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LECCIN 6.

LA ORDENACIN URBANSTICA (I): ELEMENTOS

COMUNES Y BSICOS DE LOS SISTEMAS LEGALES.

Jos Luis Pearanda Ramos

Letrado de Cortes. Profesor Asociado

Universidad Carlos III de Madrid

Sumario:

6.1. El sistema de ordenacin urbanstica.

6.2. Los elementos comunes y bsicos de los sistemas de ordenacin urbanstica.

6.3. Las instituciones generales relevantes en el urbanismo.

6.1. EL SISTEMA DE ORDENACIN URBANSTICA.


Aproximacin al
Derecho urbanstico
67. La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo,

defini el urbanismo como la poltica de ordenacin de la ciudad mediante la cual

se viene a determinar el cmo, cundo y dnde deben surgir o desarrollarse los

asentamientos humanos y a cuyo servicio se disponen las tcnicas e instrumentos

urbansticos precisos para lograr tal objetivo1.

Este concepto tan amplio permite distinguir entre urbanismo como

resultado y Derecho Urbanstico como marco de ordenacin. El urbanismo as

concebido tiene que ver con el diseo de la ciudad, es el resultado de un conjunto

de actividades de carcter interdisciplinar2. El Derecho Urbanstico es el marco

jurdico que pretende regular ese conjunto de actividades que persiguen la

ordenacin del uso del suelo. Para ello utiliza y modula instituciones jurdicas que

proceden tanto del Derecho Comn (derecho de propiedad, derecho de


1
STC 61/1997, Fundamento Jurdico Sexto a).
2
El urbanismo es un resultado que apela, sobre todo, a lo que genricamente podramos llamar el diseo
de la ciudad entendida esa expresin en un sentido muy amplio. Un resultado que es fruto de la historia
y que, ahora, apela tambin a un conjunto de actividades plurales de carcter interdisciplinar que
concitan a muy diversos expertos y profesionales: arquitectos e ingenieros, pero tambin economistas,
socilogos, proyectistas y, al final, en un papel aqu modesto, a los juristas. L. MARTN REBOLLO,
Fundamentos de Derecho Urbanstico, Thomson Aranzadi, Primera Edicin, 2007, p. 41.

1
superficie) como del Derecho Administrativo a cuya parte especial pertenece el

Derecho Urbanstico (delimitacin de derechos, potestad expropiatoria, potestad

sancionadora, utilizacin de la tcnica autorizatoria, planificacin). Y en tanto que

marco jurdico, en el que cobra un papel decisivo la tcnica de la planificacin, no

siempre sus previsiones se corresponden con la realidad, lo que se ha producido

con frecuencia en la evolucin histrica de la legislacin urbanstica.

En esta primera leccin que el programa destina a la ordenacin

urbanstica se aborda el origen, evolucin y situacin actual del Derecho

Urbanstico, examinando el Derecho estatal de general aplicacin. Se deja para la

segunda leccin el estudio del ejercicio de las potestades de planeamiento,

ejecucin y uso del suelo y de defensa de la legalidad urbanstica.

Esa divisin material responde no slo a criterios acadmicos o doctrinales,

sino tambin a la circunstancia de que el urbanismo es una competencia

autonmica, que no excluye, sin embargo, que el Estado pueda dictar una

regulacin que incide en la ordenacin urbanstica con base en otros ttulos3. De

modo que cabe distinguir entre una regulacin general estatal del uso del suelo,

junto a la ordinaria de procedencia autonmica.

Por eso un examen mnimamente detenido de la evolucin de nuestro

Derecho Urbanstico resulta imprescindible para comprender el marco jurdico

hoy vigente.


Origen del Derecho
urbanstico
68. El sistema urbanstico contemporneo tiene sus precedentes

inmediatos en la legislacin de ensanche y reforma interior de las ciudades en el

siglo XIX4 que responden al fenmeno de la concentracin de la poblacin en las


3
Singularmente el establecido en el artculo 149.1.1 de la CE que atribuye al Estado la
competencia exclusiva para regular las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los
espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, en este
caso, el derecho de propiedad urbanstica.
4
L. PAREJO ALFONSO, Lecciones de Derecho Administrativo. Orden Econmico y Sectores de referencia,
Tirant lo Blanch, Valencia 2010, p. 244. Es posible encontrar precedentes anteriores en nuestro
ordenamiento como las Ordenanzas de los Reyes Catlicos para la construccin de ciudades en

2
ciudades, como consecuencia del desarrollo econmico, con la consiguiente

ruptura de los viejos cascos de las ciudades, a travs de las denominadas Leyes

de ensanche (Madrid, San Sebastin, Barcelona), que proceden al diseo de

nuevos barrios para ordenar el crecimiento de las ciudades.

Aunque las Leyes de ensanche introducen un incipiente planeamiento al

elaborar proyectos de ensanche, responden a la concepcin tradicional del

derecho de propiedad regulada en el Cdigo Civil. Son Leyes liberales que

conciben la operacin de ensanche como un proyecto de obra pblica que

requiere de la oportuna expropiacin. Pero a penas imponen cargas a los

propietarios a los que estimulan su actuacin a travs del establecimiento de

incentivos a la edificacin.


El urbanismo actual a

69. El urbanismo actual nace con la Ley sobre rgimen del suelo y
partir de la Ley de
1956

ordenacin urbana, de 12 de mayo de 1956. Con ella, el urbanismo se concibe

como una funcin pblica que desborda el concepto de propiedad definido en los

artculos 348 y 350 del Cdigo Civil. El contenido jurdico privado del derecho

propiedad comprende nicamente la explotacin agrcola, forestal y ganadera. No

incorpora el ius aedificandi. Todo contenido adicional es artificial y aadido por el

ejercicio de la potestad de planeamiento.

El Plan se convierte en el eje del sistema de ordenacin urbanstica: es el

plan el que puede cambiar en urbano lo rstico y, como se trata de una decisin

pblica en virtud de la que se aade un valor adicional, est plenamente

justificado que una parte de las plusvalas reviertan en la comunidad.

Coherentemente con ello se introduce la idea del reparto equitativo de los

beneficios y cargas derivados de la urbanizacin.


el Nuevo Mundo o las Ordenanzas para Nuevos Descubrimientos de Felipe II, con finalidades
de ornato, limpieza e higiene, pero que responden a una finalidad diferente a la urbanizacin
de la ampliacin de la ciudad como una obra pblica. Cfr. R. PARADA VZQUEZ, Derecho
administrativo, Tomo III, Marcial Pons, Madrid, 2007. Anexo, p. 21 y ss.

3
Todo ello supone la transformacin de la concepcin sobre el derecho de

propiedad inmobiliaria que de un derecho subjetivo perfecto sometido a

determinados lmites, pasa a convertirse en una situacin jurdica integrada por

un mbito activo o de poder (facultades) y otro pasivo o de responsabilidad

(deberes y cargas), que permiten calificarlo como un bien de inters pblico.

Derechos y deberes o cargas forman parte del contenido normal del derecho de

propiedad a efectos urbansticos5.

El sistema diseado por la Ley de 1956 no lleg a tener plena operatividad.

La lentitud en la puesta en prctica de los planes que constituan en la ley el

presupuesto de cualquier actividad de ejecucin y la legitimacin de actuaciones

urgentes al margen del planeamiento para resolver las deficiencias de vivienda en

casi todas las ciudades explican la separacin entre el marco jurdico diseado y el

resultado efectivamente producido.

Con todo, los rasgos fundamentales del moderno Derecho Urbanstico

aparecen definidos ya en esta ley de 1956.


El Texto Refundido
de 1975
70. El sistema de 1956 fue objeto de reforma con la Ley 19/1975, de 2 de

mayo, del Suelo, y el posterior Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se

aprob el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de

suelo6.

Se trata de una reforma continuista del modelo diseado por la Ley de

1956, que consolida la actuacin urbanstica como una funcin pblica, el carcter

esencial de la figura de los planes y la concepcin del derecho de propiedad



5
Conforme al artculo 61 de la Ley del Suelo de 1956 Las facultades del derecho de propiedad se
ejercern dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud
de la misma, por los Planes de ordenacin, con arreglo a la calificacin urbanstica de los predios.
Previsin que completaba el artculo 71.1 al disponer que La ordenacin del uso de los terrenos y
construcciones enunciada en los artculos precedentes no conferir derecho a los propietarios a exigir la
indemnizacin, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad
segn su calificacin urbanstica.
6
El carcter preconstitucional de la norma explica que su denominacin no sea la de Decreto
Legislativo, tal y como dispondr posteriormente el artculo 85 CE.

4
urbanstica como una situacin jurdica definida por la suma de facultades,

deberes y cargas que forman parte de su contenido normal7.

Sus principales aportaciones8 consistieron en:

- El desarrollo del planeamiento supramunicipal a travs de la introduccin de la

figura de los Planes Directores Territoriales, que no llegaron a tener efectividad;

- La flexibilizacin del sistema general de planeamiento para atender a situaciones

no previstas y la introduccin de previsiones de directa aplicacin que deban ser

respetados por los planes (estndares urbansticos);

- La mejora de la los mecanismos de distribucin de beneficios y cargas;

- El perfeccionamiento de los sistemas de ejecucin de los planes;

- La legalizacin del llamado urbanismo concertado con la iniciativa privada;

- Y la potenciacin de las tcnicas de disciplina urbanstica.

El Texto Refundido de 1976 fue objeto de tres reglamentos de desarrollo: el

Reglamento de Planeamiento Urbanstico (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio),

el Reglamento de Disciplina Urbanstica (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio) y

el Reglamento de Gestin Urbanstica (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto)9.


El Derecho

71. La promulgacin del Texto Constitucional signific la consagracin de


urbanstico a partir de
la Constitucin e 1978

un orden constitucional de valores que haba de desempear un papel rector de la

poltica de ordenacin urbanstica (la utilizacin racional de los recursos naturales

y la proteccin del medio ambiente; la conservacin y promocin del patrimonio

histrico, cultural y artstico; y el acceso a la vivienda ligada a la utilizacin del



7
Conforme al artculo 76 del Texto Refundido de 1976 Las facultades del derecho de propiedad se
ejercern dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud
de la misma, por los Planes de Ordenacin, con arreglo a la clasificacin urbanstica de los predios.
Previsin que completa el artculo 87.1 del mismo Cuerpo Legal al disponer que La ordenacin
del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artculos precedentes no conferir derecho a los
propietarios a exigir indemnizacin, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido
normal de la propiedad segn su calificacin urbanstica. Los afectados tendrn, no obstante, derecho a la
distribucin equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los trminos previstos en la presente
Ley. La proximidad con los preceptos prximos de la Ley de 1956 es notoria.
8
Cfr. L. PAREJO ALFONSO, ob. cit. pp. 246 y 247.
9
ste ltimo parcialmente derogado despus en todas las disposiciones que se refieran al
acceso al Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanstica por el Real Decreto
1093/1997, de 4 de julio, que aprob normas complementarias al Reglamento de la Ley
Hipotecaria en relacin con la inscripcin en el Registro de actos de naturaleza urbana.

5
suelo conforme al inters general, a que se refieren los artculo 45. 46 y 47 CE,

respectivamente). Tambin supuso la distincin entre ordenacin del territorio y

urbanismo a que se hizo referencia en la Leccin 5.

Pero la decisin que habra de tener mayor repercusin en la definicin

posterior del sistema de ordenacin urbanstica fue, sin duda, la de considerar el

urbanismo, como una materia susceptible de ser asumida de forma total por las

Comunidades Autnomas (art. 148.1.3 CE).

Tras la aprobacin a principios de los ochenta de pequeas reformas del

Texto Refundido de 197610, se acometi la tarea de reformar de forma global la

legislacin estatal preconstitucional en materia de rgimen del suelo y ordenacin

urbana mediante la Ley 8/1990, de 25 de julio, que dio lugar a un nuevo Texto

Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

Dicha reforma otorg un mayor protagonismo al poder pblico en la

ordenacin urbanstica, dando cobertura a una serie de instrumentos de

intervencin en el mercado inmobiliario (derechos de tanteo y retracto y fomento

de la constitucin de patrimonios pblicos del suelo), modific aspectos

sustanciales del rgimen urbanstico de la propiedad del suelo (ampliacin de

deberes de los propietarios y vinculacin ms acusada de la adquisicin de los

derechos al cumplimiento de aqullos), introdujo mecanismos especficos para la

distribucin de beneficios y cargas (aprovechamiento-tipo y reas de reparto) y

conect el rgimen de valoracin a efectos expropiatorios con las normas fiscales.

Pero hubo de invocar ttulos diferentes del urbanismo para su

promulgacin como norma estatal: Condiciones para garantizar la igualdad en el

ejercicio del derecho de propiedad, expropiacin forzosa, bases de la planificacin

de la actividad econmica general, bases del rgimen jurdico de las


10
Real Decreto Ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre creacin de suelo y agilizacin de la gestin
urbanstica y Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptacin de Planes Generales de
Ordenacin Urbana.

6
administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn y de

proteccin del medio ambiente.

Conforme a los mismos la Disposicin Final Primera de la Ley 8/1990

distingui tres tipos de preceptos: de aplicacin plena, sin posibilidad de

desarrollo por las CCAA (arts. 149.1.1 y 18), de carcter bsico que admitan

normativa bsica de desarrollo (en virtud del art. 149.1.1, 8, 13, 18 y 23), y de

aplicacin supletoria en defecto de legislacin aplicable de las Comunidades

Autnomas, que eran la mayora.


La sentencia 61/1997

72. La Ley 8/1990 y el Texto Refundido de 1992 fueron impugnados por

diferentes Gobiernos y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas11.

El recurso fue parcialmente estimado por la STC 61/1997, de 20 de marzo, que

anul una buena parte de las normas recurridas, mediante un fallo que produjo

una gran conmocin por la sensacin de incertidumbre que gener sobre cul

hubiera de ser la legislacin estatal aplicable en materia urbanstica, fuera con

carcter directo o supletorio, tras la decisin del Tribunal12.

Dicha Sentencia parti de la doctrina constitucional fijada en la anterior

STC 118/1996, conforme a la cual la supletoriedad del Derecho estatal es una

funcin y no un ttulo atributivo de competencias. De modo que corresponde al

aplicador del Derecho y no al legislador precisar cundo debe operar por


11
Los recursos no fueron homogneos. Hubo CCAA (como Canarias, Cantabria, Castilla y Len
y Navarra) que impugnaron la Ley pero, no el Texto Refundido; otras (como Baleares) que slo
impugnaron el Texto Refundido; y un tercer grupo que impugnaron ambas normas (Aragn y
Catalua).
12
() el Tribunal Constitucional ha puesto fin a un largo periodo de incertidumbre en relacin con la
legislacin urbanstica comn y, como consecuencia del mismo fallo, se ha abierto un periodo con otro tipo
de incertidumbre: cmo queda la ordenacin urbanstica tras la misma, A. DE ASS ROIG, Estudio
introductorio, en A. DE ASS ROIG (dir.), Legislacin del Suelo: Anlisis comparativo, incidencia de la
STC 61/1997, La Ley-Actualidad, 1997, p. 5. Ms que de incertidumbre propiamente, se ha
hablado de desconcierto y preocupacin por el futuro para subrayar la crtica a la doctrina
sostenida por el Tribunal Constitucional en esta Sentencia, a la vista de sus olvidos, su
concepcin transitoria de la supletoriedad del derecho estatal y la carga que impone al
legislador autonmico. Vid., en este sentido, T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, El desconcertante
presente y el imprevisible y preocupante futuro del Derecho urbanstico espaol, Revista
Espaola de Derecho Administrativo, nm. 94, pp.189-201; de jibarizacin del Derecho
Urbanstico estatal habla R. PARADA VZQUEZ, ob. cit. p. 57 y ss.

7
concurrir el supuesto de hecho necesario: la ausencia de regulacin o laguna13 .

Ello llev a la STC 61/1997 a negar que el legislador estatal pudiera dictar

normas con "exclusivo carcter supletorio".

Para que la legislacin estatal pueda desplegar su funcin supletoria es

preciso que sea dictada al amparo de un ttulo especfico legtimo de atribucin

de competencias de que pueda disponer el Estado, y la supletoriedad, conforme

a la referida sentencia no lo es: Si para dictar cualesquiera normas precisa el Estado

de un ttulo competencial especfico que las justifique, y la supletoriedad no lo es, esa

conclusin ha de mantenerse en todo caso. Por lo tanto, tampoco en las materias en las

que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de los ttulos

a las Comunidades Autnomas, producir normas jurdicas meramente supletorias, pues

tales normas, al invocar el amparo de una clusula como la de supletoriedad que, por no

ser ttulo competencial, no puede drselo, constituyen una vulneracin del orden

constitucional de competencias (Fundamento jurdico sexto de la STC 118/1996)14.


13
La clusula de supletoriedad es, segn la doctrina expuesta, una previsin constitucional emanada de
la CE que se dirige al aplicador del Derecho, indicndole el modo en que deben colmarse las lagunas del
ordenamiento autonmico, cuando las haya. A tenor de la misma una vez que el aplicador del Derecho,
utilizando los medios usuales de interpretacin, haya identificado una laguna en el ordenamiento
autonmico, deber colmarla acudiendo a las normas pertinentes, dictadas por el Estado en el ejercicio de
las competencias que la Constitucin le atribuye: en eso consiste la supletoriedad del Derecho estatal que,
por su misma naturaleza, no comporta atribucin competencial alguna. Fundamento jurdico octavo
de la STC 118/1996.
14
Esta doctrina sera muy criticada por la doctrina. De una parte, por los autores que
entendieron que el Estado no necesitaba de un ttulo especfico para legislar con efecto
supletorio: es un error pretender buscar un ttulo especfico atributivo de una competencia estatal
para que el Estado pueda dictar normas con carcter de supletorias del Derecho autonmico; el Estado
tiene una competencia universal para dictar leyes con carcter general, segn el artculo 66 de la
Constitucin y no podr hacerlo slo y nicamente en las materias que la Constitucin y los Estatutos
hayan reservado a las Comunidades Autnomas respectivas; pero no es ste el caso del Derecho supletorio
del Derecho de stas ltimas que, justamente, el artculo 149.3 ha reservado en todo caso al Derecho del
Estado proscribiendo, pues, que las Comunidades Autnomas puedan regular por s mismas el rgimen de
supletoriedad de su propio Derecho. E. GARCA DE ENTERRA, Una reflexin sobre la supletoriedad
del Derecho del Estado respecto del de las Comunidades Autnomas, Revista Espaola de
Derecho Administrativo, nm. 95, p. 411.
De otra, por los autores que entendieron que la STC 61/1997 realiz una incorrecta
valoracin de la existencia de ttulos a favor del Estado para dictar una legislacin con alcance
urbanstico: si la supletoriedad no es un ttulo sino una funcin predicable del ordenamiento, no
puede excluirse a priori que la legislacin que dicte el Estado en base a un ttulo que s ostenta
(como los de los artculos 149.1 apartados 1, 8; 18 y 23 de la CE), ya se traten de competencias
exclusivas o compartidas, no puedan desplegar eficacia supletoria en otro mbito distinto, como
es, en este caso, el urbanstico. Adems, la STC 61/1997 desconoci la existencia de dos
territorios, las ciudades de Ceuta y Melilla, para las que el Estado deba seguir dictando
legislacin urbanstica pro futuro, al tratarse de Ciudades Autnomas, no constituidas en
Comunidad Autnoma, carentes por ello de potestad legislativa, sino nicamente de la
normativa reglamentaria precisamente "en los trminos que establece la legislacin general del

La doctrina de la STC 61/1997, contena adems una vertiente negativa

de la supletoriedad, que no se derivaba necesariamente de su vertiente

principal, y que fue la responsable de uno de los efectos ms espectaculares de

su eficacia anulatoria de la legislacin estatal del suelo de 1990-1992 y de la

recuperacin de la vigencia de la legislacin preconstitucional del suelo

contenido en el Texto Refundido de 1976.

Conforme a esa vertiente negativa de la supletoriedad, una vez

constituidos los rganos de poder de las Comunidades Autnomas, el Estado

qued desapoderado absolutamente para alterar de cualquier forma y en

cualquier sentido la legislacin precedente, porque ya no era "suya" y deba

permanecer indefinidamente inmutable.

Los efectos que la propia Sentencia 61/1997 extrae de su doctrina son tan

radicales que permiten sostener no slo que la legislacin estatal urbanstica

preconstitucional es eterna, sino que lo es, adems, conforme a la redaccin,

estructura y numeracin originales, puesto que ni siquiera cabe depurarla

mediante una refundicin.15 De manera que para evitar el vaco normativo

derivado de la declaracin de inconstitucionalidad del Texto Refundido de 1992



Estado" (arts. 21.2 de las Leyes Orgnicas 1/1995 y 2/1995 por los que se aprueban,
respectivamente, los Estatutos de Autonoma de Ceuta y Melilla). Cfr. L. PAREJO ALFONSO,
Comentario de urgencia sobre los pronunciamientos bsicos de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/1997, de 20 de marzo; en particular la regla de la supletoriedad del derecho
general-estatal, Actualidad Administrativa, nm. 29, 14 al 20 de julio de 1997, pp. 572 y ss.
15
As por ejemplo la Sentencia declara inconstitucionales, slo por su calificacin supletoria,
puesto que el Estado "no puede dictar normas supletorias con tan exclusivo propsito all
donde carece de competencias sobre la materia, como es el caso del urbanismo", los apartados
b), d), e), g), y), j) y k) del artculo 3.2 del Texto Refundido de 1992 que son idnticos a los
apartados c), e), f), h), y), j) y k), respectivamente del artculo 3.1 del Texto Refundido de 1976
de los que proceden.
En otros supuestos se "recupera" una redaccin que debe entenderse modificada, dado
su carcter preconstitucional, precisamente en los mismos trminos que introduca precepto
declarado inconstitucional. Este es el caso del artculo 26 del Texto Refundido de 1976 cuyo
tenor es el siguiente: "Los Organismos pblicos, los concesionarios de servicios pblicos y los
particulares prestarn su concurso a la redaccin de Planes de Ordenacin y al efecto, facilitarn a las
Corporaciones Locales, Comisiones Provinciales y Direccin General de Urbanismo los
documentos e informaciones necesarios". Por su parte, el artculo 101 del Texto Refundido de 1992,
declarando inconstitucional por el mismo motivo expuesto con anterioridad, sustituye la
expresin subrayada por la de "facilitarn a los Organismos encargados de su redaccin",
mantenindose en el resto exactamente igual, lo que resultaba mucho ms respetuoso con el
orden constitucional.

9
(que haba derogado ya el Texto Refundido de 1976), la STC 61/1997 proceder

a anular parcialmente la disposicin derogatoria de aqul persiguiendo evitar

esos efectos derogatorios16.


El Derecho
urbanstico despus 73. La promulgacin del Texto Refundido de de la Ley del Suelo de 1992
de la STC 61/1997

tuvo como una de sus consecuencias que se excitara el celo legislativo de las

Comunidades Autnomas para dictar la regulacin de una materia que el artculo

148.1.3 les atribua. Esa tendencia se increment notablemente tras la STC

61/1997, pues las CCAA hubieron de legislar si no queran que el vaco normativo

se llenara con la legislacin preconstitucional del 1976. Todas lo hicieron (salvo

Baleares). Algunas de forma precipitada mediante leyes de urgencia (en algunos

casos incluso de artculo nico para hacer suya, paradjicamente, la legislacin

estatal del Texto Refundido de 1992 anulada por el Tribunal Constitucional)17.

Tambin el Estado se apresur a legislar al amparo de sus competencias no

urbansticas, pero con incidencia urbanstica (regulacin de las condiciones

bsicas del ejercicio del derecho de propiedad, valoracin, expropiacin,

indemnizaciones). Con base en estos ttulos fue dictada la Ley 6/1998, de 13 de

abril, de Rgimen de Suelo y Valoraciones, parcialmente modificada despus por

el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, que dio lugar a una muy retrasada Ley

de convalidacin (tras una suspensin parlamentaria de su tramitacin de caso

tres aos) a la Ley 10/2003, de 20 de mayo.

La Ley 6/1998 mantuvo la definicin del urbanismo como funcin pblica,

as como la definicin de los derechos y deberes a partir de la clasificacin del


16
Una visin crtica sobre las consecuencias de la doctrina sobre la supletoriedad respecto de la
delegacin legislativa, singularmente del valor de los textos refundidos y del juego de los
efectos derogatorios de las normas enjuiciadas puede verse en J. L. PEARANDA RAMOS,
Supletoriedad, Delegacin legislativa y Derogacin. A propsito de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/1997, de 20 de marzo sobre el Texto Refundido de la Ley del Suelo, Revista
de Derecho Pblico, nmero 1, INAP, Madrid, 1997.
17
Resultaba hasta cierto punto paradjico que Comunidades que haban impugnado la Ley
8/1990asumieran luego su contenido por el procedimiento de una remisin in toto. Pero era una
necesidad. Se trataba con esta improvisada tcnica, de salvar la legalidad de los planes en trance de
aprobacin que haban sido redactados teniendo a la vista el TRLS 92, sus instrumentos y sus tcnicas,
L. MARTN REBOLLO, ob. cit. p. 134.

10
suelo (que consider el presupuesto mismo de la definicin de las condiciones bsicas

del derecho de propiedad urbana y, por tanto, de competencia estatal), pese a que la

STC 61/1997 haba entendido que la clasificacin del suelo era de indiscutible

competencia autonmica18.

Pero en lnea de liberalizacin del suelo avanzada por el Decreto-Ley de

1996, introdujo dos importantes modificaciones. De una parte, modific el

rgimen de valoraciones, sobre todo a efectos expropiatorios, asignando el valor

de mercado en todo caso y en todos los casos. De otra, partiendo de la definicin

de las distintas clases de suelo, a fin de facilitar la oferta de suelo, consider como

suelo residual en lugar del rstico o no urbanizable el suelo urbanizable que

defini de forma negativa como aqul que no tenga la condicin de urbano o de no

urbanizable19.


La vigente Ley 8/2007

74. La vigente Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, a diferencia de

la Ley 6/1998, que deroga, no vino impuesta por la urgencia derivada de la STC

61/1997, sino por una concepcin diferente de la funcin que debe acometer la

legislacin estatal, que parte de la negativa valoracin de los resultados ofrecidos

por su predecesora, especialmente en relacin con el grado de cumplimiento de

uno de los objetivos en que pretendi justificarse (incrementar la oferta de suelo

para lograr el abaratamiento del producto final del proceso urbanizador, esto es,

la vivienda).

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que ha dado lugar (al incorporar

los preceptos subsistentes del Texto Refundido de 1992) al Texto Refundido de la



18
La Ley 6/1998 fue tambin recurrida ante el Tribunal Constitucional que en la STC 164/2001, de
11 de julio, aval la mayor parte de su regulacin sin perjuicio de declarar la inconstitucionalidad
de dos de sus preceptos (el 16.1 y el 38) por incidir en la competencia autonmica urbanstica.
19
De modo que el Plan, adems de identificar el suelo urbano, habra de delimitar y precisar
tambin concreta y positivamente el suelo rstico, porque todo lo dems sera urbanizable. Pero
este mismo planificador no tena libertad para definir el suelo rstico con sus propios criterios.
Slo poda hacerlo en atencin a la existencia de unos valores que plasmaba genricamente la
Ley estatal y cuya concrecin el planificador deba justificar y motivar lo que, dado el punto de
partida de la Ley, significaba que deba explicar qu valores de los previstos en la Ley estn
presentes para excluir un determinado suelo del proceso urbanizador. Porque de no existir esos
valores sustantivos positivos, el suelo sera, como regla urbanizable. L. MARTN REBOLLO, ob.
Cit., p. 135.

11
Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de

suelo, constituye el Derecho estatal vigente de directa aplicacin.

Esta legislacin, como ya se expuso en la Leccin precedente, integra las

polticas pblicas relativas a la regulacin, ordenacin, ocupacin, transformacin

y uso del suelo en el principio general de la ordenacin del territorio caracterizado

por el desarrollo sostenible (TRLS art. 2.1).

Define, adems, un marco sustancial de valores constitucionalmente

protegido coincidente con los del medio ambiente, al fijar como fines a perseguir

por la poltica de ordenacin del suelo la conservacin y mejora de la naturaleza,

la flora y la fauna y la proteccin del patrimonio cultural y del paisaje; la

proteccin adecuada del medio rural preservando el innecesario para la

transformacin urbanstica como un modo que asegura la utilizacin racional del

suelo como un recurso limitado (TRLS art. 2.2).

Pero, fundamentalmente, abandona la tcnica de la clasificacin para

acudir a la definicin de los derechos deberes y obligaciones de los propietarios

del suelo.

Hasta la Ley del Suelo de 2007 el fundamento de la legislacin estatal sobre

rgimen de suelo y valoraciones era la clasificacin del suelo. A partir de la

clasificacin se concretaban los derechos y deberes de los propietarios, de manera

que una de las principales decisiones del planeamiento urbanstico era incluir el

suelo en una de las clases establecidas en la legislacin aplicable, lo que

determinaba su rgimen de derechos y deberes y consiguiente valoracin.

La Ley del Suelo de 2007 prescinde de la clasificacin para definir el

estatuto de la propiedad urbanstica. Hoy los deberes de los propietarios no

dependen tanto de lo que el plan diga, como de la situacin fctica propia del

suelo, conforme a los criterios enunciados en la ley, que permiten su

consideracin bsica como suelo rural o urbanizado.

12
La clave de la nueva regulacin la constituyen las situaciones bsicas de

suelo, las situaciones fcticas en las que el suelo pueda encontrarse en funcin de

su integracin o no en la ciudad, de su efectiva urbanizacin20.

Para definir esas dos situaciones bsicas de suelo la Ley de 2007 toma en

cuenta los tradicionales criterios legales para determinar el carcter urbano del

suelo. As el artculo 12.3 de la Ley dispone que se encuentra en la situacin de suelo

urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios

de los ncleos de poblacin. Y precisa a continuacin que se entender que as ocurre

cuando las parcelas, estn o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios

requeridos por la legislacin urbanstica o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras

que las de conexin de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. Por su

parte, se encuentra en la situacin de suelo rural tanto el suelo preservado por la

ordenacin territorial y urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin,

como el suelo para el que los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica

prevean o permitan su paso a la situacin de suelo urbanizado hasta que termine la

correspondiente actuacin de urbanizacin y cualquier otro que no rena los requisitos del

suelo urbanizado. De modo que todo el suelo que no pueda ser calificado suelo

urbanizado se encuentra en la situacin de suelo rural.

Esas dos situaciones bsicas definen el rgimen de derechos y deberes

regulados por la legislacin estatal bsica, e inciden tambin en su valoracin. El

suelo rural no se valorar por referencia al aprovechamiento urbanstico potencial

sino conforme a la renta real o potencial que pueda llegar a producir su

explotacin en el estado en que se encuentre en el momento en que deba

realizarse su valoracin, que ser en todo caso anterior a su completa



20
El hecho, la urbanizacin efectiva en los trminos que se expondrn, y no el derecho, el planeamiento,
es la base sobre la que el legislador estatal construye ahora el rgimen jurdico estatutario de la propiedad
o el ejercicio de la libertad de empresa proyectados sobre el suelo. Aun cuando el legislador estatal podra
haber mantenido la clasificacin como sustrato para el establecimiento de las bases subjetivas y objetivas
del suelo, ratificando en plenitud de esta forma la remisin normativa al planeamiento, la nueva norma
estatal distingue entre el ser, la situacin en la que el suelo se encuentra, y el devenir, la potencial
situacin en la que el suelo puede llegar a encontrarse en funcin de su insercin en un proceso
empresarial de transformacin urbanstica. El plan urbanstico, por ello, ha perdido muchsima
importancia a la hora de conocer la situacin jurdica y el valor del suelo en la legislacin estatal J. C.
TEJEDOR BIELSA, en J. BERMEJO VERA cit. op. 627.

13
transformacin en integracin en la urbanizacin, en cuyo caso sera ya

urbanizado21.


Conclusiones
75. La conclusin a que lleva el examen de la evolucin de nuestra

legislacin urbanstica es la de que la fragmentacin de nuestro ordenamiento

derivada de la atribucin a las Comunidades Autnomas de las competencias

sobre urbanismo no ha impedido la formacin de un ncleo comn homogneo

integrado por la legislacin estatal bsica y por el empleo por el legislador

autonmico de instituciones y categoras comunes en sus diferentes legislaciones

(todas las Comunidades Autnomas, con la nica excepcin de Baleares, cuentan

con legislacin propia sobre ordenacin del suelo).

De modo que, como destaca el profesor PAREJO ALFONSO, esa

fragmentacin territorial formal del ordenamiento urbanstico espaol no ha

dado lugar, sin embargo a una quiebra del sistema implantado en 1956 y retocado

en 1975/76 y 1990/92. No obstante la pluralidad de Leyes urbansticas, el

urbanismo espaol sigue funcionando sobre el conjunto de instituciones y

tcnicas alumbradas por dicho sistema que son hoy comunes a todas ellas22.

Hoy el ordenamiento se compone de:

- un Derecho de directa aplicacin, integrado por un elemento estatal no

estrictamente urbanstico contenido en el Texto Refundido 2/2008 de la Ley del


21
Lo anterior supone, ni ms ni menos, que el planeamiento deja de ser un instrumento generador de
plusvala y puede ver as reforzada su condicin de instrumento de ordenacin del suelo. El planeamiento
pierde, conforme al nuevo rgimen legal, gran parte de su faz especulativa, deja de ser el instrumento que
hace posible la especulacin del suelo proscrita constitucionalmente, la que consigue alterar al alza y de
manera sustancial su valor sin invertir nada en l. Conforme a tales prcticas especulativas, slidamente
arraigadas en la Ley del Suelo de 1998 y que explican sin ms esfuerzo las extremas tensiones y presiones
a que vienen siendo sometidas las administraciones pblicas competentes en la materia, el suelo no vera
alterado su precio porque mutase su naturaleza, porque sus condiciones fsicas o su localizacin variaba o
porque, en el mbito de lo privado, se adoptaren decisiones de inversin o gestin. El suelo vera alterado
su valor, simplemente, porque se adoptaba una decisin pblica que, sin mayor inversin, sin mayor
esfuerzo, declarando simplemente que era posible transformarlo, incorporaba al mismo el valor residual
resultante de su transformacin y edificacin. Un bien de ese modo vea alterado su valor y su precio en el
mercado por la simple aprobacin administrativa de un documento, ,por u color de un plano. Una
decisin pblica generaba plusvalas de papel, intangibles en el mundo fsico, pero muy solventes en el
mundo financiero.El plan serva, ha servido, para general esas plusvalas al margen de cualquier atisbo
de racionalidad urbanstica o econmica. J. C. TEJEDOR BIELSA, en J. BERMEJO cit. pp. 629 y 630.
22
PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho Administrativo op. cit. p. 250.

14
Suelo y un elemento autonmico, que forman las Leyes y Reglamentos urbansticos

de cada Comunidad Autnoma.

- un Derecho estatal supletorio integrado por el Texto Refundido de 1976 y sus

reglamentos de desarrollo.

6.2. LOS ELEMENTOS COMUNES Y BSICOS DE LOS SISTEMAS DE

ORDENACIN URBANSTICA.


Caractersticas
generales de la
ordenacin 76. En congruencia con la tradicin de nuestra legislacin urbanstica, el
urbanstica

TRLS define la ordenacin territorial y urbanstica como funciones pblicas no

susceptibles de transaccin que organizan y definen el uso del territorio y del

suelo, de acuerdo con el inters general, determinando las facultades y deberes

del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de ste (art. 3.1 TR 2008).

En consecuencia, la ordenacin urbanstica es una funcin necesariamente

pblica, si bien conforme a nuestro ordenamiento constitucional son las

Comunidades Autnomas las que han de dictar la correspondiente legislacin.

Al legislador estatal slo le corresponde fijar el marco al que ha de ajustarse

esa regulacin que debe garantizar:

a) La direccin y control por las Administraciones Pblicas competentes del

proceso urbanstico en todas sus fases (planificacin/ejecucin/construccin).

b) La participacin de la comunidad en las plusvalas que genere esta actuacin

pblica;

c) El derecho a la informacin23 y participacin de los ciudadanos en la ordenacin

y gestin urbansticas.


23
El artculo 4 del Texto Refundido contempla un verdadero estatuto de derechos de los
ciudadanos al margen de su condicin de propietarios que comprende el derecho a disfrutar de
una vivienda digna, adecuada y accesible, a acceder en condiciones de igualdad a la utilizacin
de las dotaciones pblicas, a la accin pblica urbanstica y de forma pormenorizada a la
informacin de la informacin urbanstica general y a la especfica del rgimen jurdico
urbanstico aplicable a una finca concreta y determinada. Derechos que han de completarse con
los que le corresponden en su condicin de propietario, as como a la iniciativa de la

15

La participacin de
los ciudadanos 77. El derecho de participacin de los ciudadanos tiene su cauce especial en

las actividades de transformacin y edificacin.

Por lo que se refiere a la actividad de transformacin urbanstica, el TRLS

2008 (art. 6) permite al legislador autonmico optar por las siguientes opciones:

a) La reserva de la actividad a las Administraciones Pblicas. Reserva que

se concibe como posibilidad y no como necesidad y que deber llevar aparejada la

correspondiente indemnizacin a los propietarios cuando se acuda a la tcnica

expropiatoria, aunque quepa respetar la participacin en la ejecucin de la

urbanizacin si se acude, vgr. al sistema de compensacin.

b) Intervencin en la actividad de transformacin urbanstica de la

actividad privada, con tres posibles variantes, a su vez:

- el derecho preferente, no exclusivo, del propietario (definido con carcter

general, o para supuestos determinados) a desarrollar la actividad de

transformacin urbanstica, respecto de los terrenos de que es titular.

- el derecho exclusivo de los propietarios a realizar la actividad de transformacin

(vgr. sistema de compensacin).

- el derecho de cualquier sujeto, sea o no propietario a participar en la ejecucin

urbanstica, en ejercicio de la libertad de empresa, mediante la participacin en un

procedimiento de licitacin tramitado con publicidad y concurrencia, y

respetando la distribucin de beneficios y cargas entre los propietarios (agente

urbanstico).

En cuanto a las actividades de construccin y edificacin, el TRLS 2008 las

reserva al propietario, si bien la somete a un rgimen de intervencin

administrativa que garantice el cumplimiento de los requisitos legales

establecidos (obtencin de licencia urbanstica).


urbanizacin, con independencia de ella (artculo 6). El artculo 6 contempla el rgimen general
de deberes que completa el estatuto del ciudadano en la materia.

16
El derecho de
78. El TRLS 2008 comparte con la legislacin precedente la consideracin
propiedad urbanstica
como derecho
estatutario del derecho de propiedad urbanstica como un derecho estatutario, integrado por

un conjunto de derechos, deberes y cargas definidos por la funcin social de la

propiedad.

As lo declara el artculo 7.1 al establecer que el rgimen urbanstico de la

propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculacin a concretos destinos, en los

trminos dispuestos por la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica.

Y, subrayando la vinculacin de los derechos al previo cumplimiento de

deberes y cargas en los trminos legalmente establecidos, el apartado 2 de este

artculo dispone que la previsin de edificabilidad por la ordenacin territorial y

urbanstica, por s misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo.

La patrimonializacin de la edificabilidad se produce nicamente con su realizacin

efectiva y est condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y al levantamiento

de las cargas propias del rgimen que corresponda, en los trminos dispuestos por la

legislacin territorial y urbanstica.

De modo que se trata de un estatuto objetivo de formacin progresiva, en el

que el nacimiento de facultades viene condicionado por el previo cumplimiento

de los deberes y cargas.

En consecuencia, la definicin del rgimen estatutario del derecho de

propiedad urbanstica viene determinado por dos fases y momentos. El definido

por la legislacin general-estatal con carcter comn; y el establecido por las

tcnicas autonmicas mediante los que se vinculan superficies concretas a un

rgimen jurdico determinado (hasta hoy las tcnicas de la clasificacin y

calificacin del suelo).


Clases de suelo: suelo
rural y suelo 79. La principal novedad introducida por la legislacin bsica estatal, a la
urbanizado

que antes se ha hecho referencia, ha sido la de desconectar los derechos y deberes

17
bsicos, de la tcnica de la clasificacin que realicen las Comunidades

Autnomas, acudiendo a dos situaciones fcticas y bsicas de suelo.

Todo el suelo a efecto de derechos y deberes bsicos ha de incorporarse a

una de las dos categoras de suelo urbanizado o suelo rural, tal y como vienen

definidas en la ley estatal24.

El rgimen de utilizacin se define, de este modo, conforme a esta situacin

bsica de suelo rural o urbanizado. As, conforme al artculo 13 TRLS el uso del

suelo rural ordinario o preservado ser el que resulte conforme a su naturaleza y

estar vinculado a la utilizacin racional de los recursos naturales, quedando

prohibidas las parcelaciones urbansticas. En tanto que el suelo rural que admite

una transformacin deber ser utilizado conforme a su naturaleza de suelo rural

en lo que resulte acorde con el estado de transformacin.

De manera que se produce un deslinde neto entre rgimen de urbanizacin

o transformacin urbanstica y rgimen de utilizacin del suelo una vez

transformado o urbanizado.

El momento determinante para la aplicacin efectiva del rgimen bsico de

utilizacin del suelo es el de la inclusin de los correspondientes terrenos en el

mbito de una actuacin de urbanizacin: a partir de ese momento queda

afectada a ella y slo pueden realizarse las pertinentes obras de urbanizacin


24 Artculo 12 TR 2008. Situaciones bsicas del suelo.1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos
de esta Ley, en una de las situaciones bsicas de suelo rural o de suelo urbanizado.
2. Est en la situacin de suelo rural:
a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de su
transformacin mediante la urbanizacin, que deber incluir, como mnimo, los terrenos
excluidos de dicha transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio
pblico, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal
proteccin conforme a la ordenacin territorial y urbanstica por los valores en ellos
concurrentes, incluso los ecolgicos, agrcolas, ganaderos, forestales y paisajsticos, as como
aqullos con riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes
graves, y cuantos otros prevea la legislacin de ordenacin territorial o urbanstica.
b) El suelo para el que los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica prevean o
permitan su paso a la situacin de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente
actuacin de urbanizacin, y cualquier otro que no rena los requisitos a que se refiere el
apartado siguiente.
3. Se encuentra en la situacin de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la
red de dotaciones y servicios propios de los ncleos de poblacin. Se entender que as ocurre
cuando las parcelas, estn o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos
por la legislacin urbanstica o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de
conexin de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.

18
quedando solo un uso, residual y precario para realizar obras de carcter

provisional que no resulten prohibidas por la legislacin urbanstica25.

Coherentemente con ello, el TRLS regula en su artculo 16 las actuaciones

de transformacin urbanstica, que comprenden tanto las actuaciones de

urbanizacin (de nueva urbanizacin o de reforma de la existente), como las

actuaciones de dotacin entendiendo como tales las que tienen por objeto

incrementar las dotaciones pblicas de un mbito de suelo urbanizado para

reajustar su proporcin con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos

usos asignados en la ordenacin urbanstica.

En relacin con esas actuaciones de transformacin se concreta el estatuto

de la propiedad urbanstica en los siguientes trminos:

- los derechos de los titulares de los terrenos sometidos a una actuacin de

transformacin sern los definidos en la ordenacin urbanstica autonmica y

municipal;

- los deberes legales de los titulares de tales terrenos objeto de transformacin

vienen definidos en el artculo 16.1 del TRLS con toda precisin: deber de cesin

de viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas; de cesin de suelo

que deba formar parte del dominio pblico; de cesin del suelo libre de cargas de

urbanizacin correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada

de la actuacin; de costear las obras de urbanizacin.).

- y el artculo 16.2 del TRLS precisa a tal efecto que los terrenos incluidos en el

mbito de las actuaciones quedan afectados ex lege, con carcter de garanta real,

al cumplimiento de los deberes legales correspondientes.

Reglas relativas a los



instrumentos de
planeamiento
80. Finalmente, el TRLS, sin perjuicio de reconocer que la ordenacin

urbanstica es una competencia de titularidad autonmica, establece

determinadas reglas bsicas relativas a los instrumentos de planeamiento.


25
L. PAREJO ALFONSO, ob. cit. pp. 310 y 311.

19
a) En primer lugar, mediante el establecimiento de determinadas directivas

materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de planeamiento al exigir que los

instrumentos de ordenacin cumplan determinados requerimientos para hacer

efectivos los deberes y derechos de los ciudadanos:

- Han de contemplar el suelo suficiente para la satisfaccin de necesidades sociales

que justifiquen la transformacin urbanstica, preservando el suelo restante que

no resulte necesario para ello (art. 10.1 a). Criterio que constituye un

condicionante para controlar la racionalidad del ejercicio de la potestad de

planeamiento (en tanto que potestad discrecional), en tanto que supone una

apelacin a la utilizacin racional del suelo y a la preservacin del medio rural.

- Han de destinar el suelo suficiente y adecuado para usos productivos y

residenciales (art. 10.1b). Condicionamiento finalista que constituye asimismo un

parmetro de control de la racionalidad del ejercicio de la potestad de

planeamiento.

- Y han de atender en la ordenacin de los usos del suelo a los principios de

accesibilidad universal, movilidad, eficiencia energtica; requerimientos que

desempean un papel equivalente a los reseados en los dos apartados anteriores.

b) En segundo trmino, la funcin pblica de ordenacin urbanstica se

declara no susceptible de transaccin (art. 3.1 TRLS). Ello no significa proscribir

por completo la figura de los convenios urbansticos como instrumentos de

ejecucin concertada del planeamiento, pero s su condicionamiento de forma

significativa:

- Los llamados convenios de planeamiento (aquellos que implican el

compromiso de modificar el planeamiento para poder hacer efectivos los

trminos del acuerdo), nicamente pueden ser preparatorios y no pueden tener

carcter vinculante respecto del ejercicio de la potestad pblica unilateral de

ejercicio del planeamiento urbanstico.

- Los convenios de gestin de mera ejecucin del planeamiento- son

plenamente admisibles con la limitacin establecida en el artculo 16.3 TRLS:

20
no podrn establecer obligaciones o prestaciones adicionales, ni ms gravosas que las

que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados.

c) Finalmente, la legislacin bsica estatal impone determinadas reglas

bsicas en relacin con la elaboracin, aprobacin y gestin de los instrumentos de

ordenacin urbanstica. Estas reglas afectan:

- A la documentacin del proceso de ordenacin (inclusin preceptiva en el

expediente de toda alteracin de la ordenacin procedente de una modificacin

puntual del planeamiento, que incremente la edificabilidad o densidad

edificatoria o modificacin de los usos del suelo; inclusin preceptiva de un

informe de sostenibilidad econmica y de sostenibilidad ambiental);

- Al procedimiento de aprobacin (preceptividad del trmite de informacin

pblica; del de evaluacin ambiental; del informe de las Administraciones

Pblicas responsables en materia hidrolgica, de costas, carreteras e

infraestructuras afectadas; sentido aprobatorio del silencio si se supera el plazo

mximo; y responsabilidad patrimonial por incumplimiento del plazo mximo

para resolver).

- A la publicacin y publicidad (carcter preceptivo de la publicacin de todos

los instrumentos de ordenacin urbanstica y de la puesta a disposicin

completa de los mismos de los ciudadanos que lo soliciten, con derecho a

copias).

- Al control y seguimiento (deber de elaborar un informe de seguimiento de la

actividad de ejecucin urbanstica que contemple la sostenibilidad ambiental y

econmica tomada en cuenta al elaborar el planeamiento).



6.3. LAS INSTITUCIONES GENERALES RELEVANTES EN EL URBANISMO.


Instituciones jurdicas
bsicas urbansticas
81. La legislacin estatal vigente comprendida en el Texto Refundido de

2008, al igual que su predecesora de 1998, contempla determinadas reglas bsicas

21
sobre algunas instituciones jurdicas generales relevantes para proceder a la

ordenacin urbanstica.

Esta regulacin alcanza al derecho de propiedad urbanstica como un

derecho estatutario definido por su funcin social, as como a determinadas

instituciones vinculadas con sta ltima y el rgimen de gestin del suelo (venta y

sustitucin forzosa, patrimonios pblicos del suelo y derecho de superficie); al

rgimen de las expropiaciones urbansticas; a las valoraciones urbansticas y a la

responsabilidad patrimonial de la Administracin en la materia.

El derecho de 82. Como ya se ha expuesto con anterioridad, el TRLS de 2008 reafirma el


propiedad

carcter estatutario de la propiedad del suelo, cuyo contenido (conjunto de

facultades, deberes y cargas) viene delimitado objetivamente por su funcin social

(art. 33.3 CE).

La definicin o delimitacin de ese estatuto jurdico de la propiedad del

suelo se produce por la regulacin establecida en dos planos que se integran entre

s: el del marco legal establecido en la legislacin general estatal y el establecido

por la legislacin autonmica. A una y otra se aade el planeamiento dictado

conforme al sistema definido por la legislacin de la Comunidad Autnoma

mediante el que se vinculan superficies o terrenos concretos a determinados

destinos y usos del suelo.

a) La regulacin estatal contenida en el TRLS define el derecho de

propiedad del suelo atendiendo no slo al estado fctico o real y a las

caractersticas objetivas del suelo en cada momento,, sino que respeta el mbito de

decisin de las Comunidades Autnomas concretado en el empleo de las tcnicas

de la calificacin, clasificacin y destino del suelo.

1. Por eso el artculo 8 TRLS dispone que el derecho de propiedad del suelo (que

comprende la superficie en rasante, el subsuelo y el vuelo en los trminos fijados

por los instrumentos de ordenacin urbanstica) integra las facultades de uso,

22
disfrute, explotacin y disposicin26 conforme al estado, clasificacin,

caractersticas objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la

legislacin aplicable por razn de las caractersticas y situacin del bien. Ello

incluye las siguientes facultades:

- la de realizar las instalaciones y construcciones necesarias para el uso y disfrute

del suelo conformes a su naturaleza que, estando expresamente permitidas, no

tengan carcter legal de edificacin.

- la de edificar sobre la unidad apta para ello cuando la ordenacin urbanstica le

atribuya edificabilidad para uso o usos determinados y se cumplan los dems

requisitos y condiciones establecidos para edificar.

- y la de participar en la ejecucin de las actuaciones de urbanizacin en un

rgimen de equitativa distribucin de cargas y beneficios.

2. Adems el contenido del derecho de propiedad se completa con los deberes de:

- dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenacin territorial y

urbanstica;

- conservarlos en las condiciones legales que sirvan de soporte a dicho uso (y en

todo caso, las de seguridad, salubridad, ornato);

- y, en el suelo urbanizado que tenga atribuida la edificabilidad, el deber de

edificar en los plazos establecido en la ordenacin aplicable.

b) Al marco general definido por la legislacin estatal se aade la

regulacin autonmica que ha partido en todos los casos sin perjuicio de las

modificaciones que puedan introducirse en adaptacin de la legislacin estatal- de

la clasificacin tradicional del suelo como urbano, urbanizable y no urbanizable.

En funcin de dicha clasificacin las legislaciones autonmicas establecen el

estatuto de derechos y deberes en funcin de cada clase y categora de suelo.

Criterio que hoy ser necesario integrar con las situaciones bsicas de suelo que


26
sta ltima con las limitaciones fijadas en el artculo 17 respecto del rgimen de formacin de
fincas y parcelas.

23
no son exactamente coincidentes27. Sobre este aspecto se har referencia en la

leccin siguiente.


Venta y sustitucin
forzosa, patrimonios
pblicos de suelo y el 82. Por razn de la funcin social de la propiedad, el TRLS regula
derecho de superficie

tambin la venta y sustitucin forzosa, los patrimonios pblicos de suelo y el

derecho de superficie. Y tambin regula la modulacin de la institucin

expropiatoria por razones urbansticas.

La venta o sustitucin forzosa son figuras ya existentes en nuestro

urbanismo que persiguen garantizar el cumplimiento de la finalidad de

edificacin con que est concebido el suelo urbano. Por eso cuando se incumplen

los deberes de edificacin o rehabilitacin establecidos en la Ley, en los plazos

determinados, se faculta la expropiacin por incumplimiento de la funcin social

de la propiedad, la venta forzosa o la sustitucin en el ejercicio de la facultad de

edificacin en rgimen de propiedad horizontal con el propietario del suelo.

Posibilidades que tiene, en todo caso como lmite el que la legislacin urbanstica

no podr minorar el contenido del derecho de propiedad en un porcentaje

superior al 50% de su valor (arts. 36 y 37).

Los patrimonios pblicos del suelo tambin conocidos en nuestro

urbanismo precedente- se integran por los bienes recursos y derechos que

adquiera la Administracin en virtud del cumplimiento del deber de cesin a que


27
En la legislacin autonmica el suelo urbano puede ser consolidado o no consolidado segn
que sea preciso el desarrollo de actuaciones integradas sistemticas de urbanizacin precisas.
En el consolidado concepto que se aproxima al de urbanizado- caso de que resulte necesaria
obra urbanizadora para que el suelo alcance la condicin legal de solar, la obra ser mnima y
de fcil gestin urbanstica. En el suelo urbano no consolidado la actuacin ser mayor y
requerir la delimitacin previa por la legislacin y el planeamiento de mbitos de gestin
previamente delimitados. Conforme a la legislacin estatal, cuando el suelo urbano est
completamente urbanizado el propietario ostentar la faculta y el deber de edificar; en tanto no
est urbanizado el estatuto del propietario ser el del suelo rural, con la facultad de participar
en la actuacin urbanizadora que le afecte en la forma legalmente prevista. Los propietarios de
suelo urbanizable conforme a la legislacin autonmica, en la medida en que lo son de terrenos
en situacin bsica de suelo rural pero cuya transformacin ha sido autorizada por el
planeamiento conforme a la legislacin estatal, se sometern al rgimen bsico de suelo rural
con el rgimen especial de uso contemplado en el artculo 13.3.a) TRLS. Finalmente el muslo
clasificado como no urbanizable o rstico, en tanto que excluido de la urbanizacin, deber
someterse al rgimen de la situacin bsica de suelo rural, siendo razonable que la legislacin
urbanstica contemple el especial rgimen de proteccin que corresponda.

24
se refiere el artculo 16.1.b) del TRLS y se constituyen con la finalidad de regular el

mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa

pblica y facilitar la ejecucin de la ordenacin territorial y urbanstica (art. 38).

Adems, para que el derecho de superficie desempee un papel relevante

en la gestin urbanstica, se formula una regulacin completa del mismo frente a

la escasa del Cdigo Civil- por un periodo de hasta 99 aos y con la previsin

como causa de extincin de la no edificacin conforme a la ordenacin urbanstica

en el plazo previsto en el ttulo constitutivo del derecho (arts. 40 y 41).

Finalmente, el TRLS contiene pocas novedades en materia de expropiacin

por razn del urbanismo. Entre las principales singularidades cabe citar:

- que la expropiacin por razn de la ordenacin territorial y urbanstica puede

aplicarse para las finalidades que prevea dicha legislacin (vgr. ejecucin del

planeamiento), comportando la aprobacin de los instrumentos de ordenacin la

declaracin de utilidad pblica y la necesidad de ocupacin de los terrenos

correspondientes, teniendo la consideracin de beneficiaros las personas naturales

o jurdicas subrogadas en las facultades del Estado, las Comunidades Autnomas

o las Entidades Locales (art. 29).

- en materia de fijacin del justiprecio, que se rige por sus reglas especficas, y

puede hacerse por expediente individualizado o tasacin conjunta, el acuerdo con

el expropiado permite el pago en especie (art. 34).

- en materia de reversin, se contemplan supuestos excepcionales que la excluyen

en casos de alteracin del uso de los terrenos que motiv la expropiacin cuando

se mantenga el suso rotacional durante ocho aos o se sustituya por otro

igualmente rotacional pblico; en supuestos de formacin y ampliacin de

patrimonios pblicos de suelo y otros supuestos especiales (art. 34)

Valoracin del suelo


83. Tras las SSTC 61/1997 y 164/2001 la valoracin del suelo es una de las

competencias que mantiene el Estado ms determinantes para su rgimen

jurdico. Por ello las leyes estatales de 1998 y la de 2007 se han ocupado de fijar el

25
sistema de valoracin del suelo, si bien atendiendo a la clasificacin en el primer

caso, y a la situacin bsica del suelo en el segundo.

La finalidad de privar al valor del suelo de su componente especulativo

est claramente presente en la legislacin vigente. El Prembulo de la Ley del

Suelo de 2007 es bien expresivo al efecto28.

De manera que el rgimen de valoracin de la Ley del Suelo (que

contempla en la Disposicin Final 4 un especial rgimen transitorio) excluye para

la valoracin del suelo todo aquello que no incorpora el suelo de forma real y

efectiva, de acuerdo con la situacin bsica de suelo urbanizado o suelo rural (lo

que es, por lo dems, coherente con la manifestacin contenida en el artculo 7.2

TRLS de que la previsin de edificabilidad no integra el contenido del derecho de

propiedad urbanstica).

El momento de valoracin ser en los procedimientos de distribucin de

cargas y beneficios el de la aprobacin del instrumento que los motive; en los

expropiatorios el del inicio del expediente de determinacin del justiprecio; en la

venta o sustitucin forzosas el de la iniciacin del procedimiento de declaracin

del incumplimiento del deber de edificar; y en los supuestos de responsabilidad

patrimonial el momento de la entrada en vigor o comienzo de la eficacia del acto

causante de la lesin.

En cuanto al objeto de la valoracin, si se trata de suelo, el pleno dominio

libre de toda carga, gravamen o derecho limitativo de la propiedad29. Si se trata de



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Para facilitar su aplicacin y garantizar la necesaria seguridad del trfico, al recomposicin de este
panorama debe buscar la sencillez y la claridad, adems por supuesto de la justicia. Y es la propia
Constitucin la que extrae expresamente en esta concreta materia y no en otras- del valor de la justicia
un mandato dirigido a los poderes pblicos para impedir la especulacin. Ello es perfectamente posible
desvinculando clasificacin y valoracin. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede
llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categoras
urbansticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones bsicas y mencionadas.: hay un suelo rural,
esto es, aqul que no est funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo
por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanizacin. Ambos se valoran
conforme a su naturaleza, siendo as que slo en el segundo dicha naturaleza integra su destino
urbanstico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta perspectiva, los criterios de
valoracin establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurdica el valor de
sustitucin del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situacin.
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Si existen cargas, la Administracin podr elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los
derechos o valorar el inmueble en su conjunto y consignar el importe para que el rgano
judicial fije y distribuya la proporcin entre los interesados.

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edificaciones, en el suelo rural, con independencia de los terrenos; en tanto que en

el urbanizado, conjuntamente con el suelo. Y si se trata de concesiones

administrativas o derechos reales sobre inmuebles, se tasar conforme a las reglas

de la expropiacin para fijar el justiprecio.

Y en cuanto al criterio de valoracin se atiende a la situacin bsica de

suelo de que se trate:

- en el suelo rural excluido del proceso urbanstico, si se trata de terrenos

mediante la capitalizacin de la renta anual o potencial (la mayor de las dos; y en

cuanto a las edificaciones, mediante el coste de reposicin segn su estado y

antigedad en el momento de referencia.

- en el suelo rural susceptible de transformacin urbanstica la valoracin incluir

el valor que corresponda al suelo, todava rural al no haberse culminado su

transformacin en urbanizado , pero tambin la indemnizacin de la iniciativa y

la promocin de actuaciones de urbanizacin o de edificacin establecindose

criterios tcnicos segn el desarrollo del proceso de transformacin (arts. 25 y 26

del TRLS).

- en el suelo urbanizado, se establecen reglas ms complejas distinguiendo

diferentes supuestos segn que estn incluidos o no en una actuacin de reforma

o renovacin de la urbanizacin y, en ese ltimo caso, segn que no est edificado

o la edificacin sea ilegal o ruinosa, o que est edificado o en curso de estarlo (art.

24 TRLS).

Responsabilidad

patrimonial de la
Administracin
84. Finalmente, el artculo 35 del TRLS sistematiza, sin nimo innovador,

las previsiones contenidas en la legislacin estatal precedente en materia de

responsabilidad patrimonial de la Administracin, no como consecuencia de los

deberes y cargas que forman parte del contenido normal de la propiedad

urbanstica, sino de alteraciones de ordenacin, de las condiciones de ejercicio de

los derechos o de sacrificio singular, que quiebran el principio de distribucin

equitativa de cargas y beneficios.

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Dan derecho a indemnizacin:

a) La alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin de la urbanizacin o

de la participacin de los propietarios en ella.

b) La imposicin de vinculaciones o limitaciones singulares que excedan de los

deberes legalmente establecidos o lleven consigo una restriccin de la

edificabilidad o del uso que no sea susceptible de distribucin equitativa.

c) La modificacin o extincin de los ttulos administrativos habilitantes de obras

y actividades, determinadas por cambio sobrevenido de ordenacin.

d) La anulacin de los ttulos administrativos habilitantes de obras y actividades,

salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al interesado.

e) La demora injustificada en el otorgamiento de las licencias o ttulos habilitantes,

salvo dolo, culpa o negligencia graves del afectado.

f) La denegacin improcedente de los ttulos habilitantes, con la misma excepcin

anterior.

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