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Interdisziplinre Studien zu Recht und Staat

Privatisierung staatlicher Kontrolle:


Befunde, Konzepte, Tendenzen

n Nomos Verlagsgesellschaft
U Baden-Baden
Interdisziplinre Studien zu Recht und Staat

In Verbindung mit
Winfried Brugger, Joachim Hruschka,
Arthur Kaufmann, Hermann Klenner,
Ernst-Joachim Lampe, Niklas Luhmann,
Manfred Rehbinder, Hubert Rottleuthner,
Rdiger Schott

herausgegeben von
Werner Maihofer und Gerhard Sprenger

Band3
Fritz Sack/Michael Vo/Detlev Frehsee/
Albrecht Funk/Herbert Reinke (Hrsg.)

Privatisierung staatlicher
Kontrolle:
Befunde, Konzepte, Tendenzen

..

Nomos Verlagsgesellschaft
Baden-Baden
O! . IC!_,
l --

Die Interdisziplinren Studien zu Recht und Staat sind eine neue Folge des Jahr
buchs fr Rechtssoziologie und Rechtstheorie, das in den Jahren 1970-1 993 beim
Bertelsmann Universittsverlag Reinhard Mohn bzw. Westdeutschen Verlag er
schienen ist.

Bereits in den letzten Jahren gingen die Inhalte sachlichen Notwendigkeiten gehor
chend zunehmend ber die Bereiche Rechtssoziologie und Rechtstheorie hinaus.
Fast immer wurden auch grundlegende Fragen der Rechtsphilosophie und Staats
theorie mitbehandelt. Dies soll im neuen Titel der Reihe zum Ausdruck kommen
und noch ein anderes: die in den Jahrbuch-Bnden verffentlichten Beitrge und
Diskussionen haben durchweg fachbergreifenden Charakter. Sie sind berwiegend
aus Tagungen hervorgegangen, die durch das Zentrum fr interdisziplinre For
schung (ZiF) der Universitt Bielefeld gefrdert wurden. Auch dies sollte in dem
neuen Namen deutlich werden.

berlingen/Bielefeld 1 994 Die Herausgeber

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Privatisierung staatlicher Kontrolle: Befunde, Konzepte, Tendenzen / Fritz Sack


(Hrsg.). - J. Aufl. - Baden-Baden: Nomos Verl.-Ges 1 995
(Interdisziplinre Studien zu Recht und Staat ; Bd. 3)
ISBN 3 -7890-4089-4
NE: Sack . Fritz [Hrsg.]; GT
.

1. Auflage 1995

Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1 995. Printed in Germany. Alle Rechte,

auch die des Nachdrucks von Auszgen, der photomechanisc hen Wiedergabe und der

bersetzung, vorbehalten.

Inhaltsverzeichnis

Fritz Sack, Hamburg/Michael Vo, Frankfurt a.M.

Vorwort 9

I Staat, Markt und Gesellschaft: ein wachsendes Spannungsverhlt


nis. Fragen und Persp ektiven aus unterschiedlicher Sicht

Trutz von Trotha, Siegen

Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung. Notizen


ber gesamtstaatliche Ordnungsformen der Gewalt 14

Albrecht Funk, Berlin

Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit. Das


Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkon
trolle in der politikwissenschaftlichen Diskussion 38

Roger Matthews, Enfield, Middlesex

Privatisation, Social Control and the State 56

Clif!ord Shearing, Toronto

Reinventing Policing: Policing as Governance 70

Rainer Keller, Hamburg

Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle


aus staatstheoretischer und ffentlich-rechtlicher
Sicht ........................................... 88

Frederic Ocqueteau, Paris

How is the Private Security Seetor Winning its Legitirnacy


in France? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

5
II "Modernisierung" und Strukturwandel. Staatliche Kontrolle in
Geschichte und Gegenwart

Herbert Reinke, Wuppertal

Der "starke Arm des Staates" gegen den "aufrechten Gang


der Unterschichten" ? Anmerkungen zur Wahrnehmung von
Instanzen und Formen staatlicher Sozialkontrolle durch
die neuere "crime and criminal justice history" 120

Nigel South, Essex

Privatization, Private Policing and the Administration


of Sanctions: Historical Remarks and Contemporary
Observations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Ralph Jessen, Berlin

Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle in


der _Geschichte der Industrialisierung. Das preuische
Beispiel im 19. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Thomas Lindenberger, Potsdam

Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs":


Die Konkurrenz von Ordnungskompetenzen auf Berliner
Straen vor dem Ersten Weltkrieg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Janina Czapska, Krakau

Tue Growing Privatization of Penal Justice and the Sense


of Personal Security in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 76

Katalin Gnczl, Budapest

Crime Prevention and Privatization of Control in Hungary 1 88

lstvan Sztldnger, Budapest

Anmerkungen zur Privatisierung der Sicherheit in Ungarn 194

6
Josef7.apletal Prag
,

Strukturelle Umwandlung der Staatskontrolle und die Ten


denzen zur Privatisierung in der Tschechischen Republik . .. 199

III Das Strafrecht und seine Institutionen im Sog von privatem


Zugriff und Profit

Winfried Hassemer, Frankfurt am Main

Aufgaben des Strafrechts in privater Hand ? 206

Hubert Beste/Michael Vo, Frankfurt a.M.

Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle durch kom

merzielle Sicherheitsunternehmen ? Analyse und Kritik 219

Detlef Nogala, Hamburg

Was ist eigentlich so privat an der Privatisierung so


zialer Kontrolle ? . . . . . . .
. . . . . . . .... ........ .
. . . . . . . 234

Peter Nitschke, Mnster

Rekommunalisierung der Polizei? Chancen und Probleme fr


die postmoderne plurale Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Arno Pilgram, Wien

Privatisierung der Vollstreckung ambulanter Sanktionen 275

Wolfgang Ludwig-Mayerhofer, Mnchen

Diversion und Privatisierung staatlicher Sanktionen 287

Kai Bussmann, Bielefeld

Ausbau und Legitimierung des Strafjustizsystems durch pro


zedurale Anpassung: Absprachen im Strafrecht . . . . . . . . . . 303

7
Michael Lindenberg, Hamburg

Verbrechen kann sich lohnen. Die Verknpfung privater kom


merzieller Interessen und staatlicher Sozialkontrolle
am Beispiel elektronischer berwachung . .............. 320

Fritz Sack, Hamburg

Einige Notizen zum Ertrag der Tagung 334

Literaturverzeichnis ................................ 343

Verzeichnis der Autoren 381

8
Fritz Sack, Hamburg, und Michael Vo, Frankfurt

Vorwort

Der vorliegende Sammelband vereinigt die Mehrheit der in Druckfassung


gebrachten Beitrge von rund zwei Dutzend Wissenschaftlern und For
schem, die sich auf einer Tagung v. 24.-26.Mrz 1994 im Zentrum fr
interdisziplinre Forschung (ZiF) der Universitt Bielefeld getroffen
haben.
Abweichend vom Titel dieser Publikation hat die damalige Vorberei
tungsgruppe - identisch mit den Herausgebern dieses Bandes - die Tagung
unter das Thema gestellt: "Privatisierung: Rckzug oder Strkung
staatlicher Sozialkontrolle". Diese Differenz zwischen Tagungs- und
Publikationstitel mag man einerseits als normales und unspektakulres
Fortschreiben einer wissenschaftlichen Tagung betrachten, deren Ertrag
sich in aller Regel nicht vollstndig vorentwerfen lt. Indessen lassen
sich an diese Beobachtung auch einige berlegungen knpfen, die auf den
spezifischen deutschen Diskussionsstand zu dem Tagungsgegenstand
verweisen und die sowohl den Ausgangspunkt als auch die Zielsetzung
der Tagung verdeutlichen.
Schon ein flchtiger Vergleich der Forschungs- und Diskussionsagenda
der deutschen und auerdeutschen Kriminologie lt eine auffllige
Diskrepanz in bezug auf die empirische und theoretische Analyse des sich
stndig beschleunigenden Wachstums der privaten "Sicherheitsindustrie"
in den Blick treten, die sich getrost als "technologische Lcke" der
deutschen Kriminologie insbesondere gegenber der angelschsischen
Kriminologie bezeichnen lt. Das hngt einerseits gewi mit der realen
Entwicklung zusammen. Die Situation in der Bundesrepublik ist noch
weit entfernt von der Dramatik, die die "Privatisierung" des Kollektivguts
"ffentliche Sicherheit" in den USA erreicht hat: dort standen bereits
1990 650.000 staatlichen Polizisten 2.000.000 "private security agents"
gegenber, wobei fr die neunziger Jahre weiter mit doppelt so hohen
Wachstumsraten im privaten wie im ffentlichen Bereich gerechnet wird
(Bayley 1994, S. 10). Die entsprechende Relation in der Bundesrepublik
drfte etwa 1: 1 betragen.

Die realen Unterschiede der wachsenden Substituierung staatlicher


durch private Akteure auf dem Feld der ffentlichen Sicherheit in den
einzelnen Lndern vermgen jedoch nicht alleine die fast vollstndige
Abwesenheit einer einschlgigen und nachhaltigen wissenschaftlichen

9
Fritz Sack, Michael Vo

Diskussion in der Bundesrepublik zu erklren. Hinzu kommt vermutlich


eine spezifisch deutsche Befangenheit gegenber diesem einschneidenden
Strukturwandel in der Gewhrleistung von ffentlicher Sicherheit und
Ordnung - eine Befangenheit, die sich nicht nur aus den Erfahrungen der
deutschen Geschichte seit dem ersten Weltkrieg, einschlielich denen der
Bundesrepublik, speist, sondern die bestimmt sind von einem
Staatsverstndnis, dessen Konturen eher von Thomas Hobbes als von
John Locke vorgezeichnet wurden. Flucht- und Angelpunkt dieser
Staatsauffassung ist die Unantastbarkeit und Unverbrchlichkeit des
11 staatlichen Gewaltmonopols 11 Genau dieses steht mit der Lizenzierung
und dem Auftreten nicht-staatlicher Akteure zum Zwecke der
Aufrechterhaltung ffentlicher Sicherheit zur Disposition. Hieraus aber
mag sich jene bis zur Leugnung reichende Hilflosigkeit erklren, die die
deutsche Reaktion aus Politik, ffentlichkeit und Wissenschaft gegenber
dem Gegenstand der Tagung auszeichnet. Es ist eine Haltung, die eher
der Logik eines Palmstrm - 11 da nicht sein kann, was nicht sein

darf. . 11 - folgt, als da sie sich daran machte, der Privatisierung in


.

empirischer und reflexionsbereiter Weise zu begegnen. (Der Widerschein


einer solchen Orientierung scheint noch auf in dem oben erwhnten binr
verengten Tagungstitel.)
Mit diesem Hintergrund im Kopf mgen sich dem Leser Einzelheiten
des Curriculums dieser Tagung und dieser Beitrge erschlieen. Die
Beschwerlichkeit einer mehrsprachigen Veranstaltung ohne angemessenen
Dolmetscherservice haben die Organisatoren - und Herausgeber dieses
Bandes - in Kauf genommen, um die Tagungsteilnehmer mit dem
avanciertesten Ergebnis- und Reflexionstand insbesondere im angel
schsischen Raum zu diesem Gegenstand zu konfrontieren. Dabei
rechtfertigt es das wissenschaftliche Verdienst, an dieser Stelle die
Tagungsteilnahme von Clifford Shearing von der University of Toronto,
einem Pionier auf diesem Forschungsfeld, besonders herauszustellen.
Ebenso wichtig war den Veranstaltern die Teilnahme von Kolleginnen
aus jenen Lndern, die aus ebenso naturwchsigen wie strukturellen
Grnden die vermutlich galoppierendste Entwicklung der Privatisierung
auf dem Feld der ffentlichen Sicherheit erfahren. Der - ein
gleichermaen untheoretischer wie euphemistischer Begriff - soziale
Umbruch in den ehemals sozialistischen Lndern erweist sich geradezu
als Schwungrad und Beschleuniger der Transformation von Staatlichkeit
in Gesellschaftlichkeit - auch auf dem Gebiet der ffentlichen Sicherheit.
Diese Lnder, deren frherer innerer Zustand gelegentlich mit der
Metapher einer Friedhofsruhe beschrieben wurde, sehen sich einem

10
Vorwort

Proze der "ursprnglichen Akkumulation" ausgesetzt, dessen Wucht und


Destruktionsspuren um so widerstandsloser hingenommen werden, je
mehr er sich als Vorgang gesellschaftlicher " Modernisierung "
darzustellen vermag. In bezug auf das Thema der Tagung tritt dabei eine
Ironie zutage, die zynischer nicht sein kann: es sind vielfach die
Angehrigen der frheren staatlichen - und diskreditierten - Sicher
heitskrfte, die nunmehr in der Uniform privater Wach- und Sicher
heitsunternehmen - besser denn je besoldet - bei der Abwicklung und
Transformation jener Ordnung ihren Dienst tun, um deren Verteidigung
willen sie einst die Gesellschaft unterdrckten.
Die disziplinre Herkunft der hier versammelten Autoren - neben
Kriminologen im engeren Sinne Historiker, Politologen, Rechtswis
senschaftler - gibt Anla zu zwei Bemerkungen an dieser Stelle, zu einer
inhaltlichen und einer disziplinpolitischen. In inhaltlicher Hinsicht handelt
es sich nach Ansicht der Herausgeber bei dem Thema der Tagung um
eine Problematik, die sich nach Ursprung, Umfang, Dimension und Per
spektive nicht auf die Ressortenge und Alleinzustndigkeit nur einer
Disziplin reduzieren lt - und das trifft auch fr die Kriminologie zu,
obwohl diese bekanntlich ja nicht mde wird, mit dem Anspruch der
Interdisziplinaritt aufzutreten.
Das Stichwort der "Interdisziplinaritt" bedarf indessen gerade wegen
seines unter Kriminologen weithin geteilten Anspruchs einer disziplin-,
besser noch: professionspolitischen Erluterung. Die hier dokumentierte
Tagung ist die zweite wissenschaftliche Veranstaltung, die von der
"Gesellschaft fr interdisziplinre wissenschaftliche Kriminologie
(GiwK)" konzipiert und durchgefhrt worden ist. Wie _bei der ersten,
ebenfalls dokumentierten (Frehsee u.a. 1993) Tagung, die brigens
bewut nicht als Mitgliedsveranstaltungen organisiert sind, ging es auch
bei diesem wissenschaftlichen Ereignis darum, dem herkmmlichen
Verstndnis kriminologischer Interdisziplinaritt einen dezidiert anderen
Akzent zu geben. Diese Absicht manifestiert sich am sichtbarsten in der
aktiven Beteiligung vor allem von Historikern und Politologen an der
Bielefelder Tagung.
Das letzte Wort dieser Vorbemerkung hat ein Dank an diejenigen In
stitutionen und Personen zu sein, die in diesem Band zwar nicht zu Wort
kommen, ohne deren Existenz und Mithilfe weder die Bielefelder Tagung
noch deren druckfertige Aufbereitung zustande gekommen wren. Das
Zentrum fr interdisziplinre Forschung (ZiF) in Bielefeld hat nicht nur
die Mittel fr Reise und Unterbringung der aktiven Teilnehmerinnen
bereitgestellt, sondern auch seinen notorisch vorzglichen Tagungsservice

11
Fritz Sack, Michael Vo

bei Vorbereitung und Abwicklung der Tagung verfgbar gemacht - dabei


stellvertretend einen Dank an die Professionalitt und Freundlichkeit von
Frau Hoffmann zu richten, schliet selbstverstndlich auch die
Anerkennung fr den Beitrag der brigen Mitarbeiter des ZiF ein, um aus
einem wissenschaftlichen Ereignis auch ein solches der Gastfreundschaft
zu machen.
Dieser Band sollte lngst das Licht der wissenschaftlichen ffent
lichkeit erblickt haben. Leider ist diese Rechnung ohne den Wirt gemacht
worden, sprich: angesichts im Nachhinein strflicher Unterschtzung des
- unter notwendiger und gewnschter Beteiligung der Autoren
zeitlichen, editorischen und redaktionellen Aufwands zur Erstellung einer
reproduktionsreifen Druckvorlage. Ohne die Mithilfe des PC-versierten
Thomas Barth und ohne die Geduld und Willigkeit von Frau Ruth Heise
wre das Buch vielleicht nicht zustande gekommen. Die Leser mgen
entscheiden, ob sich dieser allseitige Einsatz auch gelohnt hat.

N.B.: Die redaktionellen Ressourcen in Form von Zugriffsmglichkeiten auf quali


fiziertes Personal und verfgbare Mittel, die unter Bedingungen der zunehmenden
Externalisierung von Arbeiten zur Herstellung druckfertiger Manuskripte bekanntlich
enorm angestiegen sind, haben nicht ausgereicht, um alle Bltentrume einer
handwerklich guten Form der Publikation zu verwirklichen. Viel Arbeit ist zwar in
die Erstellung einer integrierten Bibliographie gesteckt worden, zu einer
Vereinheitl ichung der Anmerkungen hat es indessen nicht gelangt - u.a. auch deshalb
nicht, weil sich nationale und disziplinre Eigenheiten gegen redaktionelle Vorab
Empfehlungen von Seiten von Verlag und Herausgebern als weitgehend immun
erwiesen haben.

Fritz Sack

12
1

Staat, Markt und Gesellschaft: ein


wachsendes Spannungsverhltnis. Fragen
und Perspektiven aus unterschiedlicher
Sicht
Trutz von Trotha, Siegen

Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung. Notizen ber ge


samtstaatliche Ordnungsformen der Gewalt

Die zweite Auflage des Buches von Heinrich Popitz ber Phnomene der
Macht ( 1992) endet mit dem Satz: Im Prinzip . . . ist mit der
Durchsetzung zentraler Herrschaft im Alltag, wie wir sie heute kennen,
eine Endstufe der Institutionalisierung von Macht erreicht (ebda, S .
260). Im folgenden will ich diesen Befund ber die Veralltglichung
staatlicher Herrschaft nicht infrage stellen. Er erscheint mir richtig und
das um so mehr, weil es hier auf das Wort im Prinzip ankommt und
diesem abschlieenden Diktum des Popitz'schen Buches der Satz voraus
geht, da man sich die Einbindung jedes einzelnen in ein einheitliches,
umfassendes Netz institutionalisierter Macht . . . beliebig weiter ausmalen
kann, hoffnungsvoll oder wohl eher ngstlich, mit einem zunehmend
geringeren Aufwand an Phantasie.
Ich will aber fragen, ob wir .mit Blick auf die Entwicklungen zur Pri
vatisierung der Staatlichen Sozialkontrolle und im Zusamm enhang
weltweiter Entwicklungen, in die die Privatisierung staatlicher Sozial
kontrolle eingebettet ist, diese Endstufe als gegeben voraussetzen knnen.
Ich will fragen, ob wir uns nur noch die Veralltglichung staatlicher
Herrschaft ausmalen mssen, oder ob wir nicht Zeugen eines Prozesses
sind, in dem das Prinzip der staatlichen Herrschaft selbst oder wenigstens
in der Form, wie wir es heute kennen, zur Disposition steht. Ich werde
keine Antwort auf meine Frage geben. Aber ich will einige Begriffe und
Perspektiven vortragen, von denen ich der Ansicht bin, da sie helfen, zu
Antworten zu kommen - und dabei werde ich notgedrungenermaen die
Tatbestnde da und dort ein wenig ausmalen. Meine These ist, da sich
das staatliche Gewaltmonopol weltweit in einer Krise befindet und die
Privatisierung der staatlichen Sozialkontrolle ein Teil dieser Krise des
-Gewaltmonopols ist. I
Ich gliedere meine Notizen in drei Abschnitte. Im ersten Abschnitt
betrachte ich das Gewaltmonopol im Zusammenhang des lnstitutio
nalisierungsvorgangs von M acht und der Entstehung staatlicher Herr
schaft im besonderen. Im zweiten Abschnitt werfe ich einen Blick auf die
Institutionalisierung des staatlichen Gewaltmonopols in groen Teilen der

D as Wort Krise ist hier untheoretisch gebraucht und soll lediglich besagen, da wir es
mit einem Zusammentreffen von Problemen zu tun haben. die sowohl vergleichsweise alt
als auch neu oder wieder neu enstanden sein knnen.

14
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

Welt, in Afrika, Lateinamerika und den USA. Dabei unterscheide ich


entsprechend verschiedener Typen von Staatlichkeit verschiedene Typen
der gesamtstaatlichen Ordnungsform der Gewalt: die >despotische< und
>anomische Ordnung< und das >konstitutionell-liberale Gewalt
monopol des westlichen Wohlfahrtsstaates< . Im letzten Abschnitt
errtere ich diejenige gesamtstaatliche Ordnungsform der Gewalt, die sich
mit der Privatisierung der staatlichen Sozialkontrolle anzudeuten scheint
und die ich die >oligopolistisch-proaktive Ordnung< nenne.

Ich knpfe noch einmal an Popitz an und skizziere den Platz des Gewalt
monopols im Proze der Institutionalisierung von Macht.
Herrschaft ist institutionalisierte Macht. (D)as verweist auf einen Pro
ze, wie Heinrich Popitz (ebda, S . 233) in seiner soziologischen Anthro
pologie der Macht schreibt. Herrschaft verfestigt sich und richtet sich in
den sozialen Beziehungen ein. Zu den folgenreichsten Stufen des Verfesti
gungsvorgangs gehren einmal die Positionalisierung von Macht, das,
was Popitz Herrschaft nennt, und die Entstehung staatlicher Herrschaft,
die ich relativ eng durch die Prinzipien der Zentralitt, Territorialitt,
Brokratie, direkten Herrschaftsausbung und - conditio sine qua non
das staatliche Gewaltmonopol definiere (zu diesem und dem folgenden
vgl. T. v. Trotha, 1994).
Mit der Entstehung von Herrschaft knnen wir immer von
>Herrschaftsstrukturen< sprechen. Zu Recht werden mit diesem Begriff
drei Tatsachen miteinander verknpft: Die Erscheinung wird ver
gleichsweise dauerhaft. In der Art des Soziologischen Tatbestandes ver
bindet sich die relative Dauerhaftigkeit der Erscheinung mit einem be
stimmten Widerstand, den das Phnomen jedem Beginnen des Einzel
nen oder von Gruppen entgegensetzt (E. Durkheim, 1 965 : 1 12). Die
Beziehung der Erscheinung zu anderen Erscheinungen fgt sich zu einem
>Ganzen<. Macht als Herrschaft Verzahnt sich dauerhaft mit den
>bestehenden Verhltnissen< (H. Popitz, 1 992: 233 f.). Sie wird
eingebunden in ein soziales Gefge, das sie sttzt und das durch sie ge
sttzt wird (ebda, S . 234). Der Begriff der >Struktur< ist ein
brauchbares analytisches Werkzeug, wn die Integrierung von Macht
verhltnissen auf einer bestimmten Stufe der Verfestigung jenseits der
Sporadischen Macht zu bezeichnen.
Aber der Begriff der >Struktur< hat seine Fallen. Sie alle aufzu
zhlen, hiee, eine Geschichte der Soziologie zu schreiben. Mit Blick auf

15
Trutz von Trotha

den Gegenstand, auf unser Thema ist vorrangig an die Falle zu denken,
den grundlegenden prozessualen Charakter von Macht aus den Augen zu
verlieren. >Strukturen< sind nicht weniger, aber auch nicht mehr als
bestimmte Stufen im Proze der Verfestigung und Deinstitutionalisierung
von Macht. Der Proze von Verfestigng und Deinstitutionalisierung von
Macht kann nicht angehalten werden - selbst wenn der Proze in einem
gegebenen Zeitraum innehalten und eine Ordnung bilden kann, die wir als
>Struktur< beschreiben und typologisch zu ordnen vermgen. Aber was
heute normierende Macht ist, kann sich morgen zu Herrschaft
verfestigen. Was heute noch ein beeindruckender Herrschaftsapparat ist,
kann bermorgen zu zerfallen beginnen und die Mitglieder des Apparats
der Erfahrung gegenberstellen, da die Befehle, die sie kraft ihrer
mter ausgeben, nicht mehr die gewohnten und gewnschten Wirkungen
haben. Der Zerfall der UdSSR und Jugoslawiens sind Beispiele dafr, wie
dieser Deinstitutionalisierungsvorgang zentraler Herrschaft wieder in Eu
ropa angekommen ist.
Der Proze der Verfestigung und Deinstitutionalisierung von Macht
kommt nicht zur Ruhe, weil er Teil von Prozessen der Machtbildung ist
(vgl. H. Popitz, 1992: 185 ff.). Prozesse der Machtbildung sind be
sonders instabile Vorgnge. Sie laufen stndig ab, brechen in sich zusam
men, bleiben stecken, erreichen eine Stufe der Institutionalisierung von
Macht und verlieren sie wieder. Vor allen Dingen sind sie innerhalb einer
sozialen Ordnung allgegenwrtig. Keine soziale Gruppe ist von ihnen aus
genommen, noch weniger die Beziehungen zwischen Gruppen innerhalb
einer Gesellschaft. Sptesiens seit dem Ende des 19. Jahrhunderts hat die
Idee von der Omniprsenz der Macht (ebda, S. 15 f.) einen festen Platz
in der okzidentalen Vorstellung von Macht. Helmuth Plessner (1981) hat
dieses Gewahrwerden von Macht in der okzidentalen Vorstellungswelt als
einen Proze der Emanzipation der Macht beschrieben.
Prozesse der Machtbildung sind Prozesse der Akkumulation von
Machtchancen. Die Akkumulation von Machtchancen ist nicht dasselbe
wie Machtverfestigung, obgleich Machtverfestigung per definitionem eine
bestimmte Form der Akkumulation von Machtchancen ist. Machtchancen
fallen nicht mit Verfestigungsprozessen zusammen. Soziale und politische
Bewegungen, mchtige Interessengruppen, >Groe Mnner< oder
charismatische Fhrer knnen fr diesen Tatbestand eindrucksvolle und
schreckliche Zeugen sein. Auf der Stufe der staatlichen Herrschaft ist die
Akkumulation von Machtchancen in der Form des staatlichen
Herrschaftsapparats und bestimmter Monopolisierungen von Macht und
Aufgaben, die der normativen Ordnung zugehren, augenfllig.

16

Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

Der Prozecharakter von Macht beinhaltet, da der Insti


tutionalisierungsvorgang von Macht ganz und gar >unselbstver
stndlich< ist. Das gilt vorrangig fr den Proze der Staatsbildung. Die
Entstehung staatlicher Herrschaft folgt weder den Zwangslufigkeiten der
evolutionren Logik einer kommunikativen Rationalitt noch denen eines
Selektions-, Differenzierungs- und Integrationsprozesses von >Syste
men< (vgl. M . Mann, 1 990: 1 4). Es ist ebenfalls miverstndlich, die
Prozesse der Staatsentstehung mit Begriffen aus der Welt der Mechanik
zu beschreiben, wie es Norbert Elias (1969, Bd. 2) getan hat, als er vom
Mechanismus der Monopolbildung oder dem Knigsmechanismus
gesprochen hat, es sei denn, man gesteht zu, da der Mechanismus
manchmal ber Nacht versagen kann. Stattdessen sind die Akkumulation
von Machtchancen und die Verfestigung von Macht und in der
Hauptsache die Institutionalisierung staatlicher Herrschaft ganz und gar
>unselbstverstndliche< Vorgnge.
Im Proze der Institutionalisierung staatlicher Herrschaft ist das
Gewaltmonopol der Schlssel. Gewalt steht am Anfang und blicherweise
am Ende der Staatlichkeit. Jacob Burckhardt (o .J.: 57) sprach in diesem
Zusammenhang vom Prius der Gewalt.
Die Monopolisierung der Gewalt verluft von auen nach innen. Das
ist in einem rumlichen wie vielfltigen bertragenen Sinne zu verstehen.
Am Anfang staatlicher Herrschaft konzentriert sich die Machtzentrale
darauf, die territorialen Grenzen und die berlandstraen zu sichern, die
zu Hauptstraen und ffentlichen Wegen werden. Erst in einem lang
samen und mhevollen Vorgang gelingt es, den Anspruch des staatlichen
Gewaltmonopols weiter in das Innere der unterworfenen Gesellschaften
auszudehnen. Das Vordringen des Gewaltmonopols im Verein mit denen,
die dafr die Sorge tragen, ist jener Integrationsvorgang von Macht, von
dem Popitz spricht.
In diesem Proze sind in unserem Zusammenhang zwei eng mitein
ander verbundene Gefge von Institutionen unverzichtbar: die zentral
staatlichen Institutionen des Strafrechts in Gestalt von Polizei und Gericht
und intermedire Institutionen verschiedenster Form. Ich habe den Proze
der Machtintegration, der im Zusammenspiel von Strafrecht und in
termediren Institutionen erfolgt, in einem anderen Zusammenhang einen
Vorgang der >Verstrafrechtlichung der Gesellschaft und der Vergesell
schaftung des Strafrechts< genannt (vgl. T. v . Trotha, 1 986: 54 ff.). Ich
will in unserem Kontext nur noch einmal auf die Bedeutung intermedirer
Einrichtungen kurz eingehen.

17

Trutz von Trotha Stt

In der Sprache des Funktionalismus sind die intermediren Ein Ic


richtungen als Bindeglieder zu bezeichnen, um die Distanzen zu ver St
knpfen, die die Herrschenden von den Beherrschten trennen. Die A
funktionalistische Perspektive unterschlgt nur, da es sich beim Medium SC
der intermediren Gruppen um hchst konfliktreiche Prozesse der f
Integration handelt, in denen Handelnde und kollektive Akteure um
b<
Macht, Interessen, Status, Werte, Vorstellungen und Ideen miteinander
pl
ringen. st
Man kann mehrere Typen solch intermedirer Ordnungen unter h:
scheiden. Die beiden Grundtypen nenne ich >antagonistische < und li
>integrierte Intermediaritt < .2 h1
Antagonistische Intermediaritt ist typisch fr frhe staatliche V
Herrschaft, in der die koloniale Situation im Sinne der Weiterfhrung a1
des Balandier'schen Konzeptes durch Gerd Spittler ( 1 98 1 : 1 78 ff. ; vgl G. il
Balandier, 1 982: 3 ff.) vorherrscht. Beispielhafte Rollen im System ir
antagonistischer Intermediaritt sind die Rollen des H uptlings. b
Interessant ist, da die postkoloniale Debatte ber das >administrative (:
Huptlingswesen <, wie ich es im Anschlu an Kurt Beck ( 1989) nenne,
berraschende bereinstimmungen mit der Debatte ber die Funktion des e
professionellen Expertentums und selbst der Organisationen der
d
>community control < in unseren Gesellschaften hat. Die einen erklrten l
die Huptlinge zu loyalen Anhngern oder Opportunisten der Kolonisation n
und machten sie gar zu den Kugellagern einer gut gelten s
Verwaltungsmaschinerie . der kolonialen Eroberer Die anderen I
betrachteten sie stattdessen als den wichtigsten Sand im Getriebe und '.l
sprachen sogar davon, da die Huptlinge die Wahren Herrscher der J
Kolonialreiche gewesen sind (vgl. E. A . B. van Rouveroy van Nieuwaal, }
i. Drk.). Tatsache ist, da beides richtig ist, weil die Ambivalenz von ))
Abhngigkeit und Autonomie, von Integration in den staatlichen Herr

schaftsapparat und von Widerstndigkeit und Distanzierung das

Konstruktionsprinzip der Intermediaritt ist.

Im Vergleich zu den Huptlingen der Kolonialreiche oder heutiger


postkolonialer Staaten sind zweifellos die modernen Formen der In
termediaritt im System der staatlichen Sozialkontrolle nur noch Schatten
der Autonomie und der Distanz. Mit der Durchsetzung und Ausweitung
der direkten Herrschaft ist aus der Ordnung der antagonistischen
Intermediaritt eine Ordnung der integrierten Intermediaritten geworden.

2 Unter dem Gesichtspunkt der staatlichen Sozialkontrolle gliedere ich die integrierte Inter
mediaritt dann noch einmal in >karitative< , >professionelle< und >pluralistisch
lokale Intermediaritten< .

18
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

Ich habe dies am Beispiel des >Expertentums der Nhe<, das, was
Stanley Cohen ( 1 993 : 2 1 9) im Anschlu an Foucault die Institutionen und
Agenturen von professionellem Wissen/professioneller Macht nennt,
schon beschrieben (vgl. T. v. Trotha, 1 986: 64 ff.) . Gleichwohl gilt auch
fr sie, da sie durch die Ambivalenz von Autonomie und Abhngigkeit
bestimmt sind . Vom Expertentum in der staatlichen Verwaltung ber das
privatwirtschaftliche und gemeintzig-private Expertentum bis zu den
staatlich mehr oder minder subventionierten Selbsthilfeeinrichtungen
haben wir unterschiedliche Formen des >administrativen Hupt
lingswesens < der veralltglichten zentralen Herrschaft vor uns. Das
heit: Die integrierten Intermediaritten stellen einerseits immer engere
Verbindungen zwischen dem staatlichen Herrschaftsapparat her,
andererseits bringen sie Normen, Werte und Interessen ins Spiel, die
ihnen eigen sind, von ihnen generiert werden und sie zum anderen auch
in Konflikte mit und in Gegensatz zu den staatlichen Verwaltungen
bringen. Sie werden, um das bekannte Konzept von Sally Falk Moore
( 1 973) aufzugreifen, zu semi-autonomen Feldern, in denen einerseits
Regeln, Gewohnheiten und Symbole intern erzeugt werden, andererseits
eine mehr oder minder groe Abhngigkeit von den Regeln und Entschei
dungen der weiteren Umwelt besteht, in die die Felder eingebettet sind.
Unter emanzipatorischen Anliegen haben darauf gerade die Com
munity- und Selbsthilfebewegungen gesetzt, ohne allerdings die andere
Seite der Mnze, die integrativen Aspekte zu betrachten, und vor allen
Dingen ohne sich zu fragen, ob die intern generierten Regeln, Werte,
Ziele und Interessen so respektabel sind, wie sie sich im professionellen
Jargon der >personalisierten Dienstleistungsgesellschaft< , in der
Kontrollideologie der >Gemeinschaft< und den Mystifikationen der
anti-institutionellen Sentimentalitt, von der Bernard Beck ( 1 979; zit. n.
S. Cohen, 1 987: 1 20) sprach, darstellten.
Vor allem aber sind die modernen integrierten Intermediaritten der
Motor, um die Monopolisierung der Gewalt weiter in das >Innere< der
Gesellschaft auszudehnen - ein Proze, der erst jetzt, um mit Popitz zu
sprechen, seine Endstufe erreicht und dessen Zeugen wir sind. Der
Anspruch des staatlichen Gewaltmonopols dringt bis in das Verhltnis der
Familienmitglieder, Ehefrau und Ehemann vor. Ehe und Familie werden
zur Offenen Familie bzw. offenen Ehe gemacht. Eine der Formen, in
der sich diese Durchsetzung des Gewaltmonopols vollzieht, ist die
gegenwrtige Debatte ber Gewalt gegen Frauen und Kinder.
Charakteristischerweise ist auch bei diesem Vorgang der Durchsetzung
des Gewaltmonopols die kennzeichnende Verbindung von Entmachtung,

19
Trutz von Trotha

Entlastung und Instanzenorientierung vorhanden, die mit der Entstehung


und Durchsetzung staatlicher Herrschaft und des staatlichen Gewaltmono
pols verbunden sind (vgl. dazu T. v . Trotha, 1 982: 24 ff.). Der
Staatsanwalt bemchtigt sich der Eltern und Ehemnner, Kinder und
Ehefrauen knnen aufatmen und erwarten, da ffentliche Einrichtungen
sich ihrer Schicksale annehmen, die verschiedensten Einrichtungen der
Sozialarbeit geben Hilfe - und die Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter
finden neue Arbeitspltze.

II

Betrachtet man die Linie der Integrierung von Macht und staatlicher
Herrschaft im besonderen, die ich im vorangegangenen mit dem Blick auf
das Gewaltmonopol skizziert habe, dann liee sich unter einem
theoretischen Gesichtspunkt in der Tat mit Popitz die Auffassung
vertreten, da es im Hinblick auf die Fortschreibung des
Integrationsprozesses von Macht nichts mehr Neues unter der Sonne gibt,
denn, was bleibt einem noch anderes brig, als sich diesen
Integrationsproze weiter auszumalen.
Tatsache ist indes, da die Endstufe der Veralltglichung zentraler
Herrschaft historisch und interkulturell der Ausnahmefall ist. Die
Popitz'sche Theorie hebt in der Konzeptualisierung von Macht und
Herrschaft theoretisch diesen Sachverhalt hervor, krnrnert sich allerdings
nicht weiter um ihn. Geht man nmlich vom Prozecharakter der Macht
und der Unselbstverstndlichkeit von Prozessen der Machtbildung und
insbesondere der Entstehung und Durchsetzung staatlicher Herrschaft
aus, dann liee sich zumindest zwei Fragen ein theoretisches Interesse
abgewinnen. Die eine Frage habe ich zu Beginn genannt. Die andere ist
die Frage: Wie sehen historisch und interkulturell die Bedingungen der
Entstehung von staatlicher Herrschaft konkret aus? Oder etwas einfacher:
Weiche unterschiedlichen Formen nimmt das Gewaltmonopol im
historischen und interkulturellen Vergleich an? Ich beschrnke mich hier
auf die einfachere Frage und ihren interkulturellen Aspekt. Ich will
anhand einer ganz vorlufigen Kategorisierung, die keine
weiterreichenden typologischen und theoretischen Ambitionen hat, drei
Kategorien unterscheiden. 3

3 Ich lasse auch die komplexe Frage auer acht, ob Begriffe wie anomischer Staat, den Pe
ter Waidmann ( 1 992 : 6, 22 ff.) verwendet und den ich weiter unten bernehme, in einem
herrschaftstheoretischen Zusammenhang noch sinnvoll sind. Die Begriffe, die ich hier ge
brauche, sind rein deskriptiv und haben allein die Aufgabe, unterschiedliche

20
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

Ich beginne mit dem neo-patrimonialen Despotismus, der in zahl


reichen >Staaten< Afrikas vorherrscht, und nenne die gesamtstaatliche
Organisation der Gewalt, die in diesen Staaten zu beobachten ist,
>despotisch< . 4
In einer interessanten wie bedrckenden Ausgabe der Zeitschrift
"Politique Africaine" aus dem Jahre 1991 mit dem bezeichnenden Titel
Violence et pouvoir meinte Achille Mbembe (1991: 4) von der
Columbia Universitt, die politischen Zustnde des postkolonialen Afrikas
sdlich der Sahara in dem dsteren Satz zusammenfassen zu mssen: Die
Postkolonie - wie er die politischen Ordnungen des nachkolonialen
Afrikas nennt - ist eine besondere Regierungsform der Produktion des
Todes und der Erfindung von Unordnung. Und Jean-Pierre Chretien
(1991: 17) verweist im selben Heft auf die, wie er sie nennt, litanie
necrologique, die er mit den vielen Namen wie Biafra, Zaire, Sd
Sudan, thiopien usw. abruft und die von dem Schrecken der Gewalt und
des Leids, das die Gewalt erzeugt, erfllt ist.
Anders gewendet: Die, um mit Patrick Chabal (1992: 179 ff.) zu
sprechen, Krise der Gewalt in Afrika ist die Erscheinungsform der
Alltagswirklichkeit eines Staatsbildungsvorgangs, im besonderen des
Monopolisierungsprozesses der Gewalt, der noch am Anfang steht bzw.
ganz und gar unabgeschlossen ist - und mglichwerweise niemals in jenen
prekren Institutionalisierungsproze von Herrschaft mnden wird , der
im Okzident in Gang gesetzt worden ist.
Die gesamtstaatliche Ordnungsform der Gewalt hat fnf Kennzeichen:
Sie grndet sich, erstens, auf eine konomie der Gewalt, zu der nach
meinen Beobachtungen blicherweise ebenso das Massaker wie die
Tatsache gehren, da der Ordnungsanspruch der Zentrale vielfach und
vielerorts die Form der Razzia hat.
Sie ist, zweitens, getragen von einer Idee der Macht, die, wie jngst
ein Jurist aus Gabun, Joseph John-Nambo, am Beispiel der Herrscher

Ausformungen des > Staates< und der > gesamtstaatlichen Ordnungsform der Gewalt<
zu kennzeichnen.
4 Ich unterstelle im folgenden nicht, da gesamtstaatliche Ordnungen der Gewalt empirisch
nur durch jeweils einen der drei von mir genannten Typen reprsentiert sind.
Gesamtstaatliche Ordnungen der Gewalt knnen auf unterschiedlichen Ebenen und
zusammenhngen durchaus verschiedene Ordnungsformen der Gewalt verbinden. Zum
Beispiel enthlt die neo-patrimoniale Herrschaft in Schwarzafrika sowohl despotische als
auch Bestandteile der anomischen Ordnungsform der Gewalt, die fr Lateinamerika
charakteristisch ist. Allerdings gehe ich davon aus, da meine Zuordnungen der drei
Typen der Gewalt zu verschiedenen Weltregionen und mithin historischen, politischen und
sozio-kulturellen Rumen die dominanten Zge der gesamtgesellschaftlichen Ordnungen
der Gewalt dieser Regionen bzw. Herrschaftsordnungen kennzeichnen.

21
r

Trutz von Trotha

Gabuns hervorgehoben hat, als Energie gedacht ist und der Organisa
tionsform der Razzia entspricht. In der afrikanischen Machtvorstellung,
so John-Nambo (i. Drk.), ist der Gegner ein Feind, den man erschlgt.
Die konomie der Gewalt ist, drittens, Spiegel des vergleichsweise
extrem geringen Integrationsgrades der Macht. Der afrikanische Des
potismus ist, wie jeder Verwaltungsdespotismus, ein Ausdruck der ge
ringen Steuerungsfhigkeit der Zentralgewalt.
Diese geringe Steuerungsfhigkeit nimmt in Afrika, viertens, die Form
an, die die gegenwrtigen Politologen Afrikas Neo-Patrimonialismus
nennen und die durch die Politikstrategien der Personalisierung jeder
Form von Herrschaftsausbung, der Patronage, des Klientelismus, der
Tribalisierung bzw. Ethnisierung bestimmt ist. Ohne auf die Einzelheiten
hier einzugehen (vgl. zusammenfassend T. v. Trotha, i. Drk .), sei hier
hervorgehoben: Eine rationale Brokratie fehlt, so da es zu dem
scheinbaren Widersinn von nahezu unbeschrnkter Machtvollkommenheit
der Herrschaftszentrale und der grundlegenden Schwche und geringen
Reichweite der staatlichen Herrschaft kommt, deren "wirkliche
Gestaltungskapazitt kaum ber den papierenen Rand" ihrer "Progr amme
hinausreicht", wie der Soziologe Frank Ballot ( 1 986: 34) treffend
geschrieben hat ein Merkmal, das brigens die JUngere
Absolutismusforschung auch als Kennzeichen des frhrnodernen Staates
entdeckt hat (vgl. R. Braun, 1 975).
Und, fnftens, reprsentiert die gesamtstaatliche Ordnungsform der
Gewalt in Afrika ein uns historisch sehr vertrautes Problem, nmlich die
mangelnde rechtsstaatlich-konstitutionelle Domestizierung der zentralen
Herrschaft. Die "Krise der Gewalt" in Afrika ist die Krise eines
unvollkommenen Gewaltmonopols und einer Zentralmacht, die um den
Anspruch auf das Gewaltmonopol ringt, aber in ihrem Ringen keiner
wirksamen konstitutionellen Beschrnkung unterworfen ist .
Betrachtet man die spezifische Organisation der despotischen Form der
Gewalt und die geringe Reichweite und Integration direkter bro
kratischer Herrschaft, dann bleibt die Tatsache der Staatlichkeit fol
gerichtigerweise nicht unberhrt. Es stellt sich die Frage, ob es sich bei
zahlreichen sogenannten Staaten Afrikas - und nicht nur Afrikas - ber
haupt um Staaten in der von mir definierten Weise handelt . Oder, um an
einer Analogie von Charles Tilly ( 1 986) anzuknpfen: Ist Staatlichkeit fr.
die neo-patrimonial agierenden Despoten - es mgen einzelne Herrscher
oder >Parteien < sein - und ihre Gefolgschaften nicht das, was fr die
professionellen Betrger zum Beispiel das vorgegaukelte Wettbro ist? Ist
die despotische Ordnungsform der Gewalt nicht eine politische Ordnung

22
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

zwischen dem Racket der Staatsbildung und dem Con-Game der


Staatlichkeit?
Ich komme zur >anomischen < Ordnungsform gesamtstaatlicher
Gewalt am Beispiel Lateinamerikas . Der Begriff ist in Anlehnung an
Peter Waldmanns ( 1 992: 6, 22 f f.) Konzept des anomischen Staates in
Lateinamerika gebildet .
Die anomische Ordnungsform der Gewalt teilt zahlreiche Merkmale
des despotischen Typs.
Nicht anders als im despotischen Staat ist die Gewalt, die von
staatlichen, parastaatlichen und gesellschaftlichen Gruppen ausgeht,
Ausdruck eines ressourcenarmen, Schwachen Staates (vgl. J. B. Mller,
1 986: 20 ff.), dessen gesellschaftliche Integration und damit Kapazitt zur
Organisation und Kontrolle der Gesellschaft sehr begrenzt sind und der
sich gleichzeitig riesigen gesellschaftlichen Problemen gegenbersieht,
unter denen zu den wichtigsten groes Bevlkerungswachstum, massive
Wanderungsbewegungen und soziokonomische Verelendung zhlen.
Auch fr den lateinamerikanischen Staat trifft zu, da der Proze der
Staatsbildung nicht abgeschlossen ist und im Vergleich zu Europa ein
effektives Gewaltmonopol gegenber der Gesellschaft nie erreicht
wurde.5 In Krisenzeiten bricht die Gewalt auf, die in verschiedenen
Rumen der Gesellschaft und in kollektiven Gewaltdispositionen fortlebt
(Gewalt von mehr oder minder groen Landbesitzern, Bauernrevolten,
Guerrillabewegungen), und lst heftige bewaffnete Konflikte mit der
Zentralgewalt aus, deren politische Fhrungsgruppen, hauptschlich in
Armee und Polizei, nicht weniger gewaltbereit sind . Gewalt ist in La
teinamerika auf allen Ebenen der Gesellschaft eine legitime Ressource der
Konfliktlsung geblieben. Gleichfalls fehlt dem lateinamerikanischen Staat
das System der rechtsstaatlichen Kontrollen, ohne das es keine wirksame
Domestizierung der zentralstaatlichen Gewalt gibt . Die Justiz , schreibt
Waldmann ( 1 992: 23), existiert in vielen lateinamerikanischen Staaten
als unabhngige Kraft praktisch nicht.
Der Vergleich mit dem Despotismus in Schwarzafrika 6 zeigt jedoch

5 Am augenflligsten ist die Unabgeschlossenheit des Staatsbildungsvorgangs in Kolumbien,


in dem der Staat stets auerstande war, das gesamte Territorium zu kontrollieren. Peter
Waidmann ( 1992: 23) erweitert diese Beobachtung jedoch auch auf scheinbar domesti
ziertere Gesellschaften wie die des Cono Sur.
6 Ich sehe hier davon ab, da die lateinamerikanischen politischen Systeme mit einer langen
Parteientradition, vergleichsweise hochorganisierten gesellschaftlichen Gruppen, einer
zum Teil rationalen Brokratie, in weiten Teilen der Bevlkerung durchsetzbaren direkten
Herrschaft und ohne eine mit Afrika vergleichbare Ethnisierung der politischen
Beziehungen und Ressourcen usw. nicht als neo-patrimonialen Systeme im Sinne der
afrikanischen Verhltnisse beschrieben werden knnen.

23
Trutz von Trotha

ebenfalls, da die anomische Ordnung der Gewalt in Lateinamerika


Besonderheiten hat. Ich will sieben Merkmale hervorheben.
Erstens: Die anomische Ordnung der Gewalt ist die Gewaltordnung
einer hochverstdterten Gesellschaft . 7 Despotische Gewalt ist eine
Ordnung des Bauernstaates (G. Spittler, 1 983 , 1 98 1 ) . Anomische
Gewalt ist eine Ordnung der Urbanitt, vor allem der urbanisierten
Verelendung .
Zweitens : Die urbane Gewalt der anomischen Ordnung tritt in vier
Formen auf, die miteinander verbunden sind: in der beachtlichen Ge
waltkriminalitt verelendeter stdtischer Bevlkerungsgruppen, in einer
zunehmend verbreiteten Lynchjustiz, in der kriminellen Ordnungsgewalt
von bandidos oder justicieros, wie sie bezeichnenderweise auch
genannt werden, die unter groem Einsatz illegaler Gewalt gegen
Straen- und andere Formen der Diebstahls-, Raub- und
Gewaltkriminalitt vorgehen , sich dafr >Schutzgelder < bezahlen
lassen und gleichzeitig das Drogen- und Prostitutionsgeschft organi
sieren, und in der Gewalt der sogenannten Todesschwadronen oder
Auslschungsgruppen, die aus ehemaligen, zum Teil auch aktiven
Mitgliedern der Polizei und des Militrs bestehen, inoffiziell und i llegal
auf Menschen Jagd machen, die sie als Kriminelle oder wie auch immer
die Ordnung gefhrdende Menschen definieren, und die nicht anders als
die bandidos Formen organisierter Kriminalitt ausgebildet haben, die
ein breites Spektrum krimineller Ttigkeiten, vom Drogenhandel bis zum
Mord auf Bestellung, fassen.
In diesem Sinne ist die anomische Ordnung der Gewalt ein
>privatisiertes < wie >teilprivatisiertes < System der Krimina-

7 Ich lasse hier die besondere Problematik von drei weiteren Typen von Ordnungen der Ge
walt auer Betracht, die eigenstndige, allerdings eng verwandte Typen der Begrenzung
des staatlichen Gewaltmonopols sind: die > Frontier-Ordnung der Gewalt < , die
> Grogrundbesitzer- und S iedlerordnung der Gewalt < und die > groindustrielle
Hinterlandordnung der Gewalt < , wie sie von M inen- oder Holzfllergesellschaften in
relativ unzugnglichen Rumen errichtet wird. und die eine moderne Abwandlung einer
Ordnung am Schnittpunkt von Frontier- und Grogrundbesitzer- und Siedlerordnung der
Gewalt ist. Typisch fr diese Ordnungen ist allerdings, da sie nur in seltenen Fllen wie
z.B. reinen P lantagen- bzw. Siedlerkolonien gesamtgesellschaftlich von Bedeutung sind.
Ansonsten sind sie heutzutage typischerweise von der gesamtgesellschaftlichen Ordnung
der Gewalt in bestimmten strukturellen > Nischen < getrennt. Allerdings lt sich auch
sagen: Wo immer eine dieser drei Typen von Gewaltordnungen noch in jngster
Vergangenheit bestanden hat oder noch besteht. ist sie ein historisches oder institutionelles
Modell fr Formen der anomischen Gewalt und eine starke Ressource fr die Legitimitt
nichtstaatlicher Gewalt, die fr die anomische Ordnung charakteristisch ist. Lateinamerika
zeichnet sich dadurch aus, da diese Typen der Begrenzung des staatlichen Gewaltmonpols
mancherorts zur anomischen Ordnung der Gewalt hinzukommen, was zum hohen Niveau
gesamtstaatlicher Gewalt erheblich beitrgt.

24
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

littsbekmpfung, das die Gestalten des Vigilantismus, einer kriminell


organisierten Selbsthilfeordnung und einer parastaatlichen kriminellen
Organisation hat. Darber hinaus zeigt diese gewaltttige privatisierte
Kriminalittsbekmpfung in uerster Zuspitzung ein Merkmal, das
vennutlich fr alle privatisierten Fonnen der Abweichungskontrolle
kennzeichnend ist: die Struktur sozialer Ungleichheit. Die privatisierte
Kriminalittsbekmpfung richtet sich durchweg gegen Menschen aus den
unteren und untersten sozialen Milieus.8
Drittens: Die anomische Ordnung der Gewalt ist gleichfalls eine be
sondere Organisationsfonn politischer Gewalt und unterscheidet sich
hierin vom Verwaltungsdespotismus der neopatrimonialen Zentralherr
schaft in Schwarzafrika. Im Unterschied zum Verwaltungsdespotismus hat
die Gewalt im politischen Kontext nichts mit Verwaltung, sondern mit der
Zerschlagung politischer Opposition und der Terrorisierung politischer
Gegner zu tun. Allerdings ist sie eng dem politischen Despotismus der
neo-patrimonialen Herrschaft verwandt, mit dem sie aber zum Beispiel
nicht die ethnischen Bezge und andere Elemente teilt, die die
Zentralherrschaft in Schwarzafrika von den Herrschaftsordnungen
Lateinamerikas unterscheidet.
Viertens: Sowohl als politische Gewalt als auch als Form der Krimi
nalittsbekmpfung ist ein zentrales Kennzeichen der anomischen
Ordnung, da sie ein Prinzip zum uersten treibt, das fr das Neben
einander von staatlichen und privaten Kontrollsystemen im Kernbereich
des staatlichen Gewaltmonopols charakteristisch ist. Die anomische
Ordnung verwischt die Grenzen zwischen zentralherrschaftlicher und
privater Gewalt.
Die institutionelle Seite der Grenzverwischung sind die parastaatlichen
Organisationen. Die kognitive und die moralische Seite der Grenzver
wischung werden dadurch reprsentiert, da die Gewalt einerseits mit
dem Schleier des Geheimnisses und Nichtwissens derer zugedeckt wird,
die fr die Gewalt verantwortlich sind, andererseits im Bereich der poli
tischen Konflikte fonnelle Grundlagen fr den Terror geschaffen werden
und schlielich die Tter ihr gewaltttiges und terroristisches Unwesen in
eigenartigen Verbindungen von Heimlichkeit, offener Zurschaustellung

8 Darin liegt gleichfalls die besondere Veralltglichungschance der anomischen Ordnung der
Gewalt, weil die Widerstands- und Kontrollressorcen der Armen und rmsten einer
Gesellschaft gegen diese Formen der Gewalt auf der Ebene der gesamtgesellschaftlichen
Institutionen vergleichsweise bescheiden sind. Mehr noch, wie Waldmann hervorhebt: In
einer Gesellschaft mit extremen Gegenstzen zwischen Reich und Ann scheinen Feldzge
zur Eindmmung der Kriminalitt den besitzenden Schichten einen Dienst zu leisten.

25
II

Trutz von Trotha Staat!

des staatlichen Auftrags und seiner privaten Instrumentalisierung treiben . 9 D.


Fnftens: Als politische Gewalt kehrt die anomische Ordnung der walt!
Gewalt die soziale Struktur der Kriminalittsbekmpfung zwar nicht um, des :
aber sie wird sehr mittelschichtlastig und trifft besonders die akademische Reg
J ugend. 10 Zen
Sechstens: Deutlich ausgeprgter als die despotische Gewaltordnung ist und
die anomische Form der gesamtstaatlichen Gewalt auf der Ebene der wo
politischen Konflikte durch politische Ideologien bestimmt, die eine bes<
wesentliche Ressource fr die oben erwhnte Legitimierung von Gewalt ano:
als Konfliktregelungsform sind. kon
Und, siebtens, ist das Merkmal hervorzuheben, das Waldmann (ebda, Rf
S. 6, 22 ff.) dazu veranlat, vom anomischen Staat zu sprechen: In der ze
anomischen Ordnung kehrt sich aufgrund der Merkmale, die ich genannt Ter
habe, die Aufgabe des Staates , fr die Wahrung der ffentlichen Ordnung wol
und die Sicherheit aller Brger Sorge zu tragen, in ihr Gegenteil um. Die des
relevanten Institutionen der Zentralmacht werden zu einer Quelle von VOI
N orrnlosigkeit, von politischer und sozialer Anomie - mit der Folge zum gef
Beispiel, da, wie Waldmann (ebda, S. 20) schreibt, es [k]ein Wunder in
sei, da die Slumbewohner mehr Vertrauen zu den lokalen sp1
Gangsterbossen, den >bandidos < , haben, die zwar ebenfalls mit de1
brutaler Gewalt ihren Machtbereich unter Kontrolle halten, aber zumin de:
dest berechenbar sind . 1 1 zu

9 Zum Beispiel berichtet Peter Waidmann (1992: S . 1 3): Bei einzelnen Entfhrungsaktionen
w
wurden die Opfer meist zuhause, im Kreis ihrer Familienangehrigen festgenommen. Die
Gruppe der Entfhrer, 7 bis 12 Mann stark, berief sich auf einen polizeilichen bzw.
militrischen Auftrag, sie war schwer bewaffnet, nicht selten kreiste ein Hubschrauber ge
ber dem Haus oder wurde der Verkehr umgeleitet, um den hoheitlichen, die ffentliche
Sicherheit tangierenden Aspekt der Aktion zu untersttzen. Gleichzeitig trugen die
r
Entfhrer jedoch zivile Kleidung und benahmen sich wie eine Ruberbande, die auf eigene or
Faust handelt. Sie weigerten sich, sich als Beamte auszuweisen, schlugen auf die Opfer I
und deren Angehrige ein, stlpten ihnen Scke oder Decken ber den Kopf, um jegliches
Zeugnis des Tathergangs von vornherein zu tilgen, und raubten die Wohnungen und G
Huser der Entfhrten leer, als stnde ihnen deren Hab und Gut als eine Art Kriegsbeute F:
zu. Auf sptere Anfragen und Nachforschungen der Angehrigen ber den Verbleib der
Entfhrten erfolgte, ebenso wie auf Habeas-Corpus-Beschwerden von seiten der Richter,
regelmig der Bescheid, die Betreffenden befnden sich nicht in ffentlichem D
Gewahrsam, sie seien offenbar > verschwunden < .
In dieser Beschreibung wird deutlich, da in der anomischen Gewaltordnung die Gewalt
Zge der Razzi a gewinnt, die fr die despotische Gewalt typisch ist.
10 Nach den Angaben Waidmanns (1992: 18) stammten in Argentinien > nur < rund ein 1'.
Drittel der Verschwundenen aus der Arbeiterschaft bzw. den Gewerkschaften.
1 1 Dies ist eine analoge Erscheinung zu Phnomenen, die Gerd Spittler (1980a, 1980b; vgl. r
auch T. v. Trotha, 1986: 1 1 ff.) in Afrika beobachtet und in der wichtigen und
interessanten These zusammengefat hat, da die Formen konsensueller und friedlicher
Streitreglung, die man in den tribalen Gesellschaften Afrikas beobachtet und mit
verfeinerten und neuen Thesen im Rahmen eines traditionellen ethnologischen Rous-

26
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

Die Liste der Beispiele und Typen des begrenzten staatlichen Ge


waltmonopols lt sich fortsetzen. Ich knnte auf den Zusammenbruch
des staatlichen Gewaltmonopols und des Staates insgesamt in den Tuareg
Regionen Malis und des Tschads eingehen - immerhin riesige Gebiete im
Zentrum der Sahara . Ich knnte ber den pazifisch-melanesischen Raum
und auf der Basis eigener Forschungen ber Papua-Neuguinea berichten ,
wo die marginale Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols
besonders eindrcklich ist und weder eine despotische noch eine
anomische Ordnung der Gewalt reprsentiert, die ich die >postakephal
konstitutionelle Ordnung < nenne . Ich knnte die Studien von Jakob
Rsel ( 1 993) ber Sri Lanka heranziehen , der einen bemerkenswerten
zerfall staatlicher Macht im Gefolge der gewaltttigen Aktivitten der
Terrororganisation Janata Vimuktu Peramuna (J .V .P) beschrieben hat ,
wobei wir hier auf den eminent wichtigen Angriff auf das Gewaltmonopol
des Staates stoen , der mit dem Anspruch auf Souvernitt gegenwrtig
von volkisch-nationalistischen Bewegungen in allen Teilen der Welt
gefhrt wird . 12 Ich knnte auf den Libanon oder die Siedlerbewegungen
in den israelisch besetzten Gebieten des Westjordan und des Gaza zu
sprechen kommen. Ich breche aber hier den Blick auf die Gesellschaften
der zus ammengebrochenen Zweiten und der > alten < Dritten Welt oder
des Vorderen Orients ab und komme auf die Gesellschaften und Kulturen
zu sprechen , die uns vertrauter sind.
Ich skizziere das konstitutionell-liberale Gewaltmonopol des westlichen
Wohlfahrtsstaates.13
Das Gewaltmonopol ist in den westlichen Wohlfahrtsstaaten dadurch
gekennzeichnet, da es auf der Seite des . Staates den
Domestizierungsproze des Rechts durchlaufen hat , der Integrati
onsproze der Macht weitgehend dem entspricht, was Popitz als
Endstufe charakterisiert, und der Proze der Verstrafrechtlichung der
Gesellschaft und der Vergesellschaftung des Strafrechts inzwischen die
Familie und das Verhltnis der Geschlechter erreicht hat.
Betrachtet man diese Tatsachen , wrden wir erwarten , da die
Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols keine Probleme aufwirft.

seauismus erklrt hat, die Folge des kolonialen Despotismus waren.


12 Ich unterscheide zwischen vlkisch-nationalistischen und ethnischen Bewegungen.
Letztere streben keine nationale Souvernitt an (vgl. G. Elwert, 1989).
13 Im Gegensatz zu meinen Ausfhrungen zu Afrika, mit dem ich mich seit einigen Jahren
beschftige, und zu Lateinamerika, wo ich mich auf die Ausfhrungen von Waldmann
sttze, sind meine Notizen vor allem zu den Vereinigten Staaten und den westeuropischen
Staaten, aber ebenfalls zur oligopolistisch-proaktiven Ordnung der Privatisierung im
Hinblick auf eine systematische Empirie aus jngster Zeit vergleichsweise ungeschtzt.

27
Trutz von Trotha Staatlic

Im Sinne von Popitz bliebe uns hier nur brig, die Einbindung jedes Gewa
einzelnen in ein einheitliches, umfassendes Netz institutionalisierter staat li
Macht buchhalterisch festzuhalten und fortzuschreiben - und , wie es die Agglc
Metapher vom Buchhalter will, Wohl eher angstvoll und mit dem ent nicht
sprechend geringe [ . . ]n Aufwand an Phantasie. Gesic
Die Erfahrungen , die diese Gesellschaften anbieten, sind jedoch unter Stadtt
zahlreichen Gesichtspunkten vllig anderer Art. Wir haben Gesellschaften Alte r
vor uns, insbesondere im Fall der amerikanischen, in der die Ausbung Latei
von Gewalt jenseits der Regeln der rechtsstaatlichen Ordnung des nem
staatlichen Gewaltmonopols immer ein zentrales Thema war, aber zuneh Herr:
mend an Bedeutung und ffentlicher Aufmerksamkeit gewinnt, fr die in nahe'.
Zeiten der >Recht und Ordnung <-Kreuzzge der Begriff Obsession Ordr
durchaus angebracht ist . denk
Die eine Seite dieser gewaltaufmerksamen Kultur ist in meinen Augen Kon1
ein Zeichen fr die hohe Pazifizierungsleistung des modernen die
Wohlfahrtsstaates. Ich habe dies mit den Begriffen der >Emanzipation Nacl
des Gewaltverdachts < und der Entstehung von >Kulturen des
wen
verallgemeinerten Aggressivittsverdachts < 1 4 zu beschreiben versucht Ge\\
(T. v. Trotha , 1 986: 28 ff.), in denen sich die spezifischen vers
Zus ammenhnge zwischen
Gewaltmonopolisierung und Selbst Dro
c
disziplinierung zum Ausdruck bringen, die Norbert Elias (1 969) theo
mac
retisch und historisch eindrucksvoll analysiert hat . Aber ber diese Seite
will ich hier nicht sprechen, denn sie gehrt zur >Erfolgsgeschichte < ehe
der Machtintegration. Hier interessiert die andere Seite : die Anwendung Bez
von Gewalt im sozialen Mit- bzw . Gegeneinander der Menschen und das Ge'
imr
heit : die Einschrnkung der Durchsetzung des Gewaltmonopols . Ich
nenne einige, mir wichtig erscheinende Stichworte . gan
Die Geltungsstruktur des Gewaltmonopols ist augenfllig sozial gur
strukturell unterschiedlich verteilt . Das gilt in einem doppelten Sinne . 15
Zum einen ist die Sanktionsgeltung unterschichtlastig . Das kehrt in der
Tatsache wieder, die Stanley Cohen (1 987: 50 ff .) in seinem groartigen 16
Buch ber Konstruktionen und Visionen der sozialen Kontrolle unter
der berschrift besprochen hat, frei bersetzt: [Der] Zugriff auf die, die
es schon immer getroffen hat , verstrkt sich.
Zum anderen aber ist die Nichtgeltung des Gewaltmonopols sozial
strukturell und vor allem kologisch unterschiedlich verteilt . Besondere
Aufmerksamkeit findet naheliegenderweise die differentielle Verteilung
der Gewalt in ffentlichen Rumen, die, wenn man die Anfnge des

14 Ich habe die Kulturen des verallgemeinerten Aggressivittsverdachts frher aus verschie 17
denen Grnden, aber etwas miverstndlich Kulturen der Aggressivitt genannt.
u i ':r-- i ...
Et'. : ,p:_: .
28
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

Gewaltmonopols vor Augen hat, genetisch zum Kernbereich des


staatlichen Gewaltmonopols gehren. Wir finden in den metropolitanen
Agglomerationen insbesondere der Vereinigten Staaten Stadtteile, die
nicht nur konomisch, sozial, ethnisch-kulturell, sondern unter dem
Gesichtspunkt der Geltung des Gewaltmonopols segregiert sind . In diesen
Stadtteilen scheint sich, besonders mit Blick auf bestimmte
Altersgruppen, die Form des Gewaltmonopols der anornischen Ordnung
Lateinamerikas zu nhern. Die Polizei bewegt sich hier v ielfach wie in ei
nem besetzten Land u nd adaptiert Formen der Durchsetzung staatlicher
Herrschaft, d ie der anomischen Form Lateinamerikas ziemlich
nahekommen. 15 Als Beispiele fr die anomische wie die despotische
Ordnung der Gewalt ist ebenfalls an all die Erscheinungsformen zu
denken, in denen, wie in Nordirland oder zeitweise im Baskenland , die
Konflikte militrischen Charakter angenommen haben. Gleichfalls ist an
die verschiedenen Terrorismusbewegungen zu erinnern, die die
Nachktiegsgesellschaften immer wieder heimgesucht haben. Und nicht
weniger gehren zu einer Diskussion ber die Grenzen des
Gewaltmonopols die mafiosen Selbsthilfeordnungen Sditaliens oder die
verschiedenen mehr oder minder elaborierten Organisationsformen des
Drogen- und illegalen Waffenhandels. 1 6
Der Verweis auf die Ausbung des Gewaltmonopols durch die Polizei
macht eine weitere Seite der Grenzen des Gewaltmonopols in den westli
chen Gesellschaften u nd wiederum hauptschlich in den USA deutlich:
Bezogen auf bestimmte Bevlkerungsgruppen wie Afroamerikaner ist das
Gewaltmonopol mit Blick auf seine rechtsstaatliche Domestizierung schon
immer ein Stck weit von eben jener Polizei >privatisiert < , die das Or
gan zur Durchsetzung des legitimen Gewaltmonopols ist . Auf einer Ta
gung vergangenen Jahres in den Vereinigten Staaten17 wurde die
15 Eine eindrucksvolle Darstellung der anomischen Seiten des Gewaltmonopols gibt der
soeben erschienene Film Menace II Society, der von jungen afroamerikanischen Filmre
gisseurinnen und Schaupielerinnen bzw. Regisseuren und Schauspielern gedreht wurde.
16 Als Debatte vor allem um die Zunahme der Straenkriminalitt haben die Grenzen der
Durchsetzung des Gewaltmonopol inzwischen die wissenschaftlichen Diskussionen
erreicht, in der die Protagonisten des linken und rechten Realismus (vgl. R. Matthews,
J. Young, 1992; J. Young, R. Matthews, 1 992) meinen Eindruck bestrken, da
Kriminologen und Kriminalsoziologen mit Argumenten, die inzwischen auerordentlich
scharfsinnig und intelligent geworden sind, sich eigentlich immer wieder ber dasselbe
streiten - ein Eindruck, der im Kontext der These, die ich hier skizziere, deshalb nicht
unwichtig ist, weil diese Debatten als der diskursive Widerhall eines Integrationsprozesses
staatlicher Herrschaft angesehen werden knnen, gegenber dem die Annahme
problematisch ist, da er uns zum unabnderlichen > Schicksal < gert. Die Grenzen der
Gewaltmonopolisierung scheinen viel dauerhafter zu sein, wenn man sich den
kriminologischen Diskurs vergegenwrtigt.
1 7 Die Tagu ng hatte den Titel No Justice . . . No Peace? Ethnicity, Culture Conflict, Crime

!. ;; :.'.il:]E:;; t.
29
, : ;i_; _ : tt:i : .:d :rr
Trutz von Trotha Staat

>Privatisierung <: des Gewaltmonopols in Gestalt von systematischer,


illegitime r polizeilicher Gewalt gegen Afroamerikaner in Elendsvierteln
und stdtischen Zentren mit hohem afroamerikanischen Bevlke Ich
rungsanteilen eindrucksvoll dargestellt und unter anderem experimentell Ord
dokumentiert (vgl . auch D. J . Rothman, 1 994; J. H. Skolnick, J. F. Fyfe, sier
1 993). nis)
we
Der Blick auf die Vereinigten Staaten lenkt die Aufmerksamkeit darauf ,
1
da sich die westlichen Gesellschaften nicht unwesentlich in den Vorstel
lungen unterscheiden , welchen Platz sie der Gewalt in der O rdnung der nur
der
Gesellschaft einrumen, ein Aspekt, der auf die kulturelle Dimension der
Legitimitt des Gewaltmonopols verweist. Ich vermute, da die amerika run
63
nische Kultur hier auf dem einen, die hollndische , skandinavische und,
w.
in einer ziemlich einzigartigen Form, die schweizerische auf der Seite des
Co
Gegenpols zu den Vereinigten Staaten zu finden sind.
So
Als letztes Beispiel im Rahmen dieser Notizen mchte ich eine Form
der Einschrnkung des Gewaltmonopols nennen, die in anderer Weise als
19
die polizeiliche >Privatisierung < des Gewaltmonopols wiederum auf au
G<
den zentralen Herrschaftsapparat selbst verweist. Es handelt sich um Er
G1
scheinungen, denen sich der Ethnologe Jean Poirier (1993) mit dem Be
rei
griff Gewalt durch -Unterlassung nhert. Ich verwende aus kon
ni;
zeptuellen Grnden diesen Begriff nicht, weil er in meinen Augen dem
bl'
Begriff der Gewalt eine falsche Richtung gibt. Ein Teil der Phnomene
SC
selbst sind aber unter dem Gesichtspunkt der Grenzen des Gewaltmono
pols unmittelbar einschlgi . Zus ammengefat handelt es sich um die Tat
R
sache , da die Justiz, hauptschlich in Gestalt von Polizei und Staatsan
N
waltschaft, das Gewaltmonopol des Staates bewut nicht durchsetzt. Last
kraftwagenfahrer blockieren Straen und Grenzbergnge und erhalten
SI
dafr politischen Beifall . Squatterbewegungen oder andere subkulturelle
d
Bewegungen besetzen Huser und handeln sich dafr Mietvertrge ein .
b
Oder, um jngste Beispiele aus der Bundesrepublik zu nehmen: Rechtsra
n
dikale Jugendliche und junge Erwachsene sind unter den Augen der Poli
V
.zei ungestraft gewaltttig und knnen die Unttigkeit der Polizei sogar als
s
Komplizenschaft ver- oder wenigstens miverstehen.
s
g
s

and Justice in the United States and Germany und fand vom 16.-19. September 1993 an
der Staatsuniversitt von Pennsylvania in U niversity Park, State College statt.

30
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

III

Ich komme abschlieend zu dem , was ich die Oligopolistisch-proaktive


Ordnung der Gewalt nennen mchte, die mit der Entwicklung zur Privati
sierung des Systems strafrechtlicher Sozialkontrolle (Polizei und Gefng
nis) zu entstehen und das konstitutionell-liberale Gewaltmonopol des
westlichen Wohlfahrtsstaates abzulsen scheint.
Im Zentrum der Entwicklung zu einer oligopolistisch-proaktiven Ord
nung der Gewalt stehen zwei Erscheinungen : das immense Anwachsen
der privaten Sicherheitsindustrie und -dienstleistungen und die Privatisie
rung des Gefngnisses (vgl . zum folgenden u . a . S. Cohen , 1 993 , 1 987:
63 ff . ; M . Vo, 1 993 ; M. Brusten, 1 992: 179 ff. ; 0. Diederichs , 1 992;
W.-D . Narr, 1 992; D . Nogala, 1 992; V. Stern, 1 992; A. Pilgram, 1 991 ;
Council of Europe, 1 990; R . Matthews, 1 989; T . Weigend, 1 989; N .
South , 1 988; C. D. Shearing, P. C . Stenning, 1 987; H . Stacharowsky,
1 985). Der Kern der Problematik ist: Die Privatisierung staatlicher Sozi
alkontrolle im Kernbereich des Strafrechts ist eine Transformation des
Gewaltmonopols und, wie hinzuzufgen ist, eine Umwandlung der
Grundlagen unserer Vorstellungen von staatlicher Herrschaft in liberal
rechtsstaatlich verfaten Gesellschaften. Im folgenden will ich einige we
nige Gesichtspunkte des Wandels hervorheben und Merkmale und Pro
bleme einer oligopolistisch-proaktiven Ordnung ausmalen. Ich be
schrnke mich auf acht Punkte .
1) Die Privatisierung berhrt alle Monopolisierungen, die der moderne
Rechtsstaat in den drei klassischen Normfunktionen durchgesetzt hat: die
Normsetzung, die Sanktionsmonopole und die Normdurchsetzung.
Am geringsten ist die Normsetzung betroffen . Juristisch gesehen, mag
sie berhaupt nicht berhrt sein, denn wie bisher wird der Gesetzgeber
die Gesetze erlassen . Er wird aber detaillierte Vorschriften ber die Ar
beitsgrundlagen der Sicherheitsdienstleistungen und vor allem die Ord
nung der p rivatwirtschaftlich gefhrten Gefngnisse, die Rekrutierungs
voraussetzungen des Personals usw. erlassen - mit der Folge, da Auf
sichtsbehrden eingerichtet werden. Sie werden voraussichtlich teuer
sein , wenn sie ihrer Aufgabe gerecht werden sollen, und vermutlich ein
ganzes Stck weit von den Kontrollierten kooptiert werden, wie es Auf
sichtsbehrden ber privatwirtschaftliche Aktivitten typischerweise er
geht.
2) Der Kern des Neuen liegt in den beiden anderen Normfunktionen :
Die Privatisierung schafft einen Teil der staatlichen Monopolisierungen in
den Bereichen der Sanktionierung und der Normdurchsetzung, nmlich in

31
Trutz von Trotha Staat.

den Bereichen des Sanktionsvollzugs , der Strafverfolgung und der allge ren
meinen Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, ab. Die Privati Hoc:
sierung berantwortet sie dem Markt. 4)
Dieser Teilmarkt ist oligopolistisch strukturiert. Von England berichtet sow
M ichael Voss ( 1 993 : 83), da es im Bereich der Sicherheitsdienstlei bish
stungen immerhin die stattliche Zahl von etwa 1000 Einzelunternehmen poli:
gibt, aber 75 3 der Nachfrage von fnf Grounternehmen befriedigt wird. Ir
Im Gefngnisbereich ist eine andere als eine oligopolistische An in tI
bieterstruktur vllig unwahrscheinlich, weil in allen Wirtschaftsbereichen, prin
die ffentliche Dienstleistungen anbieten, die fr unverzichtbar gehalten seht
werden (z. B . Elektrizitt) , entweder quasi-monopolistische oder oligopo den
listische Mrkte bestehen. ters
Welche Folgen ergeben sich aus dieser privatisierten, marktwirtschaft Ver
lich-oligopolistischen Ordnungsweise bisher staatlich monopolisierter im
Normfunktionen? IB kan
3) Verglichen mit den Bereichen der Strafverfolgung und der allge Col
meinen Aufrechterhaltung von S icherheit und Ordnung legt eine hob
aufmerksame Lektre der Errterungen von Robert W eiss (1 989) nahe, zwi
da auf der Ebene der Baulichkeiten, inneren Ordnung und inneren Stn
Funktionsweise des Gefngnisses von der Privatisierung keine Vernde zu '
rungen zu Formen von Anstalten zu erwarten sind, die sich nicht ebenso stin
in einem staatlichen Gefngniswesen ergeben knnen. Das gilt selbst fr kul
die technische Rationalisierung des Gefngnisses, wenngleich hier private ger
Anbieter aus Kostengrndt;n den Proze der sicherheitstechnischen Ra 1
tionalisierung schneller vorantreiben werden. tes .
Folgenreich indessen ist, da sich auf dem Gefngnismarkt ein allge die
meines Prinzip einer oligopolistisch-proaktiven Ordnung der Gewalt de
durchsetzen wird, nmlich die dualistische Aufteilung des Gefngnis Sie
marktes , in dem die privaten Anbieter den ganzen Bereich des zer
>weichen< Gefngnisses< bernehmen, der Staat hingegen fr die teu Sta
W<
daJ
'18 Bei meiner Antwort auf diese Frage klammere ich zwei umfangreiche Problemkomplexe
aus. Der eine ist im engen Sinne konomisch und geht . er meine Fachko petenzen. Die en1
Fragen, die er beinhaltet, richten sich direkt an die Okonomen, deren Okonomie des gie
Rechts sich zu einer konomie des Marktes sozialer Kontrolle erweitert. Der andere
Problemkomplex geht ber den Rahmen meines Themas im engeren Sinne hinaus. Er
enthlt die vielgestaltigen Zusammenhnge einer Soziologie konomischer Macht. Er
schliet zum Beispiel Fragen ein: Welche Folgen hat konomische Macht und insbe
sondere oligopolistisch organisierte Marktmacht fr die Gesetzgebung? Welche soziale
Organisation entsteht zwischen den Kapitaleigner und Managern des Marktes der 19
Sozialkontrolle auf der einen und den Vertretern der relevanten staatlichen Einrichtungen
von Politik, Justiz und Verwaltung auf der anderen Seite? Welche zusammenhnge
bestehen zwischen Marktmacht und Technisierung im Bereich der sozialen Kontrolle?

32
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

ren > harten < Gefngnisse der Insassen mit langen Freiheitsstrafen, der
Hochsicherheitstrakte usw. aufkommen mu 1 9 .

4) Die Privatisierung verfestigt die Struktur der sozialen Ungleichheit


sowohl auf der Ebene der Sanktionsgeltung als auch der Nichtgeltung des
bisherigen staatlichen Gewaltmonopols. Zwn Kernstck der oligo
polistischen Ordnung der Gewalt gehrt die Ungleichheit.
Im Bereich der Sicherheitsgter, wie sie Wolf-Dieter Narr ( 1 992: 1 1 )
in treffender Weise genannt hat, wird die Privatisierung nach dem Markt
prinzip, und das heit auch nach der Kaufkraft der Abnehmer, zu Er
scheinungen fhren, die wir in allen Teilen der Welt finden: die Glie
derung des ffentlichen Rawnes und der Wohngebiete mit extremen Un
terschieden an Sicherheitsgarantien und Strafverfolgungsintensitten. In
Verbindung mit der zu erwartenden Zunahme sozialer Ungleichheit, die
im konomischen und im Abbau des Sozialstaates ihre Ursachen hat,
kann dieser Segregationsvorgang beschleunigt ablaufen. Haben Stanley
Cohen ( 1 985 : 57 ff.) und M ichael Voss (1993 : 87 ff.) zu Recht hervorge
hoben, da unter den Bedingungen der proaktiven Kontrolle die Grenzen
zwischen ffentlichkeit und Privatheit unklar werden, so beinhaltet die
Struktur sozialer Ungleichheit der Sicherheitsgter , da die Privatisierung
Zl1 einer Welt beitrgt, die wesentlich deutlicher von Grenzziehungen be
stimmt sein wird - und damit im allgemeinen Wachstumsproze der sozio
kulturellen Schlagbwne steht, dem wir uns augenblicklich weltweit ge
genbersehen.
Damit berhrt die Privatisierung das Kernproblem des modernen Staa
tes, das die politischen Philosophen seit Hobbes diskutiert haben, nmlich
die Verbindung zwischen dem Gewaltmonopol und der Verantwortung
des Staates, fr alle Brger die gleichen Sicherheitsgarantien zu geben.
Sie berhrt die Beziehung zwischen Entmachtung, Entlastung und Instan
zenorientierung . Es gehrt sicherlich zu den Eigenheiten der europischen
Staatsentwicklung , da sie unter den Bedingungen des rechtsstaatlichen
Wohlfahrtsstaates eine bemerkenswerte Sicherheitsleistung erbracht hat,
da sie durch hohe Entmachtung , hohe Entlastung und hohe Instanzenori
entierung gekennzeichnet ist. Die Privatisierung bricht mit ihrem segre
gierten Markt der S icherheitsleistungen mit dieser Entwicklung.

19 Vielleicht. kehrt auf diesem Weg sogar die Festungshaft in neuer Gestalt wieder, in der
die wohlhabenden Klienten von einigen der blichen Deprivationen des Strafvollzugs
verschont werden, indem sie zum Beispiel entsprechende > Vollzugsgutscheine <
einkaufen knnen. (In dieser Richtung lt sich vieles ausmalen).

33
Trutz von Trotha Staat.

Damit bricht sie ebenfalls mit einer europischen Kultur inner 6)


staatlicher Gewalt, die im Vergleich mit auereuropischen Gegeben Zun:
heiten relativ homogen, staatsorientiert und deshalb domestiziert ist. Eine Prot
segregierte Struktur der Sicherheit ist der Raum der segregierten Gewalt Her
kulturen, in denen sich vergleichsweise hochpazifizierte Kulturen im im 1
Sinne der von mir genannten > Kulturen des verallgemeinerten Agressi gun1
vittsverdachts < und gering pazifizierte Gewaltkulturen, fr die heute sen
Jugend- und Heranwachsendenk:ulturen der afroamerikanischen Ghettos neru
der Vereinigten Staaten beispielhaft sind, antagonistisch gegenberstehen. die
5) Die sehr ungleiche Verteilung von Sicherheitsgtern schliet ein, da Kor
die Privatisierung die Grundlage dessen berhrt, was die Soziologie seit Drc
Durkheims Konzept des Kollektivbewutseins zu einem ihrer zentralen ehe
Gegenstnde gemacht hat und die Jurisprudenz als Grundlage des Straf im
rechts feiert: die konsensuelle Grundlage sozialer Ordnung , der Zu c
s ammenhang zwischen Wertkonsens und Gewaltmonopol, die Idee einer die
Einheit der Normativitt, in der sich die M itglieder der Gesellschaft ber 'j
alle soziale Unterschiede hinweg ihrer gemeinsamen Verbundenheit unq. . '
En
Abhngigkeit versichern. Tut
Die konsensuelle Grundlage der Gesellschaft war und ist entgegen den san
Durkheim' sehen Dikta immer sehr brchig . In vielerlei Hinsicht ist sie 1
Fiktion, wenn auch eine funktionale Fiktion, deren soziale Geltung in den ter:
zweifelhaften Ritualen der Bestrafung bekrftigt wird. unc
Die Differenzierung der Gesellschaft in Ordnungen, in denen Sicher me
heitsgter extrem untersch_iedlich verteilt sind, und die Segregation der Ne
Gesellschaft in antagonistische Gewaltkulturen zerbrechen den Konsens . Gr
Sie kndigen die Idee der Einheit auf. Die Privatisierung des staatlichen au1
Gewaltmonopols wird dazu fhren, da es schwieriger werden wird, tal
selbst die Fiktion des Konsens und der Einheit und damit der M it de
gliedschaft, des Dazugehrens auf der Ebene der Gesamtgesellschaft auf vg
rechtzuerhalten - mit all den Folgen, die gerade in den Nationen ohne die pr1
Tradition des Common Law in den Exzessen der Integrationsrituale zu de
. tage getreten sind. Vielleicht kehren in gewandelter Gestalt ebenfalls un
Wirklichkeiten und Ideen wieder, die am Anfang der brgerlich-industri ve
ellen Gesellschaft gestanden haben, indem die Armen der grostdtischen re
Elendsviertel und die jugendlichen Altersgruppen der nicht pazifizierten
Gewaltsubkulturen als die gefhrlichen Klassen, die gleichsam eine an 20
dere Rasse sind , wie man im 1 9 . Jahrhundert gesagt hat, aus der nor
mativen Einheit ausgeschlossen und ihre Lebensrume dem Dschungel
der Grostadt zugewiesen werden.

34
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

6) Unter dem Gesichtspunkt der Strafverfolgung betrachtet, schliet die


Zunahme der Ungleichheit ein Paradoxon ein, das indessen konservativen
Protagonisten vennutlich entgegenkommt: Die Einschrnkung staatlicher
Herrschaft enthlt die Struktur des > harten Staates < . Nicht anders als
im Bereich des Gefngniswesens werden die Aufgaben der Strafverfol
gung , die den staatlichen Verfolgungsorganen obliegen, im Bereich des
sen zu finden sein, was man blicherweise die Schwere Kriminalitt
nennt. Schon heute besteht diese Arbeitsteilung, in der auf der einen Seite
die privaten Sicherheitsunternehmen sich allgemeine berwachungs- und
Kontrollaufgaben aneignen, auf der anderen Seite Gewaltkriminalitt,
Drogenhandel , organisierte Kriminalitt in das Zentrum der polizeili
chen Aufgaben rcken. In der oligopolistischen Ordnung der Gewalt kehrt
im privatwirtschaftlich bestimmten Sicherheitsbereich der englische
Bobby wieder, im staatlichen Funktionsbereich finden sich stattdessen
die polizeilichen Scharfschtzen in Tarnunifonn.
7) An diesem Punkt verknpfen sich alte und jene neuen
Erscheinungsfonnen der Organisation zentraler Herrschaft, die in den
Theorien der staatlichen Sozialkontrolle mit dem Begriff proaktiv zu
sammengefat werden.
Das alte Problem ist der genetische Vorrang des militrischen Charak
ters des Gewaltmonopols, der erst durch die brokratische Verwaltung
und hauptschlich durch die rechtsstaatlich-konstitutionelle Ordnung do
mestiziert wird. In diesem Domestikationsvorgang treten nicht einfach die
Nonnen des Rechtsstaates an die Stelle der militrisch-exekutiven
Grundlegung des Gewaltmonopols. Die militrische Seite des Anspruchs
auf das Gewaltmonopol wandelt sich besonders im Kontext des okziden
talen Rationalismus in einen kriminalpolitischen Primat des Strafrechts,
der, wie man aus der brillianten Analyse von Wolfgang Naucke ( 1 988;
vgl. auch 1 993) ber das Kolonialstrafrecht entnehmen kann, ganz der re
pressiven und prventiven Zweckmigkeit verpflichtet ist und das Ma
der Gesetzlichkeit vorgibt. Immer Wenn die rechtsstaatliche Regelmasse
unter den Verdacht mangelnder kriminalpolitischer Wirksamkeit gert ,
verdrngt die Kriminalpolitik der Repression und Prvention das
rechtsstaatliche Regelungswerk (W . Naucke, 1 988: 3 1 5). 20 Die militri

20 Michel Foucault ( 1 993 : 1 87) nennt dies unklar und miverstndlich die Unvereinbarkeit
von Recht und Ordnung, miverstndlich deshalb, weil gerade die Geschichte der
Niederlagen des rechtsstaatlichen Rechts bezeugt, da > Rechtlosigkeit < unter den
Bedingungen des Staates blicherweise zu den vielfltigsten Formen der > Unordnung <
fhrt- vom > Schlendrian < des Despotismus bis zum totalen Krieg des nazistischen
Totalitarismus. Auch meine Argumentation zur oligopolistisch-proaktiven Ordnung der
Gewalt enthlt den Gedanken, da sie insgesamt weniger und nicht mehr > Ordnung <

35
Trutz von Trotha StaatLi

sehe Seite des Gewaltmonopols scheint in ihren rationalisierten Formen rung


auf, die von der kasernierten Polizei mit mehr oder minder > leichten < staatl
Waffen bis zur geheimdienstlichen Arbeit reicht. 2 1 des ,
Das neue Problem ist, da im Rahmen des kriminalpolitischen Grund Raun
satzes der Prvention der reaktive Kontrollmodus durch einen proaktiven staatl
ergnzt wird, der auf Antizipation, Vorhersage, Risikoabwgung und Be mal ,
vlkerungskontrolle ausgerichtet ist. Fr diesen proaktiven Kon meru
trollmodus ist die Privatisierung der funktionale Schlssel und ein naliti
wichtiger Motor. Innerhalb der Grenzen, die die Struktur der Ungleich Kt
heit und Segregation setzt, sind private Sicherheitseinrichtungen strker in Lich
die von ihnen kontrollierten Rume integriert. Sie operieren in der Regel sich
ohne Zwang und Gewalt und entsprechen dem Prinzip der Bevl ren c
kerungskontrolle, weil sie hochtechnisiert und ihre Bemhungen stark zent1
darauf gerichtet sind, ihre Klientel in die Kontrolle selbst miteinzubinden, bek
aus den Bewachten zugleich Bewacher zu machen (vgl. M . Voss, 1 993 : Ord1
94) . ngs
Wie im Bereich des Strafvollzugs und der Strafverfolgung hat die des l
Transformation der reaktiven zur proaktiven Kontrolle auf der
> harten < , der staatlich-polizeilichen, Seite ihre Entsprechung . Die
proaktiven Kontrollstrategien werden zum Kernstck polizeilichen Han
delns bei der Verfolgung und Kontrolle der schweren Kriminalitt. Das Ich
Instrumentarium ist bekannt und wird nach meinem Eindruck immer nop1
unverfrorener von Politik und Sicherheitsbrokratie propagiert und einge Teil
setzt. Die Privatisierung ver trkt den exekutiven Primat. und
8) Auf diese Weise ist die Privatisierung ein wesentlicher Teilvorgang der
in Prozessen, die den Zusammenhang zerreien, den ich mit aller Em Wel
phase zu den einzigartigen Erfindungen der westlichen Staatsentwicklung tt '
zhle: die Verbindung zwischen Gewaltmonopol und Rechtsstaat mit indi sier
viduellen Grundrechten. Sie zerreit ihn auf dreierlei Weise. (a) Private Jahl
Kontrolle ist nicht an individuellen Grundrechten interessiert. Das Gleiche lieh
gilt (b) fr das Prinzip der proaktiven Kontrolle und in ausgeprgter die
Weise fr den Grundsatz der Bevlkerungskontrolle. 22 (c) Die Privatisie- die
sat.2
bringen wird. kun
21 Dies ist einer der Kontexte, in dem der immer weniger gebremste Vorgang steht, der die
Grenzen zwischen Geheimdienst und Polizei niederreit, und in den die jngsten,
skandalsen Versuche des Vorsitzenden der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag Schuble
zu stellen sind, die Bundeswehr im Innern einzusetzen.
22 In der Bevlkerungskontrolle deutet sich so etwas wie die Wiederkehr der Polizey des An
cien Regime in neuer Gestalt an, technisiert, institutionell rationalisiert,
marktwirtschaftlich und innerhalb der Struktur der Ungleichheit und Segregation, d.h.
innerhalb ihres begrenzten Geltungsbereiches, hochintegriert (vgl. dazu M. Foucault,
1 993 : 176 ff., 1 989: 104 ff. ; T. v. Trotha, 1993; A. Ldtke, 1992).

36
Staatliches Gewaltmonopol und Privatisierung

rung frdert institutionell und kulturell den exekutiven Primat in der


staatlichen Kriminalittskontrolle. In der buchstblichen Militarisierung
des Drogenkrieges amerikanischer Truppen im lateinamerikanischen
Raum kehrt sogar die > Pazifizierungsphase < der Institutionalisierung
staatlicher Herrschaft wieder - brigens mit dem ke1U1Zeichenden M erk
mal, da hier Recht und Politik, Kriminalitts- und Auenpolitik, zusam
menzufallen. Privatisierung und Militarisierung der staatlichen Krimini
nalittskontrolle sind miteinander verwandt.
Kurz: Die oligopolistisch-proaktive Ordnung der Gewalt wird im
Lichte der vorangegangenen Zusammenhnge nicht das herbeifhren, was
sich ihre Befrworter versprechen. Sie wird stattdessen in ihren Struktu
ren der Ungleichheit, der Gewaltkulturen, der extremen Unterschiede der
zentralen Herrschaftsintegration, der Militarisierung der Kriminalitts
bekmpfung weniger dazu imstande sein. Die oligopolistisch-proaktive
Ordnung der Gewalt wird sehr konfliktreich sein. Sie wird keine Zeit zu
ngstlich-phantasielosen Endzeit-Stimmungen lassen, die die Endstufe
des Popitz ' sehen Modells der Institutionalisierung von Macht suggeriert.

IV

Ich fasse zusamme n: Ich gehe von einer weltweiten Krise des Gewaltmo
nopols aus. Die Bedingungen fr die Krise des Gewaltmonopols sind zum
Teil sehr verschieden. Aber die Erscheinungsformen selbst sind Teile ein
und desselben Zusamm enhangs. So gesehen, bringt uns die Privatisierung
der staatlichen Sozialkontrolle den Verhltnissen in anderen Teilen der
Welt nher, als wir uns wohl vorstellen, und sie ist der Straenkriminali
tt verwandter, als es gerade diejenigen glauben, die sich fr die Privati
sierung ins Zeug legen. Oder anders ausgedrckt: Die 70er und 80er
Jahre waren fr die liberalen und linken Kritiker und Reformer der staat
lichen Sozialkontrolle Jahre der bitteren Enttuschung . Ich glaube, da
diese Enttuschungen nicht aufhren werden. M ein Punkt ist aber, da
die managerialen oder autoritren Reformer sich in beachtlichem Gegen
satz zu ihrem grosprecherischen Gehabe in krzerer oder lngerer Zu
kunft im selben Boot der enttuschten Hoffnungen wiederfinden werden.

37
Die J

Albrecht Funk, Berlin die


eint
I
Inst
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit
vat1
Das Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle in Rec
der politikwissenschaftlichen Diskussion sch
Rei
Wenn in der deutschen Rechts- und Politikwissenschaft ber das Verhlt des
nis staatlicher und privater Sozialkontrolle diskutiert wird, dann lebt die dur
traditionelle Staats- und Gesellschaftsdichotomie wieder auf: als Gegen licl
satz zwischen einer allgemeinen und gleichfrmigen Durchsetzung von Kr;
Recht und Ordnung durch den Staat und von privaten Formen, die eben net
diese Integrationsleistung des Monopols legitimer physischer Gewaltsam Di1
keit in Frage stellen. Das Monopol stellt in dieser Perspektive eine funk fal
tionale Vorbedingung von Gesellschaft und deren institutionelle Ausge mi
staltung durch Politik dar, wenn nicht gar die Strkung des staatlichen
Gewaltmonopols zum eigentlichen Zweck von Politik erklrt wird. Im Re
Mittelpunkt des theoretischen Interesses steht deshalb die Frage nach all
mglichen Gefhrdungen des Monopols, nicht aber die empirische Ana Di
lyse der Beziehungen zwischen staatlicher und privater Sozialkontrolle. te1
Das voluminse Werk der "unabhngigen Regierungskornmission zur bll
Verhinderung und Bekmpfung von Gewalt " mit ihrem Auftrag, "Gewalt de
... aus der Sicht des staatl_ichen Gewaltmonopols" zu bestimmen und zu ne
analysieren, belegt diese Blickverengung eindrcklich. I Sie zeigt sich Di
nicht zuletzt auch darin, da die deutsche Politikwissenschaft die konkrete
Funktionsweise des staatlichen Gewaltmonopols und den rasanten Auf ge
stieg einer Politik Innerer Sicherheit bis heute kaum zum Gegenstand em G
pirischer Forschungen gemacht hat. M
Die Ausblendung ist jedoch nicht auf Schranken eines theoretischen lit
Ansatzes zurckzufhren, der auf die herausragende Bedeutung der Mo m
. nopolisierung legitimer physischer Gewaltsamkeit fr Struktur und Form St
staatlicher Herrschaft abhebt. Die Herrschaftssoziologie Webers lt sich n

sehr wohl auch fr eine Analyse der Wechselbeziehungen zwischen For


men sozialer Integration und Kontrolle und staatlicher Rechtsdurchset
zung mit Zwangsmitteln nutzen. Gerade die angelschsische Soziologie,
die aus einer Theorietradition heraus Weber neu und verstrkt rezipiert, 2

Schwind, H . D . : Baumann, Jrgen (Hrsg.): Ursachen und Kontrolle von Gewalt. Analysen 3
und Vorschlge der Unabhngigen Regierungskommission zur Verhinderung und Be 4
kmpfung von Gewalt, Band I, RN. 32, Berlin 1 990

38
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

die gesellschaftlichen Formen der Integration und der sozialen Kontrolle


einen Vorrang einrumt, bietet hierfr gute Beispiele. 2
Das Desinteresse der deutschen Politikwissenschaft an den staatlichen
Institutionen und Formen der Sozialkontrolle und deren Verhltnis zu pri
vaten hat spezifische historische Grnde. Es ist das Erbe des brgerlichen
Rechtsstaats des ausgehenden 19. Jahrhunderts, in dem der Konflikt zwi
schen monarchischem Staat und brgerlichem Liberalismus um die
Reichweite der gesetzgebenden Gewalt durch eine Reduktion des Begriffs
des Politischen entschrft wurde. Innenpolitik wurde auf die Verabschie
dung allgemeiner Gesetze fr die Bereiche reduziert, in denen die staat
liche Gewalt in " Freiheit und Eigentum " der Brger eingriff. Autoritative
Kraft erhielten diese Gesetze jedoch erst durch den Staat als bergeord
nete Instanz, konkret durch die Exekutive und deren Erzwingungsstab .
Diese waren parlamentarischer Gesetzgebung entzogen, sie waren allen
falls einer ex-post Kontrolle durch die dritte Gewalt unterworfen und da
mit weitgehend entpolitisiert. 3
Zur Folge hatte diese Trennung zwischen Gesetzgebung als Politik und
Rechtsdurchsetzung als Exekution zum einen die erwhnte Ausblendung
aller konkreten Probleme staatlicher Sozialkontrolle aus der politischen
Diskussion. Anders als etwa in den angelschsischen Sozialwissenschaf
ten, in denen die Formen des "policing" immer schon als zentrales Pro
blem einer demokratischen Organisation von Gesellschaft diskutiert wur
den, sparte man diese Fragen in Deutschland als technisches Problem ei
ner effizienten Organisierung der Gewaltmittel aus der wissenschaftlichen
Diskussion weitgehend aus .
Zum anderen fhrte die Trennung zwischen parlamentarischer Gesetz
gebung und Exekution durch einen " vordemokratischen" hoheitlichen
Gewaltkern zu einer Gleichsetzung von Politik mit der Herstellung von
Mehrheitsentscheidungen. In diesem, in der Staatsrechtslehre wie der Po
litikwissenschaft bis heute mchtigen Verstndnis ist Politik " unitarisch,
majoritr und hierarchisch" .4 Die Frage der Handlungsfhigkeit des.
Staates wird auf das Problem der Willensbildung und auf die Formulie
rung verbindlicher Entscheidungen und deren Durchsetzung verengt.
In der Debatte um die Steuerungskapazitten des Staates ist dieses Po
litikverstndnis in den letzten zwei Jahrzehnten mehr und mehr in Frage
gestellt worden. Die Wirklichkeit des Staatshandelns entspricht nicht, zu-

2 Vgl. Giddens, Anthony: The Nation State and Violence, Berkeley and Los Angeles 1 986;
Wrong, Dennis H . : The Problem of Order, New York, Toronto, 1 993, S. 222ff
3 Vgl. Funk, Albrecht: Polizei und Rechtsstaat, Frankfurt 1985, S. 127ff
4 Scharpf, Fritz W.: Einfhrung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen, in: Benz,
.
Arthur, Scharpf, Fritz W Zintl, Reinhard, Frankfurt 1 992, S. 1 1

39
Albrecht Funk Die Frc

mindest nicht mehr, dem Leitbild einer aus berlegenen Gewaltressourcen politik
gespeisten hierarchischen Handlungskompetenz und der Fhigkeit zu sou fltige
verner Rechtsdurchsetzung. Die Belege fr die wachsende Kluft zwi Gesun
schen hoheitlichem Anspruch und gesellschaftlicher Wirklichkeit sind augen
vielfltig und stammen aus unterschiedlichen Forschungsbereichen: Die ziehm
Policy-Forschung entdeckt die vielfltigen horizontalen Verhandlungs Schar
systeme oder policy-Netzwerke als konstitutive Bestandteile der For und v
mulierung und Durchsetzung politischer Entscheidungen.5 Die Neokorpo zu ne
rativismustheorie betont die Notwendigkeit der Integration organisierter chen .
Interessen fr die Formulierung rationaler und durchsetzbarer Entschei Str
dungen. 6 Die Rechtssoziologie und -politologie verweist auf die begrenzte diese1
Reichweite von Recht als Medium staatlicher Steuerung?. Die Theoretiker ergeb
der Internationalen Politik wiederum diskutieren die zunehmende Interde es de
pendenz der souvernen Nationalstaaten,s die im Bereich der EU sogar kastri
auf die Innen- und Rechtspolitik ausgreift9. Die Systemtheorie schlielich Poten
verweist auf die generellen Grenzen staatlicher Steuerung in ausdifferen wied<
zierten gesellschaftlichen Teilsystemen mit ihren jeweils eigenen Funk klassi
tionsmodi. Der Staat als bergeordnete, gar omnipotente hierarchische werd
Steuerungsinstanz wird entzaubert und von einer Entscheidungs- in eine walt.
Therapieinstanz umdefiniert, die sich damit zufrieden geben mu, den F
funktionalen Teilsystemen integrative Auswege aus der operativen Ge archi
schlossenheit zu weisen. 10 zwan
Das klassische Modell des Hoheitsstaates, das auf der Souvernitt Macl
nach Auen und dem Monopol der Rechtssetzung, der Rechtsdurch mit
setzung und Sanktionierung nach Innen aufbaut, beschreibt und erklrt die diese
vorfindliche Staatswirklichkeit nicht mehr angemessen. Dies ist in der Gern
ment
5 Vgl. Heritier, Adrienne (Hrsg.): Policy-Analyse, PVS Sonderheft 24, 1 993 und im s
Benz,a.a.O man<
6 Vgl. Lehmbruch, Gerhard: Administrative Interessenvermittlung, in: Verwaltung und
Umwelt, Festschrift fr Thomas Eilwein zum 60. Geburtstag, Hrsg. von Adrienne acht<
Windhoff-Heritier, Opladen 1987, S . 1 1 -43 samt
7 Vgl. zu der Diskussion um die Steuerung durch Recht die Beitrge von Luhmann, Karg! scha
und Nahamowitz in der Zeitschrift fr Rechtssoziologie, Heft 1 , 1 99 1 S. 1 20-1 46 und H .
2. 1992, S . 27 1 -293 und Teubner, Gunther: Recht als autopoietisches System, Frankfurt
unE
1989

8 Krasner, Stephen D . : Sovereignity. An Institutional Perspective, in: Comparative Political


Studies, Vol. 2 1 , 1 , 1 988, S. 86ff und Keohane, Robert O.; Hoffman, Stanley: Tue New 1 1 Sc
European Community, Boulder, San Francisco, Oxford, 1 99 1 , S. 8ff d<
9 Busch, Heiner: Neue Grenzen und polizeiliche Zusammenarbeit in Europa, Diss. FU 12 A
Berlin 1 994 (erscheint 1 995), Teil III, Boer, Monica den; Walker, Neil: European B
Policing after 1 992, Journal of Common Market Studies, Vol. 3 1 , 1 993 , 1 , S. 3-28 p
10 Vgl. Willke, Helmut: Ironie des Staates, Frankfurt 1992, S. 1 92 und Luhmann, Niklas: 13 L
Politische Steuerung: Ein Diskussionsbeitrag, in: Politische Vierteljahresschrift, 30. Jg 14 V
1 989, S. 4-9 L

40
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

politikwissenschaftlichen Diskussion heute kaum mehr strittig . Die viel


fltigen Beispiele aus dem Bereich der Sozial-, Umwelt-, B ildungs- oder
Gesundheitspolitik belegen die Schranken hierarchischer Steuerung
augenfllig und weisen auf eine wachsende Enthierarchisierung der Be
ziehungen zwischen Staat und Gesellschaft. Es glte deshalb , so Fritz
Scharpf, die " real existierenden Interaktionsmuster in den fragmentierten
und vielfach vernetzten Strukturen des neuen M ittelalters" zur Kenntnis
zu nehmen und deren Funktionsbedingungen und -weisen zu untersu
chen . 1 1
Strittig , zumindest offen sind jedoch die Konsequenzen, die sich aus
diesen Beobachtungen fr die Struktur staatlicher Herrschaft insgesamt
ergeben. Den einen geben sie zur Befrchtung Anla , da der Staat - wie
es der Konservative Rdiger Altmann drastisch formulierte - wie ein
kastrierter Kater immer fetter werde, zugleich jedoch seine eigentliche
Potenz verliere, 1 2 eine Befrchtung , die in anderer Form bei Luhmann
wieder auftaucht. Der Staat solle - so Luhmanns Empfehlung - auf die
klassische hoheitliche Funktion als "Quintessenz aller Politik" beschrnkt
werden, nmlich auf die Monopolisierung der Kontrolle physischer Ge
walt. 1 3
Fr die meisten Policyforscher ist die zunehmende Verknpfung hier
archischer Steuerungen mit horizontalen Verhandlungsmustern nicht
zwangslufig mit einem Verfall staatlicher Ordnungsmacht in plurale
Machtzentren mit jeweils eigener Kontrollkompetenz verbunden oder gar
mit einer prinzipiellen Infragestellung des Leviathan. S ie analysieren
diese neuen Steuerungsmuster vorrangig als Problem eines, im Sinne des
Gemeinwohls optimalen " policy mix " durch die Kombination der Instru
mente klassischer Rechtssetzung und -durchsetzung mit Verhandlungen
im Schatten des Leviathan und Formen horizontaler Koordination. 1 4 Fr
manche Systemtheoretiker schlielich verndert sich durch die beob
achteten neuen Politikmuster die Struktur staatlicher Herrschaft insge
samt, ohne da dies, ihrer Annahme nach , zu einem Verlust an gesell
schaftlicher Integration fhre. Der Leviathan lse sich - so die Mutma
ung von Willke - mehr und mehr in Formen "dezentraler Kontextsteue

1 1 Scharpf, Fritz W . : Die Handlungsfhigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhun
.
derts, in: Politische Vierteljahresschrift, 32 Jg 1992, S. 628
12 Altmann, Rdiger, in: Mu unsere politische Maschinerie umkonstruiert werden?
Bergedorfer Gesprchskreis zur Frage der freien industriellen Gesellschaft. Bergedorfer
Protokolle, Band 16, Hamburg 1 966, S . 2 1
1 3 Luhmann, Niklas: Politische Theorie i m Wohlfahrtsstaats, Mnchen 1 98 1 , S . 82
14 Vgl. Scharpf, 1991 a.a.0. (FN 1 1), S. 62 1 ff, Mayntz, Renate: Policy-Netzwerke und die
Logik von Verhandlungssystemen, in: Heritier a.a.O. (Anm.5). S. 39-56

41
Albrecht Funk Die Frt

rung " auf, wenngleich der S taat als " local hero " seine unentbehrliche ls te
Rolle als symbolischer Souvern weiter spielen msse. 1 5 Aus ei;
Welche dieser Positionen theoretisch schlssiger begrndet ist, kann im Schut
Rahmen der uns hier interessierenden Frage nach dem Verhltnis staatli Ansor
cher und privater Sozialkontrolle dahingestellt bleiben. Denn obgleich die dig en
skizzierten Anstze alle in der einen oder anderen Weise von bestimmten Parlat
Annahmen ber den hoheitlichen Kern des Staates und dessen Ordnungs der B
funktion ausgehen, spielt in den Analysen die konkrete Struktur des staat Deba1
lichen Gewaltmonopols und die Formen, in welchen dieses auf die Gesell " Auf1
schaft bezogen ist, fast keine Rolle. Die zentralen, uns hier interessieren mit d
den Fragen bleiben letztendlich ausgespart: gU:ng.
- N immt der hoheitliche Kern an der beobachteten Enthierarchisierung De
selbst teil? Oder bleibt dieser als Herrschaftsreserve davon ausgenom Jahre
men? vielrn
- Sind die staatliche Politik Innerer Sicherheit und die privaten Sicher drud
heitsorganisationen als interdependente Elemente einer Sozialkontrolle konk
zu begreifen, die hnlichen Politikmustern folgt wie die Kontrolle der fasse
Gesundheitskosten durch Krankenkassen, Industrie und rtztevertreter nung
unter der Regie des Staates? Brg
- Welche Effekte, Kosten- und Nutzen, Gefahren und Vorteile schlielich mehr
sind mit den beobachteten Formen der Politikverflechtung verbunden? zahl
D iesen Fragen will ich im folgenden in drei Schritten nachgehen: einar
Zunchst soll im Sinne der Policyforschung nach den Mustern und For siebz
men der Politik Innerer Sic erheit gefragt werden. Danach soll die Inte refor
gration privater Formen der Sozialkontrolle als notwendiger Bestandteil Dro!
der Politik Innerer Sicherheit diskutiert und an zwei Bereichen i llustriert stelh
werden. Schlielich sollen die hieraus erwachsenden Probleme einer de von
mokratischen Bestimmung und Kontrolle "ffentlicher Sicherheit und Phr
Ordnung " angeschnitten werden. droh
griff
haltl
!. Zur neuen Qualitt der Politik Innerer Sicherheit
beck
ber staatliche Formen der Sozialkontrolle reden zu wollen, ohne auf den Pass
Begriff der Politik der Inneren Sicherheit zurckzugreifen, erscheint wird
heute kaum mehr vorstellbar. Und doch kam der brgerliche Rechtsstaat
des spten 19. Jahrhunderts wie die bundesdeutsche Innenpolitik der d1
17 V
fnfziger und frhen sechziger Jahre noch ohne ihn aus. 1 6 Der Sache nach }'
d
1 5 Vgl. Willke, a.a.O. (Anm . 10), S. 362ff [
16 Vgl. Funk, Albrecht: "Innere Sicherheit" : Symbolische Politik und exekutive Praxis; in: l
Blanke, Bernhard; Wollmann, Helmut (Hrsg.): Die "alte" Bundesrepublik, Leviathan Son- [

42
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

lste sich die Politik Innerer S icherheit auf in der rechtspolitischen


Auseinandersetzung um straf- und polizeirechtliche Normen, die fr den
Schutz des brgerlichen Gemeinwesens fr notwendig erachtet wurden.
Ansonsten kreiste die traditionelle Innenpolitik um die Frage der notwen
digen M achtmittel der Exekutive. Die politische Auseinandersetzung der
Parlamente mit der Polizei erschpfte sich in Preuen oder den Lndern
der Bundesrepublik der fnfziger Jahre weitgehend in den alljhrlichen
Debatten um den Haushalt des Innenministeriums . Ansonsten war die
" Aufrechterhaltung der ffentlichen Sicherheit und Ordnung " identisch
mit den exekutiven Funktionen der Gefahrenabwehr und der Strafverfol
gung .
Der Aufstieg der Politik Innerer Sicherheit seit Ende der sechziger
Jahre zeigt nicht nur eine bloe semantische Reform an. In ihm kommt
vielmehr ein fundamentaler Wandel staatlicher Ordnungspolitik zum Aus
druck. Der Begriff der Inneren Sicherheit verweist nicht mehr auf eine
konkret angebbare Rechtsordnung als Schutzgut, sondern auf eine um
fassende und vorausschauende Gestaltung einer gesellschaftlichen Ord
nung mit dem Ziele, die Risiken und Gefhrdungen des Staates und der
Brger zu minimieren. Zugrunde liegt dieser politischen Gestaltung nicht
mehr die rechtlich definierte " ffentliche S icherheit" , sondern eine Viel
zahl unterschiedlicher S icherheitslagen, die in der ffentlichen Aus
einandersetzung aktuell zugespitzt und -gerichtet werden. War es in den
siebziger Jahren der Terrorismus, der zum zentralen Vehikel der Polizei
reformen wurde, schob sich in den achtziger Jahren der Kampf gegen den
Drogenhandel und -konsum in den Vordergrund . Diese Bedrohungsvor
stellungen werden nun zunehmend durch die Furcht vor dem illegalen,
von Schleppern organisierten Zuzug von Auslndern berlagert. Diese
Phnomene werden selbst nur noch als Facetten einer allumfassenden Be
drohung der Inneren Sicherheit durch eine organisierte Kriminalitt be
griffen, die - als ein Konstrukt, das ber die konkret wahrnehmbaren, in
haltlich definierten Straftaten hinausweist - immer mehr zum S ammel
becken fr die unterschiedlichsten Befrchtungen und zum geeigneten
Passepartout der beliebigen politischen Zurichtung von Sicherheitslagen
wird. 1 7

derheft 1 2/ 1 99 1 , S. 367-388
17 Vgl. allgemeine Innenministerkonferenz (Hrsg.): Organisierte Kriminalitt, Stuttgart
1 990, Zur Verknpfung von OK und Immigration, Zachert, Hans-Ludwig: Auswirkung
der ffnung der Staaten Osteuropas auf die Kriminalittsentwicklung in Deutschland, in:
Die Polizei, 1 993, 6, S. 1 30- 133 und Khler, Gerhard: S icherheitsaufgaben durch private
Unternehmen, in: Die Polizei, 1 994, 2, S . 49 - 54 , zur Kritik siehe Busch, Heiner: Die
Debatte um die Organisierte Kriminal itt, in: Brgerrechte & Polizei, 1 99 1 , 3 Heft 39, S .

43
Albrecht Funk Die Frai

Die Konsequenzen, die sich aus der Auflsung der traditionellen Auf Die
gabe der polizeilichen Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung in einer finie re1
aktiven Politik der Ordnungssicherung ergeben, sind bekannt und sollen jedoch
hier nur stichwortartig aufgefhrt werden l B; Rechtlich hat die Politik In zweck
nerer Sicherheit zu einer immer strkeren berlagerung konditionaler Der B
Handlungsprogramme durch proaktive Final- oder Zweckprogramme der "Gld
Gefahrenvorsorge gefhrt. Politisch ist dieser bergang zur Gefahrenvor frden
sorge verbunden mit einer zunehmenden Einbindung der Polizei und des Staat r
Strafrechts in Politiken, in denen traditionelle hoheits- und wohlfahrts er doc
staatliche Handlungsmuster ineinanderflieen. Illustrieren liee sich dies staatli<
etwa an der verpolizeilichten Auslnderpolitik wie am Thema Organi gers n
sierte Kriminalitt oder der Debatte um die Jugendgewalt und den Rechts viduel
extremismus. Freihe
Beigetragen hat die zunehmende Vermischung von Ordnungspolitiken, Dei
von Strategien der Risikominimierung mit traditioneller Gefahrenabwehr typisc
schlielich dazu, da die konkreten Handlungsprogramme von Polizei und grund
Strafjustiz und der Einsatz staatlichen Zwanges zum Gegenstand von Po LeistL
litik werden. Der bloe Rekurs auf die Rechtmigkeit der Exekution, auf bera
das Legalittsprinzip und den Grundsatz der Verhltnismigkeit, reicht lungs1
nicht mehr aus . Mehr und mehr gilt es heute darberhinaus das konkrete subj el
"policing " gegenber Interessengruppen und ffentlichkeit zu legitimie staatl
ren oder diese gar in die Suche nach konkreten Kontrollstategien ein chen.
zubeziehen. eher
Die Entsicherung des Si herheitsbegriffs verweist auf die Policeywis heitst
senschaft des ausgehenden 1 8 . Jahrhunderts zurck, die in der Politik, gngi
sieht man von der nach Auen gerichteten Diplomatie und der Kunst der tistis<
Kriegsfhrung ab, noch gleichbedeutend war mit der Aufgabe " , die in SOUVI
nere Sicherheit des Staates zu grnden und zu handhaben" . 19 Die gerechte kutio
Ausbung der Justiz, Verhaltenskontrollen (die Aufsicht ber das Leben, Sich<
den Wandel der Untertanen), die Gewhrleistung der Sicherheit der Stra Ford
en oder die Aufsicht ber die Gewerbe- oder Lebensmittel waren die In Ums
strumente dieser Sicherheitspolitik. Ordr
cherl
tion
6-1 6 der :
1 8 Vgl. Busch, Heiner; Funk, Albrecht; Narr, Wolf-Dieter; Werkentin, Falco: Die Polizei tion
der Bundesrepublik, Frankfurt 1985, S . 198ff.; Denninger, Erhard, Polizeiaufgaben, in:
Handbuch des Polizeirechts, Hrsg. von Hans Lisken und Erhard Denninger, Mnchen
1992, S. 1 55ff
19 Sonnenfels, Joseph von: Grundstze der Polizei, Handlung und Finanz, Wien 1 804, Band
I, S . 49, zitiert nach Maier, Hans: Die ltere Staats- und Verwaltungslehre, Neuwied, 20 r.i
Berlin 1966, S. 226 21 V

44
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

Die fonnelle Gemeinsamkeit, Sicherheit als umfassenden Zweck zu de


finieren, der mit allen administrativen Mitteln anzustreben ist, berdeckt
jedoch zwei zentrale Differenzen: Der sptabsolutistische Sicherheits
zweck war auf den Staat bezogen, nicht auf den einzelnen Untertanen.
Der Brger war allenfalls Obj ekt staatlicher M anahmen, welche die
"Glckseligkeit der Untertanen" und damit die Wohlfahrt des Staates be
frdern sollten. Zur Durchsetzung war jedoch der sptabsolutistische
Staat noch weitgehend auf die intermediren Gewalten verwiesen, mute
er doch anders als der moderne Staat ohne eine flchendeckende Instanz
staatlicher Sozialkontrolle auskommen. Die Sicherheit des einzelnen Br
gers materialisierte sich nicht in der Polizei und dem Anspruch auf indi
viduelle Sicherung , sondern in einer Rechtsordnung, die Eigentum und
Freiheit garantierte. 20
Demgegenber folgt die Politik Innerer Sicherheit heute primr dem
typischen wohlfahrtsstaatlichen Begrndungsmuster: Sicherheit wird zum
grundrechtlich verbrgten Anspruch und zur staatlich zu erbringenden
Leistung . 2 1 Selbstverstndlich abstrahieren die Sicherheitsbrokratien
berall dort, wo es um die praktische Ausgestaltung polizeilicher Hand
lungsmuster geht, in groem Umfange wieder von den unterschiedlichen
subjektiven Sicherheitsansprchen, indem sie diese durch bergeordnete
staatliche Ordnungsinteressen und rechtliche Zielgren zu ersetzen su
chen. Doch die von der Politik selbst betriebene Subjektivierung ffentli
cher Sicherheit, der dauernde Rekurs auf die individuellen Sicher
heitsbedrfnisse lt sich nicht einfach wieder inneradministrativ rck
gngig machen. Die Exekutive kann sich nicht mehr - wie die sptabsolu
tistische Polizei - auf einen Politikbegriff zurckziehen, der sich auf die
souverne Bestimmung des Staatszwecks, den Rechtsbefehl und die Exe
kution sttzt. Die subjektiven Ansprche bleiben vielmehr als manifeste
Sicherheitsinteressen oder aber als diffuse Sicherheitsbedrfnisse legitime
Forderungen, die bei der konkreten Ausgestaltung der Politiken und ihrer
Umsetzung Bercksichtigung finden mssen. Die Legitimitt polizeilicher
Ordnungssicherung hngt mit davon ab, inwieweit es den Si
cherheitsbrokratien gelingt, das konkrete "policing" als adquate Reak
tion auf diese Forderungen darzustellen. Dies hat zur Folge, da auch in
der Politik Innerer Sicherheit die Suche nach Mechanismen der Integra
tion ihrer Sicherheitsklientel wchst.

20 Maier, a.a.O (Anrn.20), S. 227ff.


21 Vgl Isensee, Josef: Das Grundrecht auf Sicherheit, Berlin, New York, 1 983

45
Albrecht Funk Die Frag

II. Privatisierung oder wachsende Abhngigkeit staatlicher Sozial- um W c


kontrolle von privaten Voraussetzungen ons rte
zu find1
In den siebziger Jahren mochte es kritischen Betrachtern noch so erschei
las sen :
nen, als ob die Integration der Brger und die Mobilisierung und Bindung
fen:
subjektiver ngste und Bedrfnisse im Kampf gegen den Terrorismus 1 . D:
bloes Mittel einer Politik seien, die darauf abzielte, die Polizei zu einer prio ri 1
alle gesellschaftlichen Bereiche durchdringenden Kontrollinstanz auszu Komp e
bauen.22 Aus heutiger Sicht sind die damaligen Thesen vom Sicherheits zu ver
oder berwachungsstaat, dem in der Form einer 11gesellschafissanitren11 staatlic
Polizei eine zentrale regulierende und kontrollierende Rolle gegenber ei ab , VO!
ner fragmentierten Gesellschaft zukommt, sowenig realittsnah wie die Forme
weitreichenden Ziele des intellektuellen Vordenkers der Polizeireform, Beg rif
des BKA-Prsidenten Herold.23 dies e c
Die Polizei und das Strafverfolgungssystem erweisen sich gerade nicht Von
als das etatistische, hierarchisch-majoritre Gegenber zu den Politikbe Anbie1
reichen, in denen regulative Steuerungsmuster dominieren. Sie nehmen land <
vielmehr an dem von der System-, der Neokorporativismustheorie sowie Wach<
der Policyforschung gleichermaen konstatierten Formwandel staatlicher bude
Politik teil. Die Einbindung der Sicherheitsbrokratien im allgemeinen enge c
(von den Ministerien bis hin zum Auslnderzentralregister) und der Poli sische
zeien des Bundes und der Lnder im besonderen in ein immer kompli oder '
zierteres Geflecht horizontaler und vertikaler Verhandlungs- und kanisc
Kordinationssysteme sind ein Indiz hierfr. Diese prgen nicht nur die mitt
Beziehungen der Sicherheitsbrokratien untereinander - etwa von Bund prgn
und Lndern im Rahmen der Innenministerkonferenz oder im Rahmen der auch
intergouvermentalen Zusammenarbeit auf der Ebene der Europischen Legiti
Union. Diese Verhandlungssysteme umfassen vielmehr auch andere staat nicht
liche Institutionen und Brokratien - angefangen von den Daten ten u
schutzbeauftragten, der Arbeitsverwaltung, ber die Kommunen - und ge der i1
hen in wachsendem Mae auch ber den staatlichen Bereich hinaus. In zutre:
vielen Bereichen sind die angestrebten staatlichen Ziele nur zu erreichen, snli<
fodem private Interessenten und deren Instrumente der Sozialkontrolle Daru
einbezogen werden: ob es sich um die Versicherungen und die Automo
bilindustrie im Falle des KFZ-Diebstahles handelt, um die Gewerbetrei
24 Di
benden und die von ihnen angeheuerten privaten Wachdienste beim Ver de:
such, die ffentliche Sicherheit im City-Bereich aufrechtzuerhalten oder lib
Icl
22 Vgl. Blsche, Jochen: Der Weg in den berwachungsstaat, Reinbek bei Hamburg 1979; M,
H irsch, Joachim: Der Sicherheitsstaat, Frankfurt 1980 zu
23 Vgl. Herold, Horst: Gesellschaftlicher Wandel - Chance der Polizei?, in: Die Polizei, 63. 1,
Jg, 1972, 5, s. 1 33 - 1 37 25 w

46
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

um Wohlfahrtsverbnde und Stadtteilgruppen im Bemhen, in Prventi


onsrten neue Formen der Konfliktlsung und der kommunalen Kontrolle
zu finden. Folgt man dieser Sicht auf die Politik Innerer Sicherheit, dann
lasse n sich als Zwischenergebnis hier zunchst zwei Feststellungen tref
fen:
1. Die Ausweitung privater Formen der Sozialkontrolle stellt nicht a
priori eine " Privatisierung " des staatlichen Gewaltmonopols und dessen
Kompetenz dar, ber den legitimen Gebrauch physischer Gewaltsamkeit
zu verfgen. 24 W ie man die Verschiebungen im Gefge privater und
staatlicher Formen der Sozialkontrolle bewertet, hngt vom Bezugspunkt
ab, von dem aus man Vernderungen beobachtet und von den jeweiligen
Formen herrschaftlicher Kontrolle, die man im Blick hat. Der schillernde
Begriff der Privatisierung verdeckt die zentralen Fragen mehr, als da er
diese offenlegt.
Von einer direkten Verlagerung von staatlichen Kontrollen auf private
Anbieter, einer Privatisierung polizeilicher Aufgaben, kann in Deutsch
land allenfalls in Randbereichen die Rede sein (Anheuerung privater
Wachdienste bei der Bundeswehr oder zum Schutze der ffentlichen Ge
bude etc.). Solch einer Verlagerung sind selbst in Staaten wie den USA
enge Grenzen gesetzt. Was an privater Selbsthilfe , Bewaffnung und phy
sischer Gewaltsamkeit zwischen den Brgern gesellschaftlich akzeptiert
oder zumindest hingenommen wird, kann - wie das deutsche und ameri
kanische Beispiel zeigen - erheblich variieren, ohne da dies die Legiti
mitt des staatlichen Gewaltmonopols schmlert. Ordnung ist, wie Wrong
prgnant vermerkt, " always a matter of degree" .2s Diese Feststellung gilt
auch fr die Sicherungen, die das staatliche Gewaltmonopol bietet. Die
Legitimitt des staatlichen Gewaltmonopols speist sich in erster Linie
nicht von der, immer schon prekren und fr viele Gruppen und Schich
ten unzulnglichen, individuellen " Sicherheitsgewhrung " , sondern von
der in allen westlich-demokratischen Staaten in sehr hnlicher Weise an
zutreffenden berzeugung , da die gewaltsame Beschrnkung der per
snlichen Freiheit des Brgers alleine den staatlichen Instanzen Zl,lstehe.
Darum sind Versuchen einer " Privatisierung " auch in den USA nach wie

24 Die Privatisierungsthese vertritt etwa Trutz von Trotha in seinem Beitrag in diesem Band,
der im dritten Teil jedoch prziser von einer "Transformation des Gewaltmonopols" in
liberal-rechtstaatlichen Gesellschaften in eine oligopolistisch-proaktive Ordnung spricht.
Ich sehe aber nicht, da solche Formen der Herstellung sozialer Ordnung die
Monopolisierung legitimer physischer Gewaltsamkeit zwangslufig in Frage stellen. Vgl.
zum Thema auch Narr, Wolf-Dieter: Gewalt und Legitimitt, in: Leviathan, 1. Jg. 1 973.
1, S . 7-42
25 Wrong, a.a.O. (Anm .2), S . 13

47
Albrecht Funk Die Frai

vor enge Grenzen gesetzt. Die Anwendung unmittelbaren Zwanges ge bei, di1
genber dem Brger durch Private bleibt, auch wenn sie staatlich lizen chen 2
ziert wird, gesellschaftlich problematisch, im Einzelfall zu rechtfertigen und di
aber nicht systematisch zu legitimieren.26 mu . I
Im brgerlichen Liberalismus des 19. Jahrhunderts wurde die staatliche tro llen
Erzwingung des Rechtsgehorsams nur als eine Rahmenbedingung brger exp and
licher Vergesellschaftung verstanden. Soziale Integration und Kontrolle sich at
wurden primr als gesellschaftliche Aufgaben verstanden. Aus dieser, in vate Si
der angelschsischen Politiktradition vorherrschenden Perspektive stellt verglei
sich die Entwicklung des Systems sozialer Kontrolle in den letzten zwei gunger
hundert Jahren eher als Verstaatlichungs- denn als Privatisierungsproze vate K1
dar, wie Janowitz an den Vernderungen des " social control " Konzepts interpr
demonstriert. 21 private
Auf den Bereich der privaten Verfgung und Kontrolle des Brgers zubezi1
ber seine Person und sein Eigentum erstreckte sich diese Substitution Mglic
von gesellschaftlichen Formen der Integration und der sozialen Kontrolle abzusit
durch staatliche jedoch nicht. Die Personalautonomie des Brgers gab zessen
vielmehr die Grundlage fr weitreichende legale Kontroll- und heraus
Selbsthilferechte von Fabrik- und Broherren, Grund- und Hausbesitzern, Versu<
die schlielich auch auf die
als Person behandelten rellen
8
" Kapitalgesellschaften" bertragen wurden.2 Die damit verbundene Ag nen dt
glomerierung des "mass private property " fhrt heute zu einer massiven onsstr:
Ausdehnung des Bereichs privater Kontrolle, mit den von Shearing und weit
Stenning beschriebenen tiefgreifenden Folgen.29 Diese Ausdehnung stellt heitsp:
auch die traditionelle Trennung zwischen privaten und ffentlichen Ru cherhe
men und den darauf bezogenen Konzepten polizeilicher und privater typiscl
Kontrolle in Frage. Mit dem Begriff der Privatisierung wird diese Aufl
sung jedoch nur unzureichend und miverstndlich umschrieben.
III. "5
2 . Die schlichte Entgegensetzung von Privatisierung und staatlicher
Monopolisierung geht an der Realitt und der Dynamik einer Politik vor- Als E
aufbl
26 Die Anstze staatlich lizenzierter Gewaltausbung und Freiheitsbeschrnkung durch berw
Private beziehen sich deshalb vor allem auf solche Gruppen. die vorn vollen Besitz der heit" :
Brgerrechte ausgeschlossen sind: Gefngnisinsassen, Auslnder, Geisteskranke, Kinder whrl1
etc.
27 Janowitz, Morris: The concept of social control, in: derselbe: On social organisation and heitsd.
social control, Chicago, London, 1 99 1 , S. 73-85 Verh
28 Preu, Ulrich K . : Die Internalisierung des Subjekts, Frankfurt 1 979, S . 86ff
von
29 Vgl. Shearing, Clifford D.; Stenning, Phillip C. (Ed.): Private Policing, Newbury Park,
1 987, Vo, Michael: Privatisierung ffentlicher Sicherheit, in: Strafrecht, soziale
Kontrolle, soziale Disziplinierung, Hrsg. von Frehsee, Detlev; Lschper, Gabi; 30 Vgl
Schurnann. Karl F., Jahrbuch fr Rechtssoziologie und Rechtstheorie, Opladen 1 993, S . vat
8 1 - 102 und die Beitrge von Shearing, Vo und Ocqueteau in diesem Band Rec

48
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

bei, die sich nicht mehr nur auf Rechtsdurchsetzung mit Hilfe polizeili
chen Zwangs sttzen kann, sondern die organisierte private Interessen
und die Integration unterschiedlicher Klientelgruppen bercksichtigen
mu. Die nderungen im Verhltnis privater und staatlicher Sozialkon
trollen gehen deshalb auch weit ber das Problem einer Regulierung
expandierender staatlicher Sicherheitsdienste hinaus ; vielmehr handelt es
sich aus der staatlichen Steuerungsperspektive, bei den Versuchen, pri
vate Sicherheitswachen oder kommunale Prventionsrte einzurichten, um
vergleichbare Vorgnge, wenngleich bei vllig anderen Ausgangsbedin
gungen. Der wachsende Bezug staatlicher Sicherheitsbrokratien auf pri
vate Kontrollinstanzen lt sich im Sinne der Policy-Analysen als Versuch
interpretieren, die nach eigenen Kriterien und Logiken funktionierenden
privaten Sicherheitsinteressenten in die staatliche Kontrollpolitik rnitein:..
zubeziehen. Umgekehrt bietet diese Kooperation privaten Akteuren die
Mglichkeit, jeweils ihre ganz spezifischen Kontrollforderungen staatlich
abzusichern. Was am Ende aus solchen horizontalen Aushandlungspro
zessen an gemeinsamen Regelungen und Modalitten der Zus ammenarbeit
herauskommt, lt sich nicht mehr pauschal formulieren. Ein solcher
Versuch erfordert vielmehr eine Analyse der unterschiedlichen struktu
rellen Rahmenbedingungen, insbesondere der jeweiligen Machtposititio
nen der beteiligten Akteure. Die strukturellen Probleme der Kooperati
onsstrategien der Polizei mchte ich jedoch zumindest andeuten an zwei
weit auseinanderliegenden Formen privat-polizeilicher " Sicher
heitspartnerschaften" , dem Verhltnis staatlicner. ' und privater Si
cherheitsdienste und der Institutionalisierung voll' "Brgetwachen" , einem
typisch deutschen Derivat eines " community -policing " Konzepts.

III. "Sicherheitspartnerschaften "

Als Ende der siebziger Jahre Juristen urid Sicherheitsexperten ber das
aufblhende private S icherheitsgewerbe zu diskUtieren begannen, hielt die
berwiegende Mehrheit an der Vorstellung fest, ' da "ffentliche Sicher
heit" alleine durch die staatlichen Instanzen und ihr Gewaltmonopol ge
whrleistet werden knne, wie legitim die Interessen der privaten Sicher
heitsdienste im einzelnen auch seien. 30 In der aktuellen Diskussion um das
Verhltnis von Polizei und privatem Sicherheitsgewerbe wird Sicherheit
von Vertretern der Polizei und Ministerialverwaltungen als eine

30 Vgl. zusammenfassend H offmann-Riem, Wolfgang: bergang der Polizeigewalt auf Pri


vate? berlegungen zur Entwicklung gewerblicher Sicherheitskrfte, in: Zeitschrift fr
Rechtspolitik, 9. Jg 1977, S. 277-84.

49
Albrecht Funk Die Fi

bergeordnete Aufgabe definiert, zu deren Erfllung Polizei und private Pri


Sicherheitsdienste gemeinsam, wenn auch auf unterschiedliche Weise dem
beitragen. " D ie Polizei mu heraus " , so fat das deutsche " Zentralorgan werb
fr das Sicherheitswesen" den Konsens der Teilnehmer einer Tagung setzt<
ber private Sicherheitsdienste in der Polizeifhrungsakademie gewe
zusamme n, " aus ihrer bisherigen Allgemeinzustndigkeit" . Als Prmisse eine
gilt, da "die N owendigkeit der Zusammenarbeit zwischen Polizei und trollf
gewerblichen Sicherheitsunternehmen . . . angesichts der schwindenden Strul<
Polizei-Personalstrke und angesichts der stndig wachsenden zeilic
Kriminalitt ein dringendes Gebot der Stunde (ist) " . Wichtig ist in dieser Re
Logik dann nur noch die Suche nach den " Modalitten fr eine effektive zend1
Zusammenarbeit" _31 diffe
Die Vorstellung einer funktionalen Zus ammenarbeit, die von einer ge Insta
meinsamen Zielsetzung diktiert wird, nmlich Sicherheit zu produzieren, sulta
geht an den zentralen Problemen aus mehreren Grnden vorbei. Wecl
Was in den Begrndungen der Zus ammenarbeit als gegeben vorausge eine
setzt wird, nmlich eine gemeinsame Aufgabe der Sicherheitsgewhrung, tisch
glte es erst eindeutig und konkret zu definieren. Die Handlungslogik des Di
privaten Sicherheitsgewerbes ist alleine von dessen Funktion bestimmt, digkc
die spezifischen Sicherheitsinteressen seiner Auftraggeber zu erfllen. dieru
Diese Fhigkeiten bestimmen seine Kooperationsbereitschaft , nicht eine sieru
bergeordnete gemeinsame Aufgabenstellung. " ffentliche Sicherheit " ist brau'
aber mehr als die Summe der jeweils vorhandenen, berechtigten privaten eher
Sicherheitsinteressen. Deqi Begriff zugrunde liegt die Idee einer rechtli "Siel
chen Ordnung der Gesellschaft, die in gleichfrmiger und allgemeiner siert
Weise durch die "ffentliche Gewalt" geschtzt wird. Nun wre es si tione
cherlich fragwrdig, wollte man aufgrund normativer Grundstze polizei scha:
lichen Handelns (Grundrechtsbindung , Verhltnismigkeitsgrundsatz) , als "
die Ausflu der Garantenstellung der Polizei sind, das staatliche Gewalt den 1
monopol zum geborenen Reprsentanten des Gemeinwohls ohne eigen rialb
ntzige Handlungsorientierung erklren. Doch der Allgemeinheitsan- In
. spruch bleibt fr die Legitimitt des staatlichen Gewaltmonopols zentral "Siel
(wie vice versa) und . bestimmt deshalb die konkrete Ausgestaltung poli Pof
zeilichen Handelns mit. Private Sicherheitsdienste und Polizei nehmen mer
nicht unterschiedliche Funktionen in demselben " System Innerer Sicher Inter
heit" wahr, sondern folgen bei allen instrumentellen Gemeinsamkeiten ei "sta<
ner unterschiedlichen Handlungslogik. chen
"gen
31 Die Notwendigkeit der Zusammenarbeit zwischen der Polizei und gewerblichen Sicher
heitsdiensten hat eine hohe Prioritt bei der Verbrechensbekmpfung, in: Die Polizei,
1 994, 2, S. 27-30 (27) 32 81

50
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

Private und polizeiliche Kontrollen ergnzen sich auch nicht einfach in


dem Sinne, da der organisierte Eigenschutz durch das Sicherheitsge
werbe bei den staatlichen Instanzen Ressourcen und Kapazitten frei
setzte fr deren eigentliche "ffentliche" Aufgabe. Die Nachfrage nach
gewerblichen Sicherheitsleistungen stellt fr staatliche Instanzen nicht nur
eine exogene Gre dar, die sie, anders als die diffusen Kon
trollforderungen der Brger, nur bedingt beinflussen kann. Art und
Struktur privater Kontrollen determinieren in vielen Bereichen die poli
zeiliche Arbeit und den Input des Strafverfolgungssystems mit.
Realistischer ist es deshalb, keine gemeinsamen, sich zumindest ergn
zenden Aufgaben der Sicherheitsgewhrung zu unterstellen, sondern von
differierenden Interessen und Handlungsoptionen staatlicher und privater
Instanzen auszugehen. Aus ihnen ergibt sich " Innere Sicherheit" als Re
sultante wechselseitiger Koordination. Wie aber lt sich in diesem
Wechselspiel von privatem und staatlichem "policing " Sicherheit noch als
eine allgemeine, die Grundrechte aller Brger garantierende, demokra
tisch bestimmte ffentliche Angelegenheit definieren?
Die gngige Antwort auf diese Frage ist der Verweis auf die Notwen
digkeit, Kompetenzen und Betriebsvoraussetzungen privater Sicherheits
dienste prziser zu normieren. So angebracht die Verengung und Przi
sierung der "J edermannsrechte" im Zeitalter ihres organisierten Ge
brauchs auch sein mgen, zur Lsung der entscheidenden Frage, in wel
cher Weise im Wechselspiel privater und staatlicher Kontrollstrategien
"Sicherheit" noch demokratisch-ffentlich konstituiert und operationali
siert werden kann, tragen solche Normen nur wenig bei. Solange Institu
tionen und Verfahren fehlen, die eine Beteiligung aller relevanten gesell
schaftlichen Gruppen an der Operationalisierung ffentlicher Sicherheit
als "policies of policing" garantieren, bleibt die Lsung dieser Aufgabe
den beteiligten Akteuren im Verhandlungsdreieck von Polizeien, Ministe
rialbrokratie und privatem Sicherheitsgewerbe berlassen.
In diesem geschlossenen Verhandlungsrahmen wird die
"Sicherheitspartnerschaft" , wie sie dem Sicherheitsgewerbe jetzt von der
Polizei angeboten wird,32 auf die wechselseitige Abstimmung gemeinsa
mer oder sich ergnzender instrumenteller Interessen hinauslaufen: von
Interessen an "erhhten Zutrittsbarrieren zum Sicherheitsgewerbe" , an
"staatlichen Kontrollen der Qualittsstandards " , an einer besseren rechtli
chen Legitimierung privater Kontrollen und an der Schaffung
"gemeinsamer Gremien zwischen Polizei und Sicherheitsbehrden" - um

32 Benutzt wird der Begriff etwa vom Vizep rsident des BKA, Khler a.a.O. (Anm. 17) S. 54

51
Albrecht Funk Die Fra

nur einige der zwischen Branchenfhrern und exekutiven Sicherheitsver " Brge
tretern einvernehmlichen Punkte zu nennen.33 Weitergehende Forde nungsir
rungen von vierter Seite - seien es von juristischen Verbnden, Gewerk gen, so
schaften oder Brgerrechtsorganisationen -, die den internen Abstim der sol
mungsproze komplizieren, werden so weit wie mglich ausgespart und Jungen
drohen darberhinaus an den Vetopositionen der unmittelbaren Verhand den e
lungspartner zu scheitern. "Siche1
Das private Sicherheitsgewerbe ist in dem politischen "bargaining" in Die
der Tat Partner, nicht nur Objekt. Jeder Versuch der staatlichen Steue polizei:
rung und instrumentellen Nutzung setzt die Anerkennung der inneren Form
Autonomie dieses Gewerbes voraus. Die Bercksichtigung der Funkti Mglic
onslogik der Sicherheitsindustrie in den staatlichen Handlungsprogram rationa
men fhrt zwar nicht zu einer Privatisierung des staatlichen Gewaltmono kutiere
pols, sehr wohl aber zu einer Aufweichung der innerexekutiven Bestim kussio1
mung "ffentlicher Sicherheit " . Eine generelle ffnung der Polizei und zelner
eine breitere demokratische Bestimmung der Sicherheitszwecke und der die der
Formen des "policing" ist mit der wachsenden Verschrnkung privater mit sta
und staatlicher Formen der Sozialkontrolle jedoch sicherlich nicht ver nale S
bunden. interes
Die " Sicherheitspartnerschaft" zwischen Polizei und Sicher eher s
heitsgewerbe beruht auf sehr spezifischen Voraussetzungen. Die Sicher nur eir
heitsindustrie setzt sich aus selbststndigen Akteuren mit klar konturier essen
ten, eigenstndigen Sicherheitsinteressen zusamm en, die diese in organi kussio
sierter Form gegenber den staatlichen Instanzen vertreten knnen. Dies und St
unterscheidet die Zusammenarbeit der staatlichen mit privaten Si
cherheitsapparaten von den seit kurzem ins Kraut schieenden Vorschl
IV. Pc
gen zu Wachdiensten der Brger. In Anlehnung an die Kooperation von
Brgergruppen und Polizei in der Phase des Umbruchs , werden letztere Das B
in Brandenburg ebenfalls als Sicherheitspartnerschaften bezeichnet.34 Grenz
Der Gedanke, private Helfer knnten - wie dies von den privaten Si Verba
cherheitsdiensten erhofft wird - die Polizei konkret und effektiv entlasten, Objek
indem die Brger ihre eigenen Sicherheitsinteressen verfolgen, liegt die schaft
sen Vorschlgen nicht zugrunde. Noch weniger sind die Sicherheitswa Die
chen im Sinne der Milizidee als Versuch des brgerlichen Liberalismus deutet
des frhen 1 9. Jahrhunderts zu verstehen, ffentliche Sicherheit und rungsi
Rechtsbewutsein durch brgerliche Selbstorganisation zu garantieren. Willk1
lungs1
33 Glavic, Jrgen J . : Sicherheitsunternehmen als zuverlssiger Partner der Polizei, in: Die
Polizei, 1 994, 2, S . 36-41 (41 ) und "Die Notwendigkeit. . . " a.a.O. (Anm.30) 35 Sch
34 Vgl. Hitzler, Roland: Brger machen mobil. ber die neue soziale Sicherheitsbewegung, Frit
in: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegung, 1 1 . Jg. 1 993. 3/4, S. 16-27 Ad1

52
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

"Brgerwehren" reprsentierten schon damals sozial sehr einseitige Ord


nungsinteressen und jeder Versuch in dieser Richtung fhrt in der heuti
gen, sozial hochgradig differenzierten Gesellschaft dazu, da die Mitglie
der solcher Gruppen ihre partikularen Interessen und Ordnungsvorstel
lungen mit staatlicher Billigung verfolgen. Diese Einseitigkeit soll nach
den ernst zu nehmenden Versicherungen der Protagonisten von
"Sicherheitswachen" auf jeden Fall vermieden werden.
Die Brger sind deshalb auch nicht Partner, sie werden vielmehr auf
polizeilich zugewiesene Hilfsfunktionen verpflichtet. Die vorgesehene
Form der Zusammenarbeit zwischen Polizei und Brger bietet keine
Mglichkeit, die individuellen Sicherheitsngste aufzugreifen und zu
rationalisieren, polizeiliche und gesellschaftliche Lsungsanstze zu dis
kutieren und brgerliche Selbstorganisation fr eine demokratische Dis
kussion ffentlicher Sicherheit zu nutzen. Die diffusen Motivationen ein
zelner Brger werden vielmehr direkt fr Hilfswchterprogamme genutzt,
die dem einzelnen vielleicht den Abbau von Angst durch die Identifikation
mit staatlicher Autoritt erlauben, deren Effekte jedoch fr die kommu
nale Sicherheit eher fragwrdig sind. Die Sicherheitserwartungen und
interessen der Brger, die aufzugreifen und zu befriedigen die Frspre
cher solcher Projekte angetreten sind, erhalten in diesen Wachdiensten
nur eine symbolische Ausdrucksform. Die individuellen ngste und Inter
essen werden aber nicht Gegenstand einer offenen gesellschaftlichen Dis
kussion der Strategien polizeilicher Sicherheitswahrung in den Gemeinden
und Stdten.

N. Politik Innerer Sicherheit- Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

Das Bild vom berwachungsstaat, in dem die Polizei von der Rolle des
Grenzwchters ins Zentrum rutscht, scheint sich in dem des
Verhandlungsstaates aufzulsen, in dem "ffentliche Sicherheit" zum
Objekt der Aushandlung mit den verschiedensten Institutionen und gesell
schaftlichen Gruppen und Interessenvertretern wird.
Diese Vernderung der Form staatlichen Handelns zu konstatieren, be
deutet jedoch nicht den Staat als bergeordnete, hierarchische Steue
rungsinstanz insgesamt zu verabschieden, wie dies Systemtheoretiker wie
Willke oder Teubner tun. Zusammenarbeit auch mit mchtigen Verhand
lungspartnern entwickelt sich "im Schatten des Leviathan" .35 Zu

35 Scharpf spricht von " Verhandlungen im Schatten hierarchischer Autoritt" vgl. Scharpf,
Fritz W . : Positive und negative Koordination in Verhandlungssystemen, in: Heritier,
Adrienne, a . a . o . , (Anm. 2), 57-83 (S. 7 1 )

53
Albrecht Funk Die Fra,

konstatieren ist nicht die Privatisierung des Gewaltmonopols oder der Die
staatlichen Sozialkontrolle, sondern die Auflsung der traditionellen Or bei de1
ganisationsform des hierarchischen Rechtsstaates und des normativen rung d
Konzepts ffentlicher Sicherheit. chenb<
Diese Auflsung zeigt sich zum einen rechtlich und inneradministrativ. fristigt
Die formal-legale Bestimmung von Recht und Sicherheit wird mit materi behaf
ell-utilitaristischen Konzepten der Sozialschdlichkeit und des Organi jedoch
sierten Verbrechens aufgeladen. Die innerorganisatorischen Zweckpro Forme
gramme fr die Definition und Operationalisierung ffentlicher Sicherheit Fragrr
gewinnen an Bedeutung. mung
Die Vernderung macht sich zum anderen in einer wachsenden Abhn chensl
gigkeit von unterschiedlichen gesellschaftlichen Interessenlagen bemerk gungs
bar. Die hohe Selektivitt der Programme vorbeugender Verbrechensbe "Sicht
kmpfung ist nicht gleichzusetzen mit einem Zuwachs polizeilicher erfat
Mglichkeiten, autonom ber die jeweiligen Schwerpunkte polizeilichen Disku
Handelns oder gar die Politik Innerer Sicherheit insgesamt verfgen zu griff"
knnen. aber

- Die Abhngigkeiten wachsen zum einen in dem Mae, indem sich eine grund
eigenstndige Sicherheitsindustrie ausbildet, die ihre spezifischen Inter Oit
essen effektiv organisieren und durchsetzen kann. Chao:
- Zum anderen nimmt die Abhngigkeit polizeilicher Sicherheitskon ber
zepte von privaten Voraussetzungen in zweifacher Hinsicht zu. manil
Zunchst, weil externe, nicht staatlich kontrollierbare Faktoren die po diese
lizeiliche Aufgabe bestimmen. So begrenzt das Wachstum der semi-f tigen
fentlichen Privatrume die auf ffentliche Rume ausgerichteten poli heit"
zeilichen Kontrollstrategien. Die neuen Technologien - etwa die tech ausbr
nikgesttzten Informationssysteme - machen in vielen gesellschaftli komr
chen Bereichen ganz neue Formen der Kontrolle erforderlich, ohne demc
da die staatlichen Instanzen die Rahmenbedingungen fr die zuknfti
gen Formen polizeilicher Kontrollen in der Hand htten.
Darberhinaus erzwingen Konzepte "vorbeugender Verbrechensbe

kmpfung" und der Prvention in weit grerem Umfange als frher

Faktoren in die Handlungsstrategien mit einzubeziehen, die auerhalb

des polizeilichen Verfgungsbereichs liegen.

- Schlielich wird durch eine Politik Innerer Sicherheit, die den Ausnah
mefall zum Normalfall macht, die Normalitt von Recht und Ordnung
selbst prekr. Es bedarf deshalb zumindest symbolischer
"Sicherheitspartnerschaften " , die die Bereitschaft des Staates zur Be 36 L
rcksichtigung privater Sicherheitsbedrfnisse signalisieren. dt
37 V
di

54
Die Fragmentierung ffentlicher Sicherheit

Die Auflsung des traditionellen hierarchischen Rechtsstaats fhrt auch


bei der Polizei zu der in der Policy- Forschung beobachteten Flexibilisie
rung der Handlungsprogramme . Der damit verbundene Verlust an Bere
chenbarkeit der Resultate mag in der planenden Verwaltung, deren lang
fristige Entscheidungen immer mit den verschiedensten Unsicherheiten
behaftet sind, nicht allzu sehr ins Gewicht fallen. Im Bereich der Polizei
jedoch hat die Auflsung der Orientierung an restrikten berechenbaren
Formen polizeilicher Reaktion gravierende Folgen. Sie fhrt zu einer
Fragmentierung " ffentlicher Sicherheit" , bei der legal-formale Bestim
mungskriterien, operative Konzepte vorbeugender Verbre
chensbekmpfung, institutionalisierte private Kontroll- und Strafverfol
gungsinteressen und symbolische Aktionen zur Befriedigung des diffusen
"Sicherheitserwartungsdruck " ineinander flieen. 36 Diese Fragmentierung
erfat schlielich auch die Grundrechte des Brgers , die - etwa in der
Diskussion um "Organisierte Kriminalitt" oder den "groen Lauschan
griff" einen zweck- und bereichsspezifischen Zuschnitt erfahren. Damit
aber droht sich der - allen Vorstellungen " ffentlicher Sicherheit" zu
grundeliegende - normative Bezugspunkt selbst aufzulsen.
Diese Segmentierung zeigt eine Entwicklungsrichtung an, die weder ins
Chaos einer Selbstverteidigungsgesellschaft noch _in die Fnge eines
berwachungsstaates fhrt. Die falschen Bilder verdecken jedoch die
manifesten grundrechtlichen Probleme und Demokratiedefizite, die mit
dieser Entwicklung verbunden sind .37 Der Verlust an rechtlich eindeu
tigen demokratischen Bestinunungen von dem was "ffentliche Sicher
heit" sein soll, wird durch die mglichen " Rationalittsgewinne" der sich
ausbreitenden horizontalen und vertikalen Verhandlungssysteme nicht
kompensiert. Umso dringlicher bleibt die Suche nach neuen Formen der
demokratischen Bestimmung und Kontrolle " ffentlicher S icherheit" .

36 Zapf, W . u.a.: Individualisierung und Sicherheit. Untersuchungen zur Lebensqualitt in


der Bundesrepublik, Mnchen 1987, S . 1 38
37 Vgl. Narr , Wolf-Dieter: Der Markt der Sicherheit, das Gewaltmonopol des Staates und
die Brgerrechte, in: Brgerrechte&Polizei, 1992, 43, S. 6- 1 3

55
Privatisa

Roger Matthews
provisi
during
Privatisation, Social Control and the State the sf
paralle
service
lntroduction paralle
and me
Tue growing emphasis upon the privatisation of criminal justice over the For
last decade has caught the majority of criminologists off balance. This is in othe
primarily because of the general shift in criminology towards radical idea tion in
lism on one hand and administrative and managerialist approaches on the quishir
other (Young, 1 994) . At best, these positions offered a myopic view of over t1
state power, or alternatively at worst the state and its functioning were issues
conveniently ignored (Reiner, 1 988). shift t<
In cases where criminologists make reference to the state, they tend to theore
adopt a version of the ' authoritarian state' thesis in which state is seen as currin;
an essentially unified and functional apparatus, exercising forms of power signifi
which are authoritative, negative and repressiv e. From this vantage point analys
privatisation might appear as a welcome alternativ e. But as the shift to In t
wards privatisation. occurred during the 1 980's those critics who had pre create
viously been mounting critiques of the ' sinister state' were now pointing social
to the operation of the ' sinister market' . Just as the regulation of social a wid<
relations could not be left to the absorbent and manipulative state, it was ever,
evident that their regulation could not be left to the vagaries of an unta 'priva
med market. tion.
Thus, a number of criminologists, in Britain at least, found themselves
in an impasse during the 1 980s. This apparent impasse , howeve r, was
Form
based upon a series of crude polarisations - state/market, public/private,
coercion/consent. Tue so-called ' privatisation debate' became very We t1
confused and rather directionless, and seemed to become increasingly blic/p
constructed around purely ideological divisions. sionl<
Some criminologists preferred not to confront these difficult issues. 1 980i
Instead they attempted to ' explain' the shift towards privatisation as demi<
a
function of the growing pressures on the criminal justice system. lt is and d
the
increase in crime, they argued , and prison overcrowding, which the o
account
for the recent shift towards privatisation. accOl
These ' explanations ' for the most part echoed the rationalisations claim
put
forward by politicians and criminal justice administrators for a shift prC(
from
back-up and low level service provision to front line forms of At
non-state
hand

56
Privatisation, Social Control and the State

pro vision (Ascher, 1 987). Although crime was rising in many countries
during this period and prisons were becoming increasingly overcrowded
the shift towards privatisation in the field of criminal justice was
paralleled by similar shifts in the provision and administration of other
services. Criminologists however, remained strangely impervious to the
parallel developments which occurred in areas such as welfare, housing
and medicine.
For those who did attempt to consider the significance of privatisation
in other areas of social life there was a tendency to argue that privatisa
tion in the sphere of criminal justice was unique because it involved relin
quishing the state' s monopoly on the use of legitimate force by handing
over the exercise of coercive power to non-state agencies. But whatever
issues the non-state use of coercive force might raise, it is evident that the
shift towards privatisation in the sphere of criminal justice could not be
theoretically or analytically separated from the forms of privatisation oc
curring simultaneously elsewhere. The recognition of the international
significance of privatisation suggests the need for a wider framework of
analysis than is normally undertaken within criminology.
In this paper the aim is to move beyond the impasse which has been
created by much of the current criminological literature on the state and
social control and to explore privatisation in its various forms and within
a wider matrix of relations . Before embarking on this investigation, how
ever, it is necessary to define more clearly what is meant by the term
'privatisation' and to examine the dimensions of the public/private rela
tion.

Forms of Privatisation

We tend commonsensically to think in terms of strict oppositions; pu


blic/private, state/market, centralisation/decentralisation, expan
sion/contraction. These dichotomies which were actively mobilised in the
1 980s in Britain provided the basis of a polarised debate in which aca
demic commentators and politicians l ined up on each side of the divide
and directed volleys of mutually damming critiques at the opposition. On
the one side the critics of privatisation were pointing to issues such as
accountability and the selectivity of services, while advocates were
claiming considerable savings and the devolvement of decision-making
processes to local communities.
At the core of these debates were issues about the propriety of the state
handing over the use of coercive power to non-state agencies, or as some

57
Roger Matthews, Middlesex privatisa

critics put it the ethics of the private sector making a profit out of other are the
people ' s misery (Johnston, 1 992; Ryan and Ward, 1 989). On the other multant
band the advocates of privatisation pointed to the costs, rigidities and inef as Paul
ficiencies of a nurnber of state services.
This polemic was, and to some extent remains, based upon a deep an

ideological commitment to either ' public' and 'private' provision, and th<
op
draws on a range of unexamined assurnptions about the ' natural' superio op
rity of each. This oppositional stance has, however, been systematically m:
fn
undermined by four considerations. First, there already exists a complex Tl
combination of public and private provision in the field of criminal th
justice. Secondly, that a nurnber of key agencies, including the police and Sorr.
prisons, have historically been privately run services and are now under and in
going a form of re-privatisation. Thirdly, that there is an important di can be
stinction between the organisation of services and their actual provision. seem 1
lt is now evident that the state is able to organise the running of many of family
these services without necessarily loosing Iegitimacy or credibility. Fi lt h
nally, that in most areas of social policy the state and the market are in even i
extricably linked and mutually interdependent. Thus the issue is not so of pri'
much a choice between ' public' and ' private' but rather of deciding upon thfOU!
the most appropriate combination of these elements (Matthews, 1 989). (Rose
These considerations have in turn been conditioned by the growing re for ex
cognition that the term 'privatisation' normally refers to a range of differ anthn
ent processes including: pate .
a) the cessation of public programmes and the disengagement of the state To
from specific activities and responsibilities; speci1
b) financing the private provision of services; neces
c) selling off state assets; priva
d) deregulating entry into activities. of eh
Each of these various forms of privatisation vary greatly in their effects tion.
and implications. They differ to the extent that they are able to reduce
public spending or influence accountability . They also have different im
plications for justice, security and citizenship. Tue significance of
'privatisation' will also be conditioned by the extent to which state servi Tue
ces are replaced or supplemented by non-state forms of provision. justi<
term
The Public-Private Relation depl1
with
A great deal of confusion in the privatisation debate has centred around bour
the public-private relation. For although the distinctions between ' public' plinc
and 'private' are fundamental in law, politics and social life these terms

58
Privatisation, Social Control and the State

are the source of continual frustration as many things are described si


multaneously as being both public and private. This can lead to confusion
as Paul Starr has pointed out:
"The frustration with these ubiquitous terms partly arises because public
and private are paired to describe a number of related oppositions in our
thought. At the core of many uses are the two ideas that public is to private as
open is to closed and as whole is to part. I n the first sense of the public being
open, we speak of a public place, a public conference, public behaviour,
making something public, or publishing an article. The private counterparts
from home to diaries, are private in that access is restricted and visibly reduced.
The concepts of publ icity and pr ivacy stand i n oppos it ion to each other along
this dimension of accessibility" (Starr, 1 987; 16) .

Something can be referred to as public in the sense that it is ' common'


and in some contexts public can mean ' official' . Private on the other hand
can be used to refer generally to those organisations and agencies which
seem to lie outside of the state' s boundaries, such as the market and the
family .
lt is difficult in practice to maintain a clear public-private distinction
even in these spheres, since the state acts to define through law the limits
of privacy and to construct ' private' spheres such as the (modern) family
through a range of legislation involving marriage, divorce and inheritance
(Rose, 1 987). Even more paradoxically the market which an economist,
for example, would see as quintessentially private is to a sociologist or an
anthropologist a public sphere open to all those who are able to partici
pate.
To say something is public or private, therefore, is not sufficient to
specify a form of organisation or its social significance. Consequently it is
necessary to discuss the merits, or otherwise, of any particular form of
privatisation in specific contexts. Privatisation may describe the direction
of change, but it does not necessarily denote a specific origin or destina
tion.

Social Control and The State

The analysis and evaluation of privatisation in the realm of criminal


justice has been carried out, or at least influenced by, what has been
termed the ' social control ' perspective. This perspective which has been
deployed to examine issues like informalism and decarceration operates
with a number of key concepts such as 'net widening' , 'blurring of the
boundaries ' , the 'penetration of social control' and the 'dispersal of disci
pline' (Cohen, 1 979; 1 985) .

59
Roger Matthews, Middlesex Privatist

Within this framework the discussion of privatisation has focused on admini:


the ways in which this process has impacted upon 'problem populations ' ons the
and how it affected the operation of ' control ' agencies. lt has raised issues either 1
of legitimacy, civil liberties, the 'merging' of public and private spheres, Tuus t
and the increasing visibility of ' the nets boundaries' . the fiel
Within this perspective, ' social control ' is often seen as synonymous velopn
with 'state control ' , and as Michael lgnatieff ( 1 98 1 ) has pointed out much by ' soc
of this literature is underpinned with essentialist, functionalist and teleolo In s1
gical conceptions. Within these revisionist accounts there is often an tention
underlying pessimism and a belief that things are getting steadily worse. an ade
Also underlying the dominant metaphors of ' nets ' and ' meshing ' is ons ca
often an unexamined Orwellian conception of the developments of ' social a) E
control ' (Matthews, 1 987). Within this framework privatisation for the posses
most part signals greater intrusiveness and the ' penetration' of control class c
(the state) into all aspects of personal and social life. Privatisation itself b) F
can be mobilised as a metaphor for the developing ' soft machine' of functi<
control in which the modes of discipline become more extensive, more appan
elaborate and more subtle. In this rendition state control is surreptitiously minati
extended, conflict is neutralised and coercion is disguised. Invidiously, c) 1
under the guise of saving money and apparently withdrawing ' control ' the powe1
state spreads its tentacles ever deeper into the social body. of an
Tue social control perspective is at best limited and at worst mislead viatio
ing. lt is often associated with an anti or minimal statism and operates d) 1
with a fairly undifferentiated notion of ' control ' . These accounts of ical n
changing forms of control tend to be ' idealist' in the sense that the ex either
pression of control institutions appears to occur independently of the gt
changing levels of crime or other material determinants (Young, 1 994) . e) <
Moreover, the metaphors of ' net widening ' and ' thinning the mesh' count
which may have had some relevance to the development of certain forms analy
of community corrections do not apply very weil to the diverse process of t) J
privatisation. lt is difficult to maintain the notion that privatisation in its with
various forms invariably attracts more people into the criminal justice sy confl
stem. Particularly in situations where the state is ' unloading' services ther '
there is a recognised tendency for the state to engage in fonns of benign In
neglect. comt
By the same token where privatisation refers to developments such as beco1
Neighbourhood Watch, active citizenship and the like, it appears to be whic
more closely linked to the increasing demands directed towards the state istic
for greater empowerment. Private policing, on the other band, is more freqt
closely associated with the development of proactive interventions and

60
Privatisation, Social Control and the State

administrative or managerialist solutions. In other areas such as correcti


ons the relatively low number of privately run prisons has been seen as
either marginal or simply involving a change in the form of management.
Thus the diverse forms in which privatisation has developed recently in
the field of criminal justice make it difficult to adequately locate these de
velopments within the conceptual frameworks which have been developed
by ' social control ' theorists.
In sum, the ' social control ' perspective, while usefully drawing our at
tention to some important contemporary developments , does not providc
an adequate framework for analysing these developments. These limitati
ons can be summarised in the following way :
a) Essentialism: Tue assumption that the state is an unified organisation
possessing an essence which is determined by either capital, the ruling
class or whatever.
b) Functionalism: Tue belief that whatever the state does it is ultimately
functional for capital or other determining interests. Even when the state
apparently fails, this 'failure' only serves to mask its more effective do
mination of society.
c) Teleology: Tue assumption that there is an inevitable unfolding of
power relations -towards a specified objective whether this takes the form
of an Orwellian dystopia or the carceral society, despite occasional de
viations along the way.
d) Pessimism: Related to the deep seated functionalism and the teleolog
ical nature of the analysis there is an accompanying pessimism, which
either contends that ' nothing works ' or that nothing can be done to alter
the general direction of change.
e) Globalism: A Jack of specificity and a tendency to generalise across
countries and even continents. A general aversion to detailed empirical
analysis and a subsequent reliance upon unqualified generalisations.
f) Empiricism: Tue Jack of detailed empirical investigation combined
with unrnediated generalisations encourages forms of empiricism which
confuse the visible appearance of two distinct phenomena occurring toge
ther with their causal relatedness.
In much of the social control literature a number of these elements
combine and serve to reinforce each other. Tue net result is that it
becomes difficult to locate specific changes within an analytic framework
which is able to provide guidelines for progressive intervention and real
istic reforms. Thus what appears as a ' radical' analysis of these changes
frequently turns out to be ultimately conservative and disarming.

61
Roger Matthews. Middlesex Privatisa

In a review and. an ' auto-critique' of this social control perspective Tran


Stanley Cohen ( 1 989) has drawn attention to the ambiguities of the suggest
concept of ' social control ' itself and has suggested that there is a need to ons, or
include some account of agents, places, purposes, methods, targets, out a prior
comes and importantly to consider alternatives. In this way Cohen seems cteemec
to be suggesting the need for a greater specificity and a recognition that Thus b
the state agencies and regulatory mechanisms are a complex and often vs ' pri'
contradictory site of negotiation and struggle. fit intc
Tue recent work of Rose and M iller ( 1 992) attempts to address some of Gordo1
these problems through a reworking of Foucauldian themes. They have The
emphasised the need to move beyond simple state-market dichotomies and pr ovid
to analyse the problematics of governmentality. By this they mean that po wer
rather than focus exclusively on the issue of whether particular provision shift t1
is 'public' or ' private' it might be more constructive to analyse the spec consid
ific ways in which political power is exercised. That is, to examine the chang
programmes, the modes of rationality , morality and knowledge which Tue
guide and inform political choices. Tue central aim of analysis, they known
argue is to problematize government, to examine its strategies and nature
techniques of political organisation, the formulation of alliances and the tural '
relations between the state and the multiplicity of agencies and institutions changi
which are involved in the art of government. contrc
In contrast to the functionalist and state-centred vision of regulation
which is presented in much of the social control literature Foucault offers Regul
an alternative conception. He suggests that:
The excessive value attributed to the problem of the state is expressed, basically Regul
in two ways: the one form, immediate, affective and tragic; is the lyricism of the ' F
the monstre froid we see controlling us; but there is a second way of over
valuing the problem of the state, one which is paradoxical because apparently to eh<
reductionist; it is the form of analysis that consists in reducing the state to a the li
certain number of functions, such as the development of productive forces and questi
the reproduction of the relations of production, and yet this reductionist vision
of the relative importance of the state's role nevertheless invariably renders it regulc
absolutely essential as a target needing to be attacked and a privileged position is no
needing to be occupied . But the state, no more probably today than at any time
in its history, does not have this unity, this individuality, this rigorous function task c
ality, nor, to speak frankly, this importance; maybe after all , the state is no of (n
more than a composite reality and a mythocized abstraction, whose importance the ni
is a Jot more l imited than many of us think. Maybe what is real ly important for
our modernity that is for our present, is not so much the etcatisation of society, A
as the governmentalization' of the state (Foucault, 1 99 1 : 103) . made
work
The discrepancy between intentionsand outcomes and between rhetoric
and reality are ever-present in the processes of governmentalisation. W e chani
do not live so much in a governed world as a world infused, Foucault chan
argues, with the ' will to govern' . donn

62
Privatisation, Social Control and the State

Translated more directly into the field of ' law and order ' this approach
suggests that the critics of privatisation might be asking the wrong questi
ons , or at least not posing the right questions in the right terms. There is
a prior issue of how political programmes are created in which it is
deemed necessary to create new alliances and new forms of regulation.
Tuus before engaging in the debate over the costs and benefits of ' public'
vs 'private' the suggestion is that we should ask how such changes might
fit into changing political rationalities and technologies of power (see
Gordon, 1 991) .
Tue reading of Foucault offered by critics like Rose and M iller ( 1 992)
provides an alternative framework within which to analyse the state and
power relations. However, the emphasis upon governmentality serves to
shift the locus of the debate in a manner which introduces important
considerations but fails to address the wider structural and material
changes which serve to condition these forms of governmentality.
These structural issues have been recently address by what has become
known as ' Regulation Theory ' . This approach focuses on the international
nature of the state in contemporary capitalist society. From a more struc
tural vantage point it offers a different perspective on issues related to
changing forms of state power than that presented by either ' social
control ' theorists or neo-Foucauldian approaches.

Regulation Theory

Regulation theory has its basis in Marxism and draws on the writings of
the ' French School ' . This approach attempts to link changing state forms
to changes in the nature of production and reproduction. lt aims to avoid
the limitations of functionalist and revisionist accounts by addressing
questions of agency and social change and by a recognition that modes of
regulation are both relatively autonomous and often contradictory. There
is no 'hidden band ' organising capitalist production and reproduction. Tue
task of analysis from this perspective is to link developments in the nature
of (re)production to changes in the form and style of regulation, both at
the national and local level (Lipietz, 1 993).
A major contribution to Regulation Theory in recent years has been
made by Bob Jessop and much of the following analysis will draw on his
work (Jessop, 1 990; 1 994). Jessop ' s main contention regarding the
changing nature of the state in contemporary capitalism is that it is
characterised by two fundamental processes. Tue first involves the aban
donment of the principals of Keynsianism W elfare State and its repla

63
Roger Matthews, Middlesex Privatisa

cement by what he calls the Shumpterian Workfare State. By this he formS C


means, in brief, a shift away from a commitment to fll employment and tribunal
the ethos of welfare rights and collective consumption towards the sub Tue
ordination of social policy to the needs of labour market flexibility and to taneous
the constraints of international competition. Tue second major develop implica
ment involves the ' hollowing out' of the nation state which he describes in sectors
the following terms: would i
In each of the core triad regions of North America, Europe and East Asia, the the c
national state is subject to various changes which result in its ' hollowing out ' . - a de
This involves two contradictory trends. For whilst the national state remains
politically significant and even retains much of its national sovereignty (albeit as
- serv
an ever more ineffective, primarily judicial function reproduced through mater
lopr
ial recognition in the international community of nations) its capacity to protect
- a de
its power even within its own national borders are becoming l i mited through a
complex displacement of powers upwards, downwards and outward. Some state - ap
capacities are transformed to pan-regional, pluri-national or international bodies: nali
others are devolved to the local or regional level within the nation state, and yet
others are being usurped by emerging horizontal networks of power -local and - the
regional which bypass central states and connect localities or regions in several - ag
societies (Jessop, 1994). ma1
These changes are in themselves, Jessop argues, linked to changes in - the
the global economy which involve the use of new core technologies, a mai
paradigm shift from Fordism to post-Fordism, and the massive In b
internationalisation of financial and industrial markets. Having laid out the glc
these changes in economic and political relations the aim of Regulation ons fo
Theory is to examine both the contradictory nature of these processes and cies a
resistance to them in various countries. lt also attempts to show how agenc
changes in the nature of regulation can be examined within an analytic on oni
framework which incorporates both global and local movements simul the pr
taneously (Harding and Le Gales, 1 994; Hay, 1 993). At
This analytic vantage point is important for a number of reasons. First, netwc
we have seen in terms of policing in recent years that there has been a The '
simultaneous shift , in Britain at least, towards a local response makir
(community and sector policing) and towards a European and an inter form
national response (Benyon et al, 1 993 ; Johnston, 1 993). Tue privatisation velop
of policing services is part of this change and its significance needs to be unsur
assessed both in terms of the development of supranational policing strate 1988:
gies related to new forms of federalism and international groupings,on Th
one hand and emerging forms of local governance on the other. state
Similarly, in other areas of criminal justice there have been simul drop
taneous movements towards supranational developments coupled with whicl
localised shifts . Just as the European court is becoming clogged up with ment
cases referred to from Britain so we are witnessing pressures towards tensi

64
Privatisation, Social Control and the State

fonns of ' infonnal' and 'private' justice in the fonn of mediation, local
tribunals and small claims courts (Henry, 1 987 ; Matthews, 1 988).
Tue tenn 'glocalism' has now been coined to capture these simul
taneous moments (Swyngedonu, 1 992). These changes have important
implications for the provision and organisation of services in all social
sectors. In terms of 'privatisation' the implications of this framework
would include :
_ the desire for greater flexibility of services
_ a demand for the greater variety of specialist services
_ services which can offer the rapid implementation of technical deve
lopments
- a demand for services which can respond to local arrangements
- a perceived need to respond to rapid economic restructuring and ratio
nalisation
- the fragmentation of local programme delivery
- a growth in service sector industries related to changes in the labour
market and employment practices
- the growing social and economic segregation of certain groups from
mainstream life
In brief we can begin to map out some of the ways in which changes in
the global economy and at the international level have created the conditi
ons for the provision of a greater range of non-state, or quasi state agen
cies at the local level. There is a growing incentive for national state
agencies to contract out or ' unload' a range of criminal justice services,
on one side, just as there is a growing demand from the general public for
the provision and extension of these services.
At the sub-national level we have seen the development of an extensive
network of relations between local actors and criminal justice agencies.
Tue ' hollowing out' of the nation state has shifted the focus of decision
making to various inter-agency and private bodies. Tue growth of these
forms of neo-corporate structures marks one of the most significant de
velopments in the sphere of criminal justice over the last decade and has
unsurprisingly become subject to debate and controversy (Sampson et al,
1988; Pratt, 1 989).
Tue gravitation towards the externalisation of functions by the national
state and towards forms of decentralisation has occurred against a back
drop of increasing social problems. Tue social and economic dislocations
which have resulted from changes in the labour market and the abandon
ment of Keynsianism W elfarism has caused social fragmentation and in
tensified interpersonal problems.

65
Roger Matthews, Middlesex Privatisat1

These growing social problems are closely related to the changing Davis
context of urban development. lt is in this context that not only the tensi
ciasses ,
ons between globalism and localism are played out but it is also the arena
other ' d
in which privatisation materialises in its most dramatic forms. In the prioriti e
process of globalisation the role of the city becomes redefined . On one
ghetto is i
hand cities are increasingly assessed and valued in terms of their relation to patrol
to the world market, the movement of finance, and as centres for rying ca
commerce and consumption. On the other hand they tend to become more lines of
autonomous and independent of national developments. By the same token Thus
the national state is less willing to finance and support urban development sideratic
to the extent which occurred during the era of Keynsianism Welfarism. betweer
Urban funding tends increasingly to be targeted into selected areas and sumptio
towards particular populations . become
Tue city stands in the centre of the division between globalism and resi stan
localism. lt is the site of the development of new political movements and Ironi1
new social divisions. lt is the focus for both the increasing affluence Marxist
which comes through the concentration of commercial and financial theo rist
markets , on one band , and becomes a repository for growing social approac
problems on the other. lt is both the beneficiary and the victim of glo more s1
calism. suffers
Social and geographical space within the city is restructured in relation analysi:
to these divisions. Tue relation between 'public' and ' private' space is re level (C
defined and new divisions are constructed. Tue reorganisation of space Thm
allows for the development of new strategies of spatial regulation. These of govc
new forms of spatial regulation permeate the concrete structures of (post) they e>
modernity . W ithin this milieu, private security police operate amongst the more d
proliferation of glittering technology which has been made available by an distinct
ensemble of private providers. Crime prevention through environmental themes
design has displaced crime and helped to construct 'fortress cities ' . chotorr
Nowhere are these tendencies more evident than the ' city of the future' and M
Los Angeles. As Mike Davis has pointed out: analyti
Tue American city, as many critics have recognised, is systematically being tur actuall
ned inside out - or rather outside in. Tue valorised spaces of the new furthe1
megastructures and supermalls are concentrated in the centres, street frontage is
denuded , public activity is sorted into strictly functionalist compartments , and

goverr
circulation is internalised in corridors under the guise of the private police.
unclea

Tue privatisation of the arch itectural public realm , moreover is shadowed by

parallel reconstructuring of electronic space, as heavily pol iced , pay access

' information orders ' , elite data bases and subscription cable services appropriate

parts of the invisible agora. Both processes, of course, mirror the deregulation

of the economy and the recession of non-market entitlements (Davis, 1990:

226) .

66
Privatisation, Social Control and the State

Davis vividly describes an urban setting in which the ' mixing ' of
classes, which was once the aim of parks, beaches, 'cruising strips' and
other 'democratic' spaces has been superseded by a shift in socio-spatial
priorities directed to a :
s the enhan ement of ecuri , segregati n nd
ghettoisation. Tue actlVltle of the pnvate s cunty pohce are not hrmted
to patrolling only the labyrmths of the grandiose malls and arcades or fer
rying cash and valuables around the city but also operate along the fault
lines of the gaping social divis ions.
Tuus Regulation Theory introduces a wider set of socio-economic con
siderations into the analysis. lt invites consideration of the relation
between changing forms of capitalist production, distribution and con
sumption and the changing nature of the state. In this context the city
becomes the site for the crystallisation of these processes and a centre of
resis tance .
Ironically it was this type of approach which was developed by
Marxists in the 1 970s which the liberal and libertarian ' social control '
theorists attempted to distance themselves from. lt was feit that this
approach was too economistic and mechanistic and unable to grasp the
more subtle aspects of control. To some extent Regulation Theory still
suffers from the problem of moving from the more global socio-economic
analysis to the particular forms of regulation at both the national and local
level (Goodwin et al, 1 993 ; Hirst and Thompson, 1 992).
Thus on one level Regulation Theory and the neo-Foucauldian analysis
of governmentality can be seen as complementary in that between them
they examine the structural changes which are occurring as weil as the
more detailed developments in control practices. However, they involve
distinctly different forms of analyses. Tue reworking of the Foucauldian
themes of governmentality offers one route out of a series of unfruitful di
chotomies of state/market, private/public and the like. Tue work of Rose
and M iller ( 1992) and Gordon ( 1 99 1 ) is suggestive in that it provides an
analytics of the discreet mechanisms through which political power is
actually exercised. This work ,however, remains embryonic and requires
further elaboration; while the causal connections between forms of
governmentality and wider structural and material determinants remains
unclear.

67
Roger Matth ews, Middlesex privatisa

Summary and Discussion tend to


which a
In a re-examination of the changing nature of the state in contemporary
Tuen
capitalism the aim has been to map out the conditions under which the de
subject
mand and the supply of the various forms of 'privatisation' have
propria1
(re)emerged in the current period. In response to the perceived limitations
sion ca1
of the ' social control' perspective and revisionist accounts the aim has
intrinsi<
been to move beyond simple state/market and public/private oppositions
about tl
and to draw out some of the wider dimensions of privatisation. In terms
the COI
of privatisation the range of evidence which has been gathered to date has
objecti'
indicated that the shift in the provision of services in recent years towards Final
private and voluntary organisations has resulted in a number of general questio
outcomes : what fc
a) a movement away from 'justice' and from ' social justice' in particular
Hirst a
and towards administrative 'solutions'
to take
b) a movement towards more proactive forms of intervention crucial
c) a reduction of democratic control and changed levels of accountability social

d) greater selectivity of targets of intervention general


e) the 'creaming off' of the most lucrative services state m
t) lobbying for the expansion and intensification of regulation it need
g) greater specialisation and fragmentation of services provisi
h) development of inter-agency and neo-corporatist approaches phasis
As opposed to the assumptions inherent in the 'social control per the soi
spective' , however, these developments are not intrinsically undesirable growin
or entirely negative and as O' Higgins has argued: social
Privatisation, as some examples have showed, can improve social provision; in stabili
deed it would even be possible to combine privatisation with increases in equal

ity. If such privatisation is inegalitarian in practice, this is the result not of any

qualities inherent in all privatisation provision structures, but the political and

social values which generate the pressure for privatisation (O' Higgins, 1 987).

Thus it is important that in the context of the ' hollowing out' of the
nation state and its diminishing role as the primary provider of services
that we critically and realistically examine the possibilities and potential
of non-state provisions in achieving desirable outcomes .
A t the same time a s Offe and Ronge ( 1 975) have argued this 'hollowing
out' of the state can create problems of governmentality and create
tendencies towards ' administrative rationalisation' . The central issue in
the current period is that the pressures towards privatisation are occurring
in conj unction with the declining role of the nation state in taking re
sponsibility for co-ordinating and ordering these services . As a result they

68


Privatisation, Social Control and the State

tend to remain fragmented and piecemeal and unlikely to provide services


which are comprehensive and equitable.
There is however, no inevitability about these processes. They are
subject to reversals and changes of direction. What is at stake is the ap
propriate relation and balance between state and market forces. This deci
sion cannot be taken in the abstract or decided a-priori. There is nothing
intrinsically preferable about 'public' or 'private' provision. Tue decision
about the most appropriate form of provision will depend on one hand on
the context in which services are provided and upon the designated
objectives of intervention.
Finally, within these shifting forms of state power we are left with the
questions of what precisely is the role of the national state and relatedly
what forms of privatisation are to be encouraged and which discouraged.
Hirst and Thompson (1992) have suggested that the nation state is likely
to take on a more political role "providing cohesion, solidarity and certain
crucial services that rnarkets of themselves cannot" . In orchestrating a
social consensus the national state needs to increasingly provide for a
general system of security and cohesion. Thus, they suggest that while the
state may relinquish its direct control over many areas of crirninal justice
it needs to take on a rnore symbolic role by ensuring where possible the
provision of ' social goods' and the realisation of social justice. Their em
phasis upon the provision of security as one of the central objectives of
the sovereign state connects with the development of globalisation, the
growing need for the mobilisation of subjects, and the maintenance of
social order in a context in which globalisation itself threatens the very
stability of that order.

69
Reinven

Clifford Shearing, Toronto policir


" const
agend:
Reinventing Policing:
Wh
Policing as Governance discou
fo rmi1
What 1 find most interesting and useful about examining the evolution of be on
policing is the extent to which understanding developments in policing will b
contributes to an understanding of the evolution of governance and visa to an
versa. 1 By governance 1 simply mean the activity or business of govern gover
ing (that is, attempts to realize a way of doing things)2, or what Foucault Finall
called " the conduct of conduct. " 3 At the heart of the changes that have, engag
and are, transforming policing are shifts in the location, strategies and In
mentalities of governance4 that privatization, in its many guises, is pro exten
moting . These shifts in govemance are creating enormous inequalities locaH
with respect to both the availability of governmental goods and control gove1
over their provision. This is evident in the case of policing where some grow
people, generally the weil to do, have benefitted enormously from privati centu
zation while others, generally the poor, have become even less secure and state
I
less autonomous than they already were. that
Nowhere is this more apparent than in South Africa where 1 have spent strat<
a good portion of the last three years seeking to contribute to a reinven
tion of policing in ways that will !essen this inequality . In doing so 1 have 6 Jo
7 A
sought to mobilize both the discourses and practices of privatization in Tl
ways that will enhance the security of poor people, their control over "n
ve
what security means to them and how it is provided. In doing so 1 have
8 In
sought to challenge the translation that has been established, both there di
and elsewhere, between neo-conservative agendas and privatization and st
d<
deregulation.5 In doing so 1 have explored the extent to which forms of it
"
<

The argument developed in this paper engages issues being explored in the literature that 0
have developed around Foucault's concepts of "govemment" and governmentality. " In (i
particular, it is concemed with the way in which contemporary forms of govemance are tl
understood and related to earlier forms. To facilitate a fluent presentation of the arguments 1
central to the paper at the Bielefeld conference this dialogue was not explicitly flagged. In

revising the paper for inclusion in this volume 1 have used endnotes to make this more
c
visible. \1

2 Shearing ( 1 992: 399-403). (1


3 Colin Gordon, 1 99 1 . 1
4 I am following Hunt and Wickham ( 1994) in using the term "govemance" to refer to what F
Foucault terms "govemment" and "mentalities of govemance" . In talking of mentalities as f
shaping rather than as determining modes of govemance, 1 am following Rose and Miller
( 1 992) who conceive of this relationship as one of "translation. "
5 Rose and M iller, 1992: 1 99.

70
Reinventing Policing

policing that operate through contractual exchanges that provide for


"consumer" choice6 can be used to give expression to a progressive
agenda that seeks to provide people with greater control over their lives7.
What I propose to do here is first to review some of the changes in the
discourses, strategies and practices that have transformed, and are trans
fonning, policing within the English speaking world. Here my focus will
be on the manner in which state and non-state resources are networked. 1
will begin with recent non-state developments and will move from there
to an analysis. That places them within the context of problems of
governance that have been important in shaping the course of policing.
Finally, 1 will then turn to the interventionist work in which I have been
engaged in South Africa.
In my view, the most significant feature of privatization has been the
extent to which responsibility and authority for governance has been re
located from the state to private entities as part of a general shift in
governance that favours self-regulation8. This shift is associated with a
growing recognition that the political centre has not realized the 1 8th
century dream of developing technologies that would accomplish effective
state rule. Nowhere is this more evident than in policing, and it is here
that we find some of the clearest evidence of the emergence of new
strategies of governance that do not seek to promote control from the po

6 Johnston, 1 992.
7 A recent atternpt to develop such an agenda for governance rnore generally is Hirst ( 1994).
The arguments developed by Hirst for a "associative democracy" that will institutionalize
"new forms of economic and social governance" resonate with the normative argument de
veloped in this paper and with an earlier presentation in Brogden and Shearing (1993).
8 In rnaking this claim, and it is one that 1 will seek to develop as 1 proceed, 1 am seeking to
distance myself (along with Beck ( 1992) and more particularly Hirst ( 1 994)) frorn under
standings of privatization that see it, in one way or another, as simply another stage in the
developrnent of liberal "rule at a distance" in which the state, and those who rule through
it, responds to the problematics of governance by encouraging the emergence of multiple
"centres of calculation" that promote ways of doing things that the state seeks to guarantee
(Miller and Rose, 1 992). This is the position adoped by many of the early commentators
(including myself) on the ernergence of modern private policing who saw it as widening
the net of social control (for a review of this literature see Shearing, 1 992 and Johnston,
1992). Rose and Miller express this analysis as follows:
. . . seif regulatory techniques can be installed in citizens that will align their personal
choices with the ends of government. The freedorn and subjectivity of citzens can in such
ways becorne an ally, and not a threat, to the orderly government of a polity and a society
(Rose and Miller 1992: 1 89).
The position 1 have adoped in this paper, and it is one that is consistent with the
Foucauldian notion of the "governmental " as involving more than the "executives and
formal organs of state" (Miller and Rose, 1990: 1), is that "sub-political" (Beck 1992)
centres of calculation rnay well be, and often are, not sirnply sites of calculation that
provide for the exercise of rule at a distance, but are often sites that frustrate the "ends of
government. "

71
Clijford Shearing Reinven

litical centre. In contrast to established forms of policing, contemporary mulae


policing has become, and is becoming , increasingly fractured, embedded B ritai1
and decentred. This fracturing applies not simply to the mechanisms of was a1
central rule, but to the loci of rule itself. We now have increasingly auto ated r
nomous governments away from the centre. What has occurred is not alism.
simply a shift in the way in which rule takes place (that is, self-regulation for su
as a strategy of central rule) but the emergence of multiple centres of rule super
with considerable autonomy. an au
This relocation of governance in general, and policing in particular, syster
away from the political centre has been made possible through the emer maint
gence of what might be termed, following Beck (1 992), " sub-political " alty tc
centres that exist within a legal and political space that is neither purely Tn
public nor private. These centres frequently take the form of corporate ical f
entities with responsibility for governing sizable populations9. These howe
corporate governments are exercising responsibility for, and often did n
directly assuming many of the costs of, a range of governmental functions the SI
including security . Examples abound of such sub-political governing enti All tl
ties, or what McCauleylO has termed "private governments" . In the field that
of policing they range from corporate entities who promote security dista1
within commercial, residential, industrial and recreational complexes to optic
ones that regulate financial markets. These entities interact with the state TI
as part of networks of governance but these networks do not have a respt
simple or a single centre of control. Governance takes place through what from
Rose and M iller identify as "an elaborate network of relations formed unde
amongst . . . complex institutions, organizations and aparatuses . " 1 1 These their
institutions, organizations and aparatuses do not provide a basis for state of w
rule. Rather, governance takes place through the "forging of alliances " this
within which the state and non-state authorities seek to manage each other sphe
to produce desirable effects. These alliances and attempts at managing Fe
them, take place within a terrain of technologies of governance and polit strat
ical mentalities that are drawn upon, invented and developed as part of thinl
this ongoing process of management 1 2. de-p
In the West, for many centuries, government has meant rule by , and loca
from, the political centre. Within this general strategy, a variety of for case
forn
9 Sometimes, and in some places these are very transitory and shifting populations (as, for and
exarnple, the populations of shopping complexes and recreational facilities in Europe and
in North America). At others times, and in other places, they are more permanent (for
exarnple, the huge feudal-like corporate estates that occur throughout much of Zimbabwe). 13 (
10 Macauley, 1986. 14 l
1 1 Rose and Miller, 1992: 1 76. 15 l
12 Rose and Miller 1 992 : 1 80; Hunt and Wickharn, 1994. 16 l

72
Reinventing Policing

mulae have been developed to make rule from the centre possible. In
Britain for instance, prior to the seventeen hundreds, rule from the centre
was accomplished in large part via a formula in which the centre deleg
ated responsibility for govemance to the sub-political centres of feud
alism. What this meant was that the sovereign delegated responsibility
for such matters as policing to local structures under a system of central
supervision. Rule was essentially contracted out under the supervision of
an audit process . During the hey day of this system in Britain, under a
system known as 11 frankpledge11 , populations who did not succeed in
maintaining the order of the centre were required to pay a financial pen
alty to the Crown for not doing so 1 3 .
Transparency of populations based o n intelligence gathering was a crit
ical feature of this strategy. Tue knowledge that made this possible was,
however, neither collected by, nor lodged at, the centre. Tue sovereign
did not, and did not need to , receive and process intelligence reports on
the state of populations being policed - this was left to local structures .
All that concemed the sovereign was that such intelligence existed and
that it was being utilized to " keep the peace. 11 This was "action at a
11
distance 1 4 , but it was not rule that required or depended on a single pan
optic gaze. Tue-gaze- was local, fractured and unintegrated.
Tue labour on which this system of policing depended, both with
respect to the collection of intelligence and the activities that followed
from its use, was essentially private and unpaid, although it took place
under the supervision of the centre. C itizens were expected, as part of
their responsibility as citizens, to patrol at night, stand guard at the gates
of walled towns, engage in the 11hue and cry 11 , and so on. In response to
this break down, various private initiatives developed as well as public
sphere initiatives, in particular, magistrates1 5 .

1 For a variety o f reasons to d o with the breakdown of feudalism, this


strategy of 11 rule at a distance11 l6 broke down. After a long period of
thinking and experimentation in response to this failure, a new strategy of
de-privatized policing emerged in which the capacity for policing was
located directly within the apparatus of the state itself. Tue emblematic
case of this development within the English speaking world are the re
forms championed by Sir Robert Peel that reshaped policing in Ireland
and Britain during the 1 9th century . These reforms were intended both to

13 Critchley, 1979.
14 Rose and Miller, 1992.
15 Radzinowicz, 1 948:2.
1 6 Rose and M i ller, 1 992.

73
Clifford Shearing Reinve1

reestablish control over order maintenance by the centre and to shift the estab li
character of policing from a past-oriented, bandit catching enterprise to a state
preventative, future-focussed one. Tue " new police" Peel established encha1
were to be judged not by the number of crirninals they caught and brought was t
to court, but by the absence of crirne. An oft cited passage from the prima
General Instructions issued in 1 829 outlines this shift: compl
lt should be understood, at the outset, that the principal object to be attained is above
'the prevention of crime' . To this great end every effort of the Police is to be Thi
directed . Tue security of persons and property, and all the other objects of a
Police Establishment, will thus be better effected, than by the detection and
happe
punishment of the offender after he has succeeded in committing the crime . . . .
pano
When in any Division offences are frequently committed, there must be reason
" insti
to suspect that the Police is not in that Division properly conducted. The ab

sence of crime will be considered the best proof of complete efficiency of the
Tuest
Police. 1 7 agent
This risk-focused approach to policing was to be achieved through a requ i
new strategy for accomplishing transparency, in which knowledge about In
the populations being govemed was to be made directly available to the dev el
centre. To realise this Peel proposed the establishment of a body of institi
" constantly watchful" state police who, by virtue of their territory-wide sougl
distribution, would be able to achieve an "unremitting watch" that would watcl
establish a central panoptic gaze18 over populations to be controlledl9. story
People who knew that there was no chance of breaching the peace without devel
being caught would keep the peace. Tue threat that would maintain the form
peace under these conditions was certain capture and punishment. While info r
Peel clearly recognized the necessity of a supportive public, the move to be pi
them
17 Radzinowicz, 1 968 : 163 . . most
1 8 Foucault, 1979 . .
1 9 Radzinowicz, 1968: 1 64. Radzinowicz outlines the strategies (that continue to dominate the form
organization of state policing) to be used to provide for this panoptic gaze: devo
Superintendents were told that potential criminals would be best deterred by " making it latio1
evident that they are known and strictly watched, and that certain detection will follow any
attempts to commit a crirne. " To this end, the seventeen divisions were subdivided into of tt
sections and again into beats, each constantly patrolled by a rota of constables at every sehe
hour of the day and night. At the centre of the division was a police station or watch

hause, at which an inspector was always on duty to keep order, to hold a reserve party

ready to meet emergencies, to record charges, to detain persons or release them on


20 Tl
recognizances, and to be responsible for any property brought in. A second inspector went ar

round the division. receiving reports from the sergeants, who accompanied their men on th
the beats. in
This organization was supplemented by an information service. Every constable was ex cl
pected to get to know bis own beat and section thoroughly and to learn to recognize those gt
living in them. Information was issued from time to time about forms of crime that were OI

particularly prevalent, the methods of the criminals. and means that police and puhlic Cl

could adopt to frustrate them. Empty houses were specially marked or watched, jewellers ir.
were informed of the tatest devices for hooking goods out of shop windows , laundresses P'
of the practice of obtaining linen from them on false pretences" (Radzinowicz, 1 64). 21 s

74
Reinventing Policing

establish a specia lized state police and to organize them so that they , as
state agents, would maintain a constant watchfulness, reflects a dis
enchantment with a reliance on citizens as a source of policing. Policing
was to become a specialized state enterprise and would no longer be
primarily a civil one2. Public participation was to be encouraged as a
complement to, as opposed to a substitute, for police surveillance (see
above endnote).
Tuis attempt to shift the focus of policing from remedying what had
happened to preventing what might happen, through the creation of a
panoptic watch from the centre, was immediately frustrated by the
"institutions of privacy "21 that restricted police access to private places.
These legal restrictions made it difficult for the police, as specialized state
agents, to watch over everyone, yet it was precisely this that they were
required to do under the Peelian strategy.
In responding to these frustrations the new police have over the years
developed a variety of strategies for circumventing the constraints of the
institutions of privacy. Central among these have been strategies that have
sought to persuade citizens , with access to private places, to do the
watching for the police and report what they know to them. Indeed, the
story of post-Peelian policing is a story of the strategies the police have
developed to persuade citizens to watch for them by becoming police in
forrners . While some of these schemes have involved offers to buy
information, the majority have been based on the premise that victims can
be persuaded to share their knowledge with the police if they can contact
them easily and if the police respond promptly to their calls for help. Tue
most common strategy used for this purpose has been the dial-a-cop
formula promoted though 9 1 1 numbers. Most recently the police have
devoted considerable energy to developing schemes for persuading popu
lations, who are not victims, to share information with them. While some
of this sharing has been driven by promises of money in most of the
schemes, the private labour that the police have relied upon has been un

20 This Peelian model of professional police responsible for order has drawn support from
and has been shaped hy Keynesian conceptions of governance which have also questioned
the effectiveness of leaving the provision of public goods like safety and security to private
initiatives (O' Malley and Palmer, 1994). Within this conception, victims of crime become
clients who can turn to a benevolent and paternalistic state for expert support as part of a
general umbrella of state provided services. Like the critique of Peel's time when reliance
on the "voluntary associations for the prosecution of felons" (Radzinowicz, 1948: 1 22) was
criticized as ineffective, the Keynesian political mentality disputed the effectiveness of
institutions of civil society, in this case the market, as a reliable basis for keeping the
peace.
21 Stinchombe, 1 965 .

75
Clifford Shearing Reinven

paid. Recent examples of schemes to persuade citizens to participate in strateg


state policing as informers include neighbourhood watch, team policing marke1
and crime-stoppers programmes. Nov
In all these schemes designed to promote an unremitting watch what is more
critical is that the locus of order maintenance remains the centre. State fonns
community partnerships are encouraged, but the locus of control remains neo-lit
the state. Those who generate intelligence within these strategies, or who possib
are concemed with diverting problems away from the centre, are not in distan1
volved in making themselves or the populations to which they belong, being
more autonomous. They have very little, if any , power over what security of ins1
they will or will not get. are bf
These developments , while motivated by a desire to realize a strategy ear lie1
of preventative policing through centrally based expert surveillance, have sub-c<
in fact proved fatal to it. This is evident with respect to the two central Wh
objectives of this strategy . First, policing has not been de-privatized. overs1
Instead it has been re-privatized. Some de-privatization occurred as citi of go
zens were no langer involved with functions like patrolling and guarding. they
Instead, they have been deployed as the mainstay of a police intelligence impOI
system. Tue net result is that while the private involvement in policing whid
has changed, the police have remained as dependent on the unpaid labour in pa;
of private citizens as they ever were. Second, policing has not become secur
risk-focused. Tue indirect strategy of watching through citizen-informers, can t
and particularly victims, has ensured that policing has remained an essen concf
tially past-oriented, bandit-catching enterprise22. ity th
This failure has proved to be particularly telling as we have moved in quest
creasingly into a risk society in which p reventative govemance, what Or
O ' Malley23 has termed "prudentialism, " has become increasingly im stitut
portant. This risk orientation does not simply arise from the reflective "com
features of modernism that Beck and Giddens have identified, whereby knO\\
modern society is required to respond to the dangers that modernity bring upon
in its wake, but from the "universalism of the market"24 that " neo-liber surar
alism" has promoted25. As the market comes to rule so it becomes in factu
creasingly important to anticipate and respond to whatever it is that state
threatens the range of interests that operate within the market. These TI
include, but are by no means limited to, profit. One of the consequences mear
of the centrality of profit, however, is that loss reduction, a risk-focussed
26 SI
27 K
22 Shearing, 1 974. 28 P.
23 P.O' Malley, 1 992:257. 29 S1
24 Beck, 1992: 1 04 . 30 E1
25 P. O'Malley and D. Palmer, 1 994. 31 Je

76
Reinventing Policing

strategy , becomes a central concern of those who operate within


markets. 26
Now that 1 have reached this point in my story it is time to return to
more contemporary developments and the shift to more decentralized
forms of governance that the increasingly widespread acceptance of a
neo-liberal market discourse, that promotes privatization, is making
possible. This shift is not just a return to older feudal forms of " rule at a
distance" . Rather, it constitutes a new formula in which governance is
being accomplished through the operation of "loosely coupled" networks
of institutions. In this system it is not simply the mechanisms of rule that
are being decentralized, but authority itself. This contrasts sharply with
earlier strategies of decentralized rule from the centre. This is rule by
sub-centres.
What integrates these networks of sub-centres of governance is not the
oversight of an overarching regulator, but shared discourses and practices
of governance. These discourses, and the strategies of governance that
they institutionalize, provide for common patterns of rule. Particularly
important are market oriented discourses, and the " enterprise culture"27,
which are reshaping conceptions of governance in general and in policing
in particular28. A critical feature of this rethinking is the constitution of
security, and the policing that provides it, as a commodity that not only
can be, but should be, bought and sold within a market29. Within this
conception policing shifts from what the police do and becomes any activ
ity that promotes security . Of course, just what security is, is a contested
question. This is something 1 will have more to say about in a moment.
One consequence of this relocation of policing within a network of in
stitutions has been the emergence of what Richard Ericson30 has called
"communications policing " to draw attention to the exchange of
knowledge between centres of governance that networked policing relies
upon. Tue distribution of knowledge between the police, the media, in
surance agencies, private security companies, traffic engineers , car manu
facturers, hospitals and the like is now a vital part of policing and the
state police occupy an irnportant role in facilitating this exchange.
Tue growing legitirnacy of the notion of security as a commodity whose
meaning is to be defined within the market3 1 represents the other side of

26 Shearing, 1974.
27 Keat and Abercrombie, 1 99 1 .
28 P . O' Malley and D . Palmer, 1994.
29 Spitzer, 1 987.
30 Ericson, 1 993 .
3 1 Johnston, 1 992 .

77
Clifford Shearing Reinven

the coin of questions that have long been raised about the possibility of a Thi
" public interest" that post-modern sensibilities have advanced. In chal range '
lenging the idea of " society " as a loci of interest, the commodification of traditic
policing is also directly confronting the classic British notion of "police cliche
independence" that has received acceptance in many parts of the English becom
speaking world. Within the context of a mentality that sees policing as a fined 1
commodity , the idea that policing should be undertaken by independent The
professionals answerable in the words of Lord Denning, to "the law and been 1
the law alone" , makes little sense. From the standpoint of a market sensi stance
bility , it is precisely this culture of independence, and the arrogance it en speaki
courages, that lies at the root of the failure of the political centre and its partm
police to provide citizens with the security they require. As will become recrui
clearer as 1 proceed, the issue is this: as the concept of the public interest the P(
is eroded, so too is the idea of the state as the protector of society32. only 1
From within this market conception it is partial, not impartial policing, visior
that is required. lt is , as Keat notes, "meeting the demands of the Th
'sovereign' consumer that becomes the new and overriding institutional ment<
imperative. "33 Although conceptions of security share a concem with the that r
prudent avoidance of danger, there is no single universal definition of se a ma1
curity . lt has no single meaning . What security means, and what practices polic1
are required to promote it, varies from situation-to-situation and from prov1
customer-to-customer. As policing is rethought in terms of this As
" contractual imagery "34, its primary purpose is no longer conceived of in shap<
terms of "justice being done and being seen to be done " , but as the provi mark
sion of a customer-defined product. Within such a conception, ac inclu
countability refers to the market and to customers, not to an abstract polic
public interest. adop
that
their
32 This change is reflected in the shift identified by O'Malley and Palmer ( 1 994) in their Tl
discussion of the shift from the style of policing that a Keynesian rationality promotes to evid1
one that a neo-liberal mentality fosters . What is involved, however, is more than a that
partnership between police and the cornmunity in which the community is seen as a key
resource that the police must draw upon. but rather a shift to a contractual relationship in port;
which the citizens are constituted as customers who require service and who may turn to a " pfr
host of resources including the police for satisfaction (Shearing 1992). In the first case,
what one has is empowerment which equips "individuals to govern themselves in ways
prist
"that will promote "rule at a distance" by expert systems (O'Malley and Palmer, 1994: 1 1 ) , or rr
while i n the second, the possibility o f a challenge t o central rule b y persons who can chal
establish themselves as genuine customers, exists . Whether this challenge is realized, as I
will indicated below, is a function of the manner in which the market relations in which has
customers operate is constituted (Shearing, l 992a.).
33 Keat, 1994:5. 35 F
34 Abercrombie, 1 99 1 . 36 J,

78
Reinventing Policing

This shift in thinking has had the effect of defining policing as a whole
range of activities that often have nothing to do with what the police have
traditionally done or are able to do. Policing not only becomes, in the
cliche of the private security industry , " everybody 's business " , but it
becomes anything that can promote security, as this is defined and rede
fined by customers.
These developments are at odds with the way in which policing has
been provided for by law in the post-Peelian period. In Canada for in
stance - and the Canadian case is typical of the situation in English
-

speaking countries -- Police Acts require governments to set up police de


partments . In doing so, they provide for such things as standards of
recruitment, training, accountability and so on. These Acts fit weil with
the Peelian notion that policing should be a state matter that the police and
only the police provide. This is reinforced by associated budgetary pro
visions that grant the entire state budget for policing to the police.
These arrangements make little sense in the context of the market
mentality I have been outlining. Even within a conception of governance
that regards the provision of security as quintessentially a state function35,
a market mentality that the state should be providing to its citizens is not
police, but security. What state legislation should be obliging the state to
provide is safe, secure spaces in which people can live and work.
As this market mentality invades the state, its logic is beginning to re
shape state governance. At the discursive level this is evident in the new
market language that is to be found in police departments everywhere that
includes the use of terms like "CEO ' s " instead of police chiefs, " the
police industry, " " customers, " "products, " "market share" and so on. In
adopting this language the police are embracing a private sector mentality
that is redefining the way in which they view themselves, their role and
their relationship to citizens36.
This is affecting state policing in a variety of ways, most of which are
evident in the principles that are informing the "progressive" initiatives
that are taking place under the rubric of " community policing" . Most im
portantly , " public " policing is now being defined in the same way as
"private" policing is, namely, as a customer driven, risk reduction enter
prise that requires the mobilization of a wide range of resources that may
or may not include physical coercion. These developments, along with the
challenge to the notion that governance is by definition a "public" matter,
has eroded the distinction between public and private policing.

35 For exarnple, Nozick's ( 1 974) minimal state.


36 Johnston, 1 992 :66-70.

79
Clifford Shearing Reinveni

This "private" approach to state policing is being promoted through the nism o
risk-focussed strategy of problem-solving policing that private security it is at
pioneered37. However, within the hands of the state police, problem haS litt
solving policing is less customer-oriented and more client-oriented than econor
this activity within the terrains of sub-political entities. This is so because To 1
within stace policing the language of the market, for the most part, has Africa
been used figuratively to create the appearance of consensual policing, the nrn
rather than to radically transform the relationship between the police and 6 time
citizens. Citizens who rely on the police for security are not customers orousl:
within a market relationship even though they may, for political reasons, appror
be presented as if they are. Unlike powerful corporate entities who are " comn
able eo use the market and their location in it as customers, calling the reality
cune within the realm of private security has not been the case within the tinuini
domain of state policing. the vi1
A significant feature of the market developments 1 have just reviewed behinc
is that the shift to risk-focused, problem-soiving policing is realizing the At the
Peelian dream of preventative policing. However, this is not being ac target:
complished as a consequence of a panoptic gaze, even though within the have t
realm of private governance the institutions of privacy tend to enable, and p1
racher than limit such surveillance. Intelligence and its gathering remains namel
important, but it is, as it was during the pre-Peelian period, much more to the.
fractured and decentred. lt is shared through networks and located within Bef
nodes of chese networks38, but it does not constitute a panoptic gaze. eover
Neither is it a knowledge designed to promoce deterrence through the Pre-P
identification of bandits. The knowledge that problem-solving policing Keym
requires is knowledge about the nature of problems, the distribution of re contn
sources, the results of earlier problem-solving attempts, and so on39. priva1
Tue reshaping of state policing is doing much to build a new structure to w
of policing that includes both public and private agencies and whose activ vehic
ities are integrated in the adoption of similar discourses and strategies40. In
These changes have gone a long way in reshaping policing so that it is mech
becoming more and more a prudential , risk-focused enterprise that inte that <
grates a wide range of resources including, but not limited to, coercion. lt centr
is, however, doing very little, if anything, to shift control over policing contr
from the hands of the powerful into the hands of the poor and dis whicl
possessed. lndeed, its effect has been to provide a more powerful mecha unde:
this 1
37 Brogden and Shearing, 1 994.
in su
38 Ericson, 1 993. itself
39 Eck and Spelman, 1 987 : 3 1 -52 . wate
40 C. Shearing, 1 992; L. Johnston, 1 992; R. Ericson, 1 993 .

80
Reinventing Policing

nism of rule, albeit rule that is located as much at the sub-political level as
it is at the state level. This is especially true of private policing, which
has little to respond to the needs and concerns of those whose social and
economic location do not provide them with access to safety markets.
To reiterate, nowhere is this growing inequality clearer than in South
Africa, where over 50 3 of the black population is unemployed, where
the number of persons employed within the private security sector is 5 to
6 times the number of state police, and where the state police are vig
orously pursuing a strategy of " community policing" . This strategy is
appropriating market imagery and establishing institutions such as
"conununity police forums " to promote the appearance, but not the
reality, of contractual policing. Neither these state initiatives nor the con
tinuing presence of private govemance is shifting control over policing to
the victims of apartheid. Tue rich will continue to ensconce themselves
behind the walls of their "gated communities" served by private security .
Ar the same time, the poor will remain where they have always been, as
targets of policing that serves others . If this happens, South Africa will
have taken its place among Western nations, where the gulf between rich
and poor is widening daily. This brings me to the final part of my paper,
namely, what my colleagues in South Africa and I are doing in response
to these developments.
Before I turn to this analysis, !et me briefly review the ground I have
covered. I have sought ro identify three primary strategies of governance:
Pre-Peelian, Peelian (which includes what O ' Malley has termed
Keynesian policing) and Post-Peelian, with its neo-liberal shift to
contracts and markets. Each of these strategies involves both public and
private participation. Both the pre-Peelian and the Peelian strategies seek
to accomplish rule by the centre. In both strategies, privatization is a
vehicle for " the proliferation of state control. "
In the pre-Peelian strategy, although rule is from the centre, the actual
mechanics of governance are effectively contracted out to local structures
that are supervised by the centre. These sub-centres are instruments of
central rule. Organizationally, governance takes a pyramid form with
control at the top, which is public, and implementation at the bottom,
which is private. Surveillance is important in this strategy, but it is
undertaken at the local level and the knowledge it produces remains at
this level. Within the confines of this strategy, the centre is also engaged
in surveillance, but the target of its surveillance is the policing structure
itself, not the populations to be policed. Tue centre regulates policing: it
watches the watchers.

81
Clifford Shearing Reinven

Within the Peelian strategy the locus of rule continues to be the polit ically
ical centre. What Peel seeks to accomplish is a "state-ification" 41 of poli over t
cing. His intention was to retain the pyramid form, but to locate the actual marke
machinery of policing within the state in the form of an expert system indeed
staffed by professionals . to ask
Peel hoped that this development would shift the focus of policing from for en
remedying the past to colonizing a future. What actually happened was jectivt
quite different. The police soon found that they could not watch over confrc
directly and that they had to rely on citizens to do their watching for sourc<
them. Policing was re-privatized rather than de-privatized . The result, marke
with very few exceptions, was not an unremitting watch, but a system for ting c
identifying past breaches of the peace. This result was the opposite of mark<
what Peel had envisaged. Policing became even more retrospectively to cre
focused than ever, and it remained highly dependent on non-expert and the in
unpaid citizen labour. I aJ
The next major change in strategy was more complicated and involved work
both state corporate initiatives. In both cases, the neo- liberal advocacy of critiq
the relocation of governance to civil society through market mechanisms strate
_provided both discursive legitimation as weil as models for practice. With mean
the growth of private security, the machinery of policing and its control assau
has shifted to a sub-political level, while attempts to mobilize civil resour not tt
ces by the state through a range of police initiatives has Ied to a Th
"societalization of the state" 42. In neither case is the autonomy of the poor relat<
promoted. The effects of these twin developments is evident in South reloc
Africa, where transformations in policing are leaving those who are able black
to buy security as a commodity with as much control over policing as custo
they had during the apartheid era. At the same time, little is being done to mam
provide the victims of apartheid with a comparable level of control over clim<
their security. f
Let me now turn to the final section of my presentation. My goal in the polic
work I have been doing in South Africa has been to explore strategies to Wes1
address the power inequalities inherent in the developments I have geno
reviewed. In particular, I have sought ways of providing black people, Whil
especially poor black people, with the same sort of autonomy and control Bro
over what security means, and how it is to be provided , as rich people 0
enjoy. Given the theoretical framework outlined here, the question I have ciate
asked myself as a person who wants to contribute to social and political the

change in South Africa, is: how can this understanding be used strateg
43 H
4 1 Habermas, 1 993 :432. tr
42 Habermas, 1993:432. fc

82
Reinventing Policing

ically by disempowered South Africans to enhance control and autonomy


over their lives. In responding to this question 1 have accepted that the
market menta lity is a global phenomena and that it will colonize, and
indeed has already colonized, South African sensibilities. This has led me
to ask whether, and to what extent, this mentality presents opportunities
for empowerment and how these opportunities can be realized. This ob
j ective has brought me face-to-face with the serious difficulties that
confront any attempt to operate within a mentality that has been the
source of inequality . Not the least of these is the ability of powerful
market players to dominate less powerful ones, for instance, by construc
ting compliant " customers"43 . Tue position I have taken is that if the
market mentality is to be empowering to blacks, some way must be found
to create them as powerful customers who can use the market to reshape
the inequalities that are continuing to pervade South Africa.
I am fully aware that in an ideal world it might not be appropriate to
work within the terms of neo-liberal discourses, and that a more radical
critique might be appropriate. Nevertheless 1 am persuaded that this is
strategically the most useful thing to do at the moment. This does not
mean that it may not be possible at some other moment to launch a direct
assault on the market mentality as a source of inequality. This is however,
not that moment.
Tue strategy 1 have adoped in light of these considerations has three
related components . First, engage the state in ways that will provide for a
relocation of control over tax revenues in a manner that will provide
blacks with purchasing power. Second, establish blacks as powerful
customers with the ability to control their security . Third, do this in a
manner that will have currency in the present South Africa political
climate.
Before 1 go on to this analysis, one further caveat is in order. Tue
policy my colleagues and I have been developing is grounded both in the
Western developments 1 have reviewed here and in an analysis of indi
genous developments within South Africa in the form of popular policing.
While these have been addressed in recent work 1 have done with Mike
Brogden, raising them here would take us too far afield.
Over the last year or so, the interventions with which I have been asso
ciated have been located at an institute 1 established at the University of
the Western Cape, called the Community Peace Foundation. This work

43 H abermas' concerns about the manner in which the "public sphere" has been and is being
transformed and the limitations this places on the possibility of developing more radical
forms of democracy through communicative action is relevant here (Habermas. 1989).

83
Clifford Shearing
Reinven

has been taking place on two principal terrains . Firstly , we are seeking to
rists,4'
reshape the legislative framework that will govem policing in the new
is par1
South Africa. Secondly , we are aiming to create new institutional
eoerd
arrangements for policing that will give expression to this legal frame.
princi1
Let me begin at the legislative level. Here our work has, to date, focus
netwo
ed primarily on the new interim constitution that will provide the frame
share
work for govemance within a new South Africa from the first to the Thi
second election. At this level, our principal concem has been to establish
design
legislative directions that will take the state ' s security budget out of the
to acc
direct control of the police. mers .
W e persuaded the multi-party forum that drafted the constitution to
arena
accept a legal framework that distinguishes between the provision of secu
peopi<
rity and the provision of police. This has resulted in provisions in the " conu
constitution that enable the new legislature to establish laws that will give profe
at least part of the budget for security to local levels of government. the Cl
These monies can be used to buy policing resources either from the state will n
police or elsewhere. This is a strategic move designed to enable the place client:
ment of state resources in a location where they can be mobilized to em to ma
power blacks as consumers of security . Our objective here has been to Wi
place them at the lowest level possible within the state . 1 will have more prov11
to say about this shortly . solu
Tue model we have had in mind in proposing this is a modified version Fi 1
of the Canadian arrangement, whereby the federal police can be hired by Se
other levels of government on a contractual basis to meet their legal re rec
sponsibilities to establish police departments . Tue modification we Tt:
envisage, and it is a crucial one, is that local governments in South Africa to
will not be required to set up police departments , but will be required thi
instead to fund initiatives that will provide people within their jurisdiction loc
with safe and secure places in which to live and work. These initiatives le1
may or may not involve the national police. Where they do, contracts for Fe
specific services will be entered into . ffil
In our view, the national police should have as its principal function the CU
application of physical force within the rule of law. Our position here is at Fi
odds with developments within community policing that have led to an ffil
enormous expansion of the police role. Our position is that while policing ex
should not be conceived of in terms of the application of non-negotiable pr
physical force, the role of the police should be conceived of in these
terms . In taking this stance, we are adopting the classic Weberian posi
tion, and the position of a number of contemporary minimium state theo

44 Se

84
Reinventing Policing

rists,44 that the state should monopolize physical coercion. This position
is particularly necessary in South Africa where the widespread use of
coercion by private entities has been a major problem. lt is, however, a
principle that we believe is relevant to any attempt to support and extend
networked policing in a manner that will enhance security for all who
share a territory .
This legislative work i s taking place i n conjunction with research
designed to discover institutional structures that will permit poor people
to access tax revenues in a manner that will enable them to become custo
mers . Our thinking here has been influenced by work within the housing
arena where the emphasis is also on finding ways of permitting poor
people, and particularly groups who constitute themselves as a
"community , " to function as customers rather than simply as recipients of
professional expertise over which they have no control. With the rich it is
the customer who controls the housing budget and decides what will and
will not be built. With poor people this is not the case. Poor people are
clients of experts, not customers assumed to have the expertise necessary
to make informed choices.
Within the security arena, the empowerment that market relations can
provide can only be accomplished, if the above analysis is correct, if
solutions can be found to the following problems:
First, it is necessary to identify communities who share interests.
Second , these groups need to develop the skills and knowledge
required to operate as demanding customers of security services.
Third, some scheme needs to be devised to provide them with access
to buying power. Within the legislative framework we have devised,
this means finding some way of turning the tax revenues available to
local government into purchasing power that can be deployed at the
level of specific groups.
Fourth, all this needs to be done in a manner that is consistent with the
municipal governments ' responsibility to facilitate the provision of se
curity that is the backbone of our legislative framework.
Fifth, black people need to be empowered to become powerful custo
mers within a context that recognizes the police responsibility for the
exercise of non-negotiable physical force and their responsibility to
preserve the state' s monopoly of force.

44 See the review in Johnston 1 992.

85
Clijford Shearing Reinve

Sixth, if security is to be provided, blacks must be empowered to Centr


engage in and reap the benefits of problem-solving, risk-focused policing. the cc
W e are still a long way from having models that meets these require regul :
ments. We are, however, making progress. At present we are working at in a s
developing two institutional arrangements that we hope will provide a In
core around which we can build. Tue first concerns the development of gr our
institutions whose job it will be to meet municipalities' responsibilities for there
enabling local communities to lead safe and secure lives. To accomplish stantl
this, we are developing what we are calling Safety Centres as the institu izatic
tional sites of these responsibilities. We envisage these Centres as situated plans
at the neighbourhood level. Their task will be to locate groups that pilot
require security -- women' s groups, businesses, residential groups, sports grou1
groups, youth, and so on -- and to create dialogical forums within which opinJ
they can meet and discuss how their security can be accomplished. Whil
These forums constitute the second set of arrangements we are explo are <
ring. We have conceived them as "triangles of security " that will always reim
involve three principal parties: interest group representatives, a police re their
presentative and a Safety Centre representative. Tue intention is that these In
persons will work together within these forums to develop plans for poli worl
cing that will benefit the group. that
In order to avoid the problem of the community component in this tri [
angle being overwhelmed by the other two parties, we are experimenting li
with two ideas. Tue one involves ensuring that interest groups meet E
V
collectively, before they participate in such forums, in workshops to
develop plans that they will present at the forums. We are also looking
F
for some mechanism that will establish an onus on the other two groups to t:
accept these plans unless they violate some set of guiding principles and d
minimum standards of safety. One way of accomplishing this and dealing lt
with disagreements that might arise would be to build in some sort of
appeal process. Tue next step is to find a way of bringing these plans to
gether as part of a !arger municipal plan. We have not tackled this issue
yet.
We are still very unclear as to how to go about funding the plans
developed through these dialogical forums and how to keep operational
control at a local level. One idea we are considering would be to establish
weil funded corporate entities at the Safety Centre level, controlled by a
local board to manage the budgets, locate and contract for resources and
so on. These corporate entities would have the ability to operate effec
tively as powerful customers within the security market. They would act
on behalf of persons living in the small geographic areas for which Safety

86
Reinventing Policing

Centres are responsible. In holding these corporate entities accountable to


the communities they are required to serve, one idea would be to establish
regular meetings with people in the area. These meetings would operate
in a similar way to shareholder meetings in non-profit companies .
In developing these plans and ideas we are working very close to the
ground in two ways. First, we are examining local initiatives, of which
there are many in black South African towns , and second we are con
stantly organizing workshops with a whole variety of people and organ
izations to discuss and respond to our ideas . Once we have established
plans that we think might work, we intend to move to the development of
pilot projects that will be developed in conjunction with local community
groups. Exactly what the final institutional arrangements we are devel
oping will look like will depend on what transpires in these processes.
While we are a long way from finality, we are already confident that we
are on the right track and that we will make considerable headway in
reinventing policing in ways that will give blacks substantial control over
their security arrangements.
In summary then, our hope is that the process of dialogue on which our
work is based will provide us with the ideas needed to develop structures
that will :
Define policing in terms of the networking of a range of resources not
l imited to the actual or potential capacities of the state police;
Establish a system fo r allocating tax revenues to local communities that
will enable them to participate effectively in a market for security ;
Radically decentralize control over policing in ways that will shift con
trol over policing out of the hands of the police and into the hands of
the people who require security .
lt is with this hope that 1 come to the end of my presentation.

87
Verhlt

Rainer Keller, Hamburg waren


tens iv
gerter
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle aus
fungie
staatstheoretischer und ffentlich-rechtlicher Sicht
Soft
staatli
da V
!. Formale und informale Sozialkontrolle - Diffusion des Staates
einand
Die rechtlich unproblematische Version des Verhltnisses von privater Handf

staatlicher Sozialkontrolle lt sich im Kontext bisher


und der
implementationstheoretischen Unterscheidung von formalem und infor ziehur
sich
malem Programm beschreiben: Die private Sozialkontrolle ist nicht zen
tral gelenkt und wenig formal geregelt; sie folgt informalen Gesetzmig Aktiv;

keiten. Durch die informal sozial normierte wechselseitige Beobachtung , B edr


brok
Kontrolle und Anpassung der Individuen wird (mehr oder weniger) Re
Ins
gelmigkeit des sozialen Lebens hergestellt und reproduziert. Darauf ist
priva1
die formal geregelte, zentral gelenkte staatliche Sozialkontrolle angewie
sen. Diese bentigt fr ihr Funktionieren nicht nur die soziologisch be den f
Wahr
rhmte private Anzeigettigkeit sondern grundstzlicher ein M inimum an
die ,
Regelmigkeit des zu kontrol lierenden sozialen Lebens . Andererseits ist
Schw
die informale private Sozialkontrolle in ihrer modernen Form angewiesen
bedet
auf das Funktionieren der formalen. Sie ist darauf eingestellt, da j ene
Au
einen voraussehbaren Teil der Kontrollttigkeit bernimmt, Verhltnisse
Gege
formalisiert und u. U . Anpassung mit Zwangsgewalt durchsetzt.
priva
Insofern erweisen sich rechtliche Konzeptionen als verfehlt, die etwa
zialk1
schon auf die Erkenntnis eigenstndiger, nach formalen Standards will
ganis
krlicher privater Sozialkontrolle ohne weiteres mit der Forderung nach
stand
formaler Regulierung reagieren. Eine solche wrde nur wiederum einen
werb
informalen Unterbau hervorbringen. Andererseits ist in implementations
inter,
theoretischer S icht auch klar, da das Verhltnis von formaler staatlicher
wem
und privater Sozialkontrolle dann rechtlich problematisiert werden mu,
gestf
wenn die formale Kontrolle durch die informale verdrngt und damit die
fung
Vorteile jener gefhrdet werden.
mm
Bevor nun als spezieller Fall der staatlichen Sozialkontrolle die Polizei
wirf!
und die Tendenz zur Privatisierung ihrer Aufgaben nher betrachtet wer
den, ist noch zu bemerken, da es vorschnell wre, die genannte Tendenz 1 z
als Verschiebung zu Lasten der staatlichen Sozialkontrolle zu deuten, so gt
1
fern nicht geklrt ist, ob die neuerdings durch die Privatisierung von Poli
K
zeifunktionen erfaten Verhltnisse jemals effektiv staatlich kontrolliert X
1

88
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

waren.
E s knnte auch sein, da nur einseitig private Sozialkontrolle in
tensiviert oder auf neue Probleme erstreckt wird oder, da sie als verln

gerter Arm der staatlichen Sozialkontrolle, von dieser mittelbar gesteuert,

fungiert.
So fern es sich um eine Verschiebung von Kontrollkompetenz aus der
staatlichen in die private Sphre handelt, ist weiter zu bercksichtigen,
da Verschiebungen auch in die Gegenrichtung stattfinden: Bei der Aus
einandersetzung mit organisierter Kriminalitt geht die Polizei hufig zum
Handeln in privaten Fonnen ber; das Strafrecht wird zunehmend auf die
bisher weitgehend staatsfreien Sphren von Ehe und familirer Kinderer
ziehung erstreckt. Auch in anderen Bereichen der Sozialkontrolle lt
sich diese Tendenz beobachten: Mit der modernen sozialstaatlichen
Aktivitt z . B . ist eine mchtige Verschiebung der Kontrolle von
Bedrftigkeit aus informalen sozialen Zusamm enhngen zur Sozial
brokratie verbunden.
Insgesamt scheint es sich um eine wechselseitige Durchdringung von
privater und staatlicher Sozialkontrolle zu handeln. Wenn also im folgen
den eine Auflsung des staatlichen Gewaltmonopols durch die private
Wahrnehmung von Polizeiaufgaben rechtlich problematisiert wird, so ist
die Auflsung nur Teil einer allgemeinen Entwicklung , die nicht
Schwchung sondern Diffusion des Staates im Verhltnis zur Gesellschaft
bedeutet.
Aus dem Vorangegangenen ergibt sich zugleich die Eingrenzung des
Gegenstands der folgenden Untersuchung. Es geht nicht allgemein um
private und staatliche Sozialkontrolle, sondern speziell um die private So
zialkontrolle, die - den herkmmlichen polizeilichen Fornien hnlich or
ganisiert - Aufgaben wahrnimmt, die herkmmlich als polizeiliche ver
standen werden und die neuerdings zunehmend auftritt in Form von ge
werblichen S icherheitsunternehmen! und von organisiertem Selbstschutz
interessierter Brger. Auer acht bleiben die Probleme, die sich ergeben,
wenn private Sozialkontrolle von staatlichen Stellen initiiert und dauerhaft
gesteuert wird, so da sie als Verlngerung der staatlichen Sozialkontrolle
fungiert. Dies kann in verschiedenen Formen auftreten - z . B . private
Hilfstruppen der Polizei, Privatdetektive in polizeilichem Auftrag - und
wirft Rechtsprobleme auf (Beleihung , Art. 33 Abs . 4 GG u.a.), die im

Zur Strke und wachsenden Zahl derselben vgl. Mahlberg, Gefahrenabwehr duch
gewerbliche S icherheitsunternehmen, Berlin 1 988, S. 32 ff. ; Vo, M ichael, Privatisierung
ffentlicher S icherheit. In: Frehsee/Lschper, Schumann (Hg.): Strafrecht, soziale
Kontrolle, soziale Disziplinierung (Jahrbuch fr Rechtssoziologie und Rechtstheorie, Bd.
XV), Opladen 1 993, S. 83 ff. ; Heand' Heur, AR 1994, 107 f. ; FAZ v. 1 7.09. 1 994, S .
11.

89
Reiner Keller Verhll

Rahmen dieses Beitrags nicht angemessen behandelt werden knnen2. des st


der G
II. berblick zur juristischen Diskussion rung
bndi:
Gegen die bernahme von Polizeiaufgaben durch polizeihnlich organi der 1
sierte Private wird eingewandt3, sie durchbreche das Rechtsstaatsprinzip, als se
das die rechtliche Ordnung und damit staatliche Monopolisierung von boten
Polizeigewalt verlange. Sie sei auch nicht vereinbar mit dem berg7
Demokratieprinzip, weil die private Akkumulation von Gewalt nicht de die I
mokratisch kontrolliert sei, und mit dem Sozialstaatsgebot, weil die Mg Riem
lichkeit zur Erfllung der polizeilichen Aufgaben bei den Privaten sozial ger k
unterschiedlich verteilt sei. Schlielich htten Private auch nicht die fr unter
eine Substitution des rechtsstaatlichen Gewaltmonopols ntigen Eingriffs liehe
befugnisse; die Notrechte der 32, 34 StGB stnden ihnen fr polizei Se
miges Handeln nicht oder nur sehr beschrnkt zur Verfgung. Terri
Autoren, die der Privatisierung des polizeirnigen Schutzes der Rechte Ende
der Brger offener gegenberstehen, meinen4, das staatliche Gewaltmo jetzt
nopol knne der polizeirnigen Ttigkeit Privater nicht entgegenstehen, sch1
wenn es vom Staat nicht durchgesetzt wird; der Staat erflle dann den So Gew
zialvertrag nicht. Darber hinaus ergebe sich die Befugnis der Privaten dens
zum polizeirnigen Schutz ihrer Rechte aus dem Subsidiarittsprinzip. Gew
Die strafrechtlichen Notrechte stnden den Privaten in diesem Zusam die 1
menhang durchaus zu, allerdings modifiziert durch das Verhltnismig Das
keitsprinzip. herr
mit 1
verv
III. Zur Bedeutung des staatlichen Gewaltmonopols
die
daUt
guts
l . Historische Entwicklung und gegenwrtiges Verstndnis des
2
Das Gewaltmonopol ist explizit rechtlich nirgends angeordnet. Seine
bot
Wahrung hat aber Verfassungsrang , weil es zur Durchsetzung des
han
Rechtsstaats erforderlich ist: Da Konflikte zwischen Brgern im Weg

2 Zu einem Teil der Probleme vgl. Keller, Rechtliche Grenzen der Provokation von 5
Straftaten, Berlin 1989, S. 1 5 1 ff. ; zu Art. 33 Abs. 4 GG vgl. Bracher, Gefahrenabwehr
durch Private, Berlin 1987, S. 62 ff. 6
3 Zum folgenden vgl. Hoffmann-Riem, ZRP 1 977, 277 ff.; Jeand'Heur, a.a.O. (Anm. 1 ), S. 7
1 15 ff. 8
4 Zum folgenden vgl. Mahlberg, a.a.O. (Anm. 1 ), S . 50 ff.; Bracher, a.a.0. (Anm. 2), S. 9
179 ff.; Honig!, Ttigwerden von Privaten auf dem Gebiet der ffentlichen Sicherheit und
Ordnung, Stuttgart 1 985, S. 62 ff. , 79 ff. 10

90
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

des staatlichen Rechts ausgetragen werden, kann nur durch Konzentration


der Gewaltbefugnis beim Staat gewhrleistet werdens. Die Monopolisie
rung der Gewalt beim Staat ermglicht . s auch , die Gewaltausbung zu
bndigen durch Gesetzesvorbehalt und Uberrnaverbot. Im brigen wird
der ffentliche Friede , der durch das Gewaltmonopol erreicht wird , auch
als selbstndige Aufgabe des Staates verstanden6 . Die Reichweite des ge
botenen Gewaltmonopols ist allerdings im einzelnen umstritten. M ahl
berg7 z.B. sieht darin nur eine Festlegung staatlicher V erantwortlichkeit;
die Durchsetzung knne Privaten berlassen werden. Fr Hoffmann
Riem8 andererseits ist auch diese so sehr Sache des Staates , da die Br
ger kein allgemeines Recht auf Notwehr haben. Im Hinblick auf derart
unterschiedliche Einschtzungen ist es ntzlich, die Geschichte des staat
lichen Gewaltmonopols zu rekapitulieren9.
Seine Durchsetzung war eine Voraussetzung der Bildung von modernen
Territorialstaaten. Es gehrt also zu der Phase der Staatlichkeit, die am
Ende des 1 4. Jahrhunderts begann und nach den Worten Carl Schmitt' s l O
jetzt zu Ende geht. Eine kleine Besttigung der Richtigkeit dieser Ein
schtzung knnte die Privatisierung von Polizeifunktionen bieten. - Das
Gewaltmonopol war in Deutschland Ergebnis der Gottes- und Landfrie
densbewegungen, in denen kleinere Herrschaftsverbnde von berlegenen
Gewalthabern unterworfen wurden, so da ihnen die gewaltsame Fehde,
die mit der herrschenden Gewalt konkurrierte, verboten werden konnte.
Das Gewaltmonopol, das zunchst der Stabilisierung von Territorial
herrschaft diente, beinhaltete hauptschlich das Verbot, eigene Zwecke
mit Gewalt durchzusetzen. Die Unterworfenen wurden auf den Rechtsweg
verwiesen. Zeichen dieser Befriedung war am Ende des 1 5 . Jahrhunderts
die Grndung des Reichskammergerichts . In Teilbereichen allerdings
dauerte der Proze der Gewaltmonopolisierung wesentlich lnger; die
gutsherrliche Polizeihoheit wurde in Preuen erst in der zweiten Hlfte
des 19. Jahrhunderts beseitigt.
Zugleich mit der Befriedung im Territorium besiegelte das Gewaltver
bot das Ende jener Form von Freiheit, die fr die eigene Sache selbst
handgreiflich einsteht, in der also Freiheit, krperliche Gewalt und Recht

5 Merten, Rechtsstaat und Gewaltmonopol, Tbingen 1975, S . 35 ff. ; Jeand' Heur, a.a.O.
(Anm. 1), S. 1 14 f. ; differenzierend Bracher, a.a.O. (Anm. 2), S. 99 ff.
6 Link, VVDStRL 48 ( 1 990), 27 ff. ; Bracher a.a.O. (Anm. 2).
7 KrimJ 4.Beih., 1 992, S. 209 (2 1 0) .
8 A.a.0. (Anm. 3), S . 28 1 f.
9 Zum folgenden vgl. Keller, Strafrechtlicher Gewaltbegriff und Staatsgewalt, Berlin 1 982,
S. 88 ff.; grundlegend: Brunner, Land und Herrschaft, 5. Aufl Wien 1965.
1 0 Der Begriff des Politischen. Text von 1932 mit einem Vorwort, Berlin 1 963, S . 1 0.

91
Reiner Keller Verhlt

verbunden waren. An die Stelle jener Freiheit trat nun der Status des Sicher
Rechtssubjekts im Staat. Freiheit wurde rechtlich vermittelt , krperliche del n1 4
Gewalt aus dem Verkehr der Brger verdrngt. In der symbolischen die H e
Kommunikation konnte das auf sich selbst reflektierende Individuum ent Forde
stehen und die Sphre der gewaltfreien ffentlichkeit, in der die Einzel wird t
nen auerhalb ihrer Huser gemeinsame Belange symbolisch behandeln verste
konnten I I .
Geistesgeschichtlich wurde das Gewaltmonopol angesichts der Reli 2. Zl
gionskriege in England und Frankreich allerdings zunchst als Substrat
von staatlicher Souvernitt definiert, vor allem von Jean Bodin und Die V
Thomas Hobbes . Es ist danach bedeutsam, weil es dem Staat ermglicht derte
bei inneren Konflikten bedingungslos Frieden herzustellen. Der Staat ist kann
damit nicht auf die Kooperation mit intermediren Gewalten angewiesen reitscl
und die Brger sind mit ihren Konflikten letztlich allein auf den Staat an wenn
gewiesen. Freilich findet sich bei Hobbes, obwohl er den die Gewalt mo manif
nopolisierenden Staat mit beachtlicher Radikalitt anerkannte, doch eine Die S
wichtige Bedingtheit des Staates : Wenn er die Sicherheit der Brger nicht stellm
wahrt, drfen diese selbst Hand anlegen und Gewalt gebrauchen1 2 . Dieser dem '
Vorbehalt ist Konsequenz der Begrndung , die Hobbes dem Staat gibt; er De rar
beruht auf dem Sozialvertrag der Brger. Wenn dieser nicht erfllt wird, antwc
sind die Brger nicht mehr verpflichtet 1 3 . Auf diese Relativierung ist die p<
spter noch einzugehen. ist fra
Wre auch gegenwrtig noch die staatliche Souvernitt allein Grund fhrt
des Gewaltmonopols, so lge es nahe, dieses weit auszudehnen und pri symb c
vate polizeimig organisierte Sozialkontrolle zu untersagen, denn fr ttsen
einen unbeschrnkte Souvernitt prtendierenden Staat mu sie als la Gelte1
tente Konkurrenz erscheinen, die die V erwiesenheit der einzelnen auf die von I
staatlichen Instanzen relativiert. Indessen gilt fr die gegenwrtige Staats einscl
rechtslehre als Grund des Gewaltmonopols nicht mehr die Souvernitt damit
des Staates, sondern, wie ausgefhrt, Rechtsstaatlichkeit und Friedens genor
wahrung . Diese Ziele scheinen nun der Privatisierung von Polizeigewalt ist no
nicht eindeutig entgegenzustehen, denn durch die private polizeimige Wt
Organisation werden oft unfriedliche bergriffe verhindert und die pri folgt
vaten Rechte gewahrt. Umstritten ist allerdings, ob die mit Gesetzesvor Subje
behalt und bermaverbot erstrebte rechtsstaatliche Bndigung der Ge Dami
walt mit den Notrechten erreicht wird, wenn gewerbliche
14 D a
1 1 Dazu Habermas, Strukturwandel der ffentlichkeit, 5. Aufl . , Frankfurt/Main 1 97 1 .
Sie
1 2 Hobbes, Thomas, Leviathan, oder Stoff, Form und Gewalt eines kirchlichen und brgerli
chen Staates: Hg. v. 1. Fetscher, Neuwied 1984, S. 224, 237. 1 9!
13 Dazu Isensee, das Grundrecht auf Sicherheit, Berlin 1983; ausfhrlich: Robbers, 15 zs
Sicherheit als Menschenrecht, Baden-Baden 1 987, S . 27 ff. 16 W<

92
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

Sicherheitsunternehmen oder Selbsthilfeorganisationen der Brger han


deln14. Dahinter steckt die Frage, wie weit das Gewaltmonopol , das auf
die Herstellung von ffentlichem Frieden orientiert ist, zustzlich an die
Forderungen von Rechtsstaatlichkeit gebunden wird. Weniger beachtet
wird bei der diesbezglichen Debatte, was unter ffentlichem Frieden zu
verstehen ist und welche Art von Frieden empirisch je erreicht wird.

2. Zur Bedeutung von ffentlichem Frieden und ffentlichem Interesse

Die Verdrngung der krperlichen Gewalt aus dem sozialen Verkehr fr


derte wie erwhnt die symbolische Kommunikation. Sie gewhrleistet, so
kann man mit Kunz1 5 weiter annehmen, eine relative Verstndigungsbe
reitschaft und Offenheit im sozialen Verkehr. Diese Effekte entfallen,
wenn die organisierte Vorbereitung auf Gewaltanwendung und damit
manifestiertes gegenseitiges M itrauen der soziale Normalfall werden.
Die Sphre der gewaltfreien ffentlichkeit verschwindet, wenn die Dar
stellung von Gewaltbereitschaft vorherrscht. Juristisch wre dies unter
dem Aspekt des zu wahrenden ffentlichen Friedens zu bercksichtigen.
Derart knnte begrndet werden, da das Gewaltmonopol nicht nur Ver
antwortung fr die Unterdrckung von faktischer Gewalt sondern auch
die polizeimige Organisation derselben dem Staat zuweist. Allerdings
ist fraglich, ob , was hier als bewahrenswerte soziale Dispositionen aufge
fhrt wurde, unter den modernen Bedingungen der Verselbstndigung der
symbolischen Medien sowie den Bedingungen der modernen Kriminali
ttsentwicklung und Kriminalittsfurcht noch erhebliche Bedeutung hat.
Geltend machen lt sich auch, da es eine sozial vorteilhafte Rcknahme
von Entfremdung sei, wenn die Brger die Bearbeitung von Konflikten
einschlielich der Gewaltbereitschaft selbst bernhmen. Immerhin wird
damit ein Stck der abolitionistisch beklagten Konfliktenteignung zurck
genommen. Bevor die juristische Relevanz dieses Aspekts errtert wird,
ist noch eine weitere Implikation des Gewaltmonopols zu bercksichtigen.
Wenn die staatliche Polizei die Konflikte zwischen Brgern bearbeitet,
folgt sie dem ffentlichen Interesse; sie verwirklicht das objektive Recht.
Subjektive Rechte werden hier nur als Teil der ffentlichkeit geschtzt16.
Damit wird eine die Partikularinteressen der einzelnen bergreifende Per

14 Dazu einerseits Jeand' Heur, a.a.O. (Anm. 1), S. 1 15 ff. ; andererseits z.B. Gtz, Innere
Sicherheit. In: Isensee/Kirchhoff (Hg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, Heidelberg
1988, e 79 Rn. 32 m.w.N.
15 ZStW 95 ( 1 983), 973 (979f.); s.a. Vo, a.a.O. (Anm. 1), S . 89 ff.
1 6 Wagner, Polizeirecht, 2 . Aufl . , Berlin 1985, S . 73.

93
Reiner Keller Ve1

spektive geltendgemacht, was juristisch im Ermessen der Polizei zum


Ausdruck kommt, dessen Ausbung von klagebefugten einzelnen nur be so;
grenzt zu kontrollieren ist. Praktisch kann demgem die Polizei Kon eir.
flikte entsprechend dem bergreifenden ffentlichen Interesse bearbeiten; no
sie mu subjektive Rechte nicht stets einseitig durchsetzen, kann gem
Opportunitt den Konflikt zu deeskalieren suchen, um weitere Gewalt und ris
Kriminalisierung zu begrenzen. Ob diese Chancen bei privatisierter Poli ter
zeigewalt, die u. U. nur subjektiven Interessen folgt, noch gegeben sind, dif
ist fraglich. Allerdings knnten in der Privatisierung auch deeskalierende Be
Potentiale stecken, weil eben nicht mehr als subjektive Interessen verfolgt ne:
werden. Dezentralisierung kann die Gewaltwirkungen auch begrenzen. f 1
Ich mchte die Diskussion um die verfassungsrechtliche Bedeutung des chi
Gewaltmonopols fr die Privatisierung von Polizeigewalt nun nicht fort in
setzen. Sie drfte zu einer Abwgung der verschiedenen Interessen fh Ei
ren. Dafr wren vermehrt empirisches Wissen und soziologische Theo
rie ntzlich. Im brigen sind noch andere Prinzipien und gesetzliche ka
Reglungen zu bercksichtigen, die, sofern sie prziser gestaltet sind, die so:
Entscheidung leiten knnten. da

Be
IV. Zur Bedeutung des Subsidiarittsprinzips
b
Die weitestgehende Einschrnkung des staatlichen Gewaltmonopols wird ei1
mit dem Subsidiarittsprinzip begrndet1 7. Aus ihm wird abgeleitet, da Al
der Staat nur die Verantwortung fr die ffentliche Sicherheit habe und de
da deren Durchsetzung soweit wie mglich Privaten zu berlassen seil8. St
Das Subsidiarittsprinzipl9 besagt - sieht man von vielen Differenzierun de
gen ab -, da die Befriedigung von Bedrfnissen in der Gesellschaft, so hil
weit als mglich, den jeweils sachnchsten kleinsten sozialen Einheiten au
berlassen werden mu und, nur wenn diese das Problem nicht bewlti so
gen knnen, von greren sozialen Einheiten und als ultima ratio vom bl1
Staat zu bernehmen ist. Es wurde zuerst von der katholischen Sozial m1
lehre entwickelt, vor allem um die Stellung der kirchlichen Einrichtungen
hii
gegenber dem Staat verfassungsrechtlich abzusichern. Es enthlt eine je'
WJ

17 Mahlberg, a.a.O. (Anm. 1 ), S . 53 ff.


ur
1 8 Die von Isensee (Subsidiarittsprinzip und Verfassungsrecht, 1968) entwickelte Version
gt:
des Subsidiarittsprinzips unterscheidet sich grundlegend von den im folgenden referierten dt
Versionen und begrndet die Einschrnkung des Gewaltmonopols nicht (Isensee, ebd. S .
99). z.
19 Allgemein dazu Isensee, Gemeinwohl und Staatsaufgaben. In: Isensee/Kirchhoff (Hg.)
a.a.0. (Anm. 14), 57 Rn. 165 ff. ; Herzog, Subsidiarittsprinzip. In: Kunst a. (Hg.),

Evangelisches Staatslexikon, Bd. II, 3 .Aufl . , Stuttgart 1987, Sp. 3564 ff. 20

94
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

deutliche Einschrnkung der staatlichen Souvernitt, weil intermedire


soziale Gewalten vom Staat respektiert werden und sein Verhltnis zu den
einzelnen nicht nur faktisch (was soziologisch trivial ist), sondern auch
normativ berlagern sollen.
Neuerdings werden hnliche Anstze vom amerikanischen Kommunita
rismus vertreten. Hier wird die groe Bedeutung kleiner sozialer Einhei
ten (vor allem der Familie) fr die Sozialisation der einzelnen betont und
dies en sozialen Einheiten eine in der Regel berlegene Kompetenz fr die
Bewltigung sozialer Probleme zugeschrieben. Die Nivellierung der klei
nen Einheiten durch das formale Recht, das qua Gleichheit Vereinzelung
frdert, wird abgelehnt. Wie oben gezeigt, liegt in der Konsequenz sol
cher Anstze auch die Beschrnkung des staatlichen Gewaltmonopols , das
in Hobbe' s Tradition intermedire Gewalten und die Kompetenz kleiner
Einheiten unterhalb des Staates negiert.
In der Staatslehre ist das Subsidiarittsprinzip nicht allgemein aner
kannt20. Wenn auch akzeptiert werden drfte, da bei der Bearbeitung
sozialer Probleme den konkret Betroffenen Einflu zukommen mu, so ist
das noch kein weitreichendes Prinzip.
Das Subsidiarittsprinzip enthlt keine Aussagen darber, wann die
Bewltigung von sozialen Problemen die Kompetenz der je Betroffenen
bersteigt, bzw. was als bessere Bewltigung gilt. Wenn man dies anhand
eines vom Subsidiarittsprinzip unabhngigen Mastabs bemit, so ist die
Aussage dieses Prinzips trivial: Die Bewltigung sozialer Probleme ist je
den Instanzen zu berlassen, die es am besten knnen. Das ist allgemeine
Staatsklugheit, juristisch reflektiert im Verhltnismigkeitsgrundsatz und
dem Gebot, mit ffentlichen M itteln haushlterisch umzugehen. Darber
hinausgehende Bedeutung erhlt das Subsidiarittsprinzip, wenn man ihm
auch eine inhaltliche Prferenz fr kleinere soziale Einheiten entnimmt,
so da diese auch dann zustndig sein sollen, wenn sie die sozialen Pro
bleme schlechter bewltigen als grere Einheiten. Das aber ist so allge
mein kaum akzeptabel. Man kann das Subsidiarittsprinzip schlielich da
hin deuten, da die Problembearbeitung durch kleinere soziale Einheiten
jeweils in zu bestimmendem Rahmen als besser gelten soll. Aber auch das
wird man so allgemein nicht akzeptieren knnen. Es kme also jeweils
und so wird das Subsidiarittsprinzip meist verstanden - auf eine Abw
gung zwischen dem Vorteil der liberalen Bearbeitung eines Problems
durch die unmittelbar Betroffenen und den damit verbundenen Nachteilen,
z. B . fehlende Bercksichtigung von sozialer Verflechtung, an. Solche

20 Vgl. Herzog, a.a.O. (Anm. 1 9) m.w. N . ;lsensee, a.a.O. (Anm. 19), Rn. 168, Anm. 293.

95
Reiner Keller Verl

Abwgung fehlt aber bei der Begrndung der Privatisierung von Polizei fra
gewalt durch das Subsidiarittsprinzip: Mahlberg21 macht hier geltend, sier
-
da auch die Privaten nur auf gesetzlicher G rundlage, nmlich der Not
rechte, handelten wie die Polizei, und weiter, da auch bei p rivatem Han
deln das Verhltnismigkeitsprinzip gelte (da dies zutrifft, lt sich be 1.
streiten, soll hier aber unterstellt werden) . Folglich sei die private Sozial Not
kontrolle nicht schlechter als staatliche. Dabei werden jedoch einige nah
differente Implikationen ausgeblendet: lieh
Private Sozialkontrolle richtet sich nach subjektiven Interessen und de stre
ren effizienter Durchsetzung. Die polizeiliche Sozialkontrolle ist ebenfalls ang
effizienzorientiert, schtzt aber subjektive Rechte nach einem zustzlichen 32 :
objektiven Mastab, nmlich der ffentlichen Relevanz. asy1
Private Sozialkontrolle fhrt zur Kontrolle des ffentlichen Raumes kan
durch interessierte Anlieger22, also zur Privatisierung, d. h. tendenziell Ver
zur Auflsung der ffentlichkeit als einer Sphre, die fr alle gleichm ml
ig zugnglich sein soll. Dies aber sollte die staatliche Sozialkontrolle serr.
gewhrleisten. ben
Private Sozialkontrolle lt zu, da informale Abhngigkeiten und Ein ben
bindungen der Einzelnen mit Gewalt durchgesetzt werden. Sie gefhrdet hen
das normative Konzept des autonomen Individuums, welches u. a. auf f Hil1
fentlichkeit angewiesen ist. hie1
Wenn das Subsidiarittsprinzip bedeutet, da die genannten Besonder alsc
heiten der staatlichen Sozialkontrolle auer acht bleiben, verfehlt es Art. kan
1 und 2 Abs. 1 GG. Diesen Normen gem wren die genannten Diffe auc
renzen zwischen privater und staatlicher Sozialkontrolle immerhin in die ist,
Abwgung einzubeziehen. Fazit: In der zur Einschrnkung des staatlichen und
Gewaltmonopols vorgetragenen Version ist das Subsidiarittsprinzip nicht I
akzeptabel. Es verabsolutiert relativ relevante Aspekte der privaten So f
zialkontrolle zu Lasten ebenfalls relevanter Aspekte der staatlichen So Ge'
zialkontrolle. kun
aus.
V. Notrechte als Eingriffslegitimationen ist '

Eine Relativierung des staatlichen Gewaltmonopols enthalten unbestritten


die Notrechte (Notwehr, 32 StGB ; Notstand, 34 StGB; Festnahme 23 '
recht, 1 27 StPO; Selbsthilferecht, 229 BGB u.a.). Sie befugen
Privatpersonen zu gewaltsamen Eingriffen in die Rechtsgter Dritter. Es 24 ;
25 (
26 1
.
2 1 A a .O . (Anm.8), S. 2 1 0 ff. l
22 Vgl. Vo, a.a.0. (Anm. 1), S. 89 ff.

96
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

fragt sich, ob sie, wie die h . M . annimrnt23 , auch fr prventiv organi


sierte Zwangs- und Gewaltanwendung gelten.

1 . Nachrang
Notrechte sind im Verhltnis zum rechtsstaatlichen Gewaltmonopol Aus
nahmerechte. Sie gehen aus von der generellen Vorrangigkeit rechtsstaat
lich geordneter Verfahren, u. a. polizeilichen Handelns24. Das ist un
streitig fr den Notstand mit der Angemessenheitsklausel in 34 StGB
angeordnet und in 229 BGB explizit vorgesehen. Erst recht gilt es fr
3 2 StGB25, denn Notwehr mu nicht verhltnismig sein. In ihr wird ein
asymmetrisches subjektives Recht mit Gewalt durchgesetzt26. Auch dies
kann nur als Ausnahme vom Grundsatz des Vorrangs rechtlicher
Verfahren gelten. Selbst aber wenn man die Notwehr dem Verhltnis
migkeitsgrundsatz unterstellen wrde, mte sie wie der ebenfalls die
sem Grundsatz folgende Notstandseingriff gegenber den generell gege
benen rechtlich geordneten Verfahren zurcktreten, d. h. Ausnahme blei
ben. Ausnahme bedeutet, da die Notbefugnisse den Privaten nur zuste
hen, wenn angesichts gegenwrtiger Gefahr staatliche, rechtlich geordnete
Hilfe nicht zur Verfgung steht. Mit dem Kriterium ' Ausnahme' wird
hier unterstellt, da das Ausfllen staatlicher Hilfe die Ausnahme ist, da
also generell das Gewaltmonopol funktioniert. Unter dieser Bedingung
kann man den Nachrang der Notrechte teleologisch dahin erweitern, da
auch die polizeimige Vorbereitung der Notrechtsausbung unzulssig
ist, denn bezglich dieser Vorbereitung ist allein die Polizei zustndig
und, bei funktionierendem Gewaltmonopol, auch faktisch aktiv.
Diese restriktive Auslegung unterstellt, da die Brger auf generellen
ffentlichen Frieden vertrauen knnen und sollen. Vertrauen heit nicht
Gewiheit. Es impliziert einen Vorschu auf empirisch ungewisse Zu
kunft. Es ist auch mglich, wenn - wie stets - einzelne bergriffe nicht
ausgeschlossen sind. Da den Brgern dieses Vertrauen zugemutet wird,
ist wiederum eine Prmisse des ffentlichen Friedens i . S . des Gewaltmo

23 Vgl. Gtz, a.a.0. (Anm. 1 4) m.w.N . ; differenzierend Keller, a.a.O. (Anm. 2), S. 323 ff.;
ablehnend die in Anm. 3 zitierten sowie Jakobs, Strafrecht Allgemeiner Teil, 2. Aufl. ,
Berlin 1 99 1 , 12/7; s.a. Arzt, Festschrift fr Schaffstein, Gttingen 1975, S . 7 7 (85 f.).
24 Zur Relativitt dieses Vorrangs im einzelnen Keller, a.a.0. (Anm. 2), S. 3 1 7 ff.
25 Gtz, a.a.O. (Anm. 1 4).

26 Nach h.M. (z.B. Schnke/Schrder/Lenckner, StGB, 24. Aufl Mnchen 1 99 1 , 32 Rn.

1) wird bei Notwehr bekanntlich auch objektives Recht geltend gemacht; dagegen Keller,
a.a.O. (Anm. 2). S. 280 ff. ; im Ergebnis ebenso Jakobs, a.a.O. (Anm. 23), 1 2/28 ff.

97
Reiner Keller Ver.

nopols , denn generelles Mitrauen lt einen Waffenstillstand zu, aber fr


nicht das, was oben als ffentlicher Friede beschrieben wurde. exi.
Es
2. Generelles Ausfllen der Polizei auf.
sim
Manche Autoren gehen mit dem Nachrang der Notrechte noch einen nur
Schritt weiter: Die Notrechte sollen nur dann den Privaten zustehen, gen
wenn die Notlage eine Ausnahmesituation, ein auergewhnlicher und den
unerwarteter Vorfall ist27. Damit wird die zuvor angenommene Bedin tro1
gung bergangen. Wollte man diese Rechtsansicht konsequent annehmen, der
drfte jemand, fr den die Notlage, weil er in einem entsprechenden ver
Stadtviertel wohnt, die Regel und durchaus vorausgesehen ist, sich ber uP.
haupt nicht gegen gewaltsame bergriffe wehren, um das staatliche Ge Un
waltmonopol auch dann zu achten, wenn es faktisch gar nicht funk Re
tioniert; er mte also wegziehen, wenn er sich nicht der Gewalt wehrlos sie
aussetzen wollte. So ist diese Ansicht sicher nicht gemeint. Der erwhnte son
einzelne darf sich also wehren, auch wenn die Gewalt in seinem sozialen tra!
Umfeld verbreitet ist. Ist ihm aber nun verboten, die Sorge fr seine I
Selbsterhaltung, die absehbar gewaltsam ntig ist, polizeimig vorzube erh
reiten und zu organisieren, wenn die Polizei selbst absehbar nicht hilft, sta<
weil sie das Stadtviertel faktisch aufgeben mute? Oder drfen unter die Sch
ser Bedingung die Brger ihre gewaltsame Verteidigung auch selbst orga wel
nisieren im Rahmen der subjektiven Notrechte? fol!
Auf das oben erwhnte Vertrauen in den ffentlichen Frieden kann man (
sie nun nicht mehr verweisen. Denn Vertrauen setzt zwar keineswegs die ent1
Gewiheit voraus, da bergriffe unterbleiben, wohl aber eine empi Hil
rische Begrndung. Das staatliche Gewaltmonopol mu also generell reit
durchgesetzt sein und zwar nicht in jedem Einzelfall, aber generell Schutz nac
der subjektiven Rechte erwarten lassen, so da Vertrauen vernnftig ist. imI
Ist diese Prmisse nicht staatlich erfllt, so ist der Nachrang der Not Gei
rechte nicht mehr begrndet. Dann knnen die Brger ihre Sache auch Orc
prventiv organisiert im Rahmen der subjektiven Notrechte selbst in die der
Hand nehmen28. den
Dagegen wird eingewandt29, die Brger htten kein allgemeines sub
jektives Recht auf Notwehr; der Staat verzichte nur darauf, ihr Verhalten

27 Jeand'Heur, a.a.O. (Anm. 1), S. 128; Hoffmann-Riem, a.a.0. (Anm. 3), S. 283. 30 '
28 Im Ergebnis ebenso Bracher, a.a.O. (Anm. 2), S . 183. 31 1
29 Vgl. Hoffmann-Riem, a.a.O. (Anm. 3), S. 2 8 1 ; hnlich Jeand' Heur, a.a.O. (Anm. 1), S. (
1 28 . 32 '

98
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

fr rechtswidrig zu erklren. D . h . , da die Brger in der Not ihre oft


existentiellen Interessen wahrnehmen, wird nicht als ihr Recht anerkannt.
Es wird nur vom Staat Verstndnis fr ihre subjektive Beschrnktheit
aufgebracht, weil die Brger nicht auf der Hhe der staatlichen Vernunft
sind. Solcher - die Polemik sei verziehen - Etatismus dfte mit Art. 2 GG
nur schwer zu vereinbaren sein. Er ist auch dem Notwehrrecht nicht an
gemessen. Nur aus dessen radikal subjektiv rechtlichem Charakter, zu
dem auch die radikale Selbstverantwortlichkeit des von der Notwehr Be
troffenen gehrt, ist die weitreichend zugelassene Unverhltnismigkeit
der Notwehr zu erklren. Asymmetrie ist das Kennzeichen rein subjekti
ver Rechte; wer sich nur in den Grenzen der Verhltnismigkeit ent
uern knnte, der wre vllig gerecht, aber ganz unfrei. Die der
Unverhltnismigkeit der Notwehr nach h. M . auferlegten bekannten
Restriktionen30 sind nicht aus der Logik der Notwehr selber zu erklren;
sie sind aus anderen gesellschaftlichen und rechtstheoretischen - insbe
sondere auf Solidaritt orientierten - Konzepten an die Notwehr herange
tragen .
Es bleibt also dabei: Da die Notwehr ein subjektives Recht auf Selbst
erhaltung geltend macht, ist ihr Nachrang gegenber rechtlich geordneten
staatlichen Verfahren bedingt; sofern dem Vertrauen auf staatlichen
Schutz die vernnftige Grundlage fehlt, ist polizeilich organisierte Not
wehr zulssig. Unter den genannten Bedingungen ist also der h. M . zu
folgen3t .
Gleiches gilt fr den Notstandseingriff. Hier ist aus 3 4 S . 2 StGB zu
entnehmen, da, wo rechtlich geordnete Verfahren, also auch polizeiliche
Hilfe, verfgbar sind, privates Handeln, also auch polizeirniges Vorbe
reiten von Notstandseingriffen, unzulssig ist. Es lt sich jedoch
nachweisen, da dieser Vorrang stets nur relativ gilt und eine Abwgung
impliziert32. Demnach wre hier anzunehmen, da dort, wo das staatliche
Gewaltmonopol sowie seine mit der Rechtsstaatlichkeit verbundene
Ordnungs- und Befriedungsfunktion faktisch ausfallen, das Interesse an
der Wahrung dieser Institutionen relativ gering ist und zurcktritt hinter
dem gern. Art. 2 GG relevanten Selbsterhaltungsinteresse der Person.

30 Vgl. Jakobs, a.a.0. (Anm. 23), 1 2/39 ff.

31 Eine Parallele und Besttigung dieser Ansicht findet sich in der Ausgestaltung des Rechts

der Brger auf Widerstand gegen den Staat; vgl. Art. 20 Abs. 4 GG.
32 Vgl. Keller, a.a.O. (Anm. 2), S . 3 1 7 ff.

99
Reiner Keller Verhl

3 . Verhltnismigkeit u . a. Restriktionen gabe


bewl
Wie gezeigt ist es nicht ausgeschlossen, der im Grunde subjektiv-rechtli
durch
chen Notwehr objektiv-rechtliche Schranken aufzuerlegen, die gesell
komrr
schaftliche Solidaritt zur Geltung bringen. Dies ist auch angemessen, wo
rechtf
die Notwehr zulssigerweise polizeimig organisiert und geplant und das
Form
Vertrauen in den ffentlichen Frieden nicht mehr zugemutet wird. Dann
die p1
fehlt der Notwehrlage, so sie eintritt, das Exorbitante, welches es anson
ternet
sten legitimiert, dem einzelnen Privaten die Selbsterhaltung mit wenig
derlic
solidarischer Rcksicht zu gestatten33. Die organisierte und vorbereitete
fenge
Notwehr mu sich also in den Grenzen der Verhltnismigkeit halten.
befol!
Fr die anderen Notrechte ist dies ohnehin anerkannt.
denen
Im brigen ergeben sich die Grenzen der Befugnisse der organisierten
allger
Privaten, da ihnen nicht etwa Polizeibefugnisse bertragen werden (dafr
unzul
wre eine Beleihung erforderlich), aus den Notrechten34. Das bedeutet u.
hende
a. : Strafverfolgung drfen sie mit Zwang nur betreiben, soweit es 1 27
siche1
StPO mit dem Festnahmerecht zult; Gesundheitsbeschdigungen, T

tungen und damit der verletzende Schuwaffeneinsatz sind hier nicht zu

lssig. Strafverfolgung darf auch nicht Gegenstand der Notwehrhilfe sein, VI. Fi
die nur subjektive Rechte schtzt; auch nicht Gegenstand des Not

standseingriffs, der sich auf den Schutz primr von individuellen Rechts Die h
grund
gtern richtet; Strafverfolgung ist aber kein Rechtsgut (schon gar kein in
schar
dividuelles), sondern dient dem Schutz von Rechtsgtern35. - " ffentliche
Bedir
Sicherheit und Ordnung " sind als solche Uenseits der Indi
ber!;
vidualrechtsgter) ebenfalls keine notstandsfhigen Rechtsgter, denn fr
men
deren verhltnismigen Schutz ist allemal die staatliche Gefahrenabwehr,
wech:
und sei sie auch lckenhaft, hinreichend. Auerdem ist fraglich, ob Pri
flecht
vaten die Kompetenz zur Konkretisierung des Begriffs ffentlicher
dafr
Sicherheit zukommen kann. Beim zulssigen Schutz von Individualrechts
%) St
gtern sind Eingriffe in die Rechte Dritter erst zulssig, wenn die Gefahr
In
gegenwrtig i.S. der 32, 34 StGB ist.
strikt'
in de
4. Gesetzliche Regulierung des Sicherheitsgewerbes Staat
beher
Die polizeimige Organisation Privater kann wie gezeigt dazu fhren, konsi
da durch verbreitete Gewaltbereitschaft Privater der ffentliche Friede
beeintrchtigt wird. Da die Wahrung des ffentlichen Friedens Staatsauf
36 Zu
!),
33 Dazu Hoffmann-Riem, a.a.O. (Anm. 3), S. 281 f.; Stacharowsky, KrimJ 1985, 228 (233). 37 vc
34 Dazu Kunz, a.a.O. (Anm. 15), S. 973 ff. 38 FA
35 Keller, a.a.O. (Anm. 2), S . 286 ff. 39 M<

100
Verhltnis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

gabe ist, mu der Staat, wenn er die Aufgabe nicht durch Polizeikrfte
bewltigt, als M inderes immerhin die Beeintrchtigung des Friedens
durch private Gewaltbereitschaft soweit wie mglich begrenzen. Insofern
kommen gesetzliche Regulierungen in Betracht, die ber die in den N ot
rechten gegebenen hinausgehen36. Sie mssen auf die verschiedenen
Formen polizeimiger privater Organisationen eingestellt werden. Fr
die praktisch zur Zeit im Vordergrund stehenden privaten Sicherheitsun
ternehmen sind daher die Voraussetzungen des Berufszugangs, die erfor
derliche Ausbildung und Leitung des Personals (z. B . bezglich des Waf
fengebrauchs) zu regeln. Auch mte die staatliche Kontrolle der Regel
befolgung vorgeschrieben werden. Die diesbezglich derzeit vorhan
denen, z.T. 80 Jahre alten Normen ( 34a GewO, BewachVQ37) werden
allgemein im H inblick auf die soziale Bedeutung der Ttigkeit als sehr
unzulnglich eingeschtzt. Das Sicherheitsgewerbe selbst fordert einge
hendere und striktere Regelungen, um die Integritt der Branche zu
sichern38.

VI. Flexible Veiflechtung von staatlicher und privater Polizeigewalt

Die hier angegebene Bedingung der Privatisierung von Polizeigewalt - das


grundstzliche Ausfllen des staatlichen Schutzes der Privaten - ist un
scharf. Noch bedenklicher aber knnte die Manipulierbarkeit dieser
Bedingung sein. Denn es ist damit faktisch der staatlichen Exekutive
berlassen, durch ihren Rckzug den gewerblichen Sicherheitsunterneh
men das Feld legalen Handelns zu ffnen. Es kann entsprechend den
wechselnden Grenzen staatlicher Finanzmittel zu einer flexiblen Ver
flechtung von privater und staatlicher Sozialkontrolle kommen. Ein Beleg
dafr ist, da Hauptauftraggeber des privaten Sicherheitsgewerbes (zu 50
% ) staatliche Stellen sind39.
In den B edenken gegen eine solche Praxis steckt das Desiderat einer
strikten Trennung von staatlicher und privater Sozialkontrolle. Es gehrt
in den Kontext der staatstheoretischen Vorstellung einer Trennung von
Staat und Gesellschaft, die das juristische Denken des 1 9 . Jahrhunderts
beherrschte und noch heute nachwirkt, weil allein sie Rechtsstaatlichkeit
konsistent zu erklren vermag . Mit der genannten Trennung ist die An

36 Zum folgenden Jeand' Heur, a.a.O. (Anm. 1), S. 123 ff., 1 30 ff.; Mahlberg, a.a.0. (Anm.
1), s. 2 1 3 ff.
37 VO v. 22. 1 1 . 1963, BGB!. 1, 846, gendert durch VO v. 7. 1 1 . 1 990, BGB!. 1, 2476.
38 FAZ v. 1 7 .9 . 1 994, S. 1 1 .
3 9 Mahlberg, a.a.O. (Anm. 1), S . 32 ff. , 1 88.

101
Reiner Keller Ver.

nahme verbunden, die rechtlich verbindliche Bestimmung des allgemein

Vernnftigen sei bei dem die Partikularinteressen der einzelnen bergrei d)

fenden Staat konzentriert, der die Bestimmung obrigkeitlich, strikt ge

setzesgebunden und notfalls gewaltsam durchsetzt. Kooperation des Staats

mit den Privaten bei der Bestimmung und Durchsetzung des Rechts er

scheint hier als korrupte Verflschung des reinen Rechts. Den Privaten

andererseits wird in diesem Modell weitgehende Ungebundenheit bei der

gewaltlosen Verfolgung ihrer Partikularinteressen zugestanden.

Dieses Modell verliert gegenwrtig bekanntlich den Wirklichkeitsbezug


so sehr, da Carl Schmitt40 schon 1 963 "kein Wort mehr darber verlie
ren" wollte. Es gengen also wenige Hinweise:
a) Die frher als staatsgerichtet vorgestellten Grundrechte gelten qua
Drittwirkung , "objektiver Wertordnung" u.. Konzepte mehr und mehr kei
auch zwischen Privaten; diese werden durch sie in (frher als staatlich ten
vorgestellte) Pflicht genommen (in diesen Kontext gehrt die oben dar En
gestellte Forderung spezifischer Regulierung der privaten Sicherheits l
unternehmen). Die Privaten nehmen dann faktisch staatliche sta
Kompetenzen wahr. Der Staat andererseits wird durch seine sozial Inc
staatliche Verpflichtung in die Privatwirtschaft verstrickt. In diesem sd
Kontext erscheint eine strikte Trennung staatlicher und privater Sozial m.
kontrolle eher befremdlich. de1
b) Modeme staatliche Ttigkeit wird immer weniger durch Recht i.S. von zw
Gesetzeskonformitt oder transzendenter Gerechtigkeit als durch ge1
Effizienz, d.h. folgenorientiert legitimiert. Ein Beleg dafr ist die im lie.
mer weiter um sich greifende Forderung nach Verhltnismigkeit, die
das staatliche Mittel nicht mehr per se bewertet, wie es herkmmlicher nie
Rechtsstaatlichkeit entsprach41 , sondern auch im Hinblick auf Zwecke. mc
Unter dem Aspekt der Effizienz aber ist nicht einzusehen, warum es di
prinzipiell ausgeschlossen sein sollte, die Wahrung polizeilicher ge;
Zwecke Privaten zu berlassen, wo diese effizienter arbeiten als die
Si<
Polizei. Auch die allgemeine Verwaltung verwirklicht ihre Zwecke

nicht mehr stets obrigkeitlich sondern zunehmend kooperativ, wo dies gh


effizienter ist; die Privaten werden in die Bestimmung des Rechts ein sta
bezogen42. Sc
c) Der gewaltfreie ffentliche Raum verliert seine Bedeutung fr die f de.
fentliche Kommunikation, weil die technischen Medien sie davon au
m
40 A.a.0. (Anm. 10).
41 Dazu Benjamin, Zur Kritik der Gewalt. In: Ders. , Gesammelte Schriften, Bd. II. I . ,
Frankfurt/Main 1977, S . 179 ff. 43
42 Dazu Ritter, AR 1979, 389 ff.; Treiber, Kriminalsoziologische Bibliographie 1983, 28 44
ff. 45

1 02
Verhlmis von staatlicher und privater Sozialkontrolle

unabhngig machen.
d) Die strikt rechtsstaatliche, obrigkeitliche Rechtsdurchsetzung seitens
der Polizei setzt als " informales Programm "43 eine fr die Polizei
einigermaen transparente Gesellschaft voraus . Die stndische und die
klassengespaltene Gesellschaft des 1 9 . Jahrhunderts waren recht trans
parent, weil nach einfachen Mustern geordnet. Die moderne (gar die
multikulturelle) Gesellschaft ist unbersichtlicher differenziert. Soll
mithin der staatliche Schutz der Brger nicht atavistisch werden, so
kann er nicht auf die rechtsstaatlichen Erkenntnis- und Handlungsfor
men des 1 9. Jahrhunderts festgelegt, mu entsprechend der gesell
schaftlichen Differenzierung diversifiziert und dezentralisiert werden.
Die partielle Zulassung privater Aktivitten im herkmmlichen Ttig
keitsfeld der Polizei fgt sich also, mag man dies auch mit sehr gemisch
ten Gefhlen begleiten, durchaus in die moderne verfassungsrechtliche
Entwicklung .
Bedenklich mag noch sein, da die Verschrnkung von privater und
staatlicher Sozialkontrolle mit den Notrechten legitimitiert werden soll.
Indessen wurde die Interpretation dieser Rechte im Vorangegangenen
schon der Situation quasi polizeilich ttiger Privater angepat, so da sie
m. E. als Eingriffsgrundlage hinreichen. Wer dies anders sieht, wird statt
der Notrechte vom Gesetzgeber eine neue Befugnisnorm fordern. Ich be
zweifle, ob solche Norm eine effektive Verbesserung der Situation brin
gen wrde. Vordringlicher scheint mir die erwhnte gesetzliche Regu
lierung der Sicherheitsunternehmen zu sein.
Eher gering erscheint mir gegenwrtig die Gefahr der Akkumulation
nicht demokratisch kontrollierter Gewalt auerhalb des Staates. Das De
mokratieprinzip wre hier erst betroffen, wenn Privatarmeen entstnden,
die die M acht der Polizei beeintrchtigen wrden. Derartiges ist aber
gegenwrtig weder von organisiertem Selbstschutz noch vom privaten
Sicherheitsgewerbe ernsthaft zu erwarten44
Gewichtiger ist das Problem der sozialstaatswidrigen U n
gleichbehandlung; die Mittel fr den privaten Ausgleich der Defizite
staatlicher Polizei sind ungleich verteilt. Da die Polizei , wenn sie vom
Schutz derer, die sich privat schtzen, entlastet wird, sich umso mehr
dem Schutz der sozial Schwachen widmet45, was die Ungleichbehandlung
ausschlieen wrde, erscheint angesichts der polizeilichen Situation der
US-amerikanischen Grostdte nicht unbedingt berzeugend .

43 Dazu oben I.
44 Kunz, a.a.O. (Anm. 15), S . 979; Mahlberg, a.a.O. (Anm. 1), S. 86 ff.
45 So Mahlberg, a.a.O. (Anm. 1 ) , S. 93

1 03
Hov.

Frederic Ocqueteau, Paris "pu


rect
How Private Security Seetor is Winning its Legitimacy in Not
France? saff
as <
Private security represents a relatively original challenge for public autho exa
rities in France compared with other European countries. But before forc
showing how this is so, we need first to explain why it is a problematic indt
object for the social sciences, and then to define it. poli
In fact, the private security sector has become the legitimate object of to l
study for the social sciences in most developed countries ; but it remains a var:
largely problematic object, for it is often conceived on two palpably diffe I w
rent and even antithetical registers, a dichotomy which we must attempt to arbi
transcend. whi
The first register is characterized by economic calculation. Private wid
security is regarded as a market sector (govemed by business law), which prei
responds first and foremost to the law of supply and demand. The WOl
determining paradigm of this register tends to regard security as a non
commodity (Savas, 1 982) rather than as a right, and inevitably entails a p
number of ideological consequences fuat must be assumed (e.g. a fairly pro]
negative vision : inequality of populations in the face of security , one 1
security for the rieb, another (in)security for the poor. Or a fairly positive pro1
vision : a moral mechanism, since the rieb would pay for the additional Fre
security the State cannot afford to provide, etc.). cha:
The second is characterized by more normative reasoning. Because of pro1
the very nature of the services promoted (prevention, protection from In t
menaces and the disturbances they occasion, which affect everyone), and
there seems to be a proliferation of centers of regulation (Hoogenboom, alar
Morre, 1 988), a multifaceted management of private orders themselves dep:
combining to redefine the overall post-industrial order. Not some of r
informal, abstract order, but a new policing order for society. And that is and
why the object of our study has been largely taken on board by sect
sociologists and criminologists familiar with the concept of private Frei
policing rather than that of private security. Their paradigm regards a Cf
security as a historically acquired right (to the point that it has become a pho
duty of the Welfare State toward its citizens), rather than a commodity. corr
These two paradigms leave scant room for reflection on the eventual hurr
action of public or State authorities in structuring the field of economic 2
activities comprised by the security business . This is all the more visible phil
in France, where political scientists find no trace of a recognizable pro1

1 04
How Private Security Seetor is Winning its Legitimacy

"public policy " on this subject. An excellent example was provided by a


recent french study on representations of security (Gatto, Thoenig, 1992) .
Not one of the sixty senior civil servants in charge of promoting public
safety interviewed by the authors mentions private security as a problem,
as an issue or as a challenge. This sector is not felt to be a threat, for
example as competition with the State police (unlike municipal police
forces). And yet, when the social sciences make it an object in itself, an
independent sector of economic or of normative activity (e. g . a "private
police"), they often do so in a reductionist vein. In the end, the only way
to understand how the private security sector functions is to analyze its
varying and diversified, though barely detectable, sources of legitimation.
I will therefore first examine the role played by public authorities as
arbiters of certain interests peculiar to this field of activity (part 1). After
which 1 will make use of a few examples to discuss the notion,
widespread in England and America, of the privatization of policing tasks
presumed to underlie the growth of the private-security sector, although it
would perhaps be more appropriate to speak of no less important phe
nomena of publicization of private regulations (part II).
Private security sector can be defined by the following three
propositions :
1 . lt is a service sector providing equipment, personnel and original
procedures for protection and risk management in the form of what
French professionals call the "chaine de securite" (security chain). This
chain is composed of services ensuring the (perimetric and volumetric)
protection of specific geographical sites, and of loss prevention services.
In the area of protection there are designers, manufacturers, distributors
and installers of intruder and fire prevention material (e. g . electronic
alarm systems). In the sphere of prevention, there are in-house
departments and agencies specializing in three main areas : transportation
of money (protection of assets), bodyguards (protection of individuals),
and security guards. Arnong the latter, a distinction must be made among
security guards and patrolling (human surveillance of a site) ; what the
French call telesurveillance (or remote-control surveillance of a site from
a central office : a machine receives and analyzes messages sent over the
phone line from a customer' s premises); and so-termed telesecurite (a
combination of remote surveillance and on-the-spot private and/or public
human response to an alarm).
2 . Taken together, the links of this security chain constitute a
philosophy of action the guiding principle of which is risk prevention and
protection against the losses and damages associated with these risks.

105
Frederic Ocqueteau Ho

These stem from three types of failure, from things that have been done [
or left undone : errors, accidents and malice. Private security is
concerned essentially with prevention and protection, with the Ht
(theoretical) exception of repression. Prevention (by identification of pa
risks, their assessment and quantification) aims to diminish the probability pn
of their actually occurring. Protection aims at finding ways , not to stop
the risk from occurring , but to diminish the frequency and above all the the
consequences of these risks. In the fight against acts of malice, private au
security emphasizes situational dissuasion (Cusson, 1 993) ; by protecting rec
vulnerable or covered targets (persons , assets, information) , it can hope sy:
effectively to reduce the opportunities for offending (by dissuading ob
potential offenders before they act) or by making the task harder for the bo
offender. sir
3. Finally , the private security sector is characterized in principal by a mi
profit orientation (South, 1 988) and by adherence to the laws of the W{
market place (supply and demand). With the exception of in-hause fo1
departments , private security operates on a contractual basis , selling or vu
renting services to a (public or private, collective or individual) dient. CO
Expansion in this sector is semi-autonomous . lt would be entirely wl
autonomous if, in our societies, the demand for security had been left CO
spontaneously to create the supply . lt should be noted that academics have of
often seen private security as being determined by growing security pu
demands, which in turn flow from two interdependent phenomena : on the th<
one hand the rise in crime (in particular the unlawful appropriation of pn
property) and, on the other, the crisis of State resources, which, unable to th<
meet the growing demand for protection, forces the public to look to the da
private sector to satisfy its needs. This analysis seems too summ a ry, cli
however. Were we talking about a liberal State, it would be acceptable, of
but this is not the case. On the contrary , in a Welfare State, the ffi(
socializing mechanism of supply and demand in matters of security is iru
solidly buttressed by the insurance sector. Insurance, too, has suffered the re1
structural effects of the economic crisis, and most companies are obliged pa
to think up ways of persuading their own (individual or corporate) clients TI
to protect themselves, while at the same time developing means of th;
verifying and normalizing industrial safety equipment. lt can be said that
the insurance sector broadly conditions and orients the implementation of of
" situational prevention" (Ocqueteau, 1 993) . This is possible because the
State delegates to the insurance companies the main pedagogical role of ag
protecting the private property (property , assets and information) of both
private individuals and firms.

1 06
How Private Security Seetor is Winning its Legitimacy

/ - The state, arbiter of varied professional interests

Here, we will be considering the managerial State in the role of third


party arbiter of conflicting interests, which makes laws inciting or
prohibiting activities in the area of private security. Three examples :
1 . Some time ago a regulation came out concerning companies ensuring
the transportation of money (decree 1 3/07/1 979). When the public
authorities dropped the traditional system of police escorts for the armo
red cars transporting money between businesses and the banks (the
system in existence when the flow of money was still limited), they had to
oblige armored-car companies to reinforce their measures of security for
both their vehicles and their employees. Tue regulation was demanding,
since it went weil beyond the normal requirements (armored cars,
minimum of three escorting guards , obligation for employees to carry a
weapon . . . ). Deprived of police protection, the escorting guards were
forced to become more professional, but they also became more
vulnerable targets for street aggression. Tue 1 980s saw a general
concentration of these companies and a diversification of their activities,
which allowed this sector to cope with the new rules of international
competition. But, after a series of spectacular hold-ups in which the Jives
of both guards and passers-by were endangered, the philosophy of the
public authorities began to change. New incentive attitudes emerged in
the late 80s and early 90s. Tue question became how to resolve the
problem of the so-called "pedestrian phase of the transport of money " and
the risks of guards having to shoot back in self-defense, thus further en
dangering Jives. In the short run, public authorities sought to encourage
clients (banks, supermarkets . . . ) to equip their prernises with double sets
of doors to avoid this highly vulnerable phase of the transportation of
money. In the long run they feit it more important to promote technical
innovations capable of definitively neutralizing the risks of aggression by
removing the object of the gangsters' desires (e.g. self-destructing of
paper money and demagnetization of credit cards in case of attack, etc.).
Tue Banque de France set the example by contracting with a company
that had developed such a procedure.
Tue history of this regulation effectively illustrates how the initial logic
of withdrawing police escort (which at first led the public authorities to
require armored-car companies to protect themselves against armed
aggression) became, in the long run, a new source of vulnerability for the

1 07
Frederic Ocqueteau Ho

physical safety of both the escorting guards and the public at !arge. extj
Today , while public authorities are trying to change the rules of the sur
game, armored-car companies are reticent, and prefer to see their clients per
invest in security devices, which cost the transport companies nothing. A fac1
veritable battle is being waged, with the public authorities as referee. Tue dift
armored-car companies are trying to persuade them not to proceed too age
rapidly with these new procedures which could threaten their activities of
because of their incapacity to adjust in time to the new constraints. Tue age
clients (banks, etc.), on the other hand, favor the generalization of these cou
procedures, which they see as safer and less costly . In all likelihood, once to
the leaders have adapted to the new procedures, a regulation will be made ins1
to generalize their use, thus officializing the new game rules for clients elir
and services in this niche. adn
2. Another, more far-reaching regulation attempts to respond to the age
concern of civil society and the State police with protecting civil liberties. fair
Tue 1 970s in France saw left-wing lobbying against deviant practices of wh1
companies of security and body guards, who acted as veritable private mo
militia on behalf of a body of antiquated employers in social conflicts wit
(Picant, 1 980). Tue prohibitions set out in the law of 1 2/07/ 1 983 must pro
therefore be read as a direct response to the concern of civil society As
(Ocqueteau, 1 990). The law states that security guards have the same po stai
wers as the man in the street and no more ; it forbids private security virt
guards to interfere in social conflicts ; it forbids private security guards to the:
work on the streets, and in-hause departments to keep files on employees. legi
In addition, the 26/09/l 986 and 1 5/1 0/ 1 986 decrees stipulating the condi is t
tions of enforcement (decrets d ' application) define the status of security beg
guards : uniforms, equipment, use of dogs , weapons . . . Tue originality of the
the Iaw is its intent to rid the sector of dubious elements (political aml
extremists and ex-convicts, in particular) among both employers and frin
employees. lt obliges companies to register with the prefecture, which is sec1
responsible for ascertaining the agency ' s compliance with the law. Since 3
1 987, the prefecture accepts or rejects candidates on the basis of their con
court record . A study assessing the effectiveness of these new decrees veil
(Ocqueteau, 1 992) provides the material for a preliminary quantification con
of the companies and their personnel ; from the standpoint of quality, it laxi
shows that the monitoring has not been in vain : 1 6 3 of the agencies the
received a rap on the knuckles ; in certain administrative districts, the maj
personnel rejection rate was between 4 and 8 % . Very few agency ala1
directors were barred, but the Renseignements Generaux were able to the
alert the administration to a fraction of directors closely allied with doi1

108
How Private Security Seetor is Winning its legitimacy

extreme right-wing movements and soggest they be kept under close


surveillance as potential partners in subversive operations. But numerous
perverse effects of the initial regulation have appeared with time, e.g. the
fact that operating licences are granted for an unlimited period. lt is
difficult for the administration to know if, once licensed, security
agencies continue to declare all employees, the turnover rate of which is
often high. Furthermore it is difficult for the administration to keep
agencies from getting around the law : licencing straw-men with a clean
court record ; licencing employees as 11 independent 11 contractors in order
to save on benefit payments (in France : mandatory pension and health
insurance payments), etc. A reform law is now pending which should
eliminate the bulk of these effects. But to my mind , until an
administrative department specialized in on-site inspection of contractual
agencies and in-house departments is created, the clean-up will remain
fairly limited. Retrospectively, it becomes particularly apparent that the
whole monitoring operation has given the private security sector much
more credibility in the eyes of the public ; for, if this multifarious sector
with its serious internal divisions has been incapable of adopting a
professional code of ethics like that of the British Security lndustry
Association (cf. South, 1 988) , it still knows how to market its official
stamp of approval. lt tends to adopt the line that the new regulation has
virtually made private security agents auxiliary policemen. And above all ,
they seek State-approved legitimacy, over and above commercial
legitimacy, which is not always so easy to come by . The best proof of this
is that some clients, disappointed with private security guards, are now
beginning to set up in-house services, even if the cost is higher. As for
the French authorities, natural defenders of civil rights , their position is
ambiguous : they would like to clean up the private sector, but without in
fringing on the principle of free trade. Unfortunately , in matters of
security, civil rights and free trade do not always go together.
3 . A third example of public authorities as arbiters can be seen in the
conflict that has been running between the State police and electronic sur
veillance agencies since 1 988. Tue problem is the irritating and
controversial question of so-called 11 inadvertent11 alarms and the alleged
laxism of electronic surveillance companies in 11 confirming alarms 11 In
the course of the l 980s, it became apparent in effect that, in the vast
majority of cases (e.g. 90 3 in Paris), police responded to a 11 false11
alarm. Tue height of irony was that the police had the impression that
they had become an auxiliary of the private agencies, who were not really
doing their job of detecting and managing alarms properly . A recent

1 09
Frederic Ocqueteau H

decree (26/ 1 1 /1 99 1 ) concerning electronic surveillance attempted to settle cc


the dispute by reversing the implicit former game rules. By imposing a m
tax on electronic surveillance companies using a telephone number cl
assigned them by the administration and without which they cannot (C
operate legally , and by requiring these companies to confirm the alarm rt
according to specifications set out in the text, it strongly penalizes errors ul
or failures. Tue promulgation of this text put an end to police criticism e'
while forcing electronic surveillance agencies to improve their Sl
performance for their subscribers. As police, gendarmes or firemen now
know what they are responding to , they are assured of "good pinches " oJ
(Shearing, Stenning , 1 982) in their respective area of competence. m
Electronic surveillance agencies win on two counts: they gain ideological a
credibility (they are virtually recognized as true public services in
auxiliaries, since their role as "first on the scene" to ascertain the cause of 01
the alarm is officially recognized) ; and their economic viability is
enhanced, since, by penalizing weaker or less reliable electronic
l.
surveillance companies, the State precipitates the consequences of the
economic struggle for life. T
These three examples show how French public authorities come to S1
terms with existing practices by rechannelling them to fit either the "
1
interests of powerful corporate clients (ex. 1 : banks, insurance a)
companies), or those of the police (ex. 3), or those of the public (ex. 2). ac
But beyond the immediate satisfaction of these different actors, there are
longer-term winners. lndeed each specific regulation in an area of pl
economic activity draws a dividing line between the powerful, who are m
capable of adapting (because they are able to look ahead), and the others , Pi
less weil off, who, threatened with more or less imminent disappearance, at
must change their practices or find ways of getting around the difficulties. w
In matters of private security , French authorities take a more or less Sl
direct hand , not only in the economic moralization of the sector, but in its p<
ultimate ideological legitimation as weil, even if it is in the name of an to
arbitration supposed to protect the general interest. ff
_
le
"
1
II - "Privatization " ofpolicing missions or ''publicization "of private
regulatiions ? cc
o1
We will now go further and consider the State no langer as a public
power overseeing particular interests, but as an aggregate collective of 4f
public services and establishments. From this standpoint, the State can be
analyzed as an " actor" that enters di rectly into the fray of economic 41

1 10
How Private Security Seetor is Winning its legitimacy

competition and takes part in certain processes of privatization of policing


missions or tasks. A priori all western democracies faced with the
challenge of buying and selling security are engaged in such a process
(Conseil de l ' Europe, 1 990) . lt should be noted that for the most part this
rhetoric was prominent in the 80s in those countries caught up in the
ultra-liberal enthusiasm of the Reagan-Thatcher era, and was much less in
evidence in France or West Germany, both more circumspect on the
subject.
We will be giving examples that tend to show the existence in France
of indications of "privatization" of policing ( 1 .) ; the question 1 ask
myself is less whether or not the phenomenon constitutes a real problem
as far as ideology is concerned than whether it might not be better to look
into phenomena of "publicization" through the legalization of procedures,
or of the status of social regulations agents (2 .).

1 . Formulas for "privatization"

There are two typical approaches to "privatization" : one in which the


State acts as a party to the contract, and the other which entails the
"privatization" of a public service.
a) Tue State as contracting party : Public companies or establishments can
act as partners of private security firms, as shown in figure 1 (next page) .
Tue contracting private security companies respond through the usual
procedure of public invitation to tender (Code governing the public
market) for the protection or surveillance of government-owned sites.
Public establishments adopt this solution for two reasons: either because,
at a given moment, they consider themselves to have become " insecure"
with respect to the past, when an informal in-house security system was
sufficient; or because they have decided that the sentries used up to that
point are insufficient, or too reluctant to perform uninteresting tasks, or
too expensive in comparison with the private sector46. But these lines of
reasoning also hold for a large number of local collectivities who too have
learned to turn to private security agencies rather than setting up
"municipal police forces " . Public managers are learning to weigh the
costs and benefits of using private agents against " renting" a public police
officer (the former always wins)47. lf all eyes were on costs alone during

46 A good example of this problematic is illustrated in France by a reflection on the intensive


use of private guards in the Paris public hospitals, which manage their own budgets and
legal affairs (Le Doussal, Laures Colonna, 1993)
47 For a quantified and qu al itati ve comparison of the phenomenon, see the Chaikens ' ground

111
Frederic Ocqueteau

Nations! defenae ( + )

agt
5%
are
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Administration et
nation.al Comp1nies cor
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15%
24% anc
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Private partie1 and
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Olhc:rs ( + + )

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ine1
(Source: Precepta, 1 990) unf
offi
foq
tha1
efft
Fig. 1 the
Estimation of the distribution and evolution (slow - ; moderate + ; fast + +) of the Fra
j
clientele of surveillance agencies according to client sector
cou
the 80s (which proves na ane was particularly interested in results) , it
seems that this pararneter is beginning ta be less af a determining factor,
for naw a security guard is expected abave all ta have the " campany 2.
spirit" . Tue mare expensive in-hause security guard has became mare
If F
attractive because he feels mare respansible, and results came first. I
nisr
believe that the true challenge of the 1 990s and 2000s no langer lies
of
camparing the casts af the private and the public agent48, but in
unn
comparing the qualities af the in-house agent vs. those of the contractual
"pu
pro1
breaking study ( 1987). con
48 And even less in the ratio between the number of public and private agents which is still
much lower in France than, for example, in the United Kingdom : 512 as compared with
1/1. 49 1

1 12
How Private Security Seetor is Winning its Legitimacy

agent. Which means that, at the end of the day, physical security services
are bound to decline49. Nevertheless, if people have long put up with
unsatisfactory security guard services, it is as much the fault of the public
companies and establishments who contracted with the cheapest agencies
and so perpetuated mediocre service.
b) The case of a " public service privatization" : By a simple legal
operation, a public service came into direct competition with other firms
transporting money . lt is no accident that this occurred in France during
the first period of what was termed " the cohabitation" between a right
wing government and a left-wing president ( 1 986- 1 988). In 17 /09/1 986, a
decree "privatized " the famous postal security service (Service de
Securite de Ja Poste), transforming it into a cornmercial enterprise dubbed
Securipost. A subsidiary of Somepost, whose entire capital remained in
State hands, it was all ready to begin transporting money for a ready
made market provided at birth. Not only was it granted the exclusive right
to collect money from all post offices in the country , it was also given the
chance to diversify its activities and seek contracts for the electronic
surveillance of public and private sites. This operation created a de facto
inequality of treatment to the detriment of competitors , who saw it as
unfair competition. Their argument was flawed, however, since the post
offices had never been one of their clients ; and above all , they had
forgotten to complain ten years earlier about another " captive" market
that the bank Credit Agricole had been obliged to create from scratch. In
effect, finding no armored-car company equal to the task of collecting all
the money and assets from all the branch banks in all the rural towns of
France, the bank created the SECSO, financing the entire capital .
As we see, the ways of privatization of security in mixed-economy
countries remain much more tortuous than in ultra-liberal nations.

2 . "Publicization" of private regulations ?

If French public authorities are often accused of meddling in the mecha


nisms by which security agencies compete for contracts , this is something
of a ritual complaint. lndeed, many other instances regularly go
unmentioned, even though, inversely, they illustrate forms of
"publicization" of the social control performed by private security . Two
procedures taken from distinctly different examples will show a
convergence, not in privatization practices, but in " publicization" .

49 The largest suppliers of labor in Europe according to Dedecker ( 1 99 1 ) .

1 13
Frederic Ocqueteau

a) Monopoly markets: There are some major security firms that enjoy a n
guaranteed income, notably those with a monopoly on the surveillance of g
Defense M inistry sites. In order to obtain a contract, they must submit to SI
a number of acts of allegiance to the State: among these are a much closer p
screening of their economic and financial viability , the extent of their
dependence on foreign capital , and the independence and " morality " of
their agents, as there is the potential danger of theft of State secrets. Tue Sl
clauses of the contract are draconian, and very little room subsists for
negotiation (cf. M anning , 1 987). But, if only a few companies are entitled n
to these privileged contracts , this is largely due to the fact that these are J1
headed or managed almost exclusively by senior civil servants (on loan p
from the Defense Ministry or in retirement) . Even better, some C1
companies, like SECFRA, were " created " by the Defense Ministry itself. a1
To ensure the inspection and surveillance of French nuclear sites, a T
colonel of the National Gendarmerie and a number of career army B
officers were appointed to head this agency. On the whole there is no sl
doubt that old-boy networks (O ' Toole, 1 978) of ex-civil servants recycled 0
into security companies or in-house services are a highly significant cl
dimension, not so much of the economic efficacy of these companies as of pi
their "official " legitimacy . No one will hear them voicing their g1
indignation at unfair competition because of inequality of opportunity c:
stemming from a lack of imported "public order" culture in their manage "1
ment ranks ! . . And indeed , the presence of military or police officers, or
. fc
professional firemen on the staff will always be, for any security agency , Sf
a warranty of seriousness and a considerable ideological asset in obtaining 01
certain contracts or market shares , for clients automatically assume that S)
these agencies are more reliable and experienced than the others.
b) Legalization of de facto situations : Certain security agents whose
c
company has privileged contracts with national companies grant
themselves what the French call "prerogatives exorbitantes de droit T
commun" , that is rights and privileges over and above those enjoyed by
PI
the ordinary citizen. Passenger and baggage searches in some French ar
airports should theoretically have remained the exclusive competence of fr
the Air and Border Police (Police de l ' air et des frontieres). As the use of 01
private inspectors became widespread as a consequence of a division of cc
labor between private and public security agents, lawmakers intervened th
(art. 1 5 , law of 10/07/1 989) to put an end to this situation, not by se
forbidding the practice, but, on the contrary , by legalizing it. This gave \\i
private agents the option of being certified, even if they still had to work
50
under a State police agent. Of course, as far as airport security goes, the

1 14
How Private Security Seetor is Winning its Legitimacy

number of private agents concerned by the text is low, but the symbolic
gains are considerable for the two French societies that, to date, enjoy
such favors, since their agents now have greater symbolic and real
powers than the competitors.
Tue same process can be observed in the case of massive litigation
which concerns the general public more directly : shoplifting in
supermarkets . The phenomenon had become so widespread and
commonplace that the courts were being asphyxiated by the repetitive
nature of the cases before them. For this reason, in 1 985 the French
Justice M inister instituted a (non-mandatory) "simplified complaint
procedure " allowing public prosecutors to dismiss these cases (under a
certain number of precise conditions " negotiated " between the shoplifter
and the store detective) , and to prosecute shoplifters if they re-offended .
This procedure seems indeed to have brought down the number of cases.
But above all it triggered a disturbing perverse effect : studies have
shown that 90 3 of the time supermarket directors do not report the
offense, preferring the informal " transaction " with the shoplifter ; it is not
clear, however, how much " constraint" the negotiations entailed . Tue
problem, often denounced in the media and by racket victims50 , has
gradually shifted ground . At present the supermarket lobby is
campaigning for collectivities to legalize and legitimate the practice of
"private justice " . Tue solution to this increasingly debated problem
follows the same logic as above: it means bringing the de facto powers of
security agents into line with the law by having sworn agents , i . e .
officially recognizing their officious status a s auxiliaries o f the justice
system.

Conclusion

To sum up , maintain that the commerce of private security and the


practices of this sector cannot be explained by the economics of supply
and demand , for it is hard to conceive of this commerce outside the
framework of state regulation as a whole, whether the State acts as arbiter
or partner. Tue emergence and gradual institutionalization of this
commerce in fact both supplements and complements the other resources
the State provides for its citizens . 1 do not believe that the selling of
security in itself threatens the legitimacy of the State as defined by
Weber, or at least not in France, nor in the other EC countries . 1 would

50 On the hand the law gives store detectives and security guards no powers of coercion over
"shoplifters " ; on the other. the p ol ice are in most cases not interested in such peccadillos.

1 15
Frederic Ocqueteau

be less categorical about the situation on the other side of the Atlantic , d<
however, and particulary i n the USA . In all likelihood , the different ef
forms of policing are due to cultural differences which themselves are g1
closely linked to the logic underlying the development of the individual UI
police systems . lt is not rare, for example, in the US to hear the claim cc
that the private security sector has grown so !arge and powerful that it in
could take over the activities of crime prevention and dissuasion from the p<
public police. lt should be noted that the arguments advanced are used is
both to deplore and to applaud the phenomenon (e. g . pro : Fixler, Poole,
1 988) . qt
Personally I am not an enthusiastic partisan of extending indefinitely pi
the commercial resources of the private sector, either in France or in fu
Europe, for this only helps further to divide or fragment our societies . cc
There are alternatives to situational protection which must and can be put
forward , community-based mechanisms, for example, whose philosophy
of action would not be dictated by economic reasons . That is why
protection devices must remain secondary means of action in prevention
policies that include them in their strategy , whereas present trends show
that we increasingly let ourselves be dominated by them. If we are not
careful , there is a serious risk that the " values" that flow from a purely
instrumental system of security will in the end unseat, not to say actually
kill off, the values of liberty .
Of course, it may be objected that there is no true liberty without
security , of which I am firmly convinced . What 1 am not convinced of, on
the other hand , is the purported efficacy of security marketed by yt
industrialists and specialized services by means of what remain
fundamentally ambiguous messages . lndeed , while the "progress " of
protection systems is driven by the need to foil (among others) criminal
ingenuity , the same industry is obliged, if it wants to sell its security sy
stems or services, to make their clients , future victims, believe that their
premises, assets, etc . , will become vulnerable ! If we carry this reasoning
to its logical conclusion, we are dealing with either an industry bent on
suicide or one that is working actively and objectively to bring about a
" bunker" society .
In reality , the private sector ' s strengths are inextricably tied in with the
policies and strategies of the insurance companies, upon which this sector
is structurally dependant. To all evidence, it is the insurance companies
that are currently in the best position to dispense instruction in the
protection of property against acts of malice, and the State maintains a
benevolent neutrality . Par from curtailing their activities to compensating

1 16
How Private Security Seetor is Winning its Legitimacy

damages , insurance companies have come not only to monitor the


effi ciency of the security equipment on the market, but are beginning
gradually to orient their clients towards the industrialists who will
undertake the protection of their premises and assets. Insurance
companies are betting that a consciousness raising campaign aimed at
insured "victims " will pay better that speculating on an unpredictable state
policy of dissuasion based on the repression of offenders, of which there
is a continually reproduced pool.
Any future debate would be short-lived if it were restricted to the
question of conflict, competition or cooperation between public and
private police forces . Tue alternative facing us is much more
fundamental, it is intrinsic to the crisis of the Welfare State, which must
come up with solutions if it is to survive (Ewald , 1 986):
- either the grip of the private security sector will grow stronger as in
surance companies incite their solvent clients to equip themselves with
protection. Does this not raise the risk of ever greater inequality
between the insurable and the uninsurable, between the overprotected
and the underprotected, if the authorities do not react to this danger ?
- or we finally come out of the economic recession or even enter a new
phase of expansion which might alleviate the present fixation on secu
rity. M ight not the consequence then be a lessening of the private secu
rity sector' s hold on the market so that the beneficial effects of the
Welfare State may continue free of threat ?
A natural pessimism inclines me to the first likehood, although 1 am not
yet resigned.

1 17
II

"Modernisierung" und Strukturwandel.


Staatliche Kontrolle in Geschichte und
Gegenwart
Herbert Reinke, Wuppertal

Der "starke Arm des Staates" gegen den "aufrechten Gang der

Unterschichten"?

Anmerkungen zur Wahrnehmung von Instanzen und Formen


staatlicher Sozialkontrolle durch die neuere crime and criminal
11

justice history 11

1. Vorbemerkung: Forschungsleitende Modelle in der crime and cri


minal justice history

Die Sozialgeschichte der Kriminalitt, die Geschichte der Polizei, die Ge


schichte der Strafjustiz und des Gefngnisses: diese "Geschichten" haben
derzeit Konjunktur . 1 Diese Konjunktur gilt jedoch nicht fr alle Themen
gleichermaen, zudem ist die Intensitt, mit der einzelne Themen bear
beitet werden, von Land zu Land unterschiedlich. In Deutschland gilt dies
in besonderem Mae, da sich hier die " crime and crirninal justice history "
auf zwei Bereiche konzentriert: auf die Untersuchung von Kriminalitt
und anderen Formen abweichenden Verhaltens und auf die Entwicklung
der Strafjustiz in der Frhmoderne als dem einen Bereich2 sowie auf die
Geschichte der Polizei . 3 Untersuchungen ber die Krimi-

Quantitativ drckt sich diese Konjunktur in der nicht mehr zu bersehenden Zahl von
Publikationen der crime and criminal justice history aus. Eine Gesamtbibliographie dieses
Forschungsfeldes existiert bislang noch nicht, wrde inzwischen aber sicherlich
auerordentlich umfangreich sein mssen. Eine Bibliographie aus der M itte der achtziger
Jahre umfate bereits mehr als 1 600 Titel; die von dem amerikanischen H istoriker Eric
Monkkonen herausgegebene mehrbndige Edition aller seit den 1 970er Jahren in
amerikanischen Fachzeitschriften erschienenen Aufstze zur "crime and criminal justice
history" (nur) der USA, umfat 16 Bnde und mehr als 7000 Seiten, s . a. Monkkonen,
Eric H . : Crime & Justice in American H istory, 16 Bde Newport 1 990.
2 Vgl. auch van Dlmen, Richard (Hrsg . ) : Verbrechen, Strafen und soziale Kontrolle,
Frankfurt am Main 1 990, und Blauert, Andreas I Schwerhoff, Gerd (Hrsg . ) : Mit den
Waffen der Justiz. Zur Kriminalittsgeschichte des spten Mittelalters und der frhen
Neuzeit, Frankfurt am Main 1993, dazu auch Schwerhoff, Gerd: Kln im Kreuzverhr.
Kriminalitt, Herrschaft und Gesellschaft in einer frhneuzeitl ichen Stadt, Bonn 1 99 1 .
und ders . : Devianz i n der alteuropischen Gesellschaft. Umrisse einer historischen 4
Kriminalittsforschung, in: Zeitschrift fr H istorische Forschung, Jg. 19 ( 1 992), S . 385
414.
3 S . a . Ldtke, A l f (Hrsg . ) : ' S icherheit' und ' Wohlfahrt' . Polizei, Gesel lschaft und
Herrschaft im 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt am Main 1 992, und Reinke, Herbert
"
(Hrsg.): . . . nur fr die Sicherheit da . . . " ? Zur Geschichte der Pol izei im 1 9 . und 20.

1 20
Der "starke Arm des Staates "

nalittsentwicklung und ber die Geschichte des Gefngnisses sind dage


gen in Deutschland noch vergleichsweise selten.
Diese sozialgeschichtlich gewendete Geschichte der Kriminalitt und
der Kontroll- und Sanktionsinstanzen - wegen der wichtigen Impulse, die
von der anglo-amerikanischen Forschung ausgingen, auch unter der
Bezeichnung crime and criminal justice history gefat - ist in Deutschland
trotz ihrer rasanten Entwicklung immer noch ein eher junges For
schungsfeld, das sich erst seit der ersten Hlfte der siebziger Jahre ent
wickelt hat. 4
Als konzeptionelles Grundmuster dieses Forschungszweiges fungierte
ber lange Jahre hinweg ein konflikttheoretischer Ansatz, der es erlaubte,
ber die Analyse von Kriminalitt und Strafjustiz die Entwicklung von
Herrschaftsstrukturen und Herrschaftsmechanismen freizulegen. For
schungsleitend fr die Arbeiten in dieser "neuen" Kriminalittsgeschichte
war relativ lange eine ausgeprgte Dichotomisierung von "oben" und
"unten" , von Herrscher und Beherrschten und eine Betonung des
instrumentellen Charakters der Instanzen sozialer Kontrolle - im Hinblick
auf die Durchsetzung konomischer und politischer Interessen. Ein we
sentliches Korrelat dieses Ansatzes war die Vorstellung von der kontinu
ierlichen Zunahme von Formen und Instanzen staatlicher Sozialkontrolle.
Die forschungsleitenden Anstze, an denen sich seit Anfang der 70er
Jahre die sich entwickelnde " crime and criminal justice history " orien
tierte, sind besonders prgnant am englischen Beispiel formuliert worden.
England ist von der historischen Forschung in geradezu paradigmatischer
Weise als Beispiel fr die zunehmende Verstaatlichung sozialer Kontrolle
untersucht worden. Versucht man die Konturen der Entwicklung staat
licher Formen und Instanzen sozialer Kontrolle in England nachzu
zeichnen, die von der anglo-amerikanischen "crime and criminal justice
history " modelliert worden sind, so ergibt sich ein Bild, das den Eindruck
einer stetigen Zunahme staatlicher Sozialkontrolle vermittelt. Diese ste
tige Zunahme - so die einschlgige Forschung - wird im 1 8 . Jahrhundert
mit dem sich verstrkenden strafrechtlichen Zugriff auf die damals noch
vorrangig lndlichen englischen Unterschichten besonders deutlich sicht
bar, indiziert durch die geradezu drakonische Verschrfung und zugleich

Jahrhundert, Frankfurt am Main 1 993 .


4 ber die Anwendung dieses und anderer Konzepte in der deutschsprachigen Forschung in
formieren Vierhaus, Hans-Peter: Zur Bedeutung der H istorischen Kriminologie in der
neueren Kriminalsoziologie, in: Monatsschrift fr Kriminologie und Strafrechtsreform,
Jg. 73 ( 1 990), S . 1 37-162, und Romer, Hermann: Historische Kriminologie - zum
Forschungsstand in der deutsch-sprachigen Literatur der letzten zwanzig Jahre, in:
Zeitschrift fr Neuere Rechtsgeschichte, Jg. 1 4 ( 1 992), S . 227-242 .

121
Herbert Reinke D1

inflationre Vermehrung von Straftatbestnden, einschlielich der An M


wendung der Todesstrafe auf eine Vielzahl von Bagatelldelikten. s Dieser
Proze setzt sich in der ersten Hlfte des 1 9 . Jahrhunderts mit den Re
formen des Gefngniswesens und mit der 1 82 9 vorgenommenen Einfh
rung der New Police fr London fort. Vergleichbare Entwicklungen und de
M anahmen, wenngleich nicht unbedingt zeitgleich zur englischen Ent " "
wicklung , konstatieren Historiker fr viele andere europische Lnder. gr
Die Ergebnisse dieser aus unterschiedlichen Provenienzen stamm enden be
Befunde sind zu einem Wachstumsmodell von Formen und Instanzen ei1
staatlicher Sozialkontrolle verdichtet worden. 6 na
Der Ansatz der anglo-amerikanischen " crime and criminal justice di1
history " ist in vielen Lndern auf Resonanz unter den Historikern gesto ne
en. In Deutschland ist es vor allem Dirk Blasius gewesen, der aus den de
Befunden seiner U ntersuchung ber die Kriminalittsentwicklung und den UJ1
Gang der Strafrechtsvernderungen im preuischen Vormrz aus seinen vc
Befunden eine Verstrkung und Intensivierung staatlicher Sozialkontrolle Cl
herausgelesen hat. 7 f
Der konflikttheoretische Ansatz ist nicht in jeder Studie, in der er zur di1
Anwendung gekommen ist, przise und im Detail durchdekliniert worden, M
sondern hufig in der Form lose miteinander verbundener Annahmen und "v
Stze als Interpretationsrahmen verwendet worden. Teil des konflikt "
theoretischen Ansatzes sind verschiedene Bausteine, so der Versuch - und an
zugleich der Anspruch, die Geschichte der Kriminalitt als "Geschichte
von unten" zu schreiben. Die Geschichte der Kriminalitt, der Polizei und
2.
der Strafjustiz sollte die Perspektive derjenigen wiedergeben, die in der
Vergangenheit in der Regel nur Objekte obrigkeitlicher und staatlicher

5 Zu den klassischen englischen Studien ber die Verschrfung der englischen


Se
Strafgesetzgebung im 1 8 . Jahrhundert zhlen Hay, Douglas/Linebaugh, Peter et. al . :

Albion ' s Fatal Tree. Crime and Society in Eighteenth-Century England, London 1975, h

und Thompson, E . P . : Whigs and Hunters . Tue Origins of the Black Act, London 1975.
ko
Eine Wrdigung dieser Forschungen und ihrer Anstze bei Blasius, Dirk: Kriminologie
und Geschichtswissenschaft. Bilanz und Perspektiven interdisziplinrer Forschung, in:

ve
Geschichte und Gesellschaft, Jg. 1 4 ( 1 988), S . 136- 1 49. Fe

6 S . a. die Beitrge in dem Sammelband von Cohen, Stanley I Scull, Andrew (Hrsg . ) : Social
w
Control and the State. Historical and Comparative Essays, Oxford 1983, die diese

" Verdichtung" aus anglo-amerikanischer Perspektive wiedergeben. Kritisch bilanzieren

dagegen Sharpe, J . A . : The History of Crime in England c. 1300- 1 9 1 4 . An Overview of


8
Recent Publications , in: British Journal of Criminology, Jg. 28 ( 1 988), S . 255-2567; und

jetzt lnnes, Joanna/Styles, John: The crime wave. Recent writing on crime and criminal

justice in eighteenth-century England, in: Wilson, Adrian (Hrsg.): Rethinking social


9
history. English society and its interpretation, Manchester 1933, S . 201 -265 .

7 Blasius, Dirk: Brgerliche Gesellschaft und Kriminalitt. Zur Sozialgeschichte Preuens


im Vormrz, Gttingen 1976, und ders . : Kriminalitt und Alltag. Zur Konfliktgeschichte
des Alltagslebens im 19. Jahrhundert, Gttingen 1978.

1 22
Der "starke Ann des Staates "

Manahmen und Repressionen gewesen waren. Damit sollte auch strker


werdender staatlicher Zugriff auf das Leben der Unterschichten sichtbar
gemacht werden.
Im Kontext der Anwendung des konflikttheoretischen Modells hat in
den 1 970er Jahren ein weiterer Ansatz an Bedeutung gewonnen, der als
"violence-au-vol"-These in der " crime and criminal justice history " eine
groe Zahl von Forschungen inspiriert hat. Die " violence-au-vol "-These
besagt im Kern, da es im bergang von der Vonnoderne zur Modeme
eine Strukturvernderung der Kriminalitt gegeben hat: von der Domi
nanz der Gewaltkriminalitt hin zur Eigentumskriminalitt. Die Karriere
dieses Konzepts begann in den frhen 1 960er Jahren, als einer der promi
nentesten zeitgenssischen franzsischen Sozialhistoriker, Pierre Chaunu,
den Untertitel einer Regionalstudie einer seiner M itarbeiterinnen aufgriff,
um einen - von ihm als fundamental verstandenen - strukturellen Wandel
von der Gewalt- zur Eigentumskriminalitt zu postulieren.& Unter Pierre
Chaunu wurde danach noch eine Reihe weiterer Untersuchungen durchge
fhrt, die diese Thematik aufgriffen. Danach war der weitere Fortschritt
dieses Paradigmas nicht mehr aufzuhalten; unter dem Einflu des
Modernisierungsparadigmas in den Sozialwissenschaften wurde die
"violence-au-vol"-These unter der - bisweilen variierten - Bezeichnung
" Modernisierung der Kriminalitt" zu einem Dauerbrenner der " crime
and criminal justice history " .9

2. Das Unbehagen an den forschungsleitenden Modellen: Die Nut


zung staatlicher Formen und Instanzen sozialer Kontrolle "von
unten " und die Kritik an der "violence-au-vol "-These

Seit der Mitte der 1 980er Jahre hat in der " crime and criminal justice
history " eine theoretisch-konzeptionelle Diversifikation eingesetzt: Das
konflikttheoretische Modell hat seinen forschungsleitenden Charakter
verloren; andere Anstze wurden diskutiert, ohne da es allerdings zu der
Fonnulierung eines dieses Modell ersetzenden Konzeptes gekommen
wre.

8 Boutelet, Bernadette: Etude par sondage de la criminalite dans le baillage du Pont-de


1' Arche (XVIIe-XVIIIe siecle). De la violence au vol. En marche vers l ' escroquerie
(Avant-Propos par P. Chaunu), in: Annales de Normandie, Jg. 12 ( 1 962), S. 235-262.
9 Stellvertretend fr die vielen Studien, die sich mit der Modernisierung der Kriminalitt be
fassen s.a. Zehr, Howard : Crirne and the Development of Modem Society. Patterns of
Criminality in Nineteenth Century Germany and France, London 1976.
Zusammenfassend auch Thome, Helmut cGesellschaftliche Modernisierung und
Kriminalitt. Zum Stand der sozialhistorischen Kriminalittsforschung , in: Zeitschrift fr
Soziologie, Jg. 2 1 ( 1 992), S. 2 1 2-228.

123
Herbert Reinke Di

Der zunehmende Verlust der theoretisch-konzeptionellen Bindewirkung


des konflikttheoretischen Ansatzes vollzieht sich weniger dadurch, da fli
ihm ein anderes Konzept gegenbergestellt wird, sondern vorrangig da pr
durch - zumindest im Augenblick noch - , da empirische Befunde aus lau ru
fenden Forschungen vorgetragen werden, die sich deutlich vom bis vc
herigen mainstream konflikttheoretischer Annahmen abheben. Diese ge Sc
ringer werdende " Deutungsmacht" des konflikttheoretischen M odells ma de
nifestiert sich auch darin, da Interpretationen an das M aterial heran St
getragen werden, die dazu fhren, da - wenn oft auch noch in sehr vor Ai
sichtiger und zurckhaltender Weise - ein Unbehagen am konflikt
theoretischen Interpretationsmuster der " crirne and crirninal justice or
history " formuliert und fr eine differenzierte N eufassung des Ansatzes z1:
pldiert wird . Dies hat Auswirkungen, die vor allem darin bestehen, da ru
einige der Bausteine, die bis dato fr das Gebude des konflikttheoreti ni:
schen Ansatzes der " crirne and crirninal justice history " wichtig waren, de
zunehmend brchig geworden sind . In wachsendem Mae werden K<
Untersuchungsbefunde vorgetragen, die auf eine Nutzung von Formen St
und Instanzen staatlicher Sozialkontrolle " von unten" verweisen . Zudem re:
wird die " violence-au-vol " -These zunehmend empirisch-kritisch hinter vo
fragt. Abgesehen davon, da die Zuverlssigkeit kriminalstatistischer K<
Daten ein notorischer Diskussionspunkt ist, und die Vergleichbarkeit kri m1
minalstatistischer Reihen ber Jahrhunderte hinweg als uerst problema Zf
tisch gilt, sind auch die gltigkeitsrelevanten Probleme gravierend : Sind ffil
die der " violence-au-vol " -These entsprechenden Daten als Indikatoren Sti
einer " Verhaltensnderung oder als Intensivierung der Strafverfolgung " St1
zu interpretieren?IO Auch elaborierte statistische Anstze haben erneut die ru
Probleme dieser These und ihres modernisierungstheoretischen Anspru Fr
ches sichtbar werden lassen. 1 1 Hinzu kommt, da die "violence-au-vol " b
These als ein "mnnliches" Kriminalittskonzept apostrophiert wurde, ein
nicht von der Hand zu weisender Hinweis, dessen Implikationen fr das Ei
Konzept jedoch noch nicht weiter thematisiert worden sind . 12 AI
ho
de
eir
pl(
10 Schwerhoff, Gerd: Devianz, a.a.O S. 4 1 0 .
1 1 Johnson, Eric A . : The Crime Rate: Longitudinal and Periodic Trends in Nineteenth- and
Twentieth-Century German Criminality, from Vormrz to Late Weimar, in: Evans, 13
Richard 1. (Hrsg.): The German Underworld. Deviants and Outcasts in German
H istory, London 1988, S. 159- 1 88 . 14
12 sterberg, Eva: Crime and Modemization. The Swedish Evidence, Paper Presented at
the Sixteenth Meeting of the Social Science History Association, New Orleans, November
199 1 , s . 2 1 .

1 24
Der "starke Arm des Staates "

Besonders sichtbar wird die Abkehr vom mainstream kon


flikttheoretischer Annahmen an einer Studie, in welcher die Mechanismen
privater Strafverfolgung und die Kriminalisierung und Entkriminalisie
rung Philadelphias im 1 9. Jahrhundert untersucht werden. Dieses Buch ist
von vielen Kritikern in den USA als einer der wichtigsten Beitrge zur
Sozialgeschichte der Kriminalitt und der Geschichte der Strafjustiz in
den USA bezeichnet worden. Der Autor dieser Untersuchung, Allen
Steinberg, hat vor wenigen Jahren den Preis der Social Science History
Association fr sein Buch erhalten. B
Das Buch ist fr jemanden, der es gewohnt ist, aus konfliktthe
oretischer Perspektive in staatlich-ffentlichen Formen und Instanzen so
zialer Kontrolle, wie dem Strafrecht oder der Polizei , ein Disziplinie
rungsmittel von oben nach unten zu sehen, ein frappierendes Leseerleb
nis. Steinberg analysiert in seiner Studie das im 1 9. Jahrhundert in Phila
delphia weithin bliche System privater Strafverfolgung und die
Konsequenzen, die aus der allmhlichen Ablsung dieser Form der
Strafverfolgung durch eine sich zunehmend professionell gebende Polizei
resultierten. Eine unerwartete Pointe des Buches liegt in der Verortung
von Kriminalisierung in der Geschichte der Strafverfolgung im lokalen
Kontext Philadelphias: Eine - im kriminalstatistischen Sinne - zuneh
mende Entkriminalisierung des Alltags setzt in dieser Stadt zu dem
Zeitpunkt ein, als eine um Professionalisierung bemhte Polizei und ein
modernisiertes Gerichtswesen ihre Arbeit begannen und dabei die private
Strafverfolgung nach und nach zurckdrngten. Die Phase der privaten
Strafverfolgung war offensichtlich eine Periode intensiver Kriminalisie
rung des Alltagslebens Philadelphias, als Mnner und Frauen vor den
Friedensrichtern einzelner Stadtteile Anklage erhoben und auch diese vor
bergeordneten Gerichtsinstanzen vertreten konnten.
Allen Steinberg schtzt, da zwischen 1 800 und 1 880 einer von zehn
Einwohnern Philadelphias diese private Strafverfolgung nutzte. Auch der
Anteil von Frauen an dieser Art der privaten Strafverfolgung war relativ
hoch. Zeitgenossen sprachen davon, da der "spirit of Litigation" unter
den Mitgliedern der unteren Volksklassen besonders ausgeprgt sei , und
ein anderer zeitgenssischer Beobachter konstatierte: "The coloured peo
ple Love the law. " 14

13 Steinberg, Allen: The Transformation of Criminal Justice. Philadelphia, 1 800-1 980. Cha
pel Hili 1989.
1 4 Steinberg, Allen: Criminal Prosecution. Assault. and the Decriminalization of Everyday
Life in Nineteenth-Century Prussia, in: IAHCCJ Bulletin, Nr. 1 7 , Winter 1 992/93, S .
66-80. hier: S . 67f.

1 25
Herben Reinke

M it seinen Befunden schwimmt Allen Steinberg gegen den mainstream


der konflikttheoretisch ausgerichteten " crime and criminal justice history "
an. Mit seinem Ansatz steht er jedoch nicht allein da. Entgegen der Kon
zeptualisierung der " voil. oben" ausgehenden kontrollierenden, disziplinie
renden und sanktionierenden Funktionen und Ergebnisse unterschiedlicher
Formen und Instanzen staatlicher Sozialkontrolle werden seit neuestem
vermehrt Untersuchungsbefunde vorgetragen, die auf historische Erfah
rungen der Nutzung und des Gebrauchs dieser Kontrollinstanzen " von
unten" verweisen. Diese Untersuchungsbefunde kommen aus ver
schiedenen, teilweise sehr unterschiedlichen Untersuchungsfeldern. Es
handelt sich vorerst vorrangig um ein mehr oder minder explizit formu
liertes Unbehagen und noch nicht um einen tiefgehenden konzeptionellen
Wandel oder gar einen Paradigmenwechsel. Aber die verschiedenen Ein
zelhinweise und die uerungen mehren sich, die die schlichten Dicho
tomien von oben und unten, von Herrschern und Beherrschten, die hufig
mit Vorstellungen ber staatliche Sozialkontrolle verbunden sind, anzwei
feln.
Einige Beispiele sollen diese " revisionistische" Betrachtungsweise ver
deutlichen: M artin Dinges hat anhand von Justiznutzungen und Justiz
phantasien in Frankreich whrend des Arn;ien Regime exemplifiziert, wie
selbstverstndlich sich die Pariser Bevlkerung des 1 8 . Jahrhunderts bei
verschiedenen Konflikten und Konfliktenlagen an die Polizei wandte
auch u.a. mit dem Ziel , gegebenenfalls eine strafrechtliche Konfliktlsung
zu erreichen. 15 Dirk Blasius hat vor dem Hintergrund der Situation im
vormrzlichen Preuen darauf verwiesen, da das lndliche Proletariat im
ostelbischen Preuen die zunehmende Penetration des Staates nicht unbe
dingt nur als wachsende Disziplinierung und Kontrolle verstand, sondern
als Chance sah, sich der Zwangsgewalt partikularer Kontrollinstanzen zu
entziehen. 16 Die englische Historikerin Jennifer Davis hat dargestellt, in
welchem Mae und zu welchen interessengebundenen Zwecken die Lon
doner Unterschichten in der zweiten Hlfte des 1 9. Jahrhunderts die Po
lizeigerichte der Metropole zur Regelung von Alltagskonflikten nutzten;
auch hhere Gerichtsinstanzen stellten keine Barrieren dar. 17
1 5 Dinges, Martin: Michel Foucault, Justizphantasien und die Macht, in: Blauert, Andreas /
Schwerhoff, Gerd (Hrsg.), a.a.0., S . 1 89-2 1 4.
16 Blasius, Dirk, in: ders . , Kriminologie, a.a.O., S. 1 47 .

17 Davis, Jennifer: A Poor Man's System of Justice: the London Police Courts i n the

Second Half of the Nineteenth Century. in: Historical Journal, Jg. 27 ( 1 984), S . 309-335 ,
dies . : Prosecutions and their Cnntext: The Use of Criminal Law in Later Nineteenth
Century London, in: Hay, Douglas I Snyder, Francis (Hrsg.): Policing and Prosecution
in Britain 1 750- 1 850, London 1 989, S. 397-426. Dazu auch Hay, Douglas: Malicious
Prosecution in the English Courts. in: ders. I Snyder, Francis, a.a.0., S. 343-396.

1 26
Der "starke Ann des Staates "

Noch ein weiterer Aspekt ist diesen Hinweisen auf Instru


mentalisierungen hinzuzufgen: Englische Historiker haben darauf ver
wiesen, da mit der wachsenden Konstituierung von "Ordnung " und
"Ordentlichkeit" innerhalb einer sich etablierenden Arbeiterklasse auch
der Ruf nach Ordnungskrften zunehmend lauter wurde, von denen ver
langt wurde, ein bestimmtes Ma von Ordnung und von Ordentlichkeit
sicherzustellen. Nicht da an dieser Stelle das gngige Bild von straf- und
ordnungsrechtlichen Eingriffen der Polizei als einer Instanz staatlicher So
zialkontrolle verwischt werden sollte, aber neue Konturen scheinen dieses
Bild zu ergnzen. Alf Ldtke versucht, derartige Versuche in einer tenta
tiven Formulierung zusammenzufassen, indem er feststellt, da " Analysen
staatlicher Gewalt dazu [tendieren] , einen Gegensatz zwischen den Appa
raten (und deren Personal) einerseits und den Betroffenen andererseits zu
unterstellen. " 1 8

3. Die Polizei in totalitren und diktatorischen Regimen: Ein Son


deifall der Nutzung staatlicher Instanzen sozialer Kontrolle "von
unten "

In der historischen Polizeiforschung sind in den letzten Jahren Forschun


gen durchgefhrt worden, deren Befunde in der Diskussion um die
forschungsleitenden Konzepte der "crime and criminal justice history"
bislang nur am Rande eine Rolle gespielt haben.
In einem spezifischen Bereich der historischen Polizeiforschung ist die
Frage aufgeworfen worden, inwieweit diejenigen, die eigentlich die Opfer
polizeilicher Kontroll- und Sanktionsmechanismen sein sollten, sich in be
sonderem M ae fr diesen Apparat engagiert haben. Gemeint sind hier
diejenigen Forschungen, die sich mit der Rolle der Gestapo in der deut
schen Gesellschaft des Dritten Reiches befassen. Die Gestapo galt lange
Zeit als die Inkarnation des Polizeistaates, als diejenige Polizei, die in be
sonders brutaler Weise den Herrschaftsinteressen eines mrderischen Re
gimes diente und dessen Herrschaft durchzusetzen verstand. H ier hat sich
in neuerer Zeit ein ausgeprgter Perspektivwechsel ergeben, dessen Aus
wirkungen auf die Betrachtung von Polizei und Herrschaft noch nicht ab
schlieend abzusehen sind. Eine Initialwirkung ging dabei von der Unter
suchung Reinhard M anns aus, eines jungen Klner Soziologen und Hi
storikers, in der die Gestapo nicht "von oben" untersucht werden sollte,
d.h. nicht aus der Perspektive des Apparats und ihres institutionellen Zu
18 Ldtke, Alf: " S icherheit " und "Wohlfahrt" . Aspekte der Polizeigeschichte. in ders.
a.a.O. S. 33.

1 27
Herbert Reinke l

sammenhangs. Stattdessen sollte auch bei der Untersuchung der Gestapo u


das Postulat ernst genommen werden, die Position der Opfer einzuneh r
men und zu versuchen, die Geschichte der Gestapo und die Geschichte n
der Herrschaft im Alltag des Dritten Reiches " von unten" zu schreiben. z
Die Ergebnisse dieses Versuchs waren erstaunlich und bengstigend. An
hand einer quantitativen Analyse von sogenannten Personenakten der Ge c
stapo, d.h. von Akten, die die Gestapo bei ihrer Ermittlungsarbeit zu Per JI
sonen und Personengruppen angelegt hatte, kam er zu dem Schlu, da u
die Gestapo als Instrument sozialer und politischer Kontrolle nur effektiv f:
sein konnte, weil sie sich in bislang ungeahntem Ausma auf die Koope e
ration von unten sttzen konnte, genauer gesagt, auf ein bis dato wenig d
sichtbares Ausma der Zutrgerschaft durch Denunzianten. 19 Diese Er R
gebnisse sind seither durch eine Reihe anderer Untersuchungen besttigt J\.
und verstrkt worden. 20 \\
R
Cl
4. Schlubemerkung: Alternativen zu konflikttheoretischen Anstzen
?v
in der "crime and criminal justice history " ?
s
Die Schlufolgerungen, die sich aus dem kursorischen berblick der u:
theoretischen Implikationen der "crime and criminal justice history " zie 1
hen lassen, sind widersprchlich. Der in der historischen Forschung ber w

lange Zeit hinweg forschungsleitende konflikttheoretische Ansatz hat in SC

den neueren Arbeiten zur Geschichte der Kriminalitt und der verschie
denen Kontroll- und Sanktionsinstanzen an " Deutungsmacht" verloren. m

Dies ist ein Befund, der sich nicht zuletzt aus den Ergebnissen einer St
Reihe historischer Untersuchungen ableiten lt, in denen die bisherigen UI
konflikttheoretisch begrndeten - Dichotomien von "oben" und " unten" , d(
von Herrschern und Beherrschten ihre eindeutige Trennschrfe verloren d(
haben. kt
Trotz dieser Vernderungen werden andere, " neue" forschungsleitende
Anstze in der Geschichte der Kriminalitt und den Kontrollformen und
instanzen erst allmhlich - und auch eher tentativ - sichtbar. Dort wo ver 21
sucht wird, den konflikt-theoretischen Ansatz zugunsten eines anderen
Konzeptes aufzugeben oder zumindest zu modifizieren, wird vor allem
22
mit dem Modell der Konfliktregelung qua rechtsfrmiger Aushandelungs
19 Mann, Reinhard: Protest und Kontrolle im Dritten Reich. Nationalsozialistische 23
Herrschaft im Al ltag einer rheinischen Grostadt, Frankfurt am Main 1987.
20 Mailmann, Klaus-M ichael I Paul, Gerhard : Herrschaft und Alltag. Ein Industrierevier im
Dritten Reich, Bonn 199 1 , Gellately, Robert: Die Gestapo und die deutsche
Gesellschaft. Die Durchsetzung der Rassenpolitik 193 3 - 1 945, Paderborn 1993 (zuerst 24
1990 in Englisch).

1 28
Der "starke Arm des Staates "

und Austauschprozesse operiert. 2 1 Daran schliet sich oft eine Kritik ei


ner zu engen Sichtweise des konflikttheoretischen Ansatzes an, verbunden
mit dem Bestreben, zu einer Reformulierung des forschungsleitenden Be
zugsrahmens der "crime and criminal justice history " zu kommen.22
Diese Anstze rekurrieren partiell auch auf die Versuche M ichel Fou
caults, " M acht" anders als blich zu fassen. In der "crime and criminal
justice history " lt sich oft ein eher distanziertes Verhltnis zu Foucault
und seinen Schriften beobachten. Sein Buch ber die Geburt des Ge
fngnisses ist zwar hufig rezipiert worden, von der einen Seite allerdings
eher als eine unzureichende Institutionengeschichte, von der anderen Seite
dagegen zumeist als auerordentlich anregende historisch-philosophische
Reflexion wahrgenommen worden.23 Foucaults Thematisierung von
Macht ist dagegen vergleichsweise selten von Historikern aufgegriffen
worden, obwohl sein Konzept interessante Anknpfungspunkte fr die
Reformulierung forschungsleitender Fragestellungen in der " crime and
criminal justice history " bietet. Bei Foucault ist Macht mehr als nur ein
Mittel zur Ausbung von Herrschaft; Macht wird in einem umfassenderen
Sinne verstanden, als ein Beziehungsgeflecht, in das Einflu, Nutzungen
und Interessen nicht nur von einer Seite, von seiten der Herrscher einflie
en, sondern das auch von seiten der Beherrschten produktiv genutzt
wird. In diesem Verstndnis von Macht verknpfen sich diskursanalyti
sche und tauschtheoretische Elemente.24
Dieses Macht-Konzept ist bislang vor allem in der Geschichte der Kri
minalitt der Vormoderne umgesetzt worden, d.h. in der Zeit der Vor
Staatlichkeit, obwohl - wie im vorliegenden Beitrag angedeutet - auch
unter den Bedingungen staatlicher Sozialkontrolle diese spezifische Form
der Partizipation an der Macht nachgewiesen worden ist. Ob und wie ein
derartiger Ansatz das bisherige konflikttheoretische Paradigma ersetzen
kann, bleibt jedoch noch abzuwarten.

21 Davies, Wendy/ Fouracre, Paul (Hrsg.): The Settlement of Disputes in Early Medieval
Europe, Cambridge 1 986, Bossy, John (Hrsg.): Disputes and Settlement. Law and
Human Relations in the West. Cambridge 1 983.
22 Zu dieser Kritik s.a. Sugerman, David/ Rubin, G.R. : Towards a New H istory of Law
and Material Society in England, 1 750- 1 91 4, in: Dies. (Hrsg.): Law, Economy and
Society, 1 750- 1 9 1 4. Essays in the History of English Law, Abingdon 1 984, S . 1 -1 23 .
2 3 Foucault, Michel: berwachen und Strafen. Die Geburt des Gefngnisses, Frankfurt am
Main 1 976; zur franzsischen Rezeption von berwachen und Strafen s.a. Perrot, Mi
chelle (Hrsg.): L' impossible prison. Recherches sur le systeme penitentiaire au XIXe
siecle. Debat avec Michel Foucault, Paris 1 980.
24 Dazu vor allem Dinges, Martin: Michel Foucault, Justizphantasien und die Macht,
a.a.O.

129
r

Nigel South, Essex


s
Si
Privatization, Private Policing and the Administration of Sancti
a
ons: Historical Remarks and Contemporary Observations
Sl
tt
0
Introduction V
' Changing role of police leads frightened residents to pay for patrols ' : this
rr
was the headline to a series of reports in The (London) Times newspaper
in mid-March, 1 994. This view reflects a recently publicised perception P
that the public police are under so much pressure to solve crimes that 01
rr
have been committed that they can no longer spare the time or resources
to provide street patrols and prevent crime. Hence, in recent years, an si
increasing number of news reports, opinion polls and surveys have drawn 1'
attention to public dissatisfaction with the police and the criminal justice g1
system generally (Reiner, 1 992 a), and noted an increase in vigilante di
patrols and the employment of private security services (South, 1 994 a). St
Some would therefore argue that the shift toward greater use of private SC
policing services is demand-driven, reflecting public insecurity and pl
anxiety (Grade et al. , 1 989), and a ' need' voiced ' from below ' . (J
On the other band, the broader context in which this shift is occurring 01
has quite evidently been one in which the British government has 'p
emphasised the virtues of the free market and of the superiority of al
commercial provision of services compared to inefficent and bureaucratic,
state-provided services (South, 1 988) . Thus, in Britain, increasing private P.
sector involvement in areas fonnerly seen as the preserve of the state is
being orchestrated, or at the very least, facilitated by government and its
ideological commitment to privatization. This trend is set to go much In
further in Britain in the near future. As The Times story noted, the p2
government (through the Horne Office) is currently undertaking a review ce
of the ' core duties ' of the public police service. According to Times ad
journalists, U{
"the review will conclude that some jobs could be done by the private sector. ex
Horne Office sources expect the police 's core activities to remain broad but H1
directed specifically at attacking crime . . . . Chief Constables have been asked to lt
draw up a !ist of core activities from 85 police tasks which range from
inspecting chemist's registers and l icensing scrap meta! dealers to addressing Ja
particular crimes or suspects . . . . the official in charge of the review said, 'the th1
pol ice will increasingly have to make uncomfortable choices about how
available resources are allocated . ' " (Ford and Tendler, 1 994 : 8).

1 30
Privatization, Private Policing and the Administration of Sanctions

After introducing the forces of privatization to other sectors of public


service, the Government is now intent on doing the same to the police
service. This raises interesting questions: for policy, regarding account
ability (South, 1 989 a); for practice, regarding comparability between
standards of service, training etc. (South, 1 988; Hayman, 1 993) ; and for
theory, e. g. regarding Weber' s assumption concerning the state' s monop
oly of the use of force (South, 1 994 b ; Narr, 1 992 ; von Walsleben, 1 992 ;
Weiss, 1 987).
Of course, this account merely reviews developments in Britain. There
must be other factors to explain the growth of private security as a Euro
pean and international phenomenon. As Frederic Ocqueteau has pointed
out, the French government has not shared the same ideological commit
ment to privatization as the British, yet France is also seeing rapid expan
sion of private security services (Ocqueteau, personal communication,
1 99 1 , and see 1 990, 1 992 ; South, 1 994 b). Tue varied reasons for the
growth of private security across western and now eastern Europe will be
discussed in other contributions to this volume. In this paper, 1 wish to
stay with the British case and first step back in time to briefly describe
some early forms of private policing initiatives. 1 shall then return to the
present to discuss the conference theme of whether the ' rebirth'
(Johnston, 1 992) and renewed growth of private services means agencies
of state control are ' in retreat' or whether we are seeing the
'proliferation' of both public and private sector control initiatives. 1 shall
also attempt to address a few theoretical and policy points.

Profit, Reward and Private Agents in the Early History of English


'Policing '.

In English history, the existence of a ' mixed economy ' of policing and of
payment for it, is by no means new (South, 1 987 a). From the late 1 7th
century, the formalised and traditional system of control and
administration of sanctions fell into decline. This had been dependent
upon voluntary contributions and individual obligation to fulfill duties, as
expected by the local community and law officers (Critchley, 1 967).
However, while elements of this ' public service' system persisted, by
1 691 legislation was encouraging private initiative and action to set the
law in motion, offering substantial rewards to those who brought about
the prosecution of offenders (Rock, 1 983: 20 1 )1 . Private agents acting as
1 One example of history repeating itself is the recent success of the Crimestoppers scheme
and Crimewatch TV programmes. With the former, citizens are invited to make use of

131
Nigel South

informers pursued the disreputable profession of seeking out even the


most minor offences in order to earn a reward for bringing a prosecution.
In the modern workings of the criminal justice system, informers (or
informants) retain a key role in contributing to the success of criminal
investigations (Ericson, 1 98 1 , eh. 5 ; Maguire and Norris, 1 992: 78-79).
In a different context, we can see another clear historical line of
development. This one links modern private security to the demands for
workplace discipline which came with the growth of industrialization.
Modem private security embraces a variety of surveillance and reporting
tasks aiming to ensure the efficient use of resources , the maximum
productivity of employees ' labour time, the prevention of theft, and the
maintenance of buildings and equipment in secure and safe condition
(Shearing and Stenning, 1 98 1 , 1 983 : South, 1 987 b). Similarly, in the
1 8th century, ' Factory Monitors ' were employed to detect and report
upon breaches of workplace discipline, theft, or cheating of time
(Thompson, 1 967) (a role which, unsurprisingly, was widely resented),
and night-watch guards were employed to patrol and secure the premises
(with the guards ' clocking in' at points on their patrol, just as they do
today; ibid.).
In the early l8th century, with no public police yet established in
Britain, those who performed the private tasks of law enforcement could
be a surprising and strange set of characters - often closer to the criminals
they were employed to deal with than to an honest force for policing. As
Rock ( 1 983 : 2 1 3) notes:
"the contingencies of social control forced the state to recruit the deviant as its
own agent. . . . Accused men became temporary instruments of government. 2
More particularly, . . . recruitment led official institutions to hire pirates as t
pirate-catchers, smugglers as revenue officers, thieves as thief-takers and
poachers as gamekeepers. " r
t:
The thief-takers were private agents who sought reward for returning
stolen property . In the course of locating such property they undertook a
c
basic form of policing, sometimes apprehending the criminals
I
responsible for theft or others profiting from it. Hence despite widespread
e
corruption and dishonesty - most notably in cases where the thieftakers
a
I1
anonymous telephone lines to pass information to the police, if this results in a successful
investigation then a reward can be claimed by the informant calling back and quoting their a
anonymised code number. With the latter, a television programme recreates a crime and p
invites the public to phone the police with any information they may have about the crime
or criminals. As in the 17th and 1 8th centuries the rewards that are paid are offered by in
c
surance companies, private businesses and 'trade associations' as weil as the state. After n
initial scepticism, police now find such schemes very valuable, although others argue that n
such TV prograrnmes contribute to the rising fear of crime (Grade et al . , 1 989).

1 32
Privatization, Private Policing and the Administration of Sanctions

were themselves responsible for stealing goods which they then returned
for a reward - nonetheless, such activity constituted a privatised
contribution to crime control . In 1 750, the famous Bow Street Runners
were establ ished at Bow Street Magistrates ' Court by Henry and John
Fielding. The Runners have often been portrayed in English history as a
noble experiment that paved the way for the eventual acceptance of the
idea of a public police in England. However, in truth, the activities of the
Runners differed little from the business of the earlier thief-takers and
other private agents. Radzinowicz ( 1 956: 263) neatly captures these
differing views, describing the Runners as " a closely knit cast of
speculators in the detection of crime, self-seeking and unscrupulous , but
also daring and efficient when daring and efficiency coincided with their
private interests. "
In 1 780 serious and violent rioting (The Gordon Riots) broke out in
London, arising from Protestant opposition to an Act of Parliament which
removed certain prohibitions that had applied to the Catholic population.
As a result the army had to intervene. Such a move was unpopular and as
Rude ( 1 952: 3 12) has observed:
"In the Gordon riots we find yet another form of (the) assertion of an Englis
hman 's l iberties - this_time, by the property owners and householders of the
City of London. They demanded the right to set up voluntary associations
commanded by their own officers in order to protect their rights and properties
both against the depredations of the rioters and the encroachment of government
- a sort of citizen' s militia, or milice bourgeois, nine years before the siege of

the Bastille! . "

A little over two-hundred years later, after waves of rioting in cities


and towns across England since the early l 980s, private householders and
business associations are increasingly subscribing to private security
patrols and guard services - in part because they fear that government, in
the form of the public police, can no longer ' encroach' enough!
Through the 1 8th and into the 1 9th century , private initiatives were
clearly "crucial to the workings of the law" (Brewer, 1 980: 25).
However, this open market was almost wholly unregulated and therefore
easily abused. In particular, legal profiteers could exploit "both the
absence of salaried officials and the incentives for private action" (ibid).
In the absence of a public police or other public prosecution authority , the
administration of law and justice was largely driven by private
prosecutions - and to encourage these a system of incentives,
compensation and rewards, was necessary. In essence, one could make
money from the private pursuit of prosecutions! The prospect of profit
made the administration of 'justice' a matter of enterprise not equity .

1 33
Nigel South

Private informers and private spies were among those deriving reward
under such a system. Tue informers were most active between the 1 6th
and 1 7th centuries when some enjoyed a semi-official status as agents of
the state, enforcing numerous pieces of econornic legislation. They were
widely disliked and regarded as having no principles (Radzinowicz, 1 956:
1 39), yet even though their trade was in decline from the 1 7th century on,
nonetheless informers continued to play a significant role as ' voluntary
police ' , privately paid from the profit of prosecuting others (Beresford,
1 958). lnformers or private spies were also used in what amount to early
cases of ' industrial espionage' . The 1 9th century Factory Acts were
introduced to curb excessive working hours or discipline but it was
difficult to ensure that they were enforced. In some cases then, rival
manufacturers would hire a person to act as their private agent and gather
evidence to prosecute over-working competitors (Carson, 1 979).
We can therefore observe that, in the history of forms of ' policing '
undertaken prior to the 1 9th century, it was private agents who enabled
the prosecution of law-breakers or were employed to protect property.
Given the strong presence and diversity of such agents in the policing
history of the past. it should be no surprise to find that the idea that the
state must be fe sole provider of all policing services is easily
challenged, and that privatization in criminal justice services now has a
momentum that should not be under-estimated.

Privatization, the Monopoly of Force, and Human Rights.

This raises the interesting question of legitimacy. Acccording to Max W e


ber, "the claim of the modern state to monopolise the use of force is as
essential to it as is its character of compulsory jurisdiction and continuous
operation" (Weber, 1 978: 56). In investigating trends in social control,
we might therefore ask: is the state relinquishing a degree of this
monopoly? ; or ' contracting out' or 'deputising' to others the legitimate
use of force?; or are such theoretical questions of little relevance today?
One resolution of the problem posed by Weber' s assertion is simply to
argue that it is outdated and has been overtaken by the capacity of the
market to do a better job than the state. In Britain, the Parliamentary
Horne Affairs Committee (1 987) has argued that " the State should be the
sole provider of a service only when no-one exists who can provide ehe
service at less cost or can provide a better service. " More subtly , Ryan
and Ward ( 1 989) in their critique of prison privatization, have argued that
"the monopoly claimed by the State . . . is over the power to define the

134
Privatization, Private Policing and the Administration of Sanctions

legitimate use of force . . . . This power does not necessarily depend on the
State owning the means of force or employing the individuals who use it. "
(Ryan and Ward, 1 989: 69). As Turner ( 1 993 : 495) puts it, 11 those
.

(legal-rational) powers which happen to be in control of the legal


apparatus and the bureaucratic machine will have legitimacy. In Weber' s
sociology of domination, this legitimacy does not come from below in
terms of referenda or elections. 11 Hence, Governments which speak and
act for free-market interests are untroubled by the idea of ' franchising '
responsibilities of the state and elements of legitimacy to market actors.
This raises other issues - if the state gives way to the private sector,
extending legitimacy to the use of force by the latter, diminishing its own
monopoly of power, then it may be that the citizen will need to turn for
protection, not to the state and state law but to supra-societal human
rights, as guaranteed by the European Convention on Human Rights for
example (Turner, 1 993 : 502).
Tue need for supra- or inter-national guarantors of rights may be given
urgency by the possible creation of an international market in policing.
Developments relating to public policing, such as established forums like
TREVI and the implications of the Sehengen agreement (McLaughlin,
1 992: 481 ; Johnston, 1 992: 200), plus the establishment of a European
police agency, ' Europol ' , (McLaughlin, 1 992: 482-3) suggest moves
toward the Europeanization and coordination of policing (albeit, not
without anticipated difficulties , Fijnaut, 1 991 ) . Certainly, even though
post-Maastricht deliberations have slowed progress toward closer political
and economic union, provisions of the established Treaty of Rome
provide the basis for cooperative development of collaboration and
exchange (potentially a market) in relation to state provided services such
as policing (Dorn, 1 993) . At the same time, private policing, whilst also
operating across borders, will be provided by more and more bodies not
recognising accountability to coordinating or centralized European
authorities (unless pan-European or other international legislation or re
gulation are introduced). Tue citizen may need to be protected from the
lawlessness of the market.

The Future:

Tue future holds a mixed economy of policing; a diversity of sources of


social control and sanctions. Public and private agencies will compete and
compromise (South, 1 989 b); in public and private spaces they must work
together more and more (Hayman, 1 993) ; and in time they may come to

1 35
Nigel South

share not only tasks and expertise but also a ' policing ideology '
(Hoogenboom , 1 99 1 ) . However, as the distinguished English
commentator on policing, Robert Reiner, suggests - in the future,
" Specialized human policing in any form, will become a smaller part of
an array of impersonal control processes built into the environment,
technological control and surveillance devices, and the guarding and self
policing activities of ordinary citizens . " (Reiner,
1 994: 757, emphasis
added ; see also South, 1 987 b, 1 994 a; Cohen 1 985 ; Stenson, 1 993 ;
Grabosky , 1 992; Ellickson, 1 99 1 ) .
Some would promote this ' future ' a s a positive vision o f policing being
' returned to the people ' , where community resources rather than the arm
of the state regulate social order (see, for example, recent reports from
the conservative ' think tank ' , the Adam Smith Institute, London) . To the
contrary however, 1 see this as neither positive nor representing the
retreat of the state. Rather , on the one hand , state policing functions
proliferate through specialization - for example, crimes such as fraud ,
terrorism, drug trafficking, money laundering, murder, violent street
crime, etc. are (rightly) met by specialized police responses, these include
for example, intelligence gathering , surveillance, firearms training , ac
countancy skills and so on. On the other hand , the privatization and
commercialization of protection and ' routine ' , non-specialized policing
gathers pace : the 'division of policing labour' remains a dynamic and
changing one (South, 1 984). More broadly, the Government in the UK,
and indeed in other countries, increasingly expects that the public will
themselves become ' auxiliary police agents ' - privately resolving their
own disputes (Baumgartner, 1 988; Ellickson, 1 99 1 ) , orgaruzmg
Neighbourhood Watch schemes and offering their services as citizen
patrols (Horne Office, 1 993) , acting as informants (e. g . to anonymised
crime report phone lines) (Grabosky , 1 992), or by serving as voluntary
police officers ( ' Special Constables ' ; Gill and Mawby , 1 990). This is not
so much a ' rebirth of private policing ' (Johnston, 1 992) as a return to the
mixed market of private and public initiatives that pre-dated the esta
blishment of the formal public police, and which 1 described earlier. In
some respects , it is arguable that such a mixed market never really
disappeared , we are merely seeing its ' expansion, diversification and
increasing sophistication.

1 36
Privatization, Pnvate Policing and the Administration of Sanctions

Conclusions:

This state of affairs may represent what some writers have characterized
as the ' post-modern' condition of society - fragmented, pluralistic,
displaying tensions between the power at the ' centre' versus tendencies
toward de-centralization, - and so on (Turner, 1 990; on policing and ' the
postmodern turn' see - Shearing , 1 992; Reiner, 1 992 b; South, 1 994 b/5) .
In such a situation, traditional expectations about the fairness and just
nature of the criminal justice system and the administration of sanctions
may no longer apply : " non-governmental crime-control efforts which . . .
replace rather than complement those of the public sector are indicative of
significant deficiencies in a criminal justice system" (Grabosky, 1 992 :
265-6). Christie ( 1 993 : 1 07) in his recent book on Crime Control as
lndustry , observes that some 'abolitionist' and critical criminologists
might find the notion of non-state arrangements replacing state-organised
policing an attractive one. However, he also notes that any "possible gain
of getting control away from the domain of penal law - has to be balanced
against the two major defects of the private police: their class bias and
their potentialities for abuse in situations of severe political conflicts. "
Whatever the validity of Christie' s fears, the mixed market for policing
is here and for the foreseeable future it will grow. Tue trend toward
privatization of at least some aspects of our criminal justice systems is
underway and will not be held back. Tue agenda for researchers in this
area derives, not from questions about 'how do we stop all this? or ' if
privatization is a good thing, then how do we encourage it? ' , but from the
issue of accountability and the question of 'how to shape the mix of
private and public policing in ways that are most socially desirable? ' . Tue
market alone will not provide this outcome.
This point is now quite widely recognised and 1 shall conclude with an
extract from the lead Editorial column of The Times newspaper which is
commenting on the report with which 1 opened this paper:

" . . . it is important that the right level of regulation is found in this burgeoning
industry (of private policing) . . . . In a more general sense, it is important to ask
where this development is heading. In his 1 986 novel, 0-Zone, Paul Theroux
offered a nightmarish vision of a post-nuclear world divided between a
privileged el ite of 'owners ' and an underclass of 'aliens' , in which order is
maintained by violent vigilante groups and continual security checks. The book
is a powerful fantasy btit its lesson is nonetheless worth heeding . Pluralistic
provision of security services must not diminish the fundamental notion of law
and order as a basic public good. . . . the policy makers of the 1 990s must
prevent the emergence of a two-tier system in which the police protect only

1 37
Nigel South

those who cannot afford a better service. In this distinctive area of state
responsibil ity, private firms should compl ement rather than supplant the
_
establ ished role of the public sector. " (The Jlmes, March 15th, 1 994 : 2 1 ) .

138
Ralph Jessen, Berlin

Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle in der Ge


schichte der Industrialisierung.Das preuische Beispiel im 19.
Jahrhundert

Man knnte die Geschichte privater und ffentlicher Formen sozialer


Kontrolle im 1 9 . Jahrhundert mit guten Grnden als Siegeszug der ffent
lichen Gewalt beschreiben. Das 1 9 . Jahrhundert war nicht nur in
Deutschland das Jahrhundert der inneren Staatsbildung und der Brokrati
sierung, der groen Rechtskodifikationen und der Entstehung einer lei
stungsfhigen Polizei. Aufs Ganze gesehen verloren vor- und auerstaat
liche Verfahren und Institutionen der Konfliktregulierung und sozialen
Kontrolle sehr an Gewicht und festigte sich das staatliche Gewaltmono
pol . Der frhneuzeitliche Absolutismus noch des 1 8 . Jahrhunderts hatte
die Allzustndigkeit des Staates fr Sicherheit und Wohlfahrt seiner Un
tertanen stets behauptet - erreicht hat er sein Ziel meist nur auf dem Pa
pier der endlosen Reskripte. Der moderne brokratische Anstaltsstaat der
zweiten Hlfte des 1 9. Jahrhunderts besa dagegen erstmals die M ittel ,
sein Sicherheitsversprechen einzulsen, seine Ordnungsansprche durch
zusetzen und konkurrierende Gewalttrger aus dem Feld zu schlagen.
Eine Gegenberstellung nichtstaatlicher und staatlicher Institutionen und
Verfahren der Kontrolle abweichenden Verhaltens im 1 9. Jahrhundert
unmittelbar vor und whrend des Industrialisierungsprozesses - kommt
vorderhand zu einer eindeutigen Bilanz. Diese B ilanz soll anhand einiger
Beispiele gezogen werden, bevor in einem zweiten Schritt die scheinbar
so lineare Modernisierungsperspektive der Monopolisierung aller Gewalt
in der Hand des Staates wieder zurckgenommen und relativiert wird.
Zuvor jedoch eine Vorklrung zum Gegenstand : Das Begriffspaar privat
ffentlich ist hier vorwiegend im Sinne von nichtstaatlich - staatlich zu
verstehen. Dies hat erstens den Vorteil, da man die Webersche Katego
rie des staatlichen Gewaltmonopols als Referenzgre heranziehen kann,
bietet zweitens mit dem Verweis auf staatliche Trgerschaft oder Nicht
trgerschaft ein handliches Trennkriterium und trgt drittens der Tatsache
Rechnung, da die Unterscheidung zwischen "privat" und " ffentlich"
selbst erst Resultat der Prozesse ist, zu denen die hier errterten Vor
gnge gehren.
Die erfolgreiche Expansion der Staatsgewalt im 1 9 . Jahrhundert lt
sich gleichzeitig als Verlustgeschichte ihrer historischen Konkurrenten
schreiben. Dies soll hier anhand einiger Beispiele geschehen, die hoffent

1 39
Ralph Jessen p

lieh ausreichen, um den Gesamtvorgang zu illustrieren. Noch in der h.


bergangsphase zur industriellen Gesellschaft finden sich vielfach neben l\i
der relativ schwachen Staatsgewalt stndische Muster sozialer Kontrolle, d.
deren Charakteristikum gerade die mangelnde Differenzierung zwischen S<
ffentlich und privat war: Weder das Rollenmuster stndischer Akteure g
noch die Regeln " richtigen" und "falschen" Verhaltens noch die b
kontrollierenden Institutionen nahmen eine solche Trennung vor. Typi V
scherweise bndelte stndische Lage Beruf, Lebensfhrung, Ehrverstnd A
nis, Rechtsstatus, soziale Kontakte und Herrschaftsbeziehungen zu einer Zl
undifferenzierten Totalitt, in die auch standesspezifische Muster sozialer a:
Kontrolle eingelassen waren. 1 Dieses integrale Konzept sozialer Kontrolle h;
geriet seit dem frhen 1 9 . Jahrhundert unter zunehmenden Diffe ei
renzierungsdruck. d
Bis zum Ende des 1 8 . Jahrhunderts galt etwa fr die Gesellen im znf p
tigen Handwerk ein formenreicher Kanon von Verhaltensregeln ein ai
schlielich der dazugehrigen, stark ritualisierten Verfahren zur Sanktio SI
nierung eventueller Verste. Von der Auswahl eines " ehrbaren" d
Meisters bis zur Kndigung, vom standesgemen Benehmen in der ti
ffentlichkeit bis zum znftigen Gru, vom Umgang mit Frauen bis zum S<
Verhalten auf der Herberge, von der Lohnforderung bis zum Streik - alle d
Aspekte der handwerklichen Lebenswelt ("private" und "ffentliche") ZI
unterlagen strengen standesspezifischen Regeln. ber ihre Einhaltung
wachte die Gemeinschaft der Berufsgenossen und nicht selten eine infor ZI
melle Gesellengerichtsbarkeit, die Ehren- oder Geldstrafen verhngte. In H
nerhalb der bergreifenden Lebenswelt des stndischen Handwerks V
existierte so eine vorwiegend horizontal, d.h. fr Personen gleichen Sta R
tus, verbindliche Struktur sozialer Kontrolle, die die lebenszyklische Sub H
gruppe der Gesellen auf der Grundlage eigener Werte und Rituale nach al
innen integrierte und nach auen abgrenzte. Um die Wende vom 1 8 . zum B
1 9. Jahrhundert wurde dieses Muster sozialer Kontrolle unter dem verei u
nigten D ruck staatlicher Disziplinierung und der Interessenpolitik der "I
Meister weitgehend zerrieben bzw. in die Illegalitt gedrngt.2 Andere
Elemente sozialer Kontrolle im Handwerk konnten sich dagegen lnger 3

Vgl. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundri der verstehenden Soziologie,
Tbingen 1 9765, S. 534-539; Jrgen Kocka, Stand-Klasse-Organisation. Strukturen 4
sozialer Ungleichheit in Deutschland vom spten 1 8 . his zum frhen 20. Jahrhundert im
Aufri, in: Hans-Ulrich Wehler (Hrsg.), Klassen in der europischen Sozialgeschichte, 5
Gttingen 1979, S. 1 37- 1 65. hier: S . 138.
2 Andreas Grieinger, Das symbolische Kapital der Ehre. Streikbewegungen und kollektives
Bewutsein deutscher Handwerksgesellen im 1 8 . Jahrhundert, Frankfurt 1 98 1 , S. 255
285.

140
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

halten; mit erheblichen lnderspezifischen U nterschieden z.T. bis ber die


Mitte des 1 9 . Jahrhunderts hinaus. Bezeichnenderweise handelte es sich
dabei um vertikal verlaufende Kontrollstrukturen, innerhalb derer die un
selbstndigen Gesellen und Lehrlinge der Aufsicht des Meisters unterla
gen. Auch in einer Zeit zunehmender Liberalisierung des Gewerberechts
blieben den M eistern und ihren Znften vielfltige Mglichkeiten, das
Verhalten ihres Personals zu reglementieren: im Kndigungsrecht, bei der
Aufrechterhaltung von Arbeitsdisziplin und huslicher Ordnung bis hin
zur berwachung des sittsamen Verhaltens im "privaten" Leben.3 D ieser
asymmetrische Eingriff des Staates in stndische Strukturen legte den ab
hngigen Gesellen eine besondere Last auf, schuf fr eine bergangszeit
einen berschu sich ergnzender privater und staatlicher Kontrolle, der
die Formierung der frhen Arbeiterbewegung nicht unwesentlich mitge
prgt hat.4 Freilich schob sich der Staat mit seinem Monopolanspruch
auch gegenber der Arbeitgeberseite immer weiter in die Zonen einstiger
stndischer Autonomie hinein, schaffte die handwerkliche Autojuris
diktion ab , stellte die Znfte unter obrigkeitliche Aufsicht und zog poli
tisch sensible Kontrollaufgaben, etwa ber die wandernden Handwerksge
sellen, schon frh an sich.5 Mit der liberalen Gewerbeordnung des Nord
deutschen Bundes von 1 869 erreichte der Proze der Dekorporierung so
zialer Kontrolle im Handwerk schlielich seinen vorlufigen Abschlu.
Im vormodernen Bergbau hnelte die Verknpfung zwischen Beruf, so
zialem Status und sozialer Kontrolle den Verhltnissen im alten
Handwerk insofern, als auch hier Berufszugehrigkeit zugleich stndische
Vergemeinschaftung und Unterwerfung unter einen partikularen
Regelkanon mit eigenen Sanktionsmitteln bedeutete. Anders als im
Handwerk trat hier jedoch weniger die Gemeinschaft der Berufsgenossen
als (teil-)autonome Kontrollinstanz auf, sondern die staatliche
Bergbehrde, die ber das standesgeme Verhalten der Bergleute wachte
und Abweichungen ahndete. Ein fast beamtenhnlicher Dualismus von
"Privilegierung und Disziplinierung" stellte die Bergleute in ein

3 Friedrich Lenger, Sozialgeschichte der deutschen Handwerker seit 1 800. Frankfurt 1 988;
Harald Steindl, Die Einfhrung der Gewerbefreiheit, in: Handbuch der Quellen und
Literatur der neueren europischen Privatrechtsgeschichte. Bd. 3: Das 19. Jahrhundert,
Mnchen 1986. S. 3527-3628.
4 Jrgen Kocka, Lohnarbeit u. Klassenbildung. Arbeiter und Arbeiterbewegung in Deutsch
land 1 800- 1 875. Bonn 1 983, S. 96- 1 10.
5 Barbara Vogel, Allgemeine Gewerbefreiheit. Die Reformpolitik des preuischen Staats
kanzlers Hardenberg ( 1 8 1 0-1 820), Gttingen 1 983; Harald Steindl, Entfesselung der Ar
beitskraft, in: Ders. (Hrsg.), Wege zur Arbeitsrechtsgeschichte, Frankfurt 1 984, S. 29
1 35; Klaus Bade, A ltes Handwerk, Wanderzwang und Gute Policey: Gesellenwanderung
zwischen Zunftkonomie und Gewerbereform, in: VSWG 69 ( 1 982), S. 1 -37.

141
Ralph Jessen p

besonderes Gewaltverhltnis zum Staat. Bis in die Anfnge der 0


industriellen Revolution um die M itte des 1 9. Jahrhunderts blieb diese [
stndische Formierung unter staatlicher Kontrolle erhalten; mit E
weitreichenden Folgen fr die betroffenen Bergleute. Nicht nur das u
innerbetriebliche, sondern auch das "private" Verhalten der Knappen rr
unterlag einer besonderen Disziplinargewalt, die ihnen beispielsweise tf
gebot, sich " sittsam ruhig und friedlich, ohne Schelten, Schmhen, Z1
Fluchen, Gotteslstern, Balgen und Schlagen" zu betragen. 6 Bis 1 849 b
unterstanden die Bergleute einer " Sondergerichtsbarkeit " , die Verste ri
gegen diesen Regelkanon aburteilte und dem partikularen Recht b
ebensolche Sanktionsinstanzen an die Seite stellte. 1 Doch auch hier - wie 0
beim Handwerk - ging der Durchbruch zur industriegesellschaftlichen f(
Expansion mit der Zerstrung stndischen Rechts und sozialer Kontrolle ai
einher. Das " Freizgigkeitsgesetz" von 1 860 stellte die Bergleute
rechtlich den freien Arbeitern gleich. Es nahm ihnen ihre Privilegien - die al
relative Sicherheit des Arbeitsplatzes zum Beispiel - , gab ihnen aber auch
mehr Freiheit und Unabhngigkeit. F
Auch auf dem Land lt sich bis in die 70er Jahren des 1 9. Jahrhun
derts eine schrittweise Strkung des staatlichen Kontrollapparates gegen
ber nichtstaatlichen Herrschaftstrgern beobachten. Besonders krasse
Formen hatte die Verbindung wirtschaftlicher Interessen, politischen Ein
flusses und traditioneller Herrschaftsrechte bekanntlich in der preuischen
Gutsherrschaft angenommen. Das Rittergut war nicht nur ein groer
landwirtschaftlicher Betrieb, sondern an ihm klebten weitreichende auer Ili
konomische Herrschaftsrechte. Allein durch den Eigentumstitel war der te
Rittergutbesitzer Polizei- und Gerichtsherr ber seine Hintersassen. 1 837 a1
unterstand rund ein Drittel aller preuischen Untertanen der Gebiete \\
rechts des Rheins dieser Patrimonialjustiz und -polizei.8 Als Rittergutsbe te
sitzer konnte ein " Privatmann" bei einer Vielzahl geringer Polizeiber D
tretungen bis zu zwei Wochen Gefngnis, fnf Taler Strafe und mige
krperliche Zchtigung (bis zu 20 Peitschenhiebe) verhngen, ohne ein 9

6 So ein Reglement von 1 767, zitiert nach Klaus Tenfelde, Sozialgeschichte der 1(
Bergarbeiterschaft an der Ruhr im 19. Jahrhundert, Bonn 1 977, S . 90. Dort auch II
ausfhrlich zum vormodernen Bergrecht unter dem Direktionsprinzip. Ebd . , S. 87- 1 06.
7 Ebd . , S. 87 f; Jrgen Kocka. Arbeitsverhltnisse und Arbeiterexistenzen. Grundlagen der
Klassenbildung im 1 9. Jahrhundert, Bonn 1 990, S. 393-4 1 2 ; Helmuth Trischler, Steiger
im deutschen Bergbau. Zur Sozialgeschichte der technischen Angestellten 1 8 15-1945,
Mnchen 1 988, S. 32-36. 12
8 Reinhard Koselleck, Preuen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht,
Verwaltung und soziale Bewegung von 1 791 bis 1 848, Stuttgart 1 987 (zuerst 1 %7) , S .
674.

142
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

ordentliches Gericht oder eme staatliche Polizeibehrde einzuschalten. 9


Die 1 8 1 2 gegrndete Gendarmerie sollte eigentlich eine Bresche in dieses
Bollwerk junkerlicher Herrschaftsprivilegien schlagen, indem sie der
lndlichen Bevlkerung als staatliche Berufspolizei gegenbertrat. Die
meist adligen M ediatherren verstanden es jedoch, ihre Interessen zu ver
teidigen und der Gendarmerie eine eher marginale Position im Landkreis
zuzuweisen, so da ihre Machtstellung im wesentlichen unangefochten
blieb. Erst die Revolution von 1 848 zog einen Schlustrich unter die Ge
richtsbarkeit des Landadels, 1 0 und es dauerte noch einmal fast 25 Jahre,
bis auch die Polizeikompetenzen der Gutsbesitzerklasse durch die Kreis
ordnung von 1 872 auf staatliche Amtsvorsteher bertragen wurden. Die
rechtliche Verquickung von Grundbesitz und Polizeigewalt war damit
aufgehoben, auch wenn in der Praxis nicht selten dieselben Gutsbesitzer
als ehrenamtliche staatliche Amtsvorsteher walteten, die bisher die Polizei
als Teil ihres traditionellen Herrenrechts wahrgenommen hatten. 1 1
Whrend sich das Vordringen des staatlichen Kontrollanspruchs im
Falle der Gutsherrschaft zumindest in Umrissen an den Daten der Gesetz
gebung ablesen lt, fehlen vergleichbare Indikatoren, wenn es um die
Entwicklung der Praxis informeller sozialer Kontrolle auf dem Lande
geht. In der vorindustriellen Zeit, die in der lndlichen Gesellschaft weit
ins 1 9. Jahrhundert hineinreichte, haben zweifellos informelle Kontroll
mechanismen und Sanktionsformen bei der Ahndung delinquenten Ver
haltens eine erhebliche Rolle gespielt. Die Anzeigebereitschaft war wohl
nicht sehr gro, vor allem nicht bei den vielfltigen kleinen Gewaltdelik
ten des Alltags. Ehe man den zeitraubenden und teuren Gang vor Gericht
antrat, versuchten nicht wenige, eine Gesetzesverletzung auf eigene
Weise zu regeln. 12 Das konnten gtliche Einigungen zwischen den Par
teien sein, oder Rgebruche nach Art der " Katzenmusik" , mit denen das
Dorf Verste gegen seinen informellen Kodex ahndete. In der ber

9 Alf Ldtke, "Gemeinwohl " , Polizei und "Festungspraxis". Staatliche Gewaltsamkeit und
innere Verwaltung in Preuen, 1 8 15- 1 850, Gttingen 1 982, S. 1 96-227. Hans-Ulrich
Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 2, Mnchen 19892 S. 1 58: Koselleck.
Preuen, S. 460 f.
10 Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 2, S. 776.
1 1 Kurt
G . A . Jeserich u.a. (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 3: Das Deutsche
Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984. S. 692-697; vgl. auch Gerd Heinrich
u . a. (Hrsg.), Verwaltungsgeschichte Ostdeutschlands 1 8 1 5- 1 945 . Organisation - Aufgaben
- Leistungen der Verwaltung, Stuttgart 1993, S . 1 83-186 und Francis L. Carsten, Ge
schichte der preuischen Junker, Frankfurt 1988, S. 1 24- 1 26 .
1 2 V gl. Peter Wettmann-Jungblut, "Stelen inn rechter Hungersnodt" . Diebstahl, Eigentums
schutz und strafrechtliche Kontrolle im vorindustriellen Baden 1 600- 1 850, in: Richard van
Dlmen (Hrsg.), Verbrechen, Strafen und soziale Kontrolle. Studien zur historischen
Kulturforschung III. Frankfurt 1990. S . 1 33-1 77. hier: S . 1 65 f.

1 43
Ralph Jessen

gangskrise zur Industrialisierung finden sich aber auch drastische Bei


spiele brutaler Selbstjustiz gegenber Eigentumsvergehen, die erkennen
lassen, wie fern und schwach der Staat mit seinem Kontrollapparat war,
und eine Ahnung vom Ausma und der Hrte sozialer Kontrolle in der
kleinrumigen und immobilen, durch intensive Kommunikation, langjh
rige Bekanntschaft und schroffe Hierarchien strukturierten lndlichen
Gesellschaft vermitteln. Nur selten freilich eskalierte Selbstjustiz zu J
Exzessen, wie sie fr das Jahr 1 847 aus dem Kreis M inden berichtet wer
den: Dort prgelten fnfzig Bauern zwei Mnner zu Tode, die sie des
Diebstahls verdchtigten. 1 3 Der Rckgang solcher Formen auerstaat
licher sozialer Kontrolle lt sich nur schwer nachzeichnen; ein Indikator
knnte - bei bestimmten Delikten und bei sorgfltiger Abwgung der Um
stnde - der Anstieg der offiziell registrierten Kriminalitt sein, der die
zunehmende Akzeptanz gerichtsfrmiger Verfahren aber auch die grere
Durchsetzungsfhigkeit des staatlichen Sanktionsanspruchs spiegelt.14
Freilich deckten sich die Legitimittsvorstellungen groer Teile der
Bevlkerung nicht in allen Fllen mit den Unrechtsbegriffen der staat
lichen Gesetzgebung. Gerade im Vormrz - Jahren der Not und tiefer
struktureller Umbrche auf dem Weg zur brgerlichen Eigentmergesell
schaft - war es nicht ungewhnlich, da Obrigkeit und Untertanen ganz
gegenstzliche Vorstellungen ber " Recht" und " Gerechtigkeit" ent
wickelten. Die "moralische konomie" der Unterschichten sah im Holz
diebstahl, der Plnderung von Getreidevorrten oder auch dem Schmug
gel nicht nur Selbsthilfe in groer Not, sondern auch legitime Schritte zur
Wiederherstellung verletzter Gerechtigkeit. Eskalierte der Unmut zum of
fenen kollektiven Protest, nahm er mitunter Formen einer rituell in
szenierten Bestrafung der pflichtvergessenen Obrigkeit oder provozieren
den Reichtums an. Wenn die schlesischen Weber bei ihrem Aufstand im
Jahre 1 844 U rkunden und Kaufmannsbcher vernichteten und Haus, Mo
biliar und Inventar des verhaten Unternehmers Zwanziger zerstrten, f
waren dies auch Strafmanahmen, die eine verletzte Gerechtigkeit wie
derherstellen sollten. 1 s Es gab eine soziale Kontrolle von unten nach oben

13 Josef Mooser, "Furcht bewahrt das Holz " . Holzdiebstahl und sozialer Konflikt in der
lndlichen Gesellschaft 1 800- 1 850 an westflischen Beispielen, in: Heinz Reif (Hrsg.),
Ruber, Volk und Obrigkeit. Studien zur Geschichte der Kriminalitt in Deutschland seit
dem 18. Jahrhundert, Frankfurt 1 984, S. 43-99, hier: 76-77.
14 Ralph Jessen. Gewaltkriminalitt im Ruhrgebiet zwischen brgerlicher Panik und
proletarischer Subkultur ( 1 870- 1 914), in: Dagmar Kift (Hrsg.), Kirmes-Kneipe-Kino.
Arbeiterkultur im Ruhrgebiet zwischen Kommerz und Kontrolle ( 1 850- 1 9 1 4), Paderborn
1992, S. 226-255.
15 Vgl. Arno Herzig, Unterschichtenprotest in Deutschland 1 790- 1 870, Gttingen 1 988, S .
47-77; Heinrich Volkmann/Jrgen Bergmann (Hrsg.), Sozialer Protest. Studien zu

144
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

- oder zumindest verzweifelte Versuche dazu, die meist im Feuer des


rasch mobilisierten Militrs endeten. Denn als der Protest in den Elends
jahren des Vormrz und in der 48er Revolution noch einmal einen Hhe
punkt erreichte, verstand ihn die Obrigkeit als Aufruhr, nicht als Einfor
derung berkommener Gerechtigkeit. " In den 1 790er Jahren hatten die
Aktionen der U nterschichten vielfach noch zu einer Duldung der ta.xation
populaire durch den Staat gefhrt, bisweilen sogar zu einer aktiven Un
tersttzung. Im Vormrz dagegen galt sie, von wenigen Ausnahmen
abgesehen, als kriminell. " 1 6 Die Zeiten, zu denen sich der Staat durch
gewaltttige Proteste an seine Wohlfahrtspflichten erinnern lie, waren
vorbei.
Die Brgerwehren, die in der Revolution von 1 848 einen letzten kurzen
Hhepunkt erlebten und dann von der historischen Bildflche verschwan
den, sollen hier als letztes Beispiel fr die Bedeutungseinbue nichtstaat
licher Formen sozialer Kontrolle im 1 9. Jahrhundert angefhrt werden.
Dramatisch spitzte sich dieser Umschlag in der preuischen Hauptstadt
Berlin zu. Hier hatte das M ilitr im Mrz 1 848 an Stelle der berforder
ten Polizei versucht, der Massendemonstrationen mit brutaler Gewalt
Herr zu werden und damit der Revolutionsdynamik einen entscheidenden
Schub verliehen. Um die Situation zu retten, billigte der preuische Knig
die Einrichtung einer kommunalen "Brgerwehr" aus Freiwilligen, die
alle vollziehende Gewalt bernahm. Fr einen kurzen historischen Augen
blick lag die Exekutive in der Hand der Brgerschaft. Schon nach drei
Monaten war ihre Zeit in Berlin vorbei. Besonders in Kreisen des Besitz
brgertums berwog das M itrauen gegen diese Einrichtung, die nicht
nur Ordnungsmacht war, sondern ebenso leicht zum Werkzeug der Revo
lution werden konnte - und in anderen Stdten auch wurde. 17 An ihre
Stelle trat die " Berliner Schutzmannschaft" als erste staatlich finanzierte
und geleitete, das ganze Stadtgebiet erfassende, uniformierte und in straf
fer militrischer Hierarchie organisierte Polizei einer preuischen Gro
stadt. Dieses Datum gilt gemeinhin als die Geburtsstunde der modernen
stdtischen Polizei in Preuen, und tatschlich stieg die Berliner Schutz

traditioneller Resistenz und kollektiver Gewalt in Deutschland vom Vormrz bis zur
Reichsgrndung, Opladen 1 984; Manfred Gailus/Heinrich Volkmann (Hrsg.), Der Kampf
um das tgliche Brot. Nahrungsmangel, Versorgungspolitik und Protest 1770- 1 990.
Opladen 1 994; Detlev Puls (Hrsg.). Wahrnehmungsformen und Protestverhalten. Studien
zur Lage der Unterschichten im 1 8 . und 19. Jahrhundert. Frankfurt 1 979.
1 6 Herzig, Unterschichtenprotest. S. 55.
1 7 Albrecht Funk. Polizei und Rechtsstaat. Die Entwicklung des staatlichen Gewaltmonopols
in Preuen 1 848- 1 9 1 4, Frankfurt 1 986, S. 6 1 -63; Klaus Goebel I Manfred Wichelhaus
(Hrsg.), Aufstand der Brger. Revolution 1 849 im westdeutschen Industriezentrum. Wup
pertal 1 974.

145
Ralph Jessen

mannschaft bald zur Musterpolizei fr das ganze Land auf. Die radikale
Entstaatlichung der Exekutive durch die Brgerwehr blieb Episode - und
wre es sicher auch bei einem glcklicheren Verlauf der Revolution
geblieben. Ironischerweise war sie letztlich nur Auftakt fr eine viel ef
fektivere Verstaatlichung alltglicher sozialer Kontrolle in der Gro
stadt. 1 8
Die Formen auerstaatlicher sozialer Kontrolle, die hier - exempla
risch, nicht erschpfend - in ihrer Niedergangsperiode im bergang zur
industriellen Klassengesellschaft skizziert wurden, verbinden charakte
ristische Merkmale: Es handelte sich blicherweise um Kontrolle ohne
spezialisierte berufliche Agenten, ohne brokratische Organisation, mit
wenig Formalisierung und mit geringer Schriftlichkeit. Diese Formen so
zialer Kontrolle wirkten z. T. in horizontaler Richtung unter sozial
Gleichrangigen - man denke an die Handwerksgesellen oder auch an den
Konformittsdruck in lndlichen Gleichaltrigengruppen. 1 9 fter aber ver
liefen sie vertikal von oben nach unten. Soziale Kontrolle war dann Teil
eines multifunktionalen, undifferenzierten Rollensets , in dem konomi
sche Selbstndigkeit, soziale berlegenheit, politische Macht, Herr
schaftsrechte und - im Idealfall - Wohlfahrtspflichten gegenber den
Herrschaftsunterworfenen zusammengebunden waren: Der znftige
Handwerksmeister und der Gutsbesitzer verkrperten diesen Typus . Die
Geltung dieser Kontrolle und ihr Inhalt waren doppelt begrenzt: Erstens
konnte sie Verbindlichkeit nur fr Standesangehrige bzw. unmittelbar
Herrschaftsunterworfene beanspruchen, zum anderen galt sie i.d.R. nur
fr bestimmte - oft standesspezifische - Typen oder Schweregrade von
Verfehlungen. Fr anderes war die staatliche Gerichtsbarkeit zustndig.
Letztlich gehrten diese Muster sozialer Kontrolle, deren Agoniephase in
die Durchbruchszeit der Industrialisierung fllt, zur vormodernen, stndi
schen Gesellschaft. Damit ist auch schon eine wesentliche Erklrung fr
ihren Bedeutungsverlust benannt. Unter dem doppelten Druck tiefgreifen
den konomischen und politischen Wandels in Richtung einer kapitalisti
schen Industriegesellschaft und des brokratischen Rechts- und An
staltsstaats wurden Elemente des Stndischen marginalisiert. Die Einfh
rung der Gewerbefreiheit, die Reform der Kreisverwaltung , die Grn
dung von Gendarmerie und Schutzmannschaft - auch wenn es nicht immer
intendiert war, trugen all diese Schritte zur Liberalisierung der Wirtschaft

18 Vgl. Funk, Polizei und Rechtsstaat, S. 205 ff; Frank J. Thomason, The Prussian Police
State in Berlin 1848- 1 87 1 , (Diss. Ms.) Baltimore, Maryland 1978.
19 Vgl. Michael Mitterauer, Sozialgeschichte der Jugend, Frankfurt 1986, S. 1 64-192.

1 46
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

und zur Brokratisierung des Staates dazu bei, auerstaatliche Fonnen


sozialer Kontrolle auszutrocknen.
Umgekehrt expandierte die Staatsgewalt. Wenn man sich der ber
sichtlichkeit halber auf das preuische Beispiel und auf die Polizei als
Schlsselinstitution des staatlichen Gewaltmonopols konzentriert, lassen
sich von der nachnapoleonischen Refonnphase ber die 48er Revolution
bis in die Hochindustrialisierungsperiode im Kaiserreich fnf langfristige
Vernderungen beobachten, deren Entwicklungstempo im Laufe des Jahr
hunderts immer mehr wuchs und die alle auf eine Strkung staatlicher So
zialkontrolle zuliefen.20
Erstens nahm der Einflu des Staates auf die Polizei zu. Am Beginn
des 1 9 . Jahrhunderts konnte man von einer staatlichen Polizei kaum spre
chen. Soweit berhaupt besondere Exekutivbeamte polizeilichen Zwecken
dienten, handelte es sich um kommunale Angestellte, auf deren Auswahl
und Ttigkeit der Minister im fernen Berlin kaum Einflu hatte. Mit der
Grndung der Gendarmerie im Jahre 1 8 1 2 sollte sich dies ndern. Erst
mals war der preuische Staat mit einheitlich uniformierten und bewaff
neten, einer zentralisierten Verwaltung unterstehenden Polizeikrften in
groen Teilen des Landes vertreten. Da die Ttigkeit der Gendarmerie
auf die Landkreise beschrnkt blieb und die groen Stdte aussparte,
spielte in einem kaum urbanisierten Agrarstaat zunchst keine Rolle. Mit
dem anrollenden Industrialisierungs- und Urbanisierungsproze verscho
ben sich freilich die Gewichte. Immer mehr gerieten nun die potentiellen
Unruheherde in den rasch wachsenden Verwaltungs- und Industriestdten
in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Folgerichtig bertrug die Grn
dung der Berliner Schutzmannschaft in der 48er Revolution das Gen
darmeriemodell auf die Stadt und etablierte erstmals eine staatliche
Polizei im urbanen Kontext. In den folgenden Jahrzehnten stockte freilich
die Ausbreitung dieses neuen Standards und kam ber die Einbeziehung
einiger Provinzhauptsstdte nicht hinaus. Bis zum Beginn des 1 9 .
Jahrhunderts blieb die Polizei i n den meisten Stdten unter kommunaler
Regie; erst 1 909 gelang die Verstaatlichung der Polizei in einigen
wichtigen Industriestdten des Ruhrgebiets. Insgesamt nahm der Einflu
des Staates auf die Polizei dennoch zu; zwar langsam und unstetig, aber
letztlich erfolgreich.

20 Vgl.Ralph Jessen, Polizei im Industrierevier. Modernisierung und Herrschaftspraxis im


westflischen Ruhrgebiet 1 848- 1914, Gttingen 199 1 ; Elaine G. Spencer, Police and the
social order in German cities. Tue Dsseldorf District, 1 848- 1 9 14, DeKalb 1992; Herbert
Reinke, (Hrsg.), " . . . nur fr die Sicherheit da"? Zur Geschichte der Polizei im 19. und 20.
Jahrhundert, Frankfurt 1993; Alf Ldtke, (Hrsg.), "Sicherheit" und "Wohlfahrt". Polizei,
Gesellschaft und Herrschaft im 1 9 . und 20. Jahrhundert, Frankfurt 1992.

1 47
Ralph Jessen

Zweitens wuchs die Polizei erheblich. 1 820 gab es in Preuen 1 336


Gendannen und eine unbekannte Zahl stdtischer Polizeidiener. Auf
1 00.000 Einwohner kamen in diesem Jahr 1 3 Gendarmen. Nicht zuletzt
dieser klglichen Polizeiausstattung war es zu verdanken, da in der er
sten Hlfte des 1 9. J ahrhunderts das M ilitr nicht nur bei Unruhen und
Protesten eingriff, sondern in vielen Stdten routinemige ber
wachungsaufgaben wahrnahm.2 1 1 848, am Vorabend der Revolution, war
die Gendanneriedichte auf einen Wert von 8 M ann pro 1 00.000 Einwoh
ner gefallen.22 In den Stdten sah es zur M itte des Jahrhunderts nicht bes
ser aus. In Berlin berwachten bis zur Revolution ganze 5 1 Polizeidiener
je 1 00.000 Einwohner, und in Orten wie Mnster, Essen oder Elberfeld
lagen die entsprechenden Werte bei 25 , 32 und 30. Ein erster Impuls zur
Verbesserung dieser desolaten Situation ging von der Grndung staat
licher Schutzmannschaften in den Haupt- und Residenzstdten aus. Die
Berliner Polizeidichte schnellte im Sommer 1 848 auf einen Wert von 305
in die Hhe, und auch die Schutzmannschaften in den Provinzorten wie
sen in den nchsten J ahrzehnten deutlich berdurchschnittliche Dichtezif
fern auf. Bei den kommunalen Polizeiverwaltungen kam der Polizeiaus
bau dagegen_nur .zgernd in Gang, bis als zweiter Impuls die zugespitzten
sozialen und politischen Konflikte in den Industriestdten den Anla fr
eine koordinierte staatliche Polizeipolitik boten, die den Stdten die sy
stematische Strkung ihrer S icherheitskrfte aufgab. Seit Beginn der 90er
Jahre lt sich ein kontinuierliches Polizeiwachstum beobachten. Kurz
vor Beginn des 1 . Weltkrieges war schlielich mit rd. 40 000 preuischen
Polizisten in Stadt und Land eine durchschnittliche Dichte von 1 00 zu
1 00.000 erreicht. 23
Drittens ging der quantitative Zuwachs der Polizei, vor allem im letzten
Drittel des 1 9. J ahrhunderts, erstmals mit der dauernden Anwesenheit
staatlicher Kontrollinstanzen in der ffentlichkeit einher. Die alte stdti
sche Polizei verhielt sich berwiegend reaktiv und trat nur bei Anforde
rung oder auf besonderen Auftrag in Aktion. Die Grostadtpolizei in der
zweiten Hlfte des 1 9 . Jahrhunderts bernahm dagegen das proaktive
Handlungsmodell der Gendarmerie, deren Hauptbeschftigung seit jeher
die ununterbrochene Patrouillenttigkeit war. Man wartete nicht mehr
passiv ab, bis Gesetzesverletzungen gemeldet wurden, sondern war dau
ernd prsent - als Demonstration staatlicher Macht, als aktiver Beobach
21 Ldtke. "Gemeinwohl " , Polizei und "Festungspraxis " , S. 238-282.

22 Vgl. Jessen, Polizei im Industrierevier, S. 29. Zur Gendarmeriedichte anderer deutscher

Staaten um 1 848 siehe H .-J. Rupieper, Die Polizei und die Fahndungen anllich der deut
schen Revolution von 1 848/49, in: VSWG, 64 ( 1 977), S. 328-355 .
23 Jessen, Polizei im Industrierevier, S. 353-359.

1 48
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

ter, als jederzeit bereite Eingriffs- und Kontrollinstanz. Wie fremd der
Bevlkerung diese proaktiv-prventive Gegenwart der Polizei anfnglich
war, spiegelt sich in der uerung eines kritischen Beobachters der Ber
liner Reform von 1 848, der damals notierte: " Abends Volksgruppen unter
den Linden; groe Emprung gegen die Konstabler, deren Benehmen
sehr roh und gewaltsam ist; der groe Miggang reizt sie zu solchem
Heihunger nach Ttigkeit, und so machen sie die kleinsten Dinge zu
groen Sachen, die unschuldigsten zu strafbaren. Eine Menge
abscheulicher Geschichten werden erzhlt [ .] und dann das ganze
Konstablerwesen verworfen, als eine scheuliche, unsittliche Einrichtung,
eine wahre Knechtung des Straenverkehrs, eine M igeburt der Unweis
heit des M agistrats . Wirklich tun einem diese zahlreichen Bummler in den
Augen weh. Berlin darf diese Unwrdigkeit nicht dulden. Alles war ohne
diese Kerle ganz ruhig und sicher. "24 Gentzt hat dieser Aufschrei der
Emprung gegen die ungewohnte Anwesenheit des Staates in der
ffentlichkeit freilich nichts; im Gegenteil . Fnfzig Jahre spter hatte sich
die ffentlichkeit an sie gewhnt und nahm den Schutzmann an der Ecke
ebenso hin wie das Netz der Reviere und Patrouillenbezirke, mit dem die
Polizei die Stdte berzog.
Viertens verengten sich langsam die Aufgaben der Polizei auf die Auf
rechterhaltung von " Ruhe, Sicherheit und Ordnung " , wie es schon das
Allgemeine Landrecht von 1 794 gefordert, aber niemals durchgesetzt
hatte.25 Das Ttigkeitsfeld der Polizeibehrde hatten lange Zeit praktisch
alle Aufgaben der kommunalen Verwaltung tangiert : Vom Wegebau ber
die Markt- und Schulaufsicht, von der berwachung der Gewerbe bis zur
Kontrolle der Fremden, von der Regulierung des Verkehrs bis zur Ord
nung des B iervertriebs, von der Lnge der Hutnadeln bis zur Bauplanung,
von der kommunalen Arbeitsbeschaffung bis zur Verbrechensbe
kmpfung. Da diese Allzustndigkeit leicht eine Zersplitterung der Auf
merksamkeit und der Krfte nach sich zog, wurde umso sprbarer, je
komplizierter die Verwaltung der modernen Grostdte wurde und je
drngender Verwaltung und brgerliche ffentlichkeit die U nruhe und
Unsicherheit in den Straen empfanden. Die Klagen der Polizeibeamten,
da sie vor lauter Nebenarbeiten nicht zu ihrer "eigentlichen" Aufgabe
kommen, waren Ende des 1 9 . Jahrhunderts jedenfalls recht zahlreich.
Sptestens ab den 1 890er Jahren lt sich ein Trend zunehmender Ab
schichtung der v ielfltigen Wohlfahrtsfunktionen aus dem Ttigkeitsfeld

24 Tagebucheintragung von Varnhagen von Ense vom 28. Juli 1 848, zitiert nach Funk,
Polizei und Rechtsstaat, S. 63.
25 Allgemeines Landrecht fr die preuischen Staaten von 1 794, Frankfurt 1 970, S . 620.

149
Ralph Jessen

der Polizei beobachten. Neue Behrden und Berufe entstanden, die sich
auf diese Aufgaben spezialisierten, und die Polizei war meist froh, sie los
zu sein. Strker als jemals zuvor konnte sie sich auf die aktive Kontrolle
abweichenden Verhaltens konzentrieren - sei dies auf dem Feld der Ver
brechensbekmpfung oder der alltglichen Sozialdisziplinierung.
Fnftens verbesserte sich die Qualitt der Polizei durch ihre innere B
rokratisierung, durch eine effektivere Organisation und vor allem durch
eine formalisierte Ausbildung der Beamten. Bis fast zum Ende des 1 9 .
Jahrhunderts gab e s f r die meisten Polizeibediensteten keine regulre
Ausbildung, sondern nur ein kurzes training on the job. Der komplizierter
werdende Grostadtdienst, die vernderten Rekrutierungsmuster der Un
terbeamten und zunehmende ffentliche Kritik am harten und unangemes
senen Einschreiten der Polizei lieen vor der Jahrhundertwende eine ge
regelte verschulte Polizeiausbildung immer dringlicher werden. Die
Konturierung des " Polizeiberufs " wurde dadurch ebenso vorangebracht
wie durch die Ausdifferenzierung polizeispezifischer Spezialkenntnisse
etwa im Bereich der Kriminalistik. Insgesamt trug auch dieser qualitative
Wandel dazu bei, da die Erfolgschancen staatlicher polizeilicher Sozial
kontrolle zunahmen.
Aber diese Erfolgsgeschichte hatte ihre Grenzen. Es kann keine Rede
davon sein, da am Ende des Kaiserreichs die Kontrolle und Sanktionie
rung abweichenden Verhaltens allein eine Angelegenheit spezialisierter
staatlicher Agenturen, vor allem der Polizei, war. Nichtstaatliche Formen
sozialer Kontrolle blieben als Relikte lterer Verhltnisse erhalten, ent
standen unter den Bedingungen der urbanen Industriegesellschaft neu und
verknpften sich auf spezifische Weise mit staatlichen Kontrollinstanzen.
Als soziokulturelle Traditionsberhnge sind Herrschaftsverhltnisse,
Kontrollkompetenzen und -praktiken anzusehen, die in der vormodernen
Stndegesellschaft verwurzelt waren und den oben beschriebenen Mustern
entsprachen. Auch wenn sie zum Ende des Kaiserreichs kaum mehr
dominierten, haben sie dem B ild dieser Gesellschaft doch einige auffllig
anachronistische Akzente gegeben. Die spektakulrste, am meisten ver
feinerte und ritualisierte dieser Praktiken war zweifellos das Duell, das
groe Teile des Adels, des Offizierskorps und der akademisch gebildeten
Schichten whrend des ganzen 1 9 . Jahrhunderts als verbindliches Verfah
ren zur Wiederherstellung verletzter Ehre akzeptierten. Als rituelles Ver
fahren der Ehrenrettung spiegelt das Duell die extreme Sensibilitt dieser
gesellschaftlichen Gruppen fr Verletzungen des sozialen Ansehens und
eines gruppenspezifischen Verhaltenskodex ebenso, wie die kontrollie
rende Aufmerksamkeit, mit der die jeweilige Referenzgruppe die Verhal

1 50
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

tenskonformitt ihrer Angehrigen berwachte, um sie - falls sie sich der


Duellforderung entzogen - zum "gesellschaftlichen Tode" zu verurteilen.
Die Duellsitte stand im Zentrum eines streng horizontal und partikular
wirksamen Kontrollmusters, das, indem es nur Mnner "gleichen Stan
des" fr satisfaktionsfhig erklrte, die Gruppe zugleich nach innen inte
grierte wie nach auen abgrenzte.26
In fast diametralem Gegensatz dazu standen die Relikte vormoderner
Herrengewalt, die sich etwa im preuischen Gesinderecht bis 1 9 1 8 ge
halten haben. Hier wirkte soziale Kontrolle ausschlielich vertikal und
unterwarf konomisch Abhngige der auerkonomischen Gewalt ihres
Arbeitgebers . Niederschlag fand dies etwa in den Bestimmungen eines
asymmetrischen Kndigungsrechts , in der bedingungslosen Gehorsams
pflicht des Gesindes und im Zchtigungsrecht der Dienstherrschaft, der
pauschal das " Recht der huslichen Polizei " auch gegenber ihren
Dienstboten zugesprochen wurde.27 Spuren dieses traditionellen Denkens,
das dem Hausherren Gewalt ber die Angehrigen seines Haushalts in ei
nem ganz physischen Sinne gab, finden sich auch im Gewerberecht, das
den Lehrling der " vterlichen Zucht des Lehrherren" unterwarf, wie na
trlich im Familienrecht, das das Zchtigungsrecht des Vaters fest
schrieb.28
Zu den Formen auerstaatlicher sozialer Kontrolle, die im Industriali
sierungsproze neu entstanden, gehrte die betriebliche Herrschaft in der
modernen Fabrik. Fabrikordnungen formulierten z.T. umfangreiche Ver
haltenskataloge, die die Arbeiterschaft zu Pnktlichkeit, Sittsamkeit,
Flei, Sauberkeit, Ordnung, Ehrlichkeit und Nchternheit anhielten.
Diese innerbetrieblichen Gesetze, vom U nternehmer in autokratischer
Machtvollkommenheit erlassen, enthielten auerdem Strafbestimmungen -
Geldstrafen oder Entlassung - und regelten das innerbetriebliche Strafver
fahren. N icht ohne Grund nannten die Arbeiter der " Ravensberger Spin
nerei" in Bielefeld in den 1 860er Jahren ihren Arbeitsplatz das
" Zuchthaus " .29 Auerhalb der frher zunftrechtlich und spter gewerbe
rechtlich geregelten Sphre des traditionellen Handwerks entstand im

26 Vgl. Ute Frevert, Ehrenmnner. Das Duell in der brgerlichen Gesellschaft, Mnchen
1 991 .
27 Vgl. Klaus Tenfelde, Lndliches Gesinde in Preuen. Gesinderecht und Gesindestatistik
1 8 1 0 bis 1 86 1 , in: AfS 19 ( 1 979), S. 1 89-229 und Jens Flemming, Obrigkeitsstaat,
Koalitionsrecht und Landarbeiterschaft. Zur Entwicklung des lndlichen Arbeitsrechts in
Preuen zwischen Vormrz und Reichsgrndung, in: H .-J . Puhle u . H .-U . Wehler (Hg.),
Preuen im Rckblick. Gttingen 1 980, S . 247-272.
28 Reichsgewerbeordnung v. 1 869, 1 27 a; Brgerliches Gesetzbuch, 1 63 1 .

29 Karl Ditt, Industrialisierung, Arbeiterschaft und Arbeiterbewegung in Bielefeld, 1 850


1 9 1 4, Dortmund 1 982, S. 1 1 1 .

151
Ralph Jessen

rechtsfreien Raum der Fabrik ein Herrschafts- und Disziplinierungsver


hltnis eigener Art. Anders als das vergangene Zunfthandwerk konnte es
allerdings die Fabrikarbeiterschaft nicht auf einen allgemein akzeptierten
stndischen Ehrenkodex verpflichten, sondern blieb ein streng einseitiges
Unterordnungsverhltnis, das erst spter durch die Gesetzgebung gemil
dert wurde. Die Reichweite der Fabrikdisziplinierung blieb denn auch auf
den Raum der Fabrik beschrnkt und strahlte nicht in die ganze Lebens
welt der betroffenen Arbeiter aus.30
Je mehr sich in der neuen Industriearbeiterschaft soziale Beziehungen
festigten - unter Arbeitskollegen: im Wohnviertel , in der Kneipe oder in
der Gewerkschaft - desto mehr scheinen sich auch hier informelle Struk
turen sozialer Kontrolle etabliert zu haben, die Verhaltenskonformitt
sicherten und Abweichungen durch Ausschlu und chtung sanktio
nierten. Jenseits der stndischen Ordnung entwickelte das "sozial-mora
lische Milieu" der Industriearbeiterschaft seine eigenen partikularen
Werte von hoher Verbindlichkeit. Der Verpflichtung zur Solidaritt etwa
konnte sich nur entziehen, wer die chtung seiner Arbeitskollegen in
Kauf nahm. Wer zeitgenssische Streikschilderung liest, bekommt schnell
eine Ahnung davon, da Beschimpfungen oder Anspucken noch die mil
desten Sanktionsformen waren, mit denen die Einhaltung der Gruppen
normen erzwungen werden sollte.31 Von seiten der Polizei und Justiz
wurde diese Praxis unnachsichtig verfolgt. Einer der am meisten umstrit
tenen Paragraphen der Gewerbeordnung von 1 869 bedrohte denjenigen
mit Strafe, der "durch Anwendung krperlichen Zwanges , durch Drohun
gen, durch Ehrverletzungen oder durch Verrufserklrung " andere zur
Beteiligung an einem Streik drngen wollte. Ein Gumm iparagraph, der
dezidiert auf die Kriminalisierung milieuspezifischer Formen sozialer
Kontrolle zielte.
Neben diesen informellen Strukturen sozialer Kontrolle in Betrieb und
Wohnviertel herrschte innerhalb der Organisationen der Arbeiterbewe
gung - Gewerkschaften und Parteien - ein eigener Regelkanon. Der
sozialdemokratische Organisationsfetischismus und die Hochachtung der

30 Vgl. Bernd Flohr, Arbeiter nach Ma. Die Disziplinierung der Fabrikarbeiterschaft
whrend der Industrialisierung Deutschlands im Spiegel von Arbeitsordnungen, Frankfurt
1 98 1 ; E. Fhr/D. Stemmrich, "Nach gethaner Arbeit verbleibt im Kreise der Eurigen. "
Brgerliche Wohnrezepte fr Arbeiter zur individuellen und sozialen Formierung im 19.
Jahrhundert, Wuppertal 1 985; Lothar Machtan, Zum Innenleben deutscher Fabriken im
19. Jahrhundert. Die formelle und die informelle Verfassung von Industriebetrieben,
anhand von Beispielen aus dem Bereich der Textil- und Maschinenbauproduktion ( 1 869
1 89 1 ) , in: AfS 2 1 ( 1 98 1 ) , S. 1 79-236.
3 1 Vgl. z.B. die Schilderung bei Georg Werner, Ein Kumpel. Erzhlung aus dem Leben der
Bergarbeiter, Berlin 1930, S. 1 2 1 .

1 52
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

Parteidisziplin, die Ordnungsliebe der Genossen und die metaphorische


Anlehnung an eine militrische Bildersprache sind verschiedentlich be
schrieben und manchmal belchelt worden. Bei Streiks stellten die Ge
werkschaften eigene Ordnungsdienste auf, die freilich von der Polizei
nicht geduldet wurden. Aber auch wenn dieser formelle Ordnungsdienst
behindert wurde, hielten sich Gewerkschaften wie SPD viel darauf zu
gute, da sie weit effektiver als die Polizei bei politischen Versammlun
gen oder in der erhitzten Atmosphre eines Arbeitskampfes fr Ruhe und
Ordnung sorgten. Sicher nicht ohne Grund konnte der Berliner SPD-Vor
sitzende Ernst im Jahre 1 9 1 0 vor der ersten legalen Massendemonstration
gegenber der Stadtverwaltung versichern: "Unsere Bezirksfhrer und
Ordner werden dafr sorgen, da der Verkehr nicht gehemmt wird . U n
sere Genossen sind nach der Richtung so 'gut preuisch' erzogen, da die
Anordnungen bestimmt befolgt werden. [. . . ] Wir sind von der Disziplin
unserer Parteigenossen so fest berzeugt, da wir die Verantwortung ru
hig bernehmen. "32 Dieser Erfolg der Organisationsdisziplin verdankte
sich nicht zuletzt dem Bemhen, den nicht nur politischen, sondern auch
moralischen Ausgrenzungsdruck durch demonstrative Respektabilitt zu
mildern.
Nur vereinzelt waren aufmerksame Polizeioffiziere bereit, die Erfolge
dieser sozialen Kontrolle in den Organisationen der Arbeiterbewegung
anzuerkennen. 33 Ganz berwiegend herrschte die Ansicht, da man ge
genber der Arbeiterbewegung - den " vaterlandslosen Gesellen" und
ihrem "Streikterrorismus " - um keinen Zoll vom staatlichen Ge
waltmonopol abweichen drfe. Weit weniger streng verhielt man sich,
wenn dieses Monopol zugunsten der Unternehmerseite gelockert wurde.
Seit den 60er Jahren bemhten sich im Ruhrgebiet immer wieder einzelne
Unternehmer darum, in ihren Betrieben Polizeibeamte zu stationieren, die
dort bei bernahme der Kosten fr Ordnung und Ruhe sorgen sollten.
Krupp in Essen beschftigte seit 1 875 allein sechs Gendarmen. Der Vor
teil fr die U nternehmer lag auf der Hand: Whrend ihre angestellten
Aufseher nur als Privatpersonen auftreten konnten, agierten die vereidig
ten Polizisten als Vertreter der Staatsgewalt und verliehen den Bestim
mungen der Fabrikordnung weit greren Nachdruck.34 Diese Vermi

32 Zitiert nach: "Als die Deutschen demonstrieren lernten" . Das Kulturmuster friedliche Stra
endemonstration im preuischen Wahlrechtskampf 1 908- 1 9 1 0, hrsg. v. Ludwig-Uhland
Institut fr empirische Kulturwissenschaft der Universitt Tbingen, Tbingen 1 986, S .
46. Vgl. auch Franz-Josef Brggemeier, Leben vor Ort. Ruhrbergleute und Ruhrbergbau
1 889- 1 9 19, Mnchen 1 983, S. 2 1 4 f.
33 Z . B . F. Laufer, Unser Polizeiwesen, Stuttgart o . J . ( 1 904), S . 1 10.
34 Ralph Jessen, Unternehmerherrschaft und staatliches Gewaltmonopol. Httenpolizisten

1 53
Ralph Jessen

schung ffentlicher und privater Interessen tangierte nicht nur das staat
liche Gewaltmonopol , sondern drohte auch die Legitimitt der Polizei ge
genber der Arbeiterbevlkerung zu beeintrchtigen, da diese in den
Ruch der Parteilichkeit kommen mute. Die Sorge vor derartigen Kon
flikten bewog die preuischen Behrden, diese Praxis in den 80er Jahren
einzudmmen. Fr das Verhltnis zwischen privaten und ffentlichen
Formen sozialer Kontrolle in der Industrialisierung ist dieser Fall deshalb
von besonderem Interesse, weil er die Legitimationsschwche der priva
ten Unternehmergewalt illustriert, deren Disziplinierungsbemhungen of
fensichtlich erst dann voll zum Tragen kamen, wenn sie sich staatlicher
Rckendeckung versichert hatten.
Anders als bei den " Htten- und Zechenpolizisten" , die vor allem von
den Unternehmern protegiert wurden, stand bei der Einrichtung der sog.
Zechenschutzwehren das staatliche Interesse an einer effektiven
Streikeindmmung bei gleichzeitigem Verzicht auf innere Militreinstze
Pate. Diese Sonderformationen zur Streikbekmpfung, die in den 90er
Jahren an verschiedenen Orten des Ruhrgebiets ins Leben gerufen wur
den, setzten sich aus den Angestellten und anderen " loyalen" Beschf
tigten der Zechen zusammen. Sie sollten im Falle eines greren Streiks
als Hilfspolizisten vereidigt und bewaffnet werden, um dann das Zechen
gelnde gegen befrchtete bergriffe der Streikenden zu verteidigen. In
dem das unternehmensinterne Aufsichtspersonal hoheitliche Befugnisse
bis zum Waffengebrauch erhielt, kam es zu einer brisanten Vermischung
privater und ffentlicher Kontrollstrukturen, die umsomehr Gewicht er
hielt, als es sich nicht nur - wie bei den o.a. Zechenpolizisten - um we
nige Einzelpersonen handelte. Beim Bergarbeiterstreik von 1 905 verei
digte man auf 1 1 7 Zechen 2562 Mann als Hilfspolizisten und schickte sie
an die Streikfront; die Strke der Zechenschutzwehren bertraf damit die
der ordentlichen Polizeikrfte im Streikeinsatz um fast 500 Mann.35 Als
Vorteil dieser Kooperation rechneten sich die staatlichen Polizeiplaner
aus, durch Rckgriff auf unternehmensinterne Hierarchien und Loyali
ttsverhltnisse. eine leistungsfhige Polizeireserve zu mobilisieren und so
die Einsatzschwelle fr das Militr anzuheben. Letztlich ging diese Rech
nung nicht auf: Die Hilfspolizisten erwiesen sich als nicht besonders ef
fektiv, die Stimmung unter den Streikenden verschlechterte sich verstnd
licherweise, so da Konflikte eher eskalierten, statt da sie gedmpft

und Zechenwehren im Ruhrgebiet ( 1 870- 1 9 1 4). in: Alf Ldtke (Hrsg.), "Sicherheit" und
"Wohlfahrt" . Polizei, Gesellschaft und Herrschaft im 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt
1992, S . 1 65- 1 68 .
35 Jessen, Polizei im Industrierevier, S . 1 43 .

1 54
Private und ffentliche Formen sozialer Kontrolle

wurden, und die Legitimitt der Staatsgewalt litt unter dieser offensicht
lichen Parteinahme der Polizei im Arbeitskampf fast ebenso, als wenn
man das M ilitr aus den Kasernen geholt htte.
Die angefhrten Beispiele illustrieren, da staatliche und nichtstaatliche
Kontrollkapazitten nicht in einem eindeutigen, linearen Verdrngungs
verhltnis standen. Auch wenn die traditionellen Formen an Bedeutung
verloren und die staatliche Polizei eindrucksvoll expandierte, behielten
informelle oder an private Organisationen gebundene Strukturen der Ver
haltenskontrolle ihre B edeutung bzw. profilierten sich neu in vernderten
sozialen M ilieus. Das Verhltnis zwischen privaten und ffentlichen For
men sozialer Kontrolle im Krftedreieck Unternehmer - Arbeiterschaft -
Staat wies freilich - so liee sich bilanzieren - zum Ende des 1 9. Jahrhun
derts ein charakteristisches Ungleichgewicht auf. M it ihrer Koope
rationsbereitschaft gegenber privaten Untefoehmerinteressen setzte _die
Polizei auf konomisch fundierte Herrschaftsstrukturen, die in einer nach
stndischen Staatsbrgergesellschaft kaum mehr als legitime Ordnungs
faktoren gelten konnten. Die Herrengewalt eines Gutsherren mochte zu
Beginn des 1 9. Jahrhunderts von seinen Hintersassen klaglos akzeptiert
worden sein; der Einsatz von Unternehmensangestellten als Hilfspoli
zisten gegen streikende Arbeiter konnte zu Beginn des 20. Jahrhunderts
nur zur Konflikteskalation und Delegitimierung der Staatsgewalt beitra
gen. Whrend die preuische Polizeipolitik in ihrer bornierten
Sozialistenfurcht trotzdem diese Sackgasse beschritt, ignorierte sie auf der
anderen Seite konsequent die informellen Kontroll- und Ord
nungskapazitten, die sich im proletarischen Milieu des Reviers und der
Grostdte und in den Organisationen der Arbeiterbewegung neu gebildet
hatten. Dabei htten gerade hier die grten Chancen fr eine fruchtbare
Verbindung "privater" und "ffentlicher" Kontrolle bestanden, die mehr
auf die Leistungfhigkeit gesellschaftlicher Selbstregulierung und weniger
auf den alles durchdringenden Staat gesetzt htte, ohne dabei die
Schwachen an unkontrollierte private Herrschaft auszuliefern. Ob eine
solche Balance milieuspezifischer Selbstregulierung und ffentlicher
Kontrolle eine realistische Option gewesen wre, ist heute schwer zu ent
scheiden. Die verhrteten politischen und sozialen Fronten der spten
Kaiserreichsgesellschaft haben eine ernsthafte Prfung dieser Mglichkeit
von vornherein ausgeschlossen.

1 55
Thomas Lindenberger, Potsdam k
SC
h
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs" : Die
rr
Konkurrenz von Ordnungskompetenzen auf Berliner Straen
u
vor dem Ersten Weltkrieg
f<
Die Errichtung eines zentralisierten, brokratisch orgarus1erten g
Gewaltmonopols gilt gemeinhin als eine Grundvoraussetzung moderner, ir
"zivilisierter" Staatsbildung. " Monopolisierung" von Herrschaftsgewalt d
im ffentlichen Raum verweist dabei zugleich auf die Ausschaltung von
konkurrierenden Gewalten im intermediren Bereich zwischen Staat und d
Individuen: zum Beispiel der feudalen Herren oder der stdtisch-znftigen c
Krperschaften. Zugleich verbinden sich mit der Verrechtlichung der auf s;
die innere Ordnung gerichteten Staatsexekutive auch Hoffnungen auf eine SI

allmhliche Versittlichung auch der Verhaltensweisen und Anschauungen a

der Untertanen: Es geht im Kontext industriell-kapitalistischer n


Industrialisierung vor allem auch um deren " Zivilisierung " , um die z
Internalisierung utilitaristisch-ordentlicher Verhaltensnormen durch alle tt
Brger, vor allem denen aus der Unterschicht. Deren gerade in der Stra
enffentlichkeit immer wieder zu beobachtende kollektiven Verhaltens F
weisen wurden seit altersher in Begriffen wie " Pbel " , " Mob " , s
"Janhagel" etc. perhorresziert und in Deutschland sptestens seit den Er g
fahrungen der Revolution von 1 848 mit dem politisch-sozialen Umsturz k
konnotiert. Insofern verband sich mit der Aufrechterhaltung alltglicher li
ffentlicher Ordnung im Kaiserreich zugleich die Existenz des Staatswe \!

sens und seiner sozialen Ordnung als solcher. t d


Da die Einfhrung der modernen Polizei bei den Polizierten zunchst s'
auf ausdauernden Widerspruch und " Eigen-Sinn" stie, also keineswegs li
reibungslos vonstatten ging, gehrt mittlerweile zu den gesicherten Er g
kenntnissen auch der neueren deutschen Polizeigeschichte.2 Ein Aspekt i.J
dieses epochalen Wandels soll im folgenden anhand einiger verstreuter
Befunde aus einer umfangreicheren Studie zur Sozialgeschichte der f
fentlichen Ordnung im Wilhelminischen Berlin ausgeleuchtet werden: Die
Koexistenz und Konkurrenz verschiedener Ordnungsvorstellungen und

S. grundlegend im Kontext der deutschen Polizeigeschichte Ldkte, Alf: "Gemeinwohl",

Polizei und "Festungspraxis " . Staatliche Gewaltsamkeit und innere Verwaltung in

Preuen, 1 8 1 5- 1 850, Gttingen 1 982, Funk, Albrecht: Polizei und Rechtsstaat. Die Ent

wicklung des staatlichen Gewaltmonopols in Preuen 1 848- 1 9 1 4, Frankfurt a. M . , New 3


York 1986.

2 S. zuletzt Jessen, Ralph: Polizei im Industrierevier. Modernisierung und Herr


schaftspraxis im westflischen Ruhrgebiet 1 848-1 9 1 4, Gttingen 1 99 1 .

1 56
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des A ufruhrs "

kompetenzen im semiabsolutistischen politischen System des Kai


serreichs, also anhand eines hochindustrialisierten und urbanisierten Bal
lungsraumes, in dem politische und soziale Interessengegenstze zuneh
mend auf der Strae artikuliert und ausgetragen wurden. Diese von mir
unter dem Begriff "Straenpolitik" zusammengefaten Machtkmpfe um
faten sowohl Konflikte um die alltgliche Straennutzung und deren Re
gulierung durch die Polizei als auch die Einbeziehung des Straenraumes
in Arbeitskmpfe bis hin zur demonstrativen Nutzung des Straenraumes
durch die Sozialdemokratie.3
Aus der Sicht von oben ging es in derartigen Auseinandersetzungen um
den zeitlosen Konflikt zwischen "Ordnung" (von oben) und Chaos, Anar
chie, " Unordnung" (von unten) - eine Sichtweise, der sich die Polizeige
schichte nur allzu hufig unreflektiert anschlo und anschliet. Um die
soziale Logik derartiger Konflikte zu erfassen, ist es meines Erachtens
aber notwendig, sie als ein Gegen- und Miteinander alternativer Ord
nungsvorstellungen und Kompetenzen, in der ffentlichkeit Ordnung her
zustellen, zu begreifen, also die Perspektive "von oben" mit der "von un
ten" zu verbinden. Die Anerkennung und Legitimitt des staatlichen Ge
waltmonopols wurde, soweit sich dies den von mir untersuchten ca. 550
Fllen, in denen sich eine Menschenmenge und die Polizei gegenber
standen, entnehmen lt, nicht nur faktisch - durch den der Polizei entge
gengebrachten Ungehorsam bis hin zum Widerstand - infragestellt. Es
kam darberhinaus auch immer wieder zu Situationen, in denen das staat
liche Gewaltmonopol - auf allen Seiten - prinzipiell in Frage gestellt
wurde, indem alternative Ordnungsvorstellungen und Kompetenzen, diese
durchzusetzen, erwogen, diskutiert oder reklamiert wurden. Zu unter
scheiden ist dabei in erster Linie zwischen staatlichen und nicht-staat
lichen Akteuren, die im ffentlichen Raum "Strae" Ordnungsvorstellun
gen realisieren wollen, ohne da unter " nicht-staatlich" immer "privat"
im Sinne von "privatwirtschaftlich" zu verstehen ist.

3 S. Lindenberger,Thomas: Straenpolitik. Zur Sozialgeschichte der ffentlichen Ordnung


in Berlin, 1 900- 1 9 1 4, Bonn 1 995 (i. Dr.}, vgl. eine Zusammenfassung der Ergebnisse in
ders . : Politique de la rue et action de classe a Berlin avant la Premiere Guerre Mondiale,
in: Geneses, Nr. 12, Mai 1 993, S. 47-68.

1 57
Thomas Lindenberger

/. Ansammlungen Arbeitssuchender als Problem der ffentliche


Ordnung

Im Arbeitsalltag der Berliner Schutzmannschaft tauchte seit den l 890er


Jahren immer wieder ein hartnckiges Problem ffentlicher Ordnung auf,
dessen interne Diskussion durch beteiligte Polizeioffiziere interessante
Einblicke in deren Vorstellungen von der Monopolstellung staatlicher
Ordnungsfunktionen gewhrt. Auf Straen Berlins, der grten industri
ellen Agglomeration Deutschlands , sammelten sich vor allem zu Krisen
zeiten tagtglich an bestimmten Stellen hunderte bis tausende von
Arbeitssuchenden und warteten. An ber zwanzig Pltzen wurde am
Nachmittag regelmig der Stellenanzeigenteil groer Tageszeitungen
umsonst verteilt. Die Klagen und Beschwerden der Anwohner und Ge
schftsleute an diesen Pltzen ber die von diesen Arbeitssuchenden aus
gehenden Belstigungen und Verunreinigungen beschftigten schon seit
Jahren die rtlichen Polizeireviere. In der Regel pldierten die rtlichen
Polizeioffiziere gegenber ihren Vorgesetzten fr die restlose Abschaf
fung dieser Verteilungsstellen , deren berwachung und Sicherung sie als
eine durch ihren ffentlichen Auftrag nicht hinreichend gedeckte Dienst
leistung fr die Privatinteressen eines Zeitungsverlegers betrachteten. Die
Zeitungsverlage sollten doch die Verteilung geflligst auf einem Privat
gelnde vornehmen und dort selbst fr Ordnung sorgen. Der M inister des
Innern dachte anders darber: Er ging von einem ffentl ichen Interesse an
auf diese Weise ermglichter Arbeitsvermittlung aus , die Polizei hatte die
Verteilung des " Arbeitmarktes " so gut es eben ging in ordentliche Bahnen
zu lenken.4
Dieser Ruf nach einer durch den privaten Verursacher zu gewhrlei
stenden ffentlichen Ordnung konnte sich auf Erfahrungen mit einer hn
lich gelagerten Problematik sttzen: Die Situation vor den Bros von Ar
beitsnachweisen, die ebenfalls privat betrieben wurden. Anhand der
polizeiinternen Vorgnge um Mistnde in deren Umgebung lassen sich
Umrisse einer von den Exekutiv-Beamten befrworteten Privatisierung
des Ordnungs-Problems erkennen, die auch Anleihen beim innenpoliti
schen Gegner nicht scheute.
Normalerweise hatten die Betreiber derartiger Bros selbst fr Ord
nung zu sorgen. Im Fall des Arbeitsnachweis des " Verbandes der Berli
ner Metallindustriellen" in der Gartenstrae hingegen war wegen groen
Andrangs die stndige Gegenwart eines Postens erforderlich. Trotzdem
5

4 S. Vorgnge in Brandenburgisches Landeshauptarchiv, Rep . 30, Berlin C 6


(Polizeiprsidium Berlin) (i. f. zit. BLHA), Tit. 1 33 , Nr. 1 87 1 4 , passim. 7

158
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs "

beschwerten sich benachbarte Hauseigentmer und Anwohner im August


1909 beim Polizeiprsidium ber die im Hausflur Wartenden und die von
dies en ausgehenden Verunreinigungen und Belstigungen. Das hierzu be
richtende Polizeirevier besttigte diese Beschwerden. Bis zu 1 . 300 Perso
nen pro Tag wrden sich in die Bewerberliste eintragen lassen, so da
gelegentlich 400 Personen gleichzeitig unmittelbar an der Tr zum Ar
beitsnachweis warten mten, da dessen Wartesaal viel zu klein sei . Die
Wartenden auf den zum Grundstck dazugehrenden Hof aufzustellen, sei
dem Arbeitsnachweis vom Vermieter untersagt worden. " Der Privatun
ternehmer " , schrieb der seinem Vorgesetzten berichtende Revierleutnant,
"wlzt mit anderen Worten so den schwierigsten Teil der Arbeit, das
Bewachen der ungezgelten Menge auf die ffentliche Strae, die Polizei
p. p. ab . " Eigentlich mte der Leiter des Arbeitsnachweises "im Inter
esse der ffentlichen Ruhe, Bequemlichkeit und Ordnung " verpflichtet
werden, den ganzen Betrieb in seine Rume zu verlegen. 5
Ein mit dem Vorgang befater Polizeihauptmann gab daraufhin einen
Hinweis auf alternative Lsungsmglichkeiten: Der Arbeitsnachweis des
Metallarbeiterverbandes htte entsprechende Vorkehrungen getroffen, die
Mistnde durch Ansammlungen Arbeitssuchender verhindern wrden. 6
Neugierig geworden erkundigte sich der Bearbeiter im Polizei-Prsidium
beim entsprechenden Polizeirevier, in dessen Bereich sich der gewerk
schaftliche Arbeitsnachweis befand , "welche Vorkehrungen [ . ] der . .

Metallarbeiterverband getroffen" habe. Dieser sozialdemokratische Ver


band benutze den Hof und die Durchgnge des eigenen Grundstckes in
der Charitestrae zur Unterbringung derer, die nicht drinnen warten
knnten, lautete die Antwort.
" Die Ordnung innerhalb des Hauses als auch vor demselben wird durch Ordner
des Verbandes aufrecht erhalten. so da das Revier mit einer dort von 10 Uhr
vormittags bis gegen 12 Uhr vorm. stehenden Patrouille auskommt. Durch An
schlag in den Rumen ist den Mitgliedern ausdrcklich das Stehen auf der
Strae verboten. Derartige U nzutrglichkeiten wie vor dem Nachweis in der
Gartenstrae knnen hier nicht entstehen, da der Verband streng auf Auf
rechterhaltung der Ordnung hlt, um ein polizeiliches Einschreiten zu vermei
den. Hinzu kommt noch, da im Gewerkschaftshause sowohl als auch in der
Nhe desselben grere sozialdemokratische Kneipen sich befinden, die eine
groe A nzahl Stellung suchender Genossen aufzunehmen imstande sind. 7

Daraufhin schrieb das Polizei-Prsidium einen ziemlich energischen


Brief " an den Vorsitzenden des Verbandes der Berliner Metallindustrie!

5 1 1 . Polizei-Revier (i. f. PR) an die Abteilung llb (Straenordnung) des Polizei-Prsidiums


(i. f. PP) v. 28. 8. 1 909, ebd . , BI. 1 25-127.
6 XII. Hauptmannschaft an Aht. Ilh PP v. 1 6 . 9. 1909, ebd . , BI. 127v- 1 29.
7 Bericht des 5. PR an Aht. llh PP v. 24. 9. 1 909, ebd. , B I . 129. 1 29v.

1 59
Thomas Lindenberger

ler, Herrn Kommerzienrat von Borsig " , in dem dieser ohne Wenn und
Aber zur Beseitigung der M istnde aufgefordert wurde, und der mit den
Worten schlo:
"Indem ich noch Bezug nehme auf den vom hiesigen Metall-Arbeiter-Verbande
im Hause Charitestrae eingerichteten Arbeitsnachweis, dessen Geschfte ohne
Inanspruchnahme der ffentlichen Strae und unter Verwendung von Personen,
die zur Aufrechterhaltung der Ordnung ttig sind, abgewickelt werden, sehe ich
einer geflligen Erklrung b innen 2 Wochen entgegen. "8

Es dauerte noch ein ganzes Jahr, bis die nun einsetzenden und zunchst
fruchtlosen Verhandlungen das gewnschte Ergebnis zeitigten. 9
Auffallend an dieser kleinen Geschichte ist weniger, da der Sozialde
mokratie ein derartig "ordentlicher" Habitus bescheinigt wurde - das war
allgemein bekannt und machte ja in den Augen der Obrigkeit gerade die
Gefhrlichkeit dieser B ewegung aus . Ungewhnlich erscheint angesichts
der in Preuen herrschenden Verhltnisse die Selbstverstndlichkeit, mit
der die Pragmatiker im Polizeiapparat die von Sozialdemokraten organi
sierte Ordnung Unternehmern als Vorbild andienen konnten.

II. "Selbsthlfe der Arbeitschaft ": Die "Arbeiterpolizei "

Diese Ordnungskompetenz der Sozialdemokratie wurde aber vor allem


bei von ihr organisierten massenhaften Nutzungen der Strae zum Gegen
stand interner polizeilicher B eratungen. In der archivalischen berliefe
rung des Berliner Polizeiprsidiums befindet sich eine mit " Arbeiter
polizei" berschriebene Akte, aus der ich nun zwei Vorgnge schildern
will.
Im Herbst 1905 kam es in der Berliner Elektroindustrie zu einem
groen Arbeitskampf, in dessen Verlauf die beiden Grokonzerne AEG
und Siemens ca. 40.000 Arbeiter und Arbeiterinnen aussperrten, weil sie
die Lohnforderungen einer kleinen, vom sozialdemokratischen Deutschen
M etallarbeiterverband vertretenen Arbeitergruppe nicht gewhren woll
ten. De facto handelte es sich um eine Machtprobe zwischen Grounter
nehmen und der grten deutschen Industriegewerkschaft. IO Ein solcher

8 PP an den Vorsitzenden des Verbandes der Berliner Metallindustrieller v. 6. 10. 1 909,


ebd. , BI. 1 32- 134
9 S. ebd BI. 1 4 lv.- Auch fr die neuen Arbeitsmter der Weimarer Republik, die neben
diese Form der Arbeitsvermittlung traten, blieben Ansammlungen tausender
Arbeitssuchender auf der Strae als Ordnungsprobleme ersten Ranges charakteristisch;
vgl. Crew, David: Gewalt auf dem Amt, in: Lindenberger, Thomas/Ldtke Alf (Hrsg):
Physische Gewalt. Studien zur Geschichte der Neuzeit, Frankfurt a. M. 1 995 (i. Dr.).
1 0 S . Costas, Ilse: Auswirkungen der Konzentration des Kapitals auf die Arbeiterklasse in
Deutschland ( 1 880- 1 9 1 4), Frankfurt a. M New York 1 98 1 , S. 98f.

1 60
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs

Arbeitskampf erregte allein durch seine Grenordnung ffentliches Inter


esse, er war auf der Strae im ganzen Stadtgebiet sichtbar. Innerhalb der
Arbeiterbewegung wurde er mit Hoffnungen auf bevorstehende Massen
oder Generalstreiks verbunden, auf der anderen Seite hingegen mit Be
frchtungen ffentlicher Unruhen und Revolten - Weiterungen, die weder
die Unternehmerseite noch die Gewerkschaftsfhrung im entferntesten an
strebten. Gerade die Gewerkschaften bemhten sich darum, Eskalationen
unter allen Umstnden zu verhindern.
Im Umgang mit den durch den Streik verursachten
M enschenansammlungen auf der Strae, z. B . bei Streikversammlungen
und bei den Streiklokalen, wo die Streikgelder ausgezahlt wurden, be
mhten sich Gewerkschaften wie Polizei darum , der Gegenseite mglichst
wenig Reibungsflchen zu bieten. Auf der Arbeiterseite sollte die Neue
rung der " Arbeiterpolizei " vorbeugend wirken. Nach Ansicht der Vossi
schen Zeitung sorgten diese "Vertrauensleute der Arbeiter, kenntlich
durch weie B inden [ . . . ] fr Aufrechterhaltung der Ordnung " , so da die
zahlreich postierte Polizei nicht einzugreifen brauchte . 1 1 Diese Ordner
bl ieben whrend des ganzen Arbeitskampfes in Aktion, indem sie ver
suchten, eine eigenstndige Straen-Aufsicht zu praktizieren, deren gele
gentliche Erfolge voller Stolz im Vorwrts, dem Zentralorgan der Sozial
demokratie, geschildert wurden:
" Von den Ausgesperrten und Streikenden wurde die Mahnung der Streikleiter,
die Nhe ihrer Betriebe mglichst zu meiden, vollstndiger als am Montag be
folgt. Wo es noch nicht geschah , da sorgte die Arbeiterpolizei dafr, da wenig
stens niemand stehen blieb . Diese Arbeiterpolizei und ihre Ttigkeit macht dem
Geist der Disziplin Ehre. der die kmpfenden Arbeiter beseelt. Sie bewhrt sich
so vortreffl ich, da man aus ihrem erfolgreichen Walten eine Lehre ziehen und
knftig bei Lohnbewegungen, bei Aussperrungen und Streiks ihr allein die
' Aufrechterhaltung der Ordnung' berlassen sollte. Auch die weitere Ausdeh
nung des Streiks, die inzwischen eingetreten ist, hat die Arbeiterpolizisten auf
dem Posten gefunden. In der Schlegelstrae wie in der Sickingenstrae kam es
am Dienstag frh zu Ansammlungen von Arbeiterinnen. Aber schon nach kur
zester Frist bot hier wie dort die Strae wieder das Bild vollkommenster Ruhe,
ohne da es der Schneidigkeit eines Schutzmanns bedurft htte.

Glnzend hatte sich die Selbsthlfe der Arbeiterschaft schon am Montagabend


bewhrt. In der Turmstrae war an der Gotzkowsky- und Waldstrae aus
geringfgiger Ursache ein gewaltiger Auflauf entstanden, dessen die herbeiei
lenden Schutzleute nicht Herr zu werden vermochten. Schulkinder und Lehrjun
gen hatten gewartet, ob die Straenbahn nun nicht bald stille stehen werde. Da
bei trieben sie allerhand U nfug, dem eine rasch anschwellende Schar von Neu
gierigen zusah. Als den dortigen Vertrauensleuten der Streikenden der Auflauf
gemeldet wurde, rsteten sie sich schleunigst mit Armbinden aus, traten unter
die Menge und bewogen sie, auseinander zu gehen. Die Polizei selbst erkannte
ausdrcklich an , da der U nfug, der da verbt worden war, nichts mit dem

1 1 Vossische Zeitung v. 1 . 1 0. 1 905, Nr. 46 1 . ! . Beil.

161
Thomas Lindenberger

Streik zu tun hatte, und dankte den Arbeiterfhrern, die so erfolgreich eingegrif
fen hatten. " 1 2

In einer der zahlreichen "Volksversammlungen" in den dar


auffolgenden Tagen berichtete ein Redner von der Fortweisung eines
" Arbeiterpolizisten" durch die Polizei , worber wiederum im Vorwrts
berichtet wurde. Daraufhin forderte der Kommandeur der Schutzmann
schaft die untergebenen Einheiten zum Bericht ber die " Arbeiterpolizei "
auf. Sie meldeten gleichlautend , nach ihren Erkundungen dienten die wei
en Armbinden, die teilweise mit der Aufschrift " Arb .polizei " versehen
seien, als Deckmantel fr gewhnliches Streikpostenstehen, was einer der
" Arbeiterpolizisten" einem Schutzmann in Zivil auch in aller Offenheit
erklrt habe. Aus diesem Grund sei auch die Fortweisung in der Schlegel
strae erfolgt. Der zustndige Brigadefhrer hatte an den Manahmen der
ihm untergebenen Reviervorstnde nichts auszusetzen und berichtete:
"Am 2ten d. Mts nahmen diese Leute mit Armbinden ihren Arbeitsgenossen
gegenber eine Stellung ein, die nicht zu mibill igen war. Sie ermahnten
unabhngig von den staatl ichen Organen - die Leute, sich ruhig zu verhalten und
nicht stehen zu bleiben. "

Das grundstzliche Problem der Selbstbezeichnung als " Polizei " sprach
nur einer der untergebenen Polizeioffiziere in seinem Bericht ausfhr
licher an:
"Ein solcher Unfug kann um so weniger geduldet werden, als neben der knig l .
Staatspolizei sich niemand polizeiliche Befugnisse eigenmchtig anzumaen hat,
ein Zusammenarbeiten jedoch ausgeschlossen ist.

Diese sogen. ' Arbeiterpolizei' stellt sich somit als eine freche Herausforderung
und Verhhnung der Aufsichtsbehrde dar, deren dadurch dargestellte
vermeintliche Ohnmacht gegenber den Ausstndigen geeignet erscheint, eine
politische Beunruhigung und M itrauen hervorzurufen. D

Vor einem generellen Verbot der Arbeiterpolizei per B ekanntmachung ,


wie es von einem anderen Reviervorsteher vorgeschlagen worden war , 14
schreckte das Polizeiprsidium jedoch zurck. Eine Verfgung einige
Tage spter stellte klar:
" Gegen die Arbeiterpol izei solle nicht eingeschritten werden, so lange sie nicht
den Verkehr hindere, nicht lstig werde und sich nicht in ungesetzlicher Weise
bemerkbar mache. Zu vermeiden sei es aber, da Schutzmnner an der Seite
oder in unmittelbarer Verbindung mit der Arbeiterpolizei in Ttigkeit treten;
auch sei eine Anerkennung ihrer Ttigkeit [ . . . ] durchaus unangebracht. 1 5

1 2 Vorwrts v. 4 . 1 0 . 1905, Nr. 232, Vorort-B.


1 3 Berichte des Kommandos der Schutzmannschaft, der PR und der Polizeibrigaden v. 6.
1 1 . 10. 1 905, BLHA, Tit. 95, Nr. 15802, BI. 3-7v.
14 Ebd. , B I . l -2v.
1 5 Ebd. , BI. 8.

1 62
Staat, A rbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs "

Da es unterhalb dieser Grenze durchaus zu Absprachen zwischen


staatlichen und gewerkschaftlichen Ordnungshtern kommen konnte, zeigt
ein Vorfall aus dem Charlottenburg-Moabiter-Gewerbegebiet, wo der
Leiter eines Streiklokals auf Bitten des rtlichen Reviervorstehers die ff
nungszeiten des Streiklokals so legte, da Begegnungen zwischen den von
der Arbeit entlassenen Streikbrechern und den vor dem Streiklokal
wartenden Streikenden vermieden wurden. 16
Die Ordnungskrfte beider Seiten bemhten sich offenbar nach Krf
ten, das Eskalationspotential , das 40.000 Ausstndige und ihre tglichen
ffentlichen Versammlungen in sich trugen, zu begrenzen, und das mit
Erfolg: " Anzeigen wegen Belstigung Arbeitswilliger durch Streiker oder
Streikposten sind im Verhltnis zu der Zahl der Beteiligten nur in ganz
geringer Zahl erstattet worden" , endet der Bericht des Berliner Poli
zeiprsidenten v. Borries an den M inister des Innern . 1 7 Damit wurde die
aus Streiks in kleineren Unternehmen gelufige Eskalation von Gewalt
gegen Streikende durch Polizisten und Streikbrecher, die wiederum auch
das Eingreifen des unbeteiligten Arbeiterpublikums nach sich ziehen
konnte, diese landlufig als "Streikexzesse" bekannten Vorflle vermie
den . 1 8 Dies nicht nur weil bewut nur punktuell, keineswegs in allen Be
trieben Arbeitswillige eingesetzt wurden, deren Polizeischutz zudem
mglichst unauffllig, nicht demonstrativ durchgefhrt wurde, sondern
auch weil die Gewerkschaften in aller Form Ordnungsfunktionen bean
spruchten und mehr oder weniger unangefochten ausben konnten. Fr
spontane, "unberlegte" oder willkrliche Handlungen an der Basis
sowohl der Streikenden wie der Polizei blieb so wenig Raum.

III. "Wir sind uns selbst Polizei genug "

Als weitere Form der massenhaften Straennutzung entwickelte die


Sozialdemokratie nach der Jahrhundertwende die moderne politische
Straendemonstration. 1 9 Doch schon lange vor dem preuischen
" Wahlrechtssturm" der Jahre 1 908 bis 1 9 1 0 bot vor allem der " letzte
Gang" verstorbener Parteimitglieder, also das sozialdemokratische
Leichenbegngnis, eine legitime M glichkeit der Straendemonstration.

16 S. Geheimes Staatsarchiv, Mdl, Rep. 77, Tit. 2515, Nr. 3 , adh. 2, BI. 74-76v.
17 PP an Mdl v. 1 8 . Oktober 1 905, ebd BI. 64v.
18 Vgl. Lindenberger, Thomas: "Streikexzesse" . Zum Sinn und Eigen-Sinn direkter
Straen-Aktionen bei Arbeitskmpfen in Berlin, 1900 bis 1 9 14", in: 1 999. Zeitschrift fr
Sozialgeschichte des 20. und 2 1 . Jahrhunderts, 8. Jg. , 1 993, 2 . H . , S . 5 1 -69.
19 S. Warneken, Bernd Jrgen (Hrsg.): Massenmedium Strae. Zur Kulturgeschichte der
Demonstration. Frankfurt a. M . , New York, Paris 1 99 1 .

1 63
Thomas Lindenberger s

Der dabei entwickelte Ordnerdienst wurde von den B eobachtern im Berli F


ner Polizeiprsidium auch sub specie " Arbeiterpolizei " abgehandelt. E
Eine an die Trauerbekundung gebundene Demonstration politischer S1
Gesinnung war mehr oder weniger legal, solang sie sich an bestimmte h
polizeiliche Auflagen der Verhltnismigkeit der Mittel hielt: Krnze mit e
roten Schleifen durften eine bestimmte Gre nicht berschreiten, Fahnen c
nicht mitgefhrt werden usw . Diesen Spielraum konnte die Berliner
Sozialdemokratie zu einmalig groen Umzgen ihrer Anhnger nutzen, p
wenn es galt, besonders prominenten Fhrern das letzte Geleit zu geben. :R
Am 1 2 . August 1 900 folgten ca. einhunderttausend Personen dem Sarg p
Wilhelm Liebknechts auf seinem fnfstndigen, fnfzehn Kilometer lan h
gen Weg von der Charlottenburger Kantstrae zum Stdtischen Friedhof k
in Friedrichsfelde bei Lichtenberg .20 Sie demonstrierten damit nicht nur E
den Masseneinflu der Sozialdemokratie in Berlin, sondern zugleich - und tJ
dies zog in besonderem Mae die Aufmerksamkeit brgerlicher SI
Kommentatoren auf sich - deren Ordnungskompetenz. Die Ordnung des V
Zuges wurde durch 1 .000 durch eine rote Armbinde gekennzeichnete e
Ordner der Partei gewhrleistet: Sie hielten den Weg frei und wiesen den
in den Seitenstraen der Kantstrae wartenden Partei-Gliederungen ihren
Platz im Zug zu, der ohne Zwischenflle den Friedhof erreichte.2 1 z
Auch bei Begrbnissen mittlerer Grenordnung funktionierte diese n
Zusammenarbeit zwischen Schutzmnnern und Parteiordnern, was der p
Vorwrts dann zum Lobe der Polizei erwhnte .22 Beschwerden ber die g
Ordnungsttigkeit durch Parteigenossen bei zwei groen Lei s
chenbegngnissen im Jahre 1 9 1 1 veranlaten die Polizei jedoch, sich ge V
nauer mit deren Rolle zu befassen.
Der Begrbniszug fr Paul Singer, der neben August Bebel seit ber
zwanzig Jahren gleichberechtigt Parteivorsitzender gewesen war,23 am 5 .

20 S . Bernstein, Eduard (Hrs): Die Geschichte der Berliner Arbeiterbewegung. Ein Kapitel
zur Geschichte der deutschen Sozialdemokratie. Dritter Teil: Fnfzehn Jahre Berliner Ar
beiterbewegung unter dem gemeinen Recht, Berlin 1 9 1 0, S. 436.
2 1 Vorwrts v. 1 3 . 8. 1 900. Extra-Ausgabe; Vossische Zeitung v. 1 3 . 8. 1 900, Nr.375, 2 .
Beil.
22 Z. B . Vorwrts v. 26. 8. 1 902, Beil. (Begrbnis des Stadtverordneten Metzner), v. 26. 6.
.
1 906, Nr 145 (Begrbnis des Genossen Hoch), v . 16. 4. 1 907, 1 . Beil . (Begrbnis von VI
Ignaz Auer).
23 Eine seiner Funktion und historischen Wirkung angemessene Biographie dieses durch die
Ausstrahlungskraft August Bebels' , Wilhelm Liebknechts, Karl Kautskys und anderer be
kannter SPD-Politiker seiner Generation in der historischen berlieferung nahezu
"vergessenen" Unternehmers, Verlegers, Kommunalpolitikers, Partei-Organisators und
Parlamentariers steht noch aus; vgl. aber eine Skizze in Gemkow, Heinrich: Paul Singer.
Ein bedeutender Fhrer der deutschen Arbeiterbewegung. Mit einer Auswahl aus seinen 2
Reden und Schriften, Berlin (DDR) 1 957, S. 5-68, sowie eine Auswahl seiner Reden und 2:
Schriften, ebd S. 7 1 - 1 62. 2(

1 64
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des A ufruhrs

Februar 1 9 1 1 drfte die grte sozialdemokratische Demonstration in


Berlin, wenn nicht in Deutschland, vor dem Ersten Weltkrieg gewesen
sein. Der Vorwrts schtzte die Zahl der Teilnehmer auf mehrere
hunderttausend und zitierte Schtzungen der brgerlichen Presse, die
einschlielich der Zuschauenden von einer M illion Anteilnehmender spra
chen. 24 An umfassenden und vorausschauenden Ordnungsmanahmen
bertraf dieser Trauerzug den fr Wilhelm Liebknecht: N icht nur die
Aufstellung der verschiedenen Wahlkreisvereine in den Nebenstraen der
Ritterstrae, wo der Trauerzug begann, auch der Anmarsch zu diesen
Aufstellungspunkten erfolgte nach Parteigliederungen von den Zahlstellen
her und wurde durch Parteiordner angeleitet. Am Zielort des Zuges be
kamen nur die M itglieder von Kranzdeputationen, die sich durch von der
Berliner Parteiorganisation ausgegebene Karten ausweisen konnten, Zu
tritt zum Friedhof.25 Allein (ler Abmarsch des Trauerzuges dauerte fast
sechs Stunden; die beiden letzten Wahlkreisvereine lsten sich wegen
vorgerckter Stunde bereits am Schlesischen Tor, also nach ungefhr
einem Drittel der Strecke, wieder auf.
Zu Konflikten mit der Polizei kam es nicht, eher im Gegenteil: Im Vor
wrts wie in der V ossischen Zeitung wurde die gute Zusammenarbeit
zwischen den Parteiordnern und den Schutzleuten lobend erwhnt. Den
noch wurde der Zug an einigen Stellen aufgehalten, da der ffentliche
Personennahverkehr durchgelassen werden mute, was vor allem an
groen Kreuzungspunkten und auf der schmalen Warschauer Brcke mit
Schwierigkeiten verbunden war. Am Morgen der Beerdigung hatte im
Vorwrts gestanden:
"Wir ersuchen die von den Organisationen gestellten Ordner, an den Stra
enzgen, die der Leichenzug berhrt, den Verkehr zu regeln. Von den Teilneh
mern des Zuges erwarten wir, da sie den im I nteresse des Verkehrs getroffenen
Anordnungen der Ordner Folge leisten. 26

In den nachtrglichen internen Bewertungen von Polizei wie Partei


wurde allerdings durchaus Kritik an dieser Ordnerttigkeit laut. Laut
einem polizeilichen Spitzelbericht ber einen Zahlabend am 8. Februar im
6. Berliner Wahlkreis beschwerten sich Parteimitglieder ber den
verzgerten Abmarsch, der einen groen Teil der Genossen an der Teil
nahme hinderte.
" Aber auch die Ordner htten sich berhaupt nicht darum gekmmert, ob der
Weg frei sei oder nicht. Dem erwiderte der Bezirksfhrer, da auch viele Ge
nossen darunter waren, die gar nicht den Anordnungen der Ordner Folge leiste

24 Vorwrts v . 7. 2 . 1 9 1 1 , Nr. 32, 1 . Beil.


25 Vorwrts v. 3. 2. 1 9 1 1 , Nr. 29, 1 . Beil.
26 Vorwrts v. 5 . 2. 1 9 1 1 . Nr_ 3 1 . 4. Beil.

1 65
Thomas Lindenberger St1

ten. Ein Genosse lobte die Schutzleute. Sie htten sich sehr reserviert verhalten

und alles den Ordnern der Partei berlassen. Es habe sich aber gezeigt, da wo

Schutzleute standen und die Sache regelten, es weit besser ging als da, wo keine

waren, und den Ordnern berlassen war die Ordnung zu halten. 27

Der Bericht eines Kriminalwachtmeisters vom Friedhof lt hnliche


Schwierigkeiten der Ordner mit ihrer Klientel erkennen. Die " Genossen"
seien vielfach deren Anordnungen nicht nachgekommen; insbesondere
htten sie die vor der Kapelle befindlichen Rasenflchen betreten, fr de H
ren Unversehrtheit die Partei haften mute, wodurch es zu lauten, die A
Traueransprachen zeitweise bertnenden Wortwechseln kam.28 In einem w
anderen Bericht wurde die Ordnungsttigkeit gegenber Auenstehenden w
kritisiert. In der Frankfurter Allee beobachtete ein Kriminalschutzmann , w
"wie die Ordner ttl ich und in rcksichtsloser Weise gegen einzelne Personen g<
des schaulustigen Publikums vorgingen. w
Einzelne Ordner griffen, besonders jugendl iche Personen im Alter von etwa 1 5 K
bis 2 0 Jahren, welche sich an den Zug herandrngten, ttlich an und warfen d ie

selben in rcksichtsloser Weise zur Seite.

B
Sogar auch erwachsene Personen wurden in ttl icher und in ganz unhfl icher gi
Weise von den Ordnern behandelt. 29 G
In der konservativen Presse wurde versucht, anhand von Fotos zu bele
gen, " wie der Verkehr gehindert wurde, und wie wenig die roten Ordner
regeln konnten " ,30 eine Feststellung , die angesichts dieser Massen
hchstwahrscheinlich zutraf, ohne da dies den Ordnern angelastet wer
den mu . Das nur zwei Monate spter fllige Begrbnis des Landtagsab
geordneten Borgmann, an dem laut Vorwrts " nur " 1 1 .000 Genossen
teilnahmen, gab dann zu einer prinzipiellen Klrung der Ordner-Kompe
tenzen durch das Polizei-Prsidium Anla .
In einem Bericht nahm Kriminal-Wachtmeister Diener von der Politi n
schen Polizei zu einer Pressekontroverse zwischen der rechtskonservati li
ven Post und dem Vorwrts ber das Verhalten der Ordner Stellung. Die
Ordner htten gewhnliche Kirchhofsbesucher als nicht am Trauerzug ZI
beteiligte Zuschauer zurckgewiesen. In der Dunkerstrae sei eine Frau, tf
die sich in den Zug einreihen wollte und der Aufforderung von Ordnern, 1
dies an einer anderen Stelle des Zuges zu tun, durch einen Sto ins Ge 7)
nick aus dem Leichenzug entfernt worden. Der Polizei-Wachtmeister fl
kommentierte: d
d
2 7 Spitzelbericht v. 9. 2. 1 9 1 1 , BLHA, Tit. 94, Nr. 1 4 1 54, BI. 1 46. l
28 Bericht Abt. VII (Politische Polizei) v. 6. 2 . 1 9 1 1 . BLHA, Tit. 95, Nr. 1 5802, BI. 1 8 ,
1 8v.
29 Bericht der Abt VII v . 6 . 2 . 1 9 1 1 , ebd . , BI. 1 7 .
. 3
3 0 Zit. n. Zeitungsausschnitten. ehd . , B I . 19-2 1 . 3:

1 66
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs "

" Da die Polizeigewalt tatschlich whrend des Leichenzuges in die Hnde der
Sozialdemokratie gelegt war, bestreitet der Vorwrts in seinem Artikel keines
wegs.

Im Gegenteil er behauptet, da die Bemhungen der Genossen das Passieren des


Leichenzuges ohne Verkehrshinderung zu ermglichen an einigen
Straenbergngen von Polizeibeamten untersttzt wurden. "

Acht Ordner seien dem Leichenzug vorausgegangen und htten durch


Hochheben der Hnde Straenbahnwagen zum Langsamfahren bzw.
Anhalten veranlat. " Die Regelung des Verkehrs vor dem Trauerhause
war allein den sozialdemokratischen Ordnern berlassen. " Im brigen
wurden, hnlich wie schon beim Singer-Begrbnis beobachtet, Frauen
und Kinder, die auf dem Fahrdamm an den Zug herantraten und "bei dem
geringen Verkehr fr den Leichenzug absolut kein Hindernis bildeten" ,
weggewiesen und auf den Brgersteig geschoben. "Hauptschlich wurden
Kinder angefat und bei Seite geschleudert. "31
Dieser Bericht veranlate die Abteilung "Politische Polizei " zu einem
Brief an die Abteilung " Verkehrswesen und Straenpolizei " . Die Vor
gnge htten gezeigt, " da die Ordner sich zum mindestens ber die
Grenzen ihrer Befugnisse nicht recht klar gewesen sind . "
"Ihre Aufgabe und damit ihr Recht und ihre Pflicht beschrnkte sich aus
schlielich darauf, die Zugteilnehmer und nur diese in Ordnung zu halten, also
dafr zu sorgen, da sie den Anordnungen der Polizei folgten und das erforder
liche Tempo, den ntigen Abstand, die gebotene Geschlossenheit und durchweg
Ruhe im G liede hielten. Alles andere ging die Ordner nichts an, sondern war
einzig und allein Aufgabe der Polizei . "

Darberhinausgehend die Regelung des Fugnger- und Wagenver


kehrs "auf die sozialdemokratischen Ordner abzuwlzen, hiee staatliche
Befugnisse an Privatpersonen berlassen. " Diese Beschrnkung der Ord
nerbefugnisse auf die Zugteilnehmer solle zuknftig explizit in polizei
liche Genehmigungen aus hnlichen Anlssen aufgenommen werden.32
Die Grenze zwischen staatlicher und nicht-staatlicher Ordnungsttigkeit
zu ziehen war der Polizei - wie geschildert - schon anllich des Auftre
tens der " Arbeiterpolizei " beim Arbeitskampf in der Elektroindustrie
1 905 schwergefallen. D iese Unsicherheit bei niederen Polizeibeamten be
zglich der Vorrangstellung des staatlichen Gewaltmonopols wirft indi
rekt ein bezeichnendes Licht auf ihre Vorstellung von der Legitimierung
derartiger Ordnungsbefugnisse: Wichtigste Quelle von Legitimitt war
demnach die Kompetenz zur Herstellung von Ordnung (welche daher den
Umstnden entsprechend "ordentlichen" Sozialdemokraten berlassen

31 Bericht der Abt. VII v. 6. 5. 1 9 1 1 , ebd. , BI. 28-29.


32 Abt. VII an Abt. X (Verkehrswesen) v . 13. 5. 191 1 (Konzept), ebd., BI. 30-3 1 .

1 67
Thomas Lindenberger

werden konnte) und nicht die rechtsstaatliche Form und Einbindung der
Ordnungsttigkeit. Hier schimmerte bei den subalternen Beamten ein Rest
stndischen Subsidiaritts-Denkens durch, eine Nische, in die die sozial
demokratischen Organisatoren geschickt vorstieen, um ihre Ordnungs
kompetenz und geradezu ihr Ordnungsmonopol gegenber den Arbeiter
massen unter Beweis zu stellen.
Zugleich offenbarten die ffentlichen Diskussionen ber die Ordner
auch einiges ber das Ordnungs- und Selbstverstndnis des SPD-Milieus.
Mglicherweise hatte das beim Singer-Begrbnis unvermeidbare
Durcheinander von Leichenzug , spalierstehenden Zuschauern und Stra
enverkehr die ordnenden Genossen dazu veranlat, beim Borgmann-Be
grbnis besonders grndlich ihres Amtes zu walten. Zugleich lie ihre
Straenaufsicht aber auch Intentionen erkennen, die angesichts des gerin
geren Regelungsbedarfs ber die Herstellung von Ordnung im techni
schen Sinne hinausgingen. Offensichtlich sollte Auenstehenden die
Macht der organisierten Sozialdemokratie durch dezidierte Grenzzie
hungen und Zurckweisungen demonstriert und Vermischungen mit
Nicht-Genossen (charakteristischerweise Frauen und Kinder) verhindert
werden. Den sozialdemokratischen Organisatoren ging es bei diesen we
nigen Gelegenheiten explizit politischer Straennutzung quer durch die
ganze Stadt nicht darum, das unbedingt notwendige Minimum, sondern
ein die Geschlossenheit und Identitt der Bewegung anzeigendes Maxi
mum an Ordnung zu " zeigen " . Und in diesem Sinne kritisiert der Vor
wrts die Postierung von zehn Schutzmnnern an einer vom Trauerzug
passierten Straenecke am Tag des Borgmann-Begrbnisses im Nach
hinein als berflssig:
"Das Publikum, das, sei es auch nur als Zuschauer, am Begrbnis eines
Sozialdemokraten teilnimmt, ist so kultiviert, da es mit Recht sagen kann: Wir \
brauchen keine Pol izei . Wir sind uns selbst Polizei genug. 33

Zu diesem Zeitpunkt, 1 91 1 , konnten die sozialdemokratischen Funktio t


nre mit gutem Grund auf die Kultiviertheit ihrer Klientel verweisen: (
Diese war bereits bei etlichen anderen Demonstrationen, die zum Teil
noch illegal waren und in denen es in erster Linie um das gleiche Wahl
recht in Preuen ging, unter Beweis gestellt worden. Die Demonstratio I
nen beeindruckten durch ihre Friedlichkeit und geradezu preuische Or (
dentlichkeit - eine erfolgreiche Disziplinierungsarbeit nicht nur der Poli

zei , sondern auch der Arbeiterorganisationen. die einen hohen politisch

3
symbolischen Wert hatte. Der Kulturwissenschaftler Bernd Warneken,
der die Entstehung dieses " Kulturmusters " uns als erster einer aus
3
33 Vorwrts v. 25 . 4. 1 9 1 0, Nr. 96, ! . Beil.

1 68
Staat, A rbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs "

fhrlichen Analyse unterzogen hat, umreit diesen politisch-symbolischen


Wert, indem er die neue Straendemonstration dem alten, traditionellen
Volkstumult gegenberstellt:
" Der traditionelle Volkstumult bedrohte die obrigkeitl iche Ordnung durch
Unordnung; die Massendemonstrationen der Arbeiterbewegung bedrohen die
alte Ordnung durch das Bild einer neuen. 34

Der Schlssigkeit und berzeugungskraft dieses "Bildes " , so ist


hinzuzufgen, galten die Anstrengungen der sozialdemokratischen
Demonstrationsstrategen. Gerade in ihren Anfangsgrnden war die Stra
endemonstration vollkommen beherrscht von der negativen Fixierung
auf den traditionellen Volkstumult. Der Verzicht auf Lrmen und Johlen,
die Besonnenheit und Ruhe bis hin zur Schweigsamkeit Tausender nicht
nur bei Leichenbegngnissen unterstrich das Ausbrechen-Wollen aus
einem zum Beginn des 20. Jahrhunderts der Norm nach noch intakten
traditionellen Gefge ffentlicher Ordnung , die auf der Unterbindung und
Reglementierung un-ordentlicher Handlungen basierte, der ostentativen
Selbstbeherrschung aber nichts entgegenzusetzen hatte auer es
kalierender Nervositt oder hilfloses Gewhrenlassen.

IV. Die "Ordnung in der Unordnung "

Die Erfolge der sozialdemokratischen Ordner sollten aber nicht darber


hinwegtuschen, da in der semi-absolutistischen Gesellschaftsordnung
des Kaiserreichs auch der spontane, gewaltsame Tumult, der Aufruhr in
den sozialen Auseinandersetzung einer Grostadt durchaus noch seinen
Platz hatte. Er eskalierte zwar nicht zu revolutionren Situationen, wie
dies aus dem Vormrz und 1 848 bekannt ist, gehrte aber dennoch gerade
wegen der diskriminierenden Polizeipraxis in Preuen immer wieder zum
Handlungsrepertoire auch organisierter Sozialdemokraten - was die Par
teioffiziellen nicht selten in arge Verlegenheit brachte. Bei derartigen
Gelegenheiten stand ein weiteres Mal ihre Ordnungskomptenz auf dem
Spiel, da sie sich unversehens aus den Reihen ihrer eigenen Klientel mit
ganz anderen Ordnungsvorstellungen konfrontiert sahen, mit Praxen und
Erfahrungen, die ich Arlette Farge und Jacques Revel folgend , als " Logik
des Aufruhrs" bezeichnen mchte.35 Zugleich weist gerade diejenige

34 Warneken, Bernd Jrgen, . "'Die friedliche Gewalt des Volkswillens " . Muster und Deu
tungsmuster von Demonstrationen im deutschen Kaiserreich, in: Warnken, a. a. 0.
(Anm. 1 9), S . 1 04.
35 S. Farge, Arlette/Revel, Jacques: Logik des Aufruhrs. Die Kinderdeportationen in Paris
1 750, Frankfurt a. M. 1 989. (Fr.: Logiques de la foule. Paris 1 988).

1 69
Thomas Lindenberger

Konfliktart, die am hufigsten zu derartigen der Form nach eher tradi


tionellen Volkstumulten fhrten, der Arbeitskampf, auf der anderen, der
Unternehmer- und Polizeiseite, infolge des Einsatzes professioneller und
gewaltttiger Streikbrecher eme systematische Relativierung des
staatlichen Gewaltmonopols auf, die in dem hier diskutierten
Zusammenhang von Interesse ist.
Der wesentlichste Faktor fr die Eskalation bei Arbeitskonflikten, der
Polizeischutz fr Streikbrecher, forderte zum einen das ordnende Eingrei
fen der Gewerkschaften und ihrer Vertrauensleute auf den Plan: sie woll
ten unbedingt vermeiden, da streikende Gewerkschaftsmitglieder sich
mit Arbeitswilligen auf Streitereien einlieen, die nicht nur zu gewaltsa
men Konflikten eskalieren, sondern auch das Eingreifen der Polizei zum
" Schutz der Arbeitswilligen" heraufbeschwren konnten. Immer wieder
forderten sie ihren Mitgliedern Selbstbeherrschung, ruhiges Blut und ein
rationales Konfliktverhalten ab. Im brigen wurde besonders in der f
fentlichen Berichterstattung jeglicher Gedanke an die Tatsache mehr oder
weniger zielgerichteter gewaltsamer Aktionen gegen Arbeitswillige tabui
siert, obwohl diese fest zum Handlungsrepertoire der Streikenden gehr
ten.
Auf der anderen Seite mu davon ausgegangen werden, da Streik
brecher von der Polizei gezielt und systematisch zum bewaffneten Selbst
schutz aufgefordert wurden, um damit die Unternehmerseite gegen die
Streikenden zu untersttzen. Ihnen wurde mehr oder weniger unverhohlen
Straffreiheit im Falle des Waffengebrauchs - in der Regel Totschlger und
Schuwaffen - in Aussicht gestellt, was sich in vielen der von mir unter
suchten Flle bewahrheitete. " Wir Arbeitswilligen knnen einen totschla
gen" - dieser vielzitierte Ausspruch eines Nrnberger Arbeitswilligen ge
hrte zu den vom Vorwrts immer wieder angefhrten Belegen fr den
rechtsfreien Raum, den der Staat diesen " Schmeifliegen am Leib des
Proletariats " in aller Offenheit einrumte.
Anhand der Moabiter Unruhen im September und Oktober 1 9 1 0 , dem
unstrittigen Hhepunkt sozialer Auseinandersetzung in Berlin whrend
der Friedensjahre des Kaiserreichs , lt sich dieses prekre Nebeneinan
der verschiedener Ordnungsvorstellungen und verschiedener Wege und
M ittel, sie notfalls auch gewaltsam durchzusetzen, beobachten. Anla die
ses dreittigen Aufruhrs eines ganzen Arbeiterquartiers war ein Streik in
einer Kohlenhandlung , die zum Konzern des Ruhrindustriellen Hugo
Stinnes gehrte, der Verhandlungen mit Gewerkschaftsvertretern grund
stzlich ablehnte und stattdessen von einer Spezialagentur 50 Arbeitswil
lige bezog , die, mit Messern und Revolvern bewaffnet, den Streik bre

1 70
Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs

chen sollten. Die whrend des Frhjahrs desselben Jahres im Verlauf der
Wahlrechtsdemonstrationen dpierte Polizeifhrung nutzte diesen an sich
sehr begrenzten Arbeitskampf dazu, durch massives und gezielt provoka
tives Einschreiten zum Schutz der Arbeitswilligen und gegen die in
Moabit wohnende Bevlkerung Vergeltung fr die erlittene Schmach zu
ben. Whrend mehrerer Tage herrschte ein informeller Belagerungszu
stand im Wohngebiet, mit Polizeisperren und Personenkontrollen, es kam
zu zahlreichen bergriffen und Verletzten, sowie zwei Toten. Neben der
Polizei wirkten als "irregulrer" Verband die Streikbrecher an der Ter
rorisierung der Wohnbevlkerung mit, indem sie Polizeigefangene mi
handelten oder Passanten ohne weiteres berfielen und einschchterten.
Von der Polizeiseite aus mu die Art der Niederwerfung dieser Revolte
als eine Demonstration der "Brgerkriegsbereitschaft" interpretiert wer
den, als eine Demonstration der eigenen Kompetenz, auch ohne Einsatz
von Militr mit inneren Unruhen selbst im roten Berlin fertig zu werden.
In dieser Situation bemhte sich die offizielle Sozialdemokratie darum,
Distanz zu wahren. Da mehr oder weniger alle politischen Richtungen
rechts von ihr die Unruhen ihrem schdlichen Einflu zuschrieben, ja die
Parteifhrung sogar als Anstifterin des Aufruhrs vermuteten, unterstrich
sie immer wieder, wie unbeteiligt sie sei, nicht ohne dabei ihr Verstndnis
von "ffentlicher Ordnung" und deren Wiederherstellung im Vorwrts
darzustellen.
Auffallend ist zunchst die Distanz zur eigenen politisch-sozialen Klien
tel , die sich sich von Anfang an durch alle Kommentare und Berichte
zieht. Die erste ausfhrliche Berichterstattung am Morgen des 28. Sep
tembers, nachdem bereits brutale bergriffe der Polizei in den Tagen da
vor allgemein bekannt geworden waren, begann bereits vor allen Ein
zelheiten mit der salvatorischen Klausel, da keiner der Streikenden be
teiligt sei. Stattdessen wurde ausschlielich der durch die
aufsehenerregenden Polizeieskorten nach Moabit gelockte " se Mob
[ . . . ], der berall dabei sein mu " , und die "bartlose Jugend " , die mit der
"bewaffneten Macht" ihr Kriegsspiel trieb, fr die Attacken auf die Poli
zei verantwortlich gemacht. Auf dieser Grundlage erfolgte nun die erste
Bewertung des bis dahin Bekannten:
"Wir bedauern natrlich, da ernste Mnner [damit sind die Polizisten gemeint]
ohne ihre Schuld in eine Situation hinein versetzt wurden, die sie dem Gesptt
der Kinder und unerzogenen jungen Menschen aussetzte. Wir knnen uns vor
stellen, da allmhlich in ihnen ein Groll aufwuchs , den leider jetzt andere zu
spren bekommen, als jene Jugendlichen und Sptter, deren Tun wir in keine
Weise bill igen wollen. Aber darber knnen wir in keiner Weise vergessen, auf
das eindringl ichste dagegen zu protestieren, da berhaupt unsere Schutzmann
schaft bei sozialen Kmpfen in dieser Weise verwendet wird . "

171
Thomas Lindenberger

Daraus resultiere eine Erbitterung des Arbeiterpublikwns gegen die


Polizei, die es davon abhalte, dieser " lose Sptter vom Halse [zu] hal
ten" .36
Ganz soweit ging der Vorwrts in den folgenden Tagen, nachdem im
mer brutalere Polizeibergriffe bekannt geworden waren, mit seinem
Verstndnis fr "unsere Schutzmannschaft" nicht mehr. Dennoch blieben
im ersten lngeren Leitartikel zu den Moabiter Unruhen am 29. Septem
ber diese Grundlinien der Argumentation erhalten und wurden politisch
weiterentwickelt. Zunchst wurde wieder ausschlielich die Polizei dafr
veranwortlich gemacht, " skandallsterne Elemente nach Moabit" gelockt
zu haben. Nur durch die Hnseleien dieses " 'Janhagel[s] ' , dieser Boden
satz unserer famosen kapitalistischen Kultur" , von Taugenichtsen und ra
daulustigen Jugendlichen sei es zu Zusammensten mit der Polizei ge
kommen, in deren Folge das friedliche und allenfalls neugierige Publikum
den Sbel zu spren bekam . Gegenber diesem Un-Ordnung heraufbe
schwrenden Zusammenspiel von sozialen Randgruppen und Polizei kann
nun eindeutig Position bezogen werden:
"Wir Sozialdemokraten stehen den ganzen Vorgngen mit absoluter Passivitt
gegenber. Wir sind so vollstndig unbeteiligt, da wir in der Tat dem Ver
hngnis der vlligen Bankerotterklrung des preuischen Polizeistaats den
ungestrtesten Verlauf lassen knnen. "

Dann wird wiederum auf die eigene Ordnungskompetenz verwiesen:


" D ie Sozialdemokratie hat nicht einmal Ursache, an ihre Parteigenossen eine
besondere Warnung zu richten, weil sie sicher ist, da ihre Anhnger sich selbst
durch die strksten polizeilichen Provokationen nicht zu Unbesonnenheiten
hinreien lassen! Weder die gewerkschaftliche noch die politische Organisation
des klassenbewuten Proletariats hat an den traurigen Vorkommnissen in Moabit
irgendwelchen Anteil!

Wohl aber wrden sich die Organisationen des klassenbewuten Proletariats


nicht geweigert haben, an der sofortigen Wiederherstellung der Ruhe mitzuar
beiten - und mit ganz anderem Erfolg als die Polizei! - , wenn sie von den Be
hrden darum ersucht worden wren. Dazu fhlten sich der Polizeiminister und
der Berliner Polizeiprsident natrlich zu erhaben. Vertraten sie doch den
vormrzlichen Standpunkt, da das Publikum nur der Majestt der Polizei we
gen da sei, nicht aber die Polizei des Publikums wegen! "

Die einzig denkbare Lsung - die Einbeziehung der Sozialdemokratie


sei jedoch wegen der auf Brgerkrieg abzielenden Strategie des Polizei
prsidiums nicht denkbar:
" Aber man wollte es mit dem Polizeisbel, mit den Brownings schaffen!

Man wollte die Diktatur des Sbels und der Browningpistole proklamieren! Mit

36 Vorwrts v. 28.9. 19 10, Nr. 227

1 72
' 1

Staat, Arbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs "

dem Erfolge, da die breitesten Massen nun endgltig aufgeklrt sind ber das
Sbelregiment der preuischen Klassenherrschaft! " 37

Diese Fiktion einer lebensweltlichen Kluft zwischen " ordentlicher " , so


zialdemokratisch organisierter Arbeiterschaft und "unordentlichem "
Subproletariat und die damit einhergehende Tabuisierung ihrer tatsch
lichen Beziehungen beruhte ihrerseits auf der sozialen und rumlichen Di
stanz zwischen den Redaktionsstuben des Vorwrts und Moabit, die sich
zu Beginn der B erichterstattung des Vorwrts auch in Fehleinschtzungen
aufgrund mangelnder Ortskenntnis niederschlug.
So schrieben und dachten die Redakteure und etliche Funktionre die
ser Bewegung . Interessanterweise gelang es hingegen den sozialdemokra
tischen Verteidigern in den beiden Monsterprozessen gegen Teilnehmer
der Moabiter Unruhen, in ihren Pldoyers den Motiven fr das Verhalten
der als Aufrhrer angeklagten wesentlich nher zu kommen. Aus ihnen
wird die " Logik des Aufruhrs" der Moabiter Unruhen, aber auch zahlrei
cher hnlicher, weniger spektakulrer "unordentlicher " Protestaktionen
erkennbar. Diesen Motiven lagen ihrerseits positive Ordnungsvorstellun
gen zugrunde, die das Handeln der " kleinen Leute " in ffentlichen Kon
flikten bestimmten. Den mentalen Kern dieser Motivation brachte Wolf
gang Heine, einer der Anwlte, in seinem Pldoyer vor dem Strafgericht,
das ber einige der an den Moabiter Unruhen Beteiligten zu urteilen
hatte, auf den Punkt:
"Wenn die Einwohner nicht durch die kulturellen Einflsse der Arbeiterbewe
gung ein Ehrgefhl htten, wie man es in anderen Stnden als selbstverstndlich
voraussetzt, so wrden sie die von den Polizisten ausgeteilten Prgel fr
selbstverstndlich halten und sie ruhig hinnehmen. Wenn es so wre, dann
wrde die Sache glatter gegangen sein. Die Leute wrden dann mit dem blden
Lcheln eines russischen Muschiks die Sbelhiebe dankend hingenommen ha
ben. 38

Der Kollege Rechtsanwalt Heinemann, ebenfalls Sozialdemokrat, pl


dierte hnlich dafr, gerade dieses vom Staatsanwalt als Strafverschr
fungsgrund vorgebrachte "Solidarittsgefhl der Arbeiter" als straf
mildernd zu bercksichtigen, indem er es auf eine Stufe mit stndischen
Ehrbegriffen anderer sozialer Gruppen hob:
" Macht man denn einem Offizier einen Vorwurf, der sich verpflichtet fhlt, das
Gesetz zu verletzen indem er sich auf ein Duell einlt? Macht man einem
Kaufmann einen Vorwurf, der die Schleuderkonkurrenz und den unlauteren
Wettbewerb seines Standesgenossen bekmpft? Genau so ist es bei dem Ar
beiter. "

37 Vorwrts v. 29.9. 1 9 1 0 , Nr. 228


38 Vorwrts v. 8 . 1 . 1 9 1 1 , Nr. 7, 1 . Beil.

1 73
Thomas Lindenberger

Dieser sei zum gnstigen V erkauf seiner Arbeitskraft auf die Koalition
und das Solidarittsgefhl angewiesen, werde darin allerdings durch die
Bestimmungen der Reichs-Gewerbe-Ordnung erheblich behindert. "Wo
der rechtliche Zwang fehlt, entwickelt sich natrlich das moralische Ge
fhl fr die Interessen der Klassen um so strker. " 39
Ein gemeinsames moralisches Gefhl, ein Code von Normen angemes
senen Verhaltens, der offensichtlich empfindlich verletzt worden war,
dessen Verletzung an Ort und Stelle zu ahnden war - dies Handlungs
muster ist in allen derartigen kollektiven direkten Aktionen meiner Unter
suchung festzustellen, auch wenn sie weitaus geringere Dimensionen
annahmen. Auch diesen M enschen ging es um die W iederherstellung
einer Ordnung - ihrer Ordnung von Normen und Moral, sei es in Kon
flikten mit Polizisten und Streikbrechern, aber auch mit Hauseigen
tmern, Dienstherren, ja auch mit Angehrigen der eigenen Schicht. Oder
wie Arlette Farge es einmal formulierte: "Es gibt eine Ordnung in der
Unordnung, einen Wunsch nach grerer Gerechtigkeit und Ehre; der
Auflauf drckt durch die Tat aus, woran es mangelt und was es zu er
obern gilt" .4o Diese Beobachtung in Bezug auf das Paris des 1 8 . Jahrhun
dert trifft zweifellos auch auf das Berlin zu Beginn des 20. Jahrundert zu.
Die eigensinnigen Ordnungsvorstellungen der Unteren richtete sich in
der Regel gegen das von der Polizei durchzusetzende Verstndnis von f
fentlicher Ordnung , das in erster Linie auf Disziplinierung des Verhaltens
entlang brgerlicher Normen und auf den Schutz privater Eigentmer
interessen abgestellt war. In bestimmten, aber nicht einmal seltenen Si
tuationen jedoch konkurrierten diese Ordnungsvorstellungen mit denen
der Polizei, vor allem wenn es um den angemessenen Weg der Korrektur
einer Ordnungsverletzung ging. Insgesamt 54 Flle von ffentlichen
Verbrecherjagden und Lynchjustizen habe ich gefunden, in denen die Po
lizei eingreifen mute, um den Verfolgten vor der " Volkswut" zu
schtzen. Nicht daran, ob Ordnung wnschenswert und zu gewhrleisten
sei, entzndeten sich in diesem Fall Konflikte mit der Polizei, sondern
welche Ordnung und wie diese herzustellen sei. Strer des sozialen Frie
dens zur Rechenschaft zu ziehen, ihnen Einhalt zu gebieten und sie zu
bestrafen, um auf diese Weise Ordnung wiederherzustellen - da so etwas
notwendig sein konnte, war nicht strittig.41

39 Ebd.

40 Farge, Arlette: Das brchige Leben. Verfhrung und Aufruhr im Paris des 1 8 . Jahrhun

derts, a. d. Franz. v. Wolfgang Kaiser, Berlin 1989 (Fr.: La vie fragile. Paris 1 986), S .
290.
41 S. dazu Lindenberger, Thomas: Die "verdiente Tracht Prgel". Ein kurzes Kapitel ber
das Lynchen im wilhelminischen Berlin, in: ders. /Ldtke (Hrsg.), Physische Gewalt

1 74
Staat, A rbeiterbewegung und die "Logik des Aufruhrs

Die anhand euuger Beispiele skizzierte Gemengelage verschiedener


Kompetenzen der Ordnungssicherung und verschiedener konkurrierender
Ordnungsvorstellungen zu Beginn unseres Jahrhunderts lt sich nicht
ohne weiteres in einen eindeutigen Entwicklungstrend einordnen. Im
weiteren Verlauf des 20. Jahrhunderts kam es infolge von politischen
Umbrchen immer wieder zu Situationen, in denen neben das gegebene
staatliche Gewaltmonopol andere, nicht-staatliche Organisationen traten,
die die Aufrechterhaltung der ffentlichen Ordnung als eine ihrer Aufga
ben beanspruchten, sei es in Konkurrenz bzw. in Zusammenarbeit mit
bestehenden Exekutivorgagen oder an deren Stelle. Die hier vorgestellten
Befunde unterstreichen die Notwendigkeit, " Aufrechterhaltung ffent
licher Ordnung " nicht in abstrahierender Weise als eine per definitionem
der staatlichen Sphre zuzuordnende Aufgabe zu sehen. Es handelt sich
vielmehr um eine gesellschaftliche Funktion, die auszufllen verschiedene
Gruppen, Klassen oder Schichten als ihre Kompetenz fr sich reklamieren
knnen, mehr noch: in bestimmten Situationen knnen sie die tatschliche
Kompetenz auch wirksam einsetzen, bis hin zur mehr oder weniger ak
zeptierten Negierung staatlicher Zustndigkeit.
Darberhinaus ist festzuhalten: Vorstellungen von der Notwendigkeit
von Ordnung sind keineswegs nur als Teil der einseitigen Disziplinierung
von oben nach unten zu betrachten, vielmehr ist auch bei den Herrschafts
unterworfenen mit "eigen-sinnigen" Vorstellungen von "guter" Ordnung
zu rechnen, die nicht im Kalkl der staatlichen " Anbieter" ffentlicher
Ordnung aufgehen. Regeln angemessenen Verhaltens und Konformitt mit
sozial-moralischen Normen wurde zur damaligen Zeit jedenfalls auf mit
unter recht drastische Weise gegenber Eindringlingen und Strern Gel
tung verschafft und somit eine spezifische Ordnung auch im ffentlichen
Raum der Strae und der stdtischen Nachbarschaft reproduziert. Ob und
bis zu welchem Ausma derartige Normvorstellungen mit den von oben
her gesetzten Ordnungsvorstellungen zur Deckung gelangen oder nicht,
allgemeiner ausgedrckt: ob im Sinne eines oftmals postulierten skularen
Zivilisierungsprozesses auch die Normen der staatlicherseits praktizierten
Ordnungssicherung allgemein internalisiert werden oder nicht, ist meines
Erachtens ein prinzipiell offener, keineswegs unumkehrbarer Proze.

(Anm. 9).

1 75
Janina Czapska, Krakau

The Growing Privatization of Penal J ustice and the Sense of Per


sonal Security in Poland

1. Tue privatization tendencies within the legal system of the formerly


socialist countries mainly manifest themselves by the changes concerning
ownership . This holds also for Poland. Tue privatization connected with
the law concerning criminal cases is observed and discussed to a much
lesser degree, because this function traditionally is ascribed to the State. lt
may be discussed in terms of the following phenomena:
a) the changes concerning the contents of the penal law norms and the
penal law procedure and the ways of applying the law by the court and
the public prosecutor' s office;
b) the private subjects ' adoption of the tasks of the State regarding law
and order.
As far as the former is concerned, the growth of privatization involves
taking into account individual interests or the more informal and private
procedures more often than the formal and official ones, which is typical
of continental penal law. lt is mainly manifested in the following ways:
a) Tue augmentation of the "private autonomy " of the parties regarding
the course and ending of the penal proceedings, by means of coordinating
the decisions by the participants in the legal proceedings 1 . This procedure
is similar to the plea bargaining which was not earlier used in the
continental system of penal law. The extension of its scope of activity is
connected with the growth of the number of criminal cases and the limited
potentialities of the legal administration to decide in such cases.
b) Focussing on the "private interests " of the victims of the crimes by
means of more frequently allowing for the satisfaction of claims and
compensation of moral injuries of the persons affected by the crime, as
weil as strengthening the criminal-victim-relation by an effective
agreement of the parties and a settlement which would guarantee
compensation from the perpetrator2 .

On the legal and sociological aspects of plea bargaining in the Polish courts: Porozumie
wanie sie i uzgadnianie rozstrzygniec przez uczestnikow postepowania karnego, edited by
Andrzej LSzwarc. Poznan 1 993
2 Paying attention to the compensation of injury, mainly by means of mediation, is
described as the third way in the criminal policy; it was also included in the project of the
penal code. , The subject was described in detail in e.g. K. Buchala: S ystem sadowego
wymiaru kary w projekcie kodeksu karnego, in: Problemy kodyfikacji prawa karnego,
edited by St. Waltos, Krakow 1 993, p. 1 3 1 ff. The German sources point to another form

1 76
The Growing Privatization of Penal Justice

Privatization may also mean the tendency of the private sector to take
over the following functions of the State: ensuring law and order, and the
protection of such personal interests as life, health and property .
Consequently, the private enterprises take over the tasks commonly
ascribed to the State and its agencies, especially the monopolistic
activities of the civic police. The privatization tendencies conceming
penal law and its application by the State agencies will not be discussed in
detail . Their development depends mainly on the inner dynamics of the
legal system. Similar phenomena can also be observed in other countries
of Europe; however, their intensity may vary .
Tue phenomenon which reflects the changes within Polish society in
the transformation is the more frequent use of the diverse forms of public
self-defence, resulting from the growing feeling of menace and the
insufficient realization of the protective function on the part of the State.
Various forms of mutual aid can be observed, e.g. the neighborhood
watch on the housing estate parking lots, the popular private enterprises
which "seil safety " and the rare, yet alarming cases of mob law (e.g. the
young criminals being punished by having their identity cards and
photographs marked " shoplifter" placed in the windows of shops and
video (rentals).
Lynching is obviously illegal in the same way as was the kidnapping of
the teenage thief who was thrust into a car boot and driven to a desolate
area. W eakness and desperation make some of the citizens execute the
law in their own ways. lt mainly happens when the police does not deal
with the cases, and also when shop owners, the owners of the rentals etc.
do not hire private guards to protect their properties.
Tue increasing significance of the enterprises whose work ensures
protection, law and order, is not only typical of contemporary Poland3 .
However, if we take a closer look at their origin, the part they play and
the circumstances under which they work, we may draw a picture of
changing Polish society of the nineties. Tue most important changes
which condition the intensive development of private enterprises are the
economic stratification of the society and the change of the ownership

of the privatization of the penal proceedings, which is not present in the Polish penal
proceedings: the limitation of the use of the public type of the proceedings by means of the
diminuation of the media's admittance to the court rooms, see: A . Eser, Funktionswandel
von Prozessmaximen, ZStw 1 992, p. 361 ff.
3 On the development of the private enterprises which protect the persons and the properties
in a number of countries recently, see M . Voss, Privatisierung ffentlicher Sicherheit, in:
D. Frehsee u . a Hrsg Strafrecht, soziale Kontrolle, soziale Disziplinierung, Jahrbuch
fr Rechtssoziologie und Rechtstheorie, 1 993. Bd . 1 5 . p . 8 1 ff.

1 77
Janina Czapska

relations, i . e . the fast growth of the private sector. Consequently , we


observe an increasing growth of a wealthy class: the owners of the
diverse enterprises, exchange offices, banks, shops etc. These people
wish to protect their property and their own feeling of safety , and so they
continuously hire private guards on the grounds of the employment
contracts or, more often, according to the commission to carry out certain
tasks. These changes are accompanied by the crisis of the State
institutions which are not able to guarantee protection against the
increasing criminality whose structure is changing.
2. Tue development of the non-state forms of assuring law and order
raises the question of the extent to which citizens should take care of their
own safety , and to which protection is the duty of the state. The problem
is not only a theoretical one, but a sociological and legal one as weil. lt is
especially typical in Poland, where the changes after 1 989 were
accompanied by the abrupt changes of the criminality structure,
associated with a growing fear of crime. However, to assume a direct
relation between the two phenomena would be an unjustified
simplification. Tue police and the crime statistics only partly present the
degree of criminality . They are, however, alarming if we consider the
growth of crime; the number of crime in 1 990 has increased by 60 3 over
1 989, and it has since remained more or less the same. If we assume the
nurnber of crimes to one hundred thousand inhabitants as our index, it has
recently been the following: 1 989: 1 446, 1 990:23 1 7 , 1 993 :22434. Objecti
vely speaking , Poland does not belong to the most dangerous countries;
however, the growth of criminality is accompanied by three distressing
phenomena. According to the reports of the Ministry of Justice, the
nurnber of unreported crimes reaches ca. 70 % . In addition, alarming
structural changes take place, as the brutality and aggression of the
criminals increase. Finally, we see the rise of professionalism, terrorism
and international connections5.
Interpretation of the police and crime statistics should be done
carefully, not only because of the fact that the nurnber of unreported
crimes can only be estimated in a general way. Between 1 990 and 1 993 ,
7 1 , 7 % more crimes were registered than between 1 985-88. However, if
we take into consideration the nurnber of acts in which the perpetrators
were identified, the increase does not seem !arge indeed. The number of

4 See: the report of Departament Prokuratury Ministerstwa Sprawiedliwosci (Public


Prosecutor's Office Department of the M inistry of Justice). quoted according to the
,
weekly Polityka, issue no . 1 3 1994.
5 lbid.

1 78
T

The Growing Privatization of Penal Justice

the solved crimes is only 8, 1 % !arger than in 1 985-1 988. Tue comparison
of the data points to the fact that between 1 985 and 1 988, 77,6% of the
notified crimes were solved, whereas between 1 990 and 1 993 there were
only 49, 1 3 such cases. Tue steep decrease of the detectability of crime
cannot be attributed to the decrease of the police' s effectiveness only; it
results from the police ' s attitude towards the notifications of crimes,
which has changed along with their readiness to register the crimes6.
In the eighties, when the police had to be seen as highly effective for
ideological reasons, they generally accepted minor cases only when the
accusers were able to name the perpetrators, or when solving the crime
was uncomplicated . After 1 989, when the success propaganda was not
important anymore and the high rate of the crime was used by the police
as an argument in making efforts to receive higher expenditure of money,

the previous tendency changed and the police ' s precision regarding the
registration of crimes increased. This tactic partly explains the abrupt
increase of the crime rate in 1 989/1 990; however, it does not explain all
aspects. lt is beyond dispute though, that the structure of criminality
changes as the number of the violent, armed crimes rises. In the two
periods of time quoted ( 1 985-1 988, 1 990- 1 993), the most frequent acts
were the offences against property; in the former period of time the
number of thefts was equal to the number of burglaries, whereas in the
latter one, the number of burglaries increased (between 1 989 and 1 990
the rise was as high as almost 1 00 3 ) . Burglaries have become the most
often registered crimes and they have significantly shaped the overall
image of criminality - a burglary was every third crime in 1 990, but in
1 992- 1 993 it was even more than every second one.
The number of homicides and robberies has significantly risen in the
nineties. In relation to the years 1 985- 1 988, the number of the homicides
has increased by over 75 3 and in 1 993 it outgrew one thousand for the
first time (during the socialist period, the number of the homicides was
around five hundred). With respect to 1 985- 1 988, the number of homici
des connected with robbery has increased by over 1 00 3 and, at the same
time, the number of homicides connected with family problems has
decreased; the latter were of predominating significance regarding the
homicide category earlier on. Robberies in 1 990- 1 993 took place 2,5
times more often than in 1 985- 1 988; armed robberies happened 20 times
more often. Tue number of batteries has increased by ca. 50 3 ; the

6 A. Gaberle, Die Entwicklung der Kriminalitt in Polen seit dem Zusammenbruch des
realen Sozialismus, an unpublished lecture at the German Polish conference on the penal
law. Halle. May 1 994.

1 79
Janina Czapska

nwnber of infringements of bodily integrity and health has increased by


303 , with respect to 1 985- 1 988. In spite of the fact that in the year 1 993
the registered criminality decreased slightly , its structure deteriorated as
the crime connected with violence (eg. anned crime) rose by 65 3 at that
time (33 8 such cases in 1 992 , 559 such cases in 1 993).
Tue public image of the dangers connected with crime obviously does
not mirror the statistics perfectly; however, in Poland the two phenomena
seem to show similar tendencies to grow. Tue perception and evaluation
of the danger of crime depend on diverse factors which cannot be listed
here. Apart from the factors known from research conceming the fear of
crime7, the changing relation: perpetrator-victim-prosecution agency
should be mentioned as very important. This relation is characterized by
the growing aggression of the criminals and their changing attitude
towards the police, which manifests itself in the increasing nwnber of the
attacks on individual police officers8.
Empirical research concerning the fear of crime and the forecasts
regarding the development of crime, carried out randomly with Polish
adults in the nineties, shows that the fear of crime grows and the forecasts
are pessimistic as far as the very near future is concemed. Tue research
of Centrum Badania Opinii Spolecznej (Social Opinion Research Centre)
found out in 1 994: 26 3 of the respondents replied that Poland in the year
1 993 was not a country endangered by crime, whereas in 1 987 as many
as 74 3 were of that opinion. 67 3 of the persons questioned in 1 994
replied that there was such dang er, whereas in 1 988 only 22 3 of the
questioned replied the same. Tue research of the same institute shows that
in 1 993 36 3 of the respondents did not feel safe; in 1 988 there were 29 3
of such persons9.
Tue opportunity to compare the degree of fear of the Polish people with
those of other nations is given by the research conceming the issues of
becoming a victim. This was carried out in 1 989- 1 992 in twenty
countriesIO. Conceming the answer to the question regarding the threat of
offence against property (measured by the expectation that someone will
break into the respondent' s apartment in the following year), Poland was

7 On the conceptions explaining the reasons of the fear of crime, see: K. Boers,
Kriminalittsfurcht, Pfaffenweiler 199 1 .
8 For example, in the year 1 989, 1 591 attacks on the State functionaries were registered, in
1 99 1 there were 2600 such attacks, in 1 992 the numher of the attacks reached 3600.
9 The reports of Centrum Badania Opinii Spolecznej (Social Opinion Research Centre): no.
1 1 28 and no. 1 1 49, 1 994
10 A. Siemaszko, Przestepczosc w Polsee na tle porownawczym: wstepne rezultaty
miedzynarodowych badan wiktymizacyjnych, lnstytut Wymiaru Sprawiedliwosci,
Warszawa, February 1 993 .

1 80
The Growing Privatization of Penal Justice

at the seventh position with its 5 ,7 3 of positive replies. Tue degree of the
threat of street crime (measured by the question regarding undertaking
precautionary measures when leaving home in the evening) is as high as
the third position on the !ist, after Italy and Czechoslovakia. Tue answer
to the standard question considered to be the indicator of fear of crime (do
you feel safe walking alone after dark) points to the fact that the feeling of
fear affects nearly 50 3 of the Polish people, the first position on the !ist
of the examined countriesl ' In the research carried out by Osrodek

Badania Opinii Publicznej (Public Opinion Research Centre) in 1 994,


55 % of the respondents to the same question stated that they do not feel
safe; 44 3 that they did feel safe 12 .
Much research concerning the feeling of safety points to the fact that
the degree of safety is partly independent of the degree of crime 1 3.
According to the available outcome o f Polish empirical research, it is
difficult to judge what is the real meaning (concerning the declared degree
of fear) of the fear of becoming a victim and the meaning of the
generalized fears originating from social trouble (low income, high living
expenses, fear of unemployment, etc.) and the uncertainty resulting from
the breakdown of the former mechanisms and social control institutions,
creating uncertainty over norms of behavior.
In spite of the fact that it is impossible to separate the given factors , all
of them form the image of a feeling of threat. Thus, a diagnosis of the
contemporary Polish "market of fear " can be made.
3. Tue birth of the private security and detective enterprises became
possible due to the economic activity act14 passed in 1 988, which
regulates all types of economic activities. There has been no other
individual legal act to regulate these questions in Poland so far. Tue
statutory delegations concerning the specific questions being regulated by
the Government and the Ministry of Horne Affairs have not been realized
so far either. Tue legal regulation of this form of activity, brand new to
the polish legal system, was realized in a general wayis. The employees

1 1 l ibid .. p . 1 3 .
1 2 The report of the Public Opinion Research Centre, (Osrodek Badania Opinii Publicznej)
no. 24. 1 994.
13 See, for example, the outcome of the comparative analyses of Germany and the U nited
States of America: K . H . Reuband, Objektive und subjektive Bedrohung durch
Kriminalitt, in: Klner Zeitschrift fr Soziologie und Sozialpsychologie, 44, 1 992, p .
341 -353 .
1 4 Ustawa o dzialalnosci gospodarczej , Dz. U . No. 4 1 1324 (the regulation regarding the
economic activities, Dz. U . No.41 1324) with later alterations.
15 About the rules and legislation for private security sector in other European countries, see,
J. de Waard. The Private Security in Fifteen European Countries: Size, Rules and Legisla-

181
Janina Czapska

of the enterprises dealing with the protection of people and property


possess only the rights of the so- called regular citizens, i . e . the right to
catch the perpetrator in the act or as a result of an immediate chase. In the
case of the threat, they can use self-defence Iike the regular citizens.
However, they should concentrate on preventive activities.
Tue person who opens a private security and detective enterprise
should receive permission from the Ministry of Horne Affairs as weil as
register the activity at a branch of the taxation authorities. Tue acquisition
of the permission depends only on the person' s good record and good
reputation in the community . Tue owner of the enterprise can employ any
person he chooses. Tue permission is not equal to a licence, which is of
individual type, and is granted to people on the grounds of an examination
which checks their knowledge. As a consequence of the regulation, it is
difficult to establish to what degree the enterprise employees are
professional. There is still a considerable, unspecified number of these
enterprises consisting only of their owners, who call their friends when
they receive an order. During the first period of the activities of these
enterprises, the main advantages of the persons employed were a gun
licence and satisfactory fitness . Recently, in several major cities in
Poland, private schools which teach how to secure property and persons,
or how to perform the function of the detective, have been established.
Tue stabilization of the market is slow. The problems come out mainly
from the fact that many existing firms are difficult to qualify as legal or
illegal. At the same time, the legal regulation is not flawless and many
enterprises are only interested in a fast profit and they do not pay much
attention to the law when performing their duties. Tue state of the law,
unstable in many respects, is also of great importance.
Tue proportions regarding the activities of the private security and
detective enterprises can only be established approximately as there are
no detailed statistics concerning the issue. In spite of the fact that these
enterprises have been legal since 1 989, their sudden development took
place only in the early nineties, which shows that such service was really
in demand after 1 989, i.e. after the transformation in Poland. Tue records
of the Ministry of Horne Affairs are the source of information concerning
the number of enterprises in existence. Until January 1 994, 1 2436
permissions were granted, including 8 1 46 ones concerning activities
connected with the protection of property and people as well as detective
services; 4283 permissions concerning the protection of property ; 22 1 9

tion, Security Journal, 1993, vol. 4, no. 2 , p . 58-f.

1 82
The Growing Privatization of Penal Justice

perrmss10ns concerning the protection of people; 1 644 perm1ss10ns


concerning detective services . Other permissions were connected with the
activities concerning the production and sale of weapons, gunsmith ' s
services, passport services etc.
Tue number of permissions is not equal to the number of the
enterprises, because usually they apply for permission to conduct several
types of activity at the same time, e.g. property protection and detective
services. In early 1 994 , there were ca . 1 0000 enterprises which had
received the permissions from the MinistryI6. One should be cautious
about the data also because of the fact that some enterprises were regi
stered, but never began to operate; many of them started with economic
activities first, and some work illegally, i .e. not according to the
permissions they were granted. Tue majority of the enterprises in
operation employ four or five persons on a permanent basis, but they also
employ other workers (e.g. the unemployed) casually . lt can be estimated
in general that in 1 993 there were ca. one hundred thousand people
employed , the number greater than the number of police at the same time
(ca. ninety-eight thousand people) l 7 .
Tue typical services are guarding private firms , exchange offices,
shops and persons, as well as escorting the transport of money . Tue
private security enterprises are also employed to secure safety at cultural
or sports events. In several major cities they are employed to protect
housing estates as weil. Tue principals are then the building societies, no
individuals ; the costs are covered by the residents. Concerning public
areas, the private security enterprises are only employed at the housing
estates, never in railway stations, city centres, i . e. the places where the
citizens do not pay for their security as the costs are covered by the local
authorities. Also, the owners do not seem to tend to unite in order to
organize the protection of the streets and/or the commercial centres. The
range of the activity of the security enterprises is limited to the protection
of individual property and personsI 8 .
Tue real meaning o f the private enterprises involved in protection, or
the threat of public security i n Poland, should be discussed in terms of the

16 The data were received from the M inistry of Horne Affairs.


17 Approximate press data, the weekly Polityka, issue no. 43, 1993.
18 The individualization of the duties performed by these enterprises does not allow us to
confirm the occurrence of the tendency referred to as "mass private property" in Poland,
described on the basis of the Canadian research in: C . D . Shearing and P . C . Stenning,
Private Security, lmplications for Social Control, Social Problems 30, 1 983, p. 493-506.
The dispersion of the private protection in Poland is the consequence of another property
structure and the recent privatization process.

1 83
Janina Czapska

social and economic diversity of the society and the hitherto existing
activities of the enterprises, known indirectly, mainly from the media.
Tue latter inform the people mainly about the fact that the employees
break the law. They perform the important function of supervision and, at
the same time, they create a rather one-dimentional image of these
enterprises .
Tue private security and detective companies often act on the edge of
law. For example, they protect prostitutes, which arouses a suspicion that
they benefit by somebody 's immorality , or that they facilitate somebody ' s
prostitution in order to profit. Another example of the work on the edge
of the law is looking for lost cars and then mediating in order to receive
the finder' s reward , or protecting somebody who needs it just because he
wants to start a quarrel safely , or else collecting payment of debts by
means of threat19.
Forced payment of debts by using hired functionaries of private
enterprises has been very important in creating the image of these
enterprises by the press. On one hand , it is the right of each creditor to
regain the money , especially when the sum is large, the inflation rate is
high and the delay in regaining it is a serious threat to the creditor's
interests. Tue recovery of the money on a legal basis, according to the
judicial sentence, takes a long time and often tums out to be ineffective.
Tue private enterprises work faster and more effectively . A justified
question arises , however: to what extent is the effectiveness a result of the
methods which cannot be afforded by the legal State institutions? Tue
press advertisements of these enterprises rarely offer their unconventional (
or rather illegal methods directly . Tue illegal type of activity conceming t
the exaction of the money is in practice very difficult to prove. Blackmail (
or threat are mainly used in face-to-face situations; beatings are done by t
some "unknown perpetrators " . lt was suggested that the private e

enterprises should not be allowed to collect debts. Tue problem is slightly c

more complicated than that and it cannot, in fact, be solved by the in


fliction of a ban. Firstly, legal collection of money by a private enterprise 11
is possible and there is no reason to ban it. Secondly, the ban would cause t
the real effectiveness of the law soon to reach its limits; if the State and
its agencies cannot protect the properties of the citizens, it is more r
possible that they look for other opportunities to secure their properties.
2
When there are no firms to do it, the desperate creditors can always use
the opportunities offered by the shady or even criminal domain. Tue 2

1 9 From the unpublished statement of the Professor of crirninalistics of the Jagiellonian


University, T. Hanausek, March 1 2 , 1994.

1 84
The Growing Privatization of Penal Justice

methods used in such cases (i. e . blackmail, torture, kidnapping or even


homicide) have only been known in Poland from gangster movies. They
belong to Polish reality nowadays20.
Tue typical example of another socially controversial activity of the
private security enterprises was the case of some small palace, used by an
educational institution after the war. Tue heiress of the prewar owners
received an administrative decision that she should be given the property
back, as it had been illegally confiscated by the State after the war. When
she was waiting for the return of the prperty , she took justice into her
own hands by hiring a private enterprise to occupy the place by
force. This case could have established a dangerous precedent. From the
legal point of view, its settlement was obvious. After the judicial review
of the decision of the administration, it turned out that the decision was,
in fact, illegal and permission to regain the property was withdrawn. Tue
legal obviousness of this case does not mean, however, that the social
reaction would always be just as obvious21 , especially concerning the
owners of the estates dispersed all around Poland, who are in vain waiting
for a reprivatization act to regulate generally the question of the pro
perties confiscated after the war or to regulate the property law in any
other way. There has been no reprivatization act passed in Poland so far.
Another example of a similar situation was when a private enterprise
occupied a pharmacy by force, on the request of the legal owners . Tue
owners were legally assigned the prernises , but they waited as long as
three years for the illegal owners to leave the place. Tue examples
described above point to the fact that the private enterprises are often
hired to perform the duties exclusively ascribed to the State, mainly the
organs which were authorized to execute the judicial sentences . Tue fact
that State agencies are being substituted by the private ones in order to
execute the administrative decisions or the court verdicts is the evidence
of the dangerous , illegal infliction of justice by citizens who can afford to
hire the private enterprises. lt is a threat for people, who do not act
legally (unreliable debtors, illegal users etc.), but who have a right to be
treated according to the binding regulations .
Tue participation of the private security enterprises in similar actions
results in the social censure of these enterprises, commonly identified

20 In the year 1992, 33 homicides and 32 kidnappings were ascertained in connection with
the forced payment in Poland.
2 1 In the public opinion research carried out in Poland in the year 199 1 , over 1 5 3 of the citi
zens stated that it was better if people dispense justice by themselves, instead of applying
to the police to do so: 74,2 3 of the citizens expressed the opposite attitude, the report of
the Public Opinion Research Centre no. 28/ 1 99 1 .

1 85
Janina Czapska

with violent, severe rnethods as weil as the protection of rnainly dubious


interests. lt is difficult to estirnate the real range of the phenornenon. Tue
only objective criteria available are the statistics of the Ministry of Horne
Affairs, which has withdrawn for legal reason twelve permissions so far.
Tue Ministry has been entitled to control these rnatters since late 1 99 1 ;
however, its potentialities are lirnited and so it rnainly acts on specific
requests or according to the press inforrnation. Tue cases of infringement
of law established according to the latter should be considered as
especially drastic ones. Tue cases not disclosed by the press, the State
agencies, or the harmed persons (often intimidated with successful
results) rernain uncontrolled . In rny opinion, the very first stage of the
activities of the private Polish security enterprises, characterized by the
infringernents of the law, the Jack of sufficient legal control, the
nurnerous provisional activities and the desire to profit as soon as
possible, is corning to an end. Arnong the evidences of the changing si
tuation are the efforts to finally pass a specific act to regulate the activities
of these enterprises (the project of the M inistry of Horne Affairs includes
the introduction of the licence) . In addition, we see the stabilization of the
candidate training systern and the slow developrnent of !arge enterprises,
which ernploy several dozen people not interested in casual actions on the
edge of the law.
4. The private security and detective enterprises have becorne a regular
part of the society, rnediating between the people and the Polish State.
They began to act under the very specific circumstances when the new
social and econornic structure resulted frorn the changes concerning the
systern and the process of turning to the private sector. Tue changes have
been accornpanied by the crisis in the effectiveness of the State agencies
responsible for law and order. At the same time, the structure of
crirninality has changed to the advantage of crimes connected with
violence and the use of weapons.
Tue privatization of the public sphere of social life has rneant the
extension of econornically rnotivated claims regarding safety , resulting in
the urgent developrnent of the security enterprises. Tue circumstances
under which they had begun to work rnade their activities rnirror the
threats and problems typical of Polish society of that period of time. Their
developrnent has been disturbed by blatant exarnples of the infringernent
of the law, the violation of the rights of citizens and, in some cases, the
threat to the health or even the Jives of citizens.
During the first period of their existence, private enterprises protected
mainly the brand new, private owners, however to a certain extent they

1 86
The Growing Privatization of Penal Justice

also served to secure citizens ' safety , disregarding the source of income
as far as protection of the housing estates was concemed. Nevertheless ,
they were a threat t o citizens who became the recipient of their illegal
acts. Another evidence of the changing role of the State within the new
circumstances is a decentralization concerning the protection of order by
creating the legal opportunity to establish municipal guards. These guards
are appointed by the local self-governments and they perform the
functions pertaining to the observance of regulations as well as the
administrative ones within the cities. They also deal with the protection of
social properties to some extent22 .
5. Tue meaning of the formation of private security enterprises and new
forms of self-defense during the transformation period, regarding the
citizens ' feeling of safety, has also another, more general aspect. lt shows
that citizens should make efforts concerning their security by themselves
and, at the same time, it shows the new limitations on the State' s
interference . Tue birth of the private security enterprises is connected
with the new approach to the public domain (controlled by the State) and
the private one (left to the individual to control) in which citizens would
be free to decide about their properties and would defend their properties
by themselves. In spite of the fact that the socialist system has formally
ceased to exist, it still seems to function as far as the social standards
regarding cognition, and motive, and the reactions to reality are con
cemed. lt also manifests itself by the fact that the claims addressed to the
institutions and the State authorities are dealt with as absolutely obvious.
They tend to change slowly due to the new experiences, and only in this
way they may result in the re-evaluation of the gains and losses which
come from the previous techniques of life23 . Tue shaping of the new con
sciousness makes sense only when the limitations of such seif dependance
and State control over the private security enterprises are clearly defined
and legally guaranteed in the constitutional State. These are the specific
problems making up the general question: to what extent could law and
order be privatized? Tue Polish example points to the fact that the limits
concerning the safety of citizen concerning the adoption of certain duties
regarding self-defence should be effectively drawn where the use of
private precautionary measures is associated with the infringement of
other people ' s rights and goods.

22 Ustawa o policji (the regulation regarding the police), Dz. U. RP. 1990, No. 30, item
179.
23 M . Marody, System realnego socjalizmu w jednostkach, in: M. Marody (editor), Co nam
zostalo z tych lat.? Spoleczenstwo polskie u progu zmiany systemowej , Aneks 1 99 1 , p .
267.

1 87
Katalin Gnczl

Katalin Gnczl, Budapest

Crime Prevention and Privatization of Control in Hungary

Tue history of privatization of crime control in Hungary has begun


together with the development of open market society . However, the
comrnercial availability of personal and property security, the
privatization of crime control , in the early 1 990-es are not yet a political
problem in Hungary . Tue concerns of the population about public security
are, for the time being , manifest only on the level of fears and a rational
" consumer " type of behaviour is much less perceivable. Tue defence
mechanisms of society and of citizens against crime are much more
slowly penetrated by market effects than the economy itself.
lt is, however, a fact beyond any doubt, that on the side of offer ,
security could turn into a comrnodity under open market conditions . All
the legal obstacles have ceased to exist. At present there are security
services , belonging earlier to government monopoly , that are legally
available, actually one may purchase them. For example, in our days
there is no law to prevent anyone from maintaining a private body guard.
In the previous political regime it was only for a circle of persons
determined by law that this privilege, in the form of a service rendered by
the government, existed .
The centralized socialist system developed a relatively homogeneous
insurance business. Tue more or less mandatory legal relationships of
home, automobile and life insurance reflected clearly the socialist idea of
equality: for a low premium a relatively low level mitigation of damage
was guaranteed . At present, the property differences among citizens are
clearly reflected by the insurance relations , by the premiums, and by the
offered insurance conditions.
lt is, however, not only the insurance business that has responded to
the new challenges of crime and to increased differences in owned
property, but some new services have also appeared on the market. Tue
most advanced technical means of property protection are available for
anyone. Above a certain value, the use of such technical means is a
precondition to be met before the insurer enters into a contract providing
fll coverage.
Tue emergence of the open market has transformed not only the offer
side, but also that of demand . Security may be bought not only because

1 88
Crime Prevention and Privatization

the possibility has opened, because the bureaucratic obstacles originating


from the essence of the socialist system have ceased to exist, but also
because a real need has emerged.
Still it would be a simplification to find the origin of the new tendencies
in the connection between the development of demand and the rise in
crime figures. (Tue number of registered crimes in 1 968 was 1 85 . 344
while in 1 993 it was 400.935 ; this represents 1 16 per cent increase.) Tue
phenomenon is influenced by more complex processes than that. One of
the possible explanations may be found in the change having taken place
during the last five years in the structure of criminality. Chances that a
citizen becomes the victim of crime have increased to a significantly
greater extent than crime itself has. (In 1 988, 45.33 1 victims of crime
were registered officially, in 1 993 that figure was 226.393 , representing a
499 per cent increase.) Tue increase of the number of physical person
victims could, in principle, increase the demand in the "protection
market" . However, the majority of the population is unprepared. People,
while afraid, fail to observe even the elementary rules of security and
property protection. According to the data of criminal investigations, the
situation was like that in about 45 to 50 per cent of the cases. In Hungary
potential victims have not learned yet the rules of the game of living
together with rising crime which threatens them directly, and they are not
ready yet to make financial sacrifices in proportion with the risks in order
to protect th';!mselves.
Almost 80 per cent of registered offences are crimes against property,
in an overwhelming part theft and burglary. Property offences became the
predominant form of crime in the late 1 980es, earlier they accounted for
slightly more than half of all registered crimes. (In 1 985 , 61 ,41 per cent
of all registered crimes were property offences.) Offences against pro
perty nowadays are directed mostly against private property, only about
one quarter or one fifth of them attack state property.
As a consequence of the change of regime, the econornic significance
of state property has decreased and this is weil reflected also by the
structural changes of crime. Tue restructuralization of crime has exerted a
favourable impact on the demand for "security " since the citizens, as
owners, have a direct interest in the protection of private property,
whereas attacks against state property do not cause pain to anyone. While
nowadays the citizen who is ready to make financial sacrifices seeks
security and protection on the market, before the political change of
regime the state as an owner created protection for its property within its
own centralized bureaucratic system. As a result of the changes, by now

1 89
Katalin Gnczl

it is not only that the factory has gone over into private ownership and the
workers have become employees of the private sector but the former state
employee factory security guard, whose legal status had been similar to
that of police, has been replaced by the employee of a private security
agency . This new actor does not have privileges like his predecessor had
but is one of the actors on the market, in other words he is "private
police" .
New owners are now leaming how to behave under market conditions,
and, together with that, how to protect their property . Consequently, they
do not feel any loss for the dissolution of the earlier state-created property
security infrastructure. They try to act in accordance with the rules of the
market, with the required prudence. And it is clearly their interest that
they should be able to determine the responsibilities of their own security
employees. Tue earlier established central regulations ceased to ex.ist. Tue
extent of investment in security and protection is motivated by direct
interest, for the owner spends as much on that as he considers necessary
and he chooses the form of protection he judges to be the most effective.
Since, however, the extent of investments on security is less than would
be justified by the actual risks, and this fact has been recognized by the
police, propaganda for property protection services is included in the
official tasks of crime prevention. Tue police, .on the basis of its own weil.
understood interests, accepted a rote of intermediary so that the potential
customer and seller could find each other in the "market" of the
protection of property.
For the governmental agencies this is an unusual task and it generates
countless new problems , including the question, how they will be able to
maintain the independent and unbiased position of authority when they act
as intermediaries in the private sphere. Thus, in the world of production
and business, the proliferation of crime control is a developing phe
nomenon. This process may be defined as crime prevention aimed at
decreasing the opportunities for crime and rendering perpetration more
difficult.
A part (the iuckier) of the citizens, in order to protect their personal
property, display a behaviour of defence and protection just like it is seen
in the field of business . Tue process of differentiation in the realm of
personal property and the accumulation of personal wealth requires the
owners to take certain security measures. This is what the insurance com
panies also require of them.
For the majority of citizens adaptation to the new circumstances,
different from the mentioned group, is a painful process. Ensuring the

1 90
Crime Prevention and Privatization

security and protection of one ' s property (by technical means and
insurance) is affordable only to those in better or in the best financial
situation. Higher insurance premiums can be paid only by relatively few,
mandatory forrns of insurance in general have been eliminated.
Traditional protection of property provides very low level of security.
Thus , as a consequence of the deterioration of public safety and the
increase of crime, the majority of citizens feel unprotected. Moreover,
their frustration originating from their social disadvantages is enhanced by
the fear of c rime . They have not learned yet to live together with either of
them. They feel they do not have clear perspectives , their insecurity, in
turn, owing to unemployment or the danger of unemployment, has
increased , the costs of living have become higher and the deterioration of
the security of their person and property joins these imminent dangers .
They still consider the state responsible for their security and their
disappointment turns against the agencies of crime control and the admini
stration of criminal justice. They consider crime control inefficient,
criminal proceedings lengthy and sentencing too lenient. Contrary to
societies with long democratic traditions , the majority seems not to be
afraid for their newly obtained human freedoms , they urge the
strengthening of state control instead . They want more police, more
severe sentences , efficient and deterrnined actions, expecting that crime
can be curbed by all this. For significant masses, the relatively low social
security enjoyed earlier represents a higher value than human freedoms
brought about by market economy , the advantages of which they have
hardly had any chance to experience since the change of the regime,
while they have to realize that even also crime is forcing them to change
their habits , or perhaps their whole life style.
So, it is not by chance that after the rise of prices, inflation and
unemployment public security and crime are ranked as issues the public is
most interested in. (According to the last public poll , 50 % of the
interviewed were 11 very much interested 11 , 36 % were 11interested11 in
public security and crime and only 14 % declared disinterest (Source:
Nyilvanossag Klub, Monitor Csoport, Nepszabadsag February 22, 1 994) .
Parliamentary elections to be held in the near future will show the
program of which parties will be accepted by the majority. One thing ,
however, is already certain: the issues of public peace and public security
will play a significant role in the campaign.
As may be seen from the preceding parts, social conditions do not
favour yet the application of the complex methods of crime prevention in
Hungary . For the time being, crime prevention is mostly limited to

1 91
Katalin Gnczl

decreasing criminal opporturutles and rendering the perpetration of


offences physically more difficult. Conceivable victim-oriented crime
prevention strategies and tactics are still topics for discussion only among
professionals. Services of victim assistance operate as experiments at
most, the population is only starting to get familiar with them . Tue
compensation of victims by the state and the improvement of the status of
the victim in criminal procedure are not yet an issue in political debates .
Tue earlier perpetrator oriented system of prevention has collapsed .
Operating institutionalized means do not exist even for the prevention of
recidivism. In the absence of a comprehensive law on the police,
checking people with criminal record by the police is unregulated and
casual. Tue probation officers do not have institutionalized means to use.
Their tasks in after-care and in the implementation of alternative forms of
punishment have been reduced to a bureaucratic recording and
registration, for they do not have any way to provide creative,
reintegration-oriented assistance to the offenders or ex-offenders. For ex
ample, it is difficult to find lodging for persons under punishment or just
released in a social environment where unemployment or homelessness
are new but mass phenomena. At the same time, in the social
reproduction processes of crime, the characteristic feature is the almost
"undisturbed " automatism, thus expanded reproduction. These are
challenges political responses must be soon given to.
In the course of choosing values, it is either a system including control
elements , representing repressive, superficial treatment only , in which the
predominant elements are the traditional means of criminal policy, that is
taking shape, or that the establishment executes also in this realm the self
limitation it was forced to accept in the field of economy when opened the
way for the market. However, in the realm of crime prevention, when it
comes to self-limitation, the establishment has to display significant self
restraint. lt must be seen that crime prevention may not be privatized or
let be subjected without political consequences to the spontaneous rules of
the market, where the solutions are dictated by offer and demand . Tue
state, in addition to other reasons, precisely because of the protection of
the human freedoms that are threatened by crime, such as personal
integrity , the inviolability of one' s home, has the duty to reserve the
strategy of public security and crime prevention as its own field of ac
tivity . And, under the conditions of modern civilization, this assumes the
establishment of a complex crime prevention model and organization. As
a part of the strategy , there is a close connection within the system among
several special policies, such as social policy , health, public education,

1 92
Crime Prevention and Privatization

criminal policy . If the state control formed in this way is able to fulfil a
balancing function, neither control, within that its privatization, nor crime
itself will endanger for long the development of society and anarchy or
dictatorship, which feed on social desorganization, will not represent a
peril.

1 93
Jstvan Szikinger, Budapest

Anmerkungen zur Privatisierung der Sicherheit in Ungarn

Unter Privatisierung versteht man einen staatlich gelenkten Proze, wobei


Eigentum und damit verbundene Funktionen an Einzelpersonen und deren
Gesellschaften bergehen. Allgemein bewut ist, da die grten Privati
sierungen der Geschichte sich in den ehemaligen sozialistischen Lndern
abspielen.
Die bisherigen Erfahrungen weisen auf einen komplizierten und wider
sprchlichen Vorgang hin. Einerseits bekommen Privatinitiativen gesetz
mig deutlich mehr Raum in der Gestaltung des gesellschaftlichen Zu
sammenlebens, andererseits ist aber eine Zunahme staatlicher Verant
wortung zu beobachten.
Privatisierung selber ist ein gutes Beispiel. Whrend der Staat durch
seine Organe die Eigentumsbergabe organisiert, bestimmt er zwangslu
fig auch in vielen Aspekten die zuknftige Struktur der Wirtschaft und
damit die sozialen Verhltnisse. hnliche Mglichkeiten hat die Macht
nie gehabt. Verstaatlichung wirkte sich dagegen zerstrend und keines
wegs konstruktiv aus.
K. Gnczl beschreibt die Erscheinungen der erwhnten Entwicklung
vielseitig und hebt dabei wichtige Probleme hervor. In meinen Beitrag
mchte ich lediglich einige bescheidene Funoten betreffend der Staats
macht hinzufgen.
Meine These ist , da in Ungarn eigentlich keine Privatisierung im Be
reich der Sicherheit stattgefunden hat und keine geplant ist.
Dies widerspricht nur scheinbar den Fakten, die Frau Gnczl, Herr
Zapletal und andere Teilnehmer der Konferenz aufgezeigt haben. Natr
lich gewinnen Privatunternehmen mehr Raum in der Sicherung des Ver
mgens infolge des Wachstums von Eigenttigkeit. Sicherheit ist nmlich
ein Aspekt, eine Funktion aller Komplexe des Lebens. Wenn also der
Staat irgendeine Ttigkeit der Gesellschaft berlt, verzichtet er gleich
zeitig auf viele Mglichkeiten, die dort eingebundenen Werte zu schtzen.
Es bleiben jedoch selbstverstndlich Mittel, die dem Gemeininteresse die
nende Momente wahren knnen. In diesem S inne sind auch in unserem
Land viele neue Einrichtungen des Privatschutzes entstanden. Natrlich
gibt die brgerliche Demokratie mehr Freiheit fr Aktivitten, die frher
untersagt worden waren, z. B. Privatdetekteien zu betreiben. Darunter ist
keinesfalls eine bergabe von polizeilichen Ermittlungsbefugnissen zu
verstehen.

1 94
Anmerkungen zur Privatisierung der Sicherheit in Ungarn

Der Verfasser will also nicht dementieren, da auerstaatliche Unter


nehmen in der Sicherung unterschiedlichster Aspekte des Lebens eine
immer grere Rolle spielen.
Die Fragestellung des vorliegenden Beitrags liegt eher darin, ob die
Subsysteme der Staatsmacht, die speziell fr die Gewhrleistung der Si
cherheit bestimmt sind, privatisiert worden sind . Dazu kommt die Frage,
ob und inwieweit die Regierung (im weiteren Sinne) bereit ist, bisher
staatlich behandelte Sicherheitsverhltnisse Privaten abzugeben.
Unter dem Sozialismus befand sich fast die ganze Wirtschaft im kol
lektiven Eigentum. Daraus folgt, da nicht nur politische, sondern auch
konomische Interessen des Staates Sicherheitspositionen an den wichti
gen Stellen der Produktion und des Verkehrs erforderten. Konsequenter
weise drfte auch die Polizei mit dem Rckzug der ffentlichen Macht
aus der Wirtschaft Raum fr Selbstschutz freigeben und sich zurckzie
hen. Es ist zu betonen, da es sich hier um ein riesiges Gebiet handelt.
Trotzdem wurden keine Massenentlassungen aus den Reihen der Sicher
heitsorgane gemeldet. Im Gegenteil: Die Planstellen der Polizei sind seit
der Wende um etwa 20 % ergnzt worden. Besondere, in der Wirtschaft
ttige Einheiten wurden zwar whrend der Umwlzung abgeschafft, sind
nun aber neu eingerichtet worden.
Das XXXIV. Gesetz ber die Polizei vom Jahre 1 994 deutet keines
wegs irgendeinen Rckzug der staatlichen Sicherheitsfrsorge an. Alle
magebenden politischen Parteien sind sich darin einig, da die Polizei im
Vergleich zur Vergangenheit eher mehr Aufgaben erfllen mu . Praktisch
einstimmig (lediglich mit einer Enthaltung) verabschiedete das ungarische
Parlament diese neue Regelung der Polizei. Dabei sind die bestehenden
Funktionen, auch im Falle verfassungsrechtlicher Bedenklichkeiten best
tigt worden, wie zum Beispiel die Entscheidungsbefugnis der Polizei ohne
richterliche Kontrolle in Ordnungswidrigkeitssachen. Abgesehen von ei
nigen rein administrativen Aktivitten gibt es keinen Bereich, wo ihr
Funktionen weggenommen wurden. Hier ist es hervorzuheben, da die
ungarische Polizei weder ausschlielich noch hauptschlich als Vollzugs
organ, sondern im groen Mae als Sicherheitsbehrde ttig ist. Das neue
Gesetz statuiert im allgemeinen Rahmen des Schutzes der ffentlichen Si
cherheit und inneren Ordnung auer Verteidigungsaufgaben eine Rolle in
der generellen (leistenden) Verwaltung fr die Polizei. Dies ist verfas
sungsrechtlich bedenklich, weil damit eine Verpolizeilichung der ganzen
Verwaltung ermglicht worden ist. Bemerkenswert ist, da die Ord
nungshter nicht als B eamte ihr Amt ausben, sondern auf Grund einer
besonderen, militrisch geprgten Dienstregelung . Neue Aufgaben der

1 95
Istwin Szikinger

Polizei knnen ohne substanzielle Bedingungen auch durch Verordnung


des Innenministers vergeben werden. Damit ist eine fast grenzenlose
Mglichkeit fr das Eindringen abstrakter Sicherheitsideen und einer po
lizeistaatlichen Denkweise in die Staatsverwaltung kodifiziert.
Die Verstrkung der staatlichen Kontrolle lt sich auch am Beispiel
der Sicherheitsunternehmen feststellen. W ie von anderen Teilnehmern der
Konferenz hervorgehoben worden ist, sind diese Einrichtungen im Sozia
lismus fast vllig unbekannt gewesen. Mit der Lockerung der Diktatur
konnten jedoch bestimmte Moglichkeiten entstehen, in diesem B ereich le
gal Aktivitten ausben zu drfen. Eine Regierungsverordnung (No. 24)
vom Jahre 1987 hat dieses Gebiet geregelt. Sie verbot Privatdetekteien,
erlaubte aber unter begrenzten Voraussetzungen private Ttigkeit im
Rahmen des Vermgensschutzes und Bodyguard Services. Die Polizei
wurde ermchtigt, Kontrollen in bezug auf Aspekte der ffentlichen Si
cherheit und Ordnung zu praktizieren.
Das neue Polizeigesetz erweitert erheblich die Befugnisse der S icher
heitsorgane im Zusammenhang mit den Privatpolizeien. Es schreibt eine
generelle Genehmigungskompetenz und ein Aufsichtsrecht der staatlichen
Polizei gegenber Privatunternehmen vor. Obwohl die neue Regelung die
gesetzlichen Schranken grundstzlich abschafft (z.B . erffnet sie den Weg
fr Detektivbros) , konstituiert sie gleichzeitig eine starke Abhngigkeit
der privaten von der staatlichen Polizei. Wenn man dies mit der allgemei
nen Vorbeugungsverantwortung der Polizei in Beziehung setzt, dann ent
steht die Formel, entsprechend der die neuen Akteure der S icher
heitsszene neben der Polizei aktiv sind, ohne ihr Monopol gefhrden zu
knnen. Noch schrfer ausgelegt: Es ist nicht auszuschlieen, da die
privaten Sicherheitsunternehmen als Ergnzung beziehungsweise als
Verlngerung der staatlichen Polizei verwendet werden knnen. Diese
Konklusion besttigen auch die Aussagen vieler S icherheitsfirmen, die der
Polizei volle Untersttzung und Zusammenarbeitsbereitschaft zusichern. l
berflssig zu schildern, welche Gefahren eine solche Kooperation in
sich trgt. Obwohl die Privatunternehmen gegebenenfalls Informationen
bekommen und in Vereinbarung mit der Polizei handeln knnen, kann
von substantieller Privatisierung in diesem Zusammenhang kaum die
Rede sein. Es handelt sich vielmehr um das Eindringen der Polizei in An
gelegenheiten, die fr sie frher nie erreichbar gewesen wren. Wenn
man auch die Entscheidungskompetenz und die damit verbundene Defini-

Siehe z . B . : Gy. Szecsi , Objektumvedelem, rendeszeti tevekenyseg. (Objektschutz,


Ordnungsbewahrung), Biztonsg, Vol . V . , No.6. (1993), S. 24

1 96
Anmerkungen zur Privatisierung der Sicherheit in Ungarn

tionsmacht bercksichtigt, dann ist dieses Arrangement eher Verstaat


lichung der Privatsphre als Privatisierung zu nennen.
Ein anderes Beispiel fr die Erweiterung der staatlichen Machtaus
bung ist die Brgerwehrbewegung. 2 Diese neue Form der gesellschaft
lichen Teilnahme an der Aufrechterhaltung der ffentlichen Sicherheit ist
grundstzlich seit der politischen W ende entwickelt worden. Am Anfang
verstanden sich die freiwilligen Gruppen der Brgerwehr als Ersatz fr
die lckenhafte staatliche Sicherheitsfrsorge. Somit wurde eine Art tti
ger Kritik gegenber der Polizei, die mit der wachsenden Kriminalitt
nicht Schritt halten konnte, ausgedrckt. Gleichzeitig wurde hervorgeho
ben, da die neuen Organisationen von der Staatsmacht vllig unabhngig
im Rahmen des Vereinsrechts errichtet worden seien. M itglieder der Br
gerwehr machen ausschlielich von ihren staatsbrgerlichen Rechten Ge
brauch. Dadurch ist eine klare Grenzlinie gezogen worden, die die Br
gerwehr von den sozialistischen Freiwilligen Polizeien unterscheidet. Die
letzteren waren durch die staatliche Polizei gestaltet, in den Dienst gestellt
und geleitet. Aktivisten der Freiwilligen Polizei hatten begrenzte behrd
liche Eingriffsermchtigungen zur Erledigung ihrer Pflichten. Nach eini
gen Jahren des Zusammenlebens beider gesellschaftlichen Ordnungs
schutzformen wurde die Freiwillige Polizei gesetzlich aufgelst, offen
sichtlich zugunsten der Brgerwehr. Merkwrdigerweise ist aber inzwi
schen eine resolute Annherung zwischen der staatlichen Polizei und der
Brgerwehr zu beobachten. Zuerst wurde den Polizeiorganen vorge
schrieben, den Selbsthilfeeinheiten alle mgliche Untersttzung zu ge
whrleisten. Danach bekam der Aufbau der Fderation der Brger
wehreinheiten eine sehr aktive Hilfe von der Polizei, inklusive direkter
Sekretariatsleistungen der Vorbeugungsabteilung des Staatspolizeiprsi
diums. Neuerdings machen Brgerwehr und Polizei gemeinsame Streifen
dienste und andere Aktionen, selbstverstndlich unter der Leitung der Po
lizei.
Das neue Polizeigesetz sieht vor, da die Vorbeugungsttigkeit der Or
ganisationen des gesellschaftlichen Selbstschutzes durch Regierungsver
ordnung geregelt wird. Das bedeutet natrlich eine Trennung von der Be
stimmung der Ttigkeit als unabhngige Privataktivitt.
Zusammenfassend ist festzustellen, da private Einrichtungen im Be
reich des Sicherheitsschutzes gesetzmig entstanden sind, die die wirt
schaftlichen und politischen Vernderungen begleiten. Hingegen ist keine

2 Ausfhrlicher: J. B61yai, Trsadalmi nvectelmi szervezetek Magyarorszagon (Organi


sationen des gesellschaftlichen Selbstschutzes in Ungarn), Staatspolizeiprsididium, Buda
pest. 1 99 1 )

1 97
lstvan Szildnger

bewute bergabe spezieller staatlicher Funktionen oder Institutionen der


Ordnungsverwaltung zu registrieren. Dagegen sieht man deutliche Be
strebungen der Staatsmacht, die Kontrollmglichkeiten ber die Gesell
schaft im Interesse der Sicherheitsfunktionen zu erweitern. Diese Ent
wicklung fhrte dazu, da heute die wichtigsten Organisationen der au
erstaatlichen Sicherheitssphre beziehungsweise ihre Ttigkeit im we
sentlichen polizeilich beeinflut werden kann. Die Tendenz weist auf die
Intensivierung dieses Einflusses hin. Unter diesen Umstnden kann von
Privatisierung der Sicherheit in Ungarn nicht die Rede sein. Auch nicht,
wenn man anerkennt, da die erwhnten Prozesse der Machtkonzentration
meistens mit dem Einverstndnis der B etroffenen vorangehen und die f
fentliche Meinung berwiegend nach einer starken Polizei verlangt.

1 98
Josef 'Z.apletal, Prag

Strukturelle Umwandlung der Staatskontrolle und die


Tendenzen zur Privatisierung in der Tschechischen Republik

1 . Das Wort "Privatisierung " gehrt in der Tschechischen Republik


wie in anderen postsozialistischen Staaten Mittel- und Osteuropas - in den
letzten vier Jahren zu den meistgebrauchten, was mit der laufenden
Transformation der bisher zentralgelenkten konomie zugunsten der
Marktprinzipien zusamm enhngt.
Der Proze der Privatisierung betrifft natrlich nicht ausschlielich das
konomische Leben: In hochentwickelten demokratischen Lndern umfat
er ebenso den Bereich der Strafjustiz. Diese Tendenz stie auch in der
Tschechischen Republik auf ein lebhaftes Echo. Der gesellschaftlich
politische Wandel nach November 1989, der zu einer dynamischen Ent
wicklung des privaten Unternehmens fhrte, bedingte auch Entstehungen
und Aufschwung der privaten Sicherheitsdienste (Agenturen) , also einer
Art der privaten Polizei. In anderen Sphren, die noch in Frage kommen
und in denen die Privatisierung der Justiz in hochentwickelten demokrati
schen Staaten verluft, z.B. auf dem Gebiet des Gefngniswesens oder
des Vermittlungsgesprches zwischen Beschuldigten und Geschdigten,
zeigten sich bisher in der Tschechischen Republik keine hnlichen Ten
denzen.
Unser Beitrag wird sich deshalb ausschlielich mit dem Phnomen der
privaten Sicherheitsdienste beschftigen.
2. Die Voraussetzungen und mehr noch die Impulse fr das Entstehen
und den gegenwrtigen Aufschwung der privaten Sicherheitsdienste kann
man in der Tschechischen Republik an den folgenden vier Punkten be
trachten:
a) Es ist vor allem der schon einmal erwhnte allgemeine Trend des
Aufschwunges des privaten Unternehmens in der Tschechischen Republik,
der durch den gesellschaftlich-politischen Wandel nach November 1 989
hervorgerufen wurde.
b) Der steile Anstieg der Kriminalitt in der Tschechischen Republik in
den letzten vier Jahren. Die registrierte Kriminalitt erreichte im Jahre
1993 das Dreifache der Werte im Vergleich zu 1 989. An diesem Anstieg
hatten die Eigentumsstraftaten den grten Anteil.
c) Das geringe Vertrauen der Brger in die Staatspolizei und die Un
zufriedenheit mit deren Arbeit als Folge ihrer engen Verflechtung mit dem
totalitren Regime in der Vergangenheit. In den vergangenen 40 Jahren

199
Josef 'Zapletal

war die Polizei eines der wirksamsten Mittel der Macht zur Unterdrk
kung des Nonkonformismus.
Nach Ergebnissen von Meinungsumfragen aus den Jahren 1 990 und
1 99 1 uerten nur 26-30 3 der Befragten ihre volle oder berwiegende
Zufriedenheit mit der Ttigkeit der Polizei auf dem Gebiet der Erhaltung
der ffentlichen Ordnung und der Sicherheit der Brger an ihrem Wohn
ort. Vertrauen zur Polizei wurde in demselben Zeitraum nur bei 30-40 3
der Befragten registriert.
Das Entstehen der privaten Sicherheitsdienste als einer neuen, nicht
durch eine totalitre Vergangenheit belasteten Institution wurde in dieser
Zeit seitens der Brger eher positiv wahrgenommen: in einer Studie vom
Dezember 1 99 1 uerten 37 3 der Befragten ihr Vertrauen zu den Pri
vaten, eine Gegenhaltung nahmen nur 26 3 ein. Ein Teil der Befragten
konnte infolge des Mangels an Informationen und Erfahrungen mit den
privaten Sicherheitsdiensten keine eigene Meinung formulieren.
d) Die Umwertung der bisherigen Auffassung des Staates als eines un
bedingten Garanten der Sicherheit der Brger und ihres Vermgens.
Diese Protektorauffassung des Staates und seiner Organe und die passive
Rolle eines so geschtzten Brgers hatten im vorigen Zeitraum eine
bertriebene und alles umfassende Etatisierung zur logischen 'Folge. Jetzt
setzt sich eine Auffassung durch, die Mitverantwortung und Kooperation
des Brgers bei der Gewhrleistung seiner eigenen Sicherheit betont. Das
Entstehen nichtstaatlicher Sicherheitsinstitutionen steht mit diesem Trend
im Einklang. Es sind die das System der Sicherheitsorgane ergnzenden
Subjekte, die den Schutz gesellschaftlicher und individueller Interessen
und Werte sicherstellen.
3 . Die privaten Sicherheitsdienste wirken also in der Tschechischen
Republik erst seit kurzer Zeit. Es ist trotzdem in unserer Republik schon
ein verhltnismig umfangreiches Netz dieser Agenturen entstanden.
Ihre Zahl schtzt man jetzt auf mehr als 3000 , die Zahl ihrer Angestellten
auf 1 00 000 .
Das Entstehen der privaten Sicherheitsdienste war in der jeweiligen
Situation von Spontaneitt gekennzeichnet und ging aus keiner geschlos
senen Konzeption oder Erfahrungsauswertung in den Lndern mit demo
kratischen Traditionen hervor. Die Mglichkeiten ihrer Entwicklung
wurden in keinem Fall spezifisch reguliert: sie entstanden auf Grund des
Gesetzes Nr. 455/1991 ber Gewerbeunternehmungsttigkeit, ebenso wie
andere Gewerbe. In dem obengenannten Gesetz sind sie als konzessio
nierte Gewerbettigkeiten charakterisiert, die auf kommerzieller Basis

200
Strukturelle Umwandlung der Staatskontrolle

betrieben werden. Diese Sicherheitsdienste sind in zwei Grundbereiche


gegliedert:
a) Dienste privater Detektive;
b) Betriebe, die den Wachdienst fr Vermgen und Personen sicher
stellen.
Es geht also vor allem um Unternehmen, die den Schutz von Vermgen
und von Personen sicherstellen, und zwar sowohl fr den Bedarf der ei
genen Firma, als auch fr juristische und physische Personen auf Ver
tragsbasis.
Private Sicherheitsdienste ergnzen im gegenwrtigen Zustand die T
tigkeit der Polizeiorgane: ohne sie zu ersetzen, weisen sie eine ganze
Reihe gemeinsamer Zge auf.
4. Eine bedeutende Frage, die mit der Ttigkeit privater Sicherheits
dienste in der Tschechischen Republik verbunden ist, stellt die Einhaltung
der Gesetze beim Realisieren ihrer Aufgaben dar. Diese Frage gewinnt im
Hinblick auf die erwhnte spontante Entwicklung dieser Dienste und auf
die nur einen Rahmen schaffende Regulierung dieses Prozesses an Aktua
litt.
Die Stellung der Bediensteten privater Sicherheitsdienste ist der Stel
lung eines normalen Brgers analog. Sie verfgen also ber keine erhh
ten Kompetenzen, die den Mitgliedern staatlicher Polizeikorps gewhrt
werden. Ihre Berechtigung zum Eingreifen ist von den Bestimmungen des
Strafrechts ber die Notwehr und die uerste Not abgeleitet. Eine ver
dchtige Person drfen sie nach den Bestimmungen der Strafordnung
festnehmen.
Die Person, die bei einer Straftat ertappt wurde, kann jeder anhalten,
falls es zur Feststellung der Identitt, zur Verhinderung der Flucht oder
zur Beweissicherung notwendig ist.
In der Zeit der Ttigkeit privater Sicherheitsdienste wurden einige ne
gative Erscheinungen registriert, denen von den Massenmedien betrcht
liche Aufmerksamkeit gewidmet wurde. Es geht um die Taten einiger un
verantwortlicher Individuen, die ihre Kompetenzen berschreiten, sich
undiszipliniert verhalten und sogar Straftaten begehen. Einige Si
cherheitsagenturen operieren am Rande der Legalitt.
Groe Aufmerksamkeit zog z.B. ein Zwischenfall auf sich, zu dem es
anllich des abschlieenden Ligafuballwettkampfes zwischen den
Mannschaften Sparta Praha und Tatran Presov am 1 1 .6.1993 kam. Der
Ordnungsdienst wurde, wie es in der Tschechischen Republik in den
letzten Jahren blich ist, neben der Polizei auch von einer privaten
Sicherheitsagentur bereitgestellt. Nach dem Ende des Wettkampfes war

201
Josef Zapletal

eine grere Zahl von Sparta-Fans auf das Spielfeld vorgedrungen, um


sich von den Spielern zu verabschieden. Dies verlief friedlich, aber die
Mitarbeiter der Agentur begannen, die Zuschauer auf dem Spielplatz ein
zeln anzugreifen, und manche brutal niederzuschlagen. Sechs von ihnen
muten medizinische Behandlung in Anspruch nehmen.
Weitere Vorbehalte ergeben sich daraus, da viele ehemalige Mitar
beiter des polizeilichen Korps aus der Zeit des totalitren Regimes, ein
schlielich der belbeleumdeten Staatssicherheit, den Kern mancher pri
vater Sicherheitsdienste bilden. Damit hngen auch Befrchtungen vor ih
rer Bewaffnung, Kontakten aus der Vergangenheit, Zugang zu Informa
tionen usw. zusamme n.
Die beschriebenen Exzesse und Vorbehalte waren vermutlich Haupt
anla dafr, da das Vertrauen der Brger in die Ttigkeit der privaten
Sicherheitsdienste von 37 % im Jahre 1 991 auf nur noch 8 % der Be
fragten Ende 1 993 gesunken ist. Das Vertrauen gegenber der Polizei
blieb ungefhr auf demselben Niveau (44 %).
5 . Die Tatsache, da Stellung und Ttigkeit der privaten Sicherheits
dienste in der Tschechischen Republik nur durch einen rechtlichen Rah
men reguliert werden, wird sowohl von den Experten als auch in der
breiten ffentlichkeit immer fter kritisiert. Dazu tragen auch o.g.
Exzesse mancher Agenturen bzw. ihrer Mitarbeiter bei . Deshalb wurde
beschlossen, einen GesetzentWurf fr Das Gesetz der Bedingungen des
Betreibens der privaten Ttigkeiten zum Schutz von Personen und Verm
gen zu erarbeiten, was derzeit geschieht. Dieses Gesetz soll die Proble
matik komplexweise regeln, die Garantien des richtigen und sicheren
Vollzuges der Ttigkeit der privaten Sicherheitsdienste und dadurch auch
die Sicherheiten der Brger verstrken.
Das kommende Gesetz verschrft vor allem die Bedingungen fr die
Erteilung der Lizenzen, auf deren Grundlage man ffentliche private T l
tigkeit zum Schutz der Personen und des Vermgens ausben kann. ber
Erteilung bzw. Entzug der Lizenz entscheidet das Innenministerium. Eine
Lizenz wird einer physischen Person erteilt, welche:
!
a) das Alter von 21 Jahren und die Rechtsfhigkeit erreicht hat; (
b) unbescholten ist;
c) zuverlssig ist; }
d) eine verlangte fachliche Qualifikation besitzt; t
e) die Brgschaft leistet, da sie die sich aus den Rechtsvorschriften s
ergebenden Pflichten einhalten wird, wie auch festgelegte Bedingungen in
der Lizenz. 0
Auf die Verhtung des Mibrauches der privaten Sicherheitsdienste im b

202
Strukturelle Umwandlung der Staatskontrolle

Widerspruch zu ihren Aufgaben ist die Bestimmung des Gesetzentwurfes


gerichtet, nach der sich diese Dienste nicht in eine politische Auseinan
dersetzung , einen Arbeitskampf oder in einen hnlichen Konflikt einmi
schen drfen. Sie drfen auch weder in Verlauf noch Auflsung politi
scher und gewerkschaftlicher Versammlungen oder hnlicher Veranstal
tungen eingreifen. Es ist ihnen verboten, Auftrge anzunehmen oder Auf
gaben zu erfllen, die auf die Ermittlung politischer, gewerkschaftlicher
oder religiser Ansichten von Personen, auf ihren Gesundheitszustand
oder ihre sexuellen Kontakte gerichtet sind . Es darf lediglich um rechts
widrige Kontakte oder um Neigungen gehen, die zu einem rechtswidrigen
Handeln fhren knnten.
Zum Schutz vor dem Mibrauch der Informationen, die frher bei
amtlichen Ttigkeiten erworben wurden, und zur Verhtung einer Flucht
von Spezialisten aus der ffentlichen Verwaltung , ist im Gesetzentwurf in
bestimmten Fllen ein Verbot fr eine Ausbung von Sicherheitsdiensten
festgelegt. Demzufolge drfen die frheren Mitarbeiter der Polizei und
hnlicher Institutionen nicht eingestellt werden und knnen entsprechende
Ttigkeiten erst fnf Jahre nach Beendigung ihres Arbeits- oder Dienst
verhltnisses aufnehmen.
Es wird vorausgesetzt, da die Aufsicht ber die Agenturen das In
nenministerium bzw. die vom M inisterium beauftragte Staatspolizei aus
ben wird. Ein mit der Aufsicht beauftragter Beamter soll berechtigt sein,
verbindliche vorlufige Hinweise fr die Beseitigung festgestellter Mngel
zu erteilen. Er soll auch Personen, die mit dem Vollzug des direkten
Wachdienstes oder mit der Fahndungsttigkeit beaufragt wurden, den
Ausweis der fachlichen Befhigung entziehen knnen, falls er wiederholte
oder grobe Mngel in ihrer Dienstleistung feststellt.
In diesem Zusammenhang wird diskutiert, welche Stellung und welche
Rechte den M itarbeitern der privaten Sicherheitsdienste bei der Erfllung
ihrer Aufgaben einzurumen sind.
6. Zum Schlu mu man feststellen, da private Sicherheitsdi nste ge
genwrtig in der Tschechischen Republik ein wichtiger Faktor bei der
Gewhrleistung der Sicherheit von Personen und Vermgen sind.
Aus kriminologischer Sicht geht es gleichzeitig um einen Akteur der
Kriminalittsvorbeugung , vor allem auf dem Gebiet der Situationsprven
tion. Die Kriminalittsvorbeugung stellt einen vornehmlichen und ent
scheidenden Inhalt der Ttigkeit von privaten Sicherheitsdiensten dar.
Zur Klarlegung der Stellung der Agenturen im System der Sicherheits
organe im allgemeinen und insbesondere im System der Kriminalittsvor
beugung kommt es jedoch erst schrittweise. Eine effektive Begrenzung

203
Josef Zapletal

der Zusammenarbeit von Staats- und Gemeindepolizei mit privaten Si


cherheitsdiensten sollte knftig berflssige berschneidungen bei gleich
zeitigen Sicherheitsdefiziten in anderen Bereichen vermeiden. Die Lsung
dieses Problems wre ohne Zweifel im Interesse einer effektiveren Be
kmpfung der wachsenden Kriminalitt.
Der Einklang von Prinzipien des freien Unternehmertums mit dem Re
spektieren ffentlicher Interessen hat in dieser Frage eine Schlsselbe
deutung .

204
m

Das Strafrecht und seine Institutionen im

Sog von privatem Zugriff und Profit

Winfried Hassemer, Frankfurt am Main

Aufgaben des Strafrechts in privater Hand?

I. Die Formalisierung sozialer Kontrolle

Die zentrale Aufgabe des Strafrechts lt sich als Formalisierung sozialer


Kontrolle beschreiben.

1 . Straftheorie und Strafrechtstheorie

Diese Aufgabe wird sichtbar und plausibel , sobald man den traditionell
verengten B lick der Theorien vom Strafrecht auf ihren Gegenstand weitet
und die Aufmerksamkeit auch auf die Umgebung des Strafrechtssystems
richtet. Dies angeregt und getan zu haben, ist das bleibende Verdienst der
Lehren von der sozialwissenschaftlichen Betrachtungsweise des
Strafrechts .
Insbesondere bei den Theorien, welche sich mit den Zielen der Strafe
beschftigen, wird die unzureichende Erfassung des Gegenstands
sichtbar. Sie verstehen sich nur als Theorien (von den Zielen) der Strafe
und werden theoretisch nicht gewahr, da sich davon nicht handeln lt,
wenn nicht zugleich ber die Ziele des Strafrechts nachgedacht wird. Ein
gutes Beispiel fr eine Straftheorie ohne Strafrechtstheorie ist die
moderne Lehre von der Abschreckungsprvention.
Das entscheidende Manko der auf die Abschreckung verengten Theorie
der Generalprvention ist ihre juristische Esoterik. Diese Theorie sieht
wie viele anderen strafrechtlichen Theorien auch - Strafdrohung und
Strafvollzug als isolierte Phnomene, welche rechtliches Wohlverhalten in
eigener Zustndigkeit und aus eigener Kraft zu gewhrleisten haben. Es
lt sich leicht zeigen, da ihre Kraft nicht reicht und da sie von ihr
hnlichen Phnomenen (sozialen Normen, Tabuschranken, der Psyche des
Straftters) permanent in ihrer Arbeit behindert wird.
Die Unzulnglichkeit der Abschreckungslehre beruht letztlich darauf,
da sie ihren Blick unverwandt auf das Strafrechtssystem richtet, da sie
auf Strafdrohung und Strafvollzug borniert ist. Eine gute Theorie der Ge
neralprvention lt sich nur begrnden, wenn man die juristischen
Scheuklappen ablegt und wahrnimmt, da das strafrechtliche System in
einem Umfeld liegt, welches seinerseits aktiv und innovativ ist und

206
A ufgaben des Strafrechts in privater Hand?

welches keineswegs nur darauf wartet, von Strafdrohung und Strafvollzug


beeinflut und geformt zu werden, wie sich die juristische Esoterik das so
vorstellt.

2. Soziale Kontrolle

Strafdrohung und Strafvollzug sind keine isolierten Phnomene. Sie


handeln in einem Feld vielfltiger Instrumente und Prozesse, von denen
sie in ihrer Wirksamkeit abhngen, unter deren Einflu sie stehen und die
sie selber beeinflussen: Instrumente und Prozesse "sozialer Kontrolle" .
Dem Strafrecht vergleichbar, beherrschen Normen unser Alltagsleben,
werden Sanktionen bei Normabweichung verhngt. Wir nennen sie
soziale Normen, soziale Sanktionen.
Beispiele sozialer Normen sind: Kleidervorschriften, auf Situationen
bezogen; Verbote, zu laut oder zu leise zu sprechen, zu lachen, auf den
Boden zu spucken, vor einer bestimmten Zeit beim Gastgeber zu
erscheinen, vor einer bestimmten Zeit zu gehen; Regeln pragmatischer
Sprachverwendung; Gebote, bei bestimmten Beleidigungen zuzuschlagen;
Verbote, die eigenen Kinder zu schlagen. Beispiele sozialer Sanktionen
sind : Auslachen; peinliches Schweigen der Umstehenden nach einem
unpassenden Wort; Formen des Liebesentzugs durch die Eltern; negativer
Vermerk im Klassenbuch der Schule; Abbrechen des gesellschaftlichen
Kontakts ; " strafender Blick " .
Soziale Sanktionen erhalten, wie die strafrechtlichen auch, ihren Sinn
erst durch ihren Bezug auf soziale Normen. Das bel, das sie realisieren,
hat Anla und Grund : die Abweichung von der sozialen Norm, die Norm
verletzung . Ohne einen fr die Beteiligten wahrnehmbaren
Zusammenhang mit der Abweichung wre die Sanktion ein Unglck oder
eine Verletzung ; aus dem Zusammenhang heraus aber wird sie verstehbar
als zielgerichtetes Handeln, als Handeln mit sozialem Sinn. Dieser Sinn
richtet sich auf die Norm; die Sanktion besttigt die Norm, stabilisiert sie
als kontrafaktische Verhaltenserwartung , schleift sie ein. Jede Sanktion
kndigt eine weitere Sanktion fr den Fall neuerlicher Normabweichung
an.
Auch wenn wir uns das alltglich nicht bewut machen: Jede soziale
Sanktion, ja schon j edes Sprechen von einer Abweichung setzt eine
soziale Norm voraus . Abweichung ist immer Normabweichung .
Sptestens im Zeitpunkt der Sanktion ist gesetzt, da das sanktionierte
Verhalten eine Norm verletzte, die immer - wenn man sich die Mhe
macht - auch formulierbar ist. Diese Normen sind kontrafaktisch; sie

207
Winfried Hassemer

werden durch die Abweichung nicht widerlegt oder korrigiert, vielmehr -

im Zusammenhang mit der durch die Abweichung evozierten Sanktion


bekrftigt. Die Abweichung erhlt die Norm am Leben, schtzt sie davor,
obsolet: als berflssig und gegenstandslos vergessen zu werden.
Sieht man genauer hin, so bemerkt man neben sozialer Norm und sozi
aler Sanktion noch eine dritte Kategorie sozialer Kontrolle: das Kontroll
verfahren.
Wir erleben als sozial reguliert nicht nur, unter welchen Vor
aussetzungen man von einer Abweichung zu sprechen und was darauf zu
folgen hat, sondern auch beispielsweise, da nicht die bei der
Abweichung anwesende Mutter das ungehorsame Kind abstraft, sondern
der abends heimkehrende Vater (Zustndigkeit) ; da nach einem
bestimmten Zeitablauf eine Sanktion nicht mehr erfolgen darf (Fristen,
Verjhrung); da die emprten Umstehenden sich untereinander
verstndigen, wie sie am besten reagieren sollen (Beratung) ; da man den
Abweicher vor der Sanktion fragt, was er sich eigentlich bei seinem
Verhalten gedacht hat (Selbstverteidigung); da das Kind sich beim Leh
rer ber das sanktionierende V erhalten der Klasse beschwert, um den
Lehrer seinerseits zu einer Reaktion zu bewegen (Rekurs) ; da man nicht
zweimal fr dasselbe bestraft werden darf (ne bis in idem) .
Norm, Sanktion und Verfahren machen zusamm en das aus , was wir
" soziale Kontrolle" nennen . Soziale Kontrolle ist eine unverzichtbare
Grundbedingung vergesellschafteten Lebens. ber sie sichert jede
Gruppe , jede Gesellschaft die Normen, die Verhaltenserwartungen, ohne
welche sie als Gruppe oder Gesellschaft nicht weiter existieren knnte.
Soziale Kontrolle sichert die Grenzen menschlicher Freiheit im
Alltagsleben und in Routinen. Sie ist ein Instrument der Enkulturation und
der Sozialisation der Mitglieder von Gruppen und Gesellschaften. Die
Normen, die ber soziale Kontrolle stabilisiert werden, geben der Gruppe
oder Gesellschaft ihr Gesicht und ihr Selbstverstndnis. Zur sozialen
Kontrolle gibt es auf absehbare Zeit keine Alternative.

3 . Strafrecht als Teilbereich sozialer Kontrolle

Will man die Position des Strafrechts und seine Aufgaben beschreiben
(also Strafrechtstheorie betreiben), so kann das Konzept der sozialen
Kontrolle als Folie dienen.
Die Position des Strafrechtssystems liegt im Feld der sozialen Kon
trolle, das Strafrechtssystem ist einer ihrer Teilbereiche. Es hat dieselben
Strukturmerkmale wie andere Bereiche sozialer Kontrolle: Norm, Sank

208
Aufgaben des Strafrechts in privater Hand?

tion, Verfahren. Die Norm definiert abweichendes Verhalten als krimi


nell, die Sanktion ist die an die Abweichung gebundene Reaktion, das
Verfahren ist die Verlngerung von Norm und Sanktion in die Wirklich
keit. Das Strafrecht ist eine Form der gesellschaftlichen Verarbeitung von
Abweichungskonflikten. Es wirkt deshalb auch mit an den Aufgaben,
welche die soziale Kontrolle in unserem Alltagsleben erfllt. Es sichert
Verhaltenserwartungen, bestimmt die Grenzen menschlicher Handlungs
freiheit, ist ein M ittel der Enkulturation und Sozialisation. Dies sind die
Bestimmungen, welche das Strafrechtssystem mit anderen Bereichen sozi
aler Kontrolle gemeinsam hat.
Die Bestimmungen, welche das Strafrechtssystem von anderen Berei
chen sozialer Kontrolle unterscheiden, welche seine Position im groen
Feld der Mechanismen und Institutionen gesellschaftlicher Verarbeitung
von Abweichungskonflikten besonders kennzeichnen und hervorheben,
ergeben sich aus den Gegenstnden und Instrumenten der Abwei
chungskontrolle, welche speziell dem Strafrechtssystem vorbehalten sind:
Die Gegenstnde sind Abweichungskonflikte mit grter So
zialrelevanz, mit hchster Bedrohungsintensitt; die Instrumente sind
Eingriffsmittel von schrfster Wirkung. Die dem Strafrecht vorbehaltenen
Abweichungskonflikte - die kriminellen Verletzungen - gehren zum
schlimmsten, was Menschen einander antun, sie sind der Angriff auf ftm
damentale menschliche Interessen. Die Eingriffsmittel, mit denen das
Strafrecht ausgestattet ist - Zwang, Gewalt, ffentliche Anschuldigung
und Verurteilung, Freiheitsberaubung, Wegnahme von Geld - , lassen die
in der alltglichen Sozialkontrolle zugelassenen Zwangsmittel und Sank
tionen als harmlos erscheinen. Die Intensitt der dem Strafrechtssystem
vorbehaltenen Gegenstnde entspricht der seiner Instrumente. Man kann
sagen, da die Position des Strafrechtssystems im Gesamtbereich sozialer
Kontrolle deren Spitze besetzt: die Stelle, an der es um die Verarbeitung
der schwersten Konflikte mit den schrfsten Mitteln geht; den Punkt, an
dem mildere Reaktionen nicht mehr taugen, an dem leisere Antworten
nicht mehr hrbar sind.
Bestimmt man die Position des Strafrechts als Teilbereich sozialer Kon
trolle, so bedeutet das nicht nur eine Strukturbereinstimmung beider und
eine besondere Qualifizierung des Teilbereichs Strafrecht, sondern
zugleich auch eine Wechselbezglichkeit zwischen beiden: Zwischen dem
Gesamtsystem und seinem Subsystem. Strafnorm, Strafsanktion und
Strafverfahren stehen mit Normen, Sanktionen und Verfahren aus anderen
Bereichen sozialer Kontrolle in Zusammenhang , sie "bilden" zusammen
das ganze System gesellschaftlicher Verarbeitung von Abweichung.

209
Winfried Hassemer

Diese anderen Bereiche mu das Strafrechtssystem voraussetzen. Es


kann den Problemen der Kriminalitt nicht begegnen, wenn die sonstigen
Prozesse personaler und gesellschaftlicher Enkulturation und Sozialisation
nicht gelingen. Es braucht Brger, welche die Strafrechtsnormen in so
ziale Normen umsetzen und nach ihnen leben. Es braucht Prozesse alltg
licher Sozialkontrolle, welche abweichendes Verhalten vor und auerhalb
von Strafverfahren verarbeiten, und es braucht auch Sozialisati
onsinstanzen, die beispielsweise mit entlassenen Strafgefangenen das voll
enden (oder berhaupt erst schaffen) , was dem Behandlungsvollzug nicht
gelingt.
Man darf annehmen, da , umgekehrt, auch das Strafrechtssystem die
Mechanismen und Prozesse in anderen Bereichen sozialer Kontrolle lang
fristig beeinflut: durch
- die Entkriminalisierung einfacher homosexueller Handlungen den
sozialen Normen in diesem Bereich ihre Rigiditt nimmt;
- .Kriminalisierung von Umweltverschmutzung mitwirkt an einer
Sensibilisierung ffentlicher Aufmerksamkeit gegenber diesen
Verletzungen;
- Einfhrung menschenverachtender Strafen wie etwa der Todesstrafe
beitrgt zu einer Brutalisierung allgemeiner Sozialkontrolle.
An diesen Beispielen kann man im brigen gut sehen, da
"Wechselbezglichkeit" eine wechselseitige Abhngigkeit, ein dauerndes
Hin und Her meint: Die Mglichkeiten des strafrechtlichen Systems , Zei
chen zu setzen durch Entkriminalisierung oder Strafverschrfung, sind ih
rerseits durch auerstrafrechtliche Instanzen bedingt, durch das
"Kontroll- " und "Normklima" in einer Gesellschaft zu einem bestimmten
Zeitpunkt.

4. Das Formalisierungskonzept

Die Aufgabe des Strafrechtssystems mu mit seiner Position im Feld der


sozialen Kontrolle zusammenhngen, und sie tut es auch: Da das Straf
recht gegenber schwersten Abweichungskonflikten mit scharfen Instru
menten ausgestattet ist, bedingt, vorlufig gesagt, erhhte Zurckhaltung
und Vorsicht beim Umgang mit diesen Instrumenten. Diese Zurck
haltung nennen wir " Formalisierung " der sozialen Kontrolle (man knnte
auch, freilich reichlich nichtssagend, von " Verrechtlichung " der sozialen
Kontrolle sprechen). Da dem Strafrechtssystem die Formalisierung sozi
aler Kontrolle gelingt, macht seine eigentliche Rechtfertigung aus.

210
Aufgaben des Strafrechts in privater Hand?

a) Alltgliche Sozialkontrolle: Orientierung und Migung .

Die Formalisierung kennzeichnet die strafrechtliche Sozialkontrolle nicht


im Da, sondern im Wie und Wieweit: Auch andere Erscheinungsformen
sozialer Kontrolle sind mehr oder weniger formalisiert, ja man knnte sie
nach den Graden ihrer Formalisierung unterscheiden. Alltgliche Sozial
kontrolle zeichnet sich, je weniger formalisiert sie ist, aus durch
- spontane Definition abweichenden Verhaltens,
- in Art und Intensitt wechselnde Sanktionen auf dasselbe Verhalten,
- ungeordnete Sequenzen der Kontrolle:
Da gibt es spontane Reaktionen auf ein Verhalten, die unter anderen si
tuativen Bedingungen (wenn etwa der Sanktionierende weniger ermdet
oder gereizt gewesen wre) unterblieben wren und das Verhalten deshalb
als "normales" htten hingehen lassen. Da gibt es die im groen und gan
zen voraussehbare Reaktion auf Normabweichung (etwa bei einem Dieb
stahl unter Arbeitskollegen). Da gibt es die im einzelnen festgeschriebene
und relativ genau absehbare Reaktion (etwa bei den Voraussetzungen der
fristlosen Kndigung eines Arbeitsverhltnisses). Der Grad der Formali
sierung sozialer Kontrolle wchst mit der Existenz und dem
Differenzierungsreichtum von Routinen, die fr bestimmte Konstellatio
nen von Normabweichung zur Verfgung stehen - sowohl von Alltags
routinen (Beispiel: die ritualisierten Reaktionsformen und Verfahrenswei
sen, die sich in Familien gegenber kindlichem Ungehorsam herausbil
den) als auch von professionellen Routinen (Beispiel: die in sich ab
gestuften Antworten des Lehrers, des Kollegiums, der Schulverwaltung
auf abweichendes Verhalten von Schlern).
Man kann sagen: Je hher der Grad an Formalisierung des Kontrollbe
reichs, desto grer die Orientierung des Betroffenen, seine Chance, das
vorauszusehen, was ihm widerfahren wird, und sich darauf einzurichten:
zu wissen, ob sein Verhalten als abweichend _zu gelten hat und behandelt
werden wird, die Reaktion abzuschtzen, eine Verteidigung vorzubereiten
usw.
Noch in einem zweiten Verstndnis ist alltgliche Sozialkontrolle
graduell formalisiert, und auch dieses Verstndnis schwingt in den Vor
stellungen von Zurckhaltung und Vorsicht mit: Wir erleichtern uns den
Umgang mit Abweichungskonflikten nicht nur durch Orientierung des
Betroffenen , sondern auch durch Migung, Fairne oder Rcksicht
nahme, in guten Stunden gar durch Vergeben und Vergessen. Ohne diese
vermittelnden Mechanismen - die man im alltglichen Konflikt freilich
kaum einklagen kann - wre die Befriedungspotenz der sozialen Kon

21 1
Winfried Hassemer

trolle, ihre Fhigkeit, Konflikte aus Abweichung zu Ende zu bringen, ge


fhrdet. Man kann das gut studieren an Phnomenen ohne Befrie
dungspotenz wie etwa der "Blutrache " , welche die sanktionierende Ant
wort auf ein Verbrechen als neuerliches Verbrechen behandeln und so in
aufschaukelnde Prozesse hineingeraten.

b) Strafrecht: Schutztechnik und Wertprinzipien.

Das Strafrechtssystem hat seine Aufgabe darin, diese Formali


sierungsleistungen zu vervollkommnen, um so die Rechte jener zu be
wahren, die an schwersten Abweichungskonflikten beteiligt und deshalb
besonders gefhrdet sind. Es hat Orientierungen zu geben und Migung
zu ben. Es kann diese Ziele dadurch erreichen, da es fr den Schutz
der strafrechtlichen Rechtsgter eine Schutztechnik ausarbeitet und be
achtet und da es seine Verbrechenskontrolle an bestimmte W ertprinzi
pien bindet. Wohlgemerkt: Das sind Ziele; ihre Realisierung kann recht
fertigen; ihr Verfehlen kann Kritik und Widerstand begrnden; und sie
knnen angeben und ausmalen, in welche Richtung sich das Strafrecht
entwickeln soll.
Das Strafrechtssystem betreibt den Schutz der Rechtsgter auf eine au
erordentlich differenzierte Weise. Im materiellen Strafrecht, im
Strafverfahrens- und im Strafvollzugsrecht, in den Kon
kretisierungsleistungen der Strafrechtsdogmatik, in der Anordnung der
Sequenzen und Konsequenzen eines Verfahrens , in der Ordnung des Ver
brechensaufbaus und der juristischen Rede, vor allem aber im
Gesetzlichkeitsprinzip, also in der gesamten strafrechtlichen Schutztech
nik, organisiert das Strafrechtssystem die Orientierung der Betroffenen
ber Inhalte und Formen der von ihm betriebenen Verbrechenskontrolle.
Strafrechtliche Sozialkontrolle verkndet - bevor die einzelne Normab
weichung begangen worden ist - ffentlich und schriftlich und so genau
wie mglich, welches Verhalten sie als kriminell qualifizieren wird, wie
sie darauf sanktionierend zu reagieren gedenkt und welchen Ablauf von
Handlungssequenzen, welche Ordnung von Zustndigkeiten, welche
Garantien von Beistand oder Rechtsmitteln sie einhalten wird. Sie legt
sich darauf fest, Regelverletzungen zurckzunehmen, den Betroffenen
dann zu entschdigen und die Verletzung in schweren Fllen in der Per
son des Verletzers zu ahnden. Sie ordnet ein Szenarium an, in dem die
Betroffenen ihren Platz, ihre Mglichkeiten der Abwehr und Intervention,
ihre Chancen der Verteidigung, der Wiederholung des Diskurses und der
Nachprfung von Regelbefolgung haben. Sie neutralisiert das Opfer und

212
Aufgaben des Strafrechts in privater Hand?

dessen Genossen zugunsten von Gleichmigkeit und Zielbestimmtheit ih


rer Verbrechenskontrolle. Sie ffnet ihr Verfahren der ffentlichen Wahr
nehmung und Nachprfung , schtzt es aber zugleich gegen Pressionen
der ffentlichkeit. Sie zieht Abwehrmauern gegen kurzfristige
kriminalpolitische Ziele auf und nirrunt ihr eigenes Scheitern in Kauf,
wenn diese Ziele eine bermige Belastung der Betroffenen fordern. Sie
berfhrt die Sozialkontrolle aus der Hast und Emotionalitt der
Abweichungssituation in ein Verfahren, in dem Distanz, Ruhe und
Gleichgewicht den Ablauf bestirrunen.
Damit ist viel erreicht an Durchsichtigkeit und Kontrollierbarkeit des
Systems als Voraussetzungen eines Rechtsschutzes der von der Verbre
chenskontrolle Betroffenen. Es ist aber nicht genug .
Auch ein durchsichtiges System kann terrorisieren oder ungleich bela
sten - gerade dann, wenn es sich so etabliert hat, da es auf
Verschleierungen nicht mehr angewiesen ist. " Formalisierung " braucht
deshalb noch eine zweite Absicherung gegen Rechtsverletzung , sie
braucht inhaltliche Schranken der Verbrechenskontrolle: die Bindung
strafrechtlichen Handelns an Wertprinzipien.
Dies sind, beispielsweise,
- der Grundsatz der Verhltnismigkeit oder der limitierenden Funk
tion des Schuldprinzips , welche nicht nur die Belastungen der V erbre
chenskontrolle gleichmig zu verteilen gebieten, sondern auch verhin
dern wollen, da berhaupt bermige Opfer von Menschen eingefordert
werden;
- das Recht, sich professionell verteidigen zu lassen, zu schweigen
oder auf bestirrunte belastende Fragen nicht zu antworten, mit dem der
Betroffene Ungleichgewichte zu seinen Gunsten irrunerhin ausgleichen
kann;
- Beweisverbote, die auf Kosten der Wahrheitsermittlung Datenschutz
und Schutz der Menschenwrde betreiben;
- das Beweisantragsrecht und der Anspruch auf rechtliches Gehr, die
dem Betroffenen die Chance garantieren, zu einem Subjekt des Verfah
rens zu werden, und dem Verfahren, die Menge der mglichen Vor-Ver
stndnisse des Falles zu vervollstndigen;
- die Anweisung , im Zweifel ber Tatsachen zugunsten des Ange
klagten zu entscheiden, als der Versuch, unter allen Umstnden unge
rechte Belastungen zu vermeiden, auch auf Kosten ungerechter Entla
stung.
Das sind Prinzipien der Migung strafrechtlicher Verbre
chenskontrolle. Ihre praktische Befolgung, politische Befestigung und

213
Winfried Hassemer

wissenschaftliche Begrndung sichert dem Strafrecht seine Rechtferti


gung. Sie kommen darin berein, da sie smtlich einer kruden Ef
fektivittsorientierung des strafrechtlichen Systems im Wege stehen bzw.
- genauer betrachtet - dem Strafrecht einen anspruchsvollen Begriff von
" Effektivitt" verordnen:
Sie hemmen kriminalpolitische, kriminalistische und polizeiliche Inter
essen an " effektiver" Bekmpfung des Verbrechens, an Verfolgung und
Aburteilung der Verbrecher. Sie verzichten auf die Durchsetzung
strafrechtlicher Verbrechenskontrolle, wo tatschliche Zweifel und nor
mative Bedenken begrndet sind. Sie streiten fr Bedchtigkeit und Zu
rckhaltung , gegen Schlagkraft und Promptheit. Sie haben den Schutz
derjenigen im Auge, deren rechtliche Interessen bei schwersten Abwei
chungskonflikten besonders gefhrdet sind .
Dies aber ist nicht ihre einzige, und auch nicht ihre tiefste, Be
grndung . "Hemmung effektiver Verbrechenskontrolle" ist ja eine nega
tive - wenn auch ber den Schutz von Menschenrechten wohlbegrndete -
Aufgabenbestimmung . Sie lt sich positiv formulieren, wenn man sie
weiterdenkt. Dann zeigt sich nmlich, da unser Begriff von Effektivitt
zu schlicht war; es war der B egriff der bisherigen prventiven Straftheo
rien von Behandlung und Abschreckung. Ein anspruchsvoller Begriff von
Effektivitt darf nicht nur auf die unmittelbaren Wirkungen von Strafdro
hung und Strafvollzug achten; er mu in Rechnung stellen, da ein
"effektiver" Schutz der strafrechtlichen Rechtsgter auf Dauer nur erhofft
werden kann, wenn die Menschen die Rechtsgter der anderen aus Ein
sicht achten statt aus Furcht. " Effektivitt" mu von der Person her kon
zipiert sein, an welche sich die Strafrechtsnormen wenden.

II. Privatisierung des Strafrechts

l . Privatisierung und Formalisierung

Es ist offensichtlich, da die Privatisierung der strafrechtlichen Sozi


alkontrolle nicht mit deren Entformalisierung identisch ist. Es gibt eine
Reihe von Kennzeichen eines formalisierten Strafrechts, welche einer
Privatisierung nicht zwingend zum Opfer fallen mten; dies betrifft etwa
all das, was mit einer strengen Bindung strafrechtlicher Sozialkontrolle an
vorgegebene gesetzliche Grundlagen zusammenhngt. Es ist aber gleich
falls offensichtlich, da Privatisierung in einem jedenfalls vordergrndi
gen Gegensatz zu den Leistungen strafrechtlicher Sozialkontrolle stehen

214
Aufgaben des Strafrechts in privater Hand?

kann; Formalisierung ist ja gerade eine Errungenschaft, welche sich in


Abwehr und Gegensatz zu eher privaten Erledigungsformen schwerster
Konflikte entwickelt hat.
Privatisierung ist jedenfalls ein Konzept, dessen Konsequenzen man
sehr genau studieren mu, wenn man die Aufgabe des Strafrechts in einer
Formalisierung sozialer Kontrolle sieht.

2. Tendenzen der Privatisierung

Die Tendenzen einer Privatisierung des Strafrechts sind nicht mehr zu


bersehen. Sie werfen die Frage auf, ob sich diese Entwicklungen mit den
grundstzlichen Aufgaben des Strafrechts vereinbaren lassen.

a) Vordergrnde

Vordergrndig lassen sich Prozesse der Privatisierung berall dort studie


ren, wo der Staat nicht mehr imstande ist oder sich nicht mehr imstande
sieht, traditionelle Aufgaben selbst wahrzunehmen. Diese Prozesse voll
ziehen sich gewissermaen faute de mieux: Privatisierungsprozesse dieser
Art werden nicht deshalb angestoen, weil sich die Meinung durchsetzt,
in privater Hand seien bestimmte Aufgaben besser aufgehoben; solche
Prozesse kommen vielmehr deshalb in Gang, weil der Staat seine Leistun
gen zwingend verbilligen mu .
Whrend man bei bestimmten Aufgaben, welche aus dem Bereich der
Polizei auswandern sollen (etwa die Registrierung von Unfllen im Stra
enverkehr) , noch darber streiten kann, ob sich hier nicht ein vernnfti
ger Proze einer Entstraflichung vollzieht, ist dies auf dem wichtigeren
Feld der inneren Sicherheit wohl anders. Hier ist die Polizei - aus wel
chen Grnden immer - offensichtlich nicht mehr in der Lage, die Sicher
heitsbedrfnisse weiter Kreise der Bevlkerung zu befriedigen. Die
Konsequenz ist eine Auswanderung in das private Sicherheitsgewerbe,
welche mittlerweile ganz erhebliche Ausmae angenommen hat. Sowohl
in personeller als auch in technischer Hinsicht ist die private Gewhrung
von Sicherheit der traditionellen Gefahrenvorsorge durch die Polizei in
weiten Bereichen deutlich berlegen.
Es wird sich kaum leugnen lassen, da hier eine Steigerung der
Effektivitt durch private Sicherheitsgewhrung stattfindet; genau diese ist
ja wohl auch der Grund dafr, da viele natrliche und vor allem juristi
sche Personen nach grndlicher Prfung zu der Meinung kommen, ihre
Sicherheit sei in privaten Hnden besser aufgehoben. Effektivitt ist aber ,

215
Winfried Hassemer

wie hier gezeigt wurde, nur eine der beiden Seiten der M edaille innerer
Sicherheit.
Was die Schutztechnik und die Bindung an Wertprinzipien angeht, so
hat die Auswanderung ins private Sicherheitsgewerbe klare Probleme und
Nachteile. Sie liegen zum einen in einer unterschiedlichen Ausstattung der
Brger je nach sozialer Macht und finanziellen Krften. Das Angebot pri
vater Sicherheitsgewhrung kann nur derjenige annehmen, der ber die
notwendigen Mittel verfgt, diese Gewhrung auch zu bezahlen. Damit
geht eine wichtige staatliche Aufgabe verloren: im Bereich von Polizei
und Strafverfolgung soziale Macht zu neutralisieren, das allgemeine
Recht durchzusetzen und die Ohnmchtigen in einer besonderen Weise zu
schtzen (wie man das etwa im Bereich der notwendigen Verteidigung
studieren kann) . Da Sicherheit am Ende nur noch von denen wirklich
nachgefragt werden kann, die sie auch bezahlen knnen, ist ein auf die
Dauer rechtsstaatlich unertrglicher Zustand.
Auch der zweite Aspekt der Formalisierung, nmlich die Beachtung be
stimmter Wertprinzipien, ist im Bereich privater Sicherheitsgewhrung
zumindest bedroht. Jedenfalls lt sich derzeit feststellen (und auch dies
ist ein Grund fr viele, sich des privaten Sicherheitsgewerbes zu bedie
nen) , da dieses Gewerbe weniger durch Prinzipienbindung gebremst
wird als etwa die staatliche Polizei. Dieses wiederum lt sich im Bereich
des Datenschutzes gut studieren.
Dieses Problem hnn man freilich zu einem guten Teil lsen. Es ist
dringend erforderlich, da das private Sicherheitsgewerbe an klare und
strenge gesetzliche Voraussetzungen gebunden wird, da diese Arbeit
transparent wird und da nicht nur die unmittelbar Betroffenen, sondern
wir alle kontrollieren knnen, was hier geschieht. Immerhin geht es um
fundamentale Rechte der Brger.

b) Hintergrnde

Hintergrndig entwickeln sich im Rcken dieser Privatisierung der inne

ren Sicherheit Prozesse, welche den Vordergrund nicht nur zu ihrer Kon
. sequenz haben, sondern auch beleuchten. Fat man den Begriff der

"Privatisierung " nicht zu eng , so zeigen sich langfristige W irkungen einer

Privatisierung des Strafrechts , welche unvermittelt auf eine Entformalisie

rung hinauslaufen. Diese Entwicklungen betreffen sowohl die Schutztech

nik als auch die Bindung an Prinzipien.


Im Bereich der Schutztechnik kann man Prozesse beobachten, welche
eine Undurchsichtigkeit und Unberechenbarkeit strafrechtlicher Sozial

216
Aufgaben des Strafrechts in privater Hand?

kontrolle bewirken. Wir haben eine Tendenz zu ungenauer Gesetzgebung ,


welche auf der einen Seite flchendeckende Kriminalisierung und auf der
anderen Seite formelartige Strafdrohungen benutzt. Die Strafverfahren
werden - gerade in wichtigen und die ffentlichkeit interessierenden
Bereichen - immer weniger in ffentlicher Hauptverhandlung als in gehei
men Absprachen erledigt.
So verbinden sich etwa im Betubungsmittelstrafrecht akribische Straf
drohungen gegen jedwede denkbare Form schdlicher Aktivitt mit Be
stimmungen zu den Strafen, welche dem Richter eine breite Palette zwi
schen Strafverzicht im Interesse der Resozialisierung und harten
Freiheitsstrafen im Interesse der Abschreckung erffnen. So will ein
Entwurf der SPD zur Sicherstellung und Einziehung des Vermgens bei
"Organisierter Kriminalitt" den Landeskriminalmtern und dem Bun
deskriminalamt den vollen Zugriff auf das Vermgen gestatten, ohne doch
die sachlichen Voraussetzungen im einzelnen festzulegen - und dies unter
Aufbrdung der Beweislast auf den Betroffenen. So sind die sogenannten
" Absprachen im Strafproze " bei Groverfahren mittlerweile die Regel ,
insbesondere bei Verfahren wegen Umwelt-, Wirtschafts-, Betubungs
mittelkriminalitt. Die zentralen Entscheidungen des Verfahrens werden
im kleinen Kreis abgesprochen.
Im Bereich der Bindung an Prinzipien ist das nicht anders . Hier beob
achten wir seit geraumer Zeit die Tendenz, eine kurzfristige Effektivitt
der Verbrechensverfolgung und der Gefahrenvorsorge mit dem Verzicht
auf wichtige rechtsstaatliche Bindungen zu erkaufen. Die Polizeigesetze
der Lnder haben der Polizei in den vergangenen Jahren weitreichende
Befugnisse eingerumt, insbesondere Eingriffe in den privaten Lebensbe
reich der Verdchtigen. Das Gesetz zur Bekmpfung der Organisierten
Kriminalitt hat fast alle diese Befugnisse in das Strafverfahrensrecht
transportiert. Die Zulssigkeit des "Groen Lauschangriffs " , "milieu
typischer Straftaten" verdeckter Ermittler oder die Einbeziehung der
Geheimdienste in die Strafverfolgung sind derzeit in der Diskussion.
Spezialgesetze haben strafrechtliche Ermittlungen schon vor einem kon
kreten Tatverdacht mglich gemacht.
An allen diesen Entwicklungen zeigt sich, da Entformalisierung und
Privatisierung ineinander greifen knnen. In meinen Augen sind diese
Prozesse eine Reprivatisierung der staatlichen Strafverfolgung und
Gefahrenvorsorge. Grenzen der Verbrechenskontrolle erscheinen nicht
als Schutz von Menschenrechten, sondern als Hinderung polizeilicher
Effektivitt.
Diese Entwicklungen zu beklagen, greift zu kurz. Prozesse der

217
Winfried Hassemer

Entformalisierung werden heute nicht von uneinsichtigen Politikern ge


genber einer Bevlkerung durchgesetzt, welche eine Menschenrechtsori
entierung vorziehen wrde. Vielmehr ist es so, da diese Prozesse auf
eine breite Zustimmung der Bevlkerung treffen. Diese Zustimmung wird
so lange anhalten, wie Lebensangst und Verbrechensfurcht ein verbreite
tes Phnomen sind. Und an diesen Umstnden ist die strafrechtliche Sozi
alkontrolle hchstens randstndig beteiligt.

218
Hubert Beste/Michael Vo, Frankfurt

Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle durch kommerzielle Si


cherheitsunternehmen? Analyse und Kritik

J. Vier Grnde fr den Boom der Sicherheitsindustrie

Das Phnomen der privaten Polizei ist nicht neu. Seine Ursprnge gehen
zurck auf die engen Beziehungen zwischen Staat und Unternehmerschaft
in einer Phase gravierender sozialer Auseinandersetzungen vor der Jahr
hundertwende im Montanbereich. So gab es Privatpolizei bereits vor ca.
1 20 Jahren im Ruhrgebiet und in den schlesischen Kohlerevieren in Form
von Httenpolizisten und Zechengendarmen. Diese Ordnungskrfte hatten
praktisch die gleichen Befugnisse wie die staatliche Polizei. Ihre Funktion
richtete sich nicht zuletzt auf die Unterbindung bzw. Niederschlagung von
Bergarbeiterstreiks. Die entsprechende Formel lautete "Entmilitarisierung
der Streikkontrolle" (Jessen 1 992, 1 75 ff.).
Was die spezifischen Ausprgungen und Erscheinungsformen der pri
vaten Sicherheitsindustrie heute betrifft, so lassen sich diese in erster Li
nie an gesellschaftlichen Modernisierungsschben, an technologischen
Entwicklungsprozessen sowie an der besonderen Art sozialer Konstruk
tion von Gefahr, Risiko, Sicherheit und Kriminalitt festmachen. Neben
anderen sehen wir im wesentlichen vier Hauptgrnde fr den gegenwrti
gen Boom der privaten Sicherheitsbranche, der sich zum Teil im Bereich
von zweistelligen jhrlichen Zuwachsraten (umsatzbezogen in Prozent)
bewegt.
Zum ersten wre der erhebliche Anstieg der statistisch ausgewiesenen
Kriminalitt oder, genauer ausgedrckt, der registrierten Anzeigen und,
damit in Zusammenhang stehend, eine negative Beeinflussung des Sicher
heitsgefhls sowie steigende Verbrechensfurcht zu nennen. Die gesell
schaftliche Bedrohung durch Kriminalitt und die Gefhrdung der
" Inneren Sicherheit" werden instrumentalisiert, um jeweils spezifische
Interessen durchzusetzen. Cremer-Schfer (1993 , 43) nennt "das Bndnis
von Polizei und Medien, das an die ffentlichkeit und die Politik adres
siert ist, . . . den 'polizeilich-publizistischen Dramatisierungsverbund' " .
Der Unfug, der in diesem Rahmen betrieben wird, lt sich gut an der
sog. "Kriminalittsuhr" demonstrieren: Nach dem Motto "jede 1 1 . Stunde
ein Mord, alle 1 5 Minuten ein Sexualdelikt, alle 1 1 Minuten ein Taschen

219
T

Hubert Beste/Michael Vo

diebstahl . . . " wird ein Bedrohungsszenario entworfen, so als ob jeder


Brger, jede Brgerin gleichzeitig an jedem Ort in jeder sozialen Situa
tion sein knnte. Bedrohungen der eigenen Welt werden praktisch nur
noch durch den massenmedialen Filter wahrgenommen und verarbeitet:
Kriminalitt als Einbildung, soziale Konstruktion, "virtual reality " .
Sodann wird von einer berlastung der staatlichen Strafverfol
gungsbehrden, insbesondere der Polizei gesprochen. Stichworte sollen
an dieser Stelle gengen: Besoldungs- und Rekrutierungsprobleme, stei
gende Fehlzeiten und berstundenberg. Eine stndige Aufgabenauswei
tung, mangelnde fachspezifische Qualifikation und sachfremde Aufga
benwahrnehmung, unzureichende technisch-apparative Ausstattung und
fehlende rechtliche Eingriffsbefugnisse werden beklagt. Der "groe
Lauschangriff" wird angemahnt, und die Geheimdienste werden autori
siert, in ausgewhlten Bereichen der Verbrechensbekmpfung quasi re
pressiv ttig zu werden (vgl. sog. "Verbrechensbekmpfungsgesetz" vom
28. 10. 1 994, BGBI, 1 994, 3 1 86). Aber auch hier versprechen die Privaten
Entlastung. Die Polizei soll sich wieder auf das Wesentliche konzentrie
ren und allen berflssigen Aufgabenballast abwerfen. Stichworte: Br
gerpolizei und Kampf dem "Organisierten Verbrechen" .
Der dritte Grund bezieht sich auf die allgemeine gesellschaftliche Pri
vatisierungsdebatte, auf Privatisierungstendenzen in den un
terschiedlichsten gesellschaftlichen Subsystemen. Stichworte sind hier:
Finanzkrise des Staates , Verschuldung der ffentlichen Haushalte, stei
gende Arbeitslosigkeit, berschieender Sozialstaat, Rckgang des Brut
toinlandsprodukts. Es ist von lean production und lean management die
Rede. Vieles soll schlanker werden, so schlank, bis es wahrscheinlich nur
mehr schemenhaft zu erkennen ist. Nicht zuletzt hat die Pri
vatisierungsdebatte auch das Kriminaljustizsystem erfat. M it Begrifflich
keiten wie Deregulierung und Informalisierung werden Entwicklungsten
denzen gefat, die heute als "Diversion" oder "Tter-Opfer-Ausgleich "
Eingang ins strafprozessuale Arsenal gefunden haben. Auch der prozes
suale "Deal" , der als eigener Verfahrenstypus zu kennzeichnen ist, ver
deutlicht spezifische Entformalisierungstendenzen, die von ganz prakti
schen Tauschbeziehungen (gerade auch in materieller Richtung) dominiert
werden. Was die Privaten in diesem Rahmen versprechen, hat berzeu
gungskraft: hhere Leistungseffizienz, Kostengnstigkeit und Angebots
flexibilitt. Darin drften wohl auch die Grnde fr die Privatisierung von
Abschiebehaftanstalten in Nordrhein-Westfalen (Wuppertal und Bren) zu
suchen sein.

220
Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle

Viertens wird von einer Zunahme und einem Anwachsen der all
gemeinen gesellschaftlichen Gefahren- und Risikoproduktion aus
gegangen. In diesem Punkt haben wir es vor allem mit den sensitiven Be
reichen der Industrie bzw. Energieerzeugung (z. B . chemische Industrie,
Automobilindustrie, Kernkraftwerke) und mit dem Verkehrsbereich zu
tun (U-Bahnen, S-Bahnen, Bundesbahn und insbesondere Flughfen). Die
Stichworte lauten hier: Schutz vor Industriespionage, Sabotage, Strungen
der betrieblichen Ablufe, Anschlge etc. Das gilt speziell fr solche In
dustriebranchen, die selbst im Zentrum der Risiko- und Gefahrenproduk
tion ttig sind . Dabei richten sich die Aktivitten der privaten
Sicherheitsunternehmen in erster Linie auf den prventiven Bereich der
Gefahrenabwehr, d.h. hier Sicherung von Produktion und Distribution.

2. Forschungsfragen und "blinde Flecken "

Was die Situation privater Sicherheitsunternehmen in der Bundesrepublik


betrifft, so ist ber Informationen, die von der Branche selbst kolportiert
werden, sowie (eher berzeichnenden) Berichten der Medien hinaus , sehr
wenig bekannt. Gerade die staatlichen Sicherheitsorgane halten sich auf
fallend zurck, wenn es um den wachsenden gesellschaftlichen Einflu
privater Sicherheitsdienste geht. Die Widersprche, die sie im Bereich
des staatlichen Gewaltmonopols hervorrufen, scheinen auch die klassi
schen Kontrollinstanzen verunsichert zu haben. Ein etwas genauerer Blick
offenbart allerdings, da die Sachlage nicht unbedingt derart kompliziert
gestaltet ist. Denn der Interessengegensatz, der zwischen staatlichen und
privaten Sicherheitsagenturen hufig aufgebaut wird, entpuppt sich rasch
als bloe Konstruktion, als sicherheitspolitische Ideologie.
Ohne die Untersttzung und Flankierung durch staatliche Instanzen
wre der Boom des privaten Sicherheitsgewerbes, jedenfalls was den f
fentlichen Raum angeht, nicht erklrbar. Auch wenn es im Zu
sammenwirken zwischen Polizei und Privaten, gerade auf den unteren
Vollzugsebenen, hufiger Probleme gibt, so knnten die privaten Si
cherheitsanbieter ohne magebliche staatliche Rckendeckung nicht agie
ren. Entsprechend heit es im Titel der Zusammenfassung eines Seminars
fr Fhrungskrfte der Polizei und Reprsentanten des Si
cherheitsgewerbes, das im Juni 1 993 an der Polizei-Fhrungsakademie
Mnster durchgefhrt wurde: " Die Notwendigkeit der Zusammenarbeit
zwischen der Polizei und gewerblichen Sicherheitsdiensten hat eine hohe
Prioritt bei der Verbrechensbekmpfung" (Die Polizei 2/1 994, 27) . So
sind es leitende Beamte der Polizei und verantwortliche Politiker, die die

22 1
T

Hubert Beste/Michael Vo

private Sicherheitsindustrie auf den Plan rufen: effizientere Kriminalitts


bekmpfung im Wege einer "partnerschaftlichen Aufgabenwahrnehmung "
von privaten Sicherheitsdiensten und Polizei (Bernhardt 1994, 55).
Anders als in den USA, Kanada, Grobritannien oder den Nieder
landen gibt es, bezogen auf den bundesdeutschen Raum, gegenwrtig
noch keine sozialwissenschaftliche Analyse, die sich mit dem gesell
schaftlichen Wirken privater Sicherheitsunternehmen befat (vgl. zsf.
Vo 1993). Insofern ist es dringend geboten, empirisches Licht in das
Dunkel dieser Branche zu bringen. 1 Das bezieht sich vor allem auf das
Agieren privater Sicherheitskrfte in ffentlichen sowie ffentlich zu
gnglichen Bereichen. Denn hier nehmen sie, ber den klassischen
Werk-, Objekt- und Personenschutz hinaus, kontroll- und ordnungs
politische Funktionen wahr, die mit weitreichenden gesellschaftlichen
Folgen verbunden sind. So knnen sie gesellschaftliches Leben in sehr
unmittelbarer Weise beeinflussen. Indem der Zugang zu ffentlichen Ru
men privaten Sicherheitskrften zur Disposition gestellt wird, ergeben
sich durchaus neue Formen urbaner Kontrolle und Disziplinierung.
(
1
2 . 1 . Quantitative Aspekte
r
ber den Umfang des privaten Sicherheitsgewerbes in der Bun 2
desrepublik gibt es unterschiedliche Schtzungen. Der Bundesverband
Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen (BDWS), dem 360 g
Mitgliedsunternehmen angehren, die 70 bis 75 % des Gesamtumsatzes l
der Branche mit etwa dem gleichen Beschftigtenanteil stellen, schtzte s
die bundesweite Anzahl der Wach- und Sicherheitsunternehmen 1992 auf
ca. 1 . 100. Diese Unternehmen erwirtschafteten mit 142.000 Beschftigten 2
(gemeldet bei der gesetzlichen Unfallversicherung) einen Umsatz von
rund 3 ,2 Mrd. DM. Dabei gestalten sich die Marktanteile nach Dienst l
leistungsarten folgendermaen: 75 % Separatbewachung einschlielich s
Werkschutz, 15 % Revierwachdienst und Streifendienst, 8 % Notrufzen k
tralen, 2 % Geld- und Werttransporte (vgl. Olschok-Tautenhahn 1994, 32 b
f.). b
g1
Vt
pl
Ul
w
Diese Aufgabe stellt sich ein von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefrdertes
Forschungsvorhaben, das gegenwrtig an der Professur P.-A. Albrecht, Institut fr
d<
Kriminalwissenschaften der Universitt Frankfurt am Main, durchgefhrt wird. UI

222
r

Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle

Der Vorsitzende der Geschftsfhrung des grten deutschen Si


cherheitsunternehmens Raab-Karcher-Sicherheit (Essen) fat den ge
samten Sicherheitsmarkt noch eindrucksvoller zusammen. Danach wurden
1 992 fr Sicherheitsdienstleistungen 3 ,6 Mrd. , fr elektronische
Sicherheitstechnik ebenfalls 3 , 6 M rd . und fr mechanische Sicherungs
technik 6,0 Mrd . ausgegeben. Ihm "geht es heute nicht mehr um die
Frage, ob Polizei und Private zusammenarbeiten sollen, sondern wie diese
Zusammenarbeit zu gestalten ist" (Glavic 1 994, 38; Hervorhebung im
Original). Nach Schtzungen der Polizei sind in Frankfurt am Main etwa
120 angemeldete Sicherheitsbetriebe sowie 4.000 selbstndige Wachmn
ner aktiv. Im ffentlichen und ffentlich zugnglichen Raum (als Streifen
dienst) agieren ca. 220 private Sicherheitskrfte (vgl. Bernhardt 1 994,
57) .
Die Gegenberstellung von polizeilicher und privater manpower ver
stellt jedoch den Blick auf die "neuen Qualitten" urbaner Sicherheit. Das
prsentierte Datenmateriel dient hufig nur dazu, die vermeintliche Ohn
macht der Polizei dem Verbrechen gegenber zu demonstrieren, um auf
die Notwendigkeit privatwirtschaftlicher Sicherheit zu verweisen. Den
Privaten geht es , jedenfalls vorrangig, eben nicht um Krimi
nalittsbekmpfung. Diese -Aufgabe berlassen sie nur zu gern der Poli
zei. Ilmen geht es, wie weiter unten zu zeigen sein wird, um
" Sicherheiten" ganz anderer Art. Diese beziehen sich auf die Verf
gungsgewalt ber ffentliche Sphren und Rume. Damit rcken " neue
Urbanitten" ins Blickfeld, deren Ausformungen derzeit allenfalls in blas
sen Konturen sichtbar werden.

2.2. Qualitative Aspekte

Unter den Begriff der " qualitativen Aspekte" knnen die Funktionen,
Standards, M odalitten, Konzepte der Kontroll- und berwachungsttig
keit privater Sicherheitsdienste subsummiert werden. Die auftraggeber
bezogenen Partikularnormen und Kontrollinteressen sind hier sowohl in
bezug auf den dominanten prventiven als auch den an Bedeutung
gewinnenden repressiven Bereich zu durchleuchten. Wichtig sind dabei
vor allem die Devianzbegriffe und Ordnungsvorstellungen, die in der
praktischen Kontrollttigkeit realisiert werden: Welche Verhaltensweisen
und Situationsmomente werden von den Privaten als Strung, Ab
weichung, Einschreitungsgrund angesehen, und mit welchen Mitteln wird
dagegen vorgegangen? Wie wird gesellschaftliche "Normalitt" definiert,
und welche Ereignisse gelten als Beeintrchtigung des strungsfreien

223
Hubert Beste/Michael Vo

Ablaufs? Wie reagiert die scheinbar unbeteiligte Masse? Auf welche


Weise werden die Kontrollinteressen der Auftraggeber in praktische
Kontrollformen transformiert?
Insoweit sind gerade auch die politischen und konomischen Machtver
hltnisse, die sich innerhalb der urbanen Rume entfalten, von Interesse.
Denn private Sicherheitsunternehmen agieren nicht unabhngig, sondern
auftraggeberbezogen. Mit diesen Auftraggebern bzw. Geschftskunden
schlieen sie in der Regel Vertrge ab, die die Art der verlangten Sicher
heitsdienstleistung ebenso zum Gegenstand haben wie das vereinbarte
Honorar. Analysiert man also die ffentlichen Aktivitten der privaten Si
cherheitsproduzenten, so sind die mit ihren Auftraggebern vereinbarten
Zielsetzungen der Sicherheitsttigkeit von entscheidender Bedeutung. Fr
die Erreichung dieser Ziele bentigen die Privaten " Erfolgsnachweise" .
Sie sind also gehalten, die Resultate ihrer Kontroll- und berwachungst
tigkeit festzuhalten, um diese sodann ihren Kunden als Nachweis der
Vertragserfllung vorzulegen. Somit wird die ffentliche Prsenz ange
reichert durch spezifische Eingriffs- und Interventionsformen in dem zu
kontrollierenden ffentlichen Raum.
Brancheninsider wissen nur zu genau, da der Konkurrenzkampf um
die Mrkte geradezu erschreckende Ausmae angenommen hat. So wer
den Sicherheitsdienstleistungen zu einem Satz von 1 2 bis 1 5 DM pro
Stunde angeboten. Mit solchen Offerten warten indessen nicht nur die
vielbeschworenen "unserisen Unternehmen" auf, sondern durchaus auch
namhafte Vertreter der Branche. Zwar gibt es zahlreiche Kleinst-, Klein
und mittelstndische Unternehmen auf dem Sicherheitsmarkt, doch der
Trend geht hier in Richtung Konzentration und Verdrngung. Gerade was
die berwachung ffentlicher Rume betrifft, drften zuknftig die
Grounternehmen den Markt beherrschen, da sie noch am ehesten dem
Preiskampf gewachsen sind. Auch hier ist eine Tendenz zu beobachten,
die aus anderen Branchen lngst bekannt ist. Die Marktfhrer expandie
ren zunehmend, indem sie Klein-, Mittelbetriebe und grere Gesell
schaften aufkaufen, die sodann nicht selten als Billiganbieter auf dem Si
cherheitsmarkt agieren. Nach auen scheint der Markt reguliert. Tatsch
lich haben wir es aber mit marktbeherrschenden Strategien der Groun
ternehmen zu tun. Das Problem der Preisabsprachen, des Subunterneh
mertums sowie der Leiharbeiter, das aus der Baubranche hinlnglich be
kannt ist, bleibt dabei noch unbercksichtigt.

224
Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle

2 . 3 . Gesellschaftliche Folgeerscheinungen

Eine weitere Schlsselfrage, die bisher nur unzureichend errtert wurde,


erstreckt sich auf die gesellschaftlichen Folgen der zunehmenden
Privatisierung ffentlicher Sicherheit. Ins Blickfeld geraten dabei zunchst
die kontrollunterworfenen Brger und ihre Freiheitssphren sowie im
weiteren eher allgemeine gesellschaftliche Devianzstrukturen und Kon
trollformen. Damit ist auch das Verhltnis von staatlich organisierter und
privat implementierter Sozialkontrolle und Sozialdisziplinierung angespro
chen: Wie weit entwickeln sich beide Formen auseinander? Wie weit
vermischen sich beide Kontrollformen? In welchem Mae verdrngt die
eine die andere? In welchem Ausma kann die staatlich organisierte So
zialkontrolle noch den Schutz der Grundrechte garantieren? Und wie
wirkt sich dieser Proze auf die Mikro- und Makrostrukturen der Gesell
schaft aus? Zugegebenermaen handelt es sich hier um komplizierte
Gegenstandsbereiche, die ohne grundlegende theoretische berlegungen
wohl kaum zu fassen sein drften.
Weiterfhren knnten in diesem Zusammenhang vielleicht berle
gungen, die Habermas bereits vor mehr als 30 Jahren im Rahmen seiner
Studie " Strukturwandel der ffentlichkeit" angestellt hat. Anzusetzen
wre demnach bei seinen Ausfhrungen zum " sozialen Strukturwandel"
und "politischen Funktionswandel" der ffentlichkeit (1969, 157 ff. ; 1 99
ff.). Freilich: "ffentlichkeit" wird in Habermas' Kontext in einer we
sentlich umfassenderen, komplexeren Art und Weise verstanden - nmlich
als eine epochal-typische, historische Kategorie von "brgerlicher ffent
lichkeit" , die sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der mittelalter
lichen brgerlichen Gesellschaft herauslsen lt (ebda. , 7 ff.). Danach
wird die Basis der brgerlichen Gesellschaft, eben die Trennung von
Staat und Gesellschaft, durch die Dialektik einer mit fortschreitender
Verstaatlichung der Gesellschaft sich gleichzeitig durchsetzenden
Vergesellschaftung des Staates allmhlich zerstrt (ebda. , 1 58). Aus der
zunehmenden Verschrnkung der ffentlichen Sphre mit dem privaten
Bereich resultieren aber auch neue Kontrollformen, die unterhalb der
Schwelle des Strafrechts neue Partikularordnungen generieren und somit
gar nicht erst Eingang finden in den "offiziellen Katalog " staatlichen
Strafens.
So haben eine Reihe deutscher Grostdte bereits vor Jahren sog.
"Straenordnungen" erlassen, die z.B. Betteln, Alkoholkonsum und
bernachten auf ffentlichen Straen und Pltzen als Ordnungswidrigkeit
definieren. Folgerichtig werden mit privaten Sicherheitsunternehmen

225
Hubert Beste/Michael Vo }

Vertrge abgeschlossen, die die Umsetzung dieser Straenordnungen flan b


kieren, untersttzen, verschrfen. Es werden Hausrechte wahrgenommen s
und ausgedehnt, Platzverweise ausgesprochen und Wohnungslose aus f V
fentlichen Einrichtungen vertrieben. Es ist von " strenden Bettlern" , (
" asozialen Typen" und "abstoend wirkenden Figuren" die Rede, die von k
privaten Wachleuten aus den ffentlichen Rumen verwiesen werden sol g
len. Als magebliche Initiatoren bettigen sich ortsansssige Vertreter des f1
Einzelhandels, die in dieser Weise eine " Sicherheit" befrdern, die auf
ihre Geschftsinteressen zugeschnitten ist.
3

3. Private Sicherheitsdienste als Polizeiersatz ? B


tf
Die Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle bezieht sich vorwiegend auf ?\
die Domne polizeilicher Ordnungssicherung: den ffentlichen Raum. Die rr
Bewahrung der ffentlichen Sicherheit und Ordnung gilt als eine die rr
Staatlichkeit begrndende und legitimierende Aufgabe. ffentliche Si p;
cherheit und Ordnung sollen zuallererst dadurch stabilisiert werden, da SC
ein staatliches Gewaltmonopol errichtet wird, das - bezogen auf die innere 01
Sicherheit - die Polizei reprsentiert. Mit der Monopolisierung rechtlich G
formierter und dadurch legitimierter Zwangsgewalt bei staatlichen Insti
tutionen ist der Anspruch verbunden, inneren Frieden und Freiheit zu ge cl
whrleisten. Die Begriffe "ffentlich " und "privat" markieren zugleich B1
Bereiche legitimer staatlicher Gewaltsamkeit und legitimer privater Ge w
waltgestattungen. Die Polizei ist - gem den Prmissen des brgerlichen de
Rechtsstaats - als staatliches Exekutivorgan durch Gesetz legitimiert, in H
Prozesse demokratischer Kontrolle eingebunden, gerichtlicher Kontrolle di
unterworfen und insoweit als freiheitssichernde Institution konzipiert. na
In diesem Feld staatsbegrndender Sozialkontrolle finden sich in wach na
sendem Mae Formen privater Bettigung, die wegen ihrer bedrohlichen zv
Nhe zum staatlichen Gewaltmonopol unter besonderer ffentlicher Auf
merksamkeit stehen: Private, kommerzielle Sicherheitsdienste besetzen in Si,
Ladenpassagen und Nahverkehrszgen, in Fugngerzonen und auf Si1
Bahnhfen in privatem, aber auch in ffentlichem Auftrag scheinbar poli ih1
zeiquivalente Funktionen. Die Betonung sei auf das Wort " scheinbar" Vi
gelegt, da noch zu prfen sein wird, ob die im ffentlichen Raum agie lic
renden privaten Sicherheitsdienste tatschlich polizeiquivalente Funktio ge
nen wahrnehmen. Mit den in der ffentlichkeit auftretenden privaten Si od
cherheitskrften ist - bezogen auf das Angebotsspektrum der Sicherheits na
branche - zwar nur ein quantitativ untergeordneter Teilbereich angespro va
chen. Denn nach wie vor liegt der Ttigkeitsschwerpunkt der Sicher- Wf

226
Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle

heitsindustrie in den umschlossenen Hausrechtsbereichen privater Grund


stcke (z.B. Werkschutz) oder staatlicher Institutionen (z.B. Bewachung
von Militrkasernen). Allerdings richtet sich auf die ffentlichen
Ordnungsdienste privater Sicherheitsfirmen eine besondere Aufmerksam
keit, weil das staatliche Gewaltmonopol - so widersprchlich es in seiner
gesellschaftlichen Ausformung auch immer sein mag - gefhrdet und inso
fern die brgerliche Freiheit bedroht erscheint.

3 . 1 . Scheinbar analoge Funktionen

Bevor Zweifel an der Polizeiquivalenz der ffentlich auftretenden priva


ten Sicherheitsdienste angemeldet werden, sei zunchst eine augenfllige
Nhe der Privaten zu ihren staatlichen Kollegen konzediert. Eine unifor
miert auftretende "City-Streife" ist in der Tat - zumal bei Dunkelheit - nur
mit Mhe von einer polizeilichen Fustreife zu unterscheiden. Und die
prventiven und interaktiven Aktivitten der Privaten oder der Polizei
scheinen auf vergleichbare Sachverhalte gerichtet zu sein: auf
ordnungsbedrohendes oder strafflliges V erhalten, normiert im Wege des
Gesetzes oder der Verordnung.
Dem uniformen Erscheinungsbild von Polizei und Privaten entspre
chend, knpfen Marketingexperten der Sicherheitsbranche an dasselbe
Bedrohungsszenario an, das auch den Ruf der Polizei nach einer Aus
weitung ihrer Ressourcen und Rechte trgt: der beunruhigende Anstieg
der Kriminalitt (vgl. Wirtschaftsschutz & Sicherheitstechnik 5/93 , 333).
Hier wie dort erscheint das Wachstum der Sicherheitsorgane allein durch
die Kriminalittsangst und die damit einhergehende steigende Sicherheits
nachfrage verunsicherter Brger und Unternehmen bedingt. Der krirni
nalprventive Bedarf erzwingt dieser Annahme zufolge die Partnerschaft
zwischen privaten und polizeilichen Sicherheitsorganen.
Es wre sicherlich unangemessen, die von polizeilichen und privaten
Sicherheitslobbyisten in Anspruch genommene ffentliche Nachfrage nach
Sicherheit verneinen oder schlicht als das massenmediale Kunstprodukt
ihrer kontrollpolitischen Nutznieer darstellen zu wollen. Ein Blick in die
Vielzahl zeitgenssischer Gesellschaftsanalysen erweist einen ganz hn
lichen Befund: die Gesellschaft sieht sich wachsenden Gefhrdungen aus
gesetzt, und die Brger reagieren - ob der Bedrohungslage angemessen
oder nicht - mit Unsicherheitsgefhlen, die in eine zunehmende Nachfrage
nach Sicherheit mnden. Von dieser gegebenen Konstellation machen pri
vate wie staatliche Sicherheitsanbieter marktpflegerischen Gebrauch,
wenn sie dem diffusen Unsicherheitsgefhl im Bild des Verbrechens eine

227
Hubert Beste/Michael Vo

vergleichsweise vertraute Gestalt geben und mit ausgefeilter Technik und


dynamischem Personal ein gleichsam unabdingbares Gegenmittel
propagieren. Insoweit scheint sich die Konvergenzthese zu besttigen:
Polizei und Private begegnen Arm in Arm der wachsenden Kriminali
ttsgefhrdung der Brger.

3.2. Betriebssicherheit, nicht gesellschaftliche Sicherheit

Entgegen dieser sich aufdrngenden Konvergenzvermutung soll im


folgenden die These vertreten werden, da die Kontroll- und Ordnungs
dienste der im ffentlichen Raum agierenden privaten Sicherheitsunter
nehmen von den polizeilichen Bemhungen um Sicherheit und Ordnung
qualitativ verschieden sind. Nach unserer Auffassung knnen die Be
mhungen der Privaten nicht als Privatisierung vormals staatlicher, also
polizeilicher Kontrollfunktionen gedeutet werden. Vielmehr zeichnet sich
bei den Kontroll- und berwachungsttigkeiten privater Sicherheitsan
bieter in Ladenpassagen, Kaufhusern oder auf den Stationen und Bahn
hfen des Personennahverkehrs eine qualitativ neuartige Kontrollstrategie
ab.
Ausgangspunkt der weiteren berlegungen ist die schlichte Einsicht,
da private Sicherheitsdienste "Policing for Profit" betreiben, um einen
Buchtitel von Nigel South ( 1 988) aufzugreifen. Das heit, sie sind den
Interessen und den normativen Ordnungsvorstellungen ihrer Auftraggeber
(z. B . Eigentmer, Hausrechtsbefugte) unterworfen. Die fr die Einhal
tung der " Hausordnung " zustndigen Sicherheitsdienste leiten aus der pri
vaten Bezahlung ihrer Dienstleistung die Verpflichtung ab , den besonde
ren, also partikularen Interessen ihrer Auftraggeber zu dienen. Dieser
Zusammenhang markiert einen wesentlichen Unterschied zur polizeilichen
Funktion der Ordnungssicherung. Die Polizei ist - so ist jedenfalls ihre
Eingriffsbefugnis legitimiert - dem Gesetz verpflichtet. Diese Aussage
gilt, selbst wenn wir aufgrund von Forschungsbefunden und mglicher
weise auch aus eigener Anschauung wissen, da die Polizei , vielleicht so
gar systematisch, diesen Egalittsanspruch verletzt.
- Ein -Beispiel -fr-die--vonprivaten -Skherheitsdiensten berwachten P.ar
J
tikulamormen und Betriebsrisiken liefert die Erfolgsbilanz, die von der
" Industrie- und Handelsschutz GmbH" zur berwachung der Berhner '
Verkehrsbetriebe halbj hrlich vermeldet wird: " Fr die ersten neun Mo
nate 1992 meldeten die Streifen ber 1 67.000 Einstze: In 35.300 Fllen
wurden Fahrgste wegen Alkoholgenu von der Befrderung aus l
geschlossen, fast 46.000 Personen wurden zum Verlassen der Bahnhfe r

228
Privatisierung staatlicher Sozialkontrolle

aufgefordert, knapp 25 .000 mal wurden Obdachlose zur Ordnung geru


fen, und in genau 1 5 . 653 Fllen wirkten sie auf lautstarke Jugendliche
ein. Bei 38 Fahrgsten schritten IHS-Mitarbeiter wegen mitgefhrter
Schuwaffen ein. ( . . . ) Sie schlichteten mehr als 2 .000 Streitigkeiten unter
Fahrgsten, ( . . . ) des weiteren gingen Streifen gegen Raucher (6.439 mal),
Musikanten ( 1 . 637), Bettelei (3 . 1 15) und ambulanten Handel ( 1 . 694) vor.
2 .076 hilflose Personen wurden aufgefunden und 497 Kinder ohne Beglei
tung der Polizei bergeben" (zit. n. Ptter 1 992, 35).
Das sind mehrheitlich spezifische Ordnungsbedrfnisse der Ver
kehrsbetriebe, wobei offen bleibt, ob damit auch die Interessen der Fahr
gste angesprochen sind. Mit Hilfe privater Sicherheitsdienste werden
demnach tatschliche oder vermeintliche Betriebsrisiken zu mindern ver
sucht. Derartige risk-management-Strategien richten sich weniger auf De
vianz im strafrechtlichen Sinne als v ielmehr auf unterstellte Belstigungen
von Kunden, die in der Gestalt von Obdachlosen, Drogenabhngigen oder
lrmenden Kindern und Jugendlichen gesehen werden. Selbst dort, wo
private City-Streifen im Auftrag der Kommunen Kontrolldienste in Innen
stdten durchfhren, hegen wir die Vermutung , da auch hier eher
" betriebliche" Bedrfnisse der Gemeinden im Vordergrund stehen: Das
Stadtbild soll fr Besucher und Touristen gepflegt, die Fugngerzonen
sollen im Interesse der Gewerbetreibenden " sauber " gehalten werden. Fr
ein breites Spektrum von unliebsamen bzw. konomisch uninteressanten
Bevlkerungsgruppen wird auf diese Weise der frei zugngliche Raum
zunehmend beschnitten und in seiner " Verwertung " normiert.

4. Der "Betrieb " wird ffentlich

Private Sicherheitsdienste agieren im Grunde in ganz traditioneller Ma


nier noch immer als Werks- oder Betriebsschutz, d .h. eben dort, wo die
Sicherheitsdienste auch ihre Wurzeln haben. Neu ist allerdings, da das
zu schtzende "Werk" oder der zu kontrollierende "Betrieb " nunmehr den
ffentlichen Raum erobert haben. Whrend frher die Schranken des
Werkstores den bergang in die Hausrechtsbefugnisse und in die Privat
jurisdiktion des Betriebseigners markierten, vollzieht sich in den Passagen
der Grostdte oder in den Einkaufszentren der Vorstdte der bergang
vom ffentlichen Raum auf das Grundstck einer Eigentmergemein
schaft nahtlos.
Die Wahrnehmung und die kategoriale Gegenberstellung von privaten
und ffentlichen Rumen wird erstmals in der brgerlichen Stadt des eu
ropischen M ittelalters mglich . Bezeichnet wurde damit eine besondere

229
Hubert Beste/Michael Vo

urbane Lebensform, die durch das direkte Gegenber von Privatheit und
ffentlichkeit geprgt war - anders als im " Ganzen Haus " der drflichen
Gemeinschaft. Ferner entstammt diese Gegenberstellung einer besonde
ren Form der konomie, dem Kapitalismus (vgl. Huermann/Siebel
1 987, 1 0). Heute bezieht sich die Unterscheidung zwischen " ffentlich"
und "privat" im wesentlichen auf Eigentumsverhltnisse und in unserem
thematischen Kontext auf die damit verbundenen Hausrechtsbefugnisse.
ffentliche Pltze hingegen unterlagen vormals dem Recht der Krone,
spter dem Recht des Staates. Wichtig ist, da die Unterscheidung von f
fentlich und privat keine natrlich gegebenen Kategorien betrifft, sondern
auf soziale und rechtliche Konstrukte zurckzufhren ist, die zugleich Be
reiche legitimer privater oder ffentlicher Gewaltanwendung bezeichnen.
Wenn die von Shearing und Stenning (1983) aufgestellte These von der
zunehmenden Privatisierung ffentlicher Rume zutrifft, dann strahlt ein
letztlich betriebswirtschaftlich motivierter Bedarf an der Minderung von
Geschftsrisiken und an der Pflege optimaler Distributions- und Konsum
tionsablufe massiv in den ffentlichen Raum aus. So werden aus dem
privaten Eigentum abgeleitete Rechte der Gefahrenabwehr oder Haus
rechte - ber den ursprnglichen Bereich der Produktion hinaus - in der
Sphre des Konsums, der organisierten Freizeitgestaltung oder des Woh
nens geltend gemacht.
Die Zukunftsvisionen liefern amerikanische oder kanadische Ein
kaufsstdte und Freizeitparks, die Hunderte von Einzelgeschften, Kin
dergrten, Freizeit- oder Sporteinrichtungen, Restaurants etc. in privat
rechtlich umschlossenen Arealen umfassen. Durch den Innovationsschub
in Ostdeutschland scheint sich der Trend zu ausgelagerten riesigen Ein
kaufsparks auch hierzulande durchzusetzen: "Las Vegas in Leipzig"
(DER SPIEGEL 52/1994, 132). Hier wird zwar die rumliche Struktur
der Stadt nachgebildet; auf den scheinbar ffentlichen Straen, Wegen
und Pltzen herrscht aber das Hausrecht der Eigentmer, berwacht und
durchgesetzt von privaten Sicherheitskrften. ffentlichkeit im Sinne ei
nes verfgbaren Raumes, aber auch eines Zustndigkeitsbereichs fr Po
lizei und Strafjustiz, wird durch