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REVISTA

ESTADO Y POLTICAS
PBLICAS
N 4, Ao III, mayo de 2015
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina
ISSN 2310-550X

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES


SEDE ARGENTINA

AYACUCHO 555 (C1026AAC)


CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
Revista Acadmica
Estado y Polticas Pblicas
ISSN 2310-550X
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4, Ao III, mayo de 2015.
Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Argentina.
La Revista Estado y Polticas Pblicas es una publica-
cin de la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-
ciales (FLACSO) Sede acadmica Argentina abocada
al anlisis del Estado y de las Polticas Pblicas. Se
propone aportar a la labor de intercambio y difu-
sin de la produccin cientfica, publicando artculos
sujetos a las condiciones de referato doble ciego y
que comprenden distintas modalidades: artculos de
investigacin focalizados en temticas especficas
de la Ciencia Poltica, de la Administracin Pblica,
como as tambin artculos que hacen hincapi en
FLACSO paradigmas tericos y contribuciones que expliciten
Director avances de investigaciones y reseas crticas.
Mg. Luis Alberto
Quevedo

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Revista Estado y Polticas Pblicas
Ayacucho 555, 1er. Piso. (AAC1026)
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Dr. Daniel Garca Delgado Cristina Ruiz del Ferrier
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FLACSO- Sede acadmica Argentina.
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Equipo Editorial

DIRECTOR

Daniel Garca Delgado


Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede acadmica Argentina- Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas
y Tcnicas (CONICET)-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

EDITORA

Cristina Ruiz del Ferrier


Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

COLABORADORA DE EDICIN

Agustina Gradin
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede acadmica Argentina, Argentina.

Diseo y Soporte tcnico


Ignacio Fernndez Casas
Guadalupe Garca Delgado
FLACSO, Sede acadmica Argentina, Argentina.
Comit de Redaccin
Alejandro Casalis, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FL
ACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Sergio De Piero, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales


(FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires
(UBA), Argentina.

Guadalupe Garca Delgado, Facultad Latinoamericana de Ciencias


Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Luciano Nosetto, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales


(FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires
(UBA), Argentina.

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(FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

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Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Arturo Trinelli, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)


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Claudia Bernazza, Universidad Nacional de Lans (UNLa). Facultad


Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina Argentina.

Mara Isabel Bertolotto, Universidad de Buenos Aires (UBA) Argentina.

Eduardo Bustelo Graffigna, Universidad Nacional de Cuyo (UNC). Facultad


Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina Argentina.

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Argentina (IOG), Argentina.

Alfredo Carballeda, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Raquel Castronovo, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

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Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

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(CONICET), Argentina.

Cristina Daz, Universidad Nacional de Entre Ros (UNER), Argentina.

Theotonio Dos Santos, Universidade Federal Fluminense (UFF). Coordinador de


la Ctedra y Red UNESCO UNU de Economa Global y Desarrollo Sustentable
(REGGEN), Brasil.

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Inclusin Social de FLACSO Argentina, Argentina.

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Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Bernardo Kosacoff, Universidad de Buenos Aires (UBA). Universidad Torcuato


Di Tella (UTDT), Argentina.

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Carlos Leyba, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio Csar Neffa, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Consejo


Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

Nerio Neirotti, Universidad Nacional de Lans (UNLa) Argentina.

Jos Paradiso, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), Argentina.

Alejandro Pelfini, Global Studies Programme Facultad Latinoamericana de


Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Universidad Alberto Hurtado, Chile.

Javier Pereira, Universidad Catlica del Uruguay (UCU), Uruguay.

Luis Alberto Quevedo, Gestin y Poltica en Cultura y Comunicacin - Facultad


Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

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Alberto Riella, Universidad de la Repblica, Uruguay.

Eduardo Rinesi, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Adriana Rofman, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS),


Argentina.

Carlos M. Vilas, Universidad Nacional de Lans (UNLa), Argentina.

Cristina Zurbriggen, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica


Montevideo, Uruguay.
Sobre la Revista
Estado y Polticas Pblicas
La Revista Estado y Polticas Pblicas nace en el ao 2013 en el
marco de las actividades acadmicas de posgrado que la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica
Argentina viene desarrollando de manera sistemtica.
En este sentido, nos complace invitarlos a la lectura del cuarto
nmero de la Revista Estado y Polticas Pblicas, que auguramos se
constituir paulatinamente en un espacio que construiremos entre
todos con miras a la difusin, a la promocin y a la divulgacin
cientfica de los temas vinculados al rol del Estado, de las polticas
pblicas y a la gestin en los distintos niveles de gobierno (regional,
nacional, provincial, local-territorial) y desde los ms diversos
enfoques, temas y problemticas vinculados a estas preocupaciones.
Este espacio acadmico-cientfico y de investigacin recepciona
opiniones, argumentos, posiciones y propuestas desde las ms
diversas orientaciones tericas, ideolgicas y polticas. En un espritu
interdisciplinario y pluralista, esperamos que esta Revista contribuya
a profundizar y a difundir nuevas reflexiones desde las ms diversas
latitudes sobre un cambio de paradigma en las Ciencias Sociales.
En sntesis, desde FLACSO Argentina, nos complace
presentar el cuarto nmero de esta Revista y, en lo sucesivo, quedan
cordialmente invitados a participar en su composicin y en su
continuidad en el tiempo.

9
Sumario
EDITORIAL
Capacidades estatales y enfoques alternativos.
Capitalizando los activos 13
Por Daniel Garca Delgado

DOSSIER
Capacidades estatales y enfoques alternativos. 16
Evaluando en clave pblica: 17
Indicadores e instrumentos para la medicin de capacidades estatales.
Por Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo
Capacidad estatal: 37
Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate.
Por Julin Bertranou
Una administracin pblica para las sociedades 60
posneoliberales en Amrica Latina (2003-2013).
Por Arturo Laguado Duca y Horacio Cao
Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales de la Argentina: 69
Un anlisis cualitativo de la capacidad extractiva.
Por Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera
Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a 84
organizaciones criminales sofisticadas -Aduana Argentina- (2002-2010).
Por Jorge Augusto Depetris

ARTCULOS DE INVESTIGACIN 106


Research Articles
Presupuesto participativo con adjetivos: 107
Un abordaje institucional de las experiencias de Presupuesto
Participativo en los gobiernos locales argentinos (2011).
Por Sonia Liliana Ramella
Los recursos naturales en Argentina y Brasil. 127
Insercin internacional intensiva en recursos naturales en el siglo XXI.
Por Javier Eduardo Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio
10
Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI. 152
Por Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni
Autonoma estatal y capacidades relacionales. El Plan Estratgico 166
Agroalimentario y Agroindustrial argentino (2010-2020).
Por Diego Taraborrelli

ENTREVISTAS 182
Interviews
A Gerardo Aboy Carls 183
Por Cecilia Padilla y Cristina Ruiz del Ferrier
A Diego Bossio 193
Por Roxana Mazzola

RESEAS DE LIBROS 201


Book Reviews
Mouffe, Chantal (2014). Agonstica. Pensar el mundo polticamente. 202
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
Por Toms Wieczorek
Galli, Carlo (2013). El malestar de la democracia. 206
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
Por Daiana Yovan
Ferguson, Niall (2013). La Gran Degeneracin. Cmo decaen las 210
instituciones y mueren las economas. Buenos Aires: Editorial Debate.
Por Ludmila Quirs

RESMENES DE TESIS DE POSGRADO 213


Post-graduate Thesis Abstracts
Discurso y polticas pblicas sobre drogas en Argentina (2003/2013): 214
Un enfoque desde las ideologas.
Por Esteban Wood

11
Polica y Seguridad Democrtica. 219
El cuerpo de Prevencin Barrial en la Ciudad de Buenos Aires (2012-2015).
Por Luca Camardn
La incidencia de los Movimientos sociales en la poltica socioambiental: 223
La asamblea ciudadana ambiental de Gualeguaych.
Por Elena Kaavadas

COMUNICACIONES 228
News
Revista Millcayac - Revista Digital de Ciencias Sociales. 229
Centro de Publicaciones de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Cuyo. Vol. II, N 2, marzo-abril de 2015.
Por Rosana Paula Rodrguez
Revista POSTData. Revista de Reflexin y Anlisis Poltico. 230
Vol. 19, N 1, octubre de 2014.
Por Martn D`Alessandro
Revista Estado y Polticas Pblicas. 231
Nm.3, Ao II, octubre de 2014.
Por Cristina Ruiz del Ferrier

SOBRE LOS AUTORES 233


Note on Contributors

CONVOCATORIA QUINTO NMERO 238


Call for contributions
Tema del Dossier: Sociedad civil, actores y polticas pblicas.
Fecha lmite: 01 de junio de 2015.

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 13-15

Editorial

Capacidades estatales y enfoques alternativos


Capitalizando los activos

En un tiempo de inflexin en donde se juega la continuidad o discontinuidad del


modelo de desarrollo con inclusin social iniciado hace ya ms de una dcada,
consideramos la necesidad de profundizar la problemtica de la mejora de las
capacidades estatales. O en todo caso, preguntarnos: Capacidades para qu? Para
qu tipo de Estado? Enfoques alternativos a cules?

La crisis del modelo neoliberal de principios de poder para encuentra eco en las concep-
de siglo dio paso a la emergencia del mode- ciones del poder como capacidad o como
lo posneoliberal de Estado y de desarrollo. empoderamiento de la sociedad. Esta arti-
Comenz a promover una reapropiacin por culacin de liderazgo posneoliberal y el pue-
el Estado de roles que haban sido dejados al blo (Mouffe, 2014) ha significado una repo-
mercado, as como una orientacin al desarro- litizacin de la sociedad y una articulacin
llo inclusivo desendeudamiento, la genera- con movimientos sociales. La democracia es
cin de mayor demanda interna, la creacin sacada tanto de la era del vaco (Lipovetsky,
de empleo, las polticas de distribucin y de- 1990) de los 90, como del malestar con la
rechos y el aumento de la autonoma de la democracia (Galli, 2013), apata y nihilis-
poltica frente a las corporaciones fueron sus mo presente en la UE, y ha generado nuevas
principales pilares (Laguado y Cao, 2015). energas de cambio, desnaturalizado esferas
Algunos ejemplos nos permiten mostrar del poder fctico e involucrando a parte de
la influencia del aumento de las capacidades la juventud. Las lites gubernamentales no se
estatales logradas en determinadas reas por el separan de la sociedad, y la movilizacin y
enfoque estatal y de gestin que parte de los el debate se vuelve plural al involucrar a la
activos logrados: izquierda y la derecha.
En la comprensin del poder estatal y su El desarrollo de polticas de innovacin y
articulacin con la sociedad. Como seala generacin de capacidades se observa en la
Bertranou (2015) frente a la interpretacin gestin de nuevas empresas pblicas mixtas
de la relacin capacidad y poder como do- o con participacin del sector privado. Un
minacin (Weber-Dahl), poder sobre, o aumento de capacidades en la gestin de em-
dominacin respecto de otros, se erige otra presas como YPF, de AA o las AFJP que
interpretacin que define al poder como in- demostraron que lo pblico puede ser tan o
terdependencia en la bsqueda de capacidad ms eficiente que lo privado, y que era posi-
para lograr una meta (Hochschild, 2008: ble tambin la estatizacin de multinaciona-
323) y que se resume en la expresin poder les ms all del fuerte vnculo que estas tu-
para (Pierre, 2005). Esta ltima concepcin vieran con el establishment financiero global.

13
Garca Delgado D. Capacidades estatales y enfoques alternativos. Capitalizando los activos

En lo social, una combinacin de espacios confort de los servicios pblicos, como por
de centralizacin con desconcentracin, ejemplo, en el caso del transporte pblico.
eficiencia, modernizacin y territorialidad Porque una de las variables centrales que in-
donde las asignaciones universales propor- ciden en la calidad de vida en las megalpolis
cionales por ANSES mostraron que podan es la mejora del transporte pblico. Con la
ser ms transparentes, no clientelares, de estatizacin del sistema ferroviario se trata
mayor escala y de tramitacin rpida que la de evitar tanto la gestin privada deficitaria
que poda desarrollar el sector privado con- (rgimen de concesiones) como de gestin
trolado por las ONGs altruistas del Tercer social (del protagonismo de algunos gremios
sector o por las polticas focalizadas. Di- ferroviarios) donde en ambos casos se reve-
versos programas destinados a la poblacin laba una continua degradacin del sistema.
vulnerable como la Asignacin Universal por El impulsar la articulacin pblico-privado.
Hijo (AUH), PROCREAR, PROGRESAR, La participacin de organizaciones no gu-
el Nacer/Sumar, entre otros, muestran el sur- bernamentales en la Ley de Medios Audio-
gimiento de un nuevo paradigma en polti- visuales o la ms reciente poltica de Precios
cas sociales (Mazzola, 2014). En este caso, Cuidados muestra que la capacidad estatal
de agencias estatales que hacen ms fcil la se ha visto incrementada por el aporte de
llegada a la complejidad territorial. Ello se organizaciones sociales, asociaciones de
ve notablemente en el Sistema de Proteccin consumidores y PyMEs. Tambin la plani-
Social (ANSES, Desarrollo Social, Ministe- ficacin con actores de diversos ministerios
rio de Trabajo, PAMI, etc.), pero tambin que salen del esquema piramidal y estatista
otros como es el caso de Banco Nacin o el tradicional weberiano, como de la no plani-
Ministerio de Justicia. ficacin del gerencial. No es una articulacin
Donde en lo productivo-tecnolgico el mo- con ONGs altruistas y lo micro la que se
delo INVAP, YPF, Ministerio de Ciencia y postula, sino con actores que impactan en lo
Tecnologa, demuestra que se puede desa- macro. Dada la importancia del sector agra-
rrollar alta tecnologa con un apoyo estatal rio y principalmente el complejo sojero, la
que favorezca la autonoma y la creatividad capacidad lograda por el Estado de articular-
de las empresas. Tambin la apuesta en in- se con representaciones de la sociedad civil
fraestructura pblica, en su extensin y di- de dicho sector mediante la poltica de reten-
fusin en el conjunto del pas gasoductos, ciones segmentadas para pequeos produc-
extensiones elctricas, obras de saneamiento, tores hablan de ese aumento de capacidades
etc. fue favorable para el desarrollo en re- para distribuir mejor y evitar o fragmentar el
giones y provincias que en el anterior mode- poder reactivo de la propiedad concentrada.
lo se consideraban inviables. Esto habla de Lo mismo puede decirse de instancias de re-
una concepcin distinta de la vinculacin gulacin y de articulacin de agencias sobre
del Estado con lo cientfico-tecnolgico y del el control del lavado de dinero y de la fuga
incremento de las capacidades del esquema de capitales, aspectos clave para un proceso
territorial que se promueve. de acumulacin ms endgeno.
Capacidades para mejorar la calidad de vida. Recientemente, se observan iniciativas de
La capacidad estatal juega un papel determi- recuperar las capacidades del Estado en las
nante en la mejora de las condiciones de vida reas de inteligencia que estaban privati-
de la poblacin y eso incluye los tiempos de zadas por intereses particulares. Un Estado
los trmites, la simplificacin de los procedi- que quiere ser soberano no puede tener una
mientos y la mejora en la seguridad y en el agencia de inteligencia como era la anterior

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 13-15

SIDE colonizada por servicios extranje- problemas ms acuciantes del pas, la regin
ros como lo revelaron los recientes aconte- y del mundo globalizado, y por lo tanto, las
cimientos en la Argentina. El Estado tiene posibles alianzas y opciones geopolticas.
que direccionalizar el sentido, los objetivos y Por ltimo, el aumento de capacidades
los lmites de sus agencias de inteligencia, su tambin debe incorporarse en los anlisis de la
accionar y su vinculacin con otros poderes problemtica de las resistencias que se generan,
que no puede quedar a su propio arbitrio. tanto internas como externas. Porque las pol-
No obstante, tambin es necesario reconocer ticas pblicas que innovan o quieren transfor-
dficits en la gestin y en la administracin p- mar no operan en un vaco de poder o de ideas,
blica. O materias pendientes a reconsiderar y a sino en un mundo de enfoques controversiales
modificar en lo que respecta a la planificacin de que disputan la hegemona y el control del
mediano plazo. No bastan con las sectoriales o aparato estatal y su agenda. La observacin
ministeriales por separado, sino incorporar for- de la capacidad estatal parte de un acuerdo no
mas ms integrales y actualizadas sobre todo en exento de conflictos y de resistencias.
materia de planificacin y reindustrializacin. A partir de esto es que abordamos en
Por su parte, es de considerar todava pro- este nmero una profundizacin del debate
blemtica la heterogeneidad de las formas de sobre el concepto y la mejora prctica de las
contratacin que aun existen en la Adminis- capacidades estatales con una perspectiva ms
tracin Pblica y los diferenciales salariales, autnoma o alternativa. En esa intencin pre-
de estmulo y de promocin que existen entre sentamos diversos artculos de investigacin
diversas reparticiones pblicas y Ministerios. que apuntan a esta problemtica desde nuevos
Tambin en la relacin de los niveles na- enfoques sobre capacidades, sin dar por termi-
cional y subnacional, todava es baja la capa- nado el tema, sino antes bien, considerndolo
cidad de los gobiernos provinciales y locales siempre abierto y disponible a la creatividad.
de obtener una parte mayor de la renta que Desde el rea de Estado y Polticas Pblicas
generan las actividades extractivas, como as de FLACSO, ponemos a disposicin, junto
tambin la autonoma de la mayora de las ju- con sus autores Bernazza, Comotto y Lon-
risdicciones de la Argentina para llevar adelan- go, una Gua de indicadores e instrumentos
te polticas pblicas con recursos fiscales pro- para la medicin de las capacidades estatales
pios ya que existe una marcada asimetra entre a la que puede accederse desde un link que se
jurisdicciones (Herrera y Herrera, 2015). En incluye en esta Revista en el Articulo de in-
este sentido, es necesario apuntar a que no vestigacin de los mencionados autores y que
existan tantas diferencias de eficiencia e ido- puede ser apropiado por las diversas agencias,
neidad en la ejecucin de las polticas pblicas ministerios e instituciones.
entre el Estado nacional y los Estados provin- En este tiempo de inflexin donde se juega
ciales y municipales. la suerte del modelo inclusivo, queremos reno-
Sera necesario contar, asimismo, con una var la apuesta por una mejora del Estado, sus
visin estratgica. Esto permitira construir roles regulatorios, de articulacin con la socie-
sentidos teleolgicos, imgenes de significa- dad y sus capacidades generales, capitalizando
cin y una planificacin de mediano plazo que sus activos para el logro del bien comn y lo
se articule con un relato e identidad, coheren- queremos hacer desde enfoques alternativos o
cia y orientacin a las distintas agencias del posneoliberales.
Estado. Contar con agencias que identifiquen
megatendencias, contar con prospectiva y ca- Daniel Garca Delgado
pacidad de anticipacin as como discernir los Buenos Aires, mayo de 2015

15
DOSSIER:

Capacidades estatales y
enfoques alternativos
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 17-36

Evaluando en clave pblica:


Indicadores e instrumentos para la
medicin de capacidades estatales
Assessing in public terms:
Indicators and instruments to measure state capacity

Por Claudia Bernazza*, Sabrina Comotto** y Gustavo Longo***


Fecha de Recepcin: 01 de febrero de 2015.
Fecha de Aceptacin: 25 de marzo de 2015.

RESUMEN considerarse que un Estado es capaz? Capacida-


Este artculo de investigacin presenta una Gua des estatales para qu?, postulando un mtodo
de medicin de capacidades estatales elaborada de evaluacin de las fortalezas y debilidades de
a partir de una investigacin del rea Estado y los Estados latinoamericanos a la hora de imple-
Polticas Pblicas de FLACSO Argentina. La mentar proyectos de desarrollo para sus socieda-
Gua busca realizar una contribucin a la medi- des. Este mtodo pone el acento en el rol central
cin de las capacidades estatales en tanto concep- de la accin poltica y la capacidad de gobierno
to central de los debates acadmicos y polticos a la hora de conducir y de orientar los valores,
actuales, tanto nacionales como internacionales. principios y aspiraciones de cada sociedad, as
Respecto de esta Gua, se recorren sus principales como para alcanzar lo que stas definen como
postulados y la metodologa de evaluacin en bien comn. El artculo ampla los mrgenes del
clave pblica que propone. Sus autores bus- concepto capacidad estatal y presenta indicadores
can responder a las preguntas: cundo puede e instrumentos para su medicin. Finalmente,

* Ingeniera agrnoma por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Magister en Ciencias Sociales
con orientacin en Educacin y Doctora en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina. Correo electrnico: cbernazza@gmail.com
** Abogada por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Especialista en Contrataciones Pblicas por
la Universidad Nacional de General San Martn (UNSAM). Mster en Derecho de la Contratacin
Pblica por la Universidad de Castilla-La Mancha (Espaa). Diploma Superior en Gestin y Con-
trol de Polticas Pblicas y Magster en Polticas Pblicas para el Desarrollo con Inclusin Social por
FLACSO Sede acadmica Argentina. Correo electrnico: comottosabrina@yahoo.com.ar
*** Contador Pblico Nacional por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Magister en Evaluacin de
Proyectos por la Universidad del CEMA (UCEMA - ITBA). Doctorando en Asuntos Pblicos, Poltica y
Gobierno en la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Correo electrnico: longog@gmail.com
Los autores agradecen a Mara Celeste de Pascual, Licenciada en Ciencias Polticas (UBA), maestrando
en Polticas Pblicas para el Desarrollo con Inclusin Social (FLACSO Sede acadmica Argentina) por
los aportes realizados a este trabajo. Los contenidos son exclusiva responsabilidad de los autores.
17
Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

realiza una serie de recomendaciones para obser- capacidades estatales (en adelante, CE)1, tanto
vaciones in situ de las capacidades estatales y para en sus contenidos tericos como metodolgicos.
el uso de los resultados que las mismas arrojen. La forma de definir, evaluar y fortalecer las
Palabras clave: Capacidad estatal, polticas capacidades estatales ocupa hoy un lugar cen-
pblicas y evaluacin. tral en los debates polticos y acadmicos, tan-
to nacionales como internacionales. Una serie
de circunstancias entre ellas, el fracaso de los
ABSTRACT modelos que promovieron la subsidiariedad
This article presents the state capabilities mea- de la accin estatal ha obligado a distintos fo-
suring guide developed from a research process ros (incluyendo organismos y sectores asocia-
carried out by the State and Public Policy Area dos al modelo mencionado) a reconocer que
at FLACSO Argentina.The guide aims at con- el fortalecimiento de las capacidades estatales
tributing to the measurement of state capabilities constituye una tarea urgente e imprescindible
in terms of current academic and political de- para el desarrollo de los pueblos.
bates both at local and international levels. In En nuestra regin, la definicin y el anlisis
this guide, it will be possible to find a thorough de las capacidades estatales se vincula a la reasun-
analysis of its main arguments and the public- cin de roles, por parte de los Estados latinoa-
terms-related evaluation methodology propo- mericanos, que haban sido asumidos por acto-
sed. The objective of its authors is to answer the res del mercado durante las dcadas anteriores
following questions: when is it that a state is to siguiendo el principio de subsidiariedad que estos
be considered capable? What are these state capa- actores sostenan. Estados que invierten en obras
bilities for? The study of these questions will be y servicios pblicos, que crean y/o reasumen el
carried out through a strength and weaknesses control de empresas estratgicas, que ejecutan
evaluation methodology which will be applied planes sociales de alcance masivo, que buscan
to assessing how Latin American states imple- insertarse en el orden internacional sin resignar
ment development projects for their people. su soberana; en definitiva, Estados que se auto-
This methodology strengthens the key role both reconocen como actores centrales del desarrollo
political action and state capabilities play in lea- y despliegan acciones tendientes a reafirmar este
ding and guiding the values, principles and aspi- rol configuran el nuevo escenario de lo pblico.
rations that each society embodies, as well as the Sin embargo, si bien se han alcanzado consensos
path through which it will be possible to attain respecto de la necesidad de fortalecer la capacidad
what these societies define as common good. The estatal, no se verifica un acuerdo anlogo respecto
article broadens the boundaries of state capabi- de los elementos que la componen, por lo que
lity and introduces the indicators and instru- existen diferencias respecto de cmo analizarla y
ments to measure it. Lastly, there will be a series evaluarla. En la definicin de las capacidades esta-
of follow-up recommendations to implement tales parecen coexistir una visin burocrtica tra-
in-situ observations to examine state capabilities dicional (que privilegia el apego a las normas por
and suggestions to apply the results obtained.
Keywords: state capability, public policy
and evaluation. 1 La gua fue el resultado de una investigacin
realizada a propuesta del rea Estado y Pol-
Introduccin ticas Pblicas (AEPP) de FLACSO Sede aca-
Este artculo de investigacin presenta una Gua dmica Argentina. Dicha gua est disponi-
elaborada por los autores para la medicin de las ble en: http://politicaspublicas.flacso.org.ar/
produccion-academica/manual_68
18
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 17-36

sobre toda consideracin poltica), el paradigma En un segundo apartado, se propone una defi-
gerencialista o Nueva Gerencia Pblica (que busca nicin de capacidades estatales. En el tercero, se
asimilar las capacidades de las organizaciones p- presenta la metodologa propuesta para medir y
blicas con las que se han estudiado para el mbi- evaluar estas capacidades. El cuarto apartado da
to privado) y visiones eclcticas (neoweberianas) cuenta de los indicadores e instrumentos que se
que intentan conjugar elementos de ambos mo- proponen para abordarlas. Finalmente, se pre-
delos para ensayar respuestas que se adapten a las sentan una serie de reflexiones y de recomen-
actuales circunstancias. daciones que pueden resultar tiles a la hora de
Asimismo, existen divergencias en cuanto implementar programas de observacin y de
a los objetivos que deben guiar la evaluacin medicin de las capacidades estatales.
y mejora de las capacidades estatales, ya que
la eficiencia puede ser entendida por fuera de
las capacidades necesarias para un desarrollo 1. Un breve estado de la cuestin
socialmente inclusivo. En cuanto al sujeto res- En el nmero anterior de esta revista, se presen-
ponsable de generar los sistemas de evaluacin, t un estado del arte2 que conviene repasar para
subsisten voces que promueven esquemas de concluir en las definiciones que la Gua hace
policy transfer, es decir, transplante de solucio- propias. El concepto de capacidad tiene una po-
nes diseadas por organismos internacionales tencia indiscutible a la hora de definir o de pre-
o por terceros Estados, mientras emergen vo- sentar los elementos que configuran o determi-
ces que promueven esquemas que rescatan la nan la estatidad: El Estado, en su doble carcter
propia experiencia y los aprendizajes situados. de relacin social y aparato institucional, dispone
En este contexto, la Gua que se presenta en de un conjunto de propiedades o capacidades
este artculo de investigacin ensaya una defini- que justamente son las que determinan la con-
cin de capacidades estatales para este tiempo y dicin estatal (Abal Medina y Cao, 2012: 46).
este sur continental. A partir de esta definicin, Para Abal Medina y Cao, el Estado es un
intenta contribuir a la elaboracin de sistemas fenmeno histrico, dinmico y multidimen-
de indicadores e instrumentos que permitiran sional que reclama un tratamiento especfico,
medir estas capacidades. Estos indicadores fue- desarrollado a partir de dichas caractersticas
ron elaborados considerando su aplicabilidad (2012: 29). Ms adelante, comentan que po-
en distintos niveles de gobierno (nacional, pro- ltica, poder y Estado son conceptos necesa-
vincial o municipal) y tambin con diferente riamente vinculados entre s (2012: 29). En
alcance dentro de un mismo nivel de gobierno este marco, introducen el concepto de esta-
(un nivel en su totalidad, un sector, una juris- tidad de Oscar Oszlak, quien postula que el
diccin, un organismo en particular, un progra- surgimiento del Estado se corresponde con
ma). En cada caso, deben seleccionarse aquellos un proceso formativo en el que un sistema de
indicadores que resulten pertinentes a la unidad dominacin social ha adquirido el conjunto de
observada, teniendo en cuenta las funciones y propiedades expresado en esa capacidad de ar-
las caractersticas propias del o de los organis-
mos o de los sectores a evaluar, mientras deben
desestimarse o adecuarse aquellos que no resul-
2 Bernazza, C. y Longo, G. (2014). Debates
ten aplicables o tiles para la evaluacin.
sobre capacidades estatales en la Argentina:
En este artculo se recorren los principales
Un estado del arte. Revista Estado y Polticas
aportes que arroj la investigacin. En primer
Pblicas N 3. Ao II, octubre de 2014. rea
trmino, se hace un breve repaso del estado de
Estado y Polticas Pblicas, FLACSO Sede
la cuestin en materia de capacidades estatales.
acadmica Argentina, pp. 107-130.
19
Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

ticulacin y reproduccin de relaciones sociales administrativos, apegados a los postulados we-


que definen la existencia de un Estado (Oszlak, berianos y a la profesionalizacin de los admi-
2008: 122, en Abal Medina y Cao, 2012: 46). nistradores antes que a las dinmicas de conflic-
Entre las definiciones de capacidad estatal to y a la concertacin poltica. Pero este enfoque
relevadas oportunamente, se destaca la de M. avanza ms all: el documento del CLAD y el
Grindle, en tanto expresa un punto de vista muy manual del PNUD modernizan la lgica insti-
extendido durante el perodo de auge de las re- tucionalista superponindole la lgica de merca-
formas gerenciales: la habilidad para llevar a do. En esta migracin, la estatidad se desdibuja.
cabo tareas apropiadas de forma efectiva, eficien- Lattuada y Nogueira van a dar cuenta del
te y sustentable (1997: 34, en Rey, 2011: 32). enfoque institucionalista en su arista ms pol-
El Centro Latinoamericano de Administra- mica al no incluir, entre las capacidades estata-
cin para el Desarrollo (CLAD) ha expresado les (en adelante, CE), la capacidad de gobierno:
que la reconstruccin de la capacidad estatal
La nocin de CE es diferente, en principio, a la de
es una condicin esencial para que los pases
capacidades de gobierno (Iazzetta, 2009). Estas
latinoamericanos enfrenten en forma ms exi-
ltimas estarn ms vinculadas a las acciones
tosa los problemas de la redemocratizacin, del
concretas llevadas adelante en forma temporal
desarrollo econmico y de la distribucin de la
por un gobierno en particular mientras que las
riqueza. En este contexto, la implementacin de
CE darn cuenta de la construccin institucio-
la Reforma Gerencial es un aspecto fundamental
nal del aparato estatal sostenido en el tiempo
para mejorar la capacidad de gestin del Estado,
(Lattuada y Nogueira, 2011: 32).
as como para aumentar la gobernabilidad de-
mocrtica del sistema poltico (CLAD, 1997: Fabin Repetto (2003: 12) advierte sobre la
6). Esta definicin es contundente como posi- necesidad de integrar las capacidades polticas
cin y como enfoque, y se inscribe en los postu- a las capacidades de un Estado:
lados que propone la Nueva Gerencia Pblica (en
adelante, NGP), un paradigma que ser revisado el riesgo de tomar directamente como sinnimo el
crticamente por la Gua que aqu se presenta. concepto de capacidad administrativa con el de ca-
Desde una perspectiva similar, el Progra- pacidad estatal es aplicarlo slo fronteras adentro del
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo Estado. En tal sentido, el autor sugiere incorporar
(PNUD) elabor un manual de Medicin de en el anlisis a la capacidad poltica, ante la certeza
la capacidad (2010) en el que define capacidad de que el espacio de las polticas pblicas es inheren-
como la habilidad de los individuos, institucio- temente relacional, que se define a partir del entrecru-
nes y sociedades para desarrollar funciones, re- zamiento cada vez ms globalizado entre el Estado y
solver problemas, definir y alcanzar objetivos de la sociedad (En Abal Medina y Cao, 2012: 48).
forma sostenible (PNUD, 2010: 7). El enfoque Esta divisin entre capacidades administra-
elegido es explicitado en el mismo manual: se tivas volcadas hacia adentro y capacidades
valora una gestin orientada a resultados funda- polticas desplegadas hacia afuera, en una
da en la racionalidad que supone toda organi- administracin de expertos que hunde sus ra-
zacin. As, la capacidad queda circunscripta a ces en la sociedad a la que sirve, proviene de la
habilidades instrumentales o destrezas a la hora intensa lectura que se ha hecho de los trabajos
de llevar adelante procesos tcnicos o adminis- de Evans y de la difusin del concepto de au-
trativos, excluyendo la incorporacin de una ra- tonoma enraizada de su autora:
cionalidad ms compleja de naturaleza poltica.
Llegados a este punto, creemos que la NGP Son varios los trabajos que analizan a las capa-
contina la tradicin de los primeros estudios cidades estatales como variable dependiente y

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 17-36

sugieren diversos condicionamientos que contri- presencia, por lo que otra vez nos encontramos
buyen a potenciar o limitar su fortaleza. As, uno frente a una definicin de carcter instrumental.
de los enfoques ms difundido es el planteado Desde nuestra perspectiva, la definicin y el
por Evans (1996), quien seala que los niveles de anlisis de las capacidades estatales debe vincu-
capacidades estatales dependen de la medida en larse a la reasuncin de roles que los Estados la-
que el Estado logra desarrollar una autonoma tinoamericanos haban resignado en las dcadas
enraizada. Tal autonoma depende de la combi- anteriores por el avance de los actores de un mer-
nacin, en apariencia contradictoria, de un aisla- cado crecientemente globalizado. La clave p-
miento burocrtico weberiano con una intensa blica supone poner en valor la centralidad de los
inmersin en la estructura social circundante. El Estados a la hora de definir un proyecto social,
logro de esta combinacin depende del carcter invertir en obras y servicios, crear y/o reasumir
histricamente determinado del aparato estatal y el control de empresas estratgicas, e insertarse
de la ndole de la estructura social en la que se in- en el orden internacional sin resignar soberana.
serta. Se trata, seala el autor, de una autonoma Clave pblica supone asumir que los Estados
inserta en una serie de lazos sociales concretos, son los actores centrales del desarrollo. Esta clave
que ligan al Estado con la sociedad y suminis- permite sustraerse de una lgica unvoca, donde
tran canales institucionales para la negociacin y los nuevos paradigmas no dejan de responder a
renegociacin continuas de los objetivos y pol- las formas tradicionales de concebir lo poltico y
ticas. Como seala Schneider (1999), citando a lo estatal. Segn Garca Delgado:
Evans, autonoma enraizada en una situacin en
la cual los burcratas mantienen lazos estrechos Tanto el NPM (con su nfasis en la gerencia es-
con las empresas pero an as son capaces de for- tatal), como el enfoque neoinstitucional (enfati-
mular sus preferencias en forma autnoma, y de zando la calidad institucional) y an el enfoque
actuar en consecuencia (Isuani, 2007: 14). neoweberiano, caracterizado por la preeminen-
cia de las capacidades estatales y de la necesidad
Bonifacio nos acerca definiciones de capacidad de configurar verdaderas burocracias enraizadas
estatal elaboradas en el seno de organismos de y autnomas para promover el crecimiento eco-
crdito. En los documentos y propuestas del nmico (Evans, 1996), se inscriben en el marco
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la del paradigma neoliberal (2013: 15).
profesionalizacin del empleo pblico ocupa un
lugar relevante en materia de capacidad. Para fo- Segn este autor, estos enfoques no logran dar
mentar el profesionalismo y la proteccin efec- cuenta del nuevo rumbo de la regin y del mo-
tiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, delo poltico-econmico que postulan varios go-
la politizacin y la bsqueda de beneficios priva- biernos de Amrica Latina. En el caso particular
dos, el BID elabora un ndice de Mrito para de la Argentina, Garca Delgado observa que:
analizar la autonoma de las burocracias, califi- en estos ltimos diez aos en los gobiernos
cando a Brasil, Costa Rica y Chile en el nivel ms de Nstor y de Cristina Fernndez de Kirchner
alto, y a la Argentina en un segundo nivel junto comenz a producirse una praxis pblica y a con-
con Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. figurarse un nuevo rol del Estado ms orientado
Sobre estos pilares, el estudio del BID constru- a traccionar un nuevo modelo de acumulacin
ye un ndice de Capacidad Funcional basado y de desarrollo () Todas estas polticas han
en los sistemas de remuneracin y evaluacin de colaborado en dar surgimiento a un nuevo en-
desempeo (Bonifacio, 2009: 73-74). Este ndi- foque de gestin en polticas pblicas (), el
ce de Capacidad Funcional no slo desconoce poltico-estratgico, que presenta, primero, una
las capacidades polticas sino que reniega de su visin ms activa y presente del rol del Estado,

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Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

regulador en su relacin con el mercado, y ms equipos, de comunicar, motivar y movilizar, entre


articulador de las demandas y movimientos de la otras capacidades propias de un nivel decisorio
sociedad desde un enfoque de derechos. Segun- consciente de la complejidad en la que operan
do, la preeminencia de la poltica sobre la econo- las organizaciones estatales y decidido a gestionar
ma. Y, tercero, una no estricta separacin entre sobre la base de una visin transformadora que
la orientacin poltica de transformacin y la slo otorga la poltica. En esta lnea, Sotelo Ma-
implementacin tcnica de la misma (2013: 15). ciel insiste sobre la importancia de la capacidad
poltica, sealando que lo que deviene necesario
Evaluar en clave pblica supone asumir este en-
no es la capacidad burocrtica fortalecimiento
foque poltico-estratgico as como un modelo es-
que forma parte del programa neoweberiano
tatal que no es neutro respecto de los valores que
sino, por el contrario, lo que resulta imprescindi-
orientan las propuestas y acciones de gobernantes
ble es la capacidad poltica (2013: 54).
y agentes pblicos. El espacio reservado a los de-
A estas definiciones, se agrega la necesidad de
rechos humanos, la justicia distributiva y la bs-
incorporar los fines en el anlisis, alejndonos,
queda del bien comn en el proyecto institucio-
tambin por esta razn, del criterio gerencialis-
nal, as como las decisiones y las acciones de sus
ta enfocado a resultados. El respeto de los de-
agentes respecto de estos temas, sern centrales a
rechos humanos y los derechos de mayoras y
la hora de medir las capacidades de un Estado.
minoras silenciadas, as como la opcin inequ-
2. Hacia una definicin voca por un sistema democrtico de gobierno y
propia de capacidad estatal: un desarrollo incluyente, son fines que definen,
necesariamente, los atributos de un Estado.
capacidades para qu?
En el nmero anterior de esta Revista se present 2.1. Evaluando en clave pblica
el estado del arte en materia de capacidades es- A qu nos referimos cuando hablamos de clave
tatales, revisando las definiciones ensayadas por pblica? Se trata de retomar la nocin de capa-
autores argentinos y latinoamericanos. A partir cidad pero dejando de lado el modelo geren-
de ese relevamiento, se parti de las definiciones cial que pretende despolitizar la gestin pblica
que sumaban, a las capacidades administrativas aplicando principios de eficacia y eficiencia (cf.
que consideran la mayora de los autores, las ca- Garca Delgado, 2013: 14-15) as como una
pacidades polticas, pero entendindolas como ne- visin del Estado como problema, al modo en
cesarias no slo para el dilogo hacia afuera sino, que lo hace el enfoque neoinstitucional. Desde
y fundamentalmente, para la tarea de gobierno. nuestra perspectiva, se trata de asimilar la nocin
La capacidad de gobierno, profusamente estudiada de capacidad con la bsqueda histrica y perma-
por Carlos Matus, no es una capacidad diferente nente del bien comn que realiza cada pueblo.
sino constitutiva de la capacidad estatal. La responsabilidad de un gobierno, a travs de la
Un Estado que toma decisiones soberanas definicin de un proyecto y la puesta en marcha
para alcanzar un desarrollo sostenible y con inclu- de polticas pblicas es orientar sus acciones al
sin social es la variable que, a nuestro entender, bien pblico, dado que la eficacia y la eficiencia,
determina su capacidad. Estas decisiones deben por s mismas, pueden dar resultados contrarios
estar sostenidas por los sistemas tecno-burocr- a los valores que animan a un cuerpo social tal
ticos del aparato institucional y suponen la for- como lo demuestran el Holocausto o la instau-
mulacin de una visin y un proyecto de gobierno, racin del terrorismo de Estado en nuestro pas.
la capacidad de liderar ese proyecto y transformar Este punto de partida nos permite dejar atrs
las instituciones para el logro de los objetivos de el paradigma neoliberal y su preocupacin re-
desarrollo, la capacidad de conformar y conducir sultadista. Esta perspectiva recupera, adems,

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 17-36

la visin de Carlos Matus cuando insiste en la Las capacidades estatales no pueden ponderar-
necesidad de pensar el conflicto y la resistencia se de modo rgido y absoluto. En este sentido,
como factum sobre el cual operan las capacida- se propone postular fortalezas y debilidades y
des estatales. Un anlisis en clave pblica tiene formular recomendaciones que permitan po-
en cuenta que la gestin se despliega en escena- tenciar las fortalezas y combatir las debilidades.
rios de conflicto y resistencia en los que se debe La evaluacin de capacidades estatales como
velar por los principios democrticos al mismo acuerdo que se origina en un proceso partici-
tiempo que se debe impulsar un proyecto de go- pativo, donde deben considerarse los aportes
bierno orientado hacia el logro de lo que, desde de los equipos de gestin, de los destinatarios
nuestra perspectiva, constituye el bien comn: de programas y servicios y de los sectores p-
la justicia social, la opcin por la democracia, el blicos y privados interesados.
respeto por los derechos humanos de primera y Bajo estas premisas, en las pginas que siguen se
segunda generacin, la perspectiva de gnero y identifican y desarrollan diez indicadores que,
el desarrollo incluyente. En palabras de Petrella: de acuerdo con la investigacin realizada, resul-
tan representativos de los elementos constitu-
El objetivo del bien comn es la riqueza comn,
tivos de las capacidades estatales. Para su ob-
a saber, el conjunto de principios, reglas, ins-
servacin, se proponen instrumentos a emplear
tituciones y medios que permiten promover y
para relevar el estado de situacin en cada caso.
garantizar la existencia de todos los miembros
Los indicadores fueron elaborados conside-
de una comunidad humana. En el plano inma-
rando su aplicabilidad en distintos niveles de
terial, uno de los elementos del bien comn es
gobierno (nacional, provincial o municipal) y
el trptico reconocimiento-respeto-tolerancia en
tambin con diverso alcance dentro de un mis-
las relaciones con el otro. En el plano material,
mo nivel de gobierno (un nivel en su totalidad,
el bien comn se estructura en torno al derecho
un sector, una jurisdiccin, un organismo en
de todos a un acceso justo a la alimentacin, la
particular, un programa). En los primeros in-
vivienda, la energa, la educacin, la salud, el
dicadores, se presta especial atencin a la defi-
transporte, la informacin, la democracia y la
nicin y expresin de un proyecto de gobierno
expresin artstica (Petrella, 1997: 18).
y a la implementacin de polticas pblicas
A partir de estas definiciones, se intenta contri- (entendidas como un conjunto de decisiones -
buir al desarrollo de sistemas de indicadores e acciones de carcter transformador) as como a
instrumentos que permitan medir capacidades los liderazgos que viabilizan su concrecin.
estatales sobre la base de las siguientes premisas:
La especificidad de la actividad estatal, que 3. Por qu una Gua?
obliga a distinguir las capacidades necesarias A partir de la aparicin de textos que se pro-
para la gestin de lo pblico de aquellas que pusieron actuar como manuales, como fue el
pudieran recomendarse para el sector pblico caso del Manual de Medicin de la Capacidad
no estatal o para el sector privado. del PNUD (2010) y el Manual de la Nueva Ad-
La necesidad de disear, para cada situacin, ministracin Pblica Argentina (2012), entendi-
el sistema de evaluacin y fortalecimiento de mos que los gestores pblicos estn esperando
estas capacidades, sin resultar viable ninguna investigaciones tiles para la gestin cotidiana,
copia, importacin o aplicacin de modelos capaces de formular recomendaciones para su
uniformes o universales. Estos sistemas tam- mejora. En este contexto, y siguiendo las reglas
poco pueden alcanzar definiciones permanen- del arte, se elabor un texto que pretende ser
tes. Podemos decir que las capacidades estata- una gua prctica alejada de toda aspiracin a
les son situadas, dinmicas e incomparables. desarrollar un corpus terico en esta materia.

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Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

Vale aclarar que optamos por la elaboracin de En virtud de este enfoque, las observaciones
una gua y no de un manual para evitar las rigi- que construyen una suerte de ranking donde
deces metodolgicas asociadas a estos ltimos. unos Estados superan a otros, nos parece, por lo
La elaboracin de la Gua surgi con la vo- menos, imprudente. El Banco Mundial y otros
cacin de aportar una mirada propia a la hora de organismos internacionales, as como observa-
definir indicadores que midan o evalen la cali- torios de nuestro pas y de la regin, elaboran
dad institucional o la capacidad de los Estados u ndices que se aplican a un conjunto de orga-
organismos pblicos de la regin. Para elaborar- nismos para luego posicionarlos en un listado
la, asumimos que es posible desagregar la capaci- que define a los mejores y los peores en una deter-
dad estatal en indicadores que pueden demostrar minada materia, sin realizar aclaraciones acerca
su mayor o menor presencia. En segundo trmi- de los diferentes puntos de partida, situaciones
no, partimos de un supuesto crtico respecto de histricas, condicionantes econmicos, sociales
la valoracin de cada uno de estos indicadores y y culturales, entre otros aspectos.
de su peso relativo dentro del conjunto: su valor, En todo caso, el mtodo que aqu se pro-
tanto absoluto como relativo, depende de facto- pone puede ser aplicado en diferentes organis-
res situados imposibles de mensurar a priori. Esta mos, lo que puede dar lugar, en el largo plazo,
premisa fue acompaada por la certeza de que a acuerdos para la definicin de ndices com-
esta valoracin no puede promoverse ni realizar- partidos a ser aplicados por el conjunto. Por el
se a partir de la voluntad de un observador situa- momento, nuestro objetivo es mucho ms aco-
do fuera de la escena. Muy por el contrario, esta tado: se trata de revisar, en diferentes unidades
valoracin es fruto de un proceso en el que parti- pblicas, la situacin que se presenta en los
cipan los actores involucrados en la escena estatal diferentes campos que aqu se proponen como
a estudiar, los que definen el sentido y el alcance indicadores de capacidad, generando recomen-
de esta evaluacin y pactan cmo realizarla. daciones que permitan aprendizajes y mejoras.
De esta manera, la Gua tiene varios usos,
pero siempre desde el siguiente enfoque: 3.1. Propuesta
La observacin de la capacidad estatal par- De los manuales e instrumentos estudiados,
te de un acuerdo no exento de conflictos y adoptamos el criterio de definir indicadores a
resistencias -incluso provenientes de aquellos observar. La eleccin de cada uno de ellos se
que podran verse beneficiados- en el que presenta en un texto inicial que fundamenta la
estn involucrados los actores de la unidad hiptesis de trabajo. En cada caso, se postulan
estatal observada. los valores del indicador que estaran mostran-
Esta observacin define un conjunto de indi- do una mayor o menor presencia de capaci-
cadores a utilizar, por lo que la Gua se propo- dad estatal. Para colaborar con la tarea de los
ne como una hoja de ruta para su seleccin. gestores pblicos abocados al fortalecimiento
El sistema de indicadores resultante supone institucional, cada uno de estos indicadores se
tambin la definicin del peso relativo de desagrega en componentes (entendidos como
cada uno y de una escala de valoracin, la dimensiones o aspectos a observar) dentro de
que puede ser numrica o cualitativa, segn los que se proponen datos a relevar, fuentes a
definan quienes se proponen esta empresa. consultar, instrumentos a utilizar y microindi-
Una vez realizada la observacin, se obtienen cadores en un mayor nivel de concrecin que
indicios sobre las debilidades y fortalezas de la estaran dando cuenta de la capacidad estatal
capacidad estatal a partir de las que se elabo- en el campo que define dicho componente.
ran recomendaciones para aprovechar las for- Entre los instrumentos de relevamiento se
talezas y superar las debilidades observadas. postulan entrevistas, encuestas y observaciones

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 17-36

(en algunos casos participantes), entre otros. El facilitar la tarea de los analistas siempre que no
diseo de estas entrevistas, encuestas y guas de opere en favor de un reduccionismo que debilite
observacin forman parte del trabajo a realizar el anlisis. Las escalas de cinco o diez valoraciones
por parte de los equipos abocados a la evalua- expresadas numricamente o a partir de concep-
cin de la capacidad estatal, ya que su conteni- tos por todos conocidos (excelente, muy bueno,
do depender de las circunstancias particulares bueno, regular, deficitario, por ejemplo) pueden
de cada unidad o jurisdiccin a observar. dejar de lado la enorme riqueza de comentarios
Finalmente, se presentan, para cada indi- o de detalles a tener en cuenta en cada caso. Esta
cador, una serie de reflexiones, recomendacio- normalizacin colabora, por supuesto, con la lec-
nes o sugerencias que podran colaborar con la tura por parte de pblicos amplios, pero puede
obtencin de mejores resultados. empobrecer el anlisis. La Gua sugiere que en el
caso de optar por la utilizacin de estas escalas, s-
3.2. La eleccin de indicadores tas se acompaen con comentarios y aclaraciones.
Segn se trate de Estados abordados como tota- Asimismo, la Gua recomienda otorgar un
lidad (el Estado nacional, Estados provinciales mayor peso relativo a los primeros indicadores
o locales), organismos autnomos, autrquicos, (especialmente Proyecto de Gobierno y Liderazgo)
descentralizados u oficinas del nivel central, ha- as como sopesar en forma particular y realizar
br indicadores que cobrarn mayor relevancia y recomendaciones ms exhaustivas en el caso de
otros que debern ser desestimados. En otros ca- los indicadores que presenten valores ms bajos.
sos, el indicador debe adaptarse a la realidad ins- La Gua recoge las experiencias llevadas ade-
titucional observada a partir de la desestimacin lante desde la Subsecretara de la Gestin Pbli-
o agregado de componentes, ya que stos son ca de la provincia de Buenos Aires en el perodo
concebidos como dimensiones del indicador que 2004-2007. Asimismo, se recopilan y actualizan
pueden estar, o no, presentes. El conjunto de in- estudios e investigaciones sobre esta materia rea-
dicadores resultante pasa a conformar un sistema lizados desde el rea de Estado y Polticas P-
en el que se debe definir el peso relativo que se le blicas de FLACSO Sede acadmica Argentina,
otorga a cada uno. Del mismo modo, al interior los que se volcaron en artculos de investigacin
de cada indicador, se debe definir el peso relativo publicados a lo largo de los ltimos aos.
de sus componentes-dimensiones. Una vez defi-
nida esta relacin, debe acordarse la ponderacin 4. Los indicadores de la
elaborando una escala numrica o de tipo cuali- capacidad estatal
tativo para cada indicador y componente, la que En este apartado, se presentan los indicadores
luego se integra en una ponderacin general. propuestos por la Gua. Estos indicadores se re-
Sea cual fuere el sistema definido, la re- nen luego en un cuadro a modo de sntesis junto
lacin entre los indicadores y componentes con los componentes definidos para cada indica-
seleccionados y la forma de ponderacin, cree- dor (Ver Cuadro 1: Indicadores y componentes).
mos que el nivel de capacidad que se observe
debe ser el resultado de un proceso participa- 4.1. Indicador 1: Proyecto
tivo inscripto en un Observatorio del Estado de Gobierno
acordado con unidades acadmicas o unidades Todo Estado nos referimos especialmente a
especializadas en temas de gestin pblica. su poder administrador supone necesaria-
La construccin de escalas de ponderacin mente un gobierno. Este dispositivo de poder
numrica de los resultados para cada indicador y decisin es una de las capacidades centrales
y/o componente seleccionado, as como para la de una institucionalidad de lo pblico, toda
capacidad observada en forma integral, puede

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vez que las decisiones son la expresin de un nal, como provincial o local. Del mismo modo,
esquema de valores y una imagen de futuro. la capacidad de los organismos pblicos aut-
Respecto de esta capacidad, existe un in- nomos, autrquicos o descentralizados, puede
dicador que, a nuestro juicio, es el que mejor ser medida y valorada a partir del proyecto o de
expresa su presencia: la posibilidad de expresar las polticas que ponen en marcha.
e implementar un proyecto de gobierno. Segn
Carlos Matus: 4.2. Indicador 2: Liderazgo
Al hablar de un proyecto de gobierno o de po-
El proyecto de gobierno se refiere al contenido
lticas pblicas, estamos pensando, aunque no
propositivo de los proyectos de accin que un
lo expresemos, en el ejercicio de un liderazgo
actor se propone realizar para alcanzar sus objeti-
efectivo para: 1- recolectar, aunar y expresar
vos, la discusin sobre los proyectos de gobierno
los sueos y las expectativas sociales; 2- trans-
versa sobre las reformas polticas al estilo de de-
formarlos en un proyecto; y 3- llevarlo a cabo.
sarrollo, la poltica econmica, etc., que parecen
Matus nos remite al carcter situado de los
pertinentes al caso y al grado de gobernabilidad
liderazgos, ya que responden a situaciones va-
del sistema. Lgicamente el contenido proposi-
riables. La capacidad para adaptarse a cambios
tivo es producto no slo de las circunstancias e
constituye, pues, una habilidad indispensable
intereses del actor que gobierna sino adems de
del lder. Los liderazgos se advierten en diferen-
su capacidad de gobernar, incluido su capacidad
tes integrantes del equipo. Muy difcilmente se
para profundizar en la explicacin de la realidad,
concentran en una sola persona y, en ese supues-
y proponer imaginativa y eficazmente respuestas
to, nos encontramos frente a la debilidad de un
y anticipaciones (Matus, 1987: 74).
sistema que no permite la expresin de lideraz-
Este proyecto de gobierno puede presentarse gos mltiples. Estos liderazgos operan tanto en
como planes, programas, agendas o acciones instancias polticas como tcnicas, por lo que
que reconocemos como polticas pblicas, en preferimos hablar de liderazgos poltico-tcnicos.
tanto expresin de decisiones transformadoras Segn el nivel y responsabilidad de cada
sobre un tema socialmente problematizado (la unidad orgnica, estos liderazgos pueden asumir
Asignacin Universal por Hijo o el cambio en tareas de coordinacin, direccin o conduccin3.
materia de tramitacin del DNI pueden con- La coordinacin, como tarea general a la que se
siderarse ejemplos de lo antedicho). abocan quienes asumen este rol, tiene una im-
El regreso del Estado nacional en el primer portancia central en estructuras departamentali-
decenio del siglo XXI, su vocacin por llevar ade- zadas como las que se han configurado a lo largo
lante actividades estratgicas y defender la sobe- de la historia de Occidente. Como seala Os-
rana territorial, as como la asociacin con otros car Oszlak, la Administracin Pblica moderna
Estados de la regin para acrecentar su capacidad plantea la paradoja que supone la necesidad de
y poder frente a los poderes extra territoriales, re- contar con entes pblicos cada vez ms especia-
afirman la importancia de contar con un proyec- lizados y diferenciados, por un lado, lo que pro-
to poltico autnomo, capaz de orientar, dirigir y duce una disgregacin que obliga a implemen-
configurar las instituciones de lo pblico. tar mecanismos de cooperacin y coordinacin
Un proyecto de gobierno surgido de con- que tiendan a: conciliar objetivos, coordinar
vicciones profundas en torno de los derechos esfuerzos y, sobre todo, preservar el sentido de
humanos, el desarrollo y la justicia distributiva,
y con metas definidas a cumplir, se revela como
un factor clave a la hora de medir la capacidad 3 Para profundizar sobre estos roles, vese Ber-
de nuestros Estados, sea tanto del nivel nacio- nazza (2002).
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direccin de la actividad desarrollada por sub- os estructurales sean funcionales al proyecto de


conjuntos de unidades vinculadas entre s por gobierno o polticas pblicas a llevar adelante.
alguna forma de interdependencia (1980: 12). El diseo estructural es un indicador clave de
Las propuestas de fortalecimiento institu- las capacidades estatales. Este diseo no es una
cional en el sector pblico deben tener en cuen- mera opcin tecnolgica; muy por el contra-
ta que los liderazgos son su condicin. Las vie- rio, es la expresin ms acabada de la mayor o
jas teoras confan en el liderazgo de las normas, menor presencia de una decisin poltica que
capaz de suplir y de corregir las debilidades y apuesta a la organizacin y la conformacin de
desaciertos propios del comportamiento huma- equipos. La relevancia del diseo estructural de
no. En un mundo de racionalidades perfectas, la Administracin Pblica tambin obedece a su
esto sera incluso posible. Pero en un mundo perdurabilidad. Las leyes y los actos administra-
que se presta a mltiples interpretaciones y en el tivos que estructuran el Estado y la Administra-
que se producen cambios vertiginosos, cuenta, cin Pblica operan durante perodos mucho
y mucho, la capacidad humana para torcer el ms extensos que el tiempo histrico particular
rumbo de los acontecimientos, la creatividad de en el que fueron pensados. La democracia del
las personas a la hora de resolver problemas y desarrollo con inclusin ha iniciado un proceso
la habilidad y la voluntad de quienes son capa- de restitucin de roles estatales que la obliga a re-
ces de sumar a sus congneres en las empresas visar tanto las normas y regulaciones de perodos
ms arriesgadas. El lder impulsa la definicin autoritarios como las que responden a los man-
del programa concreto de trabajo que transforma datos del Consenso de Washington. En el primer
los deseos en metas, recursos, roles y funciones caso, para que el Estado trasunte democracia en
destinados a materializar objetivos comunes. todos sus estamentos, debemos abandonar una
lectura acrtica del derecho administrativo, el que
4.3. Indicador 3: Diseo estructural muchas veces se asume como ley natural. En
Un proyecto de gobierno se desliza por institu- el segundo caso, destejer la trama supone revi-
ciones preexistentes a las que transforma y ade- sar un sinnmero de leyes y reglamentaciones,
ca para su mejor expresin. Estas instituciones entre las que se destaca la ley conocida como de
se materializan como estructuras histricamen- reforma del Estado o ley Dromi que dio lugar
te pensadas al menos en Occidente en clave a las privatizaciones. Este cuerpo normativo, que
jerrquica y vertical, lo que da lugar a arquitec- cristaliz el rol del Estado tal como lo conceba el
turas piramidales. Estas formas estn previstas neoliberalismo, tiene una vigorosa vigencia, por
generalmente en normas que regulan su crea- lo que resulta necesario generar el clima cultural
cin, modificacin o supresin. Lo que aqu y social que permita su reemplazo por normas
nos interesa observar es la adecuacin de estas que estn en consonancia con el rol estatal que
estructuras al proyecto institucional en marcha, comenz a insinuarse en medidas y regulaciones
es decir, su capacidad para lograr que los obje- aprobadas partir del ao 2003.
tivos se transformen en acciones y resultados. A lo largo de la historia de nuestro pas dife-
Las estructuras son unidades vivas, en per- rentes sectores han intentado en ocasiones, con
manente transformacin, que vehiculizan o en- bastante xito cooptar las estructuras estatales y
torpecen proyectos. Las estructuras responden a moldearlas en funcin de sus intereses. As, sec-
la voluntad que ha definido su creacin, y esta tores empresarios, organismos internacionales y
voluntad, expresin del poder del Estado, es la otros actores han logrado incidir en la configura-
que debe analizarse crticamente a la hora de cin del Estado y de la Administracin Pblica
evaluar la capacidad estatal. Entendemos que en el marco de recomendaciones que favorecie-
habr mayor capacidad estatal cuando los dise- ron la exclusin. El desafo de las propuestas del

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Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

desarrollo con inclusin radica, por lo tanto, en venidos en clientes de la administracin. Estas
poner en marcha un proceso participativo que, a reformas, antes que superar las limitaciones del
medida que consolida un proyecto institucional, modelo tradicional, acarrearon nuevas insatisfac-
revisa y reconfigura el diseo estructural. ciones al percibirse que estos gerentes eran poco
propensos a defender el inters pblico.
4.4. Indicador 4: Empleo pblico En la actualidad, el debate se centra en
La definicin de empleo pblico se ha complejiza- cmo superar las limitaciones y fallas propias
do en las ltimas dcadas debido al surgimiento de los sistemas tradicionales de ingreso, ascen-
de modalidades de contratacin de personal por so y gestin del personal de la Administracin
parte del Estado que interpelan la nocin clsica Pblica nacional, provincial y local4, pero reco-
de agente pblico. Esta nocin asociaba al empleo nociendo que la NGP no es el camino a seguir,
pblico con ciertos elementos que se entendan ya que la pretendida separacin entre poltica y
como constitutivos del mismo: la permanencia (o administracin no parece posible (ni deseable)
estabilidad) en el cargo y la movilidad interior (de en Estados que apuestan a la poltica y a la cons-
tipo jerrquico-vertical) tendientes a garantizar la truccin de un proyecto colectivo como punto
independencia de los miembros del servicio civil de partida para el desarrollo con inclusin.
respecto del poder poltico (Zeller y Rivkin, s.f.). A la hora de evaluar capacidades estatales,
Esta nocin estaba vinculada con el paradigma debemos relevar las caractersticas del plan-
burocrtico tradicional, de corte weberiano, que tel de personal de un organismo en trminos
propiciaba una separacin tajante entre poltica cuantitativos y cualitativos para conocer cmo
y administracin, entendiendo que deba distin- influye en la ejecucin del proyecto institucio-
guirse claramente al funcionario (a cargo de la faz nal. Y si bien estn en debate los modelos de
poltica-ejecutiva) del empleado pblico propia- carrera administrativa, el estudio de las moda-
mente dicho (que desempea las funciones de so- lidades de ingreso y promocin del personal
porte administrativo y cuyo accionar no debera, aporta informacin relevante.
segn esta visin, estar influido por las decisiones Progresivamente, y sobre todo en las lti-
y orientaciones polticas sino por las normas y mas dcadas, fue ganando espacio el concepto
procedimientos) (Zeller y Rivkin, 2003). de competencias, entendidas como saberes en
Esta definicin fue cuestionada en ocasin accin. Este concepto, de origen anglosajn,
de las reformas implementadas en la Argentina y aport como novedad que estas competencias
en otros pases de la regin durante la dcada del no pueden referirse exclusivamente a las habi-
90, en el marco del paradigma emergente de la lidades profesionales o a las destrezas tcnicas,
NGP. Las reformas propiciadas por esta corriente lo que ampla el rango de aspectos cualitati-
se basaron, precisamente, en una fuerte crtica a vos a observar en materia de empleo pblico.
los elementos tradicionales de vinculacin y ges-
tin del personal en la Administracin Pblica,
en particular, en lo atinente a la estabilidad y a las 4 Cabe sealar que, en el caso de las administracio-
modalidades de reclutamiento, ascenso y perma- nes provincial y local, la cuestin asume ciertas
nencia del personal. Segn la NGP, la solucin a particularidades debido a los desafos adicionales
las desviaciones derivadas de dichas modalidades que plantearon los procesos de descentralizacin
se hallaba en una flexibilizacin de los sistemas emprendidos entre las dcadas de 1970 y 1990,
de empleo, as como en el reemplazo de las bu- que significaron, en muchos casos, transferencia
rocracias anquilosadas por cuerpos flexibles y pro- de funciones y responsabilidades que excedan
fesionalizados de gerentes, consultores y gestores las capacidades de los trabajadores pblicos y las
pblicos que brindan servicios a ciudadanos de- estructuras existentes a nivel local.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 17-36

El Consejo Federal de la Funcin Pblica de Constitucin Nacional, los pactos internacionales


nuestro pas ensay una definicin que puede con jerarqua constitucional, la Constitucin Pro-
guiar los estudios en esta materia: vincial. Estas declaraciones de derecho deben ex-
presarse en accin, por lo que la actividad estatal se
Se entender por competencias los valores, co- va reglamentando en normas de menor jerarqua
nocimientos, actitudes, habilidades y destrezas y con un carcter cada vez ms operativo a medida
que una persona pone en juego a la hora de ac- que se desciende en la jerarqua normativa. ()
tuar, asumir responsabilidades y lograr objetivos Por esta razn, para el desarrollo de sus funciones
en el marco de un proyecto institucional. Dichas y la realizacin de acciones, dentro del marco nor-
competencias pueden reunirse en tres campos: mativo que rige su actividad, los equipos pblicos
El tico institucional, referido a la asuncin y deben recurrir a un amplio abanico de estrategias,
expresin de valores compatibles con la vida de- tcnicas y recursos de gestin (SSGP, 2007: 4).
mocrtica y el trabajo en instituciones pblicas.
El tcnico profesional, referido a su conoci- Estas regulaciones reducen el margen de discre-
miento de la materia propia de los programas que cionalidad de funcionarios y agentes pblicos,
lleva adelante una organizacin. El actitudinal, previniendo arbitrariedades y abusos de poder;
referido a las habilidades para la organizacin del otorgan previsibilidad y seguridad jurdica al
trabajo y el tiempo, la resolucin de problemas y accionar administrativo (tanto para la propia
la toma de decisiones, la comunicacin, la media- Administracin como para los particulares) y,
cin y resolucin de conflictos, y la integracin y en general, ordenan la actividad administrativa.
conduccin de equipos (COFEFUP, 2006: 13). Su fundamento ltimo es el debido proceso.
En el paradigma burocrtico tradicional, es-
En relacin con este indicador, sostendremos tas regulaciones llegaron a ocupar un lugar tan
como hiptesis que una relacin consistente preponderante que las mismas terminaron cons-
entre el Estado empleador y los trabajadores tituyendo, en muchos casos, un fin en s mismas.
pblicos, fundada en la valoracin de compe- Es por ello que los procesos de reforma de la Ad-
tencias integrales que abarquen el compromiso ministracin Pblica han hecho hincapi en la
con las cuestiones de Estado, redunda en una necesidad de hacer ms eficiente el accionar de
mayor capacidad estatal. las dependencias pblicas simplificando trmi-
4.5. Indicador 5: Diseos tes, eliminando formalidades innecesarias, redu-
ciendo los plazos de gestin, intentando, en defi-
procedimentales. Innovacin tecnolgica nitiva, que la Administracin oriente su accionar
La actividad de la Administracin Pblica, en hacia la obtencin de productos concretos.
tanto organizacin de tipo burocrtico, est Ms all de los debates respecto a los al-
surcada por procedimientos que determinan el cances y limitaciones del enfoque de gestin
funcionamiento interno de sus reas y la rela- por resultados, hoy se reconoce de modo un-
cin con otras organizaciones y con los ciudada- nime que contar con diseos procedimenta-
nos, estableciendo los trminos, intervenciones, les adecuados, accesibles y eficaces reviste una
formalidades y dems aspectos de cada proceso relevancia crucial. La innovacin tecnolgica
de gestin: es una herramienta fundamental para cumplir
La complejidad del Estado como institucin y con este objetivo. Asimismo, la cobertura terri-
la importancia de preservar los derechos indivi- torial se logra a travs de una capilaridad que
duales y sociales obliga a que la actividad pbli- est al alcance tanto de programas nacionales,
ca se enmarque en una arquitectura jurdica que como provinciales y locales. Las nuevas tecno-
la legtima () Esta arquitectura se funda en la logas, las bases de informacin adecuadas y

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Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

los convenios de trabajo con organizaciones de dades de comunicacin pblica que abri la
la comunidad favorecen esta capilaridad. sancin, en el ao 2009, de la Ley 26.522 de
Nuestra hiptesis general, en este cam- Servicios de Comunicacin Audiovisual. Esta
po, es que el uso de tecnologas apropiadas y ley consagra el derecho humano inalienable
la revisin y actualizacin permanente de los de expresar, recibir, difundir e investigar in-
procesos de trabajo colaboran con una mayor formaciones, ideas y opiniones. A partir de
capacidad estatal. esta premisa, habilita la provisin de servicios
a cargo de prestadores de gestin estatal, de
4.6. Indicador 6: Comunicacin gestin privada con fines de lucro y de gestin
institucional privada sin fines de lucro, estipulando que
La Gua que aqu se presenta define la comuni- cada uno de estos sectores no podr superar
cacin humana como el proceso que permite a una presencia mayor al 33 % en los medios de
las personas construir y compartir significados. comunicacin. Asimismo, autoriza la asigna-
Cuando esta comunicacin se da en el seno de cin a demanda y de manera directa a perso-
una institucin con el fin de transmitir men- nas de existencia ideal de derecho pblico es-
sajes y significados vinculados a su funciona- tatal como universidades nacionales, institutos
miento, se habla de comunicacin institucional. universitarios nacionales, pueblos originarios e
La comunicacin institucional, tanto in- Iglesia Catlica (artculos 1, 2 y 37). Tenien-
terna como externa, reviste una importancia do en cuenta estas nuevas posibilidades, cree-
crucial para la gestin pblica. En el primer mos que la apuesta a contar con medios pro-
caso, porque sin comunicacin eficaz y sufi- pios por parte de municipios, universidades o
ciente entre quienes componen los equipos de cmaras legislativas incrementa notablemente
gestin no hay posibilidad de llevar adelante la capacidad institucional de estos organismos.
las acciones planificadas; en el segundo caso, La comunicacin, indispensable para el
porque la satisfaccin de las necesidades pbli- cumplimiento de las metas planificadas, re-
cas con un enfoque inclusivo supone el estable- quiere ella tambin de una planificacin en la
cimiento de un sistema de conversacin per- que se defina qu se comunicar, quin lo co-
manente con la comunidad (SSGP, 2007: 5). municar, cmo lo comunicar y quines se-
En la actualidad, estos sistemas de conversa- rn los destinatarios del mensaje. Objetivos y
cin se han visto dinamizados por una serie de estrategias de comunicacin definidos con an-
circunstancias: las tecnologas de la informacin telacin, y acciones comunicativas que respe-
y la emergencia de las redes sociales otorgan a tan estos lineamientos son, a nuestro entender,
la comunicacin un alcance y una velocidad sin indicadores de una mayor capacidad estatal.
precedentes. A su vez, se han multiplicado, y en
algunos casos, institucionalizado instancias par- 4.7. Indicador 7: Aspectos
ticipativas que permiten la comunicacin de las fiscales y gestin financiera
demandas sociales de modo ms directo, fluido El Estado, para su organizacin material, lle-
y flexible que los canales tradicionales de peticin va adelante una gestin financiera fuertemente
ante las autoridades. Asambleas, audiencias pbli- imbricada con el sistema econmico y social
cas, mesas intersectoriales, foros vecinales, redes donde se inscribe. El financiamiento pblico
sociales y otras dinmicas, al tiempo que otorgan est vinculado a su capacidad fiscal y de obten-
mayores posibilidades a la comunicacin institu- cin de ingresos por venta de bienes y servicios
cional, plantean nuevos desafos. o endeudamiento, entre otras vas que permi-
Respecto de la comunicacin audiovisual, ten el sostenimiento del aparato institucional.
debe tenerse en cuenta el campo de oportuni- Esta economa pblica tambin se ve frente a
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oportunidades de obtencin de recursos cuan- cin clave a tener en cuenta para los niveles
do el Estado apuesta al ejercicio activo de su provincial y municipal, en virtud de su inci-
soberana en materia de recursos estratgicos dencia en la capacidad estatal de estos niveles.
(hidrocarburos, energa, minerales, commodities
en general). En estas actividades econmicas se 4.8. Indicador 8: Compras,
puede optar por un rol regulador o por un per- contrataciones e inversiones.
fil empresario, dando lugar a empresas pblicas Infraestructura pblica
con fuerte intervencin en el mercado. Uno de los sistemas de carcter transversal que
La discusin sobre la participacin del Es- tiene gran influencia en la gestin es el que
tado en las actividades econmicas est en el define y regula las adquisiciones de insumos
centro de los modelos estatales en pugna. Si y bienes de uso, as como la incorporacin de
asumimos un enfoque que considera al Esta- infraestructura. Las adquisiciones cuentan con
do el principal protagonista de la economa un marco de regulaciones y procedimientos en
de un pas, ste incidir en todos los niveles y los tres niveles de gobierno que deben revisarse
sistemas de gestin, pero especialmente en la en funcin de los desafos de un Estado que ha
gestin financiera. La obtencin y asignacin asumido un rol protagnico.
de recursos, as como su ejecucin, son aspec- La gestin de las adquisiciones es determi-
tos clave de la gestin pblica, factibles de ser nante en la ejecucin de los recursos y por con-
evaluados en trminos de eficacia y eficiencia. siguiente en la relacin entre los recursos asig-
En este contexto, nos interesa focalizar la nados y la produccin de los organismos. De
atencin en el servicio prestado por la admi- hecho, la programacin financiera anual, que
nistracin financiera al proyecto de gobierno, incluye la compra de insumos o bienes de uso,
es decir, en la capacidad de este instrumento se ve afectada por plazos del proceso de adqui-
para respaldar la implementacin de las po- siciones que obligan a los organismos a explorar
lticas y programas que se definen. Si bien el nuevos mecanismos de adquisicin o a forzar
presupuesto es el instrumento de planificacin procesos de compra directa para obtener insu-
de los recursos financieros que sustentan las mos bsicos para su funcionamiento. La infraes-
acciones de los organismos pblicos, la hist- tructura pblica, tanto en trminos micro como
rica distancia entre este instrumento y la pla- macro, puede verse afectada por este fenmeno.
nificacin general ha dado lugar a numerosos La Gua no tiene por objetivo proponer
esfuerzos por conjugarlos, dado que el presu- cambios en los sistemas de adquisicin e in-
puesto es, o debera ser, la expresin financiera versin pblica, pero s alertar sobre la com-
de un proyecto o programa de gobierno. plejidad que representan para la ejecucin
En este marco, una mayor capacidad es- financiera y por lo tanto para la expresin
tatal estar dada por la coherencia entre la de un proyecto de gobierno. En este marco,
voluntad poltica y la gestin financiera, as se postula que la capacidad estatal es mayor
como por la proporcin que ocupen los re- cuando las autoridades polticas logran agilizar
cursos propios frente a los que generen con- los procesos de compras y contrataciones, y es
dicionantes o deuda pblica. La obtencin de menor cuando estos procesos gobiernan al or-
recursos por la va del financiamiento de terce- ganismo imponindole sus tiempos.
ros condicionar los programas de trabajo a los La adquisicin de los insumos en tiempo
objetivos de quienes ofrecen la financiacin. y forma es un indicador relevante de la capa-
Finalmente, cabe consignar que el rgi- cidad estatal, la que redunda a su vez en una
men de coparticipacin y regmenes similares mayor y mejor infraestructura pblica, una
previstos en leyes especiales es una informa- capacidad clave a la hora de brindar servicios.
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Claudia Bernazza, Sabrina Comotto y Gustavo Longo Evaluando en clave pblica: Indicadores e instrumentos...

4.9. Indicador 9: Para sistematizar esta observacin, la Gua


Interinstitucionalidad divide la interinstitucionalidad en diferentes
categoras: las relaciones que se entablan con
El Estado, en cualquiera de sus niveles y en
otros poderes y organismos pblicos, provin-
cualquiera de sus unidades centralizadas,
cias y municipios, la participacin en orgni-
descentralizadas o con diferentes grados de au-
cas interinstitucionales (regiones, organismos
tonoma, opera en un contexto donde inte-
interestatales, empresas pblicas o de gestin
ractan mltiples actores, pblicos y privados,
pblico-privada) y las relaciones con organiza-
vinculados al territorio donde se asienta dicho
ciones sociales y econmicas.
Estado. Entre las capacidades estatales descrip-
tas en los primeros indicadores, se ha dado 4.10. Indicador 10: Evaluacin
prioridad a la habilidad de conducir eficazmen-
te la gestin en favor de los objetivos de gobier- Hemos iniciado la enumeracin de indicadores
no. Esta conduccin supone la constitucin o de capacidad estatal con la formulacin de un
fortalecimiento de alianzas a partir de procesos proyecto de gobierno, y queremos finalizarla con
de comunicacin y negociacin permanentes. las prcticas de evaluacin que pueda llevar ade-
Surge as la nocin de interinstitucionalidad: lante el mbito estatal que estemos observando.
Al igual que en la enunciacin de un proyecto de
El concepto de interinstitucionalidad hace refe- gobierno o proyecto institucional, no nos interesa
rencia a la coordinacin de actores, a la interac- tanto abocarnos a las normas y dispositivos que
cin de instituciones a travs de mecanismos de formalizan esta actividad, sino a las prcticas de
accin conjunta en torno a proyectos comunes, a gestin concretas que se realicen en esta materia.
la formulacin, construccin y ejecucin colec- Asumiremos la evaluacin institucional como:
tiva de programas, proyectos y acciones que in- Prctica integral de construccin, anlisis y
volucran iniciativas, recursos, potencialidades e comunicacin de informacin til para mejorar
intereses compartidos. La interinstitucionalidad tanto los procesos como los resultados de las po-
constituye una alternativa de gestin relacional lticas. Implica una reflexin compleja y partici-
e interconectada de agentes interrelacionados, pativa, una situacin de aprendizaje que incluye
frente a modelos autocentrados e individuales el intercambio crtico sobre aciertos y errores.
(Duque Daza, 2011: 3). El fin principal de la evaluacin de polticas p-
blicas se centra en la identificacin, valoracin
Para el estudio de este aspecto de la capacidad
y socializacin de los resultados construidos, en
estatal, la hiptesis de partida es que mayores
trminos de cambios producidos en las condi-
y mejores vinculaciones con otros Estados y
ciones de vida de la poblacin (Amaya, 2013).
organismos pblicos, as como con entes socia-
Amaya (2013) sostiene que la evaluacin
les y econmicos con los que se pueda acordar
tiene ms chances de incidir en la mejora de la
proyectos de gestin, redundan en una mayor
accin estatal si se desarrolla a travs de estra-
capacidad estatal. Debe tenerse en cuenta, sin
tegias de involucramiento y participacin de los
embargo, que estas relaciones fortalecen al Es-
diferentes actores relacionados con la poltica
tado si no van en desmedro de su soberana y
evaluada. Segn Olga Nirenberg, este enfoque
autonoma de decisin, dado que si estas rela-
de la evaluacin se aleja del tradicional, basado
ciones operan en favor de intereses econmicos
exclusivamente en el control o supervisin, y
de terceros o segn los objetivos que fijan orga-
enfatiza la funcin de aprendizaje compartido;
nismos internacionales o quienes tienen algn
se orienta a la mejora de la gestin pblica y
inters en el territorio y sus recursos, estamos
no exclusivamente a la rendicin de cuentas
ante un Estado que ha resignado capacidades.

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(2011: 229). Esta autora nos presenta los con- acuerdos entre todos los involucrados en el proce-
flictos y las tensiones que supone su aplicacin: so, sobre todo en torno a los propsitos y al diseo
evaluativo (Nirenberg, 2011: 241-242).
La cuestin de quin evala lleva implcito el pro-
blema de la resistencia a la prctica de la evaluacin Creemos que vale la pena dar la batalla cul-
y a las dificultades para utilizar sus resultados. No tural que permita incorporar gradualmente
es inusual que se lleven a cabo evaluaciones riguro- esta prctica y aceptar sus recomendaciones.
sas sean internas o externas, de procesos o termi- La apertura de instancias de evaluacin insti-
nales, en uno o en otro nivel organizacional cuya tucional ser considerada, por este motivo, un
implementacin y desarrollo han sido inicialmen- indicador relevante de capacidad estatal.
te aceptados pero cuyas recomendaciones son es-
casamente tenidas en cuenta luego por los propios 4.11. Indicadores y componentes
responsables y ejecutores de las intervenciones. A continuacin, se presenta un cuadro a modo
() Es innegable que existen tensiones, sino con- de sntesis que desagrega los indicadores en
tradicciones, entre los propsitos de la evaluacin componentes o dimensiones. Estos compo-
y la lgica de funcionamiento de las organizacio- nentes permiten seleccionar fuentes e instru-
nes. Este tema, recurrente en la revisin de las ex- mentos de relevamiento de su mayor o menor
periencias, nos recuerda que la programacin de presencia en una institucin, muchos de los
una evaluacin debe incorporar negociaciones y cuales se sugieren en la Gua.

Cuadro 1:
Indicadores de capacidad estatal desagregados en componentes/dimensiones
Indicador Componentes/Dimensiones
1. Proyecto de Gobierno 1. Definiciones poltico-ideolgicas.
2. Proyecto institucional.
3. Agenda de gobierno.
4. Polticas Pblicas yProyectos especiales.
5. mbitos de concertacin.
6. Enfoque de DD.HH, justicia distributiva y gnero.
2. Liderazgo 1. Motivacin.
2. Reconocimiento del liderazgo y compromiso con el
proyecto.
3. Conformacin de equipos.
4. Clima y cultura institucional.
3. Diseo estructural 1. Estructura al servicio del Proyecto de Gobierno.
2. Estructura al servicio de la gobernabilidad.
3. Estructura subordinada a la carrera profesional.
4. Empleo pblico 1. Poltica de personal y proyecto institucional. Plantillas
y regmenes de personal.
2. Sistema de promocin.
3. Formacin.
4. Relacin con los sindicatos. Realizacin y temario de
las paritarias.

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5. Diseo procedimental, Innova- 1. Existencia de procedimientos regulados.


cin tecnolgica 2. Actualizacin peridica de procedimientos.
3. Digitalizacin de trmites y documentos. Firma
digital.
4. Capilaridad y Ventanilla nica.
5. Duracin de los trmites.
6. Poltica informtica. Software libre.
6. Comunicacin institucional 1. Plan de comunicacin institucional.
2. Comunicacin interna.
3. Comunicacin externa.
7. Aspectos fiscales y gestin 1. Aspectos de poltica fiscal y origen de los recursos.
financiera 2. Agenda de gobierno expresada en trminos financieros.
3. Ejecucin presupuestaria.
4. Resultados.
8. Compras, contrataciones e in- 1. Planificacin de las adquisiciones y la infraestructura
versiones. Infraestructura pblica pblica.
2. Estructura al servicio de la gestin de las adquisiciones.
3. Plazo y resultado de los trmites de adquisicin.
9. Interinstitucionalidad 1. Interestatalidad.
2. Participacin en orgnicas interinstitucionales.
3. Relacin con organizaciones sociales y econmicas.
10. Evaluacin 1. Incorporacin de dispositivos y procesos de evaluacin
en el proyecto institucional.
2. Enfoque y metodologa adoptada.
3. Agenda de modificaciones surgida de procesos de
evaluacin.

A modo de conclusin ga y un conjunto de indicadores que fueron


Evaluar en clave pblica supone asumir que presentados en el presente artculo. Creemos
el modelo estatal al que aspiramos no es neu- que su aplicacin en diferentes organismos y
tro respecto de los valores que orientan las pro- reparticiones permitir, en un futuro no muy
puestas y acciones de los gobernantes y agentes lejano, definir con precisin las caractersticas
pblicos. El espacio otorgado en el proyecto que estamos decididos a proponer y defender
institucional a los derechos humanos, la justi- en nuestros Estados. Sin embargo, nuestras
cia distributiva y la inclusin de todas las per- observaciones en ningn caso pueden dar
sonas es determinante a la hora de medir las lugar a ponderaciones lineales, en el sentido
capacidades de un Estado. Al mismo tiempo, de presentar resultados que concluyan que
la evaluacin de estas capacidades debe tener estamos ante un Estado dbil o fuerte en tr-
en cuenta que la gestin de lo pblico se des- minos absolutos. De hecho, creemos que el
pliega en escenarios de conflicto y resistencia. Estado argentino ha avanzado en las ltimas
Bajo estas premisas, quisimos ofrecer a los dcadas en cuestiones referidas al liderazgo y
gestores pblicos una gua para la medicin de a la capacidad de gobierno, venciendo iner-
la capacidad estatal a travs de una metodolo- cias tecno-burocrticas. Esto puede dar lugar

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a desrdenes o debilidades administrativas Amaya, P. (2013). Evaluar las polticas y progra-


coyunturales, los que deben leerse en un con- mas pblicos para fortalecer al Estado: Claves
texto de transformacin de rutinas de gestin. para el diseo de las estrategias metodolgi-
En todos los casos, las debilidades y fortalezas cas. Seminario Internacional de Evaluacin,
conviven y responden a una historia y una si- Jefatura de Gabinete de Ministros (en lnea).
tuacin a descubrir y a comprender. (Consulta: 21 de enero de 2015).http://www.
Al mismo tiempo, para que la prioriza- jefatura.gob.ar/archivos/politicas-publicas/F)
cin de los problemas a resolver y las reco- Amaya.pdf
mendaciones surjan de un acuerdo amplio, Bernazza, C. (2002). Grupos, organizaciones,
la Gua sugiere la conformacin de unidades redes sociales: una aproximacin a la inte-
de fortalecimiento institucional en las que par- raccin humana (en lnea). (Consulta: 22 de
ticipen los referentes del proyecto poltico en enero de 2015). Disponible en www.claudia-
marcha, mbitos acadmicos, gremiales, los bernazza.com.ar
trabajadores involucrados y los destinatarios Bernazza, C. y Longo, G. (2014). Debates sobre
de los programas pblicos. capacidades estatales en la Argentina. Un es-
Estas unidades deben evitar dilaciones en tado del arte. Revista Estado y Polticas Pbli-
el diagnstico, enfocando su actividad en las cas N 3. Ao II, octubre de 2014. FLACSO
acciones a recomendar para el fortalecimiento Sede acadmica Argentina, pp. 107-130.
de las capacidades estatales. Queremos resol- Bonifacio, J. A. (2009). Funcin pblica y capa-
ver as uno de los reclamos recurrentes dirigi- cidades estatales. Revista de Ciencia Poltica y
dos a mbitos universitarios y programas de Relaciones Internacionales de la Universidad de
innovacin: la produccin de recomendacio- Palermo, Ao 2, N 2, noviembre 2009.
nes pertinentes que puedan ser implementa- Consejo Federal de la Funcin Pblica (COFE-
das en lapsos relativamente breves. FUP) (2006). Principios y recomendaciones
Finalmente, la conformacin de un Obser- para una carrera profesional administrativa
vatorio del Estado donde se compartan expe- en las administraciones provinciales de la
riencias y aprendizajes (situado en las antpo- Repblica Argentina (en lnea). (Consulta:
das de los que se crean para ejercer un supuesto 20 de enero de 2015). http://www.sgp.gov.
control ciudadano sobre funcionarios que os- ar/contenidos/cofefup/documentos/docs/
cilan por definicin entre la negligencia y la Principios_y_recomendaciones.pdf
corrupcin) puede colaborar con la batalla Centro Latinoamericano de Administracin para
cultural que nos proponemos dar. Nuestros el Desarrollo CLAD. (1997). Una nueva
Estados, siempre acechados por teoras que gestin pblica para Amrica Latina. Buenos
relativizan su rol, necesitan que elaboremos Aires: CLAD.
las definiciones que los legitimen y las reco- Duque Daza, J. (2011). El desafo de la interins-
mendaciones que los fortalezcan. La enuncia- titucionalidad como estrategia de gestin en
cin de argumentos para la defensa, respaldo y programas de formacin avanzada. Uni/Plu-
mejora de los Estados latinoamericanos es un riversidad.Vol.11, No.3, 2011. Versin Di-
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

Capacidad estatal:
Revisin del concepto y algunos
ejes de anlisis y debate

State Capacity:
Concept revision and some issues for analysis and discussion

Por Julin Bertranou*


Fecha de Recepcin: 30 de enero de 2015.
Fecha de Aceptacin: 19 de marzo de 2015.

RESUMEN dalidades de gestin pblica y el carcter legal


El artculo de investigacin realiza un aporte e imparcial del accionar del Estado.
a la conceptualizacin de la capacidad estatal, Palabras clave: Capacidad estatal, Buro-
identifica algunos ejes primordiales de an- cracia, Gestin pblica.
lisis y propone algunas lneas para el debate.
El concepto de capacidad estatal utilizado es
ABSTRACT
instrumental (es decir, requiere de la identi-
ficacin previa de una finalidad), aplicable a This article makes a contribution to the defini-
distintos sujetos estatales (organizaciones p- tion of state capacity, identifies important en-
blicas) y analticamente diferenciado de los try points for the analysis and proposes issues
resultados esperados. Los factores explicativos for discussion. The concept of state capacity is
de la capacidad deben encontrarse en el tipo instrumental (that is, it requires the previous
de relacin entre Estado y sociedad, en la le- identification of a goal), it can be applied to
gitimidad estatal, en los dispositivos organiza- different state agencies (public organizations)
cionales y en los arreglos interorganizaciona- and it is analytically distinguished from the
les. Los ejes primordiales de anlisis son tanto expected results. The explaining factors of ca-
polticos como organizacionales: la autonoma pacity can be found in the nature of the state/
del Estado, la articulacin pblico/privada, la society relation, in state legitimacy, and in the
calidad del aparato burocrtico y la coordina- organizational and interorganizational arran-
cin interorganizacional. El artculo culmina gements. The privileged entry points for the
con la propuesta de algunos ejes de debate analysis of state capacity are political and or-
alrededor de la capacidad estatal: el papel del ganizational: the autonomy of the state, the
presupuesto, la relacin con las distintas mo- public/private link, the quality of bureaucracy

* Licenciado en Administracin Pblica y Ciencias Polticas por la Universidad Nacional de Cuyo


(UNCUYO). Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA), Maestro en
Ciencias Sociales por FLACSO Sede acadmica Mxico. Instituto del Transporte/Escuela de Polti-
ca y Gobierno. Universidad Nacional de San Martn. Correo electrnico: jbertranou@hotmail.com
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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

and the interorganizational coordination. The calidad de los servicios que prestan, cul es la
article end with the proposal of some state calidad de la informacin o la inteligencia de
capacity issues for discussion: the role of the que disponen, o cul es el grado de autonoma
public budget, the relation with the different vis--vis los administrados y de imparcialidad
strategies of public management and the rela- en sus actuaciones.
tion with Rule of Law. Las distintos enfoques respecto a la capa-
Keywords: State Capacity, Bureaucracy, Pu- cidad estatal dependen en gran medida del
blic Management. alcance del concepto, y de las dimensiones
que se considere integren el mismo. En este
sentido, este artculo ofrecer una perspectiva
Introduccin que tiene algunos puntos en comn con una
La Revista Estado y Polticas Pblicas nos invita bibliografa bastante difundida, y algunos
en este nmero a pensar o repensar el concep- nfasis especiales a la luz de la investigacin
to de capacidad estatal, su operacionalizacin emprica y los cambios que se han sucedido
analtica y su aplicacin emprica, haciendo en las preocupaciones sobre el funcionamiento
hincapi en la posibilidad de identificar nuevas del Estado1. Pero claro est, bienvenido sea el
aproximaciones o nuevos enfoques. La pro- debate, y bienvenida la existencia de distintos
puesta es provocadora conceptualmente y nos enfoques y perspectivas, los cuales amplan
obliga a una reflexin cada vez ms profunda inexorablemente nuestro conocimiento sobre
aunque tambin, cada vez ms vinculada a los el Estado en accin.
objetos concretos de investigacin emprica. Este trabajo se organiza en tres partes lue-
Es posible que este artculo no alcance a cubrir go de esta breve introduccin. En una prime-
todas las expectativas de los editores. Princi- ra parte, a continuacin, intentar esclarecer,
palmente porque en el abordaje que realice desde mi perspectiva, aspectos conceptuales
de este concepto y sus aplicaciones me remita sobre la capacidad estatal, sus manifestaciones,
nuevamente a caracterizaciones ya tradiciona- sus factores explicativos y su relacin con otros
les. No obstante, intentar dar un nuevo cariz conceptos importantes. En una segunda parte,
a esta bibliografa e intentar hacer nfasis dis- me enfocar con ejemplos, en algunas entradas
tintos a considerar a la hora del estudio de la conceptuales que considero ineludibles en el
capacidad de las organizaciones pblicas. abordaje de la capacidad de las organizaciones
La cuestin de la capacidad estatal no es pblicas. Y en una tercera parte, abrir un es-
slo relevante en trminos de un abordaje de pacio para algunas discusiones a la luz de expe-
brocha gruesa, a saber, en la discusin que riencias pblicas recientes y de investigaciones
ha acontecido en los ltimos aos sobre el rol acadmicas.
estatal en el desarrollo humano y en la igual-
dad, como respuesta a las limitaciones de las
perspectivas ms restringidas en el despliegue 1. Precisiones conceptuales
de estos roles principalmente en la dcada de sobre capacidad estatal
los aos noventa, en buena parte del mundo y Los contenidos de este apartado han sido
especialmente en nuestra Regin. La cuestin elaborados ms extensamente en Bertranou
de la capacidad es imprescindible como mbi-
to de indagacin analtica cuando nos remiti-
mos a la fontanera de la actividad pblica, 1 En Bertranou (2013b) puede encontrase una
es decir, a cmo operan en lo concreto, en el resea de una parte de la bibliografa, as
da a da las instituciones estatales, cul es la como en Rey (2014) en esta misma Revista.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

(2013b, 2014). Intentar en este trabajo ha- analizarse en funcin de cualquier finalidad a
cer una sntesis que refleje mi convencimiento perseguir, pero que es analticamente diferen-
actual sobre los alcances y contenidos del con- te de esta finalidad. Existen mltiples trabajos
cepto de capacidad estatal. de muy buena factura que adoptan el criterio
de asociar capacidad y funcin. Es un cami-
a) Definicin no posible y en muchos casos, perfectamente
Para este trabajo la capacidad estatal es la apti- explicable. El Estado capaz, si se permite esta
tud de los entes estatales para alcanzar los fines licencia idiomtica, es aqul que puede cum-
que le han sido asignados interna o externa- plir adecuadamente ciertas funciones que le
mente. Esta aptitud se desprende y se explica han sido asignadas. Ejemplos de estos trabajos
a partir de la existencia o accionar de un con- son los de Iazzetta (2012) y Hanson y Sigman
junto de factores que luego denominaremos, (2011), entre otros. Es una argumentacin
componentes de capacidad estatal, y entre los que no analiza si el Estado es capaz para ha-
que se encuentran sus dotaciones humanas, cer algo (a definir) sino que busca calificar de
sus competencias legales y su legitimidad y sus capaz a aquel Estado que hace determinadas
recursos organizacionales y de accin interor- acciones.
ganizacional, entre otros. Una ltima cuestin en este punto. La ca-
Por un lado, el concepto supone la asigna- pacidad estatal es un atributo de organizacio-
cin de esta cualidad (aptitud) a entes (acto- nes pblicas. Es al mismo tiempo un atributo
res) estatales de distinto tipo en funcin de la relacional en el sentido en que las dotaciones
finalidad u objetivo que se utilice como par- de capacidad requeridas para el cumplimiento
metro contra el cual evaluar la capacidad: pue- de ciertos fines, dependen de la propensin a
de tratarse del Estado-Nacin como un todo la cooperacin y al cumplimiento voluntario
(o un Estado subnacional), de una agencia p- de normas por parte de los ciudadanos. A ma-
blica unitaria (la AFIP, por ejemplo), o de un yor cooperacin de stos, menos dotaciones (o
conglomerado de agencias que deben actuar distintas) son requeridas.
de manera conjunta. Por otro lado, el concep-
to hace referencia a una cualidad del Estado b) Capacidad y Poder
que puede estar presente en diversos grados. No puede desligarse el concepto de capacidad
En ese sentido, el Estado puede ser ms o estatal (o el de fuerza del Estado) de la discu-
menos capaz, en funcin de la existencia de sin ms general y antigua sobre el poder (Rey,
estas dotaciones humanas, organizacionales, 2014). Si bien estamos lejos de reconocer una
tecnolgicas y de capital interorganizacional. definicin nica, en su versin ms clsica
Finalmente, el concepto de aptitud nos remite (Weber, Dahl), el poder responde al siguiente
a la idea de la existencia (o no) de condiciones relato: A ejerce poder sobre B cuando A hace
para el logro de los fines (resultados) previstos. que B haga algo que no hubiera hecho motu
La capacidad entonces, no se ve reflejada en los proprio. Esta forma de interpretar el poder es
resultados, sino en la existencia de estas con- lo que autores como Clarence Stone describen
diciones para el logro de resultados. Sobre este como poder sobre, o tambin dominacin
tema comentaremos de manera ms extensa (Pierre, 2005; Hochschild, 2008).
ms adelante. Frente a esta interpretacin, se erige otra
La nocin de capacidad adoptada en este que define al poder como interdependencia
trabajo es de carcter instrumental y carece de en la bsqueda de capacidad para lograr una
un contenido sustantivo especfico. Esto sig- meta (Hochschild, 2008: 323), y que se resu-
nifica que se trata de un atributo que puede me en la expresin poder para (Pierre, 2005).

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

Esta ltima concepcin de poder para en- los roles estatales y los contenidos de poltica
cuentra eco en las concepciones feministas del pblica no son neutros en trminos de resulta-
poder como capacidad o como empodera- dos, ms all de que se verifiquen buenas con-
miento, en vez de poder como dominacin. diciones de ejecucin estatal de estas polticas.
Ms all de las definiciones, es necesario En funcin de la naturaleza de los bienes, ser-
reconocer que estos conceptos tienen un estre- vicios o regulaciones a producir, ciertas formas
cho parentesco y que remiten al Estado y a la de coordinacin social e integracin de recur-
poltica. El concepto de capacidad remite de sos son ms beneficiosas que otras, ms all de
manera ms directa al accionar de las organi- la capacidad concreta del Estado en el ejercicio
zaciones pblicas en el marco de polticas, y de del rol que le compete.
all su utilidad relativa en estos casos, frente al Puede argumentarse en una segunda ins-
concepto de poder. tancia, que las opciones de poltica son una
medida de capacidad estatal, al menos en dos
c) Capacidad y opciones de poltica pblica sentidos. En un primer sentido directo, las
La importancia del ejercicio eficaz del rol esta- opciones de poltica implican determinados
tal, idea que nos acerca por ahora al concepto marcos de interrelacin pblico-privado y
de capacidad, no debe sin embargo soslayar la conllevan tecnologas de gestin y dotaciones
consideracin sobre los contenidos de este rol. de recursos que explican la capacidad (sobre
Es posible graficar estos roles a partir de las este punto, se remite al lector al anlisis de los
distintas polticas pblicas que despliegan los componentes de capacidad en el punto f ). En
Estados. Tenemos entonces dos dimensiones: un segundo sentido indirecto, las opciones de
las distintas opciones de poltica pblica y las poltica pueden mostrar la falta de capacidad
capacidades para ejecutar estas polticas. Am- del Estado para implementar otras opciones
bas podran incidir de manera independiente de poltica pblica. En efecto, determinadas
sobre la sociedad, la economa y la poltica. El formas de relacin entre el Estado y la socie-
tratamiento de su incidencia relativa ha sido dad y ciertos rasgos de la organizacin buro-
diferente en la bibliografa. Algunos estudios crtica podran impedir que el Estado adopte
tienden a minimizar el efecto de los diversos polticas pblicas ms efectivas3.
roles estatales (o los tipos de poltica pblica)
sobre las condiciones de vida de la poblacin, d) Otras precisiones sobre el concepto de ca-
centrndose fundamentalmente en la capaci- pacidad estatal
dad que tienen esos Estados para cumplir con i. Capacidad y Finalidad
el rol asignado, ms all de cul sea el mismo2. La capacidad estatal es un atributo que slo
Sin embargo, la experiencia poltica y social puede expresarse en relacin con los fines que
reciente ofrece numerosas evidencias de que se entiende que debe perseguir el Estado o sus
unidades especficas. No puede analizarse la
capacidad en abstracto, o en general, desligada
2 Un ejemplo de este tipo de argumento, que el
contenido de las polticas pblicas (que in-
cluye no slo modalidades tcnicas sino roles 3 La falta de capacidad que pueden reflejar
estatales) es menos importante que la forma determinadas opciones recuerda el anlisis
(capacidad) a travs de las cuales el Estado las sobre las dos caras del poder y sobre las no-
lleva a cabo, puede encontrarse en los trabajos decisiones que realizaron Bachrach y Baratz
de Mariano Tommasi y otros colegas (Tom- en su clsico trabajo de hace ya cinco dcadas
masi, 2010; Stein y otros, 2006). (1962, 1963).
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

de funciones que deben ser cumplidas. Los fi- Legislativo, el Poder Judicial y los organismos
nes asignados al Estado y sus unidades tienen de control extra poder. Es necesaria esta con-
un marco histrico-temporal de produccin; sideracin completa tambin (y no slo de las
no son permanentes, ms all de que puedan organizaciones del Poder Ejecutivo) porque
entenderse algunas funciones como constitu- el marco de referencia de finalidades debe
tivas del Estado como tal. En la medida en incluir un conjunto de valores que en gene-
que las finalidades son contingentes, las ca- ral supera los que se adjudican a una agencia
pacidades a desarrollar deben establecerse en gubernamental especfica. El marco de refe-
funcin de estas particularidades. Una buena rencia valorativo incluye aspectos tales como
proporcin de las finalidades del Estado (de la pertinencia, la representatividad, la aptitud
un Estado particular o de una unidad guber- de respuesta a los ciudadanos, adems del vo-
namental especial) son el resultado de luchas lumen y calidad de los bienes y servicios que
polticas sectoriales por la politizacin de los se prestan. Cuando se analizan agencias par-
asuntos pblicos, por lo que son especficas a ticulares que tienen que ver con la ejecucin
cada contexto histrico-espacial estatal. Como de ciertas polticas, el marco estatal de anlisis
breve resea de trabajos que explcitamente resulta ms acotado ya que toma como aspec-
analizan la capacidad en funcin de alguna fi- tos externos (o dados) algunos de los procesos
nalidad de poltica pblica podemos mencio- de produccin de dotaciones (por ejemplo, la
nar los de Bertranou (2013a) sobre seguridad creacin de su competencia legal para operar).
vial, Oszlak (2005) sobre regulaciones en te- De manera similar, cuando se analizan agen-
lecomunicaciones y sobre polticas agropecua- cias estatales actuando de manera coordinada,
rias, Oszlak, Felder y Forcinito (2000) sobre o bien cuando se considera a un conjunto de
regulaciones pblicas, Repetto (2003, 2007) agencias como un sujeto estatal complejo,
sobre poltica social, Alonso (2007) sobre debe clarificarse el marco de anlisis de sus
polticas de salud, y Depetris (2011) sobre la competencias, para claramente distinguir los
lucha contra el narcotrfico, entre tantos otros elementos de contexto de aquellos que son
estudios sectoriales. objeto de anlisis en tanto componentes de
capacidad estatal. El trabajo de Zrbriggen
ii. Capacidad y Sujeto estatal (2005) es un excelente ejemplo de anlisis de
Como ha sido ya mencionado, la capacidad un conglomerado de actores estatales que se
es un atributo que puede asignarse slo a un encuentran ligados por una finalidad comn y
ente o sujeto (en este caso, estatal) que se que en tanto sujeto (colectivo), es susceptible
desempee como actor, con agencia. Este su- de ser evaluado desde su capacidad.
jeto estatal puede estar definido en distintos
niveles dependiendo de cul sea el inters del iii. Capacidad y Autonoma
anlisis poltico u organizacional. En funcin La relacin entre capacidad y autonoma ha
de cul sea el sujeto estatal de anlisis, son las tenido distintas interpretaciones, incluso den-
institucionalidades, organizaciones y compe- tro de la bibliografa que se aboca a estudiar
tencias que deben contemplarse a la hora de la fuerza y la capacidad estatal. El trabajo de
una caracterizacin de las capacidades. Si se Skocpol (1990) advierte que la capacidad es
considera el Estado-Nacin y algunas de sus una condicin de la autonoma estatal, ya que
funciones bsicas, sera necesario contemplar sta no puede expresarse sin que haya elemen-
el funcionamiento de toda la institucionali- tos subyacentes que permitan al Estado actuar
dad productora de polticas, y esto incluye no eficazmente como un actor frente a los dems
slo el Poder Ejecutivo, sino tambin el Poder actores sociales. Si bien para Skocpol existen

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

razones por las cuales es posible explicar la ac- fcticos, de lo contrario, no podr cumplir
tuacin autnoma del Estado (la relacin con sus fines. Como condicin para lograr ciertos
otros Estados, los requerimientos internos de resultados, se encuentra el hecho de no estar
cohesin y los colectivos de funcionarios), capturado por intereses diferentes. La autono-
la posibilidad de su verificacin depende del ma y la capacidad necesarias en este sentido,
despliegue de capacidades, aunque no sea esta no remiten slo a los medios disponibles, sino
una condicin suficiente. La capacidad ayuda tambin a los tipos de fines a alcanzar. Es en
a la construccin de la autonoma.4 funcin de ciertos fines que es posible alegar
Desde otra perspectiva (Migdal, 1989, autonoma, y en es en funcin de esos fines,
2011), no hay capacidad sin autonoma vis- que es posible tambin alegar capacidad. Y en
-vis los actores que disputan con el Estado ese sentido, tanto la capacidad como la auto-
el control de la instalacin y aplicacin de un noma se influencian mutuamente.
marco legal. En este caso, la autonoma del Es-
tado frente a los poderes fcticos, es condicin iv. Capacidad y Resultados
necesaria para la capacidad, y no en el sentido La distincin entre capacidad y resultados
inverso. Nos encontramos entonces ante dos (desempeo, en alguna bibliografa) no ha
aproximaciones muy interesantes a la caracte- sido suficientemente analizada, lo cual lleva a
rizacin de la capacidad estatal. En un caso, frecuentes confusiones y, por lo tanto, a ma-
la capacidad es expresin de autonoma (Mig- las interpretaciones acerca de los alcances de
dal). En el otro caso, la autonoma puede ser esta capacidad y las posibilidades de mejora de
en parte, una expresin de la capacidad (Sko- la misma. Existen autores que no distinguen
cpol, y tambin Evans, 1996). Sin dudas, no explcitamente entre estas variables aportando
slo es diferente la relacin que tienen entre s a esta confusin. En un trabajo anterior (Ber-
la capacidad y la autonoma, sino que estamos tranou, 2001) se establecieron las diferencias
ante definiciones distintas de capacidad estatal entre los conceptos de capacidad y desempeo
y quizs ante la aplicacin a distintos tipos de (este ltimo, ligado a resultados finales).
sujetos estatales. Para este trabajo, existe una estrecha vin-
Desde el punto de vista de este trabajo, culacin entre los dos conceptos de capacidad
la posibilidad de actuar de manera autnoma y resultados, pero stos no deben ser analti-
depende de ciertas dotaciones de capacidad es- camente confundidos. Para este texto, la ca-
tatal; de lo contrario, no existe la posibilidad pacidad estatal juega un papel determinante
efectiva de perfilar una lnea de actuacin in- en la mejora de las condiciones de vida de la
dependiente de las presiones sociales. Pero en poblacin (resultados), aunque es imprescin-
funcin tambin del tipo de sujeto bajo an- dible definir el marco de relaciones entre estas
lisis y del tipo de finalidades estudiadas, la ca- variables (Ver Figura a continuacin). Una
pacidad (para lograr ciertas metas) depende de perspectiva compartida puede encontrarse en
que el organismo sea autnomo de los poderes vom Hau (2012: 27), Enrquez y Centeno
(2012: 139), Hanson y Sigman (2011: 2) y
Kocher (2010).5
4 Cabe tambin sugerir que un Estado podra
ser capaz (de acuerdo a un tipo de definicin
ms instrumental), sin ser autnomo, en la 5 Kocher (2010: 139) alerta acerca de los ries-
medida en que puede haber desarrollado una gos de razonamiento tautolgico cuando se
serie de instrumentos que facilitan la coloni- asimilan las capacidades con los resultados de
zacin por parte de actores sociales. estas capacidades.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

Figura:
La vinculacin entre capacidad estatal y resultados

Capacidad estatal Resultados (de poltica


Componentes o factores: Productos pblica); desempeo
1. Vnculo E/S Entregables: institucional
2. Legitimidad del estado bienes, servicios Cambios en las con-
3. Estructura burocrtica y regulaciones diciones de vida de
4. Capital de accin que presta la poblacin o en las
interorganizacional la unidad instituciones.
gubernamental.

Variables externas que Variables externas que pueden afectar el


pueden afectar el despliegue resultado del despliegue de la capacidad:
de la capacidad: 1. Eventos econmicos, meteorolgicos,
1. Ambiente poltico, econmico y polticos, o de otra especie, que estn fuera del
social facilitador (o no). control de la unidad gubernamental actuante.
2. Resistencia de la poblacin. 2. Ambiente supraestatal nacional.
3. Cambios o restricciones coyun- 3. Incertidumbre (insufi-ciencia del modelo
turales en el liderazgo (voluntad). medios/fines).

Fuente: Bertranou, 2014.

e) Manifestaciones de capacidad estatal Repetto (2007) define como manifestacio-


Por manifestaciones de capacidad estatal, me nes (utiliza el trmino componentes) de la capa-
refiero a desagregaciones o expresiones de esta cidad estatal a las capacidades administrativas y
capacidad segn algn criterio analtico. No las polticas, entendiendo que las tcnicas o las
se trata de factores explicativos de esta capaci- institucionales no constituyen dimensiones dis-
dad (componentes), sino subdivisiones anal- cernibles de manera mutuamente excluyente.
ticas. Una de las caracterizaciones primigenias Por ejemplo, entiende que las capacidades tc-
ms importantes establece una clasificacin nicas, definidas de la manera en que lo ha hecho
entre capacidades tcnicas, administrativas, Grindle (1997), estn presentes tanto en el plano
institucionales y polticas (Grindle, 1997). administrativo como el poltico. En el texto se
Las capacidades tcnicas se fundan en algn afirma que la capacidad administrativa es con-
conocimiento especfico ligado a los fines de dicin necesaria pero no suficiente para lograr
la organizacin estatal, las administrativas ha- niveles relevantes capacidad estatal, quedando
cen a la potencialidad de proveer los insumos el faltante en el campo de la capacidad poltica.
necesarios para la provisin de bienes finales, Justamente la caracterizacin ms interesante
las institucionales se fundan en los dispositivos en el texto de Repetto se refiere a la capacidad
legales que habilitan el trabajo de una organi- poltica, a la cual define como la capacidad de
zacin y las polticas, se refieren en trminos los gobiernos para problematizar las demandas
generales, a la potencialidad de influenciar de los grupos mayoritarios de la poblacin, to-
otros actores en la consecucin de un fin. mando decisiones que representen y expresen los

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

intereses e ideologas de los mismos ms all de chas o dficits de capacidad (Tobelem, 1992a,
la dotacin de recursos que puedan movilizar en 1992b; Grindle, 1997; Hilderbrand y Grindle,
la esfera pblica (p. 54). 1997; Oszlak y Orellana, 2001). Otra va es a
Este breve repaso orienta a este trabajo a travs del esquema tripartido de dotaciones
adoptar el criterio de distinguir dos manifes- aportado por Bertranou (2013a): Autorizaciones
taciones analticas bsicas de la capacidad esta- legales y legitimidad, Organizacin y medios de
tal: la capacidad poltica, retomando el anlisis accin, y Capital de accin interorganizacional.
previo Repetto (2007), como la expresin de En Bertranou (2014) se adopta otra clasifi-
capacidad manifestada en la aptitud para deli- cacin, que se nutre de los enfoques anteriores.
near objetivos en un contexto conflictivo y para Esta clasificacin internaliza de manera directa el
sortear los obstculos enfrentados; y la capaci- tipo de relacin que los sujetos estatales estable-
dad organizacional, siguiendo una definicin de cen con actores no estatales, prestando atencin
Martnez Nogueira (2013) que se deriva de la a las influencias ejercidas por estos ltimos como
administrativa, que identifica la expresin de un elemento que afecta la autonoma de los pri-
capacidad derivada del uso del aparato buro- meros, y de manera consecuente, su capacidad
crtico de las organizaciones estatales. (aunque no es el nico tipo de influencia obser-
vable). Esta clasificacin de factores parece captar
f ) Componentes de capacidad estatal mejor la capacidad de sujetos estatales de alta je-
Lo que resulta importante es distinguir la nocin rarqua, o sujetos complejos (o compuestos). Los
de manifestacin o expresin de capacidad, de factores o componentes son los siguientes:
los componentes explicativos de estas manifesta- El vnculo actor estatal/otros actores
ciones y de la capacidad en su totalidad. Se trata La legitimidad del actor estatal
de dos planos analticos diferentes. El estudio de Las caractersticas de los arreglos institucio-
los componentes representa el ncleo investiga- nales y la estructura burocrtica
tivo central para poder extraer conclusiones la El capital de accin interinstitucional
capacidad estatal general o de alguna manifesta-
cin puntual (organizacional o poltica). Ciertos i. El vnculo actor estatal/otros actores
factores que se analizarn a continuacin, pue- Este componente alude al grado de autonoma
den explicar tanto las capacidades polticas como o heteronoma del Estado vis--vis los actores
las organizacionales de un ente estatal. sociales, en sintona con los problemas aborda-
La nocin de componente se refiere entonces dos por Skocpol y Migdal, entre otros autores
a alguna dimensin constitutiva de la capacidad relacionados con este problema, y tambin a
que pueda ser observable para los analistas orga- la densidad de las relaciones y sinergias que los
nizacionales o de poltica pblica, y que incluso, actores estatales establecen con los actores no
pueda ser aprehendida a travs de indicadores estatales (Evans 1996a). Estas dos dimensio-
cuantitativos y cualitativos. Los componentes de nes del componente conforman un patrn de
la capacidad entonces nos permiten captar di- relaciones Estado/sociedad que puede aportar
mensiones constitutivas y observables, condicin importantes elementos de juicios acerca de la
ineludible para poder aprehender este fenmeno capacidad estatal en determinados contextos.
y poder producir cambios en el sentido reque-
rido. Estos componentes son los factores que ii. La legitimidad del actor estatal
describen y explican la capacidad y el nivel de la Este componente es el ms complejo para dis-
misma en funcin de las finalidades a cumplir. cernir y en muchos casos, ante la ausencia de
Para el abordaje de estos componentes exis- evidencia que lo haga observable, es omitido sin
ten diversas vas. Una es la del anlisis de las bre- ms. Alude de manera directa al grado de acep-

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tacin de la autoridad y las competencias asig- la accin de todos y cada uno de sus inte-
nadas a la organizacin estatal, por parte de los grantes (Bertranou, 2004).
ciudadanos y de otras organizaciones pblicas y d. Medios financieros: disponibilidad econ-
privadas. La aceptacin de la autoridad estatal es mico-financiera de las organizaciones y ac-
de naturaleza subjetiva y se traduce en una ma- ceso efectivo a estos recursos.
yor posibilidad de actuacin de esta autoridad. e. Estructura y procesos organizacionales, y
modelo de toma de decisiones. Por estructu-
iii. Los arreglos institucionales y la estructura ra se entiende la relacin formal o informal
burocrtica que existe entre las distintas unidades que
En este trabajo se le asigna a este componente una integran la organizacin. Los procesos son
importancia central para explicar la capacidad de conjuntos de actividades que tienen como
una organizacin estatal, sin desmedro de la re- fin la produccin de un bien o un servicio
levancia de las dems dimensiones incorporadas de abastecimiento interno, de abastecimien-
al modelo de anlisis. De los componentes iden- to externo o final.
tificados, este es el que alude a las condiciones f. Modelo productivo: funcin de produccin
internas de la organizacin, aquellas que explican especfica que incluye las funciones crticas
de manera directa la funcin de produccin y las que caracterizan e identifican claramente
funciones crticas. El componente alude a las con- a la misma desde el punto de vista de sus
diciones que se desprenden del aparato burocrti- fines. Esta funcin de produccin incluye
co que sostiene las actividades de la organizacin y fundamentalmente los aspectos tcnicos del
las caractersticas que ofrece el marco institucional modelo productivo.
de relaciones entre distintas organizaciones estata- g. Estructuras de coordinacin: dimensin
les, de singular importancia cuando el actor esta- significativa que analiza los mecanismos de
tal considerado es un sujeto complejo integrado coordinacin entre distintas unidades inter-
por una pluralidad de esta organizaciones. Las nas del actor estatal sea unitario o sea colec-
dimensiones de este componente son: tivo y complejo (Chibber, 2002; Martnez
a. Autorizaciones legales: ncleo de competen- Nogueira, 2010).
cias que tiene la organizacin (o el conjunto h. Sistemas de informacin y gestin: existen-
de organizaciones actuando de manera colec- cia y uso de tecnologas de gestin y siste-
tiva) para abordar cierta funcin o finalidad. mas de informacin acordes con el grado de
b. Personas: los integrantes de una organiza- inteligencia requerido para el Estado.
cin estatal son su capital ms significativo. i. Infraestructura y equipamiento: recursos de
La bibliografa comparada le ha asignado a equipamiento, movilidades e infraestructura.
este factor una relevancia especial. Los tra-
bajos de los autores desarrollistas o insti- iv. Capital de accin interorganizacional
tucionalistas como Evans (1996), Evans Este componente comprende el capital social de
y Rauch (2007), Skocpol (1990) y Wade accin interorganizacional de que dispone el su-
(2008), entre otros, indican como un dato jeto estatal considerado como organizacin uni-
clave de capacidad estatal y de incidencia en taria. La capacidad de una organizacin depende
el desarrollo, la conformacin de cierto tipo tambin del uso de este recurso de accin conjun-
de burocracia (meritocrtica). ta con otras organizaciones. Este capital de accin
c. Cultura organizacional: valores o prcticas, conjunta interorganizacional puede subdividirse
constituyen una cultura y una memoria ins- en la accin interorganizacional gubernamental
titucionales que se proyecta en el accionar en la misma jurisdiccin y la accin interorgani-
cotidiano como un marco de referencia para zacional interjurisdiccional (por ejemplo, la rela-

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

cin de accin conjunta entre los niveles nacional zacin pblica para cumplir con sus mandatos
y provincial, o provincial y municipal).6 ms generales (en gran medida asociados al de-
sarrollo, la igualdad, la calidad de vida), el tipo
2. Algunos ejes de anlisis de asociacin entre las organizaciones y los suje-
primordiales tos no estatales es clave para comprender si estas
Dentro del marco analtico ofrecido de mane- organizaciones tienen o no tienen capacidad.
ra breve en el apartado anterior, me gustara Me remitir a dos ejemplos de poltica pblica.
hacer hincapi en algunas dimensiones que En un trabajo reciente (Barbero y Bertra-
entiendo que con cruciales a la hora de analizar nou, 2014), al abordar las polticas de trans-
la capacidad del Estado y de las organizaciones porte del gobierno nacional entre 2002 y
pblicas. Este mayor nfasis se desprende de 2012, destacamos que el sector fue presa de
distintos trabajos de investigacin propios y dos tipos de captura por parte de organizacio-
ajenos llevados a cabo en los ltimos aos, y nes no estatales. Estas modalidades reflejan un
que identifican puntos de entrada fundamen- aspecto comn: la captura del Estado por par-
tales en el estudio de las capacidades. te de representantes de intereses que tienden
a limitar la visin estratgica y de servicio que
a) La autonoma/captura de las organizaciones debe contener una poltica de transporte.
pblicas Una primera modalidad, llamada dura, ha
Mencion anteriormente que el hecho de que sido la captura empresarial. Los efectos que tuvie-
la capacidad es un atributo de sujetos, en este ron algunas concesiones importantes de servicios
caso, sujetos pblicos u organizaciones p- (Prez, 2012) y la falta de aplicacin de sancio-
blicas, no implica que los pormenores del nes por parte de la Secretara de Transporte ante
funcionamiento de estas organizaciones sean los muy graves incumplimientos por parte de los
cuestiones meramente operativas, administrati- concesionarios, lleva inexorablemente a la conclu-
vas o tecnolgicas (o sea, meramente organiza- sin de que el sector privado ejerca un fuerte con-
cionales), sino que como tales, tienen tambin dicionamiento del Estado. La trama se hace ms
una naturaleza eminentemente poltica. Estas compleja y confusa, si como afirman numerosas
organizaciones tienen una relacin poltica con investigaciones periodsticas y judiciales, el accio-
sujetos no estatales, y las caractersticas de esta nar del entonces Secretario de Transporte inclua
relacin, en trminos de la autonoma (o no) de la funcin de recaudacin de fondos para sostener
estas organizaciones pblicas, son cruciales a la las necesidades de reproduccin poltico-partida-
hora de captar la capacidad de las mismas, sea ria del gobierno nacional. Los mutuos condicio-
de manera directa o de manera indirecta. namientos se traducen en una ocupacin privada
Un anlisis de capacidad estatal necesita in- del Estado, con un perjuicio claro para el inters
dagar inexorablemente acerca de esta relacin. pblico y los ciudadanos. La otra modalidad,
En trminos ms instrumentales, es cierto que llamada blanda, es la de captura o penetracin
una organizacin puede tener la capacidad para sindical. Ese modelo de funcionamiento estuvo
implementar una poltica dictada por organiza- asociado a la designacin a partir de 2003, de
ciones no estatales (en ese sentido, puede haber representantes sindicales como titulares en cada
capacidad y cooptacin). Pero desde el punto de una de las Subsecretaras modales, resultado de
vista ms amplio de la capacidad de una organi- las negociaciones que el gobierno entrante realiz
para obtener mayores niveles de gobernabilidad
poltica. Los responsables perciban a sus reas de
gobierno como un espacio ganado en una tran-
6 Ver Anexo con cuadro desagregado de com-
saccin, lo que les daba independencia en su ges-
ponentes, dimensiones e indicadores.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

tin. Adems de las propias limitaciones normati- e ilegales para proveer algunos bienes y servicios
vas, este tipo de ocupacin estatal acentu la falta (Dewey), una aplicacin de la ley en espacios ur-
de coordinacin entre las Subsecretaras y entre la banos marginales que es simultneamente inter-
Secretara de Transporte y los organismos descen- mitente, selectiva y contradictoria (Auyero y Berti,
tralizados; en ese contexto de funcionamiento ins- nfasis en el original) y una colusin entre poder
titucional no pudo aspirarse a formular y ejecutar de polica y criminalidad (Auyero y Berti).
una poltica sectorial consistente. Otra expresin
de esta captura sindical (consentida) tiene que ver b) La articulacin pblico/privada
con la integracin original de las Sociedades del El tratamiento de este punto tiene que ser rea-
Estado creadas con la Ley de Reordenamiento Fe- lizado de manera muy cuidadosa, sobre todo a
rroviario de 2008: la Administradora de Infraes- la luz de las prevenciones planteadas en el pun-
tructuras Ferroviarias (ADIF) fue asignada a La to anterior de autonoma. En efecto, hay un
Fraternidad y la Sociedad Operadora Ferroviaria espacio importante de colaboracin pblico/
(SOF) a la Unin Ferroviaria, y ambas Sociedades privada en el campo de las polticas pblicas,
son socias en la actualidad, de la nueva empresa y esta coordinacin no slo puede implicar be-
ferroviaria Belgrano Cargas y Logstica SA. Otro neficios en el sentido de la amplitud y calidad
caso interesante es el de la integracin del SOMU de los bienes y servicios pblicos a disposicin
y otros sindicatos martimos y fluviales a la gestin de la comunidad, sino que previo a esto, puede
(y propiedad) de la naviera nacional de capital na- representar una dotacin de capacidad para el
cional Maruba. Estado en la consecucin de sus distintas fina-
El efecto de esta ocupacin privada del lidades. La argumentacin anterior est escrita
Estado se ha visto en la degradacin (o en la en clave de posibilidad, no de inexorable des-
continuacin de la degradacin) del sistema enlace. La cooperacin pblico/privada como
de transporte a lo largo de los aos, que inten- dotacin de capacidad y como resultado de
ta ser revertido a partir de 2013 esencialmente poltica pblica tiene que ser analizada empri-
con una inyeccin de nuevas inversiones. Ms camente, y no supuesta con antelacin.
all del deterioro paulatino de los instrumen- Adicionalmente, es necesario distinguir esta
tos de informacin, planificacin y fiscaliza- cooperacin de posibles capturas u ocupaciones
cin del Estado, y del deterioro paulatino de la del Estado por parte de los sujetos no estatales.
inversin a lo largo de los aos (desde la dca- Esta cuestin es clave para comprender cabal-
da de los aos 70), la capacidad del Estado ha mente la capacidad del Estado y debe analizarse
estado comprometida por su falta de autono- con el mayor rigor posible en el campo emp-
ma respecto de los actores privados del sector. rico. El que haya cooperacin entre organiza-
Otro de los ejemplos es el de las organiza- ciones pblicas y privadas no equivale a afirmar
ciones pblicas de seguridad, tal se desprende que puede estar comprometida la autonoma
de los numerosos trabajos que recientemente estatal, pero tampoco puede ignorarse que esta
dan cuenta de su funcionamiento. Textos como cuestin debe ser analizada. En muchos casos,
el de Dewey (2012), Auyero y Berti (2013) y la transcendencia de esta distincin depende
San (2014) entre muchos otros, que estudian del rol que tengan los sujetos no estatales en las
el tipo de estatalidad vigente en el conurbano polticas pblicas, sea en la formulacin o en la
de la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, ejecucin de las mismas. Mientras ms operati-
advierten sobre cuestiones como la captura de va sea la intervencin de estos actores, menores
las fuerzas policiales por parte del crimen orga- sern los riesgos de contaminacin del Estado.
nizado, la existencia de una estatalidad hbrida Hay dos tipos de ejemplos que me gustara
que se sirve simultneamente de medios legales mostrar. Uno est asociado a experiencias en

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

donde el Estado comparte la toma de decisiones en principio cede en la arena de la cooperacin


con actores de la sociedad civil. En un trabajo pblico/privada, puede contraponerse al posible
anterior (2011), tuve la oportunidad de escribir aumento de capacidad (poder) resultante de una
acerca de algunas experiencias de gestin p- mayor cooperacin social.
blico/privada en la Provincia de Mendoza en el El otro tipo de ejemplos tiene que ver con
sector productivo, donde numerosas entidades experiencias en donde actores no estatales cola-
no estatales (Cmaras empresariales, fundamen- boran con el Estado en actividades de fiscaliza-
talmente) colaboraban con el Estado provincial cin, incrementando las dotaciones estatales de
en el marco de ciertas agencias pblicas, en el capacidad. Amengual (2011) describe el proceso
diseo e implementacin de polticas e instru- de fortalecimiento de capacidades del Gobierno
mentos de apoyo al sector productivo. El anlisis de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la
de estas experiencias muestra a un Estado pro- fiscalizacin de talleres textiles clandestinos a
vincial activo, en estrecha relacin con entidades partir de una colaboracin del Estado con or-
privadas, compartiendo espacios de toma de de- ganizaciones no gubernamentales como La
cisiones y proveyendo servicios a la produccin Alameda, con mayor penetracin territorial y
de una mejor factura que los provistos antes de mayor capacidad para detectar estos talleres. Esta
estos arreglos. En la medida en que el protago- capacidad es comparada con la que desplegaba el
nismo estatal sigue siendo significativo aunque Estado local a partir slo de sus propios agentes
no nico, la cooperacin privada no slo tiende y de colaboraciones con las fuerzas de seguridad
a fortalecer la capacidad del Estado para prestar federales. Otro caso interesante es el del control
servicios pblicos, sino que de manera ms gene- de precios. Quiroga (2014) ha analizado la parti-
ral, incrementa la capacidad de toda la sociedad cipacin de organizaciones no gubernamentales
para prestar servicios. La experiencia reciente la en la poltica reciente de Precios Cuidados en la
Corporacin Vitivincola Argentina (COVIAR) Argentina, donde la capacidad estatal de fiscali-
muestra tambin que existen oportunidades de zacin de los acuerdos se ha visto incrementada
actuacin conjunta pblico/privada que no slo por este aporte. El trabajo no obstante, marca los
fortalecen la capacidad del Estado, sino que in- riesgos de una colaboracin que debe darse en
crementan la capacidad de toda la comunidad el marco de una actuacin imparcial tanto del
para proveer bienes y servicios. Estas modalida- Estado como de las organizaciones privadas.
des de gobernanza pblico/privada de sectores
pblicos, son poco frecuentes y no necesaria- c) La calidad del aparato burocrtico
mente aplicables a todas las esferas de poltica Adems de los puntos anteriores, es impres-
pblica, pero tienen en algunos casos potencia- cindible avanzar sobre lo que ha sido la agenda
lidades importantes, ms an cuando se estable- primigenia de la capacidad estatal: la calidad del
cen complementariamente mecanismos ad hoc aparato burocrtico en trminos del personal, los
de rendicin de cuentas (Pierre y Peters, 2007). sistemas de informacin y de gestin y los me-
Aun as, deben estudiarse las posibles colusiones dios a su disposicin. En el trabajo mencionado
de intereses ya que la capacidad del Estado de anteriormente (Barbero y Bertranou, 2014), se
proveer servicios con un sentido pblico ms analiza el deterioro de las capacidades organiza-
generalizable puede estar comprometida por cionales y burocrticas de las reparticiones oficia-
la posible prdida de autonoma. La discusin les vinculadas al transporte, y en especial, de la
de estas experiencias de gestin pblico/privada Secretara de Transporte de la Nacin, a lo largo
debe hacerse tambin considerando la adverten- de ms de 25 aos. Decimos en ese trabajo que
cia de Kohli (2009) de que el juego del poder no en esta Secretara sus cuadros profesionales han
siempre es de suma cero, y que lo que el Estado sido raleados o estn marginados en el proceso

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

de toma de decisiones, no se han desarrollado por: abordar problemas muy complejos, sin una
sistemas de informacin, los estudios tcnicos y definicin previa clara, cambiantes, sin la posi-
el diseo de alternativas de gestin son muy es- bilidad de identificar de manera clara y previa
casos y la prctica de la planificacin estratgica y a los destinatarios, y ajustados a cada realidad
sectorial es inexistente (p. 219). De manera ms regional; requerir habilidades y conocimientos
especfica, el trabajo seala que las Subsecreta- tcnicos muy avanzados; experimentar un lar-
ras por modo de transporte, as como la propia go hiato entre el inicio de las intervenciones y
Secretara, fueron vacindose de profesionales y la evaluacin de sus resultados; ser vulnerables
tcnicos y sus funciones de planificacin y regula- a la captura y la bsqueda de rentas; requerir la
cin se debilitaron. A principios de los aos 80, la colaboracin del sector privado; y requerir una
Secretara contaba con ms de 100 tcnicos (mu- amplia colaboracin entre agencias pblicas. Las
chos formados en el marco de un Plan Nacional capacidades pblicas a las que se refiere el texto
de Transporte). Esta dotacin fue cayendo en los se desagregan en dos partes: un diseo organiza-
aos 90 con las privatizaciones, concesiones y re- cional que facilite la cooperacin y la innovacin
tiros voluntarios. Pero el proceso continu luego y el desarrollo de capacidades tcnicas, operativas
de 2003. Un caso emblemtico es el de la Sub- y polticas (capacidades TOP al decir del trabajo)
secretara de Transporte Ferroviario, que contaba en los planteles que llevan a cabo estas polticas.
con 8 profesionales ese ao, y que actualmente Se trata de conocimientos tcnicos avanzados,
carece de apoyo tcnico La escasez de profesio- habilidades para la interaccin y para el estmulo
nales idneos ha incidido tambin en la ausencia a la cooperacin en todos sus niveles y capacida-
total de planificacin en el sector (p. 220). des para proveerse de apoyo poltico y para pro-
La ausencia de personas calificadas, con tegerse de la captura por parte del sector privado.
perspectivas de carrera, en administraciones efi-
cientes, y la ausencia de sistemas de informacin, d) La coordinacin interorganizacional
pertinentes y actualizados sobre las materias a las El restante punto de entrada imprescindible en
que dirige la organizacin pblica, son factores esta materia es lo relacionado con la coordina-
que afectan negativamente el funcionamiento cin interorganizacional en distintos niveles.
del Estado, en la medida en que lo hacen ineficaz Cada vez ms, se observa una brecha entre el
y vulnerable a la captura. Adems, le niegan a la carcter complejo, multidimensional e interrela-
comunidad la existencia de un factor de inteli- cionado de los problemas que afectan las condi-
gencia (y poder) con la facultad de intervenir en ciones de vida de la poblacin y sus causas (wic-
los procesos de toma de decisiones, enriquecien- ked problemas), adems del carcter integrado de
do este proceso en el marco de problemas que estos problemas desde la perspectiva de los afec-
son cada da ms complejos e interdependientes, tados por los mismos, y las respuestas fragmenta-
y que necesitan del concurso cada vez mayor de das, sectoriales y parciales de las intervenciones de
distintos actores con distintas perspectivas. Este poltica pblica. Los Estados pierden capacidad
factor no es slo organizacional, sino netamente (y eficacia) por intervenciones descoordinadas,
poltico, fortaleciendo otros (nuevos) actores en adems de la falta de coherencia y del ejercicio
el proceso de toma de decisiones. de la funcin de gobierno (Repetto, 2014).
En un reciente trabajo para el Banco Inte- Algunos trabajos recientes aportan elemen-
ramericano de Desarrollo sobre polticas de de- tos de juicio en el sentido de una mayor coor-
sarrollo productivo (Crespi, Fernndez Arias y dinacin. En esta Revista, Fernndez y Garca
Stein, 2014), se afirma que la parte ms difcil Puente (2013) aportan el concepto de capaci-
de desarrollar estas polticas es la de construir ca- dad nodal del Estado, el cual alude a las cali-
pacidades pblicas. Estas polticas se caracterizan dades para generar e implementar un complejo

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

integral de acciones sustentadas en una estrate- dad estatal, no ya de una agencia en especial,
gia institucional y espacialmente coherente, ar- sino del entramado de agencias involucradas.
ticulada y sostenible. Dicha estrategia se funda
en una estructura estatal con autonoma, cali-
dad organizacional y cohesividad interna desde 3. Algunos debates complementarios
la que se elabora en forma endgena instru- A partir de las experiencias de gestin pblica
mentos conceptuales y de financiamiento que de los ltimos aos, creo oportuno debatir so-
operan combinadamente tanto en el disciplina- bre una serie de temas que hacen a la capacidad
miento como en el desarrollo de interacciones estatal y a los resultados de sta. No son cuestio-
sinrgicas en un espacio nacional, a partir de nes sencillas, ni que se saldan con algunas pocas
una implicacin activa de las instancias estata- argumentaciones, sino todo lo contrario, han
les regionales (pp. 25-26). Lo interesante en permanecido y permanecern en el mbito de
este concepto es que est integrado por dos ca- debate pblico mientras tengamos la honestidad
pacidades: la llamada institucional (ms cerca- intelectual de seguir reflexionando sobre las for-
na a la burocrtico-organizacional) y la llamada mas de producir polticas pblicas y de generar
espacial, que alude a la integracin territorial las condiciones estatales ms propicias para ello.
de las distintas instancias jurisdiccionales, muy Propongo entonces algunas lneas de debate.
gravitante en el caso de los pases federales.
En un trabajo reciente sobre la nueva Agen- a) El papel del presupuesto y los recursos
cia Nacional de Seguridad Vial - ANSV (Ber- financieros
tranou, 2013), afirmo que mejoras esperables La disponibilidad de recursos financieros por
en la capacidad de esta agencia para reducir la parte de una organizacin pblica representa
inseguridad vial (y en realidad, en la capacidad una dotacin inestimable de capacidad estatal.
de todo el aparato del Estado para lograr este Esta disponibilidad tiene que ver con el tipo de
resultado) dependen de una mejora de la accin instrumento que esta organizacin lleva adelan-
conjunta de las agencias nacionales y subnacio- te para el cumplimiento de sus fines, aspecto
nales involucradas. Si bien la ANSV naci con ste que analizaremos en el punto siguiente.
cierta impronta institucional de coordinacin, Antes de avanzar con este punto cabe recor-
rpidamente se ubic como una agencia ms dar que los recursos financieros, ms all de su
en el concierto de instituciones intervinientes, importancia, representan uno de los factores o
ofreciendo sus propios servicios sin necesaria- fuentes de capacidad que tienen las organizacio-
mente hacerlo de manera que se integren en un nes pblicas, por lo que siempre deben ser eva-
plan mayor de intervenciones coordinadas. En luados a la luz de los dems factores operantes.
la medida en que las causas de la inseguridad vial La cuestin de estos recursos (o planteado
son muy diversas (conducta humana, seguridad de otra manera, del presupuesto pblico) po-
tcnica de los vehculos, condiciones de la in- demos abordarla desde una perspectiva macro
fraestructura pblica) y las agencias que abordan y micro. En trminos ms globales, podemos
directa o indirectamente la problemtica (de remitirnos a un anlisis del presupuesto dispo-
manera muy parcial de todas maneras) son nu- nible para un Estado determinado y su vincu-
merosas, no existe la menor posibilidad de una lacin con otras dimensiones de resultado de la
mejora sustancial de esta epidemia sin la accin eventual aplicacin de este presupuesto. El si-
conjunta e integrada de las mismas. Este proce- guiente Grfico advierte que existe una relacin
so de integracin programtica y coordinacin positiva en los pases de la Regin entre el ta-
operativa es la medida ms acertada de capaci- mao del gasto pblico en relacin con el PBI y
el valor del ndice de Desarrollo Humano.

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

Gasto pblico total (2010) e ndice de desarrollo humano (2010)a/

0,90

0,80 Chile Argentina


Uruguay Mxico
Costa Rica
Colombia Peru Panam Brasil
0,70 Ecuador
Rep. Dominicana El Salvador VenezuelaALC Bolivia
0,60 Paraguay
Honduras
Guatemala Nicaragua
0,50
IDH

0,40
Hait
0,30

0,20

0,10

0,00
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Gasto pblico en porcentaje del PIB

Fuente: elaborado en base a datos del Informe sobre Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos oficiales, CEPAL

La asociacin mencionada a nivel estadstico debe es posible pensar que determinados niveles de ca-
ser complementada luego con un anlisis de cada lidad de la vida de la poblacin requieren inexo-
uno de los casos. Ms all de esto, de la asevera- rablemente de determinados niveles de gasto p-
cin siguiente podemos extraer algunas conclu- blico, no inferior al 22 o 25%, en la medida en
siones tiles en el anlisis de la capacidad estatal y que ciertos servicios pblicos masivos no pueden
sus resultados. En primer lugar, es posible pensar ser organizados eficaz y equitativamente sin una
que los niveles de gasto pblico (en relacin con fuerte presencia del Estado, con los recursos que
el PBI) reflejan la capacidad estatal (y el desarrollo extrae del sector privado y con su organizacin.
estatal), en la medida en que dan cuenta de dispo- En cuarto lugar, como lo muestran algunos casos,
sitivos burocrticos preparados para la provisin los niveles de gasto pblico pueden reflejar opcio-
de bienes y servicios. Esta aseveracin puede ser nes polticas de la comunidad por determinados
discutida en trminos de los roles estatales y las roles estatales, cuyo reflejo luego en la calidad de
necesidades de financiamiento. Volver sobre esto vida de la poblacin ofrece resultados asimilables
luego. En segundo lugar, estos niveles muestran (ver el caso de la Argentina en relacin con Chile).
en cierto punto y ms all de las preferencias por En suma, analizando la cuestin de los recursos
determinadas opciones de poltica pblica, la ca- en un nivel macro, un buen financiamiento es-
pacidad de extraccin de recursos del sector priva- tatal es muy importante, aunque no explica de
do para poder financiar polticas pblicas. Pases manera completa ni la capacidad estatal de todos
de Amrica Central y el Caribe muestran bajos los pases, ni los resultados que se obtienen de los
niveles de capacidad extractiva, lo cual mirando distintos arreglos institucionales de provisin de
tambin el desempeo mediocre de sus polticas, polticas pblicas.
refleja una cierta debilidad poltica frente a los En un nivel ms micro, de las propias pol-
sectores privados ms poderosos. En tercer lugar, ticas o de las agencias particulares, no cabe duda

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Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

de que el financiamiento estatal es clave en las Pero los contenidos de este punto tienen
dotaciones de capacidad. Diversos programas que ver principalmente con la capacidad de
pblicos en el rea social en la Argentina (y en implementar determinadas estrategias u opcio-
toda la Regin) muestran que la capacidad del nes instrumentales de poltica pblica y con la
Estado y los resultados de sta se ven reflejados ruptura del carcter necesario entre capacidad
en ms y mejores servicios para la poblacin ms estatal y estatizacin, lo cual se vincula en cierto
vulnerable (ver los casos de la Asignacin Univer- modo con el punto anterior del presupuesto.
sal por Hijo AUH, el PROGRESAR, el Na- La adopcin de ciertas estrategias o moda-
cer/Sumar, entre otros). Otro de los ejemplos, es lidades de gestin pblica puede responder a
de las polticas de ciencia y tecnologa que se han muchas razones, entre ellas, ideolgicas, cul-
beneficiado de incrementos significativos de re- turales, organizacionales, polticas e incluso
cursos para financiar proyectos y becarios, lo cual tecnolgicas. Estas modalidades tienen sus pro-
ha ampliado la capacidad estatal y sus resultados. pios requisitos de capacidad para ser adoptadas
No obstante ello, puede percibirse en el ambiente con xito y que produzcan los resultados espe-
de las polticas, una equivocada asociacin ne- rados. En la medida en que son desplegadas,
cesaria entre financiamiento y capacidad. Por lo estas modalidades o instrumentos son resultado
pronto, no todo aumento de capacidad se funda de la capacidad estatal para implementarlas y, a
en un mayor financiamiento, ya que los instru- su vez, se constituyen en fuente de capacidad
mentos de poltica pblica pueden ser diferentes para el cumplimiento de los objetivos de una
y adems, el rol de otros factores (coordinacin, organizacin. Imaginemos un campo de polti-
autonoma burocrtica, tecnologas, cultura or- ca como el del transporte, en donde podemos
ganizacional) puede ser tan o ms importante. habilitar la opcin de la prestacin estatal de los
La Comisin Nacional de Regulacin del Trans- servicios o la opcin de la regulacin y fiscaliza-
porte (CNRT), ente de fiscalizacin y control de cin del servicio por parte de terceros. En am-
servicios de transporte automotor y ferroviario de bos casos, es necesario construir capacidades es-
pasajeros y de cargas, no requiere principalmen- tatales para poder implementar adecuadamente
te financiamiento, sino autonoma burocrtica, estas opciones y lograr los resultados esperados
prestigio y apoyo institucional y algunas tecnolo- en trminos de movilidad de los ciudadanos.
gas no tan onerosas, que ampliaran fuertemente A su vez, estas opciones son medidas de la ca-
su capacidad. Es un problema no menor creer pacidad estatal para prestar estos servicios de
que slo se hace poltica pblica con dinero. acuerdo a estndares convenidos.
Dependiendo del rea de poltica pblica
b) Estrategias e instrumentos de poltica pblica que se trate, puede haber ms de una opcin
La relacin entre la capacidad estatal y las distin- de modalidad de prestacin de los servicios. Y
tas estrategias e instrumentos de poltica pbli- si bien estas opciones no son idnticas y tiene
ca es analticamente diversa y compleja. Por un impactos diferenciados, pueden ser asimila-
lado, el manejo de instrumentos de poltica p- bles como opciones para la prestacin de un
blica puede ser una dotacin de capacidad para servicio. No todas las modalidades le caben a
una organizacin. Por otro lado, y previo anli- cada rea de poltica por las razones que men-
sis riguroso, el despliegue de ciertos instrumen- cionamos, entre ellas, cuestiones tecnolgicas,
tos y no de otros puede reflejar un problema de de mercado, o de disponibilidad de actores. En
capacidad, por el poder relativo de actores no todos los casos, es necesario construir capacida-
estatales, como lo mencion anteriormente en des estatales para desplegar estas modalidades.
sentido del trabajo de Bachrach y Baratz. Estatizar un servicio (prestarlo con medios
propios) es una opcin muy significativa que

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

no est condenada inexorablemente al xito (o requisito que haya capacidades estatales perti-
al fracaso) en trminos de resultados. Depende nentes a la funcin que el Estado debe cumplir.
de un contexto de aplicacin favorable y del de-
sarrollo de capacidades que permitan que el des- c) Legalidad/Ilegalidad
pliegue de esta opcin sea ptima. Hay muchas Dewey (2012), en su estudio sobre la polica
experiencias recientes en este sentido que debe- bonaerense, afirma que es necesario romper la
ran ofrecer evidencia sobre lo que es necesario relacin necesaria entre estatalidad y legalidad
analizar ms all de las preferencias ideolgicas (entendida como legalidad del Estado de dere-
por una mayor o menor presencia del Estado. La cho). Las fuentes de la capacidad estatal pue-
produccin del Documento Nacional de Identi- den encontrarse tanto en un orden legal como
dad in house inaugurada en 2009 en la Argenti- ilegal, existiendo una zona gris en la que los
na, ha sido un avance muy grande en el objetivo Estados actan ilegalmente para responder a
de identificacin rpida y segura. La creacin de demandas sociales, o cuando organizaciones
la ya mencionada Sociedad Operadora Ferrovia- criminales brindan servicios pblicos (p. 660).
ria (SOF) con la ley de reordenamiento ferro- De all la caracterizacin de estatalidad hbri-
viario de 2008 por el contrario, ha tenido resul- da para describir los planos de actuacin estatal
tados muy pobres, vinculados al estancamiento desde el punto de la legalidad y en orden a pro-
burocrtico y la colonizacin sindical. Recin en ducir los servicios que la poblacin demanda.
2013, la SOF encar la operacin de un servicio Si bien el anlisis de este trabajo asume la
de envergadura como el Sarmiento Metropo- existencia del Estado de Derecho y de la ne-
litano, y hasta el momento, los resultados han cesidad de confinar los medios que tienen las
sido mediocres (aunque no peores que los de los organizaciones pblicas a las estipulaciones
concesionarios privados, es cierto). que se desprenden de aqul, estudios como el
En todos los casos es necesario desarrollar de Dewey nos alertan acerca del uso concreto
capacidades. Otro ejemplo extrado del trans- de medios ilegales en el Estado. Esto obliga a
porte. Desde los aos 90, el dragado del Paran no confundir estas cuestiones: lo que la inves-
inferior est en manos de una empresa privada tigacin nos muestra no debe naturalizarse, ni
(Hidrova S.A.) bajo un contrato de concesin. convertirse en justificativo para determinados
Su servicio es de mxima relevancia dado que tipos de intervenciones pblicas. Los medios
ms de la mitad de las exportaciones argentinas legales con que cuenta el Estado son mltiples
requieren que esta va est en las mejores condi- y aunque en mltiples ocasiones la realidad
ciones de navegabilidad y seguridad. No estn muestra que las fronteras entre el mundo legal
dadas las condiciones para estatizar el servicio e ilegal son difusas, las organizaciones pblicas
dado la incapacidad del Estado para asumir se- deben de manera permanente hacer esfuerzos
riamente esta funcin en un corto plazo. Pero para afirmar la existencia de este lmite, en par-
por otro lado, la capacidad de fiscalizar este ser- te tambin para asegurar la imparcialidad que
vicio por parte del Estado est muy deteriorada debe desprenderse del accionar de todo Estado.
por la ausencia de informacin propia confia-
ble. Si el servicio que presta la empresa no est d) Neutralidad/Imparcialidad
degradado depende principalmente de que hay Este punto y el anterior contienen una impor-
agentes privados que lo controlan para que no tante carga valorativa, ya que cualifican el de-
afecte sus intereses econmicos, y no porque el bate de la capacidad a partir de ciertos requeri-
Estado asume un control efectivo del servicio. mientos del Estado de Derecho, o dicho de otra
Nuevamente, para asegurar mejores resultados manera, de los requisitos de funcionamiento de
en los servicios, ms all de quien los preste, es los Estados democrticos modernos. En rela-

53
Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

cin con esto, y luego de la mencin al debate ce una exigencia de que no haya ganadores y
sobre legalidad, es relevante aadir a la discu- perdedores en cuanto a los beneficiarios.
sin el concepto de imparcialidad. Pero la segunda exigencia de vital impor-
No son pocos los conceptos que han estado tancia que le impone la democracia al funcio-
presentes en el debate pblico, sobre todo en namiento gubernamental, es la exigencia de
los ltimos aos, aludiendo a la idea que co- imparcialidad. Esto quiere decir de manera
mentar sobre imparcialidad. Un concepto que concreta que adoptado un criterio o un senti-
ha tenido repercusin tambin ha sido el de do de poltica pblica determinado, el accionar
neutralidad (del Estado). Estos conceptos, pero estatal no puede discriminar a sujetos indivi-
en especial el de neutralidad, han sido protago- duales o colectivos beneficiarios (o afectados)
nistas de discusiones en donde se pona en tela en funcin de ningn criterio que no sea el
de juicio la legitimidad del Estado para discipli- comportamiento legal o ilegal de estos sujetos.
nar, penalizar o favorecer a determinados secto- Un Estado imparcial es aquel que aplica riguro-
res sociales o individuos en relacin con otros. samente la ley o brinda los servicios a los colec-
Se ha dicho desde tribunas opositoras que el tivos esperados, sin distinguir o discriminar por
Estado ha carecido de neutralidad en el trata- razones polticas o sociales. En algunos casos, se
miento de asuntos pblicos, debiendo consti- pretende legitimar la imparcialidad bajo el con-
tuirse en un agente de equilibrio entre sectores. cepto de neutralidad (o de la necesaria ausencia
Si bien muchos conceptos en las ciencias de sta), pero estas dos dimensiones no deben
sociales son polismicos, la responsabilidad de ser confundidas. Un Estado capaz puede no ser
quienes los utilizan (en especial, los acadmicos) neutral por razones propias asociadas a la legiti-
est en precisar su connotacin y denotacin. midad democrtica, pero no puede dejar de ser
Quizs la definiciones difieran entre distintas imparcial en la aplicacin de las polticas, pro-
personas, pero lo importante en todo caso, es vean stas bienes, servicios o regulaciones. En
precisar el alcance de los conceptos para facilitar los ltimos aos, el uso de instrumentos par-
la comprensin de los fenmenos que se estu- tidarios como soporte de la accin pblica ha
dian. Mi impresin es que es necesario distinguir vulnerado seriamente la capacidad del Estado
claramente neutralidad de imparcialidad. El Es- (no han permitido concretar algunos mandatos
tado no es neutral, ya que todo proceso de toma de poltica y han afectado la construccin de
de decisiones implica la adopcin de ciertos ins- dispositivos dentro del Estado), pero ms an,
trumentos sobre otros, la identificacin de prio- han afectado la legitimidad del Estado demo-
ridades, la consagracin de ciertos derechos y la crtico. La generacin de capacidad siempre
transferencia de potestades (pero no a todos). Es- debe darse en un contexto de creciente impar-
tas decisiones pueden favorecer a pocos o a mu- cialidad y legitimidad del Estado.
chos (o incluso a todos), pero siempre implican
una toma de posicin valorativa sobre un pro-
blema, sus causas y sus respuestas. La exigencia al Referencias bibliogrficas
Estado democrtico no es sobre su neutralidad, Alonso, G. (2007). La reforma del seguro de salud.
sino en primer lugar, sobre el procedimiento Poltica, instituciones y capacidades regulatorias.
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rechos consagrados y d cuenta de los derechos del Estado para enfrentar las violaciones de las
especficos de algunas minoras eventualmente normas laborales: los talleres de confeccin de
afectadas, entre otros requisitos. Pero no estable-

54
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

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Anexo
Componentes de capacidad estatal

Componentes Dimensiones Observables/Indicadores

El vnculo actor Autonoma/ Origen y trayectoria previa de los funcionarios pblicos.


estatal/otros Heteronoma Constitucin (origen, permanencia, independencia)
actores de la burocracia estatal.
Origen del financiamiento de la organizacin estatal.
Orientaciones de poltica pblica de los principales
funcionarios y funcionarias.
Antecedentes y trayectoria de la organizacin en su
relacin con actores no estatales.
Sinergias Normas que rigen la accin interorganizacional.
Instituciones colectivas de consulta o toma de
decisiones.
Acuerdos formales o informales de accin conjunta
que estn vigentes.
Trayectorias pasadas.
Experiencias de trabajo conjunto.

57
Julin Bertranou Capacidad estatal: Revisin del concepto y algunos ejes de anlisis y debate

La legitimidad Opiniones de autoridades de otras organizaciones.


del actor estatal Reconocimiento de otras.
Validacin institucional de otros poderes del estado.
Acuerdos ejecutables firmados con otras organizaciones.
Inexistencia (o no) de resistencias pblicas genricas al
accionar de la organizacin.
Opinin de los ciudadanos.
Los arreglos Autorizacio- Leyes, decretos, normas (derecho positivo) que asignan
institucionales nes legales competencias sustantivas y administrativas.
y la estructura Normas informales que complementan el marco legal
burocrtica de actuacin del organismo.
Acervo de jurisprudencia sobre sus competencias.
Personas Cantidad y distribucin de las personas en o tareas
requeridas.
Competencias y habilidades de las personas.
Formacin general de las personas.
Valores y compromisos.
Nivel de motivacin.
Capacidad gerencial.
Cualidades del liderazgo organizacional: innovacin,
autoridad, adaptabilidad.
Cultura Coherencia valorativa y programtica
organizacional intraorganizacional.
Misin organizacional compartida.
Clima organizacional: motivacin laboral promedio.
Existencia y caractersticas de la memoria
organizacional.
Medios Presupuesto disponible (crdito y cuotas para el
financieros compromiso).
Fuentes adicionales de financiamiento.
Activos financieros.
Estructura Caractersticas de la estructura organizacional formal.
y procesos Estructuras informales.
organizaciona- Figuras adhocrticas.
les, y modelo Caractersticas de los procesos de toma de decisiones.
de toma de Caractersticas de los procesos de produccin de bie-
decisiones nes finales e intermedios.
Manuales de funciones.
Caractersticas de las cadenas de valor en los procesos.

58
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 37-59

[Los arreglos Modelo La existencia de un saber hacer.


institucionales productivo La existencia de un modelo productivo tecnolgico
y la estructura que transforme insumos en productos.
burocrtica] La adaptabilidad del modelo productivo a los cambios.
Estructura de Existencia y formalizacin de los arreglos internos de
coordinacin coordinacin y de los acuerdos de accin conjunta
interorganizacional (en el caso de sujetos colectivos).
Protocolos especificando las caractersticas y los mo-
mentos del suministro de cada aporte.
Existencia de un sistema de sanciones al
incumplimiento.
Existencia de unidades abocadas a sostener la coord.
interna.
Sistemas de Sistemas de planificacin.
informacin y Sistemas de monitoreo, control de gestin y
gestin evaluacin.
Sistemas de informacin estructural y gerencial.
Sistemas de gestin basados en TICs.
Infraes- Disponibilidad de medios de comunicacin, de equi-
tructura y pamiento requerido para la provisin de bienes y para
equipamiento la gestin administrativa.
Disponibilidad de equipamiento tecnolgico y de
infraestructura para la provisin de servicios.
Disponibilidad de movilidades.
Capital de Normas que rigen la accin intergubernamental e
accin interor- interjurisdiccional.
ganizacional Instituciones colectivas de consulta o toma de
decisiones.
Acuerdos formales e informales vigentes de accin
conjunta.
Trayectorias y experiencias pasadas de accin conjunta.
Fuente: Bertranou, 2014.

59
Arturo Laguado y Horacio Cao Una administracin pblica para las sociedades posneoliberales en Amrica Latina

Una administracin pblica para las sociedades


posneoliberales en Amrica Latina
(2003-2013)

A public administration for post-neoliberal societies in Latin America


(2003-2013)

Por Arturo Laguado* y Horacio Cao**


Fecha de Recepcin: 26 de junio de 2014.
Fecha de Aceptacin: 01 de marzo de 2015.

RESUMEN build a new conceptualization of the return of


El objetivo de este trabajo es reconstruir las the state, although related strategies that re-
discusiones sobre la Administracin Pblica turn, are still in discussion. The article hopes
en la Argentina, a partir de la crisis el 2001. to contribute to this debate.
Parece haber acuerdo entre los acadmicos en Keywords: Public Administration, State,
la necesidad de construir una nueva concep- Neoliberalism, National and Popular Thought,
tualizacin sobre el retorno del Estado, aun- Argentina.
que las estrategias relacionadas con ese regre-
so, estn an en discusin. El artculo espera
El Estado post 2003: una
aportar a este debate.
Palabras clave: Administracin Pblica,
centralidad todava poco definida
Estado, Neoliberalismo, Pensamiento nacio- La generalizacin del ajuste estructural en
nal-popular, Argentina. Amrica Latina durante la dcada de los 90
culmin con una extendida crisis de gober-
nabilidad que arrastr con ella a varios de
ABSTRACT los gobiernos que la haban impulsado. La
The aim of this paper is to reconstruct the dis- salida tuvo facetas distintivas en cada uno de
cussions on Public Administration in Argen- los pases latinoamericanos: en algunos casos
tina, from the crisis in 2001. There seems to se produjeron reformas menores al modelo
be agreement among scholars on the need to neoliberal, en otros ste se endureci hacia

* Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires
(UBA). Magister en Sociologa Poltica. Antroplogo y Socilogo. Correo electrnico: alaguado@
yahoo.com
** Doctor por la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Mster
en Asuntos Pblicos, Poltica y Gobierno por el Instituto Ortega y Gasset (Espaa) y Licenciado en
Ciencia Poltica. Correo electrnico: horaciocao30@gmail.com
60
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 60-68

modalidades ms autoritarias y, en la mayo- que limitada con reformas institucionales


ra, se produjo una profunda sacudida de modernizadoras, en donde la figura del Esta-
toda la estructura social. En todos los casos, do poderoso pero austero, se combina con el
el real alcance de esos cambios y su valoracin manejo cuidadoso de las cuentas fiscales como
es objeto de profunda controversia. Al menos herramienta clave para garantizar la soberana
un acuerdo une a tirios y troyanos: es la hora econmica.
del retorno del Estado, aunque las estrate- La otra matriz del modelo de recuperacin
gias relacionadas con ese regreso estn an en del Estado iniciado con posteridad a la crisis
discusin. del 2001 tiene races en la tradicin nacional
El objetivo de este trabajo es reconstruir popular. Si en el caso del nuevo desarrollismo
las ideas que orientaron el retorno del Esta- su influencia estuvo vinculada principalmente
do en Amrica Latina y, particularmente, en al herramental de intervencin econmica y
la Argentina despus de la crisis del 2001. Si de modernizacin entendida sta principal-
bien los distintos gobernantes pertenecientes mente como la necesidad de cerrar la brecha
a lo que podramos llamar el arco progresista, cientfico-tecnolgica, en lo nacional popu-
acuaron poderosas ideas-fuerza que lograron lar el centro estuvo en la cuestin del poder y
darle identidad a los procesos polticos regio- en el significante de igualdad y justicia social.
nales Socialismo del Siglo XXI, Revolucin
Ciudadana, Desarrollo con Inclusin no
existe una slida reflexin experta que siste- Despus de la tormenta
matice el modelo emergente. Una produccin Cuando los defensores del neodesarrollismo
como la citada es una deuda pendiente de los comenzaron a bosquejar su modelo, tuvieron
acadmicos, aunque algunos rasgos comunes en cuenta especialmente la experiencia de re-
se pueden destacar: el nfasis en la recupera- construccin argentina posterior al derrumbe
cin simblica y material del Estado como ga- parcial del Estado ocurrido en el ao 2001 y la
rante de los procesos de inclusin social y po- rpida recuperacin que se dio durante el go-
ltica, la renovada capacidad de regulacin de bierno de Nstor Kirchner. En varios aspectos,
los mercados, polticas industrialistas, junto haber elegido este ejemplo no fue desatinado,
con una marcada vocacin latinoamericanista en particular, en lo que se refiere a las herra-
y manifiesta independencia de los centros de mientas de intervencin usadas por el gobier-
poder mundiales. no que asumi en el ao 2003.
Ante el fracaso de las polticas preconiza- En efecto, la (re)industrializacin fue uno
das por el Consenso de Washington, se fue de los objetivos explcitos de la poltica de de-
construyendo una propuesta alternativa al sarrollo seguida por Nstor Kirchner. Poltica
modelo neoliberal, la que tuvo dos fuentes: la industrialista que busc reconstruir el crculo
perspectiva del nuevo desarrollismo y la ver- virtuoso keynesiano de pleno empleo, merca-
tiente nacional y popular. do interno, fortalecimiento fiscal, inversin
Un grupo de economistas, con un enfoque social, logrando a diferencia del desarrollis-
ms normativo que descriptivo, construy el mo clsico alcanzar el estratgico supervit
trmino nuevo desarrollismo para referirse a la gemelo (fiscal y de comercio exterior).
recobrada centralidad que le cabra al Estado Este nuevo momento industrializador no
en el siglo XXI (Bresser Pereira, 2007; Aldo est separado de la procura de alta inversin
Ferrer, 2010) y, en general, los economistas privada y del incremento de la exportacin
agrupados en el Plan Fnix). En l se combi- industrial. Por ejemplo, el recientemente di-
naran una intervencin estatal fuerte aun- seado Plan Estratgico Industrial 2020 del

61
Arturo Laguado y Horacio Cao Una administracin pblica para las sociedades posneoliberales en Amrica Latina

Ministerio de Industria tiene como objetivo decirse que se nacionalizaron las empresas casi
fortalecer sectores de la industria nacional contra la voluntad poltica del gobierno, cuan-
dedicados a la exportacin. En similar direc- do el deterioro amenazaba el esquema econ-
cin se mueve el Proyecto de Promocin de mico y poltico por el menoscabo de la imagen
las Exportaciones de Agroalimentos Argenti- ante los psimos servicios, por el impacto so-
nos PROARGEX, iniciativa del Ministerio bre la capacidad adquisitiva del salario o sobre
de Agricultura, Ganadera y Pesca y del Banco la balanza de pagos (caso YPF).
Interamericano de Desarrollo. Las reestatizaciones se complementaron
De hecho, si en el perodo 1991/2001, la con un incremento sustancial de la interven-
industria manufacturera creci a una tasa del cin econmica siempre en la lgica de for-
1% anual y el sector servicios al 3%; durante el talecer el mercado interno como base de la
lapso 2002/2008 esa tasa fue del 11% y 6.9%, industrializacin. Estos instrumentos econ-
respectivamente (CENDA, 2010), marcando micos fueron acompaados, asimismo, por el
una tendencia industrializadora que an con- impulso a otro sector caro al discurso indus-
tina y que marca una performance muy supe- trializador: el de la ciencia y la tecnologa.
rior a la que muestran Brasil y Mxico. Aun-
que tambin es cierto, como lo sealan crticos
del modelo, que la diversificacin del sector ha La vertiente nacional y popular
sido escasa, la concentracin del capital sigue Como dijimos anteriormente, la otra matriz
siendo mucha y la extranjerizacin se mantie- del modelo de recuperacin del Estado inicia-
ne alta, lo que oblig a tomar medidas para do con posteridad a la crisis del 2001 es de
evitar la constante transferencia de utilidades raigambre Nacional-Popular1. Esta perspec-
al exterior. tiva est compuesta por un corpus de valores,
El gran instrumento reindustrializador se- abordajes, conocimiento, relatos no totalmen-
guido por los gobiernos kirchneristas fue un te estructurados, en parte porque siempre fue
tipo de cambio competitivo un eufemismo un saber plebeyo, que no tuvo como una de
para decir, subvaluado, al menos hasta que sus prioridades alcanzar un estatus filosfico o
las presiones inflacionarias presentes desde cientfico reconocido por los espacios acad-
2008, relativizaron esta situacin. La injeren- micos del establishment.
cia en el tipo de cambio estuvo acompaada El punto de vista Nacional-Popular tiene
de una importante intervencin estatal. El una perspectiva situada desde el punto de vista
Estado retom su papel de agente activo en histrico y geogrfico. Hace centro en nuestro
la inversin, pero con una estrategia mixta res- pas como parte de una nacin en construc-
pecto a la propiedad de las empresas. En algu- cin Amrica latina cuyo proceso histrico
nos casos, el control fue reasumido totalmente puede leerse en clave de alcanzar su plena au-
por el sector pblico; en otro y esto es una
innovacin respecto al desarrollismo clsico
aunque algunos de sus tericos ya lo haban
1 Cuando hablamos de lo Nacional y Popular
propuesto en responsabilidad compartida
nos referimos a los vectores emancipadores
con el sector privado.
presentes en los gobiernos de Chvez en Vene-
Es bueno remarcar que, ms all de las
zuela, Morales en Bolivia, Correa en Ecuador,
justificaciones que se dieron en cada caso, el
Kirchner-Fernndez en la Argentina, entre
Estado slo recuper empresas que presenta-
otros. Un anlisis al respecto, elaborado alre-
ban graves deficiencias de gestin y luego de
dedor de las definiciones de populismo, puede
dar muchas oportunidades de mejora. Puede
verse en los trabajos de Ernesto Laclau (2005).
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 60-68

tonoma y de superar los desequilibrios de su generacin de bienes sociales propuesta por el


estructura social. Se trata de un espacio que desarrollismo.
la visin nacional y popular asume como en En un crescendo sostenido que se aceler
desarrollo, con marcados desequilibrios pol- en 2008, cuando el gobierno sufri el recha-
ticos, econmicos y sociales: asimetra entre zo de la Resolucin 125/08 del Ministerio de
el poder regulador del sector pblico y los Economa y Produccin (retenciones mviles
segmentos ms concentrados de la economa, a los productos agropecuarios) los programas
agudas desigualdades territoriales, funciona- y la legislacin dirigida a operar sobre la cues-
miento restringido de su institucionalidad tin social no dej de desplegarse. La agenda
(para las formas y estndares canonizados por redistributiva es amplia: Plan Nacer, Procrear,
el establishment), bolsones de marginalidad Remediar, Argentina Trabaja, Microcrditos,
social, sobredimensin del poder relativo de Manos a la Obra en fin, un sinnmero de
fracciones del capital internacionalizadas, de- acciones que teniendo al trabajo digno como
bilidad de los encadenamientos productivos, ordenador general, se dirigieron a ampliar y a
etc. La situacin perifrica y la dinmica del garantizar los derechos de la poblacin.
capitalismo mundial, como as tambin las Lo significativo es el registro ideolgico en
tensiones que se generan en su propio terri- que se inscriben estas iniciativas. El retorno al
torio, alimentan tendencias hacia la reproduc- sistema de reparto en jubilaciones que qued
cin de estos desequilibrios. plasmado en el SIPA o la Asignacin Univer-
A partir de este diagnstico, no es difcil sal por Hijo, son esfuerzos universalistas que
colegir cul es, para el enfoque Nacional-Po- reinstalan la responsabilidad del Estado en la
pular, el objetivo ltimo de la actividad po- (re)produccin del tejido social. Esta legisla-
ltica en general y de la accin del Estado y cin recupera el principio de solidaridad co-
la Administracin Pblica en particular: salir lectiva que caracteriz a los Estados de Bienes-
de la situacin de subdesarrollo. Esta voluntad tar de postguerra y al primer peronismo en la
de cambio y transformacin tienen un sentido Argentina. Esa lgica trasciende con mucho la
definido por dos estrategias centrales: a) Pro- propuesta desarrollista de considerar los bie-
cesos de modernizacin y desarrollo socioeco- nes sociales como condiciones del desarrollo,
nmico, que permitan otro tipo de dinmica para tornarse en un imperativo de la legitima-
interna y de relacin con el mundo; y b) Ac- cin poltica. Por ejemplo, en el sistema jubi-
ciones tendientes a superar los desequilibrios latorio de reparto se flexibiliza la relacin entre
sociales, con especial nfasis en la tarea de el monto de los aportes y el beneficio recibido,
operar sobre los bolsones de pobreza y margi- favoreciendo a los ciudadanos que fueron me-
nalidad como as tambin de reducir los des- nos exitosos segn los parmetros de las leyes
niveles en la asignacin del ingreso. Estos dos del mercado. Es tema de discusin hasta qu
objetivos se consideran estrechamente relacio- punto mecanismos como ste pueden tornarse
nados: slo una sociedad que haya superado en un freno para el crecimiento econmico.
sus desequilibrios sociales puede desarrollarse; Igual situacin se discute para establecer limi-
slo a travs del desarrollo pueden superarse taciones de este universalismo a sectores como
los desequilibrios sociales. salud y educacin.
La centralidad que tiene el significante
justicia social en esta tradicin, explica que las
normas distributivas promulgadas con pos- La situacin del aparato Estatal
terioridad al 2003 trasciendan con mucho la Es interesante analizar lo ocurrido en la esfera
de la gestin estatal, en donde se observan al-

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Arturo Laguado y Horacio Cao Una administracin pblica para las sociedades posneoliberales en Amrica Latina

gunos resultados trascendentes. Es que, como Amrica Latina: el perfil tecnocrtico de estos,
no poda ser de otra manera, en todos los pro- frente a gobiernos que se proponen en todo
gramas que se han desarrollado con xito hay momento marcar la supremaca del momento
por detrs casos notables de eficacia y de efi- poltico. En este sentido, no debe perderse de
ciencia en la gestin: los programas Conectar vista la conflictividad desatada en varios pases
Igualdad que distribuyeron computadores entre cuadros profesionales y gobierno. El caso
personales a todos los alumnos secundarios, ms emblemtico es el paro de la empresa es-
la transformacin en la seguridad y en la ges- tatal venezolana PDVSA de 2002-2003 con-
tin de la documentacin personal en el RE- siderada la mayor huelga general de la historia
NAPER, el desarrollo de la industria satelital de latinoamericana y que tena por objetivo
por parte del INVAP, la puesta en marcha de desplazar al presidente de Venezuela en la
la feria tecnolgica Tecnpolis, por citar slo que tuvieron participacin principalsima di-
algunos. rectivos y expertos de la empresa.
Adems de los casos exitosos citados, en En otro registro, pero pivoteando sobre los
buena parte del resto del Estado, la realizacin mismos actores, por esa misma poca se desata
de inversiones en infraestructura largamente una rspida pugna entre el gobierno del Uru-
retrasadas, y el incremento del gasto corriente guay y la Confederacin de Funcionarios del
p.e., mejoramiento de dotaciones y sueldos, Estado (COFE), a partir de la intencin gu-
gastos en bienes de uso han permitido que bernamental de regular la carrera profesional
el sector pblico muestre un rendimiento y de los empleados pblicos. En algn sentido,
cobertura superior al que se observ durante tambin tuvo este cariz de expertos enfrenta-
los 90. Sin embargo, todava no est del todo dos a la conduccin poltica la rebelin poli-
resuelto el desafo de implementar estrategias cial profesionalista devenida en golpe de
ms sofisticadas, eficaces y abiertas al control e Estado de los policas de Ecuador en octubre
informacin de la poblacin. de 2010.
De esta forma, se manifiestan temas y pro-
blemas que sin tener relacin con la orienta-
cin de las polticas pblicas, tienen inciden- Las tensiones entre desarrollismo
cia en su despliegue y en los resultados finales y momento nacional y popular
a los que estas llegan: falta de planificacin, El proceso iniciado en la Argentina en 2003
problemas de coordinacin en particular remite, en muchos casos, a los instrumentos
entre ministerios y entre Nacin/Provincias/ pergeados por el desarrollismo. Sin embargo,
Municipios, proliferacin y solapamiento de tambin creemos que los gobiernos progresis-
estructuras organizacionales, etc. tas post-consenso de Washington van ms all
Este diagnstico marca la necesidad, en el de estas propuestas.
mbito de las polticas pblicas, de desplegar Los primeros aos del gobierno kirchne-
cambios que vayan ms all de reacomoda- rista jugaron la carta de la burguesa nacio-
mientos epidrmicos: se ve cada vez ms ne- nal p. e., el fracasado intento de transferir el
cesario lanzar una transformacin en el modo control de YPF a capitales de origen argenti-
y en la intensidad de la intervencin estatal. no sin mucho xito. Fracaso esperable, pues
Esto ha generado un intenso debate del que es como han destacado varios analistas, la con-
parte el presente trabajo. centracin empresarial se mantiene en unas
Vale citar uno de los principales puntos de pocas compaa lderes con mnimas variacio-
tensin entre el desarrollismo y neodesarrollis- nes desde comienzo de la dcada de los 90,
mo con los gobiernos nacional-populares de cualquiera sea el ndice que se use para medirla
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 60-68

(Shorr, Manzanelli y Basualdo, 2012). Con- cin, ya que se reconoce en ella al motor del
centracin que se da en el marco de una de proceso de transformacin.
las economas ms extranjerizadas del mundo, Un mayor cuidado de los equilibrios fisca-
donde de las 500 firmas ms importantes, 300 les, la inflacin y las cuentas externas. Se ha
son filiales de empresas multinacionales (Fe- aprendido la leccin, estos elementos fueron
rrer, 2013). el taln de Aquiles en los proceso del pasado,
En ese marco de empoderamiento del gran y hoy se les presta mayor atencin.
capital es muy poco probable que los grandes As y todo, la recuperacin crtica de algunos
empresarios estn dispuestos a aceptar de bue- instrumentos desarrollistas fuerte rol del Es-
na gana las regulaciones estatales. Menos aun tado como asignador de recursos, apoyo a la
cuando existe una fuerte tradicin de pensa- industria nacional, incentivos a la inversin en
miento liberal en el pas, empeado en el re- I+D, entre otros, si bien ha funcionado ante
chazo a toda intervencin del Estado. Tampo- los grandes desafos de la primera dcada del
co es de esperar que las clases trabajadoras, en siglo XXI, no constituye en s mismo un pro-
un contexto de fuerte movilizacin, acepten yecto coherente de transformacin del Estado.
resignar sus ingresos inmediatos para facilitar Quedan an varios puntos de tensin que
la acumulacin de las grandes empresas que merecen el esfuerzo coordinado de intelectua-
quieren competir en el mercado mundial. les y dirigentes polticos. Entre ellos se pueden
Por lo tanto, aunque el desarrollismo puede mencionar algunos que arrastran ya cierta an-
ser visto como una perspectiva general para tigedad y que plantean, inclusive, cierto nivel
el proceso de reindustrializacin que permite de contradiccin entre ellos:
incorporar todo un bagaje de conocimiento La tensin entre lo tcnico y lo poltico. Si
e instrumentos acopiado en los ltimos cin- bien toda poltica de Estado que pretenda
cuenta aos que, entre otras cosas, mitiga su continuarse en el tiempo debe tender hacia
enfoque economicista, a este modelo se le ha- una burocracia profesionalizada sujeta al ac-
cen las siguientes, cruciales, objeciones: cionar racional; tambin es cierto que cuan-
Una crtica a la visin instrumental de la po- do esa mentalidad burocrtica se impone a
ltica, entendida como espacio cuya funcin las decisiones polticas no slo la democracia
es la de reunir poder para que los tcnicos pierde intensidad, si no que los procesos de
puedan desplegar las polticas pblicas hacia cambio se ven limitados en su capacidad de
el desarrollo. En su lugar, se apuesta a la su- legitimacin. En sociedades con fuerte tra-
premaca de la poltica como espacio de con- dicin de desestabilizacin por parte de sus
duccin de todo el proceso social. elites econmicas, esto se traduce en dismi-
Una revisin del papel de la planificacin nucin de la sustentabilidad poltica.
centralizada como instrumento para hacer Tambin es necesario poner nuevamente en
funcionar la sociedad como un mecanismo discusin los alcances del concepto de auto-
de relojera. En general, puede decirse que noma del Estado. La autonoma del Estado
hay menores expectativas en la capacidad de como bien sealan los desarrollistas debe
previsin y transformacin de la sociedad consolidar las capacidades internas de la bu-
por parte de las polticas pblicas. Esto im- rocracia (el Estado como administrador). Sin
plica tambin el reconocimiento de una so- embargo, es necesario pensar los lmites de
ciedad compleja, con la que se establecen la- esa autonoma, evitando que se convierta en
zos variados no solamente de ordenamiento aislamiento de la sociedad civil tanto como
y disciplina a partir del plan nacional, sino en sometimiento a ella. En ste ltimo caso,
tambin espacios de seduccin y participa- la autonoma debe ser pensada frente a los

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Arturo Laguado y Horacio Cao Una administracin pblica para las sociedades posneoliberales en Amrica Latina

actores poderosos de la sociedad civil, tanto cuatro segmentos que parecen marcar los hitos
como a lo que se conoce como pretorianis- centrales de esta propuesta en el tema que nos
mo de masas, como a visiones clientelares y ocupa.
prebendarias. En primer lugar, se plantea trabajar sobre
La dcada neoliberal insisti reiteradamente la experiencia concreta y se ha hecho la crtica
en conceptos como gobernanza, participacin de recetas que, originadas generalmente ms
y planeacin participativa, con el objetivo de all de nuestras fronteras, eran aceptadas casi
que el Estado recabara y movilizara las dife- como frmula mgica. En esta dimensin, la
rentes potencialidades de los actores sociales. tradicin nacional y popular con su nfasis
Este discurso, aunque formalmente se pre- en el desarrollo endgeno y su confianza en las
sent como democratizador, termin siendo fuerzas propias tiene una mayor posibilidad
funcional para que los actores ms poderosos de esquivar la trampa de los que quedan cega-
de la sociedad civil impusieran sus intereses. dos por la teora en boga recin desembarcada
Es un importante tema de reflexin trazar los de Francia, los Estados Unidos o cualquier
lmites entre los intereses particulares repre- otro polo de endiosamiento exterior.
sentados por los actores de la sociedad civil, En segundo lugar, se sostiene que los des-
la participacin democrtica y la autonoma equilibrios econmico-sociales de la sociedad
estatal, sin por ello aislar a los administradores subdesarrollada slo pueden superarse a partir
pblicos y policy makers del entorno social. del accionar del Estado. En esta lnea, se pien-
Last but not least, la historia argentina y la- sa en una intervencin que no sea neutra (en
tinoamericana ha mostrado que el nfasis rigor de la verdad, nunca lo es), sino ms bien
tcnico de los proyectos desarrollistas pro- constructiva-regeneradora, que cree condicio-
ducto de la desconfianza de la supuesta irra- nes materiales para la superacin del desequi-
cionalidad de las demandas populares origi- librio en cuestin, a la vez que reformula el es-
n una debilidad poltica que ms temprano cenario poltico social que lo genera. El Estado
que tarde desemboc en un abrupto fin de es una herramienta vital para superar los des-
ese proyecto. Actualmente, es claro que slo equilibrios que reproduce el subdesarrollo. Es
un fuerte proceso de legitimacin poltica ms, tal vez las jornadas ms distinguidas han
podr defender el proceso de cambio ante los sido aquellas en las que se han creado/poten-
sectores ms poderosos del capital que ven ciado/re estructurado actores sociales-popula-
afectados sus intereses. Para decirlo de forma res. En sntesis, para la vertiente en cuestin,
directa: se trata de domesticar al capital por el nivel de intervencin es una variable depen-
la va de la movilizacin social. Todo pro- diente de los objetivos y de la correlacin de
yecto de legitimacin tiene costos. Es obvia- fuerzas: se interviene cuando se busca cambiar
mente imposible trazar a priori una relacin un escenario poltico en un mbito relevante y
ptima entre inversin/legitimacin. Pero tal cambio no involucra recursos que tendran
no por eso la tensin entre lgica tcnica/ mayor productividad en otro terreno.
lgica poltica deja de ser un problema a ser Las experiencias histricas de gobiernos
repensado en la circunstancia actual. enfrentados con el establishment muestran una
predisposicin hacia el incremento del poder
del Estado en trminos de su capacidad para
Hacia la construccin de un nuevo incidir sobre la marcha de los asuntos de la
patrn de gestin pblica sociedad. Por esto, y en tercer lugar, la con-
Ahora bien, cmo desempea el sector pbli- centracin del poder tiene su vrtice en el
co ese papel crucial? Para ello, se identifican gabinete del Poder Ejecutivo donde hay una

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 60-68

tendencia hacia gabinetes ms compactos y se plantee transformar este escenario buscar


trata de llegar a todos los rdenes del Estado: extremar la autonoma relativa de las institu-
las oficinas de la Administracin Pblica ac- ciones estatales a los fines de que stas puedan
tan ms cercanas a las direcciones polticas, operar sobre las causas estructurales del atraso.
la articulacin con el poder legislativo busca Para ello, construir alianzas con actores socia-
una coordinacin ms estrecha, las descentra- les, las que deben dar el piso de gobernabili-
lizaciones del Banco Central, de empresas dad y gobernanza que permitir el despliegue
pblicas o de organismos del Estado son vis- de polticas pblicas en tal sentido. En este
tas como espacios donde se puede obstaculi- punto, quines son los actores sociales que
zar la capacidad operativa o de planificacin. sostendrn la construccin estatal? En primer
Esta situacin es consistente con el lugar que lugar, las organizaciones populares en general,
se asigna al Estado: un instrumento potente al aquellas que marcan la dinmica ms impor-
servicio de la construccin de una nueva so- tante de todo el proceso poltico. Dentro de
ciedad. En este sentido, las instancias que lo los actores populares, prrafo aparte merece
limitan son vistas (y as muchas veces ocurre) el caso de las organizaciones de empleados
como espacios donde podan agruparse los ac- pblicos. En el tema que nos ocupa, ellos
tores opositores al proyecto popular. son un elemento central de la implantacin
Un elemento especial de estos procesos de del nuevo modelo de gestin pblica, ya que
aglutinacin de poder estatal se encuentra en sus intereses estn en consonancia con los del
el caso de la organizacin federal del Estado gobierno, al menos en lo que hace al mayor
y la consecuente articulacin de los tres m- poder para el Estado. El otro actor que sos-
bitos que prev la organizacin institucional tendr la construccin estatal estar formado
argentina: Nacin, Provincias y Municipios. por aquellos sectores productivos que, actua-
En este punto, es necesario subrayar que en la cin del Estado mediante, sern el germen de
idea de reconstituir redes en donde los sectores una nueva lgica en el funcionamiento de la
populares se expresen polticamente, ha gana- economa. En resumen: los actores populares
do importancia la dimensin territorial de la son los interlocutores privilegiados del sector
construccin poltica. En esta dimensin se pblico y una alianza de tipo desarrollista da
unen la multiplicidad de elementos en que ha el soporte clave al despliegue de las polticas
quedado fragmentada la sociedad a partir del pblicas.
ajuste estructural, impulsando una impronta
descentralizadora sobre el accionar del Estado.
En la Argentina existe otro elemento que Conclusin
ha hecho revalorar la cuestin federal: la cons- Existe un largo camino entre el consenso sobre
truccin de un patrn territorial de multipola- los elementos que hemos venido describiendo
ridad regional. En nuestro pas, desde el siglo y la organizacin de un corpus de conocimien-
XIX, la pampa hmeda en general y Buenos to sobre la cuestin estatal. En efecto, queda
Aires en particular, fueron los ejes del desarro- en pie la necesidad de una herramienta terica
llo productivo. Romper con esta centralidad que ayude a delinear una gua para trabajar
territorial precisa de grados de autonoma re- cada tema especfico y concreto en su proble-
gional en la estructura poltico administrativa. mtica, en el marco de este regreso del Estado
En cuarto y ltimo lugar, el Estado y la al primer plano. Sin embargo, hay diferencias
Administracin Pblica resumen y expresan la en la visin de los distintos actores polticos
discontinuidad y la fragmentacin social del acerca de qu implica en nuestro pas este
subdesarrollo. Frente a ella, un gobierno que retorno. As, mientras algunos postulan cam-

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Arturo Laguado y Horacio Cao Una administracin pblica para las sociedades posneoliberales en Amrica Latina

bios de fondo frente a las polticas de ajuste forma pragmtica superando los diferentes es-
estructural, otros propugnan cambios meno- collos que enfrenta cotidianamente.
res tendientes a adecuar el Estado a los nuevos Transcurrido ms de una dcada de expe-
formatos que se postulan desde las usinas del riencias progresistas en la regin, es urgente
establishment. Quienes sostienen esta ltima un debate informado y riguroso, que sume los
estrategia encuentran dificultades para supe- aportes de los acadmicos y de los especialistas
rar el anclaje que tienen estas herramientas para comenzar a saldar esta deuda pendiente.
y teoras con la catstrofe socioeconmica de
fines de los 90. Adicionalmente, se observa
en ellos una suerte de perplejidad e irresolu- Referencias bibliogrficas
cin a la que no es ajena la crisis que se inicia Bresser Pereira, L. C. (2007). Estado y mercado
en el 2008 en el mundo desarrollado ya que en el Nuevo Desarrollismo. En Nueva Socie-
las recomendaciones ortodoxas para los pases dad N 210, julio-agosto de 2007. Caracas,
perifricos en crisis Grecia, Portugal, Irlanda, Venezuela.
Bulgaria, Italia, Espaa generan resultados Cao, H. (2011). Cuatro tesis acerca de una ges-
muy parecidos a los que sufri la Argentina. tin pblica Nacional y Popular. Realidad
Por otro lado, quienes plantearon cambios Econmica No 260, IADE-Buenos Aires.
de fondo, se propusieron reformular el sector Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino
pblico en clave latinoamericana y popular. (CENDA). (2010). La macroeconoma des-
De esta forma, transformaron una estructura pus de la convertibilidad. En CENDA: La
estatal dirigida a apoyar la valorizacin finan- anatoma de un nuevo patrn de crecimiento y
ciera, a seducir al capital para que se instale la encrucijada actual. La economa argentina
en el pas y a desplegar polticas asistencialistas en el periodo 2002-2010. Buenos Aires: Edi-
para amortiguar el costo social del ajuste es- ciones Cara o Ceca.
tructural; por otra que modific la ecuacin Ferrer, A. (2013). Aliviar la restriccin externa.
fiscal con las retenciones a las exportaciones, Diario Pgina 12. Buenos Aires.
tendi a empoderar a los sectores populares y Laclau, E. (2005). La Razn Populista. Buenos Ai-
se dedic a apoyar la produccin industrial na- res: Fondo de Cultura Econmica.
cional y la integracin sudamericana. Laguado Duca, A. (2013). Desarrollismo y neo-
Estos cambios en la orientacin estatal desarrollismo. Revista Aportes N 30. Bue-
son inescindibles de una verdadera ola regio- nos Aires: Asociacin de Administradores
nal que gener cambios en lo que haba sido Gubernamentales.
la direccionalidad de las polticas pblicas en Laguado Duca, A. (2013a). El retorno del desa-
las ltimas tres dcadas. Sin embargo, estas rrollismo. Revista Ms Poder Local; Asuntos
modificaciones no han logrado sintetizarse en Pblicos, Polticas y Gobierno. Fundacin Or-
un cosmos conceptual que d una respuesta tega-Maran - Mayo, N 16 - Madrid, Es-
al momento poltico que se vive. En efecto, paa. Disponible en: www.maspoderlocal.es
la ola latinoamericana, a pesar de sus xitos, Schorr, M., Manzanelli, P., y Basualdo, E. (2012).
ha tenido dificultades para desplegar un con- Rgimen Econmico y cpula empresarial en
junto ordenado y medianamente sistemtico la posconvertibilidad. Revista Realidad Econ-
de ideas que refieran al papel que debe ocupar mica N 264. Buenos Aires: IADE.
el Estado, la morfologa de la Administracin Thwaites Rey, M. (2010). Despus de la globa-
Pblica y la forma de gestionar al sector p- lizacin neoliberal: Qu Estado en Amrica
blico. En tal sentido, los intelectuales han ido Latina? En OSAL, Ao XI, N 27, Buenos
por detrs de la poltica, que ha trabajado de Aires: CLACSO.

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

Capacidades estatales en las jurisdicciones


subnacionales de la Argentina:
Un anlisis cuantitativo de la capacidad extractiva
(2013)

State capacities in sub-national jurisdictions in Argentina:


a quantitative analysis of the extraction capacity
(2013)

Por Soledad Ins Herrera* y Roco Juliana Herrera**


Fecha de Recepcin: 28 de enero de 2015.
Fecha de Aceptacin: 09 de marzo de 2015.

RESUMEN jurisdicciones de Argentina para llevar adelan-


El presente artculo de investigacin basado en te polticas pblicas con recursos fiscales pro-
un anlisis cuantitativo y comparativo, preten- pios y que existe una marcada asimetra entre
de estimar y caracterizar una de las dimensio- jurisdicciones. En ese contexto, aspectos del
nes de la capacidad estatal de las jurisdicciones federalismo fiscal y del sistema de coordina-
subnacionales de la Repblica Argentina: la cin financiera entre jurisdicciones son utiliza-
capacidad extractiva. En relacin a esta lti- dos para explicar, en parte, dichos resultados.
ma, indaga empricamente sobre el grado de Palabras clave: Capacidad estatal, Medi-
autonoma fiscal de los gobiernos locales y su cin, Provincias Argentinas.
relacin con el gasto pblico. Inicialmente,
aborda aspectos tericos referidos al concepto
ABSTRACT
de capacidad estatal y de una de sus dimensio-
nes, la capacidad extractiva. En una segunda The present research article, based on a quan-
instancia, trata cuestiones metodolgicas en titative and comparative analysis, aims to es-
relacin a la medicin de dicha capacidad y timate and characterize one dimension of the
presenta el anlisis emprico, basado en datos state capacity of the subnational jurisdictions
de la Direccin Nacional de Coordinacin in Argentina: the extractive capacity. In regard
Fiscal con las Provincias para el ao 2013. Por to the latter, the degree of fiscal autonomy of
ltimo, en las consideraciones finales, se con- local governments and their relation to pu-
cluye que es baja la capacidad extractiva sub- blic spending are empirically inquired. Firstly,
nacional y la autonoma de la mayora de las theoretical aspects related to the concept sta-

* Economista. DEA (Master) en Anlisis de Polticas Econmicas, Universidad de Bourgogne, Dijon,


Francia. Docente e Investigadora de la Universidad Nacional del Comahue y de la Universidad
Nacional de Ro Negro. soledad.herrera@curza.uncoma.edu.ar
** Licenciada en Ciencia Poltica. Master of Science (M.Sc.) en Ciencia Regional y Planificacin Es-
pacial, Karlsruher Institut fr Technologie (KIT), Karlsruhe, Alemania. Doctoranda, personal aca-
dmico y de investigacin del KIT. Correo electrnico: rocio.herrera@kit.edu
69
Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

te capacity and to one of its dimensions, the de la capacidad estatal: la capacidad extracti-
extractive capacity are addressed. Secondly, va. Luego, trata cuestiones metodolgicas en
methodological issues in relation to the mea- relacin a la medicin de dicha capacidad y
surement of such capacity are discussed and an expone el anlisis emprico basado en datos de
empirical analysis based on data from the Bu- la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal
reau of Fiscal Coordination with the Provin- con las Provincias para el ao 2013. Por lti-
ces for the year 2013 is presented. In the final mo, y para explicar en parte los resultados, se
considerations, it is concluded that the subna- consideran aspectos del federalismo fiscal y del
tional extraction capacity and the autonomy sistema de coordinacin financiera entre juris-
of most jurisdictions in Argentina to develop dicciones existente en Argentina.
public policies with their own fiscal resources
is low and that there is a marked asymmetry
between jurisdictions. In this context, aspects 1) Aspectos tericos
of fiscal federalism and of the system of finan- No existe una nica definicin de capacidad
cial coordination among jurisdictions are used estatal y diversos son los enfoques a la hora
to partly explain the results. de abordar el trmino1. Sin embargo, auto-
Keywords: State capacity, Measurement, res como Skocpol (1989), Hanson (2012),
Argentine Provinces. Crdenas (2010) y Balan (2012) reconocen
la multidimensionalidad que implica este
concepto.
Introduccin Hanson y Sigman (2013) proponen tres
El presente artculo de investigacin pretende dimensiones de las capacidades estatales que
indagar sobre la capacidad extractiva, una de se interrelacionan y que son mnimamente
las dimensiones de la capacidad estatal, de las necesarias para que los Estados contempor-
jurisdicciones subnacionales de la Repblica
Argentina. El estudio se enmarca en la concep-
cin de autores como Skocpol (1989) sobre la 1 Excede los objetivos de este artculo tratar
relevancia de los ingresos para el anlisis de las este tema en profundidad. Bernazza y Lon-
capacidades estatales. Los factores que deter- go (2014) brindan un panorama acerca de la
minan los recursos econmicos de un Estado discusin actual sobre capacidades estatales,
pueden ser un tanto ms manipulables a lo lar- englobando las distintas definiciones de capa-
go del tiempo, aunque no siempre. La cuanta cidad estatal en dos grupos: gerencialistas,
y las formas de ingresos y crditos disponibles es decir, definiciones que hacen hincapi en
para el Estado se derivan de equilibrios pol- el tema de la eficiencia, el mejoramiento del
ticos condicionados estructuralmente, aunque funcionamiento del aparato/burocracia es-
cambiantes a lo largo de la historia, y de ne- tatal y no gerencialistas, que son aquellas
gociaciones entre los Estados y entre un Es- conceptualizaciones que, sin desconocer el
tado y las clases sociales. Entre las categoras planteo gerencialista incorporan aspectos ms
fundamentales de hechos que se ofrecen en polticos, como la interaccin del Estado con
cualquier estudio de las capacidades del Estado el afuera, con los diversos actores de la socie-
figuran las fuentes y la cuanta de los ingresos dad y la resolucin de conflictos. Finalmente,
del Estado y el grado de flexibilidad posible en y a modo de input para futuros desarrollos,
su recaudacin y empleo (Skocpol, 1989: 23). los autores presentan algunas reflexiones de
Inicialmente, este trabajo se enfoca en acadmicos latinoamericanos en torno al con-
aspectos tericos de una de las dimensiones cepto de capacidad estatal.
70
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

neos puedan llevar a cabo sus funciones: la 24). Asimismo, la autora afirma: Las cuestio-
capacidad coercitiva, la administrativa y la nes fundamentales de la integridad territorial
capacidad extractiva. Mientras que la capaci- de un Estado, sus recursos econmicos y el
dad coercitiva implica la habilidad del Estado personal de que dispongan pueden constituir el
para preservar sus fronteras, proteger acuerdos punto de partida de cualquier investigacin so-
internacionales, mantener el orden interno e bre las capacidades de ese Estado para alcanzar
implementar polticas pblicas, la capacidad unos objetivos (Skocpol, 1989: 25).
administrativa es la habilidad para desarrollar Un concepto relacionado con las capacida-
polticas, producir y proveer bienes y servicios des estatales es el de autonoma. Al respecto,
pblicos como as tambin para regular la ac- Skocpol sostiene que la explicacin de las
tividad comercial.2 Por su parte, la capacidad capacidades del Estado est estrechamente re-
extractiva se refiere a la capacidad del Estado lacionada con la explicacin de la fijacin de
para obtener recursos econmicos- financieros. objetivos autnomos por parte de los Estados
Oscar Oszlak (1978) destaca la impor- (1989: 22) y los Estados, concebidos como
tancia de esta ltima dimensin cuando re- organizaciones que reivindican el control de te-
salta las propiedades que supone la estatidad rritorios y personas, pueden formular y perse-
de una entidad en formacin: capacidad de guir objetivos que no sean un simple reflejo de
diferenciar su control, a travs de la creacin las demandas o los intereses de grupos o clases
de un conjunto funcionalmente diferenciado sociales de la sociedad. Esto es lo que se entien-
de instituciones pblicas con reconocida legi- de normalmente por autonoma del Estado
timidad para extraer establemente recursos de (1989: 12). Sin embargo, no se supone un ais-
la sociedad civil, con cierto grado de profesio- lamiento del Estado del contexto en el que est
nalizacin de sus funcionarios y cierta medi- inserto.4 En relacin a esto ltimo, Fernndez
da de control centralizado sobre sus variadas y Vigil subrayan que el basamento de las ca-
actividades (Oszlak, 1978: 15). Por su parte, pacidades estatales tiene lugar a partir de una
Tilly (1990), en relacin a la formacin de las tan necesaria como retroalimentaria asociacin
ciudades y de los Estados en la historia mun- entre una autonoma en las estructuras cen-
dial, hace hincapi en la importancia de la ca- trales de decisin estatal y una penetracin de
pacidad extractiva de recursos para financiar dichas estructuras en el escenario econmico
las guerras y el desarrollo del Estado- Nacin.3 social, por medio de las cuales se establecen s-
Skocpol (1989) tambin reconoce la rele- lidas interacciones con los actores econmico
vancia de esta capacidad al afirmar que los me- sociales que configuran esos escenarios. (2010:
dios del Estado para captar y emplear recursos 5). Cuando abordan el tema de las capacida-
financieros nos dicen ms que cualquier otro des estatales internas5 y la obtencin de auto-
factor individual sobre sus capacidades actuales
(e inmediatamente posibles) para crear o refor-
zar las organizaciones del Estado, para contra- 4 Sobre esta doble necesidad del Estado, por un
tar personal, para lograr el apoyo poltico, para lado, de autonoma frente a influencias exter-
subvencionar iniciativas econmicas y para nas y a la vez de estar vinculado con el contex-
financiar programas sociales (Skocpol, 1989: to econmico-social en que est inserto, vase
el texto de Bernazza y Longo, 2014: 111.
5 Los autores, distinguen entre capacidades
2 Ver en (Hanson, J., y Sigman R., 2013: 3-5),
estatales internas al interior de la estructu-
traduccin propia del ingls.
ra estatal e infraestructurales aptitud para
3 Ver en Tilly Ch., 1990: 23. penetrar y desarrollarse en la sociedad.
71
Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

noma afirman: Como capacidad de producir Provincias y corresponden a la administracin


decisiones no vulnerables exgenamente, la pblica no financiera.
autonoma se traduce como un blindaje de las El anlisis emprico es de tipo descriptivo
estructuras estatales que, por un lado, permite y la metodologa cuantitativa. Respecto de las
a las mismas obtener maniobrabilidad ante el distintas formas de medir la dimensin escogi-
juego de presiones que realizan los intereses sec- da de la capacidad estatal y de qu variables uti-
toriales o fraccionales y evitar que la dinmica lizar, existen diversas propuestas y numerosos
estatal sea fagocitada por intereses particularis- estudios utilizan la recaudacin de impuestos6
tas; y por otro, otorga consistencia y calidad en para medir la capacidad extractiva. Crdenas
la formulacin y ejecucin de sus ideas, desa- (2010) se basa en la capacidad administrativa y
rrollando una visin endgena cualificada de en la profesionalizacin de la burocracia estatal
la accin estratgica del Estado. Ahora bien, para explicar la baja capacidad estatal en Am-
esta autonoma se obtiene a partir de una serie rica Latina. Utiliza algunas variables de tipo
de atributos que deben estar presentes en la(s) fiscal para medir la capacidad del Estado de
estructura(s) estatal(es), y a los que denomina- incrementar sus ingresos. El autor considera
mos capacidades internas del Estado por estar que la dimensin fiscal es esencial para que el
instalados en el interior de las agencias estata- Estado pueda proveer bienes y servicios pbli-
les. (Fernndez y Vigil, 2010: 6). cos o para aplicar polticas de tipo distributivo.
Para estos autores, adems, una fuerte capa- Las variables del estudio son: la participacin
cidad estatal interna requiere de la articulacin en el PIB de los ingresos fiscales totales, por un
entre una adecuada dotacin de recursos huma- lado; y de los ingresos fiscales provenientes del
nos y materiales con un elevado nivel de organi- impuesto a la renta, por el otro, como as tam-
zacin. Distinguen tres dimensiones de anlisis bin la participacin de los impuestos internos
para las capacidades estatales internas, que se sobre el total de los impuestos. Segn este es-
interrelacionan: hardware, software y orgware. tudio, las desigualdades polticas y econmicas
La dimensin hardware evala los recursos y los seran factores clave para explicar la baja capa-
instrumentos financieros, la software los recursos cidad estatal de Amrica Latina.
humanos y la orgware los patrones de organiza- Ziegler Rogers y Weller (2013), por su
cin de esos recursos implicados en el interior parte, definen la capacidad de un Estado como
de las oficinas estatales. Desde esta concepcin, la habilidad relativa a otros Estados o para s
el origen de los recursos fiscales constituye un mismo a travs del tiempo para implementar
elemento central de la dimensin hardware. una poltica pblica. Para estos autores, la ca-

2) Consideraciones
6 Tal como seala E. Lieberman (2002) respec-
metodolgicas y de datos
to a la construccin de indicadores fiscales y
Este trabajo pretende estimar y comparar la a la capacidad fiscal, se debe distinguir entre
capacidad extractiva de las jurisdicciones sub- la habilidad del Estado para extraer ingresos
nacionales de la Argentina e indagar sobre el va impuestos de otras vas de ingresos. Los
grado de autonoma fiscal para promover po- impuestos constituyen un tributo, se caracte-
lticas pblicas a nivel local. Los datos de in- rizan por ser exigidos de forma coactiva por el
gresos y gastos corrientes provinciales del ao Estado y se destinan a financiar servicios p-
2013 provienen de la pgina web de la Direc- blicos indivisibles como as tambin a lograr
cin Nacional de Coordinacin Fiscal con las ciertos efectos en la economa.

72
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

pacidad extractiva medida por los impuestos de ingresos corrientes y el segundo, la partici-
es un indicador indirecto de la capacidad es- pacin del impuesto a los ingresos brutos en
tatal y proponen como el ms adecuado a la el total de los ingresos tributarios por jurisdic-
participacin del impuesto a la renta sobre el cin. Para estimar el grado de autonoma fiscal
total de ingresos tributarios. Plantean que es la o de descentralizacin del sistema se utiliza el
mejor medida desde un punto de vista terico ratio ingresos tributarios de origen provincial
y estadstico en relacin a otras comnmente sobre gasto total local, propuesto por Oates
utilizadas. La participacin de los ingresos fis- (1985), que permite inferir el grado de inde-
cales en relacin al PIB, que permite inferir la pendencia de los gobiernos locales respecto de
capacidad de un Estado de obtener ingresos en los fondos del gobierno central o de otros re-
relacin con el tamao de la economa, o la ca- cursos no fiscales. Este trabajo considera como
pacidad poltica relativa RPC que consiste ingresos fiscales autnomos aquellos cuyo he-
en comparar el total de ingresos obtenidos por cho imponible base y el tipo impositivo son
impuestos con el total de ingresos tributarios determinados por la autoridad local8. Cabe
estimado en funcin de la estructura econmi- destacar que algunas de estas medidas fueron
ca, no distinguen entre los impuestos de fcil y utilizadas por Balan (2012) en un anlisis esta-
de difcil administracin-recaudacin. dstico multivariado y para explicar por qu las
Por otra parte, destacan que la capacidad provincias argentinas difieren en sus capacida-
extractiva estimada como el porcentaje de in- des estatales durante el perodo 1991-2001.
gresos del impuesto a la renta sobre el total A diferencia de este ltimo, el anlisis que se
de los ingresos tributarios no est correlacio- desarrolla a continuacin es transversal y no
nada con otras variables como por ejemplo, la longitudinal ni de tipo explicativo.
poblacin, a diferencia de las medidas ante-
riormente mencionadas. Los autores afirman
adems que, en los estudios que se realizan a 3) Evidencia emprica
nivel regional o subnacional y en donde no
es posible aplicar el indicador propuesto por Fuentes de ingresos corrientes
ellos al ser un impuesto nacional, debera usar- por jurisdiccin
se otro tipo de impuesto que tambin demues- Los recursos tributarios9 constituyen la prin-
tre el esfuerzo y la efectividad burocrtica del cipal fuente de ingresos corrientes de todas las
Estado en la jurisdiccin de inters. En base a
lo expuesto, este trabajo utiliza el impuesto a
los ingresos brutos por ser un impuesto a los las jurisdicciones Distribucin Secundaria
ingresos de tipo provincial y el ms significati- Neta, Ley de Financiamiento Educativo N
vo en trminos de recaudacin. 26075 y otros de origen Nacional.
A continuacin, se realiza un anlisis des-
criptivo de la estructura de ingresos de las ju- 8 Se adopta la clasificacin de ingresos locales
risdicciones subnacionales. Luego, se estima su realizada por el Profesor de Hacienda Pblica
capacidad extractiva a partir de dos indicado- de la Universidad Autnoma de Madrid, Eu-
res: el primero, la participacin de los ingresos genio Domingo Solans, en la presentacin de
tributarios de origen provincial7 sobre el total la edicin espaola del libro Federalismo Fiscal
de Wallece E. Oates.
9 Ingresos Tributarios: corresponden a los ori-
7 No se tienen en cuenta en este caso los ingre- ginados en la potestad que tiene el Estado de
sos tributarios de origen nacional que reciben establecer gravmenes, tales como los impues-
73
Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

jurisdicciones subnacionales de Argentina (ver contribuciones a la seguridad social es ms


grfico 1). Los recursos no tributarios10 por su importante en las provincias de Buenos Aires,
parte, son la segunda fuente de financiamien- Crdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ros, For-
to de las provincias de Catamarca, Chubut, mosa y Santa Fe. A diferencia de estas ltimas
La Pampa, Mendoza, Neuqun, Ro Negro jurisdicciones, las transferencias corrientes11
y Santa Cruz, provincias dotadas de recursos constituyen la segunda fuente de financia-
hidrocarburferos y mineros. En cambio, la miento para Jujuy, la Rioja y Misiones.
participacin de los ingresos en concepto de
Grfico 1
Composicin de los ingresos corrientes por jurisdiccin. Ao 2013
100%
90%
80%
70%
60%
50%
%

40%
30%
20%
10%
0%

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n

Jurisdiccin
Tributarios Contribuciones a la Seguridad Social No Tributarios
Vta.Bienes y Serv.de la Adm.Publ. Rentas de la Propiedad Transferencias Corrientes
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.

En el grfico 2 puede observarse que en las Sin embargo, provincias como Chubut, Neu-
jurisdicciones donde la participacin de los qun y Santa Cruz registran una menor par-
ingresos tributarios respecto a los ingresos co- ticipacin de los ingresos tributarios en los
rrientes es ms cercana a uno, ms se financia ingresos corrientes y son las que poseen un
el gasto pblico con recursos tributarios. Esto mayor aporte de recursos de origen no tributa-
se verifica en San Luis (0.96), CABA (0.94), rio, principalmente de regalas de recursos na-
Santiago del Estero (0.92) y Tucumn (0.90). turales como el petrleo y el gas (ver grfico 3).

tos sobre la renta, sobre el patrimonio, sobre


la produccin, venta, compra o utilizacin de
bienes y servicios que se cargan a los costos de
11 Transferencias corrientes: son recursos que se
produccin y/o comercializacin.
perciben del sector privado, pblico y exter-
10 Ingresos no Tributarios: son los ingresos pro- no, sin contraprestacin de bienes o servicios
venientes de fuentes no impositivas: ingresos por parte de las entidades receptoras, sin car-
por tasas, regalas, derechos, alquileres, pri- go de devolucin y son utilizadas para finan-
mas, multas, entre otros. ciar erogaciones corrientes.
74
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

Grfico 2
Participacin de los ingresos tributarios en los ingresos corrientes, por jurisdiccin. Ao 2013
Ingresos tributarios/ ingresos

1,0
0,9
0,8
0,7
corrientes

0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0

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go
M

er
Jurisdiccin

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.

Grfico 3
Ingresos no tributarios/ ingresos corrientes
1
Ingresos no tributarios/ ingresos

0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
corrientes

0,3
0,2
0,1
0

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o
Co
Ca

St

er

Jurisdiccin

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.

Al analizar los ingresos tributarios de cada miento tributaria en todas las jurisdicciones
una de las jurisdicciones subnacionales ar- del pas. El mayor porcentaje de participa-
gentinas y discriminar entre los de origen cin en la recaudacin se registra en Santa
nacional y provincial, slo en la Provincia Cruz (92.82%), Misiones (86.61%) y Chu-
de Buenos Aires y en la Ciudad Autnoma but (85.74%). En cambio, en Entre Ros
de Buenos Aires la recaudacin de origen (52.91 %), San Juan (65.64%), Santiago
local es superior a la de origen nacional (ver del Estero (66.89 %) y La Pampa (66.98%)
grfico 4). El impuesto a los ingresos brutos es en donde la recaudacin de este impuesto
es la principal fuente propia de financia- es la menor.

75
Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

Grfico 4

Tributos de origen nacional y provincial. Ao 2013


80000000
70000000
Miles de pesos

60000000
50000000
40000000
30000000
20000000
10000000
0

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Jurisdiccin

De Orgen Provincial De Orgen Nacional

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.
Grfico 5
Participacin de ingresos brutos en la recaudacin propia. Ao 2013
100,00

80,00
Porcentaje

60,00

40,00

20,00

0,00
CA go
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Bu

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Jurisdiccin
Sg

Ti

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.

Capacidad extractiva de las jurisdicciones provincial12 sobre el total de ingresos corrientes


subnacionales de la Argentina y la participacin del impuesto a los ingresos
brutos en el total de los ingresos tributarios por
A continuacin, se presentan dos medidas de la
jurisdiccin, como sugieren Ziegler Rogers y
capacidad extractiva por jurisdicciones: la par-
Weller (2013).
ticipacin de los ingresos tributarios de origen

12 Los tributos provinciales son bsicamente ingre-


sos brutos, inmobiliario, automotores y sellos.
76
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

En el grfico 6 puede observarse que la Al considerar como medida de la capaci-


capacidad extractiva en la mayora de las juris- dad extractiva la participacin del impuesto a
dicciones del pas es baja. Adems, la capacidad los ingresos brutos en el total de los ingresos
de generar recursos tributarios propios para fi- tributarios por jurisdiccin (ver Grfico 7),
nanciar el gasto pblico es muy diversa entre las Buenos Aires y CABA son las jurisdicciones
jurisdicciones del pas. Mientras que la Ciudad con una mayor capacidad fiscal, seguidas por
Autnoma de Buenos Aires (CABA) y Buenos Neuqun (0.41), Mendoza (0.34), Chubut
Aires registran los valores ms altos (0.86 y 0.46 (0.33), Santa Cruz (0.33) y Crdoba (0.32).
respectivamente) seguidas por la provincia de La Rioja y Formosa (0.06), Santiago del Estero
Mendoza (0.35), existen otras jurisdicciones con (0.07), Catamarca (0.09), Chaco, Corrientes
una capacidad fiscal muy baja, como Formosa y Jujuy (0.11), son las jurisdicciones de ms
(0.06), Catamarca (0.09), La Rioja (0.07), Co- baja capacidad fiscal, segn este indicador.
rrientes, Jujuy (0.11) y Chaco (0.12).
Grfico 6
Capacidad extractiva por jurisdiccin. Ao 2013
1,00
Capacidad extractiva

0,86
0,90
0,80
0,70
0,60 0,46
0,50 0,35
0,40 0,27 0,26 0,23 0,29 0,27
0,30 0,20 0,21 0,18 0,19 0,18 0,15 0,23 0,18 0,21
0,20 0,09 0,11 0,12 0,06
0,11 0,07 0,10
0,10
0,00
Bs As

Catamarca

La Pampa
La Rioja
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa

Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa
Santa Fe
Stgo
Tucumn
Tierra del
Jujuy
CABA

Jurisdiccin

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.
Grfico 7
Capacidad extractiva por jurisdiccin. Ao 2013
1,00
0,90
0,80
Capacidad fiscal

0,68
0,70
0,60
0,45 0,41
0,50
0,40 0,32 0,33 0,34 0,33 0,29
0,30 0,21 0,20 0,17 0,18 0,23 0,27
0,14 0,16 0,12
0,20 0,09 0,11 0,11 0,11 0,07
0,06 0,06
0,10
0,00
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n
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Ca

St

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Jurisdiccin

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.

77
Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

Grado de autonoma fiscal o de Catamarca y Jujuy (0.10), Corrientes (0.11) y


descentralizacin del sistema 13 Chaco (0.12) son las que tienen menos. Asi-
mismo, provincias como por ejemplo Santa
En el grfico 8 se presenta el nivel de autonoma
Fe (0.29), Ro Negro y La Pampa (0.22) slo
fiscal de cada jurisdiccin. Cuanto ms cercano
financian el 29 % y 22 % de su gasto corriente
a uno es el valor del ratio ingresos tributarios
con ingresos tributarios de origen provincial.
de origen provincial respecto al gasto corriente,
Por ltimo, puede inferirse adems que no
ms autonoma fiscal tiene esa jurisdiccin res-
existe relacin entre autonoma fiscal de las
pecto a fondos provenientes del gobierno cen-
jurisdicciones y el gasto corriente por habitan-
tral o de otros recursos financieros no fiscales.
te13 (grfico 9). Existen jurisdicciones con una
CABA (0.99), Buenos Aires (0.46), San
baja autonoma fiscal que tienen un alto gasto
Luis (0.44) y Mendoza (0.35) son las juris-
por habitante, por ejemplo Neuqun, Santa
dicciones que tienen ms autonoma fiscal,
Cruz y Tierra del Fuego.
mientras que Formosa (0.07), La Rioja (0.08),
Grfico 8
Autonoma fiscal por jurisdiccin. Ao 2013
Ingresos tributarios locales/ gasto

1,00 0,99
0,90
0,80
0,70
0,60 0,46 0,44
0,50 0,35
0,40 0,29 0,29 0,28
0,30 0,23 0,21 0,22 0,21 0,26 0,22 0,20 0,23 0,18 0,20
corriente

0,10 0,11 0,12 0,15


0,20 0,07 0,10 0,08
0,10
0,00

go
Fo os

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Jurisdiccin
Ti
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las provincias.
Grfico 9
Gasto corriente per cpita por jurisdiccin. Ao 2013
50000
45000
40000
35000
30000
Pesos

25000
20000
15000
10000
5000
0
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St

er

Jurisdiccin
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las
provincias y del Censo Nacional de Poblacin y Viviendas ao 2010.

13 Los gastos corrientes comprenden las eroga- los gastos por el pago de intereses por deudas y
ciones destinadas a las actividades de produc- prstamos y las transferencias de recursos que
cin de bienes y servicios del sector pblico, no involucran una contraprestacin efectiva de
bienes y servicios.
78
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

Comentarios finales Si bien este sistema permite una recau-


El anlisis emprico evidencia la limitada ca- dacin a un costo menor, el mecanismo
pacidad extractiva local y autonoma fiscal de conduce a una prdida de la autonoma para
la mayora de las jurisdicciones subnaciona- fijar una poltica tributaria independiente y,
les del pas para financiar polticas pblicas. por otra parte, cuando se participa en sentido
Esta limitada capacidad de generar ingresos estricto en base al aporte, mantiene constante
de fuentes autnomas fiscales erosiona la au- la distribucin geogrfica de la renta: es decir,
tonoma local al requerir fondos del gobierno no es apto para solucionar el problema de la
central14 o de otros recursos no fiscales para desigualdad geogrfica del ingreso. Por ello, la
financiar su gasto pblico corriente. utilizacin del mtodo de participacin en los
La Argentina tiene un sistema de coordi- hechos suele acompaarse con alguna forma
nacin financiera entre los distintos niveles de de coordinacin financiera que produzca efec-
gobierno que adopta la forma de coparticipa- tos redistributivos (Gonzlez Cano, 1982:
cin. Para autores como Gonzlez Cano este 36). En ese contexto, el actual sistema im-
sistema significa la prdida casi completa de positivo se halla muy centralizado al nivel del
la autonoma tributaria del nivel inferior de gobierno central mientras que las provincias
gobierno comprendido (provincias o munici- y municipios tienen facultades tributarias y
pios); solamente se salva parcialmente este in- recaudaciones muy reducidas, que apenas les
conveniente mediante el rgimen de acuerdo permite cubrir un porcentaje bajo de sus gas-
de las leyes convenio o mediante participa- tos. Este esquema que ha quebrado el princi-
cin de los gobiernos de nivel inferior en la pio de correspondencia entre gastos y recursos
formacin de las leyes mismas. Naturalmente que debe regir en cada nivel de gobierno, esta-
existe diferencia entre esta solucin en que los bleciendo un sistema perverso que puede ten-
niveles inferiores de gobierno generalmente se der a alentar la irresponsabilidad fiscal, debe
ven forzados a adherir a un rgimen diseado ser gradualmente cambiado. Para ello puede
por el gobierno central por lo menos en sus iniciarse un proceso que permita aumentar
grandes lineamientos, y la verdadera autono- gradualmente las potestades y recaudaciones
ma tributaria, ya que las provincias pueden provinciales (Gonzlez Cano, 2003: 25).
verse obligadas a renunciar a legislar sobre la Por otra parte, (e)n el caso de Argentina,
extensin de la materia imponible, sobre al- tambin se ha registrado un importante pro-
cuotas, distribucin sectorial del impuesto, ceso de descentralizacin de funciones o de
etc. (Gonzlez Cano, 1982: 34). gasto desde el gobierno federal a los gobiernos
subnacionales. Sin embargo, este proceso no
fue acompaado por una concurrente des-
centralizacin en materia tributaria (Piffano,
14 Cabe destacar que el artculo 75, inciso se-
1998: 12).
gundo de la Constitucin Nacional delimita
Para Piffano (1998), el fuerte centralismo
las potestades tributarias entre Nacin y las
en materia tributaria ligado a un sistema de
provincias. Fija la concurrencia de poderes
coparticipacin federal de impuestos trans-
impositivos para los impuestos indirectos y
ferencias verticales como el vigente en la
la potestad de los impuestos directos para la
Argentina, ha sido justificado por dos argu-
Nacin. Tambin, el inciso noveno indica que
mentos de la teora normativa del federalismo.
es atribucin del Congreso Acordar subsidios
El primero se refiere a las funciones de estabi-
del Tesoro nacional a las provincias, cuyas
lizacin y distribucin asignadas al gobierno
rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a
central y a la funcin de asignacin de bienes
cubrir sus gastos ordinarios.
79
Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

y servicios pblicos correspondiente tanto al gubernamentales puede inducir la creencia de


gobierno central como al local. El segundo que parte del costo de los servicios pblicos
argumento sostiene que los impuestos que co- locales ser financiado por no residentes en la
rresponden ser administrados por el gobierno comunidad (ilusin fiscal). La disociacin
central son aquellos cuya administracin im- de las decisiones de gastar y recaudar debi-
plica economas de escala, la base tributaria do a las transferencias intergubernamentales
es mvil o son impuestos que persiguen fines tendr en ese caso el efecto de reducir el costo
redistributivos. En cambio, a los gobiernos lo- de los servicios pblicos percibido por los con-
cales se les asignan los impuestos que gravan la tribuyentes y aumentar el tamao del sector
riqueza no mvil. Estas recomendaciones del pblico local (Porto, 1990: 67-68). Adems,
enfoque normativo tienen dos consecuencias cuando las decisiones de gasto pblico y
importantes en materia tributaria: tributacin no recaen sobre el mismo nivel ju-
i) los impuestos que seran asignables al risdiccional, los gobiernos tratan de proceder
gobierno central resultan ser de alta flexibi- de manera estratgica al buscar la posibilidad
lidad (alta elasticidad-ingresos). Todos ellos, de que el costo de los bienes y servicios pueda
constituyendo hoy da la base cuantitativa ser solventado por otros que no sean electo-
mayor de la recaudacin nacional coparticipa- res potenciales de su propia jurisdiccin. Esta
ble. En cambio, los asignables a los gobiernos situacin ha sido denominada como ilusin
locales, resultan ser menos elsticos respecto a fiscal, ya que es una figura falsa que captura
cambios en el nivel de actividad o ingreso. al votante mediano y lo induce a decisiones
ii) la distribucin de impuestos entre am- ineficientes (Zalazar Trujillo, 2008: 472).
bos niveles de gobierno, de acuerdo a estos La informacin analizada permite afirmar
postulados normativos, genera un esquema tambin que existe una marcada asimetra de
centralizado en materia recaudatoria, con im- capacidad extractiva y autonoma fiscal entre
portantes supervits en el gobierno central y las diferentes jurisdicciones subnacionales
dficits en los gobiernos locales, circunstancia del pas. Las asimetras en la distribucin de
que debe resolverse a travs del sistema de co- la poblacin y de las actividades econmicas-
participacin federal-transferencias verticales productivas, como as tambin en la dotacin
Nacin-Provincias (Piffano, 1998: 10-11). de recursos naturales generan diferencias en
Los resultados empricos demuestran que las bases tributarias. Las jurisdicciones ms po-
no existe relacin entre capacidad extractiva bres no cuentan con una base imponible sufi-
autonoma fiscal, con el nivel de gasto por ha- ciente que les permita obtener recursos fiscales
bitante. Jurisdicciones con una baja capacidad necesarios que financien sus gastos locales, lo
y autonoma fiscal local tienen un alto nivel de que implica diferentes capacidades para pro-
gasto corriente per cpita. Una elasticidad veer bienes y servicios pblicos. En ese marco,
ingreso de los gastos elevada y la inflexibilidad las transferencias intergubernamentales15 se
de los ingresos a nivel local fundamentan la
financiacin compartida entre el nivel central
y local. Sin embargo, la no correspondencia
15 Es oportuno explicar que diversas justifica-
entre gasto y financiamiento producto de la
ciones tericas se utilizan para la definicin
centralizacin tributaria y del sistema de co-
de la modalidad de las transferencias intergu-
participacin puede generar la existencia de
bernamentales a adoptarse, cada una de las
ilusin fiscal. Debido a que los impuestos
cuales lleva asociado un criterio para elabo-
nacionales se recaudan en todo el territorio de
rar los coeficientes que determinarn la dis-
la Nacin, el sistema de transferencias inter-
tribucin entre las diferentes jurisdicciones.
80
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 69-83

justifican por las diferentes bases tributarias Beetz, 2008) (Herrera, 2014:6). Una forma
entre jurisdicciones. de combatir estas desigualdades sera reforzar
Una situacin como la ilustrada, de baja la capacidad extractiva de las jurisdicciones
capacidad extractiva de las unidades subna- subnacionales.
cionales y por ende de dependencia respec- Creemos que entre las variables a conside-
to de las transferencias del nivel nacional, rar para contribuir, en el largo plazo, a forta-
entre otros factores, indica una situacin de lecer la capacidad estatal de las jurisdicciones
periferizacin16. A diferencia del concepto subnacionales de Argentina, es necesario au-
periferia, periferizacin remite al hecho de mentar gradualmente las potestades y recauda-
considerar la existencia de periferias como un ciones provinciales, como as tambin plantear
proceso producto de desarrollos histricos, explcitamente los criterios para el estableci-
econmicos, polticos y culturales y no como miento de los coeficientes de distribucin se-
un estado o una situacin esttica (Keim, cundaria en materia de coparticipacin. Con
2006). De esta manera, se pone el nfasis en relacin al reparto secundario, la principal di-
el carcter procesual del concepto y en el he- ferencia con la ley 20.221 es el abandono de
cho de que paralelo al desarrollo de procesos todo criterio explcito para el establecimiento
de periferizacin se desarrollan procesos de de los coeficientes de distribucin. En aquella
centralizacin y surgimiento de relaciones de norma el reparto resultaba de la combinacin
dependencia. Los procesos de periferizacin de criterios claramente definidos (poblacin,
se caracterizan por una distribucin desigual brechas de desarrollo y dispersin de pobla-
de poder que genera una distribucin des- cin). En cambio, los coeficientes de la ley
igual de recursos (Beetz, 2008), entendidos no 23.548 se basan en las distribuciones efecti-
slo como recursos econmicos sino tambin vamente realizadas durante el perodo 1.985-
como infraestructura, influencia en procesos 1.987, cuando no exista norma que rigiera la
de toma de decisiones e igualdad de oportu- coparticipacin y -ms importante- cuando
nidades para la poblacin local (Keim, 2006; el reparto se realizaba de acuerdo con las ne-
cesidades de cada jurisdiccin y del poder de
negociacin de los gobiernos y legisladores de
Cuando la existencia de transferencias inter las diferentes jurisdicciones (Cetrangolo y
jurisdiccionales se deba a economas de escala Jimenez, 2004: 31).
en la recaudacin de impuestos por parte del
gobierno central, ellas deberan ser diseadas
para devolverle a cada jurisdiccin los fondos Referencias bibliogrficas
correspondientes a la base tributaria radica- Baln, P. (2012). Determinantes de la capacidad
da en la misma (criterio devolutivo). Si la estatal en las provincias argentinas. Anales
transferencia est vinculada con diferencias en Asociacin Argentina de Economa Poltica.
la capacidad recaudatoria de cada jurisdiccin XLVII Reunin Anual. Argentina.
y la necesidad de igualar el consumo de bienes Beetz, S. (2008). Peripherisierung als rumliche
pblicos por parte de las diferentes jurisdic- Organisation sozialer Ungleichheit. En E. Bar-
ciones, debera establecerse sobre la base de lsius, C. Neu (Eds.), Peripherisierung eine
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Soledad Ins Herrera y Roco Juliana Herrera Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales...

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83
Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

Burocracias Lquidas:
Construyendo capacidades para enfrentar a
organizaciones criminales sofisticadas
-Aduana Argentina-
(2002-2010)
Liquid bureaucracies: Building capacities to face sophisticated criminal
organizations -Customs Argentina-
(2002-2010)

Por Jorge Augusto Depetris*


Fecha de Recepcin: 19 de marzo de 2015.
Fecha de Aceptacin: 13 de abril de 2015.

RESUMEN nes sean tiles para pensar la construccin de


El artculo de investigacin aborda desde un capacidades en agencias regulatorias desde el
punto de vista terico y prctico cmo se punto de vista terico y emprico.
construyen capacidades estatales en Agencias Palabras clave: Administracin Pblica,
de Regulacin. La hiptesis es que la Paradigma Emergente de Agencias Regulato-
Aduana argentina construy capacidades rias (PEAR), Crimen Organizado.
para enfrentar con xito dos fraudes: el robo
de cables de cobre y la operacin Maquina-
ABSTRACT
ria Agrcola; ambos fueron de diseo comple-
jo y perpetrados por organizaciones criminales This article aims to analyze, both from a theo-
sofisticadas. Lo que permiti al organismo p- retical and a practical standpoint, how state ca-
blico disear y construir respuestas eficaces en pacities are build in regulatory agencies and go-
ambos casos fue producto de que su accionar vernment bureaucracies. The main hypothesis
fue consistente con el esquema descripto por under analysis in this paper is that the Argenti-
Malcolm Sparrow denominado Paradigma ne Customs Office built such state capacities in
Emergente de Agencias Regulatorias (PEAR) order to successfully face two fraudulent busi-
y que se diferencia con modelos de Mano ness operations called: the theft of the copper
Dura (MD) y Mano Blanda (MB) tradicio- wires and operation agricultural machinery.
nales en este tipo de Agencias. El artculo se Both illegal operations were highly complex in
propone trascender la problemtica del caso their design and were perpetrated by sophisti-
concreto de la Aduana y que sus conclusio- cated criminal organizations. We suggest that
what allowed the public agencies to build and

* Abogado por la Universidad Nacional del Litoral (UNL). Master in Public Administration (MPA)
de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Candidato a Doc-
torado (Cohorte 2009) en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) Sede acadmica Argentina. Correo electrnico: jorgeadepetris@gmail.com
84
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 84-105

develop effective responses in both cases was El campo disciplinario desde el cual se
that its operation management and practices aborda esta problemtica es la Administra-
were consistent with what Malcolm Sparrow cin Pblica que por sus caractersticas apli-
has denominated Emerging Paradigm in Re- cadas se propone una doble finalidad: por un
gulatory Agencies. Moreover, we find that this lado, intenta construir teora para comprender
model of operation is really different from two cmo funcionan las organizaciones pblicas y
other stereotypical manners of operation such qu resultados e impactos genera su accionar,
as the Hard Hand, and Soft Hand. Finally, as como un conocimiento prctico que con-
this article seeks to transcend the particular case tribuya al mejoramiento del accionar de los
of the Argentina Customs Office, and we hope funcionarios (Frederickson & Smith, 2003),
that the conclusions reached will be useful at (Ricucci, 2010), (Shafritz, Russell, & Borick,
understanding how state capacities are built in 2009), (Fassio, Pacual, & Suarez, 2004). Para
other regulatory agencies, both from a practical ello, se analizarn dos casos donde la Aduana
and a theoretical point of view. argentina entre el ao 2002 y 2010 tuvo xito
Keywords: Public Administration, Emerging en la lucha contra fraudes complejos. El inte-
Paradigm in Regulatory Agencies, Organized Crime. rs que revisten estos casos consiste en que en
ambos el organismo se apart de los esquemas
tradicionales que guan el accionar de este
Introduccin tipo de agencias y adopt un curso de accin
diferente. Los esquemas tericos desde los que
Administracin Pblica es una palabra se efectuar el anlisis sern la Mano Dura
que emplean las instituciones que designan, (MD) y la Mano Blanda (MB) y se los
y autorizan a gente imperfecta a usar contrastar con el denominado Paradigma
procedimientos defectuosos, para solucionar Emergente de Agencias Regulatorias (PEAR)
problemas insolubles. desarrollado por Malcolm Sparrow (2000;
Wilson, 1989 2008) a partir de la observacin emprica de
las transformaciones contemporneas de agen-
El propsito de este artculo de investigacin cias regulatorias.
es analizar, desde un punto de vista terico Como conclusiones se plantearn las
y prctico, cmo se construyen capacidades consecuencias terico-prcticas del estudio y
estatales en las Agencias de Regulacin. La se efectuar una breve reflexin acerca de las
hiptesis es que la Aduana argentina constru- implicancias que tienen las conclusiones del
y capacidades para enfrentar con xito dos caso para los debates tericos en torno a la
fraudes complejos, perpetrados por organiza- Administracin Pblica. Previo a abocarnos
ciones criminales sofisticadas. Los casos que se de lleno a la descripcin y al anlisis de los ca-
analizan son: el robo de cables de cobre y la sos, es indispensable efectuar dos operaciones:
operacin Maquinaria Agrcola. La posibili- una metodolgica y otra terica. La primera
dad de disear y construir respuestas eficaces consiste en justificar que es posible construir
en ambos casos fue un accionar consistente teora a partir del anlisis de casos. La segun-
con el esquema descripto por Malcolm Spa- da es definir y fundamentar qu se entiende
rrow denominado Paradigma Emergente de por capacidades estatales en este artculo de
Agencias Regulatorias (PEAR) y que se dife- investigacin.
rencia de los modelos de Mano Dura (en ade-
lante, MD) y de Mano Blanda (en adelante, Generalizacin Terica
MB) tradicionales en este tipo de Agencias.

85
Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

Este artculo de investigacin se propone tras- Hawthorne (1933) o Alvin Gouldner en La f-


cender el problema concreto de la Aduana y brica de yesos premoldeados (Gouldner, 1964).
que sus conclusiones sean tiles para pensar la
problemtica de la construccin de las capaci-
dades en agencias regulatorias desde el punto Capacidades Estatales
de vista terico y emprico. Para justificar Para referirnos a capacidades estatales se em-
cmo se pretende salvar la brecha que existe plear la definicin que brinda Sikkink: es la
entre un caso emprico y la construccin de eficacia administrativa del aparato estatal para
teora, se recurre al concepto de generali- instrumentar sus objetivos oficiales (1993). Esta
zacin terica. Esto implica que a partir del definicin permite delimitar cuatro aspectos
anlisis de casos, se pueden construir con- que son clave: eficacia, eficacia administra-
ceptos, variables y relaciones que permitan tiva, aparato estatal y objetivos oficiales.
luego analizar problemas similares. En ese sen- La decisin de seleccionar eficacia (cumplir
tido, se diferencia de la generalizacin emprica con los objetivos) por sobre eficiencia (con el
que implica considerar que lo analizado en el menor costo posible), hace que la primera sea
caso es una muestra extrapolable al resto del finalista, mientras la otra refiere al proceso.
universo. Las polticas diseadas por el Estado pueden
La idea de generalizacin terica es sos- intentar cumplir con ambos valores, pero ge-
tenida por una corriente de estudiosos de me- neralmente hay cuestiones en las que divergen
todologa de la investigacin (Becker, 2009), pues las decisiones que se toman en cada sen-
(Yin, 1994), (Lieberson, 2009), (Stake, 1998), tido tienen consecuencias polticas y tericas.
(Ragin, 2009), (Eisehnardt, 1989), quienes Los autores que entienden que el Estado
plantean que la estrategia de estudio de caso tiene un rol protagnico en el desarrollo de la
cuando es abordado rigurosamente y en pro- sociedad, y que debe activamente regular los
fundidad puede permitir la construccin de mercados y la vida social, priorizan primero
herramientas, as como dispositivos categri- la eficacia y luego la eficiencia1. Esto se pue-
cos y conceptuales que contribuyan a pensar de ver entre otros mbitos en la literatura de
otros casos similares. El estudio de casos es capacidades estatales (Evans, 1996), (Evans,
considerado un diseo metodolgico adecua- 1997), (Sikkink, 1993), (Sckopol, 1991),
do para los estudios de Administracin Pbli- (Mann, 2007), (Weir & Sckopol, 1993),
ca por acadmicos especializados en epistemo- (Weiss, 1998); como as tambin en autores
loga y metodologa de la investigacin para de Administracin Pblica (Shafritz & Hyde,
la Administracin Pblica (Ricucci, 2010), 2006), (Frederickson & Smith, 2003), (Wal-
(Raadscelders, 2000), (Ragin, 2009), (Van do, 1951), (Denhart, 2008), (Moore, 1995)
Der Meer, Raadscelderes, & Toonen, 2008), (Oszlak, 1997). Por otro lado, los autores que
(Yin, 1994), (Fassio, Pacual, & Suarez, 2004), entienden que el Estado tiene un rol secunda-
(Ellet, 2007), (Eisehnardt, 1989). rio en el desarrollo y que su papel se debe limi-
Muchos de sus trabajos considerados cl- tar a cumplir funciones bsicas y a corregir las
sicos, y que en alguna medida contribuyeron fallas del mercado, priorizan la eficiencia sobre
a dar forma a la disciplina, tienen esta meto-
dologa como base. Algunos ejemplos son:
La esencia de la decisin de Allison (Allison &
1 De la lectura de estos autores se desprende que
Zelikow, 1999), El fenmeno burocrtico de
este es el orden de prelacin, pero de ninguna
Crozier (1969), o los trabajos de Selznick ace-
manera, se le resta importancia a la eficiencia
ra de TVA (1980), Elton Mayo en La fbrica
o a que ste sea un aspecto descuidado.
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la eficacia. Estas ideas se desprenden de los estatal); b) tiene xito (eficacia); c) en el cum-
trabajos de autores neoclsicos como Bucha- plimiento de sus objetivos pblicos (lucha
nan (1979), Buchholz (1990) y Von Hayek contra el narcotrfico y crimen organizado)
(1997), as como desde el punto de vista de la y d) desde el punto de vista administrati-
Administracin Pblica en la Nueva Gestin vo (cambio de accionar y transformaciones
Pblica (Hood & Jackson, 1991), (Halligan organizacionales).
& Power, 1992), (Osborne & Gaebler, 1992),
(Aucoin, 1995). El abordaje de este artculo
se efecta en consonancia con los primeros al Los casos
aceptar que el Estado debe cumplir roles pro-
tagnicos en la sociedad. Maquinaria agrcola a Espaa
En cuanto a lo administrativo: la literatura Los inspectores aduaneros2, luego de revisar
sobre capacidades aborda mltiples aspectos exhaustivamente una pieza de Maquinarias
entre los cuales lo poltico y lo administrativo Agrcola, deciden autorizar la exportacin.
suelen ser ms destacados. Sin embargo, tam- Apareca como infrecuente una exportacin
bin suele aparecer conocimiento, visin de estos equipos a Espaa donde suele haber
estratgica, coordinacin, construccin de ms tecnologa; sin embargo, tanto la firma
redes, etc. El trabajo se enfoca en el aspecto como la mercadera ya haban despachado
administrativo, sin que esto implique esta- unidades a distintos puntos de Amrica La-
blecer rdenes de importancia o de significa- tina. Todo hubiera concluido all3 si no fuera
cin. Solamente es el recorte de la realidad que porque un funcionario qued insatisfecho,
se decidi estudiar. continu investigando hasta que descubri
En ese sentido, es necesario distinguir que en los embarques anteriores la misma ma-
organismo pblico o aparato estatal de la quinaria pesaba 300 kilos menos. Profundi-
nocin de Estado. Es muy frecuente que se zando la bsqueda, se detect que haba ano-
aborde la cuestin de capacidades estatales malas con relacin a la identidad de la firma,
como un problema del Estado en su con- producto de una falsificacin documental para
junto. Sin embargo, Bobbio sostiene que en simular la identidad del exportador. La carga
ciencias sociales cuando se refiere a Estado se que despert la sospecha fue detenida en Bra-
toman ms en cuenta las relaciones de clase, sil donde se incautaron 342 kilos de cocana.
las relaciones entre el sistema de poder y la Y otro embarque a punto de salir del Puerto
sociedad subyacente, las ideologas, y los fines de Buenos Aires fue interceptado con secues-
de carcter histrico y sociolgico (1989). En tro de 358 kilos. A su vez, Espaa activ la
cambio, el objeto del trabajo y la definicin de fiscalizacin para los presuntos importadores.
Sikkink son ms restrictivos ya que refiere a lo
que la literatura anglosajona llama maquina-
ria de gobierno (Shafritz, Russell, & Borick, 2 Los datos empricos fueron recogidos en el
Introducing Public Administration, 2009), o marco de la tesis doctoral del autor de este
burocracia en la Europa continental (Weber, artculo. En la misma se hicieron ms de 64
1984) , (Crozier, 1969), (Mayntz, 1972) o entrevistas a funcionarios, como as tambin
aparato del Estado en la literatura marxista trabajo de campo.
(Althusser, 1988 -(1964)). Entonces, el caso
3 Para los controles de narcotrfico no as los
Aduana es un emergente de construccin de
tributarios, una vez despachada la mercade-
capacidades acorde a la definicin de Sikkink,
ra, es muy complejo detectar embarques con
dado que: a) es un organismo pblico (aparato
drogas ilcitas u otro tipo de fraudes.
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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

En el procedimiento local hubo que conseguir caso comenzaron a sospechar que los cables
herramientas adecuadas y literalmente cortar estaban siendo exportados como chatarra
al medio la maquinaria para poder encontrar de cobre al exterior. Eso provoc que altos
los panes de cocana. Estos se hallaban ocultos funcionarios de los organismos de seguridad
dentro de tubos metlicos soldados que eran nacionales y de la provincia de Buenos Aires
parte de la estructura de la misma. La desarti- convocaran a la AFIP4 a involucrarse en la
culacin de la red local, unos cuantos deteni- temtica. La primera reaccin de este orga-
dos, prdidas cuantiosas para la organizacin, nismo fue disparar las acciones habituales de
incautaciones en Brasil y desarticulacin de la fiscalizacin, tanto de la DGI (Impositiva)
contraparte en Espaa fueron las consecuen- como de la DGA (Aduana), a los exportadores
cias para la red criminal. de chatarra de cobre (inspecciones y canales
La otra cara de la situacin fue para la rojos, respectivamente). Las conclusiones de
Aduana, quin increment su prestigio inter- las primeras acciones de control comenzaron
no (lo que le permite obtener ms recursos y a fluir a distintas reas centrales y sus resulta-
apoyo poltico para sus polticas), as como en dos eran mixtos. La DGI detectaba empresas
el exterior, mejorar su reputacin la manio- aparentemente fantasmas y se las denunciaba
bra era realmente muy sofisticada, las incau- penalmente; haba casos donde todo pareca
taciones importantes, lo que abre la puerta normal y otros dudosos. En tanto, en la DGA,
en el futuro a trabajar en colaboracin con sus salvo algn caso aislado, resultaba complejo
pares de otros pases. Sin embargo, lo ms im- denunciar ilcitos. En la verificacin, el pro-
portante es la reputacin que logra entre las ducto exportado era chatarra de cobre (bien
organizaciones criminales, la eficacia en la clasificado), el valor asignado salvo excepcio-
deteccin y la sensacin de imprevisibilidad nes era normal y los pesos y las cantidades
que genera una organizacin que puede res- en general coincidan con lo declarado. Des-
ponder en momentos impensados y atravesan- de el punto de vista aduanero no configuraba
do jurisdicciones. delito, a lo sumo haba algunas diferencias de
valor que eran un ilcito menor. Los exporta-
dores eran numerosos. Los resultados empe-
Robo de cables de cobre zaban a reducir lentamente las exportaciones
En el ao 2002 en la Argentina comenz a de chatarra de cobre y, en alguna medida, los
producirse un robo masivo de cables de co- robos. Pero la contrapartida organizacional era
bre a las compaas de telecomunicaciones. la sobreutilizacin y el desperdicio de los es-
Esta nueva modalidad delictiva se origin en casos recursos de fiscalizacin. En sntesis, los
una confluencia de factores: por un lado, los resultados eran de eficacia relativa, pero tre-
mayores precios internacionales del metal. Por mendamente ineficientes.
otro lado, la importante devaluacin del tipo Exista cierta sensacin de frustracin en la
de cambio de la economa en ese ao y la faci- organizacin y se dudaba de su sustentabilidad
lidad con que se perpetraba el ilcito. En snte-
sis, era una oportunidad criminal que permita
obtener una alta rentabilidad con poco riesgo 4 La AFIP (Administracin Federal de Ingresos
de ser apresado. La problemtica inicialmente Pblicos) es un organismo pblico con rango
fue policial, con fuerte repercusin meditica equivalente a la Secretara de Estado y contie-
y a primera vista no tena vnculos ni con la ne a la Direccin General Impositiva, la Di-
Aduana ni con la AFIP. Sin embargo, al cabo reccin General de Aduana y a la Direccin
de un tiempo, los investigadores policiales del de Recursos de la Seguridad Social.
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en el tiempo dado los costos organizacionales. La cantidad de chatarra de cobre exportada


De all surgi la idea de estudiar a fondo el se redujo de 8 millones de kilos a 5 millones
caso e idear un curso de accin alternativo. entre 2003 y 2004.
Entonces se procedi a realizar una intensa El monto total exportado pas de U$S 9 mi-
bsqueda de informacin en las bases de datos llones a U$S 10 millones debido a una me-
del organismo y a realizar anlisis minuciosos jora del valor kilo de exportacin, lo cual se
de ella con anterioridad a lanzar nuevas ac- traduce en un incremento de la recaudacin
ciones de fiscalizacin. Estas tareas analticas por unidad exportada estimndose que esa
permitieron construir perfiles de riesgo, pues- mejora del valor es producto de las acciones
to que haba empresas que venan exportando de fiscalizacin, ya que los precios interna-
chatarra de cobre desde haca varios aos y un cionales no habran variado significativa-
grupo de exportadores nuevos (los riesgosos) mente en el perodo analizado.
que concentraban gran volumen de exporta- Los exportadores nuevos habran reducido
ciones y que representaban casi el 50% del su participacin en exportacin del 50% al
total exportado, con casi 4 millones de kilos 10% de las cantidades exportadas.
de chatarra de cobre5. Los antecedentes im- Se continan efectuando fiscalizaciones in-
positivos de los nuevos exportadores hacan tensivas sobre la exportacin de este produc-
presumir que los mismos no tenan la solven- to (canal rojo obligatorio).
cia fiscal suficiente como para realizar dichas
exportaciones. Algunas de las inspecciones
iniciadas en la primera etapa tambin corro- Aspectos impositivos
boraban dicha hiptesis. A partir de all se dis- Se realizaron numerosas acciones de fiscali-
pararon acciones de fiscalizacin focalizadas y zacin que incluyeron denuncias penales y
en este caso los resultados fueron ampliamente 33 allanamientos ordenados por el Juzgado
satisfactorios. Se realizaron denuncias penales Penal Tributario N 7.
a numerosos exportadores, se impidieron em- Se realizaron fiscalizaciones a las firmas ex-
barques con mercadera presuntamente roba- portadoras y se obtuvieron ajustes por $2
da y ajustes de valor con multas significativas. millones, ya que la compra de materiales se
Al existir una seleccin y anlisis previos, las amparaba en facturas apcrifas (falsas)7.
acciones de fiscalizacin fueron puntuales y no
masivas, lo que permita ahorro de recursos y Los informantes del caso manifestaron que
no entorpecer el comercio lcito. Los resul- los organismos de seguridad reportaron que
tados se encuentran expresados en la sntesis se produjo una drstica cada de la cantidad
de un memorando al administrador federal de de robo de cables de cobre y la principal
Ingresos Pblicos de ese momento6. compaa de telecomunicaciones (Telefnica
Argentina) envi una carta de agradecimiento
al titular de la AFIP por la solucin de un
Aspectos aduaneros problema que pareca muy difcil de resolver.
En sntesis, la AFIP mediante el anlisis de

5 Esto permite tener una magnitud del quan-


7 A este mecanismo tenan que recurrir los
tum de los cables de cobre robados.
exportadores para de alguna manera simular
6 Copia del mismo fue facilitada al autor por el compras de mercadera cuyo origen mayorita-
informante clave nm. 16. riamente era el robo.
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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

riesgo (perfiles, herramientas estadsticas so- identificar que detrs de un supuesto debate
fisticadas, uso de mltiples bases de datos), metodolgico se encubre un debate ideolgi-
logr detectar a los operadores sospechosos de co, donde se confrontan valores sobre conduc-
exportar mercadera robada y all concentrar tas que se pretende castigar y a cuales tole-
su accionar de fiscalizacin. As se logr so- rar. Como diran Bobbio y Bovero: el valor
lucionar el problema, sin afectar el comercio ideolgico de una teora no depende de su es-
lcito ni recurrir al uso indiscriminado de los tructura, sino del valor primario al que sirve
recursos siendo que la fuerza pblica fue eficaz (1996). En sntesis, el debate MD-MB vara
y eficiente. de acuerdo al tema que se trate y encubre un
debate ideolgico ms que metodolgico. Lo
que corresponde ahora es tratar de recons-
Las ideas en las Agencias Regulatorias: truir el esquema metodolgico asociado a
Preconcepto y Esquemas Tericos los mismos y analizar sus implicancias para las
Lo primero que aparece apenas se comienzan prcticas de las agencias regulatorias.
a estudiar las Agencias Regulatorias es que
aunque cambie el objeto regulado, casi siem-
pre surgen los esquemas de Mano Dura (en Los esquemas
adelante, MD) y de Mano Blanda (en ade- Se identifica como esquemas al conjunto
lante, MB), dado que es un debate corriente de ideas que, en forma implcita o explcita,
y suele ser tratado en forma superficial, es consciente o inconsciente, gua el accionar
necesario despejar algunos preconceptos para de la mayora de las agencias regulatorias. Las
luego intentar pensarlos como esquemas principales caractersticas de estos esquemas
que influyen en el accionar de este tipo de or- es que son laxamente estructurados, flexibles,
ganismos: La MD es propia de los sectores que se conforman en el tiempo, resisten al
conservadores, y la MB corresponde a sectores cambio y una vez que se adoptan por una gran
progresistas. Si se trasciende el caso de los de- mayora de los miembros de la organizacin,
litos contra la propiedad urbana, surgen serias tienen una poderosa influencia sobre las prc-
dificultades para comprobar la consistencia de ticas de la agencia. Como logran consenso y
esta idea. Los fraudes impositivos o la vio- son internalizados por la mayora de los par-
lacin de las normas de seguridad laboral por ticipantes de la organizacin puede ser expli-
parte de grandes empresas, provoca un cam- cado por el proceso de socializacin secunda-
bio de vereda, es decir, los progresistas recla- ria que implica el paso del tiempo inmerso
man medidas duras y ejemplificadoras, frente en una organizacin, como bien lo describen
a los conservadores que proponen tolerancia Berger y Luckman (2008). Estos esquemas y
y comprensin. En los casos de violencia de su influencia en el accionar de las organizacio-
gnero, trata de personas o corrupcin esta- nes pblicas y tambin en las comunidades
tal, el clivaje que separa los grupos dista de ser de prctica han sido teorizados por distintos
conservador o progresista. acadmicos desde tradiciones y disciplinas
Un segundo preconcepto es que la MD diferentes como: March y Olsen, quienes re-
o MB son metodologas para enfrentar los de- fieren a este fenmeno como Instituciones
litos o violaciones a la ley. Sin embargo, es (1989); Wilson como cultura (1989) y Sen-
casi imposible encontrar bibliografa que no ge como modelos mentales (1992). Y referi-
se base en esa argumentacin y que pueda do al accionar de los cientficos, Kuhn como
fundar clara y empricamente sus afirmacio- paradigmas (1971). Entonces si estos es-
nes. Una mirada atenta sobre el tema podra quemas difusos tienen un significativo peso

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en dar forma a las prcticas de estas agencias, nuncia de los resultados, fracasos y/o abusos de
es clave para ello comprender su estructura y la MD, que un enfoque o modelo alternativo
cmo se traduce en sus prcticas. Para cono- de gestin operativa de agencias regulatorias.
cer la estructura, recurriremos a una suerte Sus ideas trasparentan una importante dosis
de tipos ideales weberianos que nos permiti- de confianza en la responsabilidad de los regu-
rn identificar los principales componentes de lados, promueve el cumplimiento voluntario,
la MD y de la MB, y as, podremos contrastar- prefiere como remedios la educacin, los incen-
los con el Paradigma Emergente de Agencias tivos positivos o de negociacin y rechaza en lo
Regulatorias (en adelante, PEAR). posible el uso de la fuerza o la aplicacin de las
sanciones. La premisa detrs de este modelo es
que la solucin al delito proviene de atacar las
Mano Dura (MD) causas subyacentes que lo provocan y no de la
Una genrica descripcin de la MD podra bsqueda de culpables o responsables. El dis-
caracterizrsela como poseedora de reglas curso progresista con relacin a la inseguridad
precisas, un estilo confrontativo, punitivo urbana es que los delitos son producto de la
e inflexible en la aplicacin de las normas desigualdad y el empobrecimiento de grandes
ya que siempre propone sanciones duras y sectores de la poblacin (Isla & Miguez, 2003),
ejemplificadoras. (Pegoraro, 2002), (Sozzo, 2002). El discurso
La maquinaria burocrtica se mueve por conservador respecto de ilcitos de tipo econ-
una denuncia externa o por el descubrimiento mico considera que los mismos son resultado
de un hecho ilcito producto de sus procesos del desconocimiento, la necesidad, de regula-
de control rutinario. Su tctica de intervencin ciones demasiado inflexibles, y en el caso de que
preferida es reactiva, es decir, su intervencin existiere mala intencin, la educacin puede so-
es a posteriori. No lleva implcito necesaria- lucionarlo en la mayora de los casos (Bardach
mente el uso de la fuerza, pero no duda en su & Kagan, 1986), (Howard, 1994), (Shover,
uso y en muchos casos, abuso cuando las Clelland, & Lynxwiler, 1986). Ahora bien, esta
circunstancias lo aconsejan. Desconfa de cual- propuesta tiene algunos flancos dbiles. Por un
quier tipo de asociacin y hace del secreto un lado, es al menos ambigua la evidencia emprica
culto. La premisa detrs de este enfoque es que que respalda la idea de que solucionado el pro-
si hay buenos casos (buenas denuncias) son blema subyacente se previenen los delitos. Por
bien investigados y luego reciben sanciones otro lado, se evidencia la falta de respuestas a la
duras o castigos ejemplares. Esto tiene un pregunta: qu hacer? Especialmente en cuanto
efecto disuasivo entre los potenciales delin- a cmo abordar la transicin hasta que se solu-
cuentes y por ello se produce una reduccin8. cionen los problemas de fondo y la educacin
o el trabajo preventivo lleguen a erradicar o a
Mano Blanda (MB) reducir significativamente los problemas.
De la lectura de la bibliografa de autores que
defienden la MB se podra concluir que la mis-
ma consiste ms en una respuesta o en una de- Las ideas de Malcolm Sparrow
El pndulo de las agencias regulatorias
Para comprender el pensamiento del autor que
8 Estas premisas con algunas modificaciones se ahora tomamos en consideracin, Malcolm
corresponden a la descripcin que hace Mal- Sparrow, se requiere una introduccin acerca
colm Sparrow de lo que denomina la Blind de lo que l considera el falso dilema de las
Assumption Theory (2000). agencias regulatorias (MD vs. MB). El ciclo
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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

es relativamente previsible y funcionara de la tor denomina a esto el pndulo de las agencias


siguiente manera: cuando un nuevo riesgo o regulatorias y su trabajo se enfoca en teorizar
problema social aparece en la agenda poltica, y en esquematizar lo que sucede en una serie
la respuesta comienza a ser la regulacin dura de estas agencias del mundo anglosajn que
del mismo, se empiezan a acumular normas intentan superar este falso dilema y comien-
que regulan y limitan la actividad, el enfoque zan a explorar un camino diferente, con resul-
de las agencias es confrontativo, inflexible, y tados promisorios. Sparrow comienza con el
el proceso madura en una proliferacin de estudio de algunas policas estatales (Sparrow,
normas para mantenerse al da (MD). Con el Moore, & Kennedy, 1990). Luego, realiza un
tiempo, la preocupacin original que llev a la anlisis comparativo entre la IRS (Impositiva
mayor regulacin se va diluyendo (mxime si de los Estados Unidos), la polica y el medio
fue efectiva y desaparecieron las causas que la ambiente (Sparrow, 1994). En otro trabajo, se
originaron), y entonces surge la preocupacin aboca a la regulacin del sector salud (Sparrow,
y el hartazgo por la asfixia de tanta regulacin 1996) hasta lograr concretar un esquema que
y sus costos econmicos haciendo que el pn- denomina el Paradigma Emergente de Agen-
dulo comience a inclinarse hacia la MB. Lue- cias Regulatorias (PEAR) (Sparrow, 2000) ya
go de un tiempo, los ilcitos vuelven a crecer y que considera que su trabajo sintetiza, ordena
la sociedad reclama nuevamente un endureci- y ofrece un formato terico que es una re-
miento (MD), y as, reinicia el proceso. flexin sobre las prcticas y no una creacin del
Segn Sparrow (2000), la dicotoma MD- autor que lo denomina emergente.
MB puede ser vista como un pndulo que se
registra en la historia contempornea de los Es-
tados Unidos. A lo largo del tiempo, detrs de El Paradigma Emergente de
diferentes nombres, el dilema sigue intacto: en Agencias Regulatorias
los 90 se denominaba enforcement/compliance El punto de partida de este esquema se da
(ejecucin vs. cumplimiento). En los 60 y 70 cuando las agencias hacen un cambio simple
se llamaba deterrence/compliance (disuasin vs. pero profundo, y consiste en dejar de dar res-
cumplimiento). En la posguerra era enforced puestas predeterminadas para cualquier de-
compliance/negotiated compliance (cumpli- nuncia o evento ilcito y se pasa a intentar
miento forzado vs. cumplimiento negociado), conocer el problema para luego abordar la
y estas parejas contrastantes se han sucedido en construccin de una solucin.
el tiempo sin solucin de continuidad. El au-

Esquemas Tradicionales Esquema de Sparrow

Procesos Problemas/ Problemas Solucin


casos

Esto naturalmente lo lleva a un segundo en la unidad de anlisis de la organizacin.


paso que es dejar de ver casos a ver pro- Diez robos en el mismo cajero automtico en
blemas, lo que implica un profundo cambio distintos momentos no son diez casos, son

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un problema. Veinte chicas provenientes del prescriptivos, y si bien no suele ser un espejo
norte del pas, rescatadas de distintos prost- de lo que ocurre, se aproxima a lo observado
bulos, no son veinte casos, son la punta del empricamente.
iceberg de una red de trata de personas. 1. Un sistema de deteccin, visibilizacin y se-
Una vez que se toma conciencia de la necesi- leccin de problemas. Esto implica primero
dad del cambio, surgen transformaciones en abrir la organizacin a distintas fuentes para
las prcticas. El autor sostiene que las mismas tomar conocimiento de los problemas.
tienen tres pilares: Segundo, una bsqueda proactiva para
I. Cambio en la forma de medicin: se pro- detectar fraudes invisibles u ocultos. Y
cura solucionar problemas y entonces finalmente, un mecanismo de seleccin en
se procura medir impacto y dejar atrs donde enfocar las energas. No se pueden
las tradicionales mediciones de resultados abordar todos los fraudes con la misma in-
(detenidos, acusados, multas, clausuras, tensidad y al mismo tiempo9.
incautaciones, etc.). Lo que importa son 2. Conocer los problemas: se debe conocer y de-
problemas solucionados o reduccin finir con precisin el problema empleando
del dao. metodologas cuantitativas y cualitativas.
II. La organizacin se abre a la colaboracin 3. Determinar la forma de medir el xito: se
especialmente con otras agencias, los pro- debe definir qu se considera problema
blemas no encajan en las jurisdicciones solucionado antes de implementar el plan,
(Sparrow, 2000). Para tomar conocimien- de forma de evitar que los resultados de la
to, analizarlos y construir soluciones es in- implementacin sean interpretados en for-
dispensable el trabajo conjunto con otros ma sesgada.
actores, especialmente pblicos. 4. Desarrollar la solucin a medida: se debe
III. Metodologa flexible y artesanal de tra- hacer un anlisis crtico de las respuestas y
bajo, que el autor denomina Problem de las herramientas disponibles en el orga-
Solving Aproach (Enfoque de Solucin de nismo para evaluar si son adecuadas o no al
Problemas). problema en cuestin y luego definir cul
Este ltimo punto es clave para interpretar sera la solucin a medida.
los casos y tambin el cambio de las Agencias 5. Implementacin: poner en prctica el plan
Regulatorias que plantea Sparrow. Pero ello diseado, con una evaluacin de los resul-
lo desarrollaremos con ms profundidad a tados parciales para ver si es adecuado o si
continuacin. necesita reformulacin o ajustes.
6. Evaluar, cerrar el proyecto, asignar tareas y
monitorear en el largo plazo. Se descree de
El Enfoque de Solucin de Problemas las comisiones que se prolongan en el
Esta metodologa tiene sus antecedentes en tiempo. Debe evaluarse, en caso de fracaso,
los trabajos acerca de la polica que realiz
Herman Goldstein (1990), un autor clsico
en la materia. Sparrow observa que la misma 9 El tema de la discrecionalidad en la seleccin
es tomada por distintas Agencias Regulatorias de problemas es un tema que aborda el autor,
y construye un primer esquema en Imposing al igual que Moore (1995), quienes sostienen
Duties (1994), que reformular en The regu- que todas las agencias en la prctica seleccio-
latory craft (2000) y los perfecciona en The nan y que es preferible que sta sea explcita y
character of harms (2008). Dicho esquema pblica para que pueda ser controlada por los
contiene elementos descriptivos y tambin mecanismos de la gobernanza democrtica.
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volver para atrs los pasos necesarios para funcionarios tcnicamente capacitados, entre-
reformular el proyecto. Y en caso de xito, nados tradicionalmente en cumplir estricta-
cerrar el proyecto y asignar tareas de control mente procedimientos ajustados a derecho.
y monitoreo de largo plazo. Se requieren otros recursos humanos, altamen-
Para la aplicacin de este proyecto, se requieren te capacitados, pero flexibles y creativos, que
algunas caractersticas no tradicionales en las tengan capacidad de gestionar herramientas
organizaciones pblicas: primero, flexibilidad tecnolgicas sofisticadas para construir solu-
para avanzar y retroceder en las distintas etapas ciones para problemas complejos.
segn lo requiera el problema. Segundo, crea-
tividad. Las soluciones no son preestablecidas,
a veces es necesario desarrollarlas artesanal- Las variables de comparacin
mente. Y tercero, resulta indispensables in- A partir del desarrollo de los esquemas se pue-
corporar distintos componentes de tecnologas den plantear algunas variables de comparacin
de informacin (TI), clave para llevar adelan- que se desprenden de estos tipos ideales, de
te los anlisis de riesgo. Esto implica cambios forma de poder analizar cul de ellos se ajusta
profundos al interior de la organizacin, pues a describir el accionar de la Aduana en los ca-
requiere desarrollar otros perfiles adems de los sos analizados.

MD MB PEAR
Origen Denuncias Denuncias Mltiples: Denuncias,
Investigaciones Investigaciones investigaciones propias,
propias propias anlisis de riesgo, colabo-
racin, etc.
Unidad de anlisis Caso Caso Problema
Colaboracin Nula Escasa Amplia
Tipo de Trabajo Proceso rutinario Proceso Artesanal
rutinario
Anlisis de riego No No S
Tipo de Represiva Preventiva Mixta: Represiva, Preven-
intervencin tiva y Proactiva. Depende
del problema
Uso de la fuerza Alta Baja Quirrgico
Resultados Detenidos, multas Acuerdos Problemas solucionados
incautaciones, etc. voluntarios
Origen: Para detectar los casos, la MD confa procura activamente encontrar fraudes invisi-
en sus mtodos, bsicamente en sus propias bles a travs del anlisis de riesgo.
inspecciones y en las denuncias. La MB es Unidad de Anlisis: Tanto la MD como la
similar, pero an con menos intensidad. El MB trabajan a partir de casos. Una denuncia
PEAR, adems de estos mecanismos, se abre equivale a un caso. Una constatacin de una
a la colaboracin, recibe informacin, indicios infraccin equivale a un caso. En cambio, el
y denuncias de otras organizaciones y adems PEAR agrupa casos y los trata como problemas.

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Colaboracin: La MD por su estilo con- que debe ser usado en la forma ms restricti-
frontativo, desconfiado y su culto al secreto va posible dado que se ejerce contra los pro-
no cree en la colaboracin. La MB slo cree en pios ciudadanos en tiempo de paz (Sparrow,
ella para encontrar soluciones preventivas con 2000), pero si la solucin lo necesita, no duda
la comunidad regulada. En cambio el PEAR, en hacer un uso criterioso de ella.
se apoya centralmente en la colaboracin para Resultados: La MD suele presentar estads-
detectar problemas, para conocerlos o para ticas de detenidos, multas, clausuras, denun-
construir soluciones definitivas. cias, etc. La MB procura mostrar acuerdos,
Tipo de Trabajo: Tanto MD como MB prevencin, etc. El PEAR intenta mostrar
abordan los casos, segn proceso, normalmen- problemas solucionados o reduccin del
te establecidos en normas o por la costumbre. dao, independientemente de los resultados
Generalmente, la mquina se mueve rutina- de los casos.
riamente de forma idntica o similar para pro-
cesar los casos. En cambio, el PEAR analiza el
problema y busca creativa y artesanalmente Anlisis
las soluciones para el mismo. El PEAR utiliza Cable de Cobre: El origen del caso es pro-
el Enfoque de Solucin de Problemas para ducto de la colaboracin, distintas agencias
resolver la cuestin de fondo (eliminarlo o re- de seguridad nacionales como provinciales
ducir el dao) independientemente de cmo convocan a la AFIP. Tambin hubo un impor-
se aborda cada caso concreto. tante aporte de informacin por parte de las
Tipo de Intervencin: La MD tiene su pre- empresas de Telecomunicaciones que eran las
ferencia por el uso de tcticas represivas. La principales vctimas de los robos. La unidad
MB prioriza en la medida de lo posible las tc- de anlisis no eran los casos, las exporta-
ticas preventivas. En cambio, el PEAR, no ciones individuales o cada contribuyente, por
tiene preferencia por una tctica. Va a depen- el contrario, se lo abord como problema
der del problema y puede construir soluciones pues haba que identificar a los exportado-
combinando creativamente diferentes tcticas. res de chatarra de cobre robado y reducir el
Se caracteriza por desarrollar una que es la dao. La colaboracin fue clave desde el
proactiva que implica la bsqueda activa de surgimiento origen y durante todo el pro-
casos que los sistemas tradicionales no permi- ceso. Existi intercambio de informacin con
ten visibilizar. las fuerzas de seguridad, con las empresas de
Anlisis de Riesgo: No es una metodologa telecomunicaciones y tambin dentro de la
propia ni de la MD, ni de la MB. En cambio AFIP, las reas centrales, la DGI (Impositiva)
para el PEAR, es clave. Usado en todas las eta- y la Aduana se reunan en forma peridica
pas permite visibilizar problemas que no son para coordinar acciones. El tipo de trabajo
evidentes, para ver si frente a una denuncia fue totalmente atpico, se fue construyendo
no se producen casos similares; para conocer la solucin a medida del problema, de hecho
el problema previo a desarrollar una solucin, en la primera parte surgieron los mtodos tra-
y finalmente, para mensurar si la intervencin dicionales, luego se comenz a buscar la forma
diseada produce los efectos deseados. ms efectiva para abordarlo, ni el anlisis de
Uso de la fuerza: La MD cree en el uso de riesgo, ni la colaboracin eran elementos que
la fuerza y suele hacer uso y abuso de ella. La estaban institucionalizados, por ello puede
MB, en cambio, descree de la misma y trata definirse como artesanal. El anlisis de
de evitar en todo lo posible su uso. El PEAR riesgo fue clave en la deteccin de quienes
suele considerar que es un recurso disponible eran los nuevos exportadores y posterior-

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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

mente para monitorear si se repetan accio- embarque con otros anteriores. La unidad de
nes. El tipo de intervencin en un primer anlisis inicialmente era el caso, pero lue-
momento fue represiva (fiscalizar a todos los go se analizaron casos anteriores por lo cual se
exportadores). Sin embargo, en un segundo transform en el problema. La colaboracin
momento, tuvo condimentos proactivos y fue clave para detener los embarques que ya
preventivos. Proactivos, porque se detecta- haban salido del pas con Aduanas de otras na-
ron empresas que estaban acumulando chata- cionalidades. El tipo de trabajo fue artesanal,
rra en el interior del pas, en algunos centros y a medida, en ms de un milln de destina-
importantes (Rosario) y otros menores (San ciones por ao, totalmente atpico que se est
Juan) que no estaban en el foco de la inves- comparando los pesos con operaciones ante-
tigacin original, ya que se abordaba el tema riores, pues es excepcional que se destruya la
como un problema metropolitano. Y segun- mercadera para buscar si hay droga oculta, y
do, hubo casos de firmas a las que se les hizo es muy poco frecuente que se detengan embar-
visitas preventivas y teniendo material sos- que fuera del pas. El anlisis de riesgo fue
pechoso desistieron de las operaciones. Por la clave, para detectar el fraude en la operacin
esos motivos la podemos considerar mixta. y adems para identificar otros embarques si-
El uso de la fuerza en un primer momento milares que fueron detenidos en el extranjero.
fue alta, cuando se lanzaron las fiscalizaciones El tipo de intervencin fue mixta, proactiva
tradicionales masivas a todos los exportadores. para detectar la maniobra, reactiva para dete-
En la segunda, luego del anlisis de riesgo, ner el embarque en la Argentina y en el extran-
fue un uso ms puntual y quirrgico. El re- jero. El uso de la fuerza fue quirrgico,
sultado ms importante para la organizacin se enfoc sobre la exportacin que contena
fue la disminucin sensible de cables de co- droga y slo se detuvo el embarque en el exte-
bre (la carta de Telefnica da testimonio de rior con las mismas caractersticas. El resto del
ello), o sea que se solucion o mitig el dao comercio de esta mercadera que en la Argen-
del problema original (impacto), sin embargo tina es significativo y especialmente por parte
tambin es destacable, que como se observa en de PyMEs no tuvo molestias o interrupcio-
el grfico, luego de una subida abrupta de las nes por este accionar. Los resultados son que
exportaciones de cobre producto de los nue- se desmantel la organizacin que traficaba
vos exportadores, el comercio de chatarra de droga oculta en maquinaria agrcola, que fue-
cobre volvi a los niveles anteriores. Esto im- ron investigados en Espaa sus contrapartes
plica que se solucion el problema sin afec- delictivas, lo cual adems de las sanciones pe-
tar centralmente al comercio lcito. nales, se afect la confiabilidad de las organi-
zaciones locales para las redes internacionales
de trfico de cocana. Entonces, adems de los
Maquinaria Agrcola resultados del caso, esto produjo un impacto
El origen del caso es producto del anlisis de en el mundo criminal por el efecto disuasivo
riesgo que pudo detectar la diferencia de ki- que genera un Estado que demuestra capaci-
los que exista en el peso de la mercadera del dades sofisticadas.

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Cables de Cobre Maquinaria Agrcola


Origen Otras Agencias de control Anlisis de Riesgo
Unidad de anlisis Problema: Exportaciones de chatarra de cobre Problema
Colaboracin Plena: para la deteccin, para el conocimiento Amplia
del problema. Y colaboracin entre distintas
unidades de la AFIP para construir la solucin.
Tipo de Trabajo Trabajo Artesanal, luego del fracaso de de los Artesanal
primeros intentos rutinarios
Anlisis de riego Clave: para la deteccin y para la construccin Clave para la de-
de la solucin. teccin y luego las
incautaciones en el
exterior.
Tipo de Represiva - Preventiva Mixta: Represiva,
intervencin Preventiva y Proac-
tiva. Depende del
problema
Uso de la fuerza Inicialmente alta. Quirrgico
Luego moderada /Quirrgica
Resultados Reduccin del dao, al borde de la eliminacin Problemas
del problema solucionados

Sntesis por Sparrow (PEAR) y no se identifica ni con


El origen de ambos casos fue el anlisis de la Mano Dura, ni la Mano Blanda.
riesgo propio del PEAR, de igual manera
las unidades de anlisis dejaron de ser los
Conclusiones
casos y pasaron a ser los problemas. En
ambos casos se recurri a la colaboracin, se El trabajo present dos casos (Maquinaria
trabaj artesanalmente, el anlisis de riesgo Agrcola y robo de cables de cobre), donde
fue clave en ambas situaciones para detectar organizaciones criminales con un elevado
y conocer el problema, as como fue un insu- grado de sofisticacin, intentaron perpetrar
mo indispensable para la construccin de la complejas maniobras de trfico de drogas y
solucin. Los tipos de intervenciones fueron robos combinados con contrabando. La Adua-
mixtas ya que se ajustaron a lo que el pro- na logr tener xito en detectar e impedir la
blema demandaba y no a una eleccin pre- maniobra, as como en desmembrar las organi-
concebida, las soluciones fueron quirrgicas zaciones criminales, mediante un accionar que
minimizando el uso de la fuerza y evitando se encuadra con los desarrollos tericos plan-
molestar o entorpecer el comercio lcito. Fi- teados por Malcolm Sparrow en el PEAR. Esto
nalmente, sus resultados fueron problemas incluy la bsqueda de soluciones, el traba-
solucionados y no se propuso detenidos, jo colaborativo y una metodologa de trabajo
incautaciones, multas. Claramente este ac- artesanal, flexible y con un importante
cionar se encuadra en el esquema planteado soporte tecnolgico para el anlisis de riesgo.

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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

Qued claro entonces que el accionar del orga- Aspectos Profesionales: El PEAR
nismo pblico se asemej al PEAR de Sparrow frente a los viejos y nuevos problemas
y se diferenci de los enfoques tradicionales de
Las ideas del PEAR son una forma alternati-
Mano Dura y de Mano Blanda.
va de abordar los problemas de los organismos
Los elementos empricos y el anlisis
de control, que permite superar el endmico y
terico permitieron comprender cmo un
frustrante pndulo de Agencias Regulatorias.
abordaje metodolgico no tradicional logr
No slo ha sido aplicado con xito en Agen-
disear soluciones, donde las metodologas
cias Anglosajonas como son los trabajos de
tradicionales fallaban. Sin embargo, desde
Sparrow, sino tambin se pudo observar cmo
el inicio de este artculo de investigacin se
en casos nacionales este esquema pudo ser
plante que el objetivo del trabajo iba ms
aplicado con xito. Las ideas de colaboracin,
all de la resolucin del caso concreto para
de solucionar problemas, de anlisis de ries-
pensar dispositivos y categoras que puedan
go o el enfoque de solucin de problemas,
trascender el caso (generalizacin terica) y
trascienden a una organizacin en particular.
ser tiles tanto para los acadmicos como para
Sin embargo, tenemos otras dos situaciones
los funcionarios polticos y tcnicos de la Ad-
vinculadas a casos de delitos urbanos: una,
ministracin Pblica. Para los funcionarios,
de aplicacin intuitiva y otra sistmica que
analizar si esta metodologa de trabajo el
respaldan esta afirmacin que puede ser til
PEAR que ya Sparrow observ como exitosa
para abordar la solucin de viejos problemas
en diversas Agencias Regulatorias del mundo
con el PEAR. La primera lo constituyen las
Anglosajn puede contribuir a superar esa
salideras bancarias; la segunda, los cambios
suerte de crculo vicioso que son la Mano
en el abordaje desde el punto de vista sistmi-
Dura y la Mano Blanda que suelen arribar
co del delito urbano en los pases del G7.
a consecuencias no deseadas. Entonces, se
Salideras Bancarias: en la Argentina, has-
espera que pueda contribuir a pensar de otra
ta hace algunos aos, exista una modalidad
manera los viejos y los nuevos problemas
de robo, generalmente violenta y que atraa la
de las Agencias Regulatorias. Por su parte,
atencin periodstica. El modus operandi de la
para los acadmicos, por un lado, el trabajo
misma consista en esperar que una persona
se enfoca sobre aspectos poco abordados en
retirara importantes sumas de dinero de una
la literatura acadmica domstica acerca de la
institucin financiera para luego interceptarlo
gestin de agencias regulatorias. Y por otro
en las cercanas del banco o cuando arribaba a
lado, es claro que la solucin de los casos por
su domicilio, y con el uso de fuerza, se le arre-
parte de la Aduana rene los elementos cons-
bataba el dinero y desaparecan en un corto
titutivos de una capacidad estatal como lo
lapso de tiempo. El dilema para la polica
define Sikkink, ya que se trat de: a) orga-
presentaba ciertos paralelismos con los robos
nismo pblico; b) fue eficaz; c) cumpli ob-
de cable de cobre que se produca en forma
jetivos pblicos y d) desde el punto de vista
atomizada, y era imposible poner custodia a
administrativo.
cada persona que retirase el dinero. A prime-
Producto de esta intencin de trascender
ra vista pareca un problema irresoluble. Sin
el caso, a continuacin se presentarn algu-
embargo, se estudi el mecanismo del robo, se
nas reflexiones que se desprenden de los casos
descubri que era necesario un entregador
analizados y que puedan ser tiles para ambos
que marcara a la persona que retiraba el di-
aspectos, el profesional y el acadmico.
nero. Bast colocar mamparas opacas frente a
las cajas de los bancos para que se les hiciera
casi imposible la maniobra delictiva. Al igual
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que en el caso del robo de cables, una vez Abordaje Sistmico de los delitos que im-
que se obtur la posibilidad de exportar cable plican violencia urbana en el G7: En primer
robado, se redujeron los robos. Por su parte, lugar es necesario ver el Grfico 1 y los datos
en el caso de las salideras, una vez que se ins- que public la Revista The Economist (2013)
tal la mampara, se redujeron drsticamente en cuyo artculo se sintetizan los hallazgos de
los casos. En consecuencia, no fue la mano numerosos acadmicos sobre el tema de vio-
dura ya que no hubo presos, detenciones, lencia urbana en los pases del G7. Lo que se
procesos ni uso de fuerza. Tampoco mano observa en el Grfico 1 es un pronunciado
blanda, pues no se solucionaron los pro- descenso de algunos de los delitos ms impor-
blemas subyacentes de los delitos urbanos. tantes como son los homicidios, los robos en
Fue la aplicacin intuitiva de pautas que general y el robo de vehculos. Esto se produ-
asimilan al Paradigma Emergente de Agencias ce en un contexto de grave crisis econmica
Regulatorias. como fue la explosin de la burbuja financiera
de las hipotecas a partir del ao 2007.

Grfico 1:
Violencia Urbana en el G7
Grfico 1: Violencia Urbana en el G7 Datos
Reduccin de delitos cometidos.
Reduccin de condenas penales.
Reduccin de cantidad de gente
con privacin de libertad.
Reduccin del tiempo promedio
de los presos en la crcel.

Claramente la reduccin en la comisin de de- ser atribuido a la mano blanda en un con-


litos urbanos no puede atribuirse a la mano texto de crisis econmica, donde la pobreza y
dura, ya que hay menos delitos y condenas, la indigencia crecen. Entonces los especialis-
a la vez que penas ms cortas. Tampoco puede tas atribuyen este fenmeno a una mejora en

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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

la eficacia de la gestin policial y enumeran sin de que estas organizaciones pueden discu-
nuevas tcnicas: hot spots, uso inteligente de tir el monopolio de la violencia fsica sobre un
cmaras, minera de datos10, etc. Todos estas territorio siguiendo a Weber, tributo esen-
son tcnicas consistentes con el anlisis de ries- cial del Estado, y la debilidad de las burocra-
go y con las ideas del Paradigma Emergente cias tradicionales para enfrentarlos. E n t r e
de Agencias Regulatorias. Sin pretender de ellos, existe cierto consenso acerca de cmo es-
esto hacer una generalizacin emprica, queda tas organizaciones son producto de los cambios
claro, que las herramientas conceptuales del que produce la globalizacin. Los mismos se
PEAR, pueden ser aplicables a ilcitos de dife- podran resumir de la siguiente manera:
rente ndole y ser tiles para abordar las cues-
VII. De los crteles a las redes: esta idea
tiones irresueltas de los viejos problemas.
refleja la mutacin de los antiguos crte-
Los nuevos problemas: crimen organizado
les u organizaciones verticales, estilo las
trasnacional. Para dar una idea de la significa-
viejas mafias11, a estructuras de redes (De
cin del peligro que representan son ilustrativas
Sousa, 2004), (Mc Intosh & Lawrence,
las afirmaciones de Moiss Naim ex director
2011), (Fuentes, 2008), (Klerks, 1999)
de la Revista Foreign Policy quin sostiene: Los
(Reuter & Haaga, 1988), (Fleitas Ortiz
gobiernos no pueden controlar el trfico de dro-
de Rozas, 2014) y (Depetris, 2011).
gas, armas, ideas, personas y dinero. Estos mer-
VIII. Las organizaciones se han vuelto ms
cados ilegales estn dominados por redes giles
lquidas: es una consecuencia del punto
multinacionales y con muchos recursos poten-
anterior, al romperse un centro hay ms
ciados por la globalizacin. Los gobiernos se-
innovacin y flexibilidad donde tambin
guirn perdiendo estas guerras si no son capaces
se multiplica la capacidad de atravesar
de crear y adoptar nuevas estrategias para hacer
fronteras y jurisdicciones tanto fsicas
frente a estos nuevos desafos que configuran el
como materiales (Kessler, 2011), (De Sou-
mundo tanto como lo hicieron en el pasado las
sa, 2004), (Varese, 2011) y (Carter, 1997).
guerras entre Estados (2003). Y destaca final-
IX. Trnsito de mercaderas legales a ilega-
mente la dificultad de combatirlo tanto por su
les: Parecera un juego de palabras, pero
carcter trasnacional como por la sofisticacin y
es clave entender que antes las organiza-
el peligro que conllevan: () es muy difcil que
ciones realizaban actos ilcitos con mer-
burocracias con procedimientos repetitivos puedan
caderas lcitas y ahora se realizan actos
enfrentar con alguna probabilidad de xito a estas
ilcitos con mercaderas ilcitas, como
organizaciones giles y cambiantes.
son las drogas ilegales, personas, ar-
Esta inquietud tambin est presente en
mas, mercaderas robadas (Andreas,
los trabajos de numerosos acadmicos especia-
2004), (Andreas, 2001), (Varese, 2011).
lizados en el crimen organizado trasnacional
X. Conexin Local: las mafias no atraviesan
(Varese, 2011), (Kessler, 2011), (Mc Intosh
fronteras, sino que se vinculan con otras
& Lawrence, 2011), (Carter, 1997), (Andreas,
organizaciones criminales domsticas que
2004), quienes coinciden con Naim en su vi-
tienen conocimiento del terreno, infraes-
tructura y conexiones (De Sousa, 2004),

10 Suelen destacar como herramienta importan-


te el uso de un programa informtico deno- 11 Salvo excepciones en Brasil, Mxico y Rusia.
minado Compstat que permite la realiza- Los estudiosos sostienen que hasta en Italia la
cin de mltiples anlisis estadsticos para la mafia ha mutado a redes (Andreas, 2004),
polica. (Varese, 2007).
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(Fuentes, 2008), (Souto Zabaleta & Vas- cuestiones vinculadas a la Administracin y a


quez, 2007), (Kessler, 2011), (Varese, las Polticas Pblicas. Se abrieron numerosas
2007), (Andreas, 2001) y (Carter, 1997). maestras y centros de investigacin en todo
XI. Caldo de Cultivo: no en cualquier el pas (Bulcourf & Cardozo, 2010) donde se
pas florece el crimen organizado. Para puede resear los trabajos de Oszlak (1997)
ello, y dependiendo de los autores, tiene acerca de la formacin del Estado argentino y a
que existir corrupcin, historia de merca- ODonnell (1982) acerca del Estado burocrti-
dos y organizaciones ilcitas y proteccin co-autoritario como los pioneros que abrieron
poltica (Virgolini, 2004), (Ruggiero, todo un campo de reflexin fecundo. Sin em-
2005) (Naim, 2003) (Andreas, 2004). bargo, el mismo ha tenido un desarrollo sus-
Finalmente, es difcil pensar que con las ideas de tantivo en el estudio de polticas pblicas y
Mano Dura o Mano Blanda sea posible hacer ha generado menos conocimiento acerca de los
frente al desafo de organizaciones de tal magni- organismos pblicos. El abordaje de la Ad-
tud y poder. El abordaje caso a caso o las san- ministracin Pblica suele presentarse como la
ciones ejemplificadoras se veran desbordados caja negra que refiere Martnez Nogueira en
frente a la multiplicacin de casos que pueden el epgrafe que da inicio a este apartado final.
producir las redes. Tampoco es esperable que En estos tiempos se presenta una gran
organizaciones criminales dedicadas a la trata oportunidad para el desarrollo de estudios
de personas, contrabando de material blico o sobre la Administracin Pblica. La globaliza-
el Cartel de Sinaloa discontinen sus activida- cin y las nuevas tecnologas estn impactan-
des producto de la educacin o de la mitiga- do fuertemente en el quehacer de las Agencias
cin de la pobreza. En cambio, el anlisis de Gubernamentales, y en muchos casos, se estn
riesgo, el estudio de los casos como problemas y adaptando a gran velocidad. Los funciona-
soluciones quirrgicas son respuestas lquidas rios resuelven cotidianamente los problemas
a organizaciones lquidas lo que luce como que se le presentan, innovan, pero no teori-
ms idneo para este desafo. zan. As como el Paradigma Emergente de
Agencias Regulatorias fue un desarrollo teri-
Aspectos Acadmicos: Administracin co que surgi de la prctica de los funcio-
Pblica y Capacidades narios, hoy existe la posibilidad de abrir la
caja negra y organizar, sistematizar y teorizar
sobre los cambios en las organizaciones. Quie-
Abrir la caja negra de las organizaciones
nes tienen las herramientas para teorizar este
pblicas consiste en transitar un sendero
proceso, y producir conocimiento til, terico
que conduce desde el mundo simblico
y prctico, son los acadmicos. La administra-
altamente plstico de quienes toman
cin pblica tiene un sendero amplio para de-
decisiones, planificadores y productores de
sarrollarse y generar aportes sustantivos.
conocimiento, al ms incierto y resistente
La necesidad de plantear con rigurosidad
de realidades sociales cristalizadas en
terica los debates acerca de Mano Dura y
escasez de recursos, relaciones de poder,
Mano Blanda, o pensar cmo y en qu medi-
conflicto de valores, resistencias, retrai-
da puede ser aplicable el Paradigma de Agencias
miento y pasividad
Regulatorias, u otro esquema que surgiese, son
Martnez Nogueira, 2007.
algunos temas que se desprenden del trabajo y
que requieren mayor profundizacin. Pero tam-
Desde el retorno de la democracia en nuestro
bin hay un segundo aspecto no abordado en
pas ha florecido el estudio y la enseanza de
el trabajo. El mismo refiri acerca de las prac-

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Jorge Augusto Depetris Burocracias Lquidas: Construyendo capacidades para enfrentar a organizaciones...

ticas de las agencias regulatorias. Sin embargo, nicas para hacer frente a contextos de cambio.
estas no se producen en el aire. Tienen un an- De ninguna manera se planteaban eliminarlas
claje en organizaciones que tambin deben ser o reemplazarlas por el mercado como se pro-
repensadas, para modificar el accionar hay que puso desde la NGP. Postulaban la necesidad de
cambiar las estructuras, las normas, las tecno- realizar profundas transformaciones pero con-
logas y los diseos organizacionales. Este tema servando ciertos elementos estructurales de las
en la disciplina est hoy en crisis. Luego que las burocracias como ya las haba planteado Max
primeras tres cuartas partes del siglo XX se daba Weber. Sus ideas fueron opacadas por la irresis-
por sentado que las organizaciones pblicas de- tible ola (Light, 1997) que signific la NGP.
ban seguir un modelo similar al descripto por En consecuencia, la idea de burocracia lqui-
Weber (2007), el llamado Modelo Burocrtico da que se plantea como ttulo de este trabajo, es
Weberiano (Denhart, 2008), (Van Der Meer, una metfora que puede ser til para pensar las
Raadscelderes, & Toonen, 2008), (Wilson, burocracias que se estn gestando y que van a ser
1989), (Mintzberg, 1996). En el ltimo cuarto necesarias para resolver complejos problemas al
del siglo pasado, emergi una ola radicalizada de retomar las ideas de estas mentes lcidas. A medi-
crticas al modelo weberiano y contrapuso otro da que se incorpora tecnologas de informacin a
paradigma alternativo llamado la Nueva Ges- las organizaciones pblicas, estas permiten reali-
tin Pblica (Hood & Jackson, 1991), (Dun- zar gran cantidad de procesos rutinarios, parame-
leavy, 1994), (Hood C 1991), (Aucoin, 1995), trizables y en serie. Esta es la esencia de la buro-
(Barzelay, 1992 (Osborne & Gaebler, 1992), cracia, pero actualmente en vez de ser pesada y
que propona profundas transformaciones en las gris, se hace en forma transparente. Esto permite
burocracias, adoptando ideas de mercado y la generar espacio y brindar soporte para que fun-
gestin privada como modelos a seguir. cionarios altamente capacitados puedan desple-
Sin embargo, luego de una extendida im- gar tareas sofisticadas, como son el enfoque de
plementacin de estos esquemas en gran canti- solucin de problemas o el anlisis de riesgo.
dad de pases con distinto nivel de desarrollo, Este es el aspecto lquido de la burocracia. El
sus resultados y las conclusiones acerca de la desafo es pensar cmo vamos a construir orga-
implementacin del mismo son decepcionan- nizaciones pblicas que permitan detectar unas
tes. Los propios padres fundadores hoy son decenas de mujeres y nios vctimas de trata de
cidos crticos del movimiento que contribuye- persona entre millones de pasajeros que abordan
ron a gestar (Hood, 2011), (Pollit & Bouckaert, vuelos internacionales, o algunos miles de tran-
2011). Entonces, se podra rescatar el pensa- sacciones financieras que implican lavado de
miento de autores que escriben en la dcada activos entre miles de millones, o cmo detectar
del 60 y del 70 del siglo pasado, quienes plan- cocana oculta en una decena de embarques entre
tearon con agudeza las disfuncionalidades de la un milln y medio de operaciones lcitas.
burocracia en su poca, como Merton (2007), Para concluir, nos resta sealar que la
Gouldner (1964) y Crozier (1969) o pensaban Mano Dura prohibira o entorpecera la
las caractersticas de las organizaciones del fu- circulacin de personas, el comercio y las
turo a partir de las limitaciones e insuficiencias transacciones financieras. En una sociedad
que presentaban las que observaban (Bennis & democrtica debemos aprender a construir
Slater, 1969), (Waldo, 1951), (Toffler, 1970). organizaciones con capacidades estatales aptas
Estos autores planteaban la necesidad de tirar para enfrentar estos desafos sin entorpecer el
el agua sucia, y no el chico que est en la bae- desarrollo de las actividades lcitas. En trmi-
ra. Estas mentes lcidas detectaron con preci- nos de Michael Mann (2007), sera preciso
sin las limitaciones de las burocracias mec- construir poder infraestructural propio de

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 84-105

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ARTCULOS DE INVESTIGACIN
Research articles
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

Presupuesto con Adjetivos:


Un abordaje institucional de las experiencias
de Presupuesto Participativo en los
gobiernos locales argentinos.
Adjectives Budget: An institutional approach to the experiences of
Participatory budget in Argentine local governments.

Por Sonia Liliana Ramella*


Fecha de Recepcin: 23 de noviembre de 2014.
Fecha de Aceptacin: 03 de marzo de 2015.

RESUMEN ABSTRACT
El Presupuesto Participativo es un mecanis- Participative Budget is used by Argentinean
mo de control social difundido y promovido local governments for making social accou-
en los gobiernos locales argentinos. A raz de ntability. Since 2011, there were around 46
esto, el tema cobr relevancia y visibilidad en experiences in Argentina, everyone with its
el mbito acadmico en distintas revistas, se- particular institutional design. At the same
minarios, publicaciones, etc. Sin embargo, al time, in many publications defines his attribu-
ser en la Argentina an incipiente su debate tes like universal participation, redistribution,
terico, es usual encontrar conceptualizacio- adaptability, etc. however, each one of those
nes de Presupuesto Participativo que incluyan adjectives are linked with a particular insti-
como elementos constitutivos algunas carac- tutional design strategy. This article discusses
tersticas que responden a diseos institucio- the convenience of the different concepts of
nales especficos. Este trabajo propone una participative budget. First of all, I describe the
conceptualizacin de carcter procedimental mains institutional designs in terms of partici-
de Presupuesto Participativo y representativa pative, territorial normative and financial di-
de las experiencias argentinas vigentes durante mensions. Finally, I propose a concept which
el ao 2011. Asimismo, describe algunas va- represents all the different Argentinean cases.
riantes ms usuales de su diseo institucional Keywords: Participative Budget, Institutio-
y agendas pendientes de investigacin. nal Design, Comparative Analysis.
Palabras clave: Presupuesto Participativo,
Diseo institucional, Anlisis comparado.
I. Definiendo el Presupuesto
Participativo en la Argentina

* Magister en Administracin Pblica por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Licenciada en


Ciencia Poltica y en Relaciones Internacionales por la Universidad Catlica de Crdoba (UCC)
y doctoranda en Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Correo electrnico: soniaramella@yahoo.com.ar
107
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

De qu hablamos cuando hablamos de Respecto a las concepciones de naturale-


Presupuesto Participativo (en adelante, PP) za procedimental, podemos destacar la sea-
en la Argentina? Cules son los elementos lada por Goldfrank quien lo identifica como
comunes entre las experiencias de Presupues- un proceso a travs del cual los ciudadanos,
to Participativo que se implementan en la ac- de forma individual o por medio de organi-
tualidad? El presente artculo de investigacin zaciones, pueden contribuir en la toma de
surge a partir de estos interrogantes los cuales, decisiones acerca del presupuesto pblico
a su vez, son fundamentales a fin de elaborar (2006:2). Asimismo, y siguiendo la misma l-
una definicin conceptual mnima de lo que nea, Cabannes lo define como un mecanismo
se entiende por Presupuesto Participativo en (o un proceso) por el cual la poblacin defi-
el marco de las experiencias registradas en la ne o contribuye a definir el destino de todo
Argentina durante el ao 2011. Si bien se ha una parte de los recursos pblicos (2005:15).
escrito en abundancia sobre dicho fenmeno Por ltimo, y entre los enunciados elaborados
desde hace ms de dos dcadas, es comn por acadmicos argentinos, podra sealarse
encontrar en numerosas conceptualizaciones la propuesta por Rofman que entiende al PP
la inclusin de propiedades caractersticas como: la habilitacin de espacios de partici-
pertenecientes a casos puntuales que luego se pacin directa o semidirecta (ya sea vinculante
hicieron extensibles a todo el universo. En o consultiva) de los ciudadanos respecto de la
consecuencia, no permite cristalizar la multi- asignacin del presupuesto en mbitos locales,
plicidad de tipos o modelos institucionales organizados territorialmente (2007:11).
existentes y, al mismo tiempo, conspira contra Por su parte, en las tradiciones ms nor-
la posibilidad de avanzar hacia sistematiza- mativas, muchas de ellas inspiradas en la expe-
ciones y clasificaciones que permitan conocer riencia de Porto Alegre, encontramos concep-
mejor el fenmeno. tualizaciones que utilizan una gran variedad
En este contexto, y siguiendo la innova- de propiedades inherentes a determinadas
dora propuesta de Collier y Levitsky (1998) formas que adopta este mecanismo de parti-
para aportar un enfoque metodolgico ms cipacin ciudadana. En efecto, es posible ha-
adecuado a los debates sobre la conceptuali- llar definiciones de Presupuesto Participativo
zacin de la democracia en Amrica Latina, es como las expuestas por los promotores de la
que nos proponemos analizar crticamente el experiencia de Porto Alegre; quienes lo entien-
uso de ciertos adjetivos y proposiciones en la den como un proceso de democracia directa,
definicin conceptual de experiencias de Pre- voluntaria y universal, donde el pueblo puede
supuesto Participativo vigentes en gobiernos discutir y decidir sobre el presupuesto y las po-
locales argentinos durante el 2011. lticas pblicas. El ciudadano no limita su par-
En el mbito acadmico es posible iden- ticipacin al acto de votar para elegir al Ejecu-
tificar diversos esfuerzos tendientes a concep- tivo o al Parlamento, sino que tambin decide
tualizar al Presupuesto Participativo como las prioridades de gastos y controla la gestin
mecanismo de participacin ciudadana. Aun- de gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la
que, si bien es cierto que las definiciones que poltica tradicional para ser protagonista per-
se dieron sobre el mismo son muy variadas, es manente de la gestin pblica (Genro y De
posible distinguir dos grandes corrientes: de- Sousa, 1998: 123). Tambin bajo esta mirada
finiciones mnimas basadas en caractersticas prescriptiva podemos ubicar la definicin pro-
procedimentales; y aquellas de ndole norma- puesta por Llamas (2004) quien entiende al
tiva que lo conciben bajo determinados tipos PP como:
ideales o metas que deben alcanzarse.

108
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

una herramienta de intervencin ciudadana, neidad de modelos o diseo institucionales


probablemente la ms compleja y conocida obedece que a mltiples causas (tradiciones,
de las modalidades de democracia participati- cultura cvica, historia local, etc.); tambin
va local, que permite implicar a la poblacin se manifiesta entre las experiencias de Presu-
en la toma de decisiones pblicas y persigue puesto Participativo de los gobiernos locales
promover la participacin de la poblacin en argentinos.
la gestin pblica, concretamente en la toma Tomando como referencia la definicin
de decisiones sobre los gastos y recursos de la procedimental de Presupuesto Participativo
planificacin presupuestaria. Donde en ltima elaborada por Goldfrank, se intentar cons-
instancia, el valor agregado es la disminucin truir una definicin conceptual representa-
de las desigualdades y la reduccin de la segre- tiva de las experiencias registradas en la Ar-
gacin espacial y social (Llamas Snchez, 2004: gentina durante el ao 2011 sin incurrir en
330). estiramientos conceptuales1 y dems errores
de generalizacin. Para ello, se tomar como
Finalmente, y ya en el caso argentino, debe
referencia un estudio previo en el cual se des-
mencionarse que la Secretara de Relaciones
criben los diseos institucionales de los casos
Parlamentarias de Jefatura de Gabinete de Mi-
registrados en la Argentina (Ramella, 2012).
nistros de la Nacin entiende al PP como un
El presente artculo de investigacin se
proceso de intervencin directa, permanente,
estructura de la siguiente manera: a continua-
voluntaria y universal en el cual la ciudada-
cin, se analizarn los principales adjetivos
na, conjuntamente con el gobierno, delibera
que se proponen para conceptualizar de una
y decide la asignacin de recursos pblicos y
manera ms adecuada a los casos de Presu-
controla su ejecucin (2011:4).
puestos Participativos vigentes. En ese mismo
Si se analizan las definiciones propuestas
apartado, se debatir respecto de algunas va-
desde una perspectiva normativa, se observa
riantes que adoptan tres de sus dimensiones (la
que al Presupuesto Participativo se le suman,
Normativa, la Financiera y la Participativa), de
como elementos constitutivos del mismo, ad-
las cuales se desprenden los adjetivos y afirma-
jetivos y propiedades que, en realidad, estar
ciones vinculadas a las bondades o propiedades
condicionada segn el diseo institucional
del instrumento de participacin institucional.
adoptado. Algunos de los elementos habitual-
Luego de describir cada una de ellas, presenta-
mente comprendidos en las conceptualizacio-
remos algunas conclusiones de carcter preli-
nes de Presupuesto Participativo son:
-La flexibilidad institucional y su capacidad
adaptativa (ajustarse su metodologa de im-
plementacin ao tras ao). 1 Tal como lo destaca Sartori (1994), uno de los
-La participacin universal de los ciudadanos. riesgos presentes al desarrollar estudios com-
-Referencias a participacin ciudadana uni- parados es establecer conceptualizaciones que
versal en la toma de decisiones, asignacin y contengan elementos que no necesariamen-
control de los recursos. te son propios del fenmeno, sino ms bien
-La capacidad redistributiva del PP. manifestaciones especficas del mismo, come-
Tal como ocurre a nivel mundial (Cabannes, tiendo estiramiento conceptual. Particular-
2005:17), no existe un modelo nico de Pre- mente en materia de diseo institucional de
supuesto Participativo sino que, por el con- Presupuesto Participativo, se incurre en esta
trario, es posible identificar diversas formas falencia si se incluyen en la categora general
de organizarlo. La presencia de esta heteroge- ms abstracta elementos caractersticos de las
distintas tipologas de PP.
109
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

minar, las cuales a su vez, apuntan a fijar agen- cesariamente se debe profundizar en las par-
das de investigacin sobre el tema. ticularidades de la Dimensin Normativa,
es decir, en la existencia (o ausencia) de regla-
mentos codificados y/o de instrumentos jur-
II. El diseo institucional dicos locales que articulen su metodologa de
del PP y sus adjetivos implementacin.
Desde una perspectiva de ingeniera institu- En efecto, quienes difunden la inclusin
cional, la utilizacin del mtodo comparado del PP como mecanismo de participacin
para el anlisis de las distintas experiencias de ciudadana, argumentan que dada la flexibili-
Presupuesto Participativo, nos permite identi- dad de su diseo institucional, cada gobierno
ficar tanto sus elementos constitutivos comu- local puede adaptarlo permanentemente a la
nes como las particularidades encerradas en realidad de manera dinmica. Esto significa
cada una de ellas. Este proceso nos habilita- que cada gobierno local organiza2 y ajusta el
r, a su vez, a colaborar en el debate concep- procedimiento de participacin ciudadana de
tual en torno al mismo. En diversos estudios acuerdo a las necesidades y a los recursos con
comparados del diseo institucional de las los que cuentan, a sus objetivos estratgicos, a
experiencias de Presupuesto Participativo (Ca- sus demandas ciudadanas, etc., sin necesidad
bannes, 2004; Cabannes, 2005; Montecinos, de apelar a mecanismos institucionales com-
2011, etc.), se aborda el anlisis bajo cuatro plejos. Sin embargo, esta capacidad adapta-
grandes dimensiones: tiva puede estar condicionada por distintos
1. Normativa: los criterios segn los cua- elementos, tales como: el tipo de instrumento
les se estructura (no codificacin y codifica- que regula la metodologa de implementacin,
cin) la metodologa de implementacin de la existencia de un reglamento de aplicacin
cada experiencia de Presupuesto Participativo. que cuente con mecanismos especficos de re-
2. Territorial: criterio bajo los cuales se visin y, como ocurre en algunos casos, puede
organiza el territorio del gobierno local en el darse que a pesar de existir mecanismos de
que se llevar a cabo la experiencia. revisin metodolgica, el equipo tcnico mu-
3. Financiera: mecanismos de clculo y nicipal no incorpore las sugerencias y/o mo-
asignacin de los recursos econmicos que dificaciones necesarias a la luz de la puesta en
se destinarn para la ejecucin de proyec- prctica del proceso.
tos elaborados en el marco del Presupuesto De acuerdo a las experiencias de Presu-
Participativo. puesto Participativo registradas en la Argenti-
4. Participativa: los criterios ordenadores
de la participacin ciudadana.
Estas dimensiones sern los ejes sobre los 2 Si bien el presupuesto participativo es un
cuales se ordenar el debate en torno a las afir- instrumento de participacin ciudadana que
maciones y a los adjetivos asignados a dicho requiere de ciertas condiciones institucionales
mecanismo de participacin ciudadana. para ser implementado, cada gobierno local
puede estructurar el proceso de acuerdo a sus
prioridades y objetivos polticos. Por ejemplo,
II.1. La flexibilidad del si quieren fomentar la participacin de las
diseo institucional del instituciones intermedias, si se desea llevar a
Presupuesto Participativo cabo una poltica de inclusin social de deter-
Si lo que se pretende es indagar en torno de minados sectores sociales, anclarlo institucio-
la flexibilidad de su diseo institucional, ne- nalmente en el rea de hacienda, etc.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

na durante el ao 2011, es posible identificar por el organismo local encargado de su puesta


(casi en igual cuanta)3 diseos institucionales en marcha.
cuyo protocolo de implementacin se encuen- Una segunda consideracin en relacin a
tra diseos normativos formales4 e informa- la codificacin de su procedimiento est vin-
les. En el primer caso, se hace referencia a las culada al contenido incluido en su codifica-
experiencias que articulan algn grado de co- cin, tales como la existencia de una clusula
dificacin en documentos escritos (ya sea total revisora que prev la modificacin de las pau-
o parcialmente). Por el contrario, las segundas tas all contenidas.
son tan slo reglas de juego conocidas y com- Finalmente, el ltimo punto a considerar-
partidas por los participantes no articuladas se es la revisin metodolgica efectiva, es decir,
bajo ningn documento y que son creadas, co- su capacidad adaptativa. Ello significa que si
municadas y reforzadas por fuera de los cana- una vez identificadas las falencias en la imple-
les oficiales (Helmke y Levitsky, 2004: 727). mentacin del proceso, se modifican con la in-
Respecto de aquellos casos que reglamen- tencin de mejorar el desempeo del mismo.
taron su procedimiento es posible a su vez or- En efecto, y tras revisar las experiencias argen-
denarlos segn se trate de instrumentos jurdi- tinas vigentes durante el ao 2011, se identifi-
cos locales de mayor jerarqua legal tales como c situaciones de rigidez (de no adaptacin
las Cartas Orgnicas5, ordenanzas o decretos de su metodologa) tanto en las que contaban
municipales), o bien de reglamentos dictados con reglamentos codificados como quienes no
la compilaron.
De esta manera, y con nimo de mostrar
3 En base a un estudio comparado de las dis- las grandes variaciones en la materia, es posi-
tintas experiencias de Presupuesto Participati- ble ordenar a los diseos institucionales de los
vo registradas en la Argentina durante el ao marcos normativos bajo cuatro grandes tipos:
2011, se identific que de las 48 experiencias, Rigidez Estructural: en ella estn com-
23 cuentan con reglamentacin a travs de prendidas las experiencias que cuentan con un
instrumento jurdico y una por reglamento reglamento totalmente codificado, sin ninguna
interno dictado por el equipo tcnico muni- clusula revisora y, por ende, se implementa de
cipal encargado de la puesta en marcha del manera sostenida en el tiempo sin evaluar su
proceso (Ramella: 2012, 34). funcionamiento y las modificaciones necesa-
rias. Por ejemplo, el Presupuesto Participativo
4 Uno de los ejes para identificar las institu- de Ro Grande es reconocido en el artculo
ciones informales lo constituye la existencia 72 de su Carta Orgnica6 y, tiene estipulada
o ausencia de codificacin (Leiras; 2004:69).
En este sentido, son plausibles de identificar-
se como informales aquellas experiencias de
Presupuesto Participativo que no articulan sus testad, siendo imposible que los Municipios
reglas de juego bajo codificaciones. dictasen su Carta Orgnica Municipal.
5 En virtud del artculo 5 de la Constitucin 6 El artculo 72 de la Carta Orgnica de la Mu-
Nacional de la Repblica Argentina, los reg- nicipalidad de Ro Grande establece: El meca-
menes municipales de las Provincias deben re- nismo participativo en materia presupuestaria
conocer la autonoma institucional, poltica, tiene como objetivo promover la intervencin
administrativa y financiera a sus Municipios. de la ciudadana en la toma de decisiones p-
Sin embargo, para el 2011, cinco provincias blicas y su control.
an no reconoca de manera plena esta po- El Municipio consecuentemente asegura:
111
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

en la Ordenanza N 25887 su metodologa de doba, cuenta con una amplia codificacin de


implementacin. Cabe destacar que en dicho su metodologa de implementacin y dentro
plexo normativo, su implementacin se realiza de ese plexo normativo, est contemplada la
sin posibilidad reales8 de modificar su procedi- posibilidad de generarle modificaciones a
miento a menos que se modifique la ordenanza los fines de mejorar su funcionamiento. En
(imposible sin consenso poltico en la Honora- efecto, el Grupo Promotor de Participacin
ble Concejo Deliberante) actualmente vigente. Ciudadana emite un documento en el cual se
Rgido: Dentro de esta categora se en- recomiendan aspectos metodolgicos que pre-
marcan los casos que independientemente de cisaran ser modificados (e incluso se sugieren
su codificacin en documentos escritos, y la alternativas pertinentes). Sin embargo, y ms
existencia de clusulas revisoras, su imple- all de las recomendaciones elevadas de ma-
mentacin se lleva a cabo sin introducir las nera reiterada, la Secretara de Participacin
modificaciones tendientes a remover las fallas Ciudadana (a travs de la Junta de Participa-
o dificultades detectadas durante el proceso. cin Vecinal) no incorpora ninguna de ellas
Por ejemplo, el Presupuesto Participativo Cr- (Ramella, 2012). Tal como lo refleja el docu-
mento presentado por la agrupacin ciudada-
na Nuestra Crdoba:
1. Participacin en la formulacin de metas y () En ese informe, a lo largo de 57 tems (des-
prioridades presupuestarias. de el 16 al 73) con observaciones y propuestas,
2. Los procedimientos para un adecuado contra- algunas en forma general y otras puntualmente,
lor comunitario de la ejecucin presupuestaria. brindbamos nuestros puntos de vista, basados
3. La difusin del rgimen participativo para la en la experiencia del seguimiento a prcticamen-
planificacin presupuestaria. te todas las instancias del PPC -desde la presenta-
4. La generacin, sistematizacin y libre acceso cin del correspondiente proyecto de Ordenan-
a la informacin pblica de manera completa, za, su discusin en el Concejo Deliberante, la
veraz, adecuada y oportuna. aprobacin de la Ord. 11.499-, durante todo el
5. La generacin de indicadores y parmetros de proceso de su implementacin en 2008 y realiza-
evaluacin homogneos en todo el Municipio. cin en el 2009. Procuramos en dicho documen-
7 En la Ordenanza N 2588, se establece que to, reflejar los antecedentes, definiciones y dems
el Poder Ejecutivo deber reglamentar la pre- normas contenidas en la ordenanza citada, con
sente ordenanza. Sin embargo, este proceso el sentido de enfatizar los aspectos conceptuales
nunca fue concluido. Asimismo, cabe desta- sobre los que se fundamentara. Asimismo punto
car que de esta ordenanza (hoy vigente), no a punto analizamos cada una de sus instancias
se desprende la posibilidad de modificar sus metodolgicas, observando tambin aquellos as-
aspectos metodolgicos. pectos operativos que se ponen de manifiesto en
la prctica. Las observaciones y sugerencias, en
8 En el artculo N 16 de la Ordenanza N trminos generales siguen siendo vlidas hasta la
2588 se estableca que el Poder Ejecutivo Mu- actualidad, ratificando lo escrito en ellas, puesto
nicipal deba reglamentarla. Sin embargo, e que en lo fundamental, el proceso ha continuado
independientemente de la inexistencia de ese de la misma forma durante 2010 ()9.
reglamento, cabe destacar dicha ordenanza re-
gula prcticamente la totalidad de los aspectos
vinculados a la participacin, monto asigna- 9 Fragmento del Acta de Compromiso Pbli-
do, criterio de distribucin de los fondos, la co con la Ciudadana de Crdoba, Por una
zonificacin, instancias del proceso, etc. Crdoba Sustentable, pg. 18.
112
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

Semirrgido: Aqu se posicionan todos los re- Flexibilidad Plena (Flexibles): Estos son
glamentos de funcionamiento que se encuen- aquellos diseos institucionales que no estn
tran codificados y que, dentro de su cuerpo codificados en instrumentos jurdicos y/o re-
normativo, cuentan con una clusula revisora glamentos escritos, y cuya metodologa se va
que permiten ajustar el diseo institucional modificando de acuerdo a los resultados de su
a fin de mejorar el rendimiento. En estos ca- puesta en prctica. Dentro de este grupo de
sos, peridicamente se incorporan las suge- experiencias, una de las ms destacadas son las
rencias y cambios emanados de la puesta en llevadas a cabo por los Municipios de General
marcha del proceso. Dentro de esta categora San Martn, La Costa y Morn (todos perte-
encontramos al Presupuesto Participativo de necientes a la Provincia de Buenos Aires). El
Avellaneda, cuyas reglas de juego se encuen- Presupuesto Participativo Morn por ejemplo,
tran contenidas en un reglamento elaborado y de manera ininterrumpida a la fecha, no ha
por el tcnico local. Si bien en el mismo no elaborado documento alguno que articule y
est explicitada ninguna clusula revisora, lo estructure las principales reglas de juego de
cierto es que todos los aos (al finalizar cada la experiencia. No obstante ello, la Direccin
edicin) los participantes recomiendan aque- de Organizacin y Participacin Comunitaria
llos aspectos que desean modificar al proceso revisa y ajusta la metodologa del proceso es
de implementacin y son incorporadas en la al finalizar cada edicin. Tal como lo seala la
edicin del ao prximo. Tal como lo expresa direccin:
el responsable del programa:
(.) En nuestra experiencia no tenemos ar-
() No, nosotros tenemos un reglamento mado un reglamento de funcionamiento del
interno que es el que tiene ver con quines Programa de Presupuesto Participativo, entre
pueden votar esto s lo tomamos desde La otras razones porque todos los aos evaluamos
Plata, tomamos bastante, () el armado de la experiencia y realizamos modificaciones para
asambleas. Nosotros de un ao para el otro, tratar de mejorar su funcionamiento (.).11
ya cambiamos () S, cambiamos el reglamen-
A modo de cierre, y bajo los elementos ana-
to, cambiamos el Plan de Trabajo, de donde
lizados hasta el momento, algunas de las ex-
fijamos sede hicimos bastantes cambios. Si
periencias vigentes podran ser ordenadas del
quers yo te digo cmo empezamos en el 2010
siguiente modo:
y despus como (.).10

10 Fragmento de entrevista de la autora con el res- 11 Respuesta enviada el da 18 de mayo de 2011


ponsable del programa, 13 de Agosto de 2011. a una solicitud de informacin de la autora.

113
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

TABLA N 1:
Adjetivo para describir la capacidad de adaptabilidad al contexto
local segn la clase de codificacin del reglamento del PP.
Clase de Codificacin
Codificacin Clusula Modificacin Adjetivo
Experiencia de metodologa revisora del Reglamento Sugerido
Avellaneda Si No Si Semirrgido
Crdoba S Si No Rgido
Ro Grande Si (ambigua) No Rgido
Gral. San Martn No No Si Estructural
Morn No No Si Flexible
Viedma No No No Flexible
No Rgido
Fuente: Elaboracin propia.

En efecto, a la luz de los casos mencionados cacin (el carcter de imposicin, recomenda-
se observa que la flexibilidad del PP se vincu- cin o bien reconocimiento) (Ramella, 2012).
la tanto con algunas decisiones de ingeniera
institucional adoptada como tambin de las
prcticas habituales en la gestin local. De ello II.2. La participacin ciudadana
se desprende que la ausencia de codificacin en el Presupuesto Participativo
de su metodologa de implementacin no se
traduce necesariamente en un diseo institu- () Y para m es una tranquilidad
cional flexible. Si se observan las experiencias porque el presupuesto participativo es muy
de General San Martn (Provincia de Buenos sencillo: eligen la obra los vecinos, la votan,
Aires) y Viedma (Provincia de Ro Negro), si y fundamentalmente la van controlando
bien ambas coinciden en carecer de protoco- en la ejecucin. Entonces prcticamente
lo de implementacin escritos, sus compor- yo ni necesito inspectores municipales: los
tamientos son completamente diferentes. La inspectores municipales son los frentistas
primera de ellas, gener modificaciones me- que estn permanentemente delante de
todolgicas permanentemente (siendo un PP la obra para que la obra se realice como
Flexible), mientras que la segunda no revisa y corresponde ()12.
por consiguiente no ajusta su mecanismo de
implementacin (Ramella, 2012). En conse- Tal como lo refleja el comentario con el que
cuencia, la flexibilidad del diseo institucio- abrimos este segundo tipo, es comn referirse
nal de cada experiencia estar condicionada al Presupuesto Participativo bajo proposicio-
tanto por la cultura revisora como por la de- nes tales como: los vecinos eligen, votan y con-
cisin de codificar el protocolo de implemen- trolan la ejecucin de las obras. Sin embargo,
tacin, el mecanismo de codificacin selec-
cionado (reglamento interno, Carta Orgnica
Municipal, ordenanza, etc.), el alcance de la 12 Discurso en la localidad de Los Hornos del
codificacin (la totalidad o parcialidad de las Intendente Pablo Bruera, 4 de octubre de
reglas de juego) y la rigurosidad de la codifi- 2011.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

y a los fines de no incurrir en generalizaciones tituciones intermedias. Una experiencia com-


indebidas, es preciso analizar con mayor dete- prendida dentro de este grupo lo constituye
nimiento al menos los siguientes tres aspectos el Presupuesto Participativo de San Miguel14
vinculados a la participacin ciudadana: (Provincia de Buenos Aires).
Actores habilitados a la participacin Mixto estratificado: Aqu se encuentran
ciudadana. aquellos diseos en los cuales la participacin
Instancias del proceso abiertas a la participa- de los distintos actores (tanto los de naturaleza
cin ciudadana. universal como colectiva) est circunscripta a
El mximo rol adoptado por la ciudadana instancias especficas del proceso (Villa Mara,
durante el proceso. Rafaela, Ro Grande)15.

A. Actores habilitados
a la participacin 14 En San Miguel, para que pueda funcionar el
Una de los principales aspectos a ser anali- Foro Barrial, el mismo debe estar integrado
zados es en relacin a los actores habilitados por un mnimo de 30 vecinos/as y estar avala-
formalmente a participar de las distintas ins- do por tres organizaciones sociales de trabajo
tancias del PP; independientemente de qu reconocido en el barrio y estar debidamen-
tipo de actores tengan mayor injerencia en el te acreditadas (personera jurdica) ante la
proceso13. En efecto, de acuerdo a los actores municipalidad.
habilitados a participar durante el proceso, 15 En Villa Mara, depende la instancia, son los
los casos registrados en los gobiernos locales actores habilitados para participar. Por ejem-
argentinos pueden ser clasificados en torno a plo, la identificacin de necesidades y proble-
cinco categoras: mas la hacen las organizaciones intermedias
Modelos Universales: Cualquier ciuda- (en el Consejo Barrial) y la votacin es gene-
dano a ttulo individual (no organizado), es ral. En el caso de Rafaela, hay mucho cambio
decir, sin necesidad de pertenecer a alguna en relacin al rol de los actores: el voto es por
organizacin. Entre las experiencias ms des- familia, en las asambleas diagnsticas parti-
tacadas se encuentran: el Partido de La Costa cipa cualquiera y, finalmente las comisiones
(Provincia de Buenos Aires), y Rosario (Pro- vecinales tienen varios roles destacados. En
vincia de Santa Fe). palabras de una responsable del Equipo Tc-
Mixta: En estos diseos institucionales, nico Local: Las comisiones vecinales estn con-
pueden ser protagonistas del proceso tanto formadas por vecinos que son elegidos en eleccio-
los ciudadanos no organizados como las ins- nes democrticas cada dos aos, y por lo tanto,
entendemos que son sus representantes legtimos.
()Las comisiones vecinales nos ayudan a orga-
13 Al igual que lo acontecido en otras experien- nizar cada una de las asambleas vecinales, in-
cias de Presupuesto Participativo llevadas a formando a los vecinos y chequeando el espacio
cabo en otros pases (Blanco: 2002, 16), en la fsico, que generalmente es la sede vecinal, un
prctica la participacin ciudadana puede es- edificio municipal que se les cede en comodato
tar sesgada hacia determinados sectores. Sin para que ellos lo gestionen (lo pueden alquilar
embargo, y dado que no todas las experiencias para fiestas, organizar talleres, etc.). Durante la
argentinas sistematizan los perfiles sociopol- asamblea, son considerados como otros vecinos
ticos y socioeconmicos de los ciudadanos, ms. Luego, en la etapa de anlisis de factibi-
no es posible realizar este tipo de clasificacio- lidad y confeccin de anteproyectos, ellos actan
nes de manera sistemtica. como delegados, chequeando y corrigiendo cada
115
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

Colectivos: Slo participan las personas de esta categora es posible encontrar al


que representan instituciones intermedias presupuesto participativo del municipio de La
y/o determinados colectivos sociales. Dentro Matanza, en la Provincia de Buenos Aires.
Colectiva Exclusiva: A diferencia de los
modelos de participacin colectiva, en estos
uno de ellos. En la distribucin de encuestas, slo se prev que la participacin ciudadana
tambin colaboran, chequeando esta actividad, gire en torno a un nico actor durante todo el
comunicando a los vecinos, explicando el proce- proceso. Concretamente, dentro de este gru-
so. Estn presenten en el escrutinio, necesaria- po encontramos el Presupuesto Participativo
mente, como fiscalizadores. Luego en la etapa de Viedma y que, al igual que el otro caso de
de definicin final del proyecto tcnico vuelven participacin exclusiva, el actor habilitado es
a evaluar los proyectos y controlan toda la eje- la organizacin intermedia de carcter territo-
cucin. Esta ltima tarea es central. Inclusive rial denominada Vecinales (Ramella, 2012).
permanentemente se realizan reuniones con las De este modo, si se ubicara a las experien-
reas tcnicas y ejecutivas para rendir cuentas cias en una lnea que va de mayor a menor
del grado de avance o resolver problemas que participacin, aquellas experiencias tales como
puedan surgir durante la ejecucin. Por lti- La Costa (Provincia de Buenos Aires) que pro-
mo, en el caso de Ro Grande, para el proce- mueven una mayor presencia del ciudadano
so de diagnstico tanto zonal como del Foro individual podran ser asociadas a un modelo
ciudad pueden participar todos los vecinos; de Democracia Participativa; mientras que
mientras que en las Organizaciones No Gu- casos como La Matanza estaran ms cercanas
bernamentales estn autorizadas a participar al Modelo de Democracia Representativa (Ca-
slo como ejecutoras de proyectos. bannes; 2004).

TABLA N 2:
Casos de PP en la Argentina segn tipos de actores sociales
habilitados a participar del Presupuesto Participativo
Democracia Participativa Democracia representativa
Universal Mixto en todo el proceso Mixto Estratificado Colegiados /
Colegiado exclusivo
La Costa Gral San Martn Crdoba La Matanza
Rosario La Plata Villa Mara Neuqun
Morn Rafaela Viedma
San Miguel
Mendoza
Ro Grande
Fuente: Elaboracin propia.
B. Instancias abiertas a la participativos argumentando que en ella existe
participacin ciudadana una intervencin integral del ciudadano a lo
largo de todo el proceso. En efecto, y ms all
Cuando se referencia a la participacin ciuda-
de la cantidad y el formato de las asambleas
dana dentro de esta herramienta, suele pon-
existentes en cada experiencia de Presupues-
derrsela por encima de otros instrumentos
to Participativo, lo importante es analizar las
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

instancias del proceso abiertas a la ciudadana, Asimismo, si ordenramos los diseos


pudiendo as identificarse: segn su carcter participativo, no sera con-
Procesos de exclusiva participacin en el veniente considerar que aquellas experiencias
diagnstico.16 que permiten la intervencin del ciudadano
Procesos participativos centrados en el diag- en la eleccin de los proyectos, tambin lo son
nstico y elaboracin de proyectos. en la elaboracin de los mismos. En otras pala-
Participacin en la seleccin de los proyectos bras, y a la luz de experiencias como la de Mo-
elaborados. rn16, las instancias participativas no necesa-
Revisin metodolgica y monitoreo de pro- riamente respetan el orden lgico del proceso
yectos en ejecucin. (diagnstico, formulacin del proyecto, selec-
Nuevamente, en este punto hay una gran di- cin de proyectos y monitoreo y evaluacin).
versidad de modelos entre las experiencias A continuacin, y a los fines de mostrar
argentinas. En efecto, si se pretende anali- la heterogeneidad en materia de apertura a la
zar la apertura del proceso a la participacin participacin ciudadana, se ilustrarn algunas
ciudadana, es importante identificar cules y experiencias de presupuesto participativo.
cuntas son las instancias dispuestas a la inter-
vencin del vecino.
TABLA N 3:
Nivel de democracia participativa en casos de PP de la Argentina (2011)
segn las instancias abiertas a la participacin ciudadana en el proceso.
- Democracia Participativa +

Asamblea diagnstica Elaboracin de Seleccin de proyectos Monitoreo


proyectos
La Costa La Costa La Costa La Costa
La Plata La Plata La Plata La Plata
Morn San Fernando Morn Morn
San Fernando Crdoba San Fernando San Fernando
Crdoba Villa Mara Crdoba Crdoba
Villa Mara Rafaela Villa Mara Villa Mara
Rafaela Rio Grande Rafaela
Rio Grande Rio Grande
Mendoza
Viedma
Fuente: Elaboracin propia.

Finalmente, y en base a las experiencias previa- mover la participacin ciudadana vinculante,


mente caracterizadas, se observa que los dise- dado que las personas pueden tener un rol ms
os institucionales con ms instancias abiertas protagnico y trascender a la mera consulta.
a la participacin ciudadana, tienden a pro-
monitoreo de la ejecucin de estos se lleva a
16 En el caso de Morn, durante el 2011, los cabo mediante los Consejos Vecinales (creados
proyectos se elaboran por los equipos de Uni- en el marco de Plan de Desarrollo Estratgico
dades de Gestin Comunitaria (UGC) y el 2004) que tienen lugar dentro de cada UGC.
117
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

C. Mximo rol de la ciudadana Electivo (si pueden decidir qu proyectos


durante el proceso priorizar).
Evaluativo (si tienen facultades para inter-
Un tercer elemento, y muy vinculado a las fa-
venir en la revisin metodolgica y/o segui-
ses abiertas a la participacin ciudadana es el
miento de ejecucin de los proyectos).
rol que cada uno de ellos obtiene. En efecto, de
En este sentido, y teniendo en cuenta las ins-
acuerdo a los momentos habilitados para par-
tancias del proceso habilitadas a la participa-
ticipar, las personas podrn incidir con un rol:
cin ciudadana podramos caracterizar a las
Consultivo (si slo participan diagnosticando).
experiencias del siguiente modo:
Deliberativo (si tienen la posibilidad de cola-
borar en la elaboracin del proyecto).

TABLA N 4:
Casos de PP en la Argentina (2011) segn el mximo
rol permitido de participacin en el PP.
- Participacin + Participacin
Consultiva Electiva Evaluativa
Mendoza La Costa La Costa
Viedma La Plata La Plata
Morn Morn
Crdoba Crdoba
Villa Mara Villa Mara
Rafaela
Rio Grande
Fuente: Elaboracin propia.

De los tres aspectos inherentes al carcter de inclusin participativa, es posible observar


participativo desagregados anteriormente, una gama que va desde aquellos casos como
se observa que los distintos adjetivos referi- el Partido de La Costa que abren la partici-
dos a la participacin ciudadana tales como pacin al ciudadano individual con capacidad
universalidad, carcter vinculante; estarn de intervenir tanto en la seleccin como en las
condicionados por las particularidades ins- instancias evaluativas; hasta los que slo per-
titucionales que adopte cada experiencia. En miten la participacin de un nico actor para
efecto, si se ordenan los PP de acuerdo a las la instancia de diagnstico (tal como sucede
instancias abiertas a la participacin y el grado en Viedma).

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GRFICO N 1:
Los roles participativos segn la mxima instancia abierta a la
participacin ciudadana en algunas experiencias de PP17

Fuente: Elaboracin propia.

II. 3. Distribucin de los recursos17 En definitiva, de la combinacin de elementos


Una de las principales decisiones en materia institucionales, podra clasificarse a sus dise-
de diseo institucional que debern ser aten- os segn los fines perseguidos y/o su impac-
didas por el Presupuesto Participativo consiste to esperado. En este sentido, y en un intento
en definir si a travs del mismo se desarrolla- por caracterizar el impacto social esperado con
r una poltica de inclusin social, si utilizar la implementacin de mecanismos de Presu-
como premio al buen ciudadano, o bien si puesto Participativo, encontramos diseos:
se mantendrn las estructuras sociales preexis- 1. Equitativos: Bajo estos diseos ins-
tentes. Estas metas a su vez, debern cristali- titucionales se propone brindar igualdad de
zarse en la adopcin de los criterios de asigna- preferencias a todos los grupos sociales prota-
cin de fondos entre las reas operativas18. gonistas del Presupuesto Participativo, man-
teniendo as las brechas sociales preexistentes.
Esta clase de diseo se corresponde a su vez
17 La clasificacin aqu presentada es para fines
estrictamente descriptivos y didcticos.
18 Dado que cada una de estas reas o zonas en
las que se divide el territorio comprometido
en el programa de PP tiene una finalidad me- cin ciudadana; a partir de aqu, me referir a
ramente instrumental de facilitar la participa- ellos como reas operativas.
119
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

con criterios de Asignacin Uniforme19 de se encuentran los hogares con mayores carencias
fondos pblicos entre las distintas regiones del distrito) se le destinaron la mayor cantidad de
administrativas bajo las cuales se ordena la recursos para la elaboracin de proyectos21.
jurisdiccin que participar de la experiencia. Por su parte, en el Presupuesto Participa-
Ello significa que cada una de ellas recibe igual tivo de San Fernando, la asignacin de fondos
cantidad de dinero para la formulacin de entre las distintas zonas, era la resultante entre
proyectos bajo el PP. el tamao poblacional22 y dems indicadores
2. Redistributivo / inclusivo: Tiene por socioeconmicos mensurados por el Insti-
finalidad utilizar los fondos del PP para redu- tuto Nacional de Estadsticas y Censos de la
cir la brecha de desigualdad social entre los Repblica Argentina (INDEC). Tal como lo
distintos grupos participantes del PP. En estos describe una responsable del Presupuesto Par-
casos, la distribucin monetaria para la elabo- ticipativo San Fernando:
racin de proyectos es realizada siguiendo pa-
() Entonces, lo que hicimos fue nuclear esta
trones de discriminacin positiva asignndoles
zona, o sea con despus, cuando quedan
montos superiores a las regiones administra-
divididas as en 5, la zona ms poblada obvia-
tivas que presentan mayor nivel de carencias
mente es la zona oeste, que es la ms desfavore-
y/o vulnerabilidad social. Entre los criterios
cida digamos de una manera porque son los
comnmente empleados para establecer una
barrios que lindan con Reconquista que son,
asignacin de recursos encontramos:
bastante. Digamos, ahora tienen una serie de
1. Poblacionales.
mejoras a travs del promedio, etc. pero his-
2. Necesidades Bsicas Insatisfechas (infraestruc-
tricamente fue el ms desfavorecido y es el sec-
tura urbana, social, etc.).
tor ms favorecido. As que de alguna manera
3. Combinado: bajo este criterio se ponderan
s, porque bueno: las zonas ms pobladas van a
dos o ms elementos que dan cuenta de la
tener ms plata pero ac se divide en tres, y vos
situacin socioeconmica de la poblacin.
ves que ac esta divisin en tres, eh obvia-
Algunas de las experiencias registradas durante el mente la ms poblada es esta, despus el sigue
2011, y ms all del efecto redistributivo alcanza- esta, despus la zona de (), despus Virreyes
do, una parte de los recursos econmicos se dis- Centro y despus () es la que menos pobla-
tribuyeron entre las reas operativas del distrito cin tiene. () Porque nos pareca
teniendo en cuenta diferentes criterios que obe- o sea el dato de NBI primero que tenamos
decan a la vulnerabilidad social y/o necesidad en era del censo. Porque si bien nosotros tenemos
ellos. Por ejemplo, en el caso de Morn, la distri- datos del AUMEC, los datos del AUMEC son
bucin de los recursos fue estructurada en base a datos de encuestas, son datos que. Los lti-
la cantidad de habitantes y a la situacin socioe- mos datos son del 2001, por ende tambin nos
conmica de la poblacin20. En efecto, se pudo pareca que tomar un dato de NBI no s si iba a
saber que a zonas como Castelar Sur, Morn Sur tener mucho sentido y aparte porque capaz que
y en algunos barrios de El Palomar (en donde

21 Esta referencia se encuentra en la pgina 10 del


19 Aclarar que suelo hablar de asignacin territo- informe Presupuesto Participativo: en Mo-
rial uniforme porque generalmente hay organi- rn, los vecinos y las vecinas deciden elabora-
zacin territorial para implementacin del PP. do por la Municipalidad de Morn, 2009.
20 Este indicador fue construido en base a los 22 El tamao poblacional de cada zona era ex-
datos obtenidos en el Censo Nacional 2010. trado de las mediciones del AUMEC.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

se te dispara mucho la diferencia. Entonces, se aquellos Gobiernos Locales cuya economa


prioriz tener en cuenta el dato de menores de se estructura en torno a la industria turstica.
18 como un dato de bueno: de alguna manera En efecto, la asignacin de los recursos se cal-
tener ms poblacin joven, tambin una seal cula en base a una combinacin de elemen-
de de que por ah necesitan un poco ms de tos como: Poblacin estable, propietarios no
recursos. Pero bueno, fue un criterio como residentes24, Necesidades Bsicas Insatisfechas
puede ser otro. Por eso tambin San Fernando (NBI), Cobrabilidad de las Tasas Municipales
Oeste y Carup? Tienen poblacin ms en- y el financiamiento de infraestructura social y
vejecida, entonces por eso tambin le dispara urbana proveniente del Gobierno Nacional y
un poco para abajo el monto. Ehmmm pero Provincial en cada una de las zonas en las que
bueno, este ao lo cambiamos de alguna ma- se subdivide el territorio para la implementa-
nera porque tenamos datos nuevos, aument cin del PP.
el monto. Entonces cuando fuimos a hacer Finalmente, el Presupuesto Participativo
un anlisis del 50 y 50 se disparaba mucho la de Rosario, establece que se debern distribuir
diferencia. Entonces queramos que a todos los recursos asignados al PP entre los 6 (seis)
les aumente ms o menos proporcionalmen- distritos de la ciudad en un 50% en partes
te el monto, entonces al final hicimos 75% y iguales y, el 50% restante, de manera direc-
25%. O sea, el 25% del presupuesto respecto tamente proporcional al grado de escasez que
a la poblacin y tenamos datos del 2010 establezca el ndice de Carencia25.
del censo (ya los datos provisionales) y despus 3. Indefinida / ambigua: La asignacin
sumamos el 25% respecto de las situaciones de fondos pblicos entre las reas operativas
poblacionales. Que tambin es un corte medio no necesariamente conlleva como finalidad
raro porque nosotros tenemos dividido en zona provocar un impacto redistributivo hacia las
1, 2 y 3 pero uno no puede hacer el corte en la zonas ms vulnerables. Este es el caso de aque-
zona 2. Entonces tambin es un dato que no es
muy muy especfico por ese motivo. De cual-
quier manera, como la distribucin tanto el 24 El Partido de la Costa, al ubicarse en la zona
monto como la distribucin la decide el ejecu- costera de la Provincia de Buenos Aires, cuen-
tivo. Entonces nosotros tenemos la posibilidad ta con barrios en los cuales se registra una gran
de ao a ao cambiarlo. O sea aumentarlo y cantidad de propiedades con residentes no
vemos cmo lo distribuimos. Tambin vamos permanentes dado que las mismas fueron con-
viendo eso, o sea si en un momento se ve la cebidas como residencias para pocas estivales.
necesidad de cambiar el criterio se puede hacer:
25 Segn el artculo 5 de la Ordenanza N 7869
no es que est fijo por reglamento sino que el
dictada por el Honorable Concejo Deliberante
ejecutivo tiene la potestad de determinarlo ao
de Rosario, La distribucin de recursos asigna-
a ao23.
dos al Presupuesto Participativo para cada dis-
Por su parte, el Partido de la Costa estructura trito se realizar de la siguiente forma: el 50%
su lgica redistributiva tomando en consi- (cincuenta por ciento) en partes iguales para cada
deracin algunas particularidades propias de uno de los 6 (seis) distritos y el 50% (cincuenta
por ciento) en forma directamente proporcional
al grado de marginacin urbana que establezca
23 Entrevista a Virginia Sanz, Miembro del anualmente el clculo del ndice de Carencia
Equipo Tcnico del Presupuesto Participativo para el que se utilizarn datos disponibles del l-
del Municipio de San Fernando, realizada en timo censo, Encuesta Permanente de Hogares y
Agosto de 2011, mimeo, pp. 5 y 6. estadsticas por las dependencias municipales.
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Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

llos presupuestos participativos cuyo criterio i) Devolutivo: criterio fiscal. Est conforma-
de asignacin de recursos es Por proyecto. Esta do por el porcentaje de cumplimiento tribu-
modalidad, garantiza cierta equidad entre las tario realizado en cada Distrito sobre el total
distintas reas en que se subdividi el munici- de recaudacin del Municipio. La recaudacin
pio. En este caso, el punto de comparacin (o genuina se define como todo ingreso del Mu-
equidad) no es en trminos monetarios (canti- nicipio por impuestos, tasas, contribuciones,
dad de dinero) sino de los proyectos que sern multas, etc., que por Ordenanza Municipal
financiados por cada rea. Sin embargo, ello los contribuyentes que habitan la ciudad, de-
no necesariamente se traduce en la realizacin ban realizar. El porcentaje obtenido por cada
de los proyectos ms costosos en las reas ms Distrito en este rubro, se aplica en forma di-
desfavorecidas. En palabras de la responsable recta y automtica sobre la partida del Presu-
del Presupuesto Ciudadano y Gestin Partici- puesto Participativo correspondiente al Criterio
pativa de Rafaela: Devolutivo.
ii) Poblacional: criterio demogrfico. Est con-
() Respecto a la distribucin del dinero, lo formado por el porcentaje de poblacin que ha-
que planteamos es que colocamos por delan- bita en cada Distrito o beneficiarios directos e
te la necesidad antes que el monto. Es decir, indirectos de la organizacin temtica respecto
existen barrios quenecesitan obras ms costo- del total del Municipio. El resultado que ob-
sas que otros y no necesariamente por la situa- tenga cada Distrito y organizacin temtica se
cin econmica de la poblacin. Por ejemplo, aplica en forma directa y automtica sobre la
en la edicin 2009, la obra ms costosa fue un partida del Presupuesto Participativo corres-
desage en un barrio de clase media. De todas pondiente al Criterio Poblacional.
formas, sefija un monto mnimo y mximo es- iii) Responsabilidad Comunitaria: Es un crite-
timativo yflexiblepor ao.Si tenemos que ha- rio de responsabilidad social. A travs de ste,
blar de un criterio quedefina una situacinen se busca calificar la conducta de los individuos
casos especficos es el de la equidad ()26. que influyen en el cotidiano desenvolvimiento
4. Regresiva: Estos casos se caracterizan de cada Distrito. Por reglamentacin se esta-
por organizar la distribucin de los recursos blecen los Indicadores de Afinidad Social que
monetarios del PP como premio al desem- se evalan. La medicin de los mismos est a
peo ciudadano de cada sector participante en cargo de los organismos pblicos competentes,
cuestin. En trminos concretos, en el Art- responsables y correspondientes para cada indi-
culo 22 de la Ordenanza 3352 el Presupuesto cador, los cuales elevan la informacin recabada
Participativo de Ushuaia asigna los recursos al Municipio, el cual la remite a la institucin
del siguiente modo: que se define en el Artculo 12 para la realiza-
cin de los clculos. El resultado que obtenga
Los Distritos obtienen su porcin del Presu- cada Distrito u organizacin temtica se aplica
puesto Participativo de acuerdo a los resultados en forma directa y automtica sobre la partida
obtenidos a lo largo del perodo analizado, para del Presupuesto Participativo correspondiente
lo cual se definen a continuacin los parme- al Criterio de Afinidad Social.
tros que se utilizan para la medicin de cada iv) Participacin: Es un criterio que refleja el
uno de los criterios: nivel de participacin de la sociedad en activi-
dades, campaas y herramientas institucionales
e informales de participacin, propuestas por
el Municipio u promovidas por autogestin.
26 Respuesta del funcionario enviada por correo
Mediante sus indicadores se busca calificar el
electrnico a la autora el 8 de julio de 2011.
122
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involucramiento vecinal a travs de la partici- Finalmente, si bien no se pretende ordenar las


pacin directa y de las organizaciones formales experiencias de acuerdo al impacto que cada
e informales de cada distrito y eje temtico. Por diseo alcanza en materia de inclusin/exclu-
reglamentacin se establecen los Indicadores de sin, podra afirmarse que los modelos adop-
Participacin. La medicin de estos indicadores tados por Rosario, San Fernando, La Costa,
est a cargo de los organismos pblicos muni- Morn (independientemente de la intensidad
cipales, respaldada por diversos registros de sus de cada uno) se ubican entre los ms inclusivo;
actividades. El resultado que obtenga cada Dis- mientras que el criterio distributivo estableci-
trito y organizacin temtica se aplica en forma do por el Municipio de Ushuaia se encontrara
directa y automtica sobre la partida del Presu- en el extremo opuesto.
puesto Participativo.
TABLA N 5:
Casos de PP en la Argentina (2011) clasificados por grado de
inclusividad, criterio distributivo e impacto social.
CRITERIO DISTRIBUTIVO IMPACTO SOCIAL/ EFECTO
MENOS INCLUSIVO
/ MS INCLUSIVO

ZONA/ TEMTICA REDISTRIBUTIVO / INCLUSIVO (PARTIDO


PONDERADA DE LA COSTA, MORN; SAN FERNANDO)
POR PROYECTO AMBIGUO (RAFAELA)
ASIGNACIN UNIFORME EQUIDAD DE TRATO (VIEDMA, NEUQUN,
MENDOZA)
MERITOCRTICOS REGRESIVO (USHUAIA)
Fuente: Elaboracin propia.

Conclusiones modo, al referenciar al Presupuesto Partici-


A lo largo de este artculo de investigacin se pativo se supera la barrera de la casustica o
ha puesto en evidencia la complejidad de refe- autorreferencia sin incurrir en problemas ta-
rirse al presupuesto participativo bajo un con- les como el estiramiento conceptual. Por su
cepto que sea representativo de todo el uni- parte, esto tambin nos ha permitido apreciar
verso de casos y que, al mismo tiempo, refleje la capacidad de viaje del concepto. Ello sig-
las particularidades y/o caractersticas propias nifica que de acuerdo al diseo institucional
de cada una de las experiencias vigentes en la adoptado por cada experiencia, se cristalizarn
Argentina. De este modo, y evitando caer en en variantes a travs de las cuales ser posible
definiciones imprecisas, se puede proponer identificar las tipologas emergentes. De este
conceptualizar al PP como: un proceso de modo, un mismo PP es susceptible de adquirir
consulta popular respecto del uso de una cier- mltiples adjetivos de acuerdo a las particu-
ta cantidad de fondos pblicos para la elabora- laridades adoptadas en materia normativa, te-
cin de proyectos que la ciudadana considere rritorial, participativa y financiera. En efecto,
primordiales (Ramella, 2012). una experiencia podr ser al mismo tiempo
Partiendo de esta definicin mnima y flexible, universal y redistributiva.
procedimental, es posible referirse al fenme- Por otra parte, la descripcin de las distin-
no identificando aquellos elementos a partir tas formas o modelos en las que se cristalizan
de los cuales se obtiene variabilidad. De este los elementos propios de cada diseo institu-

123
Sonia Liliana Ramella Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...

cional, nos ha permitido reflejar con mayor de http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd30/


claridad el vnculo entre ellas y determinados arriagada.pdf
resultados. De este modo, nos ha sido posi- Blanco, I. (octubre, 2002). Presupuestos partici-
ble identificar bajo qu condiciones un Pre- pativos y democracia local: una comparacin
supuesto Participativo puede ser adjetivado entre las experiencias brasileas y espaolas.
como universal, redistributivo, flexible, etc. Ponencia presentada en el VII Congreso In-
Asimismo, a lo largo de este artculo se ternacional del CLAD sobre la Reforma del
ha propiciado no slo la construccin de un Estado y de la Administracin Pblica. Lisboa,
concepto abarcador y representativo de las Portugal.
experiencias argentinas, sino tambin se ha Cabannes, Y. (2005). Presupuesto Participativo y
buscado conocer ms sobre las distintas for- Finanzas Locales. Segunda versin ampliada.
mas adoptadas en cada una de ellas por un Programa de Gestin Urbana. Coordinacin
instrumento de gestin transversal a toda la para Amrica Latina y el Caribe. PGU ALC /
administracin pblica local. UN HABITAT, Alcalda Municipal de Por-
Al igual que otros instrumentos de ges- to Alegre, Brasil- Quito.- Programa de Ges-
tin, el presupuesto participativo permite tin Urbana UN/HABITAT.
alcanzar distintos objetivos polticos. Cada Cabannes, Y. (2004). Participatory Budgeting:
uno de los adjetivos utilizados para referirse Conceptual Framework and Analysis of its
al Presupuesto Participativo se encuentra en Contribution to Urban Governance and the
estrecha vinculacin con los objetivos polti- Millennium Development Goals. UN-HA-
cos propuestos, los cuales, a su vez, debern BITAT. Quito - Urban Management Pro-
encontrar un correlato con un determinado gramme / UN-HABITAT.
diseo institucional. Cabannes, Y. (2005). Qu es y cmo se hace el
Finalmente, este trabajo deja abierta la Presupuesto Participativo? 72 respuestas a preguntas
agenda de investigacin de distintos temas frecuentes sobre Presupuestos Participativos
vinculados a la eficiencia de la gestin pbli- Municipales. Colombia: USAID.
ca, en particular para aquellos aspectos que no Collado, A. (2004). Anlisis espacial y localiza-
se relacionen directamente con la ingeniera cin geogrfica de la pobreza en el gran rea
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126
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

Los recursos naturales en Argentina y Brasil


Insercin internacional intensiva en recursos
naturales en el siglo XXI*

Natural resources in Argentina and Brazil.


International insertion intensive natural resources in the XXI century
Por Javier E. Ganem**, Guillermo Peinado***,
Paula Piccolo**** y Antonella Valerio*****
Fecha de Recepcin: 10 de noviembre de 2014.
Fecha de Aceptacin: 18 de marzo de 2015.

RESUMEN asociarse con el discurso de la modernizacin


A travs del despliegue de una serie de estrate- tecnolgica la cual posibilitara al ser humano
gias discursivas, las nuevas industrias extracti- incrementar exponencialmente el bienestar a
vas pretenden despojarse y diferenciarse de las partir de los recursos naturales existentes pre-
viejas industrias extractivas. Para ello buscan cisamente sin enfrentar el agotamiento de los

* Este trabajo se realiz en el marco del Proyecto Insercin internacional exportadora y repri-
marizacin productiva argentina en la posconvertibilidad. Anlisis a travs de los trminos del
intercambio, el intercambio desigual y el intercambio ecolgicamente desigual del sector minero
metalfero, financiado por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina, y fue presentado en las
Decimonovenas Jornadas Investigaciones en la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica.
Noviembre de 2014.
** Magister en Economa de Gobierno de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Contador Pbli-
co Nacional por la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica de la Universidad Nacional de
Rosario (UNR). Actualmente se desempea como Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas
y Estadstica de la UNR. Correo electrnico: jganem@fcecon.unr.edu.ar
*** Licenciado en Economa por la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica de la Universidad
Nacional de Rosario (UNR) y Doctorando en Ciencias Sociales de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), Argentina. Investigador-docente en el Instituto de Investigacio-
nes Econmicas de la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica de la Universidad Nacional
de Rosario (UNR). Investigador asociado del rea de Relaciones Internacionales de FLACSO,
Argentina. Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CO-
NICET). Correo electrnico: gpeinado@fcecon.unr.edu.ar
**** Licenciada en Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadsticas de la Universidad
Nacional de Rosario (UNR). Correo electrnico: paulipiccolo@hotmail.com
***** Licenciada en Economa en Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas y Estadsticas de la
UNR. Correo electrnico: antovalerio@hotmail.com
127
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

mismos y sin experimentar impactos ambien- elements will show how a development style
tales negativos. El presente trabajo pretende based on large-scale use of natural resources
abordar, para los casos de la Argentina y Bra- and with dubious environmental sustainabili-
sil, la pregunta en torno a cmo se realiza la ty is set.
produccin/extraccin de los recursos natura- Keywords: Sustainable Development, Pat-
les, en especial a lo que refiere a la intensidad tern of external insertion, Ecological Economics.
en recursos hdricos y en volumen de recursos
naturales, a travs del estudio de la Huella h-
drica y la Huella ecolgica, respectivamente. Introduccin: Las nuevas industrias
Complementariamente, el estudio de la ba- extractivas en perspectiva
lanza comercial fsica permitir caracterizar el En los ltimos aos, el debate alrededor de la
patrn de insercin en el comercio internacio- posibilidad o no de iniciar y sostener un pro-
nal a partir de responder qu bienes se pro- ceso de desarrollo econmico y social en base
ducen con dichos procesos productivos. Estos a una estructura productiva cuyo eje central se
elementos permitirn visibilizar cmo parece encuentre relacionado con actividades prima-
estar configurndose un estilo de desarrollo rias, y ms puntualmente con el sector extrac-
basado en la utilizacin a gran escala de los re- tivo, se ubica entre los principales tpicos en
cursos naturales y con dudosa sustentabilidad el mbito de la economa poltica en la regin.
ambiental. En lo que refiere puntualmente a Amrica
Palabras clave: Desarrollo sustentable, In- Latina, es necesario remontarse a su histrica
sercin externa, Economa Ecolgica. dependencia econmica de los recursos natu-
rales (Saguier, 2011) y los procesos industria-
lizadores truncados a partir de la hegemona
ABSTRACT neoliberal en la regin (Arceo, 2011). En este
Through a range of discursive strategies, the sentido, uno de los ejes centrales de esta agen-
new extractive industries are intended to da tiene que ver con las condiciones para el
take distance and differentiate themselves acceso y la utilizacin de los recursos natura-
from the old extractive industries. In order les renovables y no renovables tanto para el
to accomplish this, they seek to be associated comercio internacional como para objetivos
with the discourse of technological improve- de desarrollo a escala regional o nacional (Sa-
ments, which would allow mankind to expo- guier, 2011).
nentially increase welfare drawn from natural Una de las principales contradicciones que
resources without dealing with their intensive se despliegan en la actualidad (y en este senti-
use and associated negative environmental do la Argentina y Brasil son casos paradigm-
impacts. This paper seeks to address, for the ticos), es que los procesos polticos enmarca-
cases of Argentina and Brazil, the question of bles dentro de la centro-izquierda inauguran y
how the production/extraction of natural re- proponen una redefinicin de los patrones de
sources is made, especially in relation to water desarrollo econmico y principalmente social
intensity and the volume of natural resources, a travs de una confrontacin muchas veces
through the study of the Water Footprint and directa con el pasado neoliberal reciente. Sin
Ecological Footprint. In addition, the study embargo, al mismo tiempo, insisten en con-
of the physical trade balance is intended to cebir a las exportaciones de recursos naturales
characterize the pattern of international trade, como los motores del crecimiento econmico
answering the issue of what goods are produ- y del desarrollo social (Thwaites Rey, 2010).
ced with such production processes. These Este enfoque de poltica es lo que en cuanto a
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

la dimensin nacional Bebbington (Bebbing- de ellas, en tanto la tan mentada globalizacin


ton, Hinajosa, Bebbington, Burneo, & War- es en esencia un proceso de apertura financie-
naars, 2008) ha denominado un sendero de ra a nivel internacional que permiti lograr la
desarrollo liderado por el extractivismo (ex- tan deseada por los capitales financieros y su
traction-led pathway to development), mientras soporte acadmico, la teora neoclsica movi-
Saguier (2011) observa que se cristaliza a nivel lidad internacional del capital.
regional en una integracin definida por lo re- El mecanismo de atraccin de capitales
cursos naturales (resource-driven integration). por competencia (Gill & Law, 1989; Koenig-
Este nuevo patrn de desarrollo sedimen- Archibugi, 2004) no slo envuelve la esfera
tado en las industrias extractivas tiende a gene- tributaria o cambiaria, sino que tambin ha
rar un entramado productivo escasamente di- llevado a la exigencia por parte de las empresas
versificado, muy dependiente de los contextos transnacionales de flexibilizacin o elimina-
internacionales, con una elevada concentra- cin de regulaciones laborales y ambientales, y
cin y centralizacin del capital. En general, hasta la generacin de importantes asimetras
el control y la explotacin de la mayora de los con empresas locales1. Ahora bien, asociar
recursos naturales estratgicos se encuentran neoliberalismo con desregulacin resulta en
en manos de grandes empresas transnaciona- una visin recortada e incompleta de la rea-
les. Esto se manifiesta con la presencia de las lidad, siendo que en general lo que reclaman
mismas en los eslabones centrales de cada una las empresas transnacionales no es la inexisten-
de las cadenas de valor de comercializacin de cia del Estado y por lo tanto la desregulacin,
dichos recursos, actuando oligoplicamente y sino precisamente un Estado subordinado a
controlando el resto de la cadena hacia arriba y las necesidades empresariales que tome esas
hacia abajo (Belloni & Peinado, 2013). necesidades y las retransforme en regulaciones
Esta configuracin y ubicacin estratgica favorables a sus lgicas de acumulacin, gene-
de las empresas transnacionales no es produc- rando ms bien una situacin de re-regulacin
to del libre juego de las fuerzas del merca- (Azpiazu, 1999).
do, sino consecuencia directa del repliegue A travs del despliegue de una serie de
estatal de sectores clave y de la regulacin estrategias discursivas, las nuevas industrias
de los mismos, transfiriendo los sectores o la extractivas (por ejemplo la minera a cielo
regulacin de los mismos al sector privado, abierto, el fracking y la agricultura transgni-
configurndose lo que Svampa y Antonelli ca) pretenden despojarse y diferenciarse de las
(2009) denominan como Estado metarregu- viejas industrias extractivas. Para ello, buscan
lador. Esta relacin de fuerzas entre Estado y asociarse con el discurso de la modernizacin
empresas transnacionales implica una transfe- tecnolgica la cual posibilitara al ser humano
rencia de poder y una redefinicin de los ro- incrementar exponencialmente las posibilida-
les y obligaciones de cada uno de ellos. Es as des a partir de los recursos naturales existen-
que encontramos un Estado que si bien logra tes precisamente sin enfrentar el agotamiento
captar excedentes y propiciar polticas redis- de los mismos y sin experimentar impactos
tributivas, tiene un rol ex post y bsicamente ambientales negativos. Esta asociacin se en-
subordinado a las necesidades de acumulacin
de capital de grandes empresas transnaciona-
les. Este juego abierto de roles y asimetras de
1 Esta competencia entre Estados no slo se da
poder es el escenario ideal para las empresas
al nivel de los Estado-nacin, sino que tambin
transnacionales y ms precisamente para los
se reproduce nivel subnacional y local, bajo el
capitales financieros que se encuentran detrs
paraguas conceptual del desarrollo local.
129
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

cuentra fuertemente relacionada con un con- derivados de industrias extractivas, no como


cepto de desarrollo antropocntrico, siendo disputas alrededor de acumulacin del capital
que ambas tienen como raz comn la nocin a travs de la explotacin (del trabajo por par-
de progreso del humano por sobre las condi- te del capital), sino como conflictos alrededor
ciones naturales. All justamente se encuen- de una acumulacin por desposesin.
tra el origen de gran parte de los conflictos En la lgica de acumulacin por despose-
socio-ambientales que se disparan a partir de sin las organizaciones obreras dejan su paso
las nuevas industrias extractivas, donde las como actores centrales a las asambleas ciuda-
comunidades locales deben lidiar no slo con danas y las organizaciones ambientalistas, al
los costos del desarrollo (y su desigual distri- tiempo que la escala nacional de los conflictos
bucin) sino tambin con los costos del no se ha transformado en conflictos ms locali-
desarrollo (y su desigual distribucin)2. zados territorialmente, volviendo centrales los
Esquemticamente, se puede afirmar que conceptos de identidad y territorio (Svampa
existen fuertes tensiones entre dos enfoques & Antonelli, 2009). El eje de los conflictos no
posibles en cuanto a la distribucin de las re- es por la distribucin entre clases del exceden-
sponsabilidades y los beneficios de las nuevas te, sino el concepto mismo de desarrollo. An-
industrias extractivas. Estn quienes entien- teriormente se debata sobre cmo desarrollar
den la justicia ambiental como una reivindi- la actividad extractiva, mientras que actual-
cacin ante una injusta distribucin de costos mente se discute sobre si el proceso extractivo
y beneficios, frente a quienes sostienen que, puede emprenderse o no. Siendo que el eje del
dado que los beneficios son socialmente ap- proceso de acumulacin no es el capital fsi-
ropiados, los costos ambientales han de ser co o financiero como expresin del proceso
tambin distribuidos entre los diversos acto- de explotacin sino el capital natural como
res. Las relaciones de fuerza entre estos dos en- expresin del proceso de desposesin de los
foques y el grado de competencia desplegado recursos naturales, se torna indispensable in-
de alguna manera han determinado los dife- corporar elementos de la economa ecolgica
rentes senderos normativos, haciendo paten- y de la ecologa poltica.
te aquello de que la propia sostenibilidad es Una adecuada aproximacin problemati-
socialmente definida (Bebbington, Hinajosa, zadora estar cruzada por tres ejes analticos,
Bebbington, Burneo, & Warnaars, 2008). los cuales actuarn como ordenadores. Ellos
El marco terico propuesto por David son: qu?, cmo? y para qu?, o mejor di-
Harvey (2005) retomado entre otros por cho, para quienes?
buena parte de los autores crticos de las nue- En este sentido, en general, el debate sobre
vas industrias extractivas , resulta muy rico las nuevas industrias extractivas ha girado al-
al permitir entender los conflictos ambientales rededor del cmo?; es decir, cmo ha (o no
ha) de realizarse la produccin/extraccin de
los recursos naturales? Es all que la explota-
cin en la minera a cielo abierto utilizando
2 Los proyectos a gran escalo no slo implican
cianuro, la tcnica del fracking en la extraccin
altos impactos ambientales y daos al entra-
de hidrocarburos no convencionales y la utili-
mado socio-productivo existente, sino que
zacin del glifosato en la soja; entre otros, se
tambin por sus caractersticas intrnsecas
han constituido como el principal punto de los
de concentrados y centralizadores del capital,
debates, las disputas y los cuestionamientos.
con escasos entramados socio-productivos
Complementariamente a ello, es nece-
aguas abajo, etc. tienden a impedir y obsta-
sario preguntarse: qu bienes se pretenden
culizar otras posibilidades de desarrollo.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

producir con dichos procesos productivos? a partir de responder: qu bienes se producen


Esta pregunta es central cuando se intenta con dichos procesos productivos?
contraponer impactos ambientales altamente Respecto a la dimensin temporal, se hace
negativos como condicin necesaria para la foco (en la medida que lo permiten las fuen-
produccin de bienes necesarios, cuando en tes) en el perodo que se inicia en el ao 2003
realidad refiere a bienes de consumo suntuario con la asuncin de Luiz Incio Lula da Silva
o bienes de consumo masivo pero cuya masi- en Brasil y Nstor Kirchner en la Argentina, y
vidad deriva de la construccin artificial de la que luego fuera continuado por Dilma Rous-
necesidad. La necesidad de una definicin a seff (a partir de 2010) y Cristina Fernndez (a
nivel sociedad de qu bienes se han de produ- partir de 2007).
cir, cules no y/o en qu proporciones, implica En funcin de este panorama, el artculo
tambin una definicin de la forma de inser- se configura a partir de una seccin metodol-
cin en el comercio internacional y de cmo gica en la que se describen los indicadores bio-
ha de distribuirse el ingreso al interior de la fsicos y las fuentes utilizadas. A continuacin,
sociedad. La conjuncin de estos elementos se estudian la Huella ecolgica e hdrica de
termina definiendo un determinado patrn de Brasil y la Argentina, para luego continuar con
generacin, apropiacin y distribucin del ex- la balanza comercial fsica de ambos pases en
cedente econmico y de la apropiacin e im- el perodo 2003-2011. En el ltimo apartado,
plcita distribucin del capital natural, el cual se presentan algunas reflexiones en torno a la
responder al interrogante a quienes beneficia configuracin de perfiles de insercin externa
esta produccin?, y su impacto distributivo en ecolgicamente desiguales en la Argentina y
el continente ms desigual del mundo. Brasil, que si bien implicaran condiciones de
En este contexto, el presente trabajo tiene solidez en el frente externo y permitiran evitar
como objetivo observar los patrones de comer- la recreacin de condiciones propicias para los
cio internacional de la Argentina y Brasil en ciclos de stop and go, al profundizarse ponen
funcin de una serie de indicadores biofsicos en riesgo la propia sustentabilidad ambiental
que permiten: 1) caracterizar los patrones de a futuro de estos patrones de crecimiento y
insercin en el comercio internacional desde desarrollo.
una mirada de Economa Ecolgica que con-
templa, junto a la dimensin monetaria, la di-
mensin ambiental de los mismos, y 2) inferir 1. Metodologa y fuentes
elementos sobre la sustentabilidad ambiental En el marco del Anlisis de flujos de materia-
de la insercin internacional reciente de am- les dentro de la Economa Ecolgica (Fischer-
bos pases. Kowalski, 1997) se han construido una serie
De esta manera, se pretende abordar la de indicadores biofsicos de los movimientos
pregunta en torno a: cmo se realiza la pro- de energa y materiales que implican las acti-
duccin/extraccin de los recursos naturales?, vidades econmicas. De esta manera, se parte
en especial a lo que refiere a la intensidad en de conceptualizar al sistema econmico como
recursos hdricos y en volumen de recursos un subsistema parte de un sistema social ma-
naturales, a travs del estudio de la Huella h- yor, que a su vez, se desenvuelve en un sistema
drica y la Huella ecolgica, respectivamente. ambiental que tiene sus propias reglas y lgi-
Complementariamente, el estudio de la balan- cas de funcionamiento, dentro de las cuales
za comercial fsica (a partir de la base de datos el subsistema econmico debe desenvolverse.
de COMTRADE) permite caracterizar el pa- El objetivo de estos indicadores no es excluir
trn de insercin en el comercio internacional del anlisis los indicadores monetarios actual-

131
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

mente utilizados, sino complejizar y enrique- lores de la Huella ecolgica y la biocapacidad


cer el debate (Peinado, 2013). En este con- permite conocer el nivel de deuda o de reserva
texto es que se desarrollaron tanto la Huella ecolgica existente en el mbito de estudio. En
ecolgica como la Huella hdrica, entre otros este trabajo se utilizan los datos proporciona-
indicadores. dos por la Global Footprint Network (www.
El concepto Huella ecolgica (ecological foot- footprintnetwork.org) y contenidos en Ewing,
print) fue introducido por Wackernagel y Rees Goldfinger, Wackernagel, Stechbart, Rizk,
en 1995, y es una herramienta que permite Reed y J. Kitzes (2008), Ewing Moore, Gol-
analizar la demanda de tierra y espacio pro- dfinger, Oursler, Reed y Wackernagel (2010)
ductivo por parte de la humanidad (Pengue, y World Wildlife Fund (2008; 2012).
2009). Es un indicador biofsico de sosteni- Por su parte, el concepto de Huella hdrica
bilidad que integra el conjunto de impactos fue introducido por Hoekstra y Hung como
que ejerce cierta comunidad humana sobre su un indicador para mapear el impacto del con-
entorno. Se define como el rea de tierra y sumo humano de agua dulce y del uso soste-
agua biolgicamente productiva que se necesi- nible de agua midiendo el volumen total de
ta para producir los recursos que consume un agua dulce utilizada directa o indirectamente
individuo, poblacin o actividad y para absor- por una poblacin4. En sus races se encuentra
ber los residuos que ello genera, considerando la bsqueda de ilustrar las conexiones ocultas
la tecnologa y gestin de recursos imperante entre el consumo humano y el uso del agua,
(World Wildlife Fund, 2012: 135). Para su y el comercio internacional con el manejo de
dimensionamiento se la compara con el rea los recursos hdricos. Para el dimensionamien-
productiva o biocapacidad disponible. Esta es to de la Huella hdrica se dice que el pas es
entendida como la capacidad de los ecosiste- ms autosuficiente en trminos de recursos
mas para producir materiales biolgicos tiles hdricos cuanto mayor sea la proporcin de
y absorber los materiales de desecho generados Huella hdrica de productos locales sobre los
por los seres humanos, utilizando los actuales importados. Por el contrario, si la proporcin
esquemas de gestin y tecnologas de extrac- de Huella hdrica de las importaciones es ma-
cin. Establece de manera clara los lmites yor, el pas ser ms dependiente del agua de
del consumo de territorio productivo. Tanto otras regiones del mundo (lo cual no implica
la Huella ecolgica como la biocapacidad se necesariamente dependencia en trminos eco-
expresan en hectreas globales (hectreas bio- nmicos o polticos). En el caso de la Huella
lgicamente productivas de tierra de producti- hdrica de las exportaciones netas a travs del
vidad media, hag)3. La diferencia entre los va- resultado de las transacciones entre naciones
se puede hablar de ahorro de agua virtual

3 La metodologa de su clculo se basa en la


estimacin de la superficie biolgicamente 4 La cuantificacin y el estudio de los usos del
productiva categorizada de la siguiente ma- agua se torna fundamental al tenerse en cuen-
nera: tierras agrcolas, tierras de pastoreo, ta que constituye un elemento central para la
zonas pesqueras, reas urbanizadas, tierras de reproduccin social y que del total de agua
bosques y reas de absorcin de dixido de del planeta solamente entre el 2 y 3% corres-
carbono (CO2). Cada categora dispone de ponde a agua dulce, de la cual buena parte se
productividades biolgicamente diferentes, encuentra en glaciares y por lo tanto en gene-
por lo tanto, antes de sumarlas se procede a la ral es de difcil acceso y cumple una funcin
normalizacin. equilibradora en el sistema ambiental.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

(Hoekstra & Chapagain, 2008), el cual suce- cos que la conforman: el volumen, el color/
de cuando un pas importa un producto in- clasificacin, el lugar de origen, y el momen-
tensivo en agua, en lugar de producirlo en su to de extraccin del agua. En cuanto al color,
territorio, por lo cual sus recursos internos se su clasificacin se realiza a partir de la fuente
conservan. La Huella hdrica habitualmente se de donde proviene el agua: azul, verde y gris.
cuantifica en metros cbicos, m3. Los usos alternativos, el manejo y los impactos
La metodologa de su clculo se basa en la para cada uno difieren significativamente:
estimacin de los cuatro componentes bsi-
Tabla 1:
Los colores de la Huella hdrica
Huella hdrica azul Huella hdrica verde Huella hdrica gris
Consumo de agua su- Volumen de agua de lluvia evaporado o Volumen de agua dul-
perficial (ros, lagos, incorporado al producto durante el pro- ce que se requiere para
esteros) y subterrnea ceso de produccin. asimilar la carga de con-
de determinada cuen- Particularmente relevante para los produc- taminantes hasta llegar
ca, entendiendo como tos agrcolas y forestales, y refiere a la evapo- a concentraciones que
consumo la extraccin, transpiracin del agua de lluvia total (de los cumplan con normas de
con excepcin del agua campos y de las plantaciones), as como al calidad de agua.
utilizada que regresa in- agua incorporada a la cosecha o a la madera. Es un indicador de la
tacta al mismo lugar en Nace a partir del agua verde que consiste contaminacin del agua
un perodo breve. en el agua de lluvia almacenada en el suelo dulce asociada a la fabri-
como humedad, siempre y cuando no se cacin de un producto y
convierta en lluvia escurrida y extendida. su cadena de suministro
Fuente: Elaboracin propia en base a revisin bibliogrfica.
En este trabajo se utilizan, salvo mencin en encuentran clasificados en la base de COMTRA-
contrario, los datos proporcionados por la DE cada uno de los tipos de bienes.
Water Footprint Network (www.waterfoot- Es necesario indicar que tanto la Huella h-
print.org) para el perodo 1996-2005, conte- drica como la Huella ecolgica estudian la inten-
nidos en Mekonnen & Hoekstra (2011). sidad hdrica y en trminos de tierra a lo largo
Respecto a la Balanza comercial fsica, cabe del ciclo de vida de los productos, mientras la Ba-
mencionar que la idea de su estudio en trminos lanza comercial fsica a partir de COMTRADE
de unidades fsicas (y no solamente monetarias) se slo cuantifica los flujos de entrada y salida re-
encuentra presente incluso en los planteos inicia- presentados en el bien en su estado final. Adicio-
les del estructuralismo cepalino. Para el presente nalmente, tanto la Huella hdrica como la Huella
trabajo se utiliza la base de datos de comercio in- ecolgica diferencian de alguna manera lo que se
ternacional de COMTRADE, la cual cuenta con denomina capital natural crtico del resto del
una desagregacin en base a la CUCI Revisin 3, capital natural, mientras la Balanza comercial f-
desagregando tambin la informacin en dlares sica no lo hace (implcitamente basndose en un
y en unidades fsicas. Siendo que la informacin criterio de sustentabilidad dbil). Sin embargo, la
en unidades fsicas no se presenta en una nica Balanza comercial fsica a partir de COMTRA-
unidad para todos los bienes, se debe trabajar con DE permite determinar puntualmente cules
cuatro sub balanzas comerciales fsicas, en kilo- son las actividades que en principio implican una
gramos, tems-pares, m3 y litros, segn como se mayor carga/impacto sobre el ambiente, y sus
133
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

tendencias a travs del tiempo, cosa que tanto la to a los flujos de recursos hdricos implcitos en
Huella ecolgica como la Huella hdrica por su el comercio internacional, se distinguen entre
mayor nivel de agregacin no permiten. los mayores exportadores Estados Unidos, Bra-
De esta manera, a lo largo del trabajo si bien sil, India, Argentina, Australia, Canad y Chi-
las exportaciones de bienes representan un in- na. Entre los mayores importadores se encuen-
greso de divisas para el pas exportador, tambin tran Estados Unidos, China, Japn, Alemania,
implican una salida de materiales y energa por Italia y Mxico (Mekonnen & Hoekstra, 2011).
lo cual a la hora de interpretar su peso se lo gra- De esta manera, tanto la Argentina como
fica como un flujo negativo (o de salida), dado Brasil son grandes proveedores mundiales de
que generan una mayor presin sobre los recur- recursos hdricos a travs del comercio inter-
sos naturales locales. Algo similar ocurre con las nacional de bienes. El perfil de ambos pases
importaciones que si bien en trminos moneta- es similar (aunque en una escala menor) a lo
rios ocasionan un flujo de salida, en trminos de que se observa para Amrica del Sur (Belloni
materiales y energa implican un flujo de entrada & Peinado, 2013). Es as que mientras la re-
que adicionalmente significa la no utilizacin de gin representa el 11,35% de las exportaciones
parte de los recursos naturales del pas importador mundiales en trminos de los recursos hdricos,
para la satisfaccin de las necesidades locales. De stos fluyen tan slo a travs del 3,07% de las
esta manera, una balanza comercial en trminos exportaciones en dlares a nivel mundial. Por
monetarios superavitaria permite la acumulacin el lado de las importaciones, en trminos mo-
de divisas y representa una situacin positiva, y netarios representan el 2,53%, mientras que en
una balanza comercial en trminos fsicos cuyas trminos de recursos hdricos el 3,49% a nivel
exportaciones superan a las importaciones es una mundial. El aporte que realizan la Argentina y
balanza comercial deficitaria porque implica un Brasil es notorio ya que representan respecti-
flujo de salida neto de materiales y de energa. vamente el 37,22% y el 42,7% de los recursos
hdricos exportados desde Amrica del Sur.
Al analizar la Huella hdrica del consumo
2. Sobre cmo se realiza la nacional se encuentra que en el caso de Brasil
extraccin (directa e indirecta) equivale a 355.373 Mm3/ao mientras que la
de los recursos naturales huella de la Argentina es tan slo la sexta parte,
59.546,3 Mm3/ao. En trminos per cpita la
La huella hdrica de Argentina y Brasil diferencia es menor siendo de 2.027 Mm3/ao
La Huella hdrica depende de los distintos pa- y 1.607 Mm3/ao respectivamente. En cuanto al
trones de consumo domstico y de insercin origen de los flujos, se destaca la relevancia de los
internacional que posee cada pas. A nivel mun- productos agropecuarios, siendo su incidencia en
dial, para el periodo 1995-2006, la huella hdri- Brasil del 95% y en la Argentina del 91%, coin-
ca de un consumidor promedio fue de 1.169 cidiendo con la tendencia a nivel mundial. En
Mm3/ao (azul ms verde) representando los cuanto al agua utilizada en los productos indus-
productos agrcolas el 92% de esta huella, el 5% triales, en la Argentina es de tan slo el 3,5% y
los productos industriales y el 4% el uso doms- en el pas vecino del 2,24%. En este caso ambos
tico5 (Mekonnen & Hoekstra, 2011). En cuan- pases se ubican por debajo del promedio inter-
nacional en donde se destina un 4,7% al sector
en cuestin. Por ltimo, el consumo domstico
participa en un 5,4% en la huella argentina so-
5 Los pases centrales presentan huellas hdricas
brepasando el promedio internacional del 3,8%,
per cpita entre 1.008 y 2.207 Mm3/ao, ma-
yores que el promedio.
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

mientras que en Brasil es inferior siendo slo el na son grandes exportadores de recursos h-
2,74% (Grfico N1). dricos figurando en el cuarto puesto por sus
Mediante el estudio de la composicin de 112.492 Mm3/ao y en el quinto puesto por
la Huella hdrica nacional segn los colores del sus 98.044,6 Mm3/ao a nivel mundial, res-
agua insumida, se puede divisar que la Huella pectivamente (Mekonnen & Hoekstra, 2011).
hdrica verde de Brasil representa el 89% de su Sin embargo, si se analiza el flujo de recursos
huella siendo 1.823 Mm3/ao por persona. En hdricos neto se puede apreciar que la Argen-
el caso de la Argentina representa una menor tina supera a Brasil en un 20% debido a que
proporcin tanto en trminos absolutos como la Argentina slo importa 5.667,4 Mm3/ao,
per cpita, siendo del 83,74% de la huella total siendo la sexta parte de lo que importa Brasil.
y 1.323,4 Mm3/ao por persona. No sucede Adems de las magnitudes absolutas, es re-
lo mismo con la huella azul en donde a pesar levante detallar la composicin del flujo neto de
de ser 3,2 veces mayor en trminos absolutos agua virtual que intercambian con el resto del
la brasilea en trminos per cpita es mayor en mundo como se observa en el Grfico N 3. En
la Argentina donde equivale a 109,9 Mm3/ao primer trmino se resalta el tipo de agua comer-
por encima de los 70,4 Mm3/ao de Brasil; en ciada, siendo en ambos pases la dominante el
trminos porcentuales dicho pas representa el agua verde. En la Argentina equivale al 96,37%
3,4% siendo menor al 6,6% que corresponde de las exportaciones y en Brasil es an superior, el
en la Argentina. Por ltimo, la Huella hdrica 98,7% de las mismas. La gran incidencia est di-
gris tiene un mayor peso en la Argentina don- rectamente relacionada con el patrn de insercin
de es el 9,67% de la huella total que en Brasil internacional adoptado, debido a que en el caso
(7.51%), lo cual en principio muestra un perfil argentino el 95,4% es agua que se ha utilizado
ms daino sobre los recursos hdricos. En tr- en productos derivados de la cosecha, ya sea me-
minos per cpita, se observa lo mismo, sin em- diantes productos primarios o manufacturas de
bargo, a nivel nacional la huella gris brasilea es origen agropecuario. En Brasil el flujo derivado
seis veces mayor que la argentina (Grfico N2) del sector agrcola representan el 80% del flujo
En cuanto al patrn de insercin externo se virtual neto total siendo 61.574,2 Mm3/ao, un
encuentra que tanto Brasil como la Argenti- 43% inferior al monto argentino. (Grfico N3)

Grfico N 1:
Huella hdrica del consumo nacional de Argentina y Brasil.
Composicin segn origen, 1996-2005 (Mm3/ao por persona)
2000

1500 HH consumo domstico

1000 HH consumo de productos


industriales

500 HH consumo de productos


agrcolas
0
Argentina Brasil

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Mekonnen y Hoekstra (2011).

135
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

Grfico N 2:
Huella hdrica del consumo nacional de Argentina y Brasil.
Composicin segn color, 1996-2005 (Mm3/ao por persona).
2000

1500 Gris

1000 Azul

500 Verde

0
Argentina Brasil
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Mekonnen y Hoekstra (2011).

Grfico N 3:
Flujo neto de agua virtual de la Argentina y Brasil con el resto del mundo.
Composicin segn color y segn origen, 1996-2005 (Mm3/ao).
78.500
68.500
58.500
48.500
38.500
28.500
18.500
8.500
-1.500
Verde Azul Gris Verde Azul Gris Azul Gris

Derivado de cosechas Derivado de productos animales Derivado de productos


industriales
Argentina Brasil
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Mekonnen y Hoekstra (2011).
En cuanto a los productos de origen animal, es el 5% de los recursos hdricos netos de ese
en Brasil representan una salida de 15.322,9 pas y en comparacin con Brasil es la terce-
Mm3/ao (19,91% del flujo neto), correspon- ra parte. Los productos derivados del sector
diendo a la importancia del sector ganadero en industrial representan una entrada virtual de
dicho pas. Aunque el sector en cuestin sea agua para la Argentina, que consiste mayori-
relevante en la Argentina, el insumo de agua tariamente en la importacin de huella gris.

136
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

En el caso de Brasil, aunque la proporcin en la Argentina el 1,45% y menor an en Brasil


de productos industriales es casi inexistente un 0,046%. En oposicin, se encuentra que la
(0,06%, similar a la Argentina), forman parte preponderancia del flujo de recursos hdricos
de las exportaciones conservando el impacto ocasionado por el sector externo es mayor que
de la huella gris en sus fuentes hdricas. A su la Huella hdrica de consumo nacional como
vez, se detecta en la Argentina que el monto de proporcin del PBI en la Argentina, llegando
recursos hdricos importados, a diferencia de al 61,7% del PBI expresado en Mm3/ao. En
los pases centrales, es casi inexistente (5.667,4 Brasil la absorcin domstica supera al saldo de
Mm3/ao); por el contrario en Brasil es 6,27 la balanza comercial expresada en Mm3/ao, sin
veces mayor, utilizando as las importaciones embargo, dada la escasa participacin del sec-
como fuente de recursos hdricos. tor en trminos del PBI expresado en unidades
Contraponer las cuentas nacionales desde monetarias, hace que el 19,26% de los recursos
una perspectiva monetaria con el flujo de recur- hdricos destinado a la exportacin neta sea una
sos hdricos y la respectiva Huella hdrica revela magnitud elevada. A travs de los datos se obser-
otra tendencia compartida por los pases bajo es- va la desigualdad del intercambio de los flujos,
tudio. Mediante el Grfico N 4 se refleja cmo no siendo correspondida la utilizacin de los
en el perodo analizado el aporte del comercio recursos naturales de los pases en cuestin con
exterior al PBI de dichas economas fue extre- una entrada de divisas. Las exportaciones son in-
madamente bajo en trminos monetarios siendo tensivas en agua, pero su valor en divisas es bajo.
Grfico N 4:
Principales agregados de las cuentas nacionales en trminos monetarios
y segn la Huella hdrica, 1996-2005 (Mm3/ao y dlares).
100% 1% 0%
90% 19%
80%
62%
70%
60%
50% 99% 100%
X-M
40% 81%
30% C+I+G
20% 38%
10%
0%
en US$ en Mm3 en US$ en Mm3
Argentina Brasil
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL CEPALSTAT y Mekonnen y Hoekstra (2011).

La huella ecolgica de dad alcanzaba los 18.200 millones de hag (2,7


Argentina y Brasil hag por persona), y la biocapacidad total de la
Tierra era de 12.000 millones de hag (1,8 hag
Al analizar los ltimos datos disponibles sobre
por persona). El planeta present as un dfi-
la Huella ecolgica, se observa que en el ao
cit ecolgico de 6.200 millones de hag (0,92
2008 la Huella ecolgica total de la humani-
hag por persona). Estos datos significan que la
137
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

Tierra tardara 1,5 aos en regenerar comple- tina aument un 10,16%; mientras que la de
tamente los recursos renovables que los seres Brasil se increment un 24,25%. De esta ma-
humanos utilizan en 1 ao (World Wildlife nera, en el ao 2008, la Argentina experiment
Fund, 2012). una reduccin de los niveles de supervit ecol-
Amrica Latina presenta diferencias con gico, debido principalmente al incremento ex-
respecto a los patrones internacionales de d- perimentado por la Huella ecolgica per cpita,
ficit ecolgico (Belloni & Peinado, 2013). La la cual pas a ser de 2,71 hag, mientras que la
regin posee no slo una huella per cpita infe- biocapacidad se redujo a niveles de 7,12 hag,
rior a la mundial, sino que adems se presenta presentando as un supervit ecolgico de 4,41
como una importante fuente de biocapacidad hag por persona (frente a 5,67 hag per cpita
para la humanidad, registrando valores per en 2005). Brasil experiment un incremento
cpita superiores al promedio mundial. Bra- en los niveles de supervit ecolgico, llegando
sil posee una biocapacidad que representa el a 6,7 hag por persona en 2008, frente a las 4,9
15,37% del total del planeta, encontrndose hag per cpita en 2005. Este incremento fue ex-
as entre los diez pases con mayores niveles del plicado por un aumento de la Huella ecolgica
mundo, mientras que la Argentina representa por persona a menor ritmo que el incremento
un nivel considerable pero mucho menor de la en el nivel de biocapacidad per cpita.
biocapacidad mundial de 2,36%. Para el ao Como se observa en el Grfico N 5 al con-
2008, Latinoamrica registr un supervit de siderar la composicin de las reas que confor-
1.673 millones de hag (2,9 hag por persona) man la huella, en el ao 2008 los tres princi-
resultante de la diferencia entre una biocapa- pales usos por parte de la Argentina fueron:
cidad de 3.231 millones de hag y una Huella la tierra de cultivo con una participacin del
ecolgica de 1.558 millones de hag6. 29,52%; el rea correspondiente a la huella de
En los ltimos aos, la Argentina y Brasil carbono con el 28,41% de la huella total; y la
experimentaron un incremento en trminos tierra para pastoreo explic un 22,88% del to-
per cpita de su Huella ecolgica. Entre el ao tal. En cuanto a la biocapacidad disponible, el
2005 y 2008 la Huella ecolgica de la Argen- 40% fue explicado por la tierra de cultivo. Por
el lado de Brasil el principal componente de la
Huella ecolgica fue en dicho ao las tierras
6 A pesar de los datos favorables que exhibe, es para pastoreo representando el 32,42% de la
necesario considerar que en la medida que es- huella total, seguida de las tierras para cultivo
tas economas sigan desarrollndose la presin (27,30%), los terrenos forestales (18,77%) y
sobre los recursos tambin seguir creciendo una significante huella de carbono (16,38%).
guiado por un incremento de la poblacin y Los elevados niveles de biocapacidad se ex-
un consumo medio por persona cada vez ma- plican principalmente por la fuerte presencia
yor. Dicho incremento de la presin sobre los de bosques, cuya rea representa el 75% de la
recursos se refleja notoriamente en los casos biocapacidad total del pas.
de la Argentina y Brasil.

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Grfico N 5:
Huella ecolgica Argentina y Brasil.
Composicin, aos 2005, 2007 y 2008 (hectreas globales por persona).
3,000

2,500
rea de construccin
2,000
Emisin de CO2

1,500
rea de construccin

1,000 rea de construccin

rea de construccin
0,500

rea de construccin
0,000
Argentina Brasil Argentina Brasil Argentina Brasil
2005 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Ewing, Goldfinger, Wackernagel, Stechbart, Rizk, Reed y J. Kitzes
(2008), Ewing Moore, Goldfinger, Oursler, Reed y Wackernagel (2010) y World Wildlife Fund (2008; 2012).

Cuando se pasa de medir la participacin de las Por el lado de las exportaciones, su importancia
exportaciones e importaciones en el producto en el PBI de ambos pases se incrementa al va-
en dlares a cuantificarlas en trminos de la uti- riar la unidad de medida. En Brasil estas pasan
lizacin de hectreas globales, se observa que el de representar un 13,36% del PBI en dlares a
peso del comercio exterior en ambos pases se ser de 28,32% en hectreas globales. En la Ar-
incrementa notablemente. Como puede apre- gentina esta diferencia se hace ms evidente, de
ciarse en el Grfico N 6, en Brasil el sector representar el 24,48% del PBI en dlares pasa a
externo representaba en el 2007 el 1,52% del 61,22% en trminos de hectreas globales. En
producto medido en dlares y el 16,18% medi- cuanto a las importaciones, en cambio, se evi-
do en hectreas globales. Esta diferencia se hace dencia que en la Argentina la participacin de
mayor en la Argentina donde el peso de las ex- las mismas en el producto se reduce al medirlo
portaciones netas como proporcin del produc- en hectreas globales de 20,34% a 7,9%, mien-
to medido en unidades monetarias era en dicho tras que en Brasil sucede lo contrario incremen-
ao del 4,3% y en hectreas globales del 53,3%. tndose de 11,84% a 12,14%.

139
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

Grfico N 6:
Principales agregados de las cuentas nacionales en trminos monetarios y
segn la Huella ecolgica, 2005 y 2007 (millones de hectreas globales).
100% 5,88% 4,29% 3,61% 1,52%
90% 16,18%
28,92%
80% 49,80% 53,32%
70%
60%
96,39% 98,48%
50% 94,12% 94,12% 84,10%
40% 71,08%
30% X-M
20% 50,41% 46,68% C+I+G
10%
0%
2005 2007 2005 2007 2005 2007 2005 2007
en US$ en hga en US$ en hga
Argentina Brasil

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de CEPAL CEPALSTAT, Ecological Footprint Atlas y
Global Footprint Network en World Wildlife Fund.
Estos datos muestran por un lado que en La Balanza comercial fsica
ambos pases la pequea participacin del de Argentina y Brasil
comercio externo en el PBI en trminos mo-
El siguiente anlisis se realiz de acuerdo a la
netarios no coincide con la importancia que
base de datos de comercio internacional de
implica en trminos de Huella ecolgica, y
COMTRADE, la cual cuenta con una desagre-
por otro lado, que las exportaciones tienen
gacin en base a la CUCI Revisin 3. Como se
mayor participacin que las importaciones
explic anteriormente, debido a que no todos
tanto en trminos de Huella ecolgica como
los bienes estn expresados en las mismas uni-
en trminos monetarios. Estos hechos re-
dades se llev a cabo una divisin en cuatro sub
flejan un perfil ecolgicamente desigual de
balanzas comerciales fsicas (toneladas, tems-
insercin externa en trminos de la Huella
pares, m3 y litros). Se expondr la composicin
ecolgica, que se caracteriza por exporta-
de las exportaciones e importaciones de cada
ciones intensivas en recursos naturales e
sub balanza, as como la composicin del saldo
importaciones y consumo domstico sustan-
en unidades fsicas y en unidades monetarias.
cialmente menos intensivos en stos. Esta
La desagregacin se llevar a cabo considerando
ltima tendencia a pesar de mostrar signos
las principales secciones de la misma:
de reversin en Brasil, con un incremento de
Huella ecolgica de las importaciones, no lo Productos alimenticios y animales vivos
hace en un nivel significativo. Dicho com- Bebidas y tabacos
portamiento muestra que ambas economas Materiales crudos no comestibles, excepto
han alcanzado un balance comercial en d- los combustibles
lares favorable a costa de una utilizacin in- Combustibles y lubricantes minerales y pro-
tensiva de sus recursos naturales (renovables ductos conexos
y no renovables). Aceites, grasas y ceras de origen animal y
vegetal

140
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

Productos qumicos y productos conexos, que ambas incluyen artculos de madera), se


n.e.p7. procedi a no incluirlas en el presente tra-
Artculos manufacturados, clasificados prin- bajo por cuestiones de extensin del mismo.
cipalmente segn el material En funcin de lo anteriormente expresado, la
Maquinaria y equipo de transporte sub-balanza medida en kilogramos incorpora
Artculos manufacturados diversos el resto de todas las categoras previamente no
Mercancas y operaciones no clasificadas en mencionadas.
otro rubro de la CUCI
Para el caso de la sub balanza tem-par se utili-
Balanza comercial fsica
zaran Productos alimenticios y animales vivos,
Artculos manufacturados, clasificados prin-
en kilogramos
cipalmente segn el material, Maquinaria y Al observar la evolucin de la balanza comer-
equipo de transporte (representado principal- cial fsica en kilogramos experimentada por
mente por maquinarias y equipos industriales ambos pases, en el Grafico N 7 se puede ob-
incluyendo partes y piezas, aparatos y artefac- servar que la Argentina mostr en el perodo
tos elctricos), Artculos manufacturados di- bajo anlisis una tendencia decreciente con
versos (destacndose manufacturas de caucho ciertas oscilaciones. La variacin ms significa-
(ruedas), prendas y accesorios de vestir). tiva se produjo en el ao 2004 cuando se redu-
Siendo que la sub balanza de litros est jo el saldo de la misma un 25% con respecto al
conformada nicamente por Bebidas y taba- ao anterior, y nuevamente en el ao 2009 (al
cos, y dentro de la sub balanza en m3 se in- ritmo de la crisis financiera internacional) dis-
corpora solamente dos categoras, Materiales minuy un 11% interanual, recuperndose al
crudos no comestibles, excepto los combustibles ao siguiente en un 20%. En el perodo bajo
y Artculos manufacturados, clasificados prin- anlisis se produjo una variacin negativa del
cipalmente segn el material, (esto se debe a 20% en el saldo de la balanza fsica.

Grfico N 7:
Tendencia del saldo de la balanza fsica en kilogramos.
Argentina-Brasil. 20032011, 2003=1
2
1,8
1,6
1,4 Brasil
1,2
Argentina
1
0,8
0,6
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

7 N.e.p: no clasificado o incluido en otra parte.


141
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

A diferencia de la Argentina, Brasil exhibi serva un aumento acumulado en el saldo de la


una tendencia creciente en todo el perodo. Al balanza fsica en kilogramos del 89%.
comparar el ao 2011 con el ao 2003 se ob-
Grfico N 8:
Composicin de las exportaciones de la balanza comercial fsica en kilogramos.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
100% Mercancas y operaciones no
3,69% 3,08% 7,09% 3,65% clasificadas en otro rubro de la cuci
90% 6,33% 5,80% 6,09% Artculos manufacturados diversos
4,42%
80% 4,84%
22,25% 13,42% Maquinaria y equipo de transporte
70%
60% Artculos manufacturados, clasificados
12,54% principalmente segn el material
50% 75,89%
71,90% Productos qumicos y
40% productos conexos
30%
51,81% 68,25% Aceites, grasas y ceras de origen animal
20% y vegetal
10% Combustibles y lubricantes
0% 13,48% 12,39% minerales y poductos conexos
Materiales crudos no comestibles,
2003 2011 2003 2011 excepto los combustibles
Bebidas y tabaco
Argentina Brasil
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.
Ahora bien, las exportaciones que realizan los previamente era un exportador. En el ao
pases en cuestin medidas en kilogramos po- 2011, el segundo rubro con mayor participa-
seen una diferente estructura. En la Argentina cin fue Materiales crudos no comestibles,
el rubro que tiene una mayor preponderancia excepto los combustibles debido a que entre
es, en ambos aos, Productos Alimenticios y sus componentes se encuentran las semillas de
Animales Vivos, el cual aument su partici- soja que representan el 84% del total de la ca-
pacin entre el 2003 y el 2011 de un 51,8% tegora. Es decir, una estructura de flujos de
a un 68,2%. La significancia de esta categora salidas de materiales, explicada centralmente
corresponde a que en ella se incluyen tanto ce- por la produccin agraria, en especial la soja y
reales y preparados de cereales como las tortas sus derivados.
oleaginosas que explican un 43% y un 47% Por su parte, la balanza comercial fsica de
respectivamente del saldo de dicha categora. Brasil mantiene la estructura de las pondera-
El rubro que pas de ser el segundo exporta- ciones en 2003 y 2011. En ambos aos se en-
dor de kilogramos en 2003 al cuarto en 2011 cuentra que la categora que ms kilogramos
fue Combustibles y lubricantes minerales y exporta, contribuyendo a ms de un 70% de
productos conexos. Esta tendencia decrecien- las exportaciones totales es Materiales crudos
te se explica debido a que sus mayores com- no comestibles, excepto los combustibles.
ponentes son el petrleo crudo en un 60% y Dentro de este rubro los minerales de hierro
el gas natural, el cual disminuy su contribu- y sus concentrados explican el 82% del saldo,
cin dado que la Argentina se convirti en un mientras que las semillas y oleaginosas aportan
importador neto de este combustible cuando slo el 10% del saldo. En segundo puesto se

142
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

posiciona Productos Alimenticios y Animales Argentina, el 30% del mismo corresponde a


Vivos al cual le corresponde el 13% del total azcares, preparados de azcar y miel, y otro
de la balanza. En dicho pas, a diferencia de la 30% corresponde a tortas oleaginosas.
Grfico N 9:
Composicin de las importaciones de la balanza
comercial fsica en kilogramos.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
100% Mercancas y operaciones no
9,20% 3,49% 9,47% clasificadas en otro rubro de la cuci
90% 13,24%
22,77% Artculos manufacturados diversos
80%
22,77% 22,07% 27,50% Maquinaria y equipo de transporte
70%
8,54% Artculos manufacturados, clasificados
60% principalmente segn el material
50% Productos qumicos y
25,63% 51,15% productos conexos, n.e.p
40% 43,98%
Aceites, grasas y ceras de origen
30% 53,00% animal y vegetal
20% 32,24% 7,89% Productos alimenticios y animales vivos
10% 7,10%
13,62% Combustibles y lubricantes
0% 4,36% 3,46% 9,57% minerales y poductos conexos
2003 2011 2003 2011 Materiales crudos no comestibles,
excepto los combustibles
Argentina Brasil Bebidas y tabaco
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.
En cuanto a las importaciones en kilogramos de 2011, dentro de los cuales se destaca la impor-
la Argentina y Brasil, la estructura del primero se tacin de productos qumicos orgnicos. En ese
modifica y la del segundo se mantiene estable en ao se encontr en segundo lugar Combusti-
un contexto en donde ambos aumentaron el vo- bles y lubricantes minerales y productos cone-
lumen de sus importaciones totales en un 15% xos debido a la irrupcin de la importacin de
y 46%, respectivamente. En el caso de la Argen- gas natural tanto en estado lquido como gaseo-
tina, en ambos aos, el rubro que se destaca es so que era inexistente en el ao 2003.
Materiales crudos no comestibles, excepto los En cuanto a Brasil, Combustibles y lubri-
combustibles con una participacin del 53% cantes minerales y productos conexos resalta
en el 2003 y del 32% en el 2011. El 85% de en ambos aos, siendo en 2003 el 51% de los
este rubro est explicado en ambos aos por la kilogramos importados y el 44% en el 2011.
importacin de minerales de hierro y sus con- Dentro de este rubro se destaca la importacin
centrados, el cual representa uno de los mayores de petrleo siendo el 40% de esta categora. En
rubros de exportacin del pas vecino, reflejan- segundo lugar se encuentra Productos Qumi-
do en parte la articulacin del sector automotriz cos y Productos conexos, el cual increment su
existente entre ambos pases. En segundo lugar participacin desde el 22% al 27% del total de
se encontraba en 2003 la categora Productos los kilogramos importados. Los artculos que
Qumicos y Productos conexos con una par- explican su comportamiento son los fertilizantes
ticipacin del 22% que se mantuvo en el ao nitrogenados, potsicos y de fosfato los cuales

143
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

suman el 60% de la categora. En tercer lugar se a 9,57%. El comportamiento del rubro en cues-
posiciona Productos Alimenticios y Animales tin se fundamenta en la importacin de trigo
Vivos cuya participacin desciende de 13,62% que representa el 55% su total.
Grfico N 10:
Saldo balanza comercial fsica en kilogramos.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
Argentina Brasil Mercancas y operaciones no
clasificadas en otro rubro de la cuci
2003 2011 2003 2011 Artculos manufacturados diversos
-60.000 Maquinaria y equipo de transporte
Millones

-14% -5% Artculos manufacturados, clasificados


52% 96% 13% 13% principalmente segn el material
40.000 13%
Productos qumicos y
140.000 97% productos conexos, n.e.p
Aceites, grasas y ceras de origen
animal y vegetal
240.000 97% Combustibles y lubricantes
minerales y poductos conexos
340.000 Materiales crudos no comestibles,
excepto los combustibles
440.000 Bebidas y tabaco
Productos alimenticios y animales vivos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

En el ao 2003 en la Argentina el saldo de la ba- ticios y animales vivos, incrementando no


lanza comercial fsica en kilogramos fue deficita- slo su participacin de un 52% del total a un
rio, implicando una salida neta de 69 mil millones 96%, sino tambin incrementndose en trmi-
de kilogramos, reducindose en el ao 2011 a 68 nos absolutos. Se destaca tambin la reversin
mil millones de kilogramos netos. Esto signific en el saldo de ciertas categoras, que en el ao
una reduccin del flujo neto de salida del 1,52% 2003 implicaban una salida neta de kilogramos,
entre dichos aos. Mientras las exportaciones principalmente para el caso de Combustibles
crecieron un 15,20% pasando de 85 a 98 mil y lubricantes minerales y productos conexos,
millones de kilogramos, las importaciones crecie- categora que pasa de ser la segunda responsable
ron un 91,85% partiendo de 15 mil millones de de salida de kilogramos en un 22% a aportar un
kilogramos en el 2003 y llegando en el 2011 a 29 4% de los kilogramos ingresados al pas para el
mil millones de kilogramos. De esta manera, la ao 2011. En cuanto a Materiales crudos no
reduccin del flujo de salida de materiales neto se comestibles, excepto los combustibles si bien
explica no por una menor utilizacin de los recur- mantuvo su papel exportador se redujo conside-
sos naturales con fines de exportacin, sino por rablemente su participacin de un 13% a un 5%
la utilizacin de los recursos monetarios derivados del total de exportaciones netas de kilogramos.
de las exportaciones con fines de financiamiento En el caso de Brasil la evolucin fue inversa,
de un mayor nivel de importaciones. hacia 2011 se produjo un incremento de casi
Al observar la composicin de la balanza 89% en el saldo deficitario de la balanza comer-
se destaca una mayor variacin en el caso de cial fsica con respecto al ao 2003. En dicho
la Argentina. Tanto en 2003 como en 2011 la ao arroj una salida neta de 212 mil millones
mayor proporcin de la salida neta de kilogra- de kilogramos pasando a ser casi el doble en
mos la explic la categora Productos alimen- el ao 2011 (401 mil millones de kilogramos).

144
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

En este pas las exportaciones de kilogramos se aunque incrementndose en trminos absolutos.


incrementaron casi un 77% (porcentaje nota- En segundo lugar se ubic Productos alimen-
blemente mayor que en la Argentina) mientras ticios y animales vivos representando un 13%
que las importaciones lo hicieron en un 46,2%. del total exportado de kilogramos. A diferencia
Esto implica que Brasil ha continuado la ten- de la Argentina, en el ao 2003 Brasil presenta-
dencia de una utilizacin intensiva de sus re- ba categoras mediante las cuales se ingresaban
cursos naturales, con fines de exportacin. kilogramos en trminos netos, tal es el caso de
En cuanto a la composicin de la balanza Combustibles y lubricantes minerales y produc-
fsica, la principal categora que explic la salida tos conexos que representaba un 13% de las ex-
neta de kilogramos fue para ambos aos Ma- portaciones netas, porcentaje que pasa en el ao
teriales crudos no comestibles, excepto los com- 2011 a un 5%, es decir, disminuyendo la entrada
bustibles mantenindose alrededor del 97% de kilogramos en concepto de dicha categora.
Grfico N 11:
Saldo balanza comercial monetaria de kilogramos.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
Mercancas y operaciones no
clasificadas en otro rubro de la cuci
110
Artculos manufacturados diversos

169% Maquinaria y equipo de transporte

60 Artculos manufacturados, clasificados


principalmente segn el material

22% Productos qumicos y


118% productos conexos, n.e.p
45%
Millones

10 13% 100% Aceites, grasas y ceras de origen


57% 49% animal y vegetal
2003 -27%
2003 Combustibles y lubricantes
2011 minerales y poductos conexos
Argentina Brasil
-40 Materiales crudos no comestibles,
excepto los combustibles
-115%
Bebidas y tabaco

2011 Productos alimenticios y animales vivos


-90

Fuente: elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

Al analizar el aporte en divisas correspondientes divisas ingresadas por las categoras Productos
a la salida neta de kilogramos se encuentran pa- alimenticios y animales vivos y por Mate-
trones similares entre los pases en cuestin. En riales crudos no comestibles, excepto los com-
el caso de la Argentina, como se observa en el bustibles. Ambos rubros aportan en divisas el
Grfico N11, se produce un incremento en la equivalente al 100% y 22% del saldo total de
entrada neta de divisas entre el ao 2003 y 2011 la balanza neta en el ao 2011 respectivamente.
del 80%. Cuando se desagrega la composicin Asimismo se duplican las divisas ingresadas por
de la balanza se encuentra, que se triplican las el rubro Aceites, grasas y ceras de origen animal
145
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

y vegetal, que suman el equivalente al 24% del entrada de divisas. En el ao 2011 Maquina-
saldo de la balanza neta en el ao 2011. En cuan- ria y equipo de transporte represent una sa-
to a las salidas de divisas, parten desde niveles ab- lida de dlares equivalente al 115% del saldo
solutos menores que las entradas pero registran de la balanza neta, cuando en el ao 2003 slo
un incremento mayor que stas ltimas. Entre representaba un 5% de dicho saldo. El rubro
ellas se destacan Maquinaria y equipo de trans- Productos qumicos y productos conexos,
porte que en el ao 2003 absorba el 4% del n.e.p. tambin present un dficit creciente
saldo de la balanza mientras que en el ao 2011 en el perodo, representando en el ao 2011 el
su dficit equivala al 24% del saldo de la balanza 67% del saldo de la balanza neta a diferencia del
neta. Productos qumicos y productos conexos, ao 2003 que en que equivala al 27% del saldo
n.e.p. pas de ser el rubro que ms divisas ne- en cuestin. El estudio de la balanza comercial
tas insuma en el ao 2003 con un monto igual fsica en simultneo con la monetaria, permite
al 10% del saldo de la balanza, a encontrase en apreciar cmo el crecimiento en el saldo mo-
segunda posicin en el ao 2011 con un dficit netario superavitario se produjo en simultneo
equivalente al 17% del saldo de la balanza. con un crecimiento en el saldo fsico deficitario.
Brasil, al igual que la Argentina, evidencia
un incremento de la entrada neta de divisas, en
su caso del 70%. Al descomponer dicho saldo Balanza comercial fsica en tem-par
se encuentra que las entradas de divisas corres- Al observar las tendencias experimentadas
pondientes a Productos alimenticios y anima- por las balanzas comerciales fsicas en tem-par
les vivos y a Materiales crudos no comestibles, de la Argentina y Brasil, en el Grfico N 12 se
excepto los combustibles equivalen a un 118% aprecia que ambos pases presentan oscilacio-
y un 169% del saldo de la balanza neta, respecti- nes profundas en los volmenes netos comer-
vamente. Estos rubros triplicaron y quintuplica- ciados, evidenciando una tendencia creciente
ron las entradas de divisas en trminos absolutos en la entrada de materiales, que los lleva a po-
entre los aos 2003 y 2011 respectivamente. seer en el ao 2011, ms del doble de entradas
Asimismo, se evidencia un gran incremento de unidades tem-par de lo que haba en 2003
en las salidas de divisas que contrarrestaron la para cada pas respectivamente.

Grfico N 12:
Tendencia de la balanza comercial fsica en tem-par.
Argentina-Brasil. 2003-2011. 2003=1
3
2,5
2
1,5 Brasil
1 Argentina
0,5
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

146
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

En la Argentina, en el ao 2003 el 71% de las al igual que la Argentina, Artculos manufac-


exportaciones correspondi a Artculos ma- turados diversos explicando el 55% de dichas
nufacturados diversos, categora que redujo exportaciones, para el ao 2011 se redujo con-
su participacin a un 16% hacia el ao 2011. siderablemente su participacin pasando a re-
Dentro de sta se destacan las prendas y acce- presentar el 19% de estas. La importancia de la
sorios de vestir con un 74%. En el ao 2011 categora se corresponde con la salida de manu-
la mayor participacin dentro de las exporta- facturas de caucho (ruedas) que explican el 70%
ciones de unidades tem-par la experiment la del saldo. Otro rubro que se modific notable-
categora Maquinaria y equipo de transpor- mente fue Maquinaria y equipo de transporte,
te, la cual pas de representar el 6% en el ao aqu se produjo una variacin inversa, pasando
2003 al 76% de las mismas hacia el final del de un 41% en el ao 2003 a representar las
perodo bajo anlisis. En dicho ao dentro de tres cuartas partes de la balanza fsica en el ao
esta categora se destacan con un considerable 2011. Dentro de ella los principales componen-
82% las maquinarias y equipos industriales in- tes fueron las maquinarias y equipos industriales
cluyendo partes y piezas de maquinarias. incluyendo partes y piezas con un 60%. El com-
En el caso de Brasil, a comienzos del perodo portamiento de dicho rubro sigui las mismas
el rubro que ms unidades tem-par export fue, caractersticas que el pas con el cual se compara.
Grfico N 13:
Composicin de las exportaciones de la balanza comercial fsica en tem-par.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
100%
16% Artcuos manufacturados
19%
80% diversos
55%
60% 71% Maquinaria y equipo
de transporte
40% 77% 75%
6% 41% Artculos manufacturados,
20% clasificados principalmente
23%
5% 4% 3% segn el material
0%
2003 2011 2003 2011 Productos alimenticios
Argentina Brasil y animales vivos

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.


Por el lado de las importaciones, en cambio, a maquinarias y equipos industriales incluyen-
ambos pases presentan una estructura relati- do partes y piezas, siendo de un 68% en el
vamente similar. Para ambos pases la categora 2011. La categora Artculos manufacturados
con mayor participacin la constituy Ma- diversos redujo su participacin en las impor-
quinaria y equipo de transporte y en segundo taciones de unidades tem-par en el ao 2011
lugar Artculos manufacturados diversos. En pasando a ser de un poco ms de 8%.
el caso de la Argentina la primera explic el En el caso de Brasil, en ambos aos, alrede-
71% en el ao 2003 incrementndose a un dor del 95% de las importaciones provino de
91% para el fin del perodo. El principal com- Maquinaria y equipo de transporte, mien-
ponente dentro de sta fue el correspondiente tras que Artculos manufacturados diversos

147
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

explic entre el 3% y 4% de las importaciones explic en un 90% por maquinarias, aparatos


de unidades tem-par. La primera categora se y artefactos elctricos.
Grfico N 14:
Composicin de las importaciones de la balanza comercial fsica en tem-par.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
100% 9% 3% 4% Artcuos manufacturados
22% diversos
80%

60% Maquinaria y equipo


91% 96% 95% de transporte
40% 71%

20%
Artculos manufacturados,
clasificados principalmente
0% segn el material
2003 2011 2003 2011
Productos alimenticios
Argentina Brasil y animales vivos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

Cuando el anlisis se dirige al saldo de la ba- materiales en el ao 2011 el 91% del saldo de
lanza comercial fsica, como puede apreciar- dicha balanza fsica.
se en el Grfico N 14, no slo ambos pases En el caso de Brasil los montos absolutos
poseen notables entradas de los productos de entrada de materiales fueron 4.900 millo-
expresados en dicha unidad, sino que adems nes para el ao 2003 y 13.300 millones de
experimentaron un significativo incremento tems-pares hacia el ao 2011. Las exportacio-
entre los aos comprendidos en el perodo. nes experimentaron un incremento de 15%,
En trminos absolutos, la Argentina pas de notablemente inferior que para el caso de la
una entrada de 504 millones de tems-pares a Argentina, y las importaciones se incrementa-
1.300 millones tems-pares, el cual se explica ron en porcentajes similares a dicho pas, sien-
por un incremento tanto de las exportacio- do de 151%. stas ltimas pasaron de 5.600 a
nes como de las importaciones. Es necesario 14.000 millones de unidades fsicas. En cuan-
destacar tambin que las exportaciones se in- to a la composicin de la balanza se observa
crementaron en mayor proporcin que las im- que en el ao 2003 Maquinarias y equipos de
portaciones aunque de manera insignificante transporte explicaba el 104% de las entradas
en trminos absolutos. Las primeras pasaron netas, mientras que en el ao 2011 el 97% de
de 14 a 82 millones de tem-pares (482%), stas. Un aspecto a destacar es el rubro Art-
mientras que las importaciones lo hicieron de culos manufacturados diversos que en el ao
519 a 1390 millones de tems-pares (168%). 2003 representaba una salida de materiales
En ambos casos, el incremento se justifica por equivalente al 3% de la balanza total y pas a
el rubro Maquinarias y equipos de transpor- formar parte de la entrada de materiales en el
te el cual explica en el caso de las entradas de ao 2011 en un 3% del saldo total.

148
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

Grfico N 15:
Saldo balanza comercial fsica en tem-par.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
-14.000
-12.000
Artcuos manufacturados
-10,000 diversos
Millones

-8.000
-6.000 97% Maquinaria y equipo
de transporte
-4.000
-2.000 104% Artculos manufacturados,
73% 91% clasificados principalmente
-
segn el material
2003 2011 2003 2011
Argentina Brasil

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

Grfico N 16:
Saldo balanza comercial monetaria tem-par en dlares.
Argentina-Brasil. Aos 2003 y 2011.
7.000
35%
Millones

Artcuos manufacturados
58%
diversos
2.000
91% 2003 Maquinaria y equipo
-3.000 2003 de transporte
87%
Artculos manufacturados,
-8.000 99% clasificados principalmente
2011
segn el material
-13.000
Productos alimenticios
Argentina Brasil 3% y animales vivos
-18.000 2011
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE, 2013.

Cuando se considera la balanza comercial en aos la mayor parte de esta salida de divisas
trminos monetarios, el Grfico N 16 mues- la explic la categora Maquinaria y equipo
tra que la Argentina en ambos aos present de transporte con alrededor del 90% de estas.
un saldo negativo. En el ao 2003 salieron En cuanto a Artculos manufacturados di-
1.700 millones de dlares como consecuencia versos increment su participacin en el ao
de la entrada de productos en unidades tem- 2011 a un 7% del total de dlares ingresados.
par, dficit que se increment hacia el ao En Brasil, se observa un comportamiento
2011 a 8.900 millones de dlares. En ambos distinto en la evolucin de la balanza comercial

149
Javier E. Ganem, Guillermo Peinado, Paula Piccolo y Antonella Valerio Los recursos naturales en Argentina y Brasil...

monetaria. En el inicio del perodo evidenci trminos de Huella ecolgica como en trmi-
un saldo positivo de ms de 6.300 millones de nos monetarios. De manera complementaria,
dlares, explicados en un 58% por la categora el estudio en simultneo de la balanza comer-
Maquinaria y equipo de transporte y un 35% cial monetaria y de la balanza comercial fsica
por Artculos manufacturados diversos. En el (en kilogramos y en tem-par), permite apre-
ao 2011 se revierte notablemente el signo de la ciar cmo el crecimiento en el saldo monetario
balanza comercial, pasando a presentar un dficit superavitario se produjo en simultneo con un
de casi 17.300 millones de dlares, compuesto crecimiento en el saldo fsico deficitario, es de-
casi en su totalidad por la salida de divisas corres- cir, un flujo de salida de materiales.
pondiente a Maquinaria y equipo de transpor- Estos hechos reflejan un perfil ecolgicamen-
te. Artculos manufacturados diversos invirti te desigual de insercin externa de la Argentina y
tambin su saldo contribuyendo a la entrada de de Brasil, que se caracteriza por exportaciones in-
divisas en un 3%. Un comportamiento distin- tensivas en recursos naturales e importaciones y
to mostr la categora Productos alimenticios consumo domstico sustancialmente menos in-
y animales vivos incrementando su aporte a la tensivos en stos. Esto pone a su vez en relieve el
entrada de divisas a casi un 3%. (Grfico N 16) peso central del patrn de insercin exportadora
en lo que refiere a la intensificacin en el uso de
Conclusiones recursos naturales. Ambas economas han alcan-
La apropiacin privada y explotacin intensiva zado un balance comercial en dlares favorable a
de la naturaleza asume un lugar central en los costa de una utilizacin intensiva de sus recursos
nuevos patrones de acumulacin de los pases de naturales (renovables y no renovables). Este pa-
Amrica del Sur, lo cual es reflejo de una acen- trn de intercambios ecolgicamente desiguales
tuacin de la matriz exportadora-primaria con (Peinado, 2013) si bien implicara condiciones
eje en la extraccin y exportacin de recursos na- de solidez en el frente externo y permitira evitar
turales (y manufacturas derivadas). La discusin la recreacin de condiciones propicias para los
sobre la sustentabilidad ambiental de los proce- ciclos de stop and go, al profundizarse pone en
sos de crecimiento y desarrollo experimentados riesgo la propia sustentabilidad ambiental a futu-
en la regin comienza a cobrar un rol preponde- ro de estos patrones de crecimiento y desarrollo.
rante en los debates acadmicos y polticos (Bel- En definitiva, parece estar configurndose
loni & Peinado, 2013). En cuanto a los flujos un estilo de desarrollo basado en la utilizacin
de recursos hdricos implcitos en el comercio a gran escala de los recursos naturales y con du-
internacional, el aporte que realizan la Argenti- dosa sustentabilidad ambiental en el tiempo.
na y Brasil es notorio no slo en lo que refiere
Amrica del Sur, sino tambin a escala global,
pero tambin se aprecia que no es correspondida Referencias bibliogrficas
la utilizacin de sus recursos naturales hdricos Arceo, E. (2011). El largo camino a la crisis. Cen-
de los pases en cuestin con una entrada de di- tro, periferia y transformaciones en la economa
visas. Las exportaciones son intensivas en agua, mundial. Buenos Aires: Cara o Ceca.
pero su valor en divisas es bajo. Azpiazu, D. (1999). La problemtica (des-re)regu-
La pequea participacin del comercio ex- latoria en el shock neoliberal de los aos no-
terior en el PBI en trminos monetarios tam- venta. En D. Azpiazu, G. Gutman, & A. Vis-
poco se corresponde con la importancia que po, La desregulacin de los mercados. Paradigmas
implica en trminos de Huella ecolgica, y por e inequidades de las polticas del neoliberalismo
otro lado, que las exportaciones tienen mayor (pgs. 11-33). Buenos Aires: Norma S.A.
participacin que las importaciones tanto en

150
Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 127-151

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151
Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

Avances y desafos de las Polticas


de Juventud en el siglo XXI
Progress and challenges of youth policies
in the XXI century

Por Jernimo Rodrguez Use* y Luca Giambroni**


Fecha de Recepcin: 26 de junio de 2014.
Fecha de Aceptacin: 01 de marzo de 2015.

RESUMEN El artculo presenta adems, un relevamiento


La consolidacin de la juventud como sujeto de las distintas modalidades que ha adoptado el
social, con caracteres heterogneos y potenciali- desarrollo de las polticas pblicas en Europa en
dades que le son propias y lejos de las nociones contraste con las adoptadas en Latinoamrica,
limitadas a la definicin como mero recorte eta- especialmente durante la ltima dcada. Por lti-
rio, ha atravesado un largo y complejo recorrido. mo, se analiza como caso testigo el programa ar-
Hoy existe un relativo consenso acerca de la rea- gentino PROGRESAR, a un ao de su creacin.
lidad del sector joven, que lo hace destinatario Palabras clave: Juventud, Polticas de Ju-
de polticas pblicas especficas desarrolladas en ventud, Problemticas juveniles.
una perspectiva holstica integral. Este trabajo
se propone realizar un anlisis socio-histrico
ABSTRACT
sobre la evolucin de las polticas pblicas y sus
concepciones subyacentes. La problemtica ju- The acceptance of youth as a social subject, with
venil toma hoy una nueva centralidad, debido heterogeneous characteristics and proper po-
al proceso de extrema financiarizacin que ha tentials -far from those limited definitions ba-
atravesado la economa global y que ha drenado sed on trimming age- has traversed a long and
progresivamente los recursos desde la economa complex journey. Today there is a relative con-
real hacia el circuito financiero, generando altos sensus about a special reality that defines youth,
ndices de desempleo y desigualdad en todo el which makes this sector recipient of specific pu-
mundo. Frente a este escenario, los jvenes se blic policies developed in a comprehensive pers-
han encontrado en una situacin de extrema vul- pective. This paper conducts a socio-historical
nerabilidad, siendo las principales vctimas de la analysis of the evolution of public policies and
expulsin del mercado laboral y la precarizacin. their underlying conceptions throughout his-

* Licenciado en Ciencias Econmicas por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestrando en Pol-
ticas Pblicas para el Desarrollo con Inclusin Social en la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-
ciales (FLACSO) Sede acadmica Argentina. Correo electrnico: jeronimorodriguezuse@gmail.com
** Profesora de Historia, graduada del Instituto Superior de Formacin Docente N1. Se desempe como
docente del programa educativo complementario ENVIN en el Municipio de Avellaneda. Actualmente,
se desempea como Auxiliar de la CtedraMesyngieren la materia Historia Econmica Social y General en
el Ciclo Bsico de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Correo electrnico: lucia.giambroni@gmail.com
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 152-165

tory. The youth problem today, has reached zacin de las sociedades hasta llegar a la conso-
the spotlight, due to the extreme financializa- lidacin de la juventud durante la posguerra. En
tion process that affects the global economy and cada contexto histrico las polticas de juventud
has progressively drained resources from the harn foco en una de sus problemticas: desde
real economic circuit to the financial one, gene- las medidas que buscan acompaar al nio en la
rating high unemployment levels and inequa- transicin a la vida adulta garantizando el acceso
lity worldwide. In this scenario, young people a la educacin, pasando por las polticas punitivas
have been victims of extreme vulnerability and o de represin de la movilizacin juvenil hasta lle-
expulsion of the labor market. The article also gar a aquellas acciones estatales que buscan redu-
presents the present contrast between youth cir los fenmenos de exclusin social y pobreza.
public policies in Europe and in Latin Ameri- Los desafos que impone el nuevo escena-
ca, especially during the last decade. Finally we rio global, donde la estructura del capitalismo
analize as an example, the Argentine program dominado por el capital financiero incide en
PROGRESAR, a year after its creation. los espacios de integracin, afectando particu-
Keywords: youth, youth policies, youth issues. larmente a los jvenes, sern analizados en el
segundo apartado. Haremos nfasis en el eje
inclusin/exclusin que se torna central en las
Introduccin polticas sociales contemporneas.
En el presente artculo, sin dejar de reconocer La tercera seccin presenta un recorrido des-
el extenso debate relacionado con las nociones criptivo de las polticas de juventud tanto en Eu-
existentes de los jvenes, en tanto categora so- ropa como en Amrica Latina, en actual contexto
cial u objeto de estudio, nos interesa el anlisis de crisis. No es la intensin de este artculo hacer
de la juventud como sujeto de polticas pblicas un anlisis detallado de cada poltica sino ms
que atiendan las particularidades de sus proble- bien de presentar un panorama y el marco insti-
mticas y que garanticen aquellos derechos so- tucional desde el cual se generar las polticas de ju-
ciales que se consideran propios de los jvenes y ventud. Asimismo, se analizar el alcance de cada
que permiten el ejercicio pleno de la ciudana. poltica a partir de las categoras descriptas en las
Dada la multiplicidad de enfoques de la primeras dos secciones de manera de determinar
cuestin juvenil y sus transformaciones a lo lar- la forma en que cada poltica define a la juventud.
go de la historia, no es posible definir un modelo Veremos para el caso europeo que la ma-
ideal de programas o polticas de juventud que yor institucionalidad y experiencia en el abor-
garanticen un correcto abordaje de sus proble- daje de la cuestin juvenil no garantiza la efec-
mticas. En efecto, como veremos en los dos tividad de los espacios de contencin para los
primeros apartados, las categoras con las cuales jvenes. Por el contrario, en Amrica Latina
las sociedades definan a los jvenes, as como los las instituciones y las polticas de juventud son
marcos desde los cuales se desarrolla el accionar ms novedosas y recin adquieren mayor peso
del Estado en dicho segmento social, influirn relativo en los ltimos aos.
en la consolidacin de los jvenes en tanto suje- El caso argentino es el que adquirir mayor
tos sociales. Tomando los trabajos de la escuela relevancia en este apartado donde se realiza el
anglofoucaultiana se describirn los procesos de desarrollo histrico de la cuestin juvenil con
subjetificacin presentes en las prcticas de go- una mayor profundidad. Para describir los de-
bierno relacionadas con la juventud. safos de las polticas de juventud para el siglo
En la primera seccin haremos un recorrido XXI se tomar el Programa de Respaldo de J-
de las medidas de juventud, desde los primeros venes Argentinos (PROGRESAR) como caso
modelos de patronato, pasando por la seculari- testigo de una nueva generacin de polticas

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Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

que, sin romper con los enfoques tradicionales, venes movilizados, a la progresiva reduccin de la
presenta caractersticas novedosas que incorpo- pobreza, la prevencin del delito o a la inclusin
ran las nuevas problemticas juveniles. social de los jvenes excluidos. En cada uno de
Por ltimo, presentaremos una breve estos objetivos subyacen diferentes diagnsticos
conclusin con nuestras reflexiones sobre los sobre la juventud y sobre las dificultades que el
desafos que el actual contexto internacional contexto socio-econmico les presenta. Estos
impone a las polticas de juventud fundamen- diagnsticos inciden en el alcance y la efectividad
talmente en Amrica Latina. de las polticas. Como mencionan Llobet et. al.:
Las categoras disponibles para nombrar y clasifi-
1. Constitucin de la juventud como sujeto car a nios, nias y adolescentes, tambin lidian,
social destinatario de Polticas Pblicas se espera, con los procesos sociales, econmicos,
polticos, a los que supuestamente aluden. Esto es,
cuando un programa social apunta a jvenes ex-
Las aproximaciones tericas a la juventud han cluidos o procura objetivos de inclusin social,
evolucionado ligadas a la situacin histrica, al papel sus significaciones no slo emergen de la mirada
de los jvenes en la sociedad, al mismo desarrollo de los de heterogneos micro-significados asignados en las
movimientos juveniles y en funcin de las teoras pre- interacciones entre agentes y sujetos de las polticas,
dominantes en cada momento en las ciencias sociales. sino tambin aspiran a producir transformaciones
Souto Koustrn, 2007 en los procesos que determinan la situacin que
quieren cambiar (). Los procesos de construc-
Al analizar la juventud como categora social, nos cin de significaciones y asignacin de categoras en
encontramos con una multiplicidad de enfoques: el marco de las polticas estatales, permite visualizar
desde los pioneros, que ponan el foco en la edad, los modos en que se construyen derroteros y lugares
haciendo de la juventud una categora fcilmen- para sujetos sociales cuyo carcter distintivo no es
te reconocible y medible, hasta los abordajes ac- intrnseco, necesariamente, a su situacin, sino que
tuales que resaltan su carcter multidimensional, emerge de las complejas relaciones entre tal situa-
donde no existe una sola juventud dada la hete- cin y los modos de nombrarla, comprenderla y
rogeneidad de vivencias y acciones que la com- operar sobre ella (Llobet et. al., 2015: 7-8).
ponen. En este sentido, los investigadores Mario
Margulis y Marcelo Urresti expresan: Las primeras medidas concretas destinadas al
segmento joven fueron de lo ms variadas, pero,
El concepto juventud parece ubicarnos en un desde el inicio del capitalismo como tal con
marco clasificatorio preciso para enseguida con- la consolidacin de la Revolucin Industrial en
fundirnos, incluirnos en la ambigedad e im- Inglaterra hasta mediados del siglo XX, sern
precisin. O peor an, hacer aparecer como lo medidas aisladas. Es as que surgieron las prime-
mismo a una variedad intolerable. Es necesario, ras legislaciones reglamentando la edad en la que
entonces, acompaar la referencia a la juventud se poda ingresar en el mundo laboral, o los pa-
con la multiplicidad de situaciones sociales en rmetros de obligatoriedad de la educacin y su
que esta etapa de la vida se desenvuelve; presentar progresiva democratizacin en trminos de acce-
los marcos sociales histricamente desarrollados so, y tambin las primeras legislaciones sobre la
que condicionan las distintas maneras de ser jo- edad y las condiciones en las que los jvenes eran
ven (Margulis y Urresti, 2008:1) susceptibles a condenas penales frente al delito.
En el campo de las polticas de juventud los Estas primeras aproximaciones a la cuestin
objetivos pueden estar asociados a la ampliacin juvenil, lejos de constituirse en instrumentos de
del alcance educativo, al control social de los j- polticas autnomos, constructores de sujetos so-

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 152-165

ciales, tenan como nico objeto la solucin de fin de crear una juventud respetable se fueron
problemas concretos sin conexin unos con otros. conformando organizaciones juveniles, pero con-
La falta de organicidad y la heterogeneidad de es- vocadas y controladas por adultos, en distintos
tas medidas dificultan la construccin de la cate- pases de Europa. Entre las primeras instituciones
gora polticas de juventud durante esta etapa. Sin en crear organizaciones juveniles se encontraron
embargo, que el accionar estatal comenzara a di- las diferentes vertientes religiosas, especialmente
reccionarse hacia este segmento social, es una seal la Iglesia Catlica. Sin embargo, progresivamente
de que la nocin de juventud en tanto sujeto social esas formaciones para jvenes crearon como co-
con caractersticas propias estaba emergiendo. rrelato formas de agrupacin, esta vez s promovi-
La forma en que las polticas pblicas gene- das y surgidas de la iniciativa de jvenes.
ran sujetos es abordada por la escuela anglofou- Siguiendo a Montero (2010) en Europa, es
caultiana, a partir de los estudios de los procesos en el perodo de entre-guerra que aparecen los pri-
de subjetificacin. Como advierten Papalini, meros movimientos de juventud, tanto confesio-
Crdoba y Marengo (2012), la conformacin nales como laicos. Anteriormente, las institucio-
de subjetividades se vuelve un tpico central nes de juventud referan al modelo de Patronato.
en los anlisis de la gubernamentabilidad y del En el marco de una reaccin catlica defensiva
poder poltico moderno. Tomando los estudios frente a un proceso secularizador y liberal, el foco
de Nikolas Rose, esta trada de investigadores estara en la preservacin de la catequesis. En otras
pone el foco en los procesos de subjetificacin palabras, lo que caracteriza a los Patronatos y los
presentes en las prcticas de gobierno. Los ins- diferencia de lo que denominaremos movimien-
trumentos de gubernamentalidad se cristalizan tos y organizaciones juveniles, es la dependencia
en recursos, dispositivos, argumentos y medios y la prioridad de los objetivos externos, religiosos
que modelan la conducta de los sujetos. Como sobre objetivos propiamente juveniles (Montero,
veremos a continuacin, las diversas estrategias 2010:106). El encuentro de la juventud catlica
de gobierno vinculadas a la cuestin juvenil espaola en Madrid del ao 1924 es un claro ex-
encarnarn distintas modalidades en cuanto al ponente de esta dinmica de participacin juve-
desarrollo de los jvenes como sujetos sociales nil. La secularizacin de las sociedades permiti
destinatarios de polticas pblicas especficas. que surgieran nuevos movimientos juveniles que,
A lo largo del siglo XX fueron consolidn- si bien seguan orientados hacia las actividades fi-
dose las posturas que definan la situacin de los lantrpicas, exhiban mayor autonoma y un ma-
jvenes trabajadores en las ciudades, como mbi- yor contenido poltico. No obstante, ser a partir
tos que potenciaban la delincuencia juvenil, o, al de los aos cuarenta y con mayor fuerza en los
menos, la indisciplina. Especialmente tras la expe- setenta cuando los movimientos polticos y cul-
riencia de la Comuna de Pars de 1870, se tom turales juveniles se posicionarn como actores con
conciencia del papel que podan tener los jvenes, una gran presencia en la arena poltica. La expan-
concentrados en grandes ciudades, con tiempo li- sin de la educacin universitaria hacia las clases
bre y que no necesariamente tena trabajos fijos, medias no slo potenci la participacin poltica
pero que podan alcanzar cierto grado de indepen- de los jvenes sino que marc la irrupcin de una
dencia financiera, en el desarrollo de acciones de cultura e identidad propia de la juventud.
protesta o en el apoyo a diferentes movimientos Sobre estos antecedentes, podemos determi-
polticos. Pero se empez a desarrollar la idea de nar que la juventud como sujeto social se conso-
que los jvenes podan y deban ser tratados y lida en la posguerra (Souto Koustrn, 2007). Ya
curados, ms que castigados, y se crearon sistemas en la entre-guerra, a las humillantes condiciones
judiciales especiales para los jvenes delincuentes impuestas a los pases derrotados en la Primera
(Souto Koustrn, 2007). Posteriormente con el Guerra Mundial, se les atribuye en gran medida

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Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

la responsabilidad sobre las consignas cargadas de ciedades y el advenimiento de nichos estructura-


odio que tuvieron los movimientos ultranaciona- les de pobreza y exclusin supusieron un desafo
listas y antisemitas que desembocaron en la Se- para esas concepciones donde el eje pas a estar
gunda Guerra Mundial, que tuvieron a los jvenes en el binomio inclusin/exclusin.
como principales protagonistas. De ah en adelan-
te, se consolida este grupo social, como elemento
central en la emergencia de las nuevas tendencias 2. Las polticas de juventud ante
polticas. Ser protagonista de la oposicin a los el nuevo escenario global
estallidos de conflictos blicos en el marco de la La actual estructura del capitalismo dominado
guerra fra como el movimiento hippie frente a por el capital financiero supone un escenario que
Vietnam y a la superficialidad de la sociedad de incide, y de alguna manera determina, los espa-
consumo, expresada en el Mayo Francs. Ser, a su cios de integracin. En este sentido, la forma en
vez, la primera perjudicada por el cambio de para- que las polticas pblicas identifiquen, construyen
digma econmico iniciado con la crisis de 1973: la y negocien los significados y modos de inclusin
primera oposicin radicalizada y la primera diez- y exclusin social, impactar en los alcances de las
mada. Recin a fines de los ochenta, fruto de la medidas aplicadas. Como menciona Llobet:
pauperizacin y de la emergencia de abordajes in-
dividualizantes, surgirn oficialmente polticas de Que los sujetos se auto identifiquen con la forma
Estado dedicadas a subsanar las fallas del mercado, con que los programas los interpelan no es resulta-
y polticas pblicas que interpelen a la juventud do de un proceso unilateral de nombrar, sino que
como actor social, pero desde un rol asistencialista implica un uso estratgico por parte de los sujetos
y con una especial preocupacin en prevenir, y si de las categoras y los recursos a los que las mismas
era el caso castigar, los derivados de la pobreza: permiten acceder. De este modo, el joven exclui-
delincuencia, drogadiccin y violencia. do de un programa ser el adolescente infractor
En suma, como se advierte en este sintti- en otro, en tanto ser el nio con derechos vul-
co repaso de los enfoques sobre la juventud, no nerados en alguno ms, no slo porque los pro-
existe un tipo modelo de poltica de juventud ni gramas deslizan y redefinen las categoras etarias en
programas que garanticen un correcto abordaje funcin de los problemas que recortan y definen,
de las problemticas juveniles. Desde las medidas sino porque las y los sujetos utilizarn estas identi-
que buscan acompaar al nio en la transicin a dades de modo intercambiable (Llobet, 2015:18).
la vida adulta garantizando el acceso a la educa- Por otra parte, si bien la nocin de exclusin en
cin, pasando por las polticas punitivas o de re- las ciencias sociales tiene sus races en los autores
presin de la movilizacin juvenil hasta llegar a clsicos, es a partir de la dcada del 60 (asociado
aquellas acciones estatales que buscan reducir los con la extensin de la problemtica de la pobreza)
fenmenos de exclusin social y pobreza, existen que se torna central en el debate de las polticas
una multiplicidad de abordajes para el diagra- sociales (Llobet, 2015). La extrema financieri-
mado de polticas. En un escenario optimista zacin de la economa mundial, agravada desde
como el de los denominados aos dorados del la dcada de los 90 potenci los costos sociales
capitalismo (entre el fin de la Segunda Guerra de las polticas liberales profundizando los fen-
Mundial y la crisis del petrleo), el horizonte de menos de exclusin y segmentacin social. Este
ascenso social y el acceso relativamente facilitado escenario, donde el circuito financiero atrae cada
al mercado de trabajo, propiciaron polticas para vez ms capitales y drena la economa real, ali-
la juventud tendientes nicamente a acompaar menta las actividades especulativas que desarro-
el trnsito hacia la vida adulta, ampliando los llan como correlato profundas y sucesivas crisis
niveles de educacin. La segmentacin de las so- econmicas. Las an vigentes consecuencias de la
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Revista Estado y Polticas Pblicas N 4. Ao 2015. ISSN 2310-550X pp 152-165

crisis de 2008 golpearon especialmente a la po- Es por ello que Abad (2002) encuentra ca-
blacin juvenil. Es el caso, por ejemplo, del des- ractersticas novedosas en las juventudes del si-
empleo entre los jvenes que fue en 2014, segn glo XXI que conllevan una serie de limitaciones
la Organizacin Internacional del Trabajo, de para las polticas pblicas. En lugar de pensar a la
13,2 por ciento (74,5 millones de jvenes). juventud como una etapa de transicin, el alar-
Este nuevo escenario global, altamente hos- gamiento de esta etapa, donde la adolescencia
til para los jvenes, genera profundos desafos comienza en forma prematura y la juventud se
en cuanto a las polticas pblicas inclusivas. La prolonga hasta despus de los treinta aos, hace
segmentacin de la sociedad, el afianzamiento de que la juventud abarque cerca de un tercio de
ncleos de pobreza y marginalidad suponen una la vida. Entre las principales limitaciones en ma-
carencia estructural de opciones para la integra- teria del diseo de las polticas de juventud que
cin. De ah la importancia de que las polticas seala Miguel Abad, destacamos las siguientes:
inclusivas garanticen a su vez el marco y los es- La pretensin de universalidad para abordar
pacios donde incluir a los jvenes, especialmente una poblacin con caractersticas y trayecto-
en un contexto donde impera la estructural des- rias heterogneas que terminan en los hechos
truccin de los espacios de sociabilizacin: al no por transformarse en polticas focalizadas ha-
haber oportunidades para todos, las polticas p- cia los jvenes integrados,
blicas devienen en dispositivos de seleccin con Una relacin instrumentalista de los jvenes
el fin de regular el acceso a los escasos espacios como receptores pasivos de los servicios esta-
de inclusin, mientras que el resto no consigue tales y una escasa participacin de los jvenes
superar la dependencia con las medidas estatales en las decisiones pblicas.
directas. Desde un marco liberal, en lugar de ha-
cer hincapi en las dificultades inherentes a una Teniendo en cuenta estas tensiones existentes
estructura social segmentada, se hace responsable a la hora de definir el universo y los objetivos
al individuo de su situacin al no haberse adapta- de las polticas de juventud en un momento
do a los cambios de la sociedad. de la economa mundial que implica grandes
Asimismo, si el foco de la poltica est puesto desafos en materia inclusin social, a conti-
en el apoyo estatal hacia la transicin de la niez nuacin realizaremos un breve repaso de las
hacia la vida adulta, la propia idea de transicin experiencias contemporneas tanto en el mun-
es cuestionada por el actual escenario socio eco- do como en la Argentina, de las instituciones
nmico donde existen avances y retrocesos en el y las polticas orientadas a dicha franja etaria.
camino hacia la adultez (Bendit, Stokes, 2004).
Esta visin adulto-cntrica de las polticas de
transicin conlleva implcitamente una valora-
3. Polticas e Instituciones orientadas
cin de la adultez como nico perodo para la a los jvenes en el mundo: la
incorporacin plena a la sociedad. Sin embargo, juventud en un contexto de crisis
las dificultades del mercado de trabajo para ga-
rantizar un trnsito lineal hacia el mismo, impo- a. Las polticas de juventud en Europa:
nen trayectorias prolongadas y discontinuas entre En el ao 2006, la Unin Europea crea el Foro
jvenes y adultos (Abad, 2002). Por otra parte, Europeo de la Juventud que institucionaliza un
las polticas de juventud que se disponen a acom- enfoque basado en los derechos aplicados a la
paar la insercin de los jvenes en el mercado poltica laboral, por lo cual, toda la juventud
laboral pueden llevar a una mayor desmotivacin tiene derecho a un empleo estable y de cali-
y estigmatizacin al generar una competencia en- dad. El Foro Europeo de la Juventud insta a
tre los jvenes para acceder al mercado laboral. los gobiernos europeos y a algunos organismos

157
Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

supranacionales a comprometerse e invertir en a lanzar la garanta juvenil en 2013, con el com-


el segmento joven introduciendo garantas. promiso de invertir sesenta millones de euros.
Un concepto que gua el accionar de los Suecia tiene un programa de garanta juvenil que
pases europeos es el de Garanta Juvenil, que proporciona a los menores de 25 aos un trabajo
implica garantizar la igualdad de oportunida- o formacin tras 100 das en paro. A pesar de la
des para la juventud en el mercado laboral. En responsabilidad de los organismos locales de rea-
diciembre de 2011, como reaccin ante un ma- lizar un seguimiento de la evolucin de los me-
yor incremento en el desempleo juvenil desde el nores de veinte aos que ya no estn estudiando,
lanzamiento de la iniciativa Juventud en movi- la coordinacin entre las escuelas secundarias, los
miento, la Comisin Europea lanz la iniciativa servicios sociales y los intercambios laborales, ha
Oportunidades para la juventud. Esta iniciati- demostrado ser el principal problema.
va iba dirigida a desarrollar la estrategia Juven- La Unin Europea adems promueve po-
tud en movimiento y a desempear un papel lticas de ejercicio de la ciudadana. El llama-
ms proactivo con respecto al modo de afrontar do Libro Blanco Un nuevo impulso para la
el desempleo juvenil a nivel europeo. La iniciati- juventud europea dio lugar a la adopcin de
va asigna una parte del dinero existente del Fon- unmarco de cooperacin en el mbito de la ju-
do Social Europeo (FSE) hacia proyectos de em- ventuden el que los Estados miembros acorda-
pleo juvenil. Con respecto a la garanta juvenil, la ron centrarse en dos prioridades especficas para
Comisin se comprometi a lanzar una accin favorecer la ciudadana activa de los jvenes:
de preparacin dotada con un presupuesto de El acceso a la informacin. Elportal europeo
cuatro millones de euros para proyectos locales de juventud, creado en 2003, mantiene enlaces
de garanta juvenil y para inspirar los programas con los portales nacionales destinados a la ju-
que se implementarn con el apoyo del FSE. ventud presentes en diecinueve Estados miem-
Las primeras pruebas se realizaron en Austria, bros. Los pases de la UE reconocen adems
Finlandia y Suecia. Austria posee una serie de que este portal ha servido para reforzar la coo-
medidas que garantizan las plazas en programas peracin y los intercambios entre ministerios en
de formacin para jvenes y la accesibilidad de materia de informacin de la juventud. En In-
los servicios de empleo pblico a jvenes. Por glaterra, por ejemplo, existe un servicio nacio-
ejemplo, los programas Cmon 14 y Cmon nal en lnea Connexions Direct que ofrece
17 proporcionan asesoramiento intensivo a j- a los jvenes orientacin por telfono, mensajes
venes con problemas a la hora de completar su de texto, asesores online y correo electrnico. En
educacin y acceder al mercado laboral. Propor- Eslovenia, los centros de informacin y orienta-
cionar servicios a medida para jvenes en situa- cin para los jvenes prestan una especial aten-
cin de riesgo de desempleo y exclusin social a cin a los jvenes de etnia roman. En Chipre y
largo plazo ha sido la piedra angular de las medi- en Espaa se han creado unidades mviles para
das de activacin temprana del mercado laboral informar a los jvenes en las zonas rurales.
para la juventud y es una de las razones por las La participacin en la vida democrtica: Para
que Austria tiene una de las tasas de desempleo llevar a la prctica los objetivos comunes relati-
ms bajas de Europa, de 8,7%. En Finlandia la vos a la participacin de los jvenes, los Estados
garanta juvenil inclua la oferta de un trabajo a miembros se sirven de los siguientes medios:
cada parado menor de 25 aos o a cada recin refuerzo de los marcos, apoyo a estructuras par-
licenciado menor de 30, en un plazo de tres me- ticipativas y representativas y apoyo a proyec-
ses desde su entrada en las listas del paro o desde tos. Irlanda ha aprobado una nueva ley sobre
su salida del sistema educativo. A principios de juventud, Portugal lanz en 2010 un programa
2012, el gobierno finlands anunci que volvera nacional de reforma de la juventud; Estonia y

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Eslovenia desarrollaron un plan estratgico y como el de los indignados en Espaa. Al percibir


Letonia, Eslovaquia implementaron en su cons- que desde el Estado y desde los partidos polticos
titucin planes de participacin de la juventud. no se puede transformar la realidad, los jvenes
Se crearon adems mltiples organismo desti- vuelcan su inters poltico en movimientos pol-
nados al tratamiento de la juventud, de hecho ticos o territoriales independientes.
existen consejos nacionales en la mayor parte de Podemos concluir que a pesar de las buenas
los Estados miembros; Luxemburgo y Blgica intenciones de las polticas, la falta de abordaje
poseen comisiones de la juventud y consejos sobre las nuevas problemticas juveniles descrip-
locales; Chipre y Malta crearon parlamentos; tas en el apartado anterior hace que las polticas
Grecia y Espaa promueven estructuras par- no tengan un efecto real en la poblacin joven.
ticipativas, mientras que otros pases poseen Encontramos aqu la paradoja de instituciones
polticas focales hacia un segmento dentro de afianzadas y de larga tradicin de materia de po-
la juventud como conjunto: como estructuras lticas de juventud que, al no tener en cuenta las
destinadas ms especficamente a los jvenes problemticas estructurales de la economa euro-
desfavorecidos en Alemania; o para los jvenes pea y basarse en un enfoque de transicin hacia
que viven en las zonas rurales en Polonia; o de la vida adulta mediante el empleo, no permiten
apoyo a proyectos de juventud en Austria. Algu- garantizar trayectorias estables en los jvenes.
nos de estos pases, a su vez, ponen en prctica
acciones destinadas a incrementar la participa-
cin de los jvenes en las elecciones: los Pases b. Las polticas de juventud
Bajos han puesto en marcha votaciones paralelas en Amrica Latina:
para jvenes; Finlandia autoriza la participacin El abordaje latinoamericano para la construc-
en elecciones locales a partir de los 16aos de cin como sujeto social de los jvenes est atra-
edad; Francia ha creado un sistema de inscrip- vesado por la conceptualizacin del desarrollo.
cin automtica en las listas de electores; y en Las polticas pblicas de la dcada se enmarcan
Blgica, Pases Bajos y Reino Unido han optado en una nueva concepcin de regionalidad, y la
por el uso de Internet como modo de consulta. intencin poltica de afianzar los vnculos pol-
No obstante, estos esfuerzos en materia de ticos que potencien al bloque. Como menciona
polticas e instituciones juveniles, la hegemona Rodrguez (2011), durante la preparacin y cele-
del pensamiento neoliberal y sus consecuencias bracin del anterior Ao Internacional de la Ju-
econmicas han impedido que la juventud Eu- ventud, en la primera mitad de los aos ochen-
ropea pueda ejercer de manera efectiva sus de- ta, apenas existan tres pases con instituciones
rechos; de manera de gozar de una ciudadana gubernamentales especializadas en promocin
plena. En efecto, las consecuencias sociales de juvenil en Amrica Latina: el Movimiento Na-
las polticas de consolidacin fiscal (Reduccin cional de Juventudes (MNJ) de Costa Rica, el
del gasto pblico) hacen que todos estos progra- Consejo Nacional de Recursos para la Atencin
mas e instituciones carezcan de los recursos y del de la Juventud (CREA) de Mxico y el Ministe-
escenario socioeconmico necesario para su efec- rio de la Juventud de Venezuela. Desde enton-
tividad. Por otra parte, al observar la subordina- ces, se han creado instituciones de este tipo en
cin de los representantes de los pases europeos todos los pases de regin, lo cual muestra los
a los consejos y polticas impuestas por organis- avances concretados en este sentido.
mos supranacionales (FMI - Unin Europea - La nueva forma que Latinoamrica tiene de
Banco Central Europeo), existe un desencanto concebirse, se ha visto plasmada concretamente
de los jvenes con las estructuras polticas for- en la creacin de la UNASUR y detallada en su
males, surgiendo nuevos movimientos juveniles acta constitutiva, donde las naciones miembro:
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Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

afirman su determinacin de construir una iden- lano, entre los que resalta la misin Jvenes de
tidad y ciudadana suramericanas y desarrollar un la Patria, que contempla seis mbitos de trabajo:
espacio regional integrado en lo poltico, econ- formativo, organizativo, socio productivo, pre-
mico, social, cultural, ambiental, energtico y de ventivo, recreativo y comunicativo. En esa misma
infraestructura, para contribuir al fortalecimiento lnea, se celebr en la Argentina, a mediados de
de la unidad de Amrica Latina y el Caribe1. El 2014, el Segundo Congreso de la Juventud de la
progresivo fortalecimiento de esta identidad ha Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR).
propiciado polticas estatales que redefinieron El encuentro fue organizado por la UNASUR,
el rol de la juventud y desde all reestructuraron el Ministerio de Relaciones Exteriores argentino,
su participacin, promoviendo una identidad la Secretara de Juventud del Ministerio de Desa-
nacional, pero principalmente una identidad rrollo de la Nacin y la Casa Patria Grande Pre-
regional. En el contexto de una acepcin crtica sidente Nstor Carlos Kirchner. En l los pases
de los estragos que ha generado la vinculacin acordaron la creacin de un Grupo de Trabajo
perifrica a las potencias globales, en especial los sobre Juventud, conformado por las autoridades
Estados Unidos, y los altos costos del modelo de en esa materia de los pases miembro. El mismo
liberalizacin financiera. Las polticas pblicas funcionar a partir de lineamientos generales fija-
de los gobiernos latinoamericanos han tendido dos por el Consejo de Jefes y Jefas de Estado, en
especialmente a garantizar el desarrollo integral, torno a ejes como Educacin, Regional, Empleo,
la movilizacin e inclusin social de los jvenes; Integracin y Salud. Los jvenes participantes
promover su vinculacin orgnica, su potencial recomendaron adems, la designacin de un Re-
creativo, educativo, cultural, cientfico y produc- presentante Especial en esta rea, cuya labor ser
tivo a travs de procesos que contribuyan a su financiada a partir de los aportes voluntarios de
desarrollo y a la prevencin integral, propiciando los Estados miembro. Estas propuestas sern ele-
una nueva concepcin de ciudadana plena. vadas al Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de
En el mbito de las entidades de regionaliza- Gobierno de la UNASUR para su aprobacin.
cin, como son la UNASUR y el MERCOSUR, Uno de los ejes que articula el proyecto re-
se han hecho avances para generar polticas en gional es la educacin. Tanto desde la UNASUR
forma conjunta. En el ao 2013, los Ministros como desde el MERCOSUR se han generado
de la Comunidad de Estados Latinoamericanos iniciativas capaces de potenciar este punto. En
y Caribeos (CELAC) acordaron establecer una el ao 2009, se cre el Parlamento Juvenil del
serie de polticas en materia juvenil con el fin de MERCOSUR que tiene como principal objetivo
fortalecer este sector, entre ellas la creacin de la abrir espacios de participacin para que los y las
Red de Centros de Estudios e Investigacin para jvenes intercambien, dialoguen y discutan entre
la Juventud. En la reunin, de la que participa- ellos/as problemticas fuertemente vinculadas
ron 15 pases de la regin y 6 organizaciones con sus vidas, presentes y futuras. La creacin de
mundiales, se lleg a la conclusin de que la ju- este espacio en particular ha sido impulsada por
ventud es un punto de la sociedad en el que hay el Ministerio de Educacin argentino. Hasta la
que trabajar para el crecimiento de las naciones. fecha se han realizado 5 ediciones de la cumbre de
Para un proyecto futuro se toman como bases los jvenes a la fecha se encuentra abierta las inscrip-
proyectos ya desarrollados por el Estado venezo- cin para 2015. El proyecto inici con una con-
vocatoria nacional. El acto lanzamiento se celebr
en la ciudad de Posadas, Provincia de Misiones, el
23 de octubre de 2009, donde 500 estudiantes y
1 Tratado Constitutivo de la UNASUR, aproba-
100 docentes trabajaron en comisiones sobre cin-
do en mayo de 2008. http://www.comunida-
co ejes: participacin, inclusin educativa, gnero,
dandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm
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trabajo y derechos humanos. Ese mismo ao se riencia argentina, se elev el proyecto al mbito
seleccionaron los representantes de cada jurisdic- del MERCOSUR, y a partir de all se crearon
cin que formaron parte del Encuentro Nacional escuelas similares en las fronteras brasileras con
del Parlamento Juvenil del MERCOSUR realiza- Venezuela, Uruguay y Paraguay. Estas institu-
do en septiembre de 2010, en la ciudad de Bue- ciones son adems receptoras de una biblioteca
nos Aires. Participaron 600 estudiantes pases de del MERCOSUR, con aportes bibliogrficos de
la regin que debatieron sobre los ejes planteados los pases participantes, que son distribuidos en
y construyeron un documento nico2 que repre- forma gratuita. Por ltimo, dos de las iniciativas
sent a la Argentina en el Parlamento Juvenil del ms innovadoras del espacio son: crear un siste-
MERCOSUR desarrollado en octubre en la ciu- ma de relevamiento estadstico, a partir de indi-
dad de Montevideo, Uruguay. Los resultados de cadores educativos comparables entre las nacio-
cada cumbre, son llevados a una nueva instancia nes, y una instancia de acreditacin regional de
consultiva, de encuentro entre todos los Ministros carreras de grado. La iniciativa qued a cargo de
de Educacin de los pases miembros para generar las Agencias Nacionales de Acreditacin (ANA).
instancias de formacin comunes. Y en 2007 se aprob el Memorndum de Enten-
En el marco de MERCOSUR se han creado dimiento para la Creacin e Implementacin de
adems dos escuelas interculturales bilinges de un Sistema de Acreditacin de Carreras Univer-
frontera, por una iniciativa argentino-brasilea. sitarias, para el reconocimiento de las respectivas
Primeramente fruto del acuerdo bilateral entre titulaciones en el MERCOSUR y sus Estados
los Ministerios de Educacin de la Argentina y Asociados. Dicho Memorndum se convirti en
Brasil, en conjunto con UNILA, Universidad Fe- acuerdo internacional a travs de la decisin del
deral de Integracin Latinoamericana, se crearon Consejo del Mercado Comn N 17/08 (San
iniciativas de bilingismo en escuelas pblicas, Miguel de Tucumn, 30 de junio de 2008). Los
que desde 2005 funcionan en Foz do Iguau y pilares del proyecto son: crear un Fondo Educa-
Puerto Iguaz por medio de dos instituciones de tivo del MERCOSUR para un financiamiento
enseanza la escuela municipal Adele Zanotto autnomo e institucionalizar un protocolo de
Scalco y la escuela argentina Bilinge n 2. Para Reconocimiento de Ttulos unificado, que pro-
su implementacin, profesores de la Argentina mueva la movilidad.
se dirigen hacia la escuela brasilea para impartir En el marco de UNASUR, la atencin a la
clases en espaol mientras que sus pares brasi- integracin educativa se ha constituido como
leos hacen lo mismo en la entidad local, brin- una poltica a llevar adelante que logr su ins-
dndoles clases en lengua portuguesa a los nios titucionalizacin en la forma del Consejo Sura-
argentinos. Es lo que se ha nombrado El cruce3. mericano de Educacin, Cultura, Ciencia, Tec-
Posteriormente, se crearon diez nuevas es- nologa e Innovacin (COSECCTI). La primera
cuelas ubicadas en las provincias de Corrientes reunin del organismo regional interguberna-
y Misiones, y las localidades brasileras de Santa mental tuvo lugar el 14 de abril de 2010, en la
Catarina y Foz do Igua. Con la primera expe- ciudad de Quito (Ecuador). Entre sus objetivos
se encuentran: fortalecer la cooperacin educa-
tiva; la reduccin de las asimetras regionales y
2 Disponible en: http://portales.educacion.gov.ar/ subregionales en materia de conocimientos en
dnps/files/2012/02/Declaraci%C3%B3n-del- educacin; el desarrollo de polticas y acciones
Parlamento-Juvenil-del-Mercosur-2010.pdf orientadas a mejorar la calidad en la educacin;
fomentar una educacin incluyente que desa-
3 Poltica para una nueva frontera. Ministerio
rrolle capacidades y competencias que prepa-
de Educacin. Disponible en: http://www.
ren para una mejor insercin social y laboral; la
me.gov.ar/curriform/publica/frontera.pdf
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Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

coordinacin de iniciativas y el intercambio de tud, la problematizacin de los jvenes como


experiencias para la formacin, la investigacin e conjunto toma carcter institucional y surgen
innovacin; el intercambio de informacin acer- programas y polticas dirigidas a ellos: en marzo
ca de los sistemas de reconocimiento, equivalen- de 1987 se crea la subsecretaria de la juventud y
cia de estudios y aseguramiento de la calidad en en 1988 la Comisin Interministerial de la Ju-
todos los niveles y modalidades educativas para ventud. Estas nuevas instituciones tardaron sin
facilitar la integracin, movilidad e intercambio embargo varios aos en capacitar a los agentes
acadmico, profesional y laboral; e intensificar estatales para las tareas asignadas en el Decreto
en la regin la colaboracin entre universidades. 280, y de acuerdo a los registros oficiales, no pa-
Adems de las experiencias citadas cabe des- saron de concretar un escaso par de reuniones
tacar que en su gran mayora, los pases latinoa- durante el ao de su creacin que fallaron en
mericanos han destinado parte importante de plantear polticas concretas. De all que no se
sus recursos a entidades estatales que se encargan encuentran durante la dcada del ochenta pol-
de polticas que interpelen a la juventud como ticas que tengan a la juventud como destinataria
sujeto: Bolivia, Brasil, Costa Rica, Guatemala, excluyente, con una especificidad propia o una
Per y Uruguay; todos poseen consejos nacio- conceptualizacin identitaria.
nales destinados a este tipo de polticas, que ge- La focalizacin en la contencin de la po-
neran programas de estmulo monetaria, como breza y en el tratamiento de las adicciones se
becas estudiantiles o promocin de formacin tornar un eje estructural de las polticas de
tcnica para la insercin laboral. Chile, Colom- juventud durante la dcada del noventa, fruto
bia, Mxico han desarrollado respectivamente del proyecto econmico que profundizaba las
los programas: Chile se compromete con los desigualdades e incrementaba los niveles de po-
Jvenes, Bases para el Plan Decenal de Juven- breza. Con la crisis de 2001, la imagen de los
tud 2005-2015 y el Programa Nacional de Ju- jvenes excluidos, marginales y peligrosos ges-
ventud desde las secretaras nacionales. Por lti- tada y consolidada durante el decenio anterior
mo, Panam, Paraguay y Venezuela han llevado es potenciada por los medios de comunicacin,
las polticas de juventud a nivel Ministerial: el estigmatizando a dicha franja etaria. Los lugares
Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y de contencin de los jvenes se encontraban en
la Familia, panameo y el Ministerio del poder espacios participativos por fuera de las estructu-
popular para la juventud, venezolano. ras polticas tradicionales como organizaciones
eclesisticas o agrupaciones sin fines de lucro
como Critas o El Patronato de la Infancia.
c. Las polticas de juventud Desde el fin del modelo neoliberal que re-
en la Argentina: dujo progresivamente las polticas pblicas a
En la Argentina, uno de los primeros anteceden- una mnima expresin, y que estall en 2001,
tes de instituciones gubernamentales orientadas se ha generado una reparacin de las capacida-
a la juventud se da en el marco de la dictadura des estatales y del Estado como instrumento
militar de 1976, con una clara visin negativa de de transformacin de la realidad y espacio de
la poblacin joven. Como menciona Balardini disputa, posibilit una recuperacin de los es-
(1999) las polticas de juventud tenan un carc- pacios institucionales para la participacin po-
ter represivo y slo buscaban alejar a la misma ltica juvenil. De esta manera, la consolidacin
de las actividades polticas y cuestionadoras del de los jvenes como sujetos polticos implic
orden poltico. Con la vuelta de la democracia, tambin una reconfiguracin de las polticas
e impulsada por las Naciones Unidas que decla- pblicas orientadas a dicha franja etaria. En
ran 1985 como el ao internacional de la juven- efecto, al generar un mayor involucramiento de

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los jvenes en las medidas que los tienen como un plazo de cinco aos para llevar el porcentaje
sujetos de derecho, es posible generar un mejor de inversin educativa a 6 puntos del PBI; la
diagnstico sobre las problemticas juveniles y Ley de Educacin Tcnica y Formacin Pro-
abordarlas de manera ms eficaz. fesional tambin sancionada en 2005, que
Entre las polticas juveniles actuales destacamos: plasm la voluntad de recuperar las escuelas
La jerarquizacin de la Direccin Nacional de la tcnicas en el marco de la promocin de la (re)
Juventud del Ministerio de Desarrollo Social de industrializacin del pas a travs de Programas
la nacin, y la conformacin del Consejo Fede- como PROMEI o PROMAGRO; y la Ley de
ral de la juventud, en el ao 2005, que afianz Educacin Sexual Integral, que determina que
la integracin de las polticas provinciales vincu- la educacin sexual es obligatoria y comprende
ladas a la materia y ayud a los gobiernos locales todas las formas de sexualidad para las diferen-
a institucionalizar an ms estas reas, mediante tes capacidades, y las nuevas formas de familia,
la capacitacin de sus equipos tcnicos y el fi- sin ningn tipo de discriminacin.
nanciamiento de iniciativas cogestionadas con la El programa de finalizacin de estudios prima-
Nacin. Desde la Direccin Nacional adems, rios y secundarios FINES, iniciado en 2008,
se crea el Programa Nacional de Voluntariado, es una iniciativa del Ministerio de Educacin,
que junto con el Ministerio de Educacin, se que tiene como objetivo ofrecer una alternati-
propone generar un dilogo real entre la uni- va para la finalizacin de los estudios a jvenes
versidad, la escuela, las organizaciones sociales y que por alguna razn, no pudieron hacerlo
la comunidad en general junto a los estudiantes dentro del sistema de escolarizacin formal.
universitarios y docentes, con el fin de trabajar Inicialmente se planific para el rango entre 18
colectivamente en la planificacin y logro de y 25 aos, sin embargo, luego, se ampli para
objetivos comunes. Adems de promover la abarcar la educacin de adultos. La estructura
incorporacin de jvenes al trabajo en centros de implementacin es similar a la del secunda-
comunitarios y barriales, entidades deportivas, rio tradicional, pero incorpora como novedad
etc.; se crearon mecanismos para el armado de los espacios en los que se desarrolla, ya que el
proyectos participativos presentados desde las dictado de clases se genera en entidades barria-
universidades participantes que luego son finan- les, clubes, centros culturales y otros espacios
ciados para su puesta en marcha. En 2014, de que tengan una profunda conexin con el m-
acuerdo a datos del Ministerio, se presentaron bito barrial en el que est inserto, eliminando
1.600 proyectos, de los que participaron 11.176 as factores de desercin como la distancia o el
estudiantes, 3.002 docentes y 1.926 organiza- gasto de trasladarse. Los materiales de trabajo
ciones barriales. 788 fueron los proyectos selec- son adems provistos en forma gratuita.
cionados que recibieron financiamiento, por un El programa Jvenes con Ms y Mejor Tra-
valor de inversin anual de $20.004.0804. bajo que refiere a la ya mencionada focaliza-
Las modificaciones en materia legislativa como cin en los problemas en la transicin de los
la sancin de Ley de Educacin Nacional en jvenes al mundo laboral adulto, como etapa
2006, que permiti la reestructuracin de la de autorrealizacin. Sin embargo, como men-
primaria y la secundaria y el fin de las polticas cionbamos en el primer apartado, al no per-
focalizadas y asistencialistas; la Ley de Finan- mitir una visin que abarque la multiplicidad
ciamiento Educativo de 2005, que determin de problemticas de los jvenes (tanto estruc-
turales del sistema econmico como particu-
lares de las vivencias juveniles heterogneas
segn sector social), el programa no permite
4 Fuente: http://portales.educacion.gov.ar/spu/
garantizar trayectorias slidas hacia el mer-
voluntariado-universitario/
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Jernimo Rodrguez Use y Luca Giambroni Avances y desafos de las Polticas de Juventud en el siglo XXI...

cado laboral y el tipo de insercin continua cular las acciones tendientes a la ejecucin del
presentando altos grados de fragilidad. programa y las polticas que ya se encuentran
Una novedad en cuanto a las polticas de juven- vigentes en relacin a la problemtica; estar
tud lo constituye el reciente Programa de Res- conformado por un representante de cada una
paldo de Jvenes Argentino (PROGRESAR). de los siguientes instituciones: ministerio de Tra-
Operativa y especficamente, el PROG.R.ES. bajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin,
AR queda reglamentado mediante el decreto ministerio de Educacin de la Nacin, ministerio
84/2014, que determina la creacin de un pro- de Desarrollo Social de la Nacin, ministerio de
grama de transferencia monetaria directa con Salud de la Nacin, ministerio de Ciencia, Tec-
corresponsabilidad educacional y sanitaria. El nologa e Innovacin Productiva de la Nacin,
objetivo del programa es reducir al mnimo los ministerio del Interior y Transporte de la Nacin,
factores que contribuyen a la desercin de los ministerio de Seguridad de la Nacin, ministerio
estudios en los primeros tramos de la formacin de Defensa de la Nacin, ministerio de Econo-
universitaria: claramente los factores econmi- ma y Finanzas Pblicas de la Nacin y Adminis-
cos, con la percepcin de un estmulo moneta- tracin Nacional de la Seguridad Social. Ambos
rio, pero, a su vez, los relacionados con la falta presididos por el representante del ministerio de
de orientacin e informacin, con un sistema Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin.
de tutoras individuales. Por ltimo, atiende a Es an prematuro realizar un avance en
fortalecer la insercin laboral con cursos de ca- cuanto a la efectividad de dicha poltica donde
pacitacin en oficios y de introduccin al traba- no ha pasado ms de un ao desde su imple-
jo. Para 2015, y luego de una actualizacin del mentacin. No obstante, en las caractersticas
monto percibido, que pas de 600 a 900 pesos, y las opciones de integracin de los 560 mil
la ANSES Administracin Nacional de la Se- jvenes (datos a enero de 2015) se observa que
guridad Social estima que se elevar la cifra de los beneficiarios del plan pertenecen a pobla-
jvenes cubiertos de 570 mil a 1 milln 200 mil. ciones con cierto grado de integracin social,
Lo novedoso no radica en lo que respecta a sus sin llegar a abarcar a los jvenes pertenecientes
objetivos (que siguen vinculados con la finali- a los ncleos duros de exclusin y marginali-
zacin de los estudios y la capacitacin para la dad. En efecto, segn datos del ministerio de
insercin laboral), sino en cuanto a su intensin economa, el 44% de los inscriptos fueron para
de abordar las mltiples causas que dificultan la finalizar estudios universitarios y terciarios y el
insercin social de los jvenes. 23% se incorporaron en cursos y oficios.
El diseo integral del PROGRESAR hizo
necesaria la creacin de dos comits interminis-
teriales (ejecutivo y consultivo), evidenciando la A modo de conclusin
decisin de abordar la problemtica juvenil de En el presente artculo se realiz un breve repaso
forma holstica mediante la participacin activa de las experiencias y trayectorias de las polticas
de diversos actores desde el mbito estatal. El de juventud y las instituciones creadas para abor-
comit ejecutivo dictar las instrucciones para la dar las problemticas de los jvenes. En primer
ejecucin del programa, y para su seguimiento y lugar, advertimos los problemas que conlleva
evaluacin; estar constituido por un represen- definir los lmites de la juventud en tanto catego-
tante de la jefatura de Gabinete de Ministros, un ra social y objeto de estudio. Existe una hetero-
representante del ministerio de Economa y Fi- geneidad de vivencias y acciones que hacen a la
nanzas Pblicas de la Nacin, y un representante juventud que estn determinadas por el contexto
de la Administracin Nacional de la Seguridad socioeconmico. Esta realidad genera grandes
Social. Por otra parte, el comit consultivo arti- desafos a las polticas de juventud ya que al

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abarcar colectivos heterogneos las pretensiones Referencias bibliogrficas


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Crdoba (UNC). ISSN 1668-7515.
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Diego Taraborrelli Autonoma estatal y capacidades relacionales...

Autonoma estatal y capacidades relacionales.


El Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial argentino
(2010-2020)

State autonomy and relational capacities. The argentine Agrifood and


Agribusiness Strategic Plan
(2010-2020)

Por Diego Taraborrelli*


Fecha de Recepcin: 15 de enero de 2015.
Fecha de Aceptacin: 18 de marzo de 2015.

RESUMEN internas impuestas por los actores polticos y eco-


Este artculo de investigacin propone un anlisis nmicos que, mediante distintos recursos, logran
de las capacidades relacionales del Estado argen- encorsetar la autonoma del Estado para la defi-
tino frente al resto de los actores socioeconmi- nicin de polticas sectoriales, directamente rela-
cos del escenario poltico nacional. El objetivo cionadas con el modelo de desarrollo nacional.
del trabajo es identificar la implicancia de estas Palabras clave: Capacidades estatales, Po-
relaciones sobre la autonoma del Estado para lticas pblicas, Agronegocios.
la elaboracin de polticas pblicas sectoriales.
Para ello, se propone el estudio crtico del Plan
ABSTRACT
Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial,
desde su primer anuncio en mayo de 2009, hasta This research paper proposes an analysis of the
su lanzamiento oficial en 2012. Mediante dicho relational capabilities of the Argentine State to
anlisis es posible dar cuenta de la importancia the rest of the communities of the national po-
que adquieren los intereses y los recursos de po- litical scene. The aim of the study is to iden-
der de los actores implicados en el proceso de ges- tify the implications of these relationships on
tacin de las polticas pblicas. El trabajo parte the autonomy of the state for the development
de considerar que las instituciones formales no of sectoral policies. For this, the critical study
surgen espontneamente sino que se configuran, of the Agri-Food and Agribusiness Strategic
en gran medida, a travs de la realizacin de los Plan is proposed, since its first announcement
intereses de aquellos actores con suficiente poder in May 2009, until its official launch in 2012.
de negociacin para formular el marco institucio- Through this analysis it is possible to realize
nal vigente e introducir nuevas reglas de juego. El the importance acquired interests and power
artculo da cuenta de las restricciones externas e resources of those involved in the gestation of

* Licenciado en Estudios Polticos por la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Realiz
una Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Cien-
cias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina. Actualmente es miembro de la Red Latinoameri-
cana de Poltica Comercial (Red LATN) y del rea de Relaciones Internacionales de FLACSO Sede
acadmica Argentina. Correo electrnico: diegotaraborelli@hotmail.com
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public policy. The work by considering that for- Para el propsito de este trabajo, se asume que
mal institutions do not arise spontaneously but el concepto de Estado puede adquirir un doble
are configured, largely through the realization sentido. Por un lado, se lo puede pensar como el
of the interests of those actors with sufficient espacio donde actores sociales y econmicos hete-
bargaining power to formulate the existing ins- rogneos reflejan sus demandas e intereses. Por el
titutional framework and introduce new rules otro, los Estados pueden ser concebidos tambin
The article reports on the external and internal como actores. Desde esta ltima perspectiva, el Es-
constraints imposed by political and economic ac- tado rene y expresa los conflictos de la sociedad
tors, using different resources, achieve encorsetar pero puede actuar con autonoma, que de ningn
state autonomy in defining sectoral policies di- modo es absoluta, para definir objetivos y fijar
rectly related to national development model. metas, seleccionar y emplear instrumentos de po-
Keywords: State capacity, Public Policy, ltica, movilizar recursos y mantener bajo control
Agribusiness. las restricciones en que operan las polticas pbli-
cas, incluyendo el comportamiento de los actores
(Vilas, 2006: 12). En un contexto socioeconmico
Introduccin donde el Estado debiera ejercer control regulatorio
La creciente dislocacin de la actividad econ- sobre los actores privados, si no dispone de deter-
mica, productiva y financiera, permite identifi- minadas capacidades, la definicin de objetivos au-
car distintos niveles o redes socio-espaciales de tnomos para dar respuesta a las demandas sociales
interaccin social que conviven de manera si- seria poco ms que una quimera (Acua y Chud-
multnea y solapada. La consolidacin de estos novsky, 2013; Cceres, 2014).
cambios estructurales ha promovido un cambio La literatura politolgica atribuye a las capa-
cualitativo en la relacin de los Estados naciona- cidades estatales distintas aristas medibles, o no,
les vis vis con el resto de los actores econmicos que deben ser consideradas en cualquier anlisis
y sociales, cristalizados en nuevas tensiones po- sociopoltico (Bernazza y Longo, 2014). En este
lticas y econmicas. Pese a que durante buena sentido, durante los aos 80, muchos trabajos
parte del siglo XX, los Estados funcionaron como han puesto el nfasis en el Estado como variable
el agente fundamental para el logro de los equili- independiente, asumiendo que ste puede for-
brios sociales (a travs del doble objetivo de maxi- mular objetivos que no son un simple reflejo de
mizar los recursos y garantizar el pleno empleo), las demandas o los intereses de grupos o clases so-
desde los aos 70, se comienza a percibir cierta ciales de la sociedad, resaltando y recuperando la
retraccin en la preeminencia del Estado como idea de autonoma estatal (Isuani, 2008). Por lo
el agente central de regulacin socioeconmica1. tanto, se torna imperioso precisar que se entiende
en este trabajo de investigacin por capacidades
estatales. Adhiriendo a la conceptualizacin de
Guillermo Alonso (2012), estas pueden resumir-
1 Durante los aos previos a la crisis econmica
se en dos dimensiones: por un lado, la que hace
iniciada a mediados de los 70, marcada por el
a las capacidades tcnico-administrativas; y por el
ajuste del gasto pblico, el Estado en Amri-
ca Latina regulaba lo que se produca (precios
relativos, financiamiento, inversiones, etc.); el
nivel tecnolgico con el cual se produca (inves- Estado a partir de la apertura comercial y finan-
tigacin y asistencia tcnica) y en cierta forma ciera, la desregulacin de los mercados, incluido
para quin se produca (precios controlados, el trabajo y la privatizacin de empresas estatales
polticas salariales, etc.). La crisis, dio espacio a en el marco de un estricto rigor fiscal y monetar-
recetas neoliberales orientadas a la reforma del io (Forcinito y Toln Estarelles, 2009).
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otro, una dimensin relacional que se refiere a la es importante tener en consideracin no slo el
relacin del Estado con el entorno socioeconmi- interior de las estructuras estatales, sino tambin
co, en tanto que las estructuras institucionales no los constantes cambios de equilibrio entre los
son neutrales respecto a la constitucin de los in- recursos de poder que movilizan tanto el Estado
tereses y preferencias de los actores, ni con respec- como los actores privados (nacionales e interna-
to a la fijacin de probabilidades de realizacin cionales) y las particularidades de la coyuntura
de intereses/demandas de la sociedad (Alonso, (Alonso, 2012: 20). Puesto que el Estado en la
2012: 19). Tal como fuera sugerido previamente, Argentina se ha constituido ms como una de las
para este artculo ser utilizada la segunda de las arenas de conflicto antes que como actor (Alon-
dimensiones, mediante la cual, ser posible dar so, 2012: 23), para dar cuenta de las capacidades
cuenta del grado de autonoma que cubre, al me- autnomas del mismo, se impone un anlisis de
nos, una de las reas del Estado. En este sentido, la organizacin y de los intereses de los actores no
tal como afirma Evans el concepto de capacidad estatales involucrados, as como la observacin
poltica del Estado se pregunta ms por la movi- del carcter conflictivo o cooperativo de las re-
lizacin de recursos sociales por parte del sistema laciones entre estos y el Estado (Skocpol, 1985).
de gobernacin para lograr sus objetivos polticos La agricultura argentina se conforma por
que por las estructuras estatales per se (Berna- mltiples actores involucrados, con diversidad
zza y Longo, 2014: 112). As, para dar cuenta de de perspectivas, expectativas, intereses y estrate-
las capacidades relacionales, ser preciso indagar gias para incidir sobre su desarrollo. Estos acto-
cul es la relacin de las agencias estatales con los res integran redes en torno a valores, intereses e
contextos socioeconmicos en los que funcionan, identidades que: definen problemas, alimentan
cuyos actores e instituciones manifiestan distin- la agenda pblica y determinan la eficacia e im-
tos intereses y recursos de poder especficos. pacto de las polticas pblicas. En este marco, las
En este marco, se torna evidente que la crea- polticas dirigidas a la agricultura son difcilmen-
cin de instituciones pblicas (tanto leyes como te escindibles de las redes polticas que estas invo-
organismos) resulta, y requiere, no slo del apa- lucran, condicionan, potencian y con frecuencia,
rato institucional del Estado, sino que tambin tambin las neutralizan. Para el caso de las polti-
es emergente del conflicto de intereses y de la cas agropecuarias en la Argentina, estas redes de
construccin de identidades, de las dinmicas actores son crticas para determinar la viabilidad
polticas y de las relaciones de poder que estn de las polticas y el logro de los objetivos perse-
en la base de la definicin de las reglas de jue- guidos con ellas (Martnez Nogueira, 2009).
go. Para responder a las demandas y canalizar los En funcin de ello, el presente artculo de
intereses sociales, el Estado requiere ser portador investigacin propone un anlisis de una poltica
de determinadas aptitudes que le permitan plas- pblica especfica, el plan estratgico agroalimen-
mar los mximos niveles de valor social (Repetto, tario y agroindustrial (PEA), correspondiente a
2003: 6). Entre dichas aptitudes, se torna necesa- una agencia particular del Estado argentino. Con
rio considerar un margen de autonoma frente a el anlisis de la misma, se busca indagar sobre las
las dinmicas relacionales con los otros actores del capacidades autnomas del Estado, frente a las
escenario sociopoltico. En este sentido, el anlisis demandas y los recursos de poder movilizados por
de los nexos entre el Estado y la sociedad remite, el resto de los actores socioeconmicos. Para ello,
necesariamente, al interrogante sobre la capaci- el trabajo que sigue se estructura de la siguiente
dad del Estado para inducir cambios en la con- manera: en primer lugar, se analiza el marco co-
ducta de los actores, o bien, evitar los bloqueos yuntural en el que se inscribe la poltica pblica
de sus iniciativas polticas en contextos sociales, que ha de ser analizada: la restriccin externa y
econmicos y polticos determinados. Para ello, la insercin en el comercio internacional argenti-

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na, como los factores externos que contribuyen al funcionado como argumentos (polticos y econ-
condicionamiento de la autonoma estatal. En un micos) que reforzaron los esquemas de insercin
segundo punto, se analizan las principales caracte- en la divisin internacional del trabajo, basados
rsticas del modelo de produccin hegemnica en en las ventajas comparativas, principalmente, en
el escenario rural argentino y sus actores centrales. torno de materias primas que ofrece el agro.
Posteriormente, se analizan la gestacin y el anun- Durante la segunda posguerra mundial,
cio, junto con sus principales objetivos, del PEA la restriccin externa argentina se encontraba
y; por ltimo, se presentan las conclusiones. asociada a las dificultades para financiar las
importaciones de bienes de capital, de partes y
piezas necesarias para el crecimiento del sector
I. Restriccin externa, marco industrial. Asimismo, la falta de dinamismo en
para la poltica nacional la oferta de los sectores exportadores de mate-
El Programa Mundial de Alimentos de Naciones rias primas, junto con la remisin de utilidades
Unidas2, indica que se ha pasado de una situa- al exterior efectuada por las Empresas Multina-
cin caracterizada por el excedente estructural cionales (en adelante, EM) instaladas en el pas
de alimentos hacia otra marcada por un dficit (Abeles, et. al., 2013), contribuyeron a dificul-
estructural (FAO, 2014). Ante esta situacin, la tar la capacidad de acumulacin de divisas.
Argentina y el resto de los pases del MERCO- Desde los aos 70 se aade un nuevo
SUR logran consolidarse como un espacio geo- factor restrictivo, vinculado al pago de los ser-
econmico de relevancia para la satisfaccin de la vicios de la deuda externa. Situacin que, du-
demanda mundial de productos agrcolas y agro- rante las siguientes dos dcadas, constituy el
alimentarios (Turzi, 2011; Bisang, et. al., 2013; principal elemento de vulnerabilidad externa
Gras y Hernndez, 2009). En otras palabras, de la economa argentina (y en general, de La-
la carencia estructural de alimentos, posiciona tinoamrica), condicionando sus posibilidades
a la Argentina (por su disponibilidad de agua y de crecimiento. Este elemento ha sido uno de
tierras frtiles sobre todo en la pampa hmeda) los puntos crticos para el desarrollo nacional,
como un polo de atraccin para las inversiones basado en la transformacin estructural de las
orientadas a la explotacin de recursos agrcolas economa (configurado en la Industrializacin
y forestales. Asimismo, la Argentina a lo largo de por Sustitucin de Importaciones), conforme
su historia tuvo importantes restricciones para las orientaciones cepalinas de mediados del si-
disponer de divisas e insumos industriales. Dichas glo XX (Cmoli, 2007; Aronskind, 2007; Br-
restricciones han funcionado como argumentos tola y Ocampo, 2010). Este fenmeno produce
(polticos y econmicos) que reforzaron los es- y reproduce otro fenmeno caracterstico de la
quemas de insercin en la divisin internacional historia econmica y social del pas, centrado
del trabajo, basados en las ventajas comparativas, en la heterogeneidad estructural al interior de la
principalmente, en torno de materias primas de misma actividad econmica y productiva.
origen agropecuario. Sin embargo, y pese a la im- La heterogeneidad estructural que caracteriza a
portante disponibilidad de recursos naturales a lo la Argentina y a los pases de Amrica Latina implica
largo de su historia moderna, la Argentina tuvo la existencia de un esquema dual dentro de sus eco-
importantes restricciones para disponer de divisas nomas (replicando la idea de centro-periferia), con
e insumos industriales. Dichas restricciones han un pequeo sector ubicado en la frontera tecnolgi-
ca, en general orientado a la exportacin, y otro ms
atrasado, orientado a la produccin y comercializa-
cin domstica (Chena, 2010). En el caso particular
2 La informacin y estadsticas del Programa se
del sector agropecuario argentino, dicha dualidad
encuentran disponibles en: http://es.wfp.org
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adquiere especial claridad. As mayormente, es po- fundiza la adopcin de innovaciones tcnicas,


sible identificar un sector ms dinmico, confor- tecnolgicas y organizacionales que dieron forma
mado por empresarios innovadores ubicados en a los llamados agronegocios. Dichas innovacio-
la frontera tecnolgica internacional (Hernndez, nes son: el uso de la siembra directa; el uso del
2007) y cuyas actividades productivas se orientan a glifosato como herbicida asociado; las semillas
la exportacin de commodities agrcolas (principal- genticamente modificadas, resistentes a plagas y
mente soja); y otro, conformado por comunidades productos qumicos3 y, finalmente, un nuevo es-
indgeno-campesinas y pequeos productores en quema empresarial, basado en el trabajo descen-
franca desaparicin orientados a la comercializacin tralizado de productores en red. El rasgo saliente
local, o bien, a la produccin de subsistencia (Gras, de los agronegocios argentinos, es el cambio en
2009; Fassi, 2009; Villagra, 2009). la relacin con la tierra, donde se abandona la
En la Argentina, la fragilidad macroeconmi- idea de apropiacin permanente por el alquiler
ca se presenta como uno de los principales obst- temporario en la bsqueda de rentabilidad en el
culos para que el Estado pueda ser capaz de tomar corto plazo. Este esquema se caracteriza por la
decisiones autnomas respecto de un modelo de existencia de inversionistas provenientes de otros
crecimiento con inclusin social. El Estado como sectores econmicos (pooles de siembra) que
garante de los derechos sociales y econmicos re- contratan conocimientos tcnicos, alquilan equi-
quiere del diseo, la formulacin e implementa- pos y maquinarias, arriendan tierras y hacen un
cin de polticas pblicas para generar y/o atraer, uso masivo de nuevas tecnologas. La dinmica
regular y redistribuir recursos genuinos en el pas. del pool de siembra da cuenta del crecimiento
As, desde los aos 50, hasta los primeros aos de los arrendamientos como forma de acceso a
de la dcada de 1990, las distintas agencias estata- la tierra. Entre 1988 y el 2002, los arrendamien-
les han incentivado el proceso de modernizacin tos se incrementaron un 64% y subi mucho
tecnolgica del sector agropecuario, de modo tal ms tras la devaluacin, debido al impulso de la
que pudo achicar la brecha tecnolgica con el agricultura. Tal como puede leerse, este proceso
resto del mundo y generar importantes recursos fue respaldado por un conjunto de decisiones
disponibles para el Estado. poltico-institucionales que contribuyeron a que
as suceda y para fines de la dcada de 1990, por
ejemplo, la modificacin en los tipos de contra-
II. Los agronegocios: el modelo, tos de arriendo a favor del empresario propietario
sus actores e intereses como parte de la eliminacin de las Juntas regu-
En el sector agropecuario argentino, los precios re- ladoras (dependientes del Gobierno) de Carnes4
lativos y el sesgo de las intervenciones sectoriales de
los distintos gobiernos de turno, llevaron al progre-
sivo abandono de la ganadera, difundiendo la agri- 3 Entre 1998 y 2011, en la Argentina, el uso de
cultura y con ello nuevas necesidades tecnolgicas plaguicidas creci un 200%, mientras que el
que reviertan el deterioro de los suelos (Bisang, et. consumo de fertilizantes pas de 1,5 millones a
al., 2013; Azcuy Ameghino y Len, 2005). Este 3,72 millones de toneladas (Infocampo, 2012).
esquema se vio reforzado en los 80 con el aumen- 4 Creada por la ley 21.740 de 1978, cuyo artculo
to progresivo del precio internacional de la soja y la primero indica La JUNTA NACIONAL DE
imposicin de retenciones a las exportaciones que CARNES tendr por objeto, dentro de los lmites
afectaban la rentabilidad de otros cultivos. de sus atribuciones, promover la produccin, y
A mediados de la dcada de 1990, con la promover y controlar el comercio y la industria de
aprobacin por parte del Estado de la comer- ganados y carnes a fin de lograr la satisfaccin de
cializacin de los eventos transgnicos, se pro- la demanda interna, y el desarrollo de las export-
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y de Granos5, liberando el mercado rural a los tura tecnolgica y productiva previa; ii) surgen
vaivenes de la economa internacional (Azcuy nuevos actores vinculados a este proceso (pooles
Ameghino, 2004): de siembra y multinacionales proveedoras de in-
sumos); iii) aparecen nuevos espacios y actores de
Un conjunto de decisiones institucionales con-
representacin sectorial; iv) existen tensiones entre
tribuyeron: ley de puertos privados, desregula-
las empresas agrcolas y las comunidades campesi-
cin de la economa, dragado del Paran, entre
nas y; v) el sector genera una renta excedente que
otras dieron lugar a la construccin de fbricas
habilita a los Estados a intervenir para su redistri-
aceiteras, plantas de almacenajes y puertos pri-
bucin. Con la consolidacin de los agronegocios
vados, que acompaaron del lado de la deman-
en la Argentina, se vuelve a re-confirmar el carc-
da el incremento en la produccin de soja6.
ter central del sector agrcola para la economa, tal
Durante dicha dcada, la soja se convirti en el como fuera a principios del siglo XX (pero an
producto estrella del escenario rural argentino ms extranjerizada). Para la campaa 2013-14 la
a punto tal que la produccin de la campaa produccin agrcola en la Argentina super los
2001/2002 unos 30 millones de toneladas 100 millones de toneladas de los principales gra-
fue aproximadamente un 40% mayor que el nos, lo cual constituy un nuevo rcord nacional
promedio de los ltimos dos aos previos y de produccin. Con la aplicacin del impuesto
triplic los registros de principio de los aos a las exportaciones (retenciones) de los granos
90, en torno a los 10 millones de toneladas de soja, que pas del 13,5% en 2002 al 35% en
(Bisang y Campi, 2013). 20097, el sector contribuy en buena medida a las
Los agronegocios, como modelo hegemnico arcas del Banco Central de la Repblica. El valor
de produccin rural en la Argentina, se han im- bruto de la produccin para la campaa 2013/14
puesto como una de las principales generadoras de rond los US$ 42.892,5 millones, dentro del cual
excedente econmico en el pas. Tiene entre sus la soja aport US$ 29.538 millones a la economa
caractersticas ms prominentes que: i) la difusin argentina (Ambito, 2014).
de tecnologa irrumpe en el marco de la estruc-
III. Los actores socio-econmicos
aciones. Visto el 13/02/08 en http://consulex.
y sus recursos
com.ar/Legislacion/Leyes/L0021740.htm En los procesos de consolidacin de nuevos reg-
menes sociales de acumulacin, la capacidad de
5 Tena como funciones, entre otras, las de ejercer generar o movilizar aliados constituye el elemento
el control de todas las instituciones o entidades central de la accin poltica (Nun, 1987; Callon,
intervinientes, directa o indirectamente, en el 1986). En este sentido, los agronegocios se han
comercio interno o externo de granos y sus sub- podido afianzar a travs de distintas alianzas que
productos; ofrecer asesoramiento general a empre- vinculan productores y comerciantes; empresas
sas y productores agropecuarios; elaborar anlisis y multinacionales proveedoras de insumos y em-
establecer la clasificacin de los granos, graduando presas nacionales e internacionales orientadas a
las calidades para que las empresas pudieran, en
base a estos resultados, hacer las liquidaciones re-
spectivas a los productores agropecuarios. Tomado
7 Asimismo, es del 32% para los derivados de
de http://www.regionnet.com.ar/avella/servicios/
esta oleaginosa (harina y aceite). Ese 3% es una
servpub.htm (ltima visita el 13/02/08)
transferencia del agro a la industria procesadora.
6 http://www.darsecuenta.org.ar/00/ Para el caso del trigo y el maz, el derecho de ex-
d00n0001_n3.asp visitada el 28/01/08 portacin es del 23% y 20%, respectivamente.
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la exportacin; la prensa escrita que legitiman y podran visualizarse a travs de su poder de


difunden sus prcticas y los bancos que proveen mercado, dentro de la economa nacional.
financiamiento; distintos rganos del Estado y Los recursos organizacionales, como aquellos
organismos multilaterales de crdito que pro- que permiten construir accin colectiva por par-
mueven obras de infraestructura. Estas alianzas, te de los actores y que al interactuar con un de-
mediante el aporte a la estructura econmica del terminado marco institucional definen un tipo
pas, su presencia en los debates polticos y su con- de relacionamiento con las agencias estatales.
tribucin a la generacin de discursos tcnicos, Los recursos poltico-institucionales, donde las
han logrado promover y legitimar exitosamente reglas, las instituciones y las prcticas que in-
los elementos crticos de esta estrategia de acumu- termedian entre el Estado y la sociedad pueden
lacin ante la opinin pblica. En otras palabras, ser vistas como condicin de posibilidad para
detrs del modelo de los agronegocios, existen que los actores puedan hacer uso de los recur-
numerosos actores que la gestionan, la promue- sos de poder instrumentales, como el lobby.
ven y la expanden entre los que se destaca un pu- Los recursos de informacin, caracterizado
ado de empresas multinacionales. Estas, a partir por el control sobre el flujo de informacin.
del desarrollo y comercializacin de los insumos Tal como se podr observar a continuacin, cada
tecnolgicos necesarios de la dinmica productiva uno de los actores socioeconmicos que partici-
(semillas transgnicas y agroqumicos), logran im- pan de la elaboracin de una poltica es portador
poner la direccin y el ritmo al resto de los actores de uno o ms recursos de poder que ponen en
vinculados a los negocios agrcolas (Palau, 2009), juego en funcin de sus anlisis de coyuntura.
que terminan de tejer las redes heterogneas (po-
lticas, tcnicas, econmicas y productivas) orien-
tadas a la reproduccin local de los agronegocios. Las empresas multinacionales
Estas redes son las que, por un lado, tienden a
Tal como se ha sealado anteriormente, los agro-
condicionar la capacidad poltica del Estado para
negocios estn conformados por una cadena de
la definicin de objetivos sectoriales autnomos
procesos que van desde la provisin de insumos
y; por el otro, incrementan la dependencia de la
y maquinarias para la produccin, pasando por
estructura econmica de los insumos tecnolgicos
la produccin propiamente dicha, el acopio y la
de las Empresas Multinacionales.
comercializacin de productos agrcolas. Dentro
Cuando la confluencia de intereses es-
de estas etapas participan diferentes empresas
tablecidos entre los distintos actores vincu-
multinacionales, especializadas en algunos (o va-
lados a los agronegocios se extiende a travs
rios) de estos rubros, las cuales desde la dcada
de alianzas locales y/o internacionales (ya sea
de 1970, contribuyeron a la consolidacin de un
para reforzar su legitimidad o incrementar su
sistema agroindustrial mundial, cuya columna
poder ante el resto de los actores econmicos,
vertebral est constituida por las empresas multi-
polticos y sociales) se refuerzan y complejizan
nacionales, desde donde parten, expanden y or-
sus recursos de poder en las distintas arenas
ganizan las distintas actividades y alianzas entre
polticas donde juegan (Lowi, 1992). En este
los distintos actores locales, regionales y globales
sentido, entre los distintos recursos de poder
(Teubal, 2001; Villagra, 2009).
que estos actores ponen en juego para influir
Entre las principales EM de los agronegocios
y ejercer presin sobre la poltica, siguiendo a
se destacan aquellas vinculadas a la provisin de
Alonso (2012: 34) se destacan:
insumos tecnolgicos (semillas y agroqumicos
Los recursos estructural-econmicos, que principalmente, entre las que se destacan Mon-
refieren a los recursos materiales de los ac- santo, Pioneer y Bayer) y las que se dedican a
tores que, para el caso de los agronegocios, la comercializacin de granos (donde 4 empresas
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son las que manejan el comercio de granos a ni- boran e implementan estrategias colectivas para
vel mundial: Archer Daniels Midland AMD, incidir en las distintas arenas polticas, en funcin
Bunge, Cargilly Dreyfus). Estas empresas mul- de sus intereses compartidos. En este sentido, los
tinacionales, por su poder de mercado e infor- empresarios rurales a travs de sus esquemas de
macin (principalmente tecnolgica) logran accin y organizacin, pueden presionar sobre la
movilizar al resto de los actores locales de los estructura poltica y generar un clima de negocios
agronegocios. Un caso paradigmtico de la po- favorable a sus intereses (que canalice los intereses
ltica argentina, es la controversial modificacin de las EM), o bien, pueden constituirse en actores
de la ley de semillas promovida desde Monsanto, de veto, donde su consentimiento sea necesario
por la cual se pretende realizar modificaciones en para la adopcin de una poltica sectorial.
torno a la proteccin de propiedad intelectual. Ahora bien, la heterogeneidad de actores y
las imbricadas dinmicas de los sistemas sociales
y productivos del sector rural, da cuenta de la
Los actores locales desaparicin de actores, el surgimiento de nue-
Cuando se piensa en los actores locales vincula- vos y la transformacin de otros tantos. En este
dos a la produccin de granos de los agronego- marco, emergen las nuevas entidades represen-
cios, el foco debe ser puesto en los empresarios tativas de las cadenas agroindustriales, asociadas
rurales y sus organizaciones de representacin a distintos productos de manera particular que
poltica, econmica y social. Si bien el entra- se suman a los esquemas de representacin que
mado de actores excede lo meramente pro- existan previamente. Cada uno de ellos tiene sus
ductivo, se busca dar cuenta de una dinmica propias demandas y requiere de espacios de re-
particular de acumulacin que se consolida en presentacin. Actualmente, en la Argentina, con-
la regin, donde los productores sortean las viven organizaciones de larga data con otras de
fronteras como agentes econmicos y operan creacin ms reciente. Para la caracterizacin de
tambin como heraldos ideolgicos y polticos estas organizaciones se puede trazar una divisin
del modelo de produccin hegemnica. entre, por un lado, aquellas de representacin
En la Argentina existen grandes empresas con poltica, las gremiales, que asumen la representa-
superficies mayores a las 100.000 hectreas, de- cin de un determinado grupo dentro del sector,
dicadas a la produccin exclusiva de la soja. Estas ante problemticas comunes, constituyndose
empresas, en su mayora, son de capitales nacio- en defensora de los intereses particulares en los
nales y, en general, han comenzado un proceso de espacios pblicos (frente a los gobiernos y a la so-
expansin hacia el resto de los pases de la regin. ciedad en general). Por otro lado, las entidades
Por el tamao de sus negocios agrcolas, en cuan- tcnicas, que se presentan con espritu apoltico,
to a extensin territorial y volmenes producidos, constituyndose principalmente en espacios don-
estos grupos empresarios se ubican como los prin- de los productores acuden a discutir y a resolver
cipales socios locales de las empresas multinacio- cuestiones tcnicas, direccionando su accionar
nales. Por un lado, como clientes de las EM pro- hacia el interior de su grupo (Anll, 2013). Pese
veedoras del paquete tecnolgico y; por el otro, a que lo poltico define una clara frontera en la
como socios de las EM que comercializan sus pro- identidad de estas organizaciones, estas se tornan
ducciones. A travs de estos empresarios exitosos, porosas cuando se tienen en consideracin la
la dinmica de los agronegocios globales ponen su complementariedad de las acciones emprendidas
pie en la regin, expandindose hacia abajo en la por cada una de estas instituciones. Mientras que
estructura del mundo rural de la Argentina. Es- los primeros utilizan los canales tradicionales de
tos empresarios innovadores, logran constituirse accin poltica (reclamos gremiales y lobby po-
como actores polticos desde el momento que ela- ltico); las segundas contribuyen a construir los

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Diego Taraborrelli Autonoma estatal y capacidades relacionales...

argumentos de legitimacin no polticas de las informacin a travs de instrumentos de alcance


primeras, es decir centrando y publicitando ob- pblico, como los medios de comunicacin, los
jetivamente las bondades tcnicas y organizacio- seminarios de actualizacin y las instituciones
nales para el desarrollo econmico de los pases. educativas, as articulan los argumentos de justi-
Planteado de esta manera, un mismo productor ficacin que posteriormente son utilizados ante
puede pertenecer simultneamente a dos o ms los sectores opositores y crticos.
de estas entidades, sin generar ningn tipo de in- Las organizaciones de carcter poltico y gre-
congruencia. Es all donde comienzan a tornarse mial, manejan mecanismos de incidencia que gi-
porosas las fronteras entre los esquemas de orga- ran en torno de los recursos tradicionales de poder
nizacin, dificultando la clara percepcin de la (poltico institucional/lobby, organizacional y eco-
pretendida apoliticidad de las entidades tcnicas8. nmico), de su capital simblico y de su capaci-
Las asociaciones tcnicas (como la Asocia- dad de movilizacin. Estas organizaciones fueron
cin Argentina de Productores en Siembra Di- promovidas con la finalidad de generar algn tipo
recta AAPRESID- o los Consorcios Regionales de incidencia en los temas de relevancia para el
de Experimentacin Agrcola-CREA-) surgie- negocio rural, donde las instancias polticas, de
ron al calor de la consolidacin de los agronego- regulacin y de financiamiento son slo algunas
cios. Las transformaciones tcnicas, tecnolgicas de ellas (muchas veces, formando parte o recla-
y organizacionales descritas, impusieron la nece- mando serlo). En este sentido, la participacin
sidad de contar con nuevas entidades de repre- de los empresarios rurales nucleados en estas, se
sentacin para difundir, adaptar y generar solu- asocia ms a la bsqueda de un mayor ejercicio de
ciones a los problemas productivos que fueran presin poltica y econmica que al acceso a inno-
surgiendo. En general, este tipo de entidades se vaciones tcnicas, pese a la porosidad de las fron-
aglutinan en torno a un producto determinado teras. En la Argentina se destacan cuatro entida-
y, en lneas generales, representan a los actores des de representacin gremial: La Sociedad Rural
de toda la cadena productiva. En este sentido, Argentina (SRA), la Federacin Agraria Argentina
las propuestas de estos grupos van desde la pro- (FAA), la Confederacin Intercooperativa Agro-
mocin de los productos en el exterior hasta la pecuaria (CONINAGRO) y las Confederaciones
realizacin de actividades de I+D. El comn de- Rurales Argentinas (CRA)9. El accionar comn
nominador de todas estas asociaciones de pro- de estas cuatro entidades de representacin tradi-
ductores es la construccin y la difusin de los cional (de carcter gremial), adquiere matices de
discursos que legitiman las prcticas productivas enraizamiento con el tejido estatal (Evans, 1996),
de los agronegocios. Ya sea frente a otros sec- por el cual se establecen fluidos canales de dilogo
tores del espacio agro-productivo, o bien, ante e intercambio de informacin (a travs de canales
las crticas de la opinin pblica, de los grupos formales e informales) entre los funcionarios p-
ambientalistas e indgeno-campesinos. En este blicos y los intereses sectoriales. Con el fin de inci-
sentido, canalizan sus recursos materiales y de dir polticamente, demuestran su capacidad para
adoptar distintas estrategias de accin colectiva, si
bien el lobby constituye la estrategia principal de
este tipo de entidades. En funcin de las ventanas
8 Ejemplo de ello es la firma de convenios entre
este tipo de asociaciones tcnicas y los dis-
tintos organismos de gobierno. Para el caso
de la Argentina se destaca el impulso dado a 9 Tanto CRA como CONINAGRO son enti-
INDEAR, o bien, el desarrollo de nuevos pro- dades de 3 grado. Es decir, aglutinan a nivel
ductos como el trigo resistente al Mal de Ro nacional los reclamos de distintas confedera-
Cuarto (INTA-ARGENTRIGO). ciones y federaciones rurales.
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de oportunidad que genere la coyuntura poltica y sus relaciones de grupo (Mann, 2006; Lowi,
e institucional (Tilly, 1984) los piquetes, las mar- 1992). Por ello, desagregar la institucionalidad a
chas y las declaraciones pblicas constituyen tc- nivel de su diversidad de reglas no slo apunta a
ticas empleadas para hacer sentir el precio de sus una mejor descripcin de lo real sino que favo-
intereses sectoriales. rece su a entendimiento: se logra reconocer que
En sntesis, se han podido identificar dos la institucionalidad no constituye un universo
tipos de organizaciones rurales: las de un perfil homogneo sino que muestra diversos tipos de
tcnico y, en apariencia, apoltico y aquellas que reglas por su carcter formal/informal y el nivel
buscan representar los intereses de los producto- o tipo de dominio sobre el que opera (Acua y
res en las distintas arenas de poder poltico. Tal Chudnovsky, 2013). En este sentido, las institu-
como se ha sealado, una de las caractersticas de ciones del Estado distribuyen poder y recursos
la dinmica de los agronegocios es la porosidad y son, a su vez, producto de la lucha entre los
entre estas dos estrategias de representacin ante actores del escenario sociopoltico.
el resto de los actores socioeconmicos. En este Si bien la observacin del entramado nor-
sentido, los empresarios innovadores, utilizan de mativo formal constituye un elemento nece-
manera simultnea estos mltiples mecanismos sario para cualquier anlisis que pretenda dar
de participacin colectiva para presionar sobre la cuenta de las dinmicas sociales (pues son es-
estructura estatal y sobre el resto de los grupos de tas las que legitiman dichos procesos), el an-
inters, con el fin de promover y profundizar las lisis no debe acotarse all y debe tomar dichas
condiciones normativas para la consolidacin de regulaciones (plasmadas en polticas concretas)
un esquema de produccin basado en el uso in- como el resultado de un proceso relacional que
tensivo de agroqumicos y semillas transgnicas. requiere de un conjunto de recursos y capaci-
dades para llevarse a cabo. En otras palabras, el
entendimiento del ejercicio del poder poltico
IV. El reflejo poltico: el PEA2 en una sociedad demanda centrar la atencin
Los intereses del sector privado y del Estado en la interrelacin entre instituciones y actores
plantean una necesaria imbricacin para el en los diversos mbitos de gobierno y de la pol-
funcionamiento de ambos (Polanyi, 2003; tica pblica. Esto es, desagregando ese entendi-
Nun y Portantiero, 1987). En la Argentina, la miento al nivel de las partes o las arenas que ar-
accin del Estado se torn indispensable para ticulan la estructura institucional y su dinmica.
establecer y terminar de definir el modelo de As, el estudio de las polticas permite observar
los agronegocios a nivel nacional y regional. al Estado en accin. Las polticas pblicas repre-
Mediante la intervencin en distintos aspectos sentan las acciones de los Estados que, por accin
del entramado socioeconmico, las acciones u omisin, intenta regular las diferencias entre los
emprendidas desde el Estado incidieron di- grupos de inters. Esta perspectiva, tal como se
recta o indirectamente sobre las actividades de mencion inicialmente, implica sustraerse de la
las empresas: se organizaron los mercados, se visin esttica de una estructura estatal como mera
modificaron los sistemas de moneda y de cr- suma de organismos pblicos (y de una mirada del
dito y se flexibilizaron las relaciones entre los Estado monoltico). El anlisis de la poltica pbli-
trabajadores y los empresarios, los servicios de ca permite identificar el problema que se constituye
infraestructura, el comercio exterior, etc. en objeto de la respuesta estatal, las caractersticas
Tal como se ha referido inicialmente, el del objetivo de poltica asumido y la determinacin
Estado constituye un espacio que engloba una de la agencia pblica prioritariamente involucrada
multiplicidad de reas, cada una con su propio en cada etapa (Alonso, 2012: 18). En este senti-
proceso poltico, su propia estructura, sus lites do, es dable pensar que el espacio de las polticas

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pblicas orientadas a la regulacin econmica se fracciones polticas y sectoriales, puesto que


presenta como una arena relativamente turbulen- pretende apuntar hacia objetivos comunes.
ta, de conflicto y de negociacin entre los distintos A continuacin, se propone un anlisis del
grupos de poder que se mueven en torno a una plan estratgico argentino orientado al sector
misma cuestin y que se ven obligados a la forma- agropecuario y agroindustrial. En l, se busca
cin de coaliciones de concesin recproca, puesto identificar el funcionamiento del aparato es-
que una eventual solucin no puede favorecer de tatal en articulacin directa con los actores (y
igual forma a las partes interesadas. sus redes) del agronegocio. Este tipo de poltica
pblica, junto con el anlisis del marco legal
para el desarrollo de la actividad, permitir dar
Planes estratgicos cuenta de las capacidades del Estado para legi-
En los ltimos veinte aos, se han manifestado timar una dinmica de acumulacin especfica.
profundos replanteos en las bases del poder po-
ltico y con ello, el rol tradicional desempeado
por el Estado respecto de las dinmicas socia- Argentina: Plan Estratgico
les. En este sentido, las formas tradicionales de Agroalimentario y Agroindustria
intervencin poltica desde el Estado han ido Participativo y Federal
encontrando distintas dificultades para desarro- Desde la asuncin de Nstor Kirchner en el ao
llarse tal como se vena realizando, lo que explica 2003, las distintas gestiones del Frente Para la Vic-
la prdida de fuerza del Estado como ente ex- toria se ocuparon por reconfigurar el rol del Estado,
clusivo de representacin, planificacin y con- nuevamente ms orientado a traccionar un nuevo
duccin de la accin pblica. As, en los ltimos modelo de acumulacin y de desarrollo. Con la
aos se ha asistido al desarrollo de un mayor centralidad del Estado en escena, se da inicio a un
grado de interaccin y participacin de diver- nuevo enfoque de gestin de polticas pblicas que
sos actores sociales en el desarrollo de polticas ofrece una visin ms activa del Estado, como re-
pblicas (Carmona, 2011: 29). En ese marco, gulador del mercado y articulador de demandas y
surge la Planificacin Estratgica (en adelante, movimientos sociales (Garca Delgado, 2013).
PE) como un esfuerzo por articular la funcin En esta lnea, se han implementado numero-
del Estado con el mercado y la sociedad civil. sas medidas econmicas orientadas a favorecer a
Los planes estratgicos intentan re-vincular la la agroindustria. Entre ellas, se destaca el mante-
ciudadana y la clase poltica en un nuevo pac- nimiento de un tipo de cambio alto que favoreci
to Estado-sociedad, lo cual implica algn tipo a la generacin de un importante supervit fiscal;
de participacin dentro del proceso de decisin la generacin de un amplio esquema crediticio a
poltica. En este sentido, aparte de limar dife- tasas subsidiadas y el incremento del presupuesto
rencias e intereses, los planes buscan irradias destinado a las instituciones de investigacin y
valores, entendidos como un compromiso entre desarrollo del sector. En paralelo, con una lgi-
la ciudadana y el Estado (Nardacchione, 2011). ca de cierta preeminencia de la poltica por sobre
La PE logra establecer redes entre organi- la economa, se tomaron medidas orientadas al
zaciones y actores que jams hubieran coinci- control de precios internos, afectando a los esla-
dido por cuestiones ideolgicas. Al disear una bones de la cadena orientada al mercado externo.
suerte de futuro ideal con la participacin de Por ejemplo, en el ao 2007, se prohibieron la
los distintos actores sociales, el rol articulador exportacin de carnes y leches y se fueron incre-
del Estado se legitima poltica y tcnicamente. mentando los porcentajes del impuesto a las ex-
En este sentido, los planes estratgicos se pre- portaciones de determinados productos agrcolas
sentan como herramientas superadoras de las (fundamentalmente la soja, el maz y el girasol).
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En el ao 2008, se anunci la Resolucin jetivos econmicos y productivos que se propone


del Ministerio de Economa N 125/08 que el PEA2, se puede aprehender la postura asumida
desencaden la primera crisis institucional del desde el Estado (y de sus estructuras instituciona-
gobierno kirchnerista, lo que oblig a la reestruc- les y financieras) ante las demandas establecidas
turacin de los sistemas de alianzas polticas y por los principales actores sectoriales. En ese senti-
gener consecuencias directas sobre la capacidad do, los siete objetivos estn orientados fundamen-
y la legitimidad del gobierno para tomar me- talmente a: i) incrementar la superficie implantada
didas en materia agropecuaria. En el marco de (fundamentalmente con granos); ii) incrementar
movilizaciones masivas, cortes de ruta que acele- la productividad mediante la incorporacin de
raba la escalada de violencia, los intereses de los nuevas tecnologas; iii) aumentar el volumen de
agronegocios planteaban, a travs de los medios las exportaciones de productos con valor agrega-
de tirada nacional y la Mesa de Enlace forma- do, como ser los biocombustibles; iv) Estimular el
da por las distintas organizaciones gremiales del desarrollo y la adopcin de nuevas tecnologa; v)
agro, la falta de una poltica sectorial, planificada Fomentar el desarrollo de formas organizativas en
y de largo plazo. Reaccionando rpidamente, en el sector; vi) alentar la constitucin de organiza-
2009, desde el gobierno se jerarquiz al rango de ciones sectoriales y; vii) realizacin de obras de in-
Ministerio de Agricultura, Ganadera Pesca y Ali- fraestructura pblica para el desarrollo econmico
mentacin a la antigua Secretaria de Agricultura, y social derivado de las actividades del sector.
Ganadera, Pesca y Alimentos. Casi en paralelo, El primer objetivo se propone incrementar en
se dise y puso en marcha una convocatoria na- un 80% el procesamiento industrial de los pro-
cional para planificar el mediano y largo plazo ductos de origen agropecuario (pasando de un
del sector agropecuario. De esta manera, con el 22,8 en 2010 a un 41% en 2020), junto con un
Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindus- incremento de la cantidad de productores vincu-
tria Participativo y Federal 2010-2016 (PEA2) el lados al proceso. Respecto de la superficie (en hec-
gobierno pretendi involucrar a todos los actores treas) el PEA2 tiene propone llevar el complejo
sectoriales para: profundizar y consolidar un de granos (trigo, maz, girasol, soja, arroz, etc.) de
modelo productivo virtuoso que logre el mayor de 33 millones de hectreas a 42 millones (con un
los consensos posible y garantice los mecanismos de incremento del 27%). El plan proyecta que la su-
institucionalizacin permanente de las polticas del perficie de maz pase de 3,7 millones de has. a 5,7
Sector con una perspectiva de largo plazo (PEA2). y la de soja de 18,3 a 22 millones de hectreas. Sin
En los 500 encuentros realizados en el marco embargo, si los precios internacionales se mantie-
del PEA2 se convocaron a ms de 7000 actores, nen, se podr observar una expansin mucho ma-
representantes de: i) Las 23 provincias y de la yor de la superficie implantada con soja sobre las
Ciudad Autnoma de Buenos Aires; ii) Las 53 nuevas hectreas incorporadas. Asimismo, dado
Universidades (pblicas y privadas) con carreras que no se especfica en el Plan, es dable esperar el
agropecuarias; iii) Los institutos pblicos vin- aumento de los conflictos ambientales en las zona
culados directamente al sector como el Instituto norte del pas, tanto por los desmontes como por
Nacional de Tecnologa Agropecuaria y el Servicio los desplazamientos de comunidades indgeno-
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria; campesinas. Respecto de la produccin total, des-
iv) Organismos Internacionales de la CEPAL, la de el PEA2 se plantea, para 2020, alcanzar y supe-
FAO, el IICA y el PNUD; v) Las cmaras em- rar los 150 millones de toneladas (que representa
presariales pertenecientes a las distintas cadenas de un incremento del 58% respecto del 2010), de
produccin y; vi) Entidades civiles representantes las cuales el 50% corresponde a la produccin de
de intereses sociales, ambientales, territoriales e soja. Para esta oleaginosa se prev un incremento
institucionales. Cuando se analizan los fines y ob- del 35%, llegando a los 71 millones de toneladas.

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El segundo objetivo plantea un incremento tores rurales. Este apartado plantea cinco objetivos
en la productividad de cada una de los complejos especficos, redactados de forma propositiva con la
agrcolas de la cadena. Para el caso de la soja, se finalidad de dejar plasmada la intencionalidad del
prev un incremento de casi el 15% por hectrea Estado para Garantizar reglas de juego claras, esta-
y para el maz de casi el 25%. Este incremento bles y transparentes, sostenibles en el tiempo, inclusivas
de productividad por hectrea, en buena medi- de todos los actores involucrados y fuertemente arrai-
da, corresponde a un mayor uso de tecnologas. gadas en la institucionalidad del pas (PEA2: 137).
En este sentido, el nuevo paquete tecnolgico Entre estos, en consonancia con lo que se desarroll
comercializado por la empresa Monsanto, coin- al inicio de este artculo de investigacin, el Estado
cide con los intereses del Estado de incrementar se compromete a promover la legislacin necesaria
la produccin y con ella, los saldos exportables. para el pleno y sustentable desenvolvimiento de las
El tercer objetivo se plantea un incremento actividades agroalimentarias y agroindustriales.
en las exportaciones (Primarios y Manufactu- El Plan Estratgico Agroalimentario y Agro-
ras de Origen Agropecuario), partiendo de un industrial constituye una iniciativa pblica que se
piso de US$ 39.358 millones hasta alcanzar, en articula con los actores privados. En ese sentido, se
2020, casi los US$ 100.000 millones, con un compone de dos formas de interaccin: una pri-
incremento del 153%. Respecto de las manufac- mera vertical, donde se propone el contenido de
turas de origen agropecuario, el plan propone un la agenda; y la otra horizontal, que abre el espacio
incremento del 193% donde, especficamente, a una segunda etapa de discusin y agregado de
para el complejo de la soja se pretende llevar los aportes de los privados (Mediavilla, 2013). Ahora
volmenes de comercio de los 12.139 millones bien, tal como se ha analizado, el PEA2 nace tras
de US$ a 23.402 millones. una importante crisis de legitimidad del gobierno
Respecto del desarrollo y la adopcin de nue- en materia de gobernabilidad, surgida por la pues-
vas tecnologas, correspondiente con el cuarto ob- ta en juego de los recursos de poder (econmicos,
jetivo, slo propone fortalecer la innovacin hacia organizacionales, institucionales y de informacin)
tecnologas apropiadas que estimulen el desarrollo de todos los actores que conforman los agronego-
integral del sector y de la sociedad en su conjunto cios, nacionales e internacionales. En este sentido,
(PEA2, 2012: 115). Lo mismo sucede con el fo-
() las crisis pueden precipitar la formulacin de
mento de las formas organizativas (objetivo cinco
estrategias y polticas oficiales por parte de lites o
y seis), donde slo se plantea una organizacin sec-
administradores que, de otro modo, no podran
torial para cada una de las cadenas productivas, lo
materializar sus posibilidades de accin autnoma;
cual responde casi a la actualidad sectorial. De todas
tambin es cierto porque las mismas posibilidades
maneras, para cada una de las categoras (coopera-
estructurales de acciones estatales autnomas cam-
tivas, productores asociados y grupos de producto-
bian con el tiempo, a medida que las organizacio-
res), se propone aproximadamente un incremento
nes de coercin y administracin experimentan
del 100%. Finalmente, en torno del accionar estatal
transformaciones, tanto internamente como en
(objetivo 7) y respecto de la inversin y del desarro-
sus relaciones con los grupos sociales y con sectores
llo de obras de infraestructura, el PEA2 slo hace re-
representativos del gobierno (Skocpol, 1989: 20).
ferencia a este tipo de inversiones para el sector y no
puntualiza metas especficas. Este esquema de me- As, mediante la convocatoria a todos los actores
tas econmicas especficas se complementa con los socioeconmicos relacionados con la produccin
objetivos planteados en el apartado de Fines Estra- agropecuaria, desde el Estado se ofreci un mar-
tgicos Institucionales. Si bien en este punto no se co para la negociacin de un Plan de mediano y
puntualizan medidas especficas, da la impresin de largo plazo, conforme se estructuraron las prin-
funcionar como el acuerdo institucional con los ac- cipales demandas sectoriales durante los aos

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previos. La iniciativa estatal, como reaccin a de las polticas pblicas vinculadas al principal
las movilizaciones sectoriales del ao 2008, tuvo sector econmico de la Argentina. Cuestiones
un importante efecto debilitador de la Mesa de de importancia al momento de interpretar la ge-
Enlace agropecuaria, al re-establecer canales de nealoga y el impacto de las polticas pblicas, en
comunicacin con los productores nucleados en cuanto refuerza, refleja y/o modifica el mapa po-
la Federacin Agraria Argentina, histricamente ltico inicial. Asimismo, con el anlisis del PEA2
ms cercana a las polticas de intervencin esta- se ha puesto el foco en el trasfondo de una me-
tal (Mediavilla, 2013). Los productores grandes, dida pblica promulgada por una de las agencias
con mayor capacidad de acceso tecnolgico, y del Estado y se ha observado que, dado que los
las empresas multinacionales tampoco pusieron actores no operan en un vaco y este tipo de insti-
distancia con la iniciativa poltica, puesto que tuciones formales no surgen espontneamente.
la nica forma de alcanzar los objetivos econ- Las polticas pblicas sectoriales se confi-
micos y productivos establecidos es mediante guran a travs de la realizacin de los intereses
la profundizacin de la dinmica propia de los de aquellos con suficiente poder de negociacin
agronegocios, centrada en el uso intensivo de para reformular el marco institucional vigente,
tecnologa, desarrollada por las empresas multi- mediante estrategias de accin directa (moviliza-
nacionales y utilizadas por sus socios locales con cin de recursos materiales e institucionales) o
mayor capacidad financiera y organizacional. bien mediante mecanismos indirectos, como la
Debido al importante peso del sector agroex- consolidacin de alianzas de actores (poniendo
portador para la economa argentina, las alian- en accin recursos organizacionales y de infor-
zas establecidas entre las EM y los productores macin). En otras palabras, el anlisis propuesto
locales contribuyen a que se establezcan din- ha reflejado que las estructuras institucionales no
micas de cooperacin e interdependencia con son neutrales respecto de la constitucin de los
el Estado. Estas dinmicas afectan directamente intereses y preferencias de los actores, ni con la fi-
a la capacidad autnoma del Estado, puesto que jacin de probabilidades de realizacin de intere-
los actores socioeconmicos de los agronegocios ses/demandas de ciertos sectores de la sociedad.
cuentan con una importante capacidad de veto, La institucionalizacin en la estructura po-
tal como se reflej con el anuncio de la poltica de ltica del Estado de los intereses de las alianzas
retenciones en 2008, y una fuerte influencia en la que sostienen los agronegocios, profundizan las
promocin de polticas sectoriales, como pueden dinmicas productivas hegemnicas establecidas
ser aquellas vinculadas al desarrollo de la bio- en el pas, al tiempo que refuerzan un modelo
tecnologa agrcola. En este sentido, el PEA2 da de desarrollo nacional basado en la provisin de
cuenta del inters estatal por consolidar las alian- materias primas al mundo. Esta suerte de din-
zas establecidas en torno al sector de los agrone- mica cooperativa/interdependiente que se da en-
gocios (cristalizadas en la Mesa de Enlace, tras el tre el Estado y los actores socioeconmicos de los
conflicto de 2008) y profundizar el modelo de agronegocios, tambin forman parte del nuevo
desarrollo basado en la exportacin de productos enfoque de gestin en polticas pblicas centrado
agrcolas, que garantice la generacin y posterior en la poltica desde un enfoque de derechos (Gar-
apropiacin de un excedente, para ser re-distri- ca Delgado, 2013). En otras palabras, dado que
buido en funcin de los objetivos polticos. la garanta de los derechos implica, entre otras
cosas, un gasto presupuestario importante, el Es-
tado necesita promover el ingreso de capitales. El
Conclusiones resultado de las negociaciones con estos actores
Este artculo de investigacin dio cuenta de las dan cuenta que el Estado termina cobijndose
relaciones de poder que se entretejen en torno con una frazada corta, puesto que al tiempo que

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Diego Taraborrelli Autonoma estatal y capacidades relacionales...

se promueven incrementos en la produccin de viejas entidades de representacin de la activi-


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