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Elaborao e Anlise de

Polticas Pblicas

Ps-Graduao a Distncia

Braslia-DF, 2010.

Direito Reservado ao PosEAD.


Elaborao:

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Produo:

Equipe Tcnica de Avaliao, Reviso Lingustica e Editorao


Elaborao e Anlise de Polticas Pblicas

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Sumrio

Apresentao........................................................................................................................................ 4

Organizao do Caderno de Estudos e Pesquisa ................................................................................ 5

Organizao da Disciplina ................................................................................................................... 6

Introduo/Provocao ........................................................................................................................ 8

Unidade I Contexto Histrico ........................................................................................................... 13

Captulo 1 Cenrio Histrico .................................................................................................... 13

Unidade II Conceitos Bsicos ........................................................................................................... 21

Captulo 2 Excurso Anlise de Polticas Pblicas como Campo de Conhecimento ................. 21

Captulo 3 Polity, Politics e Policy ........................................................................................... 24

Unidade III Modelo de Ciclo de Polticas ......................................................................................... 35

Captulo 4 Anlise dos Modelos de Polticas Pblicas .............................................................. 35

Unidade IV Surgimento de um Problema Pblico............................................................................ 41

Captulo 5 Nascimento de Polticas Pblicas............................................................................ 41

Captulo 6 Agenda .................................................................................................................. 46

Captulo 7 O Papel do Estado .................................................................................................. 57

Unidade V Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas ...................................................... 61

Captulo 8 Compreenso do Problema...................................................................................... 61

Unidade VI Colocando em Prtica Desafio da Implementao.................................................... 89

Captulo 9 Desafio da Implementao ...................................................................................... 90

Captulo 10 Instrumentos das Polticas Pblicas ........................................................................ 99

Unidade VII Aprendendo com as Polticas Avaliao .................................................................. 117

Captulo 11 Avaliao como uma Reflexo Sobre a Ao ........................................................... 119

Referncias ........................................................................................................................................... 129


Ps-Graduao a Distncia

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Apresentao

Caro aluno,

Bem-vindo ao estudo da disciplina Elaborao e Anlise de Polticas Pblicas.

Este o nosso Caderno de Estudos e Pesquisa, material elaborado com o objetivo de contribuir para a realizao e o
desenvolvimento de seus estudos, assim como para a ampliao de seus conhecimentos.

Para que voc se informe sobre o contedo a ser estudado nas prximas semanas, conhea os objetivos da disciplina, a
organizao dos temas e o nmero aproximado de horas de estudo que devem ser dedicadas a cada unidade.

A carga horria desta disciplina de 40 (quarenta) horas, cabendo a voc administrar o tempo conforme a sua
disponibilidade. Mas, lembre-se, h um prazo para a concluso do curso, implicando a apresentao ao seu tutor das
atividades avaliativas indicadas.

Os contedos foram organizados em unidades de estudo, subdivididas em captulos, de forma didtica, objetiva e
coerente. Eles sero abordados por meio de textos bsicos, com questes para reflexo, que faro parte das atividades
avaliativas do curso; sero indicadas tambm fontes de consulta para aprofundar os estudos com leituras e pesquisas
complementares.

Desejamos a voc um trabalho proveitoso sobre os temas abordados nesta disciplina. Lembre-se de que, apesar de
distantes, podemos estar muito prximos.

A Coordenao do PosEAD
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

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Organizao do Caderno de Estudos e Pesquisa

Organizao do Caderno de Estudos e Pesquisa

Apresentao: Mensagem da Coordenao do PosEAD.

Organizao da Disciplina: Apresentao dos objetivos e carga horria das unidades.

Introduo: Contextualizao do estudo a ser desenvolvido pelo aluno na disciplina, indicando a importncia desta para
a sua formao acadmica.

cones utilizados no material didtico:

Provocao: Pensamentos inseridos no material didtico para provocar a reflexo sobre sua prtica
e seus sentimentos ao desenvolver os estudos em cada disciplina.

Para refletir: Questes inseridas durante o estudo da disciplina, para estimul-lo a pensar a respeito do
assunto proposto. Registre aqui a sua viso, sem se preocupar com o contedo do texto. O importante
verificar seus conhecimentos, suas experincias e seus sentimentos. fundamental que voc reflita
sobre as questes propostas. Elas so o ponto de partida de nosso trabalho.

Textos para leitura complementar: Novos textos, trechos de textos referenciais, conceitos de
dicionrios, exemplos e sugestes, para apresentar novas vises sobre o tema abordado no texto bsico.

Sintetizando e enriquecendo nossas informaes: Espao para voc fazer uma sntese dos textos
e enriquec-los com a sua contribuio pessoal.

Sugesto de leituras, filmes, sites e pesquisas: Aprofundamento das discusses.

Praticando: Atividades sugeridas, no decorrer das leituras, com o objetivo pedaggico de fortalecer
o processo de aprendizagem.
Ps-Graduao a Distncia

Para (no) finalizar: Texto, ao final do Caderno, com a inteno de instig-lo a prosseguir na reflexo.

Referncias: Bibliografia citada na elaborao da disciplina.

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Organizao da Disciplina

Ementa:
As Polticas Pblicas de corte social: sua trajetria e seu desenvolvimento em nvel internacional e do Brasil. Formulao
de Polticas Pblicas: issues e agenda; Implementao e avaliao: aspectos conceituais e metodolgicos. Sujeitos,
racionalidades e instncias decisrias.

Objetivos:
Conhecer as grandes linhas da evoluo histrica da interveno estatal nas sociedade contempornea.

Compreender as especificidades principais do estudo das Polticas Pblicas, diante de outros ramos do
conhecimento e pesquisa na rea poltica.

Analisar, mediante o uso de modelos apropriados, as principais caractersticas do processo de surgimento e


aplicao das Polticas Pblicas.

Conhecer os problemas e os desafios principais do estudo de cada uma das etapas do ciclo de uma Poltica
Pblica.

Unidade I Contexto Histrico


Carga horria: 3 horas
Contedo Captulo
Cenrio Histrico 1

Unidade II Conceitos Bsicos


Carga horria: 3 horas
Contedo Captulo
Excurso Anlise de Polticas Pblicas como Campo de Conhecimento 2
Polity, Politics e Policy 3
Pblicaspor Projetos

Unidade III Modelo de Ciclo de Polticas


da Gesto

Carga horria: 7 horas


Contedo Captulo
de Polticas

Anlise dos Modelos de Polticas Pblicas 4


Implementao

Unidade IV Surgimento de um Problema Pblico


Organizaoe eAnlise

Carga horria: 7 horas


Contedo Captulo
Elaborao

Nascimento de Polticas Pblicas 5


Agenda 6
O Papel do Estado 7

6
Organizao da Disciplina

Unidade V Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas


Carga horria: 8 horas
Contedo Captulo
Compreenso do Problema 8

Unidade VI Colocando em Prtica Desafio da Implementao


Carga horria: 7 horas
Contedo Captulo
Desafio da Implementao 9
Instrumentos das Polticas Pblicas 10

Unidade VII Aprendendo com as Polticas Avaliao


Carga horria: 5 horas
Contedo Captulo
Avaliao como uma Reflexo Sobre a Ao 11

Ps-Graduao a Distncia

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Introduo/Provocao

A ao pblica suscita desde o incio opinies


apaixonadas. Assusta, quando no se converte em algo
odioso, em particular, ao sofrer-se as suas consequncias.
Ou ao contrrio, desperta uma adeso incondicional,
porque o Estado seria o menos ruim dos remdios
disposio dos povos para emendar os defeitos do curso
natural das coisas, Antes de proceder a uma anlise,
muito frequentemente se est visceralmente a favor ou
contra o Estado.

Outro reflexo obedece ingenuidade. Consiste em tomar


como moeda corrente os textos e os discursos oficiais.
Um bom conhecimento da Constituio, matizado com um
pouco de direito e moderado pela leitura dos jornais, bastar
para dar conta do trabalho governamental e administrativo.
O risco consiste em que se confunda a forma com o fundo,
e que o trabalho se perceba tal como pretende ser, e no
tal como (MNY; THOENIG, 1992. p. 7).

Voc concorda com essas ideias? Por qu? De que forma voc
costuma abordar os problemas relacionados ao do governo em
sua comunidade? Justifique sua resposta.

1
Tratar de Polticas Pblicas tratar de uma parcela importante da ao de toda a coletividade para o enfrentamento
de problemas comuns. Aquela parcela das aes e das decises que a sociedade atribui ao governo ou s autoridades
pblicas, seja isoladamente, seja em cooperao com outros grupos ou indivduos.

Qualquer que seja a perspectiva que se adote, vemos cotidianamente as mltiplas faces da ao governamental. Uma
prefeitura, um ministrio ou um Parlamento intervm, cada um a seu modo e de mltiplas maneiras, sobre o conjunto
da sociedade. Tomam decises, alocam recursos, impem obrigaes, nos mbitos mais variados, desde a segurana
pblica at a cultura, desde a tributao at a procriao. Em nossas sociedades, a esfera pblica e estatal instalou-se
Pblicaspor Projetos

em todas as partes, e cada indivduo, de um modo ou outro, sente seus efeitos em sua vida pessoal, em suas relaes
com a coletividade, inclusive na forma de gozar da natureza que o rodeia.

O estudo das Polticas Pblicas, ento, representa o estudo da ao das autoridades pblicas sobre a sociedade. Buscamos
responder a perguntas tais como:
da Gesto
de Polticas
Implementao

O que produzem aqueles que nos governam?


Organizaoe eAnlise

Quais objetivos pretendem atingir?

Utililizam-se de quais meios?


Elaborao

1 Toda esta seo est amplamente baseada em Mny; Thoenig, 1992. p. 7.

8
Introduo/Provocao

Aparentemente, so perguntas simples. No entanto, como deixa claro o trecho que inicia este captulo, estas perguntas
tm sido muito difceis de responder. Inicialmente, pela natureza quase pessoal do envolvimento que qualquer estudioso
tem com o tema: ainda que tratemos o assunto na condio de pesquisadores ou profissionais da ao governamental,
sempre seremos membros da coletividade e como tal interessados na forma de encaminhar e resolver os problemas
pblicos, porque afetam a todos.

Mas as dificuldades no ficam restritas posio do estudioso. A prpria teoria construda sobre o assunto tem girado
em torno de algumas posies ou enfoques, que enfatizam apenas aspectos parciais da ao pblica:

O enfoque de cincia administrativa, usando principalmente instrumentos da teoria da Administrao,


procura formular mtodos ou instrumentos de melhoria da gesto pblica (estruturas formais de autoridade,
18diviso especializada do trabalho mtodos de controle de tempos e movimentos etc.) independentemente
da substncia, do prprio contedo do que a ao governamental, impulsionada pelos mtodos mais eficazes,
pode gerar.

A abordagem da economia pblica, interessada na escolha dos meios adequados para buscar fins
predeterminados dentro de um contexto de escassez. Esta anlise essencialmente instrumental: os fins
consideram-se dados, e o objeto de estudo como partir de uma situao inicial e atingir os fins desejados,
mobilizando os instrumentos disponveis (recursos, normas, instituies) e desenvolvendo mecanismos de
coordenao e incentivos aos agentes sociais pblicos e privados que intervm no processo, respeitadas
restries objetivas: oramentrias, tcnicas, legais (ALBI, 2000, p. 7-8).

A concepo de grupos de presso e de interesses preocupa-se com o aspecto de poder, de conflitos de


interesses entre grupos distintos envolvidos com uma determinada ao governamental; de cada ao pblica
resultam vantagens e custos, que incidem diferentemente sobre vrios grupos sociais a dinmica desses
grupos organizando-se e interagindo entre si e com o Estado (na forma de poltica partidria, mobilizao
sindical ou corporativa, lobbies etc.) que representa o principal foco de ateno desse tipo de abordagem.

As vises deterministas de grandes sistemas, cujas principais expresses eruditas so os dois extremos
do marxismo dogmtico e do economicismo universal, propem-se a explicar as aes polticas como simples
consequncias automticas da realidade econmica: a dinmica socioeconmica, seja como luta de classes,
seja como consequncia dos mercados perfeitos, gera demandas ou exigncias que so automaticamente
convertidas em aes pelo Estado (o qual no dispe de nenhum espao de alternativas a partir do qual possa
se mover).

Todas essas vises so importantes, mas cada uma representa apenas um dos aspectos dos problemas pblicos, uma pea
do quebra-cabeas. As perguntas que se colocam diante do estudioso de Polticas Pblicas dificilmente so respondidas
por uma s perspectiva:

Diante de um mesmo problema, todas as autoridades pblicas


Ps-Graduao a Distncia

vo reagir da mesma forma?

O fator essencial para o resultado de uma ao pblica a deciso


adotada. Os problemas na sua implementao podem alterar os
efeitos pretendidos?

Todos os cidados afetados por uma ao pblica o so da


mesma maneira ou intensidade?

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Introduo/Provocao

Agora leia cuidadosamente o texto a seguir.

Detalhando mais, compem simultaneamente uma Poltica Pblica a deciso poltica que a move, o programa de ao
que a organiza, os mtodos e os meios apropriados que a executam, a mobilizao de atores e instituies em torno a
ela para obteno de objetivos particulares a cada um. Assim, o analista de Polticas Pblicas pode ver-se induzido a
interrogar-se sobre os critrios de escolha de objetivos e mtodos, sobre a legitimidade do tomador de deciso ou da
ao, sobre a adequao dos meios aos fins, sobre a qualidade dos mtodos, ou sobre os custos e os benefcios.

Relao da Disciplina com o Curso


Buscaremos nesta disciplina oferecer alguns elementos para responder a perguntas amplas como as que foram propostas
acima.

Mas por qu este estudo, e neste curso?

Nosso curso destinado ao entendimento em profundidade dos problemas da Gesto Pblica (no por acaso, estamos
em uma especializao em Administrao Pblica). Ora, os atos e os fatos de Gesto a serem estudados e avaliados
no se exercem no vcuo, mas no contexto real da ao estatal. Ao se avaliar ou medir o resultado de uma poltica e
mais ainda ao se investigar as suas causas , no se pode deixar de olhar para as circunstncias em que tal poltica foi
demandada, concebida e executada. Tais circunstncias no so tericas, partindo de modelos abstratos: so concretas,
com origem nas estruturas, interesses e instrumentos disponveis no momento em que a poltica surge e se desenvolve.

por isso que devemos tratar a Poltica Pblica em si mesmo, os interesses que gera, a forma como vista pelos
interessados, como objetos de pesquisa, e no como simples dados ou pressupostos do problema de avaliao numa
posio semelhante ao do cientista social. Isso pode suscitar, na maioria dos profissionais da Gesto Pblica, em grande
maioria com formao e experincia em abordagens distintas, como Administrao e Auditoria, alguma insegurana: os
objetivos das Polticas Pblicas so tomados como um dado pelo administrador que busca os meios eficientes de atingi-
los, bem como pelo auditor que confere se foram atingidos. Esses profissionais, e muitos outros na esfera governamental,
raramente enxergam nas circunstncias de formulao das polticas e de seus objetivos um objeto a ser examinado sob
a perspectiva analtica semelhante que utilizam para os meios de execut-las. Dito de forma corriqueira, ns somos
tcnicos e no polticos.
Pblicaspor Projetos

inegvel que o estudo das Polticas Pblicas no se confunde com um tratado sobre o Estado ou a sociedade poltica
no pretendemos discutir regimes polticos, comportamentos eleitorais, ideologias polticas. No entanto, a especializao
acadmica do tcnico no tema da Gesto Pblica no pode prescindir do conhecimento rigoroso dos fenmenos sociais
envolvidos na determinao dos problemas pblicos que a sociedade prope-se a abordar, na formulao das alternativas
da Gesto

para resolv-los, na seleo entre estas alternativas e na sua execuo prtica. Para melhor implementar, medir ou
controlar, relevante conhecer em profundidade, e desde a sua origem, aquilo que est sendo implementado, medido
de Polticas

ou controlado.
Implementao

Em resumo, compreender a elaborao e a anlise de Polticas Pblicas fornece um marco, um cenrio de referncia com
o qual se pode aplicar com maior preciso as tcnicas relativas gesto, auditoria, anlise econmico-financeira e
Organizaoe eAnlise

avaliao de programas que constituem o desafio cotidiano dos gestores pblicos. este o papel da nossa disciplina
no quadro geral do curso.
Elaborao

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Introduo/Provocao

J comeamos a aproximar-nos do objeto do nosso curso o estudo


das Polticas Pblicas.

Agora pense sobre a seguinte questo: Os problemas de Poltica


Pblica so os mesmos ao longo do tempo? H no mundo atual
alguma caracterstica que diferencia os desafios de Poltica Pblica
em relao a outras pocas da nossa histria?

E ento? Voc se lembrou de algo em especial?

hora de fazermos uma breve excurso pela histria contempornea.

Ps-Graduao a Distncia

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Organizaoe eAnlise
Elaborao Implementao
de Polticas
da Gesto
Pblicaspor Projetos

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Introduo/Provocao
Unidade I

Contexto Histrico

Captulo 1 Cenrio Histrico

Excederia em muito o nosso objetivo apresentar uma histria detalhada da poltica ou das aes de governo na sociedade
contempornea. No entanto, essencial compreender as grandes linhas da evoluo histrica da interveno estatal
nas modernas economias capitalistas, para que se possa avaliar o impacto das Polticas Pblicas na dinmica social. Em
seguida, faremos algumas observaes especficas relativas ao caso brasileiro.

Ao falar de evoluo da interveno estatal, falamos de um conceito muito citado e frequentemente confundido: o Welfare
State ou, em sua verso para o portugus, Estado de Bem-Estar Social1. De fato, o Welfare State visto como o campo
por excelncia das pesquisas sobre Polticas Pblicas.

Embora o esforo por parte do Estado em modificar as condies do mercado e proteger os indivduos de algumas das
consequncias econmicas desse mesmo mercado sejam antigas2, o Welfare State representa um fator diferencial
surgido, timidamente, a finais do sculo XIX3, expandindo-se gradualmente no conjunto da Europa industrial na primeira
metade do sculo passado. No imediato ps-guerra, o desenvolvimento e a generalizao das intervenes do Estado
nas economias centrais (iniciando Estados Unidos, Europa Ocidental e Japo) tornam essa nova etapa da histria do
capitalismo nitidamente diferente da anterior. A gama e a amplitude das polticas manejadas pelos Estados, o modos de
interveno que requerem e a importncia dos recursos em jogo modificam a natureza do Estado e das relaes sociais
[..]. (MNY; THOENIG, 1992, pp. 19-20). Gradualmente, essa expanso se viu refletida a grande parte dos demais pases
da periferia capitalista (includa a Amrica Latina), ainda que com graus variveis de cobertura.

Mas o que vem a ser, exatamente, a individualidade do Welfare State em relao a outras formas de gasto estatal massivo
(o gasto militar em perodos de guerra, por exemplo)?

Inicialmente, a dimenso quantitativa: desde o fim da Segunda Guerra Mundial at meados da dcada de 1980, o grau
de participao estatal na economia (medida quer em termos de arrecadao de tributos, quer em volume de gastos)
elevou-se consistentemente nos pases ocidentais. Assim, ao se falar de Welfare State, est-se tratando de um volume
de recursos que transforma o Estado no maior e mais importante agente econmico da economia4.
Ps-Graduao a Distncia

1 Utilizaremos, ao longo do texto, a expresso original em ingls, de uso mais corrente na literatura.
2 A exemplo da distribuio de alimentos entre os pobres, controles de preos de alimentos, manuteno de abrigos e asilos, cuja ocorrncia pode ser detectada em escala
considervel na economia capitalista europeia desde o sculo XVI (MNY; THOENIG, 1992, p. 19).
3 O marco simblico desse surgimento o conjunto de reformas sociais promovidas por Bismarck, ainda no Imprio Alemo, no mbito da assistncia previdenciria e social.
4 Observe que o estudo de Polticas Pblicas, como veremos, abrange mais que a simples ao econmica direta do Estado como arrecadador de recursos e produtor de bens e
servios (abrangendo sua atuao como regulador, como fixador de normas e pautas de conduta etc.). No entanto, mesmo se visto apenas sob essa tica econmica limitada,
o Estado, de cuja ao vamos tratar, j detm, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento (salvo contadssimas excees em pequenas economias
exportadoras de produtos primrios) o posto de agente mais importante de qualquer economia, que gerencia quase tantos recursos como o mercado (ALBI, 2000, p. 13).

Direitos reservados ao CETEB 13


Contexto Histrico Unidade I

Fonte: 1960 a 1985: Mny & Thoenig, 1992, p. 22; 2000: Albi, 2000, p. 136

Mas apenas o volume global de receitas e despesas pblicas no individualiza o Welfare State um pas enfrentando uma
guerra em grande escala, por exemplo, ter gastos estatais iguais ou mesmo maiores que as propores apresentadas.
Tais receitas e despesas, no fenmeno que nos interessa, tm uma destinao especfica: um conjunto de atividades de
redistribuio que tem por objetivo garantir um nvel de vida ou bem-estar aos cidados, colocando uma rede protetora
que reduza desigualdades (ALBI, 2000, p. 137). Em termos mais precisos: a essncia do Welfare State a interveno
governamental: pautas mnimas em matria de renda, nutrio, sade, habitao e educao, garantidos a cada cidado
como um direito poltico e no como caridade (WILENSKY, apud MNY; THOENIG, 1992, p. 20).

Esta destinao da interveno estatal para gastos sociais alcana dimenses considerveis (sendo razovel uma estimativa
de um mnimo de 25 % do PIB para qualquer pas desenvolvido) assume duas formas principais: a proviso direta aos
cidados gratuita ou subsidiada de bens sociais (essencialmente de servios de atendimento sade e de educao
e de construo de habitaes) e transferncias monetrias diretas a indivduos ou prestaes sociais, essencialmente
compostas dos benefcios previdencirios (decorrentes de aposentadoria, orfandade, incapacidade permanente, seguros
contra desemprego ou incapacidade transitria provocada por doena ou acidentes) e assistenciais (concedidos em
funo da situao de pobreza do beneficirio, sendo este incapaz ou at em alguns pases independentemente da
capacidade laborativa) (ALBI, 2000, pp. 137-138). Como descrevia a prpria OCDE5 na dcada de 1980:
As despesas pblicas, destinadas a educao, sade, penses e outros programas de garantia de
recursos aumentaram, durante os vinte ltimos anos no conjunto dos pases da OCDE, quase duas
vezes mais rapidamente do que o PIB, e elas foram o elemento dominante no crescimento das despesas
pblicas totais: desde 1960, elas passaram, no conjunto dos sete maiores pases da OCDE, de cerca
Pblicaspor Projetos

de 14 % a mais de 24 % do PIB.6

So esses dois elementos, portanto, que configuram o espao social e histrico em que hoje se analisam as Polticas
Pblicas: um Estado que movimenta uma parcela enormemente significativa das riquezas nacionais e que est comprometido
da Gesto

a prover um extenso e variado leque de servios coletividade, leque este mais amplo do que aqueles que as teorias
polticas e econmicas tradicionais atribuam organizao pblica (na formulao clssica de Adam Smith, cabia ao
de Polticas

poder estatal to somente a defesa da nao frente a inimigos externos, a administrao da justia e as obras pblicas
Implementao

que facilitassem o comrcio). (ALBI, 2000, p. 13)

Por conseguinte, as Polticas Pblicas de variada natureza, objeto do nosso estudo, movimentam uma parcela considervel
Organizaoe eAnlise

dos recursos de cada nao, e atendem a mltiplas necessidades sociais (com a consequente complexidade tcnica em cada
um dos setores de atuao). Desde j podemos afirmar, com segurana, que a operao das diferentes Polticas Pblicas
tem, para o cotidiano e o bem-estar das modernas sociedades capitalistas, uma importncia de mesma ordem de grandeza
Elaborao

daquela representada pela realizao da atividade produtiva por parte de indivduos, empresas e organizaes privadas.
5 OCDE o acrnimo para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (Organisation for Economic Co-operation and Development), organismo internacional
formado por 30 pases desenvolvidos em 1960, voltado gesto de negociaes econmicas e promoo de estudos e pesquisas sobre o desenvolvimento e a economia
internacional. Atualmente, mais conhecido pela produo de indicadores estatsticos e estudos macroeconmicos.
6 LObservateur de lOCDE, 12, janivier 1984, OCDE, PARIS. apud OLIVEIRA, 1998, p. 21.

14
Contexto Histrico Unidade I

Alguns autores chegam a afirmar que a ao do Estado nas linhas do Welfare State representa uma caracterstica j
indissocivel do capitalismo contemporneo: uma esfera pblica em que, a partir de regras universais e pactadas, o
fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulao de capital, de um
lado e, de outro, do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao por meio
dos gastos sociais7. Desta maneira, a ao estatal por um lado libera o salrio direto dos trabalhadores de uma srie
de possveis descontos que j so cobertas pela proviso pblica dos servios8, permitindo que a renda domiciliar seja
disponibilizada para alimentar o mercado de produtos de consumo de massas. De outro lado, o gasto do Estado passa a
representar tambm um componente essencial na prpria equao financeira das empresas capitalistas, sendo tambm
uma precondio essencial da viabilidade do lucro empresarial, por meio de uma ao direta que

[...] inclui desde os recursos para cincia e tecnologia, passa pelos diversos subsdios para a produo,
sustentando a competitividade das exportaes, vai atravs dos juros subsidiados para setores de
ponta, toma em muitos pases a forma de vastos e poderosos setores estatais produtivos, cristaliza-se
numa ampla militarizao (as indstrias e os gastos em armamentos), sustenta a agricultura (o
financiamento dos excedentes agrcolas dos Estados Unidos e a chamada Europa Verde da CEE), e
o mercado financeiro e de capitais atravs de bancos e/ou fundos estatais, pela utilizao de aes
de empresas estatais como blue chips, intervm na circulao monetria de excedentes pelo open
market, mantm a valorizao dos capitais pela via da dvida pblica etc. (OLIVEIRA, 1998, p. 20).

Portanto, este cenrio representado pelo Welfare State traz consequncias de grande impacto para o nosso estudo.
Por um lado, o conjunto das intervenes estatais (mesmo nos casos em que envolve apenas gastos de natureza social,
como educao e sade) tem um efeito macroeconmico considervel, representando um componente importante do
crescimento das economias respectivas. E este componente significativamente rgido: como veremos em detalhe mais
adiante, um nvel de gastos sociais que se eleva ao longo do tempo gera em favor de sua manuteno interesses os
mais diversos em funo das vantagens que distribui (benefcios diretos aos que so atendidos pelos programas; poder
poltico dos burocratas que os dirigem; mercado para os fornecedores dos recursos adquiridos pelo Estado para executar
os servios etc.). Por outro lado, as estruturas de financiamento atravs de impostos so necessariamente complexas e,
em geral, desvinculam os recursos extrados dos cidados pelo Estado dos servios especficos prestados a cada um9.
Isso gera nos cidados-contribuintes uma relativa iluso fiscal que faz com que aceitem um nvel de gastos pblicos
superior queles que teriam admitido pagar em estruturas de tributao mais simples.
As duas ltimas dcadas testemunham, certo, um momento de crise do Welfare State10: crise primeiramente fiscal,
refletindo a dificuldade das economias centrais de retirarem recursos da atividade econmica de produo de bens
e servios (essencialmente, recursos retirados das empresas e dos capitais nelas investidos) e de aplicarem-nos na
prestao de servios sociais gratuitos ou subsidiados populao. A dimenso desta crise alcana todas as economias
capitalistas, em escala nacional, refletindo-se nos desequilbrios macroeconmicos que se espalharam ao redor do mundo
desde os incios dos anos 1970 (desemprego, inflao, deficits profundos das administraes pblicas que alcanam, em
inmeras entidades locais, uma autntica falncia). Estes desequilbrios tm, como uma de suas causas determinantes, a
incompatibilidade entre os recursos que o sistema de arrecadao fiscal pode extrair da sociedade e o nvel mais elevado
de recursos que seriam necessrios para a manuteno dos servios sociais na extenso que o Estado tenta dar-lhes11.

7 Oliveira, 1998, pp. 19-20. Colocado mais precisamente nos termos da teoria marxiana: o fundo pbico agora um ex-ante das condies de reproduo de cada capital
Ps-Graduao a Distncia

particular e das condies de vida, em lugar de seu carter ex post, tpico do capitalismo concorrencial (p. 21).
8 Necessidades de alguma forma cobertas pela proviso estatal de medicina socializada, educao universal gratuita e obrigatria, previdncia social, seguro-desemprego,
subsdios para transporte, auxlios para aquisio de habitao, salrio-famlia, e mesmo subsdios para lazer, favorecendo desde as classes mdias at o assalariado de nvel
mais baixo (lista baseada em OLIVEIRA, 1998, p. 20).
9 Esta uma condio mesma da possibilidade de um gasto pblico redistributivo.
10 Mny; Thoenig, 1992, pp. 33-37
11 Uma ressalva fundamental: no estamos aqui defendendo que toda a crise da economia mundial, nem sequer os fenmenos mais caractersticos das dcadas de 1970 e
1980, seja originria de uma inadequao do tamanho do Estado, nem que a crise seja exclusivamente fiscal. Seria inadmissvel ignorar as demais dimenses da crise: os
desequilbrios dos fluxos internacionais de comrcio e de capitais; as mudanas no padro de regulao estabelecido pelo sistema de Bretton Woods; as decises autnomas de
poltica fiscal e monetria norte-americana, particularmente no governo Reagan. Mostramos aqui, no entanto, e enfaticamente, que o problema fiscal originrio do crescimento
do Welfare State um componente inafastvel de qualquer explicao sobre os desequilbrios na economia mundial.

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Contexto Histrico Unidade I

Mas crise tambm de gesto: o prprio crescimento abrupto das demandas que o Estado pretende aprender, somado com
um amplo leque de erros de formulao e implantao das Polticas Pblicas12, fez com que viesse tona uma autntica
sobrecarga sobre o aparelho estatal, que se manifesta, por exemplo, por aumentos descontrolados dos gastos e dos
quadros de pessoal, multiplicidade de polticas que so mantidas sem avaliao e reviso dos seus objetivos, polticas
com objetivos demasiado ambiciosos para os meios disponveis e incapacidade de conciliar demandas contraditrias.
Apesar de todas essas dificuldades, porm, o Welfare State no deixou o primeiro plano da paisagem econmica da
sociedade ocidental: ainda que poderosamente combatido por reaes radicais de simples rechao ao estatal; ainda
que objeto de inmeras transformaes e reformas, especialmente nos pases de tradio anglo-saxnica (Estados Unidos
e Inglaterra desde o incio da dcada de 1980, Austrlia e Nova Zelndia13), a realidade atual no a ausncia do Welfare
State, mas a manuteno e a convivncia com novas demandas e formas de prestao dos servios que fazem parte do
universo histrico do Welfare State. Esta mudana descrita com preciso por Gom; Subirats (1998, pp. 137-138):
As polticas nacionais, como sustentamos em outras ocasies, no se inclinaro em direo ao
desmantelamento do Estado do bem-estar, mas em direo a uma trplice poltica de reestruturao
institucional, privatizao seletiva e deslegitimao controlada que torne compatveis os amplos
apoios da cidadania aos sistemas de proteo social (condicionante poltico) com as polticas de
rigor monetrio e oramentrio e de ajuste trabalhista (condicionante econmico). A primeira poltica,
reestruturao institucional do Estado do bem-estar, supe reduzir o tamanho do Estado em termos
econmicos e funcionais, Estado este que se supe sobrecarregado de compromissos polticos e
burocrticos. A segunda poltica, privatizao seletiva, implica remercantilizar funes de reproduo
social, fazendo que o indivduo, a famlia e a sociedade aumentem suas reponsabilidades. A terceira,
a deslegitimao controlada, supe reforar o papel dos grupos intermedirios da sociedade na
resoluo dos conflitos sociais ou, de outra maneira, particularizando a ao coletiva.

Nesse reformulado Welfare State, com todos os seus problemas de sustentabilidade e gesto, a anlise das Polticas
Pblicas torna-se essencial para a compreenso dos fenmenos de governo e da prpria economia. Como bem colocam
Mny; Thoenig (1992, p. 39.), neste contexto de exploso e logo de crise do Welfare State, no surpreende que a anlise das
Polticas Pblicas no se tenha limitado isolada [...]. A anlise das Polticas Pblicas converteu-se em parte interessada, s vezes
sem desej-lo, de um debate mais amplo sobre a natureza do Estado.

Welfare State Um Conceito Universal ou Nacional?


Voc observar que tratamos de um histrico da evoluo ocorrida em um conjunto das principais economias capitalistas
cada um a seu tempo e modo, uma evoluo que, em linhas gerais, seguiram Estados Unidos, Europa Ocidental, Canad,
Pblicaspor Projetos

Austrlia, Nova Zelndia, Japo. De qualquer maneira, essa experincia seria relevante para o nosso estudo: foi com
base nela que a maior parte do instrumental relevante de anlise de Polticas Pblicas foi construdo. Muitas referncias
so feitas a arranjos complexos que foram originalmente observados nesses pases centrais.
da Gesto

Mas, voc perguntar:


de Polticas

E o Brasil?
Implementao

Qual a validade dessa trajetria, a dos grandes pases capitalistas ocidentais, para ajudar a explicar Polticas Pblicas aqui?

Se podemos sintetizar numa expresso, o Brasil ensaiou uma aproximao a determinadas caractersticas do Welfare State,
Organizaoe eAnlise

sem alcanar de modo algum a extenso dos gastos e servios sociais que o caracterizaram internacionalmente. A crise,
portanto, impactou de maneira ainda mais grave a frgil estrutura de proteo social brasileira, e o pas enfrenta desafios
ainda maiores para tentar levar adiante Polticas Pblicas que persigam, ainda que timidamente, os objetivos do Welfare State.
Elaborao

12 Erros, muitas vezes, decorrentes da inexperincia ou do voluntarismo dos agentes que, a partir da estrutura do Estado, pretenderam modificar a sociedade com pautas
exageradamente simplificadas e objetivos excessivamente ambiciosos (Mny & Thoenig, p. 36, denominam esses fenmenos de vontade inconsciente de engenharia social).
13 Apesar de inserido nas tradies polticas anglo-saxnicas, a participao do Canad nesse movimento consideravelmente menor, em extenso e profundidade, que nos
pases citados.

16
Contexto Histrico Unidade I

Percorrendo um pouco desta trajetria14, podemos afirmar inicialmente que as iniciativas pioneiras de gastos sociais,
abrangendo o perodo dos anos 30 at o glpe de 64, eram setorializadas ou de alcance muito limitado: organizadas atravs
de sindicatos, organismos previdencirios classistas15 e entidades assistenciais tambm classistas16, a previdncia, a
sade, a habitao, at mesmo o lazer, cobriam apenas categorias profissionais especficas (ferrovirios, porturios,
servidores pblicos).

A estrutura estatal de previdncia e sade , nesse perodo, residual. A escola pblica no atendia seno classe mdia
alta e a uma frao das camadas populares. Em suma, as medidas sociais esboadas no perodo que vai de 1930 a 1964
no estavam integradas, no constituam um espao prprio da expanso do capital, no tinham o porte necessrio
a constiturem um instrumento de distribuio de renda, e no tinham fontes de financiamento compatveis com as
dimenses de uma autntica poltica social17.

Por estranho que possa parecer, primeira vista, as medidas que apontaram para alguns traos associados ao Welfare
State ocorreram ao longo da modernizao conservadora imposta pelo regime militar ps-golpe de 1964. Ao longo
deste perodo, o sistema previdencirio organizado por categorias isoladas foi unificado por meio da fuso de todos os
institutos classistas em um nico rgo estatal de seguridade social (processo completado em 1974), ficando mesmo
assim limitado ao segmento de trabalhadores urbanos com carteira assinada. Tambm na dcada de 1970, o sistema
previdencirio foi ampliado para o universo de trabalhadores da agricultura, chegando ao final dos anos 1980 com a
pretenso de universalidade de cobertura de todos os cidados acima de uma certa idade.

A ampliao da cobertura do sistema de sade pblica inicia-se com a unificao dos institutos previdencirios, que resulta
na criao de um sistema mdico-hospitalar destinado aos segurados da estrutura estatal da previdncia social (portanto,
ainda limitada aos assalariados do setor formal urbano). Apenas ao final da dcada de 1980, inicia-se o processo de
unificao desta estrutura pblica fragmentada (servios mdicos previdencirios, mais as redes limitadas de assistncia
de governos estaduais e municipais), com a formalizao da inteno de universalizar o atendimento de sade. Nesta
tentativa de universalizao, cresce o papel do setor privado como fornecedor de servios de sade ao poder pblico,
abrindo um importante espao para o investimento do capital privado em hospitais, clnicas e laboratrios mdicos.

Inicia-se tambm, no perodo, a massificao da poltica habitacional e de guas e saneamento, com a utilizao dos
recursos parafiscais do Fundo de Garantia do Tempo de Servio18 para financiar a compra privada de imveis habitacionais
produzidos em massa pelo prprio setor privado.

No mbito educacional, expande-se aceleradamente a matrcula no Ensino Fundamental, com metas exclusivamente
quantitativas. Substitui-se, assim, um sistema educacional pblico elitista (por absorver uma frao limitada da populao
escolar) por outro de aspirao universal, mas que tendo permanecido aproximadamente constante o esforo financeiro
no custeio da educao viu uma deteriorao vertiginosa da qualidade. Tambm a se cria um enorme favorecimento
ao investimento de capital, com a expanso do ensino privado como praticamente a nica alternativa de educao de
qualidade para aquele segmento mais favorecido que, antes, frequentava a escola pblica.

Tambm so deste momento histrico os primeiros projetos estatais de poltica assistencial em maior escala, envolvendo
a implantao de programas de merenda escolar e uma srie de gastos de assistncia social direta, de natureza isolada,
promovidos pela Legio Brasileira de Assistncia. Em relao a este conjunto de gastos, passou a ter muito recentemente
um carter central na estratgia poltico-econmica corrente: sob a forma de transferncias de renda direta populao,
Ps-Graduao a Distncia

14 Toda esta seo amplamente baseada em Santos, 2001, pp. 150-169.


15 Os antigos Institutos de Aposentadorias e Penso, como IAPI, IAPC e IPASE.
16 Que persistem ainda hoje na forma das entidades do Sistema S SESI, SESC, SENAC, SENAI etc.).
17 Esta interpretao possivelmente surpreende e pe em leque algumas crenas correntes sobre a natureza das polticas de Vargas: embora seus dois perodos de governo
tenham sido essenciais conformao dos traos subsequentes do desenvolvimento capitalista no Brasil, inclusive na regulao das relaes de trabalho, a poltica getulista
dirigiu-se, em matria econmica, relao capital-trabalho dentro da economia privada (leis trabalhistas; polticas assistenciais classistas etc.). Poucas iniciativas getulistas
tm a natureza de uma ao estatal direta na extrao de recursos coletivos e prestao pblica e universalizada de servios sociais.
18 O FGTS teve por fonte uma nova contribuio parafiscal criada em 1965 como alternativa regra trabalhista de estabilidade aps dez anos de contrato de trabalho.
Representa, assim, a substituio de um nus at ento imposto ao capital na relao trabalhista por um mecanismo que, aparentemente gravoso como um tributo, ir
beneficiar o prprio capital na medida em que gera demanda para a produo uma srie de setores de indstria de massa, como a da construo civil.

17
Contexto Histrico Unidade I

baseada exclusivamente em critrios de pobreza monetria extrema (Bolsa-Escola, Bolsa-Famlia etc.), passaram a assumir
nos primeiros anos do sculo XXI o papel de principal mecanismo de atendimento s carncias sociais, substituindo na
prtica e no imaginrio social o papel provedor de servios do Welfare State.

Tudo isso no ocorre por opo poltica do regime. Ao contrrio, a adoo das medidas que passamos a detalhar
representava uma necessidade da ampliao de mercados no momento por que passava a estrutura econmica: sade,
educao, habitao, passam a ser novos mercados disponveis ao investimento privado, com volume considervel de
recursos pblicos a subsidi-lo19. Em apropriada sntese, [...] a Poltica Social estruturada durante os governos militares
tinha uma preocupao maior em abrir novos espaos para a expanso do capital do que propriamente caminhar na
direo do bem-estar da populao [...] (SANTOS, 2001, p. 19).

No entanto, este movimento ter poderoso impacto na histria do Pas: para viabilizar a massificao dos atendimentos
que expanso de mercados necessitava, o Estado viu-se obrigado a caminhar gradualmente, no discurso e no desenho
das polticas, na direo da universalizao do acesso aos servios (legitimando politicamente essa reivindicao, que
viria a ser formalmente acolhida como princpio na Constituio da redemocratizao em 1988); como contrapartida,
o financiamento de tais servios com aspirao universalizante teria de ser feito essencialmente a partir de recursos
tributrios, exigindo uma reestruturao da imposio tributria20 que resultou, ao longo do tempo, num aumento contnuo
e significativo da carga tributria no Pas21.

No entanto, essa reformulao da estrutura de financiamento dos gastos sociais ficou a meio caminho: o aumento de
arrecadao tributria no foi suficiente para arcar com todos os novos compromissos que o Estado vinha assumindo,
na poltica social e principalmente na interveno econmica (especialmente os investimentos em infraestrutura, os
subsdios diretos e indiretos produo industrial e agricultura). Assim, o custeio dos gastos sociais (que no so, por
definio, capazes de se autossustentarem economicamente) ainda tem como fonte bsica de financiamento recursos
de terceiros (emprstimos oriundos de bancos, dvida pblica ou fundos sociais22).

este descompasso entre os objetivos do gasto social e suas fontes de financiamento que conduzir ao colapso
financeiro dos servios pblicos da dcada de 1980 (que persiste at hoje, inclusive com maior gravidade). A partir dos
anos 1980, os fundos sociais base de emprstimos passaram situao de insolvncia, os recursos de endividamento
(interno e externo) escassearam, e os demais compromissos do oramento pblico (em particular o pagamento de juros
para o estoque acumulado de dvida) impediam a destinao do montante minimamente necessrio manuteno ou
expanso de polticas de gasto pblico social. Este processo de engessamento do gasto social assume diferentes formas
econmicas (dissoluo do valor real do gasto por meio da alta inflao, da conteno e do contingenciamento direto dos
Pblicaspor Projetos

recursos aplicados), todas com o mesmo efeito de reduo dos servios prestados, com a manuteno da precariedade do
atendimento populao, e mesmo deteriorao fsica daquela infraestrutura de atendimento que se conseguiu instalar
no perodo anterior (escolas, hospitais, conjuntos habitacionais).

Ao mesmo tempo, a sociedade passou a exigir crescentemente, como direitos de cidadania, a universalizao e a qualidade
da Gesto

dos servios assistenciais (ainda que, centradas em sade, educao e em menor escala habitao, essa reivindicao
tenha uma extenso mais modesta que o mbito do Welfare State tradicional). Esta reivindicao foi incorporada
de Polticas

formalmente na Constituio de 1988, ficando ento o Brasil na paradoxal situao de distribuir juridicamente, a partir
Implementao

19 Observe-se a a particularidade de que o favorecimento ao capital privado no passa pela absoro das despesas sociais pelo fundo pblico, liberando o salrio para o consumo,
tal como no modelo dos pases desenvolvidos. Ao contrrio, caracterizando-se a dinmica econmica como concentradora de renda, impedidos os salrios de elevarem-se,
Organizaoe eAnlise

a expanso dos mercados ao capital no se deu por uma elevao do consumo dos trabalhadores j empregados, mas por crescimento do nmero de trabalhadores e,
especialmente, pela utilizao direta do fundo pblico para custear novos servios e produtos.
20 Basicamente pela Reforma Tributria de 1965, que produziu os padres bsicos da tributao no Brasil que vigoraram at, pelo menos, a dcada de 1990 (e cujos conceitos
jurdicos constantes no Cdigo Tributrio Nacional encontram-se vigentes at hoje).
Elaborao

21 Este aumento no significa, necessariamente, maior justia distributiva: o crescimento da tributao fez-se basicamente por meio dos tributos indiretos, de natureza regressiva.
Assim, se o gasto pblico aumentado destina-se de alguma forma a segmentos mais desfavorecidos, este mesmo aumento financiado por meio de um aumento de impostos
incidentes sobre esses mesmos segmentos.
22 Aqui entendidos aqueles que, como o FGTS, tm a natureza de recursos utilizados na poltica social em carter de emprstimos (ainda que recolhidos compulsoriamente), com
a obrigao de que os beneficirios finais devolvam de algum modo para os depositantes originais.

18
Contexto Histrico Unidade I

da prpria Constituio, um leque de direitos sociais extremamente amplos e ambiciosos, ao tempo em que tais direitos
so minimizados, na prtica, pela recusa23 alocao dos recursos econmicos necessrios.

O Brasil apresenta, ento, um desafio ainda maior para as Polticas Pblicas: parte toda a complexidade desse
empreendimento em qualquer poca ou lugar, o gestor pblico no Brasil tem que operar e produzir resultados
em um contexto de recursos absolutamente escassos, presses de demanda ainda maiores originrias da
extrema precariedade social e de um aparelho institucional que historicamente apresenta forte instabilidade,
estando longe de estar consolidado.

O estudioso de Polticas Pblicas, no Brasil, encontra, portanto, um duplo desafio: tem que compreender a
formao das decises sobre problemas pblicos e a sua aplicao, o que torna necessrio que faa uso dos
conceitos e instrumentos sofisticados disponveis internacionalmente. Ao mesmo tempo, no pode ignorar que a
aplicao desses mecanismos tem de ser feita no singularssimo cenrio nacional, de insuficincias e conflitos,
o que exige que tenha conscincia da evoluo histrica do Estado brasileiro como provedor de bens pblicos.

este duplo desafio que enfrentaremos ao longo do nosso curso, buscando construir um conjunto de
conhecimentos capazes de orientar cada um dos alunos na abordagem dos problemas pblicos na realidade
concreta em que vive.

Ps-Graduao a Distncia

23 Dizemos recusa, e no ausncia, porque a disponibilidade econmica dos recursos existe. No entanto, outros compromissos de variada natureza fazem com que, primeiro, os
recursos provenientes do capital sejam poupados tributao (no indo compor o bolo a ser utilizado no gasto pblico), e em seguida os recursos j arrecadados pelo fundo
pblico sejam destinados majoritariamente a outras finalidades (em particular, pagamento da dvida pblica) que no o financiamento do gasto social.

19
Organizaoe eAnlise
Elaborao Implementao
de Polticas
da Gesto
Pblicaspor Projetos

20
Contexto Histrico
Unidade I
Unidade II

Conceitos Bsicos

As Polticas Pblicas enfocam o que Dewey1 (1927)


uma vez expressou como o pblico e seus problemas.
Preocupam-se com como os assuntos e os problemas
chegam a ser definidos e construdos e como eles so
colocados na agenda poltica e administrativa. Mas
tambm so estudo de como, porqu e para que finalidades
os governos praticam determinadas aes ou omisses.

Voc consegue imaginar uma forma, ou um modelo de enxergar


aspectos comuns de qualquer ao governamental? Seria possvel
essa generalizao?

Captulo 2 Excurso Anlise de Polticas Pblicas


como Campo de Conhecimento2

O estudo de Polticas Pblicas, que vamos empreender aqui, tem-se caracterizado como uma cincia da ao, uma
contribuio de especialistas s decises governamentais especialmente porque, como vimos anteriormente, as
expectativas e os esforos da sociedade passaram a ser, nos ltimos cinquenta anos, cada vez mais canalizadas para
os resultados da ao pblica. Portanto, a anlise de Polticas Pblicas orientada ao, melhoria das decises
pblicas em curto e longo prazos. Para isso, naturalmente, a pesquisa e a teoria so componentes indispensveis, mas
com o objetivo principal de contribuir aos processos reais de deciso.

este enfoque que diferencia a anlise de Polticas Pblicas das abordagens clssicas da cincia poltica3. No deixamos de
estar ancorados em modelos tericos, at porque toda anlise de polticas baseia-se, explicitamente ou no, em uma filosofia
poltica, e vincula-se com as teorias disponveis no mercado do pensamento4. Portanto, as teorias de Polticas Pblicas no
Ps-Graduao a Distncia

so fundamentalmente inovadoras em relao aos demais ramos de saber; em geral sustentam ou contradizem teorias
1 Parsons, 2001, p.XV
2 Todo este captulo est amplamente baseada em Mny; Thoenig, 1992. pp. 44-47 e 85-108.
3 Estas se preocupam, como j vimos anteriormente, com teorias interpretativas da natureza do Estado (partidos polticos, eleies, regras jurdicas etc.), sem entrar no
desenvolvimento de alternativas para a deciso pblica.
4 Interessante imagem presente em Mny; Thoenig, 1992. p. 45: estando o pensamento social num mercado, a escolha dos conceitos tericos e interpretaes da realidade
tem por base fatores de convenincia ou convencimento do consumidor, ou seja, aquele que vai aplic-las. Aparentemente iconoclasta, tal posio encontra eco em muitos
segmentos das cincias sociais:
Na histria do pensamento econmico as controvrsias so resolvidas no porque uma das teses foi falsificada, mas sim porque a outra
comandou maior poder de convencimento. Controvrsias resolvem-se retoricamente; ganha quem tem maior poder de convencer, quem torna
suas ideias mais plausveis, quem capaz de formar consenso em torno de si. (ARIDA, 2003, p. 34)

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Conceitos Bsicos Unidade II

propostas pela filosofia poltica ou o pensamento econmico. Mas o que determina sua originalidade que tm razes nas
pesquisas empricas e no se desentendem de suas consequncias para a ao. Desta forma, o cientista social, econmico
ou poltico interessa-se, pela prpria definio de seu trabalho, pelo progresso do conhecimento e do saber; o objetivo
do analista de Polticas Pblicas enquanto tal organizado em torno de uma combinao de um objetivo social e de um
corpo de saber extrado essencialmente da cincia. (MNY; THOENIG, 1992. p. 45)

O nosso campo de estudo passou, portanto, por vrias etapas e vrias controvrsias internas, terminando por apresentar
uma variedade quase incalculvel de abordagens e de autores, cada um com um raciocnio significativamente diferente
dos demais5. Para dar uma ideia dessa multiplicidade, um dos principais trabalhos modernos de sntese da literatura
tcnica mais conhecida sobre anlise de Polticas Pblicas, que usamos extensamente neste captulo (PARSONS, 2001),
menciona e discute centenas de outros estudos com enfoques, preocupaes, mtodos e critrios distintos.

Ao estudar Polticas Pblicas, portanto, encontraremos um trabalho intelectual:

multimtodos;

multidisciplinar;

com foco em problemas especficos;

preocupado em mapear todo o contexto do processo de formulao e implantao de polticas, de formulao


de alternativas e dos resultados das polticas;

e cujo objetivo integrar o conhecimento numa disciplina integrativa com a finalidade de analisar as escolhas
pblicas e seu processo decisrio e, portanto contribuir com a democratizao da sociedade. [...]6

De fato, trabalhamos em ambiente multidisciplinar, abrangendo conhecimentos provenientes de reas de conhecimento


to variadas como Cincia Poltica, Administrao Pblica, Administrao de Empresas e Organizaes, Sociologia,
Psicologia, Economia ou Estatstica7. Longe de ser um erro, no entanto, esta multidisciplinaridade um dos grandes
trunfos da disciplina: as fronteiras entre os campos de saber no decorrem dos problemas que enfrentam, mas da prpria
organizao interna do trabalho cientfico. Um problema pblico (uma pandemia como a gripe aviria, a epidemia de AIDS,
o aquecimento global, a criminalidade nos centros urbanos) no pergunta qual disciplina cientfica pode ocupar-se dele a
sua soluo depende da soluo integrada de inmeros problemas parciais por diferentes ramos do saber. A anlise de
Polticas Pblicas e, com certeza, o nosso trabalho neste curso tem essa humildade essencial de reconhecer que
depende de todo o leque de saberes que possa enfrentar um determinado problema. A ausncia dessa humildade, tanto
Pblicaspor Projetos

na teoria quanto na prtica, gera deficincias profundas na capacidade de resoluo dos problemas sociais, to bem
descritas por Carlos Matus (1987, p. 166):

Nossa realidade e nossas universidades produzem economistas cegos poltica, polticos surdos
economia e cientistas polticos que no se inquietam pela incomunicao entre ambos. Por essa razo,
da Gesto

no processo poltico de nossos pases entram diretamente em contado, mas no em comunicao,


dois agentes que falam idiomas distintos e manejam teorias incompatveis: o poltico convencional e
de Polticas

o tcnico convencional. [...] A gravidade da situao adquire plena complexidade se, por sua parte, o
Implementao

economista no entende o problema poltico, sob a hiptese, nem sempre verificvel, de que domina
5 Em outras cincias sociais de natureza mais terica, como a Economia e a Sociologia, observa-se que a multiplicidade de autores trata o universo de problemas individuais por
meio de um nmero razoavelmente limitado de abordagens, modelos ou estruturas conceituais. A anlise de Polticas Pblicas, por sua vez, oferece a cada estudioso individual
Organizaoe eAnlise

abordar o problema que lhe concerne utilizando um marco de referncia prprio, com diferenas (maiores ou menores) em relao aos demais.
6 Parsons, 2001, p.XVI. O trecho transcrito de grande sutileza, portanto com possveis perdas na traduo. Assim, apresentamos a verso original para que o leitor possa
formar sua prpria concluso:
multi-method;
Elaborao

multi-disciplinary;
problem-focused;
concerned to map the contextuality of the policy process, policy options and policy outcomes;
and whose goal is to integrate knowledge into an overarching discipline to analyse public choices and decision-making and thereby contribute to the democratization of
society (see Lasswell, 1951a, 1968, 1970, 1971)
7 Autores chegam a listar 23 campos diferentes do conhecimento como recursos utilizados pela anlise de Polticas Pblicas (DROR, apud PARSONS, 2001, p.XVI).

22
Conceitos Bsicos Unidade II

realmente o problema de sua especialidade. Naturalmente, esse dilogo no criativo e no conduz


ao fundo dos problemas, ao mesmo tempo em que induz polticas superficiais. A explicao econmica
no ilumina a explicao poltica, e o mesmo ocorre no sentido inverso.

Mas, se esse campo to diferenciado, to cheio de novos caminhos apenas iniciados, como eu posso orientar-me no
meio de tantos conceitos?

possvel, sim.

So muitas ideias, s vezes, um pouco abstratas no comeo.

Ps-Graduao a Distncia

23
Conceitos Bsicos Unidade II

Captulo 3 Polity, Politics e Policy

Este captulo, em particular, o mais desafiador do curso, pois apresenta os conceitos analticos mais fundamentais para
que o estudo de cada Poltica Pblica possa ser feito com segurana. Mas esta a razo do estudo na ps-graduao:
um maior esforo de reflexo, analtico, para permitir entender melhor e aperfeioar aquilo que j fazemos na prtica.

Comeamos por um aparente jogo de palavras em ingls, que esconde uma diferenciao de grande importncia. Falamos
de trs palavrinhas:

POLITICS POLICY POLITY

Estas trs palavras so fundamentais para a compreenso das Polticas Pblicas evidenciam trs dimenses da poltica
em geral.
A dimenso institucional polity refere-se ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico e
estrutura institucional do sistema poltico-administrativo.
O quadro da dimenso processual politics tem em vista o processo poltico, frequentemente de carter
conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio.
A dimenso material policy refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos,
aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.1

Muitos autores no utilizam a diferenciao polity versus politics, tratando-os como um nico conceito geral de poltica
institucional2. Agora, um cuidado: estas dimenses podem at ser tratadas, analiticamente, de forma separada (na verdade
necessrio que assim sejam para fins de compreenso das influncias mtuas). No entanto, preciso que aquele que v
os trs conceitos individualmente entenda que, no mundo real, eles jamais existiro independentes uns dos outros. Toda
Poltica Pblica uma interao permanente entre a estrutura institucional, a ao dos atores polticos dentro desta
estrutura institucional e o contedo material do problema, dos recursos e das decises concretas adotadas. Como bem
Pblicaspor Projetos

sintetiza Frey (2001, p. 217), a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material
por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso.

Esta indissociabilidade dos trs elementos gerou e ainda gera grandes controvrsias, mas o tratamento dos problemas
pblicos sem essa categorizao representa ainda mais dificuldades:
da Gesto

Era, por exemplo, mais importante para compreender a poltica preocupar-se com a anlise dos
de Polticas

comportamentos ou interessar-se pelo contedo das decises adotadas e postas em prtica pelos
Implementao

poderes polticos? Era mais til interpretar as ltimas intenes de voto do eleitorado e sua afiliao
a um partido ou analisar o impacto de uma poltica governamental? E, se no se quiser optar, qual
, ao menos, o determinante essencial? pergunta de uns Do politics determine policies?, fazia
Organizaoe eAnlise

eco a dos demais: Do policies determine politics?. No primeiro caso, a Poltica Pblica se concebe
como determinada, em sua forma e seu contedo, pelas instituies, os atores polticos, a atitude
dos governos e dos governados etc. Na segunda hiptese, a Poltica Pblica se considera como uma
variante independente que influi no contedo e nas formas da poltica (no sentido de eleies,
Elaborao

debates, discursos ideolgicos etc.). (MNY; THOENIG, 1992. p. 44-45)

1 Em geral, cada autor d sua prpria definio desses conceitos. Por completo e sinttico, adotamos a apresentao de Frey (2001, pp. 216-217)
2 Entre eles, a maior parte daqueles que fundamentam o nosso estudo (e.g; Gom; Subirats, 1998, p.23; Mny; Thoenig, 1992. p. 44).

24
Conceitos Bsicos Unidade II

Recordemos casos concretos, da nossa realidade recente, para perceber essa diferenciao e consequente inter-relao
em ambos os sentidos.

Para isso, vamos ver primeiro alguns termos e conceitos bsicos, comuns maior parte da literatura tcnica sobre anlise
de Polticas Pblicas.

Do politics determine policies?

O Brasil assistiu a um acelerado processo de privatizao de


empresas estatais do setor de infraestrutura na dcada de 1990
(principalmente de empresas siderrgicas, mineradoras e telefnicas,
alm de aberturas significativas no at ento monoplio estatal de
petrleo). Pergunta-se: em que medida a deciso por levar adiante
essas privatizaes originou-se diretamente da posio poltica e
dos interesses que defendiam os governos do perodo Fernando
Collor e Fernando Henrique Cardoso?

Do policies determine politics?

Apesar de cumprir um primeiro mandato com crescimento econmico


bastante fraco e sofrendo acusaes de corrupo em seu governo,
o presidente Lus Incio Lula da Silva foi reeleito no Brasil, em 2006,
com uma expressiva votao. Pergunta-se: em que medida ter
infludo no resultado eleitoral a ampliao e a acelerao, por esse
governo, de programas de transferncia direta de renda monetria
como o denominado Bolsa-Famlia?

As perguntas acima, evidentemente, tm resposta aberta. Possivelmente, a maioria de ns responder que sim, que
alguma influncia significativa tiveram os fenmenos mencionados. Servem as questes somente para ilustrar, no nosso
cotidiano, a interao entre as dimenses da poltica. O trecho apresentado, a seguir, bastante extenso, demonstra de
forma detalhada a possibilidade de interao em um contexto central da vida poltica moderna, o meio ambiente.

Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas,
como bem ilustra o caso da poltica ambiental. inquestionvel que o descobrimento da proteo
ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos
Ps-Graduao a Distncia

institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em consequncia da tematizao da


questo ambiental, novos atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental,
reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena, transformando
e reestruturando o processo poltico.

[...]

25
Conceitos Bsicos Unidade II

A pergunta pelo grau de influncia das estruturas polticas (polity) e dos processos de negociao
poltica (politics) sobre o resultado material concreto (policy), uma orientao caracterstica da policy
analysis parte, no meu entender, do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectura
contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaes entre as trs dimenses da poltica,
especialmente entre as dimenses policy e politics. Ainda que seja imaginvel que o arcabouo
institucional, que por sua vez condiciona os processos polticos, possa se manter estvel durante um
perodo bastante longo (da poderamos concluir uma independncia relativa da varivel polity para
essa concreta situao emprica), difcil imaginar uma tal independncia para as dimenses politics
e policy. As disputas polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos
programas e projetos desenvolvidos e implementados.

A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine politics pode at ser vlida para um
campo especfico de poltica ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma
serve como lei global. O exame da vida de certas polticas setoriais, sobretudo as de carter mais
dinmico e polmico, no deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e os
resultados das polticas.

A evoluo histrica da poltica ambiental, por exemplo, mostra de forma ntida como ambas
dimenses tm se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes de atores, as
condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem
ser considerados condicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos sofreram
modificaes significativas medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou
esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os conflitos entre os
interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas
ambientais tem conduzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os programas
ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o
resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes
especficas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prev a transformao de zonas
industriais ou rurais em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca resistncia por
parte dos interesses econmicos afetados, o que representa uma modificao das condies de
politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte
Pblicaspor Projetos

dentro do sistema poltico-administrativo, de modo que essas novas condies de politics podem levar
reviso do plano original. (Frey, 2001, p. 217-220.)
da Gesto
de Polticas

Policy Networks
Implementao

At agora, ao descrevermos uma Poltica Pblica, nossa abordagem foi bastante simplificada: o Estado, por meio de
seus agentes pblicos, identifica problemas, formula e executa uma determinada soluo a ser recebida e observada por
Organizaoe eAnlise

um certo pbico-alvo. Esta abordagem, embora adequada para uma primeira aproximao, ter de ser progressivamente
refinada para incorporar um modelo mais preciso da complexa inter-relao social envolvida em qualquer poltica.
Elaborao

O primeiro refinamento a noo de redes de polticas ou policy network3: toda Poltica Pblica gera em torno
de si mltiplos interesses envolvidos, no Estado e fora dele: polticos que adotam as decises, burocratas que as
3 Tambm denominado, em outros autores, partisan mutual adjustement, policy community, estruturas de implementao, contratos relacionais e cl (Gom;
Subirats, 1998, p.27)

26
Conceitos Bsicos Unidade II

implementam, pessoas ou organizaes que recebem os benefcios almejados dessa poltica, pessoas ou organizaes
que so contratadas para executarem essa poltica, outras pessoas ou organizaes que recebem efeitos secundrios
ou colaterais da poltica (mudanas ambientais, elevao da demanda em determinados mercados etc.). Cada um
desses atores ir agir no sentido de defender seus interesses na formao e na aplicao da poltica. Veremos uma
descrio mais detalhada dessas aes ao longo do tempo nos prximos captulos, mas por ora j devemos reconhecer
que a anlise de qualquer poltica tem de levar em conta a panplia de atores presentes, de seus recursos, papis e
pautas de interao, refletindo as formas muito diversas de relao, com distintos graus de estruturao, estabilidade
e dependncia mtua, que estabelecem entre si a Administrao Pblica e os interesses organizados (alguns mais
organizados, outros menos)4.

Recorremos aqui novamente a Frey, para uma enunciao mais precisa desse conceito:

[...] entende-se por um policy network as interaes das diferentes instituies e grupos tanto do
executivo, do legislativo quanto da sociedade na gnese e na implementao de uma determinada
policy. (HECLO, 1978, p.102). Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks de redes de
relaes sociais que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas
do que relaes sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio concreta de papis
organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares, para que
possa surgir confiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valores comuns (MILLER,
1994, p. 379)5.

Ora, estas relaes sociais de rede passam a assumir um papel relevante no processo decisrio das democracias
modernas, interagindo com (e s vezes sobrepondo-se a) os processos e procedimentos formais prescritos nas regras
jurdicas. O conglomerado de grupos interessados em uma poltica e formadores de uma policy network tem, em geral,
uma estrutura horizontal de competncias, uma densidade comunicativa bastante alta e, inter-relacionado com isso,
um controle mtuo comparativamente intenso6. Ou seja:,

no esto organizadas hierarquicamente como est o Estado, possuindo cada integrante um papel especfico
(gestor pblico, fornecedor de bens e servios, representante de usurios e beneficirios etc.);

a interao entre cada componente da rede em torno do tema muito frequente e intensa (o que deixa claro
que uma policy network no s uma lista de potenciais interessados, mas um conjunto dinmico daqueles
que, possuindo interesses envolvidos, conseguem agir em sua defesa); e

h uma relao de negociao e conciliao de interesses, na medida em que a poltica envolvida pode gerar
efeitos os mais variados sobre cada um deles, exigindo a obteno de acordos e cesses mtuas para lev-la
adiante. Em outras palavras, os laos entre os integrantes de uma mesma network so alternadamente de
conflito e de coalizo, tanto entre si quanto em relao a outras redes envolvidas com polticas coincidentes
ou concorrentes.

Em que pese a sua no institucionalizao, cada policy network tem um grau diferente de complexidade e dificuldade
de acesso. Temas como as polticas monetria ou de defesa costumam reunir apenas interaes complexas por
organizaes altamente sofisticadas, como bancos (no primeiro caso) e corporaes militares e grandes indstrias
(no segundo). Porm, esse grau de estruturao da rede tambm varia ao longo do tempo. Tomando, por exemplo, a
Ps-Graduao a Distncia

poltica de defesa norte-americana (seguramente a interveno estatal organizada de maior porte fsico e financeiro
em todo o mundo), a sofisticada interao entre as corporaes militares, as grandes indstrias de material de defesa
e as lideranas polticas no topo da burocracia federal americana, que caracterizam o perfil decisrio nestes temas,
sofre grandes alteraes em momentos de maior comprometimento em conflitos externos, principalmente com a
participao de um grande nmero de soldados em situaes de combate (Guerra do Vietn, invaso do Iraque) nestes

4 Gom; Subirats, 1998, p.27


5 Frey, 2001, p. 221.
6 Frey, 2001, p. 221.

27
Conceitos Bsicos Unidade II

momentos, a mobilizao da opinio pblica (com o surgimento de grupos organizados com o propsito especfico
de influir nas decises de comprometimento de soldados com operaes blicas, tal como grupos de familiares de
soldados e de ex-combatentes), o maior interesse da mdia e o aumento do interesse parlamentar sobre o assunto
geram uma grande ampliao da policy network envolvida.
Levar em conta a estrutura de policy networks significa estar atento para observar que, em cada poltica especfica,
a estrutura e os limites das burocracias, grupos polticos e grupos de interesse particulares podem ser alterados
em funo da negociao de interesses dentro da rede envolvida. A isto no escapa, naturalmente, a realidade
brasileira:
Na luta pelos escassos recursos financeiros surgem relaes de cumplicidade setorial, tendo como
objetivo comum a obteno de um montante o maior possvel de recursos para a sua respectiva
rea poltica. Na atual conjuntura brasileira, caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas
disputas entre as vrias pastas e policy networks pelos recursos, assim como entre essas pastas,
a .equipe econmica. e a presidncia tornam-se particularmente acirradas, deixando transparecer
uma certa incapacidade de ao e, logo, comprometendo a governabilidade do sistema poltico. Essa
consequente debilitao da capacidade de conduzir reformas detectadas como indispensveis no
se restringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz no processo legislativo, em
que frequentemente observa-se a sobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policy
lealdades. (WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 47).7

Policy Inputs, Outputs e Outcomes


Alguns elementos instrumentais na anlise de polticas merecem ser conhecidos desde j, para que possam ajudar-nos
nas etapas posteriores8. Vista de uma maneira muito genrica, uma Poltica Pblica (ou mesmo qualquer ao de uma
organizao) representa uma reunio de recursos (humanos, de conhecimento, materiais, financeiros, de informao),
mobilizados e aplicados pela entidade ou autoridade promotora. Estes recursos so denominados insumos ou policy
inputs da Poltica Pblica.

A aplicao dos recursos resulta em bens, servios ou condies materiais (ex.: estradas conservadas, correspondncia
datilografada, pacientes atendidos), que so os produtos imediatos da Poltica Pblica, denominados produtos ou
policy outputs. Muitas vezes, estes produtos podem ser recombinados e utilizados, no mbito da mesma ao, para a
produo de outros resultados imediatos (surgindo assim a diferenciao entre produtos intermedirios e produtos
finais). Uma ilustrao bastante clara dessa inter-relao o chamado mapa de produto, um arranjo grfico no qual
Pblicaspor Projetos

se alinham trs componentes bsicos: insumos, produtos intermedirios e produtos finais:

INSUMO PRODUTO FINAL

PRODUTO INTERMEDIRIO
da Gesto

INSUMO
INSUMO
PRODUTO INTERMEDIRIO
de Polticas

INSUMO PRODUTO FINAL


Implementao

Fonte: Bittencourt, 2005, p. 244.


Organizaoe eAnlise

Repare que, como aparece no mapa de produtos, as setas indicam que a existncia do contedo da caixa esquerda
(insumo ou produto intermedirio) necessria para que se produza o contedo da caixa direita (produto intermedirio
ou final). Portanto, a atividade pblica (como a de outra organizao) combina recursos preexistentes para gerar
Elaborao

resultados concretos, bastante palpveis (muitas vezes reutilizando os resultados parciais obtidos para com eles gerar
novos resultados finais).
7 Frey, 2001, pp. 222-223.
8 Esta apresentao dos conceitos, inclusive as ilustraes, est baseada em Bittencourt, 2004 p. 55.

28
Conceitos Bsicos Unidade II

A anlise de Polticas Pblicas, porm, no pode permanecer apenas neste ponto. importante, sem dvida, saber
quantos pacientes foram atendidos por um hospital, ou quantas crianas foram vacinadas em uma determinada
campanha em suma, identificar as realizaes concretas, especificveis e individualizveis (MNY; THOENIG,
1992, p. 93). No entanto, este uma dimenso ou aspecto de gesto interna, objeto principal da ateno das
cincias administrativas (Administrao Pblica, Gerncia Pblica etc.), que enfocam as ferramentas e mtodos que
assegurem a relao entre os meios consumidos e os resultados que deles diretamente se extraem. Ainda que com
particularidades ligadas ao contexto jurdico (regulamentos especiais do quadro de funcionrios pblicos, regras de
oramento e contabilidade pblicas especficas, observncia de normas e regulamentos mais rgidos), so temas
obrigatrios de ateno em qualquer organizao pblica ou privada.

A ao pblica, porm, tem uma dimenso que a particulariza profundamente: legitima-se pela busca de finalidades
externas: suas atividades internas esto subordinadas satisfao de problemas ou de metas externas. A meta de uma
Poltica Pblica modificar os atributos ou caractersticas do tecido social que se julgue necessrio proteger frente a
ameaas (ex.: desastres naturais, criminalidade) ou transformar em um estado mais satisfatrio (ex.: elevao do nvel
de emprego, melhoria do resultado educacional).

O mapa de produto de uma ao pblica, portanto, um pouco mais complexo que aquele que visualizamos acima9. A
autoridade pblica mobiliza e combina recursos para gerar produtos, como qualquer organizao. Porm, estes recursos so,
eles mesmos, simples instrumentos para gerar efeitos ou impactos na sociedade. Esta a segunda funo de produo da
ao pblica: transformar produtos em efeitos ou impactos10. A conservao das rodovias (produto) serve para melhorar as
condies de segurana do trfego e reduzir acidentes (efeito ou impacto). A distribuio de bolsas de estudo para educao
superior (produto) tem por fim a democratizao das condies de acesso ao saber na sociedade (efeito ou impacto). Em
suma, toda interveno pblica concreta deve engendrar uma alterao do estado natural das coisas na sociedade e pode
estar associada a um ou vrios impactos. Desta forma, o mapa de uma Poltica Pblica deve ser ampliado:

INSUMO PRODUTO FINAL


PRODUTO INTERMEDIRIO
IMPACTO
INSUMO

INSUMO
PRODUTO INTERMEDIRIO
PRODUTO FINAL IMPACTO
INSUMO

Funo de Produo 1 Funo de Produo 2


(gesto interna) (gesto das Polticas Pblicas)

Fonte: Elaborao prpria a partir de Bittencourt, 2005, p. 244.

Muitas vezes, a Gesto das Polticas Pblicas e mesmo seu acompanhamento concentra-se, deliberadamente ou no,
em chamar efeitos a produtos imediatos e concretos ou mesmo em insumos (por exemplo, o volume de recursos
oramentrios aplicados em determinada poltica). Esta tentao, muito atraente pela aparente simplicidade11, gera
uma viso etnocntrica em que a ao passa a ser vista to somente da perspectiva do agente pblico, confundindo-se
a atividade interna da autoridade pblica com as transformaes sociais externas que so sua razo de ser.
Ps-Graduao a Distncia

A identificao e o tratamento de impactos apresenta considerveis dificuldades, sendo um dos pontos altos da arte do
analista de Polticas Pblicas12. Mesmo quando so abordados explicitamente, estes efeitos so frequentemente enunciados
pelos formuladores das polticas em termos muito gerais e abstratos, tais como a segurana em uma coletividade,
9 preciso lembrar-se de que a ferramenta Mapa de produto, tal como apresentada aqui, tem uma aplicabilidade mais ampla, servindo para analisar tanto Polticas Pblicas
quanto processos de gesto interna empresarial ou governamental. Desta forma, possvel utiliz-la tambm no sentido que damos analise neste pargrafo.
10 esta apresentao dos conceitos relativos segunda funo de produo, inclusive as ilustraes, est baseada em Mny; Thoenig, 1992. p. 93.
11 Ou, em argumento mais sofisticado, pela facilidade de medio, confundida a com possibilidade de medio. Medir impactos sociais de Polticas Pblicas , no mais das vezes,
difcil, mas no impossvel.
12 Esta apresentao dos conceitos relativos ao tratamento de impactos, inclusive as ilustraes, est baseada em Mny; Thoenig, 1992. pp. 94-95, e Bittencourt, 2005, p.244.

29
Conceitos Bsicos Unidade II

sendo pouco favorveis ao tratamento rigoroso. Alm disso, podem surgir com um considervel atraso em relao ao
tempo em que so realizadas as atividades pblicas (a exemplo dos efeitos de um programa de construo de estradas
sobre o desenvolvimento econmico de uma regio). Tambm, e principalmente, a relao entre os produtos e seus
respectivos efeitos est longe de ser linear ou mecnica. Embora alguns campos possam ter essa relao definida com
alguma preciso (caso tpico da vacinao contra algumas doenas de epidemiologia conhecida, tal como a poliomielite),
em outros no se pode desenvolver essa relao seno de forma bastante aproximativa (por exemplo, o efeito de uma
poltica de bolsas ou cotas na Educao Superior sobre a desigualdade socioeconmica).

Por fim, preciso levar em conta os possveis efeitos de causalidade diversa. Dentre eles, os efeitos relacionados entre
as Polticas Pblicas. Uma poltica tem impactos de diversas ordens, entre os quais alguns podem ter consequncias
sobre outras polticas. Estes impactos cruzados podem ocorrer diretamente sobre o pblico-alvo ou o objeto da outra
Poltica Pblica, ou podem simplesmente modificar o ambiente social de forma a produzir mudanas sobre os pontos de
partida ou pressupostos da outra poltica (o conceito econmico tradicional de externalidades).

EFEITOS CRUZADOS ENTRE Polticas Pblicas

Ponto de Partida IMPACTO 1


Poltica
(Ambiente Social) Pblica A IMPACTO 2

IMPACTO 3

EFEITO EFEITO
CRUZADO 2 CRUZADO 1

IMPACTO 4
Ponto de Partida Poltica
IMPACTO 5
(Ambiente Social) Pblica B
IMPACTO 6

A poltica A pode ter efeitos diretos sobre o resultado da poltica B (Efeito cruzado 1), alm de efeitos sobre
Pblicaspor Projetos

o ambiente social que alteram o ponto de partida da poltica B (Efeito cruzado 2).
Fonte: Elaborao prpria a partir de Mny; Thoenig, 1992, p. 95.

Exemplificando o primeiro caso, uma poltica de transportes urbanos, tendo por objetivo a reduo do tempo de
da Gesto

deslocamento pendular casa-trabalho numa metrpole, e que envolva a construo de vias expressas dirigidas ao
centro da cidade, pode terminar gerando o incentivo ao uso mais frequente do automvel particular pela populao, o
que tem o potencial de causar mais engarrafamentos de trnsito e prejudicar no s o seu objetivo inicial (reduo do
de Polticas

tempo de deslocamento) quanto o objeto de uma poltica de reduo da contaminao urbana que se faa por meio
Implementao

do incentivo ao transporte coletivo (e reduo do uso do automvel). No segundo caso, h exemplos clssicos de
externalidades ambientais: a implantao de sistemas de transporte de massa (metr, trens urbanos) gera uma grande
valorizao do preo do solo no seu entorno, dificultando a implantao de polticas habitacionais para populaes
Organizaoe eAnlise

de baixa renda; uma poltica de incentivo industrializao de uma regio perifrica pode gerar um aumento na
produo de resduos slidos, efluentes e gases que impacte qualquer poltica de conservao ambiental ou melhoria
da qualidade de vida nessas mesmas regies.
Elaborao

Por fim, os efeitos observados nas variveis sociais que so objeto de uma Poltica Pblica podem decorrer de fatores
exgenos da vida social que no tm correlao alguma com o prprio programa. Determinadas alteraes sociais, ocorrendo

30
Conceitos Bsicos Unidade II

na direo desejada por uma certa Poltica Pblica podem ter origem em outros fatores distintos dessa poltica. Por
exemplo, a evoluo epidemiolgica da dengue numa determinada regio depende basicamente da populao de mosquitos
transmissores (vetores). Esta populao depende por sua vez da existncia de focos de gua a cu aberto. Uma poltica
de combate dengue pela reduo de focos de mosquitos transmissores, com aes educacionais e de fiscalizao,
pode ter seus efeitos minimizados pela ocorrncia de chuvas em volume muito elevado. Da mesma forma, um vero com
pequeno volume de chuva pode ensejar uma reduo considervel dos focos de vetores, mesmo na ausncia de qualquer
poltica. Quanto a estas relaes de causalidade, Cano (2002, pp. 16-17) relata situaes curiosas e intrigantes que
descrevem os dilemas do analista de Polticas Pblicas:

[...] Se tudo quanto sabemos que, quando o valor de A alto, o de B tambm tende a s-lo, isto ,
os dois fenmenos covariam, no podemos inferir da qual dos dois est no comeo da cadeia causal.
Existem muitos exemplos disso na prtica. Pessoas de alta renda so tambm em geral pessoas de alto
nvel de escolaridade e vice-versa. Isso pode ser devido ao fato de que um alto nvel escolar permite
empregos melhores e, portanto, aumenta a renda. Por outro lado, pessoas com mais dinheiro podem
dar-se ao luxo de continuar estudando e de frequentar os melhores centros educativos, o que determina
um aumento da escolaridade e vice-versa. Assim, a renda pode causar a escolaridade e vice-versa.

[...]

No exemplo anterior, a populao de cegonhas e a natalidade covariam, isto , uma sobe quando a
outra sobe, simplesmente porque ambas dependem do grau de urbanizao. Em suma, para poder
concluir uma relao causal entre A e B preciso descartar, na medida do possvel, a existncia de
outras dimenses que estejam causando simultaneamente as duas primeiras.

Policy Arenas
Outro conceito til para analisar Polticas Pblicas o de arenas de poltica. A definio, j tornada clssica13, das policy
arenas tem por objetivo a distribuio das distintas polticas em grandes grupos, capazes de associar os diversos casos
individuais em funo de relaes mais estveis e consistentes entre suas caractersticas principais. O agrupamento em
distintas arenas ocorre em funo das relaes polticas que ocorrem dentro dos grupos envolvidos com cada poltica
individual14 ; para efeito desta anlise, assume-se que tais relaes so determinadas pelas reaes e expectativas das
pessoas afetadas, e estas expectativas so determinadas pelos resultados ou efeitos das polticas15, mais precisamente:

as reaes e as expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo
para o processo poltico de deciso e de im plementao. Os custos e os ganhos que as pessoas
esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. (FREY,
2001, p. 223)

Portanto, as polticas agrupam-se em algumas grandes arenas do exerccio do poder, na qual este exerccio
obedece a estruturas, processos e relaes grupais similares. E tais arenas so descritas por Lowi em quatro16
frmulas distintas:17
Ps-Graduao a Distncia

13 A primeira apresentao do conceito de policy arena surgiu de uma pequena resenha de um outro livro, elaborada por Theodore Lowi para a revista World Politics (Lowi, 1964).
Posteriormente, o prprio Lowi ampliar estes conceitos (p. ex. LOWI, Theodore. Four Systems of Policy, Politics and Choice. In: Public Administration Review, 32(4), 1992. p.
298-310. apud Frey, 2001, p. 257), que sero tambm apropriados e utilizados por um grande nmero de autores. Nesta apresentao, utilizamos o texto original de Lowi, alm
da sua interpretao em Frey, 2001 (pp. 223-226.) e Mny; Thoenig, 1992 (pp. 98-102).
14 Ainda que os estudos que tratam de policy arenas no tenham utilizado o conceito de policy networks que estudamos acima, ele se aplica perfeitamente para descrever o
ambiente relevante para a definio das arenas.
15 In politics, expectations are determined by governmental outputs or policies. Lowi, 1964, p. 687.
16 O artigo original (Lowi, 1964) somente contemplava as trs primeiras, sendo a ltima (arena de polticas constitutivas) incorporada posteriormente por Lowi ao modelo.
Devemos ressaltar que a interpretao de Mny; Thoenig (1992, pp. 98-100) sobre as caractersticas de cada arena difere bastante da dos demais autores citados.
17 Pode-se aventar a hiptese de similaridade deste caso com a poltica de distribuio de lotes urbanos e semiurbanos feita pelo Governo do Distrito Federal nos ltimos vinte anos.

31
Conceitos Bsicos Unidade II

POLTICAS DISTRIBUTIVAS
Caractersticas da poltica
Polticas que distribuem vantagens a um grupo bastante amplo, sem regras muito estruturadas, e sem imposio de
custos (ao menos, perceptveis) a outros grupos. Representam benefcios em pequena escala a um grande nmero de
destinatrios, ficando, em geral, os potenciais opositores includos na distribuio dos benefcios.
Interao entre os atores
Apresentam baixo grau de conflito dos processos polticos (consenso e indiferena amigvel (FREY, 2001, p. 223).
Os processos decisrios ocorrem de forma atomizada, desagregada, sem regras gerais. Portanto, os interesses que
se projetam sobre o Estado apresentam-se de forma fragmentria, de difcil organizao interna, sendo as coalizes
dependentes da citada atitude de indiferena amigvel.
Exemplos
So polticas difceis de serem visualizadas no Estado moderno, cada vez mais sujeito a restries materiais. O exemplo
clssico de Lowi a poltica de ordenao da distribuio de terras no Oeste americano nos scs. XVIII e XIX embora
houvesse interveno estatal, os recursos a distribuir eram virtualmente ilimitados17. Mny; Thoenig mencionam a
distribuio, por uma prefeitura, de licenas urbansticas para construir, cujo custo para terceiros ser sentido apenas
a mais longo prazo (por meio de elevao do preo do solo e de externalidades ambientais, por exemplo). Se se toma em
conta a diferena entre custos em longo prazo e em curto prazo, porm todo tipo de poltica clientelista (distribuio de
benefcios assistenciais de pequeno valor, com critrios discricionrios, custa dos fundos pblicos) pode ter uma interao
do tipo distributivo num primeiro momento (ou at que o custo real das medidas seja percebido pelos contribuintes).

POLTICAS REGULATRIAS18
Caractersticas da poltica
Consistem na aplicao de uma regra geral a casos especficos, a imposio de ordens e proibies. De uma forma
geral, o tratamento a ser dado a todos os casos uniforme, no mximo diferenciando-se por setor ou segmento da
populao-alvo. A distribuio de custos e benefcios a priori indefinida, podendo afetar distintos grupos tanto de
forma equilibrada quanto discriminar alguns setores em favor de outros.
Interao entre os atores
Os processos de conflito, consenso e coalizo podem mudar conforme o contedo das polticas envolvidas dos processos
polticos. A poltica regulatria, no mais das vezes, o caso mais concreto de concentrao de custos e benefcios para os
envolvidos, o que faz com que a interao em torno dela seja realizada por um nmero relativamente pequeno de grupos
coesos e internamente organizados, grupos estes formados em relao a cada poltica (podendo ocorrer facilmente, em
Pblicaspor Projetos

polticas distintas, diferenas na posio relativa de dois grupos, como organizaes patronais e sindicatos). A estrutura dos
grupos organizados costuma coincidir com as divises setoriais ou de categorias sociais (um determinado ramo da indstria,
ou os sindicatos de determinada categoria de trabalhadores, ou os proprietrios de terra de uma certa regio).
Exemplos
da Gesto

So as Polticas Pblicas de tipo tradicional, de limitao das liberdades individuais dos afetados em favor de
interesses definidos como comuns ou coletivos. Tanto podem caminhar em sentido igualitrio (nos exemplos de Lowi,
de Polticas

na aplicao de regras impessoais de licitao para uma concesso de radiodifuso ou de linha area, ou no apontado
Implementao

por Mny; Thoenig relativamente aplicao uniforme do cdigo de trnsito), quanto em favor dos mais frgeis (como
a fiscalizao de direitos trabalhistas, que fortalece a posio do trabalhador frente ao patro), quanto ainda favorecer
a um segmento mais privilegiado (Mny; Thoenig cita as legislaes que restringem o acesso a determinadas profisses
Organizaoe eAnlise

como exemplos de medida regulatria que acrescenta aos privilgios do pblico a que se dirige).
Elaborao

18 preciso ateno para no confundir o uso da expresso regulatria aqui (implicando um conceito que s tem sentido dentro da tipologia de polticas que estamos
analisando) com outros contextos em que esta expresso utilizada, em especial os estudos da Economia Poltica produzidos pela Teoria Francesa da Regulao e a recente
literatura sobre regulao de servios pblicos sob regime de contratos e concesses.
19 Naturalmente, esta uma viso terica de uma estrutura progressiva de impostos, que nem sempre coincide com o efeito real da tributao sobre a renda em cada economia.
No entanto, conceitualmente, Lowi lembra que o imposto sobre a renda de pessoas fsicas uma poltica redistributiva mesmo que no seja tecnicamente progressivo.

32
Conceitos Bsicos Unidade II

POLTICAS REDISTRIBUTIVAS
Caractersticas da poltica

Tm por objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre
camadas sociais e grupos da sociedade (FREY, 2001, p. 224). Posta em relevo pela expanso do Welfare State,
tem um carter marcadamente econmico: envolve basicamente a modificao da distribuio da riqueza e da renda
entre os agentes sociais. talvez a mais simples de caracterizar: representa medidas de extrao de riqueza de um
segmento da populao e sua concesso a outro, por meio de processos que sejam assim identificveis (ainda que
indiretamente) pelos envolvidos.
Interao entre os atores

Trata-se de arena potencialmente conflituosa e polarizada: ela suscita uma imediata e visvel perda econmica por
parte de alguns grupos em favor de outros. Pela sua generalidade, a configurao dos grupos envolvidos na disputa
bastante abrangente: sentam-se mesa basicamente representaes de grandes coletivos, separados por diferenas
muito profundas de insero social (ex.: confederaes sindicais e empresariais de mbito nacional; no caso da poltica
tributria americana, citado por Lowi, o Tesouro federal e representaes muito concentradas dos grandes grupos
empresariais). As coalizes que se formam so muito estveis e poderosas, e o equilbrio que atingem difcil de
atingir, mas tambm difcil de modificar.
Exemplos
O exemplo clssico de poltica redistributiva, em praticamente todo o mundo, a previdncia social: por meio da
arrecadao de parcela da renda dos seus associados, custeia-se o pagamento de benefcios queles que o necessitem,
com critrios de reduo de diferenas de renda que beneficiem os estratos de renda mais baixa. Tambm o imposto
incidente sobre a renda individual das pessoas fsicas tem esta caracterstica: ainda que indiretamente, as suas alquotas
permitem extrair proporcionalmente mais renda de segmentos de altos rendimentos declarados para custear o fundo
pblico que destina-se ao benefcio comum19.

POLTICAS CONSTITUTIVAS OU ESTRUTURADORAS


Caractersticas da poltica

Tm por objetivo as regras sobre normas ou acerca do poder (MNY; THOENIG, 1992, p. 100), ou a determinao
das regras do jogo e por conseguinte a estrutura dos processos e conflitos polticos. Os resultados das polticas
constitutiva (tambm chamadas polticas modificadoras de regras) definem as condies sob as quais se ir negociar
as demais polticas distributivas, redistributivas e regulatrias. difcil exagerar os efeitos das polticas constitutivas:
ao estruturar a forma de interao dos interessados nas demais polticas, elas distribuem posies de poder relativo
entre os diferentes agentes, vetam ou privilegiam temas para as demais polticas.
Interao entre os atores

No obstante a sua importncia, a discusso social sobre tais polticas costuma ser extremamente limitada. Como aponta
Frey, Embora essas polticas possam implicar consequncias poderosas para o processo poltico, em geral costuma-
se discutir e decidir sobre modificaes do sistema poltico apenas dentro do prprio sistema poltico-administrativo.
Raramente essas discusses se tornam fatos polticos envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da
Ps-Graduao a Distncia

opinio pblica sempre mais dirigido aos contedos da poltica e bem menos aos aspectos processuais e estruturais.
Assim, a discusso de tais medidas costuma realizar-se entre grupos de representao situados no topo da esfera
poltica (tipicamente, partidos e grupos dentro do parlamento nacional), em interaes mais limitadas com a sociedade
(tambm mediadas por representaes institucionais de alto escalo). (FREY, 2001, p. 225)

33
Conceitos Bsicos Unidade II

Exemplos

O exemplo citado por Frey o plebiscito ocorrido no Brasil em 1993 acerca do regime de governo (presidencialista ou
parlamentarista). No entanto, h bons exemplos de questes da arena constitutiva que ilustram o impacto desse tipo
de deciso: na realidade brasileira atual, a desconstitucionalizao da segurana pblica (que permitiria aos Estados
federados legislarem quanto ao mrito sobre a estrutura dos sistemas policial, prisional e judicial); a retirada dos direitos
trabalhistas do texto da Constituio Federal, permitindo que sejam alterados por maiorias polticas eventuais menos
amplas que as exigidas para a alterao no texto constitucional; a reforma da administrao de mo de obra porturia,
transferindo dos sindicatos a comisses tripartite o poder de definir a distribuio do trabalho e da remunerao dos
servios auxiliares da operao dos portos. Em uma certa medida, todo o vasto processo de privatizao de entidades
estatais empreendido no Brasil (e no mundo) no deixa de ser uma poltica constitutiva, na medida em que a simples
transferncia da responsabilidade de servios pblicos do ente estatal para provedores privados no altera diretamente
as condies do servio, embora modifique radicalmente as regras polticas de negociao da sua prestao.

Conhecer a arena em que se insere uma determinada poltica nos ajuda, portanto, a identificar um esboo da possvel forma
de interao entre os grupos sociais que nela estiverem envolvidos. Para ajudar-nos ainda mais neste foco, algumas pequenas
regras de bolso (generalizao de comportamentos reiteradamente observados) podem sugerir insights teis na hora de
observar as expectativas e reaes dos indivduos e grupos nas diferentes arenas (MNY; THOENIG, 1992, p. 101-102):
os custos tendem a impor-se sobre os benefcios podendo identificar com alguma clareza os custos
e benefcios de uma poltica, os indivduos e grupos tendem a dar mais peso aos custos, sendo muito mais
sensveis ao preo que pagaro que s vantagens que recebero;
o curto prazo importa mais que o mdio prazo os efeitos imediatos de uma poltica mobilizam os
interessados mais que as consequncias diferidas no tempo20;
os custos e benefcios que afetam a pequenos grupos impem-se aos custos e benefcios que
afetam a vastas populaes em outras palavras, indivduos ou grupos so muito mais mobilizados
por custos ou benefcios que se concentram neles prprios do que por temas que trazem consequncias
difusas por toda a sociedade. Por exemplo, so mais comuns as manifestaes ativas contra o fechamento
de alguma empresa ou em defendendo medidas de favorecimento econmico a um setor especfico (tarifas
protecionistas, subsdios) do que as aes para modificar polticas que tenham efeitos sobre o aquecimento
global, ainda que o impacto desse ltimo fenmeno seja muito maior na sociedade como um todo.
Pblicaspor Projetos

E agora?
Vimos, neste captulo, uma grande variedade de conceitos
da Gesto

importantes para a anlise das Polticas Pblicas. Mas, vamos us-


los todos de uma vez? Ao nos defrontarmos com um problema de
Poltica Pblica, como podemos abord-lo? O que estudar primeiro?
de Polticas
Implementao

So dvidas importantes e relevantes. A organizao do trabalho


de anlise exige ainda mais ferramentas analticas, disponveis por
meio do conceito de ciclo de polticas ou policy cycle.
Organizaoe eAnlise
Elaborao

20 Vide a discusso acima relativa s polticas clientelistas em geral como inseridas na arena distributiva, ainda que representem ao final um custo para outros interessados (como
os contribuintes, se o clientelismo praticado com recursos pblicos).

34
Unidade III

Modelo de Ciclo de Polticas

Captulo 4 Anlise dos Modelos de Polticas Pblicas1

Antes de comear a leitura do texto, reflita sobre as observaes


a seguir:
A estruturao das Polticas Pblicas deve ser
compreendida como o produto de um intenso processo de
intermediaes polticas por meio das quais emergem e
tomam forma os projetos e interesses de agentes e agncias
pblicos e privados em pugna por impor um determinado
projeto de direo poltica e de direo ideolgica
sobre a sociedade e o estado que so governados. Os
posicionamentos, estratgias e tticas de cada um na
confrontao esto regidos por princpios de mudana e
princpios de conservao. (TORRES, 2006, pp. 123-124)

Para o analista, o processo de uma poltica o complemento


indissocivel de sua substncia: processo e contedo
constituem as duas caras de uma mesma realidade. O
trabalho governamental no se limita tomada de deciso;
estende-se no tempo, no s a montante, mas tambm a
jusante do que, frequentemente e sem razo, considera-se
a interveno mais nobre e mais significativa. Alm disso, o
transcurso do tempo, a durao, em si mesmo um elemento
estruturante da ao governamental e de outros atores no
governamentais. (MNY; THOENIG, 1992. p. 104)

As interaes entre agentes, pblicos e privados, so inmeras


no tratamento de qualquer problema pblico. Como abordar
Ps-Graduao a Distncia

essas interaes? Como voc acha que poderia ordenar o


trabalho de anlise de uma Poltica Pblica, para que o seu
estudo no se perdesse entre tantas informaes relevantes?

Voc acha que um modelo nico seria capaz de aplicar-se a


qualquer Poltica Pblica? Qual o sentido de existir um modelo?

1 O modelo apresentado nesta seo segue as linhas gerais do apresentado em Mny; Thoenig, 1992. pp. 105-107, complementado pelas extenses e ampliaes cujas fontes
originais so em cada momento referenciadas.

Direitos reservados ao CETEB 35


Modelo de Ciclo de Polticas Unidade III

Consideraes Sobre o Mtodo


Segundo Paula (1989, p. 47), E o mtodo o trilhar do conceito, a chave que permite abrir o real, revelar-se-lhe o
interior, sua estrutura, destruir o manto de aparncias e enganos que o recobrem, a pseudoconcreticidade. O mtodo,
arma afiada, mapa e obra de arte.

Passemos logo, ento, ao problema bsico. Em qualquer modelo de anlise, e, em particular, no nosso campo to complexo
das Polticas Pblicas, o desafio do analista a maneira de decompor seu objeto de estudo em elementos empricos mais
finos, sem que por isto se perca a sua viso de conjunto do objeto estudado. Criar um modelo, uma representao
terica que selecione os principais traos da realidade estudada, permitindo com isso que o estudioso possa organizar
nessa representao os fatos empricos principais que observa, possa descrever por meio da representao, de forma
sinttica e articulada, o conjunto de fatos que v, e possa formular, utilizando a linguagem e as ferramentas intelectuais
disponibilizadas pelo modelo, hipteses acerca das relaes entre os diferentes traos da realidade, comeando da o
esforo explicativo2.

Como vimos no captulo anterior e nas reflexes que abrem este texto, toda Poltica Pblica traz consigo uma multiplicidade
de interaes. Vimos tambm que podemos examinar essas interaes sob vrias perspectivas: as dimenses em cena
(politics, policy, polity); o conjunto de agentes que interagem (policy networks); a Poltica Pblica como uma relao entre
insumos, produtos e impactos (policy inputs, policy outputs, policy outcomes); o padro de interao entre os agentes
(policy arenas). Todas estas perspectivas so importantes, mas destinam-se a examinar com uma certa profundidade
apenas um dos lados desse grande cubo mgico que uma Poltica Pblica. Ao distribuir as observaes dos fatos
utilizando cada um desses conceitos, vemos apenas aquele lado. preciso uma decomposio dos fatos que permita cobrir
organizadamente todo o processo da Poltica Pblica, e que permita ainda utilizar em conjunto estes outros recursos ou
perspectivas principais que analisamos.

O instrumento de ordenao analtica que foi considerado possivelmente mais til pela maioria dos autores envolvidos com
as Polticas Pblicas o policy cycle, ou modelo de ciclo de polticas. Intuitivamente, o ciclo das polticas a sequncia
de atividades, do comeo ao fim, desde o nascimento de um problema at os resultados das polticas adotadas para
resolv-lo. Cada fase caracteriza-se por atividades concretas, do agente pblico (ex.: o trabalho legislativo; o processo
decisrio em gabinetes ministeriais; a gesto burocrtica das medidas adotadas etc.) e, em torno dele, a ao coletiva
(os grupos de lobby, as campanhas de imprensa, as manifestaes populares de rua etc.). A cada fase correspondero
atores, relaes, compromissos especficos. as vrias fases correspondem a uma sequncia de elementos do processo
poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais
Pblicaspor Projetos

e s prticas poltico-administrativas que se [nela] encontram tipicamente. (FREY, 2001, p. 226)

Vamos, portanto, descrever as Polticas Pblicas segundo as fases que agrupam atividades comuns, aproximadamente
sequenciais no tempo, que levam do surgimento de um problema pblico formulao de uma resposta e implementao
da Gesto

das medidas que a materializam, seguidas do tratamento dos efeitos dessas medidas sobre a realidade social. Na verdade,
existem vrios modelos ligeiramente diferentes de policy cycle (alm dos que foram discutidos neste captulo, PARSONS
(2001, pp. 74-75) faz uma resenha de sete outros modelos referidos ao ciclo de polticas), e utilizaremos uma sntese
de Polticas

que incorpora os modelos apresentados por nossa bibliografia bsica.


Implementao

Mas, tenhamos cuidado!


Organizaoe eAnlise

Desde o incio, deixamos claro que no se trata de impor um marco rgido. Ao contrrio, qualquer dos modelos de policy
cycle no pode ser tomado como um quadro rgido, linear ou formal. Os modelos so uma sequncia de fases ou etapas
Elaborao

que, apresentadas sucessiva e cronologicamente para fins didticos, podem na prtica superpor-se no tempo, retroceder,

2 Um modelo, portanto, entendido como um instrumento heurstico, ou seja, voltado aos mtodos de resoluo prtica de problemas, ou capaz de dar maior apoio descoberta
de fatos e relaes pertinentes na realidade estudada.

36
Modelo de Ciclo de Polticas Unidade III

ou mesmo nunca surgirem 3. preciso entender com clareza que, como diz a linguagem popular, o modelo de policy cycle
uma trilha, no um trilho.

Voltaremos a estas ressalvas mais adiante. Por enquanto, voc pode dedicar o seu tempo a acompanhar a descrio
do modelo de ciclo de polticas, com a tranquilidade de que est estudando uma ferramenta bastante til para o nosso
objetivo no curso.

Apresentando o Modelo
O ciclo de Poltica Pblica assim sintetizado por Mny; Thoenig (1992, p. 105):

A identificao de um problema: o sistema poltico percebe que um problema exige um tratamento e o


inclui na agenda de uma autoridade pblica.

A formulao de solues: as respostas so estudadas, elaboradas e negociadas para estabelecer um


processo de ao pela autoridade pblica.

A tomada de deciso: o decisor pblico, oficialmente competente, escolhe uma soluo particular que se
converte em poltica legtima.

A execuo do programa: uma poltica aplicada e administrada em campo4. a fase executiva.

O encerramento da ao: produzida uma avaliao de resultados que desemboca no fim da ao


empreendida.

De forma muito simplificada, a ordenao das etapas de um ciclo de polticas pode ser vista como:

COMPREENDENDO O
PROBLEMA

TESTANDO O SUCESSO
E FAZENDO-O DESENVOLVENDO
PERDURAR SOLUES

COLOCANDO AS
SOLUES EM
PRTICA
Ps-Graduao a Distncia

Adaptado de NAO, 2001, p. 23.

3 Por exemplo, uma poltica pode desaparecer porque foi formulada, enunciada, mas jamais se aplicaram os recursos necessrios para que seja implementada no mundo real; ou
ento podem ocorrer decises pessoais de uma determinada autoridade que no tenham sido precedidas de nenhuma atividade abrangente de formulao de solues.
4 Utilizamos as expresses em campo ou de campo para traduzir do espanhol sobre el terreno, pela utilizao mais frequente ou coloquial (ex: fazer trabalhos de campo;
os dados foram apurados em campo).

37
Modelo de Ciclo de Polticas Unidade III

Porm, j vimos que as diferentes etapas ou fases interferem umas com as outras, sem haver uma sucesso linear ou
mesmo um sentido nico de dependcia lgica. O modelo completo , portanto, mais complexo, e pode ser entendido
mais detalhadamente pelo esquema grfico dos autores:

EXECUO OU AVALIAO DOS


IDENTIFICAO DE FORMULAO DE TOMADA DE RESULTADOS E
APLICAO DA
UM PROBLEMA UMA SOLUO DECISO ENCERRAMENTO
AO

DEMANDA POR AO POLTICA OU


PROPOSTA DE POLTICA EFETIVA IMPACTOS EM
UMA AO REAJUSTE
UMA RESPOSTA DE AO CAMPO
PBLICA

RESOLUO DE UM PROBLEMA
OU
FINAL DE UMA POLTICA

Fonte: Adaptao de Mny; Thoenig, 1992, p. 106.

Os prximos captulos representaro, cada um, uma ampliao e um aprofundamento de cada uma das etapas, o que
permitir que o nosso olhar se aplique sistematicamente a cada um desses grandes grupos de atividades, cada um reunindo
similaridades na relao entre os atores, estado dos problemas abordados, aes realizadas etc.

Voc enxerga um sentido mais geral no modelo de


ciclo de polticas? Sero estas as etapas que uma
organizao ou uma pessoa percorre para resolver
problemas complexos que lhes afetam?

Em que medida o modelo de ciclo de polticas poderia


Pblicaspor Projetos

ser estendido para qualquer situao heurstica, ou


seja, qualquer situao de resoluo de um problema
significativo?
da Gesto
de Polticas

Aqui tambm a resposta aberta. Aqueles mais familiarizados com a teoria da Administrao ou com a Teoria Econmica
Implementao

podero ver no policy cycle uma verso simplificada de instrumentos de teoria da deciso bastante sofisticados e que
incorporam recursos matemticos complexos. possvel at que esta opinio seja em parte correta e este o grande
mrito desta abordagem, exatamente o que nos faz e maioria dos autores da rea adot-lo como ferramenta
Organizaoe eAnlise

de ensino e anlise. Diante da multiplicidade de fatores que intervm numa Poltica Pblica, uma certa simplificao
analtica inevitvel e mesmo imprescindvel pouco provvel que um nico modelo, por mais sofisticado que seja,
possa reunir de forma determinista (muito precisa, automtica, matematizada) toda essa variedade de fatores: dado
Elaborao

o enorme nmero de estruturas e modelos disponveis como instrumentos analticos, precisamos de alguma forma de
reduzir essa complexidade a uma forma mais administrvel (PARSONS, 2001, p. 80). A resposta de um modelo de
anlise de Polticas Pblicas , portanto, to aberta quanto as questes que temos proposto para reflexo.

38
Modelo de Ciclo de Polticas Unidade III

Todas as ressalvas que se fazem a esse modelo como ferramenta heurstica5 so, em sua medida, vlidas. O modelo
assim um ponto de partida para explorao das Polticas Pblicas mas, como todo modelo, deve ser tratado com
cuidado. semelhana de um mapa simplificado (por exemplo, de um diagrama esquemtico das linhas de trem ou metr
de uma cidade), ele permite ver com mais clareza os contornos essenciais, ao preo de eliminar boa parte da riqueza de
detalhes da realidade. Portanto, o diagrama uma orientao para uma determinada finalidade heurstica (deslocar-se
utilizando o trem ou metr), no um mapa da cidade.

Um modelo como um diagrama

Da mesma forma que um diagrama


de linhas de trem ou metr no um
mapa da cidade, um modelo simplifica
a realidade, inclui os traos relevantes
para as suas finalidades e exclui todos
os demais detalhes.

Portanto, usamos este modelo como uma ferramenta para auxiliar a organizar nossos estudos, para ajudar-nos a localizar
e navegar dentro de uma rede complexa de fatos. Em cada ponto ou estao (etapa ou fase, nos termos do modelo),
teremos que utilizar todos os recursos analticos disponveis para identificar e interpretar a realidade da formao e
aplicao de Polticas Pblicas.

O que faz nascer uma Poltica Pblica? O que faz um assunto


qualquer se tornar um problema que chame a ateno do poder
pblico?
Ps-Graduao a Distncia

5 Parsons, (2001, p. 80) compila as principais crticas desse tipo de abordagem, que chama de etapista (stagist approach):
ele no d qualquer explicao causal de como as polticas se movem de um estgio a outro;
ele no pode ser testado empiricamente;
ele caracteriza a gesto de polticas como essencialmente de cima para baixo, e falha em reconhecer as aes dos atores na vida real; a noo de um
ciclo de polticas ignora o mundo real da gesto de polticas, que envolve mltiplos nveis de governo e ciclos interagindo entre si;
ele no proporciona uma viso integrada da anlise do processo de formulao de polticas e do prprio esforo analtico que nele empenhado (em termos
de conhecimento, informao, pesquisa). A anlise de Polticas Pblicas no ocorre apenas na fase de avaliao.

39
Organizaoe eAnlise
Elaborao Implementao
de Polticas
da Gesto
Pblicaspor Projetos

40
Modelo de Ciclo de Polticas
Unidade III
O Modelo de Ciclo de Polticas Unidade IV Unidade I

Surgimento de um Problema Pblico

Captulo 5 Nascimento de Polticas Pblicas

O problema sempre: que batalha queremos ganhar


em primeiro lugar... O conflito poltico no um debate
acadmico no qual os contendores pem-se de acordo
previamente na definio dos problemas a discutir. Na
realidade, ao contrrio, a definio das alternativas o
instrumento supremo do poder; raramente os antagonistas
podem coincidir em relao a quais so as questes em
jogo, j que na definio j se coloca a questo do poder.
Aquele que determina qual a principal preocupao
da poltica governa o pas, porque a definio das
alternativas a seleo dos conflitos, e a seleo dos
conflitos atribui poder.

Que razes e/ou condies levam uma autoridade pblica a


atuar ou a no atuar?

De onde surgem as Polticas Pblicas?

Como se constroem os problemas sociais?

O papel dos Analistas de Polticas Pblicas, lembremos, o de tom-las como objeto de estudo e de questionamento.
Assim, a prpria necessidade de uma determinada poltica um fato histrico: o fato de que em algum momento os agentes
envolvidos (entre os quais as autoridades pblicas) tenham concludo por adotar determinada medida um resultado de
um processo social concreto, ocorrido em determinada circunstncia e num tempo histrico bem definido. No podemos
Ps-Graduao a Distncia

perder isso de vista ao raciocinar sobre a poltica que da resultou.1

Pois bem, como nasce a percepo social de um problema capaz de


ensejar a adoo de uma Poltica Pblica?

1 Esta seo segue as linhas gerais do raciocnio apresentado em Mny; Thoenig, 1992. pp. 108-107, complementado pelas extenses e ampliaes cujas fontes originais so
em cada momento referenciadas.

Direitos reservados ao CETEB 41


Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Somente a convico de que um problema social precisa ser


dominado poltica e administrativamente o transforma em um
problema de policy.

A pergunta parece muito simples. A resposta no bem assim. Ao discutir o assunto, temos alguns reflexos condicionados
que prejudicam a compreenso integral do tema.

O primeiro equvoco o da simples descrio, a apresentao de uma lista mais ou menos desconexa de informaes
genricas: quando e onde ocorrem os acontecimentos, quem realizou tal ou qual ato pblico etc. Por exemplo, dizer que
o ministro tal desenvolveu e lanou o programa tal para atender aos pequenos agricultores na safra deste ano significa
fazer uma breve apresentao do problema, colocar em grandes linhas o contexto histrico e os principais atores, mas
no basta para explicar a origem da ao pblica, o porqu dos acontecimentos. A descrio isolada um trabalho
admissvel para um jornalista, que apenas relata fatos selecionados, mas no para quem pretenda analisar a Poltica
Pblica sob qualquer aspecto.

Outra fragilidade o fascnio pela deciso: o nascimento de uma Poltica Pblica assumido como uma funo exclusiva
da capacidade de deciso de um determinado governante dele nasce a identificao de um problema e a definio
precisa de suas caractersticas e solues. Assim, a anlise da Poltica Pblica passa a assumir a forma de um estudo
do processo decisrio: qual a psicologia de quem decide, que acontecimentos ocorrem no momento em que se fixam as
opes, que raciocnios conduzem s escolhas? Sem dvida, a deciso um componente importante de todo o processo
de formulao da poltica. Ao consider-la, porm, o nico fator determinante, o risco de erro (na verdade, a certeza do
erro) consiste em ocultar os acontecimentos anteriores deciso, especialmente as condies em que nasce um problema
(at porque a deciso pode ser uma reao aos acontecimentos), e as percepes e opinies de cada grupo envolvido
no problema. Esta superconcentrao na deciso uma tendncia notvel na descrio de uma poltica pela autoridade
que responsvel por ela sempre que essa autoridade entenda essa poltica como bem-sucedida. Caso os resultados
desta poltica no sejam percebidos como favorveis autoridade, esta tende a descobrir todos os demais fatores
que se somaram ao seu prprio processo decisrio e levaram a resultados desfavorveis. J estudamos que existe, em
cada caso, uma policy network de interessados e intervenientes em uma poltica: o fascnio pela deciso ignora essa
rede de agentes e reduz o jogo de poder a uma mera deciso interna do agente pblico.

Por fim, preciso cuidar do que j se chamou de desvio macrocontextual mecanicista ou sobredeterminismo o
Pblicaspor Projetos

analista passa a esforar-se por explicar em que medida uma Poltica Pblica resultante imediata, efeito automtico e
dependente de causas que provm de uma outra ordem de coisas: as exigncias do desenvolvimento socioeconmico, ou
ideologia dominante, a economia internacional ou qualquer outro fator muito maior e mais amplo que a poltica em questo.

O erro, a, incide em que uma explicao de envergadura to ampla perde sua capacidade para demonstrar o porqu de
da Gesto

tal aspecto, e no outro, de uma deciso ou de uma poltica foi escolhido. claro que no se pode perder de vista que
existem fatores ou dinmicas maiores que condicionam, fortemente, o surgimento e a discusso dos problemas pblicos,
de Polticas

no entanto estas dinmicas interagem com todos os demais fatores que comeamos a estudar: interesses do governo,
Implementao

interesses de grupos sociais, recursos materiais disponveis, regras institucionais, natureza mesma, concreta, dos
problemas a resolver (por exemplo, o grau de controle possvel sobre fenmenos de degradao ambiental; a dinmica
prpria da evoluo de uma epidemia como a gripe aviria).
Organizaoe eAnlise

Mny & Thoenig apontam o surgimento das polticas de segurana nas rodovias francesas: pode-se dizer, genericamente,
que a adoo sistemtica de medidas de preveno de acidentes resultou do custo crescente, para a coletividade, dos
Elaborao

acidentes de trnsito e suas vtimas. Esta explicao, porm, no ser capaz de dizer o porqu de estas polticas surgiram
na dcada de 1970 (e no antes), ou por que nelas se privilegiou o controle de velocidade e no a represso ao alcoolismo
no volante (ou seja, estas anlise mais fina no prescinde de uma avaliao das circunstncias concretas da formao da
2 Windhoff-Hritier, Adriene. policy-Analyse. Eine Einfuhrung. Frankfurt am Main/New York: Campus, 1987. p. 68. apud FREY, 2001. p. 227.

42
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

poltica em questo). Outro interessante exemplo da existncia de fatores sociais determinantes de algumas conjunturas
setoriais, mas que no podem ser tidos como condicionantes exclusivos das polticas para esses setores, oferecido
pelo contraste de algumas vises sobre a segurana pblica no Estado do Rio de Janeiro, problema que suscita ainda
enormes polmicas no mbito nacional:

[...] Em 1982, a vitria de Leonel Brizola significou a suspenso da famigerada poltica do p-na-
porta, que durante a ditadura caracterizava o comportamento policial nos bairros pobres e favelas.
O p-na-porta no foi substitudo por uma poltica alternativa, foi simplesmente suspenso. Houve
esforos de modernizao e moralizao das corporaes policiais, sobretudo na Polcia Militar, graas
liderana aberta, honesta e inteligente de seu comandante geral, coronel Carlos Magnos Nazareth
Cerqueira. No entanto, o governo do PDT acreditava que a criminalidade e a violncia eram
sintomas dos males sociais e econmicos que afligiam a sociedade brasileira. E o sintoma no
merece ateno. Muito menos o investimento de recursos pblicos. Importante era a educao,
para reverter as estruturas que provocam, direta ou indiretamente, os crimes. O primeiro governo
Brizola foi fiel a suas convices e se concentrou na execuo do projeto de Darcy Ribeiro, os CIEPS
(Centros Integrados de Educao Popular). Destaque-se a interveno pioneira da antroploga Alba
Zaluar, que j criticava, na primeira metade dos anos 1980, esse reducionismo antiquado, que as
esquerdas teimavam em repetir, como se fora um atavismo: atribuir o crime pobreza, de forma
mecnica e simplista, sem levar em conta as mediaes culturais, entre, outras, ofende os
pobres e no explica por que a maioria da populao pobre no comete crimes. O que no
quer dizer, evidentemente, que no haja relao entre a excluso da cidadania, a falta de
perspectivas de integrao social e econmica, por um lado, e o crescimento da criminalidade,
sobretudo entre a juventude, por outro. (SOARES, 2000. pp. 110-111)

Primeiros Passos Vises Simplificadas do Nascimento de Uma Poltica Pblica


Algumas vises ou modelos simplificados j foram tentadas, em geral vinculadas aos paradigmas clssicos da cincia
poltica sobre o funcionamento do Estado moderno. Todas so vlidas para a nossa compreenso: iluminam de forma
estilizada caminhos possveis para o surgimento de polticas. So, por assim dizer, tipos ideais weberianos, descries
estilizadas (ou seja, selecionando ou enfatizando determinados traos ou aspectos da realidade) de processos histricos
que de fato ocorrem, porm no se encontram na realidade de forma pura. Assim, cada uma dessas vises simplificadas
tem o valor de uma til sugesto, uma possibilidade a ser formulada e testada.

A primeira a ascenso democrtica representativa: neste cenrio, a fonte das demandas a base; as necessidades
percebidas e enunciadas diretamente por cada indivduo (quer como cidado comum, quer como integrante de organizao
de interesse privado. Quando estas necessidades enunciadas crescem, so objeto de procedimentos (manifestaes,
eleies), e da ateno e ao de intermedirios polticos qualificados (lideranas partidrias, parlamentares, agentes que
contam com algum grau de legitimidade de representao dos interesses parciais), que pressionam sobre a autoridade
pblica para que estas demandas sejam atendidas. Como o conjunto de demandas certamente maior que as possibilidades
materiais de interveno, o conjunto de intermedirios engaja-se em negociaes que permitam um consenso sobre a
diviso da ao pblica para o atendimento parcial de um subconjunto de todas as demandas formuladas.

Numa sofisticao desse modelo, se os intermedirios no bastam, a autoridade pblica pode recorrer a meios diretos de
sondagem das demandas de cidados: pesquisas de mercado, estudos qualitativos etc. Em qualquer caso as necessidades
Ps-Graduao a Distncia

sobem, e a autoridade pblica est sua escuta (MNY; THOENIG, 1992. p. 111 ). Uma apresentao bastante sugestiva
desta viso dada pela figura a seguir.

Esta primeira viso , sem dvida, relevante, e significativamente prxima ideia de que se faz do funcionamento de
uma democracia, conseguindo mostrar a grande massa de interaes e presses entre grupos que movem a poltica. No
entanto, peca por uma ingenuidade fundamental: pressupe que o sistema poltico em geral (tanto intermedirios quanto
autoridades pblicas) no tem projetos ou interesses prprios, aplica-se to somente em captar demandas, transmiti-las
e respond-las diretamente. A democracia, assim, seria absolutamente consensual e transparente. Tambm no leva em
conta, mesmo admitindo-se todos os seus pressupostos, a possibilidade de deficincias de transmisso da informao a
43
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

populao sente uma necessidade A, que a autoridade pblica interpreta como um problema de tipo B, ao que dar uma
soluo que seria conveniente em uma situao C tambm distinta de cada uma das anteriores.

Viso da ascenso democrtica representativa

HIERARQUIAS POLTICAS
As necessidades
condicionam a oferta.
AUTORIDADES
PBLICAS

Representao
INTERMEDIRIOS

Consenso

POPULAO Expresso

TEMPO

Em sentido diametralmente oposto, impulsionada pelos movimentos de reforma do Estado, reinveno do governo,
Estado modesto e modas similares, surge a viso da tirania da oferta. Seriam, sob este ponto de vista, as autoridades
pblicas que modelariam as necessidades: a oferta governamental de bens e servios pblicos estrutura e condiciona
as necessidades de ao pblica que a populao sente. O cidado, assim, quer aquilo que lhe dado, e no quer
aquilo que lhe negado. Isto pode passar porque os administrados podem ser persuadidos, pelos agentes polticos,
em sua interpretao do que so aspiraes legtimas, confundindo as suas aspiraes com os bens e servios que os
dirigentes pblicos podem oferecer-lhes. Podem tambm ser diretamente manipulados ou enganados pelos governantes
(em particular mediante o uso intenso e inescrupuloso dos meios de comunicao), passando a acreditar irrestritamente
nas informaes e juzos de valor que transmitam as autoridades acerca dos problemas pblicos (e das questes que no
o sejam). Nesta viso, no existem intermedirios, sendo os agentes distribudos entre aqueles com poder poltico em
funo da insero como autoridades, e aqueles a quem a ao pblica se dirige. Em uma quase inverso, na prtica, do
diagrama anterior, poderamos representar graficamente esta perspectiva:
Pblicaspor Projetos

Viso da tirania da oferta

HIERARQUIAS
da Gesto

POLTICAS
de Polticas

AUTORIDADES
Implementao

PBLICAS
Organizaoe eAnlise

A oferta condiciona as
POPULAO necessidades.
Elaborao

TEMPO

44
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Ainda que se choque com a viso mais disseminada do sistema democrtico, alguns traos desta viso so bastante claros
para ns, brasileiros. A histria brasileira registra de forma marcante a formao de uma modalidade de clientelismo,
com fortssimo impacto sobre a estrutura poltica e presena ainda muito forte nas relaes entre o Estado nacional e
a socidedade3. As relaes polticas do tipo clientelista so um tipo de relao social marcada pela vinculao pessoal
de lealdades e troca de favores entre lideranas locais e um conjunto de pessoas subordinadas (clientes4), no qual
estes lderes, tendo acesso a recursos externos de poder mediante uso de verbas pblicas e influncia sobre os poderes
governamentais, entabulam com os clientes relaes de troca de favores concedidos a partir desses recursos de poder
(dinheiro, facilidades nos benefcios pblicos) por prestaes pessoais dos clientes (dentro das instituies de democracia
formal, principalmente atravs do direcionamento do voto). Ora, a caracterstica essencial da relao clientelstica a
desigualdade: os termos de troca so fixados essencialmente pelo lder, dos quais dependem os clientes. Sendo os
lderes (coronis da poltica, latifundirios, prefeitos de pequenas cidades pauperizadas, chefes de mquinas sindicais,
e toda uma coleo de agentes tpicos da sociologia poltica nacional) os interlocutores em nome do Estado frente aos
cidados5, a proviso de bens e servios pblicos mediada pelo clientelismo termina por apresentar um forte componente
de tirania da oferta.

Outra percepo bastante sutil denominada a iluso natalista. Dizer que uma Poltica Pblica nasce requer
cuidados especiais: uma ao pblica no surge necessariamente do vazio, por simples efeito de ofertas e demandas
do governo e dos cidados. So possveis outros cenrios. Uma ao pblica pode nascer porque uma Poltica Pblica j
existente, durante sua execuo ou mesmo j terminada, levanta dificuldades, encontra obstculos, modifica situaes
que levam o poder pblico a intervir sobre outro aspecto, de outra forma, sobre efeitos comuns ou compartilhados. As
Polticas Pblicas, em grande medida, alimentam-se entre si em grande medida. Uma poltica de incentivos fiscais ou
doao de terrenos para industrializao, por exemplo, tem quase certamente reflexos na poltica ambiental, devendo
gerar a necessidade seja de uma intensificao simultnea nos controles de licenciamento (com efeitos cruzados e
vezes opostos entre elas), seja de posterior interveno corretiva para recuperao de reas degradadas. A viso dos
efeitos cruzados entre polticas, matizando e qualificando a noo de nascimento de uma Poltica Pblica, gera uma
representao visual mais simplificada:

Viso da iluso natalista

Poltica Pblica A

Poltica Pblica B

Poltica Pblica C

TEMPO
Ps-Graduao a Distncia

3 J tornou-se um clssico o termo coronelismo para descrever as caractersticas especficas desse tipo de clientelismo no Brasil rural (a partir da obra clssica de Leal, 1975),
desdobrando-se em vrias outras formas decorrentes da urbanizao e industrializao tardia. As referncias ao clientelismo no Brasil nesta seo esto baseadas em NUNES
(1999, pp. 26-29).
4 Naturalmente, o termo clientes aqui tem um significado especfico, denotando aqueles que se relacionam de forma subordinada a determinada liderana (patron) na troca
especfica do clientelismo.
5 O patron o ator que tem contato com o mundo exterior e tem comando sobre recursos polticos externos. O patron tem recursos internos e externos comunidade dos
quais dependem os clientes. (NUNES, 1999, p. 27)

45
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Captulo 6 Agenda

Conceito
Todas as vises apresentadas anteriormente so possveis, so sugestes vlidas. Cabe ao analista de cada poltica
identificar qual ou quais dos processos acima apresentados ter ocorrido na circunstncia concreta que est examinando.
Para isso, alguns instrumentos conceituais so muito teis.

O primeiro conceito o de agenda. Pode ser abordada inicialmente como: o conjunto dos problemas que provocam um
debate pblico, incluindo a interveno ativa das autoridades pblicas.

Repare, uma agenda no um programa eleitoral: este uma lista de problemas propostos ao debate pblico, organizados
por uma faco ou segmento poltico como forma de chamar a ateno de um pblico (eleitoral, parlamentar) para os
temas de seu interesse. Nem mesmo um programa administrativo governamental este um instrumento de ordenao
interna de problemas ou questes elaborado por uma autoridade pblica para seu prprio uso. Portanto, a agenda no
unilateral seu conjunto de problemas aquele que atrai a controvrsia pblica, dependendo portanto de mltiplos
atores governo, parlamento, mdia, partidos, organizaes privadas. Os assuntos que compem a agenda, que variam
com o tempo, so os que exigem a interveno da autoridade pblica o que significa tambm que nem todos os problemas
podem estar contidos ao mesmo tempo na agenda da mesma esfera de poder. Ao contrrio, colocar na agenda um
determinado assunto aparece como um momento-chave na sociedade poltica.

til a distino entre Agenda Institucional e Agenda Conjuntural ou Sistmica. A primeira rene os problemas que
dependem, fundamentalmente e por consenso, de uma autoridade pblica (podemos fazer uma analogia com o conceito
jurdico-administrativo de competncia de uma determinada autoridade). So aqueles problemas ou assuntos que, de
modo mais ou menos pacfico, so atribudos auma determinada autoridade. A Constituio de um Estado nacional,
ou as leis que criam e definem uma entidade administrativa, contm uma enumerao bastante precisa dos problemas
que tais entes devem enfrentar, com frequncia definindo at a forma em que tais problemas devam ser suscitados,
debatidos e enfrentados. O exemplo clssico o oramento de um governo: peridico (na quase totalidade dos casos,
anual), automtico, em grande medida padronizado ano aps ano. Nesta agenda, poucas surpresas ou variaes existem
na forma com que os problemas so trazidos controvrsia.

J a agenda conjuntural ou sistmica recolhe os problemas que no se encontram na competncia costumeira ou formalizada
Pblicaspor Projetos

da autoridade pblica, mas que em uma determinada conjuntura social suscitam um interesse ou uma controvrsia tais que
fazem com que a interveno pblica seja demandada. O exemplo mais tradicional deste tipo de agenda so os problemas
relativos ao direito vida (controle da natalidade, reproduo assistida, interrupo da gravidez). Em princpio, restritos
vida privada, a evoluo social trouxe consigo mudanas to grandes e to polmicas que tais temas foram trazidos
da Gesto

ao primeiro plano da discusso, exigindo-se do poder pblico que se posicione ou intervenha de maneira extensa para
abord-los e regul-los. O aparecimento dos problemas nesse tipo de agenda, assim, muito mais imprevisvel, dependendo
de Polticas

mais da ao de grupos sociais externos ao Estado, e obedecendo a caminhos muito mais variados.
Implementao

Em que pese as diferenas, h uma estrutura comum em todos os tipos mencionados de agenda, que representam (da
mesma forma que as vises de surgimento de problemas que vimos acima) tipos ideais, frequentemente mesclando-se
Organizaoe eAnlise

de forma to intensa que a fronteira entre ambas perde nitidez.

O que definitivamente caracteriza e individualiza a agenda o grau de consenso ou, ao contrrio, de conflito que o
Elaborao

problema considerado suscita. Evidentemente, nenhum assunto na agenda consegue reunir consenso total ou unnime,
nem gerar conflito total ou irredutvel: o grau de consenso/conflito de um assunto est inserido num continuum que vai
de menor a maior conflitividade. Verificado um determinado grau de controvrsia acerca de um assunto, verifica-se a
oportunidade para que a autoridade pblica intervenha ou no na questo. Quando dizemos conflito, trata-se do clssico

46
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

confronto de interesses materiais, ou de privilgios sociais, ou de influncia poltica; no entanto, tambm existe o conflito
de natureza normativa ou cognitiva. Este ltimo representa diferenas entre as representaes dos fenmenos, o sentido
e o significado que se d aos dados brutos, aos fatos, variando entre grupos e ao longo do tempo.

O exemplo clssico de conflito cognitivo na formao de agenda o do sentido dado s estatsticas sobre desemprego:
quando que o nmero de desempregados considerado insustentvel e exige uma interveno pblica? A taxa de
desocupao estimada pelo IBGE para o Brasil, em janeiro de 2007, era de 9,3 %6, o que no pareceu suscitar qualquer
grande controvrsia. Por outro lado, uma taxa desta natureza chegaria a provocar escndalo em pases como Irlanda
(desemprego em 4,4 % para o mesmo perodo), Coreia do Sul (3,2 %), Japo (4,0 %) ou Holanda (3,6 %)7. Os limites da
tolerabilidade de uma situao ou o grau de conflito que suscita, so uma construo social cujo sentido varia segundo
cada conjuntura histrica de cada pas.

Personagens da Agenda
Diante um conflito, como os que compem a agenda de uma determinada autoridade, ningum igual aos demais. Essa
afirmao poderia parecer uma banalidade, no entanto, relevante ao nosso estudo atentar para uma dimenso especial
dessa desigualdade: a capacidade de mobilizao perante cada um dos problemas8. Neste sentido, existem dois tipos de
personagens na formao das agendas:

Os atores, propriamente ditos: so os que se mobilizam, social e politicamente, fazendo uso de todos
os recursos polticos em geral, partidos, associaes de interesse em cada tema, movimentos sociais
organizados, agem como atores em relao s questes de seu interesse. A fixao do salrio-mnimo, no Brasil,
por exemplo, mobiliza diretamente como atores o governo, as organizaes associativas de nvel nacional dos
assalariados e dos empresrios, e outros com interesse direto, como outros tipos de empregadores, como
Estados e Municpios. Dentro desse grupo, possvel ainda fazer uma distino entre:
atores de identificao, aqueles que so os mais ativos e promovem diretamente a discusso e as
reivindicaes sobre o tema;

atores de ateno, aqueles que, com menor grau de interesse e atividade, apenas observam atentamente
o desenrolar da discusso, para intervir apenas em situaes especficas em que um seu interesse pontual
possa ser afetado.

Os atores pblicos, aqueles que, por diversas razes, no apresentam mobilizao capaz de influenciar
diretamente o desenvolver da discusso; um determinado pblico no um agregado indistinto de pessoas:
so aqueles que so afetados pelo assunto em discusso, mas no apresentam capacidade de interveno
imediata, no entanto podem ter reflexos mediatos ou indiretos (por exemplo, a capacidade de mobilizao
imediata do conjunto de aposentados pequena, mas uma poltica previdenciria que no leve em considerao
esse pblico numeroso certamente ter reflexos eleitorais num futuro um pouco mais longo).

Este esforo de diferenciao dos envolvidos, ainda que apresente naturais insuficincias, permite romper com a diviso
tradicional entre polticos (os que fazem poltica profissionalmente) e pblico (todos os demais, que apenas emitem
Ps-Graduao a Distncia

opinies) h muito mais envolvidos em uma Poltica Pblica que apenas os polticos profissionais.

Insistiremos nessa multiplicidade de personagens, por meio de um estudo mais extenso de um caso que, aparentemente,
representaria uma poltica de alto contedo tcnico e pequena diversificao de agentes: a poltica de telecomunicaes
6 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Pesquisa Mensal de Emprego/Quadro sinttico disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/
trabalhoerendimento/pme_nova/quadro_sintetico012007.pdf>, acesso em 11/03/2007.
7 Para todos os pases, dados da OCDE, OECD Statistics, Standardized Unnemployment Rates, disponvel em: <http://stats.oecd.org/WBOS/Default.aspx?QueryName=251&
QueryType=View>, acesso em 11/03/2007. De fato, a mdia dos pases da OCDE alcana to somente 5,8 % como taxa de desemprego.
8 Esta diferenciao foi introduzida por Cobb, R.; Elder, C.D. Participation in American politics: the dyamics of agenda-building. Boston, Allymand Bacon, 1972. (apud MNY;
THOENIG, 1992. p. 126)

47
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

na dcada 1990-2000 na Espanha, perodo no qual aquele pas saiu de um regime de monoplio estatal para um sistema
de concesses privadas completamente alinhado aos padres liberalizantes e uniformes da Unio Europeia.

Em conjunto, durante a primeira metade dos anos 1990 o setor das telecomunicaes na Espanha produziu
polticas originais de carter regulatrio e, ao mesmo tempo, gerou a incorporao aos cenrios do setor
de uma multido de novos atores, interessados em participar de algum modo na discusso sobre as novas
opes polticas e empresariais que se abrem. A rapidez da liberalizao, assim como a intensidade de um
certo protecionismo efetivo, foram os dois eixos que, tentativamente, articularam as posies dos atores no
setor, ainda que em um contexto fluido, com contnuos reposicionamentos, dadas as sucessivas mudanas
normativas, as novas possibilidades tecnolgicas e o prprio aprendizado dos atores que se iam introduzindo
no setor. Empresas de servios (transportes, eltricas etc.), bancos, associaes de profissionais, grupos de
comunicao, multinacionais, associaes empresariais, Administraes locais e regionais etc., configuram
boa parte desses atore que pugnam por estar presentes no setor, ao mesmo tempo em que desenvolvem
rpidos processos de aprendizado e de reformulao de interesses e identidades. Este processo de entrada
constante de novos atores gerou as consequentes tenses de reconhecimento e aceitao por parte dos atores
tradicionais, j instalados nos mbitos-chave do setor. Neste sentido, a existncia do Conselho Assessor das
Telecomunicaes constituiu um dos canais de reconhecimento ainda que no o nico dos novos atores que
desejavam participar no setor. A funo deste rgo consultivo do governo indica uma interessante pista sobre
a natureza dominante do Estado no setor, onde os atores comparecem para conseguir informao, contatos
e introduzir seus pontos de vista, diante tomadores de deciso que, com suas prprias tenses internas, tm
capacidade suficiente para seguir seu rumo sem realizar negociaes reais com essa variedade de novos atores.
[...]
O papel das associaes de usurios tambm foi bastante destacado. As associaes de consumidores tiveram
escassa presena, e s intervieram muito pontualmente em temas relacionados com os aumentos de tarifas
telefnicas, mas os usurios empresariais constituram-se em um elemento muito destacado na ativao do
setor. Constituda j deste 1987 por representantes de grandes empresas industriais e de servios, a Associao
de Usurios de Telecomunicaes (AUTEL) configurou-se, ao longo desses anos, como uma ativa organizao
que articulava posies liberalizadoras, em linha com a poltica comunitria [da Comunidade Europeia], e tinha
Pblicaspor Projetos

como objetivo conseguir melhores servios e custos mais reduzidos nas comunicaes de suas empresas.
O perfil das polticas industriais relacionadas com as novas tecnologias foi bastante baixo nos ltimos anos, apesar
de alguma insistncia entre os empresrios do setor (CASTELLS, 1995). No entanto, no incio dos anos 1990
da Gesto

voltaram a crescer as exportaes, devido utilizao da Espanha como plataforma de produo para a exportao
por parte de vrias importantes multinacionais, devido ao efeito que implicavam as atividades da Telefnica9 na
Amrica Latina. Conscientes da dureza da competio industrial, e da existncia de sofisticados mecanismos
de Polticas

de proteo, [dissimulados e] de pouca visibilidade, a indstria produtiva implantada na Espanha tentou evitar o
Implementao

dilema nacional/multinacional. Assinalando precisamente a inexistncia de uma poltica efetiva nos primeiros anos
noventa, os empresrios de equipamentos de telecomunicaes pediram insistentemente nos ltimos anos ma
Organizaoe eAnlise

poltica industrial articulada em torno da maximizao do valor agregado nacional, entendido em seu sentido mais
amplo: contribuio ao emprego, balana de pagamentos via exportaes, inovao tecnolgica por meio de
investimentos em P&D... (CANALEJO, 1994, p. 56), e criticaram as polticas macroeconmicas orientadas a reduzir
custos de fatores como os salrios, enquanto abandonavam as intervenes de carter microeconmico que podem
Elaborao

influir na demanda industrial e na gerao de habilidades tecnolgicas. (GOM; SUBIRATS, 1998, pp. 287-289)

9 Compaa Telefnica de Espaa, o antigo operador monopolista estatal que, privatizado nos anos 1990, assumiu a dianteira no novo perfil empresarial do setor de
telecomunicaes, terminando a dcada como controlador de inmeras concessionrias privatizadas de telecomunicaes na Amrica Latina (inclusive no Brasil).

48
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Naturalmente, cada incorporao de um novo tema agenda tem uma distribuio especfica de atores e pblicos, e
so numerosos os exemplos que mostram os profissionais da poltica totalmente ultrapassados, no protagonismo como
atores, pelas organizaes ou movimentos sociais organizados. O exemplo mais recente (e mais dramtico) dessa situao
extrema prximo ao Brasil: a violenta crise social, com razes na poltica econmica, que afetou a sociedade argentina
nos ltimos meses de 2001. Neste momento histrico, o processo de introduo de temas ateno institucional e
de defesa de posies sobre problemas pblicos (tais como o desemprego e o tratamento de poupanas no mbito do
sistema financeiro) desbordaram o procedimento institucional habitual, sendo pressionados diretamente pela ao de
grupos organizados de fora do sistema poltico:

A desvalorizao [cambial] e a pesificao10 da economia levou a classe mdia horrorizada porque


perdia suas poupanas em dlares a reunir-se de forma indita em assembleias de vizinhana e
para mobilizar-se contra os bancos. Destroaram as fachadas, os caixas automticos e atacaram as
residncias de numerosos polticos, a quem culpavam de todos os males do pas.

Durante os primeiros meses de 2002, milhares de cidados em sua maioria de classe mdia,
autoconvocaram-se em praas de bairro e comearam a debater a partir da palavra de ordem Que
se vo todos. A assembleia foi adotada como forma de discusso direta para resolver todos os
problemas e como oposio aos partidos polticos tradicionais. (SILLETA, 2005. p. 93)

Esta intolerncia generalizada da sociedade com seus dirigentes foi a antessala da crise institucional,
poltica e de representatividade que sobreveio depois da queda de De la Ra, e que esvaziava
permanentemente de legitimidade qualquer deciso que se tomasse desde o ponto mais alto do
sistema poltico. Assembleias de vizinhana autoconstitudas e o famoso grito que se vo todos
faziam titubear por alguns momentos a democracia argentina tal como era conhecida at ento, e
aumentavam as possibilidades de uma escalada de violncia social que pudesse terminar em perodos
de anarquia no melhor dos casos, ou de manu militari no pior. (DEZ, 2003. p. 65)

Qual ser, ento, o percurso de um problema em mos dos atores e pblicos a ele vinculados, at receber seu lugar na
agenda?

Nascimento dos Problemas


As necessidades de ao pblica, sejam fceis ou difceis de enunciar em cada caso, evidentemente existem, e vm de
vrias fontes, tornando extremamente desafiadora a tarefa da autoridade pblica a identific-las. Vejamos, de forma
grfica, algumas das possveis origens de necessidades de ao pblica, que se manifestam desde dentro e desde fora
da instituio governamental (em algumas delas, esta localizao chega a ser imprecisa):
Ps-Graduao a Distncia

10 Pesificao foi o nome atribudo ao processo de converso dos ativos e passivos financeiros denominados em dlares no sistema financeiro argentino para outros ativos e
passivos denominados em pesos, inconversveis, levada a efeito com o colapso da paridade cambial fixa naquele pas em dezembro de 2001 e janeiro de 2002.

49
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Surgidas de fora da Instituio Governamental Surgidas de dentro da Instituio Governamental

COMPROMISSOS CONTIDOS NOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS


PROGRAMAS ELEITORAIS (EX.: AS REGRAS FIXADAS NO
MBITO DO MERCOSUL)

PARLAMENTARES E COMISSES IDEIAS OU PROJETOS PRPRIOS


DO PODER LEGISLATIVO DAS AUTORIDADES

EVENTOS EXTERNOS REVISES OU AVALIAES DAS


(EX.: UMA CRISE FINANCEIRA MUNDAL POLTICAS PREEXISTENTES
OU UMA EPIDEMIA)

AVANOS TECNOLGICOS TRANSFERNCIAS DE


POSSVEIS COMPETNCIAS
(EX.: A DISSEMINAO DA INTERNET ORIGENS DA
(EX.: A DESCENTRALIZAO DE
E AS OPORTUNIDADES DE OFERECER NECESSIDADE DE COMPETNCIA POR UMA DETERMINADA
SERVIOS ON-LINE) UMA POLTICA REA DE POLTICA A UM GOVERNO LOCAL)

EFEITOS CRUZADOS DE OUTRAS


DECISES JUDICIAIS POLTICAS
(EX.: IMPONDO UMA DETERMINADA (EX.: CONSTRUO DE SANEAMENTO
PRESTAO ESTATAL) URBANO REDUZ INCIDNCIA DE
PROBLEMAS DE SADE PBLICA)
MANIFESTAES E LOBBY DE
GRUPOS ORGANIZADOS ANLISE DE TENDNCIAS DE
(EX.: ASSOCIAES DE DEFESA RECEITAS E DESPESAS
AMBIENTAL; SINDICATOS) (EX.: ELEVAES CONTNUAS
DE CUSTOS PODEM FORAR A
MANIFESTAES INDIVIDUAIS SUA REVISO POR NO SEREM
DE CIDADOS SUSTENTVEIS)
(DIRETAMENTE AO GOVERNO, AOS
PARLAMENTARES OU VEICULADAS
Pblicaspor Projetos

PELA MDIA) TRATADOS INTERNACIONAIS


(EX.: POLTICAS AMBIENTAIS EM
FUNO DO PROTOCOLO DE KIOTO)
da Gesto

Fonte: Adaptado de NAO, 2001, p. 39.


de Polticas

No entanto, venham de onde vierem os fatos objetivos que lhe derem origem, a existncia como tal de um problema
Implementao

social (no sentido que vimos utilizando, ou seja, um problema reconhecido como tal dentro da sociedade, que legitime a
interveno pblica aos olhos de segmentos relevantes dessa sociedade), procede de duas fontes possveis:
Organizaoe eAnlise

as carncias objetivas dessa sociedade;

sobretudo, a deciso subjetiva daqueles que, em nome da sociedade, classificam um certo fenmeno como
problema social.
Elaborao

Fica evidente, portanto, que as necessidades nesse mbito no se definem nem se enunciam com clareza. Para uma
empresa privada, uma necessidade social tudo aquilo que a empresa pode produzir, em bens e servios, e vender no
mercado com lucro. Um servio pblico no tem essa facilidade de definio. Muitos substitutos podem ser tentados:
50
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

a definio expressa ou formal por parte de terceiros (uma lei especfica ou padres tcnicos), que substituam
o consumidor a partir de um ponto de vista estritamente normativo o caso mais tpico o dos servios cuja
proviso ou disponibilidade seja expressa e claramente determinada por uma lei;
a necessidade expressa por atos concretos daqueles que seriam os potenciais destinatrios dos servios (em
um exemplo tristemente comum, quando a populao de um bairro perifrico paga os servios de transporte
clandestino ou irregular, expressa, por meio de um ato de consumo, a necessidade de uma prestao regular
do servio pblico de transporte);
a necessidade como tal enunciada pela populao mediante manifestaes de toda natureza (abaixo-assinados,
manifestaes de rua, pedidos individuais s autoridades), situao que, muitas vezes, gera uma enunciao
imprecisa e traz a necessidade de que especialistas, intermedirios polticos ou as autoridades responsveis
interpretem o desejo latente por detrs da manifestao; quanto a este tipo de percepo, preciso extremo
cuidado: os consumidores ou o pblico em geral falam pouco; por sua vez, muitos atores sociais, pressurosos, vm
falar em seu nome: intermedirios polticos, lderes de grupos organizados, e a prpria autoridade pblica envolvida.
a necessidade comparativa, que emerge do esforo de comparao entre duas ou mais situaes sociais ou
geogrficas, em termos de servios prestados.

Sintetizando este ponto por meio da definio ilustrativa de Parsons (2001, p. 87), existem assuntos (issues), que
podem ou no transformar-se em problemas (problems): a existncia de pessoas dormindo nas ruas um assunto, um
dado social, que, em determinadas circunstncias, pode ser considerada um problema de desamparo social a clamar pelo
acolhimento dessas pessoas. Pode-se inclusive chegar a um alto grau de consenso sobre o assunto (existem pessoas
dormindo nas ruas), sem que isso implique concordncia sobre qual exatamente o problema (neste exemplo, falta de
oportunidades econmicas versus falta de responsabilidade dos prprios envolvidos). bastante ingnua, portanto, a
hiptese de que os fatos falam por si mesmos ao contrrio, so atores e pblicos que falam em nome dos fatos.

Neste sentido, a insero de um problema social na agenda tambm uma construo cultural, um fato que obedece a uma
estrutura cognitiva e moral, na medida em que representa a consolidao, em segmentos significativos, de crenas sobre
as situaes e os acontecimentos que sero vistos como problemas. Esta dimenso cognitiva do conflito tem vrias faces.

AS RESPOSTAS
A PRPRIA EXISTNCIA (Que fazer diante do
DO PROBLEMA problema?)
(Este fato social realmente
um problema e requer
mudanas?)
AS RESPONSABILIDADES
(Quem deve agir em resposta
ao problema?)

AS CAUSAS
Ps-Graduao a Distncia

(O acontecimento A a
causa do acontecimento B?)

Um problema pblico, assim, socialmente assumido: tal ou qual segmento da sociedade se responsabiliza por ele, na
medida em que pe recursos para promover a interveno pblica sobre ele, para exigir ao poder pblico que faa algo
a respeito. A formulao do problema pode afetar tanto os interesses diretos desses segmentos quanto, em alguns
casos, mobilizar posies de princpios e valores (o exemplo j mencionado das discusses sobre direitos reprodutivos
talvez o caso mais tpico dessa dupla mobilizao).
51
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Mny; Thoenig (1992, p. 120) mencionam um caso sui generis da realidade americana, mas que deixa a questo bastante clara:

Gusfield toma como exemplo a este respeito o problema da homossexualidade nos Estados Unidos.
Os psiquiatras foram seus proprietrios, ou seja, a autoridade a que recorriam os outros grupos
para obter uma definio e solues, com o que a homossexualidade se viu psiquiatrizada como
problema pblico. Pode ocorrer, no obstante, que um grupo perca seu estatuto de propriedade a
favor de outras instituies ou meios. O problema pblico tem todas as possibilidades de ver-se
redefinido em sua estrutura cognitiva e moral. Desta maneira, a homossexualidade se converteu em
uma iniciativa cvica em mos de grupos que lutavam pela igualdade de direitos para as minorias.

Ou seja, um mesmo fato social entendido, em momentos histricos distintos, ora como um problema de sade pblica,
ora como um indicador de outro problema diferente (a necessidade de ampliao do reconhecimento de direitos civis).
Desta forma, o mesmo fato pode constar na agenda sob os mais distintos enfoques. Tambm no mesmo tempo histrico o
conflito no esttico: os atores iniciais, que suscitam um determinado problema, podem atrair a ateno (deliberadamente
ou no) de outros atores e pblicos na medida em que levam adiante suas estratgias.

Isso decorre, por certo, do carter aberto ou insuscetvel de definio inequvoca dos problemas dessa natureza (o que
fica evidente quando so comparados a problemas do mundo fsico ou natural, que permitem uma enunciao imensamente
mais precisa11). Em outros termos, os problemas de Polticas Pblicas, por melhor que se lhes consiga formular, so sempre
tpicos daqueles que Matus (1989, pp. 107-108) denomina de problemas quase estruturados: so condicionados por
regras, mas as regras no so inequvocas, nem invariveis, nem iguais para todos, j que os homens criam as regars e s
vezes as mudam para solucionar os prprios problemas; so problemas nos quais o homem est dentro, e a partir desta
posio que o conhece e explica; o sistema em que est inserido o problema tem continuidade a soluo de um problema
gera outros problemas conexos, e a eficcia de uma soluo discutvel ou relativa aos novos problemas que emergem12.

Como consequncia do carter cognitivo de boa parte dos conflitos em torno da insero de problemas na agenda, boa
parte dele desenrola-se no terreno simblico, ou seja, no universo dos valores e normas emocionalmente mobilizadoras.
Os empresrios sabem muito bem apelar para o interesse geral do pas, o futuro da economia nacional e a gerao
de empregos, quando o tema em questo a concesso de subsdios estatais a determinado segmento empresarial.
Inversamente, um governo desinteressado na prestao de um determinado servio que no interessa aos seus interesses
eleitorais pode justificar a supresso do mesmo com base na eficincia no uso do dinheiro do contribuinte.

Estas estratgias, porm, no devem ser desqualificadas como simples demagogia ou mera racionalizao de interesses
inconfessveis. Trata-se de uma estratgia de formao de alianas com pblicos mais amplos: quanto mais se transforme
o tratamento de um problema em uma viso emocional e simplificada, mais amplo tende a ser o interesse que suscita
na cidadania por exemplo, a existncia objetivamente documentada de corrupo policial e judicial, por mais graves
Pblicaspor Projetos

que sejam suas consequncias, mobiliza a oposio de muito menos pessoas que as tragdias individuais ocasionadas
pela disseminao da criminalidade violenta, que uma de suas consequncias. Naturalmente, o sucesso desse tipo de
estratgia, de natureza retrica, depender da habilidade dos atores que a adotem em associar o problema a valores
ou emoes que encontrem forte ressonncia para os pblicos que desejam influenciar. Neste sentido, os meios de
da Gesto

informao e comunicao de massa desempenham um papel absolutamente essencial na associao do problema a


uma dimenso emocional relevante, na medida em que so a chave por excelncia para o acesso a essa dimenso nos
de Polticas

segmentos majoritrios da populao. O convencimento pelo apelo retrica, alis, no um desvio da esfera pblico/
Implementao

poltica nas palavras j clssicas de Arida (2003, p. 34), o prprio debate cientfico sobre os temas de economia e
sociedade conduzido pelo poder de aliana com os pblicos relevantes.
Organizaoe eAnlise

Na histria do pensamento econmico as controvrsias so resolvidas no porque uma das teses


foi falsificada, mas sim porque a outra comandou maior poder de convencimento. Controvrsias se
resolvem retoricamente; ganha quem tem maior poder de convencer, quem torna suas ideias mais
plausveis, quem capaz de formar consenso em torno de si.
Elaborao

11 Repare que dizemos mais precisa, em termos comparativos. No se deve afirmar a objetividade absoluta dos problemas das cincias naturais (qualquer cientista reagiria
vigorosamente a isso), mas simplesmente a diferena significativa do grau de preciso descritiva que podem atingir em comparao com os problemas da vida social.
12 A descrio do conceito de quase-estruturado aqui feita de modo apenas ilustrativo, com os traos principais desse conceito, que abordado em profundidade em
MATUS, 1989, pp. 107-108.

52
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Acesso Agenda
De tudo o que estudamos at agora, percebe-se que o acesso agenda no livre nem neutro. O controle do acesso de um
problema agenda de discusso pblica um recurso poltico decisivo para quem o detm: num parlamento, determinadas
posies de liderana institucional (presidncia ou secretarias) so particularmente disputadas, pois permitem selecionar
os projetos e proposies que sero trazidos considerao do colegiado parlamentar. Nem preciso lembrar do enorme
poder da imprensa de colocar qualquer tema na ordem do dia do interesse popular, ou ao contrrio silenciar qualquer
tema de suas pginas ou emisses neste sentido, a mdia indiscutivelmente o maior fator de controle de acesso
agenda pblica nas sociedades ocidentais modernas.

Mas podemos perguntar:


Qualquer assunto pode virar tema da agenda governamental?
Quais os critrios ou condies que permitem que um
determinado assunto faa parte da agenda governamental?

O problema deve ser responsabilidade de autoridade pblica

Primeiro, o problema deve ser responsabilidade de alguma autoridade pblica. Responsabilidade, aqui, entendida
no no rigoroso sentido jurdico de Competncia, atribuies privativas do ente estatal e expressas em alguma lei,
mas com um maior grau de flexibilidade que permita inclusive a incluso de temas na responsabilidade da autoridade
considerada. Em outras palavras, a formao da agenda , tambm, um processo social permanente de atribuio (ou
cassao) de tarefas ou responsabilidades s diferentes autoridades pblicas a formalizao jurdica das atribuies
de entidades no faz mais que traduzir mais ou menos adequadamente as presses polticas. Tomemos exemplos:
a manuteno da ordem mediante a represso criminalidade inegavelmente responsabilidade (e competncia
jurdica) dos entes estatais no h dvida a este respeito. Outros temas so mais polmicos, tendo suscitado
historicamente muitas controvrsias: legislar em matria de reproduo humana (reproduo assistida, interrupo da
gravidez, clulas-tronco) gerou e ainda gera muita polmica sobre quais so os limites entre o espao da autonomia
privada e aquele no qual deveria o Estado intervir de qualquer forma. Todas as discusses sobre desregulamentao
estatal na economia so, de uma forma ou de outra. No outro extremo, dificilmente se conceberia, numa democracia
moderna, a interveno governamental para modificar a forma de jogo da seleo nacional de futebol, por exemplo13.

13 O exemplo no casual as discusses protagonizadas por Joo Saldanha como tcnico da seleo brasileira de futebol em 1969 em torno da escalao do time so
recordadas como exemplo quase caricato da ausncia de democracia no Pas:
O centroavante era esse, mas o tcnico era o Joo Saldanha. O Joo Saldanha era o tcnico, quando, l no estdio do Internacional, no intervalo do primeiro
para o segundo tempo, a imprensa conseguiu o milagre de chegar perto do Presidente - o que era uma coisa impossvel, mas o Mdici gostava de futebol - e
Ps-Graduao a Distncia

perguntou: Presidente, o que o senhor acha do time? Est bom. - O senhor faria alguma convocao diferente? O Presidente, com certa elegncia,
disse: Eu convocaria o Dad. A, os reprteres foram ao Joo Saldanha, o tcnico, e disseram: Joo Saldanha, o Presidente terminou de dizer que, se o
tcnico fosse ele, ele convocaria o Dada. E Joo Saldanha respondeu: Fiz um trato com o Presidente: eu no me meto no Ministrio dele, e ele no se mete
na escalao do Brasil. Mas, logo, logo, demitiram-no.. (SIMON, 2006, p. 216)
Sobre a existncia do episdio, h controvrsias histricas:
Nela, eu repetia coisas que ouvira e lera desde que me entendia por gente, ou seja, desde a Copa de 70: Joo Saldanha deixara de ser tcnico do escrete
por se recusar a convocar o centroavante Dario, xod do general-presidente Mdici; Zagalo (ento com apenas um le ) assumira em seu lugar e convocara
Dario; no entanto, no ousara mexer no time de feras do Joo Sem Medo. Lembrava isso para criticar o defensivismo da seleo da qual Zagalo era o
coordenador tcnico. Evandro apresentava outra histria: Saldanha cara porque a seleo no estava rendendo bem e, ainda por cima, o tcnico implicava
com Pel, a quem considerava meio cegueta. Segundo ele, Mdici era at favorvel permanncia de Saldanha. Contava isso com irrefutveis veemncia e
riqueza de detalhes, num retrato que no endossava a imagem do heri solitrio. (DAPIEVE, 2001)
Mas o prprio fato de ocorrer a controvrsia significativo: a possibilidade de interveno estatal nesse tema especfico desperta uma tal rejeio que considerada indicador
de autoritarismo poltico.

53
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Neste ponto, preciso cuidado com o que significa entrar na agenda: temos o impulso intuitivo de associar a ateno
da autoridade governamental realizao de atividades para soluo concreta do problema nas crnicas polticas e
biogrficas so muito comuns as afirmaes deste tipo:

Havamos praticamente ocupado todo o espao a que nos habilitara a lei que criara a SUDENE.
Surgira uma nova mentalidade na regio. [...] Criara-se um clima de confiana no governo. Se um
problema era entregue SUDENE, ningum duvidava de que alguma soluo seria encontrada.14
(FURTADO, 1986, p. 174)

Mas isto no sempre verdade: a ateno e escuta governamental no significa que a autoridade pblica v agir. A ateno
pode desembocar em inao, e por distintas razes: o simples fato de prestar ateno e fazer declaraes imprensa para
declarar que se ocupar do problema pode ser considerado politicamente significativo. No faltam exemplos ilustrativos.

Assim, na campanha eleitoral de 1994, quando disputou a prefeitura do Rio pelo PFL, [Csar] Maia
tratou de se credenciar como o representante da direita, como o candidato da lei e da ordem. [..]
Apesar de segurana pblica ser um tema afeito ao governo do estado, e no prefeitura, ao longo
da campanha Maia fez sucessivas promessas ligadas ao tema, promessas que ele prprio sabia que
jamais poderia cumprir, por no serem da alada de um prefeito. Mas se aproveitava da ignorncia
de alguns e da preocupao crescente de muitos em relao questo.

Depois, como prefeito, j que no poderia mesmo fazer nada de significativo pela segurana pblica,
usou a nica forma de que dispunha para seguir empunhando a bandeira: abriu polmica sobre o
assunto. (BENJAMIM, 1998, pp. 79-80)

Na realidade, as respostas que pode dar a autoridade pblica, ainda na etapa de formao de agenda, so muito variadas.

Algumas so francamente negativas. Pode tentar rechaar, recusar a entrada em discusso de algum problema que tenha
sido trazido o debate pblico. Pode escolher, tambm, atuar contra o problema: bloque-lo, desativ-lo, transform-lo
em assunto de pilhria muitas vezes, a iniciativa da oposio parlamentar de criao de Comisses Parlamentares de
Inqurito (CPIs) recebe tais respostas por parte da maioria legislativa que apoia o Executivo de turno. Mais indiretamente,
a ao governamental pode tentar atacar o problema por meio da ao direta sobre os atores envolvidos: desacreditando-
os; buscando contornar sua intermediao e dirigir-se diretamente aos pblicos relevantes; cultivando rivalidades entre
eles; buscando coopt-los por meio de vantagens diretas ou indiretas de variada natureza (esta cooptao pode ser de
natureza ilcita, mas no necessariamente o ser em todos os casos15). Todo esse leque de no respostas, que tendemos
a associar com o subdesenvolvimento, mostra-se de forma exemplar quando do surgimento de escndalos de corrupo
no financiamento de partidos polticos. Mostramos, aqui, um exemplo j historicamente depurado, longe das polmicas
Pblicaspor Projetos

recentes a Espanha nos primeiros anos da dcada de 1990:


As estratgias levadas a efeito pelos partidos polticos ante os escndalos de corrupo geral
endossam empiricamente as implicaes tericas do modelo utilizado. Depois da onda de escndalos
dos anos 1990 foram os partidos da oposio os primeiros em propor medidas para fazer frente
da Gesto

corrupo no debate [no Parlamento] sobre o Estado da Nao de 1992. Mais que pela convico de
que estes mecanismos eram realmente necessrios, tais medidas foram em princpio apresentadas
de Polticas

como parte da luta poltico-partidria. Ainda que, como se exps, todos os partidos tinham poucos
incentivos para amarrar as prprias mos, os do partido no governo eram ainda menores. Para
Implementao

este, reconhecer a necessidade de pr em funcionamento tais medidas pressupunha aceitar sua


responsabilidade nos escndalos e dar razo s crticas formuladas pela oposio. Quer dizer, seria
aceitar ante a cidadania que sua honradez deixava muito a desejar. Para evitar o custo eleitoral que
Organizaoe eAnlise

isto lhe poderia ocasionar, o Governo adotou uma srie de estratgias voltadas a salvar sua reputao,
menos custosas sem dvida que aquelas outras relacionadas com o estabelecimento de controles
Elaborao

14 Perceba-se que Furtado aponta que a situao relatada especfica, resultante do intenso processo histrico de construo de uma poltica regional que descreve.
15 Por exemplo, a autoridade governamental pode oferecer ao lder de um movimento contestatrio radical um posto no prprio governo, com o fim de mobilizar sua influncia
nesses meios em favor do governo (caso que se sucedeu recentemente na Argentina, quando o governo Kirchner reduziu a forte presso de manifestaes populares,
j discutidas neste mesmo captulo, mediante a nomeao de um dos principais lderes desse movimento para um cargo de primeiro escalo no Ministrio do Trabalho
(CURIA, 2006, pp. 185 e 219)

54
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

externos sobre sua atividade. Assim, a ocultao dos fatos, a negao da existncia de corrupo
institucionalizada e a judicializao da apurao de responsabilidades sero estratgias seguidas
pelo partido no governo, apoiado em sua maioria absoluta [no Parlamento]. A mudana de estratgia
s se produziu dado que a partir de 1993, mas, sobretudo a partir de 1994, sua credibilidade estava
to questionada e sua fora parlamentar to enfraquecida que no tinha outra sada que empreender
medidas de controle da corrupo. (COUSINOU, 2005, p. 74)

Mas a autoridade pode tambm aceitar, em maior ou menor grau, o problema suscitado. Pode responder apenas
simbolicamente, recebendo os interessados e ouvindo-os atentamente. A simples escuta parece (e , muitas vezes), uma
mera evasiva, mas em determinadas situaes dramticas a simples interlocuo respeitosa parte indispensvel da
ao poltica legtima:
Uma das depoentes sintetizou a natureza do ritual que, inadvertidamente, realizvamos: Eu acredito
nesse governo, acredito no coronel PATRCIO, que tem sido muito respeitador e at amigo, nessas
semanas em que est comandando o 3 BPM. Eu acho at que podemos acreditar que a polcia vai
mudar. Mas para que a gente oua o coronel Patrcio, oua vocs e confie em vocs, preciso que antes
a gente conte tudo o que aconteceu aqui, tudo o que a gente passou, todo o sofrimento desses anos.

Como sugeria Mandela, verdade e reconciliao. Os gregos, na Antiguidade clssica, consideravam


o esquecimento a pior punio, a mais grave das maldies, o pior que se poderia desejar a um ser
humano. Aprendi, no Jacarezinho, que a superao da tragdia coletiva depende da celebrao pblica
da memria individual e coletiva dos grupos vitimados pela barbrie do Estado. A reconciliao ser
possvel apenas se aprendermos a suportar a verdade. Eu sabia que havia violncia policial. Conhecia
detalhes de histrias cruis. Mas nada se compara ao contato direto com os depoimentos vivos
dos que carregam a dor de perdas to trgicas, revoltantes, injustas, fteis. Pela fora da emoo,
compartilham a dor e nos transportam, com realismo, para as cenas dos crimes. (SOARES, 2000, p. 38)

Ainda aceitando parcialmente a demanda, a autoridade pode invocar razes de fora maior para declarar que aceita a
necessidade de atuar, mas algo impondervel o impede h o argumento bastante comum baseado na falta de recursos
oramentrios, seja esta escassez real ou no. Pode ainda postergar o atendimento real da demanda, fazendo uso dos
expedientes j clssicos (e mesmo caricatos) de formar um grupo de trabalho ou uma comisso para estudar o
assunto.

Outra soluo, aparentemente muito slida, mas em realidade parcial, a simples definio de um procedimento ou regra
para tratar o problema, sem nenhum compromisso com o contedo desse tratamento tambm clssico e quase caricato
o remdio de criar um organismo governamental especializado para resolver um determinado problema, organismo
este que necessita no s da criao formal, mas tambm de providncias posteriores (legislao especfica, recursos
oramentrios, formao de pessoal etc.).

Tambm parcial tratar uma pequena parte do problema que tenha um valor simblico, mas sem atacar verdadeiramente
o fundo do problema distribuir ajuda ocasional aos desempregados, em momentos de maior agitao social, em lugar
de enfrentar as causas do desemprego.

Por fim, o agente governamental pode tomar em conta a totalidade da demanda, ou mesmo antecipar-se a ela, sem
esperar que se desenvolva a partir de outros agentes externos.
Ps-Graduao a Distncia

O problema deve ser percebido como insatisfatrio

Aparentemente, trata-se de condio bvia, mas que nem por isso deixa de ter consequncias analticas. Se um grupo
relevante de atores consome recursos para inserir um problema na agenda, evidente que em sua percepo h uma
diferena entre o que e o que deveria ser em relao a algum fato social, diferena esta de tal monta que torna
a situao inaceitvel para esses agentes, fazendo-os mobilizar-se politicamente. Para o nosso estudo resultar de
interesse, portanto, identificar o grau de insatisfao dos atores e pblicos em relao situao considerada, como
varivel importante da dinmica da formao da agenda.

55
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

O problema deve ser abordvel em termos de ateno pblica

Para que um problema conste na agenda de forma sustentvel, preciso que esteja convertido, de um certo modo
traduzido em dimenses que coincidam com aquelas tratveis pela autoridade pblica. Esta possibilidade de tratamento
tem duas faces: uma de natureza, outra instrumental. Primeiro, a prpria natureza de um problema pode ser insuscetvel
de uma interveno direta do poder pblico, sendo este inoperante (seja de imediato, seja em longo prazo). O exemplo
mais forte dessa natureza insuscetvel est na questo das drogas ilcitas: perfeitamente coerente com a natureza
da atuao estatal a represso oferta de entorpecentes, e mesmo a represso demanda dos mesmos por meio da
imposio de restries aquisio e uso dos mesmos (a mais extrema das quais a criminalizao)16. Por outro lado,
um dos fatores mais poderosos e assustadores do fenmeno das drogas o componente subjetivo da demanda, aqueles
impulsos individuais que fazem nascer nos indivduos o desejo de iniciar ou continuar o seu consumo e este componente
no inteiramente passvel de interveno estatal: pode-se at restringir fisicamente as oportunidades do contato de
um adolescente com drogas, por exemplo, mas dificilmente se poder influir diretamente nas inclinaes psicolgicas ou
emocionais que o levam a dar este passo. Ainda que se deva buscar meios indiretos de influenci-la (de acompanhamento
mdico preventivo, de discusso e informao), esta dimenso do problema ir depender profundamente da dinmica
intrafamiliar, dos traos culturais prevalecentes na comunidade em que se insere o jovem, fatores sobre os quais a ao
estatal muito indireta. Ento, os atores que sustentam a necessidade de ao pblica sobre esta dimenso especfica do
problema das drogas defrontam-se com um limite bastante fluido sobre a prpria possibilidade real daquilo que sustentam17.

A dimenso instrumental da possibilidade de tratamento mais fcil de compreender: a ao governamental tem um


cdigo procedimental e simblico, uma determinada linguagem. preciso, ao ator interessado, formular o problema
que levanta nos termos da ao poltica e pblica: saber a que portas bater, que autoridades tm a possibilidade (legal,
material) de intervir no assunto (ou de poder converter-se em intervenientes legtimos em futuro previsvel), como formular
os pedidos (linguagem, contedo tcnico) para que seja inteligvel, e em que momento. Isto explica em grande medida
a fora das estruturas clientelistas18 em pequenas cidades do interior, pauperizadas, nas quais os recursos externos a
uma comunidade, dos quais esta depende (toda a estrutura de servios pblicos prestada por entidades externas), so
intermediados pelas lideranas locais, que so as que detm o know-how para formalizar a solicitao, credenciar-se
como gestores locais e atuar como interlocutores dos provedores externos.
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

16 Aqui abordamos o problema do ponto de vista da possibilidade de ao estatal sobre estes aspectos do problema, sem entrar em juzo de valor sobre a eficcia relativa de cada
um, uma vez que os objetivos do texto no abrangem a discusso de mrito sobre o tema.
17 O que no impede, como deixa claro o texto, a proposio de tais aes pblicas, mas obriga os seus defensores e formuladores a trabalhar nelas tendo em conta o carter
bastante indireto e as possibilidades limitadas da interveno governamental.
18 Recorde que j apresentamos neste captulo os traos essenciais das relaes polticas clientelistas.

56
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Captulo 7 O Papel do Estado

Voc poder estar-se perguntando: mas se h tanta gente envolvida, a ao pblica tradicional no conta para nada?
Estudamos durante tanto tempo Gesto Pblica, tcnicas de anlise e formulao de cenrios, para virem nos dizer
que so os atores polticos que demandam as aes do Estado? Para qu serviriam os dirigentes polticos se apenas se
limitassem a atender aleatoriamente s demandas que lhes chegam? E para qu aperfeioar a instituio estatal, se no
influenciaria o atendimento s necessidades da populao?

Ponderaes interessantes e importantes. De fato, o papel do Estado como instituio e dos seus dirigentes (polticos
eleitos e servidores pblicos profissionais) muitssimo importante: eles tm a possibilidade de tomar em mo grande
parte do controle da agenda, pois manejam a informao e a capacidade de mobilizar vastssimos recursos em favor
dos problemas e aes que formulem. A moderna teoria poltica das democracias desenha um processo poltico
formal-institucional parecido, em suas linhas gerais, ao esquematizado na ascenso democrtica representativa que
j apresentamos neste captulo: os partidos e organizaes polticas, como intermedirios, captam as manifestaes
da demanda popular e traduzem-nas nas respectivas ofertas eleitorais, apresentando deliberao do povo em eleies
peridicas o conjunto de problemas que os candidatos propem agenda. Vencedor na contenda eleitoral, o partido
governante ento traz para a prtica as medidas submetidas aprovao popular19.

Este processo, em democracia, de fato ocorre, e no se levanta qualquer dvida quanto a isso. Toda a discusso deste
captulo no pretende negar esta realidade central: o que preciso lembrar a voc, leitor, que este no o nico
processo nem o governo o nico ator. O governo (assim entendido como aqueles que detm a autoridade formal e
o acesso aos meios da instituio estatal) um ator, importantssimo ator, mas tem necessariamente de interagir com
outros muitos atores (sindicatos, organizaes empresariais, imprensa, apenas para nomear alguns de imensa importncia)
e com outros muitos pblicos, tanto para levar adiante a sua agenda quanto para responder s agendas que lhe so
trazidas por terceiros.

Observe esta pequena histria.

H um dilogo entre a prtica e a teoria cujo tema o verbo planejar. A professora D. Prtica pede Senhorita
Teoria Normativa: Conjugue o verbo planejar. A Senhorita Normativa responde: Eu planejo... Muito bem,
continue, diz-lhe D. Prtica. J terminei, professora, responde a Senhorita Normativa. (MATUS, 1989, p. 37)
Ps-Graduao a Distncia

Em seu combate s concepes mecanicistas de planejamento e gesto governamental, que pressupem ser o Estado
ator nico e onisciente, Carlos Matus desenvolveu um conjunto de trabalhos essencial para todos os que interessam pela
arte e cincia de governo. Seu enfoque o de gesto (como resolver os problemas colocados), distinto do nosso foco
principal, mas para bem analisar como gerir o Estado, Matus tem de inserir a sua atuao precisamente no ambiente de
mltiplos atores que viemos de descrever. Desta insero podemos retirar conceitos extremamente teis para aprofundar
a nossa discusso sobre o papel do Estado na formao da agenda.

19 Uma descrio simplificada e didtica desse processo, sob o ngulo dos partidos polticos, pode ser encontrada em NOGUEIRA, 2006, pp. 117-119.

57
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Em que medida, ento, a realidade afasta-se do modelo ideal que delineamos acima? Lembra-nos Matus (1987,
p. 162) que:

Os processos de ganhar eleies, fazer planos de desenvolvimento maneira tradicional e produzir


medidas durante o governo respondem a dinmicas de distinta natureza, guiadas por distintos critrios
de eficcia, em contextos muito diversos, e protagonizadas por agentes diferenciados [...]. Na instncia
eleitoral, os agentes so distintos dos que atuam no momento do plano econmico de governo e da
ao de governo. Os critrios de eficcia, as restries e as relaes de foras que pesam so tambm
distintas. O clima eleitoral e as instituies eleitorais geram motivaes e prticas quase opostas s
do ambiente de governo a partir do Estado, [ambiente este] que rodeia o clculo do plano econmico
e a administrao burocrtica ordinria dos organismos pblicos.

Com maior preciso, o conceito de tringulo de governo evidencia a fora e os limites do papel estatal em todas as
etapas do ciclo de polticas (MATUS, 1987, p. 17):

O Tringulo de Governo de Matus

PROJETO DE
GOVERNO

CAPACIDADE DE
GOVERNABILIDADE GOVERNO

O dirigente estatal eleito traz consigo as ideias e demandas que ofertou ao eleitorado para compor a agenda, inclusive
com propostas concretas de soluo: o seu projeto de governo, que ser um componente essencial no processo de
formao da agenda dos problemas pblicos20. Ao agir, porm, esse dirigente defronta-se com os interesses, recursos e
estratgias de todos os demais atores em cada um dos itens de sua agenda, e nos problemas que estes prprios atores
sustentam independentemente do governo esta , em uma formulao simples, a governabilidade do sistema21. Alm
Pblicaspor Projetos

disso, o agente pblico encontra-se limitado pelas foras e fraquezas de sua prpria capacidade gerencial e pela capacidade
institucional do aparato pblico cuja chefia assume a capacidade de governo22.

nesta interao complexa que atua a autoridade pblica no processo de formao da agenda. Seu papel como ator na
formao de sua prpria agenda veiculado por excelncia em seu projeto de governo, porm:
da Gesto

[...] a eficcia da ao, em uma situao concreta, depende tambm, e, s vezes, com fora maior,
de Polticas

de outras duas variveis: a envergadura e o contedo do projeto de governo, e a governabilidade que


Implementao

o sistema social apresenta e gera ante a tentativa de realizar o projeto de governo.


Organizaoe eAnlise

20 Por projeto de governo no se entenda um nico documento ou instrumento institucionalizado: refere-se ao conjunto de decises, opes e escolhas deliberada e ativamente
assumidos pela autoridade pblica por iniciativa prpria.
21 Mais precisamente, a governabilidade do sistema
Elaborao

uma relao entre as variveis que um ator controla e no controla no processo de governo, em relao ao do dito ator. Quanto mais variveis decisivas
controlam maior a sua liberdade de ao e maior, para ele, a governabilidade do sistema. Quanto menos variveis controla, menor sua liberdade de ao e
menor a governabilidade do sistema. (MATUS, 1989, p. 35).
22 Acervo de tcnicas, mtodos, destrezas e habilidades de um ator e sua equipe de governo para conduzir o processo social rumo a objetivos declarados, dados a
governabilidade do sistema e o contedo programtico do projeto do governo. [...] A capacidade de governo se expressa em capacidade de direo, de gerncia
e de administrao e controle. (MATUS, 1989, p. 35).

58
Surgimento de um Problema Pblico Unidade IV

Nessa tentativa de mudar, a equipe de governo est limitada por suas capacidades, que sero
desafiadas em medida proporcional ambio do projeto de governo e dificuldade para mudar
expressa pela governabilidade do sistema, Por sua vez, a governabilidade do sistema no indiferente
Pa capacidade do governo nem profundidade das mudanas pretendidas pelo projeto de governo.
As relaes de fora polticas e econmicas, internas e externas, geradas em torno da equipe de
governo e de seu projeto, explicam o balano da governabilidade. um sistema triangular no qual
a capacidade de governo, o projeto de governo e a governabilidade influenciam-se mutuamente.
(MATUS, 2000, pp. 16-17)

Em sntese, o atendimento das necessidades dos cidados depende, e muito, do acerto das aes da autoridade pblica,
inclusive para que tais necessidades sejam corretamente identificadas e priorizadas na agenda. Esta ao governamental,
porm, no se faz no vcuo ou subjugando automaticamente todos os demais agentes sociais. Pelo contrrio, faz
parte da melhor arte de governar a interlocuo lcida com todos os demais atores e pblicos no processo mltiplo de
formao da agenda, inclusive para maximizar a influncia que sua prpria dimenso e importncia tem nessa definio
dos problemas a enfrentar.

Olhando para Frente e para Trs


Agora, vamos parar um momento para associar o estudo deste captulo com os demais. Aqui tratamos, individualmente,
dos principais aspectos da etapa de identificao dos problemas, dentro do modelo referencial de ciclo de polticas
apresentado anteriormente. Neste particular, ter ficado claro que, pela sua inafastvel dimenso cognitiva, a insero
de um problema na agenda pressupe uma definio prvia das formas como vai ser enunciado e discutido, definio
esta que influencia em grande medida a etapa posterior de formulao de solues.

Nossos instrumentos e conceitos do captulo tambm aqui esto em evidncia: a formao da agenda o momento em
que mais caracteristicamente se nota a influncia da politics sobre a policy. Da mesma forma, a formao de agenda o
momento em que os interesses se vo articulando em torno do assunto, portanto um momento privilegiado para formular
hipteses sobre qual das policys arenas melhor enquadraria a questo envolvida. Tambm a policy network comparece
em sua dimenso analtica: fica claro neste captulo que atores e pblicos so o embrio, j nesta fase to preliminar,
da rede de polticas que se vai formar em torno do problema envolvido.

Em contrapartida, no se veem com clareza os inputs, outputs e outcomes. E isso ocorre por uma razo bem clara: a policy
que os mobiliza e gera est ainda por se formar (o que refora o carter instrumental e aplicado dos referidos conceitos).

Mas, e agora? Os atores conseguiram formular seus problemas


e coloc-los sob os cuidados e o interesse ativo da autoridade
governamental. Encerra-se a o jogo de influncias e interesses?
Assumida a demanda a ele colocada, o qu e como atuar o agente
pblico que por ela se responsabilize?
Ps-Graduao a Distncia

59
Organizaoe eAnlise
Elaborao Implementao
de Polticas
da Gesto
Pblicaspor Projetos

60
Surgimento de um Problema Pblico
Unidade IV
Formulao
O Modelo deeCiclo
Escolha
de Polticas
de Alternativas de Polticas Unidade V
Unidade V

Formulao e Escolha de
Alternativas de Polticas

Captulo 8 Compreenso do Problema

Antes de comear a leitura do texto, reflita sobre as observaes


a seguir:

preciso, contudo, que as sociedades, sejam o que forem,


se governem: foroso que haja um Estado de qualquer
espcie. E esse Estado chamado a governar uma coisa que
no sabe ao certo o que , a legislar para uma entidade cuja
essncia desconhece, a orientar um agrupamento que segue
(sem dvida) uma orientao vital que se ignora, derivada de
leis naturais que tambm se ignoram, e que pode portanto
ser bem diferente daquela que o Estado pretende imprimir-
lhe. Assim, o mais honesto e desinteressado dos polticos
e governantes nunca pode saber com certeza se no est
arruinando um pas ou uma sociedade com os princpios
e as leis, que julga sos, com que se prope salv-la ou
conserv-la. (PESSOA, 2006, p. 41)

O grande poeta Fernando Pessoa, em uma faceta pouco


conhecida de sua biografia, era um atento observador da
cena econmica de sua poca, tendo trabalhado como
correspondente de vrias casas comerciais em Lisboa. A
partir dessa experincia, ele nos faz essa advertncia em
tons bastante dramticos: a ao do Estado se faz sobre
uma realidade que ele sequer comea a conhecer, ele ignora
as relaes de causa-efeito que dariam a lgica a suas
intervenes. Desconhece, enfim, as leis naturais que
deveriam ser seguidas por qualquer ao sobre a sociedade.
Ps-Graduao a Distncia

Podemos ento perguntar: sabendo os efeitos que


queremos atingir, tendo fixado, de um modo ou de outro,
a agenda pblica, como poderemos saber o qu e como
fazer? Diante de tantas indeterminaes e desconhecidos,
que processos permitem ao agente pblico escolher quais
sero, na prtica, as aes mais adequadas s finalidades
que quer promover?

61
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Vamos leitura do texto. Nele, discutiremos o momento em que, tendo sido atingido um determinado consenso favorvel
incluso de um problema na agenda da ao pblica, o agente pblico decide, concretamente, quais so as aes
que vir a levar adiante. Estamos agora diante da fase estritamente chamada de tomada de deciso (decision-making),
que tem caractersticas que a individualizam dentro do processo de formulao de Poltica Pblica (policy formulation)
(NOGUEIRA, 2006. p. 191) , tanto quanto do processo mais geral de gesto de organizaes. Nesta fase, e voltando
nossa ordenao apresentada anteriormente, estamos em meio tarefa de compreender o problema (parte dessa
compreenso envolve a insero na agenda, mas parte fica por fazer), para depois desenvolver as solues possveis.

Introduo A Deciso Como um Processo


A tomada de deciso termina por ficar entre a formao da poltica e a implementao... no entanto,
[ambas] esto profundamente interrelacionadas, com decises afetando a implementao e a
implementao inicial afetando estgios posteriores de tomada de deciso que, por sua vez, afetam
implementaes posteriores. A tomada de deciso no deve, portanto, ser vista como um processo
passivo ... decises so processos e as decises iniciais so frequentemente apenas vagos sinais de
direo, ensaios iniciais, ou experincias-piloto para posteriores especificaes e revises.1

Quando seguimos o nosso roteiro analtico do modelo de ciclo de polticas do curso, vemos que tambm existem maneiras
sistematizadas de dar as respostas s questes que, pela incluso na agenda pblica, recebem da sociedade a legitimidade
para receb-la. Diante de um problema pblico aceito como tal, preciso primeiro estud-lo para diagnosticar suas
causas e efeitos, e possveis solues. Nesta fase, comea-se por estudar e desenvolver esse leque de solues, gerando
propostas de resposta ao problema que motivou a ao do ente pblico. Tal leque pode ento ser apresentado pessoa
ou colegiado que tem a autoridade legtima para, falando em nome do ente pblico considerado, converter uma soluo
particular em Poltica Pblica oficialmente adotada, momento em que tipicamente se pode identificar o surgimento de
polticas especficas de ao, isto , de aes intencionais e organizadas, originrias da autoridade pblica, com o fim
especfico de responder a um problema suscitado na agenda2.

Desde agora, um necessrio esclarecimento: claro que escolhas e decises, num sentido lato, so feitas a cada momento
da gesto pblica. Assim, os atores decidem o que vo defender na agenda pblica, ou o agente pblico encarregado
da aplicao de uma determinada medida decide utilizar tais ou quais recursos para atingir os objetivos que lhe so
fixados. Porm, como bem descreve o trecho de Etzioni que abre esta seo, existe um ponto do ciclo de polticas no qual
as escolhas referem-se s grandes linhas do objetivo a perseguir e dos meios a utilizar para soluo dos problemas da
Pblicaspor Projetos

agenda. Ainda que mantendo fortes vinculaes com as decises posteriores que a desdobram, a deciso bsica adotada
nesta etapa do ciclo de poltica tem um papel prprio que a torna identificvel e que permite abord-la analiticamente.
Portanto, nosso exame neste captulo tem por objeto a deciso tal como descrita nos pargrafos antecedentes, e no
a generalidade das escolhas individualmente adotadas por qualquer agente ao longo do ciclo de polticas.
da Gesto

Naturalmente, o processo muito mais complexo, no entanto mesmo esta descrio sinttica j pe em relevo alguns
aspectos importantes que no podem escapar nossa ateno:
de Polticas
Implementao

a deciso envolve no apenas a escolha, mas a preparao das alternativas dentre as quais se escolhe; um
processo decisrio slido no pode prescindir do investimento no estudo do diagnstico do problema e das
alternativas a desenvolver, e um bom decisor no pode s-lo se descuida desse investimento na preparao e
Organizaoe eAnlise

suporte deciso;
Elaborao

1 Etzioni, A. The active society: a theory of societal and political processes. New York: Free Press, 1968. pp. 203-204. apud Parsons, 1989, p. 245.
2 Mny; Thoenig (1992, pp. 136-139) denomina estas duas grandes etapas de fase de formulao e fase de legitimao da deciso. Ainda que as duas denominaes
tenham um sentido terico preciso e rigoroso, e descrio do processo decisrio empregue em grande medida os conceitos apresentados pelos autores acima, no as
utilizaremos aqui, por precauo a que se confundam com outros termos constantes do texto.

62
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

dizemos solues, no plural, para enfatizar que de uma forma geral existem vrias solues distintas para um
problema colocado ao governamental; cada deciso ter seus custos e benefcios, tanto materiais quanto
polticos e simblicos, e o processo de decidir vai alm do mero tecnicismo de maximizar equaes implica
um juzo de valor entre vrias alocaes distintas de custos e benefcios entre agentes e grupos sociais.

Dentro deste marco, preciso reconhecer que o encadeamento das atividades do processo decisrio est longe de ser
linear, tal como se lhe descreve para fins didticos. Durante este processo, no apenas entram e saem de cena numerosos
atores ministros e outros dirigentes de primeiro escalo no Executivo, parlamentares interessados na poltica especfica,
tcnicos e gerentes das agncias pblicas envolvidas, e at mesmo lobistas e outros agentes privados (geralmente
detentores de sofisticados recursos de acesso dentro mesmo do governo), cada um com seus prprios recursos e papis
de interveno dentro do estudo e eleio de alternativas. A anlise do problema tambm pode sofrer atrasos, paralisaes
ou aceleraes so bem conhecidas, no Brasil, as situaes, de impasse e imobilizao de projetos de obras pblicas em
funo da interveno de rgos de fiscalizao ambiental (ausncia ou denegao de licenciamento ambiental), assim
como a grande e por vezes artificial velocidade que adquirem as providncias decisrias em projetos e programas
selecionados para comporem pacotes de medidas utilizados como vitrine poltica do governo de turno.

Sigamos ento, em maior detalhe, o processo de deciso.

Formulao e Anlise de Alternativas


Mais importantes que o prprio processo de deciso so as premissas ou os passos prvios deciso.
Mediante o controle dos programas prvios deciso se condiciona o contedo da mesma. Neste
ponto o elemento crtico que o ator que ostenta formalmente a prerrogativa decisria no o nico,
nem, muitas vezes, o mais importante, que participa no processo de deciso, j que divide este poder
com os atores que controlam e filtram os fluxos de informao prvios, e tambm posteriores,
deciso. (MAS; RAMI, 1997, p. 228)

Inicialmente, os responsveis polticos, os gabinetes, os servios e as estruturas tcnicas, realizam estudos para digerir
o problema em questo, identificar os parmetros que o provocam, mobilizar o conhecimento disponvel (dados brutos,
fatos e teorias), e por fim estabelecer um diagnstico.

preciso enfatizar a importncia do diagnstico: toda Poltica Pblica tem subjacente uma teoria de mudana social.
Isso significa que uma relao de causa e efeito est contida nas disposies da ao pblica considerada o agente
pblico pretende causar determinada mudana na sociedade, ento deve mobilizar aes e recursos que, aplicados
realidade social, causem a mudana na direo desejada. O decisor governamental comporta-se como um operador que
aposta que, ao intervir de uma determinada forma, produzir tal ou qual consequncia portador de uma representao
das razes pelas quais se gerar esta consequncia, uma antecipao do encadeamento de acontecimentos entre suas
prprias realizaes e os efeitos externos.

Tomemos um exemplo3: diante do problema da ocorrncia de trabalho infantil, estabelece-se um diagnstico de suas
causas principais, centradas na precariedade econmica das famlias que as obrigaria a encaminhar crianas ao trabalho
precoce. A partir da, a anlise governamental considera que a mudana no comportamento das famlias ser obtida com
Ps-Graduao a Distncia

a interveno assistencial oferecendo renda adicional para as famlias que mantiverem crianas na escola. Portanto, a
anlise prev que um determinado efeito (a retirada das crianas do trabalho) decorrer de uma interveno pblica (a
concesso de pagamentos mensais a famlias com crianas em situao de trabalho).

3 Exemplo baseado em TCU, 2003, especialmente pp. 70-71 (este trabalho est disponvel na biblioteca do nosso curso).

63
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Vinculao entre diagnstico e propostas

Diagnstico realizado
CRIANAS EM pelo decisor pblico
CARNCIA ECONMICA CAUSALIDADE
SITUAO DE
DAS FAMLIAS
TRABALHO

CRIANAS EM Proposta derivada


CARNCIA ECONMICA CAUSALIDADE
SITUAO DE do diagnstico
DAS FAMLIAS
TRABALHO

$$
Pagamento
peridico em
dinheiro s
famlias

Perceba a a vinculao essencial entre o diagnstico e a soluo a ser adotada: a interveno se faz sobre as causas
identificadas, portanto, o diagnstico dos fatores de causalidade condiciona em grande medida as aes. Neste exemplo, o
diagnstico circunscrito situao da famlia (trazendo implcito o juzo de que a penria econmica tornaria impossvel
famlia adotar outra estratgia de sobrevivncia que no o de promover o trabalho de seus membros em idade infantil) faz
com que a ao de erradicao do trabalho infantil no intervenha sobre a responsabilidade civil e penal dos responsveis
por tais crianas (na medida em que permitem e mesmo sustentam situaes socialmente condenveis, em abuso da
condio de guardies dos menores), e tampouco sobre a mesma responsabilidade, possivelmente maior, daqueles que
se beneficiam da contratao de crianas em suas atividades econmicas. Desta forma, limita-se as intervenes
pblicas s causas que foram diagnosticadas (o que faz com que este programa especfico no tenha nenhuma medida
Pblicaspor Projetos

de carter repressivo sobre os responsveis adultos que se beneficiam do trabalho das crianas, seja empregando-as,
seja beneficiando-se diretamente do rendimento que auferem4).

A partir da, mapeado o problema e o conhecimento disponvel, estabelecido o diagnstico possvel administrao
da Gesto

pblica, a imaginao, mais ou menos criativa, ter que mobilizar-se para suscitar alternativas e delinear um estado
desejvel ao qual a poltica em questo dever conduzir o problema. preciso ento desenhar e desdobrar as solues,
de Polticas

extraindo-lhes as consequncias, antecipando e descrevendo os mritos e inconvenientes de cada uma, os efeitos que
Implementao

induzir (comparado com os efeitos buscados) e a evoluo estimada do problema considerado aps adotada a escolha
por alguma delas.
Organizaoe eAnlise

Neste ponto, vlido considerar a no atuao como uma das alternativas, ponderando-se os resultados de cada uma das
aes perante a alternativa de no intervir, contando com a evoluo espontnea dos fatores que originam o problema.
Elaborao

4 No estamos desconsiderando o fator causal da penria, nem a validade da interveno assistencial, que inegvel. Salienta-se, aqui, que o trabalho infantil no tem apenas
como causa a precariedade das famlias, sendo tambm influenciado pelos interesses de adultos (tanto nas prprias famlias como na condio de empregadores) nesse tipo
de trabalho degradante, absolutamente relevantes diante da situao de incapacidade da criana de deciso autnoma. Na medida em que existam tais influncias causais
igualmente relevantes (interesse de adultos), uma poltica de erradicao do trabalho infantil no poderia deixar de intervir, tambm pela via repressiva, nesses interesses.

64
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Aqui estamos diante idas e voltas entre a simplificao e a complexidade: os diferentes aspectos das polticas (objetivos,
solues, efeitos) tm de ser compreendidos. Portanto, tm de ser reduzidos a modelos cognitivos, modelos esses que,
necessria e deliberadamente, reduzem a complexidade da realidade a propores intelectualmente tratveis. No entanto,
tal reduo no pode ser excessiva, sob pena de simplificar at a caricatura os problemas sociais (com reducionismos
do tipo bandido bom bandido morto ou quem fala em direitos humanos dificulta o trabalho policial para analisar
os problemas de segurana pblica e criminalidade5).

J neste estgio, portanto, a substncia e o processo esto profundamente misturados: nem os objetivos concretos
esto definidos desde o princpio (na medida em que objetivos gerais do tipo reduzir o analfabetismo ou aumentar a
competitividade das empresas do pas no exterior necessitam ser traduzidos ou desdobrados em objetivos concretos para
que uma poltica ganhe forma), nem os meios de ao so catalogados automaticamente de forma dedutiva. Ao contrrio,
a explicitao detalhada dos objetivos e a explorao dos meios a utilizar progridem de forma paralela, por iteraes
sucessivas. Aqui tambm se contrastam os valores ou as ideologias (o que queremos fazer) com as consideraes de
viabilidade e realismo (o que conseguiremos fazer na prtica), dando a um processo que aparentemente seria de carter
exclusivamente tcnico um surpreendente elemento de clculo poltico. Afinal, as alternativas que se vai apresentar ao
decisor so clculos sociais que mesclam a viabilidade poltica (o objetivo e a soluo so admissveis para terceiros?,
so aceitveis para quem deve decidir?) com a racionalidade tcnica (o objetivo e a soluo so pertinentes e compatveis
entre si?, a soluo factvel diante dos meios disponveis ou a obter).

Processamento das Alternativas


J discutimos a importncia e os reflexos do processamento (formulao e anlise) das alternativas de deciso. Mas voc
pode perguntar: num texto que estuda a elaborao das polticas, no seria necessrio tratar do bom assessoramento
deciso? Quais seriam os fatores que, observados, fazem com que o trabalho de formulao e anlise de alternativas
gere resultados mais ricos ou teis?

A pergunta pertinente: ainda que no seja um manual do gestor de polticas, nosso curso deve fornecer elementos
para melhor exercer o processamento de polticas (ou, o que d no mesmo neste caso, critrios para avaliar a qualidade
desse processamento). Tomamos por base, neste caso, um roteiro da entidade de auditoria governamental do Reino
Unido (NAO, 2001) que tem por finalidade exatamente sistematizar a experincia comparativa de todos os departamentos
governamentais e fornecer subsdios para garantir que as Polticas Pblicas gerem valor em troca dos recursos fornecidos
ao Estado pelos cidados6.

Alguns pontos devem ser observados ao se desenhar as alternativas para uma Poltica Pblica cuja necessidade foi
identificada pelo agente ou entidade pblica. Tais passos tm por finalidade, em conjunto, avaliar a natureza do problema
a ser enfrentado, estimar como as polticas desenhadas podero vir a desenvolver-se na prtica e, por fim, identificar e
avaliar os riscos para o sucesso dos objetivos formulados. Vejamos tais orientaes individualizadamente.
Ps-Graduao a Distncia

Avaliar a Natureza do Problema a Ser Enfrentado


Inicialmente, a poltica deve ser desenhada a partir de uma compreenso a mais lcida possvel do problema a ser
enfrentado. Para isso, alguns passos devem merecer a ateno dos responsveis pela anlise das polticas.

5 Exemplos de reducionismos extrados de Soares, 2000, p. 43.


6 NAO, 2001, especialmente pp. 37-48, publicao que serve de base para toda esta seo e est na biblioteca do curso.

65
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Focar a anlise nos componentes principais do problema

Cada problema pblico que demanda uma poltica tem, provavelmente, uma multiplicidade de causas. A eficcia da
resposta depende fortemente da capacidade do formulador da poltica em identificar as causas mais importantes, para
focalizar a ao nessas causas, concentrando nelas os recursos da interveno pblica (isto , concentrando a interveno
naqueles aspectos que, quando afetados pela poltica, mais provavelmente ocasionem efeitos sobre o problema final).
J discutimos longamente sobre esse ponto, quando falamos um pouco antes sobre a importncia do diagnstico.

Alm do caso que apresentamos (erradicao do trabalho infantil), o NAO exemplifica a focalizao por meio
do programa de combate ao analfabetismo no Reino Unido: das muitas causas provveis para esse fenmeno
(origem e condio social da famlia, relaes intrafamiliares, nmero de alunos por turma ou outras condies
dificultadoras nas escolas, falta de materiais didticos), estudos estatsticos prvios identificaram forte
correlao entre menores padres de alfabetizao e baixa qualificao profissional dos professores; em
funo disso, os esforos foram concentrados no treinamento e qualificao dos professores nas habilidades
especficas relacionadas alfabetizao.

Recolher e organizar os conhecimentos e as experincias adquiridas

Muitas situaes que se apresentam a um formulador de poltica no so novas. Os entes governamentais possuem uma
considervel experincia acumulada (embora, muitas vezes, no caso brasileiro na maioria delas, esta experincia no
esteja sistematizada ou organizada). Investir no estudo da experincia anterior essencial para no reinventar a roda
e tambm para no repetir erros que foram cometidos anteriormente.

Este ponto faz lembrar, de imediato, a crescente importncia que vem assumindo o tema de gesto do conhecimento
nas organizaes: organizar, classificar, sistematizar a informao disponvel, para que o acesso a ela posteriormente
seja o mais eficiente possvel. Remete-nos tambm etapa final do ciclo de Polticas Pblicas, a avaliao , entre
outros objetivos, o meio por excelncia de incorporar, de forma consciente e ordenada, a experincia passada no processo
Pblicaspor Projetos

decisrio do presente:

[...] a ideia que h por trs da avaliao, no sentido que lhe estamos imprimindo, integrar dentro
de um novo esquema o melhor das estruturas, das atividades e dos recursos existentes no programa,
da Gesto

modificando aquilo que j no resulta til, correto ou eficaz e aprendendo da experincia realizada.
(NIRENBERG; BRAWERMAN; RUIZ, 2003, p. 46)
de Polticas

Veremos no captulo correspondente, em maior profundidade, o valioso papel que assume a avaliao para subsidiar o
Implementao

desenvolvimento de novas alternativas de polticas. O alerta aqui, porm, o de que mesmo no estando j disponveis
relatos organizados da experincia anterior, sempre til investir tempo e recursos em pesquisar situaes precedentes
Organizaoe eAnlise

e problemas j ocorridos.
Elaborao

66
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

O NAO descreve o grande investimento que uma empresa multinacional de tecnologia da informao faz na
montagem de redes internas de comunicao entre os seus funcionrios para que compartilhem sistematicamente
entre si os problemas enfrentados e as solues encontradas, gerando grandes ganhos com a disseminao das
inovaes e a capacidade de tratamento rpido dos problemas surgidos.
Outro exemplo d conta do risco de no utilizar a experincia acumulada (COHEN; FRANCO, 1993, pp. 291-
299): a avaliao, em 1985, de um programa de nutrio escolar promovido na Argentina para todas as escolas
pblicas mostrou que a maior parte das crianas que compunham o pblico-alvo recebiam, na merenda, menos
calorias que o valor mnimo dirio biologicamente necessrio, ocorrendo ao mesmo tempo uma discriminao
dentro das prprias famlias, na crena de que as crianas j comiam na escola, o resultado final era que os
efeitos do fornecimento de alimentao sobre o rendimento escolar eram negativos, ao contrrio do que se
esperava. Portanto, prosseguir ou recomear o programa nas condies em que era aplicado representava o
risco de continuar prejudicando os supostos beneficirios do esforo da Poltica Pblica.

Consultar os interessados
Aqueles diretamente afetados pelas circunstncias que fazem necessria a poltica, junto com aqueles que sofrero
impactos significativos do tratamento da questo, geralmente tm o conhecimento mais amplo e lcido do assunto. So
tambm conhecidos pelo como stakeholders, aqueles que detm interesses relevantes (stakes) no tema em questo.

Naturalmente, as manifestaes dos stakeholders tm, na maioria das vezes, um certo vis em funo dos interesses
particulares que cada um tem no resultado da poltica, no entanto, uma compreenso clara do assunto a ser tratado
na pode dispensar a consulta dos interessados com maior envolvimento no assunto (por exemplo, o pblico-alvo,
ou aqueles que tero interesses contrariados em funo de algumas alternativas escolhidas), quer seja mediante
interlocuo direta entrevistas em profundidade, grupos focais quer seja por meio de pesquisas de opinio dirigidas
a um universo mais numeroso de interessados. Em um trabalho bastante prtico disponibilizado aos seus auditores e ao
pblico em geral, o Tribunal de Contas da Unio aponta as vrias vantagens da consulta aos interessados.

A anlise stakeholder pode ser utilizada para:


identificar pessoas ou grupos de pessoas interessados na melhoria do desempenho de suas instituies e
obter seu apoio para introduzir mudanas;
identificar conflito de interesses entre as partes envolvidas, possibilitando, dessa forma, diminuir os riscos
envolvidos no desenvolvimento de um programa/projeto;
obter grande quantidade de informaes sobre um determinado programa/projeto;
desenvolver estratgias que permitam implementar efetivamente a melhoria do desempenho.7
Ps-Graduao a Distncia

J desenvolvemos anteriormente vrias consideraes sobre o papel dos stakeholders na transmisso de informao e na
presso poltica por solues que atendam aos seus interesses retorna agora o tema, como componente indispensvel
da prpria anlise tcnica feita para o suporte deciso. A consulta aos interessados, portanto, est longe de ser um
simples trfico de influncias ao contrrio, introduzi-la abertamente como uma etapa da anlise, documentando e
registrando as consultas de forma transparente, termina por ser uma fora poderosa para minimizar a assimetria de
poder que uns interessados tm frente a outros para fazer chegar a sua posio ao decisor: se parte da prpria instituio
7 TCU, 2001, p. 8. A publicao indicada um guia bastante prtico para operacionalizar a consulta aos interessados em um determinado programa de governo e analisar seus
resultados. Pode ser encontrada tambm na pgina Internet do Tribunal de Contas da Unio (www.tcu.gov.br).

67
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

pblica a consulta a todos os potenciais interessados e a publicidade de seus resultados, torna-se mais difcil para alguns
deles extrarem vantagens de um acesso privilegiado para transmitir informao e buscar a persuaso em defesa de
seus interesses particulares. importante considerar, para isso, os meios de interlocuo: uma entidade empresarial de
mbito nacional, por exemplo, est perfeitamente equipada para responder com fluncia consultas feitas por um ofcio de
um rgo pblico, produzindo anlises e argumentos extensos em defesa de suas posies, mas a escuta de populaes
de rua (potenciais beneficirios de um programa de assistncia social, para saber a sua viso ou posicionamento sobre
alguma medida de remoo que se pretenda adotar) depende de um contato pessoal, verbal e direto com alguns de seus
componentes, que pela sua prpria condio no tm representao organizada nem capacidade de dilogo formal.
Algumas objees a esta ampla consulta so levantadas em funo da possibilidade de que, ao circular informao sobre
medidas ainda em gestao (que podem ou no concretizar-se), o agente pblico estaria levantando expectativas que
poderiam gerar frustraes mais tarde, caso no se confirmem as medidas discutidas com os interessados ou sejam de
natureza distinta. Este risco de certa forma inevitvel (ainda que se deva tentar mitig-lo por meio da transparncia
do contedo e da natureza das consultas), e os benefcios da abertura aos interessados certamente superam tais riscos.

O NAO relata o esforo que administraes locais britnicas em promover rodadas peridicas de consulta
(entrevistas em grupos e pesquisas quantitativas de opinio), da resultando por exemplo a identificao de
que os moradores de uma determinada cidade desejavam que a limpeza completa das ruas fosse feita com
periodicidade maior do que a habitual, o que permitiu o direcionamento de maiores recursos para prioridades
escolhidas pelos prprios cidados. Levanta tambm o caso crtico da doena da vaca louca (epizootia da
Encefalopatia Bovina Espongiforme) que estalou na Gr-Bretanha em meados de 1996. Segundo investigao
oficial do governo ingls, o Ministrio da Agricultura buscou intensamente desenvolver medidas que
minimizassem o risco de transmisso da doena a seres humanos (risco este que todos os estudos at ento
disponveis no sustentavam). No entanto, ao no comunicar ao pblico e aos mais diretamente interessados
(inclusive os agricultores e agentes sanitrios responsveis pelas medidas de defesa animal) a possibilidade
de existncia desse risco, o governo terminou por gerar uma sensao generalizada de dissimulao e mesmo
traio quando anunciou, em maro de 1996, a suspeita de transmisso da doena a seres humanos.

J o TCU, ao analisar os stakeholders em relao s polticas de construo naval no Brasil, identificou que os
interesses do maior agente financiador (BNDES) na reduo do risco de recebimento dos emprstimos fazem
Pblicaspor Projetos

com que determinados objetivos do financiamento pblico (disseminao geogrfica de empreendimentos


navais de menor porte e rentabilidade projetada menor) sejam menos provveis de se atingir mediante os
instrumentos at ento utilizados (fundos pblicos de financiamento), ainda que os recursos globais aplicados
fossem mantidos ou aumentados. (TCU, 2001, p. 14)
da Gesto
de Polticas

Compreender as necessidades e as caractersticas do pblico-alvo


Implementao

Consequncia inexorvel das observaes feitas at agora, o conhecimento do pblico-alvo indispensvel para o sucesso
de uma determinada poltica. Os seus beneficirios podem ter aspectos comportamentais que impliquem mudanas ou
Organizaoe eAnlise

condicionem os resultados da poltica. Desconsider-los pode implicar efeitos finais inferiores ou mesmo contrrios
queles que se pretende atingir.
Elaborao

Aparentemente banal, esta recomendao deve ser, muitas vezes, repetida porque frequentemente ignorada so
frequentes os casos em que o conhecimento real8 sobre as necessidades, fragilidades e comportamentos dos supostos

8 Isto , conhecimento ativamente buscado, mediante pesquisa em campo e de dados secundrios relevantes, e no apenas uma descrio pro forma baseada em dados
desatualizados ou mesmo nas impresses pessoais dos formuladores das polticas.

68
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

beneficirios de uma Poltica Pblica negligenciado. Ora, esta negligncia abre caminho a que todo um esforo seja
posto em marcha inutilmente, quer seja por no atacar os aspectos concretos das necessidades enunciadas na fase
de formao da agenda, quer por desconsiderar restries ou condicionamentos oriundos do comportamento ou das
caracterstica do grupo mais importante de stakeholders.

As polticas de promoo de igualdade de gnero por meio de incentivos abertura de pequenos negcios
por mulheres no Reino Unido, como descreve o NAO, tiveram de sofrer vrias adaptaes para atender
a caractersticas das potenciais beneficirias. Os treinamentos em habilidades gerenciais tiveram de ser
oferecidos a horrios compatveis com responsabilidades familiares, j que tais cuidados recaam fortemente
sobre esse grupo; o foco da consultoria oferecida teve de concentrar-se nas questes de gerenciamento do
risco de negcio, uma vez que as mulheres do pblico-alvo tendiam a ser mais avessas ao risco que a mdia
dos potenciais candidatos a empreendedor.

Outro caso, este clssico, o da avaliao promovida pelo Tribunal de Contas da Unio no programa TV
Escola. Este programa se destinava a fornecer a escolas primrias os equipamentos de recepo por satlite
e prover canais de programao de contedo para utilizao nas atividades escolares. Para tanto, montou-se
um banco de dados das escolas que comporiam o pblico-alvo do programa:
Ocorre que esse banco de dados j nasceu desatualizado. Na execuo descentralizada
das compras dos Kits verificou-se que, em vrias escolas com mais de cem alunos, no
seria possvel instalar o Kit por falta de energia eltrica, por exemplo, sendo o equipamento
remanejado para outra escola.9

Da mesma forma, pretendia-se que os recursos fossem utilizados na sala de aula. No se observou, porm,
outra caracterstica de um dos grupos beneficiados, os professores:
O Programa TV Escola almeja a melhoria da qualidade do ensino pblico, disponibilizando
ferramentas para a capacitao continuada do professor, por meio da utilizao dos
recursos de TV e vdeo.
Buscando esse objetivo, equipamentos e fitas foram cedidos e instalados em escolas; uma
programao diria foi criada e transmitida por um canal exclusivo de satlite; revistas e
grades de programao foram produzidas e entregues s escolas buscando instruir o uso e
mostrar o que estar sendo exibido no bimestre, enfim, todo um aparato montado para que a
escola forme sua videoteca e a partir dela se d efetivamente o uso por parte dos professores.
Ocorre que o principal pblico do Programa, os professores, ainda encontra dificuldades
para assimilao dessa tecnologia como recurso didtico-pedaggico. Segundo 41% dos
professores entrevistados durante as visitas realizadas pela Equipe de Auditoria em escolas
do Acre, Gois, Minas Gerais, Paran e Pernambuco, a falta de capacitao para utilizar
Ps-Graduao a Distncia

o Programa foi considerada como um fator que compromete muito a sua utilizao.10

9 10

9 Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Deciso 519/2001, Ata 32/2001, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, 05/09/2001. (item 3.3.2 do Relatrio).
10 Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Deciso 519/2001, Ata 32/2001, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, 05/09/2001. (item 3.3.2 do Relatrio).

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Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Formar um plano de trabalho slido

No se pode empreender qualquer ao de um mnimo de complexidade sem o apoio de um instrumento prtico de


planejamento. O NAO intitula este instrumento, na tradio do gerencialismo britnico, de business case, fazendo uma
interessante analogia com o proceder de qualquer empresa privada ao empreender um projeto, investimento ou aquisio
de relevncia. Qualquer que seja o nome, porm, inegvel a necessidade de se ter, organizadamente: o registro do leque
de possveis opes a adotar; uma avaliao dos respectivos custos; a identificao dos responsveis pela implementao
(e uma avaliao de sua capacidade de executar tais responsabilidades); uma relao a mais precisa possvel de quem
se pretende beneficiar ou impactar diretamente com a poltica; e quais os mecanismos de gesto a serem empregados.

Ainda que o formato e as informaes que componham o plano de trabalho devam ser adaptadas s necessidades
particulares de cada entidade ou programa, existindo na tecnologia gerencial um sem-nmero de modelos, recursos e
ferramentas para a sua preparao, e, ainda que seja necessrio, um esforo de sntese para resumir o plano de trabalho
aos elementos principais, esses elementos bsicos de planejamento tm de ser preparados solidamente na fase de anlise
de alternativas, sendo o veculo principal de transmisso organizada (e acessvel) de informao ao tomador de deciso
veremos logo adiante como imprescindvel que a massa de informao processada na fase de anlise seja estruturada
e apresentada de forma sistematizada e coerente ao responsvel pela eleio de alguma entre as alternativas.11

A implantao na Petrobras de um sistema de gesto integrada


de informaes corporativas (ERP) representa um investimento de
grande porte, dada a dimenso da empresa, comparvel em valor,
tamanho e complexidade com boa parte dos programas e das
polticas governamentais. Este projeto contou com a elaborao de
um estudo onde se sintetizassem os custos e benefcios do projeto:

15.2 Analisemos o processo que culminou na escolha


do SAP R/3. O Relatrio de Seleo de Parceiros (fls.
168/184, Vol. Principal) traz o processo que originou a
escolha do SAP R/3 e, como integrador, a consultoria Ernst
& Young. Foi realizado um longo estudo, sendo iniciado
em meados de 1997. Nesse ano, foram realizadas visitas
a diversas empresas, foi autorizada a realizao de um
Business Case (Estudo de Retorno de Investimento) e
Pblicaspor Projetos

em setembro, foi constitudo um Grupo de Trabalho, com


a assessoria da empresa Symnetics11.
da Gesto

Estimar como as Polticas Desenhadas Podero Vir a Desenvolver-se na Prtica


de Polticas

Formulada e desenvolvida uma opo qualquer, essencial tentar antecipar, com a preciso possvel, como a poltica
Implementao

sugerida vir a ser posta em prtica: preciso identificar as restries concretas que tero de ser superadas para o
sucesso da alternativa pretendida; necessrio refinar e dar maior consistncia s estimativas de custos e impactos;
Organizaoe eAnlise

esta tambm a oportunidade de minimizar a possibilidade de que alguma parte dos potenciais beneficirios seja
involuntariamente excluda dos efeitos da poltica pretendida. Por fim, essa avaliao inicial um momento valioso para
estabelecer as primeiras abordagens de avaliao da poltica (discutindo a relao entre custos, benefcios e efetividade)
Elaborao

e de sustentabilidade da mesma ao longo do tempo. Para tanto, alguns dos pontos abaixo podem ser teis considerao
do analista.

11 Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 279/2001, Ata 49/2001, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, 19/11/2001. (item 15.2 do Relatrio).

70
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Desenvolver experincias-piloto

Uma experincia-piloto uma boa maneira de obter uma avaliao confivel dos possveis obstculos e resultados de uma
determinada ao. A um custo relativamente pequeno, as hipteses adotadas podem ser postas prova, as respostas
dos beneficirios podem ser observadas, e os custos podem ter um primeiro oramento elaborado com dados reais.
Tambm a podem ser observados potenciais obstculos que no foram previstos no desenho original do programa. A
realizao de pilotos particularmente importante em programas ou polticas que sejam muito grandes, permitindo que
o comprometimento de uma elevada soma de recursos seja precedido de um teste real que ajude a levantar todas estas
respostas. Infelizmente, no uma cultura muito disseminada no Brasil.

Alguns cuidados, no entanto, so necessrios. Da mesma forma que ao fazer um levantamento amostral (probabilstico
ou no) so precisos cuidados intensos para garantir a representatividade da amostra, a seleo de qual ou quais
aes comporo experincias-piloto muito importante: o pblico-alvo beneficiado, as condies iniciais, os recursos
empregados, devem ser na maior proporo possvel representativos do universo geral da poltica. No se pode dar, neste
caso, definies absolutamente precisas do que seja representativo, na medida em que na maioria das situaes uma
experincia-piloto no uma pesquisa amostral (portanto, no se definem quantitativamente variveis e parmetros). Ao
contrrio, sua lgica assemelha-se muito mais a um estudo de caso, onde a situao observada pode, e deve, sugerir
muito mais concluses que aquelas que estariam previamente modeladas num experimento estatstico. No entanto, a
representatividade, definida nos termos qualitativos e, de uma certa forma, imprecisos em que aqui a colocamos, deve
ser ao menos uma preocupao que norteie a formao do piloto. Por representativas, podemos entender condies
(da populao-alvo, dos agentes pblicos envolvidos, da gravidade do problema original) que no sejam atpicas, que
correspondam s condies que possivelmente apresentem a maioria das situaes a serem cobertas pelo programa 12.
Assim, no se deve procurar experincias-piloto onde seja mais fcil ou mais barato iniciar, ou onde a populao
esteja mais propensa a aceitar e colaborar com determinadas medidas, exatamente porque a facilidade buscada no
experimento inicial no ser repetida na ao em escala integral. O NAO menciona a tendncia de montar as experincias-
piloto de novas polticas a partir dos grupos de agentes mais qualificados ou entusiasmados, o que faria com que esta
qualificao acima da mdia dos agentes superasse eventuais dificuldades, que no seriam superveis pelas equipes
habituais que implementariam o programa. Por exemplo, testar uma tecnologia educacional inovadora a partir de um
grupo de professores que fosse aberto inovao e fortemente interessado na melhoria dos resultados tornaria o piloto
mais fcil e mais bem-sucedido, no entanto pouco se aprenderia sobre as possibilidades dessa inovao no conjunto
das escolas, com professores menos motivados e menos qualificados para lidar com mudanas. Ou seja, a realizao de
experincias-piloto um recurso valioso para avaliao das possibilidades de uma determinada poltica, mas como tal
deve ser tratada com o cuidado devido a uma aplicao prtica da mesma poltica que se quer implantar.

Ps-Graduao a Distncia

12 Em muitos casos, aceitvel uma situao de caso extremo em que se aplique uma determinada ao em condies mais difceis do que seria normalmente previsvel, para
verificar a sensibilidade dos resultados a situaes iniciais mais precrias ou difceis.

71
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

O TCU relata o caso da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria


que, para implementao de uma determinada medida, beneficiou-se
em grande medida da aplicao de uma experincia-piloto.

42. A extinta SVS/MS editou a Portaria n 801, de


07/10/1998, obrigando o cadastramento de todos os
medicamentos registrados no Pas por parte das indstrias
farmacuticas e demais estabelecimentos da cadeia
farmacutica, no intuito de verificar as informaes do
registro. Medida similar havia sido adotada pelo Centro de
Vigilncia Sanitria da Secretaria de Estado da Sade de
So Paulo CVS/SP, que, ainda, desenvolveu um aplicativo
computacional para o cadastro das informaes.

43. Conforme informaes fl. 07 vol. 01, em setembro


de 1999, o CVS/SP, com a colaborao da Anvisa, tornou
disponvel na Internet o Cadastro Nacional de Empresas
e Medicamentos, um banco de dados estruturado a partir
do cadastro determinado pela Portaria SVS/MS n 801.

44. Participaram do cadastro 305 laboratrios, que


informaram a existncia do registro de 9.029 produtos, que
totalizam 23.558 apresentaes registradas, estando 58%
delas no comercializadas naquele momento. Entretanto,
as informaes precisavam ser validadas integralmente
pela Agncia para terem efeitos legais.

45. A Agncia, preocupada com a qualidade e veracidade das


informaes prestadas pelos produtores de medicamentos
sobre seus produtos, desenvolveu um projeto conhecido
como Programa Z, destinado a confrontar as informaes
dos registros com a realidade do mercado, constantes
do Cadastro de Empresas e Medicamentos da CSV/SP, no
intuito de validar tais informaes.
Pblicaspor Projetos

46. Uma experincia-piloto de validao integral das


informaes constantes no cadastro de registros foi
realizada no final de 1999, com os produtos do Laboratrio
MERCK (posteriormente foram includos os produtos
da Gesto

registrados dos laboratrios ACHE e NOVARTIS),


demonstrou a necessidade de uma reviso crtica dos
procedimentos operacionais tcnicos herdados da SVS
de Polticas

e adotados, at ento, pela Anvisa, em todas as etapas


Implementao

de anlise dos processos de registro de medicamentos e


autorizao de funcionamento de empresas. Desde ento,
a Agncia tem editado diversas Resolues para atualizar
Organizaoe eAnlise

os procedimentos.13
Elaborao

13

13 Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Deciso 1641/2002, Ata 46/2002, Plenrio. Dirio Oficial da Unio, 08/01/2003.

72
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Discutir o desenho proposto com os responsveis pela implementao e avaliao

Envolver os responsveis pela implementao e avaliao de uma poltica, na sua concepo, um ponto-chave para
avaliar as suas possibilidades prticas, no obstante esses atores serem consultados, quando o so, geralmente num
estgio muito avanado na concepo das medidas. Isso pode ocorrer porque os responsveis por coloc-las em prtica
tero menos comprometimento se no participaram da sua definio.

Mais frequentemente, porm, a ausncia dos implementadores na fase de definio pe em xeque o prprio mrito da poltica:
bem conhecida a enorme lacuna de informao e experincia entre um burocrata desenhando uma coleo de medidas
em um confortvel gabinete refrigerado de uma capital nacional e aquele profissional (mdico, professor, policial) que vai
efetivamente torn-las realidade no meio da selva, ou na periferia violenta de uma grande metrpole. Por mais que tenha
buscado reunir o conhecimento e a experincia disponveis, falta ao analista nos rgos centrais a viso prtica, hands-on,
dos problemas reais da produo nas pontas. Os exemplos so infinitos: um livro didtico para crianas da escola primria
produzido por um professor em So Paulo dificilmente poder contemplar o contexto de vida de alunos que estudam no meio
da selva amaznica; quem desenha estratgias de abordagem da criminalidade para o centro de Braslia no conhecer as
necessidades de aplicao para reas do Rio de Janeiro de urbanizao densa e precria, topografia acidentada e domnio
territorial do crime organizado; polticas de profilaxia de doenas infecciosas desenvolvidas nos centros urbanos deixam
de levar em considerao as condies mais precrias de saneamento e de nutrio de determinados bolses regionais de
pobreza. Neste sentido, a experincia de quem faz absolutamente indispensvel viabilidade das propostas de quem
formula. Os avaliadores, por sua vez, podero indicar pontos de verificao que possibilitem ou otimizem a avaliao
posterior, bem como trazer as experincias observadas na avaliao anterior de polticas semelhantes.

Existem, verdade, riscos: muitas vezes os implementadores conhecem apenas um aspecto da poltica (os problemas de
sua regio, ou de um determinado tipo de servio que compe o conjunto das medidas formuladas), ou tm interesses
particulares (por exemplo, aumentar a importncia de sua prpria atuao, ou diminuir os riscos ou esforos que lhes
cabero). Portanto, a arte do formulador da poltica consiste em dar voz ativa aos implementadores e avaliadores,
considerando-lhes as ponderaes sem perder a perspectiva de qual o ponto de vista de cada um.

Identificar e Avaliar os Riscos para o Sucesso dos Objetivos Formulados


Para uma Poltica Pblica, os riscos essenciais so a incapacidade de atingir seus objetivos e a existncia de efeitos
negativos imprevistos. Ainda que previsivelmente exista uma atitude de ateno dos formuladores de poltica para tais
possibilidades, os riscos dessa importncia exigem um esforo mais sistemtico de gerenciamento e mitigao, para
reduzir as possibilidade de que alguns de seus determinantes sejam desconsiderados, ou de que eventos imprevistos
venham a reduzir os servios pretendidos.

O gerenciamento de riscos no setor pblico pode assumir um perfil bastante sofisticado, comparvel ao grau de desenvolvimento
atingido pelas grandes corporaes privadas nesse tema14. O aprofundamento em sistemas formalizados de gesto de riscos
no cabe nos propsitos do nosso curso15; porm, alguns fatores bsicos de risco devem ser observados com ateno.

Risco derivado da capacidade institucional e operacional dos que tm a seu cargo a implementao da
poltica analisada
Ps-Graduao a Distncia

Uma das primeiras e mais importantes fontes de risco de insucesso de uma poltica a incapacidade (tcnica, organizativa,
operacional) daqueles que devero lev-la a campo, tanto um ministrio inteiro quanto uma agncia autnoma, um governo
local ou mesmo um agente privado conveniado. Para avaliar esse risco, preciso estudar o conhecimento, habilidades
e recursos tcnicos e materiais de que dispem os responsveis pela implementao, e o tempo e o custo necessrios
para que os adquiram.

14 bom lembrar que os procedimentos de avaliao de riscos so um dos componentes bsicos do modelo de controle interno quase universalmente adotado pelas grandes
corporaes privadas (Modelo COSO PETERS, 2004, pp. 33-41; DELOITTE, 2003).
15 Para um aprofundamento do estudo do tema especificamente na rea de gesto pblica, confira STANTON, 2005; BUTTIMER, 2001 e NAO, 2004.

73
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Esta necessidade agravada pela caracterstica de execuo descentralizada assumida pela maior parte das polticas
traadas pelos governos nacionais: em grande proporo, as medidas pretendidas pelos governos centrais so da esfera
da execuo regional ou local, ou mesmo dependem da colaborao de terceiros do mbito privado. Uma das gestes mais
complexas no Brasil, por exemplo, a do Sistema nico de Sade: a poltica traada pelo Ministrio da Sade ter de ser
posta em prtica necessariamente pelos governos estaduais e municipais, aos quais pertence a gesto operacional do SUS
nos respectivos territrios; mais ainda, a execuo direta das aes de sade junto ao pblico pertence no apenas a estes
entes, mas a um nmero ainda maior de prestadores de servios privados contratados. Neste contexto, para qualquer
medida ou ao que pretenda introduzir (por exemplo, a distribuio gratuita de determinados medicamentos), o Ministrio
da Sade ter de examinar, previamente, se os hospitais e estabelecimentos estaduais, municipais e privados conveniados
tero a capacidade e os meios para execut-la (no exemplo dos medicamentos, se os oramentos descentralizados para
estados e municpios comportam a nova despesa; se os mecanismos de controle e auditoria tm capacidade de inibir
abusos e fraudes na distribuio; se os pontos de atendimento em sade tm capacidade fsica e tcnica para realizar a
armazenagem, conservao, distribuio adequada e acompanhamento farmacutico dos medicamentos).

Risco derivado da incapacidade da poltica de alcanar o pblico-alvo que pretende beneficiar

Muitos fatores adversos podem afetar a capacidade da poltica de alcanar aqueles que pretende sejam os seus
beneficirios. Ao desenhar as alternativas que prope, o analista deve cuidar especialmente para que o servio ou
produto oferecido seja tornado acessvel, na sua operao cotidiana, ao pblico-alvo. Por exemplo, uma entidade de
promoo de pequenos negcios deve, ao ofertar servios de consultoria aos pequenos empresrios, assegurar-se de que
estes empresrios podem ter acesso real aos consultores (por exemplo, localizando os consultores fisicamente junto a
sindicatos ou associaes dos prprios empresrios, ou em centros comunitrios, feiras e mercados; mantendo mecanismos
confiveis de comunicao via Internet, para que qualquer informao ou servio desejado possa ser solicitada on-line
pelo empresrio).

Tambm se deve levar em considerao a eventual necessidade de incentivos para que ocorra a adeso dos beneficirios
ao servio: a introduo da apresentao de declaraes de imposto pela via da Internet por parte dos contribuintes,
em seus primeiros anos16, no prescinde da oferta de facilidades para induzir o contribuinte a mudar to radicalmente
seus hbitos de relacionamento com o fisco (ex.: menores prazos de tramitao do processo tributrio e de restituio
do imposto pago a maior). Se atualmente consideramos corriqueiro este relacionamento com as agncias tributrias, a
introduo no Brasil de meios de comunicao eletrnica em processos judiciais, j prevista em leis processuais, tende a
exigir tambm maiores facilidades frente ao procedimento tradicional, para romper significativamente o conservadorismo
desse tipo de interao com o poder pblico.
Pblicaspor Projetos

Ainda neste ponto, o acesso dos potenciais beneficirios a uma determinada poltica depende tambm de algo aparentemente
bvio, mas nem sempre assegurado: que conheam a sua existncia. Isso implica um cuidadoso esforo de comunicao e
divulgao, centrado nos meios capazes de atingir a populao-alvo. No j citado exemplo da populao de rua, dificilmente
uma divulgao baseada em veculos de imprensa (eletrnica ou escrita) teria sucesso em dar-lhes a conhecer alguma
da Gesto

medida que pudesse benefici-los, pelo simples fato de que no tm acesso regular aos meios de comunicao.
de Polticas

Risco derivado da ausncia de estimativa de custos


Implementao

Sem dvida, estimar os custos de uma determinada poltica uma tarefa difcil: ela pode no ter um perodo definido de
execuo, prolongando-se por vrios exerccios; pode tambm mobilizar uma grande quantidade de recursos diferentes,
Organizaoe eAnlise

financeiros e recursos materiais e humanos aplicados diretamente pelo ente promotor.

No entanto, o cuidado de estimar os custos na preciso possvel, mesmo que numa projeo limitada a dois ou trs anos,
providncia indispensvel ao desenvolvimento de alternativas de poltica. Somente com um estudo (por mais estimativo
Elaborao

que seja) dos custos relativos poder a escolha recair sobre uma alternativa materialmente vivel, e que represente melhor
relao custo-benefcio frente s demais.

16 Ou pelo menos at a ampla consolidao desse mecanismo de interao, o que ocorreu com o Imposto de Renda federal no Brasil.

74
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Alguns custos so mais fceis de estimar que outros (por exemplo, o oramento de uma obra ou da compra de equipamentos,
frente ao custo de utilizao da infraestrutura j existente); outros dependero em grande medida da demanda pelo
servio (por exemplo, o nmero de pacientes que buscarem os hospitais pblicos para um novo tipo de tratamento);
muitos tipos de custos dependem tambm do prprio sucesso na implementao do programa atrasos na realizao
de obras ou investimentos acarretam quase inevitavelmente aumento dos custos unitrios, enquanto uma qualidade de
servios muito precria pode causar a perda de interesse por parte dos potenciais beneficirios, reduzindo a demanda
pelos servios e, assim, paradoxalmente, reduzindo o custo total aplicado.

Alega-se, por vezes, que os resultados dos programas no podem ser monetizados, e, portanto, no podem ser confrontados
com os custos. De fato, converter os resultados de um programa assistencial em valores monetrios nem sempre fcil,
dependendo de muitas hipteses simplificadoras. Cohen; Franco (1993, pp. 193-196) cita o exemplo de um programa de
nutrio suplementar a gestantes e crianas at seis anos no Chile: entendido como investimento em capital humano, foi
necessrio fazer sucessivas associaes entre: as melhoras nutricionais das crianas atendidas e um melhor rendimento
escolar; a melhor escolarizao e uma maior produtividade no trabalho da populao que a recebeu; por conseguinte,
uma maior criao de valor dessa mo de obra melhor escolarizada, correspondida com um aumento provvel da renda
por ela gerada. Essa longa cadeia de associaes gerou uma estimativa de resultado monetrio final para o programa.
No entanto, esta monetizao no necessria em todos os casos: basta alinhar os custos com definies precisas e
quantificveis dos resultados (por exemplo, vidas salvas para uma poltica de reduo de acidentes de trnsito; pacientes
recuperados para um programa de tratamento de drogodependentes). Na prtica, o reconhecimento da inviabilidade de
traduo monetria dos resultados de alguns programas pode mesmo fortalecer o esforo de estimativas e avaliaes
de custos, na medida em que permite ao formulador das alternativas concentrar-se em estimar custos em funo de
parmetros mais precisos gerados pela quantificao de resultados no monetrios.

Em todos estes casos, portanto, alguma estimativa possvel e necessria, sob pena de comprometer a ao pblica em
verdadeiro voo cego ao iniciar aes que no sabe se poder custear, nem quanto ter de retirar de outras finalidades
de Poltica Pblica tambm legtimas.

Escolha de uma Alternativa


O que tiver de ser, ser. Conheo essa filosofia, costumam chamar-lhe predestinao, fatalismo, fado,
mas o que realmente significa que fars o que te der na real gana, como sempre. Significa que farei
aquilo que tiver de fazer, nada menos. H pessoas para quem o mesmo aquilo que fizeram e aquilo
que pensaram que teriam de fazer. Ao contrrio do que julga o senso comum, as coisas da vontade
nunca so simples, o que simples a indeciso, a incerteza, a irresoluo. Quem tal diria, no te
admires, vamos sempre aprendendo. A minha misso acabou, tu fars o que entenderes. Assim .
(SARAMAGO, 2005, p. 32)

Desenvolvidas as alternativas, elencados os provveis custos, benefcios e riscos, tais alternativas devem reduzir-se a
apenas uma, que ser o curso de ao adotado. Um nico curso de ao, claro, pode, e muitas vezes deve, assumir a
forma de uma combinao de vrias medidas, ou mesmo um leque de opes que preveja um curso principal e medidas
alternativas em contingncias que afetem o curso principal. Todas estas formas so, no entanto, um nico curso de ao
definido pela autoridade, ainda que complexo ou com previso de contingncias.
Ps-Graduao a Distncia

Autonomia Relativa do Decisor


Esta uma fase do processo decisrio em que so mais claramente visveis as consideraes de carter poltico que
do forma deciso pblica. possvel entender a que, num certo sentido muito especfico, a autoridade regularmente
investida do poder decisrio vai legitimar a opo escolhida, na medida em que as normas jurdicas (formais ou mesmo,
costumeiras) conferem-lhe o poder de decidir em nome da coletividade envolvida. Na maioria dos casos, as regras de
75
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

procedimento permitem ao decisor a discricionariedade de escolher qualquer soluo, mesmo alguma ainda no suscitada
ou preparada ao longo do processo de anlise e desenvolvimento de solues. Esta liberdade, no entanto, menos
frequente do que pode fazer crer a leitura direta das normas: em geral, quem decide ratifica simplesmente as opes
adrede preparadas, ou modifica-lhes apenas em detalhe. Isto se d por vrios motivos.

Primeiro, porque a concepo, especialmente jurdica, de discricionariedade envolve a sua diferenciao da arbitrariedade.
Discricionrio aquele espao de deciso que pode o administrador pblico ocupar para, colhendo os fatos, obter a melhor
soluo do ponto de vista do interesse pblico (e no do ponto de vista de sua preferncia individual): a depender da
natureza da questo, resta pouco espao ao agente pblico para sustentar, frente aos demais atores sociais, determinadas
escolhas (por exemplo, deixar de aplicar um programa de vacinao contra doenas erradicveis, como a poliomielite)
quando no disponha de argumentos suficientemente persuasivos para tanto. Na realidade, o prprio discurso jurdico,
com suas to frequentes ambiguidades, j chega a admitir que o poder discricionrio encontra limites estreitos, e tem
natureza totalmente instrumental (a liberdade de decidir to somente um recurso do administrador pblico para atingir
a situao mais adequada no plano dos fatos, e esta soluo passvel de confronto por qualquer parte interessada):

exatamente porque a norma legal s quer a soluo tima, perfeita, adequada s circunstncias
concretas, que, ante o carter polifactico, multifrio, dos fatos da vida, se v compelia a outorgar
ao administrador que quem se confronta com a realidade dos fatos segundo seu colorido
prprio certa margem de liberdade para que este, sopesando as circunstncias, possa dar verdadeira
satisfao finalidade lega.

Ento, a discrio nasce precisamente do propsito normativo de que s se tome a providncia


excelente, e no a providncia sofrvel e eventualmente ruim, porque, se no fosse por isso, ela teria
sido redigida vinculadamente. (BANDEIRA DE MELLO, 1998, p. 35)

Por outro lado, o prprio ato gerencial de decidir no de todo livre. Quem decide no tem tempo para atuar em todas as
etapas do processo. Faltam-lhe, s vezes, influncias para poder romper os compromissos que neutralizam ou mobilizam
a outros atores que contam (o clculo de viabilidade poltica a que aludimos antes).

Faltam-lhe, quase sempre, o conhecimento e a informao sobre o contedo tcnico das iniciativas e das opes possveis.
Tomemos o exemplo do ministro da rea de transportes ao assinar um contrato com determinada empresa para construir
um trecho de rodovia. O ministro pode conferir algumas grandes dimenses ou caractersticas do contrato, mas no tem
fisicamente o tempo17 de examinar cada opo e clculo do projeto de engenharia, ou de conferir cada procedimento
da licitao ou a razoabilidade do preo de cada item contido na oferta da empresa contratada. Portanto, a capacidade
de interveno na deciso por parte do ministro fica profundamente limitada diante das opes tcnicas que lhe so
apresentadas. E ao examinarmos o extremo oposto que vemos que esta aparente limitao na realidade um cuidado
Pblicaspor Projetos

bsico para preservar a qualidade da poltica. Carlos Matus (2000, p. 36) explora o que seria (ou, infelizmente, o que )
uma tomada de deciso sem o adequado processamento tcnico:

O governante habitua-se a tomar decises mal processadas, ancoradas em uma soluo preferida,
da Gesto

sem considerar o amplo leque de opes mediante a analise das vantagens e desvantagens polticas,
econmicas, tcnicas e organizativas. Em muitos casos, as decises recaem sobre mal-estares, quer
de Polticas

dizer, sobre problemas crus, nem bem formulados nem bem descritos e sem propostas alternativas
Implementao

de enfrentamento. Em outros casos, o processamento deficiente e incide sobre aspectos tcnicos,


sem considerar a viabilidade poltica e jurdica. Ou, ao contrrio, o processamento estritamente
poltico, em detrimento das consideraes tcnicas.
Organizaoe eAnlise

Tambm pode ocorrer a situao em que o tomador de deciso est pessoalmente convencido de que seus conselheiros
ou colaboradores anteciparam seus interesses, valores ou preferncias.
Elaborao

17 Mesmo que, por hiptese, tivesse pessoalmente a qualificao tcnica necessria.

76
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Racionalidade (e Racionalidades) do Decisor


J vimos que o decisor tem uma autonomia relativa, podendo decidir dentro de certos limites colocados pelas
circunstncias de cada processo decisrio em particular. Limitada ou no, porm, cabe-lhe individualmente18 a prerrogativa
de uma deciso. Qual seria, ento, a lgica que preside a autoridade no momento de optar entre as alternativas
desenvolvidas?

neste momento que devemos comear a estudar os diferentes matizes da racionalidade da deciso. Racionalidade,
preciso dizer, no um valor absoluto, mas um conceito relativo situao de cada indivduo ou grupo. Portanto, a
afirmao de que uma deciso racional muito frequente na discusso cotidiana da poltica, mas em geral embute uma
hiptese implcita de qual a posio ou situao em relao qual a racionalidade pronunciada. Mais precisamente,

A possibilidade de se tratar uma deciso ou poltica em termos de eficcia ou racionalidade requer a


adoo do ponto de vista de determinado ator, de maneira que se possam estabelecer com clareza os
objetivos da poltica em questo para se discutirem, em seguida, os problemas relativos s condies
de sua adequada realizao num ambiente dado. A perspectiva caracterstica dos estudos de Polticas
Pblicas tende inevitavelmente a dar nfase eficcia global das polticas ou decises, mesmo quando
se tem em mente a diversidade de categorias sociais ou de focos de interesses para os quais tais
decises podem ser relevantes. Assim, se se tem de considerar problemas de racionalidade do ponto
de vista da sociedade como um todo, tende-se naturalmente a salientar aqueles fatores que permitem
ver as relaes entre as diferentes categorias ou focos de interesses como sendo relaes do tipo
soma varivel, em que todos tm a possibilidade de realizar ganhos simultneos, bastando para
isso que se tomem as decises corretas (racionais). -se levado, portanto, a eleger o ponto de vista
daquele ator que pode ser considerado como expressando o objetivo comum de maximizao geral.
O estado, ou alguma agncia particular do mesmo em dados casos, surge como candidato bvio,
manifestando-se a propenso a favorecer aquelas dimenses da estrutura e do comportamento do
estado que permitem v-lo como o instrumento de objetivos compartilhados, em detrimento dos traos
mediante os quais ele se mostra antes como o resultado ou a expresso da luta entre interesses
opostos. (REIS, 2000, pp. 98-99)

Racionalidade poltica e racionalidade tcnica

Com tal advertncia em mente, sigamos a explorar o vasto universo das racionalidades. A primeira, presente em toda a
experincia cotidiana da poltica, a dualidade racionalidade tcnica versus racionalidade poltica19. Nas atividades
governamentais convivem atores sociais diferentes com papis diferentes esta aparente tautologia foi tematizada
originalmente por Max Weber, que deu margem ao modelo clssico de administrao pblica burocrtica que at hoje tem
o protagonismo neste campo do saber. Convivem, lado a lado, o poltico, o tcnico e o burocrata20. Estas figuras,
naturalmente, esto representados como tipos ideais weberianos (categorias abstratas, baseadas no desenvolvimento
racional unilateral de determinadas caractersticas21), indicando apenas os traos fundamentais de sua insero no jogo
decisrio o que no quer dizer que todo indivduo em posio denominada de poltico ou tcnica aja segundo sugere
o desenvolvimento do tipo ideal.
Ps-Graduao a Distncia

18 Individualmente no obriga a que o decisor seja uma pessoa fsica apenas, mas sim que seja uma nica instncia de deciso, que pode ser unipessoal (caso mais comum) ou
colegiada (por exemplo, a deciso de um tribunal ou de uma assembleia deliberativa). Neste ltimo caso, pressupe-se que as regras de procedimento interno do grupo colegiado
ensejem a formao de uma vontade final nica que prevalea como a deciso daquela instncia deliberativa (ainda que possam existir posies divergentes no interior do
colegiado que, no obstante, assumem a posio de vencidas, prevalecendo a posio vencedora para todos os efeito).
19 A apresentao deste conceito de racionalidades tcnica e poltica est baseada em Cohen; Franco, 1993, pp. 64-69, que utilizam os conceitos elaborados por Jos Medina
Echavarra.
20 Veremos que, ao final, incluiremos o tcnico e o burocrata, cada um a seu modo, na racionalidade tcnica.
21 Um tipo ideal decorre do desenvolvimento pela razo aplicada pelo observador, de determinadas caractersticas fundamentais ao objeto que pretende representar. Nesse
ponto, perde contato com o objeto real e suas outras inumerveis caractersticas individuais (que no foram escolhidas), tornando-se assim, uma categoria artificial, por
deliberadamente diferir da manifestao no mundo dos fatos a partir do qual foi concebida. Sua utilidade metodolgica, inclusive, reside exatamente na possibilidade de
comparao com seu objeto real correspondente, sublinhando aquilo no qual o objeto real afasta-se ou aproxima-se do respectivo tipo ideal. Para maior aprofundamento na
abordagem metodolgica dos tipos ideais, ver Freund, 1975 e Gusmo, 1962.

77
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

O poltico, idealmente, toma decises em funo da soluo dos problemas da conjuntura histrica, do ponto de vista
do subconjunto da sociedade que representa. Ao mesmo tempo, tem de organizar e manter continuamente abertos os
canais para tomar essas decises. Deve ento buscar com suas decises, simultaneamente, atingir situaes globais
supostamente melhores que as atuais, ao mesmo tempo em que tem de considerar como as decises realimentam o prprio
jogo do poder (influenciando, por exemplo, os futuros resultados eleitorais e, em determinados casos, a estabilidade das
regras do jogo do poder, tais como o respeito s instituies e lei). Esta ser a racionalidade poltica, que leva em
conta valorativamente os efeitos das polticas no conjunto da sociedade e nos diferentes interesses que a compem.
O clculo poltico, portanto, dever levar em conta os comportamentos atuais e futuros dos diferentes interessados, e
em ltima instncia fazer escolhas privilegiando uns interesses em favor de outros.

J o personagem tcnico encontra-se mais voltado racionalidade de meios: no lhe pertence fixar os fins e os
condicionantes, a imagem ideal da sociedade pretendida, que so definidos pelo poltico (ainda que o possam ser em
grau muito alto de generalidade). Pode ento construir sua lgica e seu discurso a partir das realidades factuais inerentes
ao programa ou poltica considerados, discutir-lhe custos e benefcios com base em padres e critrios centrados no
conhecimento tcnico-cientfico previamente estabelecido.

O burocrata, por sua vez, aquele agente direcionado pelo estrito cumprimento das normas procedimentais formais (leis,
regulamentos, precedentes), cuja participao no processo decisrio e de implementao se concentra na observncia de
todos os controles e as garantias formais do moderno proceder administrativo (no por outra razo denominado, desde
Weber, procedimento burocrtico). Para nossas finalidades, porm, fcil ver que a racionalidade burocrtica tambm
de natureza estritamente instrumental, utilizando critrios tambm de natureza tcnica, s que mais restritos a esse
segmento do conhecimento sobre os procedimentos vlidos do ponto de vista formal. Dessa forma, a racionalidade tcnica
tem a participao conjunta (no de todo sem conflitos, claro) do interveniente tcnico e de seu colega burocrata.

Ainda que em tipos ideais, preciso entender a existncia (e o mrito da existncia) dessas duas racionalidades
superpondo-se no processo decisrio: o carter democrtico da sociedade exige que a lgica poltica d a ltima palavra;
a eficcia concreta das decises exige que a racionalidade tcnica seja considerada com peso. Em sntese, as decises
ltimas da sociedade so de carter poltico. Mas a preparao de qualquer deciso tem que ser tcnica 22.

De fato, a estrutura do processo decisrio que utilizamos para apresentar a etapa de tomada de deciso exatamente
baseada nesta dicotomia de racionalidades, permitindo um momento de interveno a cada um. Mas isto no se d, na
prtica, sem conflitos:
Existem mbitos que so prprios dos polticos, e outros que correspondem aos tcnicos. Como no
fcil definir os limites entre eles, chega-se inclusive a negar a necessidade de respeitar a existncia
Pblicaspor Projetos

de um ou de outro. Em algumas ocasies, falta o substrato tcnico e as decises so tomadas sem


base suficiente para que possam alcanar resultados eficazes. Em outras situaes, se tende a
supervalorizar o papel dos tcnicos, afirmando que as decises apenas devem se inspirar em suas
recomendaes e considerando os polticos como fatores que tendem a prejudicar o bom traado das
polticas. (COHEN; FRANCO, 1993, p. 67)
da Gesto

Existem, naturalmente, casos de distoro radical desses papis: polticos interessados apenas em sedimentar coalizes
de Polticas

de interesses, independentemente dos benefcios trazidos populao no uso dos escassos recursos pblicos; tcnicos
Implementao

que no consideram seno a lgica parcial que utilizam, pretendendo imp-la como a nica legtima para as escolhas
sociais. Em todos esses casos, preciso dizer, os que sustentam tais posies tendem a perseguir antes os prprios
interesses pessoais que os interesses sociais confiados ao seu cuidado.
Organizaoe eAnlise

Assim, nem planejadores tm todas as respostas tcnicas (sem o que o mecanismo da democracia formal seria incapaz
de permitir aos cidados titularizarem as escolhas no tocante aos assuntos pblicos), nem os polticos tm o condo de
Elaborao

fazerem o que desejarem sem levar em conta a realidade concreta exposta pelo estudo tcnico. Na realidade, a fluidez
da fronteira entre as duas racionalidades abre amplo espao para uma interpenetrao da atuao dos dois grupos: ao
tcnico, cabe detectar os momentos em que a flexibilidade relativa do sistema social aumenta o leque de alternativas
22 Arida, Prsio. Dficit de cabeas, In: Solnik, A. Os pais do cruzado contam porque no deu certo. So Paulo, L&PM, 1987. p. 128. apud COHEN; FRANCO, 1993, p. 67

78
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

viveis que pode desenvolver, a partir de proposies que alterem em alguma medida os pressupostos ou os projetos
polticos que lhe foram apresentados. Ao poltico, por sua vez, a lgica tcnica confere-lhe poderosos argumentos no seu
prprio mbito de interveno (por exemplo, quando o raciocnio tcnico sugere a necessidade de reviso de custos de um
certo projeto, servir de forte instrumento poltico para lidar com presses de interesses). Ambos os grupos necessitam
compreender a existncia do outro e a respeitar-se mutuamente a participao, dado que so igualmente indispensveis
para o processo decisrio no mbito da democracia moderna.

Racionalidade absoluta e racionalidade limitada

Outra importante distino conceitual sobre o processo decisrio, que ter as mais profundas repercusses analticas
(especialmente no campo das cincias sociais aplicadas anlise dos problemas pblicos) sobre os limites de
possibilidade do que pode ser uma deciso racional23. Quase espontaneamente, vem mente de todos os observadores
um modelo preciso, o do decisor racional. Esta espontaneidade, ressalvemos, no gratuita: este decisor racional
(ou maximizador interessado, ou homo oeconomicus) o pressuposto fundamental sobre o qual foi erguido o edifcio
terico da microeconomia e da macroeconomia convencionais, cuja abordagem terica se expandiu para as demais cincias
sociais, e que se incorporou profundamente no discurso social.

Pois bem, esse famoso decisor (novamente, um suposto terico, um instrumento analtico, to distinto de pessoas reais
quanto os tipos ideais que j discutimos), o que faz ele? Ele o detentor da alegada racionalidade absoluta: sendo
um ator frente a um problema, deve adotar uma situao de escolha:

Escolhe suas preferncias, prope-se objetivos, fixa seus valores, seleciona suas vantagens. Logo,
busca as alternativas disponveis para responder ao problema. Faz um inventrio exaustivo delas
e identifica seus efeitos e seus mritos especficos. Em seguida, adota um critrio de escolha to
objetivo como seja possvel; quer dizer, que permita determinar a melhor relao entre as vantagens
e os inconvenientes de cada alternativa. A quantidade de alternativas disponveis ser explorada
finalmente com a ajuda desse critrio, e da sair a soluo. (MNY; THOENIG, 1992, p. 139)

Decidir em Polticas Pblicas, ento, maximizar os resultados em relao aos custos, e as vantagens em relao com
os inconvenientes, sob o ponto de vista da coletividade. Belo modelo, sem dvida. Na verdade, em suas linhas gerais,
isto que vimos descrevendo ao longo da nossa anlise do processo decisrio. Podemos compreend-lo melhor desdobrado
no esquema a seguir.

Racionalidade Absoluta

IDENTIFICAO DAS
PREFERNCIAS

BUSCA DE TODAS AS ALTERATIVAS


POSSVEIS E SEUS EFEITOS
Ps-Graduao a Distncia

IDENTIFICAO E ADOO DE
UM CRITRIO OBJETIVO

ESCOLHA DE UMA SOLUO

23 Estes conceitos esto amplamente baseados em Mny & Thoenig, 1992, pp. 139-144.

79
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Mas preciso perguntar: qualquer um pode agir com a racionalidade absoluta sempre que desejar bem conduzir uma
Poltica Pblica? A resposta rigorosa : depende. Depende da ocorrncia prvia de certas condies ou postulados:
em qualquer circunstncia da deciso considerada, existe um critrio de escolha objetivo, acessvel a quem
deve decidir e cujo valor compartilhado por todos os stakeholders relevantes;
as preferncias do decisor e desses stakeholders relevantes no so ambguas, mas estveis e explcitas;
o tomador de deciso conhece (ou pode conhecer) todas as alternativas possveis (o mundo uma casa
transparente);
por fim, esse decisor puro intelecto nada o mobiliza ou importa, salvo o problema que est gerindo.

Existiro tais condies na realidade concreta? De sua simples leitura, salta aos olhos a impresso de que no. E a grande
contribuio de Herbert Simon s cincias sociais24 consiste em haver demonstrado o irrealismo desses pressupostos.

Em primeiro lugar, a informao escassa e tem custos. Quem decide tem que pagar um preo por obt-la, seja no tempo
que dispende, seja no custo monetrio direto, seja sob a forma de dependncia de terceiros que possuam a informao (ou
possam confirm-la) e aos quais se dever retribuir de alguma maneira. Repare que este custo incide tanto individualmente
para o responsvel pela escolha das alternativas quanto para o conjunto dos agentes pblicos responsveis pela deciso
(ou seja, pelo processo decisrio que envolve o estudo/desenvolvimento de alternativas e a escolha). Por outro lado,
uma informao pode por em questo a prpria viso de mundo ou valores do responsvel pela deciso, e este, diante
da divergncia entre seus valores subjetivos e alguma informao objetiva pode preferir deixar de lado a informao e
salvaguardar sua viso de mundo.

Alm disso, os critrios de escolha so escassos e pouco discernveis. Os mtodos disponveis para definir o timo,
arbitrar ou estimar vantagens e inconvenientes, so muito raros e difceis de encontrar, se chegarem a existir. Ao falar
em mtodos de escolha entre alternativas, a literatura habitualmente recorre aos exemplos de projetos sofisticados
com metodologias bastante formalizadas e quantitativamente definidas (exemplo tpico: grandes projetos de engenharia
de infraestruturas). Mas a realidade s modelvel com esse grau de preciso em determinados (e limitados) mbitos
do conhecimento: a maioria das decises cotidianas tangencia aspectos inquantificveis, geralmente envolvendo o
comportamento humano (ex.: quanto variar a disposio das pessoas em vacinar-se contra uma doena infecciosa em
funo de um maior investimento em publicidade). Mais escasso ainda ser o consenso social e poltico sobre qual o
critrio a utilizar (mesmo que tal critrio seja desenvolvido e explicitado com objetividade suficiente para um tal debate).

Tampouco o agente de deciso tem capacidade cognitiva de gerar e trabalhar um inventrio exaustivo das alternativas
Pblicaspor Projetos

possveis. Os indivduos variam em suas capacidades de administrar a complexidade, alguns no podem passar ao
sem reunir uma grande massa de dados, outros no so capazes de decidir se as alternativas no so reduzidas a um
mnimo25. Matus (2000, p. 43) lembra que o conhecimento que os lderes, de modo geral, tm limita-se, quase sempre,
a poucas opes, as quais, muitas vezes, circunscrevem-se aos limites da vigncia de seus mandatos. Em funo de tal
da Gesto

predisposio, gera-se um processo de autoconvencimento que leva ao comprometimento prematuro com uma proposta,
e a adeso mesma confunde-se com lealdade.
de Polticas

Outro condicionante grave: a necessidade de escolher desencadeia uma tenso psicolgica, trazendo momentos de
Implementao

incerteza, presso e tenso. Em jogo esto interesses, futuro h fortes razes para desestabilizao das personalidades26.
Alguns dirigentes protelaro ao mximo as decises; outros decidiro a qualquer preo somente para verem-se livres da
presso por decidir. ainda Matus que descreve:
Organizaoe eAnlise

24 Simon, H. Administrative Behavior. New York, Free Press, 1957 (apud Mny; Thoenig, 1992, p. 157). Esta a obra seminal da teoria da racionalidade limitada, posteriormente
refletida em um sem-nmero de desenvolvimentos tericos posteriores.
Elaborao

25 Qual o tcnico do setor pblico que no se ter deparado, aps um complexo processo de sntese e exposio analtica dos aspectos essenciais de um problema, com a irritada
demanda de um gabinete de autoridade (ou da autoridade mesma) para resumir o assunto (s vezes, fixando a priori um nmero mnimo de pginas para o documento a ser
preparado)?
26 Mny; Thoenig (1992, p. 142) menciona, como exemplo, que o presidente norte-americano Lyndon Johnson, poltico extremamente calejado, era conhecido por levantar-se
angustiado noite, para passear diante dos retratos de seus antecessoers.

80
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

A repetio de condies angustiantes relativas a responsabilidade e tenso torna perigosamente


possvel o erro no manejo de decises em situaes de crise, nas quais inevitavelmente, as decises
devem ser tomadas no ato no calor da ora, sob condies extremas de tenso, de desequilbrio
emocional, perigo, confuso, angstia e, s vezes, sem que seja possvel controlar o tempo. O dirigente
expe-se a decises de pnico, como tomar a frente (tipo de extremismo perigoso), retroceder em
meio ao caos, abandonar desnecessariamente os objetivos, refugiar-se na indeciso paralisante,
subutilizar o poder acumulado, abandonar-se s circunstncias, adotar trajetrias caticas de ao,
refugiar-se na passividade, [...] espera de que os problemas se resolvam por si mesmos, tornar-se
vtima do complexo de incompreenso, que aumenta sua irritabilidade ante as crticas etc.

Em sntese: a racionalidade absoluta no tem sentido real. Os compromissos, o subjetivo, o setorial, o no consensual,
o no reprodutvel por terceiros, constituem um dado essencial do ato decisrio. certo que existe racionalidade, mas
trata-se de uma racionalidade limitada27. A deciso torna-se um compromisso entre um problema e as condicionantes
da situao enfrentada pelo decisor; este faz o melhor que pode na situao em que se encontra.

A atividade do decisor, neste contexto, recordar e esplorar o pequeno nmero de alternativas possveis: aquelas de que
ele dispe, que conhece ou parecem aceitveis a si e a terceiros. Com isso, minimiza a busca e a anlise das alternativas.
A partir da, procura um critrio de escolha razovel, mescla de racionalidade e intuio. Com tal critrio em mo,
detm-se na primeira soluo que parece satisfatria a si mesmo e aos demais interlocutores relevantes. No busca o
melhor ou o timo: contenta-se em evitar o pior ou o menos razovel. O processo da racionalidade limitada pode ser
visualizado no esquema a seguir.

Racionalidade limitada

PROBLEMA CONTEXTO

PREFERNCIAS DO OBRIGAES DO
DECISOR DECISOR

BUSCA DE UMA RECURSO A CRITRIOS


VARIEDADE RESTRITA DE RAZOVEIS DE
ALTERNATIVAS ESCOLHA

SELEO DE UMA OPO


SATISFATRIA
Ps-Graduao a Distncia

Concretamente, vrias heursticas podem ser utilizadas, preferencialmente, em funo da personalidade, da histria de
vida e das presses incidentes sobre a autoridade envolvida:

adotar, de sada, uma alternativa privilegiada, que o decisor prefere e que confronta individualmente com
quaisquer outras possveis;

27 O termo em ingls, tambm bastante utilizado, bounded rationality.

81
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

recorrer aos antecedentes, experincia: buscar repetir alternativas j utilizadas antes por ele ou por outros,
recorrer jurisprudncia das decises;

lanar mo de critrios com aparncia de normas, com bases mais ou menos bem-formuladas retoricamente,
mas de escassa ou nula fundamentao objetiva, chamadas de regras da experincia (o termo ingls mais
sugestivo: rules of thumb)28.

Qualquer que seja a soluo individual que o decisor adote em cada caso concreto, preciso admitir a forte probabilidade
da deciso vir condicionada pelas restries bastante severas (mas reais) da racionalidade limitada, cuja considerao
permite uma abordagem mais verossmil e objetiva desta etapa do ciclo de polticas.

Um Aviso a Deciso No Tudo

Puro engano de inocentes e desprevenidos, o princpio nunca foi


a ponta ntida e precisa de uma linha, o princpio um processo
lentssimo, demorado, que exige tempo e pacincia para se perceber
em que direco quer ir, que tenteia o caminho como um cego,
o princpio s o princpio, o que fez vale tanto como nada.
(SARAMAGO, 2000, p. 76)

No imaginrio da Gesto Pblica, tanto em sua verso formalizada no ordenamento jurdico quanto na mdia, na cultura
organizacional das agncias pblicas e na vox populi, tudo converge para a valorizao, quando no para a sacralizao,
da tomada de decises. As Constituies, as leis administrativas, os organogramas, esmeram-se em detalhar as regras
de procedimento e competncia que definem quem tem direito a assinar o qu, em que circunstncias, ao fim de quais
trmites. O decisor final a pessoa que conta, aquela cujos humores, interesses e gestos se observam. Todo o contedo
da ao pblica repousaria sobre seus ombros, sua responsabilidade. Conselheiros, assessores e especialistas seriam
ento figuras auxiliares, meros fornecedores de informao.
Pblicaspor Projetos

No entanto, o rigor metodolgico aconselha fortemente tomar esta primazia do ato decisrio como uma hiptese a ser
confrontada com as observaes reais. Desde os primrdios do estudo de Polticas Pblicas, este papel central do agente
no papel e momento de decidir suscita polmicas profundas.29 Dahl e Hunter, por exemplo, divergem radicalmente sobre
qual o verdadeiro titular das decises relevantes nas administraes locais norte-americanas: o primeiro sustenta
da Gesto

ser o processo decisrio diludo entre muitos atores relevantes, em muitos momentos no tempo; a anlise do segundo
concentra o poder de decidir em pequenos grupos de representantes de grandes interesses empresariais, numa estrutura
quase piramidal que concentra poder nas mos de uma reduzida oligarquia que move todos os fios para ampliar seu
de Polticas

interesse. No h, a rigor, uma resposta certa a esta divergncia interpretativa. De fato, se ampliarmos a busca para
Implementao

outros estudos de polticas, podemos encontrar descries de processos decisrios em ambas as linhas de viso. Alguns
casos descrevem ambientes de deciso bastante fragmentados e pluralistas:
Organizaoe eAnlise

No mbito do ensino, em contrapartida, aparecem com mais fora os movimentos educativos, como
instrumentos de ao coletiva setorial, junto a sindicatos implicados em negociaes de modelo,
substantivas e de gesto, mais alm das estritamente trabalhistas. Em consequncia, o eixo bsico de
Elaborao

28 Mny; Thoenig (1992, p. 143) exemplificam com a ideia mais ou menos corrente em Poltica Pblica de que uma populao imigrante superior a 15 % da populao de
um territrio desencadeia surtos racistas na sua coletividade. Apesar do evidente despropsito desta afirmao, este , segundo os autores citados, um critrio levado em
considerao em algumas situaes.
29 Mny; Thoenig (1992, pp. 129-135) descreve as mais importantes destas polmicas, que aqui utilizamos para exemplificar o argumento desenvolvido.

82
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

interao (governo/partidos [no mbito da poltica de] sade) desloca-se na direo de um padro de
interaes muito mais fragmentado e menos institucional. Em ambos os setores, as relaes de poder
apresentam elementos de simetria com importantes eixos de conflito, mas tambm com comunidades
de interesses e grandes coalizes estveis, com certo grau de institucionalidade.30

Outras abordagens relatam traos de um processo decisrio to concentrado que chegam a parecer caricaturais, embora
rigorosos:

[...] O isolacionismo poltico, o macartismo, a indiferena em relao ao crime, o desinteresse pelos


problemas sociais, a negligncia com os servios pblicos em Austin o lixo recolhido uma nica
vez por semana, e as ruas residenciais no possuem iluminao pblica , a crena fantica nos
direitos do Estado [do Texas, frente ao governo federal] , o controle total das cidades e do Estado
pelos homens de negcios, por meio dos conselhos dos cidados, tudo isso d a Dallas, como ao
Texas, uma situao especfica que deve ser considerada.

[...]

Esta viso no uma utopia, ela existe, ela causa inveja a muitos homens de negcios e a alguns
militares ditatoriais, seus aliados; ela Dallas, praticamente governada por um Conselho de Cidados
composto de 234 homens de negcios, escolhidos, segundo seus estatutos, entre os milionrios, os
presidentes e diretores-gerais das grandes companhias31.

Muitos outros estudos32 de processos decisrios ao longo de varias dcadas nos pases desenvolvidos convergem para
a confirmao do que apresentamos neste captulo: a fase de deciso um momento da dinmica de uma Poltica
Pblica, to complexo e inter-relacionado com os demais quanto qualquer outro. J advertimos, anteriormente, para
o perigo do fascnio pela deciso: o nascimento de uma Poltica Pblica no deve ser assumido como uma funo
exclusiva da capacidade de deciso de um determinado governante. O processo decisrio (a psicologia de quem decide,
os acontecimentos que ocorrem no momento em que se fixam as opes, os raciocnios que conduzem s escolhas) so
elementos importantssimos para o resultado final da ao pblica, e o decisor legitimado politicamente , na maioria
dos casos, aquele que pe em marcha as atividades internas do processo decisrio. No entanto, ainda que seja ele quem
assina e resolve, em ltima instncia, tem de apoiar-se em opes de solues concretas cuja formulao detalhada,
tecnicamente constituda, feita por terceiros (que reforam, assim, pela via do conhecimento aplicado deciso, a
prpria legitimidade da mesma, agora sob a tica do contedo). Alm disso, o processo decisrio no existe de per si:
no tem sentido sem os acontecimentos anteriores s atividades de deciso (as condies em que nasce o problema
considerado), as percepes e opinies de cada grupo envolvido no problema, e por outro lado no pode ser visto em sua
relao com a Poltica Pblica sem considerar seus desdobramentos na implementao.

Aproximao ao Caso Brasileiro


Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padres poltico-
administrativos de pases em desenvolvimento, caracterizados por democracias do tipo delegativo,
como o caso do Brasil, podemos concluir que nesses pases, mais ainda do que em democracias
consolidadas, a policy analysis deve enfocar os fatores condicionantes das Polticas Pblicas polity
Ps-Graduao a Distncia

e politics dando nfase na sua dimenso processual, a fim de poder fazer justia realidade emprica
bastante complexa e em constante transformao. (FREY, 2001, p. 251)

O enfoque da nossa disciplina essencialmente metodolgico, voltado ao estudo dos conceitos e instrumentos de anlise
do processo de Polticas Pblicas. Por isso mesmo, buscamos apoio nos conceitos tericos disponibilizados em nvel

30 Gom; Subirats, 1998, pp. 401-402, descrevendo as polticas de educao e sade levadas a cabo na Espanha da ltima dcada do sculo XX.
31 Rodrigues, 1982, pp. 129-130, as agudas observaes de um intelectual brasileiro no Texas dos anos 60, em plena luta pelos direitos civis e pela ampliao dos direitos
sociais no contexto da Nova Fronteira do governo Kennedy.
32 Resenhados em Mny & Thoenig (1992, pp. 131-135)

83
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

internacional, independentemente da origem. Escapa-nos, por inalcanvel, a possibilidade de estabelecer um estudo


sistematizado do processo histrico de atuao do Estado brasileiro, possibilidade esta que exigiria o recurso a anlises
histricas bastante mais extensas, com outro foco e diferentes instrumentos.

No podemos, no entanto, deixar de oferecer uma pequena janela sobre a realidade latino-americana e brasileira, para
ilustrar a circunstncia inescapvel de que, como lembra o breve trecho que abre esta seo, a anlise de qualquer Poltica
Pblica no poder deixar de considerar as relaes entre o contedo da poltica, as regras e mecanismos institucionais, e
suas fragilidades, e o comportamento real dos atores (ou, nos termos em que colocamos anteriormente, a policy somente
se compreende integralmente se vista em conjunto com a politics e a polity).

Iniciando com uma viso mais geral, uma sntese interessante do funcionamento do mecanismo governamental brasileiro
pode ser encontrada no conceito de regime de obedincia dbil, semelhana de todos os pases latino-americanos33.
Este tipo de regime caracteriza pases cujas estruturas e prticas institucionais de poder poltico e ao estatal dependem
fundamentalmente da sua interao com interesses privados. Isso decorre do carter incompleto do pacto que sustenta a
organizao poltica e institucional que revela a fragmentao social; do uso recorrente dos mecanismos de exceo para
governar, fator dominante de precariedade poltica; e da cultura do atalho como mecanismo de sobrevivncia social,
que submerge os procedimentos pblicos no rastro da informalidade. Tratemos cada um desses fatores com mais vagar.

A informalidade, no mbito da Poltica Pblica, caracteriza a instrumentalizao quase permanente das instituies
por lgicas privadas (individuais, grupais ou de faces polticas), ou a forma como os interesses privados dominam os
mbitos estatais utilizando-os em busca de um benefcio determinado. Repare que no se trata da luta poltica aberta,
que representa exatamente a defesa de posies parciais para obter a sua implantao pelo Estado, mas, sim, o controle
direto desse mesmo Estado (ou fraes dele), no para que execute o papel de promotor de uma lgica comum ou
compatibilizadora dos interesses parciais, mas para que adote como seus os fins do grupo privado que nele penetrou.
As instituies governamentais veem-se assim oscilando entre dois extremos: a manuteno (e mesmo ampliao) da
mais precisa e extrema formalidade jurdica que chega a ser entendida como desenvolvimento institucional e a
mais vigorosa informalidade dos particularismos que internamente as dominam. Assim, as lgicas privadas e as faces
polticas capturam e definem cada sentena judicial, cada lei e cada tarefa de governo. As instituies e as aes
estatais so mobilizadas porque h um interesse particular que as impele a faz-lo; porque h algum que as converte
em instrumento. (TORRES, 2006, p. 117)

Por sua vez, os mecanismos clssicos de organizao e participao poltica nas democracias de tipo ocidental servem
precariamente a essa funo nos regimes de obedincia dbil os partidos polticos no conseguiram constituir-se em
Pblicaspor Projetos

instncias de cristalizao e explicitao dos interesses e tenses latentes na sociedade; a ao poltica dos grupos de
interesse faz-se diretamente, privadamente, e a participao dos partidos termina por ser to instrumentalizada quanto
o domnio do Estado acima referido. Na micropoltica das decises, o intercmbio de favores e presses sobre os agentes
polticos individuais termina por impor-se sobre quaisquer consideraes de discusso institucional ou programtica.
da Gesto

Por fim, a fragmentao social implica a indisponibilidade da vontade coletiva de aderir a regras comuns e impessoais,
e menos ainda de sustent-las ou de agir organizadamente em defesa explcita e aberta de interesses particulares na
de Polticas

arena poltica: [...] os cidados no costumam se organizar em torno de interesses especficos desde Tocqueville um
Implementao

dos elementos fundamentais para preservar a liberdade poltica na democracia de massa, mas que eles deixam se levar
pelas paixes e emoes instantneas. (FREY, 2001, p. 245)
Organizaoe eAnlise

Sob tais condies, a prtica das decises em Poltica Pblica afasta-se significativamente das condies da moderna
democracia institucional, aquelas que estudamos como o estado da arte; ainda assim, este afastamento no pode ser
Elaborao

assumido ostensivamente, na medida em que se choca com todo o iderio poltico de democratizao e modernizao,
homologando-se aos principais pases ocidentais. Sintetiza Frey (2001, p. 249), adequadamente, este dilema:

33 Torres, pp. 114-120. De especial importncia o fato de que o modelo de obedincias dbeis uma tentativa de buscar traos comuns a muitas experincias histricas latino-
americanas, o que permite uma interessante sntese dos aspectos principais do problema que ressaltamos.

84
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Porm, em face da disseminao irresistvel do iderio democrtico, por um lado, e fragilidade


e precariedade das novas instituies democrticas, por outro, encontramos vrias instituies no
formalizadas que desempenham a funo de sustentculos do poder oligrquico e exercem influncia
decisiva nos processos poltico-administrativos; ODonnell menciona sobretudo o clientelismo, o
patrimonialismo e a corrupo [ODonnell, 1991, p. 30]. O agir estatal e administrativo se baseia
em formas clientelistas de interao, visa mais ao caso individual e no solues coletivas. A
poltica efetiva no vem sendo produzida e implementada, ou s em propores limitadas, dentro das
instituies e de acordo com os procedimentos formalmente previstos na Constituio ou nas leis
orgnicas dos municpios, e segue s de forma restrita os padres de poltica aspirados teoricamente
com os respectivos arranjos institucionais e procedimentais.

Sob estas tenses, a linearidade dos modelos de processo decisrio claramente ultrapassada, passam a coexistir,
no miolo mesmo da deciso, agentes, agncias e discursos cujos interesses evoluem sempre de maneira incerta.
A invocao do interesse pblico, nestes casos, estar sempre sob a suspeita de encobrir diretamente um interesse
privado; as limitaes (universais) da racionalidade limitada podem ser utilizadas como mero pretexto para a converso
da racionalidade do Estado (enquanto um ponto distinto das racionalidades individuais ou grupais) em racionalidade de
um nico interesse particular.

Neste sentido, o processo decisrio no apenas capturado diretamente pelo conflito de interesses particulares,
mas prossegue ao longo da execuo. No apenas se alimenta o conflito (nos termos distorcidos que apresentamos
nesta ltima seo) no mbito da definio dos fins das Polticas Pblicas, mas a disputa pela apropriao da ao
pblica prossegue na medida em que as polticas avanam da deciso para a implementao. A estruturao das
Polticas Pblicas percebida como um processo que pode modificar sentido e contedo na medida em que os
enunciados tenham de ajustar-se aos contextos em que devam ser levados prtica. Os objetivos iniciais podem
ser subestimados pelos novos objetivos operacionais, sua hierarquia pode-se ver invertida e os meios utilizados de
facto podem ter origem num compromisso (poltico, econmico ou institucional) e, assim, diferir dos meios previstos
in abstracto (MONNIER, 1991, p. 136). Operacionalmente, os enunciados de poltica formalizados pelo decisor e
levados s instncias de implementao passam a ser objeto da negociao sobre os meios. Este confronto envolve por
igual os agentes polticos e aqueles de insero formalmente burocrtica (servidores de carreira), ambos impactados
pela dinmica da negociao e fazendo com que as relaes hierrquicas e funcionais no mbito do setor pblico fiquem
condicionadas fortemente pela dinmica das relaes polticas.

A alguns parecer talvez uma descrio um pouco carregada nas tintas. De fato, so tendncias entrevistas no
funcionamento real das nossas sociedades. preciso oferecer ao leitor um contraste, tambm terico, ao modelo tradicional.
A resposta corroborativa dessa nova teoria exigiria uma reviso exaustiva dos casos histricos; afinal, os estudos de
Polticas Pblicas enfocam basicamente casos empricos e seus resultados tm, portanto, pelo menos em um primeiro
momento, apenas validade situacional. No entanto, existem amplos precedentes, e graves, de polticas implantadas no
Brasil em maior ou menor grau sob os parmetros aqui levantados. Veremos um caso paradigmtico: a definio pelo
Congresso Nacional do oramento federal. Diante da essencial funo legislativa de autorizao da despesa pblica,
como se comportam os deputados e os senadores na condio de titulares dessa deciso? A pesquisa em profundidade
de Marcos Otvio Bezerra sobre tais processos decisrios oferece um quadro bastante grave.
Ps-Graduao a Distncia

85
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Os recursos remanejados pelos parlamentares durante a fase legislativa de elaborao do projeto de Lei
Oramentria, isto , aqueles utilizados para a elaborao das emendas parlamentares, incidem somente sobre
uma parcela do recurso total do oramento da Unio. Ter uma ideia mais precisa do que significa essa parcela
um passo importante para se compreender a atuao dos parlamentares na elaborao do oramento. Como tem
sido divulgado, entre outros, pelos prprios parlamentares, o valor remanejado por meio da apresentao das
emendas individuais e coletivas tem correspondido, nos ltimos anos, a menos de 2 % do total do oramento.
Essas emendas incidem sobre os recursos destinados a investimentos.

[...]
Ao interesse dos parlamentares em aprovar recursos para suas bases eleitorais se ope a concepo de que
a discusso do oramento em sua fase legislativa deve priorizar a anlise das grandes questes nacionais.
Apesar desta posio ser defendida por alguns deputados, senadores e tcnicos das assessorias de oramento,
as evidncias apontam para o fato de que so as discusses a respeito das emendas para as bases o que
realmente mobiliza os parlamentares. Alguns meses antes do incio das investigaes da CPMI do Oramento,
em um aparte, o senador Jutahy Magalhes chamava ateno para esta questo: (...) Ns nos preocupamos
com a diviso de recursos pelos parlamentares, mas no nos preocupamos com a poltica global voltada para
o interesse nacional. (Alusio Bezerra, Crticas ao Oramento da Unio, discurso pronunciado em 26/03/93, p. 5).
As emendas que tm por objetivo o desenvolvimento de programas nos estados e municpios aos quais os
parlamentares esto politicamente vinculados so designadas comumente como emendas paroquiais. O termo
tem um sentido pejorativo, utilizado em comparao com as emendas voltadas para as questes tidas
como mais amplas e remete preocupao dos parlamentares com a destinao de recursos para suas bases
eleitorais. Se esse tipo de emenda tida como paroquial, os parlamentares que as elaboram no raras vezes so
rotulados como vereadores federais e o oramento da Unio, por conseguinte, devido natureza dos projetos
aprovados (pequenos projetos), comparado com os oramentos Municipais. A aproximao do poder federal
do poder municipal fundada na constatao de uma certa continuidade nas prticas polticas relacionadas
elaborao do oramento nessas duas dimenses do poder pblico. A obteno de recursos (federal, estadual
ou municipal) para o atendimento de demandas particularsticas, ou seja, de recursos que so dirigidos para as
localidades s quais os polticos so vinculados parece ser uma preocupao presente em distintas instncias
polticas e, neste sentido, um elemento significativo da atividade poltica. A prioridade dada pelos parlamentares
Pblicaspor Projetos

aprovao de emendas que atendam aos interesses de suas bases eleitorais manifesta-se, por exemplo, no
tempo gasto nas discusses sobre estas emendas e aquelas relativas s macroalocaes. Tcnicos das
Assessorias de Oramento do Congresso indicam onde se concentram os interesses dos parlamentares, cujas
energias so mobilizadas em torno da parcela de recursos que podem ser realocados para a implementao
da Gesto

de projetos locais. Observe-se o que diz Orestes, um dos informantes: O Congresso gasta 99 % de tempo
de discusso do oramento discutindo isso, que representa 1,5 a 3 % do oramento. E no discute o resto
de Polticas

das macroalocaes do oramento. Mas esse diagnstico contm tambm um julgamento a respeito da
Implementao

atuao dos parlamentares no que concerne elaborao do oramento. Isto fica mais claro no comentrio
efetuado por outro tcnico, Garcia: Lamentavelmente o que predomina ainda nas reunies da Comisso ou
das Subcomisses a discusso em torno dessa porcaria [emendas paroquiais]. O relator setorial numa rea
Organizaoe eAnlise

qualquer, ele perde 90 % do tempo dele discutindo com cada parlamentar as emendinhas de carter paroquial e
os outros 10 % que ele vai cuidar realmente das emendas de interesse coletivo. Aos olhos dos tcnicos (essa
uma posio frequente nas Assessorias) e de alguns parlamentares, as emendas paroquiais so valoradas
Elaborao

negativamente e consideradas como de menor importncia na discusso do projeto de lei oramentria. Este
julgamento est assentado na concepo, reforada pelas assessorias tcnicas, de que os parlamentares
devem concentrar seus interessas na discusso das grandes questes e prioridades nacionais. Neste sentido,
estes tendem a incentivar e valorizar os debates a respeito das emendas coletivas (bancadas e comisses).

86
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas Unidade V

Apesar das crticas prioridade concedida pelos parlamentares s emendas individuais, do ponto de vista de seu
significado poltico, h tcnicos das Assessorias que consideram a aprovao das mesmas como um direito.
Como informa Garcia: Os vereadores federais tm todo direito de pleitear obrinhas de menor porte para os
municpios, porque, seguramente, eles tambm esto sendo pressionados pelos prefeitos e vereadores locais.
Essas emendas so julgadas como um direito quando considerada da perspectiva da lgica das relaes que
vinculam os parlamentares s lideranas polticas estaduais e municipais. No entanto, se o referencial o papel
do Congresso na elaborao do oramento, este interesse dos parlamentares passa a ser questionado quando
predominante e exclusivo, ou seja, sobrepe-se discusso sobre as obras e programas de abrangncia
nacional. A atuao dos parlamentares vista como crtica quando estes cuidam exclusivamente de seus
interesses. (BEZERRA, 1999, pp. 66-71)

No podemos excursionar muito sobre esta realidade, sob pena de abrir uma nova frente de estudo to ou mais ampla
que a totalidade da nossa disciplina. Estas ltimas observaes so uma matizao do processo terico, um alerta no
sentido de que a teoria um instrumento para compreender a realidade, e a arte da anlise de polticas (como, alis,
a anlise de todo o universo da Gesto Pblica) est em combinar o rigor da teoria com a fora da realidade dos fatos
histricos, utilizando a anlise terica como bssola para discernir os grandes movimentos da histria.

Ao final de toda a discusso sobre o processo de deciso, reflita


sobre mais algumas questes importantes.
Uma Poltica Pblica estar inteiramente definida
quando se fixam seus enunciados, ou seja, a deciso
formal por adotar tal ou qual medida?
As condies em que levada prtica uma Poltica
Pblica afetam os seus resultados diante de objetivos
formulados no processo poltico?

o que veremos no prximo captulo, que vai discutir a implementao das polticas. At l.
Ps-Graduao a Distncia

87
Organizaoe eAnlise
Elaborao Implementao
de Polticas
da Gesto
Pblicaspor Projetos

88
Formulao e Escolha de Alternativas de Polticas
Unidade V
OColocando
Modelo deemCiclo
Prtica
de Polticas
Desafio da Implementao Unidade VI Unidade V

Colocando em Prtica
Desafio da Implementao

Infelizmente, a experincia tambm j nos ensinou que at as


mais perfeitas e acabadas ideias podem fracassar quando chega
a hora da sua execuo, seja por hesitaes de ltimo momento,
seja por desajuste entre aquilo de que se estava espera e aquilo
que realmente se obteve, seja porque se deixou fugir o domnio da
situao num momento crtico, seja por uma lista de mil outras
razes possveis que no vale a pena estar a esmiuar aqui nem
teramos tempo para examinar, por tudo isto torna-se indispensvel
ter sempre preparada e pronta para aplicar uma ideia substituta, ou
complementar da anterior, que impea, como neste caso poderia
ocorrer, o surgimento de um vazio de poder, outra expresso, essa
mais temvel, o poder na rua, de desastrosas consequncias.
(SARAMAGO, 2004, p. 64)

Uma vez mais recorremos viso literria sobre o mundo


para fomentar a meditao sobre algo to mltiplo
como o estudo da ao pblica. Pense bem: uma vez
decidida pela autoridade pblica uma determinada linha
de ao, ter ela automaticamente, seguramente, a
ao desejada? Mais ainda, o que ser realizado em seu
nome ser aquilo que foi intencionado?

J vimos que algumas realidades histricas como que


estendem o processo de deciso (o processo de disputa
entre diferentes alternativas) alm da apresentao
Ps-Graduao a Distncia

dos enunciados de polticas. Ser isto uma distoro


especfica de determinadas trajetrias nacionais, ou
este raciocnio ter uma aplicao mais universal?

89
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

Captulo 9 Desafio da Implementao

Um estudo da implementao um estudo da mudana: como ocorre a mudana, possivelmente


como ela pode ser induzida. tambm um estudo da microestrutura da vida poltica; como as
organizaes dentro e fora do sistema poltico conduzem seus negcios e interagem umas com as
outras; o que as motiva a agir da forma como agem, e o que as poderia motivar a agir de forma
diferente. (JENKINS, 1978. p. 203. apud PARSONS, 1989, pp. 461-462)

De acordo com o nosso roteiro analtico do modelo de ciclo de polticas, estaremos agora na hora de colocar as solues
em prtica. Intuitivamente, nada mais simples: uma vez que se decide passar execuo daquilo que foi decidido.

claro que a enunciao de um marco normativo de intenes, textos legais, documentos, discursos, encontra seguimento
na adoo de providncias concretas. Esta tomada de medidas prticas , inclusive, identificvel em suas grandes linhas,
podendo configurar com clareza uma etapa prpria em nosso modelo de ciclo de polticas.

Ocorre que a realidade, como sempre ocorre no universo de Polticas Pblicas, no nunca to linear. A formulao das
polticas no termina com a sua aprovao: a poltica est sendo decidida medida que aplicada, e est sendo aplicada
medida que vai sendo decidida (HOLT, 1975, p. 98. apud PARSONS, 1989, p. 462). Parafraseando a frase j clssica
sobre guerra e poltica1, a implementao a continuao da formulao da poltica por outros meios.

A tradio dos estudos em Cincia Poltica e Administrao envolvendo as Polticas Pblicas, no entanto, tem enfatizado
uma demarcao bastante rgida entre poltica e administrao: a primeira concluiria com a deciso, com a emisso
de enunciados formais; a segunda principiaria nos enunciados da poltica, sendo o papel do administrador levar a cabo as
decises adotadas pelos formuladores das polticas. A inter-relao entre os polticos (aqui entendidos como tomadores
de deciso), os administradores e os demais prestadores de servio envolvidos na mettre en oeuvre tm sido, at as
ltimas dcadas, uma espcie de elo perdido no processo de polticas. A poltica era julgada e analisada em funo
das decises e dos tomadores de deciso, e no em funo dos executores nas ruas.

Esta posio tem tambm reforo na tradio inglesa de governo, que embora no tenha sido transplantada a muitos
outros pases2, tem uma ascendncia fortssima sobre o imaginrio e os mitos fundadores da maioria dos pases
ocidentais na arquitetura de governo surgida das revolues inglesas e de sua longa evoluo parlamentarista, existe
Pblicaspor Projetos

conceitualmente uma espcie de muralha chinesa entre um andar superior poltico que os objetivos das aes pblicas
e todo o restante do edifcio, composto por uma burocracia profissional e politicamente neutra que leva adiante as medidas
que se lhe encomendam, com a nica restrio de manter a observncia estrita das leis e regulamentos. Este modelo (um
tipo ideal weberiano por excelncia) no , evidentemente, capaz de abranger a dinmica do funcionamento do Estado
da Gesto

moderno (e de fato no chegou a ter a predominncia, mesmo terica ou ideolgica, em outros tipos de sociedade como
os da Europa continental).
de Polticas

Vejamos primeiro a viso tradicional, convencional, do que implementao.


Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao

1 Na linguagem comum, a guerra a continuao da poltica por outros meios. Mais precisamente, guerra nada mais e que a continuao do intercurso da poltica com a
incluso de outros meios (Clausewitz, apud Huntington, 1996, p. 75). A ideia de parafrasear Clausewitz est em Parsons, 1989 (p. 462).
2 Pode-se dizer, em grandes linhas, que tal tradio alcanou plenamente as estruturas de governo dos pases escandinavos (Dinamarca, Noruega, Islndia, Sucia), grandes
pases da Commonwealth (Canad, Austrlia, Nova Zelndia), e inspirou formalmente (embora a igualdade das prticas seja questionvel) os demais pases daquela
Comunidade, mas no transladou-se aos pases da Europa Continental nem aos Estados Unidos.

90
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

O Modelo Tradicional (Top Down)


Trs crenas fundamentais do suporte viso convencional da implementao:

a administrao pblica, responsvel por levar a efeito as medidas decididas pelos polticos, funciona como
uma pirmide hierarquizada e centralizada; uma ordem emitida da cpula dessa pirmide suficiente para
que todos os escales obedeam-na e transmitam-na integralmente at aqueles que, na base, devem executar
diretamente as tarefas que envolve; a deciso corre de cima para baixo (o que representa exatamente a
denominao top-down para o modelo);

existe uma muralha chinesa, uma distino radical entre o universo poltico (aqueles escolhidos por eleies)
e o administrativo (funcionrios profissionais, politicamente neutros), e cada um desses grupos tem uma
lgica prpria, no adotando a lgica do outro;

a atividade administrativa tem por princpio bsico a eficincia, a otimizao dos resultados frente aos
recursos; esta eficincia deriva de mtodos de trabalho e procedimentos cientificamente desenhados para
obter a otimizao instrumental do trabalho.

Em consequncia desses princpios, no existe praticamente autoridade discricionria, nenhuma liberdade de ao, aos
escales de execuo das polticas a deciso encontra-se no topo da pirmide, no em sua base.

Por isso, implementar no modelo top-down significa que:

quem decide (o poltico e, ao longo da cadeia de comando, o superior hierrquico da escala administrativa)
atribui ao executor (o subordinado na hierarquia administrativa) uma determinada tarefa, com base em
critrios tcnicos, impessoais, de competncia e de legalidade;

a Poltica Pblica se comunica e entrega ao executor sob a forma de interaes especficas predeterminadas
e formais, procedimentos operacionais e programas de atividades;

o executor pe em prtica as instrues de acordo com os objetivos e indicaes formulados pelo tomador de
deciso.

Uma descrio ainda mais precisa do modelo top down dada por Hood (WILEY, 1976, apud PARSONS, 1989, pp. 465):

A IMPLEMENTAO EST A CARGO DE UMA ORGANIZAO UNITRIA, CENTRALIZADA,


ORDENS IMAGEM DE UM EXRCITO
AS NORMAS SO APLICADAS INCONDICIONALMENTE, E OS OBJETIVOS FORMULADOS
INEQUIVOCAMENTE
AS PESSOAS ENVOLVIDAS CUMPREM RIGOROSAMENTE AS ORDENS RECEBIDAS
EXISTE PERFEITA COMUNICAO DENTRO DAS UNIDADES DA ORGANIZAO E ENTRE
ESTAS
Ps-Graduao a Distncia

NO EXISTEM PRESSES DE TEMPO OU CRONOGRAMA

Portanto, no enfoque top-down a influncia da implementao apenas instrumental: existe uma separao radical (no
contedo, nas responsabilidades e no tempo) entre a concepo de uma poltica e sua implementao. Levar prtica
um processo linear que desce do topo at a base da pirmide hierrquica: o topo governa, pela definio do sentido e dos
fins e pela manuteno do rigor hierrquico, e a base aplica, por observncia da hierarquia. A passagem do topo base
(ou do centro periferia) representa a transformao dos objetivos em meios, a substituio da poltica pela tcnica,
91
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

a desapario dos desafios de conflito em favor das racionalidades da gesto. O enfoque melhor compreendido no
esquema grfico a seguir:

O enfoque Top-down da implementao

Topo de FORMULAO
hierarquia DE DECISO
EXECUO
INSTRUMENTAL
Base de IMPACTO DA POLTICA
hierarquia SOBRE A SOCEDADE

Tempo decorrido

Esta viso convencional, por seu lado, tem muitas razes para assumir esta forte ascendncia na cultura das
administraes pblicas, da mdia e do pblico. razoavelmente simples de compreender; compatvel com o discurso
formal de governo e administrao pblica, oriundo da doutrina jurdica, de caractersticas normativas (o dever ser); por
fim, tem o grande mrito de ser voltada para a ao: enfatiza o movimento na realizao prtica das decises formais.

No entanto, e como tantas vezes temos tido que enfatizar em nosso curso de Polticas Pblicas, o mundo real no to
simples nem linear. Em termos tericos, a validade preditiva de qualquer modelo top down na implementao de um
programa dependeria da existncia, no mundo real, de uma srie de pressupostos extremamente fortes3:

Pressupostos tericos dos modelos Top-down

NO EXISTEM RESTRIES EXTERNAS AGNCIA GOVERNAMENTAL RESPONSVEL


PELA EXECUO
EXISTEM TEMPO E RECURSOS ADEQUADOS DISPONVEIS PARA A EXECUO DO
PROGRAMA, NA PROPORO CORRETA, EM TODAS AS ETAPAS DA EXECUO DO
PROGRAMA
A POLTICA EST BASEADA EM UMA TEORIA DE MUDANA SOCIAL VLIDA (OU SEJA, EXISTE
REALMENTE UMA RELAO DE CAUSA E EFEITO ENTRE AS INTERVENES REALIZADAS E
Pblicaspor Projetos

AS CONSEQUNCIAS ESPERADAS). ALM DISSO, A RELAO DIRETA E EXISTE POUCA OU


NENHUMA INTERAO CRUZADA COM OS EFEITOS DE OUTRAS POLTICAS
EXISTE UMA NICA AGNCIA RESPONSVEL PELA EXECUO, QUE NO DEPENDE DE
TERCEIROS PARA O SEU SUCESSO.
da Gesto

EXISTE COMPREENSO E CONSENSO SOBRE OS OBJETIVOS A ATINGIR, ANTES E


DURANTE TODA A EXECUO
de Polticas

AS TAREFAS A CARGO DE CADA EXECUTOR, NECESSRIAS AO ATINGIMENTO DOS


Implementao

OBJETIVOS, PODEM SER ESPECIFICADAS EM PERFEITO DETALHAMENTO E SEQUNCIA


EXISTE PERFEITA COMUNICAO E COORDENAO ENTRE OS DIFERENTES EXECUTORES
DO PROGRAMA
Organizaoe eAnlise

AQUELES EM POSIO HIERRQUICA SUPERIOR PODEM EXIGIR E OBTER PERFEITA


OBEDINCIA DE SEUS SUBORDINADOS (SEM QUALQUER RESISTNCIA DOS EXECUTORES
FRENTE AUTORIDADE QUE DECIDE)
Elaborao

3 A especificao terica dos pressupostos, a partir de um estudo metodolgico dos diferentes modelos, pode ser encontrada em Gunn, Lewis. Why is implementation so
dificult, Management Services in Government, 33:169-76. apud Parsons, 2001, pp. 465-466 (tambm mencionado em Mny; Thoenig, 1992, pp. 162-163).

92
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

Ora, mesmo a nvel terico, so condies cuja ocorrncia pouco convincente, pouco mais que um devaneio ou wishful
thinking. Na prpria pesquisa acadmica, os mais diferentes estudos empricos h vrias dcadas insistem em descobrir
que o que acontece na base da pirmide, no local onde as decises polticas deveriam ser convertidas em produtos
concretos, o que ocorre muito mais complexo e diferente do que se esperaria no raciocnio top down. Esta a origem
de uma das expresses mais importantes da anlise de Poltica Pblica: o conceito de implementation gap (deficit de
implementao, numa traduo livre). Os resultados esperados (mesmo com um planejamento cuidadoso) no so aqueles
que se espera: so menores, ou so simplesmente diferentes. Na verdade, no s os resultados finais, mas as aes
mesmas executadas pelos agentes da poltica estatal so diferentes das que constavam do plano enunciado.

Deficit de implementao ou Implementation gap

Resultados ATIGIMENTO DOS


EXECUO DAS OBJETIVOS
AES PRESCRITAS

}
PREVISTO OU
PLANEJADO
DEFICIT DE
REALIZADO
} IMPLEMENTAO

Tempo decorrido

O grfico anterior nos d uma imagem conceitual para o dficit de implementao. Os executores possuem na prtica
uma importante autonomia de ao (independentemente das prescries legais), no dependente da racionalidade que
os escales superiores enunciam, autonomia esta feita em torno dos jogos de influncia e de negociaes em torno da
aplicao das normas e dos procedimentos sobre o mundo real. A autoridade que concebe e enuncia a poltica encontra-se
muitas vezes demasiado distante dos executores; as muitas polticas faltam clareza e preciso na formulao das medidas
concretas destinadas a alcanar o objetivo desejado, seja por seu carter excessivamente sucinto, ou excessivamente
abstrato, seja pelas complicaes que incidem sobre ela (reaes hostis da opinio pblica, interesses particulares de
capturar a poltica ou seus efeitos para fins privados); uma srie de condies que foram assumidas como hipteses,
portanto, no so verificadas no mundo real.

Mny;Thoenig oferece um exemplo clssico de implementation gap: o governo federal americano formulou uma poltica de
fomento ao desenvolvimento de empresas na cidade de Oakland, mediante a subscrio direta de capital em empresas num
montante de 23 milhes de dlares que geraria 3000 empregos novos ao final de trs anos, foram aplicados apenas 4
milhes de dlares que geraram 68 novos empregos (MNY; THOENIG, 1992, p. 164). Na realidade brasileira, a rea de
segurana pblica4 um exemplo de que essa diferena entre o mundo normativo, ou prescrito, e o mundo real, absolutamente
dramtica. Veja o testemunho de alguns policiais a respeito da diferena entre a poltica fixada e a realidade nas pontas:
Muitas vezes, o que ocorre na polcia? O pessoal que faz a parte de administrao, o pessoal interno, que
no tem acesso ao dinheiro do bicho, ao dinheiro do balco, acaba cobrando tudo ao pessoal das delegacias.
Cobra carbono, cobra gasolina, cobra pneu, cobra conserto do carro. Por isso, quando a polcia reclama
que no tem viaturas, que no tem papel, isso muitas vezes no verdade. O Estado todo ms d as cotas
Ps-Graduao a Distncia

de papel e de material de expediente, paga os consertos de viaturas, d verba para a manuteno, paga
combustvel, s que muito disso desviado e preciso pagar, ou ento comprar no comrcio. As delegacias
que tm acerto com contraveno, com ferros-velhos, frequentemente usam parte do dinheiro para a sua
prpria manuteno. A corrupo ento justificada como forma de manter a delegacia funcionando.
O jogo do bicho trabalhou muito tempo com isso. Se ele dava R$ 30 mil por ms para uma delegacia, o
delegado tirava R$ 2 mil ou R$ 3 mil para a manuteno. surrealista essa situao.5
4 Mencionamos a segurana pblica porque o debate nacional recente sobre o assunto suscitou uma grande e documentada polmica sobre as dificuldades da implementao
de polticas eficazes. Portanto, o fato de que os problemas policiais so utilizados aqui como exemplo no significa que so mais crticos que os do sistema prisional, ou dos
hospitais pblicos, ou do judicirio, para dar apenas mais alguns exemplos apenas vm sendo melhor e mais fartamente documentados.
5 Depoimento do delegado Hlio Luz, que foi Chefe de Polcia no Rio de Janeiro entre 1995 e 1997. apud Benjamim, 1998, p. 25.

93
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

O verbo trabalhar. Quando o subordinado chama o comandante pelo rdio e pergunta, chefe, posso
trabalhar o meliante?, est pedindo autorizao para faz-lo cantar, ou seja, para faz-lo contar o que
sabe. Da mesma forma que o governador autoriza o secretrio de segurana a autorizar o comandante
da PM, a autorizar o policial, quando lhe diz: Faa o que for necessrio para resolver o problema.
O governador dorme o sono dos justos; o secretrio descansa em bero esplndido; o comandante
repousa como um cristo; e o soldado, l na ponta, suja as mos de sangue. Se der m[...], o bagulho
estoura no elo mais fraco, claro. Quem paga o pato o soldado. Quem frequenta as listas das
entidades internacionais de direitos humanos o soldado. O governador ambguo para descansar
em paz; o secretrio sutil para preservar a conscincia; o comandante cultiva os eufemismos e opta
pelo vocabulrio enviesado para proteger a honra e o emprego. Sobra para o soldado, que bota pra f[...]
por dever de ofcio. curioso: a ambiguidade s pode ser cultivada nos ambientes solenes do Palcio
do Governo, onde a impostura e a violncia so adocicadas pela coreografia elegante da poltica.
Quando a arena a favela, os rituais so outros, menos sofisticados. Na praa de guerra no h
espao nem tempo para a solenidade e as ambivalncias. O que era doce fica amargo, azeda e cai
de podre. A gente, que atua l na ponta da cadeia de decises, colhe o fruto podre e faz o que pode
para digerir. (SOARES; BATISTA; PIMENTEL, 2008, p. 37)

Enfim, preciso buscar novas abordagens, marcos analticos mais humildes (por isso, mais potentes) que tentem dar
conta de toda a complexidade real do processo de implementao.

Vises Alternativas e Tentativa de Um Marco Analtico


Desde os anos 1970, em especial, a literatura vem produzindo modelos mais prximos desta perspectiva: incorporar o papel
dos agentes tcnicos e polticos na implementao, considerados como agentes com interesses (portanto, nem neutros
nem passivos); enxergar na implementao a potencialidade de influir no prprio contedo da poltica escolhida; aceitar
que o compromisso entre posies antagnicas caracterstica inseparvel da ao poltica, e em maior ou menor grau
persiste ao longo de todo o ciclo de polticas. Sobre este ltimo ponto, inclusive, muitas polticas so intencionalmente
ambguas, abstratas ou vagas, pois defini-las com preciso significaria fazer escolhas que o tomador de deciso no tem
capacidade poltica para impor o que implica em que paradoxalmente se transfira aos executores na base da pirmide
o encargo de decidir o contedo real das polticas (o exemplo anteriormente citado da interveno policial nas reas de
favelas revela bem essa descentralizao forada por impasses na cpula). Alm disso, numa sociedade moderna, os
atores sociais so capazes de reagir, com diferentes graus de eficcia, s polticas formuladas pelo governo os possveis
beneficirios podem no reconhecer uma interveno como benefcio, e sentir-se agredidos; os adversrios mobilizam
todo o leque de recursos de que dispem para bloquear, desviar, mitigar, criar excees.
Pblicaspor Projetos

Com estes cuidados, podemos avanar, tambm baseados em Mny & Thoenig (1992, pp. 168-174), na criao de
um marco analtico, alguns perfis de anlise da implementao de Polticas Pblicas. No se trata de um instrumento
normativo, prescritivo, do tipo deve ser assim, mas ao contrrio uma lente que focaliza os elementos principais. Este
marco decompe-se em:
da Gesto

uma teoria do processo de mudana, que evidencia as hipteses feitas pelo tomador da deciso acerca das
de Polticas

causalidades que a poltica vai pr em marcha;


Implementao

um sistema de ao, ou leque de mecanismos utilizados para concretizar o processo de mudana.


Organizaoe eAnlise

Evidenciar a teoria do processo de mudana

Como j dissemos antes, executar aplicar um programa de ao a um problema, situao ou comportamento. A Poltica
Elaborao

Pblica deseja modificar alguma situao social, e portanto um certo nmero de pessoas ter o seu comportamento
transformado em alvo dos executores6 trata-se de intervir para influenciar, por diversas formas de persuaso e coero,
6 possvel imaginar situaes pontuais em que a ao da poltica seja voltada exclusivamente a alvos fsicos (ex: a construo de estrada); no entanto, muito difcil conceber
que a ao sobre o meio fsico no tenha como consequncia alguma modificao no padro de comportamento social (no exemplo dado, a utilizao posterior da estrada
construda, com a reduo de custos na atividade econmica derivada dessa utilizao).

94
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

a ao de indivduos ou grupos. Num exemplo bastante simples, uma poltica de trnsito pode consistir em uma presena
ostensiva de policiais nas estradas, fazendo barreiras, controles por radar, lanando multas, distribuindo folhetos e
oferecendo orientaes, todos estes meios com o objetivo de alterar o comportamento dos condutores para que no
ultrapassem a velocidade mxima permitidas. preciso reparar que existem vrias causalidades numa poltica geral
tanto as de nvel global, referentes aos grandes objetivos da poltica, quanto as de natureza operacional, envolvendo as
pequenas aes encadeadas que compem a poltica. No exemplo citado, existe uma hiptese mais global (que a presena
da polcia na estrada reduzir o nmero de acidentes), que se compe de uma srie de causalidades.

Determinao emanada da autoridade de trnsito far os policiais executarem as medidas prescritas, na


forma preconizada;

Ao dos policiais ser capaz de induzir os condutores a manter-se dentro da velocidade mxima recomendada;

Reduo da velocidade ser capaz de reduzir a ocorrncia de acidentes.

Para analisar a implementao, portanto, preciso deixar explcitos os principais elementos dessa sequncia de
causalidades. Para tanto, alguns traos podem ser levantados:

Ora, mesmo a nvel terico, so condies cuja ocorrncia pouco convincente, pouco mais que um devaneio ou wishful
thinking. Na prpria pesquisa acadmica, os mais diferentes estudos empricos h vrias dcadas insistem em descobrir
que o que acontece na base da pirmide, no local em que as decises polticas deveriam ser convertidas em produtos
concretos, o que ocorre muito mais complexo e diferente do que se esperaria no raciocnio top down. Esta a origem
de uma das expresses mais importantes da anlise de Poltica Pblica: o conceito de implementation gap (dficit de
implementao, numa traduo livre). Os resultados alcanados (mesmo com um planejamento cuidadoso) no so aqueles
que se espera: so menores, ou so simplesmente diferentes. Na verdade, no s os resultados finais, mas as mesmas
aes executadas pelos agentes da poltica estatal so diferentes das que constavam do plano enunciado.

HORIZONTE TEMPORAL
OBJETIVOS ENUNCIADOS
Existem prazos fixados ou previstos
Existem critrios quantitativos para a realizao das tarefas de
ou qualitativos explicitados pela execuo, e para a obteno dos
autoridade pblica quanto aos resultados?
resultados a serem atingidos pela
Esses critrios esto definidos
poltica?
de forma precisos ou ambgua?
Esses critrios so precisos ou Representam etapas escalonadas
ambguos? So rgidos ou flexveis? no tempo ou fixam apenas um limite
CAUSALIDADES IMPLCITAS final?
NA POLTICA (A TEORIA DE
POPULAO AFETADA MUDANA SOCIAL) EXECUTORES MOBILIZADOS
Existem hipteses sobre a forma Existem postulados ou expectativas
de reao da populao afetada? em relao sua atuao?
Espera-se que se conformem, que Espera-se que obedeam por
resistam, que apiem, ou se adaptem respeito hierarquia, ou por adeso
com mudanas de comportamento? ativa ao contedo da poltica?
Como a poltica interage com a Seu interesse em apropriar-se da
Ps-Graduao a Distncia

populao? Oferece incentivos? execuo marginal ou prioritrio


Impe limitaes ou exigncias? em relao a suas atividades dirias?
Simplesmente oferece servios, Lidam com um problema nico,
independentemente da resposta? tratado por uma poltica definida, ou
uma combinao dessas formas de trata-se de simplesmente mais uma
interagir? atividade entre outras?

95
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

interessante estender as consideraes sobre alguns aspectos. Primeiro, os aspectos de prazo so chave para analisar
a implementao A autoridade pblica administra um hiato temporal:

legisla ou decide em um momento t;

suas prescries podem aplicar-se desde o dia seguinte, ou alguns meses mais tarde (por exemplo, uma obra
de grande porte demanda, necessariamente, vrios meses desde a deciso at o primeiro movimento de terrra);

a execuo pode continuar indefinidamente, ou por um prazo mais dilatado;

no entanto, a situao do problema no tempo t + n no necessariamente corresponde quela em t: outros


fatores sociais podem ter modificado as condies originais; a execuo mesma pode ter afetado estas
condies; outros fatores podem ter influenciado no contexto social em que a poltica deve ser executada.7

Tambm o comportamento dos executores precisa ser qualificado: como veremos na seo posterior, para colocar em
prtica uma determinada poltica, uma autoridade depende de terceiros: agncias tcnicas, servidores pblicos, outros
entes polticos (como governos locais e municipais), organizaes no governamentais. Ora, estes agentes no so
neutros, tm seus prprios interesses o analista deve tentar pensar sobre as consequncias desses interesses sobre o
resultado final da poltica. Qual ser a racionalidade do executor, frente do decisor? Ter ele o incentivo a pr a mo
na massa com o esforo que seria necessrio para obter os resultados previstos? Existe apenas um executor possvel, a
cargo de todas as etapas, ou a responsabilidade compartilhada por vrios indivduos ou grupos? De outro lado, pode-se
levar adiante a poltica com vrios executores em paralelo, ou talvez competindo entre si?

Perceber o sistema de ao

No se deve cair na tentao simplificadora de acreditar que toda Poltica Pblica engendra automaticamente um processo de
execuo especfico: uma poltica dada no necessariamente o problema principal de que se ocupa o executor (por exemplo, a
obrigao de implantar uma poltica intensiva de trnsito possivelmente representa um fardo adicional, nem sempre desejado,
para uma unidade policial que j tem a responsabilidade de preveno e represso da criminalidade na rea em que atua).
Por outro lado, a viso diametralmente oposta tambm excessivamente simplificadora: no se deve achar que, por ser um
acrscimo de responsabilidades, uma nova poltica ser automaticamente rechaada e boicotada pelo aparado administrativo.
Isto representa uma viso inteiramente caricata da burocracia estatal perfeitamente possvel que uma poltica seja percebida
pelos executores como um avano significativo, sendo por isso adotada com prioridade e entusiasmo.

Ao contrrio de ambos os postulados extremos, a execuo de uma nova poltica estrutura um novo campo de ao,
Pblicaspor Projetos

em que intervm determinados atores (principalmente aqueles que, no desenho da poltica, tm as responsabilidades
de execuo) dentro das circunstncias concretas que vivem: as outras responsabilidades que j tm; os seus objetivos
institucionais; a sua percepo das urgncias. o que se denomina aqui de sistema de ao.
da Gesto

O analista deve observar ento que existe uma estrutura formal de execuo e um sistema de ao que se forma na
prtica (MNY; THOENIG, 1992, p. 171). A primeira, que j discutimos extensamente, o que a autoridade fixa ou define
como deve ser a execuo: as disposies formais, os enunciados de poltica (o que se deve fazer, quem deve fazer) o
de Polticas

mundo prescrito, enfim.


Implementao

Por outro lado, o sistema de ao que deve preocupar o analista como seu objetivo final de exame representa aquele
campo de ao que, na prtica, a poltica vai gerar uma distribuio de tarefas, atitudes, relaes entre os atores.
Organizaoe eAnlise

Importantssimo observar as diferenas entre o prescrito e o real, entre a estrutura formal e o sistema de ao, e
investigar as suas possveis causas (BITTENCOURT, 2005). Os executores e os destinatrios das polticas no so sistemas
estanques, que recebem passivamente as ordens ou as intervenes; h interaes e jogo poltico. Em um momento
Elaborao

t + n, um programa de ao corre o risco de no parecer-se com o que era em t, por uma infinidade de aes possveis:
7 O exemplo mais forte dessa defasagem temporal, que apesar de caricato autntico, a legislao bsica do direito comercial do Brasil: formalmente, a fonte do direito
comercial brasileiro em 2007 permanece sendo o Cdigo Comercial de ... 1850 (Lei n 556, de 25 de junho de 1850). De fato, o Cdigo Civil de 2001, ao estabelecer
dispositivos de direito comercial, tem o cuidado de revogar individualmente determinadas partes daquela lei centenria, sem afast-la na totalidade.

96
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

a instabilidade ou mudana do prprio tomador de deciso: um mesmo governo pode adotar posturas
diferentes antes e depois de uma eleio importante a respeito de medidas impopulares, como aumento de
tarifas pblicas;
a aprendizagem a partir da execuo: determinadas medidas podem mostrar-se na prtica to inadequadas
frente aos objetivos inicialmente planejados que levem a autoridade a modificar o seu contedo em funo
dos insucessos verificados na execuo;
a implementao serve de momento de revelao da ambiguidade que estiver contida na fase de formulao:
na hora de levar prtica que a agenda oculta vem tona. Se as presses dos interesses conflitantes no
foram dirimidas na fase de tomada de deciso (ou seja, se o resultado final da poltica, em termos de quem
beneficiado e quem penalizado, formulado de maneira ambgua, ou contraditria), a realidade da execuo
forar a que custos sejam impostos a alguns (para que a poltica possa ser materialmente implantada) e
benefcios sejam impostos a outros. Desta forma, a revelao do contedo real da poltica inevitvel na sua
implementao.

A viso do processo de execuo pode ento ser sumarizada com mais clareza no diagrama a seguir.

OBJETIVOS E DESTINATRIOS
CONTEDO FINAIS

AUTORIDADE EXECUTORES
RESPONSVEL (OFICIALMENTE E
PELA DECISO NA PRTICA)

PRESCRIO PARA
TERCEIROS
A EXECUO
ENVOLVIDOS

Estrutura formal de execuo Sistema de ao

Dentro destas restries, ento, as perguntas-chave para anlise da implementao, que podem ser buscados pelo analista
como princpio de um modelo explicativo, so reunidas na forma de uma seleo de questes que podem ser aplicadas
aos casos concretos estudados8. Trata-se de uma sntese das ferramentas que um marco analtico pode proporcionar
ao estudo da poltica enquanto implementao. J vimos, na seo anterior, a pesquisa dos elementos de causalidade
que embasaram a poltica. Vamos agora estender os questionamentos para todo o espectro da implementao. Poder
Ps-Graduao a Distncia

um analista, ao estudar o processo de implementao, perguntar e pesquisar se:

8 O modelo apresentado baseado em Sabatier, P. A. What can we learn from implementation research?, 1986 apud Parsons, 2001, p. 486. O marco das questes de
Sabatier destacado por Parsons, em sua exaustiva apresentao da literatura, como tendo suportado um grande nmero de estudos de caso, nos Estados Unidos e Europa,
sempre demonstrando sua utilidade para embasar a pesquisa emprica.

97
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

}*
Foram enunciados objetivos precisos e consistentes?
OBJETIVOS
Dos objetivos formulados pode-se extrair padres confiveis
de avaliao dos resultados?

A poltica baseia-se em uma teoria da mudana social


CAUSALIDADE
adequada para as transformaes que pretende?

Foi levada em considerao a estrutura formal/legal mais adequada e capaz


de maximizar a obedincia daqueles que devam implementar a poltica?
ESTRUTURA DE
EXECUO Verifica-se uma insuficincia das estruturas administrativas e/ou organizativas
para absorver a poltica envolvida no seu leque de responsabilidades?

Os responsveis pela execuo apresentavam disponibilidade, comprometimento


e habilidade necessrios implementao da poltica enunciada?
ENVOLVIMENTO
DOS EXECUTORES O desenho da poltica tomou em conta as provveis reaes e interesses
dos executores, e buscou montar estruturas de incentivos em funo desses
interesses?

Verifica-se ao significativa favorvel ou contrria de outros atores em


relao poltica?

POSIO DOS Quem so esses atores? Os destinatrios dos benefcios? Aqueles que dela
INTERESSADOS/ recebem custos? Os que pretendem participar do processo de execuo (ex.:
STAKEHOLDERS fornecendo bens e servios)?

Amental? Houve interferncia, na execuo, de outras autoridades como


lideranas parlamentares, ministrios de finanas ou de oramento, ou outros
grupos de poder centralizado?
Pblicaspor Projetos

Ocorreram mudanas em outras variveis socioeconmicas que afetassem


objetivos ou possibilidades da poltica considerada?
MUDANAS NO
da Gesto

CONTEXTO SOCIAL
Estas mudanas alteraram as posies de interesse, apoio ou oposio dos
executores ou demais stakeholders?
de Polticas
Implementao

{
Organizaoe eAnlise

Estas perguntas foram mais desenvolvidas no modelo

*
da seo anterior, que pode ser aplicado em conjunto
para uma anlise mais completa
Elaborao

98
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

Captulo 10 Instrumentos das Polticas Pblicas

Na vida econmica as possibilidades para a ao social racional, para reformas em sntese, para
resolver problemas no dependem de nossas escolhas sobre alternativas mticas e grandiosas mas
basicamente das escolhas sobre tecnologias sociais especficas ... tecnologias e no ismos so o
cerne da ao social racional no mundo ocidental9.

Passamos agora a uma face pouco lembrada da anlise de Polticas Pblicas: como que, na prtica, as intenes dos
enunciados de polticas so transformadas em aes concretas? Qualquer que seja o executor de uma poltica, ele tem
de lanar mo de recursos e atos concretos para transformar suas intenes em realidade. Pois bem, por quais meios ou
instrumentos (ou, mais provavelmente, combinaes de meios ou instrumentos) implementado o processo de produo
de bens e servios pblicos?10

Em primeiro lugar, o que pode ser considerado um instrumento de Poltica Pblica? Tomemos a definio de Salamon
(2002, p. 19), explorando a riqueza conceitual dessa noo:

INSTRUMENTO DE AO PBLICA

Um instrumento de ao pblica ou de Poltica Pblica um mtodo identificvel por meio do qual a


ao coletiva estruturada para enfrentar um problema pblico.

Na aparncia simples, o conceito deve ser desdobrado em vrias direes de aprofundamento. Primeiro, cada instrumento
rene uma coleo de vrias aes concretas que, por assumirem caractersticas comuns, passam a constituir um
mtodo identificvel de ao coletiva. No so, portanto, aes ou instituies iguais, mas distintas, guardando alguns
traos comuns que permitem associ-las por exemplo, o repasse de dinheiro a governos locais para que executem
determinadas atividades do governo central um instrumento claramente identificado, mas existem inmeros tipos de
repasse diferentes (baseados na especificao exata dos produtos a alcanar, baseados na populao de cada regio,
baseados em metas gerais de qualidade de um determinado servio etc.).

Alm disso, eles estruturam a ao coletiva. Isto significa que as relaes entre os envolvidos em cada instrumento no
so livres, temporrias ou descompromissadas. Ao contrrio, so de alguma forma institucionalizadas, ou seja, padres
de comportamento estveis, valorizados e recorrentes (HUNTINGTON, 1968, p. 12), que definem portanto a partir de
sua escolha quem est envolvido na execuo de uma determinada poltica, quais os papis de cada um e as relaes
que mantm entre si. Em outras palavras, a escolha dos instrumentos uma parcela considervel da definio do
sistema de ao, de que tratamos na seo anterior. Finalmente, a ao organizada pelos instrumentos ao coletiva,
respondendo a problemas pblicos, e no ao governamental em sentido estrito. Isto porque a participao na execuo
das polticas, como tambm j vimos, no restrita ao governo em sentido formal: inmeros agentes podem ser mobilizados
ou mobilizar-se para a ao, e o problema a ser enfrentado por uma Poltica Pblica no um problema governamental
em si, mas um problema que afeta na maioria dos casos a vrios segmentos sociais (portanto, um problema pblico que,
aps a incorporao agenda, torna-se tambm um problema governamental, como j vimos detalhadamente.
Ps-Graduao a Distncia

Tenhamos o cuidado de repassar a diferenciao bsica entre uma Poltica Pblica e um instrumento: a poltica o
conjunto de aes coletivas, baseadas nas decises das autoridades polticas, para o enfrentamento de um determinado
problema social. Os instrumentos so as diferentes formas que esse enfrentamento pode assumir. Um instrumento (por
exemplo, a concesso de emprstimos subsidiados) pode ser empregado em inmeras polticas, que abordem vrios

9 Dahl, Robert & Lindblom, Charles. Politics, economics and welfare: planning and politico-economic systems resolved indo basic social processes. New Yok: Harper
and RowPublishers, 1953. p. 6. apud Salamon, 2002, p. 1. Traduzimos a expresso particular social tehniques por tecnologias sociais especficas, enfatizando o aspecto
parcial e aplicado do conceito introduzido pelo trecho transcrito.
10 Utilizamos como base desta seo o exaustivo e detalhado levantamento proporcionado por Salamon (2002); outra perspectiva, mais superficial no que diz respeito ao
detalhamento individual dos instrumentos de polticas, pode ser encontrada em Parsons, 2001, pp. 492-542

99
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

problemas diferentes. Uma poltica destina-se, em tese, a um nico problema, mas pode fazer uso de vrios instrumentos
(a reduo dos custos de transporte para as exportaes pode incluir, por exemplo, a realizao de obras pblicas nas
estradas, a concesso de emprstimos em condies favorecidas para as empresas de transporte de carga e a iseno
de impostos sobre os veculos de transporte, todos representando instrumentos diferentes). No por acaso denominam-se
instrumentos como um instrumento de trabalho, cumprem basicamente a mesma funo, mas podem ser empregados
em vrias finalidades diferentes (um martelo ou uma escavadeira so instrumentos que, cumprindo basicamente o mesmo
papel, podem ser empregados em inmeras obras diferentes, cada uma com suas caractersticas e objetivos).

Como apresentar, ento, este universo vasto de instrumentos? A simples descrio linear faria esmaecerem-se as
especificidades de cada um, perdendo-se a finalidade que assume a incluso desse ponto no nosso curso. Ao contrrio,
devemos estruturar a anlise dos instrumentos mediante atributos principais (SALAMON, 2002, p. 20), que so
exatamente as caractersticas comuns que associam os mecanismos individuais em modalidades de instrumentos. Assim,
um instrumento de Poltica Pblica teria a caracteriz-lo:

um tipo de bem ou atividade que gera ou produz diretamente: por exemplo, um pagamento em dinheiro,
ou uma restrio ou proibio;

um meio de oferecer aos destinatrios o seu produto11: por exemplo, um emprstimo, uma bolsa de
estudos, ou uma apropriao direta pelo sistema tributrio;

um sistema ou conjunto de organizaes e grupos que esto envolvidos na oferta do seu produto12:
por exemplo, uma agncia governamental, um banco privado, uma creche no governamental;

um conjunto de regras, formais e/ou informais, definindo as relaes entre as entidades envolvidas
na oferta.

Quais seriam, ento, esses instrumentos? Vejamos cada um deles, de acordo com a estrutura de atributos que aqui
definimos. Naturalmente, a classificao aqui apresentada no pretende ser definitiva ou incontestvel existem inmeras
formas de distribuir os instrumentos entre categorias, enfatizando um ou outro aspecto que se considere principal. Assim,
um mecanismo de aposentadoria e penses como o brasileiro apresenta o recolhimento pelo beneficirio de uma parcela
mensal de prmio ou poupana, o que poderia inseri-lo entre os mecanismos de seguro; por outro lado, seu fluxo financeiro
no individualizado como em outros pases, e os benefcios pagos a cada indivduo no dependem apenas do montante
acumulado no sistema de seguridade social caractersticas que o tornam um pagamento ou transferncia estatal
direta. A classificao em qualquer dos dois grupos seria portanto discutvel frente ao outro, mas para as finalidades do
nosso curso necessrio e suficiente destacar que o mecanismo previdencirio tem as duas caractersticas especiais
Pblicaspor Projetos

mencionadas13. Em outras palavras, em Polticas Pblicas nossa tarefa no pr polticas individuais em caixas,
mas sim analisar e mapear o conjunto de elementos que formam os campos especficos de polticas (PARSONS, 2001,
pp. 493). Portanto, apresentamos os instrumentos, seguindo a categorizao de Salamon, como meio de apresentar as
suas principais caractersticas e demonstrar-lhes a variedade, ficando aberta a possibilidade de que, em anlises com
da Gesto

outras finalidades, possam ser reagrupados em funo de outros focos de interesse.


de Polticas
Implementao
Organizaoe eAnlise

11 O termo original delivery vehicle (veculo de entrega), que apesar de representar uma analogia perfeita, no tem sentido se for traduzido literalmente.
Elaborao

12 O termo original delivery system (sistema de entrega), que oferece o mesmo problema do atributo anterior.
13 Para outros fins, porm, a categorizao tem uma enorme relevncia poltica. Para um Roosevelt tentando uma mudana social to forte na ultraliberal sociedade americana
dos anos 1930 do sculo passado, foi essencial que o mecanismo ainda incipiente de seguridade social para invalidez, idade e desemprego surgisse com uma contribuio
compulsria dos empregados, para que se pudesse caracteriz-lo politicamente como um seguro e no como uma prestao pblica direta, cuja aceitao pelo sistema
poltico possivelmente no seria possvel (Salamon, 2002, p. 22).

100
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

INTERVENO ESTATAL DIRETA (Direct Government)


A interveno estatal representa a produo e entrega direta de bens e servios aos cidados por servidores pblicos
inseridos hierarquicamente em uma estrutura governamental formal. No prescinde da utilizao de insumos adquiridos
de terceiros (bens ou mesmo servios), mas estes insumos so apenas meios auxiliares, cabendo a principal parcela na
definio do bem ou produto final ao dos agentes pblicos (por exemplo, o servio de policiamento nas ruas demanda a
aquisio de combustvel para os veculos policiais, como insumos, mas a responsabilidade formal e material pela prestao
do servio recai sobre os funcionrios policiais, com os recursos materiais fornecidos pela agncia estatal de polcia).
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou servios fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidados, gratuitamente ou no
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Proviso direta, mediante recursos humanos e materiais de que dispe o Estado
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais, atuando diretamente
OBSERVAES
Apesar de toda a nfase dos ltimos anos na descentralizao e utilizao de parcerias com entes no governamentais,
a interveno direta ainda representa uma poro considervel da ao governamental. Em funo das caractersticas
de comando e controle, de administrao centralizada e hierarquizada tpicas das agncias governamentais erguidas
nos padres da administrao burocrtica, este instrumento de Poltica Pblica particularmente adequado ao exerccio
dos poderes estatais de natureza coercitiva (defesa militar, polcia, justia, arrecadao de tributos), na medida em que o
exerccio de tal coero habitualmente predeterminado com muita rigidez pelas leis e regulamentos, como garantia dos
prprios indivduos frente ao Estado, e o reforo da estrutura de comando centralizado e hierrquico ainda que no seja
garantia absoluta de cumprimento estrito desses regulamentos, como j vimos enxergado como a soluo que mais se
aproxima de assegurar o mximo de correspondncia entre o enunciado de poltica prescrito e o efetivamente realizado.

Ps-Graduao a Distncia

101
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

DISSEMINAO DE INFORMAES
Muitas Polticas Pblicas podem ter a simples disseminao de informaes como seu instrumento bsico: o enfrentamento
de problemas que dependem fundamentalmente da ao individual dos cidados, em que os comportamentos a modificar
ocorram de forma pulverizada com poucas possibilidades de monitoramento e fiscalizao, depende essencialmente
da persuaso dos indivduos por meio da informao e orientao. A disseminao de informao tem um carter
essencialmente preventivo. So casos clssicos: a preveno de doenas sexualmente transmissveis, a preveno de
incndios florestais e a vacinao em massa no caso de epidemias situaes nas quais a sano do comportamento
indesejado aps a sua ocorrncia tem efeitos na melhor das hipteses limitados, uma vez que os danos que a poltica
via a evitar so dificilmente recuperveis aps ocorrida a conduta.
Em escala mais ampla, a simples disseminao organizada de informaes um dos instrumentos mais utilizados em
combinao com qualquer dos demais, como forma de orientar, influenciar, ou persuadir outros atores na arena da
Poltica Pblica considerada.
Naturalmente, ao se trata de divulgar por divulgar, ou mera propaganda: a utilizao deste instrumento deve estar
fundamentada em uma compreenso aprofundada sobre a forma com que a informao ir influenciar o comportamento
dos agentes privados no sentido desejado por cada poltica. Neste sentido, tem-se presente que a informao no
necessariamente objetiva: o processo de produzir e divulgar informao carrega consigo valores normativos presentes
na relao entre os formuladores da poltica, os cidados e os demais atores envolvidos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Informaes tornadas acessveis ao pblico-alvo de uma determinada poltica
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Regras e regulamentos; ao direta das agncias governamentais para produo e disseminao das informaes
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais; todo agente privado ao qual seja imposta a obrigao de divulgar publicamente determinadas
informaes a seu respeito
OBSERVAES
Tambm podem ser includas nesta categoria, para fins analticos, as normas pblicas que impem a terceiros a obrigao
de divulgao de informaes sobre suas atividades ou produtos (por exemplo, a divulgao da lista de doadores para
campanhas eleitorais de candidatos; a divulgao de tabelas nutricionais de produtos alimentares; a publicao de
determinados relatrios financeiros e contbeis por parte de corporaes privadas cotizadas em bolsa). Aqui tambm
ocorre uma superposio, porque a imposio da obrigao pode ser entendida como atividade de regulao de natureza
Pblicaspor Projetos

social (ou no caso dos demonstrativos financeiros de companhias abertas, regulao econmica) uma vez mais, o
enquadramento a ser adotado aquele que melhor sirva aos propsitos de cada anlise.
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao da Gesto
de Polticas

102
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

REGULAO DE NATUREZA ECONMICA


Este instrumento tem caractersticas bastante especficas: a fixao de limites ou condicionamentos ao funcionamento de
determinados mercados de produo de bens e servios, por meio da imposio de controles administrativos aos preos praticados
pelos agentes privados, ou aos volumes de oferta a serem atingidos pelos agentes privados, ou s possibilidades de que os agentes
privados possam entrar ou sair do mercado (barreiras entrada ou sada). Trata-se portanto de regras incidentes sobre a produo
econmica privada (no que se diferencia de outras regras, tais como as de pr-qualificao para o fornecimento de bens e servios
diretamente ao governo). Aplica-se, em geral, a mercados em que se verifique a ocorrncia de monoplios naturais (distribuio
de eletricidade, gua e esgoto; telecomunicaes com utilizao do espectro de radiofrequncia, tais como telefonia mvel, rdio
e televiso; telecomunicaes com utilizao de infraestrutura fixa como telefonia fixa e televiso a cabo).
Desta forma, a prestao por empresas privadas de servios considerados pblicos14 mas remunerados pelos usurios (como
os mencionados servios de abastecimento de gua, eletricidade, esgoto, telecomunicaes), habitualmente denominados de
concesso de servios pblicos, representam a rigor uma operao privada de mercado, sob os condicionantes de uma regulao
econmica bastante mais severa15.
Um caso particular da regulao econmica, estendendo-se alm dos monoplios naturais para qualquer ramo de atividade
econmica, so os mecanismos de defesa da concorrncia, controlando a possvel formao ocasional de monoplios ou outras
estruturas de mercado que impeam o funcionamento, em qualquer mercado especfico, dos mecanismos concorrenciais julgados
mnimos pela lei ou seus regulamentos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Limites ou condicionamentos aos preos praticados no mercado por agentes privados
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Controles, restries e condicionamentos sobre tarifas e sobre o acesso ao mercado (includos tanto na legislao
pertinente quanto na atuao administrativa das instituies reguladoras em cada caso especfico, tanto mediante
autorizaes prvias quanto por meio de penalizaes por descumprimento)
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Entes reguladores, de natureza pblica mas no necessariamente encaixados na estrutura hierrquica da administrao estatal.
Esta condio por vezes ambgua, e certamente sui generis do ente regulador (uma agncia com poderes estatais mas no
subordinada ao governo) defendida vigorosamente na teoria como uma defesa contra o oportunismo governamental: da
mesma forma que os agentes privados em condies de monoplio podem adotar comportamentos oportunistas em desfavor
dos consumidores (elevando preos de servios essenciais como gua ou luz, por exemplo, sem possibilidade de que o consumidor
tenha fornecedores alternativos), tambm o governo poderia aproveitar situaes irreversveis (a exemplo do investimento privado
imobilizado em uma grande hidreltrica, que deveria ter determinadas condies pactuadas de retorno num horizonte de tempo
largo) para alterar unilateralmente os contratos, impondo ao investidor privado preos mais baixos ou condies menos favorveis
do que as que ele tinha assegurados quando ingressou no mercado e realizou as inverses. Sob esta teoria, os entes reguladores
deveriam ter a independncia de opor-se a ambos os oportunismos. A discusso sobre as possibilidades desta independncia
(e o risco de captura regulatria do regulador pelos agentes que ele deve controlar) ainda no entanto acesa e inconclusa16.
OBSERVAES
A dificuldade em caracterizar os parmetros de mercado (o qu grau de concorrncia adequado num mercado? o
que so preos justos para os consumidores?), e o prprio choque de interesses envolvido, fazem com que as leis
relativas regulao econmica sejam frequentemente vagas e imprecisas, deixando uma considervel parcela de
discricionariedade na mo dos tcnicos responsveis pelo exerccio das funes do ente regulador, e uma considervel
Ps-Graduao a Distncia

margem de discusso judicial em funo das divergncias de interpretao tcnica e valorativa dos fatos.
141516

14 Na acepo jurdica tradicional, aqueles servios cuja prestao indispensvel comunidade e deve obrigatoriamente obedecer a padres e garantias de fornecimento muito
mais rgidos que os demais bens e servios.
15 Analisamos aqui o caso mais comum em que a empresa prestadora tem todos os meios humanos e materiais para executar a prestao do servio (quer construindo ela prpria
a infraestrutura necessria, quer adquirindo-a ao Estado por compra ou arrendamento em processos de privatizao). Na linguagem corrente, tambm se associa estes tipos
de atuao a uma privatizao ou terceirizao da prestao do servio. Existem excees muito pontuais em que uma empresa privada opera em diferentes graus de
associao com uma entidade ou empresa pblica que a titular da execuo do servio, mas cede o gerenciamento ao parceiro privado, ou utiliza-se dele na qualidade de
consultor, ou subcontratado. Estas excees obedecem a um tratamento caso a caso.
16 Para uma discusso ao mesmo tempo profunda e realista dos riscos de oportunismo e das profundas falhas dos mecanismos tericos de regulao quando so levados
prtica, vide Rey & Lpez, 2003, especialmente pp. 66-70

103
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

REGULAO DE NATUREZA SOCIAL


Uma das funes consideradas fundamentais para a existncia do poder estatal, a regulao social voltada restrio
de comportamentos e atitudes que possam ameaar a sade, segurana ou bem-estar da coletividade37, mediante a
edio de regras que definam o que permissvel ou proibido, assim como as sanes ou recompensas que derivam
das diferentes condutas. Abordam, por exemplo, normas ambientais, ou de segurana do trabalho, ou de sade pblica,
ou de trnsito, ou de posturas urbanas, ou tantas outras mais. Difere da regulao de natureza econmica mais pelo
objeto especfico do que regulado (condies econmicas de oferta de bens e servios em determinado mercado) do
que por qualquer elemento intrnseco na realidade, as empresas que se enfrentam aos reguladores econmicos nos
aspectos comerciais e de preos tambm tm que encarar a regulao social nos aspectos ambiental, segurana etc.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Proibies ou restries de conduta
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Normas e regulamentos
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais, atuando diretamente
OBSERVAES
Uma atividade de regulao tem portanto quatro elementos bsicos: regras que definem comportamentos e resultados
esperados; padres que servem como critrios de cumprimento das regras; sanes pelo descumprimento das regras
(sendo tambm possvel a fixao de prmios ou recompensas pelo cumprimento de determinados padres); e um aparato
administrativo que aplica as regras e sanes. Neste ponto, tambm h uma certa superposio das classificaes: o
servio de fiscalizao (por exemplo, o policiamento de trnsito) em si um servio prestado diretamente sociedade
(podendo ento enquadrar-se como interveno estatal direta), mas tambm compe o ncleo do instrumento da
regulao social, uma vez que sem a fiscalizao a fixao de normas e proibies seria incua. Uma vez mais, o
enquadramento de uma determinada atividade em um tipo ou outro de instrumento deve ser feito da forma que
melhor sirva analiticamente ao estudioso da Poltica Pblica considerada.

17
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

17 O conceito guarda similaridade com a noo de poder de polcia do Direito Administrativo, a limitao de direitos individuais com a finalidade de proteger os direitos do
conjunto dos integrantes da coletividade.

104
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

CONTRATAO DE TERCEIROS
Quando o governo decide no produzir um determinado bem ou servio por si prprio, pode optar por adquiri-lo
diretamente de um terceiro, mediante uma transao comercial semelhante s que se fazem no mercado privado. Sob
esta modalidade, estamos tratando dos fornecimentos ao prprio servio estatal, no a terceiros. Trata-se, portanto,
de mecanismo de natureza inteiramente instrumental, na medida em que ir fornecer bens ou servios que servem de
insumo a outros instrumentos de Poltica Pblica (uma poltica de defesa area militar , inequivocamente, executada
diretamente pelo segmento militar do governo, ainda que a maior parte dos recursos possa ser destinada compra de
avies, armas, peas e combustveis mediante a contratao).
Dificilmente um procedimento de contratao ser, sozinho, responsvel pela implementao de uma poltica, na medida
em que destina-se a obter bens e servios para o prprio governo. Destacamos aqui a contratao de bens e servios
como um instrumento de poltica porque, no mundo moderno, a importncia da atividade de contratao enorme
para o sucesso da execuo de todos os demais instrumentos cujos insumos a contratao fornece. praticamente
impossvel uma atividade governamental que no use, extensamente, bens ou servios contratados a terceiros. Portanto,
a anlise de uma poltica, independente todos os demais instrumentos utilizados, no prescinde do exame da qualidade
e adequao da contratao que a suporta
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou servios fornecidos ou prestados a agncias governamentais por terceiros
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de natureza comercial e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Empresas privadas e organizaes no governamentais sem fins lucrativos
OBSERVAES

Ps-Graduao a Distncia

105
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

TERCEIRIZAO DE SERVIOS PBLICOS (Purchase-of-service contracting)


Uma parte importante (e crescente) da prestao de servios pblicos em todo o mundo tem sido descentralizada de
forma radical: em lugar de produzir diretamente um bem ou servio a ser ofertado a terceiros, o governo paga a um
terceiro privado (empresa comercial ou entidade sem fins lucrativos) para que o produza e entregue. Assim, a contratao
de creches ou escolas privadas para oferecerem vagas para crianas beneficirias da assistncia pblica, em lugar da
manuteno pelo poder pblico de creches ou escolas prprias, um exemplo tradicional da terceirizao dos servios.
No caso brasileiro, o exemplo mais significativo deste tipo de prestao a contratao pelo Sistema nico de Sade
de um enorme volume de servios mdicos e hospitalares a entidades privadas conveniadas.
Difere da contratao em sentido estrito na medida em que o servio a ser contratado no prestado diretamente
ao governo, mas a um terceiro, sendo ento o contratado responsvel principal por todo o processo de execuo da
Poltica Pblica. Difere da tradicional concesso de servios pblicos, medida que esta remunerada pelo usurio,
portanto o bem ou servio vendido pela empresa provedora diretamente a este (ainda que com restries regulatrias
bastante rgidas sobre os termos dessa venda), enquanto a relao entre o beneficirio final e o contratado de um
servio terceirizado apenas o de fornecimento do bem ou servio, sendo a relao pecuniria entre o contratado e a
agncia governamental contratante. Um exemplo ilustra bem essa ltima diferena: quando uma prefeitura seleciona
uma empresa de nibus para operar uma linha de transporte coletivo, esta empresa estar prestando o servio e
recebendo a remunerao diretamente do passageiro18, e tratar-se- de uma atividade econmica direta sobre a qual
o governo aplica o instrumento da regulao econmica. J quando a mesma prefeitura seleciona a mesma empresa
para operar servios de transporte escolar que recolham gratuitamente os alunos de escolas pblicas e os levem s
escolas, pagando empresa por viagem realizada, estar utilizando o instrumento da terceirizao dos servios. Por
fim, se a seleo da empresa destina-se a simplesmente transportar mdicos da prefeitura para prestarem servios
na zona rural, trata-se de contratao pura e simples.
Este instrumento tem tido uma crescente visibilidade, sendo muitas vezes apontado como panaceia para a alegada
ineficincia governamental a experincia histrica mostra porm que este instrumento tem, como todos os demais,
vantagens e desvantagens, e sua utilizao pode ser vantajosa se presentes determinados requisitos (nomeadamente,
a existncia de organizaes privadas capazes de prestar o servio a custos aceitveis; a natureza do servio,
que tipicamente deve ser pouco capital-intensivo19). Por outro lado, existem restries que exigem sria ateno,
especialmente pela dificuldade de especificar adequadamente o contedo, o resultado quantitativo e qualitativo do
servio a ser prestado, e portanto de se avaliar o desempenho do fornecedor na prestao do servio para a maioria dos
servios pblicos terceirizados, ainda um grande desafio a concepo de recursos de medio de custos e resultados,
o que abre caminho inclusive para maiores possibilidades de corrupo e desvio de recursos nesse tipo de contratos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Pblicaspor Projetos

Bens ou servios fornecidos ou prestados diretamente aos cidados por terceiros remunerados pelas agncias
governamentais
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
da Gesto

Contratos de natureza comercial e pagamentos em dinheiro


ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
de Polticas

Empresas privadas e organizaes no governamentais sem fins lucrativos


Implementao

OBSERVAES
Organizaoe eAnlise

18 19
Elaborao

18 claro que existem sistemas de transporte metropolitano mais complexos em que a tarifa paga pelo usurio apenas recolhida pelas empresas operadoras das linhas, sendo
posteriormente redistribuda por uma autoridade central segundo critrios que estabelea. Para nossos exemplo, no entanto, consideramos o caso mais simples de explorao
direta, na qual a receita do operador do transporte corresponde quela arrecadada diretamente dos passageiros durante a prestao do servio.
19 Com algumas excees notveis, tais como os servios de recolhimento de lixo e as contrataes de servios hospitalares de maior complexidade por parte dos sistemas de
sade pblica.

106
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

TRANSFERNCIAS (Grants)
Uma transferncia, no sentido de anlise de Polticas Pblicas que aqui enfatizamos, um pagamento feito por um
governo a outro governo, entidade no governamental ou mesmo indivduo, com a finalidade de estimular ou apoiar
algum tipo de atividade realizado pelo beneficirio que seja do interesse do doador. Por este instrumento, o concedente
dos recursos participa financeiramente da prestao do servio final, enquanto deixa em mos do receptor dos mesmos
a responsabilidade pela execuo concreta. A responsabilidade pela proviso do servio ento compartilhada por
mais de uma entidade, organizao ou nvel de governo.
As transferncias no se destinam a serem devolvidas, no sendo portanto um emprstimo. Tambm pressupem
um acordo (expresso ou tcito) entre doador e receptor quanto aos objetivos e condies da aplicao dos recursos
(diferindo, neste ponto, das chamadas transferncias automticas existentes no Brasil, a exemplo dos recursos de
FPE e FPM, que representam simplesmente uma repartio incondicional e prevista em lei do produto da arrecadao
tributria entre diferentes entes governamentais). O receptor, por sua vez, no est obrigado a prestar servios
diretamente ao doador em troca dos recursos, mas sim prestar os servios previamente definidos na transferncia
(que podem inclusive ser servios diretamente voltados aos seus interesses institucionais).
Tomemos os vrios exemplos brasileiros: pelo Programa Nacional de Merenda Escolar, o governo federal distribui
automaticamente recursos a todas as prefeituras do pas, com a condio de que sejam utilizados exclusivamente
na compra de alimentos a serem servidos aos alunos das escolas pblicas desta forma, o governo central utiliza a
estrutura administrativa das prefeituras para executar um programa de distribuio de renda por meio da alimentao
escolar. J pelo recente Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica FUNDEB, o governo federal transfere a
determinados governos estaduais um valor destinado a complementar os recursos dessas entidades governamentais
para aplicao num leque de finalidades voltadas educao (salrios de professores, material escolar, transporte de
escolares etc.). Uma agncia de fomento cincia (o CNPq, por exemplo) transfere recursos a universidades (pblicas
e privadas) e a bolsistas individuais para financiar a realizao de pesquisas por ele aprovadas. Todos estes so
exemplos de transferncias.
preciso reconhecer a dificuldade de diferenciar, em alguns casos, as transferncias da simples terceirizao de
servios. Uma prefeitura que transfira recursos a uma entidade beneficente para manter uma creche est, em princpio,
terceirizando mediante um acordo com um ente privado um servio de sua responsabilidade. Um critrio geral razovel
a responsabilidade pela prestao do servio: a responsabilidade pelos servios de policiamento, no Brasil, dos
governos estaduais; se o governo federal transfere recursos para fortalecer as instituies policiais com treinamento,
equipamentos, infraestrutura etc., est fazendo uma transferncia, uma vez que apoia um outro ente na realizao de
servios que lhe so prprios. O mesmo ocorre com os mencionados Fundos de Educao e Merenda Escolar, medida
que a competncia para prestar estes servios dos governos estaduais e municipais. Por outro lado, a competncia
para executar a fiscalizao das condies de segurana do trabalho do governo federal; se este transfere recursos
a um governo estadual para que este assuma ou complemente tais atuaes de fiscalizao, estar terceirizando um
servio prprio.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou servios fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidados, gratuitamente ou no
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Instrumentos jurdicos de concesso de recursos a terceiros (a expresso brasileira mais comum convnios) de
Ps-Graduao a Distncia

natureza no comercial e pagamentos em dinheiro


ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Outros nveis de governos (regionais, municipais) e organizaes no governamentais sem fins lucrativos

107
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

OBSERVAES
til, para a anlise posterior, a diferenciao entre os tipos de transferncia em funo da especificidade da aplicao
dos recursos que exige. possvel identificar trs grandes tipos:
o primeiro destina-se a um amplo leque de utilizaes por parte do receptor, com um mnimo de restries
quanto ao uso dos fundos por parte do receptor. Em geral, representa simples equalizao de receitas entre
governos subnacionais (chamados exatamente equalization grants ou general purpose grants), justificada
pela teoria econmica como formas de compensao a determinadas regies com a finalidade de no gerar
externalidades negativas derivadas da insuficincia de arrecadao, externalidades estas que terminariam
por prejudicar as demais regies; no so comuns no Brasil;
o segundo tipo mais direcionado, porm com aplicaes definidas com um certo grau de generalidade
(ex.: para sade, ou assistncia social), deixando ao receptor um grande grau de discricionariedade na sua
aplicao (os chamados block grants); no Brasil, encontram-se exemplos significativos nas transferncias
fundo a fundo do Sistema nico de Sade e do j citado FUNDEB;
o terceiro tipo, numericamente mais comum no Brasil e em outros pases, a transferncia que define com
grande grau de detalhe a aplicao do dinheiro pelo recebedor (categorical grants): antes do repasse do
recurso, o receptor e o doador assumem compromissos tcitos ou expressos acerca do destino detalhado
do mesmo (o atendimento social a tantas famlias; a construo de tal obra, conforme detalhamento de
projeto etc.). No Brasil, este tipo de transferncia conhecido na linguagem comum como convnio.
Uma ltima preciso necessria: o termo Convnio, no Brasil, tem um significado legal preciso (art. 116 da
Lei Federal n 8.666/93): acordo de mtua vontade entre a administrao pblica e qualquer ente para execuo
descentralizada de tarefas de interesse comum. Ora, interesse comum tanto o repasse de recursos para a execuo
de Polticas Pblicas de responsabilidade do doador (na nossa classificao, uma terceirizao de servios pblicos)
quanto o apoio financeiro a polticas de responsabilidade do receptor (na nossa grade, uma transferncia). O que tipifica
o convnio precisamente, nos termos da legislao brasileira, a possibilidade de celebrao sem concorrncia para
escolha da contraparte da administrao doadora dos recursos, o que no uma precondio ou uma caracterstica
individualizadora segundo nossa categorizao (pode-se contratar um servio pblico a outro ente governamental, sem
licitao, ou estabelecer uma concorrncia entre projetos sociais para receberem apoios mediante transferncias).
Portanto, necessrio muito cuidado ao associar qualquer das categorias aqui apresentadas ao conceito de convnio
tal como aparece na legislao brasileira.
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

108
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EMPRSTIMOS ESTATAIS DIRETOS


Quando uma agncia governamental utiliza fundos do tesouro pblico para emprestar diretamente a um terceiro
privado, com a obrigao de pagamento, estamos diante da concesso de emprstimos estatais diretos. Este tipo de
crdito utilizado para incentivar o direcionamento de fundos para atividades consideradas importantes poltica ou
economicamente.
O uso de fundos pblicos d determinadas caractersticas prprias a esses crditos, que os diferenciam dos crditos
comerciais: podem ser direcionados para setores de interesse governamental, e no aqueles mais lucrativos; como no
so captados no mercado, poem ser emprestados a taxas mais baixas ou prazos mais alongados, com a finalidade de
subsidiar indiretamente a atividade financiada; podem mesmo direcionar-se a setores de maior risco ou a operaes que
imponham menos exigncias de garantia (como o microcrdito a empreendedores da economia informal), sob critrios
razoveis, medida que um montante maior de perdas por inadimplncia suportvel pelo fundo pblico, que no ter
a obrigao de reembolsar a terceiros pelo recurso captado.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Pagamentos em dinheiro, sob a forma de emprstimos reembolsveis pelo beneficirio
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de emprstimo, de natureza comercial e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais (diretamente ou mediante bancos e outros agentes operadores)
OBSERVAES
Destaca-se o fato de que o que individualiza esse instrumento a utilizao de fundos pblicos, e no o agente
responsvel pelo emprstimo. A concesso de crdito por uma instituio financeira de propriedade governamental,
mas em condies de mercado (basicamente, emprstimos provenientes de recursos captados por essa instituio no
mercado concorrendo com os demais bancos), pode caracterizar-se como a utilizao de uma empresa governamental
como instrumento de poltica (por exemplo, direcionando seus emprstimos a um determinado setor de atividade como
o agrcola ou o habitacional), mas no como emprstimo estatal direto. Da mesma forma, um emprstimo com fundos
pblicos pode ser operado por bancos privados que tm acesso a esses fundos como agentes credenciados pelo Tesouro
(como o caso dos financiamentos concedidos pelo BNDES na modalidade via agentes, operada por bancos comerciais
em nome do BNDES mas utilizando os repasses dos fundos pblicos que movimenta aquele Banco, como o FAT).

Ps-Graduao a Distncia

109
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GARANTIAS E AVAIS
Para incentivar o crdito em determinadas reas ou setores, o governo pode optar por emitir garantias e avais aos
emprstimos privados que atendam s condies que uma determinada Poltica Pblica estabelecer. Desta forma,
pretende influenciar o comportamento dos agentes privados do mercado de crdito elevando sua disposio de emprestar
naquelas condies, uma vez que o risco do emprstimo ser coberto ou reduzido em funo da garantia prestada pelo
governo. Na prtica, o governo ao atuar como garantidor assume o risco de inadimplncia dos emprstimos avalizados,
cabendo a si o papel de ressarcir aos bancos os emprstimos no honrados e buscar executar os crditos assim honrados
diretamente em face dos tomadores inadimplentes. A concesso de garantias ou avais pelo governo pode tambm suprir
um problema crnico de determinados setores econmicos informais ou em formao que se deseja ver incentivados,
que a ausncia de bens patrimoniais para oferecimento como garantia de emprstimos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Pagamentos em dinheiro, sob a forma de emprstimos reembolsveis pelo beneficirio
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de emprstimo privados, de natureza comercial e com algum tipo de garantia governamental ao emprestador,
e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Bancos comerciais (geralmente estabelecendo relaes contratuais com agncias governamentais relativas concesso
das garantias ou avais).
OBSERVAES
Ao contrrio do que possa parecer, o mecanismo de concesso de avais e garantias permite uma interveno
governamental mais rpida e direta, medida que utiliza recursos e estruturas administrativas que j existem nos bancos
comerciais. Por outro lado, as garantias e avais so uma oportunidade de alavancar os recursos pblicos aplicados,
pois permite um impacto significativo no direcionamento do crdito sem implicar num desembolso imediato, j que o gasto
estatal somente ser realizado se e quando os crditos avalizados no forem honrados pelos tomadores nos Estados
Unidos, por exemplo, o montante total de garantias e avais do governo federal alcanava mais de 1.1000 bilhes
de dlares no ano 2000, frente a pouco menos de 200 bilhes aplicados em emprstimos federais diretos (tendo a
proporo entre os dois sido multiplicada por quase dez entre 1980 e 2000).
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

110
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SEGUROS
A montagem de um mecanismo governamental de seguros guarda muitas similaridades bsicas com o mercado privado
de seguros. O seguro governamental, porm, tende a cobrir riscos que no podem ser adequadamente gerenciados por
seguradoras privadas, devido ao seu potencial de imprevisibilidade ou a sua grande extenso (tipicamente, quebras de safra
por fenmenos climticos, como no programa brasileiro PROAGRO, ou perdas decorrentes de catstrofes naturais como
inundaes e tornados, ou a garantia de cobertura de depsitos bancrios em caso de insolvncia dos bancos). Por outro
lado, enquanto o mercado privado busca a gerao de lucros e uma cobertura de riscos autossustentvel, os seguros
governamentais em geral procuram minimizar os demais custos de uma interveno direta (considerada inevitvel) em
caso de grandes infortnios, ou evitar grandes perdas aos segurados privados que poderiam resultar em instabilidade
social, poltica ou econmica. Assim, o custo de uma possvel poltica governamental de auxlio a vtimas de grandes
sinistros passa a ser, na proporo possvel, distribudo entre os seus prprios beneficirios.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Proteo financeira a um agente privado em casos de infortnio, sob as condies de uma aplice de seguros
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Aplices de seguro diretamente oferecidas por agncia governamental aos cidados (podendo utilizar, eventualmente,
seguradoras e corretores privados como agentes de distribuio, mas mantendo a titularidade do contrato de seguro
e dos riscos nas mos da agncia governamental)
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais (que podem, em funo dos custos envolvidos, estabelecer relaes contratuais com
seguradoras privadas para negociao e pulverizao dos riscos, sem perder a gesto global do programa)
OBSERVAES
Mesmo com a possibilidade sempre implcita do recurso a despesas fiscais para custeio dos prejuzos segurados, a
emisso de seguros governamentais uma tarefa que exige o maior esforo de gerenciamento do risco para minimizar a
possibilidade de prejuzos, exatamente porque envolve fenmenos segurados que no tm um perfil de risco conhecido ou
previsvel dentro de parmetros de segurana que permitiriam um mercado privado completo (a exemplo de catstrofes
naturais), ou que envolvem perdas to grandes que ultrapassam a escala de operao dos mercados privados (como
uma crise de quebra de bancos). Portanto, os mecanismos de seguro so candidatos naturais a esqueletos fiscais
caso no sejam adequadamente gerenciados ainda persiste o prejuzo do Fundo de Compensao de Variaes
Salariais FCVS, por exemplo, tomado como um mecanismo de seguro contra o descasamento de taxas nos
emprstimos habitacionais oficiais no Brasil.
Uma ltima observao diz respeito aos mecanismos de seguridade social (previdncia social e seguro-sade) de
diferentes pases de que j falamos anteriormente: em diferentes graus, tais mecanismos tm combinado caractersticas
de seguro (prmios na forma de cotizaes sociais, pagamentos em funo de infortnios previamente especificados) e
uma estrutura de financiamento que assegura o pagamento independentemente da disponibilidade de recursos no fundo
especificamente formado pelas contribuies. Este o caso mais clssico das potencialidades e dos limites do seguro
pblico: por um lado, no admissvel que os riscos envolvidos (incapacidade financeira por morte, idade, invalidez,
doena) sejam arcados apenas pelos indivduos, o que faz com que a interveno estatal direta seja inevitvel em
ltima instncia. Por outro lado, algum grau de vinculao entre contribuies e benefcios torna possvel um esforo
de gerenciamento dos riscos financeiros envolvidos, minimizando o custo do subsdio estatal por meio da coparticipao
Ps-Graduao a Distncia

nesse financiamento dos prprios beneficirios segundo parmetros atuariais.

111
Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

INCENTIVOS FISCAIS (Tax expenditures)


Outro instrumento que experimentou extraordinrio crescimento nas ltimas dcadas o dos incentivos fiscais ou
renncia de receitas. Um incentivo fiscal um dispositivo na legislao tributria que encoraja determinado ato por
parte de indivduos ou corporaes, assegurando que a obrigao tributria desses contribuintes ser postergada,
reduzida ou eliminada se praticarem tal ato. Pelo incentivo fiscal, portanto, o governo no gasta em determinada
finalidade os recursos arrecadados mediante impostos ele permite que os contribuintes gastem por conta prpria na
mesma finalidade os recursos que, se no o fizessem, seriam devidos na forma de imposto.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Incentivos financeiros a agentes privados na forma de reduo do valor de impostos a pagar
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Recursos de arrecadao compulsria do sistema tributrio
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais com funo tributria
OBSERVAES
Considera-se, na teoria econmica, que muitas vezes mais vantajoso utilizar o interesse prprio do contribuinte
em adquirir no mercado, de fornecedores j instalados, os bens ou servios que se lhe quer conceder, em lugar de
mobilizar os recursos pblicos em montar a partir do zero uma estrutura de produo do bem ou servio, por razes de
aproveitamento das economias de escala j existentes e de uma maior eficincia das transaes de mercado. Inmeros
exemplos so oferecidos em vrias realidades nacionais: redues no imposto de renda das famlias em funo dos
valores gastos com educao em escolas particulares, ou dos gastos com mdicos e hospitais; redues nos impostos
das corporaes em funo dos recursos que invistam em setores ou regies de interesse da autoridade pblica.
Por outro lado, levantam-se crticas de vrias naturezas: o custo desse tipo de instrumento difcil de mensurar (uma
vez que representa algo que no foi arrecadado mas poderia ter sido), sendo bastante opaco na discusso do oramento
pblico; alm disso, a reduo no imposto atinge apenas aqueles que tm renda para pag-lo, sendo pouco capaz de
alcanar populaes de estratos menores de renda e bem-estar, em cuja cesta de despesas o pagamento de impostos
diretos tem pequena importncia).
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

112
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MULTAS E SORETAXAS
A imposio de proibies e restries que objeto da regulao social pode ser viabilizada tambm por outro instrumento:
a fixao de penalizaes financeiras aos cidados, ou a imposio de sobretaxas que tornem a conduta indesejada mais
cara aos interessados. Assim, taxas adicionais impostas ao lcool ou aos cigarros podem ser uma medida adicional de
restrio ao consumo destas substncias (no excluindo, mas antes complementando, outras medidas diretas como
proibies de consumo em locais pblicos, proibio total do consumo por menores etc.). A persuaso obtida por meio
destas medidas pode ser graduada em funo do valor que for fixado para a multa ou sobretaxa, agindo assim como
um meio de desencorajar (antes que proibir) determinadas atitudes como no caso das taxas adicionais sobre o lcool.
Por outro lado, a expropriao pecuniria na forma de multa, com finalidade sancionatria, tambm um poderoso
recurso dissuasor de condutas na medida em que causa um forte e desagradvel impacto no bem-estar (o pagamento
de uma multa elevada por excesso de velocidade ter no condutor impacto semelhante ao da suspenso temporria
de seu direito de dirigir).
Alegadamente, o mecanismo de imposio de sanes pecunirias teria o mrito de utilizar o sistema de preos como
veculo de informao e condicionamento das condutas individuais, tornando mais caros os atos que merecem a
proibio ou desencorajamento da Poltica Pblica, aproveitando a extraordinria capacidade do mercado como indutor
de condutas dos agentes privados. Esta vantagem inegvel, desde que se observe que determinados bens ou atos
no podem ver-se suscetveis a qualquer tipo de precificao monetria.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Penalizao financeira a agentes privados na forma de exigncia de pagamentos com fins de sano
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Recursos de arrecadao compulsria do sistema tributrio
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncias governamentais
OBSERVAES
Uma variante desse instrumento, sendo considerada e aplicada em alguns pases especialmente em controle ambiental,
a venda de licenas onerosas para determinadas atividades (tambm conhecidas como direitos de poluio). Estas
licenas representam a aquisio por empresas do direito de emitir uma determinada quantidade de poluentes, emisso
esta que gera custos e externalidades coletividade e que a permisso pretende recuperar no sentido material. Em
uma certa medida, o mecanismo de mercados de carbono estabelecido pelo Protocolo de Quioto sobre o aquecimento
global uma variante desse instrumento.

Ps-Graduao a Distncia

113
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LEGISLAO DE RESPONSABILIDADES (Liability law)


Por via dessa legislao, busca-se criar o direito de pessoas ou entidades buscarem, mediante o sistema judicial,
compensaes compulsrias junto a terceiros por danos que tenham sofrido como consequncia das condutas
(negligentes ou de algum outro modo inadequadas) por esses mesmos terceiros. Dependendo de cada sistema
jurdico, esse direito poder ser estabelecido por precedentes judiciais (common law), por lei em sentido formal ou
por regulamentao administrativa. Este mecanismo procura prevenir determinadas aes inibindo o comportamento
dos indivduos por meio da ameaa de ter de arcar com indenizaes a terceiros caso adotem as aes contestadas.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Penalizao financeira a agentes privados na forma de fixao da obrigao de compensar materialmente a terceiros
pelas consequncias de seus atos
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Leis que fixem a responsabilidade perante terceiros por determinados atos e o direito dos afetados de exigi-la perante
tribunais (tort law)
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Sistema judicial
OBSERVAES
A utilizao desse instrumento termina por ser extremamente barata para a entidade estatal, uma vez que os custos
pblicos da legislao de responsabilizao somente aparecem nos oramentos por meio do custo da manuteno do
sistema judicial (que de uma forma ou de outra j existiria, por todas as funes assumidas pelo judicirio na estrutura
estatal moderna) e do custo da responsabilidade atribuda pelo judicirio ao prprio governo, como demandado por ter
causado dano a outros, frente aos custos de montagem e manuteno de uma estrutura de fiscalizao direta sobre
a conduta que se quer inibir com a legislao de responsabilizao.
Por outro lado, trata-se de instrumento que incentiva a litigiosidade e a conflitividade social, ensejando a construo
de indstrias de processos de indenizao, alm de pelas caractersticas abertas desse tipo de tipificao legal e
pelas insuficincias do mecanismo judicial sujeitar-se a um elevado grau de imprevisibilidade em relao deciso
final, elevando a incerteza e os custos da atividade privada. Portanto, a proliferao de institutos de responsabilizao
ante terceiros deve ser ponderada com extremo cuidado pelo formulador de polticas.
Implementao
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da Gesto
de Polticas

114
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EMPRESAS GOVERNAMENTAIS
Uma empresa governamental uma entidade legalmente distinta do resto do governo, com a forma jurdica de uma
corporao privada (no caso brasileiro, tecnicamente uma entidade de direito privado), criada, mantida ou controlada
pelo governo (podendo ter acionistas minoritrios), com a finalidade essencial de aproveitar os recursos gerenciais
supostamente mais geis de um ente privado para produzir bens ou servios especficos de interesse do governo.
Geralmente, espera-se que as atividades desse tipo de empresa sejam geradores de receita econmica por transaes
de mercado, e autossustentveis (mas isso no necessariamente ocorre com todas as empresas). Em qualquer caso,
porm, a razo majoritria para o investimento estatal na instituio e manuteno de empresas governamentais a
expectativa de contar com operaes mais eficientes do que seria possvel por meio de uma agncia governamental
tradicional, em busca de determinados objetivos de Poltica Pblica. O conceito de empresa governamental, portanto,
difere da simples propriedade estatal da corporao (que pode ser obtido, por exemplo, com a aquisio de uma empresa
privada em dificuldades com o fim de evitar-lhe a falncia, ou com a expropriao de uma empresa em funo de dvidas
tributrias com o Estado) para estas ltimas empresas, a de propriedade formalmente estatal no obedece a qualquer
objetivo do Estado em si, mas a uma circunstncia irrelevante do ponto de vista de Poltica Pblica.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou servios fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidados (embora seja rara a prestao gratuita, a
empresa governamental pode apresentar arranjos de financiamento que permitam que seja fornecida a valores inferiores
aos que seriam cobrados em condies de mercado).
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Proviso direta, mediante recursos humanos e materiais de que dispe a empresa governamental
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Empresa criada, custeada ou patrocinada (sob diferentes arranjos) pelo Estado
OBSERVAES
A variedade de arranjos institucionais desse tipo de empresa muito grande: existem empresas criadas para explorar um
setor de atividade econmica exatamente como uma empresa privada o faria, em funo da ausncia de investimento privado
(este o sentido original da criao no Brasil das grandes estatais produtivas, como Petrobras, CVRD e siderrgicas, boa
parte das quais hoje privatizada). Outras empresas so simples braos operacionais da produo de bens e servios para o
governo, que prefere organizar certas reas na forma empresarial em lugar de um departamento (no Brasil, o Servio Federal
de Processamento de Dados e a Casa da Moeda, que executam servios que nos Estados Unidos so responsabilidade
de agncias governamentais diretas). Por fim, algumas empresas so instrumentos de prestao de servios que no so
nem remotamente de natureza comercial, constituindo tpico brao de interveno governamental em Polticas Pblicas
(no Brasil, a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais, um servio de pesquisa geolgica tradicional, ou as diferentes
empresas estaduais ou municipais de regulao dos sistemas de trnsito e transporte urbano).
Nos Estados Unidos, considera-se tambm como instrumentos de poltica um tipo especfico de corporao privada
(Government-sponsored enterprises) criada em geral pelo conjunto de empresas de um determinado setor (todos os
exemplos so do setor financeiro) para a prestao de servios especficos de interesse de todas as empresas. Este tipo de
empresa tem objetivos estatutrios bastante rgidos, aprovados pelo governo (normalmente voltados para a estabilizao
dos mercados de crdito por meio do desenvolvimento de um mercado secundrio de securitizao de emprstimos,
principalmente agrcolas, habitacionais e estudantis), e em troca da observncia estrita desses objetivos estatutrios recebe
Ps-Graduao a Distncia

benefcios fiscais, iseno de requisitos regulatrios e uma certa percepo por parte dos mercados (ainda que sem uma
regulamentao formal) de que esta entidade receber do governo suporte financeiro em caso de dificuldades de liquidez.
A esta variedade corresponde um leque igualmente amplo de sistemas de financiamento: desde empresas que so
inteiramente autossustentveis at aquelas que dependem totalmente de recursos oramentrios transferidos pelo governo
para cobrir suas despesas com a maioria delas combinando, em propores diferentes receitas prprias e subsdios
governamentais no seu financiamento.

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Colocando em Prtica Desafio da Implementao Unidade V

VOUCHERS
Tecnicamente um subsdio que assegura um poder aquisitivo limitado a um indivduo para que escolha entre um
conjunto limitado de bens e servios, um programa que utiliza vouchers consiste em entregar aos beneficirios diretos
tquetes ou outros meios de pagamento que permitam que estes escolham, entre um universo de fornecedores (mais ou
menos limitado), aquele que vir a fornecer um bem ou servio especificado pelo programa. So exemplos, no Brasil,
os programas de vale-alimentao e vale-transporte, que por meio de tquetes ou cartes magnticos, permitem aos
beneficirios que paguem por tais bens e servios especificados. O voucher distingue-se de uma simples transferncia de
renda medida que as regras de cada programa podem especificar que produtos podem ser pagos com esse instrumento,
e o governo pode controlar esse direcionamento mediante o gerenciamento do processo de converso, pelo fornecedor,
desse voucher em remunerao. Assim, mesmo com vouchers na mo, apenas o fornecedor que obedea s condies
estabelecidas pela agncia responsvel pelo programa conseguir troc-los por dinheiro.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou servios fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidados por terceiros privados, cabendo ao
beneficirio a escolha do prestador dentro de um universo mais amplo de possveis prestadores
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Remunerao aos terceiros prestadores do servio de ressarcimento pelo Estado dos servios prestados individualmente
a cada beneficirio, representando na prtica um subsdio ao consumo
ORGANIZAES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agncia governamental e prestadores privados (empresas e organizaes no governamentais sem fins lucrativos)
OBSERVAES
O principal aspecto dos programas baseados em vouchers a possibilidade que abrem de controlar, por um lado, a
utilizao do subsdio em tais ou quais bens ou servios, e por outro de ampliar ao mximo possvel a rede de possveis
fornecedores. Desta forma, alivia-se o governo de ter que implantar diretamente estruturas de fornecimento do bem ou
servio; por outro, fica facilitado ao beneficirio obt-lo em condies mais favorveis (perto de sua casa, por exemplo)
e sobretudo no se afetam as condies de concorrncia entre os fornecedores, aproveitando plenamente as vantagens
que possa oferecer a estrutura de mercado correspondente. O instrumento do voucher (que em alguns casos, como o
de subsdio educao privada, pode coincidir em sua utilizao com o incentivo fiscal) tem especial aplicao quando
se pretende conceder subsdios em larga escala, pulverizados entre indivduos, direcionados e de pequeno valor caso
tpico de programas assistenciais dirigidos a populaes carentes em grandes reas urbanas.
Pblicaspor Projetos

Como saber se a poltica teve os resultados


da Gesto

esperados?

Como aprender com os erros e acertos da ao


de Polticas

governamental?
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao

116
Aprendendo
O Modelo de com
CicloasdePolticas
Polticas Avaliao Unidade VII
Unidade V

Aprendendo com as Polticas Avaliao

Antes de comear a leitura do texto, reflita sobre as observaes a seguir:


Dois sacerdotes discutiam se era correto ou no fumar
enquanto rezavam. Ambos esgrimiam todo tipo de argumentos
em defesa de sua postura, sem chegar a um acordo. Decidiram
consultar o superior do convento, cada um por seu lado. Quando
voltaram a encontrar-se, o sacerdote a favor de fumar disse:
Meu superior disse que estava muito correto fumar.
Como pode ser? disse o outro a mim ele disse enfaticamente
que era errado; o que voc perguntou a ele?
Perguntei se era correto fumar enquanto rezava.
Est explicado, eu perguntei se estava certo rezar enquanto
fumava (NIRENBERG; BRAWERMAN; RUIZ, 2003, p. 105)
sua maneira, todos os cidados emitem juzos sobre o
que faz o governo de um Estado ou de uma municipalidade.
Na realidade, para a considerao de fatos concretos no
basta mudar o preconceito favorvel ou desfavorvel que o
cidado ou o usurio tem da autoridade pblica. Com base
em sua opinio, molda uma percepo seletiva dos fatos. O
eleitor resolutamente partidrio da esquerda encontrar todas
as virtudes em um governo de esquerda, e no considerar
mais que as aes e os traos favorveis. O de direita, ao
contrrio, filtrar os atos de governo e reter unicamente os
que se acomodem a sua antipatia congnita.
A anlise cientfica, por sua vez, trata de acrescentar a
considerao de fatos concretos em detrimento da influncia
dos preconceitos. Se a avaliao implica juzo, este deve resultar
de observaes concretas baseadas em normas ou valores os
mais objetivos possveis. (MNY; THOENIG, 1992. p. 195)

Voc se recorda das discusses cotidianas sobre as Polticas


Pblicas mais importantes, que mais atraem a ateno pblica?
Quais so os critrios apresentados pelas pessoas, a mdia, os
Ps-Graduao a Distncia

lderes polticos, para formar e defender uma opinio?

Aps todo o largo processo que vai da percepo de um problema


pblico at a execuo de medidas concretas para enfrent-lo
por meio de uma Poltica Pblica, o que mais restaria a fazer?

Como aproveitar todo o potencial de experincias, erros e


acertos, que uma Poltica Pblica pode oferecer?

117
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

O trabalho de avaliao de Polticas Pblicas visto sob duas perspectivas principais (MNY; THOENIG, 1992, p. 194).
Uma delas enfatiza o lado prtico, apresentando diferentes metodologias e instrumentos de coleta e tratamento de
dados. Esta primeira abordagem til e necessria, mas exige, para um mnimo de qualidade, ao menos uma disciplina
especfica em qualquer curso de ps-graduao, pois representa uma transmisso de habilidades muito especficas de
carter aplicado. Em outras palavras, uma abordagem de formao de avaliadores1.

A segunda perspectiva, que adotamos, seguindo a filosofia desta disciplina e de todo o nosso curso, enfoca a avaliao
dentro do processo mais geral de gesto e execuo das polticas: quem so seus atores, quais so suas finalidades,
como se pode aproveitar seus esforos? Em sntese, formar analistas de Polticas Pblicas que saibam o que esperar de
uma avaliao, como inserir os produtos da avaliao em um estudo global da poltica.

Para isto, consideremos primeiro algumas necessidades de informao de qualquer organizao em busca de seus objetivos.
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

1 A apresentao mais interessante e prtica de que dispomos atualmente em portugus dessa abordagem, amplamente testada por diferentes instituies governamentais
de auditoria no Brasil, est em TCU, 2000, texto que compe a biblioteca do nosso curso. Tambm em portugus e disponveis no Brasil existem excelentes manuais
metodolgicos voltados especificamente para a avaliao de Polticas Pblicas: Cohen; Franco, 1999 e Worthen; Sanders; Fitzpatrick, 2004.

118
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Captulo 11 Avaliao como uma Reflexo Sobre a Ao

Poderia dizer para onde tenho que ir a partir daqui?, perguntou Alice.
Isso depende de aonde voc quer chegar, respondeu o Gato.
No tem muita importncia aonde vou chegar ...., comeou a dizer Alice.
Nesse caso d no mesmo para onde voc vai, interrompeu o Gato.
... desde que chegue em algum lugar, completou Alice, querendo explicar.
Ah, voc sempre vai chegar em algum lugar, disse o Gato, se andar o suficiente.
Alice no Pas das Maravilhas (CARROL, 2002 apud NIRENBERG; BRAWERMAN; RUIZ, 2003. p. 27)

Qualquer grupo ou organizao acaba tendo que formular, em algum momento de sua trajetria, questes semelhantes
s de Alice em seu famoso dilogo com o Gato no Pas das Maravilhas. Sabemos e expressamos com clareza a situao
que desejamos para o nosso grupo, ou quais os nossos objetivos? Tendo claros os nossos objetivos, estamos dirigindo-nos
a eles ou caminhamos em direo oposta? Como diz Alice, para onde tenho que ir? Na maioria das situaes, no
so perguntas simples: a passagem de uma situao atual a uma situao desejada no futuro depende de sucessivas
escolhas entre alternativas divergentes, escolhas que so feitas com grande limitao da informao disponvel sobre
cada uma dessas alternativas como j vimos exaustivamente no nosso estudo das etapas anteriores do processo de
Polticas Pblicas.

Mas Alice no pergunta apenas em abstrato para onde deve ir. Ela tem o cuidado de especificar que vai a alguma parte
a partir daqui. Ou seja, o ponto onde se est (e o caminho que se levou at alcan-lo) so tambm fatores da maior
importncia para definir os rumos desejveis e as possibilidades de alcan-los. As organizaes tambm precisam
conhecer com alguma preciso as condies reais de sua situao presente para que possam escolher seus caminhos.

Em resumo, para fazer qualquer coisa, para introduzir mudanas em uma situao no desejvel ou que no nos
agrada para ir a algum lugar preciso ter objetivos claros e explcitos, e saber de que maneira tentaremos atingi-los,
por qual caminho seguir (a direo desejada). Para isto, primeiro preciso programar as aes do grupo social envolvido,
ou seja, formular um plano de trabalho. Tambm necessitamos saber de onde partimos, onde estamos, em outras palavras,
um diagnstico da situao problemtica a ser resolvida mediante a ao.

Assim se desenvolvem alternativas e se escolhe entre elas, um formulador de polticas (na verdade, o raciocnio aplica-se
a qualquer grupo social2) formula objetivos para sua ao e prev medidas para alcan-los. Objetivos, aes e resultados,
porm, precisam ser examinados, confirmados, medidos. preciso olhar para a realidade e confirmar, na prtica, se
aquilo que se planejou de fato ocorre. preciso colher, da experincia da ao, o mximo de lies para corrigir erros e
melhorar a prtica futura. Cada vez em que se est fazendo essa confirmao, com base nos fatos, est entrando em
ao um mecanismo de avaliao3. Esta a funo bsica da avaliao das Polticas Pblicas, entendida como uma parte
inseparvel da funo gerencial das polticas publicas em qualquer nvel de governo:

Avaliao, portanto, pode ser entendida como uma atividade consciente de reflexo sobre a ao,
baseada em procedimentos sistemticos de coleta e anlise de informaes sobre a realidade da
Ps-Graduao a Distncia

organizao com a finalidade de emitir opinies ou avaliaes fundamentadas sobre a atividade da


organizao, opinies estas que devem ser comunicadas a diferentes interessados e que devem conter
recomendaes ou subsdios para melhorar a ao e os resultados presentes e futuros. (NIRENBERG;
BRAWERMAN; RUIZ, 2003, p. 31)

2 Esta noo de grupo ou organizao, para o raciocnio aqui desenvolvido, a mais ampla possvel: vale tanto para uma microempresa funcionando numa economia de mercado
quanto para o governo de um pas inteiro. Encaixa-se, portanto, em qualquer dos nveis de complexidade da Poltica Pblica que estiver sendo estudada.
3 Na realidade, a lgica aqui formulada pode ser estendida integralmente para a noo de controle em uma organizao, do qual a avaliao seria a manifestao ou especialidade
aplicada gesto das Polticas Pblicas.

119
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Vamos ento refletir um pouco mais, desdobrando logicamente o nosso conceito inicial. A avaliao uma atividade
consciente ou planejada: o governo ou organizao que aplica quaisquer mecanismos de avaliao tem conscincia
da sua necessidade, sabe que um esforo necessrio e para o qual preciso dedicar tempo e recursos. O seu carter
planejado significa que o grupo ou organizao tem a oportunidade de refletir e escolher quais mecanismos e instrumentos
so mais adequados para conseguir as respostas que deseja.

uma reflexo sobre a ao, ou um momento do processo gerencial no qual a organizao (ou uma parte dela) precisa
necessariamente afastar-se do papel de tomador de decises, assumir a um papel distinto, o daquele que v a ao
da organizao de uma perspectiva externa prpria ao, e pensa sobre ela segundo critrios prprios, previamente
escolhidos especificamente para a atividade de controle.

baseada em procedimentos sistemticos de coleta e anlise de informao, o que implica em que seu valor e
qualidade dependem da observncia de regras ou mtodos previamente definidos e explicitados para a sua realizao,
e, principalmente, do compromisso exclusivo com a realidade dos fatos. No qualquer reflexo sobre a realidade da
organizao que podemos chamar de avaliao. Avaliao, qualquer avaliao, s tem valor como tal se for inteiramente
centrado em fatos. A avaliao de uma poltica educacional, por exemplo, pode ser feito a partir do levantamento das
informaes sobre os seus resultados reais, comparando-os aos planejados. Se algum tipo de reflexo criticar essa
mesma poltica em funo de que seus objetivos no so desejveis socialmente, no ser uma ao avaliativa: embora
legtima, essa reflexo estar em outro domnio da ao organizacional, ou mais precisamente, nas etapas de formao
de agenda e tomada de decises.

preciso muita ateno do analista de Polticas Pblicas neste ltimo ponto: ao examinar, ou protagonizar, uma
discusso sobre a poltica considerada, deve ter segurana do que est diante de si. Pode-se estar discutindo
o qu foi feito, como foi feito, quais os resultados, baseados em fatos observados e a estar-se- diante
de uma avaliao. Porm, se a agenda da discusso incluir informaes normativas sobre o que deveria ou
no ser feito, sobre a desejabilidade de favorecer o interesse do grupo A em face do grupo B, j no se
est fazendo avaliao, mas recolocando as questes da agenda e das escolhas. Ambas as discusses so
legtimas, mas os pressupostos, os envolvidos, os valores, so inteiramente distintos. Na avaliao, com todas
Pblicaspor Projetos

as limitaes que tem qualquer estudo desse tipo, busca-se ao mximo possvel a objetividade. Na escolha
poltica, ao contrrio, trata-se de explicitar, discutir e ordenar valores, o que deve ser. O analista de Polticas
Pblicas pode contribuir em ambos os momentos, desde que saiba em qual deles se encontra.
da Gesto

Numa avaliao, o produto final uma opinio fundamentada. A reflexo avaliativa, como vimos anteriormente, atende
de Polticas

necessidade da organizao ou do formulador de polticas em verificar como as suas decises e escolhas tiveram
Implementao

reflexos na realidade dos fatos. A simples descrio de fatos, ainda que feita com preciso, no atenderia a estas
necessidades. A opinio que produto da avaliao, neste sentido, representa a associao dos fatos e dados reais
com as dimenses relevantes da ao e do planejamento da prpria organizao ou Poltica Pblica (no nosso exemplo
Organizaoe eAnlise

de poltica educacional, constatar que a taxa de escolarizao da populao cresceu em tantos por cento uma mera
afirmao sobre fatos, mas comparar o objetivo de um programa de apoio permanncia de crianas na escola, formulado
em termos da mesma taxa de escolarizao, com a constatao real da evoluo dessa taxa no pblico-alvo do programa,
Elaborao

uma opinio de controle sobre esse programa). Uma opinio avaliativa, ento, tem obrigatoriamente dois requisitos: por
um lado, a coleta de fatos, por outro, a escolha de um parmetro ou referncia baseado na realidade da Poltica Pblica,
um padro de comparao que demonstre a relao entre os fatos examinados e a realidade ou o interesse da Poltica
Pblica (este padro pode ser um valor planejado ou esperado pela organizao promotora ou pelo enunciado da poltica,
120
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

ou um padro de conduta fixado pela lei, ou a prpria evoluo ao longo do tempo do valor observado). Este padro de
comparao denominado, na maioria das avaliaes, de critrio de avaliao ou critrio de controle4. A opinio da
avaliao, ento, esta comparao entre a realidade observada e o critrio previamente estabelecido em funo da
necessidade da organizao que promove a avaliao.

Existe ainda um ponto que s vezes negligenciado: as opinies tm de ser comunicadas aos interessados, e devem conter
recomendaes sobre a ao. Naturalmente, como o objetivo da avaliao o de que a organizao ou o formulador da
poltica possa utilizar suas opinies para corrigir rumos e melhorar prticas, ela de nada adiantar se os responsveis pelas
decises relevantes (e todos aqueles que, dentro da policy network, tenham interesses legtimos nas aes examinadas)
no tiverem acesso aos seus resultados. Isto implica em que aqueles que realizarem a avaliao tm de ter especial
ateno com as formas pelas quais suas opinies atingiro os destinatrios (implicando tambm, por consequncia,
na necessidade de definir antecipadamente quais os destinatrios mais importantes de cada avaliao) este cuidado
implica em pesquisar, entender e explicitar, sempre que possvel antecipadamente, as necessidades informativas desses
destinatrios, pois de nada lhes adiantar informao avaliativa que no esteja dentro de suas necessidades. Tambm
dentro do mesmo objetivo geral de para corrigir rumos e melhorar prticas, razovel esperar que todo o esforo empenhado
na reflexo sobre a ao mediante a avaliao seja aproveitado no apenas na comparao entre a realidade e o critrio,
mas tambm na indagao de causas e consequncias do resultado desta comparao. Para chegar opinio avaliativa,
a organizao ou ente governamental realizou uma reflexo, um processo de anlise e interpretao da realidade. Nada
mais produtivo que essa reflexo seja integralmente refletida na opinio, inclusive com todos os desdobramentos lgicos
de causa-efeito que puderem ser gerados a partir dessa mesma anlise a avaliao o momento privilegiado para a
organizao identificar e sistematizar as lies aprendidas. Da a necessidade de as avaliaes geram, na maior extenso
possvel, recomendaes para aperfeioamento da ao. Estas recomendaes, claro est, no implicam em que aqueles
que as realizam passaro a tomar decises: as recomendaes fornecem propostas, subsdios e argumentos para serem
utilizados pelos responsveis pelas decises, aos formuladores da poltica, aos atores na formao da agenda5. Em alguns
casos do controle no setor governamental, as recomendaes do controle tm um carter mais forte, relacionado ao
cumprimento de normas legais, e dificilmente deixam de ser acatadas mesmo assim, quem formula as recomendaes
no assume a gesto nem a responsabilidade direta pelas decises.

Avaliao, Pesquisa Cientfica, Monitoramento Cada um no seu Lugar


[...] o que isto quer dizer que saberamos muito mais das complexidades da vida se nos aplicssemos
a estudar com afinco as suas contradies, em vez de perdermos tanto tempo com as identidades
e as coerncias, que essas tm obrigao de explicar-se por si mesmas. (SARAMAGO, 2000, p. 26)

Tendo lido at aqui, algum poderia sentir-se confuso ao pensar que a reflexo sobre a ao que denominamos avaliao
confunde-se com a prpria pesquisa cientfica. No bem assim: existe muitos pontos de coincidncia, mas so tipos de
reflexo distintos. De fato, muitos instrumentos de pesquisa e anlise dos fatos so usados por ambos. Afinal, o processo
de explicao ou fundamentao das opinies da avaliao semelhante ao da cincia o rigor nas formas de alcanar
asseveraes confiveis comum. Em ambos os casos, no se trata s de criticar ou de elogiar, h que fundamentar as
afirmaes, para distingui-las de crenas, opinies ou juzos emocionais em outras palavras, so modos de indagao
disciplinada, aquela que produz conhecimento que confirmvel e replicvel por terceiros, que permite explicitar a
natureza dos dados, das fontes e do contexto em que foram recolhidos, assim como os processos de transformao dos
Ps-Graduao a Distncia

dados em informao (interpretaes, concluses, extrapolaes, recomendaes). a fundamentao que permite, na


avaliao, emitir a partir dessa fundamentao as recomendaes para superar deficincias ou aprofundar as vantagens
j obtidas com a ao avaliada.

4 Para um aprofundamento no conceito de critrio, essencial para o aprofundamento metodolgico, consultar Bittencourt, 2000, texto integrante da biblioteca do nosso curso
que versa especificamente sobre isto.
5 Neste sentido, ao formular recomendaes, o avaliador (na verdade, qualquer agente da funo de controle) est atuando como consultor, aquele que est em posio de
exercer alguma influencia sobre um indivduo, grupo ou organizao (basicamente servindo como auxiliar os executivos e profissionais [da organizao] nas tomadas de
decises, mas que no tem poder direto para produzir mudanas ou programas de implementao (quem tem controle direto da situao e das decises um gerente, no
um consultor). Block, 2001 , p. 2 ; Oliveira, 2005, p. 21.

121
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Porm, j vimos que a avaliao, como um mecanismo de controle, ocupa-se essencialmente da melhoria da ao, e portanto
tem na formulao das recomendaes e subsdios a essa mesma ao a sua essncia. A avaliao procura identificar fatos
e tendncias relevantes para a agenda da gesto. Mesmo quando o agente que avalia quem seleciona os exames que vai
realizar, os aspectos da realidade que vai analisar, ele no pode deixar de pautar-se pelos objetivos maiores que fizeram com
que aquele controle avaliativo viesse a ser institudo. J a cincia tem por preocupao aumentar o corpo de conhecimentos.
Seu foco o conhecimento sobre a realidade, e ela termina com concluses sobre como e porqu ocorrem os fatos que observa
(independentemente da relao destas concluses com um determinado programa de ao). Por consequncia, os critrios
que na avaliao devem obrigatoriamente vincular-se a alguma dimenso relevante da ao controlada recebem, na pesquisa
cientfica, tratamento diferente: o cientista , em grande medida, livre para formular perguntas a que sua investigao vai
responder, e o objetivo de seu trabalho , essencialmente, responder a estas perguntas e aumentar o conhecimento sobre
a realidade. Em sntese, a pesquisa cientfica termina com as concluses sobre como ocorrem os fatos, realimentando a
teoria; a avaliao deve terminar com recomendaes que modifiquem, confirmem ou acrescentem o que j se vinha fazendo.
Tambm o foco difere: a pesquisa cientfica pode dedicar-se a qualquer aspecto da realidade social, enquanto a avaliao s
tem sentido se abordar a forma com que os poderes pblicos abordam os problemas sociais que ganham a agenda.

Naturalmente, haver momentos em que os limites entre avaliao e cincia no estaro muito precisos: a avaliao dos
resultados de um novo programa de ao governamental certamente produz relevante conhecimento sobre a realidade
social sobre a qual este programa procurou intervir. Por exemplo, quando se pe prova uma modalidade de interveno em
Poltica Pblica que se considera inovadora, a avaliao incluir um processo rigoroso e sistemtico de coleta de informao
para emitir juzos e recomendaes, informaes estas que podero subsidiar uma comparao, de natureza estritamente
cientfica, entre a eficcia da nova interveno frente a outras tradicionais de intervir sobre o mesmo problema. Por
outro lado, nada impede ao contrrio, extremamente recomendvel que os avaliadores recorram a fatos e anlises
j produzidos e disponibilizados pela cincia na elaborao de seu prprio trabalho. E muitos cientistas certamente tm
em mente os problemas relevantes da ao social, que fornecem importantes perguntas sobre a realidade para orientar
seus programas de pesquisa. Mas na sua essncia como procedimentos de reflexo, trata-se de duas naturezas distintas.

Isto implica at mesmo numa distino entre as habilidades requeridas aos profissionais de cada tipo de investigao: ao
cientista, exige-se conhecimentos metodolgicos bsicos e domnio exaustivo do setor de conhecimento que pesquisa. J
o avaliador necessita de um conhecimento metodolgico amplo, mas o conhecimento sobre a natureza da Poltica Pblica
que avalia no precisa ser to exaustivo, e pode mesmo ir-se desenvolvendo ao longo do processo avaliativo. Isso decorre
tanto da estrutura da formao do conhecimento em cada ramo quanto das caractersticas organizacionais do trabalho
de cada um tipicamente, a organizao ou unidade encarregada de produzir avaliao enfrenta os desafios de avaliar em
diferentes reas de aplicao de um mesmo ramo de conhecimento como sade ou educao (e por vezes as equipes de
avaliao de programas tm de ser literalmente generalistas, produzindo avaliaes nos setores os mais distintos). Do
avaliador, alm disso, e por fortes razes que j veremos adiante, exigem-se conhecimentos bastante seguros do universo
Pblicaspor Projetos

da anlise de Polticas Pblicas como campo de conhecimento (a exemplo de como a estamos apresentando no nosso curso).

Outras atividades, por sua vez, gravitam em volta das Polticas Pblicas em sociedades avanadas. Uma delas a
do monitoramento, entendido como coleta sistematizada, contnua e peridica de informaes sobre a execuo de
da Gesto

programas ou polticas, com objetivo de acompanhar a evoluo de sua execuo (insumos, atividades, resultados) e a
sua correspondncia ao planejado. Esta modalidade de ao de controle, embora tambm constitua uma retroalimentao
da maior importncia para a gesto da execuo das polticas bem como uma fonte de informaes em geral valiosa
de Polticas

para avaliaes posteriores no alcana o sentido e a profundidade de uma avaliao. O simples acompanhamento ou
Implementao

monitoramento antes uma (importante) fonte de informao bruta para diversos fins, inclusive o da prpria avaliao.
Mas falta-lhe a amplitude, a flexibilidade metodolgica, o alcance a todas as etapas do ciclo de polticas e, sobretudo,
o esforo de juzo valorativo que caracterizam a avaliao.
Organizaoe eAnlise

Da mesma forma, tm surgido diversas iniciativas de organizao sistemtica e peridica de informaes sobre as mais
variadas polticas e realidades relacionadas a um determinado tema (o abuso de drogas; a igualdade de gnero; o meio
Elaborao

ambiente), denominadas observatrios de problemas pblicos. Tais iniciativas so a rigor um esforo de monitoramento
de diferentes aspectos dos problemas que lhes interessam, s que a um nvel mais global ou consolidado. Pelas mesmas
razes, a avaliao no se pode confundir com esses projetos.

122
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Ou seja, avaliao e monitoramento (individual ou na forma de observatrios) no se confundem. Ao contrrio,


beneficiam-se e potencializam-se mutuamente. A informao do monitoramento com frequncia extremamente
til como insumo para a avaliao. Por outro lado, uma avaliao em profundidade em um determinado programa ou
poltica pode contribuir substancialmente na identificao de novas variveis e indicadores que sirvam s finalidades
de monitoramento. Trata-se, no entanto, de atividades.

A Avaliao Dentro do Ciclo de Polticas


Se tomarmos linear e literalmente o modelo, a avaliao seria o fecho da sequncia de etapas ocorreria aps a implementao.

Mas, vamos pensar:

Para qu servir uma avaliao feita depois da Poltica Pblica, sem


que seus resultados fossem utilizados de alguma maneira?

Tendo em vista as finalidades da avaliao, qual seria a utilidade de realizar o esforo de avaliao sem que seus resultados
pudessem ser utilizados na prpria poltica? possvel contemplar algumas formas de avaliao que tivessem outros
propsitos, tais como responsabilizar os gestores pelos resultados (veremos um pouco disso adiante). Mas, seria razovel
deixar de aproveitar os recursos aplicados no trabalho avaliativo em todas as demais etapas do processo de formulao
e execuo de Polticas Pblicas?

Ao contrrio: avaliar aprender. Portanto, a avaliao deve servir como insumo a todos os passos do processo de poltica:

Na identificao do problema e formao de agenda: os resultados de uma avaliao so argumentos


extremamente poderosos para reforar ou rechaar a incluso de temas na agenda; a deteco de novos problemas
suscitados pela aplicao das polticas j em funcionamento pode abrir toda uma nova agenda para a sociedade.

Na formulao de solues: o desenvolvimento das solues para polticas, fase exploratria por natureza,
beneficia-se enormemente do conhecimento dos problemas j enfrentados e das solues que foram
encontradas em casos anteriores ou similares de fato, a avaliao um dos insumos mais importantes para
o desenvolvimento das solues. Neste caso, existe inclusive o termo avaliao ex ante, que representa
um exerccio de simulao ou modelagem da Poltica Pblica considerada, tentando explorar os cenrios
possveis de execuo para verificar a viabilidade ou as relaes entre custo e resultado provveis (COHEN;
FRANCO, 1999, p. 108). Embora no seja avaliao nos termos em que aqui utilizamos (pois no contm uma
coleta de dados reais da poltica sendo avaliada), o raciocnio utilizado e as metodologias empregadas so
muito prximos aos da avaliao, e a prpria utilizao do termo avaliao denota a ntima relao entre as
informao dessa etapa e o estudo para o desenvolvimento de novas alternativas.
Ps-Graduao a Distncia

Na tomada de deciso: da mesma forma que na formao de agenda, os problemas encontrados nas
polticas anteriores representam fortes argumentos no processo decisrio; defensores de determinadas
escolhas podem sustent-las em funo de sucessos anteriores; tomadores de deciso tm muito a aprender
com escolhas anteriores que resultaram em insucesso;

Na implementao do programa: a avaliao permite que os erros e acertos de implementaes anteriores


possam ser conhecidos e utilizados como orientao para executores posteriores.

123
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Assim, a representao grfica do ciclo de poltica, pode ser enriquecida com a incluso das relaes da avaliao com
as demais fases:

Compreendendo o
problema

TESTANDO O SUCESSO E Desenvolvendo


FAZENDO-O PERDURAR solues

Colocando as
solues em prtica

INFORMAES RELEVANTES

Dentro do conceito graficamente ilustrado, o aprendizado da avaliao um instrumento precioso para testar ou sucesso,
recolher as experincias, erros e acertos para fazer perdurar os efeitos positivos.

J no modelo completo, vemos ilustrado em maior detalhe o fluxo de informaes proveniente da avaliao irrigando
cada uma das etapas anteriores:

AVALIAO DOS
IDENTIFICAO DE FORMULAO DE TOMADA DE EXECUO OU RESULTADOS E
UM PROBLEMA UMA SOLUO DECISO APLICAO DA AO ENCERRAMENTO

DEMANDA POR UMA PROPOSTA DE UMA POLTICA EFETIVA DE IMPACTOS EM AO POLTICA OU


AO PBLICA RESPOSTA AO CAMPO REAJUSTE
Pblicaspor Projetos

RESOLUO DE UM PROBLEMA
OU
FINAL DE UMA POLTICA
da Gesto

INFORMAES RELEVANTES
de Polticas
Implementao

Um Pouco mais Sobre a Avaliao Funes e Caractersticas


Organizaoe eAnlise

Prevenimos, porm, desde j, que no ser possvel chegar a uma concluso, ainda que provisria,
como o so todas, se no comearmos por admitir uma premissa inicial certamente chocante para
as almas rectas e bem formadas, mas no por isso menos verdadeira, a premissa de que, em muitos
Elaborao

casos, o pensamento manifestado foi, por assim dizer, atirado para a linha de frente por um outro
pensamento que no considerou oportuno manivestar-se. (SARAMAGO, 2008. p. 285)

124
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Tratemos a avaliao com um pouco mais de detalhe. J vimos que a funo da avaliao proporcionar recomendaes
teis. Mas, teis em que sentido? Em qu, especificamente, poderia ser insumido ou utilizado o rico conhecimento
produzido pela avaliao?

A informao produzida pela avaliao tem vocao de ser utilizada, retroalimentando as diferentes etapas do ciclo de
polticas, em trs finalidades principais:

Melhoria do programa ou poltica avaliado

A avaliao tem esse papel por excelncia: a retroalimentao e o aprendizado sobre a prpria prtica. Pode assim
tornar-se instrumento para aperfeioamento da prpria atividade avaliada, bem como um forte impulso para a garantia
de qualidade. Ao evidenciar erros e acertos, pode orientar os executores na correo de desvios verificados em relao
aos objetivos, alm de poder trazer cena eventuais consequncias indesejadas ou inesperadas que sugiram at mesmo
a modificao dos objetivos fixados pelo formulador das polticas.

Prestao de contas (Accountability)

Avaliar tambm uma forma de prestar contas (no sentido mais amplo do termo). Isto adquire
um sentido ainda maior quando se trata de programas e Polticas Pblicas, j que a prestao
de contas faz parte indiscutvel dos princpios de um sistema democrtico: o cidado tem direito
a saber no s em que se esto empregando os fundos pblicos, mas tambm com que grau
de idoneidade, eficcia e eficincia esto sendo alocados, geridos e empregados tais fundos.

A prestao de contas, por sua vez, tem vria s perspectivas distintas: a perspectiva poltica, essencial para que os titulares
da representao poltica comprovem que os responsveis administrativos esto realmente executando os objetivos que
se lhes determinou ; a perspectiva tcnico-organizativa representa a possibilidade de que os dirigentes administrativos
possam conhecer o desempenho dos subordinados, ou que algum que descentraliza recursos e competncias a outra
entidade possa entender como tais meios so utilizados por aqueles a quem foram confiados; a perspectiva da cidadania,
se for levada a efeito, permitir que a avaliao sirva aos cidados para ajuizar das aes dos polticos eleitos como
seus agentes, em particular para exigir-lhes responsabilidades nas eleies peridicas; por fim, avaliar sob a perspectiva
do cliente significa descobrir como os destinatrios de uma poltica a recebem, quais os benefcios que efetivamente
recebem e qual o grau de equidade na distribuio dos benefcios dos esforos pblicos.
Prospectiva

Naturalmente, a relao mais direta de um trabalho de avaliao com a poltica ou programa concreto da qual se
ocupa. Porm, um conjunto de avaliaes gera uma informao sistemtica que representa importantssima base de
conhecimento para a formulao e a anlise de um sem-nmero de polticas no futuro. Ao se avaliar sistematicamente
os diferentes programas de preveno dependncia qumica, est sendo construdo conhecimento sobre as diferentes
formas de preveno, as medidas que o poder pblico pode adotar e as respostas que suscitam nos potenciais afetados,
enfim, os acertos e erros acumulados sobre como fazer preveno e cura. Este conhecimento tem o potencial de
orientar qualquer ao futura nesta rea, tanto mais quanto mais estudos sejam desenvolvidos a partir os resultados
de conjuntos de avaliaes com similaridades ou relaes entre si.
Ps-Graduao a Distncia

Qualquer que seja a perspectiva que adote a avaliao, algumas caractersticas se fazem presentes. Em primeiro lugar,
preciso reconhecer o carter poltico da avaliao. J sustentamos na seo anterior que a avaliao busca atingir o
mximo grau possvel de objetividade e busca de fatos. Isto absolutamente verdadeiro, e inteiramente compatvel com
a afirmao do carter poltico da avaliao.

125
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Como conciliar a objetividade6 com um carter poltico? Isso depende fundamentalmente do entendimento do poltico
no como pejorativo (ou seja, como instrumento de barganha ou disputa entre grupos em favor de seu acesso ao poder).
Ao contrrio, entender e assumir o carter poltico da avaliao significa compreender que ela pode e deve abarcar no
apenas dados tcnicos (relativos execuo fsica e tcnica da rea de atuao da Poltica Pblica avaliada), mas as
interaes de vrios atores dentro de e entre burocracias, clientes, grupos de interesse, organizaes e parlamentos e sobre
como relacionam-se uns com os outros a partir de diferentes posies de poder, influncia e autoridade. (RUEDA, 2003,
p.16) Ora, o que vimos ao longo de todas as etapas do ciclo de poltica que uma Poltica Pblica nasce, ganha vida
e aplicada sobre a realidade prtica exatamente sob tais condicionamentos, indissociveis estes da prpria poltica.
Ento, reconhecer-lhes a existncia e influncia ser precisamente uma exigncia da objetividade, em particular quando
se entre no exame de possveis causas de resultados em desacordo com os objetivos. Os objetivos foram fixados sob
determinados condicionantes polticos; a execuo foi desdobrada tambm sob outros condicionantes polticos ora,
a ningum surpreender que eventuais diferenas entre os dois possam ser atribudas no s a fenmenos do clima, ou
mera aleatoriedade, mas tambm ao efeito desses condicionantes polticos. preciso ter sob os olhos, ao avaliar, no
apenas os objetivos enunciados de uma poltica, mas tambm compreender os processos organizativos que tornaram
concreta essa poltica e as inter-relaes que teve com todos os stakeholders (em particular os mais frgeis ou incapazes
de mobilizao, que demasiadas vezes s tem o momento da avaliao para terem seus valores e interesses ressaltados).

Pode haver um justo temor a contaminar a lgica avaliativa, que deve ser a mais objetiva possvel, com um vis de
interesse poltico a orientar-lhe as concluses. Este risco inevitvel, e deve ser minimizado com o aprofundamento das
exigncias de rigor metodolgico na realidade, o risco do avaliador enredar-se em julgamentos motivados por interesse
poltico muito maior quando ele no tem (ou afirma no ter, para efeitos externos) conscincia da sua insero num
processo poltico. No obstante o risco sempre presente de uma captura do avaliador pelo raciocnio poltico (no sentido
pejorativo), a entrada da avaliao no processo de formulao de Polticas Pblicas indispensvel exatamente porque,
ao trazer consideraes ancoradas em rigor e objetividade, ajuda a controlar e minimizar as consideraes particularistas
ou fundadas em defesa de interesses (ou seja, permite caracterizar determinadas anlises e posies como parciais e
voltadas para interesses especficos, o que legtimo desde que se lhes reconhea como tal).

Isto traz algumas exigncias para a avaliao. Tendo em vista seu carter poltico, que alis no passa despercebido a
nenhum stakeholder, essencial que a avaliao gere credibilidade, o que exige ao avaliador um esforo permanente de
imparcialidade, objetividade e rigor metodolgico (um avaliador que caia nos riscos da captura, como discutimos acima,
cedo deixar de exercer influncia como tal). Alm disso, a avaliao precisa manter-se fiel ao princpio bsico enunciado
desde o comeo deste captulo: no existem modelos pr-fabricados; cada avaliao atende necessidade informativa
de algum em um determinado momento, portanto ensejar a construo de critrios especificamente voltados para essa
necessidade: cada situao avaliativa pode requerer uma resposta avaliativa nica, adaptada s circunstncias concretas
(o que no retira em absoluto o rigor e a objetividade em cada uma dessas ocorrncias).
Pblicaspor Projetos

Por fim, a tempestividade outro fator crucial: a avaliao no se faz em abstrato, mas para aprender sobre determinado curso
de ao. Se este aprendizado no vem no momento em que os interessados possam utiliz-lo (na ao que est sendo avaliada
ou em outras aes que possam ser concretamente previstas ou demandadas), o efeito da avaliao termina por esvair-se:
da Gesto

Quando o clima poltico muda, apresentar os resultados de uma avaliao demasiado tarde pode
significar o mesmo que no apresent-los. No obstante, apresent-los a tempo pode marcara a
de Polticas

diferena entre ser escutados ou no, que se utilizem os resultados ou no, ou que se aumente ou
Implementao

diminua a credibilidade do avaliador. Em outras palavras, se se tarda muito em responder as perguntas


da avaliao, pode ser que o debate que as gerou j no seja o mesmo, que essas perguntas sejam
j irrelevantes ou que os destinatrios da avaliao tenham desaparecido. (RUEDA, 2003. p.18)
Organizaoe eAnlise

A necessidade de tempestividade sugere, inclusive, que o avaliador considere a utilidade de prover os destinatrios com os
produtos intermedirios de seu trabalho: existem muitos projetos de avaliao extremamente complexos, que necessitam
de um prazo de vrios meses ou mesmo anos. Esses projetos so em regra compostos de vrias etapas encadeadas,
Elaborao

cujos resultados parciais podem ser bastante bem aproveitados como produtos intermedirios disponibilizados aos
6 Objetividade, aqui, dentro das possibilidades que oferece qualuqer anlise da realidade social. Ficamos aqui margem das discusses epistemolgicas sobre as dificuldades
da cincia social e suas atividades correlatas de assumirem os mesmos padres metodolgicos e de objetividade de outras cincias da natureza. Consideramos objetivo, para
os fins desta anlise da avaliao de Polticas Pblicas, aquele conhecimento que obedece aos padres exigidos para qualquer rea da cincia social.

126
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

destinatrios antes da concluso final. Por exemplo, a prpria construo dos critrios de avaliao, em projetos de
grande dificuldade tcnica, j pode oferecer material de primeira qualidade para o autoaperfeioamento do programa
avaliado e daqueles a serem lanados. A divulgao de resultados intermedirios como produtos do trabalho avaliativo
tambm prtica bastante corrente nas grandes instituies voltadas ao trabalho de avaliao de programas, como o
Government Accountablity Office norte-americano e o National Audit Office do Reino Unido.

Outra caracterstica relevante a natureza opinativa da avaliao. De fato, ela existe para formular opinies, juzos uma
avaliao um juzo feito sobre um dado com referncia a um valor, na sinttica definio de Mny; Thoenig (1992,
p. 195). Isto implica uma redobrada exigncia de rigor e sistematicidade. Os valores, o contedo de mrito da opinio, o
que desejvel ou no, ser sempre questionvel em bases igualmente valorativas dever portanto ficar explicitado
metodologicamente na definio dos critrios, que podero ser escolhidos pelo avaliador ou fixados por terceiros que
tenham legitimidade para faz-lo. De qualquer modo, o trabalho de avaliao identifica, concentra e explicita o seu contedo
normativo nos critrios, permitindo que a natureza valorativa da opinio resida especificamente em tais critrios (e, na
prtica, permitindo que a informao sistematizada sobre a realidade possa ser inclusive reaproveitada pelos destinatrios
contrastando-a com outros critrios de seu interesse). Existem critrios certos? Evidentemente que no: as bases para
julgamento valorativo podem ser diferentes em funo do mbito da poltica avaliada ou das finalidades especficas da
avaliao. Alguns critrios clssicos a nvel internacional, utilizados na prtica das avaliaes de programa no Brasil,
ilustram esta multiplicidade (BITTENCOURT, 2005, pp. 244245):

Economicidade Minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo de uma atividade, sem
comprometimento dos padres de qualidade.
Eficincia relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os custos dos insumos
empregados, em um determinado perodo de tempo.
Eficcia grau de alcance das metas programadas, em um determinado perodo de tempo, independentemente
dos custos implicados.
Efetividade relao entre os resultados alcanados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados)
que motivaram a atuao institucional.

Alm dos clssicos citados, no se ignorar a emergncia de novos parmetros para organizaes e Polticas Pblicas,
que refletem os novos problemas que ganharam o acesso agenda pblica mais recentemente:

Equidade a medida da possibilidade de acesso aos benefcios de uma determinada ao por parte dos grupos
sociais menos favorecidos em comparao com as mesmas possibilidades da mdia do pas. Avaliar
a equidade significa examinar se h uma distribuio igualitria dos recursos entre os que tem
direito a receb-los.
Transparncia/ o grau em que uma determinada ao permite a visibilidade e a prestao de contas de seus recursos
Responsabilidade e objetivos, bem como a atribuio clara de responsabilidades aos diferentes agentes nela envolvidos
Participao a abertura que uma determinada Poltica Pblica contempla para que nela se veiculem as opinies
social e preferncias dos interessados, o que no apenas instrumental mas tem um valor por si prprio
como mecanismo pedaggico de auto-organizao popular.
Sustentabilidade num sentido mais estrito, a compatibilidade de uma ao com a sua insero no meio ambiente
natural que a cerca e que deve abrig-la; num sentido lato, a capacidade dessa ao gerar por si
Ps-Graduao a Distncia

prpria os recursos financeiros, materiais e naturais que lhe assegurem a continuidade.

Em sntese, o carter sistemtico da avaliao, a objetividade que pode alcanar em um meio to fluido como o da luta
poltica, obtido pela presena indissocivel de dois elementos: em primeiro lugar, o estabelecimento prvio dos critrios
de avaliao nos quais se contm e vo ver-se refletivas as perspectivas valorativas que sero utilizadas para julgar os
resultados; em segundo lugar, porque os juzos, alm das perspectivas valorativas preestabelecidas, so realizados com
base em uma informao coletada e analisada sistematicamente. (RUEDA, 2003, p. 20)

127
Aprendendo com as Polticas Avaliao Unidade V

Por fim, muito interessante notar os efeitos que muitas vezes se obtm nas Polticas Pblicas pelo simples fato de
avaliar. As pessoas que participam em um processo de avaliao (todos os envolvidos, no apenas o avaliador) tendem a
tornar-se mais conscientes do programa ou poltica considerado. Como insistimos desde o comeo, a avaliao reflexo
e reviso, e o mero fato de se abrir um espao e um tempo formalizados para isso tem efeitos positivos em si mesmo.
Alm disso, a estrutura de reflexo que for utilizada para avaliar pode trazer consequncias significativas para os prprios
atores da poltica avaliada as metodologias participativas ajudam as pessoas envolvidas a refletir sobre sua prpria
prtica, a pensar de forma crtica e a perguntar-se o porqu de seus atos e obrigaes; j uma avaliao baseada em
raciocnios tericos forar aos profissionais a analisar e evidenciar (portanto, a tornar-se conscientes de) premissas e
hipteses subjacentes formulao do programa.

Em suma, as recomendaes finais so o resultado final e mais visvel do processo avaliativo. No entanto, seus
efeitos estendem-se a muito mais que um conjunto de propostas formalizadas.
Implementao
Organizaoe eAnlise
Elaborao Pblicaspor Projetos
da Gesto
de Polticas

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