena- descentralizada a
ción de los recursos de nivel local
tierra
Capítulo 11: -Intensidad de la tala -Variación de la superficie -Porcentaje de la su-
Lucha contra la defores- de bosques de bosques perficie de bosques
tación que está regulado
-Superficie de bos-
ques protegidos co-
mo porcentaje de la
superficie total de
bosques
Capítulo 12: -Población que vive -Índice nacional de
Ordenación de los eco- por debajo del umbral precipitaciones mensuales
sistemas frágiles: lucha de pobreza en las zo- -Índice de vegetación
contra la desertificación nas áridas obtenido por teleobserva-
y la sequía ción
-Tierras afectadas por la
desertificación
Capítulo 13: Ordenación -Evolución demográfi- -Uso sostenible de los
de los ecosistemas frági- ca en las zonas mon- recursos naturales en las
les: desarrollo sostenible tañosas zonas montañosas
de las zonas de montaña -Bienestar de la población
de las zonas montañosas
Capítulo 14: Fomento de -Utilización de plagui- -Superficie cultivable por -Educación agrícola
la agricultura y del desa- cidas agrícolas habitante
rrollo rural sostenible -Utilización de abonos -Superficie de tierras
-Tierras de regadío afectadas por la
como porcentaje de salinización y el
las tierras cultivables anegamiento
-Utilización de energía
en la agricultura

199
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Capítulo 15: Conserva- -Especies amenazadas -Superficie protegida


ción de la diversidad bio- como porcentaje del total como porcentaje de
lógica de especies autóctonas la superficie total
Capítulo 16: -Gastos de investiga-
Gestión ecológicamente ción y desarrollo en el
racional de la biotecno- ámbito de la biotec-
logía nología
-Existencia de regla-
mentos o directrices
sobre bioseguridad
Capítulo 9: -Emisiones de gases -Concentraciones de -Gastos en medidas
Protección de la atmós- de efecto invernadero contaminantes en el aire de reducción de la
fera -Emisiones de óxidos ambiente de las zonas ur- contaminación del
de azufre banas aire
-Emisiones de óxidos
de nitrógeno
-Consumo de sustan-
cias que agotan la ca-
pa de ozono
Capítulo 21: -Generación de dese- -Gastos en gestión
Gestión ecológicamente chos sólidos industria- de desechos
racional de los desechos les y municipales -Reciclado y reutiliza-
sólidos y cuestiones re- -Eliminación de dese- ción de desechos
lacionadas con las chos domésticos por -Eliminación munici-
aguas cloacales habitante pal de desechos
Capítulo 19: -Intoxicaciones agudas por -Número de produc-
Gestión ecológicamente productos químicos tos químicos prohibi-
racional de los productos dos o rigurosamente
químicos tóxicos restringidos
Capítulo 20: -Generación de dese- -Superficie de tierras con- -Gastos en tratamien-
Gestión ecológicamente chos peligrosos taminadas con desechos to de desechos peli-
racional de los desechos -Importaciones y peligrosos grosos
peligrosos exportaciones de de-
sechos peligrosos
Capítulo 22: -Generación de dese-
Gestión inocua y ecoló- chos radiactivos
gicamente racional de
los desechos radiactivos

 
 
CATEGORÍA: INSTITUCIONAL
Capítulo 8: Integración -Estrategias de desarrollo sostenible
del medio ambiente y el -Programa de contabilidad ecológica y eco-
desarrollo en la adop- nómica integrada
ción de decisiones -Evaluaciones del impacto ambiental asig-
nadas
-Consejos nacionales para el desarrollo sos-
tenible
Capítulo 35: La ciencia -Científicos e -Científicos e ingenieros dedicados a activi-
para el desarrollo soste- ingenieros dades de investigación y desarrollo por mi-
nible potenciales por llón de habitantes
millón de habi- -Gastos en investigación y desarrollo como
tantes porcentaje del producto interno bruto
Capítulo 37: Mecanis-
mos nacionales y co-
operación internacional

200
UAM – IFE – IET

para aumentar la capa-


cidad nacional en los
países en desarrollo
Capítulo 38: Arreglos
institucionales interna-
cionales
Capítulo 39: Instrumen- -Ratificación de acuerdos mundiales
tos y mecanismos jurí- -Aplicación de los acuerdos mundiales ratifi-
dicos internacionales cados
Capítulo 40: Información -Líneas telefó- -Programas para la realización de estadísti-
para la adopción de de- nicas cas nacionales sobre medio ambiente
cisiones principales por
cien habitantes
-Acceso a la
información
Capítulos 23 a 32: For- -Representación de los grupos principales
talecimiento del papel en los consejos nacionales para el desarro-
de los grupos principa- llo sostenible
les -Representantes de minorías étnicas y po-
blaciones indígenas en los consejos nacio-
nales para el desarrollo sostenible
-Contribución de las organizaciones no gu-
bernamentales al desarrollo sostenible


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

201
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

202
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
LOS  AYUNTAMIENTOS COMO ACTO‐
RES DEL DESARROLLO LOCAL Y EL EN‐
TORNO DE LA POLÍTICA SOCIAL 
Descentralización, promoción  
y gestión del territorio * 
 
Gaspar Ruiz Velázquez 
Politólogo. Presta sus servicios en la Secretaría de Salud. 
 
José G. Vergara Barragán 
Economista. Director de Metodología y Normas de Seguimiento,   
Secretaría de Desarrollo Social. 
 
Palabras clave: Territorio, iniciativa local, actores locales, desarrollo endógeno,  desarrollo lo‐
cal,  entorno  innovador,  descentralización,  tejidos  productivos  locales,  flexibilidad,  competitivi‐
dad,  política  social,  pobreza,  marginación,  Ayuntamiento,  Microrregiones,  Hábitat,  capital  so‐
cial, gestión del territorio. 
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 


l  estudio  y  la  práctica  del desarrollo local en México merecen una 
amplia revisión tanto conceptual como de los instrumentos de polí‐
tica  que  actualmente  se  aplican  para  encauzar  el  desarrollo  y  que 
deben    hacer  frente  al  mismo  tiempo  a  los  retos  de  la  globalidad  y  a  los 
rezagos sociales y productivos que persisten en nuestro país. 
En lo teórico los paradigmas no acaban de definirse en lo que toca al de‐
sarrollo visto como un proceso de mejoramiento permanente de los niveles 
de vida de las personas, y en lo instrumental, las nuevas exigencias estimu‐
lan  la  intervención  diferenciada  del  Estado  superando  las  visiones  de  las  
políticas sectoriales y verticales. 

203
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

La equidad y la justicia social siguen siendo un propósito de las políticas 
públicas que, inmersas en la nueva lógica económica que impone la globali‐
zación, han dejado al mercado importantes resoluciones. En lo que toca a la 
superación de la pobreza y la marginación, la política está buscando reno‐
vados  enfoques  que  reactiven  la  relación  entre  gobierno  y  sociedad  para 
concentrarse en las causas del rezago y no sólo en sus manifestaciones. 
El desarrollo local ha dado resultados exitosos en otras latitudes y es una 
asignatura relativamente nueva en México y en algunos países de América 
Latina;  los  Ayuntamientos  como  órdenes  de  gobierno  directamente  vincu‐
lados con las necesidades inmediatas de la población, son por definición los 
actores principales en esta materia. 
Este trabajo pretende hacer una reflexión sobre la importancia de consi‐
derar al desarrollo local como un proceso que requiere de dos contextos: un 
nuevo entorno para aprovechar las potencialidades productivas y  la parti‐
cipación comunitaria con la iniciativa local para impulsar nuevos escenarios 
de mejoramiento económico y social. 
En ello el papel de los Ayuntamientos,  vigorizado con el avance de al‐
gunos instrumentos como la descentralización y con las políticas sociales de 
alcance  territorial,  podrá  encaminarse  a  consolidar  avances,  gestionar  y 
hacer emerger fuerzas actualmente inhibidas por la carencia de recursos, de 
inversiones,  y  la  presencia  de  desempleo,  marginación  y  pobreza,  particu‐
larmente en las regiones más atrasadas del país. 
El enfoque territorial de la política social es tan sólo el inicio de una nueva 
generación  de  políticas  que  requieren  impulsarse  en  un  contexto  de  mayor 
democracia, participación ciudadana y reconocimiento de la riqueza cultural 
de los diferentes espacios para la construcción del desarrollo en México. 
A  fin  de  integrar  los  esfuerzos  y  desarrollar  el  territorio,  los  Ayunta‐
mientos pueden asumir la conducción del mismo y desarrollar sus nuevas 
facultades,  en  tanto  el  entorno  general  para  el  desarrollo  les  proporcione  
mecanismos de articulación con el sistema económico y puedan desarrollar 
sus  potencialidades.  Asimismo,  la  formación  de  capacidades  para  el  desa‐
rrollo local se considera una tarea inaplazable y que habrán de desempeñar 
sociedad y gobierno en su compromiso con los territorios de México.  
En  este  trabajo  se  abordará  específicamente  la  importancia  del  territorio 
en el esquema general del desarrollo local, la necesidad de la formación de 
iniciativas por los actores locales y las condicionantes generales del proceso 
con el ejemplo de la descentralización de facultades y recursos y  el carácter 
territorial  de  las  políticas  sociales  para  la  superación de la pobreza, para fi‐
nalmente destacar el  papel de los Ayuntamientos como actores decisivos en 
el impulso al desarrollo local y se concluye con algunas propuestas de acción. 

204
UAM – IFE – IET

 
 
2. TERRITORIO Y  DESARROLLO LOCAL 
 
Discutir  el  desarrollo  local  implica  referirse  en  primer  lugar  al  concepto 
de desarrollo. En general se acepta que la noción del desarrollo como me‐
ro crecimiento económico ha quedado rebasada. Sergio Boisier,  citando a 
Celso Furtado, advierte que el desarrollo será un proceso de cambio social 
y cultural y sólo secundariamente económico, pero además, siguiendo al 
PNUD concede que el desarrollo humano es un proceso de ampliación de 
las opciones de la gente, más allá de las necesidades la gente valora bene‐
ficios menos materiales como la libertad de movimiento y de expresión y 
el derecho a afirmar las tradiciones de las comunidades y la cultura pro‐
pia (Boisier, 2002: 1‐8). 
Si el concepto de desarrollo avanza de esta manera ¿cuál es la especifi‐
cidad  de  lo  local?  Algunos  autores  dicen  que  es  una  cuestión  de  escala. 
Nosotros sostenemos que ese enfoque es parcial  y corresponde a visiones 
pasadas de observar al territorio como un espacio geográfico estático.  
El desarrollo local también debe explicarse en el contexto de la globa‐
lidad, en ésta lo local y lo global se condicionan, la primera discusión es 
que  el  modelo  de  acumulación  capitalista  sigue  dominando  en  todas  las 
latitudes y adquiere una  lógica  en la que los sistemas productivos y los 
mercados se van globalizando y el Estado ha dejado de ser el motor de la 
economía cediendo el liderazgo a las empresas multinacionales (Vázquez, 
1999: 722). De esta manera ¿no estaremos hablando simplemente de la ex‐
presión local del desarrollo que impone la globalidad?  
Sergio  Boisier  tiende  un  puente  en  esta  discusión  cuando  afirma  que 
existe una lógica territorial irreductible en los procesos históricos de desa‐
rrollo: Siendo así: 
 
El desarrollo comienza por ser un fenómeno local, de pequeña escala y 
ciertamente  endógeno  Pero    para  poder  desplegarse  como  un  proceso 
endógeno  requiere  previamente  adquirir  la  cualidad  de  descentraliza‐
do  y  a  partir  de  este  momento  empieza  a  expandirse  de  abajo  hacia 
arriba y hacia los lados (Boisier, 2002:11). 
 
Insistimos  en  que  la  premisa básica del desarrollo local es una nueva 
concepción  del  territorio,  en  la  globalidad  el  territorio  ha  cambiado  de 
función.  Ante  la  quiebra  de  los  esquemas  de  producción  “fordista”  y  el 
arribo de nuevas formas  flexibles a nivel mundial, el territorio deja de ser 

205
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

sólo un asiento de inversiones extranjeras y de formas de producción que 
lo  explotan  y  condicionan;  para  ellas  el  desarrollo  de  ese  territorio  y  de 
quienes se asienta allí no han sido prioridad. Es más, tanto gobiernos mu‐
nicipales  como  las  sociedades  de  esos  territorios  no  han  contado  con  los 
recursos y facultades para enfrentar la situación de deterioro que en múl‐
tiples ocasiones dejan los proyectos realizados, ni para potenciar al terri‐
torio de otra manera. 
Diferentes  expertos  en  el  tema  del  desarrollo  local,  tales  como  Albu‐
querque  (1996a    y  1996b),  Arocena  (1995),  Lázaro  (1999),  Maillat  (1995), 
Troitiño (1993), Silva (2001), Vázquez Barquero (1996), entre otros,  parten 
de considerar al territorio como un sujeto activo.  
 
El  territorio  es  la  urdimbre  sobre  la  que  los  operadores  económicos  y 
sociales, públicos y privados, institucionales y particulares, combinan‐
do cooperación, emulación  y competencia tejen y organizan un entra‐
mado  de  intereses  dando  como  resultado  una  construcción  social,  a 
partir de un proceso histórico (Lázaro, 1999: 700). 
 
Si el territorio ya no queda sujeto entonces a límites geográficos, es nece‐
sario incorporar la categoría de territorio como “espacio construido” donde 
la sociedad local realiza los esfuerzos para conformar a partir de su identi‐
dad  un  proceso  permanente  de  mejoramiento  en  todos  los  órdenes  lo  que 
otorga personalidad al territorio con su vinculación productiva al exterior. 
Algunos especialistas sostienen que en el territorio tienen lugar las rela‐
ciones  funcionales  y  sociales  por  lo  que    las  economías  locales  no  van  a  
adaptarse  pasivamente  a  los  procesos  generales  ya  que  guardan  una  rela‐
ción  entre  identidad  económica,  política,  social  y  cultural.  “El  territorio 
siempre  juega  un  papel  decisivo    en  los  procesos  de  desarrollo  local  en  la 
medida en que trata de impulsar la actividad económica buscando una me‐
jora  del  nivel  de  vida  a  partir  de  sus  propios  recursos  y  potencialidades. 
Una  diferencia  del  desarrollo  local  respecto  a  otras  fórmulas  de  desarrollo 
está en que territorializa sus iniciativas y proyectos” (Troitiño, 2000: 30‐31). 
Por  supuesto  que  el  territorio  tendrá  siempre  una  connotación  de  es‐
pacio, en este caso como espacio económico. Vázquez Barquero (1988: 24‐
29)  argumenta  con  claridad  cómo  las  teorías  del  desarrollo  polarizado 
concebían  al  territorio  como  espacio‐soporte  físico  de  actividades  econó‐
micas u objetos y por el contrario el desarrollo endógeno lo concibe como 
un agente de transformación social. 
En ocasiones lo local también se observa como una especie de oportu‐
nidad por reencontrar el pasado rural, en los viejos pueblos y en las prác‐

206
UAM – IFE – IET

ticas  de  sobrevivencia,  la  solidaridad  comunitaria  llena  de  nostalgia,  sin 
embargo lo local dista mucho de ser un fenómeno centrado en los límites 
geográficos de las llamadas localidades, de los centros urbanos y aún más 
de los municipios. 
Si lo local se basa en el territorio, ya no como mero soporte físico de ac‐
tividades y procesos económicos sino como agente de transformación so‐
cial, el desarrollo local endógeno es una estrategia posible (Vázquez Bar‐
quero, 1988: 18‐24).  Basado en una nueva concepción del territorio, lo lo‐
cal supone un encuentro social y cultural de otras dimensiones, el territo‐
rio es una suma de relaciones sociales y cultura que se dan en medio de la 
competencia económica y el encuentro con los mercados. 
Por  eso  el  tema  se  vuelve  complejo.  La  existencia  de  sociedades  más 
participativas  que  reclaman  su  propio  desarrollo  cimienta  la  premisa  de 
defensa de los recursos del territorio,  distinto al modelo todavía imperan‐
te que depreda en gran medida el territorio para beneficios económicos y 
comerciales externos dejando a las comunidades asentadas en el territorio 
en condiciones de rezago y atraso. 
 
El sistema económico entra en crisis como agotamiento de un estilo de 
desarrollo  ecológicamente  depredador,  socialmente  perverso,  política‐
mente  injusto,  éticamente  censurable  y  culturalmente  alienado.  Lo  que 
está en juego es la superación de los paradigmas de la modernidad que 
han estado definiendo la orientación del proceso de desarrollo. En este 
sentido, quizá la modernidad del tercer Milenio sea la modernidad de la 
sustentabilidad en donde el ser humano vuelva a ser parte antes de estar 
aparte del estilo de desarrollo (Güimaraes, 2000: 75). 
 
Indudablemente, acercarse a un modelo de desarrollo local sustentable 
será una importante orientación hacia una nueva moral donde la persona 
humana sea una prioridad del desarrollo y la sociedad organizada y res‐
ponsable conduzca un modelo comprometido con el presente y con el fu‐
turo, no obstante primero debe transitarse hacia la conformación de terri‐
torios con capacidades de desarrollo local y la creación en el nivel macro 
de  entornos  institucionales  e  innovadores para complementar los esfuer‐
zos internos y provocar la emergencia del desarrollo endógeno. 
Insistimos en que se trata de la construcción del espacio y el territorio 
por los propios actores locales, esta discusión en la definición del desarro‐
llo local es tan amplia que algunos autores la consideran viable y otros no 
le conceden oportunidad alguna. 

207
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Entre las principales críticas se encuentra la de considerar a la estrategia 
de los sistemas locales de empresas y a las políticas de desarrollo local como: 
 
fenómenos que responden a la lógica del ajuste del sistema producti‐
vo  en  la  fase  depresiva  del  ciclo  económico  (no  generalizables  por 
tanto a todo tiempo y lugar),... las grandes empresas urbanas segui‐
rían siendo las estratégicas... los diferentes casos de desarrollo local, 
desarrollo  endógeno,  distritos  industriales  acumulación  flexible... 
responden  a  una  nueva  forma  de  regulación  de  las  relaciones  eco‐
nómicas  y  sociales...  puede  cambiar  el  paisaje  económico  espacial, 
pero la aglomeración sigue vigente como forma de regulación implí‐
cita...de ningún modo se puede hablar del resurgimiento de un nue‐
vo modelo de crecimiento (Lázaro, 1999: 700) . 
 
El  problema  principal  que  se  presenta  para  el  análisis  es,  entonces, 
¿cómo  introducir  a  la  práctica  un  enfoque  territorial  para  la  promoción 
del desarrollo local? 
 
 
3. INICIATIVAS Y ACTORES LOCALES 
 
Entre los elementos centrales de la promoción del desarrollo se encuentra 
la  participación  de  los  actores  locales  pero  ya  no  en  la  reproducción  de 
esquemas que respondan a rebasados patrones de intereses externos, sino 
como una actuación decidida para convenir acciones para el bienestar de 
los habitantes del territorio a partir de la identidad que mantengan. 
Es frecuente encontrar en la literatura sobre el desarrollo local la idea de 
asunción de compromisos fuertes a la sociedad para que sea capaz de ges‐
tionar y conducir su propio desarrollo local (Valcárcel‐Resalt, 1996: 43). 
De hecho el proyecto que encabeza la sociedad en un proyecto políti‐
co, sin embargo algunos han encontrado que tampoco todos pueden par‐
ticipar en él (Boisier, 1996: 47). Otros se atreven a dar datos diciendo que 
en los proyectos de desarrollo acaso participa el 10 o el 15por ciento de los 
habitantes  (Dalla  Rosa,  1996:  79).  Serán  grupos  organizados  ya    habitua‐
dos a una reflexión común. “La iniciativa individual o de grupo es el sig‐
no inequívoco de la existencia del actor local” (Arocena, 1995: 21).  “La ini‐
ciativa pasa a la planeación local para hacer fructificar el territorio cargado 
de  historia  en  sus  mecanismos  de  convivencia  y  organización.”  La  partici‐
pación social hace que se ajusten a las distintas realidades como iniciativa en 
un proceso de negociación permanente (Arocena, 1995: 22‐23). 

208
UAM – IFE – IET

La  iniciativa  define  al  actor  local  y  frecuentemente  es  puesta  en  duda 
porque los territorios no cuentan con recursos institucionalizados ni con un 
“medio ambiente” propicio para impulsar la iniciativa local y a la vez mues‐
tra una alta dependencia del exterior, del “centro” y de la inversión exógena. 
La iniciativa no será un mero ejercicio de demanda o incluso propuesta, 
sino una cotidiana injerencia de los actores sociales en los asuntos del “bien 
común” lo que por supuesto requiere liderazgos (leadership) que provoquen 
un cambio esencialmente cultural. En el plano analítico convergen aquí dos 
temáticas dentro del proceso de iniciativa, las que van encaminadas a exa‐
minar su papel hacia la acción económica del desarrollo y las que se refieren 
a la participación de la sociedad en la orientación del mismo.  
Por  ello,  el  concepto  de  “iniciativas  locales  de  desarrollo”  es  un  reto 
analítico que “...supone que los individuos son capaces de escoger opcio‐
nes  de  forma  racional  entre  diferentes  escenarios”  (Sánchez  y  Verduzco,  
1998: 23‐24). En términos generales siguiendo a Sánchez Bernal, las inicia‐
tivas  son  acciones  y  decisiones  que  implican  la  existencia  de  conoci‐
mientos y la disposición de los actores involucrados a participar en la in‐
troducción de cambios a las situaciones que enfrenta una sociedad.  
Podemos  definir  a  las  iniciativas  locales  de  desarrollo  como  procesos 
de  toma  de  decisión  y  acciones  que  demandan  cierta  cooperación  entre 
actores y tengan por objeto lograr fines que contribuyan a mejorar la cali‐
dad  de  vida  y  ampliar  las  oportunidades  de  una  región  o  una  localidad 
(Sánchez y Verduzco, 1998: 30). 
Aunque existe una amplia discusión sobre el tema de las iniciativas y 
una  distinción  con  las  estrategias  y  proyectos  que  generalmente  provie‐
nen  como  paquetes  de  la  política  de  Estado,  nosotros  coincidimos  con 
quienes  señalan  que  en  realidad  “tiene  poca  importancia  quien  tome  la 
iniciativa siempre y cuando  incorpore lo antes posible a todos los actores 
del desarrollo local” (Llórens‐Urrutia, 2002: 4). 
También nos parece que las condiciones actuales hacen que el impulso 
de  las  iniciativas  corresponda  fundamentalmente  al  Ayuntamiento,  por 
ejemplo,  de  investigaciones  recientes  se  tiene  que  entre  seis  experiencias 
de  iniciativas  para  el  desarrollo  local  revisadas  en  América  Latina  sólo 
una correspondió al sector privado (Llórens‐Urrutia, 2002: 4).  
Lo importante tampoco es  finalmente cuánta gente participa, sino que 
“los actores participen como un “sujeto colectivo activo” con personalidad 
propia, como recurso específico del desarrollo con un valor intrínseco ca‐
paz de añadir valor a las actividades desarrolladas en el territorio y logren 
así una construcción social“ (Lázaro, 1999: 700). 

209
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Los acuerdos entre actores locales pueden ayudar a una propuesta ins‐
titucional donde el proceso de toma de decisiones se asocia con el avance 
de la democracia y la tolerancia política. 
Así  como  la  iniciativa  es  una premisa para estimular el desarrollo lo‐
cal, la actuación de la comunidad será decisiva por lo que el análisis de su 
papel es necesario a profundidad ante la complejidad de relaciones que se 
tejen en su interior. 
Se dice también que la comunidad tiene un sentido romántico pero no 
siempre es así, en general se encuentran diferencias profundas. 
La identidad es el factor que identifica y unifica a los miembros de una 
comunidad. La continuidad vivida conscientemente por un grupo huma‐
no que acumula cultura en términos de normas y valores es la base de la 
identidad colectiva que sin embargo no es un proceso lineal y sin ruptu‐
ras, por el contrario la identidad “es por un lado continuidad y por otro 
ruptura”, una comunidad será mucho más fuerte si se ha sido capaz de 
superar dificultades (Arocena, 1995: 24). 
Por ello, la práctica del diálogo y la búsqueda de acuerdos sobre la solu‐
ción de las problemáticas en una comunidad se reflejará en sociedades ma‐
duras que pueden enfrentar los retos por si mismas, por supuesto sin adop‐
tar “localismos”. Nos estamos refiriendo a la importancia de la concertación 
y la cooperación entre los miembros de una comunidad para impulsar cam‐
bios que promuevan el desarrollo y fortalezcan su identidad. 
En  el  análisis  del  desarrollo  local  la  identificación  de  los  elementos 
comunitarios será de primera importancia. De hecho algunos autores ad‐
vierten que existen grupos sociales donde no hay identidad, no hay  con‐
jugación de valores ni de intereses,  aunque sí de conflictos y rompimien‐
to del tejido social (Durtson, 1999). 
En  el  ejercicio  de  las  iniciativas  y  la  convivencia  de  la  comunidad  a 
partir  de  los  valores  que  identifican  a  las  personas  y  el  interés  solidario 
con el territorio surgen los  agentes o actores locales. 
Los actores en el desarrollo local son personas, grupos o instituciones, 
algunos expertos los clasifican en político institucional al estar ligados a la 
toma de decisiones, expertos profesionales y los actores ligados a la acción 
(población) (Arocena, 1995: 25). 
Lo distintivo del actor local es el despliegue de su acción e iniciativas 
para poner el desarrollo de su territorio, contrario a un agente externo in‐
teresado  en  recursos  pero  sin  reparar   por ejemplo en posibles  procesos 
de depredación o contaminación. 

210
UAM – IFE – IET

Con  lo  anterior  sugerimos  una  definición  de  desarrollo  local  con  el 
único propósito de considerar los múltiples temas de discusión y sus ca‐
tegorías de análisis: 
 
Un  proceso  de  crecimiento  económico  y  de  cambio  estructural  que 
conduce a una mejora del nivel de vida de la población local en el que 
se pueden identificar al menos tres dimensiones: una económica, en la 
que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los facto‐
res  productivos  locales  con  niveles  de  productividad  suficientes  para 
ser competitivos en los mercados; otra sociocultural, en que los valores 
y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y finalmente, 
una dimensión político‐administrativa en que las políticas territoriales 
permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de in‐
terferencias externas e impulsar el desarrollo local (Silva, 1998: 113). 
 
 
4. CONDICIONES PARA EL DESARROLLO LOCAL 
 
La  construcción  del  desarrollo  local  encuentra  algunas  condicionantes. 
Una corriente de pensamiento sobre el desarrollo local insiste, a partir de 
diversas experiencias, en la necesidad de crear un entorno innovador, pa‐
ra el fomento de iniciativas empresariales que se concretarán en empresa, 
redes de empresas, distritos industriales, “clusters” y otros tejidos produc‐
tivos locales para la generación de empleo y el desarrollo local. 
Lo  anterior  porque  las  nuevas  tendencias  de  la  producción,  el  avance 
tecnológico y una competencia cada vez más abierta en los mercados impo‐
ne la necesidad de acondicionar al territorio a la nueva división internacio‐
nal del trabajo. Son nuevas lógicas productivas donde la empresa será el fac‐
tor del desarrollo pero con funciones diferentes, lo local se basará en la his‐
toria productiva de cada localidad y se aprovecha progresivamente lo que 
requiere  capacidad  de  innovación,  capacidad  emprendedora,  calidad  del 
capital  humano  y  flexibilidad  del  sistema  productivo  y  donde  los  agentes 
promotores de esta política serán los administradores públicos locales apo‐
yados por otras administraciones (Vázquez, 1993: 222). 
Nos referimos a este aspecto, por ser  central en la teoría y práctica del 
desarrollo local y de ello rescatamos el valor que representan los diferen‐
tes componentes del desarrollo endógeno, especialización productiva, in‐
tegración de sistemas productivos locales en la sociedad, surgimiento de 
micro, pequeñas y medianas empresas y la existencia del entorno institu‐
cional de servicios a las empresas. Algunos explican la existencia del en‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

torno como “milieu” definido como “Sistema de agentes y elementos eco‐
nómicos,  socio‐culturales,  políticos  e  institucionales,  que  poseen  modos 
de organización y de regulación específicos” (Maillat, 1995: 2). 
Más precisamente tratamos de resaltar con base en lo que han encon‐
trado los expertos que la competitividad en efecto es un factor indispen‐
sable en la integración de los tejidos productivos locales y su articulación 
con el mercado global por lo que algunos especialistas ( Vázquez,1999:33) 
han sugerido que es la organización de la producción es el “principal fac‐
tor de competitividad”. 
De  ahí  que  además  de  la  flexibilidad,  competitividad,  innovación  y es‐
pecialización estos expertos insistan en la cooperación entre empresas para 
compartir infraestructuras, conocimientos y poner en marcha proyectos con‐
juntos de Investigación y Desarrollo (I+D) que redundarán en el incremento 
del capital humano y la innovación técnica (Brunet, 2000: 212). 
Es evidente que las experiencias en otras latitudes – como los distritos 
industriales italianos‐ no pueden “trasladarse” como fórmula de desarro‐
llo  local  a  donde  existen  otras  condiciones  para  la  actividad  productiva. 
Por ejemplo la exitosa experiencia de los distritos italianos debe revisarse 
en el contexto del desarrollo industrial de ese país. La formación de distri‐
tos aparece como resultado de políticas industriales, capacidades empre‐
sariales locales y un clima de confianza y tradición basada en el aprendi‐
zaje. No obstante, la presencia de distritos industriales en diferentes par‐
tes  del  mundo  indica que existe un amplio rango de entes asimilables al 
concepto de distrito industrial, esto lleva a la idea de infinitos modelos po‐
tenciales de distrito industrial (Brunet, 2000: 214). De esta manera sugeri‐
mos referirnos a tejidos productivos locales cuando se examine la presen‐
cia de empresas en un territorio. 
Debe  tenerse  presente  que  en  la  discusión  de  lo  local  también  está  lo 
global,  de  hecho  la  alternativa  de  desarrollo  económico  local  supone  ob‐
tener beneficios en la globalidad, por lo que analítica y prácticamente son 
termas  interdependientes. Aunque mucho podría apuntarse a favor y en 
contra nos parece que el punto central en ello es que las condiciones para 
un desarrollo endógeno requiere provocar beneficios del crecimiento eco‐
nómico que vienen del exterior y hacerlos permanentes. Ello no sería po‐
sible  si  las  capacidades  para  un  desarrollo  económico  endógeno  no  son 
fortalecidas. 
 
...ningún  “nicho”  de  mercado  internacional  tiene  posibilidades  de 
difundir  efectos  endógenos  de  crecimiento  económico  si  no  existe 
una  articulación  del  tejido  productivo  y  empresarial  internos  que 

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UAM – IFE – IET

eviten la fragilidad del mismo...sin esa articulación interna del tejido 
productivo  territorial,  será  difícil  mantener el dinamismo del citado 
“nicho”, o bien éste quedará reducido a un “enclave” de producción, 
sin mayores eslabonamientos hacia tras o hacia delante en el seno de 
la economía local (Albuquerque, 1996a: 17). 
 
En este esquema de desarrollo interesa entonces destacar la importan‐
cia  del  entorno  para  el  desarrollo  del  potencial  endógeno  de  los  territo‐
rios,  es  decir  la  combinación  virtuosa  de  recursos  empresariales,  físicos, 
infraestructura, capacidades de organización, innovación, recursos huma‐
nos  calificados,  redes  de  cooperación  y  un  marco  institucional  favorable 
con un papel protagónico de los actores locales, públicos y privados. 
 
Las empresas no actúan en el vacío, sino que se encuentran localiza‐
das en territorios concretos los cuales poseen “entornos” caracteriza‐
dos por un grado mayor o menor de calidad en la prestación de ser‐
vicios  empresariales,  infraestructuras  básicas,  servicios  de  capacita‐
ción, de salud y educación, acceso al sistema crediticio, investigación 
y  desarrollo  así  como  a  la  información  de  mercados  y  tecnologías, 
sistema judicial eficiente en la resolución de conflictos y una cultura 
loca  para  el  desarrollo,  etc. todo lo cual  depende del escuerzo con‐
junto de la sociedad, un proceso colectivo de desarrollo que hace que  
las  empresas  dispongan  de  condiciones  para  su  desarrollo  (Albu‐
querque, 1996b: 15). 
 
No debe perderse de vista que en las diferentes propuestas teóricas del 
desarrollo  local  aparece  como  prioridad  la  creación  de  empleos,  por  lo 
que se ha dado pie a una abierta discusión sobre el carácter económico del 
desarrollo local. 
Por otro lado, la identidad y la cultura  serán el respaldo comunitario 
para el desarrollo de las iniciativas locales, por lo que nos acercamos a la 
clave del desarrollo local que es un desafío a la innovación pero sobre to‐
do a la imaginación. Algunos expertos en el tema han encontrado que el 
problema del desarrollo local “no es tecnológico, ni financiero, sino de or‐
ganización 
 
La  condición  fundamental  para  gestionar  con  éxito  un  proceso  de 
desarrollo  microrregional  es  la  organización  de  la  sociedad  local,  y  
es un asunto muy difícil de abordar porque ya existen en cada muni‐
cipio estructuras organizativas más o menos importantes en número 
pero  también  en  complejidad  en  función  del  tamaño  y  de  la  activi‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

dad socioeconómica de la entidad local correspondiente, no se trata‐
rá de inventar una organización paralela sino de racionalizar y forta‐
lecer  ésta,  de  forma  que  pueda  responder  a  las  aspiraciones  de  una 
comunidad del siglo XXI (Valcárcel, 1996: 56). 
 
Nosotros advertimos que en México está surgiendo un entorno favora‐
ble  para  el  desarrollo  local,  desde  las  políticas  sociales  y  a  partir  de  dos 
hechos:  la  descentralización  y  el  nuevo  enfoque  territorial  de  la  política 
social que revisaremos enseguida.  
 
 
5. FACTORES DEL ENTORNO:  
DESCENTRALIZACIÓN Y ENFOQUE TERRITORIAL 
 
Descentralización 
 
Lo que interesa en lo local es cómo existe un doble proceso hacia lo global. 
“Una  apertura externa, detrás de la cual aparece como fuerza impulsora la 
globalización  de  la  economía  mundial  y  una  apertura  interna,  motorizada 
precisamente por la descentralización. Se asiste a un doble proceso de debi‐
litamiento del concepto tradicional del Estado...” (Boisier: 1993: 13). 
Algunos  autores  han  señalado    que  la  falta  de  capacidad  de  los  go‐
biernos centrales para dar respuesta a los problemas derivados de la crisis 
estructural  impedía  la  promoción  económica  del  territorio  en  los  gobier‐
nos estatales o municipales lo que provocó el proceso de descentralización 
(Llórens‐Urrutia, 2000: 5).  
En un Estado con fuerte historia centralista como en México la descen‐
tralización de recursos y facultades a los gobiernos estatales y fundamen‐
talmente  a  los  municipales  es  un  asunto  de  primera  importancia  en  la 
construcción de instrumentos para el desarrollo local. 
No es de sorprender que esta doble vinculación del Estado con los terri‐
torios suponga un abandono del quehacer del Estado, sin embargo, interesa 
analizar cómo a pesar de lo que se diga el Estado sigue presente en la con‐
formación de las políticas generales de desarrollo, donde la  descentraliza‐
ción faculta a otros órdenes de gobierno pero provoca una fase que podría‐
mos denominar “descentralización concentrada”, en este nuevo caso en la esfe‐
ra del gobierno estatal y en las cabeceras municipales. 
No  obstante,  la  descentralización  no  necesariamente  se  presenta  en  to‐
dos los lugares con las mismas características, el objetivo es acercar las deci‐

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UAM – IFE – IET

siones a la gente, pero dada la heterogeneidad económica, social y cultural 
en México habrá ejemplos de todo tipo. 
En México, en los últimos años es posible advertir dos marcadas tenden‐
cias de la descentralización, la política y la administrativa,  
En  cuanto  a  la  descentralización  política,  los  Ayuntamientos  están 
ahora respaldados por nuevas facultades como producto de la reforma al 
Artículo 115 constitucional de 1999. En ella  aparece con especial importan‐
cia el cambio de “El municipio será administrado...” por “El municipio será 
gobernado...”. Por estos cambios los Ayuntamientos cuentan ahora con fa‐
cultades para asociarse entre municipios incluyendo a los de otros estados y 
con atribuciones para expedir reglamentos y elaborar propuestas en materia 
de cuotas y tarifas para impuestos, derechos y contribuciones, entre otras. 
Esta  descentralización  confiere  a  este  orden  de  gobierno  atribuciones 
constitucionales sustancialmente distintas a las del pasado y por otro lado se 
avanza la descentralización administrativa, mediante la transferencia de fa‐
cultades y recursos, particularmente en el ámbito de la política social. 
En la descentralización como el vínculo hacia lo interno en lo local es ra‐
dicalmente  importante  la  institucionalización  del  proceso.  En  México  esta 
política  de  descentralización  ha  dado  pasos  importantes  al  transferir  por 
Ley  recursos  y  atribuciones  a  los  gobiernos  estatales  y  municipales  desde 
hace 5 años. Ello garantiza no sólo la existencia de fondos – sin la necesidad 
de mayores gestiones‐ sino la certeza jurídica de que proyectos de mediano 
y largo plazo contarán con recursos  en este caso provenientes del Gobierno 
Federal‐ para el desarrollo de las comunidades más rezagadas. 
En los últimos cinco años, precisamente a partir de las Reformas a la Ley 
de  Coordinación  Fiscal  de  diciembre  de  1997,95  se  han  venido  canalizando 
importantes  y  crecientes  recursos  a  los  Estados  y  municipios  a  través  del 
ramo  presupuestal  33:  Aportaciones  Federales para Entidades Federativas, 
que se suma a otras participaciones y transferencias federales. 
Con  datos  del  Tercer  Informe  de  Gobierno  (Poder  Ejecutivo  Federal, 
2003: 254) el gasto descentralizado a Estados y municipios como proporción 
del PIB se incrementó de 6.8 por ciento en 1998 a más de 8 por ciento en 2002 
y 2003, lo que significa actualmente casi un 65 por ciento de la recaudación 
federal participable. Solamente el Ramo 33, Aportaciones Federales a Enti‐
dades Federativas y Municipios, significa más de la tercera parte del gasto 
en desarrollo social del Gobierno Federal desde 1999.  

95 En México en diciembre de 1997 se reformó la ley de Coordinación Fiscal por la que, a partir de 

1998 se inician las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios a través del Ramo 
presupuestal 33, destacando el Fondo de Infraestructura Social Municipal orientado a la superación 
de la pobreza y calculado con indicadores de rezago social. 

215
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

El Ramo 33 actualmente destina más de 238 mil millones de pesos, de es‐
tos,  el  82  por  ciento  corresponden  a  los  Fondos descentralizados a los Go‐
biernos de los Estados y el 18 por ciento a los Fondos descentralizados a los 
municipios:  Fondo  de  Infraestructura  Social  Municipal  (FISM)  y  Fondo  de 
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones 
Territoriales del D.F. (FORTAMUNDF). 
Estos recursos han venido creciendo nominal y realmente durante los úl‐
timos años, se estima que han crecido en los últimos años en un promedio 
anual de casi cinco por ciento real. 
 
Gasto federal descentralizado a entidades federativas y municipios por fuente
de origen 1/
(Millones de pesos)

Concepto 2000 2001 2002 p/ 2003 2/ 2004 2/

Total 403 467.9 460 512.5 504,253.9 531,724.9 540,244.8


Participaciones Federales 3/ 178 136.2 196 931.2 214,909.8 226,676.8 242,281.0
Aportaciones Federales para
Entidades y Municipios 4/ 181 609.0 209 417.3 226,146.5 234,618.8 251,201.4
FAEB 115 263.7 130 648.4 141,175.9 145,446.0 156,184.1
FASSA 22 832.4 25 336.7 27,588.1 31,163.4 34,064.1
FAIS/FISE 1 937.9 2 310.6 2,640.2 2,706.7 2,849.6
FAIS/FISM 14 051.8 16 753.5 19,143.7 19,626.0 20,662.0
FORTAMUN 15 030.3 19 539.1 22,326.7 22,889.2 24,097.6
FASP 5 213.9 5 786.4 3,210.0 2,500.0 2,500.0
FAM 5 227.4 6 231.1 7,115.1 7,271.5 7,655.4
FAETA 2 051.6 2 811.5 2,946.8 3,016.1 3,188.6
PAFEF 6 870.0 12 807.7 14,700.0 17,000.0 17,000.0
Previsiones y Aportaciones
para los Sistemas de Educación
Básica, Normal, Tecnológica y
de Adultos 13 682.2 14 799.3 15,677.6 23,915.7 29,762.4
Convenios de Descentralización 23 170.5 26 557.0 32 820.0 29,513.6 N.D.
SEP 19 955.2 21 931.7 25,896.3 22,059.7 N.D.
CNA 559.3 578.9 485.3 987.7 N.D.
SAGARPA 2 656.0 4 046.4 6,438.4 6,466.2 N.D.

1/ La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.
2/ Cifras del presupuesto autorizado.
3/ Cifras actualizadas con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y de acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal.
4/ Incluye aportaciones ISSSTE/FOVISSSTE.
5/ En 2004 no incluye el monto de los Convenios de Descentralización, ya que no se cuenta con la información.
p/ Cifras preliminares.
N.D. Cifra no disponible.
Fuente: Poder Ejecutivo Fedeal, Tercer Informe de Gobierno, 2003:255.
Fuente: Decreto de Prsupuesto de egresos de la Federación 2004 (Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2003)

 
 
Las variaciones en los contextos políticos, económico y social donde 
se instrumente una estrategia de descentralización pueden contribuir 
a crear ambientes más o menos propicios para la gestión de iniciati‐
vas  locales  con  participación  real  de la comunidad”,  aunque en un 
país como el nuestro las comunidades pueden responder de diferente 
manera a los cambios provenientes de la descentralización (Sánchez 
y Verduzco, 1998: 47). 
 
Por ello además de los montos que se canalizan a los municipios inter‐
esa la forma de ejercerse y particularmente en el caso del  FISM, la Ley de 
Coordinación Fiscal dispone que deberá hacerse con el concurso de la co‐
munidad,  las  autoridades  federales  tienen  la  obligación  de  canalizar  di‐

216
UAM – IFE – IET

rectamente  a  los  municipios  mensualmente  los  montos  del  FISM  que  les 
correspondan y éstos tienen la obligación de informar a la comunidad lo 
recibido y convocar a la participación para definir el destino de los recur‐
sos, además de informar al final del año del ejercicio y los montos aplica‐
dos  por  obra.  Por  ello  la  descentralización  de  facultades  y  recursos  tam‐
bién es un factor de democratización en la medida que la ciudadanía in‐
terviene en el proceso de decisiones dando transparencia y también en la 
medida en que las autoridades rinden cuentas lo que, al someterse al es‐
crutinio público, reduce la corrupción. 
Pero  si  se  acepta  que  cada  comunidad  puede  responder  de  diferente 
manera  dada  la  complejidad  del  tejido  social  en  México  la  pregunta  es 
¿cuáles  son  los impactos de la descentralización a los municipios? La in‐
formación  sobre  el  destino  de  esos  recursos  no  está  disponible  en  forma 
sistematizada. Es necesario un análisis pormenorizado del destino de los 
mismos, no con un ánimo fiscalizador, sino para formular nuevas iniciati‐
vas de consolidación de procesos descentralizadores y de vinculación de 
estrategias  federales,  estatales  y  municipales,  a  partir  de  los  resultados 
obtenidos. Para mejorar la actuación municipal como ejecutores de políti‐
cas descentralizadas hace falta conocer cuál es el impacto neto que se ha 
logrado con la aplicación de los Fondos municipales. 
También  nos  parece que hace falta profundizar en el estudio y promo‐
ción  de    la  descentralización  económica,  el  quehacer  del  sector  privado  y 
quizá sea más clara la descentralización que se está dando hacia las Organi‐
zaciones No Gubernamentales que también han tomado liderazgos para la 
promoción de la participación social y aunque es básica, por sí misma es in‐
suficiente para armar las capacidades de desarrollo local (García, 2001: 174). 
Se advierte en general un proceso de descentralización que tiene la posi‐
bilidad de generar un desarrollo de capacidades, creación de infraestructura 
básica y de gestión democrática de los territorios si los Ayuntamientos asu‐
men sus facultades y hacen partícipe a la comunidad, esto cruza claramente 
con la estrategia general en el ámbito social para inclinar las acciones por los 
acuerdos comunitarios y resolver las necesidades más urgentes. 
 
 
Enfoque territorial de la política social:  
Estrategia de microrregiones y Programa Hábitat. 
 
La búsqueda del desarrollo local requiere una serie de procesos en los órde‐
nes  macro  y  micro.  Se  considera  necesario  un  entorno  de  políticas  e  instru‐
mentos acorde con el proceso general de desarrollo del país y que procure la 

217
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

combinación con las iniciativas de los actores locales que podrán ser poten‐
ciadas con el encuentro de oportunidades tanto de inversión como de trans‐
ferencia tecnológica y formación de capacidades humanas.  
Por ello  es relevante que ante la necesidad imperiosa de abatir la margi‐
nación sea en el sector desarrollo social donde se estén dando los primeros 
esfuerzos por promover políticas e instrumentos para el desarrollo local. 
Un doble enfoque se puede apreciar en esta dirección: la estrategia de 
microrregiones para enfrentar la marginación en el ámbito rural y el pro‐
grama Hábitat en áreas urbanas, ambas estrategias coordinadas por la Se‐
cretaría  de  Desarrollo  Social  (Sedesol)  e  inmersas  en  una  política  social 
más amplia denominada “Contigo”. 
Las  microrregiones  de  acuerdo  con  Sedesol,  son  aquéllos  espacios  te‐
rritoriales conformados por municipios donde se registran los índices de 
marginación  y  pobreza  más  altos,  debido  al  rezago  de  la  infraestructura 
básica y de servicios, la insuficiencia de vías generales de comunicación y 
la escasez de circuitos producción‐consumo (Sedesol, 2002: 1). 
También se asume que las microrregiones deben entenderse como es‐
pacios territoriales dinámicos, susceptibles de ajustes y readecuaciones en 
función de las variaciones socioeconómicas originales. En el Acuerdo para 
Establecer  las  Microrrregiones  para  2003,  se  establecen  los  criterios  para 
identificarlas a partir de las condiciones de rezago y marginación (Diario 
Oficial de la Federación, 31‐01‐02). 
Este es el enfoque territorial de la marginación en áreas rurales por lo 
que hoy la estrategia de microrregiones considera un número de  263 con 
un mil 334 municipios de Alta y Muy Alta marginación, en los 31 Estados 
de la República (Sedesol, 2003a: 338). 
En la estrategia de microrregiones se conjuntan los esfuerzos de gasto 
social federal, estatal y municipal así como el esfuerzo privado y comuni‐
tario, lo que significa una nueva experiencia de coordinación que al  insti‐
tucionalizarse favorecerá su expresión focalizada en el territorio.  
El objetivo de esta estrategia microrregional es reducir las brechas de 
cobertura  de  servicios  básicos  e  infraestructura  productiva,  a  efecto  de 
contribuir  a  la  reducción  de  la  marginación  donde  el  principal  elemento 
de acción son los denominados Centros Estratégicos Comunitarios (CEC’S). 
Los  CEC’S  son  definidos  como  una  localidad  con  posibilidades  de  in‐
crementar el nivel de infraestructura, servicios y capacidades productivas 
hacia aquéllas localidades dispersas que se encuentran bajo su área de in‐
fluencia (Sánchez, Díaz de Rivera, 2003: 15). Para 2003 se han identificado 
3 mil localidades para ser desarrolladas como CEC’S (Sedesol, 2003a: 35). 

218
UAM – IFE – IET

La operación de la estrategia de microrregiones se concentra en la in‐
teracción  de  los  CEC  en  el  territorio  con  localidades  más  pequeñas y dis‐
persas. Para que un  CEC  funcione adecuadamente se han considerado en 
forma  indispensable  la  instalación  de  10  banderas  blancas  en  materia  de 
electricidad,  caminos,  educación,  telefonía  pública,  servicios  de  salud, 
servicio público de computación e Internet, agua, abasto de la canasta bá‐
sica, drenaje y letrinización y piso firme como condiciones para el impul‐
so a la actividad productiva. Asimismo la estrategia procura la aplicación 
de un plan de desarrollo local, la legalización patrimonial rural y la actua‐
lización jurídica. 
 

 
 
Fuente:  José  Antonio  Sánchez  Díaz  de  Rivera,    Estrategia  de  desarrollo  local‐microrregiones,  Sedesol, 
México, p. 16. 
 
La estrategia propone un esquema integral de atención en una relación 
virtuosa  mayor  capital  territorial‐mayores  oportunidades  y  desarrollo  sus‐
tentable, en el largo plazo tiene el propósito de proporcionar opciones via‐
bles a la población para permanecer en su lugar de origen y por tanto no sea 
necesario emigrar para mejorar su nivel de vida (Sedesol, 2003a: 36). 
Dentro de la estrategia se desarrolla el Programa de Desarrollo Local que 
tiene el objetivo de impulsar el desarrollo integral y sustentable de los es‐
pacios territoriales con los mayores índices de marginación del país.  
 
Estrategia de Atención a Microrregiones
Principales resultados 2002-2003

Concepto/Año 2002 * 2003**

Banderas blancas establecidas 1,070 2,000

219
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

1/
Localidades CEC atendidas 266 1,773

Municipios atendidos 257 1,335

Microrregiones atendidas 107 263

Entidades atendidas 18 31

* Cifras alcanzadas.
** Cierre estimado.
1/
CEC= Centro Estratégico Comunitario.
Fuente: Tercer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México 2003; y Sedesol, Tercer
Informe de Labores, 2003, México, septiembre de 2003.
 
La otra vertiente que identificamos  con enfoque hacia el  desarrollo lo‐
cal, en este caso en el ámbito urbano,   lo constituye el Programa Hábitat, 
que  tiene  el  objetivo  contribuir  a  superar  la  pobreza  urbana,  mejorar  el 
hábitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, 
seguros y habitables (SEDESOL, 2003b: 1‐2). 
El programa a través de diferentes vertientes interviene  en la superación 
de la pobreza urbana que se concentra en la pobreza patrimonial, a partir de 
la  integración  de  proyectos  de  reconstrucción  del  tejido  urbano  tomando 
como base el enfoque territorial del desarrollo para seleccionar ciudades de 
más de 100 mil habitantes con indicadores de rezago social (SEDESOL, 2003a: 
44; y Vázquez Mota, 2003: 21). 
Estos son aspectos novedosos no sólo en la estrategia contra la margina‐
ción y la pobreza, sino en la estrategia general de desarrollo y en el caso de 
lo local, es urgente la participación comprometida de los actores locales en 
los procesos de toma de decisiones y para incrementar la capacidad produc‐
tiva que pueda sostener el desarrollo del territorio.  
El programa Hábitat trabajó en 2003 con los subprogramas [siguientes]: 
Mujeres  Jefas  de  Familia,  Superación  de  la  Pobreza  Urbana,  Mejoramiento 
de Barrios, Reserva de Suelo, Ordenación del Territorio y Agencias de Desa‐
rrollo  Hábitat,  como  instancias  donde  concurren  los  actores  relevantes  del 
desarrollo urbano y social de la ciudad para impulsar iniciativas y prácticas 
de desarrollo local y ejecutar proyectos estratégicos, en  ese año se realiza‐
ron  más  de  190  proyectos  con  las  Agencias  de  Desarrollo  Local  (SEDESOL, 
2003a: 44‐52). 
 
Programa Hábitat de SEDESOL
Principales resultados 2003

‚ 68 municipios que conforman 54 ciudades y zonas metropolitanas de todo el país


‚ Beneficiar a cerca de 200 mil familias con las siguientes acciones que se llevarán
a cabo por medio de las seis modalidades de Hábitat:

220
UAM – IFE – IET

- Mujeres Jefas de Familia benefició alrededor de 64 mil personas con 339


proyectos.
- Superación de la Pobreza Urbana, 382 proyectos en beneficio de 382 mil
personas.
- Mejoramiento de Barrios llevó a cabo más de mil obras que beneficiaron a
182 mil personas.
- Para promover la construcción de vivienda ordenada y planificada se apo-
yó la adquisición de más de 16 mil hectáreas de reserva territorial.
- Ordenación del territorio llevó a cabo 94 proyectos en barrios donde se
estima que puede existir peligro en la integridad física de sus pobladores.

Fuente: Tercer Informe Trimestral sobre presupuesto ejercido, cumplimiento de objetivos y metas
e indicadores de resultados, página de Sedesol en Internet.
   
Se esperaba que en 2004 el presupuesto del programa fuera mayor y pu‐
diera ampliarse la cobertura.  
De  esta  forma    el  enfoque  territorial  de  la  política  social  proporciona 
además  de una fuente de recursos, un espacio que convoca a la participa‐
ción ciudadana y a la búsqueda de proyectos y logro de acuerdos entre los 
agentes y actores del desarrollo local. 
Se ha innovado la estrategia de microrregiones con un enfoque territorial 
igual que el programa Hábitat, se pretende que tanto en zonas rurales  como 
urbanas  no  solamente  reconocer  la  realidad  sino  incentivar  un  desarrollo 
sobre bases reales (Vázquez Mota, 2003: 14). 
Por lo anterior consideramos  que este enfoque territorial de la política 
social constituye un primer entorno innovador para la construcción del de‐
sarrollo  local,  aunque  pudiera  identificarse como iniciativa “desde arriba”, 
subrayamos que importa el proceso de apertura, de inclusión y de fomento 
de la participación de todos los actores hacia el desarrollo del territorio.  
En este caso la política social se concentra en la superación de la pobreza 
y la marginación lo que constituye la más alta prioridad de la política públi‐
ca,  por  lo  que  interesa  desplegar  este  enfoque  a  las  políticas  generales,  en 
particular a la política económica que permita orientar decisiones de inver‐
sión  privada  a  favor  del  aprovechamiento  productivo  del  potencial  de  los 
territorios y con urgencia en los más marginados. 
 
 
6. EL PAPEL DE LOS AYUNTAMIENTOS. 
 LA INICIATIVA “DESDE ABAJO” 
 
Sin  duda  el  Ayuntamiento  es  el  actor  que  puede  impulsar  el  desarrollo  
local con mayores posibilidades de éxito.  
Los  municipios  desde  nuestro  punto  de  vista  pueden  participar  acti‐
vamente en la construcción del desarrollo local desde tres ámbitos: 

221
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
‚ Como  planeadores y animadores del proceso de desarrollo local. 
‚ Como agentes eficientes en el uso de facultades y recursos descentralizados. 
‚ Como gestores del territorio. 
 
 
Planeación y animación del proceso de desarrollo local 
 
Además de la falta de un consenso teórico sobre el desarrollo local también 
hace  falta  avanzar  en  la  formulación  de  políticas,  instrumentos  y  métodos  
para su consecución, lo que sería un primer y necesario paso  en la promo‐
ción del desarrollo local. 
Una posibilidad sería integrarlo en los planes de desarrollo. Al respecto 
señala F. Barreiro que “... la experiencia demuestra que el desarrollo local no 
puede ser formalizado en un plan elaborado en un momento determinado y 
con la decisión de ponerlo en marcha  y ejecutarlo posteriormente” (Barrei‐
ro, 2000: 9). 
Nosotros  opinamos  que  esto  correspondería  con  la  concepción  “tradi‐
cional”  de  la  planeación  económica  y  social  que  fácilmente  se  aleja  de  la 
práctica. Por el contrario con una nueva dimensión cultural del territorio, la 
planeación  será  dinámica  y  de  construcción  de  consensos entre los actores 
locales  que  consolidarán  su  identidad  a  partir  del  ejercicio  permanente  de 
negociación y construcción de acuerdos. 
Algunos autores evidencian las limitaciones de los procesos de planea‐
ción  “tradicional”,  pero  sin  desecharla  por  completo,  sugiere  una  “nueva 
concepción”, a partir de concebir una forma de planificación que sea capaz 
de  funcionar  dentro  de  un  desorden  y  una  complejidad  crecientes  (Fried‐
man, 1992: 82).  
Por supuesto se trata de una planeación que dirigirá el quehacer público 
en el amplio sentido del término. Los métodos racionales de planeación se‐
gún expertos se agotaron y una de las conclusiones es que lo hicieron por‐
que se limitaban a formular planes. El objetivo era contar con ellos o con un 
sistema de planeación que después sería marginado por el pragmatismo po‐
lítico  una  vez  anunciados  y  legitimados,  la  planeación  muchas  veces  se 
practicó  como  un  ejercicio  de  producción de planes y se caracterizó por la 
“ocupación adecuada” del territorio (Pérez Torres, 2002: 78). 
Otros  especialistas  sugieren    una  “planeación  en  tiempo  real”  donde 
destaca la visión política y las negociaciones que debe contener. Hoy se re‐
conoce que la planeación pasó de la “racionalidad sustantiva” a la “raciona‐
lidad procesal”, donde la incertidumbre se asume como condición normal y 

222
UAM – IFE – IET

donde las medidas para la toma de decisiones se apoyan en esquemas aso‐
ciativos, flexibles e iterativos, basados en el seguimiento, la evaluación y el 
consenso de la comunidad (Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordena‐
ción del Territorio 2001‐2006, 2001: 30). 
Esto parece llevarnos a otra discusión, más allá de la necesaria renova‐
ción que requiere el instrumento de la planeación, se considera necesario un 
mayor dinamismo de la sociedad para intervenir y para definir acciones un 
proceso cada vez más amplio de interlocución entre instituciones de gobier‐
no, organismos privados y asociaciones civiles. 
Existen diferentes propuestas para un viraje en la forma de hacer la pla‐
neación, dar prioridad al espacio regional y local sobre el nacional e interna‐
cional,  pero  además  se  propone  una  participación  más  amplia  de  la  socie‐
dad,  lo  que  reitera  la  necesidad  de  la  descentralización  ya  que  la  “gente 
normal” afecta a los espacios donde se gana la vida y donde discurre su vi‐
da cotidiana (Friedman, 1992: 86). 
Esto requiere un examen cuidadoso de las capacidades de las comunida‐
des  para  gestionar  su  desarrollo.  Habida  cuenta  de  que  conocen  mejor  que 
nadie los problemas, es necesario el paso que promueva cambios, la identifi‐
cación  de  líderes  (moral  y  éticamente)  sociales  que  sean interlocutores váli‐
dos ante las instancias de gobierno y ante la población. No es una tarea senci‐
lla, pero es necesario lograrlo si se aspira a generar el desarrollo local. 
Una nueva planeación hará más viable la atención local a los problemas 
y  se  facilitarán  los  impactos  positivos  de  la  descentralización  y  se  podrán 
identificar  instrumentos  y  medidas  de  solución  acordes  a  la  problemática 
inmediata.  En  síntesis  se  logra  una  planeación  más  útil,  estratégica  y  más 
cercana a las aspiraciones sociales (Iracheta, 1997: 162).  
Por ello nos parece que los agentes locales pueden impulsarla. ¿Qué hace 
falta en este sentido? Nos parece que la respuesta es a promoción del desa‐
rrollo local como una política general de desarrollo, como lo ha sido en otros 
tiempos la política de desarrollo regional – y que no analizaremos aquí‐ pe‐
ro podríamos recordar claramente los esfuerzos de “planeación del desarro‐
llo regional” por lo menos desde la década de los ochenta del siglo pasado y 
hasta la fecha. 
El aspecto que interesa ahora es la planeación en lo local, es evidente que 
se requiere de amplia participación social pero no puede quedar aislada. En 
el nivel macro se requiere seguir fortaleciendo un sistema nacional de pla‐
neación que se concentre por niveles y sus alcances permitan en desarrollo 
de otras partes del sistema (o red de planeación), teniendo como enfoque el 
desarrollo territorial y no sólo lo sectorial. 

223
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Un punto de análisis  será la adopción de planes estratégicos para pasar 
del déficit de atención al adelanto de las expectativas, se requiere para ello 
regenerar  conocimiento  y  adaptar  los  requerimientos  técnicos  y  adminis‐
trativos,  antes  de  que  el  ciudadano  los  demande  y,  finalmente mejorar los 
mecanismos de control rendición de cuentas y evaluación de resultados. 
Por ello, los gobiernos municipales pueden jugar un papel importante en 
las políticas de desarrollo al aprovechar su pleno conocimiento de las espe‐
cificidades  locales  a  partir  de  las  que  cuales  se  podrán    elaborar    medidas 
diferenciadas que, respondiendo a las características de la estructura socioe‐
conómica de cada espacio pueden optimizar la utilización de los recursos y 
potencialidades existentes (Del Castillo, 1989: 49). 
Los  Ayuntamientos  sin  duda  cuentan con las facultades para liderar el 
proyecto de desarrollo, conducirlo, animarlo. Por supuesto con los avances 
democráticos las autoridades legítimas contarán con el respaldo de la pobla‐
ción aunque otros actores pueden también tomar la iniciativa de dinamizar 
y animar el proceso de desarrollo local. 
Luego,  los  actores  del  desarrollo  local:  Ayuntamiento,  empresarios, 
comunidad en su conjunto, identificados ante los problemas de territorio 
y solidarios con él, serán capaces de encauzar el desarrollo y orientar sus 
prioridades. 
 
 
Agentes eficientes y eficaces en el uso de facultades y recursos descentralizados 
 
El desarrollo local está lejos de la autarquía, por el contrario en busca del 
desarrollo se articulan, en el caso mexicano acciones federales, estatales y 
municipales, una de ellas es el proceso de descentralización de facultades 
y recursos ya citada aquí.  
Como también se apuntó,  los ayuntamientos cuentan ahora con facul‐
tades  y  recursos  para  el  desarrollo  de  infraestructura  y  atención  de  sus 
prioridades  incluyendo  la  seguridad  pública.  Como  orden  de  gobierno 
más cercano a las necesidades de la población son quienes pueden utilizar 
sus facultades, de ejecución y de coordinación, para emprender proyectos 
de largo aliento. 
Ellos  pueden  partir  de  la  elaboración  de  presupuestos  multianuales 
basados en la certeza jurídica de recibir los recursos transferidos por ley, 
pero también de los propios, aunque antes quizá deberá trabajarse en re‐
solver las necesidades más urgentes con el concurso de la comunidad. Es‐
te apartado, aunque no aparece claramente en los exámenes de la descen‐
tralización,  está  logrando  que  se  ejercite  el  diálogo  y  la  búsqueda  de 

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UAM – IFE – IET

acuerdos comunitarios. Es una práctica que al institucionalizarse promo‐
verá  acciones  en  otros  terrenos,  particularmente  en  el  económico,  y  des‐
pertará el ánimo y el interés por potenciar el territorio. Los actores locales 
cuentan  ahora  con  un  Ayuntamiento  facultado  para  tomar  decisiones  y, 
por lo tanto,  con un espacio que antes no tenían para promover la acción 
comunitaria con base en sus  identidades. 
Medir la eficiencia y la eficacia en la utilización de los recursos descen‐
tralizados puede ser una tarea múltiple, del orden federal, estatal y muni‐
cipal,  pero  básicamente radica en el juicio de la comunidad a la que res‐
ponde  el  municipio,  por  ello  la  transparencia  y  la  rendición  de  cuentas 
debe  ser  oportuna  y  palpable.  Resulta  fundamental  evaluar  los  alcances 
de la descentralización para dimensionar las fortalezas municipales en el 
proceso  de  atención  social  y  a  partir  de  ello  imaginar  nuevos  escenarios 
de actuación de los Ayuntamientos para la conducción económica. 
Desde  nuestro  punto  de  vista  la  descentralización  de  facultades  y  re‐
cursos es un proceso en maduración que para extenderse requiere recono‐
cer lo positivo y negativo de los impactos logrados. Parece oportuno con‐
centrarse  ahora  ya  no  en  los  mecanismos  de  redistribución  de  recursos 
solamente, sino en mejorar los  alcances del proceso efectuado para saber 
si se ha logrado atender a las justas demandas de la población y sobre to‐
do  si  los  ciudadanos  están  participando  activamente  y  no  sólo  como  es‐
pectadores con lo que se ganaría en la construcción o fortalecimiento del 
capital social (elemento clave para detonar los procesos de desarrollo lo‐
cal)  y entendido como “...las normas,  instituciones y organizaciones que 
promueven  la  confianza  y  la  cooperación  entre  las    personas,  entre  las 
comunidades y en la sociedad en su conjunto” (Durtson, 1999: 7). 
En  la conducción de la política de desarrollo local también se estima 
necesario analizar la conveniencia de  la descentralización de actividades 
al sector privado, los gobiernos municipales deberían valorar qué proyec‐
tos o actividades deben ser ejecutadas por ellos y qué otras pueden dar en 
concesión o en contratación al sector privado, de tal forma que la mayoría 
de  las  capacidades  se  orienten  a  conducir  el  destino  económico  y  social 
del  territorio  y  evitar  un  gobierno  municipal  rebasado  por  las  múltiples 
tareas que debe atender directamente. 
 
 
7. GESTORES DEL TERRITORIO 
 

225
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

La discusión sobre las iniciativas locales de desarrollo no sólo forma parte 
del  amplio  repertorio  de  temas  de  diagnóstico  sobre  lo  local,  sino  del 
examen de las posibilidades concretas de llevarlas adelante. 
La  identificación  de  los  actores  locales  en  torno  a  la  problemática  a 
atender exige también la búsqueda de consensos para fijar prioridades y 
más aún las posibilidades de movilizar los recursos en torno a los objeti‐
vos  más  cualitativos  que  se  persiguen,  en  este  caso  el  mejoramiento  del 
nivel de vida de los habitantes del territorio. 
Por  eso  el  impulso  de  las  iniciativas  locales  se  ubica  en  un  espectro 
más amplio de acción, la gestión del territorio a manera de conducción so‐
cial.  El  asunto  es  complejo  toda  vez  que,  como  hemos  insistido  aquí,  la 
unificación  de  criterios  requiere  la  identidad  y  compartir  una  cultura,  la 
cultura local, es decir se trata de preparar un verdadero proyecto político 
de  desarrollo  y  que  la  sociedad  se  apropie  de  él  para  encauzarlo  y  ges‐
tionarlo frente a otras instancias y grupos de poder. 
Por  ejemplo,  combatir  la  pobreza  y  la  marginación  exige  conocer  sus 
múltiples  manifestaciones  pero  básicamente  sus  causas,    ya  que  de  ello 
derivará la definición de acciones para resolverla y que hoy significan ac‐
ciones  de  gobierno  con  instrumentos  basados  en  transferencias  para  ali‐
mentación,  educación,  salud  y  también  para  proyectos  generadores  de 
empleo e ingreso. 
Es  necesario  que  estas  se  refuercen  en  lo  local  donde  puedan  definirse 
prioridades del desarrollo lo que  sólo puede ser conformado por una socie‐
dad actuante, con el papel que debe desempeñar el gobierno municipal co‐
mo actor principal, pero no sujeto a los calendarios de cambios administra‐
tivos y políticos que suelen truncar proyectos si la sociedad no los defiende. 
 
La  gestión  del  territorio,  cometido  fundamental  de  la  política  territo‐
rial, es claramente una práctica política y administrativa que posibilita 
la intervención en el territorio para transformarlo, para regular su fun‐
cionamiento para amortiguar los conflictos y tensiones derivadas de re‐
laciones o funcionamientos desequilibrados (Troitiño, 2000: 33). 
 
La gestión del territorio puede surgir en cualquier momento. La exis‐
tencia  de  potenciales  recursos  y  su  activación  requiere  procesos  y  perso‐
nalidades  más  activas  de  los  actores. Mientras el desarrollo de capacida‐
des  humanas  en  el  territorio  sea  un  hecho  cotidiano  habrá  un  encuentro 
de mecanismos reales y prácticos para definir emprendimientos producti‐
vos que eleven los niveles de vida de las personas, sobre todo de quienes 
viven en territorios marginados. 

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UAM – IFE – IET

Luego, la gestión del territorio es un paso definitivo en los procesos de 
desarrollo  local  ya  que  como  apuntan  algunos  especialistas:  el nuevo es‐
cenario  de  la  globalización  implica  una  nueva  generación  de  políticas 
(Vázquez Barquero, 1999: 79). 
En  ello  ¿cuáles  son  los  alcances  reales  de  los  gobiernos  municipales 
para  asumir  un  Programa  de  Desarrollo  Local?  Sin  duda  requiere  de  un 
gran esfuerzo de las administraciones, no sólo en lo que toca a los recur‐
sos  económicos  sino  con  la  conformación  de  reformas  internas  para  mo‐
dernizarse técnica y organizacionalmente. 
Aún con una derrama mayor de recursos económicos, descentralizados 
y del sector privado, no se garantiza el éxito de la conducción del desarrollo 
local, se requiere de gobiernos municipales capaces de gerenciar con eficien‐
cia  los  recursos  humanos,  financieros y materiales, la coordinación con ór‐
denes  de  gobierno,  con  los  diferentes  sectores  productivos,  rendición  de 
cuentas, evaluación, un marketing informativo y la planeación. 
Aunque  se  han  dado  pasos  importantes  para  fortalecer  a  los  munici‐
pios,  como  con  el  Programa  para  el  Desarrollo  Institucional  Municipal 
puesto  en  marcha  por  la  Sedesol  en  1997,  con  el  objetivo  de  promover  y 
apoyar entre los gobiernos estatales y municipales la gestión municipal y 
otras  acciones  institucionales  incorporadas  en  el  Convenio  de  Desarrollo 
Social,  la  modernización  administrativa  debe  considerar  a  los  ayunta‐
mientos como gestores no sólo de servicios públicos, sino también del te‐
rritorio, [además de] protagonistas del desarrollo económico local y de la 
articulación con las corrientes de la globalidad con beneficio social. 
Los gobiernos municipales en México son muy heterogéneos y presen‐
tan tanto rasgos premodernos, como burocráticos o bien posburocráticos. 
El reto es pasar a un gobierno con administración posburocrática concen‐
trándose en las siguientes áreas: 
 
‚ Administración y gerencia local. 
‚ Certidumbre de los recursos humanos. 
‚ Reforma fiscal local. 
‚ Reconducción de la política de desarrollo local. 
‚ Innovación técnica. 
 
No es casual que en este marco del public management “se establezca el 
supuesto de que un buen gobierno será aquél que en el conjunto de redes 
de dependencia funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los 
fondos  públicos,  con  eficiencia  en  la  interacción  con  agentes  o  agencias 
externas y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produ‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

ce,  es decir, la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas” (Cabrero, 
1998: 22‐23). 
Por ello se considera necesario pasar de la rigidez administrativa a la 
gerencia administrativa mediante una mayor flexibilidad de la comunica‐
ción entre los altos cargos públicos y los de menor nivel, de tal forma que 
sea una comunicación bipolar de arriba hacia abajo y de abajo hacia arri‐
ba, así como horizontal, entre los mismos niveles y entre dependencias de 
gobierno, una mayor apertura y coordinación para asumir decisiones téc‐
nicas y políticas. 
A  fin  de  lograr  certidumbre  en  los  cuadros  técnicos  se  considera  de 
primera importancia impulsar el Servicio Civil de Carrera lo que reforma‐
ría el modelo burocrático estático por uno más flexible que permita el me‐
joramiento  constante  del  personal,  vía  rendimiento,  y  evaluación,  así  co‐
mo  la  seguridad  de  permanencia  y  la  movilidad  necesaria  de  acuerdo  a 
los perfiles. 
Es  necesario  analizar  las  implicaciones  de  un  gobierno  municipal  de 
tres años. Con los cambios existe una alta rotación de personal y se puede 
perder la continuidad de los programas, el gasto que representa la capa‐
citación de nuevos elementos será inmediato dada la inexperiencia inicial 
para  atender  las  demandas  sociales  urgente.  El  Servicio  Civil  de  carrera 
rompería este ciclo de inestabilidad cada tres años. 
En este escenario serán  indispensables acciones de capacitación, pro‐
moción y motivación como parte de los fundamentos de mejora continua 
de  los  servidores  públicos  municipales  así  como  el  asenso    a  niveles  de 
mayor responsabilidad. 
La reforma fiscal municipal tiene el objetivo de fortalecer y dar mayor 
autonomía  de  gestión  a  los  municipios  mediante  mayores  transferencias 
de responsabilidades fiscales. Es necesario un compromiso de los gobier‐
nos  municipales  por  reformar  sus  mecanismos  y  normativas  fiscales  con 
el objeto de participar más efectivamente en la recaudación. En la próxima 
Convención Nacional Hacendaria se esperaría se  logren acuerdos en este 
crucial aspecto. 
Se propone transitar de la ejecución a la conducción. Una mayor coor‐
dinación entre órdenes de gobierno municipales, proyección de oportuni‐
dades de inversión, difundir la producción local, dentro y fuera del terri‐
torio, desarrollar programas de infraestructura de comunicaciones, educa‐
tivos y de capacitación acordes con las oportunidades económicas. 
Los gobiernos municipales pueden, a partir de sus facultades constitu‐
cionales, pasar de ejecutores de políticas de servicios básicos a orientado‐
res del desarrollo local. 

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UAM – IFE – IET

 
 
8. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS 
 
La construcción de nuevos territorios redundará en la conformación de pro‐
cesos de desarrollo local. Los avances en el campo de la democracia en lo po‐
lítico, en la apertura en lo económico y en la creciente participación ciudada‐
na en lo social, son algunas de las condiciones que imponen la necesidad de 
impulsar el desarrollo desde lo local  con una visión de largo alcance. 
Como se expuso, la construcción e este proceso requiere la conformación 
de nuevos y distintos escenarios de políticas generales que puedan rebasar 
lo sectorial y vertical para desarrollarse como políticas de enfoque territorial, 
corte horizontal  e impactos múltiples. 
Asimismo, en un país federalista como México existen avances para res‐
paldar este proceso, como la descentralización de recursos a estados y mu‐
nicipios así como la asunción de nuevas facultades por los Ayuntamientos, 
sin embargo son todavía insuficientes para proveer de un entorno innova‐
dor que es una premisa del desarrollo local. 
La formación de iniciativas, formulación de emprendimientos empresa‐
riales generadores de empleo a nivel local pasan por la construcción de ca‐
pacidades para el desarrollo local. Estas capacidades tienen que ver no sólo 
con el conocimiento técnico, sino con la permanencia del “saber hacer” local 
que constituye un pilar fundamental en la detonación de nuevos escenarios 
productivos. 
Por otro lado, la asunción plena de las facultades de los Ayuntamientos 
y su concreción en acciones compartidas con la comunidad  podrá impulsar 
el desarrollo “de abajo hacia arriba” complementándose con el avance “de 
arriba  hacia  abajo”  paral  lograr  un  encuentro  virtuoso,  lo  que  podríamos 
denominar un “efecto imán” donde se vinculen las iniciativas de los actores 
locales,  portadoras  del  interés  comunitario,  con  la  existencia  de  instru‐
mentos públicos y privados que desplieguen la energía  social en favor del 
mejoramiento social y productivo de los territorios y ambos se sientan atraí‐
dos por su propia existencia. 
La política social ha comenzado a generar acciones y programas para el 
desarrollo local, con prioridad a la superación de la pobreza y la margina‐
ción, sus avances son relevantes porque integran esfuerzos que generan una 
etapa de  acción pública   al territorio, sin embargo hace falta complementar 
esta política con la descentralización económica, y nos referimos básicamen‐
te al sector productivo, empresas, sector financiero, comercio y servicios. 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

También se considera que hace falta el enfoque territorial en otras políti‐
cas públicas y la desregulación administrativa para impulsar los emprendi‐
mientos empresariales locales, que además requieren de capacitación, trans‐
ferencia de tecnología y conocimientos para rescatar las capacidades insta‐
ladas en los territorios a partir de su propia identidad y cultura. 
Estos pasos significan la conformación de una política que, para ser exi‐
tosa  y  adaptarse  a  las  diferentes  características  de  los  territorios,  debe  ser 
flexible. Una política que lejos de la rigidez asuma la diferencia que existe en 
las comunidades territorio en sus formas de pensar, actuar y sus niveles de 
organización,  permitirá  ajustar  los  mecanismos  generales  e  instrumentos 
públicos a la acción y encauzar el quehacer comprometido de los actores lo‐
cales siendo el Ayuntamiento el que dispone de las competencias para de‐
tonar el desarrollo local. 
La  estrategia  de  Desarrollo  Territorial,  Microrregiones  y  Hábitat  en  el 
campo  social  muestra  la  importancia  de  avanzar  en  esa  dirección;  sin  em‐
bargo,  mientras  los  aspectos  productivos  para  la  generación  de    empleo  e 
ingreso no sean una constante en los territorios, particularmente los más re‐
zagados, la incertidumbre de alcanzar el mejoramiento productivo del nivel 
de vida será mayor y se puede poner en riesgo la  sustentabilidad de la es‐
trategia de desarrollo local. 
Por  eso,  la  importancia  de  que,  con  una nueva visión del territorio, los 
ayuntamientos en conjunto realicen una promoción y gestión del territorio 
que permitan el despegue con la construcción de condiciones para el desa‐
rrollo local y territorial y donde los actores locales, los empresarios, los co‐
merciantes  y  la  comunidad  en  su  conjunto  asuman  su  compromiso  con  el 
territorio y desplieguen fuerzas y potencialidades. 
Una  cuestión  pendiente  lo  constituye,  sin  duda,  la  medición  del  desa‐
rrollo local; por ello, la teoría y práctica del desarrollo local deben acompa‐
ñarse  mediante  un  nuevo  código  de  actuación  de  los  agentes  locales  y  de 
estímulo a su seguimiento y evaluación.         
El  desarrollo  local  supone  una  nueva  dinámica  de  los  actores  compro‐
metidos para lograr  beneficios económicos y sociales para las personas. 
 
 
9. PROPUESTAS 
 
En el entorno 
 
‚ Impulsar el enfoque territorial de las políticas públicas a partir de los 
avances  de  la  política  social  e  identificando  las  necesidades  de  ins‐

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UAM – IFE – IET

trumentos diferenciados a fin de adaptarse a las condiciones locales y 
mejorar  la  capacidad  de  respuesta  con  prioridad  a  las  zonas  margi‐
nadas (sector gobierno). 
‚ Promover  la  descentralización  económica  (y  financiera)  con  estrate‐
gias  de  fomento  empresarial,  capacitación  y  desarrollo  tecnológico 
(gobierno y empresas privadas). 
‚ Elaborar  estudios  del  territorio  destacando  la  capacidad  y  especia‐
lización  productiva,  así  como la capacidad de organización comuni‐
taria (Universidades e Institutos Tecnológicos). 
 
En el papel de los Ayuntamientos 
 
‚ Asumir la conducción económica de sus espacios geográficos a partir 
de sus facultades, en cuanto a la planeación pero particularmente pa‐
ra  la  generación  de  ingresos  propios.  Practicar  el  ejercicio  de  rendi‐
ción de cuentas con transparencia y oportunidad. 
‚ Promover el mejoramiento técnico de los cuadros para especializarse 
en las materias que fortalezcan el capital social del territorio. 
‚ Incorporar a la dinámica el desarrollo a la participación activa de las 
personas  a  partir  de  la  generación  de  información,  búsqueda  de 
acuerdos y refuerzo a su identificación de valores y cultura propia. 
 

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233
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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UAM – IFE – IET

 
 
 
 
 
 
TERCERA PARTE 

 
INFORMACIÓN: 
DERECHOS Y LIMITACIONES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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236
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
EL “DERECHO A CONOCER”:  
UNA GARANTÍA ESENCIAL PARA 
LA SATISFACCIÓN DE  
NECESIDADES BÁSICAS 
 
Gustavo Mazcorro Téllez 
gmazcorro@ipn.mx 
Sección Estudios de Posgrado e Investigación, UPIICSA‐IPN 

 
Graciela Muñiz Pineda 
Gracielamp@upiicsa.ipn 
Unidad de Asistencia Técnica, UPIICSA‐IPN 
 
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 


n  el  año  2000  México ingresa al dominio de países que definen sus 
gobiernos a partir de elecciones libres. De ese momento en adelante, 
la sociedad y el gobierno mexicanos han reconocido la necesidad de 
fortalecer los valores y las instituciones encargadas de ejercer los principios 
democráticos:  transparencia  en  la  gestión  gubernamental,  equidad  en  la 
competencia política, igualdad de derechos civiles y facilidad de acceso a las 
instituciones del Estado. El período de 2000 a 2004 muestra avances signifi‐
cativos  en  estos  rubros  (SEGOB,  2003);  destaca  la  creación  de  entidades 
públicas  y  la  implementación  de  programas  destinados  a  eliminar  la  co‐
rrupción y hacer más eficiente la actividad del gobierno.96 Entre ellas figu‐

96  Una  lista  completa  de las actividades gubernamentales relacionadas con el combate a la corrup‐


ción  en la Administración Pública Federal puede consultarse en los apartados: “Temas de Preven‐
ción y Abatimiento de Prácticas de Corrupción e Impunidad, e Impulso a la Mejora de la Calidad en 
la  Gestión  Pública”  y  “Temas  de  Transparencia  de  la  Gestión  Pública  y  Participación  de  la  Socie‐

237
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

ran la Auditoria Superior de la Federación (ASF, creada en 2000), la Secre‐
taría de la Función Pública (SFP, resultado de la transformación de la  SE‐
CODAM en 2003 y el Instituto Federal de Acceso a la Información Guber‐
namental (IFAI, creado en 2003).97 Desde el punto de vista legal, se observa 
también  el  desarrollo  de  una  estructura  de  mayor  rendición  de  cuentas 
que involucra actividades de fiscalización y control de entidades públicas, 
avances en términos de garantías de participación política y de acceso a la 
información gubernamental. 
El  interés  académico  en  estos  temas  ha  derivado  contribuciones  impor‐
tantes:  sobre  los  fundamentos  políticos  de  la  rendición  de  cuentas  (Crespo, 
2001;  Cortés, 2002); en lo relativo a la transición democrática y sus efectos en 
la política social (López, 2002;  Guerrero, 2001); y en cuanto a los vínculos de 
la rendición de cuentas y la transparencia con la tributación y la efectividad 
del gasto (Elizondo, 2001), entre otros. En el ejercicio académico es evidente 
que algunos temas han sido tratados con mayor profundidad, mientras que 
otros han recibido menos atención. Esta parcialidad invita a balancear el de‐
bate hacia las cuestiones menos elaboradas y particularmente hacia fenóme‐
nos asociados con acontecimientos recientes, pero cuya trascendencia es im‐
portante de analizar. Un tema llama la atención como parte de esta genealo‐
gía, tanto por su actualidad, como por sus implicaciones prácticas y su even‐
tual trascendencia histórica. Se trata de la Ley de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública Gubernamental. 
El  presente  ensayo  está  dedicado  al  estudio  de  los  elementos  concep‐
tuales y los aspectos prácticos relativos al derecho a la información guberna‐
mental, así como su contribución a la rendición de cuentas, la gobernabilidad 
democrática y el bienestar de la sociedad. En un primer apartado se exami‐
nan los fundamentos de ese derecho; se documenta la necesidad de garantías 
legales y de medios institucionales para su ejercicio. En el segundo apartado 
se  revisan  las  características  de  las  leyes  de  información  en  la  práctica  y  se 
examinan algunos aspectos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Infor‐
mación Pública Gubernamental mexicana. El trabajo concluye con una breve 
reflexión. 

dad”, del  2º Informe de Gobierno de México, 1 de septiembre de 2002.). También en el 1º Informe de 
Labores. SECODAM. 1 de septiembre de 2001 y en SEGOB (2003).  
97 La actividad fundamental de la SFP es la implementación del “Programa Nacional de Combate a 

la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001‐2006” (Diario Ofi‐
cial, 22 de abril de 2002); para ello asume la secretaría ejecutiva de la Comisión Intersecretarial para 
la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal. (1 Informe de 
Labores, SECODAM, 1 de septiembre de 2001, p. 30). 
 
 

238
UAM – IFE – IET

 
 
2. EL DERECHO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 
 
La  Ley  Federal  de  Transparencia  y  Acceso  a  la  Información  Pública 
Gubernamental  (LFTAIPG)  —decretada  en  junio  de 2002 y puesta en vi‐
gor en abril de 2003— es un instrumento novedoso en la gestión pública 
de México, aunque poco innovador en el contexto internacional. Entre sus 
objetivos se encuentran garantizar la  transparencia y mejorar la organiza‐
ción,  clasificación  y  manejo  de  documentos  oficiales;  favorecer  la  rendi‐
ción de cuentas en la administración pública y contribuir a la democrati‐
zación del país (Art. 4). Se fundamenta en el principio de “publicidad de 
la  información”  en  posesión  de  los  funcionarios  públicos  (sujetos  obliga‐
dos, Art. 6) e instrumentalmente se apoya en el Instituto Federal de Acce‐
so a la Información Pública.98 
A mediados de 2004, existen en el mundo cincuenta leyes que regulan 
el acceso a la información gubernamental y se discuten alrededor de trein‐
ta proyectos de leyes similares (Banisar, 2004; Banisar, 2002; Blanton, 2003; 
Farmelo,  2003).  Entre  los  países  que  no  cuentan  con  estas  leyes  —o  que 
éstas se encuentran bajo estudio— predominan aquellos con menor desa‐
rrollo  económico  y  los  gobernados  por  regímenes  autoritarios  o  totalita‐
rios. Son básicamente países del centro y norte de África, Medio Oriente, 
el sur de Asia, América Latina y el Caribe (hay excepciones en todos los 
casos). En contraste, algunas referencias de leyes de acceso a la informa‐
ción gubernamental son la histórica Acta de Libertad de Prensa de Suecia 
de 1766, el Acta de Libertad de Información de Estados Unidos (FOIA99), 
promulgada en 1966, y el Acta de libertad de Información 2000 del Reino 
Unido  (la  cual  tiene  una  contraparte  peculiar  en  el  Acta de Secretos Ofi‐
ciales de 1989).100  
Antes de comentar las particularidades de este tipo de leyes y las cua‐
lidades de la  LFTAIPG, vale la pena examinar los fundamentos del “dere‐
cho a la información gubernamental”. Sobre todo, es interesante interpre‐
tar  las  implicaciones  de  ese  derecho —como elemento de un sistema de‐
mocrático— en el bienestar de la sociedad, es decir, como un instrumento 
de desarrollo y buen gobierno.  

98 Lo relativo a este instituto se establece en la LFTAIPG (2002), Capítulo II.  
99  La  versión  inicial  de  esta  acta  (publicada  en  1966)  ha  recibido  diferentes  modificaciones.  El  acta 
vigente es “The Freedom of Information Act 5 U.S.C. Section 552 (As Amended)”. Está disponible en 
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/nsa/foialaw.html  
100 Official Secrets Act 1989, (c. 6). 

239
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
Información Pública e Información Gubernamental 
 
El  derecho  a  la  información  gubernamental  se  ejerce  cuando  existen  
garantías de acceso, no sólo a la información que genera el gobierno101 pa‐
ra uso público (información pública), sino a información sobre las activi‐
dades y la organización de sus diferentes dependencias y entidades.102 La 
información  gubernamental  involucra  datos  operativos  y  elementos  de 
comunicación  interna;  por  ejemplo,  las  remuneraciones  de  los  funciona‐
rios,  la  aplicación  del gasto corriente, las bases y los resultados de licita‐
ciones y auditorías. Este tipo de datos complementa la información públi‐
ca  (y  generalmente  publicada),  como  son  los  informes  de  gobierno  y  el 
Diario Oficial (en México), así como los reportes estadísticos sobre varia‐
bles económicas o demográficas. La información gubernamental concierne 
a la organización, las funciones y los procesos que se llevan a cabo en las 
entidades  públicas,  así  como  de  las  relaciones  entre  distintas  dependen‐
cias; especifica detalles sobre la aplicación de recursos y en especial sobre 
la  forma  cómo  deciden  los  funcionarios  públicos.  En  otras  palabras,  da 
cuenta de quiénes participan en la toma de decisiones, cómo se plantean y 
evalúan alternativas y qué criterios determinan las alternativas elegidas. 
En  los  regímenes  democráticos  contemporáneos,  la  administración  pú‐
blica se  ajusta cada vez a los modelos de rendición de cuentas (accountability), 
en los cuales existen instrumentos que buscan convertir a los gobernantes en 
verdaderos  agentes  al  servicio  de  la  ciudadanía;  esto  se  logra  a  través  de 
mecanismos de escrutinio público y de exigencia al cumplimiento de respon‐
sabilidades. En este sentido, los funcionarios corruptos o ineficientes pueden 
ser sometidos a juicio público, político o penal (Brewer, 2003; Crespo, 2001: 8; 
Mascota,  2002;  Rose‐Ackerman,  1999:  146‐9).  El  derecho  a  la  información 
gubernamental es un componente que facilita esta causa, debido a que ge‐
nera condiciones que permiten que el público conozca lo que hacen los go‐
bernantes, cómo lo hacen y por qué lo hacen (Stiglitz, 1999).  

101 El concepto Gobierno que se asume en este trabajo corresponde con el del Artículo 1 de la LFTAIPG: 
“…los poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal y cualquier 
otra entidad federal.”. 
102 Corresponde con lo establecido en el Artículo 3, IV de la LFTAIPG: “Dependencias y Entidades: Las 

señaladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la Repú‐
blica, los órganos administrativos desconcentrado, así como la Procuraduría General de la República.”  
Se tratarán como sinónimos. 

240
UAM – IFE – IET

El  reconocimiento  del  derecho  de  acceso  a  la  información  guberna‐


mental es también una causa perseguida por organismos internacionales; 
forma parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artí‐
culo 19), de la Convención Americana de los Derechos Humanos (Artículo 
13, 1) y del Acuerdo Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Ar‐
tículo 19, 2). 
 
 
Apertura y Transparencia 
 
Como elemento constitutivo de un modelo de rendición de cuentas, el de‐
recho a la información gubernamental muestra dos componentes: apertu‐
ra y transparencia. 
El  alcance  o  la  “amplitud”  de  la  rendición  de  cuentas  suele  llamarse 
apertura (openess) y tiene que ver con el conjunto de situaciones, funciones 
o actividades gubernamentales que se hacen del conocimiento público. La 
apertura  circunscribe  los  rubros  cuyos  presupuestos,  estatutos,  reglas  y 
resultados se ponen a disposición y por ende al juicio de los ciudadanos. 
Incluye la divulgación de metas y responsabilidades, así como los proce‐
dimientos  para  plantear  quejas,  controversias  y  acusaciones  relativas  al 
incumplimiento  de  funciones  y  actos  de  corrupción  (Rose‐Ackerman, 
1999: 162). 
La apertura introduce la noción de “transparencia”.  103 Se puede defi‐
nir como la condición que permite conocer detalles de los procesos, espe‐
cialmente de  toma de decisiones, incluso antes de que sean tomadas. La 
transparencia se relaciona con la profundidad de la información ⎯guber‐
namental⎯ que se hace pública. Sugiere que además de que se conozcan 
las  resoluciones  o  decisiones,  se  conozca  también  la  información  interna 
(proceedings), tales como minutas, memorandos y comunicaciones electró‐
nicas que generalmente acompañan los procesos de decisión. La transpa‐
rencia hace posible que se examine la legalidad de los procesos y se escla‐
rezcan las consideraciones éticas de los decisores gubernamentales; no se 
circunscribe a la verificación de la legalidad de las conclusiones o a emitir 
un veredicto sobre la conveniencia de los acuerdos o las decisiones toma‐
das, busca verificar que se alcancen las metas del gobierno con apego a la 
ley y de manera eficiente (Ahlenius, 2000; Stiglitz, 2002: X y 51). 

 En mucha literatura apertura y transparencia se consideran sinónimos, pues las dos involucran la 
103

idea de hacer de conocimiento público las actividades del gobierno. En este trabajo se considera que 
vale la pena establecer diferencias y utilizar un concepto para denotar “alcance” y el otro para deno‐
tar  “profundidad”.  

241
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Bajo el paradigma de gobierno basado en la rendición de cuentas y la 
participación ciudadana, la apertura y la transparencia complementan los 
elementos que definen los regímenes democráticos. Son garantías del de‐
recho  a  conocer104  y  facilitan  el  clima  de  confianza  que  debe  imperar  en 
cualquier estructura social para que fructifiquen los principios de división 
del  trabajo  y  convivencia  social  (Friedmann,  2002:  12;  Von  Mises,  1996: 
143‐176). El derecho a conocer se contrapone de modo natural a la política 
de información restringida que a menudo caracteriza a los regímenes au‐
toritarios  o  totalitarios;  ahí  la  información  gubernamental  prácticamente 
no  existe  y  la  información  pública  es  propaganda  “coordinada”  cuya 
orientación  es  hacia  un  mismo  objetivo  (Von  Mises,  1996:  258).  Bajo  un 
gobierno  totalitario  la  información  pública  es  meticulosamente  seleccio‐
nada; se divulga sólo la que contribuye a la formación de una conciencia 
común  y  conveniente  a  los  intereses  del  grupo  en  el  poder.  La  informa‐
ción  inadecuada  o  incompatible  con  esos  intereses  se  oculta  de  manera 
sistemática,  se  distorsiona  o  se  elimina.  En  este  sentido,  «la  propaganda 
totalitaria destruye la moral, pues mina su principal fundamento, el sen‐
tido y el respeto a la verdad.»105 El manejo de la información en los regí‐
menes totalitarios frecuentemente se refuerza con una estructura jurídica 
que permite censurar las fuentes independientes de información y contro‐
lar o perseguir a quienes participan en ellas. 
Como contraparte, el concepto de gobernabilidad democrática excluye 
la censura, el manejo arbitrario de la información pública y fundamenta el 
derecho  a  la  información  gubernamental;  es  decir,  postula  el  “derecho  a 
conocer”. La idea básica es que la información es un bien estratégico que 
pertenece  al  pueblo.106  El  derecho  a  la  información  surge  como  una 
herramienta que induce la participación política responsable, la investiga‐
ción  académica,  la  tarea  periodística  y  constituye  una  herencia  nacional. 
De ahí que la generación, preservación y disponibilidad de la información 
funde una exigencia pública y un inexcusable compromiso del estado.107 
 
 

104 Es traducción de la frase inglesa “right to know” que generalmente se utiliza para denotar el dere‐
cho a la información gubernamental. Stiglitz (1999), Blanton (2003). 
105 F. Hayek, (1994), The Road to Serfdom, (The End of Truth, Chapter VI) p. 168. 

106 En México el derecho a la información está garantizado por el artículo 6º de la Constitución. 

107 Se trata de la recomendación fundamental del estudio NCLIS (2001a, 2001b, 2001c).  

242
UAM – IFE – IET

Desarrollo,  libertad  y  el  derecho  a  la  información:  “Mas  información, 


menos pobreza”108 

El derecho a conocer merece considerarse entre las libertades que consti‐
tuyen  los  fines  y  los  medios  del  desarrollo  y el bienestar.109 Esto es, ade‐
más de pertenecer a las libertades civiles, se puede constatar su influencia 
en  los  factores  y  las  condiciones  que  determinan  la  “calidad  de  vida”.110 
En principio, la discusión informada y responsable de las actividades del 
gobierno  permite  la  conceptualización  de  valores  y  normas  sociales,  así 
como la especificación de prioridades sobre las que el gobierno debe ela‐
borar  planes  y  programas  de  acción  (los  objetivos  de  la  acción  pública); 
sobre  todo,  los  destinados  a  garantizar  el  acceso  de  los  ciudadanos  a  los 
satisfactores básicos (Brewer, 2003; Drèze y Sen, 1999: 104‐18; Sen, 1999ª: 
152; y Sen, 1999).111 
Asimismo,  el  derecho  a  conocer  y  las  garantías  de  transparencia  se 
agregan al conjunto de libertades instrumentales que constituyen los me‐
dios básicos del desarrollo; se trata de los derechos políticos, las oportunida‐
des económicas, las condiciones sociales y de seguridad (Sen, 1999ª: 38). El dere‐
cho  a  conocer  desempeña  un  papel  esencial  en  el  ejercicio  de  los  “dere‐
chos políticos” y en el “acceso a las oportunidades económicas.” Los pri‐
meros involucran libertad para discutir, criticar, disentir y votar libremen‐
te  para  la  elección  de  gobernantes  y  la  ratificación  de  decisiones  funda‐
mentales (Sen, 2002: 439‐455). Las oportunidades económicas, por su par‐
te,  se  relacionan  con  la  posibilidad  de  satisfacer  necesidades  de  carácter 
material: salud, alimentación, vivienda y vestido (Sen, 1999a: 152; y 1999b: 
6, 54 y 127). 
Como elementos de un régimen democrático las garantías de acceso a 
la  información  gubernamental  pueden  asumir  un  papel  definitivo  en  la  
satisfacción de necesidades básicas. Amartya Sen (1999a) ha sido categóri‐
co en afirmar que no ha existido un país democrático donde haya ocurri‐
do  una  hambruna,  o  donde  los  derechos  fundamentales  ⎯derechos 
humanos⎯  sean  vulnerados  de  manera  sistemática.  Refiriéndose  a  la 
hambruna  de  China  (1958‐61,  considerada  la  más  grande  de  la  historia, 
pues se estima que murieron entre 16 y 30 millones de personas), Dréze y 

108 Baron, M. (2004,) El laberinto de la Transparencia en Argentina, www.freedominfo.org  
109 Esta idea se debe a Sen (1999ª, Capítulo 2). El concepto “desarrollo” tiene un significado amplio e 
involucra avances económicos, políticos y sociales.    
110 NCLIS (2001a).  

111  Este  enfoque,  propuesto  por  Amartya  Sen,  se  conoce  por  “Entitlement  Approach”.  Los  detalles 

pueden encontrarse en las referencias de ese autor (especialmente en Sen, 1982).   

243
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Sen  (1999)  expresan  lo  siguiente:  «…cuando  la  hambruna  afectó  China, 
fue evidente la falta de un sistema político de oposición y periodismo ad‐
verso…» (p. 212). La hambruna de China no fue reconocida oficialmente 
antes de tres años de haber iniciado, y en ese lapso no se realizaron accio‐
nes  para  mitigarla.  La  falta  de  información  fue  un  factor  fundamental, 
pues  la  población  nunca  conoció  la  extensión  del  fenómeno  y  por  consi‐
guiente nunca pudo exigir acciones correctivas. Fuera de la natural incul‐
pación  a  la  política  del  “gran  salto  adelante”  impuesta  por  Mao,  ningún 
funcionario  público  fue    responsabilizado  de  esa  tragedia.  Sin  embargo, 
«Mao  Zedong  reconoció  el  problema  de  falta  de  información  para  “pla‐
near en ausencia de democracia”... “Sin democracia no se puede entender 
lo  que  sucede  abajo,...la  situación  no  será  clara,...  será  imposible  lograr 
unidad de entendimiento y unidad de acción...”».112 En este sentido, el de‐
recho a la información gubernamental no sólo se suma a las libertades po‐
líticas, sino a los elementos que contribuyen a la satisfacción de los dere‐
chos fundamentales. 
 

Los límites del derecho a la información gubernamental 
 
En un régimen democrático el acceso a la información gubernamental se 
limita por la manera y el momento en que la información puede conocerse 
y por la eventual afectación que su difusión puede tener en los derechos 
de otros individuos y para la seguridad del estado (Stiglitz, 1999). En pri‐
mera instancia, no debe olvidarse que un régimen democrático está obli‐
gado  a  garantizar  la  libertad  moral,  de  pensamiento,  de  creencias  y  de 
prácticas legales de todo tipo (esto constituye la seguridad pública), aun‐
que  necesariamente  disciplinadas  a  un  interés  supremo  que  salvaguarde 
el orden público y la vigencia de las instituciones (seguridad del estado). 
“El derecho del Estado de mantener el orden público y la seguridad está 
legalmente fundado, es un derecho que el gobierno debe tener si se pro‐
pone cumplir con la obligación de proveer imparcialmente las condiciones 
necesarias para que cada individuo persiga sus intereses y cumpla con sus 
obligaciones de la manera cómo las entienda” (Rawls, 2000: 187). 
En diferentes contextos, la “seguridad del estado” (o seguridad nacio‐
nal)  ha  justificado  la  necesidad  de  imponer  restricciones  de  acceso  a  in‐
formación gubernamental específica. Esta necesidad reivindica a menudo 
los conceptos de información reservada, confidencial, clasificada o secreta, 

112  Mao Zedong, citado por Drèze y Sen (1999), p. 213 n. 35. 

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UAM – IFE – IET

y  como  consecuencia  produce  el  acotamiento  del  derecho  a  conocer  y  la 


imposición de límites a las garantías de acceso a la información. Mientras 
que en algunos casos esta necesidad tiene alguna racionalidad113, a menu‐
do incurre en excesos y se aleja sistemáticamente del concepto de gober‐
nabilidad democrática y de la premisa de rendición de cuentas.114 Las res‐
tricciones a la información propician la cultura de “secrecía115” donde pre‐
dominan las leyes de acotamiento y confidencialidad en favor del Estado. 
La secrecía es lo opuesto a la apertura.  
Las  condiciones  de  guerra,  en  especial  la  “guerra  fría”,  las  amenazas 
de  conflictos  civiles  y  actualmente  el  terrorismo  han  hecho  legítimo  el 
acopio de información clasificada, generada por agencias de inteligencia o 
de seguridad nacional. Este fenómeno ha ocurrido primordialmente en los 
países  con  conflictos  internos  o  involucrados  en  disputas  internacionales 
de  carácter  ideológico  o  bélico:  en  la  disuelta  URSS  y  demás  países 
ex−comunistas  de  Europa  Oriental,  en  Cuba,  Israel,  Estados  Unidos  y  el 
Reino Unido. La información que se inscribe racionalmente dentro de los 
límites  de  la  seguridad  nacional  corresponde  sobre  todo  a  operaciones  y 
planes militares, al desarrollo de armas estratégicas, códigos de comunica‐
ción, detalles de instalaciones y la organización de servicios de inteligen‐
cia y fuerzas especiales.    
En el Reino Unido, por ejemplo, las actas de secretos oficiales son or‐
denamientos jurídicos que obligan a los funcionarios a preservar la confi‐
dencialidad de información gubernamental específica, aunque a menudo 
sin  valor  estratégico.  Los  funcionarios  públicos  o  colaboradores  del  go‐
bierno británico suscriben el acta y consecuentemente se obligan a acatar 
sus disposiciones o someterse a las sanciones ahí indicadas. Los periodos 
en que ese tipo de información puede hacerse pública se han modificado 
varias veces; la “Public Records Act 1958” prohibía divulgar información 
suscrita  bajo  esa  acta  por  un  periodo  de  cincuenta  años;  pero  la  de  1957 
redujo ese plazo a 30 años. La “Official Secrets Act 1989”, en vigor, es más 

113  En  Inglaterra,  a  finales  del  siglo  XIX  y  principios  del  siglo  XX,  no  existían  medios  legales  para 
sancionar la venta de información estratégica de ese país a potencias rivales o intereses extranjeros. 
Para  evitar  esa  práctica  se  suscribió  la  “Official  Secrets  Act  of  1911”.  Un  aspecto  que  vale  la  pena 
notar es que anterior a ello no se podía diferenciar entre información gubernamental, en general, e 
información “secreta”.    
114 Un concepto interesante es el de “Seguridad Democrática” empleado por el gobierno de Colom‐

bia. Sus principios son la protección de los valores, la pluralidad y la salvaguarda de las institucio‐
nes, así como el fomento a la solidaridad y la cooperación bajo un entorno de rendición de cuentas. 
[Política de Defensa y Seguridad Democrática (2003)]  
115 Se utilizará este término, pese a que no existe en español, para denotar el concepto “guardar algo 

en secreto”.  

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

flexible, pues no establece un periodo específico, señala lapsos de 5 años 
dentro de los cuales puede haber apertura.116 (OSA 1989).117  
La seguridad nacional ha motivado la creación de una gran diversidad 
de  agencias  de  inteligencia,  policías  secretas,  organismos  paramilitares  e 
instituciones de acopio de información. En el Reino Unido, por ejemplo, la 
Guerra  Fría  justificó  la  conformación  del  Servicio  de  Seguridad  (Security 
Service ó MI5) para la vigilancia interna y el Servicio Secreto de Inteligen‐
cia  (Secret  Intelligence  Service  ó  MI6)  para  la  vigilancia  exterior  (Dorril, 
2000: 701 y 783). En el periodo de la Segunda Guerra Mundial fue célebre 
la  GESTAPO118 en Alemania y el Tokku en Japón (Policía del Pensamiento), 
y en la posguerra se consolidó la más importante de estas agencias, la CIA 
en los Estados Unidos. La mayoría de las actividades de estos organismos 
han estado exentas de regulación o protegidas por leyes de secreto guber‐
namental, así que su función no ha podido sujetarse al juicio público o re‐
gularse por algún sistema de control externo.  
El  argumento  de  seguridad  nacional  ha  prosperado  también  en  los 
países con movimientos sociales minoritarios, religiosos o políticos (bási‐
camente de izquierda). En México se creó el Departamento Confidencial, 
en 1929; la Oficina de Información Política, en 1939; y, en 1942, el Depar‐
tamento de Investigación Política y Social. Actualmente funciona el Cen‐
tro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).119  
Pero  la  información  puede  resguardarse  mediante  instrumentos  distin‐
tos a los ordenamientos jurídicos y el acoso directo a los ciudadanos que la 
soliciten. Puede ser a través de regulaciones autoimpuestas120 que operan co‐
mo códigos de ética o de honor, muy comunes en los círculos militares; sin 
embargo, un medio eficaz es simplemente evitar la generación de informa‐
ción y su resguardo en medios que permitan su reproducción.  

116 Algunos detalles interesantes de esta evolución se pueden encontrar en el documento electrónico: 
BBC NEWS | UK | Britain ‐ a secret History. Disponible en: http://newsvote.bbc.co.uk 
117  Un  caso  reciente  e  interesante  relacionado  con  la  OSA  1989  es  el  del  Dr.  D.  Kelly,  inspector  de 

armas de las Naciones Unidas y colaborador del Gobierno Británico. Fue acusado de comentar a un 
periodista de la BBC Inglesa, sobre una supuesta exageración que el Gobierno Británico había hecho 
sobre de la capacidad de Irak para construir armas de destrucción masiva. El Dr. Kelly no fue acu‐
sado de violar el Acta de Secretos Oficiales, pero esta amenaza fue comentada en diferentes ocasio‐
nes. El Dr. Kelly fue encontrado muerto en las cercanías de su casa en Oxfordshire, Inglaterra, apa‐
rentemente  suicidado.  La  trascripción  de  su  comparecencia  en  el  Parlamento  Británico  a  razón  de 
estas  acusaciones  puede  consultarse  en:  The  United  Kingdom  Parliament.  Oral  Evidence.  Foreign 
Committee on Tuesday 15 July 2003. http://www.parliament.the‐stationery‐office.co.uk  
118 Ver Hayek (1994) p. 167 

119 La génesis de estos organismos se detalla en Aguayo (1990). Anotaciones interesantes por Gabriel 

Regino se encuentran en: http://www.derechos.org/nizkor/doc/articulos/regino1.html 
120 El concepto de regulaciones autoimpuestas, como consecuencia de la necesidad de rendir cuentas 

y de obligaciones “hacia otros”, se discute en Sen (2002, p. 194).    

246
UAM – IFE – IET

 
 
3. LA LIBERTAD DE INFORMACIÓN EN LA PRÁCTICA 
 
La democracia entraña un equilibrio en el ejercicio de las libertades y ge‐
neralmente opera bajo el precepto de que “más libertad es mejor” (Rawls, 
2000: 176; Zakaria, 2003: 22, 26 y 51]. Sin embargo, la idea de “expansión” 
de la democracia requiere un examen más cuidadoso, que redunde en la 
identificación  de  factores  sustantivos  del  desarrollo  democrático  y  su  in‐
terrelación. De acuerdo con la teoría liberal, la democracia no crece siem‐
pre  que  el  dominio  democrático  se  expande  (cuando  se  agregan  liberta‐
des, o más actividades se rigen por la idea de democracia); o cuando los 
derechos  se  hacen  extensivos  (cuando  más  individuos  adquieren  liberta‐
des y derechos existentes: liberación) (Hayek, 1978). La añadidura de un 
derecho o de una libertad no siempre implica ventajas. Una democracia se 
enriquece  realmente  cuando  los  derechos  básicos  son  el  criterio  funda‐
mental en las decisiones del gobierno. La democracia es la estructura polí‐
tica que mejor ha cumplido con esta tarea: a través del respeto a las liber‐
tades,  la  promoción  del  desarrollo  económico  y  el  estado  de  derecho 
(Hayek, 1978: 162). La democracia se define a partir de las nociones éticas 
de libertad, justicia y equidad, y la rendición de cuentas es un factor ins‐
trumental de esos valores. El desarrollo democrático es posible cuando se 
verifica  la  premisa  de  someter  a  los  servidores  públicos  a  una  constante 
evaluación ciudadana (López, 2002: 9). El derecho a la información es de‐
terminante para la consecución de este propósito.  
 

Incompetencia, burocracia y corrupción 
 
Como  se  ha  interpretado,  la  contraparte  del  derecho  ciudadano  a  la  in‐
formación  gubernamental  es  el  derecho  “del  estado”  a  mantener  esa  in‐
formación  en  secreto.  O  bien,  el  ejercicio  sistemático  de  la  represión  y  la 
censura. Cuando esto ocurre, la consecuencia es que las instituciones en‐
cargadas de esas actividades actúan de manera arbitraria, al margen y co‐
ntra la sociedad (Przeworski, 1991: 91). La primera manifestación de este 
escenario es indiferencia o desprecio a la opinión pública (la cual tampoco 
puede desarrollarse en condiciones de ausencia de información). La lega‐
lidad de la secrecía justifica que el gobierno aplique medidas que impidan 
que los ciudadanos conozcan lo que sucede en el interior de las entidades 
públicas y en el contexto general; por consiguiente, es difícil que la socie‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

dad  juzgue  las  razones  de  actos  o  decisiones  particulares,  y  que  ante  la 
incompetencia pueda demandar acciones correctivas; por ejemplo, la des‐
titución de funcionarios o la aplicación de sanciones  penales.  
Además de los casos justificados de seguridad nacional, los gobiernos 
usualmente  se  obligan  a  reservar  información  sobre  prácticas  cuyo  pro‐
greso  puede  ser  afectado  por  la  publicidad;  por  ejemplo,  las  investiga‐
ciones  de  crímenes,  los  procesos  de  auditoría  gubernamental  y  los  casos 
judiciales.  Bajo  el  contexto  contemporáneo  de  “Economía  de  la  Informa‐
ción”,  se  impone  también  el  manejo  responsable  de  la  información  que 
pueda  originar  fenómenos  económicos  indeseables;  por  ejemplo,  la  que 
pueda influir en los mercados bursátiles o de divisas, generar escasez de 
satisfactores básicos o provocar  especulación y desempleo (Stiglitz 1999).  
Sin embargo, cuando alguna de estas condiciones no es por completo jus‐
tificable, las razones que hacen que un gobierno sea reticente, o se niegue 
a  hacer  pública  la  información  de  su  ejercicio,  son  el  encubrimiento  de 
errores, omisiones y negligencia; así como la ilegalidad de las decisiones y 
los actos de corrupción, incluyendo acciones criminales cometidas por en‐
tidades  policíacas  y  militares  (Rose‐Ackerman,  1999:  162;  Zakaria,  2003: 
96‐105). La secrecía disfraza la incompetencia y protege a los funcionarios 
de la crítica; en especial, de la reprobación de los grupos políticos oposito‐
res cuya tarea es a menudo difundir y enfatizar los errores de los funcio‐
narios.  En  una  competencia  política  intensa  los  gobiernos  y  los  partidos 
oficiales son sumamente cautelosos con la publicación de datos que pue‐
dan convertirse en material político adverso.  
Los regímenes democráticos compiten por la aceptación de sus “elec‐
tores”  y  por  el  reconocimiento  de  la  comunidad  internacional.  Las  elec‐
ciones son el principal motivo para que los políticos escuchen las deman‐
das de la sociedad y propongan soluciones que merezcan el apoyo ciuda‐
dano  (Guerrero,  2001).  El  conocimiento  que  se  deriva  del  análisis  de  do‐
cumentos,  cifras  o  datos  de  las  entidades  de  gobierno  ayuda  a  construir 
una opinión pública independiente de la postura oficial y se convierte en 
una garantía que promueve la responsabilidad y la eficacia (Crespo, 2001: 
41; Stiglitz, 1999). La competencia electoral propicia la evaluación de pla‐
taformas de campaña y somete las propuestas al “examen de las urnas”. 
La  sociedad  se  adhiere  a  ciertas  ideologías  o  proyectos  de  gobierno;  o 
bien, los reprueba mediante su voto a otro candidato o la abstención. La 
ratificación de los gobernantes en elecciones llevadas a cabo con garantías 
de oposición y completa libertad de expresión es un instrumento valioso 
para la rendición de cuentas (Liphjart, 1999: 288).  

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UAM – IFE – IET

Los  procesos  electorales  y  los  gobiernos  que  de  ellos  resultan  son  a 
menudo imperfectos, en términos del cumplimiento de objetivos, prome‐
sas, compromisos y de su apego a la ley. De la misma manera, los gobier‐
nos  que  rinden  cuentas  no  son  necesariamente  democráticos.  Rose‐
Ackerman expresa que la rendición de cuentas es posible en países donde 
no  se  llevan  a  cabo  elecciones  o  donde  siempre  gana  un  mismo  partido. 
La  democracia  y  la  rendición  de  cuentas  se  complementan  eficazmente 
sólo cuando la apertura y la transparencia garantizan que la crítica ciuda‐
dana constituye una cota para el poder de los funcionarios e instituciones.  
Algunos  autores  han  definido  a  la  democracia  como  el  “gobierno ba‐
sado  en  discusión”;  en  una  negociación  permanente  bajo  una  estructura 
de leyes e instituciones (Buchanan y Tullock, 1954: 120; Przeworski, 1991: 
135). La democracia es probablemente el mejor camino que la sociedad ha 
encontrado para modificar sus parámetros básicos a partir del libre razo‐
namiento de las ideas (Von Mises, 1996: 150). La democracia, las garantías 
de información y el derecho a expresarse libremente son inseparables en 
este contexto (Hayek, 1978).  
 
 
El Comercio de la información gubernamental 
 
Además  de  los  posibles  desajustes  económicos  y  sociales  que  la  falta  de 
información  gubernamental  puede  inducir.  Las  restricciones  a  los  flujos 
de información pueden suscitar un “mercado negro” donde los beneficia‐
rios  fundamentales  son  lo  medios  informativos  y  los  adversarios  políti‐
cos.121  El  mercado  negro  de  información  se  abastece  con  “trascendidos”, 
especulaciones y filtraciones; información que con frecuencia es útil para 
generar escándalos, independientemente de su certeza o de que las reve‐
laciones  indiquen  verdaderos  actos  ilegales  (Crespo,  2001:  41‐2).  En  mu‐
chas  ocasiones  simplemente  se  trata  de  cuestiones  privadas  que  se  pro‐
mueven para el desprestigio de políticos y gobernantes a partir de anóni‐
mos y con resultados poco efectivos.  
Por  otra  parte,  cuando  la  crítica  se  fundamenta  en  datos  confiables  y 
los juicios públicos revelan ineficacia del gobierno o corrupción, la conse‐
cuencia es un descontento social donde la falta de respuesta es intolerable. 
En estas condiciones los funcionarios se ven en la necesidad de justificar 
públicamente su deshonestidad o mal comportamiento, y a menudo a re‐
tractarse o corregir sus declaraciones en actos vergonzosos. En este senti‐

121  Recuérdese el caso comentado relativo al surgimiento de la “Official Secrets Act” en el Reino Unido. 

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do,  la  libertad  de  información  desempeña  un  papel  primordial  en  una 
democracia:  no  se  restringe  al  ejercicio  de  un  derecho  político;  concede 
también elementos para evitar la deshonestidad y el engaño.  
Por ejemplo, un líder especialmente reticente a la obligación de rendir 
cuentas  y  respaldar  la  libertad  de  información  fue  Richard  Nixon,  presi‐
dente de los Estados Unidos de América (de 1968 a 1974). En un análisis 
sobre  el  caso  Watergate122  que finalmente obligó a Nixon a renunciar co‐
mo presidente en 1974, Janis (1982) señala: «Entre los factores principales 
[del  escándalo]  destacan  los  defectos  personales  de  Nixon  –su  deficiente 
estándar  ético,  su  falta  de  compromiso  con  la  rendición  de  cuentas,  sus 
preferencias por la evasión y la secrecía, su aislamiento de todas las voces 
excepto de las de los psicópatas» (p. 203). 
Janis concluye que la acumulación de poder, debida a la falta de un con‐
trapeso ciudadano, dio lugar a que Nixon asumiera la posibilidad de obstruir 
la justicia. Sin embargo, la actuación de una prensa libre permitió que se co‐
nocieran detalles ⎯aunque no sin publicar un sinnúmero de especulaciones, 
exageraciones y versiones incorrectas⎯ que fueron básicos para la investiga‐
ción. «La inevitable corrupción que resulta de poseer tanto poder, en Estados 
Unidos o en cualquier lugar, así como de ser la celebridad número uno de la 
nación.» Además de la relevancia de los “flujos de información” en este caso,  
Crespo destaca la fortaleza de las instituciones democráticas de Estados Uni‐
dos frente a la emergencia de un cambio presidencial derivado de un escán‐
dalo de corrupción (Crespo, 2001: 42).  
 
 
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental 
en México   

A  partir  de  las  experiencias  comentadas,  vale  la  pena  discutir  algunas 
cualidades de la  LTAIPG y las expectativas de su incorporación en el ejer‐
cicio público mexicano. Indiscutiblemente, esta Ley fortalece el sistema de 
rendición de cuentas y la estructura democrática del país. La Ley es signi‐
ficativa en muchos sentidos, en particular debido a su apertura.123 Similar 
a  la  Ley  de  Fiscalización  Superior  de  la  Federación  (Art.  4),  la  Ley  de 

122 Richard Nixon fue encontrado responsable de obstruir una investigación criminal relativa al alla‐
namiento  las  oficinas  de  la  dirigencia  nacional  del  Partido  Republicano,  en  el  edificio  watergate, 
para colocar instrumentos de espionaje auditivo. Aunque no le fueron imputados cargos judiciales, 
los  elementos  que  lo  inculparon  lo  obligaron  a  renunciar  a  la  presidencia  el  8  de  agosto  de  1974, 
después de haber ganado la reelección en 1972. 
123 Es concepto de apertura es el considerado en la sección II. 

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Transparencia involucra a toda la actividad gubernamental, es decir, a to‐
dos los poderes de la Unión e Instancias que operan con recursos públicos 
(RLFTAIPG, 2003: Art. 1).  
Sin embargo, la  LTAIPG no es una herramienta perfecta si se consideran 
las  dimensiones  de  corrupción  e  ineficiencia  en  el  gobierno  mexicano.  La 
efectividad de esta Ley está naturalmente limitada, pues depende de facto‐
res externos y recursos operativos. A este respecto, es interesante transcribir 
una reflexión de Stiglitz, quien refiere sus experiencias como asesor del go‐
bierno de los Estados Unidos durante la evaluación de una entidad guber‐
namental: «No sólo no estábamos seguros de cuanto se estaba gastando, si‐
no que tampoco conocíamos quién lo sabía». (Stiglitz 1999). Antes de la in‐
corporación  de  la  LTAIPG  en  México,  el  problema  excedía  sustancialmente 
los términos de la apreciación de Stiglitz; así que el avance en este sentido 
será  necesariamente  lento.  El  problema  de  falta  de  información  guberna‐
mental en México no se limita a la identificación de quién tiene, o debe te‐
ner, cierta información, sino a que mucha información simplemente no exis‐
te.  Esta  carencia  puede  ser  deliberada  en  muchos  casos,  y  en  otros  ser  un 
resultado  de  la  incompetencia  del  personal,  de  la  falta  de  recursos,  o  de 
complicaciones burocráticas sin razón evidente. 
La  LFTAIPG es sustantiva para afrontar este problema, pues incluye or‐
denamientos para que la información se acumule, se organice y se preser‐
ve;  además  de  que  garantiza  los  mecanismos  institucionales  para  que  se 
haga pública, básicamente el Instituto Federal de Acceso a la información 
(LFAIPG, Capítulo II). Así mismo, otros mecanismos importantes previstos 
en esta Ley son la formación de unidades “de enlace” en el interior de las 
dependencias y el uso extensivo de los medios electrónicos.  
La Ley es muy poco restrictiva en términos de la información reserva‐
da (secreta) y sugiere un término de 12 años antes de hacerla pública, con 
la posibilidad de modificar este plazo. Contrasta, por ejemplo, con el pe‐
riodo  de  25  años  propuesto  por  la  ley  similar  de  Estados  Unidos.  La 
LFTAIPG reconoce la idea de seguridad nacional, pero no antepone el “de‐
recho  del  estado”  al  “derecho  a  conocer”;  precisamente,  porque  admite 
que la seguridad nacional es un derecho ciudadano. A ese respecto, exige 
que  las  instituciones  elaboren  un  índice  público  de  los  archivos  reserva‐
dos que asegure que la información no desaparezca.  
La Ley es innovadora en términos de información relacionada con vio‐
laciones de derechos humanos y delitos contra la humanidad. Prohíbe que 
cualquier información de este tipo sea reservada. La diferencia es sustan‐
cial con respecto a la Ley de Libertad de Información de los Estados Uni‐

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dos,124 que no incorpora este tipo de consideraciones (Doyle, 2002), o a la 
ley  de  información  del  Reino  Unido,125  que  tiene  restricciones  importan‐
tes.  Sin  embargo,  una  extensión  interesante  se  observa  recientemente  en 
Sudáfrica,    cuya  ley  de  acceso  a  la  información  permite  a  los  individuos 
obtener  información  de  entidades  públicas  y  privadas  cuando  ello  se  re‐
quiera para garantizar el respeto a los derechos humanos (Banisar, 2004).          
La “apertura” que sustenta la LTAIPG se propone  eliminar muchas de‐
ficiencias. Sin embargo, la obligación legal de hacer pública la información 
puede  acotarse  relativamente  fácil  en  términos  de  transparencia.  Stiglitz 
se expresa a este respecto: “si las reuniones formales tienen que ser abier‐
tas, entonces las decisiones importantes pueden tomarse en reuniones in‐
formales. Si el material escrito es sujeto de conocimiento público, entonces 
hay incentivos para que se escriba poco, y sólo lo que se escriba será para 
el público”. En este sentido, los funcionaros corruptos simplemente pue‐
den reducir el formalismo en su actuación, cumplir con los requisitos mí‐
nimos y generar poca información. Para evitar esto, se advierte indispen‐
sable fortalecer los demás elementos del sistema de rendición de cuentas. 
En particular los mecanismos de evaluación interna y las auditorías exter‐
nas, así como el fortalecimiento de los servicios civiles que incrementen la 
ética de los funcionarios.126 
Otro  aspecto  interesante  es  el  Capítulo  III  del  RLFTAIPG.  Este  ordena‐
miento  indica  que  diferentes  tipos  de  anteproyectos  de  leyes  o  actos  ad‐
ministrativos se deben hacer públicos veinte días antes de su publicación 
definitiva,  o  de  ser  sometidos  a  la  firma  del  ejecutivo.  En  términos  de 
transparencia  esto  expresa  un  avance  importante,  pues  permite  que  los 
ciudadanos  anticipen  el  acatamiento  de las nuevas disposiciones; o bien, 
que  se  desarrolle  un  estado  de  inconformidad  que  pueda  derivar  en  su 
revisión antes de incorporarse a la práctica.  
La información gubernamental es un complemento de la información 
pública  cuya  difusión  esta  garantizada  constitucionalmente.  Los  precep‐
tos que obligan a la rendición de cuentas son el Artículo 69 de la Constitu‐
ción, que estable: «A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo 
del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará un infor‐
me por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la admi‐
nistración  pública  del  país.»  y  el  Artículo  93:  «Los  secretarios  del  despa‐
cho y los jefes de los departamentos administrativos, luego que esté abier‐

124 The Freedom of Information Act. 5 U.S.C. Section 552 
125 Freedom of Information Act 2000. Chapter 36. UK. 
126 En este sentido la nueva Ley del Servicio Profesional de Carrera es sustancial. LSPCAPF (2002) 

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UAM – IFE – IET

to el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado 
que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las cámaras podrá citar 
a  los  secretarios  de  Estado,  al  Procurador  General  de  la  República,  a  los 
jefes  de  los  departamentos  administrativos,  así  como  a  los  directores  y 
administradores  de  los  organismos  descentralizados  federales  o  de  las 
empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando 
se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos 
ramos o actividades». El esquema de posibilidades que, en términos de la 
capacidad  de  exigir  cuentas  al  ejecutivo,  representan  estas  obligaciones 
constitucionales, frente a un congreso plural, más la posibilidad de reque‐
rir  información  con  gran  apertura  y  transparencia,  son,  por  lo  demás, 
alentadores para el escrutinio eficaz del poder ejecutivo. Desde luego, esta 
posibilidad debe ser extensiva a los demás poderes e instituciones nacio‐
nales. La expectativa, sin embargo, es alentadora.127  
 
 
4. REFLEXIÓN FINAL 
 
El derecho a conocer y las garantías de acceso a la información gubernamen‐
tal conforman una estructura propicia para la rendición de cuentas y el for‐
talecimiento del estado democrático. En este sentido, la Ley de Transparen‐
cia  y  Acceso  a  la  Información  Pública  Gubernamental  mexicana  contiene 
elementos  sustanciales  que  pueden  ayudar  a  ese  propósito.  Destaca  su  ca‐
rácter operativo más que moral, y su apertura y transparencia. 
Entre  estas  cualidades  sobresale  la  prohibición de reservas de informa‐
ción en cuestiones de derechos humanos y delitos contra la humanidad. Es‐
to previene la creación y el uso de mecanismos generalmente usados contra 
la  sociedad,  como  han  sido  las  agencias  secretas  y  las  policías  del  pensa‐
miento, cuya vigencia se ha garantizado a partir de la necesidad y la posibi‐
lidad de la secrecía, así como del ejercicio irrestricto del poder. Sin duda, la  
existencia  de  mecanismos  afines  con  los  derechos  ciudadanos  de  criticar, 
disentir  y  expresarse  libremente  constituye  un  avance  sistemático  hacia  el 
ejercicio pleno de las libertades esenciales. 

 Al día 12 de agosto de 2003, el Instituto de Acceso a la Información Pública Gubernamental repor‐
127

tó un total de 11770 solicitudes de información a diferentes entidades de la Administración Pública 
Federal y 129 recursos de revisión en contra de negativas de acceso, o respuestas no satisfechas.  
Encabezó la lista la SHCP con 730 solicitudes, y por rubro las peticiones relativas a estructura y fun‐
ciones fueron mayoría con un 29por ciento. La Secretaría de Seguridad Pública (22), el IPAB (19) y 
PEMEX (19) encabezaron la lista de peticiones negadas.  IFAI/006/03 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

 
 
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UAM – IFE – IET

 
 
 
 
DIEZ POSIBLES FALACIAS SOBRE LA 
SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN 
 
Raymundo Castillo Bautista 128 
Diseñador gráfico, egresado de la ENEP‐Acatlán 
 
RESUMEN 
 
Se dice que la sociedad de la información o época post‐capitalista puede ayudar a la consolidación 
de la democracia, sin embargo ¿qué tan posible es esto cuando la primera se puede desarrollar y 
cimentar bajo una serie de falacias?   De estas falacias, bajo las cuales se puede desarrollar la So‐
ciedad de la Información (SI), es sobre lo que trata este trabajo. Previamente se revisa  el movi‐
miento  de  la  Nueva  Administración  Pública  (NAP),  así  como  sus  antecedentes  inmediatos  en 
América Latina, ya que ella es la que predispone el ambiente necesario para el desarrollo de la SI. 
Se revisa también la teoría del ciclo de vida de las políticas, seguida de una exploración de lo que 
es  la  Sociedad  de  la  Información  y,  finalmente,  se  señalan  las  nueve  falacias  bajo  las  cuales  se 
desenvuelve la Sociedad de la Información. 
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 


odo cambia, sería la conclusión a la que llegaba Heráclito hace al‐
gunos siglos, tomando como cierta y verdadera tal afirmación, tan 
sólo bastaría que el tiempo transcurriera para que llegara el turno 

  Raymundo Castillo Bautista, egresado de la carrera en Diseño Gráfico de la Facultad de Estudios 
128

Superiores Acatlán, es investigador y asesor independiente. Durante 2004 cursaba la licenciatura en 
Filosofía en la Facultad de Filosofía. Cuenta con estudios en administración pública y privada; ade‐
más, es diplomado en Comunicación Organizacional por la Facultad de Ciencias Políticas y Admi‐
nistración, en Producción de TV y video educativo por el CETE y Museografía por el INBA. De fina‐
les del año 2002 a inicios del 2004, había dictado cinco ponencias nacionales y tres de carácter inter‐
nacional. Es autor de dos trabajos en memorias de eventos nacionales y en la actualidad cuenta con 
diversos ensayos y trabajos de investigación en dictamen para su publicación en  revistas nacionales 
e internacionales y libros colectivos. Como freelance, desde 1995 ha creado, desarrollado y producido 
diversos proyectos de animación, multimedia, ilustración y gráfica mural para eventos nacionales e 
internacionales. 
 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

a la Administración Pública. El viejo mito monolítico de la administración 
burocrática tendría que ser suplantado por la Nueva Administración Pú‐
blica.  Vendrían  con  ella  una  serie  de  métodos,  programas  y  argumentos 
que reforzarían sus promesas. De tal forma que al cambiar ella, la admi‐
nistración,  en  conjunción  con  el  desarrollo  de  las tecnologías de la infor‐
mación dadas sus ventajas a nivel costo‐beneficio, en busca de la satisfac‐
ción de necesidades públicas, sería necesaria la adopción de una política a 
nivel  global,  una  política  llamada  Sociedad  de  la  Información,  a  la  cuál 
tienen que adaptarse los diversos gobiernos sobre el globo para poder dis‐
frutar y ser parte de estos cambios. Sin embargo, ¿tales promesas son ac‐
cesibles  a  todos  los  países, en especial a los latinoamericanos? ¿Ellas son 
incluyentes, permitiendo a su vez el desarrollo de la democracia?  ¿O tan 
sólo son falacias sobre las cuales se edifica una nueva estructura? 
 
 
2. CONTEXTUALIZACIÓN EN LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
La nueva administración pública es el contexto generalizado en el que se 
desenvuelve  gran  parte  (sino  es  que  su  totalidad)  de  la  administración 
pública neoliberal, en el caso de la administración pública Latinoamérica, 
es necesario entenderla respecto a dos hechos fundamentales para su ges‐
tación actual, el primero de ellos es el  Plan Brady, en 1986, tal plan pro‐
pone una reestructuración de la deuda de los países latinoamericanos re‐
sultado  de  la  “década  pérdida”  (denominación  con  la  cuál  la  CEPAL 
nombra al retroceso en desarrollo económico y social ocurrido en la déca‐
da de 1980, por ejemplo el producto real por habitante en 1989 se retrajo al 
nivel  de  trece  años  atrás,  esto  es,  el  de  1976),  más  tarde  el  plan  tomaría 
mayor forma e impacto por medio del Consenso de Washington. Jonh Wi‐
lliamson  inventó  este  término  en  1989,  que  se  ha  interpretado  desde  3 
puntos  de  vista,  el  primero  de  ellos,  el  de  John  Williamson,  es  utilizado 
para  referirse  a  una  lista  de  10  reformas  políticas,  las  cuales  en  acuerdo 
con Washington debían ser sugeridas a la mayoría de los países de Amé‐
rica  Latina  a  partir  de  1989,  por  esta  razón  se  decidió  agregar  el  “Was‐
hington” al nombre del consenso, aunque para aquellos en contra de él se 
entendería  como  una  forma  de  imposición  por  parte  de  tal  lugar  y  ade‐
más, la gente que participaba en las reformas en Washington buscaría ad‐
judicarse el crédito de su creación.  Uno de los propósitos de esta reunión, 
fue  conocer  que  tanto  habían  cambiado  los  puntos  de  vista de Washing‐
ton, siendo así que el cambio más profundo se encontraba en los procesos. 

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UAM – IFE – IET

El  segundo  punto  de  vista  consistió  en  entender  al  juego  de  políticas 
económicas para los países en desarrollo en relación a las instituciones fi‐
nancieras internacionales, principalmente el Fondo Monetario Internacio‐
nal  y  el  Banco  Mundial.  Los  diez  puntos  originales  fueron  aumentados 
con otros diez (ver tabla 1), que hacen un gran énfasis en las reformas ins‐
titucionales  y  además  hacen  un  pequeño  reconocimiento  a  la  dimensión 
social, los cuales también aparecen como requisitos en la Carta de Desafí‐
os para el Milenio.  
El  tercer  punto  de  vista,  representado  por  los  críticos,  contempla  al 
conjunto  de    políticas  como  una  imposición  a  sus  clientes  que  busca  la 
minimización del estado por medio de los agentes neoliberales. 
Llama la atención que el Consenso declara como principal causa de la 
crisis latinoamericana el crecimiento del Estado, manifestado por una re‐
gulación excesiva y numerosas empresas estatales ineficientes, además de 
un populismo económico dedicado a controlar el déficit público, acompa‐
ñado de hiperinflación, exceso de burocracia, falta de productividad y un 
manejo corrupto existente en las instituciones del Estado. 
El  resultado  esperado  al  aplicar  el  conjunto  de  políticas  económicas 
era  la  obtención  de  una  economía  con  crecimiento  sostenido,  eficiente  y 
competitivo, el cuál incrementaría los índices de empleo y los niveles sala‐
riales. El Estado benefactor  tendría que transformarse en un Estado regu‐
lador  y  competitivo,  además  de  satisfacer  necesidades  de  rentabilidad, 
flexibilidad,  desregulación  y  cooperación,  pues  los  altamente  desarrolla‐
dos  mercados  necesitan  de  plena  libertad  de  circulación  para  poder  ga‐
rantizar las máximas rentabilidades. Para Paul Krugman, el Consenso de 
Washington  forma  parte  de  un  nuevo  pacto,  realizado  entre  el  Estado  y 
los mercados. 
El  Fondo  Monetario  Internacional  menciona  3  de  las  más  grandes  y 
fuertes  críticas que ha sufrido el Consenso de Washington: 
 
1) Es un modelo económico impositivo e inflexible desarrollado por la nue‐
va derecha para el mundo en desarrollo de la década de 1970 y 1980, para 
un diverso rango de economías en desarrollo del mundo. Por lo que el con‐
senso ha dejado diversos problemas de carácter político y económico.   
 
2) Esta diseñado para asegurar que los gobiernos del sur puedan rembolsar 
sus deudas comprometiendo objetivos sociales y económicos, como los edu‐
cativos, de desarrollo del bienestar y de la disminución de la inequidad.  
 

259
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

3)  El  asumir  lo  propuesto  por  el  Consenso  mina  la  soberanía  nacional  y 
desacredita los sistemas democráticos debido a la dependencia financiera.    
 
Una vez establecidos los lineamientos económicos era necesario también 
plantear la forma de asignar recursos, para ello el surgimiento de la NAP.  
Cave  aclarar  que  la  Nueva  Administración  Pública  (NAP),  la  gestión 
pública, la nueva gestión pública, el movimiento de modernización admi‐
nistrativa  y  reforma  del  Estado,  o  también  new  public  management    (en 
inglés) son términos símiles, que dependen más de los autores que los uti‐
lizan  que  de  alguna  distinción  epistemológica.  Siendo  así  que  la  caracte‐
rística  distintiva  de  este  movimiento  es  la  incorporación  a  la administra‐
ción pública tanto de las técnicas como de la ideología (lo estratégico), dis‐
tintivas de la administración privada (management), por lo que la organi‐
zación  se  enfoca  en  la  eficiencia,  y  a  su  vez  hay  un  mayor  énfasis  en  las 
políticas y en las decisiones. 
Para  Crozier,  la  organización  debe  ser  capaz  de  asimilar  los  cambios 
generados  por  la  sociedad  posindustrial,  de  tal  forma  que  el  Estado,  al 
adaptarse  a  los  problemas  y  la  diversidad  de  condiciones,  evita  la  crea‐
ción  de  una  sociedad  bloqueada.  Crozier  identifica  como  principal  res‐
ponsabilidad pública del Estado a la maximización del bienestar. 
La nueva administración pública de acuerdo al CLAD,  es para América 
Latina un elemento fundamental que puede mejorar tanto la capacidad de 
gestión del Estado como aumentar la gobernabilidad del sistema político. 
Para Gloria Guadarrama, el cuestionamiento realizado a los conceptos 
de racionalidad y burocracia  son fundamentales dentro de la transforma‐
ción del Estado y para el surgimiento y establecimiento de la gerencia pú‐
blica,  ya  que  esta  responde  a  la  rigidez  e  incapacidad  creada  por  estos 
términos al intentar satisfacer las necesidades sociales. 
Uno de los principales cambios que plantea la  NAP es el respectivo al  
modelo,  esto  es transitar de un modelo tradicional a uno innovador (ver 
cuadro  1),  para  así  maximizar  el  impacto  externo  y  la  eficiencia  interna, 
dejando de lado el énfasis en la eficiencia del producto (generación y en‐
trega del mismo).  
La NAP busca la reestructuración del Estado, y para ello ha estado des‐
arrollando  diversas  líneas  de  trabajo  que  con  el  tiempo  se  convierten  en 
políticas nacionales, como la sociedad de la información, la meritocracia,  
la ética aplicada, las practicas de buen gobierno, la función pública, el go‐
bierno electrónico, entre otros. 

260
UAM – IFE – IET

La Nueva Administración Pública se sustenta en la idea de que el co‐
nocimiento de la realidad en su totalidad es imposible, por lo cuál sus so‐
luciones son limitadas.  Se caracteriza por: 
 
‚ La descentralización, la externalización y la privatización. 
‚ La separación de las estrategias políticas de la administración. 
‚ La creación de una administración descentralizada. 
‚ Sistemas de control central. 
‚ La creación de productos dirigidos a sectores de la organización. 
‚ Énfasis en los resultados más que en procesos y procedimientos. 
‚ Orientación  a  las  necesidades  del  consumidor  más  que  en  los  intereses 
de la organización o los burócratas. 
‚ Desarrollo de la cultura de la administración empresarial. 
 
Por  último, dentro de este apartado, es necesario considerar la visión 
de Koldo Echevarria, el cual pretende reivindicar el concepto de reforma 
administrativa;  para  ello,  la  entiende  como  la  intervención  acotada  a  la 
parte  de  los  poderes  del  Estado  (administración  pública).  Este  concepto 
puede  ser  entendido  bajo  dos  líneas;  la  primera  de  ellas  lo  ubica  por  su 
carácter discontinuo, mientras la segunda por su objeto institucional. En‐
tiende por reforma aquella que implica la alteración del modo de razona‐
miento y a su vez aporta un nuevo orden de valores y principios. El con‐
cepto de reforma del Estado consta de dos categorías: la primera involu‐
cra las reformas institucionales, las cuales afectan tanto el diseño como el 
funcionamiento  de  las  instituciones;  mientras  la  segunda  involucra  a  las 
reformas sustanciales, actuando al nivel de los fines, objetivos y alcances. 
A su vez, Koldo presenta cuatro modelos de reforma que constan de cua‐
tro  componentes  cada  uno,  los  segundos  son:  servicio  civil,  estructura 
administrativa, procedimientos decisionales y relaciones con los ciudada‐
nos; mientras los primeros son el modelo garantista, el modelo eficientis‐
ta, el modelo contractualista y el modelo servicial.  
 
 
3. EL CICLO DE VIDA DE LAS POLÍTICAS 
 
Guadarrama define a la política pública como el medio por el cuál el Es‐
tado  centrado  en  el  bienestar  de  la  población  logra  sus  fines;  para  la  CE‐
PAL  son  políticas  todas  las  acciones  organizadas  en  torno  a  objetivos  de 
interés colectivo. Las políticas públicas, en palabras de Lahera, son cursos 
de acción o flujos de información relativos a un objetivo público, desarro‐

261
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

llados  por  el  sector  público  con  la  frecuente  participación  de  la  comuni‐
dad  o  el  sector  privado;  pueden  incluir  orientaciones  o  contenidos,  ins‐
trumentos o mecanismos, y aspectos institucionales. 
De    acuerdo  con  Eugenio  Lahera,  las  políticas  públicas  deben  cumplir 
una  serie  de  características,  como  son:  1)  ser  representativas,  corresponder 
tanto a la agenda pública como satisfacer una demanda social, 2) dirigirse a 
las tareas del gobierno y no restar espacio a la comunidad o al sector priva‐
do, 3) estar integradas con otras políticas, 4) ser específicas y claras, 5) clari‐
ficar la responsabilidad del sector público, de la comunidad y del sector pri‐
vado, 6) tener su evaluación determinada desde un inicio, 7)  establecer res‐
ponsabilidades a los ejecutores de ellas, 8) ser evaluadas, y 9) permitir una 
relación fluida en todas las etapas, entre el sector público y la comunidad. 
Además, según el mismo autor, en su elaboración deben de constar de 
tres elementos: 1) Objetivos públicos,  2) Actores públicos y privados que 
intervienen  para  su  cumplimiento,  y  definir  el  tipo  de  intervención,  sea 
esta  directa,  por  regulación  o  por  generación  de  externalidades,  y  3)  As‐
pectos  institucionales,  como  orientaciones,  instrumentos,  mecanismos  y 
modificaciones institucionales. 
El desarrolla de las políticas públicas se encuentra determinado por la 
relación administración‐política, la cual es desarrollada por Oscar Osklak, 
Manuel Villoria Mendieta y Mabel Thwaites Rey, tal relación en la histo‐
ria de lo público  ha sido más que nada divergente, en momentos, el pén‐
dulo tiende más a imponer a una sobre la otra, así como también se pre‐
senta el fenómeno que pretende separarlas lo más posible para obtener los 
mejores resultados, sin embargo son raras las visiones o aportaciones que 
pretenden el concilio entre ambas, característica presentada por los diver‐
sos autores dentro de este módulo que enriquece la posibilidad de lograr 
el éxito en las políticas públicas, pues es necesario que la política y la ad‐
ministración  trabajen  conjuntamente,  una  determinando  la  dirección,  la 
otra ejecutándola.  
Para Oscar Osklak, la implementación de las políticas públicas corres‐
ponde [a] —o es— una actividad propia del poder Ejecutivo. Apunta que, 
históricamente, la división política–administración  es resultado, en 1887, 
de Frank Goodnoow y Woodrow Wilson como oposición a la división de 
poderes  de  Montesquieu,  donde  la  primera  se  encarga  de  fijar  las  tareas 
de la segunda.  A su vez resalta que en la actualidad este tema es estudia‐
do por las “policy sciences”. Como resultado analítico se han obtenido tipo‐
logías de políticas públicas, descripciones de ciclos y conceptualizaciones 
de obstáculos o brechas para su implementación. De igual forma acentúa 
que la dicotomía política‐administración ha permanecido vigente, aunque 

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UAM – IFE – IET

ha cambiado de nombre. Al intentar buscar el por qué de tal división, en‐
cuentra diversas respuestas: 
 
1. La división formal de las funciones ha generado una ideología (espe‐
jismo) institucional que sesga al juicio del funcionario, del especialista 
y del observador común. 
2. Es una división analítica. 
3. Es una insuficiencia conceptual. 
4. Es permisiva en tanto a que los actores pueden salir de sus arenas de ac‐
ción, el administrador puede adentrarse en la política sin dar cuentas de 
tal acción y el político puede intervenir en instituciones no políticas. 
5. Es un mecanismo que permite la creación de chivos expiatorios. 
 
En este sentido, dependiendo de donde se generen las políticas públi‐
cas, en la política o en la administración será la legitimidad de cada una 
de ellas, si ocurre en la primera será a favor del interés general, si es en la 
segunda  será  entendida  dentro  de  la  corrupción  e  ineficacia.  El  autor 
apunta que la negativa a implementar las políticas es una conspiración en 
contra de los legisladores dado que, aun a pesar de contar con el conoci‐
miento e instrumental, son incapaces de imponer sus propuestas. La acep‐
tación  de  tal  división  o  no  implica  el  aceptar  ciertos  valores  y  creencias, 
así como una concepción del orden y del conflicto social. Siendo así que se 
puede  entender  desde  dos  modelos:  el  “intelectual  cogitation”,  presenta 
una concepción ideal, donde la acción se subordina a la razón; y el “social 
interaction”,  [según el cual] la acción es resultado de las transacciones en‐
tre las partes y el interés individual. 
Manuel  Villoria  Mendieta  menciona  que  entre  la  década  de  1940  y 
1950 la burocracia abusó y jugó a la política. Siendo que los analistas polí‐
ticos quisieron redireccionar esta situación, para lo cual diseñaron un con‐
trol democrático sobre la Administración. Considera que es necesario in‐
cluir a todos los actores, políticos, empleados públicos y los “sin voz”. El 
conflicto política‐administración es entendido en términos de la ideología 
tecnocrática y positivista, donde la eficacia es la única verdad,  por un la‐
do; y  por el otro el pluralismo y la interpretación, donde lo subjetivo y la 
participación se convierten en elementos esenciales. Para Villoria las polí‐
ticas pueden ser entendidas como el producto de una hegemonía de clase. 
De donde se sigue que las consecuencias en la formulación de las políticas 
corresponden al grado de participación, si se escoge la perspectiva positi‐
vista,  su  realización  dependerá  solamente  de  los  expertos,  mientras  si  se 
escoge  la  pluralista,  todo  aquel  que  tenga  alguna  relación  con  la  política 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

intervendrá para su formulación teniendo presente que cada actor cuenta 
con ciertas particularidades como son: su modelo cognitivo, su forma de 
ver el problema y sus posibles soluciones, todo esto bajo su propio discur‐
so. A grandes rasgos, para este autor, la elaboración de una política impli‐
ca  que  ella  cuenta  con  una  carga  epistemológica  en  su  base,  esto  es,  un 
conjunto de valores y creencias, que van a ser proyectados al momento de 
su implementación. Lo cual significa que si hay discrepancia en esta carga 
epistemológica, entre los que la hacen y los que la ejecutan los resultados 
deseados serán escasos.   
Mabel Thwaites Rey, considera a la dicotomía política‐administración 
como  básica  en  la  gestión  gubernamental,  la  cual  se  hace  presente  en  el 
proceso  de  la  ejecución  de  las  políticas  y  no  en  su  formulación;  existen 
cuatro formas de contemplarla, la primera de ellas tiene por objeto la se‐
paración para despolitizar, la segunda es una distinción entre la raciona‐
lidad política y la administrativa, la primera busca satisfacer las coalicio‐
nes políticas y a los grupos sociales, mientras la segunda busca seguir las 
reglas, los administradores se convierten en guardianes del Estado contra 
los motivos del político, la tercera considera que los administradores son 
los  estabilizadores  del  sistema,  aportan  equilibrio,  mientras  los  políticos 
aportan energía al mismo, la cuarta considera que los funcionarios tienen 
tanto talento gerencial o técnico como político.   
Anthony  Downs  propone  un  modelo  en  el  cual  desarrolla  el  ciclo  de 
vida para las políticas, el cual provee información importante sobre lo que 
se debería esperar de una política. Su modelo consta de 5 fases: 
 
1 Estado Pre‐problema 
 
Se tiene atención en algún problema por un pequeño número de personas 
interesadas, pero todavía no tiene la suficiente atención como para poder 
ser considerado como un problema público. 
 
2 Descubrimiento alarmante 
 
El público inicia a tomar atención en un problema hasta que alguna crisis 
dirige su atención a él. El público tiene la sensación de que hay una crisis 
que  requiere  de  atención  pública.  La  atención  es  centrada  en  eventos 
dramáticos únicos. 
 
3 Entusiasmo eufórico 
 

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Se grita por acción. Algo debe de hacerse para calmar al público, el públi‐
co desea ver acciones vigorosas sobre la crisis. El gobierno tiene que hacer 
cambios en las políticas para atender las llamadas por la acción.  
Esta fase es llamada de entusiasmo eufórico debido a que el público y 
los creadores de las leyes para ese problema, sienten que una solución se‐
rá encontrada. Ambos adquieren una mentalidad de nunca más respecto a 
ese problema ya que desean que no vuelva a pasar. Este entusiasmo eufó‐
rico es casi siempre irracional. 
 
4 Realización de los costos 
 
El público y los encargados de realizar las leyes inician a ver los costos y 
dificultades  en  el  área  de  la  política.  Lentamente  el  público  descubre  los 
costos indirectos asociados a su respuesta eufórica. Mientras las personas 
comienzan  a  reconocer  los  costos  y  dificultades  para  su  acción,  el  entu‐
siasmo  empieza  a  desaparecer.  Los  costos  se  pueden presentar de diver‐
sas formas como lo son los impuestos. 
 
5 Estado post‐ problema 
 
En algún sentido este estado puede considerarse como un regreso al esta‐
do  de  pre  –  problema,  aunque  no  necesariamente.  Nuevamente  la  aten‐
ción  a  la  política  se  limita a un grupo especializado de gente interesado. 
La  discusión  del  problema  solo  continúa  entre  los  más  interesados  y  los 
más directamente afectados. 
Entre las fases 2 y 3 probablemente se crean una serie de cambios es‐
tratégicos o nuevas estructuras. Las leyes debieron de haber creado nue‐
vas organizaciones para resolver el problema o simplemente agregar nue‐
vas  líneas  a  las  viejas  agencias.  Estas  estructuras  persisten  más  que  la 
atención.  Mientras  la  atención  desaparece  lentamente,  las  estructuras  se 
mantienen  dirigidas  a  su  misión.  La  legislación  puede  crear  nuevos  pro‐
gramas o nuevas y completas organizaciones. Las nuevas estructuras con‐
tinuaran  jugando  un  rol  importante  en  el  discurso  de  políticas  especiali‐
zadas en el estado del post‐ problema. 
 
 
4. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN 
 
En  la  actualidad  el  mundo  se  divide  en  dos,  dice  Negroponte,  el  de  los 
átomos y el de los bits, el segundo es el de la sociedad de la información o 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

también  conocida  como  época  posindustrial,  está nos muestra las econo‐


mías de escala, pero con menor consideración hacia el tiempo y el espacio 
que en la época industrial de la cual son herencia estas economías, con la 
ventaja de que la manufactura de los bits puede ocurrir donde sea, a cual‐
quier hora y se pueden desplazar entre los diversos mercados mundiales. 
La  utilización  y  significación  del  término  Sociedad  de  la  Información 
no esta consensuada, incluso es tal su incorporación al lenguaje que llega 
a parecer trivial su significado, de acuerdo al  SEDISI. Por ejemplo, en Eu‐
ropa, por la Comisión Europea se ha aceptado plenamente en relación al 
papel que tienen las tecnologías para lograr sociedades más cohesionadas, 
mientras en Estados Unidos de Norteamérica, se utiliza más el término de 
Economía Digital para referirse a la contribución que tiene la tecnología a 
la productividad y al funcionamiento y eficiencia de los mercados. 
Para la mayoría de los países del mundo, el integrarse a la sociedad de 
la información, fomenta su adopción y  los ajustes legales necesarios para 
su correcto  funcionamiento, ya que por medio de ella bien podrían supe‐
rarse los diversos problemas económicos en los cuales se encuentran sus 
gobiernos. 
El G‐7 tiene como visión global que la sociedad de la información pro‐
mueva  la  competencia  dinámica,  aliente  la  inversión  privada,  defina  un 
marco regulatorio y provea de redes con acceso abierto; mientras asegura, 
al  mismo  tiempo, un acceso universal a los servicios, promueve equidad 
de  oportunidad  a  los  ciudadanos  y  diversidad  de  contenido  (diversidad 
cultural  y  lingüística),  reconoce  la  necesidad  de  cooperación  por  la  red 
mundial  con  atención  particular  a  los  países  menos  desarrollados.  Ade‐
más,  estos  principios  añadirán  a  la  infraestructura  global  de  la  informa‐
ción:  promoción  de  interconectabilidad  e  interoperabilidad,  desarrollo 
global de los mercados para redes, servicios y aplicaciones, aseguramiento 
de la privacidad y seguridad de los datos, protección de la propiedad de de‐
rechos intelectuales,  cooperación en Investigación y Desarrollo (I&D) y en el 
desarrollo de nuevas aplicaciones, y monitoreo de las implicaciones socia‐
les y societales [sic] de la sociedad de la información. 
A partir del modelo de ciclo de vida de las políticas públicas, podemos 
concluir que la sociedad de la información y el derecho a la información, 
como  una  política  pública  dentro  de  una  agenda  global,  al año del 2004, 
México se encuentra en la fase de euforia, pues se genera un gran número 
de eventos relativos a este tema, donde intervienen políticos, especialistas, 
administrativos,  consultores,  empresarios  y  demás  personas,  intentando 
legislar y poner orden a como conformar nuevas instituciones que tengan 
como objeto a la información. 

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5. POSIBLES FALACIAS SOBRE LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN 
 
El crear una sociedad de la información supone un mundo hiperinforma‐
do  donde existe un flujo constante, rápido y completo de la información 
necesaria para la correcta toma de decisiones. 
Sin embargo, de un tiempo a la fecha se han desarrollado algunas fala‐
cias  relativas  a  la  sociedad  de  la  información  y  las  TIC´s.  Tales  falacias, 
aunque desarrolladas en un inicio por los diversos organismos internacio‐
nales  y  los  gobiernos  que  deciden  adoptarlas,  se  asumen  hoy  con  un  ca‐
rácter  de  anonimato,  el  cual  les  da  la  posibilidad  de  ser  transferidas  y 
transmitidas con el menor número de barreras. 
 
a. De los que tiene derecho a la información 
 
De acuerdo con el discurso utilizado para legitimar la actual sociedad de 
la información y el conocimiento, se dice que toda persona tiene derecho 
de acceder a la información, afirmación que en un principio se supondría 
verdadera;  sin  embargo,  para  poder  ejercer  tal  derecho  es  necesaria  una 
serie de requerimientos que —decir mínimos— bien podría resultar iróni‐
co y paradójico, puesto que las personas con ingresos mínimos no son ca‐
paces de tal capacidad en cuanto a acceso; encontrando así una divergen‐
cia entre lo que es el tener derecho y el tener capacidad de ejercer tal dere‐
cho; tal capacidad no sólo resalta una posibilidad lúdica, sino también de 
valor en cuanto a la obtención de un ingreso necesario para poder susten‐
tar  tal  derecho;  por  tanto,  decir  que  cualquier  persona  tiene  derecho  de 
acceder a la información es falso, a lo mucho toda persona que tenga cier‐
tas capacidades (en cuanto a posibilidad lúdica y de valor) tiene derecho 
de  acceder  a  la  información.  A  este  problema  se  le  trata  de  dar  solución 
por  medio  de  la  disminución  de  la  brecha  digital.  Sin  embargo,  previa‐
mente  se  deberían  de  ejercer,  sino  en  su  totalidad  si  en  su  mayoría,  otro 
tipo  de  derechos.  Antes  de  llegar  a  los  derechos  de  4ª  generación,  a  los 
que corresponde el derecho al acceso de la información, se deben ejercer y 
garantizar previamente los correspondientes a la 1ª, 2ª y 3ª generación. 
Los derechos de 1ª generación son los derechos civiles del siglo  XVIII. 
Incluye la igualdad de las mujeres, de los jóvenes, de los analfabetos, del 
personal  de  servicio,  entre  otros.  Los  derechos  de  2ª  generación  corres‐
ponden a los derechos políticos del siglo XIX, encontrándose entre ellos el 
sufragio universal, la legislación de los partidos políticos, autonomía terri‐

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

torial,  el  desarrollo  de  la  democracia.  Los  derechos  de  3ª  generación  se 
desarrollan  en  el  siglo  XX  y  son  los  derechos  sociales  como  el  trabajo,  la 
vivienda y la sanidad. Mientras los de 4ª generación pretenden estar vin‐
culados  a  las  nuevas  realidades  tecnológicas,  territoriales  y  económicas, 
como  el  acceso  a  las  TIC´s,  la  sostenibilidad,  el  medio  ambiente  y la cali‐
dad de vida. 
 
 
b. De que información se tiene derecho a acceder 
 
De igual forma se dice que se tiene derecho de acceder a cualquier tipo de 
información, sin embargo, es preciso diferenciar entre el carácter público 
y  privado  de  la  información;  siendo  que  toda  información  privada  es 
aquella que pretende la seguridad y protección de alguna nación, institu‐
ción, organismo, empresa o individuo, en otras palabras se protege aque‐
lla información estratégica y fundamental para alguien, para asegurar tal 
objetivo  se  deciden  crear  instituciones  que  velan  por  diferenciar  entre 
quién debe y a qué debe de tener acceso. Siendo así que la única informa‐
ción que no es fundamental para alguien es aquella que es producida para 
legitimar  las  acciones  de  ese  alguien  que  tiene  protegida  su  información 
estratégica, por tanto esta es la información pública, y a su vez es la única 
a la cual se tiene derecho de acceder, sin passwords, pagas, sistemas de re‐
conocimiento biométricos y demás elementos exclusivos de lo privado. 
Para garantizar esto, se crean leyes de transparencia a la información y 
de firma electrónica; y se trabaja en la elaboración de libros verdes donde 
se vierten las políticas necesarias para llevar a las naciones a la conectivi‐
dad total. 
 
 
c. De cómo se tiene derecho a acceder a la información 
 
Se tiene acceso desde cualquier parte del mundo a cualquier hora, cualquier 
día del año. Antes que nada, tal afirmación presupone la existencia y la po‐
sibilidad de que todas las personas puedan tener a su disposición un equipo 
de  cómputo  que  tenga  a  la  vez,  una  conexión  a  Internet.  Por  lo  que  todas 
ellas pueden ser consideradas a la vez usuarios. Sin embargo, es necesario 
cumplir una serie de requisitos mínimos para poder tener acceso a las ma‐
ravillas tecnológicas. Esto presupone, a la vez, la existencia de un hardware‐
in y un software‐in. Se les agrega el sufijo –in, lo cual le da el carácter de ac‐
tual  o  out  si  es  pasado  de  moda  a  cada  uno  de  ellos.  Si  se  cuenta  con  un 

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hardware y un software in se tiene la posibilidad de acceder a la mayoría de 
la  información  que  se  encuentre  disponible  en  la  red;  mientras  que  si  se 
cuenta con tecnología out, difícilmente  se podrá hacer esto. 
 
 
d. De los que generan la información 
 
Cualquier  persona  puede  generar  información  y  disponer  de  ella  para 
subirla a la red. Esto presupone que tales personas cuentan con los cono‐
cimientos  necesarios  para  poder  estructurar  y  disponer  sus  ideas  dentro 
de un documento. Sin embargo se cae en la elaboración de errores redun‐
dantes  de  información  (ERI´s)  y  de  operaciones  de  archivos  de  collage 
(OAC´s). 
Una  operación  de  archivo  de  collage  (OAC)  consiste  en  la  elaboración 
de un documento resultado a una operación reconstructiva de n número 
de  archivos  descargados  por  Internet,  construido  por  medio  del  copy  – 
paste. El objetivo de tal operación es la reducción de las fases de investiga‐
ción, estas son el análisis y la síntesis. 
Un error redundante de información (ERI) ocurre cuando de un número 
[indeterminado]  de  archivos  disponibles  a  través  de  Internet  un  usuario  x 
elabora  una  operación  de  archivo de collage,  OAC1, y lo coloca en la Web. 
Otro usuario y descarga nuevamente n número de archivos más la  OAC del 
usuario  x,  elaborando  así  una  OAC2.  Al  poco  tiempo  el  número  de  OAC´s 
supera a los archivos iniciales. Siendo así que se tiene un alto número de ar‐
chivos sobre un mismo tema pero que a la vez contienen la misma informa‐
ción.  Se  complica  más  el  problema  cuando  la  información  de  los  primeros 
archivos resulta falsa, pues en los diversos OAC´s  aparece como una verdad. 
 
 
e. De por qué deben rendir cuentas 
 
Se dice que los individuos que conforman la administración pública  de‐
ben rendir cuentas para mantener informada a la ciudadanía y así satisfa‐
cer sus necesidades. Sin embargo, la ciudadanía era un concepto olvidado 
y relegado del lenguaje, hasta que se notó que los grandes desplazamien‐
tos masivos por causas políticas habían disminuido y, por tanto, era nece‐
sario (re‐)idear un discurso en el cual, a través del reconocimiento de todo 
aquel trabajador dentro de un Estado, se le reconociera como ciudadano, 
no  sólo  para  fomentar  la  motivación  y  aumentar  así  su  desempeño,  sino 
también  para  —a  través  de  este  incremento  en  motivación  y  desempeño 

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CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

— poder recaudar más impuestos, lo cual representa una necesidad fun‐
damental dentro de la reestructuración del Estado. 
Satisfacer  las  necesidades  de  la  ciudadanía  no  es  el  objetivo,  sino  el 
medio  necesario  de  aquellos  que  rinden  cuentas  para  alcanzar  objetivos 
tan particulares como la estancia en el gobierno. Se deben rendir cuentas 
porque es la ciudadanía —en cuanto a sus acciones en el  día de eleccio‐
nes— la determinante para mantener o alternar al partido en el poder y, 
por tanto, así poder conservar los intereses de aquellos que dicen encon‐
trar  en  la  ciudadanía  un  fin,  legitimando  así  la  democracia  electiva  por 
medio del discurso de la democracia participativa. 
 
 
f. De la crisis 
 
Se dice que la crisis es una fuente de innovación, sin embargo, si se consi‐
dera la constante reducción de tiempo entre una y otra crisis, más que ob‐
tener como resultado una potencialización creativa del individuo reflejada 
en un desarrollo social, el resultado consiste en la inhibición de  la posibi‐
lidad  de  dedicar  tiempo  a  la  meditación  necesaria  para  el  pensamiento. 
Siendo  así  que,  a  menor  intervalo  entre  crisis,  menor  pensamiento  en  la 
sociedad, en esta sociedad de la información, lo que conduce a un mayor 
control del individuo y de la sociedad. 
 
 
g. De la transparencia 
 
Se plantea que la transparencia es necesaria para el buen funcionamiento 
tanto de las instituciones como de la sociedad. Sin embargo, esta transpa‐
rencia que supuestamente pretende aplicarse a la caja negra y los procesos 
que en ella se realizan termina siendo una ficción, por medio de la cuál se 
pretende hacer transparente al individuo y no a las organizaciones y sus 
procesos,  pues  al  aplicar  sobre  él  las  diversas  tecnologías  que  permiten 
hacer visibles cualquiera de sus acciones por cualquier medio, queda des‐
protegido ante aquellos que son dueños de tales sistemas. Esto es: en cual‐
quier  momento  se  puede  saber,  por  medio  de  las  TIC´s,  qué  está  viendo 
una  persona,  en  dónde,  si  es  legal  o  no,  sobre  qué  habla  y  con  quién,  a 
dónde y con quién va, cómo hace las cosas y cuánto tarda en hacerlas. En 
una palabra, queda transparente en pro de una supuesta protección indi‐
vidual, de la empresa y la nación a la cual pertenece. 
 

270
UAM – IFE – IET

 
h. Del por qué de la información 
 
Se anticipa que la información es poder para todo aquel que tiene  acceso 
a ella, siendo que el principal fin  en este sentido es la mejora o facilitación 
de  la  toma  de  decisiones  para  los  ciudadanos,  pretendiendo  alcanzar  el 
óptimo de dos minutos por decisión. 
Sin embargo, es necesario reconsiderar al sujeto que resulta beneficia‐
rio de tal proceso, esto es aquel que adquiere el poder y a su vez de identi‐
ficar aquel otro sujeto que lo pierde, el poder no se genera ni se destruye, 
tan sólo  se transforma, o mejor dicho cambia de persona que lo detenta. 
En  este  sentido,  el  Estado,  a  partir  de  los  cambios  del  último  siglo,  es 
aquel sujeto que pierde cada vez más poder, mientras el sector industrial 
y los medios de comunicación se encargan de debilitarlo y de adquirir por 
simbiosis aquello que succionan. Es como estar presente en una nueva ba‐
talla entre los dioses y los titanes.  
Esta  consideración  plantea  a  su  vez  preguntar por la nueva ética que 
se esta gestionando en este campo de batalla, una ética con características 
de consumo, donde la definición de lo bueno y lo malo es en relación a lo 
legítimo y legal dentro de las leyes de mercado. Los buenos se posicionan 
como aquellos que disponen sus productos a partir de lo establecido. Los 
malos son aquellos que rechazan las normas ante la ganancia. Es una se‐
gunda batalla, donde se pelean mercados de billones de dólares.    
 
 
i. De la comunicación 
 
Se plantean los medios de comunicación en sí mismos como aquellos en‐
tes que deben encargarse de la gestión de la información, su generación, 
reproducción, almacenamiento y difusión; a tal punto de querer ocupar la 
figura del bibliotecario del futuro, o mejor dicho, desean ser el infotecario. 
Hecho que sería benéfico en tanto ellos no trabajaran bajo las leyes de la 
oferta y la demanda. Dado esto, y a favor de la optimización de los recur‐
sos y minimización de los costos, estos entes se dedican al reciclado de la 
información. ¿Cuántas veces no vemos una misma nota en un mismo año 
en  una  televisora?  ¿Cuántas  veces  alegan  a  nuestros  sentidos  para  crear 
empatía por aquella transfiguración de lo real que están realizando? 
Además, a partir de sus funciones estos medios, como tales, no comu‐
nican, aún a pesar de la tan mencionada interactividad, tan sólo emiten, a 
lo más son medios de emisión. Por otro lado, esta comunicación unidirec‐

271
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

cional (emisión), en su sentido discursivo calificado así por los medios y 
como aparato ideológico de control, resulta ser la solución idónea para la 
transferencia de poder mencionada en la falacia anterior. 
 
 
j. De la participación 
 
Se dice que cualquier individuo puede participar, sea en la elaboración de 
las políticas públicas, sea en lo correspondiente a la posible toma de deci‐
siones que le acontezcan directa o indirectamente. Sin embargo, tal parti‐
cipación  es  superada  en primer lugar por la alianza entre el político y el 
empresario,  además  de  encontrar  como  muro  —ante  el  deseo  de  partici‐
pación en cuanto al habla— la exigencia por parte de los mismos, dicién‐
doles que solamente tienen la capacidad de hacer aquello que sea parte de 
algún organismo o reciba como nombre Sociedad Civil Organizada u Or‐
ganización  No  Gubernamental,  de  lo  contrario  su  voz  y  voto  —más  que 
no ser escuchada— corresponderá al lugar donde erradica la nada. Mien‐
tras, por otro lado, la participación como acción se lleva al terreno del vo‐
luntariado: por una parte pretende funcionar como redención ante el ac‐
tuar bárbaro del individuo inmiscuido en tierra liberal,  además de erigir‐
se como barricadas temporales a la frustración por el creciente desempleo, 
para lo cual entrelazan bellas cadenas motivacionales a las cuales está su‐
jeto el individuo llamado voluntario. 
 
 
6. CONCLUSIONES 
 
Al revisar cada uno de los puntos que conforman este trabajo podemos con‐
cluir que la Internet, la red, la wired o la matrix, tienen algo de común, esto 
es, que ellas de una u otra forma, en tanto afirmemos y actuemos dentro de 
cada una de estas falacias, se refieren a la construcción y consolidación de 
un inconsciente colectivo femenino, en el que todos trabajamos ciegamente, 
creando, afirmando, consolidando y legitimando la idolatría a la base de da‐
tos. Una base de datos con la cual se tiene al descubierto a cada individuo 
en tanto a su binariedad, pues gracias a la información que se obtiene sobre 
nosotros nos volvemos cada vez más  fáciles de cuantificar y de seguir por 
medio  de  cámaras,  procesadores,  protocolos  ISP,  satélites,  celulares,  chips 
contra secuestro y demás inventos que hoy día giran en torno a la adopción 
de  las  medidas  humanas,  sin  dejar  de  lado  también  a  aquellas  tecnologías 
que  están  por  venir;  todas  ellas  pretenden,  por  lo  menos  discursivamente, 

272
UAM – IFE – IET

consolidar y desarrollar la sociedad de información y el acceso a la informa‐
ción para el beneficio nuestro y de nuestros descendientes. Mientras, queda‐
mos en la plancha, expuestos, esperando inmóviles por nuestra putrefacción.  
Siendo así, a partir del resultado de la presentación de estas diez fala‐
cias —que no son definitivas y si aumentables en su cantidad y sus reper‐
cusiones sobre los seres—, el principal interés consiste en evitar su reali‐
zación por cada uno de nosotros, así como evocar al cuestionamiento del 
ser y el papel que tiene el mismo en su pasado, su actualidad y su futuro. 
A todo esto digo, con la pretensión que tiene todo suspiro, que no hay de‐
sarrollo  humano  mientras  se  sacrifique  al  ser  y  a  su  libertad,  en  su  rela‐
ción con sí mismo y para los demás. 
 
 
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Tabla 1 
 
Consenso de Washington Consenso aumentado
Original Lista original más:
Disciplina fiscal Reforma Política y Legal
Reorientación al gasto público Regulación de las instituciones
Reforma fiscal Anti-corrupción
Liberalización financiera Mercado laboral flexible
Tipos de cambio unificados y competitivos Acuerdos de comercio mundial
Liberalización de mercados Estándares y códigos financieros
Apertura a la inversión directa extranjera Cuentas abiertas de capital prudente
(IED)
Privatización Regimenes para tipos de cambio sin in-
termediarios
Desregularización Precios netos de seguridad social
Seguros de propiedad de derechos Reducción de la pobreza
 
Dani Rodrik (2004), “After Neoliberalism, What?”, en John Williamson, The Washington Con‐
sensus as Policy Prescription for Development. 
 
Diagrama 1 
Modelo tradicional 
 
Modelo de organización  Procesos      Productos 
Modelo de gestión   Actividades   
 
Modelo Innovador 
 
Impacto  Productos  Procesos  Modelo de Gestión 
Actividades  Modelo de Organización 
 
A partir de Cohen Ernesto, Los desafíos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso, 2001. 
 
 
 

274
UAM – IFE – IET

 
 
 
 
LA DISPUTA POR LA INFORMACIÓN: 
LA EXPERIENCIA DE LAS ONG MEXI‐
CANAS DE DERECHOS HUMANOS 
 
Úrsula del C. Zurita Rivera 
Profesora‐investigadora de tiempo completo de la FLACSO‐México 
 uzurita@flacso.edu.mx 
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
 


n fenómeno que acompaña al desarrollo de la sociedad civil en el 
mundo  es  la  utilización  de  las  nuevas  tecnologías  de  la  comuni‐
cación.  A  pesar  de  las  enormes  implicaciones  que  ello  ha  tenido 
en  el  espacio  político,  tanto  nacional  como  internacional,  sorprende  que 
este fenómeno hasta hace unos años pasara inadvertido en los medios de 
comunicación, en las disciplinas sociales e, inclusive, en las ciencias de la 
comunicación.129  
La era de la información de Manuel Castells (publicada en 1997) fue un 
parte aguas en el estudio de este tema. Con ella, la sociología reconoció la 
relevancia de la información y, en general, de la comunicación en el desa‐
rrollo de los procesos sociales, políticos, económicos y culturales de nues‐
tros tiempos. A partir de entonces, numerosos estudios han circulado, re‐
afirmando  el  inusitado  impacto  de  los  procesos  comunicativos,  en  tanto 
que ellos moldean a la sociedad y a las personas que en ellos participan. 
En  efecto,  lo  que  hemos  visto  es  que  las  otras  disciplinas  sociales  han 
vuelto la mirada hacia la comunicación para entender las variadas y múl‐
tiples dimensiones que conforman la realidad social.  

 Thomas L. Jacobson, “Media, war, peace, and global civil society”, en W. E. Gudykunst y B. Mody 
129

(eds.), Handbook of international and intercultural communication, Second edition, EUA, Sage Publica‐
tions, 2002, pp. 343 – 358. 

275
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

El objetivo de este documento es abordar varios aspectos que actualmen‐
te están siendo debatidos acerca de la disputa que han encabezado recien‐
temente las organizaciones no gubernamentales (ONG en adelante) mexica‐
nas de derechos humanos en torno a la información de la situación de estos 
derechos.  Para  ello  es  importante,  primeramente,  hacer  un  breve  bosquejo 
del contexto internacional, en el cual se advertirá cómo la información y la 
comunicación se convirtieron desde los años ochenta en temas estratégicos 
de la agenda internacional; ya que ellos acentúan el dominio de unos países 
sobre otros, afectan la soberanía nacional, facilitan la comunicación entre las 
organizaciones  de  la  sociedad  civil  y,  paradójicamente,  también  incremen‐
tan la desigualdad en el mundo. 
Frente  a  este  panorama,  en  los  contextos  nacionales  las  ONG,  junto 
con otros actores de la sociedad civil, emprendieron luchas por el acceso a 
la información, la libertad de expresión y el derecho a la utilización de los 
medios. Como se verá adelante, estas demandas, a la par de otras más es‐
pecíficas, trastocaron la actividad política, revitalizaron el espacio público 
e  incentivaron  la  participación  ciudadana.  Además,  contribuyeron  a  la 
emergencia  de  lo  que  comúnmente  se  denomina  sociedad  civil  global,  en 
tanto  que  los  diversos  actores  de  la  sociedad  civil  lograron  articular  sus 
demandas,  traspasando  las  fronteras  nacionales.  Algunos  de  ellos,  de 
hecho, cifraron su éxito en recurrir a la presión del exterior para alcanzar 
en su entorno inmediato los objetivos planteados.130 
Un  reto  que  han  enfrentado  las  ONG fue incorporarse a la actual era 
de  la  información.  Para  hacerlo  fue  necesario  adquirir  conocimientos  y 
desarrollar habilidades que les permitiese utilizar, de modo efectivo y efi‐
ciente, las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. 
El  presente  documento  está  organizado  de  la  siguiente  manera.  El 
primer  apartado  reconstruye  algunos  de  los  debates  y  acciones  más  im‐
portantes que se llevaron a cabo en el ámbito internacional a propósito de 
la  información  y  la  comunicación.  El  segundo  explora  el  impacto  de  las 
nuevas  tecnologías  de  la  información  y  la  comunicación  en  las  ONG.  El 
tercer apartado aborda la particular experiencia que han emprendido las 
ONG  de  derechos  humanos  mexicanas,  a  propósito  de  la  disputa  por  la 
información. Finalmente, se reflexiona sobre los desafíos que estas organi‐
zaciones han enfrentado a la luz de la explosión de la información que ca‐
racteriza a las sociedades contemporáneas. 

130 Esta práctica desarrollada inicialmente por las ONG de derechos humanos ha sido denominada 

como efecto boomerang. Para mayor información, léase Margareth E. Keck y K. Sikkink, Activism be‐
yond  borders,  Advocacy  networks  in  international  politics,  Ithaca  y  Londres,  Cornell  University  Press, 
1998, xii, 228 pp. 

276
UAM – IFE – IET

 
 
2. EL MARCO INTERNACIONAL 
 
Al  término  del  siglo  XX  un  hecho  fue  innegable:  las  revoluciones  de  la 
comunicación y la información cambiaron radicalmente los significados y 
sentidos  del  poder,  en  las  relaciones  internacionales,  en  la  elaboración  e 
implementación de la política exterior y en la diplomacia.131 Por lo tanto, 
la  Organización  de  las  Naciones  Unidas  (ONU)  se  constituyó  como  el 
principal escenario donde se analiza y [se] propone el papel que la infor‐
mación y la comunicación asumen o deben asumir en las relaciones inter‐
nacionales.  
Uno de los eventos más sobresalientes que marcaron el rumbo de las 
discusiones  internacionales  tuvo  lugar  a  fines  de  los  setenta  y  principios 
de  los  ochenta,  cuando  en  un  contexto  de  recurrentes  crisis  económicas, 
procesos de endeudamiento e inflación, y poco antes que se colapsaran los 
regímenes soviéticos, la  ONU, particularmente la  UNESCO, creó una Comi‐
sión  Internacional  para  el  Estudio  de  los  Problemas  de  la  Comunicación,  cuya 
tarea  primordial  fue  la  discusión  y  el  análisis  del  papel  de  la  comunica‐
ción en la política internacional. 
Una de las principales conclusiones que tuvo el trabajo de esta Comi‐
sión  fue  que  la  ONU,  junto  con  los  gobiernos  nacionales  y  otros  actores, 
debían  asumir  un  compromiso  fundamental  en  el  fortalecimiento  de  la 
soberanía del Estado, en términos de autodeterminación y autonomía, en 
la  esfera  de  la  comunicación.  Para  ello  se  pensaba  indispensable  crear  y 
respaldar  a  las  instituciones  nacionales  vinculadas  con  la  comunicación; 
promover el acceso democrático a los medios; divulgar el principio de que 
el derecho a la información también es un derecho humano. En este senti‐
do,  el  concepto  NOMIC  (Nuevo  Orden  Mundial  de  la  Información  y  la 
Comunicación) fue una expresión explícita del traslado de la información 
al terreno de los derechos humanos. A partir de esos años, la ONU y parti‐
cularmente la  UNESCO le han otorgado una atención especial a la comuni‐
cación e información.132 

131  Eytan  Gilboa,  “Global  communication  and  foreign  policy”,  en  International Communication Asso‐

ciaton, 2002, pp. 731 – 743. 
132  Para  algunos  participantes  de  esta  Comisión,  como  el  ruso  Sergei  Losev,  una  de  las  principales 

limitaciones del informe final es la imprecisión usual entre estos dos términos. Con todo, se recono‐
ce  que,  en  un  sentido  amplio,  la  comunicación  se  refiere  a  “la  actividad  individual  y  colectiva  de 
intercambio de hechos e ideas dentro de cualquier sistema social.” Asimismo, puntualiza que dentro 
de sus funciones principales se hallan; la información, la socialización, la motivación, la discusión, la 

277
CIUDADANOS, GOBIERNOS Y ORGANIZACIONES CIVILES

Actualmente  existen  dos  programas  intergubernamentales  de  la 


UNESCO  especialmente  dirigidos  a  estos  tópicos:  el  Programa  Internacio‐
nal para el Desarrollo de la Comunicación (IPDC por sus siglas en inglés) y 
el Programa de Información para Todos (IFAP, por sus siglas en inglés). 
Respecto al IPDC, su creación en 1978 obedeció al deseo de fortalecer 
los medios masivos de comunicación en los países en desarrollo, a través 
del  aumento  de  los  recursos  técnicos  y  humanos  empleados  en  los  me‐
dios, del impulso de los medios comunicativos y de la modernización de 
las empresas y agencias dedicadas a estas actividades.133 
Este Programa ha experimentado cambios en aras de mejorar sus mé‐
todos de trabajo y re‐dirigir sus proyectos hacia las áreas prioritarias, ex‐
tendiendo  las  actividades  en  aproximadamente  130  países.  Del  mismo 
modo, el IPDC