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LECCIN 5.

LA ORDENACIN DEL TERRITORIO

Jos Luis Pearanda Ramos

Letrado de Cortes. Profesor Asociado

Universidad Carlos III de Madrid

Sumario:

5.1. La ordenacin de territorio como responsabilidad y tarea pblicas.

5.2. El orden constitucional sustantivo y competencial de referencia.

5.3. Los sistemas legales autonmicos de ordenacin del territorio.

5.1. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO COMO

RESPONSABILIDAD Y TAREA PBLICAS.

61. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio, de 20 de mayo de

1983, define la ordenacin del territorio en trminos extraordinariamente amplios

como la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda la

sociedad.

Para este documento del Consejo de Europa, son objetivos de la ordenacin

del territorio:

- el desarrollo socioeconmico equilibrado a escala regional;

-la mejora de la calidad de vida;

-la gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio

ambiente;

-as como la utilizacin racional del territorio comprensiva de una

adecuada poltica de suelo.

1
Esta definicin de los objetivos de la ordenacin del territorio acredita la

interrelacin entre ordenacin del territorio y otras polticas con incidencia

territorial como son la poltica econmica, la proteccin del medio ambiente y el

urbanismo a los que se refieren los artculos 45 a 47 de la Constitucin Espaola.

La ordenacin de la economa, aunque es, en principio, aespacial, al buscar su

mbito propio en el ms amplio del mercado (como muestran los principios de

unidad de mercado tanto a nivel nacional, como europeo), tiene componentes

indiscutiblemente territoriales, pues entre sus objetivos se encuentra el desarrollo

regional y el equilibrio interterritorial1. Y, adems, sirve de cauce a otras polticas

econmicas que s inciden inequvocamente en el territorio (agricultura, industria,

obras pblicas, transportes, comunicaciones).

La proteccin del medio ambiente sirve al mismo orden constitucional

sustantivo de la ordenacin del territorio, hasta el punto de que el Tribunal

Constitucional ha destacado la acusada interrelacin entre una y otra al compartir

su preocupacin por la utilizacin racional de los recursos naturales, la

concepcin del territorio como un bien que es preciso preservar, as como la

existencia de una conexin indiscutible del desarrollo econmico y la proteccin

del medio ambiente, con la idea del desarrollo sostenible2.



1 Conforme al artculo 131.1 de la Constitucin la finalidad de equilibrar y

armonizar el desarrollo regional legitima la planificacin de la actividad econmica


general. De acuerdo con el artculo 138.1 el establecimiento de un equilibrio
econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol integra
el principio de solidaridad.
2 STC 28/1997, de 13 de febrero. La STC 36/1994 declara que En definitiva, la

acusada interrelacin entre uno y otro ttulo requiere en cada caso un detenido examen
no slo de la finalidad de las normas sino tambin y muy especialmente del contenido
concreto de las mismas; por lo que, cuando aquella finalidad se alcanza por el legislador
mediante tcnicas especficas de planificacin de los usos del suelo, el ttulo competencial
de referencia ser el de ordenacin del territorio.

2
Y, en fin, la conexin entre ordenacin del territorio y urbanismo es tambin

evidente pues ste supone una funcin ordenadora del uso del suelo y la

edificacin de la ciudad, en tanto la ordenacin del territorio de mbito

supramunicipal y regional se relaciona con la adopcin de decisiones sobre los

destinos del suelo en aras de la consecucin de un equilibrio territorial, as como

de la coordinacin y racionalizacin de actividades con incidencia territorial.

62. La ordenacin del territorio ha ido desarrollndose ligada a diferentes

funciones pblicas, lo que ha dificultado su comprensin como una funcin

especfica.

Puede hablarse as de tres perspectivas de comprensin de la ordenacin

del territorio (sectorial, econmica y geogrfica) que se corresponden tambin con

modelos diferentes del Derecho comparado sobre el modo de concebir la

ordenacin del territorio.

-La ordenacin del territorio comenz a practicarse en algunos sectores

administrativos ligados a la construccin de grandes obras pblicas especialmente

obras hidrulicas. En Espaa cabe citar la creacin de las Confederaciones

Hidrogrficas, a partir de la del Ebro creada en 1926, con funciones de ordenacin

de una cuenca hidrogrfica3.


3 Conocida mundialmente fue la frmula institucional estadounidense de la

Tenessee Valley Authority, cuya Ley de creacin (1933) le permita utilizar


integralmente las potencialidades de una gran cuenca que afectaba a varios
Estados, mediante actuaciones de desarrollo energtico, control de inundaciones y
de erosin de suelos, repoblacin forestal y diversificacin industrial, e incluso
planificacin de nuevas ciudades. F. LPEZ RAMN, en Fundamentos de Derecho
Urbanstico, L. Martn Rebollo y R. O. Bustillo Bolado, Thomson Aranzadi 2007,
p.68.

3
La prctica evolucion, en los pases anglosajones, hacia la Regional

Planning, tcnica de gestin en un marco descentralizado de los diversos aspectos

que afectan a un determinado mbito (econmicos, ecolgicos territoriales),

superando una visin meramente urbanstica.

-La perspectiva econmica prima en el modelo de planificacin francs,

denominado Amnagement du territoire que se caracteriza por su carcter

centralizado y su ntima conexin con el desarrollo econmico. Inicialmente

vinculada a necesidades de carcter urbanstico derivadas de la expansin de las

ciudades, terminara evolucionando hacia finalidades relacionadas con el

equilibrio econmico interregional4.

Una tercera corriente est representada por la prctica germnica de

Raumornung o Raumplanung que, con una visin ms pragmtica, pretende aunar

los objetivos de conformar una tcnica directora de la planificacin urbanstica y

municipal, la preocupacin sobre la proteccin del medio ambiente y de los

recursos naturales y la coordinacin de las polticas sectoriales con incidencia

territorial.

Aunque la expresin ordenacin del territorio supone la traduccin

literal de la nocin francesa, la opcin del Derecho espaol parece ajustarse ms al

modelo alemn en el que prima la perspectiva geogrfica de organizacin fsica

de la utilizacin del territorio.


4 La influencia de esta concepcin en la prctica espaola de 1963 a 1975 mediante

la Ley del Plan de Desarrollo Econmico y Social de 28 de diciembre de 1963 y la


creacin del Ministerio de Planificacin del Desarrollo en 1973, ha sido destacada
por J. OLIVN DEL CACHO, en J. Bermejo Vera, Derecho Administrativo, Parte
Especial, sptima edicin, Thomson Civitas 2009, pg. 592.

4
En todo caso, se trata de una funcin pblica que ha adquirido perfil

propio de forma reciente, debido a la falta de tradicin en nuestro ordenamiento

sobre la ordenacin del territorio que tiene su explicacin histrica, de un lado,

en la rpida progresin desde el urbanismo localista a un urbanismo de mbito

estatal y, de otra, en la desaparicin de la planificacin formal econmica, sin

que el intento de combinar una y otra a travs de los instrumentos de

planificacin supralocal Planes Directores Territoriales- fructificara5.

Y es, adems, una funcin pblica que se integra en una perspectiva

comunitaria europea. En efecto, desde el Tratado de Amsterdam de 1997 la Unin

Europea incluy entre los objetivos principales de las instituciones comunitarias

el desarrollo equilibrado, armnico y sostenible del territorio, dado el significativo

impacto espacial de numerosas polticas sectoriales supranacionales como la libre

competencia, a la regulacin de los fondos estructurales y de cohesin o la poltica

agrcola comn.

Esta lnea se plasm en la elaboracin y publicacin de un documento

conocido como Estrategia Territorial Europea (ETE) en 19996 y los objetivos

enumerados en el artculo 3.3 del Tratado de la Unin Europea de desarrollo

competitivo y equilibrado de los territorios que la integran, la conservacin tanto


5 L. PAREJO ALFONSO. Lecciones de Derecho Administrativo. Orden econmico y

sectores de referencia. Tirant Lo Blanch, Valencia 2010. P. 194.


6 La ETE, adoptada el Consejo informal de Ministros responsables de la ordenacin

del Territorio celebrado en Postdam, carece de carcter jurdico vinculante al


concebirse como un marco adecuado de orientacin de las polticas sectoriales con
repercusiones territoriales europeas de los Estados miembros y de las autoridades
regionales y locales. Su influencia ha sido notable tanto en la legislacin de
ordenacin territorial de las Comunidades Autnomas (as Ley 2/2004, de, de 27
de septiembre, del Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria o Ley 3/2008, de
17 de junio de Directrices Esenciales de Ordenacin del Territorio de Castilla y
Len), como en la legislacin estatal (Ley 8/2007, de 20 de junio, de suelo y Ley
45/2007, de 13 de diciembre de desarrollo sostenible del medio rural).

5
de su medio natural como de su patrimonio cultural y la cohesin econmica y

social de todas las regiones.

63. Pese a la expresin empleada -ordenacin del territorio-, no es el

territorio lo que se ordena: lo que resulta necesario organizar son las actividades

que tienen incidencia territorial.

Con el profesor PAREJO ALFONSO7 podemos entender por ordenacin

territorial la accin o funcin pblica encaminada a poner en orden colocar en su lugar-

las actividades pblicas y privadas con incidencia territorial para lograr como fin ltimo la

calidad de vida entendida en trminos de desarrollo sostenible.

De modo que dentro de las diversas polticas pblicas que inciden o

repercuten sobre el territorio (gobierno sobre el territorio), la poltica especficamente

territorial u ordenacin del territorio es la que se dirige precisamente a racionalizar

la incidencia de esas polticas y acciones pblicas y privadas sobre el territorio

(gobierno del territorio).

La ordenacin del territorio es as una competencia: Es una funcin pblica

encomendada por el artculo 148.1.3 CE a las Comunidades Autnomas8 y todas

ellas han asumido con plenitud la referida competencia legislativa y ejecutiva

sobre la ordenacin del territorio y del litoral9.


7Ob cit. Pg. 203.
8 Slo carecen de la misma Ceuta y Melilla que aunque disponen de Estatuto de

Autonoma, no son, como es sabido, Comunidades Autnomas.


9 Aunque ya la STC 149/1991 neg la distincin entre litoral y territorio,

sosteniendo que la ordenacin del territorio se extiende a la ordenacin del litoral,


sin perjuicio de la titularidad del demanio martimo terrestre por virtud del
artculo 132 de la Constitucin, se ha suscitado un cierto debate sobre el alcance de
la expresin litoral a partir de las previsiones contenidas en la reforma de los
Estatutos de Autonoma de Catalua y Andaluca sobre la competencia respecto de
las aguas costeras y de transicin o aguas interiores, as como sobre la propuesta

Pero es tambin una poltica que persigue compatibilizar, componer y

armonizar todas las acciones que se superponen e inciden sobre el territorio. Es, se

ha dicho, una funcin pblica que se caracteriza por su horizontalidad o

transversalidad que integra, dado ese carcter, un mbito de accin concurrente

con otras Administraciones pblicas que ejercen otras funciones de impacto

igualmente territorial.

La ordenacin del territorio pertenece a los ttulos competenciales que,

como la proteccin del medio ambiente, se refieren a una poltica ms que a un

sector del ordenamiento: ha de tener en cuenta la incidencia territorial de todas las

actuaciones de los poderes pblicos a fin de garantizar el mejor uso del suelo y de

los recursos naturales que forman parte del territorio.

Como declaran las SSTC 77/1984 y 149/1991, la ordenacin del territorio

tiene por objeto la actividad consistente en la delimitacin de los diversos usos a que

pueda destinarse el suelo o espacio fsico territorialel ncleo fundamental de esta

materia competencial est constituido por un conjunto de actuaciones pblicas de

contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijacin de los usos del suelo y el

equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo.

Por eso la ordenacin del territorio, en tanto que funcin pblica, destinada

a condicionar y servir de presupuesto de las polticas sectoriales de alcance

territorial, haya de tener en cuenta, al propio tiempo, las previsiones contenidas

en la legislacin sectorial.


de reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias respecto de la consideracin de
los espacios martimos de Canarias. En la actualidad se tramita una proposicin de
ley actualmente en el Congreso de los Diputados sobre delimitacin de los espacios
martimos de Canarias, en la que parece darse cobertura a la asuncin de
competencias en este mbito. Cfr. L. PAREJO, op. cit. pp. 198 y 199.

7
Y que requiera, en consecuencia, de su coordinacin y armonizacin con el

conjunto de las actuaciones pblicas de proyeccin territorial, previa ponderacin

de los intereses que concurran en la definicin de la utilizacin o destino del

medio fsico.

5.2. EL ORDEN CONSTITUCIONAL SUSTANTIVO Y COMPETENCIAL DE

REFERENCIA.

64. La ordenacin del territorio y el urbanismo, aunque aparecen

enunciados como dos ttulos competenciales diferentes aluden a una misma tarea

pblica: la organizacin de la utilizacin del territorio.

As lo confirma la identidad sustantiva de valores constitucionalmente

protegidos que comparten una y otro.

La ordenacin del territorio y el urbanismo (y en buena medida tambin el

medio ambiente) persiguen un mismo orden constitucional de valores: la calidad

de vida y la proteccin del medio ambiente, la utilizacin racional de los recursos

naturales, la regulacin de la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters

general y la proteccin y promocin del patrimonio histrico, cultural y artstico

(artculo 45 a 47 CE)10.


10 La STC 36/1994, con base en lo declarado en las SSTC 77/1984 y 149/1991

declara que el ttulo de ordenacin del territorio tiene por objeto la actividad
consistente en la delimitacin de los diversos usos a que puede destinarse el suelo
o espacio fsico territorial, aadiendo que el ncleo fundamental de esta materia
competencial est constituido por un conjunto de actuaciones pblicas de
contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijacin de los usos del suelo y el
equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo.

8
Por eso, el artculo 2.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008

dispone que las polticas pblicas relativas a la regulacin, ordenacin, ocupacin,

transformacin y uso del suelo tienen como fin comn la utilizacin de este

recurso conforme al inters general y segn el principio de desarrollo sostenible,

cuyo anclaje constitucional se encuentra en el artculo 47 CE.

La distincin entre ordenacin del territorio y urbanismo no es tanto

material como de perspectiva: las dos persiguen la racionalizacin, la ordenacin

del aprovechamiento y la utilizacin del territorio. La diferencia no est en el qu,

sino en el cmo: frente a lo atinente al mbito local de la ciudad, a lo urbano, la

ordenacin del territorio adopta una perspectiva supralocal, preferentemente

regional, que se concreta en las decisiones sobre la estructura, la disposicin y la

composicin de las actividades principales y ms determinantes o estructurantes

del territorio.

Si la Constitucin ha querido distinguir entre estos dos tipos materiales no

ha sido para diferenciar su mbito objetivo, sino para reconocer la existencia de

diferencias de escala y ponderacin de intereses diferentes.

Ello no quiere decir que la regulacin de la ordenacin territorial y

urbanstica haya de producirse de forma separada, pues corresponde al legislador

autonmico decidir si la regulacin ha de hacerse de forma unitaria o

independiente.

Lo que significa es que en una regulacin unitaria, o en normaciones

separadas, han de articularse dos sistemas o procesos de planificacin

diferenciados. Y aunque cada una ha de operar en su mbito (lo que impide

hablar de jerarqua entre una y otra), s cabe entender que se produce una

9
superioridad o de prevalencia de la de la de mayor escala en orden a condicionar

la de escala menor11.

65. El artculo 148.1.3 de la CE permite asumir a las Comunidades

Autnomas competencias sobre ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.

Pero esta competencia autonmica sobre la ordenacin del territorio es

concurrente con otras competencias atribuidas al Estado: bases y coordinacin de

la planificacin general de la actividad econmica (149.1.13 CE), legislacin

bsica de proteccin del medio ambiente (149.1.23), puertos, aeropuertos y obras

pblicas de inters general (149.1.20 y 24).

Parece claro que las competencias estatales sobre determinadas

infraestructuras, como los aeropuertos, comprenden la facultad de determinar su

localizacin. Ms an, incluso, en relacin con todas las competencias materiales

del Estado, aunque no designen directamente una infraestructura, sino un mbito


11 Como declara la STC 28/1997 hemos advertido que dentro de este mbito

material no se incluyen todas las actuaciones de los poderes pblicos que tienen
incidencia territorial y afectan a la poltica de ordenacin del territorio. De la
multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio se sigue la necesidad de
articular mecanismos de coordinacin y cooperacin (STC 149/1991), pero no su
incorporacin automtica a la competencia de ordenacin del territorio. El ente
competente en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los
instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica, deber respetar las
competencias ajenas que tienen repercusin sobre el territorio, coordinndolas y
armonizndolas desde el punto de vista de su proyeccin territorial. El ejercicio de
la competencia sobre ordenacin territorial resultar, pues, condicionada por el
ejercicio de esas competencias que afectan al uso del territorio; sin embargo, desde
estos mbitos competenciales no podr llevarse a cabo una actividad de
ordenacin de los usos del suelo. Como dijimos en la ya citada STC 149/1991 para
que este condicionamiento legtimo no se transforme en usurpacin ilegtima, es
indispensable ... que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de
los lmites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a la ordenacin
del territorio en el que han de ejercerse. Habr que atender en cada caso a cul es
la competencia ejercida por el Estado, y sobre qu parte del territorio de la
Comunidad Autnoma opera, para resolver sobre la legitimidad, o ilegitimidad.

10
de actividad, se precisan servicios, dependencias, equipamientos, infraestructuras,

cuya facultad de localizacin corresponde tambin al Estado.

No siempre la concurrencia de ttulos competenciales ha de dar lugar a

conflictos, pues los diferentes entes territoriales pueden estar plenamente de

acuerdo con la localizacin de las infraestructuras o servicios.

Pero para el caso de que el conflicto se produzca, ha de establecerse el

criterio de resolucin. Tanto si se atiende a la consideracin de que los principios

de autonoma y unidad carecen de una relacin basada en criterios formales

rgidos, como a que el criterio de resolucin de conflictos consistente en la

prevalencia del Derecho estatal (artculo 149.3 CE) requiere que los ttulos en

conflicto procedan de competencias propias y que se ejerciten en el mbito

constitucionalmente establecido para las mismas, lo procedente parece ser el

empleo de tcnicas de coordinacin.

La doctrina del Tribunal Constitucional, especialmente la STC 40/1998, sobre

puertos martimos nos ofrece un buen ejemplo de ello:

a) El punto de partida ha de ser el reconocimiento de la existencia de una

pluralidad de ttulos competenciales con incidencia territorial:

Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que, si bien es cierto que, a

partir de la Constitucin y los Estatutos de Autonoma, todas las Comunidades

Autnomas han asumido la competencia exclusiva sobre ordenacin del territorio y

urbanismo (art. 148.1.3. CE, cuyo contenido ha sido recogido en todos los Estatutos de

Autonoma), no lo es menos que, a partir de esas mismas normas, el Estado ha

11
conservado potestades cuyo ejercicio tiene una clara incidencia sobre la ordenacin del

territorio12.

b) La primera consecuencia de esa pluralidad ha de ser el carcter no

excluyente de los ttulos competenciales, de modo que el ejercicio de una

competencia no puede impedir el de las restantes13.


12 En unos casos se trata de facultades de carcter general cuyo ejercicio puede

afectar a todo el territorio de la Nacin, condicionando as las decisiones que sobre


la ordenacin del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades
Autnomas: as ocurre, por ejemplo, con la potestad de planificacin de la
actividad econmica general (art. 131.1 CE) o con la titularidad del dominio
pblico estatal (art.132.2 CE), titularidad esta ltima que, si bien no se traduce en
ningn ttulo competencial concreto, permite al Estado establecer el rgimen
jurdico de todos los bienes que lo integran y adoptar las normas generales
necesarias para garantizar su proteccin (STC 149/1991, fundamento jurdico 1.).
En otros casos, la competencia autonmica en materia de urbanismo ha de
coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo
ejercicio puede condicionar, lcitamente, la competencia de las Comunidades
Autnomas sobre el mencionado sector material (STC 61/1997, fundamento
jurdico 5.). Tal es el caso, por ejemplo, de la competencia para regular las
condiciones bsicas que garanticen la igualdad de los espaoles (art. 149.1.1. CE),
competencia que permite al Estado adoptar el estatuto jurdico mnimo de la
propiedad, incluida la del suelo, o de la competencia para dictar legislacin bsica
sobre proteccin del medio ambiente (art. 149.1.23. CE), legislacin que se impone,
asimismo, a todas las Comunidades Autnomas (STC 102/1995, fundamentos
jurdicos 8. y 9.). Lo mismo ocurre en los supuestos en los que el Estado tiene
competencias cuyo ejercicio puede, igualmente, incidir de manera importante
sobre el territorio, cual es el caso de las competencias sobre defensa (art. 149.1.4.
CE), puertos y aeropuertos (art. 149.1.20. CE), ferrocarriles y transportes
terrestres que transcurran por el territorio de ms de una Comunidad Autnoma
(art. 149.1.21. CE), obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a
ms de una Comunidad Autnoma (art. 149.1.24.), etc.
13 En todos estos casos, y en otros a los que en este momento no resulta necesario

referirse, el constituyente ha previsto la coexistencia de ttulos competenciales con


incidencia sobre un mismo espacio fsico; de aqu que este Tribunal venga
reiterando que la atribucin de una competencia sobre un mbito fsico
determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese
espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo
espacio fsico, dichas competencias tienen distinto objeto jurdico (SSTC 113/1983
y 77/1984).

12
c) Justamente esa posibilidad de concurrencia de ttulos competenciales

sobre el mismo espacio obliga a buscar las frmulas que en cada caso permitan

su concreta articulacin.

Dentro de ellas desempea un papel integrador la competencia de

ordenacin del territorio, en tanto que significa la formulacin de una poltica

global para el territorio14.

De modo que, ni la ordenacin del territorio puede desconocer las

competencias que corresponden a otras instancias territoriales desde su

perspectiva sobre el territorio15, ni tampoco la ordenacin del territorio puede

quedar vaciada de contenido y reducida a la mera posibilidad de planificar16.

d) Al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir, en primer

lugar, a frmulas de cooperacin, que resultan especialmente adecuadas en


14 la competencia sobre ordenacin del territorio tiene, precisamente, la

finalidad de que su titular pueda formular una poltica global para su territorio,
con la que se trata de coordinar las actuaciones pblicas y privadas que inciden en
el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por las distintas
Administraciones, incluida la estatal.
15 Como este Tribunal ya sealara en la STC 149/1991, en todos aquellos casos

en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una poltica


(v. gr. Proteccin del medio ambiente, proteccin del usuario, etc.), y no por
sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pblica, tal competencia no
puede ser entendida en trminos tales que la sola incardinacin del fin perseguido
por la norma (o por el acto concreto) en tal poltica permita desconocer la
competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son
contemplados desde otras perspectivas.
16 De otra parte, y como tambin es obvio, la ordenacin del territorio es, en

nuestro sistema constitucional, un ttulo competencial especfico que tampoco


puede ser ignorado, reducindolo a la simple capacidad de planificar, desde el
punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros
ttulos ha de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de sta se
derive consecuencia alguna para la actuacin de otros entes pblicos sobre el
mismo territorio [STC 149/1991, fundamento jurdico 1. B)].

13
supuestos en los que el intercambio de informacin y la actuacin conjunta y

coordinada favorecen el ejercicio ptimo de las competencias17.

e) Para el caso en que la coordinacin, no resulte suficiente para resolver

los conflictos que puedan surgir, ha de acudirse al criterio de la prevalencia: la

solucin ha de ser impuesta por el titular de la competencia prevalente pues el

Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por

la existencia de una competencia tambin exclusiva de las Comunidades

Autnomas18.


17 Si, como este Tribunal viene reiterando, el principio de colaboracin entre el

Estado y las Comunidades Autnomas est implcito en el sistema de autonomas


(SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y si la consolidacin y el correcto
funcionamiento del Estado de las autonomas dependen en buena medida de la
estricta sujecin de uno y otras a las frmulas racionales de cooperacin, consulta,
participacin, coordinacin, concertacin o acuerdo previstas en la Constitucin y
en los Estatutos de Autonoma (STC 181/1988, fundamento jurdico 7.), este tipo
de frmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de
ttulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que
se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984,
227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las tcnicas que resulten
ms adecuadas: El mutuo intercambio de informacin, la emisin de informes
previos en los mbitos de la propia competencia, la creacin de rganos de
composicin mixta, etc.
18 Debe tenerse en cuenta, en ltima instancia, que cuando la Constitucin

atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma


subyace o, al menos, as lo entiende el constituyente un inters general,
inters que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades
territoriales afectadas, aunque, evidentemente, esto slo ser as cuando la
competencia se ejerza de manera legtima: es decir, cuando la concreta medida que
se adopte encaje, efectivamente, en el correspondiente ttulo competencial, cuando
se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades
afectadas, cuando la competencia autonmica no se limite ms de lo necesario, etc.
En el caso concreto de la competencia estatal sobre puertos de inters general
debe tenerse en cuenta que la existencia de un puerto estatal implica,
necesariamente, una modulacin del ejercicio de las competencias autonmicas y
municipales sobre la ordenacin del territorio y urbanismo, y que no puede quedar
al arbitrio de los entes con competencia sobre dichas materias la decisin sobre la
concreta ubicacin del puerto, su tamao, los usos de los distintos espacios, etc.

Al mismo tiempo, es tambin claro que la existencia de un puerto estatal no
supone la desaparicin de cualesquiera otras competencias sobre su espacio fsico,
ya que mientras que la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de inters

14

5.3. LOS SISTEMAS LEGALES AUTONMICOS DE ORDENACIN DEL

TERRITORIO.

66. Todas las Comunidades Autnomas han terminado aprobando su

legislacin de ordenacin territorial. Al principio, eran leyes que regulaban

exclusivamente la funcin de ordenacin del territorio. Posteriormente, se fue

generalizando la prctica de leyes que regulaban en un mismo texto la ordenacin

territorial y urbanstica.

Pero tanto en un caso como en otro las regulaciones se han traducido en un

conjunto de instrumentos y en un planeamiento diferenciado de la ordenacin

urbanstica.

En la actualidad la funcin pblica especficamente denominada

ordenacin del territorio se orienta a la coordinacin del planeamiento urbanstico

municipal y de las funciones sectoriales con relevancia territorial.

Es una funcin pblica horizontal o integradora que persigue dotar de una

adecuada estructura territorial que sirva de marco para las polticas econmicas,

sociales, ambientales y culturales. En ella se definen las funciones

correspondientes a las distintas zonas del territorio, las reas a proteger y los

mbitos supramunicipales de compleja ordenacin establecindose el sistema de

relaciones entre las diversas zonas, las medidas que inciden en la distribucin


general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al
mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio fsico que abarca
un puerto..., la competencia de ordenacin del territorio y urbanismo tiene por
objeto la actividad consistente en la delimitacin de los diversos usos a que pueda
destinarse el suelo o espacio fsico territorial (STC 77/1984, fundamento jurdico
2.).

15
espacial de las instalaciones productivas, los criterios para compatibilizar el

desarrollo con la proteccin de los recursos naturales, las prioridades par al

programacin de los recursos pblicos y la localizacin de infraestructuras y

equipamientos.

a) Para lograr tales objetivos la legislacin autonmica ha desarrollado un

completo sistema de planificacin territorial que combina la existencia de

instrumentos generales, con otros parciales y sectoriales.

-Los primeros (denominados planes, directrices o estrategias territoriales

generales) definen el modelo territorial con la delimitacin de las diferentes reas

de desarrollo y la relacin entre todas ellas. Y a partir de ellas se establecen

orientaciones para la ordenacin urbana y estructuracin territorial (suelo residencial e

industrial, vivienda, rehabilitacin de cascos histricos, reas de esparcimiento),

ordenacin del medio fsico (proteccin del paisaje, del litoral, suelo, agua, flora

,fauna), definicin del sistema de equipamientos (educativo, sanitario,

administrativo) de las infraestructuras bsicas (transporte, puertos, carreteras)..

Constituyen, en consecuencia, el marco de referencia de los planes urbansticos y

las polticas sectoriales de las Administraciones territoriales con incidencia

territorial. La opcin del rango normativo no es uniforme: en unos casos se

aprueban por ley de la Asamblea de la Comunidad, en otros por Decreto de su

Consejo de Gobierno, no faltando frmulas mixtas (vgr. Comunidad de Madrid

que incorpora slo a la ley las determinaciones bsicas o estructurantes del Plan

de Estrategia Territorial).

-Los Planes o Directrices Territoriales Parciales son de mbito

supramunicipal y constituyen instrumentos de desarrollo que no pueden alterar

las previsiones del plan general. Se aprueban por Decreto del Consejo de

Gobierno de la Comunidad.

16
-Y los Planes, Directrices o Estrategias Sectoriales se refieren a un sector de

intervencin o recurso (plan de espacios de inters natural, plan de equipamientos

comerciales), aunque pueden ser de mbito de toda la CA o ms reducido, y se

aprueban por el gobierno autonmico.

b) Las Comunidades Autnomas insulares han definido un sistema de

planeamiento ms completo e integrado.

Es ms complejo en Canarias al comprender Directrices de ordenacin

(generales, de Turismo y sectoriales), Planes Insulares, Planes y Normas de

Espacios Naturales Protegidos y Planes Territoriales de ordenacin, parciales y

especiales.

En Baleares el modelo es algo ms simplificado y comprende Directrices de

Ordenacin Territorial (aprobadas por Ley); Planes Territoriales Insulares, que

fijan los techos mximos de crecimiento, sealizacin de espacios naturales o

reas de proteccin, equipamientos de inters supramunicipal (que aprueba el

Consejo Insular); Planes Directores Sectoriales (que contemplan los sistemas

generales de infraestructuras, equipamientos, servicios y actividades de

explotacin de recursos; y Normas Territoriales Cautelares, a fin de lograr la

suspensin de los planes urbansticos en tanto se completa el modelo de

planeamiento.

c) El planeamiento territorial prevalece sobre el urbanstico. Tanto si se les

reconoce jerarqua formal (as en Canarias y Baleares, por ejemplo, como si no,

gozan de una prevalencia funcional derivada del mbito territorial y posicin que

ocupan en el ordenamiento (el planeamiento urbanstico ha de dictarse en el

marco de las directrices de ordenacin territorial).

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Todas las Comunidades Autnomas han reconocido el carcter normativo

y vinculante para los sujetos pblicos y privados de estos planes y directrices, sin

perjuicio de lo cual cabe distinguir supuestos de eficacia directa (al preverse normas

concretas de aplicacin) o indirecta (al contemplarse previsiones que han de ser

asumidas e incorporadas al planeamiento territorial y urbanstico).

La regla general es la eficacia de segundo grado. Pero es cada vez ms

frecuente la incorporacin de instrumentos y previsiones que penetran en el

espacio propiamente urbanstico.

As ocurre con las denominadas Zonas y Actuaciones de Inters Regional,

proyectos de alcance regional, que utilizan los mecanismos urbansticos

ordinarios19 y cuyo efecto jurdico es la clasificacin ope legis como sistemas

generales del suelo que, en virtud de los proyectos, quedan destinados a uso

dotacional pblico y su integracin en los sistemas generales de la ordenacin

establecida por el planeamiento urbanstico municipal.

Y tambin con la regulacin de espacios naturales. Los instrumentos de

ordenacin de los espacios naturales protegidos no solo ostentan una posicin

de preeminencia o jerarqua funcional respecto de los instrumentos de

planeamiento urbanstico municipal, sino que, adems, su legislacin aplicable

les ha otorgado, por razn de la funcin que desempean, una aptitud para

desempear un papel ordenador de carcter global, comprensivo tambin de

elementos urbansticos20.


19 Proyectos que ordenan y disean con carcter bsico y para su inmediata ejecucin

un tipo acotado de obras: infraestructuras regionales, obras, construcciones,


dotaciones, equipamientos, instalaciones para el desarrollo de actividades
econmicas

20 Conforme a lo dispuesto en el articulo 22.1 del Texto Refundido de las Leyes de

Ordenacin del Territorio y Espacios Naturales de Canarias los Planes y Normas

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d) Finalmente, la necesidad de colaboracin entre Administraciones

Pblicas respecto de ordenacin del territorio y urbanismote un lado y las

competencias sectoriales, de otro, ha llevado a todas las legislaciones autonmicas

de ordenacin territorial a dedicar una atencin especial a la regulacin de las

relaciones interadministrativas y a establecer formas especficas de coordinacin

entre las Administraciones Pblicas21.


de Espacios Naturales Protegidos debern establecer sobre la totalidad de su
mbito territorial las determinaciones necesarias para definir la ordenacin
pormenorizada completa del espacio con el grado de detalle suficiente para
legitimar los actos de ejecucin. Tal previsin determina que el planeamiento del
espacio natural se configure como el instrumento de planeamiento nico y
suficiente (supeditado a lo establecido en los instrumentos de ordenacin de los
recursos naturales y del territorio) y, por lo tanto, que no requiera necesariamente,
como hasta la promulgacin de la nueva Ley, de planes de ordenacin urbanstica
diferenciados.
Muy expresiva al efecto resulta la Disposicin Transitoria 5.5 que establece que
las determinaciones de ordenacin urbanstica establecidas por los Planes o
Normas de Espacios Naturales Protegidos desplazarn a las establecidas por el
planeamiento de ordenacin urbanstica para los suelos declarados como tales,
que tendrn carcter transitorio, no precisndose la expresa adaptacin de dichos
instrumentos urbansticos a la ordenacin definitiva.
21 En algunos casos, como el de la Comunidad Autnoma de Madrid, se ha

articulado un instrumento orgnico de coordinacin: la Comisin de Concertacin


de la Accin Territorial.

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