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Análisis de los planes nacionales

de prevención y erradicación del


trabajo infantil en América Latina
y el Caribe

Programa Internacional para


la Erradicación del Trabajo Infantil - IPEC
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2007
Segunda edición 2007

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OIT/ IPEC
Arrunátegui, Jorge E.
Reflexiones para el cambio: Análisis de los planes nacionales de prevención y erradicación
del trabajo infantil en América Latina y el Caribe.
Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2007. 110 p.

Trabajo infantil, política gubernamental, nivel nacional, plan de acción.

ISBN: 92-2-319303-6 / 978-92-2-319303-4 (impreso)


ISBN: 92-2-319304-4 / 978-92-2-319304-1 (Web PDF)
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por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las
menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.
Indice

Resumen Ejecutivo 9

Introducción 15

I. Marco conceptual del trabajo infantil y adolescente 17

II. Marco de compromisos políticos con relación al trabajo


infantil en América Latina y el Caribe 23
2.1. Marco normativo 23
2.2. Acuerdos Internacionales 27

III. Análisis de las Planes Nacionales de Prevención y


Erradicación del Trabajo Infantil 33
3.1. Elementos conceptuales del análisis 33
3.2. Breve revisión de los Planes Nacionales 39
a. Argentina 39
b. Bolivia 40
c. Brasil 43
d. Chile 44
e. Colombia 45
f. Costa Rica 49
g. Ecuador 51
h. El Salvador 54
i. Guatemala 56
j. Honduras 58
k. Nicaragua 61
l. Panamá 65
m. Paraguay 67
n. Perú 70
o. República Dominicana 73
p. Uruguay 75


IV. Criterios de clasificación de los Planes Nacionales de
Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y su
vinculación con políticas nacionales 77

V. Conclusiones y recomendaciones 83

Bibliografía 93

VI. Anexos 97


Indice de cuadros

Cuadro Nº 1
Proporción de personas entre 5 y 17 que trabajan, sobre la
población total en ese rango de edad, por país 20

Cuadro Nº 2
Correlación entre tasa de pobreza y porcentaje de niños,
niñas y adolescentes ocupados en países de América
Latina y el Caribe 21

Cuadro Nº 3
Cronología del marco regulatorio sobre trabajo infantil 26

Cuadro Nº 4
Estado de las ratificaciones de convenios internacionales
relativos al trabajo infantil en los países de América Latina
y el Caribe 26

Cuadro Nº 5
Criterios y preguntas guía del análisis 35

Cuadro Nº 6
Síntesis de los avances de los países de América Latina y el
Caribe respecto de sus marcos institucionales de atención
al trabajo infantil 36

Cuadro Nº 7
Características esperadas en los planes 78

Cuadro Nº 8
Matriz de criterios de clasificación de los Planes Nacionales 79

Cuadro Nº 9
Estructura básica de un Plan Nacional 86


Resumen Ejecutivo

Aunque la magnitud del problema del trabajo infantil aún es muy grande
y las condiciones de algunas de estas labores son infrahumanas, los
datos más recientes de la Organización Internacional del Trabajo -OIT1
respecto de la tendencia del problema indican que éste habría sufrido
un declive en los últimos años. Sin embargo, se estima que alrededor
del mundo uno de cada cinco niños, niñas y adolescentes entre los 5 y 17
años está económicamente activo, el 14% trabaja y 8% lo hace en alguna
ocupación peligrosa. Sólo en América Latina y el Caribe, se estima que
el número de niños y niñas de 5 a 14 años que trabaja alcanza los 5,7
millones (5.1% del total).

En las últimas décadas, el rol de una serie de actores internacionales,


entre los que destaca la OIT, ha logrado una amplia movilización en
torno a la necesidad de prevenir y combatir el trabajo infantil y la
necesidad de posicionar el tema en las agendas de política, lo cual se ha
evidenciado en una serie de iniciativas a nivel global, regional, nacional
y subnacional. Puede destacarse la masiva ratificación de convenios
internacionales que disponen acciones para combatir el trabajo infantil
(Convenio núm. 138 Sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo y
Convenio núm. 182 Sobre la prohibición de las peores formas de trabajo
infantil y la acción inmediata para su eliminación); la Convención de los
Derechos del Niño, que establece un enfoque de derechos orientado a la
protección integral de la infancia, y la permanente colocación del tema
trabajo infantil en las agendas de las cumbres internacionales de altas
autoridades.

En términos de políticas, estas iniciativas han enfatizado tres elementos:

a. Marco institucional, conformado por la adecuación de la


normatividad, la concertación de un plan de acción que contenga
las iniciativas orientadas a combatir el problema del trabajo

1 Oficina Internacional del Trabajo (OIT). La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance.
Ginebra, 2006.


infantil, y la existencia de una entidad responsable de conducir el
seguimiento de las acciones señaladas en el plan;

b. Priorización de la educación como política de Estado que


constituya un elemento esencial de la estrategia de combate; y

c. Sensibilización de actores relevantes.

Respecto del primer punto, se ha podido evidenciar la creación de


Comisiones Nacionales especializadas y la formulación de planes de
Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en prácticamente todos
los países de América Latina y el Caribe. Inclusive, algunos países han
incorporado estos instrumentos a su ciclo regular de planificación, lo
que implica actualizaciones, evaluaciones periódicas e incorporación
a sistemas de planificación (vínculos con otros planes generales o
sectoriales).

Este informe está dedicado al análisis de los planes de Prevención


y Erradicación del Trabajo Infantil (en adelante Planes PETI),
considerándolos como registros de un trabajo en desarrollo (proceso)2,
pero principalmente como una orientación de políticas (instrumento).
En la medida que la información lo permitió, la revisión de estos Planes
buscó abordar temas como oportunidad, consistencia, eficiencia,
adecuación, institucionalidad funcional y normativa, sostenibilidad
financiera, seguimiento y evaluación, y rendición de cuentas. El análisis
permitió realizar un ejercicio de clasificación de estos Planes, cuyo
objetivo es servir de parámetro para la mejora continua, y a través de
ellos, de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil y
la protección del trabajo adolescente.

Así, tomando los planes como instrumentos, se partió de la pregunta


¿Qué debería esperarse de los planes? Lo que derivó en las siguientes
características deseables:

2 Desde el punto de vista de los planes como registro de un proceso, es poco lo que se puede extraer de los
documentos, pero se rescatan algunos temas, como el enfoque participativo y descentralizado en varias de las
experiencias.

10
- Entidades coherentes con su entorno institucional: se articulan y
complementan con otros instrumentos de planeamiento.
- Sintetizan una intervención ordenada: permiten responder a
preguntas básicas: qué, quién, cuándo, cuánto, con qué y qué se
espera resolver.
- Sintetizan una intervención eficiente: utilizan de modo pleno los
recursos disponibles.
- Sintetizan una intervención consistente de abordaje a un problema
específico: identifican las causas críticas del problema y proponen
soluciones a estas causas.

De esta forma, considerando los rangos extremos para cada uno de los
elementos señalados, se puede afirmar que los planes se ubican en
algún punto al interior de estos intervalos3:

Coherencia con Orden de la Eficiencia de la


Entorno Institucional4 Intervención5 Intervención6
• Idealmente, si existieran • El Plan cuenta con • El Plan organiza sus
planes sectoriales pocos objetivos pero estrategias a partir de
específicos, el Plan sólo claros, identifica sus servicios regulares,
se ocupa de los temas acciones precisas, proponiendo mejoras,
que atañen al ámbito designando incluyendo a sus
laboral (p.e. normas), responsable, y registros administrativos
Extremo positivo

que no sean recogidos estableciendo plazos, y sistemas estadísticos


en los demás planes. indicadores para regulares.
seguimiento, metas y
• Si no existieran planes recursos. • Sólo propone proyectos
sectoriales, el Plan PETI nuevos para los casos
registra la orientación de acciones urgentes
de la política sectorial, o después de haber
pero no suplanta los llegado al tope de
lineamientos sectoriales optimización de sus
correspondientes. servicios o para probar
de modo piloto alguna
intervención específica.

3 Los extremos de cada criterio se definen por motivos didácticos, lo que no implica necesariamente que
alguno de los planes revisados pertenezca a las categorías extremas.
4 Adaptando la definición provista por la Real Academia Española (Ver www.rae.es), se puede definir
coherencia como “conexión lógica y consecuente de un elemento con otro”; en este caso, entre los planes
PETI y los planes generales relevantes del país.
5 Según la definición de la Real Academia Española, se define orden como “colocación de las cosas en el
lugar que les corresponde”; en este caso, los elementos esperados como integrantes de los planes.
6 Una definición de eficiencia que se ajusta al uso otorgado en el documento es la siguiente: “capacidad de
alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo, logrando su
optimización” (tomada de www.definición.org).

11
Coherencia con Orden de la Eficiencia de la
Entorno Institucional4 Intervención5 Intervención6
• El Plan se elabora • El Plan describe de • El Plan registra una
ignorando planes modo genérico las relación extensa de
Extremo negativo

existentes o suplanta su acciones que pretende nuevos proyectos,


rectoría. efectuar, sin precisar que incluyen nuevas
responsables, plazos, intervenciones, registros
• El Plan abarca indicadores, metas o administrativos
demasiados aspectos, recursos. paralelos y encuestas
lo cual dificulta su específicas externas al
seguimiento y el énfasis sistema regular.
en lo prioritario.

De manera sintética, los planes tendrían como objetivos: (i) llenar


un vacío de orientación de políticas, (ii) organizar la gestión de las
intervenciones, o (iii) optimizarlas, respecto de los cuales, se consideraría
como positivo:

- No obviar ni duplicar instrumentos o esfuerzos de planificación.


- Expresar de manera clara y concisa las tareas, plazos, responsables
y formas de medición de desempeño.
- Confiar su desarrollo en los activos disponibles antes de la (posible)
creación de activos adicionales.

Dejando de lado la heterogeneidad entre los países y sus planes, en


general, es posible afirmar que existe un esfuerzo por vincular los planes
PETI con otros planes existentes –principalmente de infancia, pobreza
y educación. En cuanto a sus estructuras, hay mucha disparidad,
siendo muy pocos los planes que culminan en matrices simples que
contengan la información básica: objetivos específicos, acciones /
tareas, responsables, indicadores, sistemas de seguimiento, plazos y
recursos. Más aún, en varios casos, se tiende a un academicismo que
no favorece el rol de los planes como instrumentos, pues se convierten
en documentos con muchas definiciones y categorías, que hacen muy
densa su lectura e impiden a quien le corresponde aplicarlos y a quién
le corresponde hacer seguimiento, realizar dichas tareas.

Respecto de su eficiencia, los planes sugieren que varios países prefieren


introducir nuevas prácticas a través de estos planes, lo cual impide
apreciar con claridad cuáles son proyectos o actividades regulares y
12
cuáles son iniciativas creadas de modo ad hoc. Asimismo, en el caso
de la consistencia, en la medida que aún son incipientes los modelos
causales que permitan un diseño de políticas más consistente (causa-
efecto), en algunos casos se pudo apreciar la inclusión de iniciativas que
podrían conducir precisamente a resultados opuestos a los deseables,
en tanto generan incentivos perversos7 en los actores.

Finalmente, a modo de recomendaciones, se plantean las siguientes


cuestiones:

1. Articulación: Promover que los elementos necesarios para


erradicar y prevenir el trabajo infantil se encuentren priorizados en
los planes nacionales de desarrollo, de lucha contra la pobreza o de
infancia –cuyo liderazgo recae en las esferas más altas del Poder
Ejecutivo y su mandato cuenta con respaldo permanente–, y en los
planes sectoriales correspondientes (educación, salud y empleo,
principalmente). Asimismo, evitar la duplicación de procesos e
instrumentos, y por el contrario, fortalecer los existentes.

2. Participación descentralizada: Incorporar en el debate de los


temas de agenda de trabajo infantil a todos los actores críticos,
tanto en los niveles centrales, como de manera descentralizada,
y promover la difusión del resultado del proceso, durante la
elaboración del Plan y a su culminación. Ello permite además una
mayor transparencia y aporta elementos para una rendición de
cuentas más precisa.

3. Simplicidad: Promover diseños sencillos de los planes, de manera


que puedan servir a dos fines prácticos: orientar las acciones de
los hacedores de políticas y proveedores de servicios públicos, e
informar a los potenciales beneficiarios y público en general, sobre
los compromisos asumidos. Al respecto, se propone un esquema
simple que contenga un diagnóstico breve (situación del problema
e inventario institucional) y la definición de prioridades, objetivos

7 Se entiende como incentivos perversos todos aquellos estímulos que, en afán por mejorar las condiciones de vida
de las familias con niños, niñas y adolescentes que trabajan, podrían incentivar su permanencia en el mercado
de trabajo o el ingreso de otros. (p.e. subsidios de vivienda para familias con niños o niñas que trabajan)

13
específicos, acciones / tareas, responsables, indicadores, sistemas
de seguimiento, plazos y recursos. Los detalles específicos deben
incorporarse en los planes sectoriales correspondientes.

4. Análisis de políticas: Vincular el diseño de la acción pública y


el desarrollo académico sobre el trabajo infantil, para robustecer
el sustento de las políticas, aumentar su probabilidad de éxito
y aprovechar más eficientemente los recursos escasos. Ello
implica recabar y mantener actualizada la información mínima
para la toma de decisiones, elaborar las políticas a partir de los
diagnósticos que se establezcan y racionalizar las pruebas piloto
y nuevas iniciativas, estableciendo una metodología que permita
en un plazo determinado evaluar su impacto.

5. Fortalecer las funciones regulares del Estado: Fomentar


que las alternativas de solución partan del diagnóstico de los
servicios regulares (salud, educación, protección social), verificar
en qué situación se encuentra su operación y mantenimiento,
luego de qué forma podrían ser optimizados, y finalmente, si
es necesario, analizar alternativas específicas de mejora o de
innovación (proyectos de inversión). De igual modo, fortalecer el
uso de los registros administrativos y las encuestas nacionales
regulares, analizando qué data podría contribuir a mejorar el
análisis de la situación y de la evolución del trabajo infantil, y
en qué instrumentos de los existentes, podría introducirse otros
elementos que mejoren el seguimiento.

14
Introducción

En las últimas décadas, y principalmente a raíz del movimiento generado


alrededor de la adopción de la Convención sobre los Derechos del Niño
(1989) y la aprobación del Convenio núm. 182 sobre la Prohibición de
las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su
eliminación (1999), el tema de trabajo infantil ha empezado a tomar
mayor relevancia en las agendas de política de los países. No obstante,
el proceso de erradicación del trabajo infantil suele ser lento y exige un
compromiso alto y sostenido por parte de actores públicos y privados.

Este compromiso se enfrenta a resistencias intrínsecas al problema.


Por un lado, la imposibilidad de generar estrategias que lo resuelvan,
sin considerar temas más amplios, que combatan su raíz, vinculada
con políticas amplias e inclusivas de desarrollo económico y empleo
adecuado, que contribuyan a superar la pobreza. Por otro, el rol que
juegan los factores culturales, instituidos a modo de tradición en
individuos, familias y comunidades, lo cual implica intervenciones de
largo aliento.

En el marco de las acciones orientadas a enfrentar este problema, los


países de América Latina y el Caribe se han embarcado en procesos de
planificación de sus estrategias de combate al trabajo infantil, con el
apoyo de agencias internacionales –como la Oficina Internacional del
Trabajo- e incluso auspiciados por el mutuo compromiso establecido en
foros regionales y globales.

Teniendo como marco la realización de la VIII Conferencia


Iberoamericana de Ministros, Ministras y Altos Responsables de la
Infancia y la Adolescencia, programada para octubre próximo en
Uruguay, este documento ofrece un análisis de los Planes PETI de los
países de América Latina y el Caribe, partiendo de su consideración
como unidad de análisis autoexplicativa y como instrumentos
para optimizar la implementación de las políticas de prevención y
erradicación del trabajo infantil, partiendo de las siguientes preguntas
generales: ¿Refleja el Plan la prioridad del tema en la agenda nacional?
15
¿Evidencia el Plan la correspondencia entre el diagnóstico identificado
y la estrategia propuesta? ¿Cómo se articula con los demás planes
nacionales y cómo involucra las actividades y proyectos regulares del
Estado? ¿Se cuenta con responsabilidades claramente delimitadas y con
un liderazgo igualmente identificado? ¿Se ha involucrado a los actores
clave? ¿Provee el Plan la información necesaria y suficiente para poder
hacer seguimiento de su desempeño?

16
I. Marco conceptual
del trabajo infantil y
adolescente
Aunque no es posible ofrecer una definición única de lo que implica
el trabajo infantil, de manera general, es posible definirlo, como toda
actividad económica realizada por niños, niñas y adolescentes, por
debajo de la edad mínima general de admisión al empleo especificada
en cada país, cualquiera que sea su categoría ocupacional (asalariado,
independiente, trabajo familiar no remunerado), y que8:
P Sea física, mental, social o moralmente perjudicial o dañino para el
niño, e
P Interfiere en su escolarización:
$ Privándole de la oportunidad de ir a la escuela;
$ Obligándole a abandonar prematuramente las aulas, o
$ Exigiendo que intente combinar la asistencia a la escuela con
largas jornadas de trabajo pesado.

Sin embargo, se sabe que la diversidad de actividades económicas


y, en general, proveedoras de ingresos, es vasta y, por su naturaleza
y condiciones puede ubicarse en algún punto intermedio, entre
dos extremos compuestos por la explotación económica y el trabajo
formativo9.

Al respecto, en la búsqueda de acotar esta zona intermedia, se puede


considerar lo estipulado por el Convenio núm. 138 en su artículo 6º, que
excluye de su aplicación:
“al trabajo efectuado por los niños o los menores en las escuelas de
enseñanza general, profesional o técnica o en otras instituciones de
formación, ni al trabajo efectuado por personas de por lo menos catorce
años de edad en las empresas, siempre que dicho trabajo se lleve a
cabo según las condiciones prescritas por la autoridad competente,

8 Oficina Internacional del Trabajo / Unión Interparlamentaria. Erradicar las peores Formas de Trabajo Infantil.
Guía para Implementar el Convenio Núm. 182 de la OIT. Ginebra, 2002.
9 UNICEF. Estado Mundial de la Infancia. 1997.

17
previa consulta con las organizaciones interesadas de empleadores y
de trabajadores, cuando tales organizaciones existan, y sea parte de:
a. un curso de enseñanza o formación del que sea primordialmente
responsable una escuela o institución de formación
b. un programa de formación que se desarrolle entera o
fundamentalmente en una empresa y que haya sido aprobado por
la autoridad competente; o
c. un programa de orientación, destinado a facilitar la elección de
una ocupación o de un tipo de formación”.

De modo similar, se puede definir parte del otro extremo del intervalo,
tomando en cuenta lo dispuesto por el Convenio núm. 182 en su artículo
3º, que define las peores formas del trabajo infantil como:
a. “Todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la
esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por
deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso y obligatorio,
incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para
utilizarlos en conflictos armados
b. La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la
prostitución, la producción de pornografía o actuaciones
pornográficas;
c. La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la
realización de actividades ilícitas, en particular la producción y
el tráfico de estupefacientes, tal como se definen en los tratado
internacionales pertinentes; y
d. El trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que
se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la
moralidad de los niños”.

La literatura y evidencia disponible permiten afirmar que el trabajo


infantil provoca un deterioro del desarrollo de las capacidades
intelectuales, físicas, psicológicas y morales de los niños niñas, debido
a una serie de factores. Así:
P El tiempo utilizado para trabajar desplaza y sustituye el que podría
ser usado para la escuela y la recreación.

18
P Las labores desempeñadas por los niños y niñas exceden
sus capacidades físicas, afectando la salud, provocando
malformaciones y enfermedades.
P Algunas actividades son en sí mismas o se desempeñan en
condiciones que implican un serio riesgo psicológico y moral.

A pesar de ello, existe suficiente evidencia para afirmar que el trabajo


infantil es un problema de amplísima extensión: el más reciente informe
de la OIT10 estima que alrededor del mundo uno de cada cinco niños,
niñas y adolescentes entre los 5 y 17 años está económicamente activo,
el 14% trabaja y 8% lo hace en alguna ocupación peligrosa. A pesar
que dicho informe reporta un descenso en la participación de menores
de edad en el mercado laboral (-10% económicamente activos, -11%
trabajadores, -26% en trabajos peligrosos), la magnitud de problema es
aún muy alta y sus características deplorables.

En efecto, a pesar de este descenso, se estima que solo en el grupo


de 5 a 14 años, 190 millones de niños y niñas alrededor del mundo
están económicamente activos, de los cuales 166 millones son niños
trabajadores y 74 millones realizan trabajos peligrosos. De ellos, se
estima que 5,7 millones se encuentran trabajando en América Latina
y el Caribe, lo que representa el 5.1% del total de niños y niñas en ese
rango etario.

Si bien es posible extraer rápidamente algunas similitudes en términos


generales de las características del problema (mayor prevalencia en
varones que en mujeres, en adolescentes que en niños, en zonas rurales
que en urbanas –a pesar que en número sea mayor en la última por el
tamaño de población-, que se ubiquen en la categoría ocupacional de
trabajador familiar no remunerado y que sea el sector agrícola el principal
demandante de mano de obra), una mirada al tamaño del problema por
país nos entrega suficientes argumentos para sostener la necesidad de
un abordaje específico para cada caso (Ver Cuadro Nº1).

10 OIT. La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance. 2006.


Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/rappdg1b_06_sp_web.pdf

19
Cuadro Nº 1
Proporción de personas entre 5 y 17 que trabajan,
sobre la población total en ese rango de edad, por país

7% CHILE 4%
10% PANAMÁ 3%
11% URUGUAY 3%
13% PARAGUAY 3%
11% ARGENTINA 6%
14% VENEZUELA 4%
14% COSTA RICA 6%
16% EL SALVADOR 7%
18% BRASIL 10%
19% COLOMBIA 9%
21% NICARAGUA 8%
21% MÉXICO 9%
23% HONDURAS 8%
28% REP. DOMINICANA 10%
23% BOLIVIA 20%
27% ECUADOR 17%
31% GUATEMALA 16%
32% PERÚ 27%

-40% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30%


NIÑOS NIÑAS

Fuente: Oficina Internacional del Trabajo. Construir futuro, invertir en la


infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el trabajo
infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005.

Esta heterogeneidad se explica por múltiples factores estructurales y


coyunturales en cada caso. Sin embargo, excluyendo algunos elementos
específicos a determinadas realidades, es posible organizar aquellos de
orden transversal alrededor de tres grandes temas:
P Económicos, que involucran el crecimiento del producto en el país
y, sobre todo, cómo éste se refleja en un mayor acceso a empleos
adecuados e ingresos que satisfagan las necesidades de las
familias.

P Sociales, que se encuentran vinculados a algunas variables


macro, como el nivel y características de la pobreza del país –en
buena cuenta, cómo se distribuye el ingreso, así como el acceso a
servicios esenciales –principalmente educación y salud.
20
P Culturales, que están vinculados a la percepción arraigada
históricamente que tienen las naciones y comunidades respecto
del trabajo de niños, niñas y adolescentes.

Sin embargo, y a pesar de algunos avances en el terreno académico,


aún es incipiente el desarrollo de estudios que permitan identificar con
precisión factores críticos que expliquen el ingreso de niños, niñas y
adolescentes al mercado laboral, lo cual limita la definición de políticas
públicas específicas. Así, aún cuando existe evidencia de que el problema
se encuentra relacionado con las situaciones de carencia y pobreza (Ver
Cuadro Nº 2), un análisis más fino, contribuiría a mejorar la calidad de
las políticas y a discriminar mejor qué sirve y qué no.

Cuadro Nº 2
Correlación entre tasa de pobreza y porcentaje de niños, niñas y
adolescentes ocupados en países de América Latina y el Caribe

35%

30%

25%
% Ocupados 5-17

20%

15%

10%

5%

0%
0% 20% 40% 60% 80%
Tasa de Pobreza
Fuente: Oficina Internacional del Trabajo. Construir futuro,
invertir en la infancia. Estudio económico de los costos y
beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica.
Septiembre, 2005.

21
Sin embargo, la experiencia internacional provee pistas importantes de
buenas prácticas en el combate al trabajo infantil. Así, es posible señalar
que la lección principal consiste en que los países que han alcanzado
mayor éxito en este propósito se han caracterizado por articular
políticas generales y sectoriales armónicas: en efecto, se tendrá relativo
éxito con la mejora de la cobertura o calidad de servicios educativos,
si el contexto económico no permite a las familias prescindir de los
ingresos que puedan generar los hijos e hijas menores de edad. Como
se afirma en el Reporte Global 2006 de la OIT11, aunque no existe una
relación automática, la eliminación del trabajo infantil va de la mano
con la reducción de la pobreza. Sin embargo, para asegurarse que ello
ocurra, es necesario garantizar políticas coherentes y la promoción de
estrategias que brinden oportunidades a las familias pobres, para que
no queden relegadas en el proceso.

11 OIT. La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance.


Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/rappdg1b_06_sp_web.pdf.

22
II. Marco de compromisos
políticos con relación
al trabajo infantil en América
Latina y el Caribe
La movilización en torno a la prevención y combate del trabajo infantil
y el posicionamiento del tema en las agendas de política, se ha
evidenciado en una serie de iniciativas a nivel global, regional, nacional
y subnacional. En esta sección, se da un breve repaso a algunos de los
instrumentos y declaraciones de mayor trascendencia, así como a la
normatividad específica propuesta en el marco de la OIT y vigente en
la mayor parte de países.

2.1. Marco normativo

a. El Convenio sobre la Edad Mínima (núm. 138): Adoptado por la


Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1973, integra y
sintetiza los convenios previamente aprobados respecto a edades
mínimas por sector. Entre sus principales disposiciones, establece
que los Estados que lo ratifiquen se comprometen a seguir “una
política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los
niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo
o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo
físico y mental de los menores”.

Asimismo, los Estados deberán especificar la edad mínima de


admisión al empleo o al trabajo en su territorio, tomando en cuenta
que este límite no debe ser inferior a la edad en que cesa la obligación
escolar o a los 15 años, parámetro que puede establecerse en un nivel
de 14 años, si el país no dispusiera de un entorno suficientemente
desarrollado. De igual forma, en el caso de los trabajos peligrosos, la
edad mínima no debe ser menor a 18 años.

Este convenio establece algunas excepciones o consideraciones


particulares, como la definición implícita de trabajo formativo
(señalada en el capítulo anterior) o la edad mínima para el caso de
23
trabajos ligeros, entre 13 y 15 años, a condición que este tipo de que
éstos no perjudiquen la salud o desarrollo y que tampoco afecten su
educación y formación.

Complementario a esto, la Recomendación núm. 146 (Sobre la Edad


Mínima de Admisión al Empleo, 1973) exhorta a los países a priorizar
la atención a las políticas orientadas a satisfacer las necesidades de
la infancia y a asegurar condiciones que permitan su desarrollo físico
y mental.

b. El Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo


infantil y la acción inmediata para su eliminación (núm. 182)12:
Adoptado en junio de 1999 por la Conferencia Internacional del
Trabajo, dispone la adopción inmediata de medidas para conseguir el
objetivo indicado con carácter de urgencia. La definición de las peores
formas fue presentada en el capítulo anterior de este documento.

En particular, este convenio demanda que los países “deberá(n)


elaborar y poner en práctica programas de acción para eliminar,
como medida prioritaria, las peores formas de trabajo infantil”; estos
programas deberán elaborarse y ponerse en práctica consultando con
los grupos interesados. Específicamente, en el caso de la educación,
dada su importancia para la eliminación del trabajo infantil, se
plantea la necesidad de que los Estados adopten medidas que
promuevan el acceso universal a la escuela (o formación profesional,
cuando competa), tomando en cuenta las poblaciones de mayor
vulnerabilidad. Finalmente, se establece que los Estados designen
una autoridad rectora del cumplimiento de las disposiciones del
convenio.

c. La Convención de los Derechos del Niño13: Adoptada en noviembre


de 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, establece
que los Estados deberán “asegurar al niño la protección y el cuidado
necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y

12 El término niño designa a toda persona menor de 18 años.


13 Define como niño todo ser humano menor de 18 años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea
aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad.

24
deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él
ante la ley”, para lo cual deberán tomar las medidas legislativas y
administrativas adecuadas, garantizando que esto se aplique sin
distinción alguna.

En el caso particular del trabajo infantil, los artículos que establecen


un marco de acciones directas o indirectas, son los siguientes:

P Reconocimiento de la libertad de asociación (Art.15).

P Protección contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental,


descuido o negligencia, malos tratos o explotación, incluido el
abuso sexual (Art. 19 y 34).

P Derecho a beneficiarse de la seguridad social (Art. 26), a un nivel


de vida adecuado para el desarrollo físico, mental, espiritual, moral
y social; incluyendo asistencia respecto a la nutrición, vestuario y
vivienda (Art. 27).

P Derecho a la educación (Art. 28), al descanso y al esparcimiento, al


juego y a las actividades recreativas propias de la edad (Art. 31).

P Protección del Estado contra la explotación económica y contra


el desempeño de cualquier trabajo peligroso o que pueda afectar
la educación, la salud o el desarrollo físico, mental, espiritual,
moral o social. Incluye el establecimiento de edades mínimas para
trabajar, reglamentación de horarios y condiciones laborales y
penalidades para hacer efectivas estas disposiciones (Art. 32).

P Protección de los niños para impedir su utilización en la producción


y el tráfico ilícitos de estupefacientes (Art. 33).

25
Cuadro Nº 3
Cronología del marco regulatorio sobre trabajo infantil

1919: Convenio 005 sobre


la edad mínima
(industria). 1936: Convenio (revisado) 058 sobre
1920: Convenio 007 sobre la edad mínima (trabajo marítimo).
1937: Convenio (revisado) 059 sobre 1973: Convenio 138 sobre
la edad mínima (trabajo la edad mínima y
marítimo). la edad mínima (industria) y Convenio Recomendación 146
1921: Convenio 010 sobre (revisado) 060 sobre la edad mínima sobre la edad mínima
la edad mínima (trabajos no industriales).
(agricultura)y
Convenio 015 sobre la 1959: Convenio 112 sobre la 1989: Convención de los
edad mínima (pañoleros y edad mínima (pescadores) Derechos del Niño
fogoneros).
1919

2006
1930: Convenio 029 sobre el 1999: Convenio 182 sobre
trabajo forzoso, Recomendación 1965: Convenio 123 sobre la
edad mínima (trabajo subterráneo) las peores formas del
035 sobre la imposición indirecta trabajo infantil y
del trabajo y Recomendación 036 Recomendación 190 sobre
sobre la reglamentación del las peores formas de
trabajo forzoso
trabajo infantil
1932: Convenio 033 sobre la edad
mínima (trabajos no industriales)

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la OIT.

Cuadro Nº 4
Estado de las ratificaciones de convenios internacionales relativos
al trabajo infantil en los países de América Latina y el Caribe

Convenio núm. 138


País Edad Mínima Convenio núm. 182
Ratificación Especificada
Antigua y 17 de marzo de 1983 16 años 16 de setiembre de 2002
Barbuda
Argentina 11 de noviembre de 1996 14 años 5 de febrero de 2001
Bahamas 31 de octubre de 2001 14 años 14 de junio de 2001
Barbados 4 de enero de 2000 15 años 23 de octubre de 2000
Belice 6 de marzo de 2000 14 años 6 de marzo de 2000
Bolivia 11 de junio de 1997 14 años 6 de junio de 2003
Brasil 28 de junio de 2001 16 años 2 de febrero de 2000
Chile 1 de febrero de 1999 15 años 17 de julio de 2000
Colombia 2 de febrero de 2001 14 años 28 de enero de 2005
Costa Rica 11 de junio de 1976 15 años 10 de setiembre de 2001
Cuba 7 de marzo de 1975 15 años
Dominica 27 de setiembre de 1983 15 años 4 de enero de 2001

26
Convenio núm. 138
País Edad Mínima Convenio núm. 182
Ratificación Especificada
Ecuador 19 de setiembre de 2000 14 años 19 de setiembre de 2000
El Salvador 23 de enero de 1996 14 años 12 de octubre de 2000
Granada 14 de mayo de 2003 16 años 14 de mayo de 2003
Guatemala 27 de abril de 1990 14 años 11 de octubre de 2001
Guyana 15 de abril de 1998 15 años 15 de enero de 2001
Honduras 9 de junio de 1980 14 años 25 de octubre de 2001
Jamaica 13 de octubre de 2003 15 años 13 de octubre de 2003
México 30 de junio de 2000
Nicaragua 2 de noviembre de 1981 14 años 6 de noviembre de 2000
Panamá 31 de octubre de 2000 14 años 31 de octubre de 2000
Paraguay 3 de marzo de 2004 14 años 7 de marzo de 2001
Perú 13 de noviembre de 2002 14 años 10 de enero de 2002
Rep. Dominicana 15 de junio de 1999 14 años 15 de noviembre de 2000
Saint Kitts & 3 de junio de 2005 16 años 12 de octubre de 2000
Nevis
San Vicente y 25 de julio de 2006 14 años 4 de diciembre de 2001
las Granadinas
Santa Lucía 6 de diciembre de 2000
Suriname 12 de abril de 2006
Trinidad y
Tobago 3 de setiembre de 2004 16 años 23 de abril de 2003
Uruguay 2 de junio de 1977 15 años 3 de agosto de 2001
Venezuela 15 de julio de 1987 14 años 26 de octubre de 2005
Fuente: OIT-IPEC

2.2. Compromisos internacionales

Como se puede apreciar en el Anexo 6.3. la movilización de los Estados


y los actores relevantes alrededor del problema del trabajo infantil, se
ha visto reflejada en una serie de declaraciones que han significado una
señal de voluntad política y un gesto de prioridad en las agendas.

Dada la extensión de las iniciativas, en las siguientes líneas sólo se


resaltarán algunos aspectos de las expresiones más representativas de
combate al trabajo infantil en el ámbito de la región:

27
P Declaración de la XVI Reunión Regional Americana de la OIT
(Brasilia, 2006): Establece la Agenda Hemisférica para Generar
Trabajo Decente 2006-2015, que incorpora compromisos y plazos
específicos, entre los que destacan:

• Eliminar el trabajo forzoso antes de 2010, promoviendo el


establecimiento de planes de acción nacionales con el apoyo de la
OIT.

• Erradicar a más tardar el 2020, las peores formas de trabajo infantil


y disminuir el número de niños que trabajan en violación a las
leyes nacionales.

• Promover esfuerzos para asegurar, antes de 2010, la culminación y


calidad de la escolaridad primaria para todos los menores de edad
y contar, antes de 2007, con metas para la culminación y calidad
de la escuela media.

• Constituir una autoridad nacional que se encargue de coordinar


los esfuerzos en el marco de un plan nacional.

• Adecuar las leyes nacionales a lo dispuesto por los Convenios


núm. 138 y núm. 182.

• Construir en cada país una lista consensuada de trabajos peligrosos


e identificar los lugares donde se practican las peores formas de
trabajo infantil, con el fin de priorizarlos con urgencia.

• Incorporar la erradicación del trabajo infantil a las políticas y los


programas sociales y económicos.

• Fomentar políticas de apoyo a la formalización de sectores en que


se concentra un alto número de niños trabajadores.

• Consolidar y generalizar la medición periódica de la situación


del trabajo infantil para facilitar la toma de decisiones y el
conocimiento de sus efectos.
28
P Declaración de Ciudad de Panamá, XXI Reunión Ordinaria del Consejo
de Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana
(Ciudad de Panamá, 2006): Incluye una solicitud a la OIT para contar
con los recursos que permitan levantar información que permita
la determinación precisa de objetivos y metas que conduzcan a la
subregión a convertirse en una “Zona Libre de Trabajo Infantil”.

P Declaración de Mar del Plata, IV Cumbre de las Américas (Mar del


Plata, Argentina 2005): Recoge los compromisos de (i) proteger a la
infancia de la explotación económica, (ii) prevenir su involucramiento
en tareas que interfieran con su desarrollo, y (iii) prevenir y erradicar
las peores formas del trabajo infantil.

P Declaración de la VII Conferencia Iberoamericana de Ministras,


Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia
(León, España, 2005): Acordó incluir los derechos establecidos en
la Convención de Derechos del Niño en las políticas e iniciativas
públicas, priorizando la cobertura universal de los servicios sociales
básicos (educación, salud, nutrición). Incluye la decisión de adoptar
y fomentar Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del
Trabajo Infantil con metas y plazos específicos.

P Declaración de México, XIV Conferencia Interamericana de


Ministros de Trabajo (Ciudad de México, 2005): Acuerda una serie
de compromisos orientados a proteger a los menores de edad de la
explotación económica y del desempeño de actividades lesivas para
su desarrollo integral. El Plan de Acción correspondiente recomienda
enfatizar la acción pública en la prevención y erradicación de las
peores formas del trabajo infantil.

P Plan de Acción para la Implementación de la Declaración Tripartita


para el Fomento del Empleo y el Trabajo Decente en Centroamérica
y República Dominicana (Tegucigalpa, 2005): El Foro Subregional
Tripartito para el Empleo convocado por la OIT ratificó la decisión
de erradicar el trabajo infantil y el trabajo forzoso u obligatorio. Dado
el respaldo de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del

29
Sistema de Integración Centroamericano, se constituyó una Comisión
Tripartita de Alto Nivel, que en agosto de 2005 aprobó un Plan de
Acción que sintetiza consensos, prioridades y orientaciones para el
seguimiento de los acuerdos del Foro.

P Declaración de San José, de la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes


de Estado y de Gobierno (San José de Costa Rica, 2004): Se reiteró
la necesidad de asignar recursos adecuados a la educación para la
inclusión productiva y social de las personas pertenecientes a grupos
vulnerables, tales como, indígenas, migrantes y discapacitados y, al
mismo tiempo, contribuir a la erradicación del trabajo infantil.

P Declaración de la Mitad del Mundo VI Reunión del Consejo Asesor de


Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina (Quito, 2003): Acuerda
promover la implementación de un Plan Subregional Andino para la
erradicación progresiva del trabajo infantil14.

P Declaración de Presidentes sobre Erradicación del Trabajo Infantil


en los Países del MERCOSUR (Buenos Aires, 2002): Fija compromisos
para que los Estados Partes fortalezcan los Planes Nacionales
de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil; considera la
conveniencia de incorporar la temática del trabajo infantil como
contenido del Observatorio de Mercado de Trabajo del MERCOSUR
y encomienda al Consejo del Mercado Común del MERCOSUR el
seguimiento de las tareas dirigidas a la concreción de los objetivos
establecidos de la Declaración15.

14 Debe mencionarse que el Plan de Trabajo de la Presidencia del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la
Comunidad Andina (Período 2006 - 2007) incluye la aprobación e implementación del Plan Subregional de
Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en la Comunidad Andina. Una versión preliminar de este Plan
fue formulada por el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo entre los años 2004 y 2005, la cual servirá de base
para la aprobación del Plan Subregional. Ver http://www.camtandinos.org.
15 El Grupo Mercado Común del MERCOSUR aprobó en Junio de 2006 el Plan Regional para la Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil en el MERCOSUR que incluye tres objetivos específicos:
• Armonizar la Declaración Socio-Laboral con las normas internacionales que garantizan los derechos de la
niñez, y generar mecanismos de supervisión, control y seguimiento de la normativa.
• Conocer de modo fehaciente la dimensión, alcance y diversidad de la problemática del trabajo infantil en la
región.
• Fortalecer mecanismos institucionales de cooperación horizontal para dar cumplimiento a la normativa
nacional y regional para la prevención y erradicación del trabajo infantil.
Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_mercosur_aprobacion_gmc.pdf

30
P Agenda Iberoamericana: Desafíos para Mejorar la Calidad de Vida
de Niñas, Niños y Adolescentes Iberoamericanos y Plan de Acción
(Lima, 2001): Aprobada en la III Conferencia Iberoamericana
de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y
la Adolescencia, en el marco de la XI Cumbre Iberoamericana.
Establece como una de sus metas la erradicación del trabajo infantil
eliminando de forma inmediata sus peores formas y la regulación del
trabajo de adolescentes; instando a la ratificación de los Convenios
núm. 138 y núm. 182 de la OIT y estableciendo metas específicas
de cumplimiento, mediante planes de acción. Dispone como meta
la prevención, sanción y erradicación de todas las formas de
violencia que afectan a los niños, niñas y adolescentes con el objeto
de erradicarlos, incluyendo la explotación sexual; la pornografía; el
tráfico y la venta de niños; entre otros.

P Declaración y Plan de Acción aprobada por la Cumbre Regional de


la Infancia para América Latina y el Caribe (Cartagena de Indias,
1998): Acuerda impulsar la cooperación para prevenir y atender las
consecuencias de la Violencia Intrafamiliar, la Explotación Sexual,
el Trabajo Infantil y la vinculación de los niños y niñas al Conflicto
Armado. Promover el desarrollo de acciones tendentes a adoptar y hacer
cumplir la legislación nacional, los acuerdos internacionales ratificados
y las políticas sobre el tema. Informar, sensibilizar y comprometer a
los diferentes sectores de la sociedad, con la necesidad de erradicar
el trabajo infantil y con especial urgencia aquellas formas intolerables.
Promover la identificación y transformación de los patrones culturales
que legitiman la participación de los niños en el trabajo infantil. Animar
a los diferentes sectores de la sociedad para que definan políticas
públicas de erradicación de las formas intolerables de trabajo infantil.
Promover el fortalecimiento de los sistemas nacionales de recolección,
procesamiento y uso de la información sobre la participación de los
niños y niñas en la fuerza laboral. Promover el desarrollo de proyectos
de atención integral, dirigidos a rescatar a los niños y niñas que realizan
trabajos y a transformar las condiciones sociales y culturales que
originaron su vinculo laboral, con énfasis en la ampliación de la cobertura
y calidad de la información. Impulsar el desarrollo de programas para la
atención de los niños y niñas que se desvinculen del trabajo.
31
III. Análisis de las Planes
Nacionales de Prevención
y Erradicación del
Trabajo Infantil
3.1. Elementos conceptuales del análisis

El objetivo de esta sección es analizar la estructura y contenido de los


Planes PETI disponibles en los países de América Latina y el Caribe,
buscando identificar los énfasis y vacíos que presenten.

Si bien pueden identificar elementos comunes en el diagnóstico sobre


trabajo infantil en los países, también es cierto que cada uno presenta
características distintas que implican un abordaje particular.

El conocimiento del problema es suficiente para advertir su gravedad,


sin embargo, aún se encuentran en desarrollo temas como la precisión
de las estadísticas, los factores que afectan en mayor proporción la
incidencia del trabajo infantil y las intervenciones que garantizan mayor
éxito.

En tercer lugar, como se ha señalado en la sección anterior, las iniciativas


mundiales y regionales, han contribuido a situar el trabajo infantil como
punto prioritario en la agenda de los países, lo que se evidencia en:

(i) el marco institucional, conformado por la adecuación de la


normatividad, la concertación de un plan de acción que contenga
las iniciativas orientadas a combatir el problema del trabajo
infantil, y la existencia de una entidad responsable de conducir el
seguimiento de las acciones señaladas en el plan;
(ii) la priorización de la educación como política de Estado que
constituya un elemento esencial de la estrategia de prevención y
combate; y
(iii) la sensibilización de actores relevantes.

33
Estos tres elementos, junto con la heterogeneidad de las coyunturas,
la limitada información disponible y la expansión de compromisos
internacionales sobre el tema, constituyen una porción importante del
contexto sobre el cual han de ser analizados los planes.

En este marco se considera a los planes PETI, como registros de un trabajo


en desarrollo (proceso)16, pero principalmente como una orientación de
políticas (instrumento). El análisis permitió sintetizar un ejercicio de
clasificación de estos Planes, cuyo objetivo es servir de parámetro para
la mejora continua de los planes, y a través de ellos, de las políticas de
prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo
adolescente.

En la medida de que la información lo permitió, la revisión de estos Planes


PETI buscó abordar temas como oportunidad, consistencia, eficiencia,
adecuación, institucionalidad funcional y normativa, sostenibilidad
financiera, seguimiento y evaluación, y rendición de cuentas. Cabe
resaltar, sin embargo, que estos planes deben entenderse como un
medio y no como un fin en sí mismos: las políticas pueden funcionar aún
en ausencia de planes y los planes pueden existir, sin que ello garantice
el éxito de las políticas.

16 Desde el punto de vista de los planes como registro de un proceso, es poco lo que se puede extraer de los
documentos, pero se rescatan algunos aspectos como el enfoque participativo y descentralizado en varias de
las experiencias de diseño, formulación e incluso evaluación.

34
Cuadro Nº 5
Criterios y preguntas guía del análisis
Criterio Definido como...
Oportunidad Se ha priorizado su elaboración, movilizando con prontitud los actores
y recursos disponibles para la tarea.
Consistencia Sigue una secuencia lógica que desarrolla con claridad el vínculo
interna/ problema-medios-acciones, así como prioridad de las intervenciones.
Pertinencia Se identifican con precisión roles y límites, evitando superposiciones
Eficiencia (funcionales, geográficas, financieras).
Es de fácil comprensión para su público objetivo.
Adecuación Se cuenta con una institución líder claramente identificada, que es
Institucionalidad consistente con la naturaleza del Plan. Se articula explícitamente
funcional con otros planes nacionales (Desarrollo, Infancia, Lucha contra la
Pobreza). El Plan ha sido elaborado con activa participación de los
actores clave, incluyendo a la Comisión Nacional PETI.
Institucionalidad Cuenta con respaldo normativo de aprobación
normativa
Sostenibilidad Se identifican recursos para la implementación del Plan y su naturaleza
financiera (regular o extraordinaria)
Seguimiento y Se define un conjunto de indicadores, incluyendo fuentes de
Evaluación información, periodicidad y responsable de su reporte; se cuenta con
reportes de seguimiento o evaluación del Plan.
Rendición de Cuenta con responsables y tareas claramente identificados.
Cuentas

35
Cuadro Nº 6

36
Síntesis de los avances de los países de América Latina y el Caribe respecto de
sus marcos institucionales de atención al trabajo infantil
Memorándum de
País Nombre del Plan Fecha Comisión Entendimiento
suscrito con OIT

Argentina Plan Nacional para la Prevención y 2006 Comisión Nacional Comisión Nacional 2002
Erradicación del Trabajo Infantil. para la Erradicación del Trabajo vigente a 2007.
Infantil.
Ago-00 (Decreto Presidencial 719).

Bolivia Plan Nacional de Erradicación 2001 Comisión Interinstitucional de 2006 vigente a


Progresiva del Trabajo Infantil en Erradicación Progresiva del Trabajo 2008.
Bolivia, 2000-2010. Infantil.
Plan Trienal Nacional de Erradicación 2005 n.d (Decreto Ministerial).
Progresiva del Trabajo Infantil
2006-2008.

Brasil Plan Nacional de Prevención y 2004 1996 - 2001 y


Erradicación del Trabajo Infantil y Comisión Nacional de Erradicación del posteriormente,
Protección al Trabajador Adolescente Trabajo Infantil (CONAETI). en el 2003, se
(2004-2007). 2002 (Disposición N° 365; reactivación suscribió una
Disposición N° 952 de Julio 2003). Agenda de Trabajo
Decente.

Chile Plan de Prevención y Erradicación 2001 Comité Nacional Asesor para la 2002
Progresiva del Trabajo Infantil y Prevención y Erradicación Progresiva vigente a 2007.
Adolescente en Chile. del Trabajo Infantil.
Ago-96 (Decreto Presidencial).

Colombia III Plan Nacional para la Erradicación 2003 Comité Interinstitucional para la 2005
del Trabajo Infantil y la Protección del Erradicación del Trabajo Infantil y la vigente a 2008.
Trabajo Juvenil 2003-2006. Protección del Menor Trabajador.
May-95 (Decreto No. 859).
Memorándum de
País Nombre del Plan Fecha Comisión Entendimiento
suscrito con OIT

Costa Rica II Plan Nacional de Acción para la 2005 Comité Directivo Nacional para la 2003
Prevención, Erradicación del Trabajo Prevención y Eliminación Progresiva vigente a 2007.
Infantil y para la Protección Especial de del Trabajo Infantil y la Protección de la
las Personas Adolescentes Trabajadores. Persona Adolescente Trabajadora.
Costa Rica 2005-2010. Mar-97 (Decreto Ejecutivo Nº 25890).

Ecuador Plan Nacional para la Prevención y 2005 Comité Nacional para la Erradicación 2002
Erradicación Progresiva del Trabajo Progresiva del Trabajo Infantil. vigente a 2007.
Infantil en el Ecuador. Oct-97 (Decreto Ejecutivo Nº 792/97).

El Salvador Plan Nacional para la Erradicación de 2006 Comité Nacional para la Erradicación 2002 vigente a
las Peores Formas del Trabajo Infantil Progresiva del Trabajo Infantil. 2007.
2006-2009. Jun-05 (Decreto ejecutivo Nº 66. Sin
embargo, funciona desde 2001).

Guatemala Plan Nacional para la Prevención y 2001 Comisión Nacional para la Erradicación 2002 vigente a
Erradicación del Trabajo Infantil y del Trabajo Infantil. 2007.
Protección de la Adolescencia Trabajadora. Oct-02 (Acuerdo Gubernativo 347/2002).

Honduras Plan de Acción Nacional para la 2001 Comisión Nacional para la Erradicación 2002
Erradicación Gradual y Progresiva del Gradual y Progresiva del Trabajo Infantil. vigente a 2007.
Trabajo Infantil en Honduras. Fase I. Sep-98 (Decreto Ejecutivo
2001-2006. Erradicación de las Peores Nº PCM-017-98).
Formas de Trabajo Infantil.

Nicaragua Plan Estratégico Nacional para 2000 Comisión Nacional para la Erradicación 2002 vigente a
Prevención y Erradicación del Trabajo Progresiva del Trabajo Infantil y 2007.
Infantil y Protección de las y los Protección del Adolescente Trabajador.
Adolescentes Trabajadores. 2001-2005. Abr-97 (Decreto No. 2297).

Panamá Plan Nacional Erradicación del Trabajo 2006 Comité Nacional para la Erradicación 2004 vigente a
Infantil y Protección de las Personas Progresiva del Trabajo Infantil. 2009.
Adolescentes Trabajadoras. Abr-97 (Decreto Ejecutivo Número 25).

37
Memorándum de

38
País Nombre del Plan Fecha Comisión Entendimiento
suscrito con OIT
Paraguay Plan Nacional de Prevención y 2003 Comisión Nacional Interinstitucional 2004
Erradicación del Trabajo Infantil para la Prevención y Erradicación del vigente a 2007.
y Protección del Trabajo de los Trabajo Infantil y la Protección del
Adolescentes (2003-2008). Trabajo de los Adolescentes.
Sep-02 (Decreto Presidencial 18.835).

Perú Plan Nacional de Prevención y 2005 Comité Directivo Nacional para la 2002
Erradicación del Trabajo Infantil. Prevención y Erradicación del Trabajo vigente a 2007.
Infantil.
Ago-03 (Resolución Suprema No.
018-2003-TR).

República Plan Estratégico Nacional para la 2006 Comité Directivo Nacional de lucha 2002 vigente a
Dominicana Erradicación de las Peores Formas Contra el Trabajo Infantil. 2007.
de Trabajo Infantil en República n.d.
Dominicana 2006-2016.

Uruguay Plan de Acción para la Prevención y 2003 Comité Nacional para la Erradicación 2002
Erradicación del Trabajo Infantil en el del Trabajo Infantil. Vigente a 2007.
Uruguay 2003-2005. Dic-00 (Decreto Presidencial 460).

Venezuela - - Comisión Nacional para la Erradicación 1996*.


del Trabajo Infantil y la Protección de
los Niños Trabajadores.
Sep-97 (Decreto Presidencial 1995).
Fuente: Elaboración propia con datos provenientes de OIT.

* Con Venezuela se suscribió un Memorándum inicial que no ha sido renovado hasta la fecha.
3.2. Breve revisión de los Planes Nacionales

a. Argentina
Nombre Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil17
Elaborado por: Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil (CONAETI)
Fecha 2006
Extensión: 38 páginas

P El Plan tiene un plazo de duración de cinco años y su objetivo general


es “prevenir y erradicar el trabajo infantil, en todas sus formas, a
través del desarrollo de acciones que favorezcan la participación
de los diferentes actores sociales en todo el país” Específicamente,
se plantean diez objetivos específicos, alrededor de temas como:
difusión y sensibilización, información, institucionalización
de la CONAETI y su descentralización, fortalecimiento de las
políticas de familia, inspección de trabajo, prevención mediante
la intervención de actores sociales, educación formal, salud de los
trabajadores, adecuación normativa, y prevención de las peores
formas de trabajo infantil.

P Para cada uno de los diez objetivos específicos, el Plan define líneas
de acción –redactadas a modo de orientaciones de política-, que
se vinculan de manera biunívoca a indicadores, definidos a nivel
de producto. Sin embargo, el Plan no señala acciones específicas,
no indica responsables, plazos específicos (sólo el plazo de cinco
años del Plan), recursos (se encuentra aún en diseño), programas
actualmente involucrados o nuevos programas a desarrollarse,
ni tampoco líneas de base, o mecanismos de seguimiento y
evaluación del plan.

P El Plan parte de una brevísima referencia al marco conceptual,


una descripción exhaustiva del marco normativo y una reseña
del marco institucional. El punto normativo más importante
es la reforma de 1994 que otorga jerarquía constitucional a la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,

17 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_argentina.pdf

39
la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención
Americana de Derechos Humanos, El Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, y la
Convención sobre los Derechos del Niño.

P El documento propone un enfoque múltiple, que incluye la doctrina


de protección integral, la perspectiva de una política nacional,
una perspectiva de género y una perspectiva de redes sociales.
Parte de la concepción de niñez como acreedora de ciudadanía
plena.

P El Plan define como Unidad Ejecutora a la Comisión Nacional


para la Erradicación del Trabajo Infantil, la cual tendrá como tarea
coordinar, evaluar y dar seguimiento a las acciones del Plan. Sin
embargo, esta tarea no suplanta las de ejecución de las acciones
específicas que sustenten los objetivos del Plan, para las cuales
no se indican responsables específicos.

b. Bolivia
Nombre Plan Trienal Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil
2006-200818
Elaborado por: Ministerio de Trabajo
Fecha Octubre 2005
Extensión: 42 páginas

P Un primer tema a resaltar es que este Plan Trienal tiene detrás un


documento marco denominado Plan de Erradicación Progresiva
del Trabajo Infantil19, el cual plantea de manera genérica algunas
de las líneas principales de la estrategia de combate al trabajo
infantil.

P El Plan Trienal se propone mejorar la implementación del Plan


Nacional, a partir del reconocimiento que, a pesar de los avances
18 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_trienal_bol.pdf.
19 El país cuenta con un Plan Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil en Bolivia, 2000-2010, que
sirve de marco general al Plan Trienal y se encuentra disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/
planbo.pdf

40
aún no alcanza impactos sostenibles de carácter nacional, por lo que
plantea afinar una estrategia de gestión para su implementación.

P El documento señala algunos problemas que han restringido


el éxito de la estrategia, entre los que destacan el énfasis en la
formalidad y la escasa capacidad propositiva del Estado, desde
los aspectos internacionales, la debilidad legal y de gestión de
las acciones implementadas desde el nivel nacional, y el limitado
impacto de los emprendimientos locales.

P En este sentido, se plantea la necesidad de asegurar una


plataforma de condiciones mínimas, que incluye la evidencia
de la voluntad política de las instancias involucradas; y mayor
precisión en el funcionamiento, organización y financiamiento de
las actividades.

P El Plan señala como prioridades la erradicación de las peores


formas de trabajo infantil, atender el problema del trabajo
infantil como una política de Estado, la participación de los
niños y adolescentes trabajadores en el Plan, y la coordinación
interinstitucional y la visión sistémica.

P El Plan señala tres ámbitos de acción (internacional, nacional y


local), cuatro líneas de intervención (promoción, atención directa,
fiscalización y fortalecimiento institucional), y tres tipos de
actores de la estrategia (directos, extensivos y responsables de la
ejecución)

P El objetivo general del Plan es “promover acciones efectivas


y sostenibles para mejorar el impacto de la erradicación de
las peores formas de trabajo infantil y de adolescentes, el
establecimiento de políticas y acciones de protección laboral y
social para adolescentes, y la reducción del trabajo de niños y
niñas menores de 14 años”. Específicamente, el plan apunta a
cuatro objetivos: (i) fortalecer las capacidades de seguimiento y
propuesta del Estado boliviano y de la Comisión Nacional para
facilitar el cumplimiento de compromisos y políticas; (ii) contribuir
41
a que las acciones de la Estrategia se desarrollen en el marco de
Políticas de Estado, marco legal y programático acordados; (iii)
erradicar progresivamente las peores formas de trabajo infantil y
de adolescentes, y mejorar las condiciones laborales y la calidad
de vida de adolescentes trabajadores (mayores a 14 años) en zonas
focalizadas; (iv) reducir drásticamente el trabajo de menores de 14
años.

P El documento señala, por cada ámbito (internacional, nacional


y local), los principales elementos del diagnóstico, el objetivo a
cumplir, indicadores, responsables individuales, tareas concretas
y plazos de cumplimiento por tarea. Asimismo, presenta el análisis
para algunas de las peores formas, focalizando casos específicos
(minas, caña de azúcar, zonas urbanas), para los cuales también
propone metas e indica tareas y responsables, aunque no define
estas tareas de modo específico. Finalmente, dispone que el
seguimiento del Plan se encuentra a cargo del Comisionado y
Comisiones específicas, y prevé la publicación de una Memoria
anual; así como indica que la evaluación del Plan anterior se
realizó previo a la elaboración del vigente.

P A pesar de la desagregación de la información básica, necesaria


para el uso del Plan como un instrumento de planeamiento y
herramienta para el seguimiento, la definición de los indicadores
no incorpora suficientes elementos que permitan calidad de las
intervenciones, pues éstos se encuentran planteados en su mayoría
a nivel de producto (p.e. número de talleres de capacitación al año).
Asimismo, la ausencia de especificidad en la descripción de las
tareas a realizar impide apreciar cuán adecuadas podrían resultar.
Al respecto, sin embargo, se debe indicar que el Plan Marco del
cual se desprende este Plan Trienal contempla un inventario de
estrategias y acciones, entre las que se encuentran algunas de
carácter mayor (p.e. la Estrategia Boliviana de Reducción de la
Pobreza) o de carácter sectorial (p.e. Programa de Salud Integral
para Adolescentes), a las que se encuentra articulado.

42
c. Brasil

Nombre Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y


Protección al Trabajador Adolescente (2004-2007)20
Elaborado por: Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI)
Fecha 2004
Extensión: 85 páginas

P El Plan ubica como responsable de su conducción a la CONAETI


–presidida por el Ministerio de Trabajo-, la cual también tiene la
tarea de seguimiento y evaluación de los avances.

P El Plan tiene como antecedentes las “Directrices para la


Formulación de una política Nacional de Combate al Trabajo
Infantil” (Foro Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil – Consejo Nacional de los Derechos del Niño y del
Adolescente), las propuestas de combate al trabajo infantil de la
Comisión Especial del Consejo de Defensa de los Derechos de la
Persona Humana (Secretaría de Derechos Humanos-Presidencia
de la República), la propuesta de prevención y erradicación del
trabajo infantil doméstico y protección al trabajador adolescente
(Ministerio de Desarrollo Social). Asimismo, la mayor parte de
sus propuestas de acción incorporan actividades y proyectos
sectoriales de ejecución regular, y el Plan señala explícitamente su
integración con el Plan de Acción del Proyecto Presidente Amigo
del Niño y del Adolescente, que depende de la Presidencia de la
República.

P En síntesis, este Plan constituye un producto elaborado sobre la


base de los avances y lecciones aprendidas de las experiencias
existentes, y que se vincula con un plan de infancia, de rango
mayor. A esto debe agregarse que el proceso de elaboración fue
participativo e incluyó reuniones multisectoriales.

P El análisis de contexto presentado por el Plan incluye un marco


estadístico-social, la visión de líderes y especialistas sobre el
trabajo infantil y un “marco simbólico-cultural”, que aporta

20 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_nac_br.pdf

43
elementos para comprender la valoración positiva que tuvo
masivamente el trabajo infantil hasta tiempos recientes y el golpe
a la conciencia mayoritaria que tuvo el reconocimiento del atraso,
pobreza e iniquidad al que había llegado el país.

P El plan establece como problemas prioritarios a ser atendidos, la


promoción de estudios e investigaciones, el análisis y propuestas
normativas y su control y fiscalización, la mejora de la calidad
y universalidad de la escuela pública, la implementación de
acciones integradas de salud y comunicación, el fortalecimiento de
la familia, el combate a las formas de trabajo infantil que revistan
mayor peligro, y el fomento de la coordinación institucional de
todos los actores involucrados.

P Las acciones descritas en las matrices de actividades y proyectos


del Plan reflejan una serie de iniciativas que ya se vienen
ejecutando, algunas de las cuales la literatura ha resaltado como
buenas prácticas a ser aprendidas por otros países. Por ejemplo,
al interior del área de promoción y fortalecimiento de las familias,
se pueden ubicar los programas de transferencias condicionadas
monetarias. Estas matrices de planeamiento permiten apreciar
para cada una de las áreas temáticas seleccionadas, las acciones
específicas, responsables, plazos, productos y programas (o
actividades) a las que corresponden las acciones señaladas.

d. Chile

Nombre Plan de Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y


Adolescente en Chile21
Elaborado por: Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Fecha 2001
Extensión: 37 páginas

P El Plan forma parte de la Política Nacional de Infancia para el


período 2001-2010 y los principios que lo sustentan se encuentran
basados en la Convención sobre los Derechos del Niño.

21 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_chile.pdf

44
P El Plan establece cuatro áreas estratégicas, para cada una de
las cuales se presenta un diagnóstico (Bases para la Acción) y
contienen objetivos y acciones específicas:
$ Sensibilización para el desarrollo de una actitud responsable
de la población frente a la desvalorización y vulneración de los
derechos por medio del trabajo infantil.
$ Producción de datos y trabajo infantil (sic).
$ Aspectos Normativos y de Fiscalización
$ Objetivos específicos por grupos de edades; estableciendo
acciones específicas para tres grupos distintos: niños en peores
formas de trabajo infantil, niños y niñas menores de 15 años de
edad y niños y niñas entre los 15 y 18 años de edad.

P El Plan no provee detalle sobre los indicadores para cada


acción propuesta, ni define metas, plazos, responsables y
recursos necesarios. En algunos casos, los objetivos contienen
implícitamente la meta (por ejemplo, cuando se establece
“alcanzar la meta que los niños y niñas menores de 15 años dejen
de trabajar para reintegralos al sistema escolar…”), sin embargo,
aún esta definición es genérica. Asimismo, el Plan no identifica
específicamente qué tipo de acciones se propone para el logro de
los objetivos planteados. Un ejemplo de ello es la acción incluida
para este mismo objetivo: “realizar las acciones inmediatas para
reincorporarlos al sistema escolar”, lo cual no permite conocer las
estrategias para alcanzar éxito en esta acción.

P Este Plan puede considerarse, más que como un plan operativo,


como una síntesis de lineamientos de política. Sobre el particular,
existen al menos dos temas que destacar de este esfuerzo.
En primer lugar, a nivel de orientaciones, éstas son claras y
sirven de orientación sobre la estrategia general (información,
sensibilización, marco normativo, y priorización y especificidad
de intervenciones).

45
P Salvo algunas acciones muy específicas sobre trabajo infantil –
como la revisión y propuesta normativa-, existe alguna disposición
por articular las iniciativas a las actividades, programas y proyectos
regulares del Estado. Dos ejemplos de esto:
$ Las propuestas relativas a la mejora de la información y sistemas
estadísticos incluye la estandarización de la información de las
fuentes oficiales y la simplificación de la cantidad de información
recolectada. Sobre este tema, la propuesta de desarrollo de un
sistema de recolección e intercambio de información parecería
no implicar la implantación de nuevos sistemas paralelos,
sino la articulación de los existentes, principalmente los que
manejan las instituciones involucradas en el Comité As
$ Respecto de la promoción de la permanencia de los adolescentes
en la escuela, se plantea la incorporación de servicios públicos
de salud y otros, en la labor de detección oportuna de la
deserción escolar.

e. Colombia

Nombre III Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la


Protección del Trabajo Juvenil 2003-200622
Elaborado por: Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la
Protección del Joven Trabajador
Fecha Diciembre de 2003
Extensión: 129 páginas

P El proceso de elaboración del Plan fue conducido por el Comité


Interinstitucional, liderado por el Ministerio de Protección Social
y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y se llevó a cabo
a través de reuniones descentralizadas dentro de un enfoque
participativo que involucró a entidades de gobierno nacional,
regional, local, sector académico, sector privado, gremios de
empleadores y de trabajadores.

22 Los dos planes nacionales anteriores 1996-1999 y 2000-2002, así como el vigent, cuentan con evaluaciones
de su progreso. Asimismo, el país ha elaborado una guía denominada “Hacia la Construcción de Planes
Departamentales de Prevención, Desestímulo y Erradicación del Trabajo Infantil en sus Peores Formas y
Protección del Trabajo Juvenil”, con el fin de asistir a los gobiernos subnacionales en la elaboración de Planes
sobre el tema.
El III Plan Nacional está disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/3erplan03_06.pdf

46
P El documento parte del recuento de la normatividad que rige el
tema, incluye síntesis de las orientaciones de los planes previos y
de las políticas y acciones implementadas bajo estos marcos. Un
tema importante es que se deja evidencia del trabajo de evaluación
y aprendizaje de los ejercicios previos.

P En términos de diagnóstico, el Plan parte de un desarrollo


conceptual de algunos elementos causales del trabajo infantil
y sus consecuencias, así como de un inventario genérico de los
peores casos. En materia de cifras, a partir de la “Encuesta sobre
caracterización de la Población entre 5 y 17 años en Colombia”
(2001) se desprende que 15% trabaja, principalmente son varones
(aproximadamente relación 2,3:1), la mitad de los que trabajan no
asiste a la escuela, dos de cada cinco de los que trabajan lo hacen
como trabajadores familiares no remunerados y la actividad que
más demanda esta mano de obra es la agrícola. Sin embargo,
un dato importante, estimado bajo otra fuente, identifica peores
formas de trabajo infantil, que incluyen las relativas al conflicto
armado, explotación sexual, entre otras actividades no recogidas
por la primera fuente.

P El Plan define tres principios (enfoque de derechos, perspectiva


de género y promoción del desarrollo humano integral como
inclusión social) y cuatro enfoques transversales (participación,
descentralización, corresponsabilidad y retroalimentación).
El objetivo general planteado es “contribuir a la prevención
y erradicación de las peores formas de trabajo infantil y a la
protección y calificación del trabajo juvenil que no sea lesivo ni
peligroso, mediante el desarrollo de actividades de prevención
y restitución de derechos”. Este objetivo se desagrega en cinco
específicos, vinculados a mejorar el conocimiento del tema,
fortalecer políticas asociadas, transformar patrones culturales,
mejorar la legislación y el control del cumplimiento, e implementar
estrategias que incorporen las particularidades regionales y
locales en la ejecución de las políticas.

47
P Los campos en los que trabaja el Plan son tres (prevención,
restitución de derechos y protección y calificación del trabajo
juvenil), y se vinculan a cuatro líneas de acción (políticas públicas-
salud, educación, trabajo, recreación-, formación –sensibilización,
información-, normas y proyectos integrales). La gestión del Plan
queda bajo las entidades responsables de las acciones específicas,
estando el Comité Nacional a cargo del seguimiento, lo que no
impide que éste plantee metas específicas para optimizar la labor
de gestión, involucrando –por ejemplo- a entidades de gobierno
descentralizado.

P El Plan señala fuentes de financiamiento que involucran no solo


agentes públicos, sino también al sector privado, sociedad civil y
cooperación internacional. Este rol además queda registrado en
la matriz de compromisos, en la que se enmarcan las acciones
institucionales en las líneas de acción previamente definidas. Cabe
indicar, sin embargo, que estos compromisos no son homogéneos,
y se encuentran descritos a nivel de resultado, producto y actividad
indistintamente, según el caso.

P El documento incluye una matriz de síntesis en la que se registran


los compromisos a nivel de regiones, que involucra el trabajo de
los municipios. Además, de la importancia de esta referencia
por la incorporación de las entidades locales, se deja constancia
de alguna señal de enfoque de territorio, que puede contribuir a
optimizar las intervenciones.

48
f. Costa Rica23

Nombre II Plan Nacional de Acción para la Prevención, Erradicación del Trabajo


Infantil y para la Protección Especial de las Personas Adolescentes
Trabajadores. Costa Rica 2005-201024.
Elaborado por: Comité Directivo Nacional para la Prevención, Erradicación Progresiva
del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente Trabajadora
Fecha 2005
Extensión: 175 páginas

P El Plan surgió de un proceso participativo, que involucró entidades


de gobierno nacional, representantes de gobiernos locales,
gremios, representantes de adolescentes trabajadores (de los
sectores formal e informal) y la cooperación internacional.

P Se parte de un inventario de normas e instrumentos de


planificación vigentes en el país, que regulan distintos aspectos
vinculados con el trabajo infantil, y que incluyen la Constitución
Política, la Convención de los Derechos de la Niñez, los Convenios
núm. 138, núm.169 y núm. 182 de la OIT, el Código de la Niñez
y la Adolescencia, el Plan Nacional de Desarrollo, entre otros.
Asimismo, se toma como marco los compromisos internacionales
en los que se enmarca la política de gobierno.

P Desde un punto de vista programático, el Plan considera los


enfoques de equidad de género, ciclo de vida, riesgo y exclusión,
entorno y diversidad cultural, equidad, sustentabilidad,
sostenibilidad e integralidad, y coordinación y complementariedad,
para la definición de objetivos. Estos se articulan alrededor de
ocho ejes: derechos al desarrollo integral, derechos a la protección
contra la explotación económica, derecho a la equidad, igualdad,
no discriminación y respecto a los principios de los derechos de
la niñez y adolescencia, derechos a la información pertinente y a
participación, derecho a la familia, derecho a la salud, derecho a
la educación y derecho a la protección especial integral.

23 El país cuenta también con el Plan Conjunto Sindical para contribuir a la erradicación del trabajo infantil de las
centrales Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses (CMTC), la Confederación de Trabajadores
Rerum Novarum (CTRN) y la Central General de Trabajadores (CGT), aprobado en el año 2004. Este documento
está disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_costa_rica.pdf
24 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_costa_rica.pdf.

49
P El Plan contiene un análisis de situación que revisa para cada uno
de los ejes señalados, el contexto vigente, resaltando la agenda
pendiente. Así, en el caso del análisis legal, el documento permite
identificar vacíos y contradicciones del marco existente y de su
implementación.

P En términos de diagnóstico del problema en el país, la estadísticas


indican que 11% de los niños entre 5 y 17 años laboran, del total de
estos, dos tercios habitan en zonas rurales, en trabajos agrícolas
peligrosos.

P Un tema importante de resaltar es que en el esfuerzo por vincularse


con los instrumentos de planeamiento existentes, el Plan PETI
identifica una serie de asuntos pendientes que deben ser atendidos
por las instancias competentes. Algunos de estos son: (i) la poca
coherencia que habría entre el objetivo de reinserción universal
en el sistema educativo de los niños y adolescentes trabajadores,
mientras que el Plan Nacional de Desarrollo incluye una meta
muy limitada; (ii) habiéndose identificado como uno de los ejes de
trabajo del Foro Nacional el seguimiento al trabajo infantil, este
tema no haya sido incluido en sus reportes anuales; y (iii) que en
el caso de Salud, a pesar de los objetivos del Programa de Atención
Integral del Niño de elevar las condiciones de salud mediante
acciones de promoción, prevención, curación y rehabilitación, no
se cuenta con información que permita identificar las diferencias
en morbi-mortalidad entre niños y adolescentes trabajadores y
no trabajadores. Este rol de exigencia de información y acción
específica a los entes competentes, para mejorar el impacto de las
acciones contra el trabajo infantil, es muy relevante.

P Las políticas que guían el Plan se encuentran normadas mediante


un Decreto del Ministerio de Trabajo del año 2003, y se sintetizan
en la eliminación progresiva del trabajo infantil y la protección al
trabajo de adolescentes, contribuir a la mejora de las condiciones
de vida de niños y adolescentes trabajadores, y la concertación
de esfuerzos público-privados alrededor del tema, con prioridad
en las actividades que representan mayor riesgo. Estas políticas
50
son desarrolladas y vinculadas a cada uno de los ejes señalados
antes. Debe resaltarse que en este desarrollo se tiende a proponer
medidas que fortalezcan acciones existentes y mejoren los planes
generales de política (desarrollo, pobreza) y sectoriales (educación,
salud).

P El Plan propone una focalización de intervenciones que permita


contar con buenas prácticas, con protocolos y modelos validados,
antes de universalizar su implementación. De esta forma, se
priorizan 25 comunidades rurales y 15 urbanas, en función
a sus condiciones sociales (pobreza, carencias e indicadores
educativos). Asimismo, se plantea la incorporación de las medidas
señaladas en este documento rector en los planes operativos de
las instituciones ejecutoras, considerando los recursos necesarios
para este fin, formalizando los compromisos respectivos, contando
con una instancia de coordinación, seguimiento y evaluación; y
logrando eliminar las peores formas de trabajo infantil hacia el
año 2010.

P Las matrices del Plan vinculan ejes, objetivos generales y específicos,


metas y acciones estratégicas, sintetizando el desarrollo narrativo
expuesto antes. La redacción incluye plazos y responsables.

g. Ecuador

Nombre Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo


Infantil en el Ecuador25
Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil.
Elaborado por: Promulgado por Acuerdo Ministerial (Diciembre 2005). Registro Oficial
N° 173.
Fecha Diciembre de 2005
Extensión: 26 páginas

P El Plan identifica como causas del trabajo infantil los factores


económicos y culturales (directas) y la educación, debilidad de la
acción pública y la migración (indirectas)

25 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_ecuador.pdf

51
P El diagnóstico incluye data recolectada en la Encuesta de Trabajo
Infantil y Adolescente (ENEMDUR; 2001), según la cual uno de
cada cinco menores entre los 5 y 17 años se encuentra trabajando,
con mayor incidencia entre los varones que entre las mujeres, y
en la población rural que en la urbana. Asimismo, la actividad
económica que más empleo infantil absorbe es la agricultura; y
el 80% de los niños y adolescentes ocupados efectúan labores
consideradas peligrosas. Finalmente, que aunque 84% de los
trabajadores infantiles asiste a la escuela, el porcentaje se reduce
al 25% en el caso rural.

P Respecto del marco en el que se inscriben las políticas nacionales


sobre el tema, el Plan describe la normatividad vigente en el
país vinculada al trabajo infantil, tanto de orden nacional, como
los tratados internacionales ratificados. En el caso del marco
institucional, se detalla sus avances y se muestra la articulación
entre las políticas específicas sobre trabajo infantil y las políticas
generales de infancia. Al respecto, el Consejo Nacional de la
Niñez y Adolescencia –responsable de definir, planificar, controlar
y evaluar las políticas de niñez- lideró la formulación del Plan
Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia,
que incluye referencias puntuales sobre trabajo infantil. De esta
manera, este Plan Decenal establece como políticas nacionales la
erradicación progresiva del trabajo infantil nocivo, peligroso o de
riesgo (entre 5 y 12 años), la erradicación del trabajo prohibido y
peligroso; y la protección frente al trabajo y la explotación laboral
(entre 13 y 18 años).

P Previo a la creación del Consejo Nacional de la Niñez y la


Adolescencia, se creó el Comité Nacional para la Erradicación
Progresiva del Trabajo Infantil, liderado por el Ministro de
Trabajo y Empleo, cuya responsabilidad principal se enfoca en
el establecimiento de una política nacional que promueva las
condiciones necesarias para la erradicación progresiva del trabajo
infantil.

52
P El objetivo principal del Plan PETI es promover la prevención y
erradicación progresiva del trabajo infantil, desde las perspectivas
de corresponsabilidad social y restitución de derechos de niños,
niñas y adolescentes. Dispone siete lineamientos de política,
vinculados con la erradicación progresiva del trabajo infantil,
la corresponsabilidad sector público y privado, el enfoque de
derechos, el fortalecimiento y articulación de las políticas y
programas relativos al trabajo infantil, y el estímulo al trabajo
decente.

P La matriz de objetivos y estrategias se encuentra distribuida en


siete temas (institucional, legal, educación, salud, empleo, familia
y comunidad, e información y sensibilización), para cada uno de
los cuales se plantean objetivos, estrategias, acciones y metas.
No se presenta la explicación de los criterios de selección de estos
temas.

P Sobre la matriz, debe señalarse como limitación metodológica,


que las metas que propone no son específicas y tienen alta carga
subjetiva, por lo que pueden presentarse problemas para realizar
seguimiento. Un ejemplo de ello es la siguiente meta: “iniciativas
educativas para niños, niñas y adolescentes fortalecidas y
ampliadas desde los empleadores” señalada en el tema Educación.
Tal como se ha propuesto, la meta no cuenta con criterios que
permitan medir su éxito o fracaso: cuántas iniciativas, de qué tipo
(calidad), en qué lugar, en qué plazo. Conceptualmente, incluso
esta meta se encuentra más cerca de una definición de indicador
de producto, lo cual aún sería insuficiente para la medición de
logro satisfactorio.

53
h. El Salvador26

Nombre Plan Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo


Infantil 2006-200927
Elaborado por: Comité Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo
Infantil
Fecha Marzo, 2006
Extensión: 92 páginas

P Una característica distintiva del Plan es que se define como un


“instrumento de gerencia pública para orientar los esfuerzos
nacionales de erradicación del trabajo infantil en sus peores
formas”, lo cual refleja, por un lado, la naturaleza del documento
(como instrumento de gerencia) y la priorización (peores formas)
de su objetivo.

P El documento parte de un inventario legislativo y de intervenciones


–incluyendo el apoyo de la OIT a través de IPEC, así como el
estado de cumplimiento del marco de convenios internacionales
relacionados con el tema. Asimismo, vincula este inventario con
los compromisos del país en el marco del Plan de Gobierno “País
Seguro” 2004-2009.

P Se indica que la metodología de elaboración ha incluido análisis


sectoriales, evaluaciones rápidas, levantamiento y análisis de
información estadística, dentro de un enfoque participativo, que
involucró la participación activa de niños trabajadores. El producto
final fue validado por el Comité Nacional.

P En la sección metodológica, se ensaya un análisis causal del


problema del trabajo infantil, de modo agregado, el cual es
acompañado por una descripción cuantitativa de la magnitud
y características del problema. A partir de este diagnóstico, la
sección de Estrategia indica que el Plan se concentrará en un
conjunto de acciones focalizadas en las principales causas del
problema.

26 Adicionalmente, el país cuenta con un Plan Sindical para la prevención y erradicación del trabajo infantil de
El Salvador (2005), disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_elsalvador.pdf
27 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_nacional_es.pdf

54
P Se identifican dos grandes componentes de la estrategia: el
jurídico-político (marco legal, fortalecimiento institucional y de
los servicios públicos) y el económico-social (educación, salud,
recreación, ingresos, comunicación).

P El objetivo estratégico del Plan es “erradicar las peores formas de


trabajo infantil en El Salvador y promover una cultura nacional
de cumplimiento efectivo de los derechos de la niñez, con énfasis
en los niños que trabajan o que están en riesgo de hacerlo”. Este
objetivo se traduce en siete áreas de intervención: fortalecimiento
del marco legal, fortalecimiento institucional, educación,
salud, recreación, mejoramiento de ingresos y comunicación
y sensibilización. Cada una de estas áreas se relaciona con un
objetivo específico y con una meta cualitativa, que debe conducir
a la meta global de reducción de al menos 10% de la población
que participa en las peores formas del trabajo infantil hasta lograr
la erradicación total y la contención total de nuevos ingresos a
estas formas.

P Esta estructura se subdivide y para cada área y objetivo estratégicos


se señala las acciones, metas, plazo e institución responsable.
Como ya se ha mencionado, sin embargo, las metas en la mayor
parte de los casos son de carácter cualitativo, lo que representa
una dificultad para la verificación de su cumplimiento.

P El Plan contempla un sistema de seguimiento y monitoreo del


trabajo infantil (sistema de alarmas) y del Plan. Sobre esto último,
se establece que el comité técnico se encargará de la definición de
los instrumentos y metodologías de recolección de información.
Es importante señalar que se propone una matriz de indicadores
de resultado por cada una de las áreas estratégicas. Sin embargo,
varios de estos indicadores están a nivel de producto (p.e. “número
de leyes”), por lo que cabría hacer una revisión de estos y señalar
algunos intermedios que permitan un seguimiento más preciso
de las intervenciones.

55
P De otro lado, a pesar de que se incluye una sección relacionada
con los costos de implementación del Plan, estos se encuentran
pendientes de cálculo y sólo se registran los costos de inicio de
las acciones. Un tema adicional es que se señala como fuente
principal de las intervenciones un programa de transferencias
condicionadas monetarias. Cabría analizar de qué forma esto
incluye la mejora de la oferta de los servicios básicos (educación,
salud) y cuán sostenible es esta estrategia desde el punto de vista
fiscal.

P El Plan incorpora como parte de su estrategia el Plan de Acción


Nacional contra la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y
adolescentes en El Salvador 2001-2004, elaborado por la Red Contra
la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y adolescentes
–ECPAT El Salvador (2001), que tiene como misión procurar la
eliminación de todas las formas de explotación sexual comercial
de niños, niñas y adolescentes. Sus objetivos son erradicar la
explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes;
garantizar la recuperación de las víctimas y proveer apoyo para su
rehabilitación integral; y revertir la cultura de permisividad social,
tolerancia e impunidad en este tipo de explotación.

i. Guatemala

Nombre Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y


Protección de la Adolescencia Trabajadora28
Elaborado por: Comisión Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del
Trabajo Infantil
Fecha 2001
Extensión: 60 páginas

P El Plan fue diseñado bajo el liderazgo del Ministerio de Trabajo


y Previsión Social, y fue producto de un proceso participativo
de consulta a nivel nacional, que involucró a representantes del
sector público, privado y de los adolescentes que trabajan.

28 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_gt.pdf

56
P El enfoque del Plan busca ser consistente con lo dispuesto en
la Convención sobre los Derechos del Niño (niños como sujetos
de derecho), así como con los Convenios núm. 138 y núm. 182,
ratificados por el país, y que forman parte del marco normativo.

P El diagnóstico descrito en el Plan registra que un 28% de los niños


entre 7 y 14 años labora, que el problema es principalmente rural
(el 75% del total de niños trabajadores), masculino, que afecta en
mayor proporción a la población indígena, y que se concentra en
la agricultura rural. Asimismo, identifica un problema estacional
vinculado a la migración del altiplano a la costa sur del país, y
un fuerte vínculo con los problemas estructurales del sistema
educativo.

P El Plan presenta un inventario de actores principales y roles en la


problemática del trabajo infantil del país. Este inventario incorpora
instituciones públicas y privadas, incluyendo a la cooperación
internacional.

P El objetivo principal del Plan es “prevenir y erradicar el trabajo


infantil y proteger a la adolescencia trabajadora promoviendo
políticas públicas de atención, inversión y de participación
que involucren a todos los sectores; con la finalidad de obtener
compromisos y definir acciones conjuntas que promuevan la
solución del problema; iniciando con el trabajo de alto riesgo
en niños y niñas menores de 18 años”. Nótese que este objetivo
principal, no sólo incorpora un mandato general, sino además
orienta una priorización en términos de población objetivo y
problema. Más aún, el Plan especifica zonas geográficas de mayor
atención, estableciendo grados de priorización por cada una de
las regiones del país (10 departamentos priorizados).

P Las políticas específicas identificadas por el Plan son cuatro:


educación, salud, promoción del empleo adulto y protección; las
cuales serán complementadas con una estrategia de movilización
social y una estrategia de monitoreo participativo. Estas políticas
son implementadas a través de tres áreas de intervención
57
(prevención, erradicación, protección) y conllevan a un objetivo
general y luego a uno específico por cada una de las políticas
señaladas.

P El planteamiento de estos objetivos específicos es sintético y claro,


y conduce a una matriz de metas, indicadores, plazos, principales
actividades y responsables. Cabe indicar que estas metas han sido
coordinadas con otros planes vigentes como el Plan de Gobierno
Educación 2000-2004, e incorporan principalmente actividades y
registros regulares. A modo de ejemplo, se plantea como meta la
inclusión de un módulo sobre trabajo infantil en las Encuestas
de Hogares y en las Encuestas Laborales, antes que proponer la
aplicación de instrumentos paralelos.

j. Honduras

Nombre Plan de Acción Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del


Trabajo Infantil en Honduras. Fase I. 2001-2006. Erradicación de las
Peores Formas de Trabajo Infantil29
Elaborado por: Comisión Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del
Trabajo Infantil
Fecha Octubre de 2001
Extensión: 130 páginas

P El Plan establece 17 políticas de Estado, que involucran la


erradicación de las peores formas del trabajo infantil y del trabajo
de los niños y niñas en edad escolar, especialmente aquellos
en actividades riesgosas; la inserción educativa; la articulación
de políticas; la ejecución de una estrategia de combate a la
pobreza; fortalecer las capacidades institucionales; entre otras.
Sin negar que estas dimensiones son importantes para combatir
un problema multi-causal, como puede apreciarse en el Plan,
estas políticas tienden a superponerse y, el maximalismo de la
propuesta impide una recordación simple de las propuestas y una
clara orientación.

29 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_honduras.pdf

58
P El diagnóstico parte del reconocimiento de nueve problemas que
inciden en el trabajo infantil, identificados a partir de los talleres
de consulta: pobreza generalizada, violencia intra-familiar,
delincuencia, sistema educativo, seguridad social y ocupacional,
manejo inadecuado de químicos en la agricultura, presiones
familiares, irresponsabilidad paterna y falta de acceso a servicios
de salud. El Plan reconoce que el abordaje de estos temas
excede sus propios límites, pero incorpora algunos elementos de
estrategia para su combate, cuando corresponda. Al respecto, un
tema importante señalado en el Plan es la complementariedad
que se busca con otros planes nacionales, particularmente con la
Estrategia para la Reducción de la Pobreza.

P Los ejes temáticos del Plan son tres: derechos de niñez, combate a
la pobreza y búsqueda del desarrollo, y equidad de género. Sobre
la base de estos, el Plan contiene seis objetivos generales, a los
cuales se asocian resultados esperados a nivel de componente.
Sin embargo, en el punto de los objetivos generales se presentan
problemas de superposición. A modo de ejemplo, el objetivo cuatro
indica “contar con un sistema educativo (…) adecuado a las
necesidades esenciales (…) que tiene en cuenta las condiciones
particulares de la niñez trabajadora. Por su parte, el objetivo seis
busca “reducir significativamente el trabajo infantil (…) como
consecuencia de procesos coordinados y articulados entre sí en los
siguientes campos: (…) funcionamiento de un sistema educativo
con mayor cobertura y calidad”.

P El Plan se desagrega en resultados esperados por cada uno de


los siete componentes y se concretiza en matrices que incluyen
descripciones de programas, objetivos, medidas de política,
proyectos, metas, responsables y plazos. No cabe duda que contar
con un nivel de desagregación tan alto representa un esfuerzo
significativo de diseño. Sin embargo, esto implica también una
serie de retos. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que su
seguimiento exige también un gran esfuerzo para mantener los
registros administrativos y sistemas estadísticos respectivos. Más

59
aún, debe indicarse que la mayor parte de iniciativas presentadas
en estas matrices tenían una cobertura muy limitada (p.e. 300
beneficiarios).

P En lo referido a iniciativas concretas, se observa que el Plan


incluye como estrategias proyectos y no actividades regulares, lo
que en algunos casos puede tener un efecto contrario al previsto.
En el primer caso, se sabe que por definición un proyecto es una
intervención puntual y limitada en el tiempo, que sirve para
expandir o innovar servicios regulares. En este sentido, no es
una buena señal de sostenibilidad que los elementos del Plan
estén sustentados por intervenciones temporales limitadas. En
el segundo caso, se proponen algunos proyectos que podrían
proveer incentivos perversos que fomenten el trabajo infantil,
como la provisión de vivienda para familias con niños y niñas que
trabajan.

P Cabe destacar cuatro elementos adicionales del Plan. En primer


lugar, éste contiene una sección describiendo proyectos especiales.
A pesar de lo manifestado en el párrafo anterior, en este caso,
vale la pena señalar el tema, pues refleja la orientación del Plan
de atender situaciones urgentes, sea de naturaleza coyuntural
(damnificados por el Huracán Mitch), como de naturaleza
estructural (peores formas de trabajo infantil). En segundo lugar,
la ejecución del Plan incorpora explícitamente la vinculación entre
los niveles centrales y descentralizados, a través de subconsejos
técnicos regionales. En tercer lugar se contemplan mecanismos
de evaluación muy precisos, que involucran periodicidad, tipo de
reporte, y responsables. Se dispone de un plan de trabajo detallado,
que incluye todas las actividades, nivel de priorización y plazos.

60
k. Nicaragua30

Nombre Plan Estratégico Nacional para Prevención y Erradicación del


Trabajo Infantil y Protección de las y los Adolescentes Trabajadores
2001-200531
Elaborado por: Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil
y la Protección del Menor Trabajador (CNEPTIPMT)
Fecha Octubre de 2000
Extensión: 151 páginas

P El Plan fue producto de un proceso participativo, que incluyó a


distintas entidades del gobierno nacional y local, sociedad civil
e incluso representantes de niños, niñas y adolescentes que
trabajan. Este proceso fue conducido por la CNEPTIPMT, que
es presidida por la Primera Dama y cuyo Director Ejecutivo es el
Ministro de Trabajo.

P El Plan establece seis objetivos estratégicos:


$ Contribuir a mejorar las condiciones económicas, sociales y
culturales de las familias, priorizando a las más pobres.
$ Promover el cumplimiento del derecho a la educación de los
niños, niñas y adolescentes y el mejoramiento de la calidad.
$ Apoyar el acceso a los servicios integrales básicos de salud
para niños, niñas y adolescentes.
$ Garantizar la coherencia y el cumplimiento de las leyes,
reglamentos, códigos y convenios que apuntan a la erradicación
del trabajo infantil y la protección de los y las adolescentes que
trabajan.
$ Desarrollar el compromiso de toda la sociedad para trabajar en
la prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección
de los adolescentes que trabajan.
$ Facilitar y motivar la elaboración de investigaciones, registros
y controles sobre el trabajo infantil y adolescente.

30 El país cuenta además con un Plan Nacional Contra la Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y
Adolescentes. Nicaragua 2003-2008 disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_nacional_
contra_la_esc_en_ninos,_ninas_y_adolscentes_2003_2008.pdf y con un Plan Sindical para la Prevención y
Erradicación del Trabajo infantil (2005) disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_
_nicaragua.pdf
31 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/pn_nicaragua_ti.pdf

61
P El Plan parte de un diagnóstico detallado, que identifica los
problemas de empleo adecuado, escolaridad, acceso a servicios y
violencia familiar, como algunos de los factores que condicionan el
ingreso de niños y niñas al mercado laboral. Adicionalmente, señala
como factores asociados la migración por falta de oportunidades
de empleo, la retracción de la actividad agropecuaria y las políticas
de ajuste estructural.

P Como parte de este diagnóstico, se señala que hacia septiembre


del 2000 se empezaría a levantar información sobre trabajo infantil
mediante un módulo ad hoc en la Encuesta de Hogares. Asimismo,
el Plan contiene la sistematización del Ministerio de Trabajo, con
data sobre actividades laborales realizadas por niños en distintas
regiones del país, incluyendo ocupaciones específicas.

P El marco de principios de política del Plan está conformado por


lo establecido en la Agenda de Acción de la Conferencia de Oslo
(1997), los convenios núm. 138 y núm. 182, la Convención sobre
los Derechos del Niño, el Memorando de Entendimiento firmado
con la OIT, entre otros instrumentos. A partir de ellos, el país ha
desarrollado un marco institucional interno, conformado por la
creación de la Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva
del Trabajo Infantil y la Protección del Menor Trabajador, la
Aprobación del nuevo Código del Trabajo –incluyendo una sección
sobre trabajo infantil-, la creación de la Procuraduría Especial para
la Defensa de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes, la
aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia, y la Creación
del Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez
y Adolescencia.

P El Plan describe de modo amplio el marco normativo nacional


y los acuerdos interinstitucionales (compromisos establecidos
con el sector privado) que regulan el trabajo de niños, niñas y
adolescentes, y sintetiza los hallazgos de un estudio sobre las
leyes en materia de trabajo infantil que incluye recomendaciones
normativas para ajustar definiciones, atender vacíos y mejorar la
consistencia entre diferentes instrumentos.
62
P De acuerdo con lo indicado en el Plan, a partir de la ratificación de
la Convención sobre los Derechos del Niño, Nicaragua dinamizó
una serie de procesos de planificación en materia de infancia, de
orden general y sectorial. Entre los instrumentos generados se
menciona la Política Nacional de Atención Integral a la Niñez y
la Adolescencia (1998), el Plan de Acción Nacional a favor de la
Niñez y la Adolescencia (1997-2001), la Estrategia Nacional de
Educación (1997) y la Estrategia Reforzada de Reducción de la
Pobreza (2000). En este sentido, se entiende que este Plan PETI se
encuentra articulado a estos otros documentos de planificación y
orientación de políticas.

P Uno de los elementos importantes de este Plan es que se busca


mecanismos activos de articulación de acciones a distintos niveles.
Uno de estos mecanismos los constituye la derivación de planes
operativos. En efecto, el Plan establece un rol de facilitación en
las instancias de nivel nacional, dejando el rol operativo al nivel
municipal. Al respecto, se señala un conjunto de municipalidades
que cuentan con planes operativos municipales elaborados, que
tienen una relación de consulta y ajuste con relación al Plan PETI.

P Un segundo aspecto importante del Plan PETI es el establecimiento


de prioridades entre los distintos grupos demográficos, resaltando
cuatro: niños, niñas y sus familias en situación de pobreza extrema,
niños, niñas y familias desempeñando actividades consideradas
como peores formas de trabajo infantil, niños y niñas realizando
trabajos en actividades que afectan su dignidad y desarrollo moral,
y niños y niñas menores de 14 años en riesgo de incorporarse a
trabajos que no les garantizan acceso a derechos. Sin embargo,
esta definición prioritaria de grupos puede generar problemas
operativos, pues como se puede apreciar, las clasificaciones no
son excluyentes y no se plantea una prelación entre ellos. En
cualquier caso, el propio Plan reconoce que esto se realiza de
modo global, pues no se cuenta con información que delimite con
precisión sus alcances.

63
P El Plan propone tres tipos políticas: de prevención, erradicación y
protección y define dos áreas estratégicas de acción: sustantivas
(familia, educación y salud) y de apoyo (participación, marco
legal y control, registro e investigación). Asimismo, desagrega su
campo de acción definiendo 14 estrategias globales y 23 resultados
generales, y luego, definiendo para cada una de las seis áreas
estratégicas objetivos específicos a nivel de tipo de política.

P El compromiso de indicadores y metas se obtuvo a partir de la


consulta a los instrumentos de planificación de los sectores e
instituciones gubernamentales involucradas en acciones señaladas
en el Plan. Dos de los principales documentos reseñados fueron el
Plan Nacional de Acción a favor de la Niñez y de la Adolescencia
(1997-2001) y la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza.

P El Plan reconoce, sin embargo, que han existido dificultades en


esta formulación de indicadores y metas, por lo que establece como
tarea de medio término su revisión y actualización. Finalmente,
la definición de indicadores, metas y plazos se efectuó a nivel
de metas globales, que coinciden con las indicadas en las áreas
estratégicas de acción.

P Respecto de los indicadores, se identificaron dos problemas. Por


un lado, no cuentan con definiciones precisas que faciliten su
registro y seguimiento (p.e. grado de coordinación en el proceso
de actualización y recopilación de la información) y por otro, la
mayor parte se han planteado a nivel de producto (p.e. número
de publicaciones o número de acciones de divulgación), sin
tamizarse a través de algún indicador que evalúe la calidad de
estos productos, y que permita vincular mejor las acciones con los
resultados generales definidos.

64
l. Panamá32

Nombre Plan Nacional Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las


Personas Adolescentes Trabajadoras33
Elaborado por: Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la
Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT). El CETIPPAT es
presidido por la Primera Dama de la República.
Fecha Junio de 2006
Extensión: 94 páginas

P El Plan parte de un recuento sintético de las iniciativas desarrolladas


como parte del combate al trabajo infantil y sus peores formas en
los últimos diez años, que incluye la ratificación de los convenios
núm. 138 y núm.182 de la OIT, avances en materia estadística e
institucional, y la implementación de acciones específicas para
desincentivar el ingreso y permanencia de niños y niñas en el
mercado laboral, principalmente en actividades peligrosas.

P Señala de manera explícita su vinculación específica con otras


políticas nacionales, como la Visión Estratégica de Desarrollo
Económico y de Empleo hacia el 2009, la Ley Orgánica del
Ministerio de Educación, las Políticas y Estrategias de Salud
2005-2009, la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, la Ley
para la Prevención y Tipificación de Delitos Contra la Integridad
y la Libertad Sexual, la Política Pública de Juventud de Panamá y
los compromisos internacionales ratificados por el país.

P Es oportuno mencionar algunos requisitos que asumió el grupo que


condujo el diseño del Plan: que el proceso de elaboración fuera ágil
y dinámico, participativo, articulado y generador de consensos,
riguroso y técnicamente viable, pertinente, intersectorial y
multidisciplinario e integrador de acciones potencialmente
operativas.

32 El país cuenta además con el Plan Sindical para la prevención y erradicación del trabajo infantil de Panamá
(2005), disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_panama.pdf
33 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/ficha_pais_pan.pdf

65
P De acuerdo con la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil
(ENTI 2000), en el país habría 57 mil menores de 5 a 17 años
económicamente activos y 48 mil ocupados, lo cual representa el
6.4% del total del grupo de edad. Las características principales
de este empleo son que es principalmente de varones (proporción
3:1), adolescente, rural, y se ubica en la categoría de trabajador
familiar no remunerado y en actividades agrícolas.

P Como parte del diagnóstico, el Plan presenta la relación de


actividades laborales cuya erradicación debe ser priorizada con
urgencia. Entre éstas se cuentan trabajos agrícolas (cafetales,
cañaverales), trabajos en vertederos de basura, explotación sexual
comercial, servicios o comercio en la calle, servicio doméstico a
terceros, entre otros.

P Asimismo, elabora un inventario de acciones vigentes,


implementadas por distintas entidades participantes en el proceso
de formulación del Plan, a modo de inventario de iniciativas que
contribuyen a la superación del problema de trabajo infantil.

P A partir de toda esta información de diagnóstico y de contexto, el


Plan dispone criterios de priorización de grupos de intervención
(edad, tipos de trabajo, concentración en áreas geográficas con
mayor incidencia, condiciones socioeconómicas, y diversidad
cultural), y establece tres objetivos generales:
$ Avanzar en la erradicación del trabajo de personas menores de
la edad legalmente permitida.
$ Erradicar las peores formas de trabajo infantil.
$ Garantizar que el trabajo adolescente se realice con la
protección plena de derechos fundamentales.

P Para cada uno de estos objetivos generales, se plantea metas


globales, indicadores de logro (resultados, que incluyen
plazo previsto) y se proponen siete componentes estratégicos
(sensibilización, normatividad, familia, educación, salud,
recreación y sistema de información e investigación). Esto se
sintetiza en matrices que vinculan para cada resultado esperado,
66
indicadores de logro, línea de acción, fuente de verificación y
responsables (aún cuando no es completamente clara la relación
biunívoca entre acciones, responsables y fuentes de verificación).
Es preciso mencionar que una parte significativa de las acciones
propuestas corresponden con actividades regulares (identificadas
además en el inventario vigente), a las que se sugiere ampliar
o mejorar. Es notable, por ejemplo, la referencia a encuestas
regulares y sistemas administrativos en la conformación del
sistema de seguimiento del Plan.

P Finalmente, con el fin de fortalecer institucionalmente al


CETIPPAT, el Plan propone algunos resultados esperados y líneas
de acción orientadas a robustecer su capacidad técnica y de
coordinación.

m. Paraguay34

Nombre Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y


Protección del Trabajo de los Adolescentes (2003-2008)35
Elaborado por: Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil y la Protección del Trabajo de los y las Adolescentes (CONAETI)
Fecha Diciembre de 2003
Extensión: 42 páginas

P El Plan fue preparado de modo participativo, a través de talleres


de consulta en diversos lugares del país, y convocando a
organizaciones públicas y privadas, incluyendo a representantes
de los niños, niñas y adolescentes trabajadores. Asimismo, el Plan
culminó en un ejercicio de validación del producto final.

P El objetivo superior de las políticas de infancia es hacer plena la


vigencia de los derechos de los niños y adolescentes. El objetivo
general del Plan es prevenir y erradicar progresivamente el
trabajo infantil y garantizar las condiciones de trabajo para los y
las adolescentes. Se fijan los siguientes resultados esperados:

34 El país cuenta complementariamente con un Plan Nacional de Prevención y Erradicación de la Explotación


Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes en Paraguay (2003) disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/
documentos/plan_esci_py.pdf
35 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/ficha_pais_pan.pdf

67
$ Contar con información sistemática, suficiente y fiable sobre la
problemáticas del trabajo infantil y adolescente.
$ Movilizar y capacitar a los agentes involucrados y sensibilizar
a la sociedad sobre la problemática del trabajo infantil y del
trabajo adolescente.
$ Contar con un marco legal adecuado para la erradicación del
trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente.
$ Implementar un sistema de fiscalización y de monitoreo social,
con énfasis en las peores formas del trabajo infantil y el trabajo
peligroso.
$ Desarrollar políticas públicas para la prevención y erradicación
del trabajo infantil, y la protección del trabajo adolescente,
articulando iniciativas públicas y privadas.
$ Diseñar e implementar programas y proyectos de
intervención.
$ Adoptar mecanismos eficaces y eficientes de monitoreo y
evaluación del plan.

P En términos de diagnóstico, el Plan identifica que el problema


afecta a uno de cada cinco niños, niñas y adolescentes, que es
principalmente masculina, y que las ocupaciones con mayor
prevalencia son el trabajo familiar no remunerado y el trabajo
agropecuario. Asimismo, se identifican como causas la situación
de pobreza y factores culturales, mientras que del lado de las
estrategias de gobierno para enfrentarlo, se señaló la inexistencia
de políticas articuladas y el centralismo de las decisiones.

P El análisis del marco normativo descrito en el Plan registra los


vacíos y contradicciones persistentes, particularmente en lo
referido a definiciones básicas como edades mínimas de ingreso
al mercado laboral. De igual forma, destaca como un objetivo
prioritario la ratificación del Convenio núm. 138 de la OIT y la
determinación de una edad mínima de admisión al empleo.
Esto se logró en el 2004, cuando el país realizó el depósito del
instrumento de ratificación ante la sede de la OIT.

68
P El Plan fija líneas de acción, indicadores y responsables asociados
a cada uno de los siete resultados esperados. Los indicadores
son básicamente de producto y no plantean metas o plazos
respectivos.

P Un problema adicional es que al plantear las líneas de acción de


modo general, no es posible identificar responsables puntuales por
tareas. Es cierto que el Plan indica que un paso siguiente es volcar
estas orientaciones en los planes operativos de cada institución.
Sin embargo, la sola revisión de la matriz presentada en el Plan no
permitiría distinguir claramente las responsabilidades específicas.
Por ejemplo, para la línea de acción “realizar campañas sobre la
importancia de la prevención y erradicación del trabajo infantil…”
tiene como responsables a la CONAETI, a la Coordinadora
para la Erradicación del Trabajo Infantil (COETI), medios de
comunicación, sindicatos, gremios, etc. Siendo cierto que cada
uno de estos actores podría realizar campañas, no es claro qué
parte de la responsabilidad recae en cada quien, por lo que no es
posible tampoco una fluida rendición de cuentas.

P Algunos de los indicadores también podrían tener problemas de


diseño. Por ejemplo, el número de denuncias atendidas por el
Ministerio de Justicia y Trabajo, al ser una indicador de producto
asociado a un problema que se quiere erradicar, no quedaría claro
si su aumento es una señal positiva (se están atendiendo las
denuncias) o negativa (está aumentando el número de casos). Una
alternativa es complementar el indicador con alguno vinculado a
la calidad del servicio, como tiempo de atención efectiva de las
denuncias.

P Un indicador cualitativo, cuya medición no sería simple, pero


que habría que rescatar por la importancia como movilizador de
procesos, es la articulación del plan con los planes de empleo y la
estrategia de lucha contra la pobreza.

69
n. Perú
Nombre Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infanti36
Elaborado por: Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del
Trabajo Infantil
Fecha Septiembre de 2005
Extensión: 24 páginas

P El Plan fue aprobado mediante un Decreto Supremo y contiene


cuatro principios orientadores, tres objetivos (y tres componentes,
uno por objetivo), cinco áreas estratégicas y cuatro criterios de
priorización. De acuerdo con la metodología descrita, fue elaborado
en un proceso participativo descentralizado.

P El Plan parte de un diagnóstico según el cual: (i) el problema se


habría triplicado en los últimos doce años, (ii) del total de niños,
niñas y adolescentes trabajadores, dos tercios corresponderían
a menores de 13 años y el resto al rango 14-17, (iii) no habría
algún sesgo de género notable a nivel global y (iv) el problema se
encuentra altamente concentrado en algunos departamentos del
país. El diagnóstico además presta especial atención a la exclusión
del sistema escolar como una causa y a la vez consecuencia de la
incorporación prematura de niños y niñas al mercado de trabajo.

P El Plan sintetiza las principales normas nacionales e


internacionales relativas al trabajo infantil. Esta reseña del marco
legal, sin embargo, se presenta sin incluir algún análisis de sus
bondades y deficiencias.

P Es importante anotar que el Plan PETI hace una referencia puntual


al Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia
(PNAIA) 2002-2010, según la cual, en él se han establecido
objetivos y metas relativas al trabajo infantil, que el Plan PETI
recoge. Al respecto, debe mencionarse que el PNAIA dispone
como resultado esperado al año 2010, dentro del objetivo “ofrecer
una educación básica de calidad para todos los niños y niñas de
6 a 11 años de edad”, que las peores formas de trabajo infantil

36 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_peti_per_05.pdf

70
son erradicadas y se promociona alternativas educativas a éste.
Este aspecto es importante, en la medida que lo dispuesto en el
PNAIA se recoge en los objetivos del Plan PETI y avanza en su
especificidad y compromiso, manteniendo su coherencia.

P En este caso, los objetivos planteados por el Plan PETI son tres:
$ Prevenir y erradicar el trabajo infantil bajo los 14 años de edad.
$ Prevenir y erradicar las peores formas de trabajo infantil de
personas menores de 18 años.
$ Proteger el bienestar y derechos de los adolescentes trabajadores
entre los 14 y 18 años.

P El Plan PETI incluye un inventario de políticas, programas y


actividades que se vienen ejecutando y que tendrían incidencia
en resolver el problema del trabajo infantil. Un primer tema
a destacar, es el reconocimiento en el Plan de que el principal
énfasis en la acción estatal ha estado orientado a la legislación.
La relación de programas descritos a nivel de distintos sectores
(Desarrollo Social, Educación, Salud, Trabajo, Turismo, etc)
evidencian limitaciones de cobertura y limitada vinculación entre
sí.

P El Plan propone una matriz que muestra resultados a nivel de


área estratégica, acciones para cada resultado, metas, plazos
y responsables. Las áreas estratégicas son sensibilización
y comunicación, legislación, estadística e investigación,
políticas sociales y derechos, y capacitación y fortalecimiento
institucional.

P Un primer tema que resalta es que el Plan tiene un fuerte énfasis


en dos temas: sensibilización e información, lo cual motiva
una serie de iniciativas –la mayor parte nuevas- alrededor de
campañas de difusión, creación de registros y la generación de
información estadística. Es de suponer que temas vinculados a la
calidad de la educación (salvo por alusiones específicas) no son
desarrollados por estar en algún plan sectorial. Sin embargo, ello
no se menciona.
71
P A pesar de haber ubicado como una de las áreas estratégicas el
fortalecimiento institucional, las acciones propuestas estarían
contrapuestas, en tanto algunas apuntan a fortalecer los
mecanismos e instituciones existentes, y otras generan mecanismos
paralelos.

P En lo positivo, debe destacarse que, a pesar de que el documento


no muestra evidencia empírica de su impacto, se aprovecharían
iniciativas existentes para apoyar el combate al trabajo infantil,
como la focalización de los programas de empleo temporal y de
los servicios de cuidado diurno de menores de edad en zonas
con alta incidencia de trabajo infantil. Este énfasis en ingresos y
tiempo disponible para la generación de ingresos de los padres
de familia, es un tema a resaltar. Sin embargo, la señal contraria
se estaría mostrando al proponer iniciativas como la “creación de
un sistema único computarizado sobre el trabajo adolescente”, la
realización de una “encuesta nacional ad hoc sobre trabajo infantil
adolescente (sic) con representatividad a nivel departamental y la
“creación de un instituto de formación y capacitación en trabajo
infantil”.

P Finalmente, en algunos casos, las acciones propuestas podrían


generar incentivos perversos, como el otorgamiento de becas en
centros de educación ocupacional a adolescentes trabajadores.

72
o. República Dominicana37

Nombre Plan Estratégico Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de


Trabajo Infantil en República Dominicana 2006-2016.38
Elaborado por: Secretaría de Estado de Trabajo
Fecha Febrero 2006
Extensión: 80 páginas

P El diagnóstico presentado en el Plan reconoce las limitaciones para


efectuar estimaciones debido a la falta de información confiable,
sin embargo, a partir de la Encuesta Nacional del Trabajo Infantil
(ENTI 2000), se calcula que habría alrededor de 436 mil niños, niñas
y adolescentes trabajadores, lo que representa el 18% del total de
niños entre los 5 y 17 años. La proporción es ligeramente más alta
en el ámbito rural (20% vs. 17% en zonas urbanas) y notablemente
más sesgada hacia los varones (27% vs. 9% de niñas).

P Un esfuerzo adicional con el objetivo de sistematizar la información


de diagnóstico está vinculado con el levantamiento de información
sobre peores formas de trabajo infantil, y se concentró en
explotación sexual comercial, trabajo peligroso agrícola y trabajo
peligroso urbano.

P En cuanto al marco legal, el Plan detalla los diferentes instrumentos


normativos nacionales e internacionales que rigen en el país.
Además, se destaca que, a raíz del proceso de formulación del
Plan, un equipo de especialistas pudo realizar un estudio que
culminó en la aprobación de una norma que cubre vacíos pre-
existentes relativos al trabajo peligroso.

P El Plan describe el marco institucional en el que se inscribe,


destacando la creación del Comité Directivo Nacional de Lucha
Contra el Trabajo Infantil en 1997 y posteriormente la Comisión
Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual

37 El país cuenta adicionalmente con el Plan Sindical para la prevención y erradicación del trabajo infantil
de República Dominicana (2005) disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_
dominicana.pdf y con el Plan de Acción de la República Dominicana para erradicar el abuso y la explotación
sexual comercial de niños, niñas y adolescentes que se puede encontrar en: http://www.oit.org.pe/ipec/
documentos/plan_nacional_esc.pdf
38 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_estrategico_rd.pdf

73
Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes. Asimismo, debe
señalarse que en el año 2002, la Secretaría de Estado de Trabajo,
entidad rectora en la materia, creó una unidad dedicada a la
prevención del trabajo infantil y a la protección de adolescentes
trabajadores.

P Un tema fundamental es la asociación que hace el Plan con


otros instrumentos que protegen de modo directo o indirecto a la
infancia, destacándose la Política Educativa y el Plan Decenal de
Educación 2003-2012, la Política Sanitaria y los programas de salud,
el Plan Nacional para Garantizar los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes 2003-2013, el Plan Nacional Contra la Explotación
Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes, el Programa de
Prevención y Combate de la Trata de Personas, y el Plan Nacional
para Combatir la Pobreza y los Objetivos del Milenio. En cada uno
de estos temas, el Plan describe el vínculo existente entre ambos
instrumentos, resaltando los programas y actividades específicas
que contribuyen directa o indirectamente a los objetivos del Plan
PETI.

P El Plan PETI incluye una matriz que vincula sus propósitos y


sus resultados con los distintos Planes existentes. Cabe indicar
que el Plan PETI se encuentra integrado al Sistema Nacional de
Protección de Niños, Niñas y Adolescentes.

P La estrategia cuenta con tres tipos de intervenciones (prevención,


protección/atención y eliminación) y establece, de acuerdo con
cada una de las acciones planteadas, dos niveles de propósitos:
uno orientado a generar impacto positivo en los niños, niñas y
adolescentes y el otro orientado a generar impacto positivo en sus
familias y entorno. Se plantea seis propósitos, relacionados con
los temas de sensibilización, marco legal, información confiable,

74
erradicación de peores formas, protección de adolescentes (16-18
años) y acceso a mejores condiciones de vida de las familias.

P Finalmente, se presentan tres matrices que desagregan la


información de contenidos, responsabilidades y metas. En la
primera se vinculan propósitos con estrategias; en la segunda,
propósitos y resultados con actores involucrados y tipos de
responsabilidades, y en la tercera, se relacionan propósitos con
indicadores, metas y plazos. La desagregación llega a un nivel
de detalle bastante fino, aunque complejo para el seguimiento,
debido a la diversidad de matrices presentadas en el Plan.

p. Uruguay

Nombre Plan de Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil


en el Uruguay 2003-200539
Elaborado por: Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil
Fecha Año 2003
Extensión: 27 páginas

P El Plan, cuya elaboración fue conducida por el CNETI (presidido


por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), parte de una
síntesis de la normatividad internacional ratificada por el país
–incluyendo la Convención sobre los Derechos del Niño, y los
convenios núm. 138 y núm. 182 de la OIT- y el marco nacional que
incluye el Código del Niño y normas específicas.

P Se propone grupos objetivo prioritarios, que incluyen los niños,


niñas y adolescentes dedicados a labores informales, aquellos
involucrados en tareas rurales, y los sometidos a explotación
sexual comercial y el tráfico de drogas.

P El Plan de Acción se sustenta en cuatro programas (líneas):


sensibilización pública, protección legal y judicial, educación
y económico-productivo, respecto de los cuales el Plan define
objetivos y acciones específicas. Sin embargo, la forma como son

39 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_uruguay.pdf

75
presentados no permite identificar indicadores para el seguimiento,
metas, responsables o plazos para cada uno de ellos.

P A manera de ejemplo, uno de los objetivos específicos de la línea


educación es “crear programas específicos para población con
extra-edad y situaciones particulares”. No es posible identificar
cuáles de las acciones específicas listadas a continuación
corresponde con este objetivo. Más aún, tomando todas las
acciones específicas propuestas para esta línea de acción,
se puede inferir que éstas se encontraban –al momento de la
redacción- aún sujetas a evaluación y validación, pues salvo
por la primera (realización de un mapeo de acciones), las demás
se plantean en términos desiderativos (“a modo de ejemplo se
plantea…”, “también se podría…”). La naturaleza condicional
de las propuestas se mantiene a lo largo de las líneas de acción
restantes.

76
IV. Criterios de clasificación
de los Planes Nacionales de
Prevención y Erradicación del
Trabajo Infantil y su vinculación
con políticas nacionales 40

Tomando en consideración los elementos conceptuales presentados en


las secciones anteriores, los criterios y consideraciones para el análisis
descritos en el capítulo previo, y la revisión de los Planes PETI, en esta
sección se ensaya un ejercicio de clasificación de estos Planes, cuyo
objetivo es servir de parámetro para la mejora continua de los planes, y a
través de ellos, de las políticas de prevención y erradicación del trabajo
infantil y protección del trabajo adolescente.

Habiendo pasado revista de los planes disponibles, merece la pena


analizar cuál es su utilidad. De esta forma, pese a que en su rol como
registro de un proceso es poco lo que se puede extraer en tanto no proveen
suficiente y adecuada información41 que permita conocer con alguna
precisión de qué forma el Plan ha desencadenado y viene fomentando
el desarrollo de procesos que contribuyan a una mejor política (nacional,
regional, local) sobre trabajo infantil, cabe mencionar algunas prácticas
saludables. Entre ellas destacan la elaboración participativa, la inclusión
expresa de empleadores, sindicatos y de los propios niños, niñas y
adolescentes que trabajan, la validación de propuestas en los niveles
locales, la articulación de planes orientadores de nivel general con
planes operativos de niveles subnacionales de gobierno, entre otros.

Se considera que estas prácticas son saludables en tanto contribuyen al


empoderamiento de los actores involucrados, a su sensibilización sobre
el tema, a una rendición de cuentas explícita y a la sostenibilidad de

40 A efectos del análisis, se tomará como unidad de análisis los Planes Nacionales de Prevención y Erradicación
del Trabajo Infantil de los países de América Latina y el Caribe, asumiéndose estos planes como documentos
auto-contenidos, en el sentido que su revisión se realizará tomándolos como documentos que se explican
por sí mismos. Asimismo, en los casos en los que se ha tenido a disposición documentación adicional, se ha
revisado ésta sólo con fines de complementación.
41 El análisis de los planes desde su dimensión como proceso requiere de información provista por actores
involucrados en el diseño del Plan, funcionarios y representantes de instituciones que ejecutan las políticas
programadas, usuarios potenciales de dichas políticas, entre otros, que permitan deducir las dinámicas
generadas a través del Plan.

77
los procesos, en la medida que la responsabilidad de la continuidad del
proceso se expande hacia ámbitos descentralizados.

Por su parte, desde la dimensión de los planes como instrumentos,


se partió de la pregunta ¿Qué debería esperarse de los planes? A
continuación, se reseñan algunas características esperadas en los
planes para su utilidad como instrumentos42:

Cuadro Nº 7
Características esperadas en los planes
Características Definición
esperadas
Ser entidades coherentes Se inscriben de manera articulada y complementaria con
con su entorno los demás instrumentos de planeamiento existentes en la
institucional43 jurisdicción para la cual han sido elaborados.
... que sintetizan una Cuentan con las unidades que permitan a quienes sean
intervención ordenada44 responsables de su implementación y de su seguimiento,
responder a algunas preguntas básicas: qué se hace, quién
lo hace, cuándo lo hace, cuánto debe hacer, de qué medios
va a disponer y qué se espera resolver.
... y una intervención Entendido como una intervención que optimice la
eficiente45 utilización de los activos/recursos disponibles.

Como se ha mencionado antes, una buena planificación es un factor


que favorece un desarrollo eficiente de las políticas, pero no constituye
un signo de éxito de las intervenciones.

Un plan bien construido contribuye en orientar las acciones de los


hacedores de políticas y de los proveedores de los servicios públicos
involucrados, así como para informar a los potenciales beneficiarios y

42 Adicionalmente, es conveniente que promuevan la eficacia, entendiéndose que dadas dos alternativas de
solución, se utilice la de mayor impacto. Esta dimensión, sin embargo, requiere un estudio previo de costo-
beneficio y de modelos causales del problema. Pese a estas limitaciones, fue posible identificar algunos Planes,
en los que la cadena causal entre problema y solución parecía contrapuesta, como en aquellos que proponían
intervenciones que podrían incentivar antes que desalentar el ingreso de niños, niñas y adolescentes al
mercado laboral.
43 Adaptando la definición provista por la Real Academia Española (Ver www.rae.es), se puede definir coherencia
como “conexión lógica y consecuente de un elemento con otro”; en este caso, entre los planes PETI y los
planes generales relevantes del país.
44 Según la definición de la Real Academia Española, se define orden como “colocación de las cosas en el lugar
que les corresponde”; en este caso, los elementos esperados como integrantes de los planes.
45 Una definición de eficiencia que se ajusta al uso otorgado en el documento es la siguiente: “capacidad de
alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo, logrando su
optimización” (tomada de www.definición.org).

78
público en general, sobre los compromisos asumidos. De modo inverso,
un país podría tener políticas desarrollándose sostenidamente, a pesar
de que los instrumentos de planificación no lo evidencien. En particular,
para el caso del trabajo infantil, algunos de los factores principales,
como la cobertura y calidad de la educación o la expansión de empleos
decentes, podrían estar ocurriendo a pesar de que no se cuente con un
plan específico sobre trabajo infantil.

Considerando los tres elementos señalados, se podría ensayar una


aproximación a los intervalos de una clasificación de los planes,
considerando los rangos extremos para cada uno de los elementos
señalados y que los planes descritos se ubican en un continuo al interior
de estos intervalos46:

Cuadro Nº 8
Matriz de criterios de clasificación de los Planes Nacionales

Coherencia con Orden de la Eficiencia de la


Entorno Institucional Intervención Intervención
• Idealmente, si existieran • El Plan cuenta con • El Plan organiza sus
planes sectoriales pocos objetivos pero estrategias a partir de
específicos, el Plan sólo claros, identifica sus servicios regulares,
se ocupa de los temas acciones precisas, proponiendo mejoras,
que atañen al ámbito designando responsable, incluyendo a sus
laboral (p.e. normas), y estableciendo plazos, registros administrativos
Extremo positivo

que no sean recogidos indicadores para y sistemas estadísticos


en los demás planes47. seguimiento, metas y regulares.
recursos.
• Si no existieran planes •Sólo propone proyectos
sectoriales, el Plan PETI nuevos para los casos
registra la orientación de acciones urgentes
de la política sectorial, o después de haber
pero no suplanta los llegado al tope de
lineamientos sectoriales optimización de sus
correspondientes. servicios o para probar
de modo piloto alguna
intervención específica.

46 Los extremos de cada criterio se definen por motivos didácticos, lo que no implica necesariamente que alguno
de los planes revisados pertenezca a las categorías extremas.
47 También podría existir el caso de países en los que existen planes sectoriales que abordan los temas específicos
en detalle, pero estos también son considerados en los Planes PETI, aunque respetando acciones, indicadores,
metas, plazos y responsables dispuestos en el Plan original. Esta situación no sería necesariamente óptima,
puesto que extiende el volumen del Plan y se hace más difícil de comprensión y manejo por parte de los
operadores de los servicios.

79
Coherencia con Orden de la Eficiencia de la
Entorno Institucional Intervención Intervención
• El Plan se elabora • El Plan describe de • El Plan registra una
ignorando planes modo genérico las relación extensa de
Extremo negativo

existentes o suplanta su acciones que pretende nuevos proyectos,


rectoría. efectuar, sin precisar que incluyen nuevas
responsables, plazos, intervenciones, registros
• El Plan abarca indicadores, metas o administrativos
demasiados aspectos, recursos. paralelos y encuestas
lo cual dificulta su específicas externas al
seguimiento y el énfasis sistema regular.
en lo prioritario.

Es necesario explicar la valoración “positiva” y “negativa” de esta


categorización. Para ello, habría que volver al tema de que la elaboración
de un Plan obedece a un objetivo. Excluido el objetivo de sensibilización
o alerta, y considerando los que se derivan de los criterios indicados en
la clasificación, el plan podría tener como objetivos: (i) llenar un vacío de
orientación de políticas, (ii) organizar la gestión de las intervenciones, u
(iii) optimizarlas.

En este sentido, se consideran positivos los planes que tienden a:

P No obviar ni duplicar instrumentos o esfuerzos de planificación;


dejar que los sectores responsables planifiquen los temas bajo
su correspondencia y atender aquellos que queden pendientes.
Sólo en el caso en que no existiera un plan sectorial (o general)
necesario para la estrategia (o sólo exista formalmente),
involucrarse activamente en dicha planificación, tendiendo a que
este ejercicio se realice liderado por el sector correspondiente y no
suplantando dicho rol, para asegurar su sostenibilidad, tomando
en consideración funciones y competencias. Asimismo, al lograr
introducir el tema en los procesos de planificación existentes, se
evita duplicar esfuerzos y debilitar los espacios de planificación.

P Expresar de manera clara y concisa las tareas, plazos, responsables


y formas de medición de desempeño. Es conveniente anotar, sin
embargo, que niveles de detalle demasiado específicos no son
convenientes en un plan de nivel nacional. Más aún, tomando
en cuenta buenas prácticas identificadas, lo más conveniente es
80
llegar a un nivel de detalle que sea de fácil revisión y articular
estos planes a otros de carácter más operativo, a cargo de las
unidades más desconcentradas de la ejecución.

P Confiar su desarrollo en los activos disponibles antes de la


(posible) creación de activos adicionales. Los activos principales
surgen del inventario de instituciones e iniciativas existentes, que
debería ser el punto de partida, que debe ser analizado para su
optimización, así como de los registros administrativos regulares
y los sistemas estadísticos vigentes. La creación de registros
específicos exige mayor esfuerzo por parte de los proveedores de los
servicios, distrayéndolos de sus actividades esenciales, y debilita
los registros regulares. Asimismo, de ser necesarios elementos
adicionales, como encuestas específicas, lo aconsejable es partir
del análisis de la conveniencia de articularlas al sistema regular
de encuestas, lo cual podría facilitar su réplica posterior, antes que
la aplicación externa, que provee información en un momento del
tiempo, pero cuya continuidad es altamente incierta.

En el caso de los planes analizados, en la sección IV se reseñó elementos


que permiten ubicar en algún lugar de la línea continua entre los valores
positivos y negativos a estos planes para cada categoría. En vista que no
se pretende establecer un ordenamiento, se evitará hacer una aplicación
de la clasificación a cada caso. Algunos comentarios generales, sin
embargo, serán señalados en la siguiente sección.

81
V. Conclusiones y
recomendaciones
Más allá de la ubicación específica de los planes en la clasificación
sugerida en la sección anterior, lo importante de este ejercicio es extraer
algunas conclusiones que permitan mejorar la planificación de las
políticas en los países objeto del análisis.

A pesar de las dificultades para consolidar diagnósticos debido a la falta


de información, una primera evidencia de la voluntad de los países de
América Latina y el Caribe por priorizar la atención del trabajo infantil
en las agendas nacionales, es el esfuerzo por consolidar diagnósticos
con algún grado de desagregación que permite identificar incluso zonas
de mayor riesgo.

Una segunda evidencia está constituida por los avances en materia


normativa por parte de los Estados. La ratificación de convenios
fundamentales sobre la materia y la adecuación de los marcos legales
nacionales así lo muestran. A ello habría que agregar la continua
presencia del tema en los acuerdos internacionales, tanto a nivel
mundial, como de las distintas regiones y grupos de países. Asimismo,
debe destacarse que los planes revisados guardan armonía con las
orientaciones promovidas por los acuerdos mencionados.

En tercer lugar, la existencia de planes PETI en prácticamente todos los


países de América Latina y el Caribe, es otra evidencia de la importancia
que se está brindando al tema. Inclusive, algunos países han incorporado
estos instrumentos a su ciclo regular de planificación (los actualizan
periódicamente) o a sus sistemas de planificación (vínculos con otros
planes generales o sectoriales). En este sentido, son destacables las
experiencias de países como Colombia y Costa Rica, que se encuentran
implementando su tercer y segundo plan, respectivamente, producto de
la evaluación de sus planes previos, y añadir a estos, la experiencia de
Nicaragua, que contó para su reciente plan con informes intermedios
de evaluación.

83
Asimismo, un número significativo de estos planes reportó que sus
procesos de elaboración provenían de un trabajo participativo en el
que se contó con el involucramiento de diversas agencias públicas,
organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperación, gremios
de empleadores y representación de trabajadores. Incluso en algunos
casos se ha dado voz a las propias organizaciones de niños, niñas y
adolescentes que trabajan.

Se ha podido hallar que los planes PETI analizados muestran diversas


características y representan la heterogeneidad de los problemas
propios de cada país. Sin pretender compararlos entre sí, sino más bien
establecer algunos elementos que permitan sintetizar la revisión crítica,
se elaboró una clasificación que permitiese a cada cual ubicarse en
algún lugar del intervalo y, sobre todo, analizar el rol de sus planes en
tanto instrumentos.

Al respecto, se consideró que los planes debían ser entidades coherentes


con su entorno institucional (se articulan y complementan con otros
instrumentos de planeamiento), que sintetizan una intervención
ordenada (responde a las preguntas qué, quién, cuándo, cuánto, con
qué y qué se espera resolver) y eficientes (uso óptimo de los recursos
disponibles).

Comparando de modo general estas dimensiones respecto de los planes


revisados, se puede afirmar que:

P Es notable el esfuerzo por vincularse con otros planes existentes


–principalmente de infancia, pobreza y educación-, aunque dada
la extensión de varios de los planes y el nivel de detalle de los
compromisos, no queda claro si se está tomando los planes PETI
como consolidaciones de los planes sectoriales. Es preferible
guardar equilibrio sobre el nivel de detalle de las propuestas: no
se trata de replicar ni suplantar los planes sectoriales, sino de
articularse a ellos y complementarlos, cuando corresponda48.

48 Desde otro enfoque de articulación, todos los planes revisados dedican un espacio significativo al análisis
normativo y a colocar en agenda la adecuación de sus políticas a los convenios sobre Trabajo Infantil que
hubiera ratificado el país respectivo.

84
P Respecto al grado de orden que promueven los Planes, existe
mucha disparidad. Es posible decir que –a pesar de su extensión-
son muy pocos los planes que contienen la mínima información
esperable para guiar a los ejecutores e informar a quienes vigilen
la ejecución de las acciones. La mayor parte de los planes no
cuenta con información suficiente, lo cual limita seriamente
su acompañamiento, la identificación de cuellos de botella y
la delimitación de responsabilidades. Así, la mayor parte de
los planes dedica un espacio amplio a temas de diagnóstico –
incluyendo inventario normativo y marco conceptual- y pierden
precisión en los elementos de organización.

Cuadro Nº 9
Estructura básica de un Plan Nacional
Con el objetivo que los Planes Nacionales constituyan una síntesis orientadora de
las políticas de Estado para atender el problema del trabajo infantil, se sugieren
los siguientes elementos mínimos como estructura básica:
Diagnóstico: ¿Cuáles son las principales características del problema?
Lineamientos: ¿Cuáles son los ejes de la estrategia?
Acciones: ¿Qué se está haciendo y qué se debería hacer?
Responsables: ¿A quién le corresponde hacer cada acción?
Metas: * ¿Qué se pretende alcanzar?
Plazo: ¿En qué tiempo se pretende alcanzar la meta programada?
Recursos: ¿De qué medios se dispone?
* El establecimiento de metas implica la definición de indicadores que reflejen los avances en
alguna(s) de las etapas del ciclo de producción de los bienes y servicios que se requiere para
realizar las acciones programadas (indicadores de insumo, proceso, producto, resultado, impacto)
y un sistema de registro de esta información, que permita un seguimiento adecuado y oportuno.

Particularmente, respecto de los medios, no se halló un Plan


PETI que incluyera una estimación de los recursos disponibles
o necesarios para hacer viable las tareas identificadas49. Al
respecto, debe recordarse que muchas de las tareas corresponden
con funciones regulares de los Estados, que no requieren
necesariamente recursos adicionales, sino una mejor priorización
y focalización, y la orientación hacia una gestión por resultados.

49 La excepción sería el Plan de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil de Bolivia, que propone una
estimación del costo de los ejes de intervención, pero que no se replica en el Plan Trienal.

85
Es necesario hacer explícito el compromiso de recursos, pues esto
implica que los sectores hagan este ejercicio de estimación de
su esfuerzo individual en combatir el trabajo infantil, y también
constituye una señal de transparencia y rendición de cuentas hacia
el público. En este sentido, además, es imprescindible priorizar
atenciones, para lo cual las acciones relativas a las peores formas
de trabajo infantil son impostergables.

Asimismo, se encontraron varios casos en los que los planes


tenían más una orientación académica que de gestión pública, lo
cual no favorece su rol como instrumentos, en la medida que se
atiborran de categorías y definiciones que hacen muy densa su
lectura e impiden a quien le corresponde aplicarlos y a quién le
corresponde hacer seguimiento, realizar dichas tareas.

Es plausible el esfuerzo de aquéllos que lograron definir indicadores


y metas, en la medida que podrán hacer seguimiento de sus
acciones y rendir cuentas. Sin embargo, es necesario afinar la
definición de indicadores, de modo que no se circunscriban al nivel
de producto. En este caso, es mejor complementar (o suplantar),
cuando sea necesario, estos indicadores por indicadores de calidad
de servicio o de resultado. Por ejemplo: si la acción a realizar es la
capacitación de funcionarios locales respecto de trabajo infantil, la
definición de un indicador de producto como “número de personas
capacitadas” refleja solamente la producción de talleres, pero no
ofrece ninguna señal sobre su efecto. Ello podría mejorarse si se
acompaña de indicadores que reflejen la calidad del servicio de
estos funcionarios después de la capacitación, lo que sería una
señal de lo que se ha logrado con el producto “capacitación”.

Muy pocos planes hacen referencia a alguna instancia de


seguimiento. Dada la conformación institucional que predomina
en la mayoría de países, lo aconsejable es que las entidades con
responsabilidades en las tareas previstas por el Plan reporten
a la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. Al
respecto, en vista que una porción significativa de los planes han
sido resultado de un proceso participativo, es recomendable que
86
a partir de ese proceso se empiecen a generar mecanismos de
difusión/transparencia y de rendición de cuentas. Un prerrequisito
es contar con una matriz que contenga la información básica
descrita en el Cuadro Nº 9, que sea de fácil entendimiento, que
además incluya la periodicidad de entrega de información para
cada indicador, para su análisis y difusión.

Respecto de su eficiencia, pareciera que varios países optan por


introducir nuevas prácticas a través de estos planes, lo cual impide
apreciar con claridad cuáles son proyectos o actividades regulares
y cuáles son iniciativas creadas de manera particular. En algunos
casos, los planes reflejan relaciones de ideas por explotar o listas
de proyectos ad hoc. En ninguno de estos casos se contaba con
información que permitiera conocer que los servicios regulares
habían llegado a un punto en el cual no pudieran ser optimizados
y se requiriera de proyectos paralelos para la atención de los
problemas.

Las ventajas de contar con un plan son evidentes: se asegura que


se despierte algún nivel de consciencia respecto de la gravedad
del asunto, que se cuente con un instrumento que sistematice el
diagnóstico, las soluciones, las responsabilidades, los recursos y
los plazos, el cual además se convierte en sujeto de fiscalización;
y finalmente, que se tomen decisiones para que los procesos y las
tareas se pongan en marcha. Más aún, dependiendo de la forma
en que se organice el proceso, la elaboración del plan implica
una movilización de actores, que se sensibilizarían al respecto y
pondrían el problema en su agenda de políticas.

Sin embargo, se puede apreciar que varios de los países que


cuentan con plan PETI, también cuentan con un plan contra
la Explotación Sexual Comercial, lo cual podría ser visto como
un subproducto del primero e involucra a varios de los mismos
actores.

En un nivel macro, varios de los países cuentan con algún otro


plan que debiera integrar los anteriores, como planes de infancia,
87
planes de desarrollo social, planes de lucha contra la pobreza, o
planes sectoriales (educación, salud, empleo). En este sentido,
cabe preguntarse si es más saludable para el fortalecimiento de
los procesos e instrumentos de planeamiento de los países, y de
esta manera, también de las políticas, contar con varios planes
específicos por tema, o si es preferible robustecer los planes y
procesos de planeamiento existentes, y buscar la incorporación
de un tema crítico para el desarrollo como el trabajo infantil, en
planes de mayor alcance.

Aún cuando pudiera pensarse que se podría perder protagonismo


del tema al introducirlo en una agenda más amplia, es posible que
pudiera lograrse no solo optimizar el ejercicio de planificación,
sino –más importante- articular las políticas necesarias para la
prevención y erradicación del trabajo infantil con las acciones
sectoriales correspondientes, y registrarlas en un documento con
mayor jerarquía.

De modo similar, la integración de las políticas de combate


al trabajo infantil en instrumentos de mayor alcance, debería
orientarse a fortalecer las acciones regulares de gobierno, y añadir
solo aquellas específicas imprescindibles para su logro. En este
caso, por ejemplo, existe el consenso de que un servicio educativo
atractivo a niños, niñas y adolescentes puede incentivar mayor
asistencia y permanencia en la escuela. Sin embargo, un Plan PETI
podría no ser el mejor instrumento ni escenario para desarrollar
este aspectos, más aún cuando estos planes son liderados por
los Ministerios de Trabajo y los Ministerios de Educación y otros
actores del sector, suelen estar menos implicados.

Otros factores que conllevarían a enfrentar de manera óptima


y precisa la proliferación del trabajo infantil corresponden con
temas sectoriales, que deberían estar presentes en la agenda
de la instancia respectiva o en Planes de alcance mayor (planes
nacionales de desarrollo o planes de superación de la pobreza),
para contar con un liderazgo más fuerte, mayor especialización y
mejor articulación.
88
Un tema adicional que se desprende de este análisis, es que
el abordaje desde un tema específico, como el trabajo infantil,
promueve la iniciativa de proyectos ad hoc, antes que el
fortalecimiento de las acciones públicas regulares. De esta forma,
se encuentra en los planes proyectos específicos de mejora
educativa, de diversificación de ingresos o de acceso a vivienda,
que corresponden a dependencias sectoriales, y por lo tanto,
podrían perder especificidad y liderazgo, al introducirse en una
agenda que atiende un problema específico.
De modo similar, la introducción de encuestas especializadas
en trabajo infantil, puede mejorar en un momento del tiempo la
estimación de la magnitud y el detalle de las características del
problema, pero de la misma manera, podrían representar esfuerzos
aislados si es que no se integran en los registros administrativos
y/o sistemas estadísticos regulares.

Finalmente, es necesario integrar los temas prioritarios de la


agenda sobre trabajo infantil de los países con los esfuerzos y
recursos disponibles, para optimizar las intervenciones, lo que se
puede sintetizar en las siguientes recomendaciones finales:

1. Articulación: Promover que los elementos necesarios para


prevenir y erradicar el trabajo infantil se encuentren priorizados
en los planes nacionales de desarrollo, de lucha contra la
pobreza o de infancia –cuyo liderazgo recae en las esferas más
altas del Poder Ejecutivo y su mandato cuenta con respaldo
permanente -, y en los planes sectoriales correspondientes
(educación, salud y empleo, principalmente). Asimismo, evitar
la duplicación de procesos e instrumentos, y por el contrario,
fortalecer los existentes.

2. Participación descentralizada: Incorporar en el debate de


los temas de agenda de trabajo infantil a todos los actores
críticos, tanto en los niveles centrales, como descentralizados,
y promover la difusión del resultado del proceso, durante la
elaboración del Plan y a su culminación. Ello permite además

89
una mayor transparencia y aporta elementos para una rendición
de cuentas más precisa.

3. Simplicidad: Promover diseños sencillos de los planes, de


manera que puedan servir a dos fines prácticos: para orientar
las acciones de los hacedores de políticas y proveedores
de servicios públicos, y para informar a los potenciales
beneficiarios y público en general, sobre los compromisos
asumidos. Al respecto, se propone un esquema simple que
contenga un diagnóstico breve (situación del problema
e inventario institucional) y la definición de prioridades,
objetivos, acciones, indicadores y metas, responsables, plazos
y recursos. Los detalles específicos deben incorporarse en los
planes sectoriales correspondientes.

4. Análisis de políticas: Vincular el diseño de la acción pública y


el desarrollo académico sobre el trabajo infantil, para robustecer
el sustento de las políticas, aumentar su probabilidad de éxito
y aprovechar más eficientemente los recursos escasos. Ello
implica recabar y mantener actualizada la información mínima
para la toma de decisiones, elaborar las políticas a partir de
los diagnósticos que se establezcan y racionalizar las pruebas
piloto y nuevas iniciativas, estableciendo una metodología que
permita en un plazo determinado evaluar su impacto.

5. Fortalecer las funciones regulares del Estado: Fomentar


que las alternativas de solución partan del diagnóstico
de los servicios regulares (salud, educación, protección
social), verificar en qué situación se encuentra su operación
y mantenimiento, de qué forma podrían ser optimizados, y
finalmente, si es necesario, analizar alternativas específicas
de mejora o de innovación (proyectos de inversión).

De igual modo, fortalecer el uso de los registros administrativos


y las encuestas nacionales regulares, analizando qué data
podría contribuir a mejorar el análisis de la situación y de la
evolución del trabajo infantil, y en qué instrumentos de los
90
existentes, podrían introducirse otros elementos que mejoren
el seguimiento. Finalmente, recordar que muchas de estas
acciones son funciones regulares del Estado, que seguramente
requieren mayores recursos, pero sobre todo una mejora de la
calidad del gasto, lo cual implica una gestión por resultados,
que parta de priorizar escrupulosamente el gasto, lo cual
significa atender con urgencia el impostergable problema de
las peores formas del trabajo infantil.

91
Bibliografía

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8. Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo


Infantil. Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil. Argentina, 2006.
93
9. Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil y la Protección del Trabajo de los y las Adolescentes
(CONAETI). Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo
Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes (2003-2008).
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Trabajo Infantil. Perú, 2005.

11. Comité Directivo Nacional para la Prevención, Erradicación


Progresiva del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente
Trabajadora. II Plan Nacional de Acción para la Prevención,
Erradicación del Trabajo Infantil y para la Protección Especial de las
Personas Adolescentes Trabajadores. Costa Rica 2005-2010. Costa
Rica, 2005.

12. Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil


y la Protección del Joven Trabajador. III Plan Nacional para la
Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Juvenil
2003-2006. Colombia, 2003.

13. Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil. Plan de


Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en el
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14. Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil.


Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del
Trabajo Infantil en el Ecuador. Ecuador, 2005.

15. Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la


Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT). Plan Nacional
Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las Personas
Adolescentes Trabajadoras. Panamá , 2006.

94
16. Gunnarsson, Victoria, Meter F. Orazem y Guilherme Sedlacek.
Changing Patterns of Child Labor around the World since 1950: The
Roles of Income Growth, Parental Literacy and Agriculture. The
World Bank. Mayo, 2005.

17. Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Plan de Prevención y


Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Adolescente en Chile.
Chile, 2001.

18. Ministerio de Trabajo. Plan Trienal Nacional de Erradicación


Progresiva del Trabajo Infantil 2006-2008. Bolivia, 2005.

19. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Construir futuro, invertir en


la infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar
el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005.

20. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). La Eliminación del Trabajo


Infantil: un objetivo a nuestro alcance. Ginebra, 2006.

21. Oficina Internacional del Trabajo / Unión Interparlamentaria.


Erradicar las peores Formas de Trabajo Infantil. Guía para
Implementar el Convenio Núm. 182 de la OIT. Ginebra, 2002.

22. Red Contra la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y


adolescentes –ECPAT El Salvador. Plan de Acción Nacional contra
la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y adolescentes en
El Salvador 2001-2004. El Salvador, 2001.

23. Secretaría de Estado de Trabajo. Plan Estratégico Nacional para la


Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil en República
Dominicana 2006-2016. República Dominicana, 2006.

24. UNICEF. Estado Mundial de la Infancia. 1997.

95
VI. Anexos
6.1. Porcentaje de niños, niñas y adolescentes ocupadoslaboralmente,
por rangos de edad50

% de Menores de 5-11 3% PANAMÁ 1%


años ocupados laboralmente 2% CHILE 1%
2% VENEZUELA 1%
4% URUGUAY 1%
4% PARAGUAY 1%
4% ARGENTINA 2%
4% EL SALVADOR 2%
5% COSTA RICA 3%
6% HONDURAS 2%
6% BRASIL 3%
6% MÉXICO 3%
9% NICARAGUA 3%
9% COLOMBIA 4%
11% GUATEMALA 6%
13% ECUADOR 9%
16% REP. DOMINICANA 6%
16% BOLIVIA 13%
21% PERÚ 16%

-30% -20% -10% 0% 10% 20% 30%


NIÑOS NIÑAS

50 Fuente: Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico de
los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005. Elaboración Propia.

97
% de Menores de 12-14 8% CHILE 5%
años ocupados laboralmente 12% PANAMÁ 3%
13% URUGUAY 4%
15% COSTA RICA 4%
14% ARGENTINA 8%
18% PARAGUAY 5%
19% BRASIL 9%
23% EL SALVADOR 11%
24% COLOMBIA 11%
26% MÉXICO 11%
30% VENEZUELA 8%
31% NICARAGUA 11%
32% HONDURAS 12%
36% REP. DOMINICANA 10%
29% BOLIVIA 27%
38% ECUADOR 23%
45% GUATEMALA 23%
40% PERÚ 34%

-60% -40% -20% 0% 20% 40%


NIÑOS NIÑAS

% de Menores de 15-17 a–os 17% CHILE 7%


ocupados laboralmente
25% VENEZUELA 8%
27% URUGUAY 7%
26% PANAMÁ 10%
29% PARAGUAY 7%
27% ARGENTINA 15%
33% COSTA RICA 14%
38% COLOMBIA 16%
39% EL SALVADOR 17%
47% REP. DOMINICANA 17%
48% NICARAGUA 16%
36% BOLIVIA 31%
43% BRASIL 24%
51% MÉXICO 24%
60% HONDURAS 21%
50% ECUADOR 33%
53% PERÚ 37%
71% GUATEMALA 36%

-80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60%


NIÑOS NIÑAS

98
6.2. Correlación entre distintas variables e incidencia de trabajo
infantil en países de América Latina y el Caribe51

35.0%

30.0%

25.0%
% Ocupados 5-17

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%
0.00 2.00 4.00 6.00
Promedio PBI - 10 a–os

35%

30%

25%
% Ocupados 5-17

20%

15%

10%

5%

0%
0 10 20 30 40 50
% Mujeres con <5años Educación

51 Fuentes: 1. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico
de los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005. 2. Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama Social de América Latina 2004. Noviembre,
2004. Elaboración Propia.

99
35%

30%

25%
% Ocupados 5-17

20%

15%

10%

5%

0%
0 10 20 30 40
% hogares con al menos 2 NBI

35%

30%

25%
% Ocupados 5-17

20%

15%

10%

5%

0%
1.5 2.0 2.5 3.0
Promedio niños por hogar

100
6.3. Principales compromisos internacionales relativos al trabajo infantil en la última década
a. 1996-1999
Ámbito 1996 1997 1998 1999
Mundial • Declaración del Congreso • Agenda de Acción
Mundial contra la (Conferencia de Oslo
Explotación Sexual sobre el Trabajo Infantil).
Comercial de los Niños • Conclusiones de la
(Estocolmo). Conferencia sobre Trabajo
Infantil (Amsterdam).

Iberoamérica • Declaración Institucional • Declaración de la


del Congreso de los Habana. Conferencia
Diputados en España Iberoamericana de
sobre la Marcha Mundial Altos Responsables
contra la Explotación de la Infancia y la
Laboral de la Infancia. Adolescencia en un
(Ratificando el apoyo del Mundo Globalizado con
Gobierno a las iniciativas Derechos (Cuba).
de cooperación que el
país desarrolla en América
Latina y el Caribe a través
de la OIT) (España).

• Declaración del I
Encuentro Iberoamericano
de Empleadores para la
Erradicación del Trabajo
Infantil (Bolivia).

101
102
Ámbito 1996 1997 1998 1999
América • Declaración de Cartagena • Declaración de Santiago.
Latina y el de Indias sobre Declaración de Principios
Caribe Erradicación de Trabajo suscrita por los Jefes de
Infantil. Primera Reunión Estado y de Gobierno
Iberoamericana Tripartita asistentes a la Segunda
de Nivel Ministerial sibre Cumbre de las Américas
Erradicación del Trabajo (Chile).
Infantil (Colombia).
• Declaración y Plan de
Acción Cumbre Regional
de la Infancia para
América Latina y el
Caribe (Colombia).

Centroamé- • Declaración de San


rica, Panamá Pedro de Sula sobre
y República Trabajo Infantil. Reunión
Dominicana de representantes de
municipalidades y
miembros de ONGs del
Istmo centroamericano y
la República Dominicana
(Honduras).
Ámbito 1996 1997 1998 1999
Países • Declaración Final
Andinos de la Reunión de
Ministros de Trabajo
de la Comunidad
Andina (Ratificación
de principios de
la Declaración de
Cartagena de Indias
sobre la Erradicación
del Trabajo Infantil de
la Primera Reunión
Iberoamericana
Tripartita de Nivel
Ministerial sobre
Erradicación del Trabajo
Infantil) (Colombia).

MERCOSUR • Declaración de Buenos • Declaración Socio


Aires. Compromisos de la Laboral del MERCOSUR:
Comisión Parlamentaria Acuerdo de los países
Conjunta (Argentina). del MERCOSUR en el
que se definen principios
y derechos en materia
socio laboral, incluyendo
un compromiso relativo
al trabajo infantil.

103
b. 2000-2003

104
Ámbito 2000 2001 2002 2003
Iberoamérica • Declaración de • Declaración de • Declaración de • Declaración de Tarija.
Panamá. X Cumbre Lima. III Conferencia Bávaro. XII Cumbre XIII Conferencia
Iberoamericana de Iberoamericana de Iberoamericana de Jefes Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Ministras, Ministros de Estado y de Gobierno Educación (Bolivia).
Gobierno de los Países y Altos Responsables República Dominicana.
Iberoamericanos. de la Infancia y
la Adolescencia. • IV Conferencia
• Declaración de (Contiene la Agenda Iberoamericana de
Panamá. II Conferencia Iberoamericana para la Ministras, Ministros y
Iberoamericana de niñez y la adolescencia Altos Responsables de la
Ministras, Ministros y un Plan de Acción) Infancia y Adolescencia
y Altos Responsables (Perú). (República Dominicana).
de la Infancia y la
Adolescencia.

Américas • Consenso de Kingston. V • Declaración de Ottawa. • Resolución Nº15: • Combate al Delito de


Reunión Ministerial sobre XII Conferencia Trabajo Infantil. Primera la Trata de Personas,
Niñez y Política Social en Interamericana de Conferencia Regional especialmente Mujeres,
las Américas. (Jamaica) Ministros de Trabajo de de la Unión Network Adolescentes, Niñas
la Organización de los International (Brasil). y Niños. Cuarta
Estados Americanos sesión plenaria de la
(Canadá). Organización de Estados
Americanos.
Ámbito 2000 2001 2002 2003
América • Documento de Posición • Compromiso de Madrid. • Carta de Cartagena de
Latina y el para la Sesión Especial Cumbre Unión Europea - Indias. Construyendo
Caribe de la Asamblea General América Latina (Madrid). una Latinoamerica y
de las Naciones Unidas un Caribe sin Trabajo
a favor de la Infancia Infantil. Acuerdos de
(Documento preparado la II Reunión Técnica
por la Marcha Global Latinoamericana y del
contra el Trabajo Infantil). Caribe Sobre Trabajo
Infantil Doméstico en
Hogares de Terceros
(Colombia).

Países • Declaración de Santa • Declaración de la Mitad


Andinos Cruz de la Sierra. del Mundo. Acuerdos
Declaración de la de la VI Reunión del
Primera Reunión de Consejo. Asesor de
Ministros de Trabajo Ministros de Trabajo de
de MERCOSUR y la la Comunidad Andina
Comunidad Andina de (Ecuador).
Naciones (Bolivia).

MERCOSUR • Acta Final de la Reunión • Declaración de la • Declaración Presidencial • Declaración de San


de MERCOSUR sobre Primera Reunión de sobre Erradicación Bernardino: Encuentro
el Trabajo Infantil Ministros y Autoridades del Trabajo Infantil Intersindical sobre
(Argentina). de Desarrollo Social del (Argentina). Trabajo Infantil
Mercosur, Bolivia y Chile Doméstico (Paraguay).
(Paraguay). • Primer Acta de
Seguimiento del Plan
Subregional para la
Erradicación del Trabajo
Infantil en los Países
del Mercosur y Chile
(argentina).

105
c. 2004-2007

106
Ámbito 2004 2005 2006 2007
Mundial • Declaración de los Niños y
Niñas (Congreso Mundial
de los Niños y Niñas sobre
Trabajo Infantil. (Italia).
• Resolución Final para
Erradicar el Trabajo Infantil
(Congreso Mundial de la
Confederación Internacional
de Organizaciones Sindicales
Libres. (Japón).

Iberoamérica • Declaración en Madrid: Por los • Declaración de León. VII • Declaración de • Declaración de Pucón.
derechos de los niños, niñas y Conferencia Iberoamericana Montevideo. VIII IX Conferencia de
adolescentes (España). de Ministras, Ministros y Conferencia de Ministros, Ministros, Ministras
• Declaración de San José. “ Altos Responsables de la Ministras y Altos y Altos Responsables
Por la protección Integral de la Infancia y la Adolescencia Responsables de Infancia de Infancia y
Niñez y la Adolescencia ante (España). y Adolescencia. (Uruguay) Adolescencia. (Chile)
la Violencia, la Trata el Tráfico • Declaración Proniño
y la Explotación en cualquiera Primer Encuentro
de sus manifestaciones”. VI Internacional Proniño de
Conferencia Iberoamericana Educación y Erradicación
de Ministras, Ministros y Altos del Trabajo infantil.
Responsables de la Niñez y la (Ecuador)
Adolescencia. (Costa Rica).
• Declaración de San José:
Educar para progresar.
Declaración de la XIV Cumbre
Iberoamericana de Jefes de
Estadoy de Gobierno. (Costa
Rica).
Ámbito 2004 2005 2006 2007
Américas • Declaración de Nuevo • Declaración de la IV • Declaración Conjunta:
León. Reunión de Jefes de Cumbre de las Américas. Acción inmediata para
Estado y de Gobierno de las Plan Hemisférico de la IV la eliminación de las
Américas (México). Cumbre de las Américas. peores formas de trabajo
(Argentina). infantil en la Américas.
• Declaración de México. Organización Internacional
XIV Conferencia de Empleadores
Interamericana de –OIE; la Organización
Ministros de Trabajo. Interamericana de
• Plan de Acción de Trabajadores CIOSL/ORIT y
la XIV Conferencia la Central Latinoamericana
Interamericana de de Trabajadores –CLAT
Ministros de Trabajo de
la OEA. (México).

Centroamé- • Declaración de Tegucigalpa: • Declaración tripartita • Declaración de Ciudad • Declaración de Panamá.


rica, Panamá Legislación y Trabajo Infantil. para el fomento de Panamá: XXI reunión Encuentro de Ministros y
y República I Taller Interparlamento del empleo y el ordinaria del Consejo Ministras de Educación y
Dominicana Subregional de Legislación y trabajo decente en de Ministros de Trabajo Presidentes de las
Trabajo Infantil. (Honduras). Centroamérica y de Centroamérica y Conferencias Episcopales
República Dominicana República Dominicana. de América Central y
(Honduras). República Dominicana.
(Panamá)
•Declaración de David.
Primer Encuentro
Binacional
Costa Rica-Panamá
de las Comisiones
Nacionales
para la Erradicación del
Trabajo Infantil y
Protección a la Persona
Adolescente. (Panamá)

107
108
Ámbito 2004 2005 2006 2007
Países • XII Reunión de Viceministros
Andinos y Expertos de Trabajo de la
Comunidad Andina (Perú).

MERCOSUR • Declaración de las • Plan Regional para


Comisiones Nacionales de la Prevemción y
Prevención y Erradicación Erradicación del trabajo
del Trabajo Infantil de los Infantil en el Mercosur.
países del Mercosur y Chile (Argentina).
(Buenos Aires).
6.4. Avance en la mejora de las encuestas sobre trabajo infantil en
América Latina y el Caribe
País Encuesta Especializada Trabajo Infantil
Argentina Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes
–EANNA– 2004.
Bolivia* Trabajo infantil en Bolivia: Características y condiciones.
INE-UNICEF, 2004.
Brasil Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios. trabalho
Infantil, 2001.
Chile Encuesta Nacional y Registro de sus peores formas, 2003.
Colombia Encuesta Nacional de Trabajo Infantil, 2001.
Costa Rica Encuesta de Trabajo Infantil y Adolescente, 2002.
Ecuador Encuesta de Empleo Infantil en el Area Urbana y Rural,
El Salvador 2001.
Guatemala Encuesta de trabajo infantil, 2004.
Honduras Encuesta de trabajo infantil, 2004.
México Encuesta de trabajo infantil, 2004.
Nicaragua n.d.
Panamá Encuesta Nacional de Trabajo Infantil y Adolescente (ENTIA),
2000.
Paraguay Encuesta de Trabajo Infantil, 2004.
Perú* Módulo Específico de Trabajo Infantil - Encuesta Nacional
de Hogares, 2001.
Rep. Dominicana. En preparación.
Uruguay Encuesta Nacional de Trabajo Infantil, 2000.
Venezuela Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente (INEMTSS -
UNICEF), 1999.
* En la actualidad estos países están realizando una encuesta independiente sobre
trabajo infantil en el marco del Programa de Información, Estadística y Seguimiento
en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC) de la OIT.

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