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R E V I S T AR E

DVEIS
LAT AC E
D PE A L A7 7C E
PA
ALG O7S7 T O 2002 67

Cooperacin tributaria
internacional y
movilidad del capital

Valpy FitzGerald

Universidad de Oxford
edmond.fitzgerald La movilidad internacional del capital y la dispersin geogr-
@st-antonys.oxford.ac.uk
fica de las empresas ofrecen evidentes ventajas para el creci-

miento y la modernizacin de Amrica Latina y el Caribe,

pero tambin plantean enormes desafos tributarios. Segn los

principios modernos de tributacin del capital para economas

abiertas en desarrollo, debe equilibrarse el fomento de la in-

versin privada y la financiacin de la infraestructura social,

ambos necesarios para el crecimiento sostenible. Tal equilibrio

puede resultar subptimo cuando los pases compiten por la

inversin extranjera, otorgando incentivos tributarios, o apli-

can principios contradictorios al determinar la base tributaria.

Las autoridades fiscales de la regin podran obtener una pro-

porcin ms equitativa de las recaudaciones por impuestos de

capital, sin reducir la inversin ni el crecimiento, mediante

normas tributarias ms eficaces, tratados de doble tributacin,

intercambio de informacin y tratamiento de los centros finan-

cieros extraterritoriales segn los lineamientos promovidos

para los miembros de la OCDE.

A G O SYT O
COOPERACION TRIBUTARIA INTERNACIONAL 2002
MOVILIDAD DEL CAPITAL VALPY FITZGERALD
68 REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002

I
Introduccin

La globalizacin conlleva una mayor libertad de mo- desarrollados. Amrica Latina y el Caribe han estado
vimiento de los capitales, tanto para las empresas a la vanguardia de la liberalizacin de los movimien-
de los pases industrializados que invierten en los pa- tos de capital, pero tambin se han visto afectados por
ses en desarrollo como para los poseedores de activos los trastornos crnicos que provocan los dficit fisca-
financieros de estos ltimos. Segn los principios vi- les, la deuda externa y la deficiente infraestructura.
gentes de tributacin internacional, los factores de pro- Los actuales sistemas internacionales de tribu-
duccin menos mviles son los que deberan soportar tacin plantean problemas especiales, vinculados a:
la mayor parte de la carga tributaria, a fin de aprove- i) las dificultades para adquirir los posibles recursos fis-
char al mximo los ingresos fiscales y reducir al mni- cales generados por las empresas transfronterizas ex-
mo los elementos que desincentivan el crecimiento tranjeras y nacionales; ii) los costos econmicos de la
econmico. En la medida en que los gobiernos han competencia tributaria entre pases en desarrollo ten-
tratado de mantener los niveles de ingresos fiscales e diente a atraer inversin extranjera, y iii) las consecuen-
inversin privada, se ha registrado un desplazamiento cias en trminos de fuga de capitales y equidad social
concomitante de la incidencia de la tributacin desde de la incapacidad de gravar los activos en el extranje-
el capital a la mano de obra. En las principales econo- ro de los residentes. Pese a tales problemas, los pagos
mas latinoamericanas, la carga tributaria estimada de impuestos de los inversionistas extranjeros consti-
sobre los ingresos de los inversionistas extranjeros ha tuyen una fuente importante de recursos fiscales para
bajado casi a la mitad en las dos ltimas dcadas. la regin: en el ao 2000 las empresas forneas habran
As pues, el libre movimiento de los capitales y pagado unos 15 000 millones de dlares en impuestos
las oportunidades para la dispersin geogrfica de las sobre los ingresos, en tanto que los impuestos paga-
empresas plantean enormes desafos a las autoridades deros sobre los ingresos procedentes de las tenencias
tributarias. Las diferentes normas nacionales de tri- en cartera de los residentes en el exterior tambin
butacin y los intersticios entre las administraciones podran alcanzar similar magnitud. En todo caso, los
tributarias crean conflictos de intereses entre todos los sistemas de tributacin internacional deberan conside-
involucrados. Por un lado, la doble tributacin inter- rarse vitales para la poltica de desarrollo internacio-
nacional que comporta el ejercicio simultneo de dos nal, tal como lo han pasado a ser la inversin y las nor-
pases o ms de sus derechos de tributacin no propi- mas comerciales.
cia la realizacin de acuerdos comerciales en general En la seccin II se bosqueja el marco institucional
ni de inversiones en particular. Por otro, la falta de para la cooperacin tributaria internacional: competen-
coordinacin administrativa entre jurisdicciones cia tributaria, principios contradictorios para determi-
tributarias favorece la fuga de capitales y la prdida de nar la base tributaria y tratados de doble tributacin.
cuantiosos ingresos fiscales. Por consiguiente, en los En la seccin III se abordan los principios econmi-
ltimos aos los gobiernos miembros de la Organiza- cos que fundamentan los debates de poltica sobre el
cin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) dilema de una economa abierta que necesita alentar
han reforzado las medidas destinadas a evitar la da- la inversin privada y financiar la infraestructura so-
ina competencia tributaria. No obstante, el proble- cial. En la seccin IV se examina la tributacin inter-
ma aqueja tanto a los pases en desarrollo como a los nacional en su aplicacin prctica, considerando tanto
la evidencia estadstica sobre los flujos de capital como
el avance actual en el intercambio de informacin y la
Este artculo se basa en un texto preparado para servir de apoyo supervisin de los centros financieros extraterritoria-
al documento de la CEPAL titulado Globalizacin y Desarrollo, que les. El trabajo concluye con el anlisis de una posible
se present en el 29 perodo de sesiones de la Comisin (Brasilia,
6 al 10 de mayo de 2002). Quisiera agradecer a Rodrigo Cubero y agenda para el debate de poltica regional, que figura
a Alex Cobham por su asistencia en el rea de investigacin. en la seccin V.

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II
El marco institucional para la cooperacin
tributaria internacional

La movilidad del capital ha transformado la poltica La mayora de los pases de Amrica Latina y el
tributaria nacional. Los actuales sistemas tributarios Caribe as como otras economas en desarrollo
fueron diseados, tras la segunda guerra mundial, en intentan atraer inversin extranjera con polticas de
un entorno de proteccin comercial e inmovilidad del incentivos tributarios, ya sea para compensar las
capital y la mano de obra. En ese entorno era factible distorsiones e ineficiencias locales, o simplemente para
aplicar tasas muy diferentes de impuestos directos e evitar que la inversin extranjera se dirija a pases ve-
indirectos. Sin embargo, esa situacin ya no es vlida cinos o semejantes. No obstante, la evidencia empri-
hoy (Tanzi, 1996a y 1998). Es ms, se suele sostener ca indica que tales incentivos desempean un papel
que en una economa cerrada los impuestos sobre los muy limitado como determinantes de la inversin ex-
ingresos de las empresas son ineficientes porque alien- tranjera, y que incluso cuando tienen xito entraan
tan la excesiva reinversin de las utilidades, y que basta significativos costos fiscales.1 Para las empresas inver-
con cobrar impuestos sobre el ingreso personal a los sionistas, la reduccin de la incertidumbre regulatoria
perceptores de dividendos (y ganancias del capital). es tan importante como las concesiones o incentivos
Adems, si se desea incentivar el ahorro, se suele su- que pueda contener un tratado. Aparentemente las
gerir que slo se debe gravar el consumo. Sea cual empresas transnacionales consideran que los incenti-
fuere su validez conceptual, en la prctica estos argu- vos tributarios son una ventaja inesperada y no la base
mentos no se aplican directamente a los pases en de- para tomar decisiones de inversin de largo plazo, ya
sarrollo o industrializados pequeos (OCDE, 2001). Por que posteriormente pueden ser modificados. Esto no
un lado, en ellos se observa un grave problema de impide que los inversionistas negocien para conseguir
distribucin del ingreso, que exige una redistribucin tales concesiones, pero ellas slo influyen, cuando ms,
de la riqueza (y por ende de los impuestos sobre el en las decisiones de localizacin dentro de un pas, a
capital) a fin de reducir la pobreza y aumentar la co- igualdad de los dems factores de costo.
hesin social. Por otro, gran parte de sus activos ms En el diseo de los regmenes impositivos sobre
productivos pertenece a no residentes, mientras que los activos de los no residentes y los activos de los re-
gran parte de la riqueza de los residentes se encuentra sidentes en el extranjero se utilizan dos modelos, que
en el exterior. Por lo tanto, la tributacin de los ingre- son similares en sus disposiciones generales pero tie-
sos del capital es un asunto cuya importancia para la nen muy diferentes consecuencias para los pases en
poltica de desarrollo no puede soslayarse. desarrollo. El proyecto de Convencin sobre la
Sin embargo, a falta de un gobierno mundial ni- tributacin/Convenciones modelo sobre la tributacin
co, un tema clave de la tributacin internacional es el (OCDE, 1997) se basa en el criterio de tributacin se-
nivel apropiado del impuesto nacional sobre los ingre- gn la residencia, en tanto que la Convencin modelo
sos de las empresas ante la integracin a los mercados de las Naciones Unidas sobre la doble tributacin en-
de capital internacionales. En general, quienes formu- tre pases desarrollados y pases en desarrollo (Nacio-
lan las polticas consideran esencial bajar las tasas, a nes Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y
fin de atraer la inversin extranjera y as aumentar el Sociales, 2001) se basa en el criterio de tributacin
ritmo de crecimiento econmico. El peso del factor segn la fuente (o territorial). Los pases en desarro-
tributario en las decisiones sobre localizacin produce llo saldran ms beneficiados con un tratado
una antieconmica competencia por la inversin (OCDE, multilateral basado en el principio de tributacin se-
gn la fuente, por dos razones. Primero, porque las
1998) y, por ende, una carrera hacia el abismo, ya
que los pases en desarrollo compiten con otros pases
receptores y tambin con decrecientes impuestos so-
bre los ingresos de las empresas en sus pases de ori- 1 Vanse Plasschaert (ed., 1994) y Blomstrm (2001), y ms ade-

gen (UNCTAD, 1995). lante, la seccin IV.

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ganancias procedentes de gravar los ingresos de los normas internacionales que promueven la estabilidad,
inversionistas extranjeros seran mayores que la pr- la transparencia y la seguridad del trato.
dida derivada de no gravar los ingresos por activos en Como los sistemas tributarios de los principales
el exterior de sus propios residentes, debido a que los pases de origen (por ejemplo, de la OCDE) estn basa-
pases en desarrollo tienen una posicin neta de pasi- dos en principios internacionales de tributacin sobre
vos externos. Segundo, incluso si las autoridades del los ingresos, sus empresas transnacionales suelen es-
pas de destino aplicaran plena tributacin sobre estos tar sujetas a cierto grado de doble tributacin. Esto no
activos externos de los residentes de pases en desa- slo refrena la inversin internacional, sino que tam-
rrollo sobre la base del principio de tributacin segn bin alienta el uso de parasos fiscales para canalizar
la fuente, ello hara al menos que la fuga de capitales corrientes de capitales transfronterizos mediante la in-
fuera mucho menos atractiva. corporacin de holdings extraterritoriales. El uso de es-
El principio de tributacin segn la fuente tam- tos mecanismos va en detrimento del pas receptor y
bin suele adoptarse porque las administraciones del pas de origen, dado que se reduce la recaudacin
tributarias tienen grandes dificultades para determinar de impuestos y se distorsionan los flujos de inversin.
la magnitud de los ingresos extranjeros que obtienen El nmero de acuerdos de doble tributacin, por
sus residentes. El principio de tributacin segn la lo tanto, ha aumentado rpidamente en las ltimas
residencia, aunque se basa en la capacidad de pago dcadas: actualmente existen unos dos mil (cuadro 1).
global, ha resultado de utilidad limitada en pases cu- El principio de no discriminacin (es decir, de trato
yos residentes no tienen inversiones sustanciales (re- nacional) ha formado parte integrante de tales tratados
gistradas) en otros pases, y cuya administracin fis- desde el siglo pasado, y fue fundamental para el pro-
cal no est bien dotada para velar por su aplicacin. yecto de Convencin preparado por la Liga de Nacio-
Adems, en la medida en que los pases desarrollados nes en 1935 ( IBFD, 1998). Los acuerdos de doble
aplican simultneamente los principios de tributacin tributacin originalmente se establecieron entre pases
segn la fuente y segn la residencia a sus propios desarrollados pero, con la expansin reciente, han lle-
residentes, retienen impuestos de sus propios inversio- gado a abarcar tambin a los pases en desarrollo: 34%
nistas en los pases en desarrollo, en tanto que si no del total corresponde a acuerdos entre pases desarro-
gravan las tenencias en papeles de los no residentes, llados y en desarrollo, y otro 17% a acuerdos entre
estimulan la fuga de capitales desde los pases en desa- pases en desarrollo. Evidentemente, siguen el mismo
rrollo. Por ejemplo, en los Estados Unidos se gravan camino que los tratados bilaterales sobre inversiones,
tanto los ingresos externos de los residentes estadouni- que establecen las correspondientes disciplinas de pro-
denses como los ingresos obtenidos en los Estados teccin del inversionista.
Unidos por los no residentes.2 Adems, normalmente El efecto de los tratados sobre tributacin depen-
el pas no reconoce en su totalidad los impuestos pa- de de los crditos y las exenciones que contienen a fin
gados en el extranjero como parte de las obligaciones de eliminar o reducir la doble tributacin. Cuando los
tributarias en los Estados Unidos. pases tienen un nivel semejante de desarrollo y las
Los pases en desarrollo tienen un problema adi- inversiones en ambos sentidos son ms o menos equi-
cional: cmo equilibrar la maximizacin de su parte de libradas, la redistribucin implcita no plantea un
los ingresos con la mantencin de un entorno que re- problema serio, pero para los pases receptores (en
sulte atractivo para la inversin extranjera directa (IED). desarrollo) los ingresos marginales tienen mayor va-
Para enfrentarlo es preciso contar con acuerdos para lor que para los pases de origen (desarrollados). Dado
compartir los ingresos entre el pas receptor y el pas que los flujos de ingresos generalmente van de los
de origen, en lo que es casi un juego de suma cero, que
CUADRO 1
en ltima instancia implica una transferencia neta en-
Mundo: Acuerdos de doble tributacin y
tre los contribuyentes de ambos pases. Al firmar un tratados bilaterales sobre inversiones
tratado tributario, el pas receptor tambin suscribe
1980 1990 2000

Acuerdos de doble tributacin 700 1 150 2 118


2 Vase un resumen de las normas vigentes en los Estados Unidos Tratados bilaterales sobre inversiones 200 400 1 941
sobre tributacin internacional en Congreso de los Estados Unidos,
JCT (1999). Fuente: UNCTAD (2001).

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pases en desarrollo a los pases desarrollados, el m- ral amplio, sera conveniente reconsiderar los crditos
todo de crditos fiscales es el ms atractivo para los fiscales dentro de los acuerdos de doble tributacin
primeros. Desde el punto de vista de sus autoridades existentes, as como la aplicacin del principio de los
fiscales, los acuerdos de doble tributacin constituyen Estados Unidos de traslado a los parasos fiscales.
la nica manera de cubrir transacciones intrafirma y as Por ltimo, no hay que olvidar que para los pa-
superar el problema de la determinacin de los precios ses en desarrollo la recaudacin de los impuestos so-
de transferencia (OCDE, 1997). bre el ingreso de sus propios residentes que tienen acti-
Estos acuerdos, sin embargo, pierden eficacia si vos en el extranjero tambin es un problema de enver-
se utilizan centros extraterritoriales como puntos de fi- gadura. Por consiguiente, una colaboracin internacio-
jacin de precios de transferencia as como de elusin nal ms estrecha aun dentro de la red de acuerdos de
fiscal. Adems, hay una serie de pases en desarrollo doble tributacin existentes, mediante el intercambio
que tienen un papel extraterritorial clave en el proce- de informacin y el fomento de medidas conjuntas,
so de inversin internacional, en que la elusin fiscal podra aumentar enormemente los recursos fiscales de
reviste particular importancia. En este caso no se trata que disponen los pases en desarrollo (OCDE, 1998, y
tanto de atraer inversin extranjera como tal, sino ms Tanzi, 1996a). Entre otros beneficios, tambin se in-
bien de administrar activos e ingresos fiscales.3 En cluira la desincentivacin de la fuga de capitales y la
consecuencia, a falta de un acuerdo tributario multilate- mayor estabilidad de la balanza de pagos.

III
Los principios econmicos de la
tributacin sobre los ingresos
de capital y la coordinacin impositiva

Segn la perspectiva tradicional de la tributacin so- abierta no debe aplicar en caso alguno la tributacin
bre los ingresos de capital en las economas abiertas,4 sobre los ingresos de capital segn la fuente, sino que
la tributacin segn el principio de la residencia redu- debe adoptar slo sistemas basados en la residencia.
ce la rentabilidad despus de impuestos del ahorro La aplicacin universal del principio de la resi-
interno, al marcar una discrepancia entre la tasa de dencia nivelara la rentabilidad bruta del capital, de
retorno de los mercados financieros mundiales y la ren- manera que asignara con eficiencia el capital mundial
tabilidad despus de impuestos recibida por los resi- (pero no el ahorro); en tanto, la aplicacin universal
dentes en otras palabras, habra un impuesto sobre del principio de la fuente asignara eficientemente el
la propiedad del capital o ahorro. En cambio, los ahorro mundial (pero no el capital), al nivelar las ta-
impuestos segn la fuente elevan la rentabilidad reque- sas marginales intertemporales de sustitucin. As pues,
rida de la inversin interna por encima de la tasa de segn la teora de la tributacin ptima, aun en un
los mercados financieros mundiales y, por ende, equi- mundo subptimo (donde no puede alcanzarse la efi-
valen a impuestos sobre la ubicacin del capital, es ciencia de Pareto debido a la necesidad de aumentar
decir, sobre la inversin. En consecuencia, la literatu- los impuestos para financiar los bienes pblicos y con
ra tradicional recomienda que una pequea economa propsitos redistributivos), el principio de la residen-
cia es preferible debido a que al menos asegura la efi-
ciencia productiva (Diamond y Mirrlees, 1971).
3 Se observa as un proceso que, en ocasiones, se ha descrito como Tambin se estima preferible la tributacin segn
degradacin fiscal, segn el cual algunos pases pueden cambiar la residencia porque permite aplicar tasas progresivas
sus sistemas impositivos a fin de saquear la base tributaria mun- por razones de equidad. Sin embargo, si los impues-
dial y exportar su carga impositiva (Tanzi, 1996b, p. 3).
4 Por ejemplo, vase Gordon (1986), Giovannini (1990) o Stern y tos de esta ndole no pueden recaudarse eficazmente
Newbery (eds., 1985). (debido a la falta de informacin fiscal, capacidad

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administrativa o cooperacin internacional), los im- (como la mano de obra) por razones de equidad y
puestos sobre los ingresos de capital en su conjunto adems porque, segn el modelo tradicional, se supo-
pasan a no ser convenientes. En suma, el resultado ne que la oferta de mano de obra es exgena. Si los
tradicional a partir de la literatura sobre la tributacin niveles salariales afectan la oferta o la productividad
ptima es que las pequeas economas abiertas no de la mano de obra, entonces existe una relacin in-
deberan adoptar sistemas tributarios basados en la versa (trade-off) con las distorsiones del mercado de
fuente y deberan eliminar totalmente los impuestos capital, como lo demuestran Sen y Turnovsky (1990).
sobre los ingresos de capital si los pases no pueden Como hemos visto, los sistemas internacionales de
aplicar impuestos basados en el criterio de la residen- crditos fiscales s existen y, en efecto, los tratados de
cia (Bovenberg, 1994, p. 118). doble tributacin estn diseados para ofrecer una
Este resultado se basa en cuatro supuestos: i) que transferencia directa entre autoridades fiscales y as no
el capital es perfectamente mvil; ii) que el gobierno afectar las decisiones de inversin (Frenkel, Rain y
puede gravar libremente los factores de produccin Sadka, 1991). En consecuencia, los pases recurren de
inmviles, en particular la mano de obra; iii) que no hecho a impuestos sobre los ingresos de capital basa-
hay compensacin tributaria en el pas de origen por dos en el criterio de la fuente, lo que explica por qu
impuestos de capital pagados en el pas receptor, y los resultados obtenidos de la teora de tributacin
iv) que el gobierno puede gravar de manera eficaz los ptima no se han dado en la prctica (Slemrod, 1990).
ingresos de los activos que los residentes tienen en el
Por ltimo, es evidente que hay considerable capaci-
exterior. En consecuencia, se argumenta que la tribu-
dad para mejorar la coordinacin entre las autoridades
tacin segn la fuente se traslada completamente a
fiscales y financieras de todo el mundo.
factores inmviles (incluida la mano de obra), ya que,
Adems, dentro de un riguroso modelo dinmico
debido a la perfecta movilidad internacional del capi-
diseado para incluir estos efectos macroeconmicos,
tal, la oferta de ste es infinitamente elstica, de ma-
Bovenberg (1994) revela que los gobiernos pueden
nera que un impuesto explcito sobre la mano de obra
neutralizar el efecto que tienen los impuestos segn la
es ms eficaz.
fuente sobre el comportamiento de los inversionistas
Los pases ms pobres se han visto ms presio-
si permiten que las empresas amorticen sus nuevos
nados que los pases ms ricos para que reduzcan las
gastos de inversin con cargo a las obligaciones
tasas de tributacin que se aplican a filiales de empre-
tributarias vinculadas a los ingresos de capital, con lo
sas transnacionales extranjeras. Esto implica que al
menos para los fines de la inversin extranjera direc- cual el gravamen se convierte en un impuesto sobre el
ta la competencia tributaria afecta en mayor grado flujo monetario solamente. El impacto intergeneracio-
y de manera desproporcionada a los pases ms pobres. nal de la tributacin segn la residencia tambin pue-
Segn Haufler y Wooton (1999), la competencia de neutralizarse con una deduccin impositiva por
tributaria incluso entre pases industrializados para ahorro nuevo. Adems, el impacto intergeneracional de
atraer la inversin extranjera directa puede llevar a que ambas formas de impuesto puede contrarrestarse con
las empresas transnacionales expropien los ingresos por una poltica apropiada en materia de deuda pblica.
concepto de dotacin de recursos y ubicacin, lo que Los impuestos sobre los ingresos de capital tam-
justifica las medidas adoptadas por la Organizacin de bin discriminan entre diferentes formas de financia-
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y la cin (por ejemplo, de cartera versus inversin direc-
Unin Europea para evitar esa competencia daina ta), de manera que pueden utilizarse diferentes com-
entre sus respectivos miembros. Lo mismo se aplica, binaciones de impuestos sobre dividendos, ingresos por
con mayor razn, a los pases en desarrollo. concepto de intereses o ganancias de capital, adems
Sin embargo, los supuestos enumerados no rigen de impuestos sobre las empresas (impuestos basados
en la prctica. El capital no es perfectamente mvil en en la fuente que se aplican a los ingresos del capital
el mbito internacional, ya que se ve atrado por de- social) para alcanzar el equilibrio deseado (Nielsen y
terminadas economas en desarrollo debido al tamao Sorensen, 1991). Este enfoque supone que el acervo
de su mercado y a su dotacin de recursos o capital de capital es de propiedad nacional. Si es de propie-
humano; de manera que los inversionistas, ya sean dad extranjera, la carga de un impuesto segn la fuen-
extranjeros o nacionales, no se libran totalmente de los te corre por cuenta de extranjeros (que obviamente no
impuestos sobre los ingresos de capital. Los gobiernos se vern afectados por un impuesto segn la residen-
no pueden gravar libremente los factores inmviles cia), pero el impacto sobre la movilidad del capital

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depende tanto del costo de ajuste como de cualquier provisin de infraestructura en forma no slo de
incentivo tributario compensatorio que ofrezca la eco- caminos sino asimismo de educacin, salud, investi-
noma de origen (Sorensen, 1990). gacin y hasta legislacin tambin es esencial para
No obstante, el arbitraje tributario internacional el crecimiento. Tal infraestructura debe financiarse con
impone graves restricciones a la capacidad de una alguna forma de tributacin, pero existen lmites so-
determinada autoridad fiscal de establecer tasas impo- ciales a la recaudacin posible a partir de los ingresos
sitivas sobre los ingresos de capital (y los productos de la mano de obra en sociedades con bajos niveles de
bsicos). La competencia tributaria internacional tie- ingreso per cpita. As pues, surge una compensacin
ne lugar entre los pases, explcita o implcitamente, potencial entre las bajas tasas impositivas sobre las
cuando el capital puede moverse libremente entre ellos. empresas para estimular la inversin privada (interna
Cuando los mercados de capital se equilibran, aunque y externa), por un lado, y las altas tasas destinadas a
cualesquiera dos pases no coordinen explcitamente financiar la provisin de infraestructura fsica y social,
sus sistemas tributarios, cada uno debe de igual mane- por el otro. No queda claro, por lo tanto, si las tasas
ra tomar en cuenta el sistema tributario del otro al di- impositivas ms bajas son necesariamente las ms pro-
sear el suyo propio. Como demuestran Razin y Sadka picias para el crecimiento.
(1994), cuando ambos pases adoptan uno de los prin- La nueva geografa econmica ofrece buenas
cipios polares (el criterio de la fuente o el de la resi- razones analticas para creer que el capital no es ente-
dencia), los mercados internacionales de capital llega- ramente mvil (es decir, indiferente a la ubicacin)
debido a las economas de concentracin, etc., de modo
rn a un equilibrio a tasas de impuesto y de inters
que el potencial de recaudacin tributaria tambin re-
positivas; pero si adoptan principios diferentes (o una
sulta afectado. Ms que tomar parte en una simple
combinacin de ellos), es posible que no haya un equi-
carrera hacia el abismo, las economas centrales
librio viable. Sin embargo, si los mercados de capital
avanzadas tal vez puedan actuar como semimonopolios
estn integrados pero los sistemas tributarios no estn
al fijar precios (o sea, impuestos) en contra de las
armonizados, surgir la competencia tributaria.
economas perifricas menos avanzadas. Sin embargo,
Si ninguno de los dos pases influye en los pre-
quiz la integracin no lleve a reducir las tasas impo-
cios (es decir, son pequeos en relacin con la eco- sitivas y pueda ser coherente con el mantenimiento de
noma mundial), esta competencia llevar a una nive- grandes Estados de bienestar (Baldwin y Krugman,
lacin de la productividad marginal de la inversin en 2000). Por su parte, Kind, Knarvik y Schjelderup (1999)
los pases (es decir, el principio de residencia). No extienden formalmente este resultado, ya que encuen-
podr obtenerse ms ganancia de la armonizacin tran que es necesario gravar el capital con un impuesto
tributaria y no es necesaria la coordinacin interguber- segn la fuente para captar la externalidad positiva que
namental. No obstante, algunos pases (como los Es- surge de la concentracin. Debido a la existencia de
tados Unidos) o grupos de pases (como la Unin costos de transaccin y economas de escala, los
Europea) de hecho son grandes en el sentido de que inversionistas se sienten atrados por los mercados ms
pueden formular sus polticas fiscales en funcin de sus grandes, que luego precisan menos incentivos tributa-
efectos en los precios mundiales. El pas con algn rios para atraer inversiones que si no fuera as (Haufler
poder monoplico de hecho provocar que la tasa de y Wooton, 1999). Por ltimo, estos impuestos sobre el
inters mundial se eleve por encima de su propio pro- capital semimvil pueden usarse para producir un bien
ducto marginal de capital, si se trata de un inversio- pblico y aliviar la presin tributaria sobre los traba-
nista extranjero neto. En este caso, la coordinacin jadores inmviles (Andersson y Forslid, 1999).
fiscal internacional ser una mejora hacia el ptimo de Los aspectos analticos de este problema se pre-
Pareto (Dixit, 1985). Sin embargo, la existencia de un sentan en el apndice, en el marco de un modelo sim-
arreglo regional (como la Unin Europea) posibilita ple de una economa con un mercado de capital abier-
beneficios en virtud de la coordinacin dentro de la to y dos tipos de capital. Si existe slo un tipo de ca-
regin, lo que produce una mayor recaudacin y ma- pital mvil y privado, entonces el modelo repro-
yor inversin interna, aun sin una coordinacin mun- duce el resultado convencional de que todo incremen-
dial (Haufler y Wooton, 2001). Este ltimo caso pare- to de la tasa impositiva de las empresas nacionales
cera ser pertinente para pases de regiones en desarro- reducir el ingreso nacional. La tasa tributaria ptima
llo como Amrica Latina o el Caribe. es cero, o incluso negativa (subsidios) si stos pueden
Aun as, tambin es evidente (y se refleja en las financiarse con cargo a impuestos sobre otro factor
teoras de crecimiento endgeno modernas) que la inmvil, como la mano de obra. Adems, est claro que

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si se reduce la tasa impositiva de las empresas inter- cierto que el nivel de ingreso nacional resultante de-
nacionales o la de quienes compiten por la inversin pende en efecto de la tasa impositiva internacional, y
interna extranjera, luego, a fin de mantener los nive- cuando los pases de origen o los pases receptores
les de ingreso nacional, ser necesario reducir tambin competidores la reducen, el ingreso nacional baja.
la tasa impositiva de las empresas nacionales. Sin No obstante, y de mayor relevancia an, el modelo in-
embargo, una vez que se introduce un segundo tipo de dica que incluso en estas circunstancias, la presin por
capital infraestructura social, resulta ptima una mantener baja la tasa impositiva de las empresas re-
tasa tributaria positiva sobre las empresas, ya que aun- ducir an ms el ingreso nacional.
que reduce el acervo de capital privado, como antes, En suma, hay slidas razones, bien fundamenta-
tambin aumenta el acervo de capital pblico. El va- das en la teora econmica, para creer que con una
lor ptimo de la tasa impositiva depende de la produc- tributacin ms eficaz de los ingresos procedentes de
tividad marginal de ambas formas de capital. los activos extranjeros se puede obtener cuantiosos
Las implicaciones de poltica son considerables. recursos fiscales para apoyar el desarrollo sostenible
Por un lado, en los pases en desarrollo con una infra- de Amrica Latina y el Caribe. Para los pases en de-
estructura relativamente escasa y cuya productividad sarrollo que tienen obligaciones externas mayores que
marginal es mayor (en tanto que la productividad mar- sus activos en el exterior, y que tienen considerables
ginal del capital mvil se iguala a escala mundial), hay dificultades para registrar estos ltimos, los impuestos
argumentos econmicos slidos para que las tasas sobre los ingresos de capital segn la fuente son la
impositivas de las empresas sean mayores que en los mejor solucin. Sus efectos distorsionadores sobre la
pases avanzados. De hecho, los pases receptores de- inversin pueden mitigarse con un buen plan tributa-
beran fijar su tasa tributaria ptima independientemen- rio (particularmente compensaciones por reinversin
te de la tasa internacional. Por otra parte, tambin es nacional y crditos fiscales internacionales).

IV
Problemas prcticos de la tributacin
internacional

En la prctica, la tributacin de los activos internacio- sos fiscales obtenidos como resultado de esta activi-
nales tiene que ver con el carcter de residente o no dad por los pases receptores o de origen.
residente del titular, por un lado, y con las filiales de Tampoco hay mayor informacin estadstica so-
empresas y los activos de cartera por el otro. El prin- bre los impuestos pagados o por pagar sobre las tenen-
cipal inters radica, de hecho, en la tributacin de las cias en cartera de ttulos de participacin en el capital
filiales de empresas extranjeras, es decir, los flujos de y ttulos de deuda. En general, la prctica utilizada en
IED desde el exterior. En Amrica Latina y el Caribe, la regin es no gravar los intereses, dividendos o ga-
el acervo de ese tipo de IED hasta 2000 ascenda a nancias de capital que perciben los no residentes, con
607 000 millones de dlares (UNCTAD, 2001). Suponien- el argumento de que el gravamen slo aumentara el
do que los pagos registrados de impuestos sobre los costo de los prstamos por encima de la tasa de retor-
ingresos que efectan las filiales de las empresas esta- no vigente en los mercados de capital internacionales
dounidenses (como se ver ms adelante) son repre- ms la prima de riesgo pas. Este criterio se basa en el
sentativos de todas las inversiones extranjeras en la precedente establecido por los Estados Unidos en 1984,
regin, el monto total de los ingresos tributarios de esta de eximir del impuesto retenido en la fuente
categora pagados a los pases receptores fue de aproxi- (withholding tax) a los extranjeros que no residen en
madamente 15 000 millones de dlares en 2000. En ese el pas y cuyas carteras de inversiones les devengan
ao, el acervo de IED de los pases de Amrica Latina intereses (OCDE, 1998). Los no residentes que invier-
y el Caribe en el exterior (es decir, de filiales en el ex- ten en la bolsa de los Estados Unidos estn exentos del
terior) se evalu en 111 000 millones de dlares pago de impuestos sobre las ganancias de capital, pero
(UNCTAD, 2001), pero no existen registros de los ingre- deben pagar el impuesto estadounidense sobre los di-

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REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002 75

videndos devengados. La decisin de los Estados Uni- Banco de Pagos Internacionales sobre los depsitos
dos oblig a todos los dems pases industrializados a bancarios internacionales indica que los depositantes
hacer lo propio. no bancarios son muy sensibles a los impuestos nacio-
Si bien los pases industrializados pueden gravar nales sobre el patrimonio, a la obligacin de declarar
las ganancias de capital obtenidas en el extranjero por los intereses devengados y a las tasas de inters. Esto
sus propios residentes, muchos pases en desarrollo no significa que la evasin fiscal es uno de los factores
estn en condiciones de hacerlo debido a su infraes- que determinan tales depsitos y que la sensibilidad
tructura tributaria. El Convenio de la OCDE y del Con- mencionada aument significativamente durante el
sejo de Europa sobre asistencia mutua en materia decenio de 1990 (Huizinger, 2001).
tributaria, firmado en 1988, garantiza que la informa- En consecuencia, la investigacin emprica se ha
cin sobre estas tenencias se comparta con otros go- centrado en la tributacin de los ingresos devengados
biernos de la OCDE, pero no con pases que no son por las filiales extranjeras, en especial de las empre-
miembros de esa organizacin. Con respecto a las gran- sas estadounidenses, ya que el Departamento de Co-
des tenencias internacionales en cartera de los residen- mercio de los Estados Unidos publica datos extraordi-
tes de Amrica Latina y el Caribe, los datos son an nariamente detallados. Podemos suponer que las cifras
ms escasos, pues la mayor parte de esos activos no del cuadro 2 son representativas de los impuestos pa-
han sido declarados a las autoridades tributarias de esos gados por todas las filiales extranjeras en la regin. La
residentes.5 Sin embargo, el anlisis de los datos del tasa tributaria efectiva media de Amrica Latina y el

CUADRO 2
Todos los pases: Ingresos y tributacin de las filiales de las empresas de los
Estados Unidos en el mundo, 1998
(Miles de millones de dlares)

Ingresos Costo de Impuestos sobre Ingresos Tasa efectiva del Otros impuestos
declarados las ventas los ingresos pagados netos impuesto sobre locales pagados
en el extranjero los ingresos (%)

Todos los pases 2 115 1 937 41 137 23 112

Canad 248 233 5 10 33 7


Europa 1 208 1 102 22 84 21 73
Amrica Latina y el Caribe 245 218 5 23 17 14
Africa 22 19 1 2 38 1
Oriente Medio 10 8 1 1 50 14
Asia y el Pacfico 378 358 8 17 32 3

Amrica del Sur 127.0 120.7 1.8 4.5 25 11.7


Centroamrica 77.0 69.5 1.9 5.7 25 2.3
Caribe 41.3 27.7 1.0 12.5 7 0.4
Argentina 21.4 20.5 0.4 0.4 50 2.6
Brasil 67.0 63.2 0.6 3.2 16 7.2
Chile 10.1 9.1 0.2 0.8 20 0.5
Mxico 67.5 61.6 1.7 4.1 29 1.8
Venezuela 10.3 10.2 0.2 ... ... 0.5

Bermuda 18.0 11.3 0.3 6.5 4 ...


Indias Occidentales
Britnicas 11.7 7.6 0.2 3.9 3 ...

Fuente: Cifras calculadas por el autor, sobre la base de los datos obtenidos en el Departamento de Comercio de los Estados Unidos. La tasa
efectiva del impuesto sobre los ingresos es el impuesto sobre los ingresos pagado en el extranjero, dividido por los ingresos brutos (ingresos
netos ms el impuesto sobre los ingresos pagado en el extranjero).

5 Las estadsticas detalladas que publica el Departamento del Teso- incluyen los resultados de las operaciones de los bancos de la re-
ro de los Estados Unidos sobre las tenencias extranjeras de activos gin, con inclusin de las reservas de los bancos centrales; y en
financieros estadounidenses (principalmente depsitos bancarios y segundo lugar, porque las tenencias ms importantes provienen de
bonos del gobierno) no permiten determinar las tenencias de los los centros financieros extraterritoriales y por lo tanto pertenecen a
residentes en Amrica Latina y el Caribe. En primer lugar, porque no residentes en esos centros.

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76 REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002

Caribe est bien por debajo de la que se paga en cual- Beetsma, 2000). El anlisis de los datos de los Esta-
quier otra regin del mundo. Sin embargo, esto se debe dos Unidos realizado por Altshuler, Gruber y Newlon
casi exclusivamente a la incidencia de los pases de (1998) confirma este punto de vista, indicando que la
fiscalidad baja del Caribe: segn la informacin dis- elasticidad de las inversiones manufactureras estado-
ponible, dos jurisdicciones caribeas por s solas unidenses en el exterior con respecto a las tasas impo-
(Bermuda y las Indias Occidentales Britnicas) tienen sitivas del pas receptor es mayor que la unidad y cre-
mayores ingresos brutos que las cinco economas ms ci entre los decenios de 1980 y 1990.6
importantes del continente, mientras que sus tasas Como se ha visto, los pases desarrollados tien-
tributarias efectivas son la dcima parte de las de cual- den a aplicar el principio de la tributacin segn la
quier otro pas de la regin. Por el contrario, las tasas residencia, pues habitualmente la posicin neta de los
efectivas de Amrica del Sur y Centroamrica son si- activos en el exterior es positiva y este principio per-
milares a las de Europa, aunque menores que las de Asia. mite maximizar los beneficios tributarios. Por lo ge-
Adems, como muestra el cuadro 3, la situacin neral, los pases en desarrollo prefieren el principio de
actual obedece a una tendencia general decreciente de la tributacin segn la fuente, porque son receptores
la carga tributaria en las principales economas de la de cuantiosos volmenes de IED. Sin embargo, varios
regin; el promedio para Argentina, Brasil, Mxico y mercados emergentes, como Argentina y Mxico, han
Venezuela disminuy de 50% en el perodo 1983-1986 modificado el rgimen impositivo, cambiando la
a 25% en el perodo 1993-1997. Esto es sin duda con- tributacin segn la fuente por la tributacin segn la
secuencia de una competencia tributaria cuyo objeto residencia, con el objeto de estimular las inversiones
es atraer la inversin extranjera. extranjeras y captar los ingresos procedentes de los
Conover y Nichols (2000) confirman conclusio- activos externos de sus residentes.
nes anteriores en el sentido de que las empresas esta- El problema para los pases en desarrollo se ve
dounidenses de hecho trasladan ingresos por todo el agravado por el hecho de que los principales pases
mundo en gran escala, aunque s respondieron a la Ley industrializados aplican sistemas internacionales de
de Reforma Tributaria de 1986, remitiendo las utilida- impuestos sobre los ingresos que se apartan de ambos
des a los Estados Unidos. Lo mismo puede decirse de principios en su forma ms pura. Por ejemplo, los
las empresas de los pases europeos miembros de la Estados Unidos gravan tanto los ingresos devengados
OCDE, en las que se realiza una amplia reestructuracin en el exterior por los residentes estadounidenses como
de los precios de transferencia y del capital (por ejem-
plo, las deudas intrafirma), inducida por la tributacin,
pese a que la Convencin modelo sobre el ingreso y 6 Concretamente, los autores estiman que la elasticidad aument de
el capital y las Directrices sobre precios de transferen- -2 a +3 entre 1984 y 1992. Curiosamente, esta cifra es muy similar
al valor de la elasticidad correspondiente (-1/1-) entre el acervo de
cia de la OCDE preconizan la aplicacin de precios de capital K y la tasa impositiva t pronosticado por el modelo expues-
mercado a las transacciones intrafirma (Bartelsman y to en el apndice para valores plausibles de los parmetros.

CUADRO 3
Amrica Latina y el Caribe: Ingresos y tributacin de las filiales de empresas de los
Estados Unidos en la regin, 1998
(Miles de millones de dlares)

Ingresos Costo de las Impuestos sobre Ingresos Tasa efectiva del Otros impuestos
declarados ventas los ingresos pagados netos impuesto sobre locales pagados
en el extranjero los ingresos (%)

Total de Amrica
Latina y el Caribe 245.1 217.8 4.6 22.7 17 14.4

Amrica del Sur 127.0 120.7 1.8 4.5 25 11.7


Centroamrica 77.0 69.5 1.9 5.7 25 2.3
Caribe 41.3 27.7 1.0 12.5 7 0.4

Fuente: Cifras calculadas por el autor, sobre la base de los datos obtenidos en el Departamento de Comercio de los Estados Unidos. La tasa
efectiva del impuesto sobre los ingresos es el impuesto sobre los ingresos pagado en el extranjero, dividido por los ingresos brutos (ingresos
netos ms el impuesto sobre los ingresos pagado en el extranjero).

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REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002 77

los ingresos obtenidos en los Estados Unidos por los estructura tributaria en lugar de recurrir a reducciones
no residentes en ese pas. Adems, generalmente no generalizadas.
reconocen la totalidad de los impuestos pagados en el Las empresas que ms probablemente modifiquen
exterior como parte de las obligaciones tributarias en sus decisiones de localizacin en funcin de los nive-
los Estados Unidos. Este sistema integral tiende a des- les de tributacin sern aquellas empresas transna-
alentar las inversiones en el exterior, porque se aparta cionales cuya meta es minimizar los costos en el corto
del principio de neutralidad en la exportacin de ca- plazo y que tienden a hacer hincapi en una produc-
pitales, es decir, la tasa impositiva vara segn el pas cin de bajo valor agregado. Las empresas transna-
de destino. Por otra parte, actualmente los Estados cionales cuyo objetivo es maximizar la rentabilidad en
Unidos aplican distintas reglas a la tributacin sobre el largo plazo estn ms interesadas en asegurar la fle-
ingresos externos devengados por residentes en aquel xibilidad de sus estructuras internacionales de produc-
pas, segn que las operaciones sean realizadas direc- cin y, por ende, en otros factores vinculados con la
tamente por personas estadounidenses (por ejemplo, a localizacin, como la calidad de la mano de obra, la
travs de una filial en el exterior) o indirectamente, a estabilidad de la moneda, el acceso a los mercados y
travs de una empresa extranjera. la disponibilidad de recursos naturales. Consideran que
En la actualidad, los ingresos obtenidos fuera de las desgravaciones impositivas son beneficios impre-
los Estados Unidos en el primer caso estn sujetos a vistos que se tienen en cuenta (y se reclaman) slo
impuestos, mientras que en el segundo slo se gravan despus de que se hayan cumplido otros criterios ms
los ingresos al distribuirse a personas estadounidenses. importantes. Adems, si bien los incentivos fiscales
De manera que, si los inversionistas de los Estados pueden justificarse por el deseo de generar externalida-
Unidos recurren a la modalidad empresarial para sus des tecnolgicas, en la prctica la capacidad de una
operaciones en el exterior, pueden diferir las imposi- economa en desarrollo para aprovechar estos benefi-
ciones en el pas y aprovechar los diferenciales tributa- cios depende de la existencia previa de una capacidad
rios entre pases, al menos en el corto plazo. Adems, a empresarial adecuada y de una fuerza de trabajo capa-
fin de regular los crditos fiscales externos disponibles citada y, por lo tanto, de la existencia de impuestos
y otros asuntos afines (como la postergacin de la relativamente elevados (Blomstrm, 2001).
tributacin en los Estados Unidos de los ingresos obte- Otro problema asociado con este tema es el de los
nidos en el exterior), el sistema se ha convertido en un centros financieros extraterritoriales. Al permitir que las
conjunto sumamente complejo de reglas que desalienta empresas transnacionales, a travs de los precios de
la movilidad de los capitales y alienta el uso de los transferencia, declaren la mayor parte de sus ganancias
parasos fiscales para realizar las inversiones externas. en sociedades ficticias radicadas en estos centros, los
El estudio publicado por la OCDE (2001) es el ms ingresos tributarios resultantes de la inversin y pro-
fundamentado de los trabajos recientes sobre el pro- duccin en pases en desarrollo que no sean centros
blema de los incentivos tributarios a la IED, tanto en lo extraterritoriales se pierden para los pases receptores.7
que se refiere a los pases miembros de esta organiza- El Foro sobre Estabilidad Financiera (2000) abord el
cin como a los que no son miembros de ella. En l tema de los centros extraterritoriales desde el punto de
se muestra que el impuesto sobre los ingresos de las vista de la inestabilidad sistmica de los mercados
empresas constituye un apoyo importante para la apli- internacionales de capitales. Los centros que no pue-
cacin de los impuestos sobre las ganancias de capital den o no quieren adherir a las normas internacionales
de los accionistas. Tambin cumple una funcin de de supervisin (en razn de la debilidad de sus prcti-
retencin para las empresas extranjeras. Asimismo, se cas de supervisin o de la falta de cooperacin o de
justifica como un cobro por los bienes y servicios p- transparencia) plantean problemas en materia pruden-
blicos, y por el aporte de los gobiernos locales en la cial para la supervisin eficaz de los intermediarios fi-
renta econmica. La OCDE recomienda cautela acerca del nancieros internacionales y problemas de integridad del
uso de incentivos para promover la IED especialmente mercado vinculados con la eficacia de las actividades
medidas como las moratorias impositivas, que promue-
ven la elusin fiscal y subraya los riesgos que entra-
a otorgar beneficios excesivos al acervo de capital 7 Un caso especialmente conflictivo es el uso de empresas extran-

existente en contraposicin con las nuevas inversiones jeras de ventas para reducir la carga impositiva de los exportadores
estadounidenses, pero como esto se hace principalmente a travs de
netas. Buena parte de los efectos de reasignacin de- las Islas Vrgenes de los Estados Unidos, el tema escapa al alcance
seados puede lograrse mediante un nuevo diseo de la de este documento.

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78 REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002

internacionales de fiscalizacin de las actividades Por ltimo, en los ltimos aos, las inversiones
ilcitas y de las conductas de mercado indebidas. de cartera extranjeras han sido objeto de varias medi-
El Grupo de Accin Financiera sobre el Lavado das tributarias encaminadas al control de los ingresos
de Dinero (OCDE, 2000) defini, en un principio, 35 y egresos de capitales en varios mercados emergentes.
jurisdicciones como pases o territorios que no coope- Aunque en el presente documento se aborda la
ran en reas clave de la transparencia y el intercam- tributacin directa sobre los ingresos procedentes de
bio de informacin necesarias para cumplir con las activos extranjeros y no los impuestos indirectos (es
normas internacionales contra el lavado de dinero. La decir, sobre el volumen de negocios) que afectan a las
lista inclua a las Bahamas, Dominica, las Islas Cai- transacciones de activos,9 cabe observar que los im-
mn, Panam, Saint Kitts y Nevis y San Vicente y las puestos retenidos en la fuente sobre los ingresos de los
Granadinas, en la regin, y tambin Filipinas, Israel, activos pueden tener un efecto moderador similar, ya
Lbano, Liechtenstein y Rusia. Seis de estos pases y que si bien la base es menor la tasa es mucho ms
territorios, con inclusin de Bermuda y las Islas Cai- elevada (Zee, 2000). Evidentemente, este tipo de im-
mn, se comprometieron rpidamente a eliminar las puesto puede disearse de modo tal que incentive a los
prcticas indebidas para fines de 2005. Tras la adop- inversionistas extranjeros a adquirir activos con plazos
cin de medidas globales contra el terrorismo despus de vencimiento mayores o a mantenerlos durante ms
de septiembre de 2001, los dems Estados del Caribe tiempo. Adems, este tipo de impuesto retenido en la
y territorios britnicos8 en la regin haban comprome- fuente se aplicara a muchos residentes tenedores de
tido, para febrero de 2002, su adhesin a normas in- ttulos nacionales (especialmente bonos del gobierno
ternacionales de transparencia, intercambio de informa- de alto rendimiento) adquiridos mediante mecanismos
cin y competencia leal en materia tributaria. extraterritoriales a fin de evitar la tributacin.

V
Nuevas cuestiones de poltica para
Amrica Latina y el Caribe

Desde el punto de vista de las autoridades tributarias del principio de traslado a los parasos fiscales em-
de los pases en desarrollo, actualmente los acuerdos pleado por los Estados Unidos.
de doble tributacin son la nica manera confiable de Si se aplicaran de manera uniforme, tanto el prin-
controlar las transacciones intrafirma y de esta mane- cipio de tributacin segn la fuente como el principio
ra resolver el problema de los precios de transferencia de tributacin segn la residencia, podran servir de
(OCDE, 1998). As, es necesario asegurar la posibilidad base para un sistema eficaz de cooperacin tributaria
de lograr un intercambio de informacin mucho ms internacional. As, Tanzi (1996a, 1996b y 1998) sos-
amplio que el actual, en el marco de los tratados exis- tiene que ha llegado el momento de crear algn tipo
tentes, especialmente en lo que se refiere a los activos de organizacin tributaria mundial, cuya funcin no
radicados en los Estados Unidos. Sin embargo, estas sera fijar o recaudar impuestos (lo que no resultara
medidas resultan ineficaces si se emplean los centros polticamente viable) sino ms bien brindar apoyo a las
extraterritoriales como puntos de fijacin de precios de autoridades nacionales pertinentes. Esta organizacin:
transferencia y de elusin tributaria. En consecuencia, i) vigilara los sistemas tributarios en todo el mundo;
ante la inexistencia de un acuerdo tributario multilateral ii) constituira un foro de polticas; iii) resolvera las
integral, sera deseable una revisin de los crditos controversias en materia de competencia tributaria;
fiscales establecidos en los actuales acuerdos de doble iv) ejercera una presin moral sobre quienes se bene-
tributacin. Lo mismo puede decirse de la aplicacin

9 No obstante, vase un anlisis exhaustivo de este tema en


8 Tambin las Islas del Canal (o Anglonormandas). FitzGerald (1999).

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REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002 79

fician sin asumir carga alguna; v) recopilara estads- que en forma universal lo nico que se lograra es tras-
ticas tributarias; vi) transmitira las mejores prcticas, ladar el lugar formal en que se realizan los pagos de los
y vii) elaborara cdigos de conducta para la adminis- tributos. Los avances logrados en la propuesta europea,
tracin tributaria. aunque limitados al intercambio de informacin sobre
Sin embargo, resulta difcil imaginar cmo se los pagos, podran constituir un precedente para los
podra implementar esta propuesta. No es probable que pases de Amrica Latina y el Caribe. En este contexto,
los Estados Unidos estn dispuestos a modificar su Zee (2000) defiende un impuesto retenido en la fuente
propio sistema tributario con el solo objeto de aumen- sobre todas las entradas de capital a los mercados emer-
tar la participacin de otros pases en la recaudacin gentes, que incluya una disposicin de crdito y reinte-
tributaria. Las posibilidades de reforma son algo me- gro que opere en el marco administrativo del sistema
jores en la Unin Europea, debido a los esfuerzos que tributario existente del pas receptor y que sera mucho
se estn haciendo para armonizar las normas tributarias ms difcil de evadir que las reservas obligatorias.
de las empresas en el mercado nico y el acuerdo in- Como se ha sealado, los esfuerzos por mejorar
cipiente sobre la prevencin de la competencia y la la coordinacin entre las autoridades tributarias nacio-
evasin tributarias entre Estados miembros. El inters nales con el objeto de abordar el tema del delito orga-
de los miembros de la OCDE en coordinar medidas con- nizado y el blanqueo de dinero, pueden servir para re-
tra la elusin y la evasin de impuestos y la compe- formar la administracin tributaria. Tanto los bancos
tencia entre ellos con la consiguiente presin sobre como los reguladores han sido objeto de fuertes pre-
los centros extraterritoriales es indicativo de su pre- siones para compartir informacin sobre las transac-
ocupacin por sus propias bases imponibles. Ampliar ciones financieras, como parte de estas medidas de lu-
estas medidas de cooperacin a los pases de ingresos cha contra el delito, y en ese proceso, divulgar informa-
medios que no son miembros de la OCDE (muchos de cin sobre los activos en el exterior de los residentes
los cuales ya son reconocidos como observadores en de una jurisdiccin tributaria determinada. Esto podra
la organizacin) sera un paso lgico y tcnicamente apuntar a la necesidad de lograr en la regin un ma-
viable. yor intercambio de conocimientos tcnicos y de infor-
El solo hecho de que las autoridades tributarias macin propiamente dicha.
de los pases industrializados proporcionaran informa- La existencia de un acuerdo regional de coopera-
cin mejorara la situacin. Como los datos se recopi- cin en materia tributaria (como el de la Unin Euro-
lan de todos modos, con el objeto de gravar los divi- pea) permite mejorar la coordinacin dentro de la re-
dendos, el costo final no sera abrumador. Esta alter- gin, posibilitando un aumento de la recaudacin y de
nativa exigira tener confianza en la capacidad admi- la entrada de inversiones, sin que haya coordinacin
nistrativa, la independencia y la reserva de las autori- global (Haufler y Wooton, 2001). De hecho, a medida
dades tributarias de al menos los pases ms importan- que los incentivos a las inversiones en los pases en
tes de Amrica Latina. Durante un perodo de transi- vas de industrializacin han evolucionado en los lti-
cin, una alternativa posible sera recaudar los impues- mos aos hacia el campo regulatorio en lo que se
tos en la fuente y simplemente transferirlos a las auto- refiere al acceso a los mercados, a la proteccin del
ridades del pas de residencia. Como mnimo, podran medio ambiente y a las normas laborales, tambin se
establecerse los principios de intercambio de informa- ha hecho necesaria una mayor cooperacin a fin de
cin en el marco de la proyectada Area de libre comer- evitar una carrera hacia el abismo (FitzGerald, 2001).
cio de las Amricas, como contrapartida de los dere- Adems, un acuerdo regional que haga ms predecibles
chos de propiedad garantizados con arreglo a las dis- las normas tributarias nacionales tendr un efecto po-
posiciones propuestas en materia de inversiones. sitivo, porque la incertidumbre sobre la rentabilidad
La propuesta de la Unin Europea de gravar los futura puede tener un impacto desproporcionado sobre
pagos de intereses transfronterizos la directiva so- las decisiones de inversin (Dixit y Pindyck, 1994).
bre el impuesto retenido en la fuente demuestra que As pues, el intercambio de informacin es esen-
una medida de este tipo es viable (Comisin Europea, cial para la cooperacin en materia tributaria, aunque
1998). Aun quienes se oponen a ella coinciden en que es preciso recordar que la amplitud y utilidad de estos
en principio los impuestos retenidos en la fuente se intercambios se ven limitadas por obstculos polticos,
justifican porque tienen un efecto neutro para los jurdicos, tcnicos y administrativos (Tanzi y Zee,
inversionistas que declaran debidamente sus obligacio- 1999). En general, los impuestos retenidos en la fuen-
nes tributarias en otro sitio, pero a menos que se apli- te pueden ser la nica solucin al problema de los

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80 REVISTA DE LA CEPAL 77 AGOSTO 2002

ingresos fiscales. Es poco probable que pueda desarro- sos alcanzados en materia de cooperacin tributaria
llarse un sistema eficiente y completo de intercambio entre los pases miembros de la OCDE sobre todo los
de informacin. Este hecho deja abierta la posibilidad miembros de la Unin Europea no slo sientan un
de utilizar la recaudacin de los impuestos retenidos precedente para un acuerdo regional, sino que consti-
en la fuente en el lugar donde se originan, como im- tuyen la base para exigir la cooperacin de los pases
puestos finales (Tanzi, 1998, pg. 21). Concretamen- desarrollados. En los pases de Amrica Latina y el
te, para abordar el problema de la transferencia de Caribe, dicho acuerdo tambin permitira captar una
ingresos, se podra aplicar a las empresas un impuesto proporcin mucho mayor de los ingresos tributarios
presunto sobre la base de sus activos brutos en lugar correspondientes a los ingresos del capital de sus pro-
de sobre los beneficios declarados. pios residentes, no slo de los activos no declarados
En resumen, las presiones en favor de una coope- en el extranjero sino tambin de los activos existentes
racin internacional eficaz para facilitar la recaudacin en el pas, reduciendo el inters por expatriar los capi-
de los impuestos sobre los ingresos estn aumentan- tales o la propiedad. Una colaboracin ms estrecha,
do. La creciente movilidad de los capitales a travs de en el marco de la red existente de tratados tributarios,
las fronteras nacionales plantea graves problemas a las mediante el intercambio de informacin y la adopcin
autoridades tributarias de los pases, preocupadas por de medidas conjuntas, permitira aumentar los recur-
gravar la renta derivada de la riqueza. La cooperacin sos fiscales disponibles en la regin. Esto traera apa-
entre las autoridades tributarias podra atenuar algunos rejados otros beneficios, como los desincentivos a la
de estos problemas, pero los conflictos jurisdicciona- fuga de capitales, una mayor estabilidad fiscal y
les y las leyes de secreto bancario han obstaculizado macroeconmica y un aumento de los recursos dispo-
los avances en este sentido. Sin embargo, los progre- nibles para reducir la pobreza.

APENDICE
Un modelo simple de impuesto sobre los ingresos
del capital en una economa abierta

Esta nota tiene por objeto ilustrar el problema de la tributacin tributacin, que producen una disminucin efectiva de t, no slo en
ptima sobre los ingresos del capital en una economa con un mer- el pas receptor sino tambin en los pases con los cuales aqul tie-
cado de capital abierto y dos tipos de capitales: uno de ellos priva- ne acuerdos similares. En consecuencia, en el equilibrio
do, mvil y directamente productivo (es decir, que genera ingre-
sos) y el otro pblico, inmvil e indirectamente productivo (es r (1 t ) = r * (1 t*) [3]
decir, infraestructura). El problema consiste en establecer un nivel
de tributacin que permita financiar la infraestructura y maximizar y sustituyendo la ecuacin [3] en la [2] se obtiene el acervo de ca-
el bienestar cuando el capital puede emigrar al exterior. pital de equilibrio
Considrese una economa en la que intervienen tres factores
de produccin: la mano de obra inmvil L, el capital mvil K y la 1
infraestructura financiada mediante los impuestos J. El ingreso na- . L J (1 t ) 1
cional Y est determinado por K= [4]
r * (1 t*)
Y = A. L K J [1]
Obsrvese que esto dotar al acervo de capital de una elasti-
En condiciones normales, el retorno del capital r puede de- cidad con respecto a la tasa tributaria que ser negativa y mayor que
terminarse mediante la expresin siguiente: la unidad. As, si se sustituye la ecuacin [4] en la [1], se obtiene el
ingreso nacional Y en funcin de dos tasas tributarias:
Y
r= = . L K 1 J [2]
K 1

(1 t ) 1
Y = AL J [5]
r * (1 t*)
La fuerza de trabajo y el acervo de infraestructura se conside-
ran para un perodo determinado, pero el acervo de capital es flexi-
ble, ya que puede entrar y salir, segn cul sea la tasa de retorno
despus de deducir los impuestos. Tambin se podra incluir una pri- De la ecuacin [5] parece deducirse que ante cualquier incre-
ma de riesgo adecuada, pero si es constante no afectar los resulta- mento de la tasa tributaria nacional a las empresas t se producir
dos. Considerando la tasa tributaria de un pas determinado t y las tasas una disminucin del ingreso nacional Y. La tasa ptima es cero, o
tributarias internacionales exgenas t* y de retorno r*, el capital in- incluso negativa (subsidios), a condicin de que stos puedan finan-
gresar al pas siempre y cuando las tasas de retorno despus de de- ciarse. Esta constituye la base del argumento tradicional en favor
ducir los impuestos resulten atractivas: es decir, si r(1t) r* (1t*). de reducir las tasas tributarias a las empresas en los pases en desa-
En este anlisis se hace caso omiso del efecto de los acuerdos de doble rrollo con el fin de estimular la inversin y el crecimiento. Adems,

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parece evidente que si la tasa tributaria internacional t* en general aumento tributario ya no genera una disminucin del acervo de
o la de los pases que compiten por obtener inversiones del exte- capital privado K sino que tambin incrementa el acervo pblico J.
rior en particular disminuye, para mantener los niveles de ingre- En las condiciones habituales, existe un valor ptimo y positivo de
so nacional tambin ser necesario reducir t. De este modo, se con- T para el cual el ingreso Y se maximiza, calculando la derivada de
sidera que la competencia tributaria internacional favorece la Y con respecto a t en la ecuacin [7]
maximizacin del bienestar.
Sin embargo, para que se cumpla esta condicin es preciso
suponer que tanto la fuerza de trabajo L como la infraestructura T= [9]
disponible J es independiente de la tasa tributaria. En este modelo, +
el acervo de infraestructura J es el acervo del ao anterior, menos
la depreciacin d ms las nuevas inversiones financiadas con los As, la tasa tributaria ptima es positiva y depende de las
ingresos provenientes de los impuestos sobre las utilidades K.r productividades marginales relativas de las dos formas de acervo de
capital K, J. De hecho, si la tasa tributaria se fija en cero, el ingreso
J = J 1 (1 d ) + t.K .r [6] nacional tambin ser cero y no habr infraestructura. Por extensin,
en los pases pobres, donde la infraestructura J es escasa y la pro-
A fin de simplificar la expresin algebraica, slo se tomar ductividad marginal es ms elevada (mientras que la productividad
en cuenta el trmino de la derecha de la ecuacin [6], porque el marginal del capital mvil K es la misma en todo el mundo), las tasas
primer trmino no vara con la tasa tributaria. As se puede volver impositivas de las empresas deberan ser ms elevadas que en los
a escribir la ecuacin [1], haciendo una sustitucin con la ecuacin pases avanzados.
[6] truncada y obtener De la ecuacin [8] queda claro tambin que el nivel resultan-
te de ingreso nacional seguir dependiendo de la tasa tributaria in-
Y = A. L {tr} K + [7] ternacional r*, incluso tras la aplicacin de la tasa tributaria nacio-
nal ptima. Si los pases de origen (es decir, aqullos de donde pro-
Sustituyendo en las ecuaciones [2] y [3] como antes, se ob- vienen las inversiones) o los pases receptores competidores redu-
tiene una nueva expresin para el ingreso nacional cen la tasa internacional, caer el ingreso nacional del pas recep-
tor, pues se atraer menos capital mvil. Sin embargo, aun en ese
[ ]
1

Y = a. L . {r * (1 t*)} t (1 t ) 1 [8] caso (reduccin de t*), iniciar una carrera hacia el abismo (es decir,
fijar el valor de t por debajo del de T) reducir el ingreso nacional
Y ya no est relacionada en forma monotnica e inversa con del pas receptor aun ms.
t en la ecuacin [8], como ocurra en la ecuacin [5], porque un (Traducido del ingls)

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