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  • Artículo+Bases+de+la+Organización+Administrativa+en+Chile+spdls+ 1

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    ‘THOMSON REUTERS LA LEY Gabriel Bocksang Hola - José Luts Lara Arroyo (Coordinadores) ADMINISTRACION TERRITORIAL DE CHILE ESTUDIOS SOBRE DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVAS BASES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN CHILE. Principios, Normas y Estapo ACTUAL Sanoka Ponce pe Leow Sauucci* I. IntRopuccion La Administacién, entendida como cl conjunto de érganos del Estado que ejerce funciones administrativas, ha de estructurarse conforme a los principios generales bisicos de la organizacién y considerar, con especial atencién, las circunstancias particulares en que se desenvuelve cada pais. El desarrollo de Ja vida de las personas y de la colectividad ~comuni- dad-, requiere atencién permanente y continuada. Justamente esta ¢s Ja razén de ser de la Administracién Publica, la cual, como parte del Estado, y conforme a lo dispuesto por la Constitucién Politica de la Repiblica (en adelante también CPR), constituye un instrumento que permite al Estado cumplir su rol de servicio hacia Ia persona (inciso euarto del articulo 1”). Este rol instrumental o de servicio que se le asigna al Estado se concreta, tratindose de los érganos de la Administracién, on la Ley Orgiinica Cons- * Abogado. Magister en Derecho Piblica con mencién en Derecho Constitucional, de la Pontificia Universidad Catblica de Chile. Bs profesora de Derecho Administrative y Constitu- cional, imparte cursos en pre y postgrad en la Pontificia Universidad Catélica de Chile, en InUniversidad Mayor y en ls Universidad Finis Terrse, Emai:sandraponcedeleon@gmail.com. " Art 1°, inise euarto: “El Estado enté al servicio de In persona humana y su finalidad «s promover el bien comin, para Jo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de Ia comunidad nacional sw mayor realizacién espiritual y material posible con pleno respeto alos derechos y enrantins que esta Constitucién establece”, 0 ‘Sapna Ponce De Leow Saucer timucional de Bases Generales de la Administraci6n del Estado, N° 18,575, (LOCBGAE), cn cl inciso primero de su articulo 3° y en el concepto de servicio publico contenido en cl articulo 28°. Como ensefia Sayagués Laso’, “si todo régimen juridico debe necesa- riamente adecuarse a las necesidades y a las caracteristicas de los nécleos sociales a los cuales habrd de aplicarse, con mayor razén ¢s indispensable tomar en cuenta esa realidad al orgenizar la Administracién Publica. De ahi también que en esta materia no puedan hacersc afirmaciones absolutas, pues un sistema que rinda buenos resultados en un pais, puede ser inade- cuado para otros”. De la manera que el mismo autor citado desarrolla este tépico, el territorio, la poblacién, la economia nacional, las ideas politicas y sociales predominantes en un momento dado, etc., serdn los elementos que, de una u otra forma, determinardn la organizacién administrativa que el logislador establezea para cada pais. Asi, en paises muy extensos seri conveniente entregar ciertos servicios a las entidades territoriales menores (provineias, municipios, etc.) mientras que en paises pequefios resultard, mis adecuado concentrarlos en la autoridad central o encomendarlos a entes deseentralizados con competencia nacional. En estados en los que cocxisten, en cantidad apreciable, distintas razas: blanca, indigena, negra, tc., se hard necesario adecuar la estructura de muchos servicios u érganos de la administracién para atender los problemas y necesidades particulares que surgen de esa diversidad de poblacién. También podria ser indispensable la ereacién de nuevos servicios o servicios especializados. Por otra parte, la concentracién de personas en los grandes centros urbanos, exige miilti- ples servicios administrativos especiales ¢ imponen, ademés, determinada estructuracién a otros servicios de carieter general. > ‘Su texto refundido, coordinado y sistematizado se encuentra contenido en el DRL. 1N® 1/19.653, de 2001, del Ministerio Secretaria General de Ia Presideneia, 2 Art 3%, inciso primero: “La Administracién del Estado esti al tervicio de Ia persona ‘humana; su finalidad es promover el bien comin alendiendo las necesidades piblicas en {forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del pals a través dl cjercicio de las atribuciones que le confire la Constitucién y a ley. y de Ia aprobacién. ejecucién y control de politicas, planes, programas y acciones de aleance nacional y comunal™, El art. 28, a su vez, en lo que nos interesa resaltar, dispone: “Los servicios piblieos son Srganos administratives cencurgados de suisfucer nevesidades colectivas, de manera regular y continua... * Savagues Laso, Enrique (2002), pp. 161-162. Sacer 8575, spto de seeesa xicleos casable ica. De ‘olutas, inade- ils este oliticas mentos iva que fos send senores soultard larlos a fos que negra, Srganos iculares easable parte, mite rinada ADF. 1 persona bias en siode las sanrl de atuven, ‘saves BASES DE LA ORGANIZACION ADMMNISTRATIVA EX CALE 4a Siguiendo al profesor espatiol Luciano Parejo Alfonso, el de organizacion 8 un concepto polisémico’, de capital importancia, que importa “Ia articu- lacién institucional de funciones y personas y su ordenacién a los efectos dc conseguir determinados resultados; un sistema i) para el desarrollo de tarcas y funciones, ii) diferenciado de otros sujctos y ili) construido con (o tambign, si se quiere, desagregado cn) unidades funcionales u drganos”. En su aspecto juridico, cl objeto de la teoria de la organizacién comprende l proceso de decisién cncaminado a la creacién de érganos, a definir la structure normativa interna y las reglas de funcionamicnto interno’, Por otra parte, Bermidez sefiala que “la profundizacién del Estado con un talante de mayores prestaciones sociales —tal como se ha visto en Chile cn las tiltimas dos décadas-, conlleva un aumento de la Administracién del Estado. Este crecimiento obliga a una diversificacién de las formulas organizativas en que se estructura la Administracién Pibliea”. Entre los fenémenos que provoea tal circunstancia, este autor menciona: a) la descen- wralizacién funcional, que opera ante tareas y cometidos que se entregan a administraciones especializadas, dependientes de la Administracién Publica tradicional, aunque separada y auténoma, y, b) la huida del Derecho Ad- ministrativo, que entiende como “la utilizacién instrumental de les formas organizativas que mejor acomodan la accién administrativa y a sus finalida- des. Asi la Administracién Piblica asume formas de organizacién del tipo jutidico-privado. La Administracién pasa, con toda normalidad, a constituir a participar en empresas o sociedades regidas por el Derecho privado”. Enel presente trabajo, tomando en consideracién los supuestos referidos, intentaremos dar cuenta del panorama que actualmente presenta la organiza cién de la Administracién del Estado en Chile, conforme a la Constitucién Politica de la Repiiblica y las leyes pertinentes. + No sblo porque es objeto de disciplinas cientifieas diversas (la Sociologia, la Ciencia Politica y de la Administrcién, la Economia y ei Derecho fundamentalmente), sino porque designa tanto Ins correspondientes construcciones sociales (atosiaciones, fandaciones, cte.), como su articulacién o estructura interna y también el proceso mismo de creacién y construc cidn de aquélla. “* Pauso Auronso, Luciano (2003), p. 367. 7 Benne Soro, Jorge (2011), p. 17. a2 ‘Saxons Ponce ne Leb Saucer I]. EVOLUCION HISTORICA HACIA LA PERSONIFICACION DEL ESTADO. BREVE RESENA Como es bien sabido, durante el llamado Estado de Policia, vigente cn los sistemas de monarquias absolutas, no se concebia la existencia de una personalidad distinta a la del rey 0 principe. Durante los tltimos siglos de i la Edad Media se desarrollaron dos teorias de caracter complementario que representaron un avanes importante en el proceso de personificaciéa del Estado, esto es, el reconocimiento del Estado como persona juridica capaz de adquirie derechos y contraer obligaciones ante terceros: ia Corona yel | Fisco. La Corona era una personalidad ideal con derechos patrimoniales propios, distinta de Ia figura del rey y de sus bienes, y que constituia un centro de imputacién de actos, La Corona estaba integrada por el rey y por los otros elementos del poder. Esta figura permitié que el rey ejerciese un mayor poder sobre sus sibditos y los estamentos, pero tambicn configuré un cierto limite del poder real, en especial en relacién con el cumplimiento de las normas relacionadas con el manejo de los bienes. A su vez el Fisco fue concebido como sujeto titular de derechos y obligaciones, con patrimonio propio, pero de cardcter privado. Esta figura |juridica limité atin mas el poder del rey, ya que éste debia actuar conforme alas reglas del Derecho Privado y, ademds, su actuacién podia ser sometida al control de los tribunales de justicia®, Siguiendo a Garcia de Enterria y a Fernandez, “Ia teoria del Fisco supuso, pues, una distincién entre el Estado que no tiene patrimonio, sino solamente poder soberano, y el Fisco, que no tiene poder piiblico, sino sélo patrimonio”. Fue durante el siglo XIX, particularmente en Alemania, bajo la influencia de determinados fendmenos politico-juridicos, que se consiruyc cl concepto de Estado dotado de personalidad propia. Se planted la necesidad imperio- iguel (2003), pp. 73 ss. Garcia oe Enrania, Eduardo y Fexshvoez, Tomés Ramén (200% Reeves Rivas, Jorge (2013), pp. 226-231, Bases sade recont sobera dereck En del rey teses el sent Derec! ticia, ¢ podere contro co"y* france: una int dos pa juridie del Est Lac derivar a) perr Y, cons el Este conduc surge ¢ "Lh nist cemplead extacor reglas es ds conci ronunc rales ot hecho de fidica capaz, Gorona y el lespropios, Mcentro de fit los otros un mayor iouncierto 10 de las derechos y ‘Esta figura ‘rconforme trsometida Enterria y a eel Estado sco, que no ainfluencia elconcepto adimperio- Ver también: BASES DE LA ORGANIZATION ADMINISTRATIA BY CE 8 sa de construir un régimen auténomo de derecho Publico y dentro de éste Teconocer personalidad juridica al Estado, en su condicién de titular de la soberania (poder soberano), entendida como un conjunto de potestades, derechos y deberes. En la misma época, en Francia, cl proceso fue diverso. Primero el poder del rey fue limitado por el Derecho Natural y el de Gentes y posteriormen- te se siguié 1a distincién entre acros de autoridad y actos de gestién. En el sentido ideado en la época, los actos de gestién estaban regidos por el Derecho Privado y, por ende, sometidos al control de los tribunzles de jus- ticia, on cambio los actos de autoridad eran consecuencia del ejercicio de poderes piblicos regulados por el Derecho Piiblico y, por lo tanto, ajenos al control judicial. Recordaremos, asimismo, que a partir de los casos “Blan- co” y “Terrier”, de 1873 y 1903, respectivamente, la justicia administrativa francesa reemplazard esta distincién que permitia mantener al Estado con una importante cuota de irresponsabilidad frente a los ciudadanos afecta- dos por sus actuaciones, por la nocién de servicio pitblico sometido a la Juridicidad, al control y 2 la responsabilidad, como pilares fundamentales del Estado de Derecho", La doctrina especializada ha reconocido consecuencias positivas que se derivan de la personificaci6n estatal, entre las cuales podemos mencionar: a) permitié construir relaciones juridicas entre el Estado y los particulares ¥, Consecuentemente, imputar las conductas estatales en un tnico centro: 1 Estado; b) logré transformar al Estado cn un sujeto responsable de sus conductas activas u omisivas ante las personas; c) la responsabilidad que surge como consecuencia de la actividad lesiva de! Estado y sus organismos " Lia doctrina de estas sentencias marea para muchos autores, el inicio del Derecho Admi- ristrativo, ya que se declara que la responsabilidad del Estado por I templendos nose regula por los principios establesidac en el Cédi (Biter dentro Hispamoste trabajo {oyomn personalidad As 722 y el mismo BASIS DE LA ORGAMZACION ADMENISTRATIVA EX CHT 55 nos administrativos. Todas ellas son asignadas u otorgadas a cada érgano servicio cn particular, por la ley, segiin lo que indica la Constitucién (articulos 5°, 6°, 7°, 63, N° 14, y 65, inciso cuarto, N° 2°, CPR). Como scifala el profesor Manue! Daniel, la competencia es un elemento del érgano (clemento objetivo) que define desde la Constitucidn y la ley sus atribuciones, como verdadcras asignaciones de poder denominadas potesta- des administrativas (de mando; normativa; sancionadora; las especiales del Smbito de la contratacién piblica, etc.), Ademis, sc encuentra delimitada © acotada por factores como la materia, cl tcrritorio, el grado y el tiempo. El drgano administrative ¢s el elemento de actuacién de la persona ju- idica edministrativa y estd compuesto por dos elementos baisicos: un cle- mento subjetivo, que ¢s el agente 0 funcionario piblico y otro, cl clemento objetivo, que seria la competencia, Se podrien agregar otros subelementos como, por ejemplo: el patrimonio, Deacuerdo allo expuesto, podrfamos sostener que Ia competencia es para Jos érganos administrativos la eapacidad que poseen las personas naturales para poder actuar. Por otra parte, seria una capacidad legal, ya que es la ley Ja que la otorge; la ley es la que determina cuiles son las atribuciones y facultades de los érganos; y es una capacidad legal del érgano para poder realizar su funcién de bien piblico, esto es, para cumplir el motivo, objeto y finalidad de su ereacién, Como sefiala el profesor Soto Kloss, “Ia competencia asume en la perspectiva juridiea de la organizacién administrativa piblica un papel y una dimensién de importancia fundamental, pues ya no es solamente un asunto de buena administracién o eficiente disposicién de los elementos que diversos concurren en Ja estructuracién de un ente o grupo de ellos, esto cs, deja de ser tinicamente un asunto de la ciencia de las organizaciones (istribucién de tarcas para una mejor divisién del trabajo), para revestirse deun caracter de imputacién especifiea de efectos juridieos por la actuacién ™ Danaet AuaaxooRa, Manuel (1982), pp. 7l y 72. 56 ‘Saxna PoNce ve Leos Sauect (actos u omisiones) de determinados entes, sujetos u érganos, nada menos que del Estado”, Las atribuciones que se asignan a los érganos de la Administracién no pueden dejar de ejercerse si es que se dan los supucstos legales. Noes licitoa laautoridad administrativa omitir su actuacién cuando se dan los presupuestos legales. Estas atribuciones son verdaderas asignaciones de poder que otorga, Ia ley a los érganos y es por ello que toman cl nombre de potestades, Por consiguiente, si existe omisién de la actuacién debida del érgano o servicio administrativo, y esta provoca cualquier lesién de los intereses o derechos de las personas, el conflicto podré ser Ilevado al conocimiento y resolucién: de los tribunales que determine la ley, en los términos que sefiala el articulo 38, inciso segundo, de 1a Constitucién (y en las normas de procedimiento contencioso administrative que sea del easo aplicable), Es lo que alguna doc- trina especializada refiere como cardcter irrenunciable de la competencia®, En este punto en particular podemos observar que algunas de las po- testades administrativas son otorgadas con un mayor grado de libertad de apreciacién para la autoridad, Apreciacién sobre el mérito (oportunidad y conveniencia). El érgano administrative, en esos casos, podré actuar mas libremente en cuanto a la consideracién de algunos elementos determinantes de la decision. Muchas veces es la propia ley la que define o determina ese dmbito 0 ‘campo de libertad para el actuar administrativo, cuando simplemente utiliza ‘vocablos como “la autoridad administrativa podra...”. El término podré significa facultad, no un deber, no una obligacién. O bien, cuando la propia norma, por ejemplo, en el caso tipico de la aplicacién de una sancién pecu- niaria, determina quc la cuantia sera definida por Ia autoridad administrativa dentro de un cierto rango (utilizando referenciaa unidades de medida como UF, UTM, UTA, etc.) dependiendo de la gravedad del perjuicio, dafo 0 de la falta cometida. Se le entrega un margen de apreciacién acotado dentro — del cual la autoridad puede decidir actuar de una forma u otra, 1 Soro Kuoss, Eduardo (2008), p. 124. Soro Kuoss, Eduardo (2006), pp. 128-128. noe Lebx Sauce! 1s, nada menos ninistracién no sNocslicitoa ospresupuestos aderque otorga potestades. Por {gano 0 servicio $ses 0 derechos oy resolucién ‘Sala el artioulo iprosedimiento spealguna doc- competencia®?, anas de las po- de libertad de (oportunidad y deh actuar més sdeterminantes aese mbito 0 slemente utiliza sérmino podra uando la propia isancién pecus ledministrativa emedida como ici, dafio o de scotado dentro te, BAStS De LA ORGAREZACION ADNERISTRATIA EX Cit En ambos casos referidos (cuando se usa el término podrd 0 cuando derechamente se deja la eleecién de la autoridad los eriterios que fundaran su actividad) la autoridad administrativa es libre para adoptar la decision correspondiente, pero limitada a que actie con la razonabilidad que se le exige a cualquier persona, para no calificar su actuacién como arbitraria, Las potestades de que estamos hablando son las Ilamadas potestades discrecionales, que, debemos coincidir, operan dentro del Derecho y no fuera del mismo. En primer lugar, porque esas potestades tienen fuente directa on Ia ley. A su vez, la discrecionalidad administrativa existe, pero ella sélo puede tener cabida dentro de nuestro derecho cuando se la inter- preta 2 Ja luz del ordenamiento establecido en Ia Constitucién, debiendo respetarse las limitaciones establecidas para el cjercicio de la soberania. Fuera del contexto indicado no puede existir vilidamente, ni ejercerse con efectos regulares una atribucién que esté en confficto con los principios y preceptos contenidos en la Constitucién. Lo que si corresponde es que la autoridad debe actuar dentro de ese marco de libertad y con razonabi- lidad o racionalidad, Esta potestad discrecional siempre se va a oponer a Ja arbitrariedad cn ol sentido de que no se trata de un actuar antoja caprichoso, sino que siempre debe encuadrarse en la potestad legal de la cual cmana la atribucién®, Corresponde ahora analizar los factores o limites que determinan la competencia de los érganos administrativos. Nos referimos a la materia, al territorio y al grado. La materia: cs el conienido sustancial de la competencia, es decir, ¢s el objeto sobre el cual recae le competencia y que el drgano deberd realizar. Constituye el conjunto de tareas que sc Ie asigna especialmente a un érga- no, Ejemplo: El Servicio de Impuestos Internos ha sido creado para ejercer como funeién principal 1a fiscalizacién del pago de los tributos por parte de los contribuyentes. La competencia de las personas juridicas que normalmente estén compuestas por varios érganos, se va fraccionando, distribuyendo entre ® Sobre este tSpico ver, entre otros: Power pe Lod Sauuec, Sandra (2014), pp. 193-222; Soro Koss, Eduardo (2009), pp, 359-364, $8 ‘Savona Poste oF Lebw SaLucer E ellos. ¥ es por esto que el ambito de actuacién, dentro de la competencia general de la persona juridica, se diferencia entre unos y otros érganos. Lo anterior, se explicaré por medio de un ejemplo sencillo y prictico: conforme a la ley orginica respectiva, a la Direccién de Arquitectura del Ministerio de Obras Publicas se le ha entregado la competencia para proyectar obras denominadas “edificacion publica”, dentro de las que se encuentran los “edificios institucionales” que sirven al objctivo de dotar a Jos érganos y servicios de dependencias de cardcter inmueble, en las que puedan ¢jercer sus funciones. Dentro del mismo Ministerio, a la Direceion de Vialidad se le encomienda la proyeccién de las obras denominadas “caminos piiblicos”™. Lo anterior opera igualmente respecto de 1a persona juridica publica mayor: el Estado, al cual se le asignan muchas funciones, tarcas y atri- buciones que se van a ejecutar de manera distribuida entre sus diversos y miltiples érganos. La idea central o sobre la que descansa Ia técnica juridica organizacional es que todos estos érganos van a ir desarrollando labores distintas, pero todas clas vinculadas o ligadas a la materia comtin, cual es: promover el bien comtin, como deber fundamental del Estado. La materia se determina por ¢] ordenamiento juridico respecto de cada ‘érgano o persona administrativa para que preste un determinado servicio 0 satisfaga una necesidad piiblica concreta con miras al bien comtn general que debe promover el Estado. Ellerritorio: Es el 4mbito espacial en que aecionan o actian las personas juridicas piblicas y sus érganos. Es su limite fisico de la competencia, La ‘superficie territorial para los efectos de la competencia puede ser conside- rada en su extensién nacional, regional, provincial o comunal, Para los efectos del ejercicio de 1a funcién administrativa también dis- tinguiremos una Administracién Nacional, una Administracién Regional, % VerD.R.L. MOPN® 850, de 1997, que refunde, coordinay sistematiza la ley orginies del Je Obras Pablicas ley N° 15.840~y el D.F.L. MOPN® 260, de 1960, ley de caries. roroe Leon Satuect facomperencia ‘otros érganos. illo y practico: de Arguitectura Jmpetencia para fode las que se ietive de dotar a [bble, en las que jalaDireccién is denominadas i juridica pablica ‘5, tareas y atri- E.us diversos y {téenica juridica ‘llando labores roman, cual es: lato, ‘especto de cada nado servicio o {comin general i tank {ian las personas petencia. La Se ser conside- inal, j ‘ya también dis- 4cidn Regional, alaley onginiea del 30 ley de caminos, BASES DE LA otGARZACION ADMINISTRATION Ci 9 una Administracion Provincial y una Administracién Comunal”*. Es decir, la competencia de los 6rganos administrativos puede ejercerse dentro de alguna de las divisiones territoriales ya mencionadas, segiin lo determine la Constituci6n o la ley. Asi, el titular de Ia persona juridica administrativa llamada Estado de Chile es el Presidente de la Repiiblica, de acuerdo a lo dispuesto en el articulo 24 de la Constitucién, Este organo superior de la Administracién, Junto a sus colaboradores directos ¢ inmediatos denominados Ministros de Estado (articulo 33 CPR), extiende su autoridad competencial sabre todo cl territorio de la Republica. Hay que advertir, en este punto, que la proliferacién de personas juridicas piiblicas como un fenémeno actual, ha motivado queen un misma territorio puedan operar o actuar, en forma simulténes, diversas entidades estatales, pero, en este mbito territorial comin o compartido, estos organismos pue- den y, ademas, deben desenvolverse sin interferencias entre ellos, porque cada uno posee una materia distinta que tratar, abordar 0 desarrollar, Es importante la interaceién de los elementos territorio y materia para determinar la competencia. No sirve, entonces, solamente el territorio para conocer y/o decidir cual es la competencia de un érgano administrativo: hhabré que ver cuil es la materia, cudl es el ambito sustaneial de la compe- tencia de ese érgano cn cl espacio territorial correspondiente, Por otra parte, pueden existir muchos 6rganos del Estado en un espacio territorial. Pensemos en la Regién Metropolitana, con su capital Santiago, como un claro ejemplo de ello. En esta ciudad tienen su sede todos los Ministerios y sus respectivas Secretarfas Regionales Ministeriales asigna- das a la Regién Metropolitana. Esas Seremis ~dependientes de diversos Ministerios— tienen su ambito territorial en la Regién Metropolitana, pero la de Transportes, por cjemplo, tiene funciones distintas a las de Justicia, ® Segin el articulo 110 de la CPR, el terrtorio nacional se divide en regiones y éstas en provinsias, para efectos del gobierno y administracién, Para efectos simplemente adminisira- ‘vos, las provincias se dividen en comunas. 60 ‘Saxoea Ponce Lube Sauces de Obras Piblicas, de Vivienda, etc. El territorio, como ya afirmamios, no sirve por si solo para determinar la competencia de algtin érgano de la Administracién. Por consiguiente, tanto la materia como el territorio son elementos de Ia competencia que determinan la naturaleza de los érganos administrativos distinguigndose, asi, los érganos centralizados de los descentralizados. Dentro de estos tiltimos, hay que distinguir los que lo son territorialmente © funcionalmente. Allo volveremos en el capitulo dedicado a los sistemas de organizacién administrativa, El grado: Dentro de 1a Administracién Pablica existe una ordenacién jerérquica y esto implica que un mismo asunto puede ser resuelto en forma sucesiva por distintos érganos; desde el mas bajo en jerarquia hasta el mas alto, en primero, segundo, tercero, cuarto,..., grado. Siempre subiendo en la linea jerérquica, Ello explica, entre otros muchos aspectos de la actividad administrativa, que los decretos supremos no s¢ elaboren por el Presidente de 1a Republica materialmente, sino que se elaboran, se redactan, en el Ministerio respectivo ~dependiendo de la materia (en la Subsecretaria, en un Departamento 0 en una oficina especializada dentro del Ministerio) hhasta que se llega a la fase de firma del Ministro y del Presidente de la Repiblica. El grado es la posicién que ocupa cada érgano de la Administracién dentro del orden jerérquico en el cual sc cnmarca. Esta posicién lo va a acercar 0 a alejar del centro del poder (unidad) que es representado en nucstro pais por el Presidente de la Repéblica y sus colaboradores directos ¢ inmediatos (Ministros), Todos los servicios piblicos y érganos que in- togran la Administracién, hablando de la unidad administrativa, tienen un vinculo en Iineas y en grados respecto del Presidente de la Republica, sea cual sea el servicio, Si obscrvamos, por ejemplo, el caso de la Contraloria General de la Repiblica (érgano constitucionalmente autSnomo, segtin el articulo 98 de la CPR, pero que integra la Administracién del Estado, segin lo dispuesto en el articulo 1° dc la LOCBGAE), el Presidente de la Repu blica interviene en la designacién de su méxima autoridad -el Contralor General-, pero para el respectivo nombramiento (investidura) debe obtener el acuerdo del Senado, adoptado con un quérum de tres quintos de sus fenbe Labw Sauucet iaimamos, no n organo de la h felementos de la ‘hdministrativos Sscentralizados. Feetovin mene lbalos sistemas b i ordenacién ito en forma fifa hasta el mas ‘ssubiendo en la dela actividad Jel Presidente fredactan, en el § Subscretari, {del Ministerio) Thesidente de la fosiciéa lo va a lpresentado cn Feédores directos rganos que in- Bava, denen un ERepiiblica, sea Ele Contraloria {Eomo, segin el Pesado, segin bac dela Repi- {i-c1 Contralor 'p)debe obtener [asios e sus 6 ‘BASES DE LA OXGANIZACION ADMANISTRATIUA EN CLE miembros en ejercicio®, Owra relacién o vineulo del organismo de control administrativo con el Poder Central administrativo se observa en cuanto a su régimen patrimonial, ya que los recursos econémicos que permiten su fncionamiento, los obtiene de! patrimonio piblico, en un porcentaje muy significativo de su presupuesto anual. Este érgano no pose patrimonio propio, sino que actia con los recursos que sc le asignan anualmente en la Ley de Presupuestos del Sector Piblico, que es de iniciativa exclusiva del Presidente de la Republica, Otro aspecto relevante de analizar son los llamados: Vicios de la Com- petencia: Resulta evidente que un érgano publico administrativo no podré actuar validamente y, por ende, sus actos serén nulos, cuando uno de sus elemento: por ejemplo, el agente piiblico falte (no sc Ilene la vacante) o el que actie materialmente no tenga titulo legal, pero también el érgano incurrira en una actuacién vicieda cuando el agente piiblico con titulo legal y vigente, ‘mediante su actuaci6n haga intervenir al Grgano del cual forma p: en algiin Ambito competencial que no es, por la materia, por el tetritorio 0 por el grado, el que corresponde a las atribuciones o poderes que puede constitucional o legalmente ejercer. El exceso de poder o de atribuciones, por lo tanto, se puede producir cuando un érgano de la Administracién invade ta esfera privativa o exclu- siva, Ambito competencial, de otro poder u érgano piiblico distinto, por ejemplo: decide sobre un confiicto de interés juridico entre personas; no es la funcién de la Administracién ejercer la funcién jurisdiccional, esto es, decir el derecho solucionando un conflicto entre partes de un proceso, con efecto de cosa juzgada. Esa es una competencia asignada a los tribunales que la ley determine, ‘También existe exeeso de poder o de competencia cuando se invade la competencia de una persona juridica administrativa distinta. A modo de cjemplo: una Municipalidad ~érgano administrativo dotado de personalidad » Ver articule 98, nciso segundo, de la Constitucion, a ‘Saxons Powe: or Lew Satuicet Juridica distinta de la estatal~ se arroga la competencia para proyectar un ‘camino piblieo, siendo que por ley tal facultad corresponde exelusivamente al Ministerio de Obras Piblicas, que actia dentro de la estructura de la persona juridica Estado/Fisco. Observaremos esta figura del exceso de poder o de atribuciones, asi- mismo, cuando se invade la competencia de un organo administrativo perteneciente a la misma persona administativa. Por ejemplo: Dentro del Estado, cuando el Ministerio de Obras Publicas intenta resolver la politica habitacional vinculada al sector mas vulnerable de la poblacién nacional, en circunstancias que es¢ tipo de materias s6lo corresponde abordarla al Ministerio de Vivienda, conforme a Jo establecido en la ley. Las irregularidades que se puedan cometer en este dmbito pueden pro- vocar distintas consccueacias. sisi un érgano administrative invade la competencia del Poder Judicial o del Poder Legislativo, la incompetencia en ese caso, ¢l exceso de poder, sera de cardcter constitucional y genera un conflicto entre poderes que debe tener una solucién expresa en los textos normativos. Por cjemplo, si el Presidente dc la Repiblica dicta un reglamento en materias asignadas exclusivamente a laley (de reserva legal del articulo 63 de la CPR), el conflicto que se puede generar con el Congreso Nacional se puede plantear ante el Tribunal Cons- ‘itucional, por los sujetos y con los quérum previstos en el articulo 93 N° 16 de la Constitucién Politica. Las contindas de competencia que se susciten entre las autoridades politicas y administrativas y los tribunales superiores de justicia quedan entregadas a la resolucién del Senado, conforme a lo dispuesto en el numeral 3° del articulo 53 de la Carta Fundamental, Cuando no existe una solucién expresa para un determinado conflieto de competencia entre érganos, la situacién puede generar graves consecuencias para el normal desarrollo de las actividades piiblicas encaminadas, todas ellas, a promover el bien comtin con pleno respeto de los derechos de las personas. 2.3, La Unidad Para lograr tener una Administracion eficiente y eficaz, que es sinénimo de una buena administracién, que cumpla con los cometidos de bien piblico te Leow Saucer royectar un. usivamente: ‘yotura de la, ssiones, asi- ninistrativo : Dentro del 2rla politica dn nacional, sbordarla al pueden pro- ler Judicial o 2 poder, sors edebe tener | Presidente sivamente 2 ese puede sunal Cons- ilo 93N° 16 se susciten s superiores forme a lo nial. onilicto de asecuencias todas llas, \s personas, ssinénimo jen piblico Basts DRA ORGANZACIEN ADMANETRATTA EM Cit 6 que se Ie han encomendado por ¢ ordenamiento juridico, es necesario que el conjunto de érganos que la integran estén coordinados y ordenados hacia un mismo centro unitario. En las claras palabres del profesor Daniel Argandofa, la diversidad y multiplicidad de érganos con competencia administrativa deben orientarse hacia la unidad, Sin unidad funcional no puede haber administraci6n efi- az, Por consiguiente, tienen que ordenarse y coordinarse en relaciéa con un centro unitario, ya mediante un vinculo de subordinacién, ya por el de sujecién a una vigilancia superior: surgen asi los principios de jerarguia y de tutela 0 supervigilancia”. Para lograr este ideal de buena administracién se han ideado diversos sistemas de organizacién administrative, a los que nos referiremos en un acipite posterior. Ahora sélo adelantamos que los fundamentales son la Centralizacién y la Descentralizacién Administrativas y e3 en ellos cn los que entran en juego los principios deyerarguiay de tutela o supervigilancia, 2.3.1. Jerarguia Al interior de la Administraci6n Publica debe existir alguna relacién 0 vinculo entre los Grganos que la integran y también entre esos érganos y los funcionarios piblicos que descmpefian una labor determinada dentro de ellos. Todo esto no tiene otro objeto que el permitir una unidad de ac- cién mediante el ¢jercicio de poderes que los superiores ejerceran sobre los subordinados. La jerarquia siempre supone relaciones de mando y obedicncia y eso sucede tratindose de las relaciones entre los érganos administrativos y al interior de estos mismos entre funcionarios piblicos, Hay érganos inferiores y superiores y, también, hay cargos puiblicos superiores y cargos piblicos inferiores (en grado de jerarquia), Se trata entonces de un vinculo interno, es decit, que se observa 0 se presenta al interior de la Administracion. Ademis, se trata de una relacién » Dawe Ancanoo8a, Manuel (1982), p68. 6 ‘Sawona Posce DE LEON SaLUCCI @ vinculo juridico, porque tiene su fundamento en normas positivas de Derecho Administrative, Se puede hablar, también, de un vineulo jerdrquico directo y fuerte cuando se est en presencia de un érgano centralizado, La subordinacién Jerirquica respecto del superior, que on nuestro pais estd representado por el Presidente de 1a Reptiblica (articulo 24 CPR), puede ser directa, como Ja que tiene el Ministro de Estado respecto del Presidente de la Reptiblica (articulo 33 CPR), pero Jo mas normal es que se realice 0 se visualice este vinculo a través de drganos diferentes, como seria, por ejemplo, que la sec- cién menor de un servicio —una Unidad— se relacione con el Jerarca Maximo de la Administracion a través de un Departamento del mismo servicio, que es una organizacién superior a ia seccién, y éste, a su vez, se relacione con ¢l mismo Jerarca Maximo a través de la superioridad del servicio —Jefe de Servicio. Por su parte, las jefaturas superiores del servicio se van a vineular con el Jerarea Maximo a través del Ministerio respectivo. Esa es la estructura de refaciones de mando y obediencia mas comtin en nuestro pals, ya que hay muchos servicios piblicos que se relacionan con el Poder Central (Presidente de la Repiiblica) através de algun Ministerio. Todos los ‘rganos administrativos y servicios piblicos, salvo la Contraloria General de la Repiiblica y el Banco Centra", se relacionan con el Presidente de la Repablica a través de un Ministerio. Importa detenemos, cnscguida, en las potesiades que se le reconocen al jerarca. ‘Mientras més directo sca cl vinculo jerdrquico que une a los érganos de la Administracién, esto ¢s, mientras més centralizada sea la Administracién, el jerarca concentrard cn sus manos una mayor cantidad y calidad de po- deres que puede ejercer respecto de los subordinados. El personal adscrito al érgano 0 servicio piblico elaborard los antecedentes que permiten al jerarca adoptar la decisién que valdra como voluntad del érgano o servicio. 3 Sélo agregamos la referencia al Banco Central para respetar lo dispucsto en el artculo 1° de Ia LOCGBAE, que incorpora al organismo auténomo constitucionel, dentro de les eundras orpinicos dela Administmacién del Estado, aunque su Ley Organica Constitueional-N° 18.840-, Posterior a Ia ya citada lezislaciGn de bases, haya modifienda tal condicién argiiniea de rela clones con el Poder Central. cee Lebw Satuoct 2s positivas de recto y fuerte subordinacién spresentado por «directa, como dela Republica evisualice este plo, que la see- lorarea Maximo soservicio, que serelacione con [servicio —Jefe nicio se van a pectivo. Esa es snin en nuestro ancon el Poder terio, Todos los sloria General >residente de la tle reconocen los érganos de \dministracién, calidad de po- sssonal adscrito ue permiten al sano o servicio. stoenel artieula 1° rave de los cundras ‘enal-N° 18,840-, ‘ orginica de rela BASES DEA ORGANTZACION ADMENISTRATIV EN Cm. Para conocer esos poderes del jerarca podemos formular la siguiente distincién: 4a) Poderes que tiene el jerarca para poder cumplir con sus funciones: i) La Potestad de mando o Imperativa; ii) La Potestad Sancionadora; ili) La Potestad para nombrar y remover con arreglo a las leyes a los agentes y funcionarios piblicos. b) Aguellas atribuciones que el jerarca posee con el objeto de dirigin coordinar y controlar a los érganos que encabesa: Con tal objeto, el jerarca puede dictar reglamentos internos y también emit las llamadas circulares © instrucciones que sirven precisamente para mejorar el nivel interno de aplicacién de las normas y disposiciones legales y téenicas, El poder de control que se le reconoce al jerarca (de las autoridades y jefatures), segrim lo establece ta legislacién vigente, se extiende tanto al fan- cionamiento del érgano, como a la actuacién del personal de su dependencia. Es una atribueién-deber que se ha de ejercer de forma permanente, Abarca, tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones. Sc rata, asi, de un control integral, que abarea los aspects de la nctuacién: Juridicos, de oportunidad y conveniencia (mérito), de eficiencia en el manejo de los recursos -humanos y materiales 0 econémicos-, de ejercicio de las funciones conforme a los parémetros de idoneidad y probidad aplicables, de control de cumplimiento de programas, etc, No hay més control ms completo que el que se le encomicnda ejercer alas jefaturas de los 6rganos y servicios. Otro elemento digno de destacar es que, respecto de Ia subordinaciéa gue existe al interior de los érgsnos administrativos entre jefaturas y los demas funcionarios, no opera el deber de obediencia absoluta,ilimitada 0 sin restricciones. En efecto, de acuerdo a Jas normas del Estatuto Administrative General (articulo 62 de la ley N° 18,834)", se impone un sistema de obediencia re- » Ley N° 18.834, cuyo texto refundido, coordinado y ss D.AL.N* 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda, tematizado fue aprobado por et 66 ‘Saxona Ponte de Leb Saucer flexiva que consiste en el deber u obligacién de obedicneia que se impone legalmente al funcionario piblico, como principio general. Pero, a la vez, el mismo funcionario piblico tiene el derecho de representar por escrito 2 su jefatura la jlegalidad de la orden que ésta Ic a dado para, en el caso de que la jefatura superior quisiera insistir en dicha orden, lo cual deber hacer por escrito, el agente 0 empleado quede liberado de responsabilidad por los efectos que se deriven de la medida o acto administrativo adoptado. ©) Facultad 0 poder de revisién: Se twaduce cn que el superior jerdrqui- co puede revocar, invalidar, modificar o sustituir la decisién emitida por un subordinado, y lo puede hacer de oficio o a peticién de parte. En este Ultimo caso, conocicndo del recurso administrative denominado recurso Jerérquico o, en su caso, por ¢l recurso extraordinario de revisidn, previstos en cl articulo 10 de la LOCBGAE y en los articulos 15, 59 y 60 de la ley N? 19.880, de Bases de los Procedimicntos Administrativos (en adelante, también, LBPA). 4) Poder disciplinario: Para hacer efectiva la responsabilidad de los fancionarios piblicos cuando éstos han faltado a sus deberes, obligacio- nes y prohibiciones cstatutarias o legales, El jerarca puede aplicar todas las medidas de sancién que la ley establezca (Ia censura, la multa, 1a des- titucién), pero siempre que la conducta sancionada y su autor se hayan determinado previa investigacién o sumario administrativo'. Estos son los procedimientos especialmente definidos por la ley vigente en nuestro pais pera indagar y determinar la responsabilidad diseiplinaria del funcionario, Yen su desarrollo son aplicables, aunque con matices, las reglas generales que rigen el ius punendi, entre ellas, los derechos que se aseguran a todas Jas personas derivados de la aplicacién de la garantia del justo y racional procedimiento e investigacién (debido proceso legal) reconocido en el numeral 3° del articulo 19 de la CPR. Asi lo ha declarado reiteradamente ‘nuestro Tribunal Constitucional itulo Varticulas 119y ss, jos piblicos ~Iey N° 18,834-, ceuyo texto refundido, coordinadh y sistematizado Fue aprobade por D.F.L. N® 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda, “Al respecto ver: Poxce De Leon Sasuecci, Sandra (2013), pp. 207-231. Loox Saucer ue se impone ero, a la vez, a por escrito vr en el caso cual deberd sponsabilidad tivo adoptado. erior jerirqui- in emitida por (parc. En este jnado recurso sin, previstos 'y 60 de la ley }(en adelante, bilidad de los ‘es, obligacio- Saplicar todas ‘multa, la des- \ulor se hayan [Estos son los sn nuestro pais ¢l funcionario. sglas generales eguran a todas ‘sto y racional onocido en el ‘titeradamente alculos 1199 SS [BASES DE LA ORGANDACION ADMANasTRATIVA fs CHL oa ©) Facultad de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre sus subordinados. Esta potestad se hard efectiva en los casos y con- forme a los procedimientos que la ley establezca. 2.3.2. Supervigilancia o nutela La supervigilancia, que constituye un poder jerérquico muy atenuado que se le ha atribuido también al Presidente de la Repiiblica, sc cjerce respecto de todas aquellas entidades porsonificadas, distintas del Fisco, que confi- guran la denominada administracién descentralizada, conformada, como Jo veremos, por érganos dotados de cierta autonomia en su actuacién, con respecto al Poder Central, y cuentan con personalidad juridica y patrimonio propio, distinto del Fiscal 0 estatal‘?, La relacién de tutela o supervigilancia puede analizarse desde dos puntos de vista: a) Respecto de los actos: Los medios més frecuentes para desarrollar esta tutela son las autorizaciones, por ejemplo, el acuerdo previo que debe obtenerse de la maxima autoridad administrativa para la toma de alguna decision, 0 la aprobacién posterior requerida del poder central para deter- minados actos. Por ejemplo, los Servicios de Vivienda y Urbanizacién (SERVIU) se relacionan con ¢! Presidente de la Republica a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y para la realizacién de ciertos actos, los primeros requicren de la autorizacién del Ministro de Vivienda, como sucede para proceder a expropiar o para contratar a un profesional experto 0 asesor. Otro ejemplo sc da en la intervencién establecida regularmente en la Ley de Presupuestos del Sector Péblico, en cl sentido que el Ministerio de Hacienda y cl de Desarrollo Social, intervengan en la aprobacién de los proyectos de inversién correspondientes al Fondo de Desarrollo Regional que ya han sido aprobados por la respectiva administracién regional (Go- bierno Regional). © Ver estudio mis complcto sobre este tema en: Soro KLoss, Eduardo (2009), pp. 146-152, 6 ‘Sapa Powe De Lew Salsicer Una critica que puede esbozarse, al menos, respecto de este sistema es que termina sicndo una descentralizaci6n engafiosa de momento que persiste una estructura de decisién centralizada, al tener que recurrir obligadamente a Ja opinién favorable del entc centralizado para poder actuar. b) Respecto del agente titular del Srgano: El poder que se le entrega al Poder Central para designar —nominar— a la maxima autoridad de un ente escentralizado es, sin duda, una facultad de supervigilancia fuerte. Esta puede ser modcrada segtin el plazo legal de duracién del respectivo cargo. Esto ocurre, entre nosotros, por ejemplo, con la designacién del Contralor General de la Repiblica, que requiere que el Presidente de la Repiiblica recabe el acuerdo del Senado y la duracién del cargo cs de ocho afios (ar- ticulo 98, inciso sogundo, de la CPR). De esta forma, siendo de cuatro afios cl periodo presidencial, el poder que podrian cjercer sobre el Contralor, quienes lo designaron en su oportunidad, sc diluye en el tiempo. Esta misma circunstancia obliga a designar en tales cargos piblicos de relevancia, a personas técnicamentc idéneas que, ademds, generen confianza a todos los seetores de la sociedad, civil y politica. Otro cjemplo lo podemos encontrar en os easos que el Presidente de la Repiblica interviene en el nombramicnto de miembros del directorio de una empresa del Estado, por ejemplo, en Televisién Nacional de Chile 0 cn la Corporacién del Cobre (CODELCO). 3. Sistemas de organizacién administrativa 3.1, Concepto El Estado, como persona juridica, actiia a través de organos para la realizacién de sus funciones especificas, por ello, para el cumplimiento de las funciones de carécter administrativo, asume distintas formas de orga- nizacién; centralizacién y descentralizacién. Como nos enseiié durante nuestros estudios de Derecho el maestro Manuel Daniel Argandofia, los sistemas de organizacién administrativa pueden definirse como “el conjunto de normas y principios segtin los eua- les se estructuran orgénicamente Ins unidades que componen el complejo administrativo™®, © Dawe ARaANDORA, Manuel (1982), p85, snc Lab Sauvect sistema es oque persiste obligadamente ar ele entrega al dad de un ente jia fuerte. Esta Jpectivo cargo. adel Contralor £ la Republica [ocho afios (ar ide cuatro afios el Contalor, po.Esta misma erelevancia, a ttwaa todos los mos encontrar ‘eanos para la inplimiento de ‘mas de orga tho el maestro {egin los cua nel complejo i Bases DE 1A oncantmacion anumasreamvA EN Cane 3.2, Centralizacién administrativa Como consideracién previa y nccesaria, creemos pertinente recordar que el concepto de Estado unitario, en lo politico, se ve asociado normalmente ala idea de Estado centralizado en lo administrative. ‘Como ha indicado 1a doctrina especializada, “el Estado Unitario surgis vineulado estrechamente al concepto de Estado centralizado, como here~ dero de la monarquia absoluta, con una administracién carente de niveles intermedios de decisién™, Esto, porque la buscada transformacién estatal requeria, para su realizncién, de instrumentos eficaces de cohesién social y de identidad colectiva, que hicieran realidad la unidad politieay la uniformidad legal postulada**, Uno de esos instrumentos fue precisamente ~quizis el més efectivo— la centralizacién administrativa, concepto que supone “una forma de organizacién piblica en la que una sola Administracién pablica, la del Estado obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello”, Ello no impide que la ley determine la existencia de érganos piiblicos con presencia territorial, pero éstos se encontrarén sujetos ala autoridad central por vineulos de jerarquia, pasando a tener el caricter de simples circunscripciones de una misma Administracién estatal. La contralizacién administrativa surge como una expresion mas del proceso de unificacién del Estado, donde la superacién de le desigualdad legal y el localismo que caracterizaron al antiguo régimen se constiruyen en uno de los ejes del movimiento ilustrado surgido a partir de la revolucién francesa. En el fondo se trata de terminar con los privilegios y la falta de unidad politica y social del antiguo régimen feudal, ascgurando, por medio dela centralizacién administrativa, el respeto irrestricto en todo el territorio delos derechos y libertades proclamados en la Declaracién de 1789, siendo ello una sefal inequivoca de progresismo politico”. “ Cuars Gatso, Domingo (1997) p. 451. Anito Onn, Gaspar (1998), p. 15. “ Paxapa, Ramin (1994), p, 39, “ Fenrapa, Juan Carlos (1999), pp, 115123. n ‘Saxpu Ponce DF LOW SALUC En tal comtexto hist6rico-politico, esta técnica de organizacién admi- nistrativa tiene su origen en Francia, en tiempos en que Napoleén decide aplicar la unidad de! mando, propia de la relacién militar a la relacion que mantenia con los diversos drganos que integraban la Administracién. Tal dccisién, scgiin relata la doctrina especializada, la adopt6 con varios obje- tivos: a) controlar a los municipios; b) racionalizar la estructura territorial; ©) ascgurar la presencia del Estado en todo el territorio; y d) garantizar de los eiudadanos de unos mismos y uniformes scrvicios piblicos", La centralizacién administrativa implica reunir varias materias en un centro comtin y opera sobre Ia idea 0 supuesto de dependencia de un poder central -uni o pluripersonal-, en una relacién de tipo piramidal. Aci, todas las atribuciones y potestades para la satisfaccién de las nece- sidades colectivas tanto a nivel nacional, como en otros niveles que admita la divisién de! territorio del Estado, estarén en manos del poder central®, Los érganos que integran este sistema no estin dotados de personalidad Juridica propia e indopendiente de la persona juridiea estatal, Por el contra- Tio, esos 6rganos se agrupan respecto de otros, se enlazan y unifican para Ja accién en una situacién de dependencia y subordinacién, manteniendo entre si una estricta relacién jerdrquica con diversos grados y niveles, pero siempre respetando las instrucciones y directivas que imparte el superior, ‘generalmente representado por el Jefe de Estado. Estajerarguia es el maximo poder que puede ejercer el poder central en un érgano de la Administra ciény a ravés de ella el jerarea posee todas las potestades respecto de los inferiores (relacién mando-obediencia). En este sistema los érganos no tienen asignado un patrimonio propio, por lo que deben cjercer sus atribuciones y desarrollar sus funcfones con los recursos que sc les asignen desde el patrimonio piblico o estatal. Este patrimonio s¢ conforma, principalmente con los impuestos, contribuciones, por aquellos bicnes que son parte del Estado, cs decir, los declarados como bienes fiseales (por ejemplo por ser el iltimo heredero intestaro 0 por do~ Danis AxaAnooRa, Manvel (1982), p. 40, © Bexwaonez, Jorge (2011), p. 304. Lab Saucer age {izacton admi- Jpoleda decide larelacién que istractén, Tal Invatios obje- tra territorial; ) gorantizar de fost faias en un Jia de un poder lide. ‘onde las nece- Yes que admita der central”, lbpersonalidad -Porel contra- Yunifican para 4, manteniendo y niveles, pero tie el superior, ‘aesel méximo Ja Administra respecto de los monio propio, funciones con estatal. Este ontribuciones, clarados como stato 0 por do» Bases DE LA OXGAMZACION ADMUNISHUATIVA EN Cr ch naciones), las minas, los bienes nacionales de uso piblico que acrecientan no ¢! patrimonio fiscal, sino que el de la comunidad toda, ete. En cuanto a recursos cconémicos disponibles fundamentalmente el dinero-, su distri- bucién a los érganos centralizados sc determina anualmente a través de la Ley de Presupucsto del Sector Piblico. Eltipico ejemplo de érgano centralizado lo encontramos en el Ministerio®, Las ventajas que presenta este sistema son, en general: a) A través de la unidad funcional se consigue con mayor facilidad desarrollar las ideas de planificacién desde el contro de poder administrative y politico; b) Se consigue la ejecucién de las politicas piblicas de una manera mas coor- dinada y uniforme; c) El control del jerarca, al ser més directo, mejora la eficiencia en el logro de los objetivos, metas y/o programas. En cuanto a sus desventajas, podemos mencionar las siguientes: a) Ma- yor lentitud cn la toma de decisiones, que se deriva por el gran etimulo de materias que debe de resolver la autoridad central; b) La lentitud en la toma de decisiones trae aparcjada una administracién poco eficiente y oportuna, que se aleja del ciudadano; c) Se favareee la corrupeién y otras conductas reftidas con la probidad. 5.3, Descentralizacién administrativa Tiene lugar cuando ¢! ordenamiento juridico confiere atribuciones o com- petencias en forma regular y permanente a entidades dotadas de personalidad Juridica y patrimonio propios, diversos a los del Estado, Por ejemplo, las Municipatidades, Gobiemos Regionales, empresas piblicas creadas por ley, Universidad de Chile, Servicio de Impucstos Internos, entre muchos otros. EI patrimonio de estas entidades puede tener diversos tipos. Puede ser un patrimonio fiseal de afectacién, constituido por bienes que cl Fisco transficre a la nueva persona juridica; situacién que en nuestro pais sc ' Esta posicién de los Ministerios en nuestro pals, aranca de la propia CPR, que en su articulo 33 establece que “los Ministres de Estado son los colaboradores dirsctos e inmediatos el Presidente de la Replica en el gobiemoy In administracion del Estado”, R Saxpna Ponce ne Lt Sasser ha producido durante el procedimiento de traspaso de la atencién de los servicios de utilidad piblica (agua, gas, combustible, energia), primero a empresas piblicas y luego a privados, a través de la figura del contrato de concesién de servicios ptiblicos. Pueden también tener recursos propios no derivados de las arcas fiscales. En cuanto a su vinculo jerarquico con el Poder Central, éste no es de Jerarguia, sino que de tutela o supervigilancia, Camo ya explicamos en ‘otro pasaje de este trabajo, este es un poder que mantiene el jerarca de la Administracién con el fin de mantener el principio de la Unidad Adminis trativa, pero sc trata de un poder que est minimizado respecto de estos entes: el jerarca no posee todos los poderes tradicionalmente ejercidos respecto de los érganos inferiores, sino que se le reconocen sélo algunos que define la ley en cada caso. Los poderes de tutela que mantiene el jerarea en este sistema no se pre- sumen, sino que han de ser expresados por el propio legislador, En el caso de los entes centralizados el legislador no tione la obligacién de exponer en cada caso y para cada érgano los poderes del jerarea a su respecto. Basta con una norma, como la que existe en el articulo 11 de la LOCBGAE, que sefiala cudles son y estos se aplicarin 2 todos; en cambio, en el caso de los entes descentralizados la ley que creé al Srgano o servieio con tal natura- leza debe definir cudles son las relaciones de tutela o supervigilancia que van a unir a ese érgano con el poder central. Por tanto el fundamento de este vinculo ser el mantenimiento de la coordinacién dentro de la unidad central y superior de todos los érganos administratives, Generalmente el poder de tutela 0 supervigilancia que sc da es el nom bramiento de la autoridad superior del servicio piblico. Otra forma en que se puede manifestar esta relacién es la necesidad que tiene cl érgano descentralizado de obtener alguna autorizacién o permiso para cjercer una de las actividades de parte del Poder Central, Ejemplo: las Municipalidades necesitan pedir autorizacién al Ministerio de Hacienda para la enajenacién de bienes inmuebles. Dicho en palabras del profesor Patricio Aylwin: “El sistema de descen- tralizacién es aquél en que el scrvicio se presta por una persona juridica sxocLats Sune BASS A organ ADarRArvA Cot 2 atencién de los pliblica, creada por el Estado, pero distinta de él, con un patrimonio propio ia), primero a y cierta autonomia respecto del poder central” del contrato de isos propios no El origen de este sistema se halla en cl crecimiento de Ia funcién ade ministrativa y en la expansién de la actividad del Estado. El desarrollo y los cambios teenolégicos continuos en el tiempo, han obligado a la Ad- ade na os de ministracién a enfrentar nuevos desafios y probleméticas en su actuacién cxplicamos en de satisfaceién de las necesidades colectivas; ademis, ha debido atender la jerarca dea neeesidades piiblicas interviniendo en areas de la economfa, constituyen- Eee adminis do o interviniendo on empresas o sociedades®, Han debido ser creadas Co de ei entidades especializadas en determinadas materias y tumbién disponcr fete eercldoa la existoneia de Srganos en determinados espacios tcritoriales que re- Eaissgees presenten a la autoridad central y sus direcizices gencrales o de politica piblica en ellos. Asi, debido al surgimiento de nuevas necesidades piblices dignas de ser gent base pre atendidas por el Estado ha obligado a la creacién de servicios u érganos dor. En el caso gue son marginados en mayor o menor medida de las lineas jerdrquicas pecponeren directas del Poder Ejecutivo con el objeto de asi lograr una mejor realiza- qespecto. Basta ion de sus cometidos. Hay que advertir que en estos casos no se rompe JOCBGAE, que de ninguna manera la vinculacién que siempre debe existir con el centro prelcaso de los administrativo nacional. Esto no sélo por razones téenicas o de eficicncia, Yeon tal natura- sino que también esta decisién se justifica en razones juridicas o de texto, ‘nigilancia que ya que es la propia Constitucién Politica de la Repiiblica la que establece findamento de esa uni6n, al sostener en el articulo 24 que toda la Administracién del Es- tro de la unidad lado estd confiada al Presidente de la Repiiblica. Este es el artfculo cons- titucional que reconoce el Principio de la Unidad Administrativa: el que, como ya explicamos, se sostiene en la idea de que existe un solo centro de vinculacién méxima de toda la Administracisn y ese es el Presidente de jedaes el nom- Otra forma en Ia Republica. De esta forma, el vinculo entre el Poder Central y todos los iene el érgano érganos administrativos jamés puede desaparecer, Cosa diversa es sostener sara ejercer una que ese vinculo puede ser més o menos directo, mas o menos fuerte, pero 4unicipalidades aquél siempre debe existir. Si no sucedicra asi, si no existiera ese vinculo, rlaenajenacién 2 Avian, Patricio y Azécan, Eduardo (1996), p. 161, ema de descen- : versona juridiea * Conforme al texto consttucional, el Estado y sus orgenismos podrin participar en la actividad empresarial si una ley de quérum calificado lo autoriza (article 19, N21, CPR), 4 Sanna Ponce ne Letw Sazueet el érgano ya no formarfa parte de la Administracién del Estado, no seria un érgano administrativo, Desde el momento que a un érgano sc le sustrae de la jerarquia o de- pendencia central y se le descentraliza, se le entroga la responsabilidad de atender los intereses puiblicos que le han sido asignados por el Iegislador de una manera més auténoma. Esa entidad descentralizada es la responsa- ble de desarrollar el servicio puiblico, es decir, de atender directamente la necesidad piiblica, Ahora bien, la descentralizacién administrativa admite una clasificacién que tiene fuente en la Constitucién Politica. En efecto, conforme a lo es- tablecido en el articulo 3° de la Ley Fundamental, la descentralizacién de Ja administracién puede ser funcional o territorial. Descentralizacién territorial: Es la autonomia que posee un érgano ad- ministrativo para tomar sus decisiones en un ambito territorial delimitado por la ley, Ejemplo: Las Municipalidades ejercen sus atribuciones en el espacio territorial denominado comuna o agrupacién de comunas (articulo 118 CPR), los Gobicrnos Regionales (articulo 111 CPR). Aunque hay que Teconocer que, en ambos casos, también se presenta la descentralizacién funcional, Descentralizacién funcional: Se reficre a la materia especializada de la que debe ocuparse el érgano o servicio piblico conforme a la ley. plos: Servicio de Impucstos Internos, Universidad de Chile, Empresa de Ferrocarriles del Estado, Corporacién del Cobre de Chile (CODELCO), Superintendencias entre otras: dc Isapres, de Valores y Seguros, de Bancos ¢ Instituciones Financieras-, Banco Estado, cteétera. 4. Mecanismos que permiten, dentro de los sistemas de organizacién administrativa, la transferencia de competencia 6 la transferencia del ejercicio de la competencia desde el nivel superior a otro inferior de la Administracién En este acépite ubordaremos la desconcentracién administrativa y la delegacién, que son los mecanismos mas usados por nuestro ordenamiento juridico al efecto, pr Letn Satucet no serfa pa clasificacion, forme & lo es ntralizacion de fun drgano ad- ial delimitado ibuciones en el ‘unas (articulo {unque hay que Sectralizacién ializada de la ‘la ley. Bjem- ls, Empresa de (CODELCO), aros, de Bancos mas ‘mpetencia desde ida nistrativa y la vordenamiento BASES DE LA ORGAMZACION ADNANISTRATIVA 1 CHILE 4.1, Desconcentracién administrativa A nuestro juicio, la desconcentracién no es un sistema de organizacién administrativa, sino que constituye un mecanismo legal de transferencia de funcioncs administrativas que opera dentro del sistema centralizado, como en el descentralizado. Es la ley la que directamente, y dentro de la estructura de una persona Juridica piblica administrativa, asigna a un érgano inferior una competencia exclusivay excluyente, de modo que disminuye la vinculacién de dependen- cia que existe entre el érgano desconcentrado y su superior jerdirquico, Es decir, se pretende extraer a un érgano inferior de la jerarquia del superi pero sélo en el aspecto que Ia ley ha decidido desconcentrar, Sin perjuicio de ello, la propia Constitucién puede desconcentrar organismos, como cocurre en nuestro pais en el caso de Ia Gobernacién provincial, cuando se seiiala, en el articulo 105, que se trata de un érgano tervitorialmente des- concentrado del Intendente, Alrespeeto, Soto Kloss sefiala que “se da el nombre de desconcentracién ala radicacién de una o mds potestades administrativas que hace la ley on un érgano inferior dentro de la linea jerdrquiea de un ente de la Adminis- tracién del Estado™, o como sefiala Daniel, “es el fenémeno en virtud del cual se transfieren competencias de los érganos superiores a los inferiores y se disminuye la subordinacién de éstos a aquéllos™, De la manera expresada, cuando la ley asigna una determinada com- petencia al érgano inferior, mediante la desconcentracién, se produce la tadicacién definitiva de csa competencia cn dicho érgano y dejando su gjercicio sin sujecién a los poderes de control de! jerarea, El jerarca no puede realizar ninguna actividad con respecto a lo desconcentrado. Por lo tanto, como efecto indudable surge el que no proceda el recurso jerrquico en el dmbito desconcentrado, La responsabilidad final por los actos ejecutados » Soro Koss, Eduardo (2009), p. 180, Dante Anaanno4, Manuel (1982), p. 94, seguido por Arun, Patricio y Azdcan, Eduardo (1996), p. 154, 16 ‘SanpRa Ponce De Leow Saucer por el érgano desconcentrado recae sobre ¢l mismo, en la medida que los, poderes juridicos cjercidos son de su titularidad, El fundamento de esta figura juridica sc encuentra en la necesidad de descongestionar y aligerar* las labores del jerarca y lograr una actuacién mis eficiente de la Administracin cn determinadas dreas o sectores, tanto materiales/funcionales, como territoriales. Se trata de una decisié adopta la Administracién, sino que la adopta el Iegislador dircctamentc. ‘Ademis, la desconcentracién puede ser fimcional o territorial. Asi lo dis- pone la LOCBGAE en su articulo 33, La ley prevé la desconcentracién territorial de los ministerios a través de las Secretarias Regionales Ministoriales -"SEREMIS- (articulo 26 LOCBGAE). Por su parte, la Constitucién directamente dispone que las. Gobernaciones son érganos desconcentrados territorialmente del Intendente (articulo 116 CPR). La desconcentracién funcional, como su nombre lo indica, opera en el Ambito de la funcién del érgano. Ejemplo de este mecanismo en el sistema centralizado lo encontramos en la Direccién General de Aguas de! Ministerio de Obras Publicas, a la que se encomienda la tramitacién de las solicitudes de aprovechamiento de aguas, sin que corresponda intervenir cn ella a la superioridad de esa Secretaria de Estado en ese Ambito desconcentrado, En lo demas, el érgano se encuentra sometido a la dependencia directa del Director General de Obras Pablicas, del Subsecretario y del Ministro, de Ia manera determinada por la ley. Lo mismo, pero dentro de un érgano descentralizado como lo es la Municipalidad, ocurre con la Direccién de Obras Municipales. 4.2, Delegacién Como principio general, la competencia que la ley asigna alos diferentes Srganos de la administracién es indelegable, pero como excepcién pode- mos sefialar que puede ser la misma Iey Ia que autorice a una autoridad, a expresién la usa Soro Kuoss, Eduardo (2009), p. 186. ierios a través L (articulo 26 frpone que las del Intendente {ea, opera en cl wen el sistema fel Ministerio las solicitudes bhiren ella a la {tsconcentrado, dencia directa [del Ministro, ‘bde un érgano LDireccin de i Glosdiferentes capeién pode- ‘una autoridad, BBASUS D2 LA ORGAAZACION ADMENISTRATIVA EN CHILE n a un 6rgano administrativo superior, para delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones cn un érgano inferior o dependiente, Puede verificarse, entonees, tanto en un sistema centralizado como en uno descentralizado, Latitularidad de laatribucién continia pertenecicndo al érgano delegante, s6lo sucjercicio os traspasado al érgano delegado. A diferencia de la descon- centracién, en el caso de la delegacién la ley actia como una herramicnta de habilitacién -autorizacién—para que un érgano ~delegante-pueda transferir el ejercicio de parte de su competencia a otro érgano ~delegado-. Siempre que se cumplan las condiciones que establezca la misma ley. Como consecuencia, el érgano delegado serd responsable de los efectos de los actos que ejecute en ejercicio de la competencia delegada. Por otra parte, siel 6rgano delegante desea recuperar el gjercicio de la competencia Gelegada deberd dejar sin efecto el acto administrative mediante el cual dispuso la delegacién (decreto 0 resolucién). En este caso no se limita la jerarquia entre los érganos delegante y delegado, por Io tanto el delegante, superior jerirquico, podrd revisar lo actuado por el inferior, delegado, a través del respectivo recurso jerérquico © de oficio, conforme a sus atribuciones generales, Dentro de nuestro ordenamiento juridico administrativ se reconoce excepcionalmente la facultad de los érganos de la Administracién para poder delegar el ejercicio de su competencia, cumpliendo los requisites establecidos en el articulo 41 de la LOCBGAE: a) La delegacién debera ser parcial y recaer en materias especificas; b) Los delegados deberin ser funcionarios de la dependencia de los delegantes: c) El acto de delegacién dcberd ser publicado o notificado scgiin corresponda; d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las actuaciones que se ejecuten recacré cn el delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de dircecién o fiscalizaci6a, y ¢) La delogacién seré esencialmente revocable. En e] ultimo inciso del erticulo 41 se establece un tipo especial de dele- gacién: Ia delegacién de firma: “Podré, igualmcate, delegarse la facultad de firmar, por orden de la autoridad delegante, en determinados actos sobre materias especificas. Esta delegacién no modifica la responsabilidad de la 8 Ssotona Pons Leb Sattect autoridad correspondiente, sin perjuicio de la que pudiera afectar al delegado ‘por negligencia en el ejercicio de la facultad delegada”. Segiin ha sefialado la doctrina, la delegacién de firma pretende dar mayor agilidad a la decisién de los asuntos que deben ser resucltos por las autoridades. Se admite, por ejemplo, que el Presidente, los Ministros u otras autoridades puiblicas con potestad normativa, deleguen la firma de algunos actos administrativos (decretos supremos 0 resoluciones 0 simples decretos) en érganos inferiores, bajo la formula “por orden de”, colocada antes de la firma respectiva, diferencia de lo que sucede en la delegacién de funciones, cn esta clase de delegacién de firma el responsable de los efectos del acto de que se trate serd cl delegante, No se alteran las normas de responsabilidad general, ya gue él es el ducfio de la firma, de la competencia, es él quien responde, sin perjuicio de la responsabilidad que le cabe asumir al delegado que ha firmado “por orden de”, y que ha cometido cl error en Ja ejecucién de esa actividad, 5. Conelusiones. Estructura basica de la Administracién en Chile: Estado Unitario con Administracién descentralizada y desconcentrada segiin lo establezca la ley 1. En toda organizaci6n administrativa, como indica Dromi”, “subyace una determinada organizacién politica. La centralizacién o descentrali- zacién politicas tienen por objeto la organizacién del Estado, es decir, su constitucién orgnica, pero no determinan necesariamente la centralizacién 0 descentralizacién administrativa, toda vez que hay Estados politicamente centralizados con un régimen de descentralizacién administrativa y vice~ versa, 0 ambos concurrentemente”. 2.Encl caso de nuestro pafs, como explicaremos, se ha seguido el modelo del Estado Unitario en lo politico, con descentralizacién y desconcentra- “ Tin Ia doctrina nacional, rovisar Ia erticn a este mecanismo de delegasi6 de firma, en Soro Koss, Eduardo (2009), pp. 178-179. Drow, Roberto (2004), p. 715, | feLrbw Sauces i fraldelepado retende dar resuellos por is Ministros nla firma de iso simples jc", colocada enesta clase Jeque se trate ad general, ya {ien responde, Jegado que ha keucidn de esa " “subyace 6 descentrali- ,¢5 decir, su entralizacion ‘polticamentec krativa y vice sido ¢l modelo desconcentra- edn de firma, en ‘BASes DE LA oRGAMZACON aDuINISTRATIVA EN CH, ” cidn de su complejo orgiinico administrativo (articulos 3° y 110 CPR). El art{culo 3° de la Constitucién declara que el Estado de Chile es unitario y que su Administracién sera funcional y territorialmente descentralizada 0 desconcentrada, en su caso, de conformidad a la ley. A su vez, en el articulo 110, en su inciso primero, dispone que “para el gobiemo y administracion interior del Estado, el territorio de la Republica se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administracién local, las provincias sc Gividirén cn comunas”, 3. Los citados preceptos constitucionales nos entregan los siguientes elementos en Ja materia: 1°El Estado de Chile tiene la forma juridica de un Estado unitario; 2° La divisién territorial reconoce tres niveles: la Regiéa seria le principal-, la Provincia y la Comuna; 3°LaAdministracién estatal send descentralizada o desconcentrada, territorial como funcionalmente; 4° Se establece una reserva legal para determinar la descentalizacién o la desconcentracién de los érganos que integran la Administracién del Estado. 4, De este modo, el constituyente decidié combinar la unidad del Estado, como principio bisico articulador del poder politico, con la descentralizacién o desconcentracién administrativa como instrumento de gestién administra- tiva: Asi, el impulso de la regionalizacién y reparto del poder administrativo se hace on el marco del Estado-nacién existente, descartindose, al menos por ahora, la posibilidad de seguir modelos de Estado compuesto de tipo federal o con regiones o comunidades auténomas, En este sentido, nuestra Constitucién ha rechazado construir un modelo federal en Chile, optando por una descentralizacién progresiva de la Administracién estatal ~prin- cipalmente con base regional-, la que sin afectar la unidad soberana del Estado -en Io politico-, lleve -cn lo administrativo— a una Administracién Publica mas eficiente y eficaz en beneficio de los ciudadanos*™, Fran, juan Carlos (1999), pp. 115- ° Se podri consintar que Ia desconcentrocién administrativa ha tenido su auge en Chile, especialmente a partir del desarrollo det proceso de regionalizacién, donde el traspaso de competencias del nivel central a las regiones y provincias nacidas a paris de los deeretos leyes N's, 573 y 575, de 1976, se vuelve algo Frecuente y desendo por la Administracién estatal para su funcionamiento mis effeiente. Se crean las direcciones regionales de os servicios piblicos y

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