XX. HACIA UNA TEORIA DELA PRESUPUESTACION* VeRNE B. Lewis LAPREGUNTA de las 64 000 pesos sobre el gasto del presupueste publica es: Sobre qué base debera decidirse asignar X délares a la actividad A, en lugar de asignarlos a la actividad B o permitir que el contribuyente emplee el dinero para sus propésitos individuales? Hace mds de un decenio V.O. Key llamé la atencién hacia la falta de una teorfa presu- puestaria que nos ayudara a llegar a unarespuestaa dicha pregunta! Al sefalar que la formulacién de presupuestos es esencialmente una forma de economia aplicada, pues requiere la asignacion de recursos escasos entre demandas competitivas, el profesor Key pidid que se analizara esta pregunta desde el punto de vista de la teoria econémica. El propésito de este ensayoes analizar tres praposiciones que se han derivade de la teria economica,y que parecen aplicables ala formula- cién del presupuesto publico y ser los ladrillos apropiados para cons- truir una teorfa econémica del acte de formular presupuestos: la presu- puestacién. En pocas palabras, los tres principios son: i) Dado que los recursos escasean en relacién con la demanda, la prueba econémica basica por aplicares que el rendimiento de cada gasto sea dignodelo que cuesta, en comparacién con las opciones sacrificadas Por consiguiente, el andlisis presupuestario es, basicamente, una com- paracién de los méritos relativos de diversos usos de los fondos. ii) Es necesario un analisis incremental (es decir, el andlisis de los * Se reproduce con autorizacién de Public Adntinistration Revietv © 1952 por la Ame- rican Society for Public Administration (asrs), 1120 Street NW, Suite 500, Washington, DC 20005 Todos los derechos reservados. °V.O Key, Ir, “The Lack ofa Budgetary Theory”,en American Political Seieace Reviett, 34, diciembre de 1940, pp, 1137-1144. 2.Con este propésito, han sido particularmente iitiles las ideas tomadas de las obras de Herbert A. Simon con respecto a la aplicabilidad de conceptos econémicos a la administracién. Véase su Administrative Behavior, Nueva York, Macmillan, 1947. 363364 LOS ANOSCINCUENTA ¥ SESENTA, valores adicionales que derivaremos de un gasto adicional) a causa del fendémeno de la utilidad decreciente. El analisis de los incrementos es necesario y atil tan sélo en el margen o cerca de él. Este es el punto de equilibrio en que un gasto adicional, con cualquier propésito, produci- ria unrendimiento igual al gasto. if} La camparacién de los méritos relativos sdlo puede hacerse en funei6n de la eficacia relativa para alcanzar un objetive comun. La primera parte de este articulo se centrard en consideraciones de esos principios. Fn la segunda parte se esbozara y analizard una pro- puesta, a la que Harnaremes el procedimiento alternativo de presupues- tacién, de acuerdo con los tres principios. A lo largo de todo el ensayo se recalcaré lo aplicable de los conceptos creados por los economistas a los métodes de analizar estimaciones presupuestarias. El analisis va dirigido en particular a los problemas del gobierno federal; sin embargo, las ideas generales deben ser igualmente aplicables a unidades guber- namentales estatales y locales. El valor relativo Las decisiones presupuestarias debe tomarse sobre la base de valores relativos. No hay norma absoluta de valor, No basta decir que hacer un gasto con un propésito particular es deseable o vale la pena. Los resul- tados deben ser mas valiosos de lo que serian si sé empleara el dinero con cualquier otro propésito. Es preciso comparar esos valores relativos de los usosalternativos de los fondos, es necesario, porque nuestros recursos son insuficientes para todas las cosas que consideramos deseables y necesarias. De hecho, la presupuestacion publica es necesaria s6lo porque nuestros deseos su- peran a nuestros medios, Los deseos de los seres humanos son virtual- mente ilimitados. Aunque la oferta de recursos se haya extendido tanto en los ultimos decenios, sigue siendo escasa en relacién con la deman- da. Seria bueno que tuviéramos lo suficiente para todos, pero no es asi Se pueden satisfacer en parle algunas demandas, pero otras no podran ser atendidas en absoluto Laescasez de recursos en relaciéncan las demandas, nos sale al paso encada nivel de presupuestacién pablica. Los servicios pablicos consu-HACIA UNA TEORIA DE LA PRESUPUESTACION 365 men materiales y mano de obra escasos, que pueden tener diversos uses. Si se los emplea para actividades gubernamentales no se podra emplear- los con propésitos privados. Sise los destina ala actividad A del gobier- nono se podra destinarlos a la actividad B. Dicho en términos moneta- ries, el problema de la escasez surge en conexién con las asignaciones. Comacontribuyentes individuales, presionamos al Congreso para que rmantenga bajos los impuestos federales, de modo que una mayor pro- porcién de nuestros ya insuficientes ingresos personales esté disponible para satisfacer nuestros deseos. En vista de estas presiones, el Congreso habitualmente asigna menos de lo que pideneel presidente y los grupos de interés. A su vez, el presidente suele pedir al Congreso que asigne menos que el total de las estimaciones que le han presentado los jefes de las dependencias, que rara vez tienen fondos suficientes para hacer tadas las cosas que quisieran hacer o que le piden hacer cieros grupos deciudadanos, Ante recursos limitados, congresistas y funcionarios administratives tienen que optar: el dinero de que disponen servird para comprar esto o lo otro, pero no ambos. {Sobre qué base debe hacerse la eleccion? Los economistas, que se han especializado en problemas de escasez, tienen wna respuesta general para esta pregunta en la doctrina de la utilidad marginal. Esta doctrina, aplicada a la presupuestacion publica, fue formulada de este modo por el profesor Pigou: Con respect a la distribucién, a diferencia del costo agregado, de gastos opcionales del gobierno, es claro que asi como una persona obtendri mas satisfaccién de su ingreso si mantiene cierto equilibrio entre los diferentes tipos de gastos, también una comunidad lo lograra por medio de su gobier- no. E] principio del equilibrio es aportado en ambas casos por el postulado de que los recursos se deben distribuir entre diferentes usos, de modo que el rendimiento marginal de satisfaccion sea el mismo para todos ellos [...] El gasto se debe distribuir entre los acorazados y la ayuda a los pobres, de tal manera que hasta el tiltimo chelin dedicado a cada uno produzea el mismo rendimiento real. Tenemos aqui, nosdice la teoria, una prueba por medio de la cual se resuelve la distribucién del gasto a lo largo de distintas lineas.* En secciones posteriores consideraremos otros aspectos del concep- to de utilidad marginal; aqui sélo deseamos observar que este concepto planteael problema en términos de valores relativos y neabsolutos, Para 3 Citado por Key, op.cit,, p. 1139