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S E C C I O N I N T E R U N I V E R S I T A R I A URBANO JULIO 2005 91

PERTINENCIA Y SIGNIFICADO DEL ORDENAMIENTO


TERRITORIAL EN CHILE
Hugo Romero1 y Alexis Vsquez2

tierras fiscales, y la consideracin de las aguas y de las reas


La pertinencia del ordenamiento territorial en el Chile naturales protegidas por el estado como bienes pblicos. Ello
actual implica adems, reconocer la funcin social de la propiedad
privada y en este sentido, de aceptar que las polticas y las regu-
Los principios neoliberales y el sector privado de la eco- laciones introducidas por el estado, son igualmente legtimas
noma han sido elementos fundamentales para lograr el desa- que la propiedad individual, en la medida que representa la
rrollo econmico del pas en las ltimas dcadas. Para ello han actuacin necesaria para proteger y beneficiar a la sociedad en
contado con polticas pblicas que han favorecido el funciona- su conjunto. Las regulaciones sobre los usos del territorio, as
miento del libre mercado, mediante leyes y reglamentos desti- como la adquisicin de tierras por parte del estado, correspon-
nados a abrir y desregular la economa, mantener tasas de cam- den a la concrecin de la dimensin social de la propiedad pri-
bio favorables para las exportaciones, y esencialmente, a travs vada y requieren de slidas bases cientficas, tcnicas, culturales
del respeto del estado de derecho y la disciplina social, manifes- y sociales para fundamentarlas. Por lo anterior, y con el fin de
tado en ltima instancia en la ventajosa posicin del pas en los evitar la discrecionalidad y la arbitrariedad por parte de las ins-
rankings internacionales destinados a atraer y garantizar las in- tituciones pblicas, se hace necesario, formular y sostener pol-
versiones nacionales y extranjeras. ticas y planes ampliamente conocidos y debatidos por todos los
Sin reconocer necesariamente los aportes del sector p- actores sociales; estables y justos, y con capacidad de ser cam-
blico, el discurso de los representantes del sector privado seala biados en funcin de las transformaciones sociales, econmicas
persistentemente que es el libre mercado el mecanismo exclusi- y ambientales que afectan a los territorios. Cuando las restric-
vo para asignar los recursos y que es esencial privatizar estos ciones y regulaciones se fundamentan en conocimientos vagos
ltimos en su totalidad, para lo cual se deben asignar derechos e inciertos, representan una versin sectorial interesada o bien
de propiedad individual sobre los mismos y de esta forma per- manifiestan la arbitrariedad de la autoridad, se desprestigia y se
mitir su libre transaccin en el mercado. Se trata del proceso de torna inviable la existencia de un ordenamiento territorial que
comodificacin de los bienes y servicios (transformacin en se constituya como poltica pblica.
commodities o productos transables en el mercado), para lo Tambin se estima como parte del patrimonio pblico a
cual, por ejemplo en el caso del agua, se ha generado el merca- una seccin del territorio, correspondiente al suelo urbano, es
do respectivo transfiriendo sus derechos de uso desde el sector decir, al territorio ocupado por las ciudades y pueblos y que, en
pblico o de las comunidades locales, a los agentes privados. virtud de ello, posee un mayor valor como consecuencia de la
Sin embargo, algunos de los recursos, como es el caso del terri- concentracin en su superficie de bienes y funciones propias de
torio, contienen significados y relaciones con las comunidades la vida urbana -construida por los sectores pblico y privado- y
que no pueden ser reducidos a mercaderas transables, tales como que conforman una economa de aglomeracin, que se expresa
servicios ambientales, valores culturales, sentimientos de perte- en la creciente plusvala de dichas reas.
nencia e identidad cultural. La apertura de la economa chilena a los flujos de capita-
El territorio es un complejo sistema de componentes y les, tecnologa e informaciones globales, as como la incidencia
relaciones entre la naturaleza y la sociedad, cuyos elementos y de la revolucin de los transportes y tecnologas de comunica-
objetos son difciles de separar y por lo tanto, de comercializar. ciones, han significado el despliegue de las inversiones a lo
De all que el territorio deba ser conceptualizado esencialmente largo y ancho del pas y sus regiones, observndose importantes
como un bien comn, lo que constituye la razn por la que los colisiones entre los usos y la capacidad de acogida del territorio,
estados asumen la formulacin de polticas pblicas para su ad- as como entre los usos reales y la capacidad de uso potencial o
ministracin y mantienen an grandes extensiones bajo el do- la aptitud del territorio.nes a lo largo y ancho del pala naturale-
minio pblico o bien son objeto de regulaciones especiales dado za y de la sociedado
su carcter y naturaleza como bien comn. Tal es el caso de las En el Norte del pas, los conflictos territoriales se rela-
cionan especialmente con la localizacin de los yacimientos mi-
1 Gegrafo, Instituto deGeografa, Pontificia Universidad Catlica de Chile, E-mail: hromero@puc.cl
2 Gegrafo, Centro Eula-Chile, Universidad de Concepcin, E-mail: avasquez@udec.cl
Presentacin en el seminario El suelo en Chile: Entre el desarrollo y el mercado?, organizado por la Comisin de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente
de la Cmara de Diputados, Santiago, 16 de agosto de 2004
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vas formas de accesibilidad y conectividad. Tambin, de la
existencia de reas que concentran las inversiones pblicas y
privadas y otras que permanecen marginadas o postergadas. En
efecto, se aprecia un aumento de la centralizacin y concentra-
cin de las actividades econmicas sobre porciones bien defini-
das y acotadas del territorio, mientras otras extensas superficies
permanecen aisladas, vacas o desintegradas. La concentracin
espacial se localiza en forma dispersa y articulada por las nuevas
infraestructuras y por la virtualizacin de las distancias que han
producido las modernas tecnologa de informacin y comuni-
cacin, que han terminando sino derrotando, al menos redu-
ciendo la importancia de las distancias fsicas, que hasta antes
haba sido la gran ordenadora del territorio.
La privatizacin de los recursos ha llevado a muchos a
pensar que no se justificara el ordenamiento territorial en Chi-
El territorio en su compleja dimensin natural y urbana. Concepcin, le y que el mercado sera suficiente para localizar las actividades
frente al ro Bo Bo. econmicas en el espacio. Sin embargo, cerca de 20 aos de
neros, sus necesidades crecientes de agua en medio del desierto predominio del libre mercado como asignador prioritario de
ms rido del mundo, la presencia de comunidades indgenas y recursos han significado un profundo, generalizado y creciente
la existencia de reas de conservacin de la naturaleza (Rome- desequilibrio espacial, en todos los sectores y escalas de anlisis
ro, 2002; Romero & Kamp, 2003; Romero, 2004). En el cen- (Romero y Toledo, 1998) . La figura 1 demuestra la gran varia-
tro de Chile, son los usos agrcolas y forestales de las tierras los cin de la competitividad entre las regiones del pas en los lti-
que colisionan entre s y ambos respecto a la competencia que mos aos. El ndice de competitividad es un indicador que re-
implica la localizacin de infraestructuras y sitios industriales, presenta la capacidad de crecimiento econmico de un territo-
adems de la urbanizacin y sus demandas territoriales asocia- rio y sintetiza informaciones relativas a la disponibilidad de re-
das (accesibilidad, vertederos de residuos, plantas de tratamientos cursos econmicos, culturales, naturales, accesibilidad y gober-
de agua, sitios para recreacin y turismo, segundas residencias, nabilidad de las regiones. La Regin Metropolitana de Santia-
proteccin y conservacin de la naturaleza y de los riesgos de go supera en ms de un tercio a las regiones II y XII que le
inundaciones) (Romero et al., 2003; Romero y Vsquez, 2004). siguen, pero la gran mayora de las regiones alcanza un valor de
En el sur del pas se plantean tambin problemas, especialmen- competitividad cercano a un tercio de la Metropolitana. Esta
te entre la produccin de hidroenerga, la presencia de comuni- ltima regin, concentra cerca del 50% del Producto Interno
dades mapuches, la conservacin de los bosques naturales y las Bruto del pas y de la poblacin nacional, mientras algunas re-
exigencias territoriales de las plantas industriales destinadas a giones apenas superan el 1% de tales indicadores (Fig.2). La
procesar energa, celulosa, maderas, peces, etc., adems de las desigualdad territorial se ha consolidados tambin al interior
innegables potencialidades de esos paisajes para los usos tursti- de las regiones y entre los lugares, manifestndose importantes
cos y recreacionales. niveles de centralizacin y concentracin en torno a los centros
El desarrollo regional del pas enfrenta crecientes con- urbanos mayores. Por ltimo al interior de las ciudades peque-
flictos territoriales. La competencia espacial se hace an ms as, intermedias y grandes, lo que predomina es la heterogenei-
evidente sobre los bordes costeros y riberas de lagos, ros y hu- dad de los ambientes construidos, la desigualdad socio-econ-
medales, en particular sobre los que alcanzan los ms altos ni- mica y la segregacin socio-espacial (fig.3).
veles de accesibilidad y belleza escnica. En algunas de estas La estructura territorial que ha emergido como produc-
reas, la privatizacin ha significado impedir la accesibilidad de to de la privatizacin de los recursos naturales y de la infraes-
la poblacin a tierras pblicas, como es el caso de las playas. tructura, as como de la mercantilizacin de la casi totalidad de
Algo similar comienza a ocurrir sobre los recursos localizados los bienes y servicios, es absolutamente desequilibrada y es cla-
sobre las laderas de las montaas, en la medida que se desarrolla ramente insustentable desde el punto de vista econmico, so-
la agricultura de riego tecnificado, se extienden las plantacio- cial y ambiental. Ello torna necesario examinar los rdenes
nes forestales o se generan reas pblicas y privadas de conser- territoriales alternativos y fortalecer necesariamente la poltica
vacin de la naturaleza. pblica que debiera expresarse en un ordenamiento territorial,
Otro tipo comn de ocupacin territorial dice relacin entendido como un instrumento de planificacin estratgica,
con la expansin rpida y de gran alcance geogrfico de las al servicio de la sustentabilidad del desarrollo del pas, de sus
ciudades, que ocupan crecientemente sus periferias, hasta aho- regiones y ciudades, expresndose en la generacin de un espa-
ra cubiertas por reas agrcolas, forestales, humedales o rema- cio ms justo, equilibrado y ambientalmente sustentable, re-
nentes de naturaleza. presentando, de esta manera, los intereses de los diversos secto-
Espacialmente, no se trata slo del fin de las reas remo- res y comunidades que conforman la sociedad chilena, evitan-
tas, la redefinicin de centros y periferias y el desarrollo de nue- do la hegemona territorial de un solo sector o de los intereses
ms poderosos.
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El suelo urbano o urbanizable, por ejemplo, ha sido con- trado en los costos de la expansin de la ciudad. Informaciones
siderado escaso y riesgoso desde el punto de vista ambiental y semejantes para otras ciudades chilenas, se pueden encontrar
an dentro del propio sistema neoliberal (la sociedad de riesgo en Romero et al. (2003) y Romero et al. (2004)
de Beek, 1999, y la de escasez de Harvey, 1996). Escaso, en la
medida que no se trata de la existencia del territorio en s mis-
mo- que se encuentra en toda partes- sino de la localizacin en
l, de tierras aptas para localizar los objetos y funciones urba- El territorio
nas, de acuerdo a su capacidad natural de carga o acogida, y de
la disponibilidad de la infraestructura, los servicios y las carac- El territorio est formado por la superficie terrestre, y
tersticas que son necesarias para asegurar la calidad de vida de sta es objeto de estudio de muchas ciencias y disciplinas, des-
los residentes y ocupantes de tal territorio. Por su parte, los tacando ltimamente la Ecologa de Paisajes. Para esta discipli-
suelos con aptitud urbana, es decir los territorios habilitados na, la unidad territorial es una porcin holstica de tierra que es
para acoger eficientemente a las ciudades en trminos ambien- ecolgicamente homognea al nivel de la escala que se trate.
tales, econmicos y sociales eficientes son escasos y se concen- Entendida como sinnimo de paisaje, la tierra es una parte de
tran en las reas inmediatamente borderas a las reas construi- la superficie terrestre, compuesta por los ecosistemas tangibles
das o bien al interior de stas. que incluyen componentes abiticos y biticos, a travs de un
Por lo tanto, la habilitacin de nuevas tierras urbanas complejo de sistemas formado por las actividades de las rocas,
slo debe considerarse una vez agotadas las oportunidades exis- el agua, el aire, las plantas, los animales, el hombre y las formas
tentes y en la medida que se est dispuesto a incluir, en los fisionmicamente reconocibles como entidad (Zonneveld, 1989
costos respectivos, la prdida de bienes y servicios ambientales, y 1979).
el aumento de la distancia y segregacin social, la disminucin Todas las definiciones reconocen que se trata de un cuer-
de la centralidad y la conectividad y los mayores gastos en in- po complejo que debe ser estudiado tanto por especialistas como
fraestructura, combustibles, alimentos, contaminacin del aire, en forma multidisciplinara. Para la ecologa, la unidad territo-
agua y suelos, etc. El riesgo, por su parte, est dado por la rial es aquella que presenta condiciones homogneas de vida.
necesidad de asegurar la localizacin de la poblacin y sus acti- Homogeneidad implica que no existen gradientes en su inte-
vidades alejadas de las reas ms susceptibles y vulnerables fren- rior, es decir, que no se observan variaciones espaciales bruscas
te a los desastres naturales o bien lejos de las mayores concen- en sus componentes e interacciones. Para comprender estas in-
traciones de contaminantes, as como el control de la seguridad teracciones se requiere del holismo, basado en la hiptesis que
ciudadana y la dotacin de las instituciones explcitamente a la naturaleza consiste en una jerarqua de totalidades u holones.
cargo de atender las necesidades de bienestar de la poblacin, Los holones son sistemas territoriales que se encuentran
todo lo cual forma parte del bien comn y de la responsabili- en una suerte de equilibrio, que deriva de los flujos de energa,
dad social. La ciudad es un proyecto social comn y colectivo materia e informacin que se desarrollan en su interior y entre
y no la simple suma de parches aislados de usos del suelo o de las unidades territoriales y su ambiente. La gestin territorial
actividades productivas. La ciudad debe ser entendida como consiste en mantener la estabilidad relativa de los sistemas te-
una representacin de la sociedad en su conjunto. rritoriales, ya sea mediante su conservacin (prevencin del
La figura 4 representa el crecimiento de la ciudad de San- dao) a o al menos mediante la mantencin de su productivi-
tiago en los ltimos quince aos, proceso que ha llevado a du- dad (sin deterioro a travs del uso).
plicar la superficie urbanizada, y que se ha localizado sobre te- La unidad territorial es un conjunto tangible de interre-
rritorios previamente ocupados por humedales, lechos de inun- laciones externas e internas, destacando las relaciones que re-
dacin y llanuras aluviales, tierras agrcolas y remanentes de sultan de la operacin real de los factores, tanto los condiciona-
coberturas naturales que ejecutaban servicios y funciones am- les, como los posicionales y los hereditarios. Los factores reales
bientales tales como reciclar y filtrar las masas de aire contami- corresponden a aquellos que sostienen realmente el sistema en
nados, consumir los excedentes de calor y generar islas fras que funcionamiento, tales como la cantidad y composicin de los
se contraponen a las islas de calor propias de la urbanizacin, minerales que estn disponibles para ser absorbidos como nu-
controlar las inundaciones, asegurar la infiltracin de las aguas, trientes por los vegetales. Los factores condicionantes son aque-
la recarga de los mantos acuferos subterrneos y la reduccin llos, como la pendiente, textura y cubierta de los suelos, que
de la escorrenta superficial y la erosin de los suelos, ofertar pueden ser medidos directamente y de los cuales depende la
reas verdes para la recreacin, etc. La tabla 1 y las figuras 5, 6, operacin de los factores reales. Los factores posicionales son
7, 8 y 9, representan el impacto del crecimiento ms reciente fundamentales para establecer los efectos que ejercen sobre el
de la ciudad de Santiago sobre las reas ocupadas por suelos territorio los flujos que provienen de aguas, vientos o pendien-
agrcolas, concentraciones de biomasa y productividad vegetal, tes arriba y los que a su vez afectarn, aguas, vientos o pen-
temperaturas superficiales y contenido de humedad de los sue- diente abajo. Por ltimo estn los factores heredados del pasa-
los, tal y como se observa a partir del anlisis de series de imge- do tales como los procesos de formacin de suelos, presencia de
nes satelitales registradas entre 1989 y 2003. Como puede apre- vegetacin relicta o abandono de territorios por parte de las
ciarse, en todos los casos, predominan las prdidas de las reas sociedades locales. Las unidades territoriales pueden ser obser-
de mayor calidad ambiental, sin que ello haya sido jams regis-
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TABLA 1. CAMBIOS EN LOS USOS DE LA TIERRA EN SANTIAGO, 1989-2003. FUENTE: ROMERO Y RDENES, 2004.

Cambios en superficie de los rasgos ambientales 1889-1998 1998-2003 Total

Tierras agrcolas convertidas a tierras urbanas segn


Capacidad de Uso

I Tierras Agrcolas de Calidad 2.533, 4 1312,5 3845,9


II 1739,1 2320,2 4059,3
III 2895,3 2678,0 5573,3
IV Tierras con pendientes 147,7 404,3 552,0
VI 2664,3 1168,2 3832,5
VII 113,7 1167,1 1280,1
VIII 264,8 191,2 456,4

Cambios en tierras con alta productividad vegetal 4744,3 2045,4 6789,7


Disminucin 7866,2 7404,6 15270,8
Sin cambio 1031,5 957,1 1988,6
Aumento

Cambios en tierras con humedad en el suelo 2615,8 1608,7 4224,5


Disminucin 9258,2 7287,0 16545,2
Sin cambio 1768,0 1511,3 3279,3
Aumento

Cambios en las tierras con concentraciones de biomasa


Disminucin 4511,1 2142,9 6654,0
Sin cambio 8126,2 7344,9 15471,1
Aumento 1004,7 919,1 1923,8

Cambios en la temperaturas superficiales de las tierras


Disminucin >4C 17,7 35,9 53,6
Disminucin 2-4C 74,6 70,4 145
Sin cambios (<2C) 4367,2 1143,0 5510,2
Aumento 2-4C 4609,4 1849,1 6458,5
Aumento <4C 4573,2 7208,7 11781,9
Crecimiento Urbano 13642,1 10407,1 24049,2

vadas, analizadas y evaluadas slo en funcin de los sistemas un sistema de redes conformado por nodos (parches) y flujos
espaciales de las que forman parte. (corredores). De estos procesos resulta que el territorio es un
Las relaciones espaciales ms relevantes dentro y entre conjunto organizado, dinmico y estable de unidades o par-
las unidades territoriales corresponden a las llamadas interrela- ches. Cuando predomina la naturaleza, los parches se corres-
ciones topolgicas o verticales (que vinculan a la superficie te- ponden con la heterogeneidad de los ecosistemas y por lo tanto
rrestre con el subsuelo y la capa lmite atmosfrica) y corolgi- los flujos e interconexiones entre ellos estarn de acuerdo con
cas u horizontales que mantienen unida a la superficie terrestre. su diversidad (Picket et al. 2001). La diversidad territorial es
Sin embargo, las relaciones ms relevantes son las que aseguran parte fundamental de la funcionalidad de los sistemas territo-
la estructura y funcionamiento del mosaico de paisajes o uni- riales, mientras que por el contrario, la uniformidad y homego-
dades territoriales, es decir, el conjunto que asume a las unida- neidad territorial provocan un empobrecimiento de las inte-
des como parches, y que reconoce la existencia de flujos entre rrelaciones entre los holones.
ellos (Forman, 1997). Dichos flujos pueden ser de materia, Respecto a los territorios humanizados, la heterogenei-
energa e informacin y de ellos depende la estabilidad del sis- dad est dada por la diferenciacin social y funcional de los
tema territorial en su totalidad. Para la existencia de los flujos grupos humanos y actividades productivas que se localizan en
es fundamental la heterogeneidad de las unidades territoriales un lugar o regin. La divisin del trabajo, la diversificacin de
o parches, puesto que de ello depende su complementariedad las actividades econmicas y la complejidad del desarrollo con-
espacial. Los flujos se canalizan a travs de conductos o corre- tribuyen a explicar las complementariedades existentes entre
dores, de tal forma que el mosaico territorial se presenta como los lugares, y por lo tanto la existencia de flujos de personas,
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capitales e informaciones entre ellos. La presencia de una red bienes comunes o de inters pblico, tales como el rol de la
espacial de nodos y corredores que vinculan a los lugares hete- vegetacin en la proteccin de los suelos, la infiltracin de las
rogneos constituye la conectividad del sistema y, como en el aguas lluvias y la recarga de los acuferos, adems de la protec-
caso de los sistemas naturales, es la forma de concretar la inte- cin de las inundaciones y la reduccin del escurrimiento su-
raccin entre los grupos sociales y sus actividades. perficial. O la presencia de los humedales y su rol como retene-
La homegeneidad social como la falta de especializacin dores temporales de los flujos de agua, sedimentos, biodiversi-
econmica de los lugares contribuye al aislamiento y eventual- dad y contaminacin que circulan al interior de las cuencas
mente a la segregacin socio-espacial del territorio. Los territo- fluviales. O la presencia de cargas de radiacin solar distintas
rios socio-econmicos deben, por tanto, asegurar la conectivi- segn la exposicin y altura de las laderas y la generacin de
dad entre los lugares, jerrquica y funcionalmente organizados. diferencias termales que explican la generacin de vientos loca-
De lo contrario, cuando la distancia fsica, social, econmica o les y de ventilacin para remover la contaminacin al interior
cultural entre los habitantes de los lugares llega a ser mxima, se de las cuencas areas.
interrumpen los flujos y las complementariedades, siendo re- Los servicios ambientales son fundamentales para man-
emplazadas las relaciones externas por flujos introvertidos, que tener el funcionamiento de los ecosistemas y a travs de ellos,
se encuentran en la base de la segregacin espacial y de la exclu- de los sistemas territoriales y por lo tanto deben ser valorizados
sin social. como bienes comunes. De acuerdo a The Ecologist, los co-
El reconocimiento de la heterogeneidad natural y espacial munes no son slo una amalgama de recursos de propiedad
de los territorios que resulta de las complejas interrelaciones en- colectiva, o una forma de existencia comunal, fundamentada
tre los componentes naturales y socio-econmicos es parte fun- en la reciprocidad. En los comunes la gente reconoce su inter-
damental del ordenamiento territorial. Asegurar la heterogenei- dependencia de cada uno de los otros y de la Tierra que los
dad y especializacin de los lugares, as como su adecuada conec- sostiene. En los comunes la gente ayuda al que est en proble-
tividad, debe ser parte de las polticas pblicas, puesto que de mas porque sabe a su vez que ellos tambin sern ayudados en
ello depende el equilibrio dinmico y la capacidad de cambio los tiempos difciles. En los comunes, el bienestar es comparti-
positivo del territorio ante las perturbaciones naturales y sociales. do y reconocido como responsabilidad social y objeto de vene-
En efecto, la diversidad distribuye espacialmente el riesgo y au- racin. En los comunes los servicios son intercambiados antes
menta la resiliencia o capacidad de tolerancia de los sistemas te- que vendidos por dinero.
rritoriales ante los cambios y fluctuaciones que resultan del fun- Los comunes son por lo tanto una forma particular de
cionamiento de los ciclos y tendencias de la naturaleza y de la organizacin social y cultural en que el poder se refiere al dere-
sociedad. Por el contrario, la homogeneidad no facilita la com- cho a excluir a los extranjeros o castigar a quienes abusan de
plementariedad y por ello, la existencia de flujos estabilizadores dichos bienes. Puede significar una estructura adicional de re-
entre los lugares. La falta de conectividad genera espacios aisla- glas internas, derechos, deberes y creencias que permiten a los
dos, excluidos y excluyentes, poco resilientes y ms vulnerables comunes llegar a ser propietarios del comportamiento huma-
ante los cambios y riesgos naturales y culturales. no. Entonces, los comunes llegan a ser una metfora para la
Asegurar la diversidad de los espacios naturales y socio- economa sustentable en una sociedad equitativa y atenta que
econmicos y su cercana y conectividad para facilitar los flu- casi sin la necesidad de recordrselo sabe por qu y cmo sub-
jos e interacciones es parte relevante del orden territorial gene- sistir (ORiordan, 1995).
rado por la accin pblica. La conservacin de la heterogenei- El territorio es uno de los comunes de las sociedades que
dad de los ecosistemas y la presencia de usos distintos del terri- en ellos habitan y se desarrollan. Ello implica que el conjunto
torio, son elementos fundamentales para asegurar la ecologa de los sistemas territoriales y de los bienes y servicios que pro-
de los paisajes. Las superficies y formas de las unidades y mosai- ducen, pertenecen a la sociedad que los habita, la que para
cos territoriales, son de especial importancia, puesto que de es- propsitos de organizacin y sobre las bases de sus ideologas y
tos atributos espaciales depende la calidad y cantidad de los creencias, los puede asignar como propiedad individual o bien
flujos que ofertan como bienes, funciones y servicios ambien- mantener y precisar como bienes de propiedad colectiva. Uno
tales. Los bienes ambientales constituyen los productos natura- de los problemas ms relevantes para la subsistencia de los co-
les que proporciona el territorio y se encuentran en la base mis- munes es que la privatizacin de los bienes mediante la asigna-
ma de la especializacin econmica de los lugares. Las funcio- cin de derechos de propiedad individual es requisito indis-
nes ambientales corresponden principalmente a los ciclos bio- pensable para la existencia del mercado y para su valorizacin
geoqumicos, hidrolgicos, de sedimentos e informaciones que como mercancas transables. Si bien esto resulta posible en el
pueden eventualmente llegar a constituirse en servicios ambien- caso de los bienes ambientales, es mucho ms difcil de estable-
tales, en la medida que sean valorizados y operacionalizados cer en el caso de las funciones y servicios ecosistmicos. Dadas
por la accin de los grupos sociales. Se trata, en todos los casos, las dificultades de valorizacin econmica de dichos compo-
sin embargo, de flujos asociados directamente con el funciona- nentes del territorio, la sociedad emplea un conjunto de met-
miento sistmico u holstico de los ecosistemas y, que por lo foras para su reconocimiento, incluyendo aspectos valricos,
tanto, no pueden ser disociados o separados, sin producir efec- religiosos y simblicos, los cuales desde luego no se transan en
tos adversos sobre el funcionamiento de los sistemas territoria- el mercado y pueden constituir importantes elementos para la
les. De all que muchas de esas funciones se constituyan en reproduccin social y cultural de las sociedades locales.
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invertido en mejoramiento de los servicios pbli-
cos, en especial en salud y educacin, y con ello, ha
superado los niveles previos de capital individual.
Sin embargo, se ha apropiado de los recursos terri-
toriales de la comunidad y contaminado el ambien-
te, en especial, del aire y las aguas, con lo cual se
puede detectar una degradacin y prdida de los
recursos naturales y los servicios ambientales. Es
decir, una prdida de capital natural. Finalmente,
el gran perdedor ha sido el capital social en la medi-
da que se han debilitado las redes, instituciones y
funciones de las comunidades, amenazando su pro-
pia subsistencia como tal. Analizando los indica-
dores, los autores concluyen que difcilmente se
puede reconocer esta experiencia como sustentable,
lo que se repite en torno a muchos de las iniciativas
mineras instaladas el ltimo tiempo en la regin.

La Ordenacin del Territorio

El territorio en su compleja dimensin natural y urbana. Concepcin La Carta Europea defini en 1983 la orde-
a los pies del cerro Caracol. nacin del territorio como la expresin espacial de
la poltica econmica, social, cultural y ecolgica
El territorio no es, en consecuencia, slo un conjunto de de toda la sociedad, cuyos objetivos fundamentales son el desa-
componentes interactivos de tipo natural y econmico, sino rrollo socioeconmico y equilibrado de las regiones, la mejora
que se trata adems de la presencia de elementos simblicos, de la calidad de vida, la gestin responsable de los recursos na-
valricos y an emocionales que lo atan a la sociedad y que se turales, la proteccin del medio ambiente y, por ltimo, la uti-
expresan institucionalmente a travs de la existencia y funcio- lizacin racional del territorio.
namiento de las comunidades locales, regionales y nacionales. La ordenacin del territorio es funcional a los estilos de
Las comunidades son tambin comunidades territoriales y de desarrollo adoptados por la sociedad, es decir, los modelos te-
ellos depende la existencia de mltiples redes sociales, cultura- rritoriales consideran la distribucin y propiedad de los recur-
les y polticas que aseguran su identidad, subsistencia y repro- sos que sirven de base econmica a la sociedad, las actividades
duccin. que conforman el tejido social y la forma en que se agrupan y
De esta manera, el territorio puede ser entendido como relacionan los ciudadanos en forma diferente, dependiendo de
un conjunto de capitales para el desarrollo, que incluye a los sus objetivos polticos, econmicos y sociales. En el caso de la
componentes fsicos, naturales, individuales y sociales que de- Unin Europea se trata de conseguir el desarrollo, definido en
ben realizarse al unsono y en forma combinada. El territorio trminos de mejoramiento de la calidad de vida, el equilibrio
natural es la fuente principal de capital intrnseco de los lugares intra- e interregional, la organizacin fsica del espacio, la utili-
y proporciona los recursos naturales y servicios ambientales y zacin racional de los recursos naturales y la conservacin am-
ecolgicos y de acuerdo a Lpez (2003), ha sido uno de los biental.
peores invertidos en Latinoamrica. El capital fsico corres- Las visiones parcializadas de la realidad, aportadas por
ponde a las inversiones en bienes de capital e infraestructura y las ciencias reduccionistas y los profesionales encargados de
ha acaparado casi la totalidad de las inversiones. El capital hu- administrar las polticas pblicas se reflejan en visiones tam-
mano se expresa en las inversiones en educacin y salud y tam- bin parcializadas del territorio. Para los economistas, la or-
poco ha sido prioritario en la regin, mientras que el capital denacin del territorio se vincula a la localizacin de las in-
social est conformado por el conjunto de instituciones, redes, versiones, como respuesta al funcionamiento del mercado y a
normas y valores culturales que aseguran el funcionamiento y los precios que alcanzan los bienes y servicios. Minimizan los
reproduccin de las comunidades. elementos y procesos que no cuentan con un precio de mer-
cado, tales como el valor de la biodiversidad y los servicios
Una reciente evaluacin de la formacin de capital aso- ambientales aportados por el bosque. Los desequilibrios son
ciado a la instalacin de una gran empresa minera en los Andes comprendidos como el efecto natural del peso relativo de los
Sudamericanos (Bury, 2004) concluye que los efectos han sido sectores productivos o de las zonas que los forman. Para los
especialmente beneficiosos en la generacin de capital fsico e urbanistas el territorio corresponde al suelo ocupado por las
individual. Los comuneros han vendido sus tierras a la compa- ciudades o que est disponible para su expansin, consideran-
a y han obtenido una liquidez financiera que les ha permiti- do el rea rural slo como espacio residual y mero soporte
do adquirir viviendas urbanas y equipamiento. La empresa ha
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para la expansin urbana, adoptando una consideracin de tamiento irracional de la poblacin, que se manifiesta en el cre-
espacio igualitario, sin reconocer adems la influencia del cimiento ilimitado de bienes materiales y necesidades energti-
medio fsico en la conformacin de las aptitudes territoriales. cas; la pugna entre inters pblico con el inters privado que
La ordenacin del territorio supera ampliamente el planea- impide asumir la funcin social de la propiedad como princi-
miento urbanstico hasta tal punto que la legislacin auton- pio capaz de garantizar la coherencia y funcionalidad del siste-
mica espaola vigente exige la revisin de los planes locales de ma territorial; la aparente contradiccin entre conservacin y
urbanismo cuando no se adapten a las previsiones de los pla- desarrollo que explicara los altos niveles de depredacin ilimi-
nes de ordenacin territorial (Gomez Orea, 2002, 39). Los tada de los recursos naturales y contaminacin ambiental; la
ruralistas aprecian al territorio exclusivamente en trminos de competencia entre sectores socio-econmicos por el espacio y
sus proyectos aislados de desarrollo agrcola o forestal, sin lle- la expulsin de actividades hacia sectores rurales o agrcolas y,
gar a considerar la multifuncionalidad de las nuevas polticas finalmente, la conflictividad entre los intereses locales y los in-
de desarrollo endgeno que afecta a las zonas rurales. Los con- tereses superiores y globales.
servacionistas, por su parte, enfatizan el uso racional de los
recursos naturales y la existencia de reas de proteccin de la
naturaleza. La ordenacin territorial participa de estas y otras El neoliberalismo y los bienes comunes
aproximaciones sectoriales, pero las supera envolviendo a to-
das ellas: adopta un enfoque global y sistmico que incorpora McCarthy and Prudham (2004) han reconocido que el
en un modelo conjunto los aspectos econmicos, culturales, neoliberalismo implica una ampliacin del alcance geogrfico
estticos y fsiconaturales, que busca el equilibrio y la cohe- del mercado, entendido globalmente como el mecanismo para
sin territorial mediante la integracin de los sectores y de las asignar la totalidad de los bienes y servicios, y central como
diferentes unidades territoriales. Este enfoque integral es ms metfora para organizar y evaluar el desempeo institucional.
difcil de concebir y de gestionar, pero resulta ms racional y Esta consolidacin del mercado requiere, por supuesto,
ajustado a la realidad que los enfoques sectoriales (Gmez la profundizacin de la comodificacin de todo (transforma-
Orea, ibid, p. 40). cin de los bienes y servicios en commodities o productos de
De acuerdo a Gmez Orea (2002), la ordenacin del consumo masivo). El entusiasmo por el mercado ha ido en
territorio se justifica, en primer lugar, por proponer un enfo- paralelo con el antagonismo poltico e ideolgico hacia la in-
que planificado frente a la evolucin espontnea, regida por las terferencia (i.e. regulaciones) del estado, sin reconocer necesa-
leyes del mercado y el juego de los grupos de inters, del siste- riamente que ha sido el propio estado el que ha permitido
ma territorial. Se trata de un enfoque planificado de ataque y endosar, en forma profundamente contradictoria, los bienes
prevencin de los problemas inherentes a la evolucin espont- comunes como derechos de propiedad privados y excluyentes,
nea del sistema considerando que el dejar hacer no puede y ha creado y defendido el proceso de comodificacin.
garantizar el cumplimiento de los criterios de racionalidad y Los proyectos de gobernabilidad neoliberal implican tam-
sostenibilidad, ni la funcin social de la propiedad, provocan- bin profundos recortes a la capacidad de fiscalizacin y a los
do desequilibrios territoriales, ocupacin y uso desordenado del recursos administrativos y funciones del estado. Las funciones
suelo, degradacin ambiental, destruccin de recursos, exter- estatales destinadas a contrarrestar los efectos social y ambien-
nalidades de todo tipo, respecto de los cuales los mecanismos talmente destructivos de la produccin capitalista son reduci-
de mercado resultan inoperantes, cuando no contraproducen- dos, atacados va discursos de competitividad econmica na-
tes, debido a que los intereses particulares-generalmente eco- cional, regional y urbana, y reestructurados en una variedad de
nmicos- que giran en torno a la localizacin de las actividades formas, incluyendo:
humanas son de tal potencia, que merman la capacidad de in- 1) Privatizacin de los bienes y servicios a travs de es-
tervencin en aras del bien comn. En segundo lugar, la orde- quemas basados en el mercado.
nacin del territorio se justifica por la necesidad de superar la 2) Incapacitacin de las funciones del estado a travs de
parcialidad y reduccionismo que comporta la planificacin sec- recortes fiscales administrativos.
torial, ya que el desarrollo se plasma en un sistema territorial, 3) Re-escalamiento de la gobernabilidad hacia abajo,
que, de acuerdo con la teora de sistemas, no puede ser entendi- incluyendo el vaciamiento del estado-nacin y la transferencia
do ni planificado si no es como un todo. En este sentido, lo de las responsabilidades regulatorias al nivel local, sin que ello
que se desarrolla es un territorio en toda su complejidad en que implique transferirles proporcionalmente el poder o capacidad
la poblacin dispone de una satisfactoria calidad de vida (G- de gestin. Al mismo tiempo, la gobernabilidad se ha re-esca-
mez Orea, ibid, p. 41). larizado tambin crecientemente hacia arriba, traspasando
En la sociedad moderna existiran paradigmas confor- capacidades regulatorias hacia organizaciones internacionales
mados por problemas recurrentes, que se observan en todo el con poca o ninguna transparencia y accountability (necesidad
mundo y que justifican el enfoque integral y planificado del de dar cuenta de sus actos y desempeos).
ordenamiento territorial. Esos problemas son la tendencia del 4) Giro desde de los marcos regulatorios obligatorios a
estilo de desarrollo hacia el desequilibrio territorial, privilegiando no obligatorios y neo-corporativistas, incluyendo estndares
la concentracin sobre determinados puntos, ejes o zonas y el indicativos antes que normativos, autorregulados, de coopera-
vaciamiento de las periferias; las pautas de consumo y compor- cin pblico-privado y mayor participacin de las coaliciones
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Areas de crecimiento residencial en la periferia de Santiago

ciudadanas, con mayor grado de capacitacin y accountability. promover la descentralizacin regional o proteger al medio am-
Al mismo tiempo, la nocin neoliberal de ciudadana y accin biente. Se trata de la necesaria implementacin de polticas
social han sido re-empaquetada bajo la imagen del homo-eco- pblicas, que representen a la totalidad de los actores de la so-
nomicus, y su ideal como empresario y emprendedor ciedad chilena y que interpreten al territorio como un sistema
Segn McCarthy y Prudham (ibid), las narrativas Key- complejo e interactivo entre la naturaleza y la sociedad. El or-
nesianas de provisin social y estado del bienestar han dado denamiento territorial debe constituirse en la expresin de los
paso al revanchismo neoliberal con directas implicaciones para estilos de desarrollo que la sociedad chilena est interesada en
la distribucin equitativa de los servicios pblicos, el cuidado implantar como conclusin de un amplio debate y sobre la base
de la salud y el transporte masivo; la colaboracin y la asociati- del necesario consenso de todos sus actores.
vidad han llegado a ser el nuevo mantra de las relaciones regu- Las evidencias sealan que el predominio del mercado
latorias entre el capital y los ciudadanos, cada vez menos me- como procedimiento de asignacin de los usos del territorio ha
diatizada por las instituciones formales del estado. El neolibe- provocado enormes desequilibrios espaciales entre las regiones,
ralismo ha sido y tena que ser tambin un proyecto ambiental. al interior de ellas y dentro y entre las ciudades. El equilibrio
El neoliberalismo ha reestructurado las relaciones entre socie- espacial territorial es el resultado del desencadenamiento de flu-
dad y naturaleza, especialmente la propiedad de sta, reliberali- jos de energa, materia, informacin y poblacin, que compensa
zndola -es decir separndola de las restricciones sociales y ubi- en forma complementaria las diferencias ecolgico-naturales y
cndola bajo los auspicios de los mercados autoregulatorios- y socio-econmicas que resultan de las diferencias en la dotacin
bajo lo que se ha denominado la acumulacin capitalista por de recursos naturales, de la especializacin productiva y de la di-
despojo (Harvey, 2003) visin del trabajo. Para evitar que tales desequilibrios terminen
eliminando los flujos e interacciones y, consecuentemente, expli-
cando tierras y lugares aislados, segregados, excluidos y exclu-
Conclusiones yentes, es fundamental que la poltica pblica mantenga las dife-
rencias Inter e intra regionales y urbanas, dentro de mrgenes
El asunto del ordenamiento territorial resulta insoslaya- que no anulen la competitividad, junto con generar los espacios
ble en el pas, as como la necesidad de generar las institucio- pblicos de convergencia y las vas de conectividad que aseguren
nes, normas y leyes que lo establezcan definitivamente no slo la existencia y permanencia de los flujos e interacciones espacia-
como parte del sistema legal, sino que como constituyente fun- les entre los holones o unidades territoriales bsicas.
damental de la cultura nacional. El territorio forma parte de la Una de las mayores dificultades resulta del persistente
identidad nacional, regional y local y por ello se constituye en inters de algunos sectores, por impedir el establecimiento de
un bien comn, cuya comprensin y adecuada gestin no pue- polticas pblicas de parte del estado, aludiendo a ciertas arbi-
de seguir postergndose. La historia del pas y las ltimas dca- trariedades y experiencias negativas que habran tenido lugar el
das en particular, demuestran que no puede ser slo el libre ltimo tiempo. Sin embargo, ms all de dichos casos, la pre-
mercado, el mecanismo destinado a asignar los usos del suelo, sente situacin refleja el inters indudable por ampliar la co-
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modificacin de los recursos naturales y del territorio como sis- territorial son mayores y ms exitosos en los pases y regiones
tema espacial, asegurando mediante el ejercicio del derecho de ms desarrollados del mundo.
propiedad privada -sin restricciones derivadas de la funcin so- La comodificacin de los sistemas territoriales y de los
cial de la propiedad- los destinos de las distintas secciones del recursos naturales es un objetivo significativo del neoliberalis-
territorio y de todos y cada uno de sus recursos naturales. Pero mo imperante y, sin embargo, al mismo tiempo, es una fuente
el territorio y muchos de sus componentes forman parte del importante para los argumentos y discursos que se oponen a
bien comn y por ello, la nica manera de protegerlos y asegu- su aplicacin ilimitada a todas las esferas del desarrollo. El
rar su permanencia es mediante regulaciones y normas dictadas ambientalismo es probablemente uno de los movimientos que
y fiscalizadas por el estado en representacin de la totalidad de ms ha contribuido a la regulacin de los usos del territorio,
la sociedad. Contrariando a los discursos que alegan que la en la medida que el neoliberalismo por s slo no ha podido
intervencin del estado en general, y el ordenamiento territo- demostrar a la sociedad adecuados ndices de equilibrio terri-
rial en particular, constituiran trabas e interferencias indesea- torial, proteccin del medio ambiente y equidad social, como
das para los agentes privados que terminaran retrasando e im- tampoco las formas de escaparse de la escasez, y de los riesgos
pidiendo el desarrollo, o bien evitando la localizacin eficiente e incertidumbres que provoca el uso desaprensivo de las tie-
de los proyectos, los niveles de planificacin y ordenamiento rras, los suelos ye l ambiente.

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