Sistema de las Naciones Unidas Equipo Asesor Externo

Fabrizio Hochschild Daro Fajardo

Coordinador Residente y Humanitario Juan Pablo Ruiz
Julio Carrizosa
Programa de las Naciones Guillermo Rudas
Unidas Para el Desarrollo PNUD
Arnaud Peral Director de Pas Coordinacin de textos y edicin
Inka Mattila Directora de Pas Adjunta Jimena Puyana PNUD
Fernando Herrera Coordinador del rea de Pobreza y Desarrollo Sostenible Sandra Aristizbal PNUD
Jimena Puyana Oficial de Desarrollo Sostenible
Sandra Aristizbal Profesional en Biodiversidad Con apoyo de la Cooperacin Alemana

Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Diagramacin, diseo e impresin
Bo Mathiasen Representante en Colombia Grupo Editorial .Puntoaparte Bookvertising,
Mara Ximena Gualdrn Ingeniera de Campo Proyecto SIMCI Zetta Comunicadores

Organizacin Internacional para las Migraciones OIM Fotografas

Marcelo Pisani Jefe de misin OIM en Colombia Elizabeth Yarce, PNUD Colombia
Jhonn Rey Oficial de Desarrollo de Propuestas Zoraida Fajardo, PNUD Colombia
Marcela Uribe. Corporacin Biocomercio Sostenible
Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin FAO Diana Morales. Corporacin Biocomercio Sostenible
Rafael Zavala Representante en Colombia Consultores proyecto Guiana Shield
Ivn Len Oficial Nacional de Programas Iniciative - GSI Fase II y Guiana Shield
Facility GSF Colombia.PNUD Colombia
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA
Margarita Astrlaga Directora Regional para Latinoamrica y el Caribe ISBN
Mara Murillo Directora Regional Adjunta 978-958-8902-79-1
Asif Ali Zaidi Operations Manager
Nicols Cisneros Environmental Cooperation for Peacebuilding Colombia, 2015
 Consideraciones ambientales
para la construccin de una paz
territorial estable, duradera y
sostenible en Colombia
INSUMOS PARA LA DISCUSIN
septiembre 2014

contenido
Los desafos ambientales de la paz 2
Resumen y recomendaciones 4
1. Ordenamiento territorial, dinmicas migratorias y posacuerdo 7
2. Desarrollo local y produccin sostenible 9
3. La actividad extractiva en el posacuerdo 10
4. Institucionalidad y gobernanza para la paz sostenible 13
Anlisis del presupuesto ambiental para la paz 17
Recomendaciones finales 19
Al Gobierno de Colombia 19
A la comunidad internacional 21
Al equipo negociador 22

Para consultar este documento en internet:

http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/library/environment_energy/los-desafios-ambientales-de-la-paz-/
 Los desafos ambientales de la paz
Fabrizio Hochschild
Coordinador Residente y Humanitario
de las Naciones Unidas en Colombia
Qu puede pasar con el medio
ambiente si llega la paz?
La naturaleza normalmente no se cuen-
ta entre las preocupaciones centrales
cuando se pone fin a un conflicto arma-
do. Priman otros factores polticos, hu-
paz y ambi e n te
manitarios, de reconstruccin, socioe-
conmicos, en apariencia ms urgentes.
Sin embargo, este sera un grave error
en Colombia, un pas tan rico ambiental-
mente y con tantos conflictos ligados a
la biodiversidad y los recursos naturales.
La paz puede ser una gran oportuni-
dad para avanzar en la conservacin am-
biental y el desarrollo sostenible pero, a
la vez, la experiencia en otros lugares del
mundo indica que, si estas dimensiones
no se incorporan desde el inicio mismo
de la implementacin de los acuerdos
de paz, esta puede representar grandes
riesgos para el medio ambiente. Nacio-
nes como Guatemala, Angola o la Rep-
blica del Congo experimentaron una gran
degradacin ambiental luego de poner
fin a sus conflictos armados. Por eso, las
Naciones Unidas dedican este informe a
aportar en la discusin de cmo enfren-
tar los desafos ambientales que puede
generar en Colombia un eventual acuer-
do del fin del conflicto armado entre el
gobierno y las FARC EP.
Paradjicamente, el conflicto armado
ha sido a la vez un depredador ambien-
tal y un factor de conservacin. Ha cau-
sado mltiples daos a la naturaleza: de
la tala indiscriminada para sembrar coca
y los daos a parques naturales a la de-
vastacin generada por la minera ilegal
bajo control de grupos armados, de la
contaminacin por minas antipersonales
y explosivos abandonados al derrame de
petrleo por las voladuras de oleoduc-
tos, el medio ambiente ha sido una de
las vctimas de la guerra. Pero al mismo
tiempo, el conflicto ha mantenido aisla-
das y al margen del desarrollo numerosas
reas que concentran buena parte de la
biodiversidad del pas.
Ms de 90 por ciento de los munici-
pios ms afectados por el conflicto gozan
de alguna medida de proteccin ambien-
tal, y es justo all donde se van a concen-
trar la implementacin de los acuerdos y
la inversin del Estado en el posconflic-
to. Eso significa obras y desarrollo, pero
tambin potenciales daos a una natu-
raleza hasta ahora preservada.
En muchos de esos lugares, la insti-
tucionalidad ambiental, con sus escasos
recursos, puede no tener el msculo sufi-
ciente para hacer frente a esos retos.
La implementacin de la Reforma
Rural Integral acordada en La Habana, la
distribucin masiva de tierras, la apertu-
ra de mercados y la llegada de capitales
darn oportunidades a poblaciones mar-
ginadas por dcadas pero, si no se toman
las medidas adecuadas, pueden afectar
zonas de proteccin como las de reserva
forestal, o lugares donde ya hay proble-
mas de erosin o escasez de agua. De
hecho, en 80 por ciento de los municipios
ms afectados por el conflicto hay ttulos
mineros otorgados.
Conflictos ya existentes por la tierra
y el uso del suelo no se van a acabar con
la firma de un acuerdo; por el contrario,
pueden agravarse en el posconflicto.
Adems, cualquier degradacin ambien-
tal hara a Colombia an ms vulnerable
a desastres naturales y a los efectos del
cambio climtico.
Por todas estas razones, es urgente
involucrar las variables ambientales y de
desarrollo sostenible en la construccin
de la paz. Con este informe, las Naciones
Unidas buscan no solo alertar sobre esos
riesgos, sino contribuir a la discusin de
cmo encararlos. Con ese fin, se hacen
cuatro grandes propuestas.
Por una parte, es necesario que los
procesos de ordenamiento territorial
tengan como principal fin la construc-
cin de una paz sostenible, que invo-
lucre a todos los actores gobiernos
locales, sectores productivos y, sobre
todo, a las comunidades y que tengan
en cuenta las vocaciones productivas
locales y del suelo. Adems, hay que ir
ms all de lo puramente agropecuario,
para desarrollar modelos territoriales
de aprovechamiento sostenible de la
biodiversidad y sus servicios, como el
ecoturismo, el biocomercio o el pago por
servicios ambientales como la captura
de carbono, entre otros.
Objeto de atencin especial debe
ser la minera, para evitar que se con-
solide como un foco de nuevas conflic-
tividades, como ya ocurre en muchas
regiones. Colombia tiene una discusin
pendiente sobre el lugar de las indus-
trias extractivas en su proceso de de-
sarrollo. Como lo han planteado eco-
nomistas de la talla de Jeffrey Sachs,
hacia el futuro, economas basadas en
la explotacin de hidrocarburos, que no
es sostenible, debern repensar sus
modelos de desarrollo.
Por ltimo, es decisivo fortalecer la
institucionalidad ambiental, que ha redu-
cido a una tercera parte su presupuesto
entre 1998 y 2012, segn datos del Depar-
tamento Nacional de Planeacin. Colom-
bia dedica apenas 0,06 por ciento de su
producto interno bruto a la proteccin del
medio ambiente, mientras los pases de
la OCDE aportan a ese fin entre 1 y 2 por 2|3
ciento. En particular, fortalecer la institu-
cionalidad ambiental local es urgente.
La paz puede ser una oportunidad
para la construccin de modelos de desa-
rrollo sostenibles, o puede convertirse en
una presin renovada sobre el medio am-
biente y la biodiversidad y en una fuente
de renovados conflictos socio-ambienta-
les. Es perfectamente posible evitar que
esto ltimo ocurra. Para ello, hay que dar
a la preservacin del medio ambiente y a
la construccin de modelos de desarrollo
sostenible un papel preponderante en la
implementacin de los acuerdos para po-
ner fin al conflicto armado.
La paz no ser sostenible si no es am-
bientalmente sostenible.
 resumen y
recomendaciones
La gran paradoja del posacuerdo y del
proceso de construccin de paz puede
ser la de sus implicaciones en el medio
ambiente y los recursos naturales reno-
vables del pas. De la incorporacin de
consideraciones de sostenibilidad am-
biental en la planificacin e implemen-
tacin de los acuerdos depender que la
construccin de paz se convierta en una
paz y ambi e n te
oportunidad para desarrollar modelos
sostenibles. Ignorar o desconocer ese
aspecto podra conducir a la destruccin
del patrimonio natural de la nacin y al
fracaso econmico y social de muchas
de las intervenciones que se implemen-
ten, por las siguientes razones:
En primer lugar, porque las zonas prio-
ritarias para la implementacin de las
acciones de construccin de paz (desa-
rrollo de infraestructura, apertura de
mercados y capitales, desarrollo agro-
pecuario, programas de desminado,
sustitucin de cultivos de coca, creacin
de un fondo de tierras, etc.) son reas de
altsima relevancia ambiental. Un anli-
sis de las NNUU muestra que ms del
90% de los municipios con prioridad en
el posacuerdo tienen alguna figura de
proteccin o de regulacin de su uso, al-
gunos con hasta el 100% de su rea bajo
estas figuras.
En segundo lugar, porque la implemen-
tacin de la Reforma Rural Integral im-
pone muchos retos frente al manejo de
las zonas de reserva forestal en las cua-
les se debe evitar promover actividades
productivas distintas a las que su voca-
cin permite. La asignacin de tierras a
poblacin vctima del conflicto y a los ex-
combatientes, as como la promocin de
actividades por desarrollar en esas tie-
rras, debe considerar tanto la vocacin
productiva de la poblacin como las ca-
ractersticas biofiscas del suelo y la ofer-
ta natural disponible. A partir de la base
natural se presentan una serie de posi-
bilidades para dinamizar las economas
rurales con participacin de vctimas del
conflicto, excombatientes y organizacio-
nes de las comunidades. Los acuerdos y
la nueva dinmica social y poltica, muy
posiblemente, generarn condiciones
para mejorar la competitividad de las
regiones y del pas, que es necesario
4|5
 evaluar y potenciar, como por ejemplo el
paz y ambi e n te
agro y ecoturismo, la bioprospeccin, el
pago por servicios ambientales, etc.
En tercer lugar, porque es indispensable
considerar la actividad extractiva y sus
implicaciones en la construccin de paz,
con el fin de evitar que haya una migra-
cin de conflictos socioambientales ha-
cia zonas con potencial minero. La exis-
tencia de esos recursos naturales puede
constituirse en una oportunidad de de-
sarrollo rural si se resuelven temas insti-
tucionales, de distribucin de beneficios
y de manejo de pasivos ambientales.
En cuarto lugar, porque la construccin
de paz implica respuestas rpidas desde
la institucionalidad ambiental para evitar
cuellos de botella en la implementacin
de los acuerdos. Esas respuestas requie-
ren capacidades tanto tcnicas como
financieras para atender los retos del po-
sacuerdo en lo referente con las acciones
de planificacin, monitoreo y control. Sin
embargo, hay una tendencia a dismi-
nuir los recursos financieros asignados
a las entidades del Sistema Nacional
Ambiental, que de hecho ya son pocos.
En el 2012, el presupuesto del SINA fue
una tercera parte del de 1998; los recur-
sos asignados a la autoridad ambiental,
incluso en sus aos ms boyantes, han
sido muy escasos si se comparan con las
asignaciones que para el tema ambiental
realizan otros pases, como aquellos que
pertenecen a la OCDE, que oscilan entre
el 1% y el 2% del PIB.
El panorama de las autoridades am-
bientales regionales tampoco es muy
distinto. Son 16 corporaciones autno-
mas regionales y de desarrollo sosteni-
ble las que tienen jurisdiccin en los 125
municipios priorizados por Naciones Uni-
das para la implementacin del acuerdo
de paz; la mayora tiene dificultades de
gestin en trminos de eficacia y efi-
ciencia. Sumado a lo anterior, 13 de esas
16 corporaciones tienen los presupues-
tos para inversin y funcionamiento
ms bajos en comparacin con las otras
del pas; segn el indicador de la contra-
lora, diez estn por debajo de la lnea de
equidad de distribucin de recursos vs.
distribucin de responsabilidades.
Resolver las anteriores situaciones
implica, entre otros:
1. Avanzar en procesos de ordenamiento
territorial concertados en las reas priori-
tarias para el posconflicto, en los cuales el
ordenamiento ambiental es una pieza im-
portante de un complejo rompecabezas.
2. Fortalecer poltica, tcnica y financie-
ramente a las autoridades ambientales
para que puedan asumir los retos que
conlleva la construccin de una paz que
debe ser tambin sostenible, y revertir
la tendencia de disminucin de recursos
asignados a las entidades del Sistema
Nacional Ambiental. Se hace necesa-
rio fortalecer en este sentido a nivel
nacional al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, institutos de in-
vestigacin, parques nacionales; a nivel
regional, a las corporaciones autno-
mas regionales y de desarrollo sosteni-
ble; y a nivel local, a las secretarias de
planeacin y de ambiente de goberna-
ciones y alcaldas, corregimientos, jun-
tas de accin comunal, etc.
3. Promover modelos de desarrollo local
sostenible y crecimiento verde que tam-
bin se basen en el uso sostenible del
inmenso capital natural de la nacin.
En todos los casos la participacin
activa de las comunidades locales y sus
organizaciones es indispensable para
que las acciones asociadas a los tres te-
mas anteriores se adelanten con efica-
cia y eficiencia en un entorno construc-
tivo de resolucin pacfica de conflictos
ante intereses diversos.
Este documento analiza los ries-
gos, impactos y oportunidades de la
construccin de paz para el desarrollo
sostenible territorial y gira alrededor de
tres temas: el primero tiene que ver con
el ordenamiento territorial; el segundo
tema se refiere a las oportunidades de
desarrollo local que se pueden dar si se
hace un aprovechamiento sostenible del
patrimonio natural; y el tercer tema se
relaciona con la gobernanza, el fortale-
cimiento de la organizacin comunitaria
y la institucionalidad ambiental. Por l-
timo, se hace una mencin especial a la
actividad extractiva en el posacuerdo. A
continuacin se presentan, de manera
resumida, los contenidos de las diferen-
tes secciones del documento y sus prin-
cipales recomendaciones.
1. Ordenamiento territorial, dinmicas
migratorias y posacuerdo 6|7
El Ordenamiento Territorial (OT) orienta
el uso del territorio en trminos biofsi-
 cos, sociales, econmicos y polticos. En
Colombia, la orientacin tcnica-poltica
del ordenamiento territorial vigente ha
avanzado en trminos de la definicin
de sus objetivos, las competencias, las
instancias que participan y la asigna-
cin de los recursos que les correspon-
den. Estos avances han sido realizados
principalmente por tcnicos desde los
niveles centrales, con un fuerte enfo-
que instrumental, donde la participa-
cin de las comunidades directamente
afectadas y de sus organizaciones se ha
limitado a la recepcin de informacin y
manejo de diagnsticos.
paz y ambi e n te
Frente a la anterior realidad, un proce-
so de construccin de paz territorial plan-
tea dos retos. El primero es conciliar las
visiones a escala nacional y regional del or-
denamiento territorial con la escala local.
Para esto es necesaria la promocin de
procesos de participacin y concertacin
para la construccin colectiva de propues-
tas de uso del espacio con el fin de que
el OAT no se convierta en una restriccin
externa a la transformacin del territorio,
sino, por el contrario, en una herramienta
que responda a las caractersticas espec-
ficas del medio natural y de las poblacio-
nes asentadas, sus propuestas y proce-
sos organizativos. El segundo reto radica
en reconocer el valor de la biodiversidad y
sus servicios ecosistmicos en los procesos
de ordenamiento territorial, para lo cual es
importante no solo identificar y aplicar las
determinantes ambientales del territorio
y en algunos casos evaluar formas para
flexibilizarlas, sino tambin tener presen-
te la existencia de ecosistemas estrat-
gicos y las caractersticas del suelo en el
momento de planificar las intervenciones
necesarias para la consolidacin de la paz.
No manejar de forma integral y
sostenible el territorio puede generar
impactos negativos en la provisin de
servicios ecosistmicos (agua, alimento,
fertilidad de los suelos, etc.) importan-
tes para la sociedad, los sectores pro-
ductivos y para la propia implementa-
cin del acuerdo de paz. Por el contrario,
manejarlo integralmente permitir, por
ejemplo, la implementacin de progra-
mas productivos ambientalmente sos-
tenibles acordes con las caractersticas
biofsicas del suelo y sus opciones de uso.
El ordenamiento territorial tam-
bin deber tener en consideracin las
figuras colectivas de gobierno propio y
manejo del territorio como los resguar-
dos indgenas y territorios ancestrales
(30% del territorio nacional), territorios
colectivos y afrocolombianos (5,5% del
territorio nacional), zonas de reserva
Un anlisis de las NNUU muestra que 41 de los

47 municipios con prioridad alta en el posacuer-

do tienen alguna figura de proteccin (PNN y/o

reserva forestal) y, a su vez, que 17 municipios

tienen ms del 50% de su rea bajo estas figuras.

De 78 municipios con prioridad media alta, 59

tienen alguna figura de proteccin y 26 tienen ms

del 50% de su rea bajo alguna de estas figuras. Mapa 1.

Ocho municipios de los 125 municipios priorizados

tienen el 100% de su rea bajo alguna de estas fi-

guras, como se puede observar en el Mapa 1. Estas

figuras implican una variedad de usos del territorio

y tambin en algunos casos de restricciones a ese

uso. Por ejemplo, las zonas de reserva forestal

de Ley 2 admiten, dentro de su zonificacin, una

variedad de usos acorde con su vocacin forestal.

+ Los lmites y los nombres y las designaciones

que figuran en este mapa no implican su
apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Convenciones

Reservas Forestales de Ley 2 de 1959

Parques Nacionales Naturales

lmite departamento

Municipios Priorizados por Naciones

Unidas para el Posacuerdo

Prioridad Alta

Prioridad Media-Alta
 campesinas (aproximadamente 0,7%
del territorio nacional).
Adicionalmente, este enfoque de
paz y ambi e n te
manejo integral abre la oportunidad
para promover una gestin sostenible
de los ecosistemas en el interior de las
unidades productivas campesinas, siste-
mas sostenibles (sistemas silvopastori-
les, agroforestales, produccin orgnica,
etc.) y reas delimitadas dentro de los
predios que estn orientadas a la pre-
servacin o restauracin, combinando
conservacin y produccin.
Por otra parte, en un escenario de
posacuerdo en Colombia, donde un
elemento central de la poltica de desa-
rrollo agrario integral acordada es la de-
mocratizacin del acceso a la tierra me-
diante su distribucin gratuita, se hace
necesario considerar los aspectos fsicos
que limitan su uso con el fin de evitar
que se le asignen tierras improductivas
con fines productivos a las vctimas del
conflicto y a los excombatientes, pro-
moviendo modelos de desarrollo con
poca sostenibilidad social, ambiental y
econmica. En estas zonas es indispen-
sable pensar en modelos productivos
diferentes a los convencionales.
2. Desarrollo local y produccin sostenible
Aprovechar las oportunidades que el
medio ambiente ofrece en la construc-
cin de paz implica repensar lo rural ms
all de lo agropecuario, redefinir las re-
laciones campo-ciudad y reconocer el rol
de las organizaciones comunitarias y los
gobiernos locales, aspectos fundamen-
tales para el desarrollo sostenible.
Repensar lo rural ms all de lo
agropecuario incluye considerar el pa-
trimonio natural y especficamente la
innovacin en el aprovechamiento de la
biodiversidad y sus servicios ecosist-
micos como una alternativa para diver-
sificar la produccin rural, dinamizar la
economa y ofrecer un horizonte amplio
de posibilidades para fortalecer las cul-
turas locales, validar los conocimientos
propios, los procesos asociativos locales
y mejorar los espacios de convivencia,
entre otros. Lo anterior brinda, desde
lo ambiental, oportunidades concretas
para dinamizar las economas y los mo-
dos de vida locales, en las que puedan
participar tanto las organizaciones de
las comunidades como las vctimas del
conflicto y los excombatientes.
La redefinicin de las relaciones cam-
po-ciudad implica reconocer tanto la
interdependencia entre lo urbano y lo
rural como el valor ms all del sentido
monetario de los servicios ecosistmi-
cos, tambin provistos por los espacios
 10 |11

Actividades basadas en el aprovechamiento de

rurales. Esto permite replantear la idea talizar a travs de mecanismos como el

la biodiversidad, como la silvicultura, el ecotu-

de la biodiversidad como objeto de ma- Pago por Servicios Ambientales (PSA),

rismo, los sistemas agropecuarios sostenibles

nejo exclusivo del sector ambiental y de las tasas por uso de agua, alternativas

(incluidos sistemas silvopastoriles), la exporta-

responsabilidad de los habitantes rura- al pago del impuesto predial, entre otros.

cin de peces ornamentales, la comercializacin

les por la de una gestin que promueva

de ingredientes naturales, plantas medicinales,

la corresponsabilidad social y sectorial, 3. La actividad extractiva en el posacuerdo
aceites, mieles y la promocin de prcticas tra-
de manera que se valoren las estruc-

dicionales y ancestrales para el uso sostenible

turas fsico-biticas y la biodiversidad Si bien en las discusiones de la mesa

del patrimonio natural, entre otras, se convier-

y sus servicios ecosistmicos como un de conversaciones de La Habana no se

ten en una opcin para explorar. Es fundamen-

eje articulador de la relacin campo-ciu- aborda directamente este tema, la im-

tal el reconocimiento de la vocacin productiva

dad, generando as oportunidades para plementacin de las propuestas puede

y cultural de los diferentes territorios.

ser desarrolladas en el posacuerdo. Esta verse afectada por la actual poltica mi-
corresponsabilidad se puede instrumen- nero-energtica del pas.
 Al cruzar la informacin de las NNUU sobre los

municipios ms afectados por el conflicto reciente

con las FARC EP, se encuentra que en ms del

80% de esos municipios existen ttulos mineros

otorgados, algunos con ms del 40% del territorio CESAR

titulado (ver mapas 2 y 3).

Mapa 2.
+ Los lmites y los nombres y las designaciones
que figuran en estos mapas no implican su
apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
paz y ambi e n te

Convenciones

Solicitudes Mineras (2012)

Lmite Departamental
CAUCA
Municipios Priorizados por Naciones
Unidas para el Posacuerdo

Prioridad Alta

Prioridad Media-Alta
 Mapa 3.

Convenciones

Ttulos Mineros (2013)

Lmite Departamental

Municipios Priorizados por Naciones

Unidas para el Posacuerdo

Prioridad Alta

Prioridad Media-Alta
 De manera especfica, el ordenamiento
del territorio en el marco de una reforma
rural integral centrada en el acceso a la
tierra de los sectores ms vulnerables y
la formalizacin de los derechos de pro-
piedad enfrenta riesgos asociados con
la poltica minera, en primer lugar por
la consideracin de esta actividad como
de utilidad pblica e inters social en la
legislacin nacional, lo cual, sumado a la
planificacin centralizada de esta activi-
dad, limita a las autoridades regionales,
seccionales o locales para establecer zo-
nas de exclusin de la minera en su te-
rritorio; y en segundo lugar, porque abre
paz y ambi e n te
la posibilidad legal de que la tierra sea
expropiada para el desarrollo de esta ac-
tividad, sustentada en el atributo jurdi-
co de la utilidad pblica e inters social1 .
Ley 685 de 2001, artculos 37 y 38; Cdigo de Minas, artculo 34.
1
Tambin genera discordia la baja partici-
pacin del Estado en las rentas mineras
y la cantidad de exenciones tributarias
para esta actividad, con sus consecuen-
cias sobre la posibilidad de utilizar esas
rentas en la generacin de bienestar
para la poblacin local.
En contraste con la anterior situa-
cin y teniendo en cuenta que la mine-
ra y la extraccin de hidrocarburos son
actividades primordialmente rurales,
se plantea un cambio de enfoque que
permita apoyar el desarrollo sostenible
en los territorios ms afectados por el
conflicto. Un manejo adecuado de las
alternativas de la extraccin minera y
de hidrocarburos, minimizando los im-
pactos ambientales negativos y con re-
laciones incluyentes tanto en la reparti-
cin de beneficios como en la ejecucin
e implementacin de las medidas de
compensacin, de forma que se vincule
el trabajo con las comunidades locales,
vctimas del conflicto y excombatientes,
presenta oportunidades de generacin
de riqueza que pueden ser canalizadas
para enfrentar los retos que plantea un
desarrollo local sostenible.
4. Institucionalidad y gobernanza
para la paz sostenible
La implementacin de los acuerdos es-
tablecidos en el Informe Conjunto de la
mesa de conversaciones de La Habana,
y en general la construccin de paz, im-
plica revisar y fortalecer varios niveles
de la institucionalidad y gobernabilidad
ambiental, tanto en el plano nacional
como en el regional y local, con el fin de
garantizar un desarrollo con perspectiva
sostenible que, a su vez, genere un cli-
ma positivo en el inicio de la implemen-
tacin de los acuerdos.
Frente a los retos que traer consi-
go la implementacin de los acuerdos
de paz, la institucionalidad ambiental
de orden nacional deber enfocar sus
esfuerzos en el fortalecimiento tcnico
y financiero de sus instituciones para la
construccin de paz, su capacidad de in-
terlocucin poltica para la resolucin de
conflictos, as como de sus estrategias
de trabajo interinstitucional y su habi-
lidad para articular la escala regional y
local en sus dinmicas de intervencin,
a travs del acompaamiento cercano y
apoyo a las entidades departamentales,
municipales y locales en el cumplimien-
to de su papel ambiental. De manera
especfica, es necesario que los Minis-
terios de Agricultura y Desarrollo Rural,
Ambiente y Desarrollo Sostenible, In-
fraestructura y Minas y Energa armoni-
cen sus polticas pblicas, aclaren com-
petencias en los temas de planificacin
rural, definan criterios e impulsen proce-
sos de OT de manera coordinada con las
organizaciones de las comunidades.
14 | 15
Son 16 corporaciones autnomas regionales y de
desarrollo sostenible las que tienen jurisdiccin
en los 125 municipios priorizados por Naciones
Unidas para la implementacin del acuerdo de
paz, de las cuales 13 tienen los presupuestos para
inversin y funcionamiento ms bajos. Diez estn
por debajo de la lnea de equidad de distribucin
de recursos vs. distribucin de responsabilidades
segn el indicador de la Contralora. Es necesario
tambin evaluar sus capacidades de gestin y
necesidades de fortalecimiento institucional.
Resulta indispensable medir capacidad de
gestin de las entidades y sus necesidades de
fortalecimiento para el seguimiento, evaluacin y
monitoreo de gestin de los recursos y la eficiencia
y eficacia en el gasto ambiental.
paz y ambi e n te
Por otra parte, a escala municipal se
identifica una gran debilidad institucio-
nal y una concentracin de su accionar
en los cascos urbanos, lo que puede
constituir un riesgo en la organizacin
de la Reforma Rural Integral (RRI). Para
solucionar este problema se sugiere, en-
tre otros, el fortalecimiento de las ins-
tancias ambientales locales, distintas a
las corporaciones autnomas regionales
y de desarrollo sostenible, mediante co-
laboracin directa con las instituciones
departamentales y nacionales, y cons-
truir una institucionalidad a nivel de los
corregimientos e inspecciones de polica
ya existentes, mediante una formali-
zacin de las juntas de accin comunal
u otras instancias organizativas en las
que miembros de las comunidad des-
empeen funciones y roles de liderazgo.
As mismo, el reconocimiento de las
organizaciones de base y comunitarias y
de sus estructuras va a ser muy importan-
te para identificar alternativas de manejo
conjunto de aquellas zonas que paradjica-
mente, debido al conflicto, han sido menos
intervenidas, bien sea por las dificultades de
acceso o por las restricciones de uso de los
recursos naturales impuestas por los acto-
res armados que han dominado el territorio.
ANLISIS DEL PRESUPUESTO AMBIENTAL PARA LA PAZ
La capacidad institucional del Sistema
Nacional Ambiental (SINA) para abordar
los retos en un escenario de posacuerdo
depende, entre mltiples factores, de la
disponibilidad de recursos financieros
para invertir en el ordenamiento am-
biental del territorio y en la promocin
de un desarrollo local sostenible en las
reas de conflicto. Lo anterior debe ser
acompaado de una adecuada evalua-
cin de las capacidades de gestin de las
instituciones que ejecutan, para identi-
ficar necesidades de fortalecimiento.
Las entidades del SINA han pre-
sentado una tendencia de disminucin
de los recursos asignados, por lo que
se hace necesario identificar y evaluar
opciones que permitan incrementar
sus recursos, especialmente por la va
de diversas modalidades de sanciones
y compensaciones por daos sociales
y ambientales; revitalizar las tasas por
uso del agua, modificando las tarifas
que en los ltimos aos se han reduci-
do a niveles prcticamente irrelevantes;
transferencias de regalas; mejorar el
cumplimiento de la obligacin de des-
tinar al menos el 1% de los ingresos
corrientes de las entidades territoriales
para ser invertidos en distintas estra-
tegias de conservacin de las fuentes
que abastecen los acueductos munici-
pales, entre otras nuevas opciones que
aseguren un pago por los servicios que
prestan los ecosistemas.
Entre 1995 y 1998 se presenta un
crecimiento significativo en la asig-
nacin de recursos para el SINA. De
recibir menos de medio punto porcen-
tual del total de recursos del PGN en
1995, el SINA alcanz a recibir en 1998
el 0,72% del total del PGN de ese ao.
Este incremento se refleja igualmen-
te en el cambio de la relacin entre 16 | 17
esta asignacin presupuestal con el
PIB total: de representar el 0,09% de
las asignaciones nacionales en 1995,
la asignacin al SINA se alcanz a
duplicar en 1998, cuando lleg a un
0,18%. El ao 1999 marca el inicio de
una segunda etapa, con una reduc-
cin significativa del presupuesto del
SINA que se mantiene hasta el ao
2012. En este ao, el SINA solo alcan-
za un 0,24% del PGN, que representa
el 0,06% del PIB, niveles del orden de
una tercera parte de los alcanzados
por estos dos indicadores en 1998. Los
pases de la OCDE invierten en gestin
pblica ambiental entre el 1% y el 2%
del PIB (vase Grfico 1).
 Grfico 1. Presupuesto General de la Nacin (PGN) al Sistema Nacional Ambiental (SINA), 1995-2012

Recursos del PGN al SINA sobre total del PGN (%)

0,72%
0,80%

0,70%

0,55%
0,60%

0,50%
PGN al Sina / Total PGN (%)

0,48%
0,50%

0,40%

0,28%

0,28%
0,25%
0,24%

0,24%
0,24%

0,23%
0,21%

0,21%

0,21%
0,30%

0,20%
Tendencia 20

0,19%

0,18%

0,18%
00-2012

0,20%

0,10%

0,00%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
paz y ambi e n te

Recursos del PGN al SINA sobre producto interno bruto (PIB) (%)
0,12%

0,20%

0,18%

0,16%
0,13%

PGN al Sina / PIB (%)

0,12%

0,14%

0,12%
0,9%

0,9%
0,8%

0,8%

0,8%

0,10%
0,7%
0,6%

0,6%

0,6%

0,6%

0,08%
Tendencia 2000-2012
0,06%
0,7%

0,7%
0,6%

0,6%

0,6%
0,5%

0,5%

0,5%
0,04%
0,5%

0,5%
0,5%

0,5%

0,4%
0,02%

0,00%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PIB Base 1994 PIB Base 2000

Nota: En el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entre 2003 y 2010 se contabilizan nicamente su presupuesto de inversin y funciona-

miento asociado al Viceministerio de Ambiente.

Fuentes: Clculos con base en Econometra, Evaluacin institucional y de resultados de la poltica de consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas

Sinap, DNP-Sinap, Bogot, 2012 (para PGN) y Dane, Producto interno bruto trimestral por ramas de actividad econmica, a precios corrientes, 2014 (para PIB).
RECOMENDACIONES FINALES
Al Gobierno de Colombia
Frente al ordenamiento territorial
1. La implementacin de los acuerdos
debe considerar la necesidad de adelantar
procesos de ordenamiento del territorio
con soporte tcnico y de manera concer-
tada con los gobiernos municipales, las
autoridades ambientales locales y las co-
munidades. Antes de otras intervencio-
nes, se deben identificar las zonas ms
estratgicas para la provisin de bienes
y servicios ecosistmicos y las acciones
para su conservacin, incluyendo aquellas
relacionadas con el uso sostenible.
2. Garantizar que la asignacin, redistri-
bucin y titulacin de tierras sea parte
de un mismo proceso y se d de manera
secuencial y rpida. En algunos lugares
se debe evaluar la posibilidad de titula-
cin a juntas de accin comunal u otras
organizaciones locales, para que estas
administren y gestionen usos soste-
nibles de la oferta natural asociada al
bosque, tales como extraccin sosteni-
ble de maderas finas, caza y regulacin
hdrica, entre otros productos y servicios
ecosistmicos. La titulacin es funda-
mental para crear condiciones para un
desarrollo rural con enfoque territorial
sostenible y proteger zonas con voca-
18 |19
cin forestal. Una asignacin sin titula-
cin podra tener el efecto contrario.
3. La Reforma Rural Integral debe con-
siderar las caractersticas del suelo
para la asignacin de tierras a vctimas
del conflicto, colonos, excombatientes
y organizaciones de las comunidades, y
no puede basarse en la sustraccin de
zonas de reserva forestal. Zonas con
vocacin forestal deben protegerse y
evitar su transformacin hacia finalida-
des productivas insostenibles e inefi-
cientes debido a sus condiciones biof-
sicas. En esas zonas, hay que innovar
con actividades apropiadas a la voca-
 cin forestal y con novedosos acuerdos
para el manejo del territorio, incluida
la posibilidad de asignacin de tierras
a juntas de accin comunal u otro tipo
de organizaciones que puedan ser ad-
judicatarias o receptoras para adminis-
trar reas boscosas y cuyo propsito
sea mantener el bosque y sus servicios
ambientales haciendo uso sostenible
de este. Hay posibilidades de desarro-
llo local en zonas de reserva forestal
de Ley 2 que no requieren sustraccin
y que pueden ser potencializadas por el
hecho de estar en las reservas, inclui-
dos esquemas de PSA, REDD+.
paz y ambi e n te
Frente al desarrollo local sostenible
1. Evaluar a nivel municipal, con el apo-
yo de los institutos de investigacin, las
universidades, las ONG y las comunida-
des locales y sus organizaciones, cules
son las oportunidades de desarrollo lo-
cal que existen a partir del uso sosteni-
ble de la oferta natural, la biodiversidad
y sus servicios ecosistmicos.
2. La evaluacin de impacto ambiental de
los proyectos de intervencin se debe ha-
cer gilmente y con la rigurosidad tcnica
requerida para los territorios priorizados.
3. Implementar programas de manejo
de los pasivos ambientales en las zonas
priorizadas, indicando fuentes para su
financiacin que incluyan recursos na-
cionales e internacionales.
4. Realizar un anlisis a profundidad de
la efectividad, eficacia, vacos y poten-
cialidad de los incentivos econmicos
existentes para la preservacin y pro-
teccin del ambiente que puedan ser
tiles en el posacuerdo. Se recomienda
dar especial atencin al certificado de
incentivo forestal y a la necesidad de
que se le asignen los recursos, as como
a la revisin y ajuste del Decreto 0953 de
2013, con el fin de ampliar su alcance en
la aplicacin del PSA.
Frente a la actividad extractiva
en el posacuerdo
1. Crear la comisin intersectorial mi-
nero-ambiental-social como instancia
de coordinacin para tener una nica
agenda pblica sobre la minera, si-
guiendo la propuesta del Plan Nacional
de Ordenamiento Minero (PNOM), e
implementar las acciones propuestas
en este plan.
2. Adelantar procesos de concertacin
entre los niveles nacional, regional y lo-
cal para las actividades de exploracin y
explotacin minera segn lo establecido
por la Corte Constitucional.

3. Hacer una revisin de la participacin
del Estado en las rentas mineras y de las
exenciones que hay para esta actividad,
con el objetivo de favorecer el desarrollo
social y la proteccin ambiental.
4. Apoyar los procesos de formalizacin
minera con el fin de dignificar las con-
diciones de trabajo de los mineros ar-
tesanales, a travs del apoyo tcnico y
financiero de esta actividad.
Frente a la gobernanza y
la institucionalidad
1. Realizar un anlisis a profundidad de
las necesidades de fortalecimiento para
la construccin de una paz sostenible
que tienen las diferentes entidades del
Sistema Nacional Ambiental, las gober-
naciones, los municipios y organizacio-
nes de las comunidades, y definir accio-
nes para su fortalecimiento.
2. Definir agendas de paz y ambiente en
cada municipio priorizado.
A la comunidad internacional
Frente al ordenamiento territorial
1. Acompaar al gobierno nacional y a
las comunidades locales en los proce-
sos de construccin, concertacin y so-
cializacin de los EOT y los POT.
2. Apoyar la definicin de reas de im-
portancia estratgica para la provisin
de bienes y servicios ambientales a
nivel municipal, con visin regional y
global, y su articulacin con proyectos 20 | 21
y programas de compensacin interna-
cional por servicios ecosistmicos aso-
ciados a la regulacin climtica y a la
conservacin de la biodiversidad.
3. Promover anlisis territoriales sobre el
papel que juegan los recursos naturales
en la generacin y el mantenimiento del
conflicto en los diferentes territorios.
Frente al desarrollo local sostenible
1. Enfocar sus esfuerzos en apoyar pro-
yectos que dinamicen las economas lo-
cales a partir del uso de la biodiversidad
y de la proteccin de los ecosistemas
ms estratgicos.
 2. Fomentar el reconocimiento y la de-
manda en el mercado internacional para
aquellos productos que se generan a
partir de procesos sostenibles (va sellos
verdes, sellos de mercado justo, certi-
ficacin y/o verificacin de estndares
socioambientales y dems instrumen-
tos que permitan aumentar el precio de
mercado de estos productos).
3. Apoyar procesos de manejo de los
pasivos ambientales en las zonas priori-
zadas, indicando fuentes para su finan-
ciacin que incluyan recursos nacionales
e internacionales.
paz y ambi e n te
Frente a la gobernanza y
la institucionalidad
1. Apoyar procesos de fortalecimiento
institucional dirigidos a las entidades
del Sistema Nacional Ambiental, go-
bernaciones, alcaldas y organizaciones
comunitarias en relacin con el papel
que juegan los recursos naturales en la
construccin de una paz sostenible.
condicin para la implementacin de
2. Acompaar los esfuerzos de formula-
cin e implementacin de agendas de paz
y ambiente en cada municipio priorizado.
3. Consolidar un sistema de monito-
reo neutral que permita al gobierno y
a la comunidad involucrada evaluar los
avances en la implementacin de los
acuerdos y estrategias implementadas.
Al equipo negociador
1. Evitar que la construccin de paz e im-
plementacin de los acuerdos vaya en
detrimento del patrimonio natural de
la nacin, y en consecuencia del propio
proceso de paz, requiere:
2. Tener en cuenta que el ordenamien-
to territorial participativo debe ser una
cualquier accin. Esto incluye no solo el
ordenamiento ambiental sino el orde-
namiento de todas las actividades.
3. La implementacin de los acuerdos re-
quiere, adems de recursos financieros,
el fortalecimiento en asuntos de cons-
truccin de paz y de desarrollo sostenible
de las entidades gubernamentales y de
las organizaciones de las comunidades.
4. Es fundamental que se reconozcan
las oportunidades que brinda la estruc-
tura fsico-bitica y el aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad y sus ser-

vicios ecosistmicos en la concepcin
del desarrollo rural, para diversificar y
dinamizar las economas y los modos
de vida locales.
5. La Reforma Rural Integral debe consi-
derar las caractersticas del suelo para la
asignacin de tierras a vctimas del con-
flicto, colonos, excombatientes y organi-
zaciones de las comunidades, y no pue-
de conducir a la sustraccin de zonas de
reserva forestal para fines productivos
incompatibles con sus caractersticas
biofsicas que son ineficientes y de alto
costo social y ambiental en el largo pla-
zo. Se debe proteger las zonas con voca-
22 | 23
cin forestal y evitar su transformacin
en reas para produccin agropecuaria.
Hay varias posibilidades de desarrollo lo-
cal en zonas de reserva forestal de Ley 2
que no requieren sustraccin y que pue-
den ser potencializadas.
6. Es fundamental que se reconozca la
importancia del comanejo y la coges-
tin de los recursos naturales entre las
entidades del gobierno nacional y mu-
nicipal y las comunidades locales, espe-
cialmente en aquellas zonas donde se
pueda generar un vaco institucional en
las primeras fases de la implementa-
cin de los acuerdos.
SIGLA SIGNIFICADO

EOT Esquema de Ordenamiento Territorial

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura

FARC EP Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejrcito del Pueblo

NNUU Naciones Unidas

OAT Ordenamiento Ambiental del Territorio

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

OIM Organizacin Internacional para las Migraciones

OT Ordenamiento Territorial

PIB Producto Interno Bruto

PGN Presupuesto General de la Nacin

PNN Parques Nacionales Naturales

PNOM Plan Nacional de Ordenamiento Minero

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PSA Pago por Servicios Ambientales

REDD+ Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin plus

RRI Reforma Rural Integral

SIMCI Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilcitos

SINA Sistema Nacional Ambiental

UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito