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RESUMEN DE HORACIO CORTI DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO

LA ACTIVIDAD FINANCIERA PUBLICA

Se regula la renta pblica desde el artculo 4 de la Constitucin, y esta como


constitucin financiera entendida como el conjunto de acciones financieras
realizadas por el Estado con el fin de hacer efectivas las instituciones constitucionales.

Dentro de esta definicin, hay tres elementos:

Sujeto actuante (Estado)


Ncleo material (Actividad recaudatoria y erogatoria)
Finalidad (Hacer efectivas las instituciones de la Constitucin)

Pero asimismo hay una vinculacin conceptual que existe entre la actividad financiera
publica y derechos humanos. Si se agrega esta cuestin, ella se define como el conjunto
de acciones financieras realizadas por el Estado con el fin de hacer efectivo el sistema
constitucional de los derechos humanos.

La finalidad de la actividad financiera es asegurar la existencia emprica de la


Constitucin.

La finalidad de un instituto recaudatorio como el tributo no es el hecho desnudo de


recaudar. El Estado realiza una actividad cuyo fin debido, impuesto por la
Constitucin, es la realizacin de la propia Constitucin.

Lo esencial a destacar es que la finalidad de la actividad financiera (y de sus


subactividades: tributaria y presupuestaria) es siempre constitucional.

En resumen, los tributos no tienen finalidades fiscales o extrafiscales, sino que, de


manera ms fundamental, tienen finalidades constitucionales.

DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO

Punto de conexin jurdica.

El presupuesto es el principal instrumento jurdico de planificacin de la actividad


estatal. Aqu hay dos aspectos correlacionados: el papel ordenador del presupuesto
y su funcin de vehculo del plan de gobierno.
En primer lugar, el presupuesto, al contener tanto una estimacin recaudatoria como
una autorizacin para gastar, acta como una ordenacin del ciclo de gastos e
ingresos. Como tambin destaca Rodrguez Bereijo, el ncleo central de la temtica
del derecho financiero no est constituido tanto por las relaciones jurdicas tributarias,
sino ms bien por la relacin entre los ingresos y los gastos pblicos, el verdadero eje
central en torno al que gira el derecho financiero. La institucin presupuestaria es la
que da unidad y coherencia a la actividad financiera del Estado.

El presupuesto revela en s mismo la unidad poltico-constitucional de la actividad


financiera.

LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA (LAF)

La LAF es el principal cuerpo legal orgnico en materia financiera no tributaria y, en


particular, en lo relativo a la actividad presupuestaria.

ASPECTOS HISTORICOS Y ESTRUCTURALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL


PRESUPUESTARIO: CLAUSULAS EXPRESAS FUNDAMENTALES

Hay en el texto constitucional un artculo indudablemente central, el cuarto o clausula


financiera, que todava conserva su redaccin histrica y que expresa la clara voluntad
constitucional de vincular ingresos y gastos pblicos:

El gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con fondos del Tesoro nacional
formado del producto de derechos de importacin y exportacin, del de la venta o
locacin de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las dems
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el
Congreso General, y de los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo
Congreso para urgencias de la Nacin, o para empresas de utilidad nacional.

El segundo artculo fundamental en la materia es el 75, que al enumerar las


atribuciones del Poder Legislativo federal incluye, en su inc. 8, la referencia a la
potestad presupuestaria. Es as que corresponde al Congreso de la Nacin:

Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el prr. 3 del inc. 2 de este
artculo, el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin
nacional, sobre la base del programa general de gobierno y al plan de inversiones
pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin.
Es por ello que se le otorga al Poder Legislativo de manera exclusiva la potestad
presupuestaria, al enunciarse un principio de reserva de ley en la materia. Esto debe
complementarse con otras disposiciones expresas que son afines y que especifican el
principio de reserva de ley.

Por un lado, se encuentran las expresas atribuciones de potestades presupuestarias al


Presidente y al Jefe de Gabinete. El inc. 10 del art. 99 establece que el Presidente de la
Nacin:

Supervisa el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de Ministros respecto de la


recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la Ley de
Presupuesto de Gastos Nacionales.

Mientras que el art. 100 dispone que es atribucin del Jefe de Gabinete de Ministros:

Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional,


previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo, inc. 6.

Hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional, inc.
7.

El primer aspecto a destacar es que, de acuerdo al texto constitucional, la decisin


presupuestaria se encuentra sujeta a pautas, es decir, a principios jurdicos. En la
medida en que las pautas estn contenidas en la Constitucin se trata de principios
constitucionales. Principios constitucionales y control judicial de constitucionalidad
son dos momentos jurdicos inseparables.

El inc. 8 del art. 75 enfatiza lo que ya expresaba la clusula financiera contenida en el


histrico art. 4: la unidad constitucional de la actividad financiera pblica y la unidad
constitucional del derecho financiero.

El inc. 8 dispone que la Ley de Presupuesto debe efectuarse conforme a las pautas
establecidas en el prr. 3 del inc. 2 del propio art. 75, donde se establece lo siguiente:

La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, y entre


stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada
una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y
dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional.
Los principios constitucionales tributarios serian:

Equidad (art. 4, CN)


Solidaridad (base de la progresividad tributaria)
Igualdad (art. 16, CN)

Los principios constitucionales tributarios y presupuestarios se sostienen una fuente


comn, que no es otra que el derecho constitucional financiero o constitucin financiera
o rgimen constitucional del Tesoro.

La clusula financiera es el art. 4 y la presupuestaria el art. 75 inc. 8.

LA FORMA FEDERAL

Hay rasgos estructurales que plasman de manera peculiar la forma federal del Estado.

a) El principio de suficiencia financiera


i. Segn este principio general, los recursos financieros que
dispone una unidad poltica, y en general, cualquier rgano
estatal, deben ser suficientes para sostener los gastos pblicos
ligados a las funciones jurdicas que el propio orden jurdico le
impone a aquel rgano o unidad poltica.
ii. La suficiencia es una exigencia cuyo objetivo consiste en
asegurar la coherencia entre las normas que regulan los fines de
las autoridades pblicas y las normas que establecen los medios
para que dichas autoridades acten.
iii. Los recursos que se les debe asignar y/o reconocer a cada rgano
de la estructura institucional del Estado debe ser suficiente para
respaldar los gastos que demande su actividad, fijada por el
propio orden jurdico.
b) La autonoma presupuestaria del gobierno federal y de las provincias (implica
el manejo no condicionado de sus ingresos segn el doble orden de gobierno)
c) La estructura jerrquica del orden jurdico
d) La ley convenio de coparticipacin y el federalismo de concertacin (al gobierno
federal se le otorga de forma exclusiva la potestad para crear derechos de
importacin y exportacin: art. 75, inc. 1 y art. 9; y para emitir moneda: arts.
75, incs. 6 y 11, y 126.
i. El rgimen de transferencias tributarias exige, para asegurar la
autonoma financiera de las provincias, resguardar al mximo su
autonoma presupuestaria. O dicho en un vocabulario afn a la
regulacin tributaria argentina y a su textura poltica: si las
provincias dependen sustancialmente para financiarse de
recursos provenientes de la coparticipacin (ingresos por
transferencias tributarias de parte del gobierno central),
entonces se potencia la importancia de la autonoma
presupuestaria, que de esa manera se convierte en uno de los
factores decisivos de la autonoma financiera como tal.
e) Principios sustanciales de derechos humanos
f) Unidad mnima de ordenamiento
g) Primaca federal
h) Rgimen financiero municipal

ENUMERACION DE LOS PRINCIPIOS SUSTANCIALES

Los referidos principios estn enunciados en el significativo prr. 3 del inc. 2 del art.
75 que establece que:

La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas,
se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional.

Como ya se destac, a estas pautas remite el inc. 8 del art. 75, de forma que los
principios que la Constitucin expresa respecto de la ley convenio de coparticipacin
son los mismos que los que rigen la Ley de Presupuesto en el mbito federal.

Los principios en cuestin son los siguientes:

a) Proporcionalidad;
b) Equidad;
c) Solidaridad, e
d) Igualdad.
El principio de proporcionalidad dice que los recursos financieros deben distribuirse en
relacin directa a los gastos pblicos requeridos para cumplir con las funciones jurdicas
de cada unidad poltica. La relacin directa expresa la existencia de una relacin
distributiva de proporcionalidad entre las funciones jurdicas de las unidades polticas
y los recursos asignados a cada una de ellas. Dada una masa financiera a distribuir, se
le debe dar a cada uno de acuerdo con las competencias que el orden jurdico le
atribuye. Este principio se encuentra ratificado por lo dispuesto en el prr. 5 del art.
75, al disponer que:

No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva


reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por
la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Se genera as el siguiente sistema constitucional de tres distribuciones sucesivas de los


recursos recaudados por el gobierno federal, todas regidas por el principio de
proporcionalidad:

a) La distribucin primaria, establecida por medio de la ley convenio, de la masa


coparticipable entre el gobierno federal y las provincias;
b) La distribucin secundaria, tambin establecida por la ley convenio, de los
recursos asignados a las provincias, entre ellas, y
c) La distribucin presupuestaria, fijada por el Congreso de la Nacin, de los
recursos federales excluidos de la masa coparticipable (as los derechos de
exportacin e importacin), ms aquellos que provienen de ella como resultado
de la distribucin primaria, entre los poderes y los rganos federales.

Este sistema implica, como regla general arquitectnica de la actividad financiera


pblica argentina, que el gasto pblico federal total debe distribuirse por medio de dos
tcnicas jurdicas, la ley convenio de coparticipacin y la Ley de Presupuesto, sujetas a
un mismo principio constitucional de distribucin, la proporcionalidad o relacin directa
entre recursos asignados y gastos requeridos para realizar las funciones establecidas
por el ordenamiento jurdico.

El principio de solidaridad expresa, en lo relativo a la forma federal, que, si una


provincia no logra, de forma autnoma, obtener su suficiencia financiera, las restantes
unidades polticas (el gobierno federal y las otras provincias hermanas) tienen la
obligacin constitucional de apoyarla financieramente para que pueda cumplir con sus
cometidos constitucionales. Hay al menos tres tcnicas que la Constitucin prev para
plasmar dicha solidaridad financiera:

a) La ley convenio de coparticipacin;


b) Los subsidios del Tesoro Nacional, y
c) La nueva clusula del progreso.

La equidad financiera se aplica, segn la Constitucin histrica, a las contribuciones, es


decir a los tributos (art. 4) y, de acuerdo con el texto actual, a la ley convenio de
coparticipacin (art. 75, inc. 8). La equidad es el principio estructural de la suficiencia
visto desde la ptica del sistema de los derechos humanos.

La clave de la igualdad pasa por el sistema de los derechos humanos. El hecho de


habitar en diferentes lugares del territorio no debe conducir a un desigual ejercicio de
los derechos.

EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

De acuerdo con el principio de reserva de ley aplicado a nuestra materia, el Congreso


tiene a su cargo la potestad financiera del Estado. Esto significa que tiene la
responsabilidad de asegurar el financiamiento y, luego, el funcionamiento del Estado.

Todas las decisiones fundamentales relativas a la actividad financiera estn en manos


del Congreso, atribuciones exclusivas de competencia que resalta su unidad
constitucional. Segn los trminos de la clusula financiera contenida en el art. 4, que
siempre es la clave del sistema constitucional, las decisiones sobre la formacin y el
empleo del Tesoro estn a cargo del Congreso.

La extensin que debe tener la Ley de Presupuesto para respetar genuinamente el


principio de reserva legal (la tipicidad) deriva de sus propios fundamentos polticos y es
esencial para su realidad prctica. Tambin debe ser cierta o tpica, y por ello debe
contener todos los elementos estructurales o sustanciales de la decisin, tal como
sucede en materia tributaria, ms all de las singularidades de cada materia.

En concreto, la certeza exige que la Ley de Presupuesto sea:

a) nica;
b) Universal;
c) General, y
d) Especifica.

Segn la lectura de la Constitucin que aqu se propone, una nica ley (unicidad) debe
contener, de forma separada (universalidad), un clculo de todos los recursos y la
autorizacin de todos los gastos de todos los poderes y rganos pblicos (generalidad),
especificando las cantidades y finalidades de aquellos gastos (especificacin
cuantitativa y cualitativa).

LA VIDA DE LA LEY DE PRESUPUESTO

Est comprendida por una serie de tareas jurdicas, que van delineando etapas
sucesivas de actuaciones pblicas:

a) Preparacin del proyecto de la ley;


b) Aprobacin de la ley;
c) Ejecucin de la ley;
d) Modificacin de la ley durante su ejecucin, y
e) Control de la ejecucin.

La reglamentacin de la Ley en el art. 30 de la LAF, es:

Una vez promulgada la Ley de Presupuesto General, el Poder Ejecutivo nacional


decretar la distribucin administrativa del presupuesto de gastos. La distribucin
administrativa del presupuesto de gastos consistir en la presentacin desagregada
hasta el ltimo nivel previsto en los clasificadores y categoras de programacin
utilizadas, de los crditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto General.

La distribucin presupuestaria funciona como una verdadera reglamentacin de la ley.


De esta forma, dispuesta en primer lugar la autorizacin legislativa, el Jefe de Gabinete
viene luego, a travs de la reglamentacin de la ley, a autorizar a cada funcionario en
concreto a disponer de los gastos pblicos.

EL CREDITO Y LA DEUDA PUBLICA

El art. 57 de la LAF efecta una enumeracin de diferentes operaciones de crdito


publico, aun cuando, como veremos, no todos los casos mencionados se subsumen en
la definicin dada por la propia Ley de Operacin de Crdito Pblico. A la vez establece
que el endeudamiento que resulta de estas operaciones constituye la deuda pblica.
La ley enumera los siguientes seis mtodos para endeudarse:

a) La emisin y colocacin de ttulos, bonos u obligaciones de largo y mediano


plazo, constitutivos de un emprstito.
b) La emisin y colocacin de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el
ejercicio financiero
c) La contratacin de prestamos
d) La contratacin de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se
estipule a realizar en el transcurso de ms de un ejercicio financiero posterior al
vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado
anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantas, cuyo vencimiento supere el
periodo del ejercicio financiero.
f) La consolidacin, conversin y renegociacin de otras deudas.

En materia de crdito y deuda pblica, uno de los principales fallos de la Corte Suprema
en la materia es la causa Brunicardi. La sentencia de la Corte en ese caso trat sobre
una demanda iniciada contra el Estado por un portador de aquellos ttulos pblicos
externos, sobre la base de la ilegitimidad de esta ltima modificacin unilateral.

Son tres los puntos esenciales tratados: el origen ilegitimo del endeudamiento, el
estado de necesidad como justificacin de la reprogramacin unilateral, y el carcter
pblico de las operaciones de crdito publico.

LA LEY DE PRESUPUESTO Y LOS DERECHOS HUMANOS (El CASO BADIN)

La Constitucin financiera regula la actividad financiera publica de conformidad con sus


aspectos estructurales. Se trata de la proyeccin, en materia financiera, de los rasgos
medulares del Estado de Derecho tal como se los expone en el art. 1, CN: la forma
republicana, la democracia representativa y la forma federal.

Es indudable que el sentido de la actividad financiera radica en concretar la efectividad


de todos los fines constitucionales. Uno de ellos es lograr la realidad misma de los
derechos humanos. Debe ponerse de plano una vinculacin no siempre valorada: la
relacin entre actividad financiera (y dentro de ella, la Ley de Presupuesto) y los
derechos humanos.
Una de las finalidades de la Ley de Presupuesto es la de hacer efectivo el conjunto de
los derechos humanos, de ah que ella devenga inconstitucional si no cumple con dicho
cometido o si, al desarrollarse, lesiona de alguna manera un derecho fundamental.
Dado que la Ley de Presupuesto debe ser una tcnica para la realizacin de los
derechos, no debe ser un medio para menoscabarlos.

Dado un derecho, no es una razn vlida para justificar su lesin la existencia de


carencias presupuestarias. Lo contrario implica, de acuerdo con la contundente
expresin de la Corte, subvertir el Estado de Derecho.

Esta doctrina ha sido mantenida con posterioridad. Vale citar, como ejemplo, el caso
Verbitsky, donde a raz de un habeas corpus colectivo la Corte, diez aos ms tarde y
con modificaciones en su composicin, volvi a decir lo siguiente, en su considerando
28:

Que en este sentido, si bien resultan atendibles algunas de las razones expuestas por
el Poder Ejecutivo provincial, en cuanto a la carencia de recursos econmicos para
solucionar en el corto plazo los problemas planteados, este Tribunal ya se ha
pronunciado sobre el particular indicando que estas dolorosas comprobaciones, que
es deber del Tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades
presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de
recursos humanos, la insuficiencia de formacin del personal o las consecuentes
excesivas poblaciones penales () Las carencias presupuestarias, aunque dignas de
tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sera
tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los principios de la
Constitucin y los convenios internacionales que comprometen a la Nacin frente a la
comunidad jurdica internacional, receptados en el texto actual de aqulla (art. 5, inc.
2 de la Convencin americana sobre Derechos Humanos) (Fallos 318:2002).

El principio de razonabilidad, entendido como principio financiero sustantivo, establece


lo siguiente:

La actividad financiera pblica debe ser un medio adecuado para asegurar el


ejercicio habitual de los derechos fundamentales.
En cuanto a su especificacin en materia presupuestaria, l se enuncia en los
siguientes trminos:
La actividad presupuestaria debe ser un medio adecuado para
asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales.
De acuerdo con su expresin en trminos negativos, pero equivalentes:
La actividad financiera publica no debe alterar el ejercicio
habitual de los derechos fundamentales.

Una exposicin sistemtica del principio requiere, ante todo, precisar tres aspectos de
la Constitucin, que son los que en definitiva se proyectan sobre la materia financiera:
el sistema de los derechos fundamentales; la reglamentacin, entendida como un
momento en el desarrollo de los derechos y, por ltimo, la razonabilidad como tal, en
cuanto vinculo debido entre los derechos y su desarrollo o, ms precisamente, entre
los diferentes momentos de desarrollo de los derechos: concrecin normativa o
reglamentacin, concrecin institucional y ejecucin administrativa.

EL CICLO VITAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

As como hay una vida de la Ley de Presupuesto, hay tambin una vida jurdico estatal
de los derechos. Pueden diferenciarse cinco etapas en la vida de un derecho: su
enunciacin constitucional que lo convierte en un derecho fundamental; su
concrecin normativa que desarrolla su contenido; su concrecin institucional; su
ejecucin administrativa, y su eventual resguardo jurisdiccional.

LA ENUNCIACION CONSTITUCIONAL

La enunciacin constitucional es la positivizacin del derecho, su pasaje a una


inequvoca existencia jurdico-positiva. Es solo a partir de ese momento que se est
ante un derecho fundamental.

LA CONCRECION NORMATIVA

La concrecin normativa no es ms que la reglamentacin de los derechos. Estos, ya


enunciados por la Constitucin, requieren ser desarrollados. La parquedad de su
postulacin constitucional exige desplegar su contenido.

De acuerdo con el art. 14, CN, corresponde al Congreso reglamentar los derechos. Esto
significa que el Poder Legislativo debe tomar las decisiones fundamentales o
esenciales. Respecto al resto, a lo no esencial, o el pormenor, segn el lxico habitual
argentino, su fijacin corresponde al Poder Ejecutivo mediante el ejercicio de la
potestad reglamentaria. No obstante, el primer lector institucional de la Constitucin,
quien tiene a su cargo la potestad de desarrollar de forma primigenia los derechos, es
el Poder Legislativo.

La concrecin normativa del derecho se desagrega entonces en dos etapas, de


diferente jerarqua: la reglamentacin por medio de la ley (tarea del Congreso) y la
reglamentacin por medio de los reglamentos, jerrquicamente subordinada a la ley
(tarea del Poder Ejecutivo, Presidente o Jefe de Gabinete, segn el caso).

En suma, la concrecin normativa es compleja (requiere especificar una variedad de


disposiciones jurdicas, que a su vez integran una variedad de ramas jurdicas), es de
carcter legal (debe hacerse, en lo fundamental, mediante ley) y, en fin, es sumamente
amplia (el legislador tiene a su disposicin una enorme libertad de configuracin).

LA CONCRECION INSTITUCIONAL

La concrecin institucional consiste en establecer las estructuras organizativas que se


requieren para poner en prctica cada derecho y su respectiva reglamentacin.

Esta concrecin incluye dos aspectos. Por un lado, el establecimiento mismo de las
estructuras o, en trminos equivalentes, la instauracin de los rganos jurdicos del
Estado, requeridos tanto por los derechos como por su reglamentacin. No hay
derechos resguardados sin un entramado burocrtico-institucional. Por otro lado, es
preciso fijar procedimientos a fin de disciplinar la actuacin de estas organizaciones.

La instauracin de instituciones pblicas y de organismos burocrticos es un momento


central en el desarrollo de los derechos fundamentales, cuyo resguardo no puede
siquiera pensarse sin ellas. De ah la posibilidad de lesionarse derechos por no
establecerse instituciones estatales, por ser inadecuadas las establecidas, o por ser
inadecuados sus procedimientos de actuacin.

LA EJECUCION ADMINISTRATIVA

La ejecucin administrativa consiste, sencillamente, en el conjunto de hechos y actos


jurdicos llevados a cabo por las instituciones pblicas, a fin de resguardar los derechos
fundamentales.
Se trata de la accin pblica en cuanto puesta en movimiento de las organizaciones y
procedimientos administrativos del Estado. As como las instituciones son un momento
decisivo en la vida de los derechos fundamentales, tambin lo es la accin pblica.

En otros trminos, aqu se ubican conceptualmente las polticas pblicas entendidas


como las actividades estatales administrativas vinculadas al aseguramiento igual de
los derechos fundamentales.

EL RESGUARDO JURISDICCIONAL

El resguardo jurisdiccional consiste en la actuacin de los distintos rganos


jurisdiccionales del Estado a fin de evitar o, en su caso, hacer cesar, las eventuales
lesiones de los derechos fundamentales.

Son la omisin legislativa, la inadecuada reglamentacin, la omisin administrativa o


su inadecuado accionar las llaves que abren la posibilidad para que intervengan los
rganos jurisdiccionales. El accionar de estos ltimos, aunque decisivo, es secundario,
pues entre la postulacin del derecho fundamental y su resguardo jurisdiccional media,
o deben mediar, tres pasos: su reglamentacin, su concrecin institucional y su
ejecucin administrativa.

LA RAZONABILIDAD COMO TAL: ANALISIS DEL ART. 28, CN

La enunciacin ms sencilla de la razonabilidad como principio constitucional es la


siguiente:

La actividad estatal debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de
los derechos fundamentales.

O de acuerdo a una segunda versin equivalente, expresada en trminos negativos,


acorde con el vocabulario del art. 28, CN:

La actividad estatal no debe alterar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales.

La razonabilidad tambin puede expresarse con referencia a la vida de los derechos


fundamentales:

Todos los momentos de la vida de los derechos fundamentales deben sucederse de


manera regular, de forma de asegurar su ejercicio habitual.

As, en sntesis, la lesin del derecho puede originarse:


a) En una reglamentacin irrazonable;
b) En la omisin de reglamentar;
c) En una organizacin irrazonable;
d) En una omisin de organizar;
e) En una ejecucin irrazonable, o
f) En la omisin de ejecutar.

TIPOLOGIA DE LAS SITUACIONES PARADIGMATICAS DE LESION

1. Una ley, que supedita el ejercicio de un derecho fundamental a asignaciones


presupuestarias, que resultan inexistentes o insuficientes;
2. Un acto administrativo, que pone de manifiesto una asignacin presupuestaria
que resulta inexistente o insuficiente;
3. Una inactividad estatal, que se origina en una asignacin presupuestaria
inexistente o insuficiente, y
4. Una decisin judicial, cuyo cumplimiento se encuentra sujeto a asignaciones
presupuestarias, que resultan inexistentes o insuficientes.

LOS CASOS CHOCOBAR Y VILLAGRA

La Corte de los aos noventa consider algunos aspectos de la LSP en un fallo decisivo:
Sixto Chocobar, revelador del ambiente poltico de la poca.

De acuerdo con el voto de la mayora, la Constitucin no precisa el significado de


movilidad, dejndose al legislador especificar el mtodo tcnico para concretarla. Es
importante destacar la reinterpretacin que se efecta de la tradicional jurisprudencia
de la Corte, para la cual hay una identidad entre movilidad y proporcionalidad (entre
el monto de los haberes y de las jubilaciones), a fin de sostener que esa identidad es
contingente:

Que los antecedentes relacionados evidencian con sobrada nitidez que los criterios de
la razonable adaptacin, de la necesaria relacin de proporcionalidad y del carcter
sustitutivo del haber jubilatorio, fueron enunciados por el tribunal solo a partir de la
inteligencia de textos legales que reglamentaron la garanta constitucional de
movilidad de las prestaciones, sobre la base de las circunstancias que fueron
consideradas -en su poca- por el legislador, dando a un sistema que juzg como
razonable y apropiado el propsito buscado.
El alcance y contenido de la garanta constitucional de movilidad de las prestaciones
previsionales no son conceptos lineales y unvocos que dan lugar a una exegesis nica,
reglamentaria e inmodificable sino, opuestamente, susceptibles de ser moldeados y
adaptados a la evolucin que resulte de las concepciones polticas, jurdicas, sociales y
econmicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado.

En este contexto interpretativo, modificar el sentido que se le acuerda al concepto de


movilidad es una actitud legitima del legislador. La cuestin es, entonces, si el nuevo
criterio resulta legtimo, momento en el cual incide la cuestin presupuestaria, pues de
acuerdo con la LSP las prestaciones tendrn la movilidad que anualmente determine la
Ley de Presupuesto (arts. 5 y 7, inc. 2, LSP, ya referenciados). La interpretacin de la
mayora es capciosa y se sostiene en una inaceptable interpretacin de los tratados
internacionales de derechos humanos.

El razonamiento de la mayora de la Corte puede ser reconstruido en los siguientes


trminos: los tratados constitucionalizados contienen enumeraciones de derechos; el
contenido y alcance de algunos de esos derechos se encuentra subordinado a los
recursos financieros disponibles; los recursos disponibles pueden evaluarse a travs de
la decisin presupuestaria, de forma que el contenido y alcance de algunos de esos
derechos se encuentra subordinado a lo que se disponga mediante la Ley de
Presupuesto; tal peculiaridad de algunos derechos resulta legitima, pues todos los
aspectos de los tratados resultan compatibles con los del texto constitucional
propiamente dicho; por ende, hay que admitir la existencia de derechos
fundamentales subordinados a los trminos presupuestarios, aun cuando tal
categora no formara parte de la parte dogmtica de la Constitucin histrica, claro que
si esa categora es, por definicin del propio constituyente reformador, compatible con
la parte dogmtica, ello significa que ya formaba parte, aunque se de manera implcita
o en germen, en dicha parte dogmtica.

De forma paradjica, la constitucionalizacin de los tratados ha sido una va utilizada


por la Corte de los aos noventa, no para expandir el mbito de los derechos, sino para
acotarlo.

En igual sentido, se destac con un nfasis que cabe valorar:


Que el tribunal no puede prescindir de toda consideracin del tema que plantea la
recurrente acerca de que la solucin del fallo podra producir el colapso del sistema y
una grave crisis econmica de las finanzas estatales, ya que al estar en juego garantas
constitucionales debidamente reconocidas y reguladas por el legislador, las
consecuencias patrimoniales por el legislador que se deriven de su reconocimiento
deben, pues, presumirse razonablemente sopesadas por la autoridad que mantuvo en
vigor las disposiciones legales respectivas, de modo que no es afectando derechos
individuales de contenido alimentario en donde ha de encontrarse la solucin al
problema planteado, sino arbitrando medidas que contemplen en forma equilibrada los
intereses controvertidos.

La idea expresada parece ser la siguiente: resulta legtimo que el legislador decida
sistematizar los derechos fundamentales por medio de la Ley de Presupuesto.

Pero la reglamentacin debe permitir el ejercicio medio o normal o habitual de los


derechos fundamentales, directiva que se traduce en un mandato equivalente, pero
negativo: la reglamentacin no debe alterar (o sea: ni aniquilar ni restringir) el ejercicio
habitual de los derechos fundamentales, todo ello con la salvedad relativa a las pocas
de emergencia, donde resulta legitimo restringir, pero no aniquilar los derechos (o al
menos alguno de ellos). Argumentacin que conduce al principio financiero sustantivo,
aplicado a la materia presupuestaria: la actividad presupuestaria debe ser adecuada
para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales o, de manera
equivalente: la actividad presupuestaria no debe alterar el ejercicio habitual de los
derechos fundamentales.

De acuerdo con lo expuesto aqu, es imprescindible distinguir la condicionalidad


presupuestaria de los derechos, entendida como reglamentacin legitima por
razonable, de la subordinacin de los derechos a la decisin presupuestaria, en cuanto
expresin de una reglamentacin irrazonable y que altera el ejercicio de los derechos
fundamentales. A la condicin legitima se le contrapone la subordinacin anmala. Y,
de forma adicional, hay que tener en cuenta que, de hecho, tal vez la Ley de
Presupuesto sea el medio por el cual el legislador sistematice los derechos
fundamentales.
EL CASO SANCHEZ

La renovacin de la composicin de la Corte se hizo notar en diversos fallos, de enorme


relevancia, as el ya mencionado Vertbisky, en donde se confirma la sumisin de la
legislacin presupuestaria al Estado de Derecho ya expresada en el caso Badin.

En esta nueva serie de fallos hay que computar lo dicho en el caso Snchez, donde la
Corte revierte lo expuesto en los aos noventa en Chocobar.

En Chocobar se haba utilizado la clusula de limitacin de recursos para justificar


una modificacin del derecho interno de carcter regresivo referido al derecho a la
seguridad social.

La mayora de la Corte dej en claro varias pautas interpretativas.

En primer lugar, el sentido jurdico de los tratados no es el de limitar los derechos, sino
el de promover su plena efectividad. A ello se suma la directiva contenida en la propia
Constitucin en el art. 75, inc. 23, que impone al Congreso la obligacin de legislar en
trminos positivos. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar
dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el
progreso y plena efectividad de los derechos humanos.

En segundo lugar, se afirma la pauta de no regresividad y la primaca de la norma


interna ms favorable, de forma que una regla contenida en un tratado no puede venir
a acotar una norma interna de mayor proteccin de un derecho.