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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA


FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

ANLISIS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA EN GUATEMALA

JOS MARCO VINICIO LPEZ CASTILLO

GUATEMALA, AGOSTO DE 2005


2

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA


FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

ANLISIS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN DE LA


ADMINISTRACIN PBLICA EN GUATEMALA

TESIS

Presentada a la Honorable Junta Directiva


de la
Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales
de la
Universidad de San Carlos de Guatemala

Por

JOS MARCO VINICIO LPEZ CASTILLO

Previo a conferrsele el Grado Acadmico de

LICENCIADO EN CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

y los Ttulos Profesionales de

ABOGADO Y NOTARIO

Guatemala, agosto de 2005


3

HONORABLE JUNTA DIRECTIVA


DE LA
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
DE LA
UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

DECANO: Lic. Bonerge Amlcar Meja Orellana


VOCAL I : Lic. Eddy Giovanni Orellana Donis
VOCAL II: Lic. Gustavo Bonilla
VOCAL III: Lic. Erick Rolando Huitz Enrquez
VOCAL IV: Br. Jorge Emilio Morales Quezada
VOCAL V: Br. Manuel de Jess Urrutia Osorio
SECRETARIO: Lic. Avidn Ortz Orrellana

TRIBUNAL QUE PRACTIC


EL EXAMEN TCNICO PROFESIONAL

Primera Fase

PRESIDENTE: Lic. Edgar Mauricio Garca Rivera


VOCAL: Licda. Rosa Mara Ramrez Soto
SECRETARIO: Lic. Roberto Mena Izeppi

Segunda Fase:

PRESIDENTA: Licda. Marisol Morales Chew


VOCAL: Lic. Hctor David Espaa Pinetto
SECRETARIO: Lic. Roberto Romero

NOTA: nicamente el autor es responsable de las doctrinas sustentadas en la


tesis. (Artculo 25 del Reglamento para los exmenes Tcnico
Profesionales de Abogaca y Notariado y Pblico de Tesis).
4

DEDICATORIA:

A MI PADRE CELESTIAL:

Por tomarme como su hijo y darme la sabidura para alcanzar todos los xitos de mi vida, a Quin
doy toda la gloria y honor.

AL SEOR JESS:

Por haberme salvado y darme la oportunidad de conocerle, Quin por su amor y su gracia nunca
me ha dejado, al tomarme en sus brazos y llevarme por la senda correcta.

A MI ESPOSA ALICIA:

Gracias por el amor y la bendicin que me ha brindado en todas las cosas que he emprendido,
siendo un regalo de Dios para mi vida. Te amo.

A MIS PADRES:

Jorge Lpez y Olga Castillo, por el esfuerzo realizado, luchadores en la vida para que este
servidor saliera adelante, a quines espero honrar y amar siempre.

A MI ABUELITA:

Flora de Lpez, por su amor y sus consejos que con refranes me ha brindado en todo el camino de
mi vida.

A MIS HERMANOS:

Jorge, Gustavo y Mara Jos, con los que he compartido momentos maravillosos de quienes me
siente muy orgulloso.
5

A MIS SOBRINOS:

Gustavo y Oscar, por recordarme lo maravilloso que es ser nio.

A MIS CUADAS:

Mnica, Lily y Mayra, gracias por su apoyo incondicional.

A MIS TOS:

Especialmente a ta Delsa, ta Irma, to Odoardo, ta Martha, ta Maribel, to Orlando, ta Gilma de


Castillo, to Roberto, ta Gilda y ta Telma, por su cario y ayuda en los aos de mi carrera
estudiantil.

A MIS PRIMOS:

Especialmente a Gilberto, Telma, Jos, Estuardo y Rogelio, que han compartido grandes
momentos de la vida conmigo.

A MIS AMIGOS:

Sandra, Gustavo, Byron, Jorge, Vctor, Rodolfo quines me brindaron su amistad y me apoyaron
cuando ms lo necesite.

A LA JORNADA MATUTINA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y


SOCIALES.

Por haberme dado la dicha de tener catedrticos, que inculcaron y compartieron sus conocimientos
y valores, que siempre los practicar en mi vida profesional.

A MIS COMPAEROS DE LA JORNADA MATUTINA.

En especial a Mayling, Rub, Edgar, Ericka y Jannette, de los cules aprend grandes cosas y
compart momentos especiales.
6

A LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA.

Alma mater, quin en sus aulas me permiti formarme y aprender conocimientos tiles y
necesarios para desempearme como profesional del Derecho.

A LOS LICENCIADOS:

Lic. Rafael Godnez Bolaos, Licda. Brenda Quinez; Licda. Sonia Borrayo; Lic. Vinicio
Rodrguez Barrientos; Lic. Pedro Jos Luis Marroqun Chinchilla y Lic. Benito Daz ja por su
incondicional apoyo, amistad y cario.
7

NDICE

Pg.
Introduccin........................................................................................................................ i
..
CAPTULO I

1. Sistema de administracin pblica descentralizada................................................... 1


1.1. Sistemas de administracin pblica
descentralizada y desconcentrada........................................................................... 2
1.2.Descentralizacin administrativa............................................................................. 6
1.3. Descentralizacin poltica........................................................................................ 8
1.4. Descentralizacin econmica................................................................................... 10
1.5. Sujetos del proceso de descentralizacin................................................................ 11
1.5.1. Sujeto activo.................................................................................................... 12
1.5.2. Sujetos pasivos................................................................................................ 12
1.5.2.1. El municipio....................................................................................... 13
1.5.6.2. Otros entes descentralizados............................................................. 14
1.5.6.3. Sujetos de coordinacin..................................................................... 16

CAPTULO II
2. Proceso de descentralizacin de la administracin pblica
en Amrica Latina........................................................................................................... 17
2.1. Declive del sistema centralista en Amrica Latina................................................ 17
2.2. Procesos de descentralizacin principales en Amrica Latina............................. 18
2.2.1. Proceso de descentralizacin en Colombia................................................... 20
2.2.2. Proceso de descentralizacin en Chile.......................................................... 21
2.2.3. Proceso de descentralizacin en Brasil......................................................... 22
2.2.4. Proceso de descentralizacin en Per........................................................... 23
2.3. Procesos de descentralizacin en Centroamrica.................................................. 25
2.4. Anlisis de los problemas del proceso de
descentralizacin en Amrica.................................................................................. 28
8

2.4.1. Antiguas estructuras....................................................................................... 28


2.4.2. Critica social enfocada a los gobiernos locales 29
2.4.3. Descentralizacin legal no real...................................................................... 29
2.4.4. Escasa descentralizacin de servicios pblicos importantes....................... 30
2.4.5. Falta de recursos financieros para descentralizar .................................... 31
CAPTULO III
3. Anlisis del proceso de descentralizacin de la administracin
pblica en Guatemala.................................................................................................. 33
3.1. Antecedentes histricos............................................................................................ 33
3.1.1. Etapa post-independentista............................................................................ 33
3.1.2. poca liberal.................................................................................................... 34
3.1.3. Centralismo dictatorial.................................................................................. 35
3.1.4. poca revolucionaria...................................................................................... 35
3.1.5. Treinta aos de militarizacin....................................................................... 36
3.1.6. Nuevo orden constitucional y Acuerdos de paz .......................................... 37
3.2. Ordenamiento jurdico base de la descentralizacin. ........................................... 38
3.2.1. Base constitucional.......................................................................................... 38
3.2.2. Leyes ordinarias............................................................................................. 39
3.3. Diagnstico del proceso de descentralizacin de la administracin
pblica en Guatemala............................................................................................... 45
3.3.1. Organizacin centralizada, desconcentrada,
descentralizada y autnoma en Guatemala................................................. 45
3.3.2. Diagnstico del proceso de descentralizacin
desde el punto de vista econmico............................................................... 48
3.3.3. Diagnstico del proceso de descentralizacin
desde el punto de vista poltico................................................................... 50
3.3.4. Diagnstico del proceso de descentralizacin
desde el punto de vista jurdico................................................................... 53
3.5. Anlisis FODA del proceso de descentralizacin de
la administracin pblica en Guatemala................................................................ 55
3.5.1. Fortalezas........................................................................................................ 55
3.5.2. Oportunidades................................................................................................. 59
3.5.3. Debilidades...................................................................................................... 60
9

3.5.4. Amenazas......................................................................................................... 63
3.5.5. Matriz FODA... 64
3.5.5.1. Matriz FODA evaluacin y ponderacin................................ 66
3.5.5.2. Matriz FODA actual......................................................................... 66
3.5.5.3. Anlisis interno al proceso de descentralizacin............................. 66
3.5.5.4. Anlisis externo al proceso de descentralizacin............................ 67
3.5.5.5. Matriz FODA ideal............................................................................ 68
3.5.6. Explicacin de la matriz FODA........................................................... 68
CONCLUSIONES.............................................................................................................. 71
RECOMENDACIONES.................................................................................................... 73
BIBLIOGRAFA................................................................................................................ 75
10

INTRODUCCIN

Para comprender y apreciar objetivamente el sistema, tcnica o forma de administracin pblica


descentralizada, se presenta un anlisis de las incidencias y evolucin del proceso de
descentralizacin en Guatemala, para lo cual, se toma como parmetro otros programas y procesos
que se estn desarrollando en Amrica Latina, principalmente los que se iniciaron en 1980 por
causas de ilegitimidad de los gobiernos dictatoriales y la promocin de sistemas democrticos, con
caractersticas similares a la descentralizacin en Guatemala.

El proceso de descentralizacin en el pas formalmente se reconoci en la Constitucin Poltica de


la Repblica vigente desde 1986, al preceptuar la obligacin del Estado de descentralizar la
administracin pblica, por lo cual, regul el establecimiento de regiones, consejos de desarrollo y
la creacin de entidades autnomas y descentralizadas por el Congreso de la Repblica. Varias
leyes ordinarias desarrollaron el precepto constitucional entre ellas: la Ley del Organismo
Ejecutivo Decreto 114-97; Ley de Desarrollo Social Decreto 42-2001; Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002; Cdigo Municipal Decreto 12-2002; Ley General de
Descentralizacin Decreto 14-2002, todos emitidos por el Congreso de la Repblica de Guatemala.
En el acuerdo de paz sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria firmado entre el
Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, el seis de mayo de
1,996, se estableci el compromiso de promover la descentralizacin de la administracin pblica.

Sin embargo, a pesar del reconocimiento legal de la descentralizacin y los compromisos


adquiridos por el gobierno en los Acuerdos de paz, la realidad demuestra lo contrario, una
administracin pblica concentrada, con una gran cantidad de niveles administrativos de orden y
dependencia jerrquica, siendo la causa principal la escasa voluntad poltica de los gobiernos
centrales de descentralizar, ya que no se han hecho responsables de las obligaciones que las
normas les imponen, por ello las incumplen y retardan una verdadera descentralizacin en el pas.

Al examinar e indagar el proceso de descentralizacin en Guatemala, para el traslado de


competencias administrativas, polticas, sociales y econmicas del gobierno central a las regiones,
gobiernos locales municipales, consejos de desarrollo y otras instituciones, en la presente
investigacin, se delimita que las propuestas de los funcionarios de la administracin centralizada
han sido ambiguas, carentes de certeza y seguridad. Para que el deber ser, se convierta en realidad,
11

es necesaria voluntad poltica por parte de los gobernantes para elaborar de manera clara y
especfica programas y planes objetivos de descentralizacin administrativa, que orienten con
estrategias a las autoridades regionales, departamentales, municipales y comunitarias, y as
incorporar sus diferentes niveles de administracin al proceso de descentralizacin, cuyo efecto es
que la administracin central se descongestione de presiones sociales y de la obligacin de prestar
servicios pblicos, que puedan coadyuvar con otras entidades e instituciones descentralizadas, para
cubrir las necesidades de mayor cantidad de personas en reas rurales.

En la investigacin se identifican y analizan los mayores problemas y amenazas del actual proceso
de descentralizacin en Guatemala, por lo que se examina la Ley General de Descentralizacin
Decreto 14-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala y su Reglamento Acuerdo
Gubernativo 312-2002, que crean procedimientos para la descentralizacin de competencias del
Organismo Ejecutivo, sin dejar al margen otras normas legales que se relacionan con la delegacin
de competencias del gobierno central.

La investigacin incluye un anlisis de los avances en el fortalecimiento del sistema de


descentralizacin administrativa en Centro Amrica, ya que enfrenta grandes dificultades, como en
Honduras, que no se financi adecuadamente; en Nicaragua la corrupcin no ha permitido el
fortalecimiento de la descentralizacin; Costa Rica apenas ha iniciado su proceso y en el Salvador
an no existen planes y programas claros, para el traslado de competencias de sus gobiernos
centrales a diferentes regiones e instituciones, la mayora de problemas anteriores se repiten en
varios pases de Amrica del Sur. La ltima parte de la investigacin se enfoca al anlisis de los
elementos y principios del proceso de descentralizacin vigentes en la legislacin y en las polticas
de la administracin central en Guatemala, a travs de diagnsticos y un estudio FODA (fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas) para establecer la viabilidad y el fortalecimiento de la
descentralizacin como sistema de administracin en el pas y as evitar errores cometidos en
pases del Centro y Sur Amrica que no han alcanzado, en su mayora la verdadera
descentralizacin de sus gobiernos centrales.
1

CAPTULO I

1. Sistema de administracin pblica descentralizada.

La Doctrina la ha denominado indistintamente por varios autores sistemas, formas o tcnicas de


Administracin Pblica. Gabino Fraga establece formas de organizacin administrativa: La
centralizacin, la desconcentracin y la descentralizacin administrativa... 1 Acosta Romero
coincide con Fraga, que son formas de organizacin administrativa, agregando una cuarta a la
divisin: Tradicionalmente se ha considerado cuatro formas de organizacin administrativa: 1.
Centralizacin. 2 Desconcentracin, 3. Descentralizacin; 4.Sociedades Mercantiles y Empresas
de Estado 2 , quin establece: Las Formas de organizacin de la Administracin Pblica, no son
equivalente a las formas de Estado y a las formas de gobierno ... las formas de organizacin
administrativa se refiere exclusivamente a la organizacin de la Administracin Pblica, o sea al
Poder Ejecutivo y unidades administrativas, que de l dependen directa o indirectamente. 3
Gerges Vedes establece que son tcnicas de Administracin 4 , Rafael Godinez Bolaos las titula
sistemas de administracin, sin excluir el trmino de formas, tcnicas o modos, por lo que define:
Los sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica, son las formas o el modo de
ordenar o de estructurar las partes que integraran el Organismo Ejecutivo y las entidades pblicas
de la Administracin Estatal, con la finalidad de lograr la unidad de accin, direccin y
ejecucin, evitar la duplicidad de esfuerzos y alcanzar econmicamente los fines y las
obligaciones del Estado sealados en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. 5 El
autor anterior coincide con Gabino Fraga y Georges Vedes al establecer que son tres sistemas:
centralizacin o concentracin, desconcentracin y descentralizacin administrativas. 6

La descentralizacin, es definida como sistema, tcnica, forma y modo de administracin


pblica. Romero agrega un contenido poltico a su definicin de descentralizacin, expresa: La
descentralizacin es la decisin poltica de los gobernantes, de entregar a los gobiernos
regionales, locales y municipales, una serie de responsabilidades que van desde actos polticos,

1
Derecho administrativo, pg. 165.
2
Teora general del derecho administrativo, pg. 112.
3
Ibid, pg. 113.
4
Derecho administrativo, pg. 538.
5
Sistemas de organizacin de la administracin pblica, pg. 1
6
Ibid.
2

hasta cuestiones presupuestarias y de planificacin. 7 Fraga establece: La descentralizacin


tiene lugar cuando se confa la realizacin de algunas actividades administrativas a organismos
desvinculados en mayor o menor grado de la Administracin central. 8 Las definiciones
coinciden en que es trasladar del Gobierno Central o Administracin Central a entes
descentralizados ciertas competencias o funciones.

Domiek Martinis establece: la descentralizacin es un proceso 9 corriente que sigue la


legislacin guatemalteca, ya que la Ley General de Descentralizacin Decreto 11-2002 del
Congreso de la Repblica de Guatemala define Se entiende por descentralizacin el proceso
mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y dems
instituciones del Estado, a las comunidades organizadas legalmente, con participacin de las
municipalidades, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones, los
recursos financieros, para la aplicacin de las polticas pblicas nacionales... 10

De las definiciones anteriores se infieren que la descentralizacin tiene los siguientes

elementos:

a) Es un sistema, modo, tcnica, decisin poltica o proceso para ordenar la administracin


pblica.
b) La administracin central, es el sujeto activo que traslada competencias de diferente ndole
a sujetos pasivos (regiones, departamentos, municipios, etc.)
c) Existe un traslado de competencias y funciones de diferentes categoras de la
administracin central a entes descentralizados.

1.1. Sistemas de descentralizacin pblica desconcentrada y descentralizada.

Un sistema descentralizado no descarta algunos elementos del centralismo, Miguel Acosta


cita a Charles Debbasch: no se puede decir que un sistema sea totalmente descentralizado o
que un sistema sea totalmente desconcentrado; afirmando que existen supuestos en que hay
20% de desconcentracin y un 80% de descentralizacin y en otros casos, hay 40% de

7
Acosta. Ob. Cit; pg. 312.
8
Gabino. Ob. Cit; pg. 164.
9
Tratado de derecho Administrativo I. pg. 205.
10
Congreso de la Repblica de Guatemala. Decreto 12-2004. Artculo 2.
3

desconcentracin y 60% de descentralizacin. 11 Un autor expresa que la primera fase de la


descentralizacin es la desconcentracin. 12 que conlleva en la prctica confusin entre los
sistemas, formas o tcnicas de administracin pblica desconcentrada y descentralizada,
siendo necesario, establecer las caractersticas y diferencias entre cada una.

Gabino Fraga expresa que la desconcentracin consiste: en la delegacin de ciertas


facultades de autoridad que hace el titular de una dependencia a favor de rganos que le estn
subordinados, jerrquicamente. 13 Georges Vedes afirma: La desconcentracin es una
tcnica de organizacin que consiste en delegar importantes poderes de decisin en agentes
del poder central que se que se encuentran a la cabeza de las distintas circunscripciones
administrativas o de diversos servicios. 14 De las definiciones anteriores de
desconcentracin, se infiere dos diferenciadas con la descentralizacin, ya que en la primera
se mantiene la subordinacin jerrquica y se delegan ciertas competencias con el control del
superior; mientras en la segunda la tutela administrativa y subordinacin se rompen por
completo.

Las caractersticas del sistema de desconcentracin administrativa segn Miguel Acosta


Romero 15 son:

a) Los rganos desconcentrados son creados por una ley o reglamento, que coincide
con Domiek Matinis, que expresa: dichos rganos son de origen legal. 16
b) Dependen siempre de un superior jerrquico. (Presidencia, Secretaria, o un
Ministerio). Sus competencias derivan de las facultades de la administracin central.
c) Su patrimonio es el mismo de la Administracin Central, pero pueden tener su
propio presupuesto.
d) Las decisiones ms importantes requieren la aprobacin del rgano que dependen.
Rafael Godnez Bolaos expresa: El superior mantiene la potestad de nombrar al

11
Ob. Cit; pg. 314.
12
Matinis. Ob. Cit; pg. 205.
13
Ob. Cit; pg. 165
14
Ob. Cit; pg. 538.
15
Ob. Cit; pg. 317.
16
Ob. Cit; pg. 241
4

personal directo y tcnico del rgano desconcentrado y los contratos que celebra
deben ser aprobados para adquirir validez jurdica. 17
e) Tiene solo autonoma tcnica. Rafael Godnez Bolaos manifiesta: se otorga a los
rganos administrativos inferiores, la competencia legal para tomar decisiones
tcnicas... 18
f) No puede tratarse de un rgano superior, como afirma Domiek Martinis El traspaso
de poderes es del rgano central a subordinados. 19
g) Puede contar o no con personalidad jurdica.
h) Domiek Martinis agrega la caracterstica del control por parte del superior
jerrquico: el jerarca mantiene el control a travs de recursos. 20 Georges Vedes
llama a ese control: Poder Jerrquico. 21 Rafael Godnez Bolaos afirma: El rgano
supremo de la Administracin controla los rganos desconcentrados, por medio de
lineamientos polticos, asignacin de presupuesto y patrimonio. 22

Las opiniones de las caractersticas del sistema de descentralizacin son variadas. Miguel
Acosta Romero afirma: los rganos descentralizados deben estar dotados de a) Personalidad
Jurdica; b) Patrimonio Propio; c) Rgimen jurdico propio 23 Domiek Martinis expresa que
los rganos descentralizados deben tener: a) personalidad jurdica al servicio...; b)
...especialidad del ente; c) ... autoridades propias ...; d) ... patrimonio y disponibilidad de
recursos...; e) Autonoma ms o menos amplia... 24 Gabino Fraga divide a la autonoma que
menciona Domiek en tcnica y orgnica, definiendo a la primera: consiste en que los
rganos administrativos no estn sometidos a las reglas de gestin administrativa y financiera
que en principio son aplicable a todos los servicios centralizados del Estado 25 La autonoma
orgnica agrega: supone la existencia de un servicio pblico que tienen prerrogativas
propias, ejercidas por autoridades distintas al poder central y que puede oponer a ste una
esfera de autonoma.

17
Ob. Cit; pg. 3
18
Ibid, pg. 2
19
Ob. Cit; pg. 241
20
Ibid.
21
Ob. Cit; pg. 541
22
Ob. Cit; pg. 2
23
Ob. Cit; pg. 357
24
Ob. Cit; pg. 200.
25
Ob. Cit; pg. 200
5

Otra caracterstica de la descentralizacin segn Geroges Vedes es la Tutela administrativa,


menciona: no relaciona a un superior con sus subordinados, sino a un inspector (la autoridad
de tutela) con aquellos que se encuentran bajo su control... 26

De las definiciones y caractersticas de los dos sistemas, tcnicas o modos de administracin


mencionados, se infieren las siguientes diferencias:

Desconcentracin Descentralizacin.

Los rganos desconcentrados son de Los rganos descentralizados tienen su


origen legal, creados por Decretos origen en una ley, que regularmente es
emitidos por el Jefe de Gobierno, emitida por el Organismo Legislativo,
Presidente, o Primer Ministro y por Parlamento, con mayores requisitos que
Decretos emitidos por el Organismo los rganos desconcentrados.
Legislativo o Parlamento
indistintamente

Existe una dependencia con el superior Existe autonoma orgnica y tcnica.


jerrquico. Tiene solo autonoma
tcnica.

Su patrimonio es el mismo de la Tiene patrimonio propio.


administracin central.

Es optativo dotar de personalidad Tiene personalidad jurdica propia, por


jurdica al rgano desconcentrado. lo que se crea un nuevo ente de derecho
pblico.

Las decisiones ms importantes Las autoridades propias deciden sus


requieren la aprobacin del rgano que polticas y planes, solo deben de ser
dependen. coordinados con la poltica general del
Estado.

Existe poder jerrquico: el superior Existe una tutela administrativa, es decir


mantiene el control a travs de recursos solamente supervisin por un rgano

26
Ob. Cit; pg. 541.
6

administrativos. central.

Las normas o reglamentos de los Los rganos descentralizados pueden


rganos desconcentrados son emitidos emitir sus ordenanzas y reglamentos.
por el superior jerrquico.

El problema de confusin entre un sistema y otro se acenta en Guatemala, ya que la


legislacin reconoce cuatro sistemas de administracin pblica, agrega a la divisin
reconocida por la mayora de autores de Derecho Administrativo, la Autonoma. Rafael
Godnez Bolaos, expresa: La legislacin Guatemalteca, a partir de la Constitucin de 1986,
regula como sistemas de organizacin administrativa en la Administracin Pblica
Guatemalteca, la centralizacin que se da en el Organismo Ejecutivo, la desconcentracin
que se da en algunas entidades administrativas, la descentralizacin y la autonoma 27 El
Artculo 134 del Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala en su parte conducente
precepta: El municipio y las entidades autnomas y descentralizadas, actan por
delegacin del Estado... por lo que se infiere que el orden jurdico del pas, establece la
clasificacin de entidades autnomas y descentralizadas, consideradas por la teora de
derecho administrativo como entidades descentralizadas, ya que no reconoce un sistema de
administracin autnomo.

1.2. Descentralizacin administrativa.

La clasificacin tradicional copiada de la doctrina francesa, separa a la descentralizacin: por


servicios, por regin; y por colaboracin, 28 sin entrar en conflicto, dicha divisin ha venido a
ocupar un segundo plano, frente a clasificaciones modernas. Miguel Acosta establece la
divisin de descentralizacin poltica y administrativa haciendo una crtica a la clasificacin
tradicional mencionada: los trminos de la diferencia especfica, se precisan a base de las
finalidades que persigue la organizacin; tales pueden ser: a) la de prestar un servicio
pblico; b) que corresponde a ideas democrticas de administrar una regin; y c) que los

27
Ob. Cit. pg. 7.
28
Acosta, Miguel. Ob. Cit; pg. 349.
7

particulares colaboren con la Administracin Pblica 29 por lo que concluye: La finalidad


de la estructura administrativa descentralizada, de acuerdo a nuestra opinin, no modifica su
naturaleza, ni sus caractersticas de definicin. 30 Domiek Martinis hace una clasificacin
distinta a la tradicional al dividir la descentralizacin en jerrquica o burocrtica y
descentralizacin orgnica. 31

Un estudio financiado por la Comisin Econmica para Amrica Latina (en adelante se
abreviar la CEPAL) estableci: existen tres tipos de descentralizacin bsicas:
administrativa, poltica y econmica. 32 Esta divisin agrega la descentralizacin econmica,
a la clasificacin establecida por Acosta. La clasificacin de la descentralizacin hecha por el
estudio de la CEPAL, es a criterio personal, la ms adecuada, adems la ley general de
descentralizacin Decreto 14-2004 de Congreso de la Repblica de Guatemala, coincide con
esta corriente, al establecer en el artculo uno su objeto promover en forma sistemtica la
descentralizacin econmica administrativa ... en forma progresiva y regulada para trasladar
las competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales del Organismos Ejecutivo,
al municipio y dems instituciones del Estado.

La descentralizacin administrativa, se define como: el hecho de transferir facultades


administrativas y financieras del Gobierno Central a una determinada organizacin de
gobierno local. 33 Ivn Finot al referirse a este tipo de descentralizacin expone: En el caso
de una descentralizacin operativa (administrativa) tambin existen decisiones pero no sobre
provisin en su sentido estricto- sino sobre operacin... 34 Esto quiere decir que no se
refiere solamente al traslado de recursos financieros, de la administracin central a entes
descentralizados sino a competencias administrativas, como afirma Miguel Acosta Romero:
La descentralizacin administrativa, en estricto sentido, existe cuando se crean organismos
con personalidad jurdica propia, mediante disposiciones legislativas, para realizar una
actividad que compete al Estado, o que es de inters pblico 35

29
Ibid; pg. 350.
30
Ibid.
31
Ob. Cit; pg. 232.
32
Aghn, Gabriel. Descentralizacin y gobiernos municipales en Amrica Latina; pg. 92.
33
Ibid.
34
Descentralizacin en Amrica Latina; pg. 2.
35
Ob. Cit; pg. 347.
8

Fraga define: la descentralizacin administrativa en trminos generales consiste, en confiar


algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin centralizada
una relacin diversa de la jerarqua, pero sin que dejen de existir respecto de ellas las
facultades indispensables para conservar la unidad de poder. A pesar que los entes
descentralizados pierden la jerarqua tradicional, debe de haber unidad de poder, en
Guatemala se logra segn su Constitucin Poltica, a travs de la coordinacin de la poltica
de los entes descentralizados o autnomos con la poltica general de Estado. 36

De las definiciones de descentralizacin administrativa anteriores podemos mencionar los


siguientes elementos:

a) Es una divisin o clasificacin del sistema, tcnica o modo de administracin


descentralizada.
b) Su punto central es el traslado de competencias o funciones administrativas de la
administracin central a entes descentralizados.
c) Lleva consigo la decisin poltica de la administracin central de querer trasladar las
competencias administrativas a otros entes o instituciones.
d) La descentralizacin administrativa es un proceso operativo, es decir un conjunto de
actos encaminados al traslado de competencias administrativas de un sujeto activo
(administracin pblica central) a sujetos pasivos (entes descentralizados).
e) Los entes descentralizados que nacen producto del traslado de competencias
administrativas, ostentan personalidad jurdica, autonoma y patrimonio propio.

De los elementos se define a la descentralizacin administrativa: como el tipo o clase de


descentralizacin consistente en un proceso operativo, de decisin poltica, para el traslado
de competencias o funciones administrativas de un sujeto activo (administracin pblica
central) a sujetos pasivos, que son entes descentralizados, con personalidad jurdica,
autonoma y patrimonio propio. La definicin anterior de descentralizacin administrativa,
no puede estar al margen de la descentralizacin poltica que se concatenan la una y la otra.

1.3. Descentralizacin poltica.

36
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 134 inciso a).
9

La Descentralizacin Poltica segn el estudio realizado por la CEPAL expresa: un requisito


para llevar a cabo una descentralizacin de tipo poltica, es el hecho de que las autoridades a
las cuales se har la transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la regin,
y no simplemente designadas por el gobierno central 37 surge un elemento importante de la
descentralizacin poltica: que los entes descentralizados elijan a sus propias autoridades. La
descentralizacin poltica, es entendida como la voluntad poltica del gobierno central a
descentralizar y el dese de las entidades a ser receptoras de las funciones administrativas
descentralizadas, como afirma Ivn Finot: ...slo habr descentralizacin poltica cuando se
decide (por parte de los gobiernos locales) qu, cunto y con qu recursos proveer... 38 es
decir se trata de compromiso y consenso entre el sujeto activo y pasivo participes en el
proceso de descentralizacin.

Miguel Acosta Romero establece que existe descentralizacin poltica cuando: hay una
autonoma de decisin, de actuacin y hasta fijacin de polticas interiores o dentro de su
limite territorial ... 39 agrega: la designacin de sus funcionarios poltico-administrativos se
hace por eleccin popular directa en los Estados y en los Ayuntamientos. No hay una
jerarqua directa entre el Presidente y las autoridades polticas de gobierno local, o del
municipio. 40

De las definiciones anteriores podemos mencionar los siguientes elementos de la


descentralizacin poltica:
a) Es una divisin o clasificacin del sistema, tcnica o modo de administracin
descentralizada.
b) Eleccin de las autoridades superiores por el ente descentralizado.
c) Se rompe la relacin jerrquica entre la Administracin publica central y los entes
descentralizados, solo existe una inspeccin llamada por la teora de Derecho
Administrativo, la autoridad de tutela.
d) Lleva implcita voluntad poltica del gobierno central a descentralizar y el dese de
las entidades a ser receptoras de las funciones administrativas descentralizadas.
e) Compromiso y consenso entre el sujeto activo y pasivo participes en el proceso de
descentralizacin.

37
Aghn, Gabriel. Ob. Cit; pg. 92.
38
Ob. Cit; pg. 3.
39
Ob. Cit; pg. 349.
40
Ibid.
10

f) Autonoma tcnica y orgnica del ente descentralizado con facultades de decisin,


de actuacin y fijacin de sus polticas.
g) La poltica de los entes descentralizados debe ser coordinada con la poltica general
del Estado.

De los elementos anteriores conformamos la siguiente definicin de descentralizacin


poltica: Es la divisin o clasificacin del sistema, tcnica o modo de administracin
descentralizada que consiste en transferir de la administracin pblica central, por voluntad
poltica de sus funcionarios, el traslado de facultades de decisin, actuacin, fijacin de
polticas pblicas y eleccin de sus propias autoridades a entes descentralizados a travs de
autonoma tcnica y orgnica, que se comprometen a coordinar sus planes y programas con
la poltica general del Estado, bajo la tutela o inspeccin de la administracin central, pero
sin ningn tipo de relacin jerarquca directa.

1.4. Descentralizacin econmica.

La descentralizacin econmica, es la base o el fundamento para que exista descentralizacin


administrativa y poltica, ya que los recursos financiaros del Estado determinan la posibilidad
de iniciar el proceso de descentralizacin. Georges Vedes, refirindose a la descentralizacin
econmica expresa: Una condicin muy importante de una descentralizacin concreta es la
autonoma financiera, es decir, no solamente la posibilidad terica de tener un patrimonio y
de administrarlo, sino la posibilidad prctica, que el organismo descentralizado se procure
sus propios ingresos y decida sobre la forma de emplearlos. 41

La descentralizacin econmica segn el estudio financiando por la CEPAL consiste: en


transferir el proceso de asignacin de diferentes factores e insumos de produccin, de
instancias poltico-administrativas hacia mecanismos de mercado. 42 La definicin anterior
no es meramente administrativa, porque enfoca un panorama importante de la
descentralizacin, la econmica, es decir, el traslado de recursos financieros de la
administracin central a entes descentralizados.

41
Ob. Cit; pg. 540.
42
Aghn, Gabriel, Ob. Cit; pg. 93.
11

Ivan Finot establece la importancia del proceso de descentralizacin econmica tender a


transferir las decisiones sobre produccin desde el sector estatal al no estatal (la
descentralizacin econmica) resultara igualmente conveniente, ya que viabilizara una
mejor asignacin de recursos a travs de la competencia y flexibilizara la produccin. 43 La
descentralizacin econmica va ms all del patrimonio propio de los entes descentralizados,
ya que la administracin central promueve polticas para incentivar que centros de
produccin se establezcan en regiones rurales descentralizadas de la urbe.

La descentralizacin econmica contiene los siguientes elementos:

a) Es una divisin o clasificacin del sistema, tcnica o modo de administracin


descentralizada.
b) Es la base para que la descentralizacin administrativa, poltica y tcnica se logren.
c) Los entes descentralizados deben obtener autonoma financiera, ms all de tener un
patrimonio y administrarlo sino de crear fuentes de ingresos propios y la decisin de su
utilizarlos.
d) La administracin pblica central debe incentivar para que centros de produccin se
establezcan en regiones descentralizadas.
e) Asignacin de recursos de la administracin central a los sujetos pasivos de la
descentralizacin.
f) La administracin central solo tiene la funcin de inspeccionar como se gastan los
recursos, rompindose la jerarqua administrativa.

De los elementos anteriores se define a la descentralizacin econmica: es la divisin o


clasificacin del sistema o tcnica de descentralizacin, que consiste en el proceso del
traslado de recursos financieros de la administracin pblica central a entidades
descentralizadas, para que ostenten un patrimonio y lo administren, as ampliar su capacidad
de obtener ingresos propios y utilizarlos de acuerdo a las necesidades de la poblacin, a
travs de autonoma financiera, que se complementa cuando la administracin central
incentiva a la inversin en l, las regiones descentralizadas, para el establecimiento de
centros de produccin, teniendo la funcin sta de inspeccionar como se utilizan los recursos,
sin jerarqua administrativa, siendo ste tipo de descentralizacin, la base de la
descentralizacin administrativa y poltica.
43
Ob. Cit; pg. 4.
12

Al definir los tres tipos de descentralizacin, se concluye que ellos van ligados, ya que sin
voluntad poltica (descentralizacin poltica) y descentralizacin econmica, no se
perfecciona la descentralizacin administrativa.

1.5. Sujetos del proceso de descentralizacin:

Se han hecho clasificaciones extensas de los sujetos que participan en el proceso de


descentralizacin, que muchas veces resultan confusas, Miguel Acosta Romero los divide en
administracin central y entes descentralizados 44 ; Domiek Martinis prefiere:
Administracin central y departamentos, municipios, provincias 45 Gabino Fraga incluye
dentro de los organismos descentralizados a las empresas de participacin estatal 46 por lo se
prefiere hacer una clasificacin compresible, dividendo a los sujetos en: activo, pasivo y de
coordinacin.

Se utiliza el trmino sujeto, ya que es una palabra que designa el ser, el objeto o la cualidad
de la cual se afirma o niega algo 47 es decir trmino de carcter general aplicable a
situaciones concretas.

1.5.1. Sujeto activo.

El sujeto activo en el proceso de descentralizacin, es la administracin pblica central,


se coincide con Acosta, Domiek y Fraga, ya que el traslado de competencias polticas,
econmicas y administrativas debe ser del centro a los extremos, es decir del rgano
central a entidades descentralizadas, que adquieren autonoma tcnica (administrativa)
financiera (econmica) y orgnica (poltica).

44
Ob. Cit; pg. 358.
45
Ob. Cit; pg. 208.
46
Ob. Cit; pg. 203.
47
Diccionario Cosmo Data. Interactivo. (12 febrero de 2005)
13

1.5.2. Sujetos pasivos.

Son los destinatarios de la delegacin de las competencias administrativas, polticas y


financieras de la administracin central, que a criterio personal, deben ser llamados
entes descentralizados, ya que al adquirir personalidad jurdica, autonoma tcnica y
financiera, se convierten en personas de derecho pblico. Sin menoscabo a lo
estipulado en la Constitucin Poltica de Guatemala que divide a los sujetos pasivos en
entidades autnomas y descentralizadas, acorde a la doctrina del derecho
administrativo, que rene esa divisin en entidades descentralizadas.

1.5.2.1. El Municipio.

Es la persona de Derecho Pblico, ms adecuada para la descentralizacin,


Hugo Caldern expresa: La gran tendencia de los Estados modernos es la de
lograr la descentralizacin de la administracin pblica y en buena medida los
Municipios llevan esta tendencia a travs de la autonoma. 48 George Vedes,
establece: hay dos tipos de descentralizacin: territorial y por servicios (o
funcional). La primera descansa sobre una base geogrfica y tiene como
resultado la creacin de personas jurdicas cuyas competencias viene
determinada por referencia a un territorio. (p. Ej., el municipio) 49 Carlos Soto
menciona: la figura bsica de la descentralizacin es la autonoma... El
municipio es la entidad tpica de la descentralizacin, pues posee autonoma
poltica, econmica y administrativa y adems de legitimidad, obtenidas tanto
en las urnas electorales como en la Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala. 50

En Guatemala hay 331 municipios, dentro de los cuales hay sub-divisiones


territoriales, como aldeas, comunidades, caseros, colonias, cantones, zonas, etc.
Son elegidos una gran cantidad de ciudadanos para ocupar cargos pblicos

48
Derecho administrativo II, pg. 132.
49
Ob. Cit, pg. 539.
50
El municipio como gobierno local en Guatemala, pg. 92
14

dentro de los municipios y son realizadas dentro de l obras pblicas y


programas de desarrollo para cumplir sus fines. Las personas que viven dentro
del municipio se identifican directamente con l, ya que sus peticiones y
necesidades las exponen de manera eficaz y oral a las autoridades municipales,
siendo lgico, ya que no pueden acudir al gobierno central por los costos
(transporte, alimentacin, tiempo, etc.) que se ocasionan. Adems la poblacin
municipal confa en sus autoridades por ser ellas vecinos del municipio, siendo
ms sencillo (idioma) expresar sus vicisitudes.

Otra ventaja del municipio para descentralizar el gobierno central, es que las
autoridades municipales, conocen las necesidades de los vecinos, pudiendo
prestar servicios pblicos y sociales ms eficientes, ya que tienen conocimiento
de las debilidades y fortalezas con que cuenta, haciendo de la administracin
pblica eficaz y eficiente, que contribuye para que se cumpla el fin supremo del
Estado: el bien comn. Por lo anterior se considera que el municipio es el sujeto
pasivo, ms acorde para el traslado de competencias administrativas, polticas y
financieras de la administracin central a entidades descentralizadas.

1.5.2.1. Otros entes descentralizados:

La creacin de entidades descentralizadas corresponde en general al Organismo


Legislativo, Parlamento o Congreso Nacional, segn la forma de Estado del pas
determinado. En Guatemala la creacin de entidades descentralizadas y
autnomas le corresponde al Congreso de la Repblica de Guatemala, con el
voto favorable de dos terceras partes de sus diputados. 51

Para la supresin de entes descentralizados en Guatemala, existen dos


procedimientos. El primero es cuando el Congreso de la Repblica al considerar
inoperante una entidad descentralizada la suprime con el voto favorable de dos
terceras partes de diputados que integran el pleno. El segundo procedimiento es
ms complejo, ya que la Constitucin reconoce autonoma a ciertos entes por lo
que es necesario modificar la Constitucin para suprimir la autonoma, que es

51
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. 1986. Artculo 134.
15

de rango constitucional. La Corte de Constitucionalidad de Guatemala resolvi:


... De aqu que sea jurdicamente factible distinguir, dentro de la organizacin
del Estado guatemalteco, entes cuya autonoma, por ser de rango Constitucional,
slo podra ser suprimida mediante una modificacin a la Constitucin, y entes
descentralizados o simi-autnomos que tienen su origen en una ley ordinaria,
que pueden ser suprimidos por medio de otra ley de igual categora votada por
una mayora calificada de diputados al Congreso de la Repblica. 52

1.5.3. Sujetos de coordinacin.

Los sujetos de coordinacin, son aquellos, que sin ser sujetos activos o pasivos,
colaboran y cooperan con la realizacin y perfeccin del proceso de
descentralizacin, es decir coadyuvan con la administracin central y entidades
descentralizadas, para que el traslado de competencias administrativas, polticas
y financieras se realicen de manera efectiva. En Guatemala, existen varios
sujetos de coordinacin como el Instituto de Fomento Municipal (INFOM),
Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM), Organismos No
Gubernamentales, la Comunidad Internacional por ejemplo: la Agencia Sueca
para el desarrollo internacional (ASDI), el Ministerio de Cooperacin
Econmica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno de Alemania, la Cooperacin
Tcnica Alemana (GTZ), entre otros.

52
Corte de Constitucionalidad. Gaceta No. 45. expedientes acumulados Nos. 342-97. 374-97, 441-97, 490-97 y 559-
97, sentencia: 05-09-97.
16
17

CAPTULO II

2. Proceso de descentralizacin de la administracin pblica en Amrica Latina

2.1. Declive del sistema centralista en Amrica Latina.

Los sistemas de organizacin de la administracin pblica tienen sus ventajas y desventajas


segn la poca y lugar que se apliquen. El centralismo, en los pases desarrollados permiti el
establecimiento del Estado de bienestar, en Amrica Latina el centralismo fue de origen
militar, siendo los beneficios escasos, sin embargo, Ivn Finot cree que existieron
beneficios innegables 53 que a criterio personal es equivoco, ya que las dictaduras fueron
impulsadas por Estados Unidos para combatir el comunismo dentro del marco de la guerra
fra.

La dcada de mximo centralismo, fue la de 1970, coincidi con la crisis del petrleo y la
abundancia de petrodlares, que permiti recurrir al endeudamiento, 54 que ocasion una
crisis de ingobernabilidad, ya que las polticas de los pases de Latinoamrica eran
establecidas desde el exterior. El efecto de la situacin descrita origin, que el centralismo
como sistema de organizacin de la administracin pblica, entrara en una crisis de
legitimidad y se pusiera en evidencia la necesidad de cambiar de sistema.

El sistema centralista en Amrica Latina, fue degenerndose hasta volverse insoportable,


para la mayora de pases de la regin. La deuda externa e interna, que los Estados
latinoamericanos obtenan para financiar sus presupuestos, aunado a la corrupcin, fueron las
principales causas de la necesidad de cambio de sistema de administracin. Ivn Finot
expresa: El hecho que marca la crisis final del centralismo es la crisis de la deuda (1982).
Un nuevo cambio en la poltica de Estados Unidos (eleccin de Ronald Reagan), esta vez en
el sentido de aumentar sus gastos de defensa y a la vez disminuir impuestos, determin un

53
Descentralizacin en Amrica Latina: cmo conciliar eficacia con equidad?, pg. 3
54
Finot, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica; pg. 14
18

alza de la tasa de inters que result insoportable para las endeudadas economas de la
regin. 55

El cambio de una centralizacin a una desconcentracin era eminente para lograr eficiencia
en los servicios pblicos y sociales, y mayor participacin ciudadana. La extrema exclusin
poltica, por un lado, y la creciente inflacin, produjo una crisis de legitimidad del sistema
centralista. Para Ivn Finot la crisis del centralismo fue de eficiencia, manifiesta: en el
endeudamiento externo, el monopolio estatal de moneda extranjera, el clientelismo y la
corrupcin. 56

El cambio de un sistema centralizado a uno desconcentrado se produjo en los aos ochenta


del siglo XX, la causa principal fue la recuperacin y la afirmacin de las formas
democrticas de conformacin de los poderes pblicos, 57 que segn Ivn Finot se debe: al
cambio de la poltica de Estados Unidos, de apoyar las dictaduras militares a apoyar la
restitucin de los derechos humanos (gobierno de Jimmy Carter) 58 es lgico, ya que la
guerra fra haba terminado.

La tendencia de los pases de Latinoamrica, de trasladar un sistema de desconcentracin al


de descentralizacin de la administracin pblica, inicia con procesos a finales de la dcada
de 1980 y continan actualmente en su fase de fortalecimiento.

2.2. Procesos de descentralizacin principales en Amrica Latina.

En Latinoamrica se han iniciado procesos de descentralizacin para el traslado de


competencias de la Administracin central a entes descentralizados. La forma de Estado
predominante en los pases de Amrica Latina es la Repblica Unitaria, slo Argentina,
Brasil, Mxico y Venezuela asumen la forma federal de gobierno. 59 Los procesos de
descentralizacin segn la forma de Estado son variables determinados por sus procesos
polticos y sociales, un autor expresa Histricamente en los pases federales los procesos de
descentralizacin se han orientado primero hacia los niveles intermedios, para luego avanzar

55
Ibid, pg.15
56
Ibid.
57
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg 3.
58
Ob. Cit; pg 15.
59
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi. Descentralizacin y municipios en America Latina:
necesidades de informacin de los gobiernos locales, pg. 6
19

hacia el nivel municipal. En cambio en los unitarios frecuentemente la descentralizacin se


enfoca al municipio y el nivel intermedio juega un papel de articulacin con el nacional. 60

Los proceso de descentralizacin en Amrica Latina, inician con el reconocimiento


constitucional en la mayora de pases de la regin, de la necesidad de descentralizar la
Administracin Pblica. Un estudio realizado por el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD) estableci que: 14 pases de Latinoamrica
cuentan con reformas constitucionales recientes que impulsan la descentralizacin. 61

El ente descentralizado protagnico en Amrica Latina es el municipio, ya que a partir de


1985, se fortalecieron los gobiernos locales, asumiendo responsabilidades y competencias del
gobierno central. Un estudio realizado sobre el proceso de descentralizacin en Amrica
Latina estableci que en 19 pases de la regin existen un total de 14,028 municipalidades,
pases con una gran cantidad de municipios como Brasil (4.974), Mxico (2.389), Argentina
(1.658), Per (1.183) y Colombia (1.027), que representan el 80,1% del total de municipios
en Amrica Latina, que concentran poblaciones menores a 100.000 habitantes. 62 Otro
aspecto importante es que al municipio en los pases de Latinoamrica se les reconoce
autonoma orgnica y tcnica, lo que hace ms efectiva la descentralizacin a travs de
ellos. 63

La descentralizacin poltica de los gobiernos locales municipales, en la mayora de pases de


Amrica Latina, fue a travs de la eleccin democrtica de los miembros de los concejos
municipales, impulsadas por reformas constitucionales: Argentina y Brasil en 1988, Chile y
Colombia en 1991, Per 1993, Bolivia en 1994, etc. en base a estas reformas fue redefinida la
conformacin poltico-administrativa de cada una de estas Naciones, las competencias de
cada nivel de gobierno y los ingresos propios de que dispondra cada uno de ellos.

Como se mencion los procesos de descentralizacin son variados debido a la historia y por
la forma de Estado. Ivn Finot afirma: la centralizacin haba sido menor en Brasil y
Argentina, en consecuencia, en estos pases los avances en descentralizacin poltica
consistieron principalmente en ampliar el ejercicio de competencias que los gobiernos

60
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg. 83
61
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit pg. 6
62
Ibid, pg 7.
63
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg. 83.
20

subnacionales recuperaron y en sendas reformas de los sistemas fiscales. 64 En cambio, en la


mayora de los otros pases de Amrica Latina la descentralizacin territorial representa una
novedad, introducida generalmente como parte de procesos de modernizacin del Estado. En
estos casos, la reforma implic que los gobiernos subnacionales asumieran competencias que
antes no ejercan. Un autor expresa: en varios pases unitarios, la descentralizacin poltica
implic la creacin de gobiernos intermedios (Colombia, Chile, Bolivia). 65

2.2.1. Proceso de descentralizacin en Colombia.

En Colombia el proceso de cambio de un sistema desconcentrado a uno descentralizado


esta en transicin y consolidacin, como mencionan Martn Bes, Rafael Hernndez y
Carlos Oliva: El proceso de descentralizacin, se encuentra en una etapa de transicin,
al que los principales actores estn aprendiendo a interanalizar. Por ello, existe campo
para proponer y propiciar cambios dirigidos a consolidar el mencionado proceso. 66

El proceso de descentralizacin en Colombia se comienza con la instauracin de la


Constitucin de 1991, que aprob la eleccin libre de gobernadores, impulsada por las
elecciones de alcaldes producidas en el ao de 1988, por voto popular, sin embargo este
proceso tardo en gestarse ms de veinte aos, ya que se inici desde el ao de 1963. 67

La norma Constitucional que fundamenta la obligacin del Estado de descentralizar la


administracin pblica Colombiana, es desarrollada en la ley sesenta en su artculo
segundo, al preceptuar: le corresponde a los municipios, a travs de las dependencias
de su organizacin central o de las entidades descentralizadas municipales competentes,
dirigir, prestar o participar en la prestacin de los servicios directamente, en los
siguientes sectores: educacin, salud, agua potable, saneamiento y vivienda. Otras
leyes establecieron la posibilidad de hacer convenios entre los Estados o
Departamentos con las municipalidades, adems normas electorales que determinan las
eleccin de las autoridades a nivel de esas dependencias. 68 Sin embargo los servicios

64
Ibid, pg. 18
65
Ibid.
66
Descentralizacin en Colombia: nuevos desafos, pg. 20
67
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit pg. 11
68
Ibid.
21

que menciona la ley sesenta an no los prestan las autoridades municipales, stos estn
concentrados por el gobierno nacional.

En Colombia, Bolivia y Ecuador logr prevalecer la orientacin municipalista frente a


la regionalista, 69 ya que su enfoque para descentralizar esta en el fortalecimiento de la
administracin local municipal, no as Chile, que prefiri impulsar regiones.

2.2.2. Proceso de descentralizacin en Chile.

Chile inicio la transicin de un sistema desconcentrado a uno descentralizado por el


fortalecimiento de las democracias en Amrica Latina, en tal sentido, se han impulsado
importantes reformas en el mbito municipal y regional. Algunos de los hechos
relevante de los ltimos veinte aos en ese pas, son la emisin de diferentes leyes
como: la de rentas municipales (1979); el traspaso de la administracin de la salud y la
educacin (1981); la eleccin de alcaldes y concejales (1992) y la ley de gobiernos
regionales (1993). 70

En el ao 1998 el gobierno de Chile realiz una anlisis para establecer el avance del
proceso de descentralizacin en su pas, apoyadas por el Programa de Naciones Unidas
para el desarrollo PNUD, que se plasmaron en el texto Reflexin y Anlisis sobre el
Proceso de Descentralizacin en Chile llamado MIDEPLAN, en este se plantean
algunos desafos y tres ejes principales. El eje de aspectos institucionales y polticos,
que establece la necesidad de cambiar la cultura centralista, pero sin cambiar el carcter
unitario del Estado chileno. El eje de financiamiento regional, que establece la
necesidad de flexibilizar el uso de los diferentes fondos para que sea en las regiones
donde se asignen y el tercer eje, siendo el principal, se denomin hacia un modelo de
Estado Descentralizado, que plantea la descentralizacin como objetivo de Estado, la
necesidad de avanzar en la articulacin de los mecanismos de coordinacin nacional,
regional y comunal, la eleccin de consejeros regionales y profundizar las identidades
regionales.

Por lo que el proceso de descentralizacin en Chile se desarrolla lentamente, ya que el


traslado de competencias a las regiones no se perfecciona. Un estudio patrocinado por
69
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg. 84.
70
Fondo de Investigacin de la Universidad del Bio-Bio. El proceso de descentralizacin en Chile y las fronteras
de la ciudadana; pg. 1
22

la Universidad Bio-Bio de Chile expresa: Quizs el problema fundamental de la


descentralizacin en Chile sea el que las transformaciones institucionales no generan de
modo inmediato por la cultura que las acompaa. 71 Agrega: debera transformarse en
una relacin dialctica entre la oferta institucional y la demanda de los actores, donde si
una avanza tambin debera avanzar la otra. 72 Lo que ocurre en Chile como en otros
pases de Latinoamrica es que las entidades descentralizadas no tienen la capacidad
para obtener nuevas competencias del gobierno central y los funcionarios de la
administracin central no tienen voluntad poltica para descentralizar, por lo que, el
proceso de traslado de funciones no est teniendo un desarrollo armnico, lo cual
genera estancamiento y retrocesos.

En Chile no se ha consolido el proceso de descentralizacin, esta en transicin al igual


que Colombia, ya que su descentralizacin poltica se reduce segn Ivn Finot ... a la
eleccin indirecta de consejos regionales que no tienen facultades normativas, pero
participan en procesos de asignacin de los recursos de fondos territoriales y tienen
funciones de control sobre la gestin de funcionarios designados por el Ejecutivo
nacional. 73

2.2.3. Proceso de descentralizacin en Brasil.

Al analizar de manera general el proceso de descentralizacin de un pas de forma de


Estado Federal, se establece que la eleccin de un sistema de administracin pblica es
diferente a la forma de Estado que se adopte, Mxico por ejemplo tiene un sistema
centralizado, como seala un estudio del Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo: Mxico, a pesar de ser constitucionalmente un pas federal est an
centralizado74 sin embargo los pases federados pueden tener sistemas descentralizados,
como Brasil, que segn Ivn Finot es: el pas ms descentralizado de la regin. 75

71
Ibid, pg. 2
72
Ibid.
73
Ob. Cit; pg. 84.
74
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit pg. 10.
75
Ob. Cit; pg. 84.
23

La descentralizacin de Brasil se orienta en principio a los Estados constituidos y luego


a los municipios. De Alemeida citado por Finot expresa: En 1946 hubo una importante
descentralizacin hacia los estados y la descentralizacin hacia los municipios fue una
bandera de lucha por la democracia durante el rgimen militar instaurado en 1964 76
este es un principio importante, ya que otros pases de Amrica Latina, orientan la
descentralizacin a los municipios, sin pasar por instituciones intermedias como la
regin o el departamento, como fue el caso de Brasil.

La descentralizacin a los municipios en Brasil luego del auge de 1964, fueron


reconocidos jurdica y polticamente en la Constitucin de 1988, que define a ese pas
como una unin indisoluble de Estados y Municipios que origin en Brasil una
descentralizacin real de la administracin central a los gobiernos municipales debido a
la amplia trayectoria de la autonoma municipal, ya que las autoridades locales se les
permiti dictar sus regulaciones con carcter de ley sin tener que rendir cuentas de su
gestin a ningn cuerpo superior, el Concejo Municipal tiene la facultad de rechazar las
ordenes de rganos superiores, siendo reconocido sus competencias en el artculo
treinta de la Constitucin Brasilea. 77

El proceso de descentralizacin en Brasil esta consolidado, por su larga trayectoria, que


principi con el fortalecimiento de los Estados desde 1946 y el impulso del traslado de
competencias a los municipios en 1965, por lo que aventaja a otros procesos de
descentralizacin en Amrica Latina que estn iniciando o se encuentran en transicin.

2.2.4. Proceso de descentralizacin en Per.

Per es un pas en vas de desarrollo, su proceso de descentralizacin tiene


caractersticas similares con el de Guatemala. En Per la descentralizacin se
pretende implementar a travs de la regionalizacin, que segn Gabriel Aghn y
Patricia Cortz sin mucho xito 78 agregan El fracaso de los intentos
regionalizadores que se han llevado a cabo en el Per es atribuible a la falta de
consideracin de aspectos socioculturales en las delimitaciones territoriales de las

76
Ibid.
77
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 10.
78
Descentralizacin y desarrollo regional, pg. 14
24

regiones, la concepcin de regin deber considerar aspectos no solamente geogrficos


sino sobre todo sociolgicos, culturales y econmicos. 79 Lo mismo sucede en
Guatemala que estableci ocho regiones en la Ley Preliminar de Regionalizacin
Decreto 70-86, sin analizarse aspectos culturales, sociales, econmicos, por lo cul no
son funcionales.

El gobierno de Fujimori llev a cabo un proceso de descentralizacin que algunos


crticos llamaron la re-centralizacin de Per, ya que creo entes descentralizados (las
CTAR) dotndolos de presupuesto para la ejecucin de proyectos regionales y locales,
sin embargo fue una descentralizacin meramente operativa, pues aquellas instituciones
dependan directamente del Ejecutivo, al mismo tiempo que se les recortaban las
competencias a las municipalidades, y reducan la participacin de la sociedad civil. Lo
anterior sucede en Guatemala con los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que han
sido utilizados por los polticos como medios de control, incumpliendo las normas
constitucionales que los facultan para formular polticas de desarrollo y de
ordenamiento territorial. 80

La Constitucin Poltica del Per del ao 1993, establece varias funciones a las
municipalidades, obteniendo autonoma orgnica y tcnica, pero para que sea aplicable
en ese pas, se propugna por un nuevo proceso de descentralizacin que segn Gabriel
Aghn y Patricia Cortz: deber tener como objetivo intermedio devolver y expandir
gradualmente las competencias de los gobiernos locales y regionales (cuando stos se
constituyan). Este traspaso de competencias de una manera responsable y eficiente,
ser el determinante del xito del proceso de descentralizacin. 81

2.3. Procesos de descentralizacin en Centro Amrica.

Los avances en los procesos de descentralizacin en Centroamrica han sido escasos a


pesar de un reconocimiento constitucional de los pases de la regin de la obligacin de

79
Ibid.
80
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 225.
81
Ob. Cit; pg. 15
25

descentralizar la Administracin Pblica. Honduras por ejemplo, aprob en 1993 la


eleccin separada de presidente, diputados y alcaldes, sin embargo, a travs de diferentes
presiones polticas, persiste el antiguo sistema. El presidente de la Fundacin de
Desarrollo Municipal de Honduras, Fundemunh, Henry Merriam manifiesta: "No avanza
el proceso de descentralizacin en el pas (Honduras) lo cual afecta el desarrollo
democrtico y participativo'' 82 lo cul ratifica Isidro Lpez: La descentralizacin no
lleg acompaada de recursos. 83 Las debilidades para descentralizar en Honduras por
lo visto, son los recursos econmicos y voluntad poltica, lo que imposibilita el desarrollo
integral de ese pas.

En Nicaragua el proceso de descentralizacin es incierto, por la lentitud del traslado de


competencias del gobierno central al municipal, a pesar que existe la Comisin Sectorial
para la Descentralizacin (CSD) creada por el Decreto 44-94, como una de las ocho
comisiones que constituyen el Comit Ejecutivo para la reforma de la Administracin
Pblica (CERAP). El 4 de Junio de 1997 el ex-Presidente Arnoldo Alemn renov la
CSD decidiendo darle continuidad al trabajo ya elaborado, reforma su reglamento, crea
la Secretaria Tcnica de la Descentralizacin (STD) y aprueba la creacin de dos
instancias de asesora y consulta: El Consejo Consultivo de Alcaldes y la Comisin
Tcnica Interinstitucional. 84 Sin embargo, la descentralizacin no avanz, principalmente
por la corrupcin del gobierno de Alemn, la falta de recursos financieros y escasa
voluntad poltica, que lo comprueba un estudio del Centro Latinoamericano de
Desarrollo: en Nicaragua todava la eleccin de alcaldes es indirecta. 85

La Constitucin Poltica de Guatemala vigente desde 1986 estableci la obligacin del


Estado de descentralizar la administracin pblica. En el ao de 1996 se firmaron los
Acuerdos de Paz que finalizaron con la guerra civil que afect a Guatemala por 36 aos;
sentaron las bases para el avance del sistema democrtico, el respeto de los derechos
humanos y un desarrollo humano equitativo, adems de una serie de medidas alentando

82
Entrevista realizada por Isidro Lpez en el artculo Descentralizacin municipal en Honduras es casi nula, peridico
tiempos del mundo; pg. 20.
83
Descentralizacin municipal en Honduras es casi nula, ob. Cit; pg 20.
84
Comisin para la descentralizacin en Nicaragua. pg 3
85
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 36
26

la descentralizacin de la decisin socioeconmica, con transferencia total de recursos


econmicos gubernamentales y de capacidad para discutir y decidir localmente. 86

En el ao de 2002 el Congreso de la Repblica de Guatemala aprueba la Ley General de


Descentralizacin cuyo objetivo era promover de forma sistemtica la descentralizacin
econmica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo del pas, sin embargo
actualmente no se ha iniciado el proceso de descentralizacin conforme establecen las
normas positivas, ya que ha mediados del ao 2003 an no se haba aprobado el plan
nacional de descentralizacin, 87 esto demuestra la escasa voluntad poltica por parte de
las autoridades para descentralizar la administracin pblica.

Dentro del presupuesto de ingresos y egresos del Estado Guatemala se incluyo una
partida presupuestaria para el fortalecimiento municipal, que al mes de junio del ao dos
mil cuatro no se haba ejecutada nada,88 por lo que el proceso de descentralizacin en
Guatemala ha tenido pocos avances.

El Congreso de Repblica de Guatemala no ha podido impulsar normas eficaces para


impulsar el proceso de descentralizacin a pesar que cuenta con varias comisiones
relacionadas al mismo, entre la cuales estn: la comisin para la descentralizacin y
desarrollo; comisin de integracin regional, comisin de asuntos municipales, la
comisin de comunidades indgenas. 89 En conclusin el proceso de descentralizacin
regulado jurdicamente desde el ao de 1986 en Guatemala no ha tenido los avances
necesarios para implementar un sistema descentralizado de la administracin pblica.

La descentralizacin en el Salvador es un proceso nuevo, a causa del centralismo


estructurado por las dictaduras de gobiernos durante varios aos, ejemplo de ello fue que
la medida centralista del ex -presidente de dicha Nacin Francisco Flores, en junio de
2003 que orden a Siget separar los cobros municipales de los recibidos de energa
elctrica. 90

86
Editorial Piedra Santa. Acuerdos de paz para todos; pg. 47.
87
Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia SCEP. Plan nacional de capacitacin y fortalecimiento
institucional para la descentralizacin del Organismo Ejecutivo (Propuesta), pg. 15.
88
GAM, Observatorio Ciudadano y el CIIDH. Desarmemos el presupuesto militar, pg 12.
89
Congreso de la Repblica, Comisiones de Trabajo. http://www.congreso.gob.gt/main.asp (22 de octubre de 2004)
90
Peridico el Editorial, Artculo Rivas Zamora propondr a saca ley de descentralizacin, pg 1.
27

Segn Carlos Mascareo y Geovanna Balbi en el Salvador no se conocen directamente


las potestades que tienen sus municipios 91 la causa principal es que en la actualidad no
existe una ley de descentralizacin. El actual alcalde de San Salvador, Carlos Rivas
Zamora, anunci que en breve presentar a la consideracin del Presidente, Elas
Antonio Saca, el borrador de una ley de descentralizacin, ya que las
responsabilidades de las alcaldas en su mayora, son confusas o funcionan con una
ptica centralista. 92

El fenmeno de la descentralizacin en Costa Rica aunque en forma ms tarda que en


otros pases, ha anclado sus pivotes 93 segn un informe de Instituto de fomento y
asesora municipal IFAM, ya que la nica experiencia concreta de Costa Rica sobre la
descentralizacin es relativa a la ley sobre el impuesto de bienes inmuebles. Ello
demuestra que en materia de planificacin, conduccin y apoyos a este tipo de procesos
de descentralizacin, el pas costarricense no ha actuado con la claridad debida. 94

En Costa Rica an en el ao de 1995 existan tendencias descentralizadoras, que inici


con un proceso de reforma del Estado segn el Instituto de Fomento y Asesora
Municipal mal concebido y peor ejecutado, por medio del cual se pretendi eliminar el
nico apoyo permanente de tipo institucional del que gozaban las municipalidades: el
IFAM. 95 Al no poderse eliminar fue marginado y en normas posteriores se desconoci su
misin y se le encomendaron funciones a otros entes estatales sin los recursos y el inters
requerido para apoyar a las municipalidades.

A pesar de los retroceso a la centralizacin mencionados, en el ao de 1998 se establecie


en el Cdigo Municipal de Costa Rica la eleccin popular de alcaldes municipales a
partir del ao 2002, que brind oportunidades inigualables de introducir cambios
significativos en el mbito local costarricense. La reforma al Artculo 170 de la
Constitucin Poltica de Costa Rica ofreci por su parte, la posibilidad de efectuar
procesos de descentralizacin sustentados en ventajas comparativas y con los recursos
correspondientes. Por lo que se concluye que el proceso de descentralizacin en
costarricense esta en su inicio.
91
Ob. Cit pg. 10
92
Peridico El Editorial, Ob Cit; pg. 1
93
Instituto de asesora y Fomento Municipal. Descentralizacin en Costa Rica
http://www.ifam.go.cr/publish/cat_index_28.html pg 30. (22 de octubre de 2004)
94
Ibid.
95
Ibid.
28

2.4. Anlisis de los problemas de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina.

2.4.1. Las antiguas estructuras.

Los procesos de descentralizacin latinoamericanos, se estn llevando a cabo sobre


viejas estructuras poltico-administrativas arraigadas al sistema centralista por intereses
partidistas, como seala Detlf Nole: Se ha demostrado que es muy difcil cambiar
estructuras polticas establecidas, porque hay intereses polticos que tienen sus bases en
esas estructuras. 96 Ello demuestra los escasos avances de los procesos de
descentralizacin en Amrica Latina, originados por la politizacin de los municipios,
basados sobre una estructura centralista, lo que requiere de un largo proceso de cambio,
como sucedi en Brasil al transformar su sistema de administracin pblica, que inicio
su proceso descentralizador desde 1946 al despolitizar sus departamentos y 1867 sus
municipios para ese ao.

A pesar que la mayora de proceso de descentralizacin en Amrica Latina iniciaron en


la dcada de 1980, los gobiernos locales no se fortalecieron, toda vez que en las
reformas prevalecan la modalidad de rgimen presidencial, 97 paternalista y
centralizado, por lo que el traslado de competencias del gobierno central al los
municipios fueron nulas.

Chile, Per y en cierta forma Guatemala pero con menos xito, se establecieron
estructuras poltico administrativas intermedias entre el municipio y el gobierno central,
agrupando varias provincias o departamentos en una regin, trece en Chile, doce en
Per 98 y ocho en Guatemala. Sin embargo, no tuvieron el funcionamiento adecuado,
debido a que la divisin territorial, no se hizo tomando en cuenta la situacin cultural,
social, econmica y poltica de los municipios o departamentos que formaban la regin,
por lo que simplemente fue una desconcentracin territorial o ms bien como expresan
Gabriel Aghn y Patricia Cortz una re-centralizacin del pas 99 refirindose a la
regionalizacin del Per.

96
Dieter Nohlen Descentralizacin Amrica Latina un Enfoque comparativo. Dentro de la Compilacin de
Descentralizacin Poltica y Consolidacin Democrtica. Europa Amrica del Sur, pg. 78
97
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 33.
98
Dieter Nohlen Ob. Cit; pg. 78
99
Ob. Cit; pg. 14.
29

2.4.2. Crtica social enfocada a los gobiernos locales.

Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, han servido en gran parte para
que los funcionarios del gobierno central, se desvinculen de la obligacin de prestar
servicios pblicos y sociales por ser trasladados a los municipios. Detlf Nole expresa:
El verdadero objeto de la desconcentracin consiste en desviar las crticas apuntadas al
gobierno central hacia los gobiernos locales y regionales, por la mala calidad de los
servicios pblicos, atomizando de esta manera la protesta social. 100 Lo anterior
demuestra que los objetivos en los procesos de descentralizacin en Amrica Latina,
son desvirtuados, por el incumplimiento de las normas legales, que establecen el
propsito fundamental del traslado de competencias del gobierno central a entidades
descentralizadas: cumplir los fines del Estado, que en la realidad se convierte en una
maniobra irresponsable de gobierno central, para dirigir la critica social por la mala
calidad y altos precios de los servicios pblicos al gobierno local, como un escape al
malestar de los ciudadanos.

2.4.3. Descentralizacin legal y no real.

Los pases analizados tienen reformas Constitucionales recientes que impulsan la


descentralizacin, as como normas ordinarias y reglamentos que las desarrollan. La
Constitucin colombiana aprobada en 1991 promueve la eleccin libre de gobernantes
locales; en 1988 Brasil promulg su Constitucin que establece el fortalecimiento del
poder municipal; la Constitucin de Per fue aprobada en 1979, que fundamenta la
descentralizacin a travs de la regionalizacin, que se desarrolla en 1972 por la Ley de
Bases de la Regionalizacin. Chile ha establecidos varias reformas para fortalecer la
descentralizacin como: La ley de la descentralizacin municipal (1979); el traspaso de
la administracin de la salud y la educacin (1981); la eleccin de alcaldes y concejales
(1992) y la ley de gobiernos regionales (1993). Guatemala fundamenta la necesidad de

100
Ob. Cit; pg. 81
30

descentralizar en la Constitucin de 1986. En Nicaragua se estableci la Comisin


Sectorial para la Descentralizacin (CSD). Lo anterior demuestra que el ordenamiento
jurdico es abundante en Amrica Latina respecto a la descentralizacin sin embargo no
positivo, ya que la descentralizacin como sistema de administracin pblica en
Latinoamrica no se ha consolidado.

A pesar de existir una legislacin amplia en Amrica Latina que fundamenta


jurdicamente la descentralizacin; los avances han sido escasos. La descentralizacin
en Chile y en Per a travs de niveles intermedios llamados regiones no se han
fortalecido, en Colombia el proceso esta en transicin y en los pases de Centroamrica
la descentralizacin esta paralizada. Es necesario adems de las reformas al
ordenamiento jurdico, que se desencadenan subprocesos tecnolgicos y de cambio
organizacional a travs de la disponibilidad de los gobiernos centrales, que determinan
el xito de la gestin local, 101 siendo importante la voluntad poltica para descentralizar.
Detlf Nole expresa: Evaluando los procesos de descentralizacin en Amrica Latina se
puede decir que, en lo formal, hubo avances impresionantes, pero en la poltica
prctica, muchas veces dominan fuerzas centralizadoras. 102

2.4.4. Escasa descentralizacin de servicios pblicos importantes.

En Amrica Latina no se esta descentralizando las competencias administrativas


fundamentales para el desarrollo de las comunidades, sino servicios que ocupan un
segundo plano. Un estudio realizado por el Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo expresa: los gobiernos locales latinoamericanos, estn vinculados a
servicios locales como agua, luz elctrica, saneamiento, transporte, aseo,
mantenimiento de calles... otros servicios de mayor complejidad, son compartidos con
otros niveles de gobierno y su incidencia en el municipio es mucho menor. Tales son
los casos de educacin, salud, planeamiento o urbanismo, donde el gobierno nacional
controla la mayora de las funciones. 103

101
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 36.
102
Ob. Cit; pg. 81.
103
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 11.
31

Los gobiernos locales de Latinoamrica en su mayora, no ostentan competencias para


prestar servicios de salud y educacin, brindndose de manera ineficiente por el
gobierno central, que desconoce las necesidades de las comunidades locales, siendo
necesario para una verdadera descentralizacin administrativa, que la administracin
central traslade mayores funciones a los municipios, para que se acerquen los servicios
a la poblacin y haya mayor eficacia y eficiencia cuyo efecto es que la participacin
ciudadana se fortalezca, otorgando legitimidad al sistema.

2.4.5. Falta de recursos financieros para descentralizar.

Los pases de Latinoamrica estn en vas de desarrollo, con crisis econmicas, que
tienen efectos negativos para el fortalecimiento de los procesos de descentralizacin.
Un autor expone: La crisis contribuye a una poltica de achicar el Estado, de reducir el
gasto pblico y concentrar los ingresos del Estado en el gobierno Central. 104 Los
gobiernos locales de Amrica Latina sus finanzas provienen principalmente de
transferencias intra-gubernamentales. Si bien es cierto, las trasferencias sirven como
instrumento para equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las
municipalidades con distinta renta, stas contribuyen segn Gabriel Aghn y Patricia
Cortz: a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al gobierno central y
por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas. 105

Los problemas financieros de los gobiernos locales aumentan, ya que no han podido
organizarse para obtener sus propios ingresos o cobrar algunos impuestos. Otro
problema es la falta de acceso al endeudamiento para financiar proyectos propios de los
gobiernos municipales, por la restriccin al acceso a crditos por parte de los gobiernos
centrales, retrasando de sta manera la ejecucin de programas en pro del desarrollo
regional. Muchas veces ser restringen los crditos por la mala administracin de los
gobernantes locales, lo que se requiere de un mejor manejo institucional del los
recursos financieros, se debe mejorar la capacidad gerencial de los mismos, as como
104
Detlf Nole Ob. Cit; pg. 79
105
Ob Cit, pg. 15
32

tambin brindar cooperacin tcnica, y otra serie de instrumentos que garanticen sin
necesidad de aval, la capacidad de pago de los gobiernos municipales, sin perjudicar la
estabilidad fiscal nacional. 106 Por lo anterior a criterio personal los recursos financieros
son la base del proceso de descentralizacin, ya que sin el financiamiento adecuado, la
descentralizacin de la administracin central a los gobiernos locales se vuelve utpica.

106
Ibid.
33

CAPTULO III
3. Anlisis del proceso de descentralizacin de la administracin pblica en Guatemala.

3.1. Antecedentes histricos.

Los procesos de descentralizacin como sistema de administracin pblica en los pases de


Latinoamrica, se iniciaron en la dcada de 1980, Guatemala reconoce la necesidad de una
administracin descentralizada en la Constitucin Poltica desde 1986.

La historia de cada pas incide en el desarrollo de los procesos de descentralizacin,


Guatemala se caracteriza por ser un pas centralizado, por la ideologa y rgimen de los
gobernantes.

El Municipio fue la primera forma de desconcentracin por regin o territorio en Guatemala,


sin embargo la descentralizacin poltica, econmica y administrativa, fue escasa por la
jerarqua estructural que el gobierno central opera. En la historia de la mayora de pases de
Latinoamrica se refleja que de un sistema centralizado, se traslada a uno desconcentrado y
este a uno descentralizado, sin embargo en Guatemala del centralismo se pasa a la
desconcentracin y de sta se vuelve al centralismo, sin que haya existido una
descentralizacin verdadera.

3.1.1. Etapa post-independentista

En la colonia el sector o administracin pblica era centralizado, se divida en dos


fracciones: el aparato central, integrado por funcionarios peninsulares; y el
ayuntamiento integrado por regidores siendo en ese tiempo los puestos pblicos
vendidos 107 por lo que el ayuntamiento significo an despus de la independencia un
instrumento colonial de dominacin. 108

107
Ots, Capdequi, Gobierno y administracin, pg. 154
108
Soto, Carlos. El municipio como gobierno local en Guatemala, pg. 11
34

La Constitucin de Guatemala del ao de 1825, establece la desconcentracin a travs


de la Administracin Municipal, cuyo propsito fue la divisin del territorio del
Estado. 109 Sin embargo el centralismo se manifiesta a travs de los Departamentos
que segn la Constitucin citada, el gobierno de cada departamento estaba a cargo de
un jefe nombrado por el Ejecutivo, llamado agente del gobierno,110 que limitaba las
funciones de la administracin municipal.

En el gobierno del liberal Mariano Glvez, la Asamblea Legislativa emite la ley de


Municipalidades del Estado el 28 de septiembre de 1836, para desarrollar el precepto
constitucional, empero el Ejecutivo mantiene una jerarqua con el municipio ya que
aprueba sus presupuestos y modifica sus reglamentos. 111

En el perodo conservador, con la presidencia de Rafael Carrera, l aparato


administrativo se centraliza, siendo la funcin del municipio segn Carlos Soto
Ramrez: el orden, la seguridad interna, administracin tributaria y financiera, un
instrumento de guerra y defensa 112 siendo los mismos propsitos que en la colonia.

3.1.2. poca liberal.

Con los eventos revolucionarios de 1865 a 1871 se derroca el rgimen conservador, y


surga la poca liberal en declive despus del la cada de Mariano Glvez. La Ley
Constitutiva de Guatemala de 1879, estableci los principios de eleccin directa de las
autoridades municipales, 113 sin embargo el Sistema Cafetalero de la poca impulsado
por Justo Rufino Barrios desarrolla el sistema departamental, a travs de los Intendentes
que a pesar de ser elegidos por las autoridades locales, se mantena la figura paternalista
del Presidente en el manejo de los asuntos de gobierno.

El Estado se centraliza por la necesidad de regir la produccin cafetalera, a pesar de


ello, se emiti el Decreto 242 el 30 de septiembre de 1889, considerado por Carlos

109
Corte de Constitucionalidad. Digesto constitucional, pg. 168.
110
Ibid, pg. 167
111
Soto, Carlos. Ob. Cit; pg. 14
112
Ob. Cit; pg. 15
113
Corte de Constitucionalidad. Ob. Cit; pg. 264
35

Soto Ramrez la primera y verdadera ley municipal 114 que resaltaba la importancia
de las corporaciones ediles, ratifica el principio de eleccin popular directa, sin
embargo se mantuvo la facultad de gobierno de modificar reglamentos y manejo del
patrimonio municipal segn la Ley Constitutiva, 115 siendo necesarios esos aspectos
para considerar al municipio segn la doctrina como ente descentralizado, por lo que
simplemente se fortaleci el sistema desconcentrado.

3.1.3. Centralismo dictatorial.

Jorge Ubico, centraliza el poder a travs de un rgimen autoritario y paternalista,


limitando la autonoma municipal. En 1934, se emiti la Ley de gobierno y
administracin de los departamentos en la Repblica, donde se estableca que los jefes
polticos eran el rgano de comunicacin entre el gobierno y las Municipalidades,
limitando su independencia, ya que el jefe poltico, poda resolver sobre las elecciones
municipales, creacin de arbitrios, aprobacin de reglamentos, etc.

En 1935, se emite la Ley Municipal de la Repblica Decreto 1702, que suprime el


derecho de elegir popularmente a los gobernantes, subordinando la Junta Municipal a la
voluntad del gobierno central.

En las reformas a la Constitucin del 11 de julio de 1935 se establece que el gobierno


de cada municipio estara a cargo de un Intendente Municipal nombrado por el
Ejecutivo, 116 por lo que esta poca fue la crisis del Municipio, que origin el
centralismo de la administracin pblica.

3.1.4. poca revolucionaria.

El Decreto 17 de la Junta Revolucionaria de Gobierno establece como principio


fundamental de la Revolucin del 20 de Octubre la descentralizacin de los poderes
del Ejecutivo y efectiva separacin de los poderes del Estado117 lo que pretende

114
Ob. Cit;pag. 16
115
Corte de Constitucionalidad. Ob. Cit; pg. 265
116
Ibid, pg. 426.
117
Ibid, pg. 434.
36

abandonar el sistema centralista de la administracin pblica que fue la caracterstica de


los gobiernos anteriores a la revolucin.

En 1945 fue emitida la Constitucin de la Repblica de Guatemala, reconociendo en el


Artculo 201 que los municipios son autnomos para la eleccin popular de sus
autoridades, con facultad para emitir sus arbitrios y administrar su propio
patrimonio, 118 por lo que por primera vez en Guatemala, los municipios se convierten
en entes descentralizados. El 24 de abril de 1946 el Congreso de la Repblica de
Guatemala emite el Decreto No. 226, Ley de Municipalidades, que restituye la
autonoma municipal, y reconoce al municipio como persona jurdica, representada por
la municipalidad.

Con el fortalecimiento del municipio y la creacin posterior del Instituto de Fomento


Municipal (INFOM) se crean entidades descentralizadas, sin embargo un proceso
descentralizador como tal, se reconoce jurdicamente hasta en 1985.

3.1.5. Treinta aos de militarizacin.

Despus de la cada del rgimen democrtico de la revolucin de octubre de 1944, por


presiones extranjeras, bajo la insignia de combatir el comunismo, se impuls un sistema
militar en Guatemala al igual que en la mayora de Estados latinoamericanos, en el pas
este perodo desptico dur treinta aos desde 1956 hasta 1985 cuyo efecto en la
administracin pblica fue la centralizacin del gobierno, que a la vez produjo el
declive del desarrollo de la administracin local, siendo solamente el municipio un
medio defensa y de destruccin.

En 1957 el Congreso emiti el Decreto 1132 Ley Orgnica del Instituto de Fomento
Municipal, institucin descentralizada para la promocin del desarrollo municipal; y el
Decreto 1183 Cdigo Municipal, que reconoce la personalidad y autonoma del
municipio, sin embargo fueron normas vigentes pero no positivas a causa del
despotismo, autoritarismo y centralismo imperante durante treinta aos.

118
Ibid, pg. 501.
37

El efecto de la centralizacin producto del militarismo, fue el irrespeto a los derechos


inherentes del ser humano, siendo la poca ms obscura y triste de Guatemala, por lo
que el sistema entro en una crisis de legitimidad por la ingobernabilidad y abusos de los
militares, que produjo la necesidad de cambios en las instituciones del Estado.

3.1.6. Nuevo orden constitucional y acuerdos de paz.

En Guatemala al igual que los pases de Latinoamrica en los aos ochenta se


propugnan por cambios dentro de las institucionales estatales, se inicia un proceso de
democratizacin con el decreto de varias Constituciones Nacionales, Argentina y Brasil
en 1988, Chile y Colombia en 1991, Per 1993, Bolivia en 1994, Guatemala en 1986,
que reconocieron la necesidad de descentralizar la administracin pblica.

La base jurdica Constitucional que institucionaliza la descentralizacin de la


administracin pblica en Guatemala es el Artculo 224 de la Constitucin Poltica al
preceptuar en su parte conducente La administracin ser descentralizada... Para
promover y fortalecer la administracin municipal, se reconoce la autonoma
municipal, a travs de la eleccin popular de los miembros del concejo municipal, la
asignacin de un 10% del presupuesto anual a las municipalidades, adems de
establecer la creacin de Juzgados de Asuntos Municipales, derecho de antejuicio a los
alcaldes, privilegios y garantas de los bienes municipales, etc.

Los Acuerdos de Paz firmados el 29 de diciembre de 1996 entre el Gobierno de la


Repblica de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional de Guatemala, URNG,
reconocen la urgencia de descentralizar la administracin pblica. En el Acuerdo sobre
la identidad y derechos de los pueblos indgenas firmado en Mxico el 31 de marzo de
1995, dentro de los derechos civiles, polticos, sociales y econmicos se estableci la
necesidad de regionalizar el pas en base a una profunda descentralizacin 119 por lo
que se comprometi el gobierno a propiciar la participacin de las comunidades
indgenas en el proceso de toma de decisiones sobre todos los asuntos que les afecten,

119
Editorial Piedra Santa, Acuerdos de paz para todos, Pg. 39
38

a travs de una reforma al Cdigo Municipal, 120 adems se reconoci el manejo de


asuntos internos por las comunidades indgenas a travs de normas consuetudinarias.

El Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria firmado el 6 de mayo


de 1996, establece la necesidad de institucionalizar la descentralizacin, a travs del
traslado de recursos econmicos gubernamentales a comunidades y de la capacidad
para discutir y decidir localmente la asignacin de los recursos.

El 11 de abril del ao 2002 fue emitido por Congreso de la Repblica el Decreto No.
14-2002 Ley General de Descentralizacin, y con posterioridad el Presidente de la
Repblica emiti su Reglamento por el Acuerdo Gubernativo 312-2002, que tuvieron
como objetivo desarrollar las normas constituciones referentes a la descentralizacin.
Sin embargo, es insuficiente para que las trasferencias a entes descentralizados sea real,
porque los cuerpos normativos mencionados carecen de un anlisis objetivo de la
descentralizacin, ya que no dilucida de manera clara, transparente y comprensible,
cules son la fases que deben de cumplir las instituciones para incorporarse a la
descentralizacin, y no establece programas analticos de ejecucin.

3.2. Ordenamiento jurdico base de la descentralizacin.

3.2.1. Base constitucional.

La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala de 1986 fundamenta la


necesidad de la descentralizacin como sistema de administracin pblica, al
preceptuar como obligacin fundamental del Estado promover en forma sistemtica la
descentralizacin econmica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo
regional del pas. 121 Hans Kelsen establece: el fundamento de validez de las normas
jurdicas esta dado por la norma superior en jerarqua de rango ms alto 122 por lo que
la Constitucin de Guatemala es la base jurdica para descentralizar la administracin
pblica, al preceptuar adems en el Artculo 224 en su parte conducente: La
administracin ser descentralizada ...

120
Ibid, pg. 39.
121
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 91
122
Teora general del derecho y del Estado, pg. 108.
39

El Artculo 224 de la Constitucin estable la divisin del territorio de la Repblica para


su administracin en departamentos y municipios, as como la posibilidad de establecer
regiones, sin embargo los departamentos y las regiones no son instituciones
descentralizadas ya que el gobierno de los departamentos est a cargo de un gobernador
nombrado por el Presidente de la Repblica 123 y las regiones las rige un Consejo
Regional de Desarrollo Urbano y Rural, precedido por un representante del Presidente
de la Repblica, 124 por lo que se constata que nuestra Constitucin hace una confusin
con el sistema desconcentrado de administracin con el descentralizado.

El municipio, por los elementos reconocidos en la Constitucin Poltica es una persona


de derecho pblico, segn la doctrina de derecho administrativo: un ente
descentralizado. La carta magna establece diferencias entre entidades autnomas y
descentralizadas, consideradas por la teora de derecho administrativo como entidades
descentralizadas, ya que no reconoce un sistema de administracin autnomo, a pesar
de la confusin el municipio es un ente descentralizado, Carlos Soto Ramrez expresa:
El Municipio es la entidad tpica de la descentralizacin ... 125 por la autonoma que
ostenta, siendo a travs de l viable la descentralizacin, no por medio de regiones y
departamentos que son rganos desconcentrados, poco funcionales.

En Conclusin la Constitucin Poltica de Guatemala vigente desde 1986 establece


como una obligacin fundamental del Estado descentralizar la administracin pblica, a
travs de entidades descentralizadas o autnomas, en confusin con la teora general de
derecho administrativo que reconoce solo entidades descentralizadas.

123
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 227
124
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 226
125
Soto Ramrez. Ob. Cit; pg. 92
40

3.2.2. Leyes ordinarias:

Existe varias decretos emitidos por el Congreso de la Repblica de Guatemala que


desarrollan las normas Constitucionales que institucionalizan la descentralizacin de la
administracin pblica. En orden cronolgico en forma general se establecen las leyes
ordinarias vigentes ms importantes que fundamentan la descentralizacin.

La Ley Preliminar de Regionalizacin Decreto 70-86 del Congreso de la Repblica de


Guatemala: fue emitido el nueve de diciembre de 1986 en la cual se establecen ocho
regiones en el pas, el objetivo segn el artculo uno es descentralizar la
administracin pblica y lograr que las acciones de gobierno se lleven a cabo conforme
a las necesidades de la poblacin... Las instancias concretas para hacer operativa la
descentralizacin y la participacin ciudadana en la toma de decisiones de las regiones
se norman por la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

Ley del Organismo Ejecutivo Decreto 114-97 del Congreso de la Repblica de


Guatemala: en el ltimo considerando de la ley es definida la descentralizacin como:
el proceso mediante el cual el Gobierno central delega la ejecucin y control
administrativo de ciertas funciones a entes distintos de s mismo a sus entidades
autnomas y descentralizadas, reteniendo las funciones reguladora, normativa y de
financiamiento con carcter subsidiario y de control.

En el cuerpo normativo establece que las funciones de gestin administrativa y de


ejecucin y supervisin de obras podrn delegarse a terceras personas, comits,
asociaciones o entidades cuando el Ejecutivo lo juzgare idneo para lograr mayor
eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones (Artculo tres). Adems el
artculo cuatro precepta que uno de los principios que rige la funcin administrativa es
la descentralizacin.
41

Ley de Desarrollo Social Decreto 42-2001 del Congreso de la Repblica de Guatemala:


el artculo uno establece el objetivo de la ley la creacin de un marco jurdico que
permita implementar procedimientos legales y de polticas pblicas para llevar a cabo
la promocin, planificacin, coordinacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las
acciones gubernativas y del Estado encaminadas al desarrollo de la persona humana ...
Esta ley precepta en su segundo capitulo los principios rectores en materia de
desarrollo social incluyendo a la descentralizacin en la artculo nueve que regula: la
presente ley reconoce la descentralizacin econmica y administrativa como parte de la
reforma del Estado y como una de las principales estrategias para atender las demandas
sociales de la poblacin.

Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Desarrollo Decreto 11-2002 del


Congreso de la Repblica de Guatemala: Por la poca aplicabilidad de la ley de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural antigua Decreto 52-87, en el desarrollo de las
regiones para promover la descentralizacin, fue reformada de forma total por el
Decreto 11-2002 cuyo objetivo segn el considerando es promover la descentralizacin
econmica- administrativa como medio para promover el desarrollo integral del pas.
La ley establece el sistema de consejos de desarrollo urbano y rural, cuyo objetivo
segn el artculo tres es: organizar y coordinar la administracin pblica mediante la
formulacin de polticas, planes y programas de desarrollo, planes y programas
presupuestarios y el impulso de la coordinacin interinstitucional, pblica y privada.
Los Consejos de Desarrollo tienen su antecedente segn Miguel von Hoegen en la
experiencia del Sistema Nacional de Coordinacin Interinstitucional para la
Reconstruccin y el Desarrollo, Decreto Ley No. 111-84 126 que tiene segn la ley
actual cinco niveles: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario.

Cdigo Municipal Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala: fue


emitido por los compromisos de los Acuerdos de Paz de una reforma al antiguo cdigo
municipal para el reconocimiento cultural y poltico de las organizaciones comunitarias
y alcaldas indgenas. El cdigo municipal actual desarroll los preceptos

126
La organizacin comunitaria en Guatemala apuntes y reflexiones, pg. 50
42

constitucionales que promueven la descentralizacin en base al fortalecimiento


municipal.

El Considerando del Decreto 12-2002 establece la importancia del proceso de


modernizacin y descentralizacin del Estado guatemalteco a travs del fortalecimiento
de la legislacin municipal. El artculo uno preceptan que la ley tiene como objeto
desarrollar los principios constitucionales de organizacin, gobierno, administracin y
funcionamiento de los municipios ... El artculo ocho del mismo cuerpo legal,
establece ocho elementos del municipio: la poblacin, territorio, gobierno por el
concejo municipal, comunidad organizada, capacidad econmica, ordenamiento
jurdico municipal y derecho consuetudinario y patrimonio municipal, ostentando el
municipio todas las caractersticas de una entidad descentralizada segn la teora de
Derecho Administrativo.

La descentralizacin de la administracin pblica a los gobiernos municipales esta


fundamentada en el Artculo 70 del Cdigo Municipal que precepta El municipio
ejercer competencias por delegacin en los trminos establecidos en la ley y los
convenios correspondientes, en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de
que se trate y la capacidad de gestin del gobierno municipal, de conformidad con las
prioridades de descentralizacin, desconcentracin y el acercamiento de los servicios
pblicos a los ciudadanos La delegacin de competencias segn la norma citada estar
condicionada a la capacidad de gestin del municipio y segn los convenios
establecidos, que se regulan en le reglamento de la Ley General de Descentralizacin,
adems la delegacin requiere la aceptacin del municipio interesado (Artculo 71). La
descentralizacin no es solo administrativa sino econmica como precepta el Artculo
71 en su parte conducente La delegacin habr de ir acompaada necesariamente, de
la dotacin o el incremento de los recursos necesarios para desempearla ... teniendo
competencias amplias el municipio para establecer, mantener, ampliar y prestar
servicios pblicos, que segn el Artculo 72 del Cdigo Municipal deben ser eficaces,
seguros y continuos, garantizando la descentralizacin econmica a travs de la
determinacin y cobro de tasas y contribuciones equitativas y justas.
43

Ley General de Descentralizacin Decreto 14-2002 y su Reglamento 312-2002: La ley


de descentralizacin entra en vigencia el uno de julio del ao dos mil dos, cuyo objetivo
lo precepta el artculo uno promover de forma sistemtica la descentralizacin
econmica - administrativa, para lograr un adecuado desarrollo del pas... por lo que
se define a la descentralizacin como el proceso mediante el cual se transfiere desde el
Organismo Ejecutivo a las municipalidades y dems instituciones del Estado, y a las
comunidades organizadas legalmente, con participacin de las municipalidades, el
poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de
financiamiento para la aplicacin de las polticas pblicas nacionales. (Artculo 2)

El Artculo 6 establece la gradualidad del proceso resultando el siguiente cuadro

El Organismo Ejecutivo trasladar


gradual y progresivamente los
recursos tcnicos y financieros para
atender las competencias: PREVIO ACUERDO
Administrativas
Econmicas
Polticas
Sociales municipalidades.
Instituciones del
Estado.
Comunidades
organizadas.

Los convenios y contratos de ejecucin estn regulados en el Artculo 8.

Municipalidades
Dems instituciones del Estado 2 Celebrarn convenios y
Comunidades organizadas legalmente contratos de ejecucin.

2 Se establecern las
condiciones de ejecucin,
supervisin y fiscalizacin,
de conformidad a las leyes
aplicables.
44

La autoridad responsable de la programacin direccin y formulacin de la poltica nacional de


descentralizacin del Organismo Ejecutivo segn el Reglamento de la Ley de Descentralizacin
es la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica

El Artculo 20 regula el programa de capacitacin y fortalecimiento institucional


estableciendo que el rgano responsable de la descentralizacin debe prever la
elaboracin y desarrollo de un plan nacional de capacitacin y fortalecimiento
institucional, en coordinacin con el Instituto Nacional de Administracin Pblica y el
Instituto de Fomento Municipal.

El reglamento de la Ley General de Descentralizacin Acuerdo Gubernativo 312-2004


establece el procedimiento para la descentralizacin de competencias, en base a ello se
realiza el siguiente cuadro:

Inicio del Procedimiento:


Convenio de las entidades
destinatarias y el rgano del
1. De oficio: por decisin del Organismo Ejecutivo titular de
Ejecutivo. la competencia originaria.
2. Solicitud por destinatarios de
competencias.

Requisitos de Solicitud:
Dirigida al Presidente de la
Repblica
Aprobacin del convenio
Identificar competencia a por Acuerdo Gubernativo
descentralizar
Indicacin de voluntad
poltica del destinatario
Estrategia coherente con el
plan y poltica del
Municipio
Estudio tcnico financiero Transferencia de recursos
financieros por medio del Ministerio
de Finanzas Pblicas.
Requisitos del Estudio Tcnico
Financiero:
Identificacin de Competencias a
descentralizar
cobertura.
presupuesto Anual
descripcin de capacidades de
gestin del rgano receptor
recursos que el municipio
aportar y su fuente
diagnstico para medir y verificar
45

Transferencia gradual de
competencias incluyendo bienes
muebles e inmuebles, debiendo
constar en acta.
3.3. Diagnstico del proceso de descentralizacin de la administracin pblica en
Guatemala

3.3.1. Organizacin centralizada, desconcentrada, descentralizada y autnoma en


Guatemala.

En Guatemala el Organismo Ejecutivo, funciona dentro del sistema concentrado, de


conformidad con la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, Ley del
Organismo Ejecutivo y otras leyes ordinarias, que preceptan la conformacin e
integracin de la Administracin Pblica centralizada de siguiente manera:

Presidencia, Vicepresidencia, Consejo de Ministros, catorce Secretaras, siendo las


siguientes: Secretara General de la Presidencia, Secretara Privada de la Presidencia,
Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, Secretara de Comunicacin
Social de la Presidencia, Secretara de Anlisis Estratgico de la Presidencia, Secretara
de Planificacin y Programacin de la Presidencia, Secretara de la Paz, Secretara de
Asuntos Administrativos y de Seguridad, Secretara de Asuntos Especficos de la
Presidencia, Secretara de Asuntos Particulares de la Presidencia, Secretara Presidencial
de la Mujer, Secretara de Bienestar Social de la Presidencia, Secretara Ejecutiva contra
el Consumo, Adiccin y Trfico ilcito de Drogas, Secretara de Obras Sociales de la
Esposa del Presidente. Adems hay dos Consejos Nacionales: el primero de Ciencia y
Tecnologa y el segundo de la Juventud, dos autoridades especificas: la primera para la el
Manejo sustancial de la Cuenca y del Lago de Amatitln y la segunda para la Proteccin
de los derechos humanos. Otras dependencias de la Presidencia son: la Coordinadora
Nacional para la prevencin de Desastres, Junta Nacional del Servicio Civil, adems de
seis fondos sociales: Fondo Nacional para la Paz, Fondo de Inversin Social, Fondo del
Desarrollo Indgena Guatemalteco, Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario,
Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa y Fondo de Tierras.
46

Otro nivel de la Administracin Pblica centralizada esta conformada por trece


Ministerios de Estado, siendo los siguientes: Ministerio de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Gobernacin, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Finanzas
Pblicas, Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social,
Ministerio de Trabajo y Previsin Social, Ministerio de Economa, Ministerio de
Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y
Vivienda, Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Cultura y Deportes, Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales. Cada Ministerio cuenta con Viceministerios,
Direcciones Generales, Direcciones Regionales, Direcciones Tcnicas y Jefes de
Directores Regionales.

El segundo sistema de administracin pblica es el desconcentrado, que en Guatemala es


de escasa aplicacin, Rafael Godnez Bolaos afirma: En nuestro medio (refirindose a
Guatemala) la desconcentracin administrativa es poco conocida y no es corriente su
aplicacin, pues implica que el rgano superior se desprende de cierta parte de poder y
competencias lo que siempre se considera inconveniente 127 agrega: algunas de las
entidades que la ley califica como descentralizadas, realmente son desconcentradas, pues
en muchos casos no tienen elementos de independencia financiera, reglamentaria,
funcional y no digamos la integracin de sus mandos. 128 Lo expuesto refleja la
confusin de entidad desconcentradas y descentralizadas que hay en Guatemala, sin
embargo se consideran como parte de la administracin pblica desconcentrada las
siguientes entidades: Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, las Regiones, y segn
Godnez Bolaos las Gobernaciones Departamentales. 129

La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala vigente desde 1,986 establece


como una obligacin fundamental del Estado descentralizar la administracin pblica, a
travs de entidades descentralizadas o autnomas, en confusin con la teora general de
derecho administrativo que reconoce solo entidades descentralizadas. Rafael Godnez
Bolaos expresa: Nuestra ley le da categora distinta a la autonoma al diferenciarla de la
descentralizacin, mientras que para la teora de descentralizacin, autonoma y

127
Godinez Rafael, Ob Cit, pg. 3
128
Ibid, pg. 4
129
Ibid.
47

autarqua, son denominaciones de un mismo sistema de organizacin administrativa. 130


Para evitar mayor confusin entre los entes que pertenecen al sistema descentralizado y
autnomo, se toma como referencia, el Clasificador Institucional del Sector Pblico,
contenido en el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Pblico de
Guatemala, que los divide de la siguiente manera:

Entidades descentralizadas no empresariales:


Cuerpo de Bomberos Voluntarios, Superintendencia de Administracin Tributaria,
Instituto Nacional de Cooperativas, Superintendencia de Bancos, Instituto de Ciencia y
Tecnologa Agrcola, Instituto Nacional de Bosques, Consejo Nacional para la Proteccin
de Antigua Guatemala, Instituto Nacional de Estadstica, Instituto Guatemalteco de
Turismo.

Entidades descentralizadas autnomas no empresariales:


Academia de las Lenguas Mayas de Guatemala, Universidad de San Carlos de
Guatemala, Escuela Nacional Central de Agricultura, Comit Olmpico Guatemalteco,
Confederacin Deportiva Autnoma de Guatemala.

Instituciones de seguridad social:


Instituto de Previsin Militar, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

Empresas pblicas nacionales:


Instituto Nacional de Comercializacin Agrcola, Empresa Guatemalteca de
Telecomunicaciones, Empresa Portuaria Nacional de Champerico, Empresa Portuaria
Quetzal, Empresa Portuaria Nacional Santo Tmas de Castilla, Ferrocarriles de
Guatemala, Empresa Elctrica de Guatemala, Instituto Nacional de Electrificacin.

Entes institucionales municipales:


Gobiernos locales municipales.

Otras instituciones afines a las anteriores:

130
Ibid, pg. 7
48

Comisin Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra,


Superintendencia de Telecomunicaciones, Comisin Portuaria Nacional, Consejo
Nacional de reas protegidas, Fondo para la Conservacin de la Naturaleza, Fondo
Guatemalteco para el Medio Ambiente.

3.3.2. Diagnstico del proceso de descentralizacin desde el punto de vista

econmico.

El diagnstico de la economa y las incidencias en las finanzas pblicas de Guatemala,


establece el panorama de la viabilidad y posibilidad de descentralizar la administracin
pblica.

La Junta Monetaria por la resolucin JM-171-2003 del 23 de diciembre de 2003, se


traz como meta lograr un ndice de inflacin en un rango de 4% - 6% 131 para el 2004,
sin embargo al mes de agosto se situaba el ndice inflacionario a 7.66 afectando el nivel
de precios.

En el mbito fiscal, el gobierno del Presidente de la Repblica de Guatemala


Licenciado Oscar Berger Perdomo ha tenido dificultades para contar con los recursos
necesarios para cumplir sus funciones, entre ellas la poltica de descentralizacin. La
suspensin del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA), por la
Corte de Constitucionalidad en febrero del ao 2004, agrav la situacin. Segn la
Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT), la suspensin de este impuesto
provoc que el Estado dejar de percibir alrededor de Q2 mil 500 millones (US $309
millones) en el ao 2004.

Por la suspensin definitiva del IEMA y el hoyo fiscal provocado fue necesario para el
Ejecutivo elaborar una propuesta de medidas fiscales, que present a la Comisin
Nacional de los Acuerdos de Paz y al Congreso de la Repblica, ste aprob solo
parcialmente el conjunto de medidas presentadas, por lo que no se lograra incrementar

131
Informe del presidente del Banco de Guatemala ante el Congreso de la Repblica. Guatemala 20 de julio del
ao 2004.
49

la recaudacin en la magnitud que el gobierno esperaba, y como resultado, en el ao


2004 se dar una carga tributaria en torno a 10% del PIB, inferior a la de los aos 2002
y 2003. 132 El favoritismo poltico esta presente segn un proyecto impulsado por el
Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), Observatorio Ciudadano y Centro Internacional para
Investigaciones en Derechos Humanos (CIIDH), que estableci: Al haberse aprobado
una reforma fiscal que defraud tanto a la opinin pblica nacional como la
internacional, por favorecer a empresas, especialmente mercantiles a quienes se les ha
exonerado del pago de algunos impuestos, la carga tributaria presenta tendencias a
hacer afectada en cerca de 2 puntos porcentuales ...133 Lo anterior agrava la
inversin social, que segn el plan de gobierno 2004-2007 era una prioridad del gasto
pblico, con nfasis en la inversin y en la infraestructura bsica. 134

El ao 2004 por los ingresos percibidos por el gobierno es difcil iniciar un plan
nacional de descentralizacin, ya que los rubros tributarios en el primer semestre del
ao 2004 fueron de Q9,875 millones que equivalen al 47% de la recaudacin esperada
en el ao (unos Q21,000 millones). En consecuencia, en el segundo semestre los
ingresos tributarios podran ubicarse alrededor de los Q10,600 millones, con lo cual la
recaudacin del 2004, podra ser mayor que la del ao anterior en montos absolutos,
pero no as la carga tributaria (ingresos/PIB), en virtud del crecimiento econmico
esperado, 135 por lo que hace difcil iniciar el fortalecimiento municipal para la
descentralizacin, que segn la ley general de descentralizacin era una prioridad para
el Estado.

El gobierno por los escasos recursos pblicos para el ao dos mil cuatro inici una
poltica de austeridad encaminada principalmente a la reduccin de la inversin pblica
en infraestructura, con consecuencias negativas para el crecimiento econmico y el
bienestar de la poblacin, 136 as como para iniciar el fortalecimiento del proceso de
descentralizacin, a pesar de lo anterior, el presupuesto del ao 2004 asigna para el
fortalecimiento institucional dos millones ochocientos mil quetzales, sin embargo le

132
Departamento de Investigacin y Consultora Econmica Evaluacin econmica primer semestre de 2004,
pg.12.
133
GAM, Observatorio Ciudadano y el CIIDH. Ob Cit; pg 3.
134
Gran Alianza Nacional GANA. Lineamientos de gobierno 2004-2007, pg. 35
135
Departamento de Investigacin y Consultora Econmica, Ob. Cit; pg.14.
136
Ibid, pg. 16.
50

fueron quitados ms de un milln de quetzales, quedando el total un milln setecientos


mil sesenta y cuatro quetzales que hasta el 11 de julio del ao 2004 se haba ejecutado
un 0%. 137

Por los ingresos fiscales con indicies inferiores que se estiman en el ao 2004 en
comparacin al ao 2002 y 2003 y por la ejecucin escasa del gobierno en programas
de inversin social, se concluye que desde el punto de vista econmico la
descentralizacin no se fortalecer, por los escasos recursos pblicos con que cuenta la
administracin central.

3.3.3. Diagnstico del proceso de descentralizacin desde le punto de vista poltico.

El Artculo 224 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala establece la


obligacin de descentralizar la administracin pblica; sin embargo, ese fin no se ha
cumplido, sino al contrario existe una centralizacin acentuada en Guatemala.

En los Acuerdos de Paz, el Gobierno de Guatemala adquiere el compromiso de


institucionalizar la descentralizacin plasmado en el acuerdo sobre aspectos
socioeconmicos y situacin agraria firmado el seis de mayo de 1996; sin embargo, la
realidad muestra lo contrario, ya que al observar el organigrama de organizacin
administrativa del sector pblico de la Repblica de Guatemala, en el Organismo
Ejecutivo, 138 se establece que cuenta con: Presidencia, Vicepresidencia, 14 secretarias,
fondos sociales, autoridades para manejos administrativos, comisiones, consejos,
juntas, oficinas administrativas, 13 ministerios, cada una con un despacho ministerial,
auditorias, direcciones nacionales y departamentales, rganos de asesora etc. por lo
que existe macrocefalia administrativa, la dirigencia se concentra en un plano
horizontal, siendo la base menos abundante.

En Guatemala hay escasa voluntad poltica para descentralizar, por la carencia de


entidades descentralizadas con personalidad jurdica, independencia poltica y
econmica, formulacin de presupuestos y patrimonio propio conforme a la teora de

137
GAM, Observatorio Ciudadano y el CIIDH. Ob. Cit; pg 12
138
Oficina Nacional de Servicio Civil, Diseo de Organizacin en base al Clasificador Institucional del Sector
Pblico contenido en le Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Pblico de Guatemala.
51

derecho administrativo, ya que abundan entidades desconcentradas llamadas


descentralizadas y autnomas: como las entidades descentralizadas no empresariales,
entidades autnomas no empresariales, instituciones de seguridad social, empresas
pblicas nacionales u otras afines, por lo que en Guatemala conforme a la teora de
derecho administrativo las que se acercan a entidades verdaderamente descentralizadas
son los gobiernos locales municipales.

En el Organismo Ejecutivo hay una concentracin del poder que impide una buena
administracin pblica, siendo necesario promover la verdadera descentralizacin y no
nicamente la desconcentracin, ya que el gobierno central retiene las funciones y
nicamente traslada dependencias al interior del pas. Adems es imperativa la
existencia de mecanismos o mtodos alternos de eleccin en donde la decisin de optar
a un cargo pblico directo en una institucin del Estado, no sea solo facultad del
Presidente.

El Congreso de la Repblica de Guatemala aprob en el ao 2002, la Ley General de


Descentralizacin, y el Presidente su reglamento en el Acuerdo Gubernativo nmero
312-2002, que estableca en su Artculo 24, que en el plazo de 90 das se deba
presentar la poltica nacional de descentralizacin del Organismo Ejecutivo, sin
embargo en mayo del ao 2003 solamente la Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la
Presidencia haba elaborado una propuesta nacional de capacitacin y fortalecimiento
institucional para la descentralizacin del Organismo Ejecutivo 139 que no haba sido
aprobada por el ex - presidente Alfonso Portillo.

El gobierno del Presidente de la Repblica de Guatemala Licenciado Oscar Berger


Perdomo en sus lineamientos para el Perodo 2004-2007 estableci: La
descentralizacin y la promocin de la participacin ciudadana en la gestin de
desarrollo es un elemento fundamental de nuestra estrategia de reduccin de la pobreza
y de modernizacin del Estado;140 sin embargo, se han nombrado diferentes
comisionados, contra el hambre, de seguridad, para la competitividad, entre otros, con
equipos de trabajo y asesores, los cuales aumentan la jerarqua administrativa del
Ejecutivo y existe duplicidad de funciones con los diferentes Ministerios, ya que segn

139
Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia SCEP, Ob Cit; pg. 15.
140
Gran Alianza Nacional GANA. Ob. Cit; pg. 8
52

la Ley del Organismo Ejecutivo existen Ministerios especficos: de agricultura,


ganadera y alimentacin, encargado de desarrollar mecanismos y procedimientos que
contribuyan a la seguridad alimentara. El Ministerio de Gobernacin es al que le
compete elaborar planes de seguridad pblica, adems del Ministerio de Economa que
es el encargo del fomento de la competencia, por lo que a criterio personal no hay
necesidad de comisionados, que centralizan ms la administracin pblica.

El gobierno del Presidente de la Repblica de Guatemala licenciado Oscar Berger,


inicio una de las fases para descentralizar la administracin pblica al presentar el 16 de
julio del ao 2004 la Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo,
en el cul se establece que la descentralizacin es un medio coadyuvante para
combatir la pobreza y las discriminaciones sociales, tnicas, de gnero y geogrficas;
as como construir un pas democrtico y equitativo 141 adems en la poltica descrita
se establecen los principios, objetivos, lneas de accin y la estrategia de
implementacin de la descentralizacin como sistema de administracin pblica en
Guatemala.

A travs del Acuerdo Gubernativo No. 296-2004 se reform el Reglamento de la


Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica, para la creacin
de la Sub-Secretara para la descentralizacin, cuya misin es: programar, dirigir y
supervisar la ejecucin de un proceso eficiente de descentralizacin del organismo
ejecutivo

El Estado de Guatemala tiene la obligacin de descentralizar la administracin pblica,


por lo cual el gobierno actual ha establecido el plan nacional para la descentralizacin y
creado la Sub-Secretara para la descentralizacin; sin embargo, no ha existido la
voluntad de los gobernantes de trasladar los recursos pblicos del Estado para
descentralizar, en la actualidad, la poltica de austeridad del gobierno del licenciado
Oscar Berger Perdomo, por la forma en como se esta ejecutando el gasto pblico, se
incide la escasa inversin social, que es un pilar para el fortalecimiento de la entidades
descentralizadas.

141
Organismo Ejecutivo. Poltica nacional de descentralizacin del Organismo Ejecutivo, pg. 4
53

3.3.4. Diagnstico del proceso de descentralizacin desde le punto de vista jurdico.

La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala establece que la


descentralizacin de la administracin pblica es un deber del Estado, esta norma
constitucional es desarrollada en varias leyes ordinarias entre ellas: la Ley Preliminar
de Regionalizacin, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Cdigo Municipal,
Ley del Organismo Ejecutivo, Ley de Desarrollo Social, Ley General de
Descentralizacin, entre otras, por lo que el proceso de descentralizacin como proceso
esta fundamentado constitucionalmente y en normas ordinarias de manera amplia.

En general el ordenamiento jurdico en Guatemala no es confiable, se caracteriza por


tener una sobreproduccin de leyes, muchas veces contradictorias, constantemente
emitidas y modificadas sin que las mismas sean sujetas a un anlisis exhaustivo por lo
que se producen leyes que generan desconcierto, desconfianza e inseguridad jurdica,
poltica y social.

En Guatemala, las causas de un ordenamiento jurdico carente de certeza jurdica son


varias como: Los partidos mayoritarios en el Congreso de la Repblica, la formacin
acadmica de los legisladores, entre otras. La Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala regula que los integrantes del Congreso de la Repblica puede ser cualquier
ciudadano mayor de edad, cuyo efecto es la escasa preparacin de los diputados y
gastos abruptos de los recursos del Estado en asesora tcnica y jurdica.

Las leyes relacionadas con la descentralizacin, no son la excepcin, ya que la mayora


de ellas no establece plazos, responsables, procedimientos de ejecucin y de control,
fuentes de financiamiento, etc.
54

La ley Preliminar de Regionalizacin Decreto 70-86 establece ocho regiones en la


Repblica de Guatemala, sin embargo la concepcin de regin debi considerar
aspectos sociolgicos, culturales, econmicos y no solo geogrficos. Por ejemplo en la
regin nororiente, uno de los departamentos que la integran es Izabal con reas
tursticas y personas de raza xinka qu relacin tiene con el Progreso? se ubica en el
centro del pas, con la mayora de poblacin ladina y con escasas reas tursticas; o
Chimaltenango con Escuintla en la regin central. Las regiones en Guatemala como
entes intermediarios de la descentralizacin no son funcionales por el problema descrito
aunado con la poca intervencin de los Consejos Regionales de Desarrollo, que en
muchas regiones del pas no se han instalado.

La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002, contiene normas


vigentes, sin embargo muchas no positivas, a pesar que ley fue reformada de manera
total el ao 2002. Por ejemplo, el Consejo Nacional y Regional de Desarrollo Urbano y
Rural no se renen conforme estipula la ley. La Constitucin Poltica de la Repblica
de Guatemala, como la ley mencionada establecen que los Consejos de Desarrollo tiene
a su cargo la formulacin de polticas de desarrollo urbano y rural, sin embargo la
Secretaria de Planificacin de la Presidencia y el Ministerio de Finanzas Pblicas, no le
dan participacin a dichos consejos en la proposicin de programas y planes, para ser
incluidos en el presupuesto de ingresos y egresos del Estado.

La ley de Organismo Ejecutivo y la ley de desarrollo social establecen como uno de sus
principios: la descentralizacin de la administracin pblica, sin embargo hay cada vez
mas concentracin, ejemplo es la medida del actual gobierno de aumentar otro nivel
administrativo, con los comisionados de la presidencia. La ley de desarrollo social no
establece la entidad responsable para le ejecucin de los programas de desarrollo y
descentralizacin as como las fuentes de financiamiento.

La Ley General de Descentralizacin, no establece los plazos para que el municipio


pueda incorporase al proceso de descentralizacin, ya que precepta el artculo seis que
ser cuando se estime conveniente. El Artculo 8 establece convenios y contratos de
ejecucin, pero no regula sus requisitos, solemnidades, fases, desarrollo, etc. El
Artculo 12 regula la obligacin del Presidente de la Repblica de presentar un informe
55

del proceso de descentralizacin; sin embargo, no regula el contenido del mismo y sus
formas. Respecto a la fuente de financiamiento para la descentralizacin, la ley no
especfica la obtencin de los recursos para que el Estado llevar a cabo el proceso de
descentralizacin. El Artculo 19 regula la fiscalizacin social a travs de la auditoria
social por medio de la participacin ciudadana, pero no establece sus requisitos, fases,
vinculacin de las propuestas, etc.

El Reglamento de la Ley General de la Descentralizacin Acuerdo Gubernativo 312-


2002 tiene varias deficiencias. El artculo tres establece que los rganos de la
administracin pblica coordinarn la elaboracin de polticas, planes y programas; sin
embargo, no regula el mecanismo que se utilizar. El captulo tres establece el
procedimiento para la descentralizacin de competencias, que al analizarlo se debe de
hacer uso de la integracin de normas ya que se encuentra desordenado, los requisitos
no son claros, no precepta el tiempo de ejecucin y la entidades de control, adems el
capitulo cuatro continua con el procedimiento a pesar que regula el rgimen financiero,
que a criterio personal por ser dirigido especialmente a las autoridades municipales,
debi ser ms coherente y claro.

Las normas anteriores son las que se relacionan directamente con la descentralizacin,
que la fundamentan jurdicamente, sin embargo al analizarlas e intgralas, se concluye
que son vigentes, pero escasamente positivas, no establecen plazos, responsables
directos, rganos de ejecucin y control, etc, careciendo de certeza y seguridad jurdica.

3.4. Anlisis FODA del proceso de descentralizacin de la administracin pblica en


Guatemala.

En referencia a lo escrito por el autor Ernesto Amorn Barrios Castillo acerca de las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) establece que es un proceso til
para definir la estrategia o rumbo que deben tomar las actividades de una empresa 142 que
para el objeto del estudio sera la administracin pblica.

142
Manual FODA. http://www.lucem.net-contacto/lucem.net. (22 de octubre de 2004)
56

El anlisis FODA, DOFA o SWOT (por sus siglas en ingls) es una herramienta de mltiple
aplicacin que puede ser usada por todos los departamentos de la organizacin en sus
diferentes niveles 143 por lo que es aplicable a la administracin pblica, por su variable uso
y utilidad, lo que permite en este caso analizar el entorno del proceso de descentralizacin en
Guatemala.

Hay dos aspectos a identificar, el interno y el externo de la administracin pblica, los


factores internos son las fortalezas y las debilidades. Por fortalezas se entiende lo que la
administracin hace bien y por lo tanto puede utilizar con xito 144 siendo la debilidad lo
opuesto. Los otros factores son externos a la administracin y pertenecen al entorno, all
estn las oportunidades y amenazas. Por oportunidades se entiende: los acontecimientos o
realidades del ambiente que son propicios para que la administracin aumente su
participacin 145 y por amenazas lo contrario, es decir los efectos externos o el contexto que
afectan a la administracin.

3.4.1. Fortalezas

Las fortalezas son las capacidades especiales con que cuenta la administracin, segn
Esteban Glagovsky son los recursos que controlan, capacidades y habilidades que se
poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etc. 146
Es necesario por lo anterior identificar los aspectos positivos del proceso de
descentralizacin internos a la Administracin Pblica y entes descentralizados, que
igualan o superan a otros procesos de descentralizacin de Amrica Latina con respecto
a su desarrollo, calidad, fortalecimiento etc. Adems se establecen los aspectos nicos
que cuenta el proceso de descentralizacin de Guatemala en comparacin a otros
pases, que lo hace fuerte y que posibilita que el traslado de competencias del gobierno
central a entes descentralizados se perfeccione.

Nombre Descripcin

143
Lpez, Carlos. Anlisis DOFA. http://www.getiopolis.com/canales/demarketing/articulos/no%209/dofa.htm (22 de
octubre de 2004)
144
Ibid.
145
Ibid.
146
Glagovsky, Esteban Esto es FODA! http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/ger/estoesfoda.htm
(22 de octubre de 2004)
57

Ordenamiento jurdico, La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala


que fundamenta la fundamenta el proceso de descentralizacin,
descentralizacin. desarrolladas el leyes ordinarias como: Ley del
Organismo Ejecutivo Decreto 114-97; Ley de
Desarrollo Social Decreto 42-2001; Ley de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002. Cdigo
Municipal Decreto 12-2002 Ley General de
Descentralizacin Decreto 14-2002, todos emitidos por
el Congreso de la Repblica de Guatemala.
Compromiso en los El Estado de Guatemala se comprometi en los
Acuerdos de paz. Acuerdos de Paz, a descentralizar y modernizar la
administracin pblica, para propiciar la participacin
ciudadana y desarrollo local.
Trayectoria amplia de la Desde 1944 se reconoci plena autonoma al
autonoma municipal. municipio, a pesar de sus intervenciones durante
muchos aos (30 aos de militarizacin), es la entidad
descentralizada ms experimentada y estable para
propiciar la descentralizacin.
rgano responsable de la La dependencia encargada del proceso de
descentralizacin descentralizacin es la Secretara de Coordinacin
Ejecutiva de la Presidencia, que ha creado otras
dependencias especficas, como la Sub Secretara para
Descentralizacin, Departamento de Anlisis y
Coordinacin Institucional, Departamento de
Capacitacin y Fortalecimiento Institucional,
Departamento de Fortalecimiento de los Consejos de
Desarrollo, etc.
Legitimidad para La poblacin en general cree en la necesidad de
descentralizar. descentralizar la administracin pblica, para lograr
una mayor participacin ciudadana y con ello el
fortalecimiento de instituciones democrticas.
58

Presupuesto El presupuesto del ao dos mil cuatro destin dos


millones ochocientos mil quetzales para el
fortalecimiento institucional, ese monto fue reducido
en un milln de quetzales, quedando el total de un
milln setecientos mil sesenta y cuatro quetzales para
la descentralizacin.
Identificacin municipio En Guatemala hay 331 municipios, dentro de los cuales
poblacin existen sub-divisiones territoriales, como aldeas,
comunidades, caseros, colonias, cantones, zonas, etc.
Son elegidos mas de 1000 ciudadanos para ocupar
cargos pblicos dentro del municipio y son realizadas
dentro de l obras pblicas y programas de desarrollo
para cumplir sus fines. Las personas que viven dentro
del municipio se identifican directamente con l, ya
que sus peticiones y necesidades las exponen de
manera eficaz y oral a las autoridades municipales,
siendo lgico, ya que no pueden acudir al gobierno
central por los costos (transporte, alimentacin, tiempo,
etc) que se ocasionan.
Poltica nacional de Presentado el 16 de julio del ao 2004, que contiene los
descentralizacin del principios, objetivos, lneas de accin y estrategia de
Organismo Ejecutivo implementacin del proceso de descentralizacin del
Organismo Ejecutivo.
Ley general de Guatemala a diferencia de varios pases
descentralizacin. latinoamericanos cuenta con una ley ordinaria
especifica para la descentralizacin de la
administracin pblica.
Entidades de Existen entidades y rganos que coadyuvan al
coordinacin. fortalecimiento del proceso de descentralizacin en
Guatemala como: el Instituto de Fomento Municipal
INFOM, Asociacin Nacional de Municipalidades
ANAM, etc.
59

3.4.2. Oportunidades.

Esteban Glagovsky expresa: oportunidades son aquellos factores que resultan


positivos, favorables, explotables, que se deben descubrir en el entorno en el que acta
la empresa (en este caso la administracin pblica), y que permite obtener ventajas
competitivas 147 (el parntesis es propio).

Es necesario por lo anterior identificar los aspectos positivos externos a la


administracin pblica que inciden positivamente en el fortalecimiento del proceso de
descentralizacin, es decir el entorno global que beneficia de manera real y concreta
para que el traslado de funciones administrativas, econmicas, polticas y tcnicas del
Organismo Ejecutivo a entes descentralizadas.

Nombre Descripcin
Poblacin apta para La poblacin se identifica con los municipios ya que
la descentralizacin. confan en sus autoridades por ser ellas vecinos del
municipio, siendo ms sencillo (idioma) expresar sus
licitudes. Otros entes descentralizados en el interior de
pas operan en reas rurales en donde la mayora de
poblacin vive en pobreza extrema.
Cooperacin de la Existen organismos internacionales como la Agencia
comunidad Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI); el
internacional. Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo
(BMZ) del Gobierno de Alemania, la Cooperacin
Tcnica Alemana (GTZ), la Comunidad Europea, entre
otros, que apoyan el fortalecimiento municipal, para
propiciar la descentralizacin
Donaciones El gobierno de Guatemala puede identificar y
coordinar con otros Estados la ayuda a travs de
donaciones, si se establece clara y transparentemente

147
Ibid.
60

su utilizacin.
Coordinacin inter- Al realizar un trabajo coordinado entre el gobierno
institucional central, municipios y Organizaciones no
Gubernamentales, permite focalizar el apoyo,
minimizar costos y fortalecer las actividades en pro de
la descentralizacin de la administracin pblica.
Apoyo de la sociedad La sociedad civil organizada, apoya los programas y
civil. planes de descentralizacin, adems puede auditar los
procedimientos de traslado de competencias del
Ejecutivo a entes descentralizados, que da legitimidad
al sistema.
Servicio de la El traslado de competencias del gobierno central a
tecnologa. entes descentralizados, se beneficia por los avances
tecnolgicos, como la utilizacin del Internet,
conferencias telefnicas mltiples, medios
informticos modernos, que facilita el fortalecimiento
del proceso de descentralizacin.
Comunidad En Guatemala existe una cantidad elevada de
organizada. comunidades organizadas, con sus propios lderes y
normas locales, que apoyan los procesos de
descentralizacin.

3.4.3. Debilidades.

Un autor expresa: las debilidades son factores que provocan una posicin desfavorable
frente a la competencia, recursos de los que se carece, habilidades que no se poseen,
actividades que no se desarrollan positivamente. 148 Segn la definicin anterior, los
aspectos a identificar son internos a la administracin pblica y entes descentralizados,
estableciendo las circunstancias que superan otros procesos de descentralizacin de
Amrica Latina al de Guatemala y si existen debilidades que afectan nicamente a este
pas, en el traslado de competencias del Ejecutivo a entes descentralizados.

148
Ibid.
61

Nombre Descripcin
Descentralizacin El proceso de descentralizacin no se ha fortalecido, a
legal no real pesar que existe un reconocimiento legal de la
necesidad de descentralizar la administracin pblica,
iniciado con la Constitucin Poltica, leyes ordinarias y
reglamentarias.
Resistencia al cambio La mayora de gobernantes municipales, con
municipios aptos para descentralizar, temen las
consecuencias del cambio o simplemente no cree que
sea necesaria la descentralizacin.
Infraestructura y No se adecuan a las necesidades de los municipios u
recursos tecnolgicos otros entes para el fortalecimiento institucional, as
lograr ser aptos para ejercer las competencias
descentralizadas.
Voluntad poltica Los gobiernos centrales, desde que se estableci el
deber de descentralizar la administracin pblica, no
se han hecho responsables de las obligaciones que las
normas les imponen, incumplimiento y retardando el
proceso de descentralizacin en Guatemala.
Burocracia La administracin pblica esta centralizada con varios
niveles: Presidencia, Vicepresidencia, 14 secretarias,
fondos sociales, autoridades para manejos
administrativos, comisiones, consejos, juntas, oficinas
administrativas, 13 ministerios, cada uno con un
despacho ministerial, auditorias, direcciones
nacionales y departamentales, rganos de asesora, etc.
Viejas estructuras El proceso de descentralizacin de Guatemala se esta
llevando a cabo sobre viejas estructuras poltico-
administrativas, arraigadas al sistema centralista por
intereses partidistas, siendo difcil cambiar estructuras
establecidas, por intereses polticos que tienen sus
62

bases en esas estructuras.


Recursos financieros Guatemala es un pas en vas de desarrollado, con
crisis econmica, que tienen efectos negativos para el
fortalecimiento de los procesos de descentralizacin,
ya que contribuye a una poltica de achicar el Estado,
de reducir el gasto pblico y concentrar los ingresos
del erario nacional en el gobierno central.
Falta de coordinacin Las agendas de trabajo, en las cules se incluyen los
y comunicacin entre programas y planes del gobierno central y los
el gobierno central y municipios no se coordinan, por la falta de
los municipios. comunicacin e intereses polticos, principalmente
cuando se trata de partidos de diferentes
denominaciones.
Influencia de Los gobernadores departamentales nombrados por el
gobernadores Presidente de la Repblica, influyen directa o
departamentales. indirectamente en las decisiones que toma el
municipio, afectando su autonoma.
Capacitacin y Se ha avanzado escasamente en el plan nacional de
fortalecimiento capacitacin y fortalecimiento institucional a los
institucional. gobiernos locales municipales.
Evaluacin y control. Se ejecutan programas pero no se evalan y controlan
constantemente para establecer la calidad e impacto.
Consejos de No han promovido el desarrollo para las periferias, as
desarrollo urbano y como la promocin de polticas regionales, por la
rural inoperatividad e influencias polticas.
Confusin La Constitucin Poltica de Guatemala vigente desde
constitucional de 1986 establece como una obligacin fundamental del
entidades autnomas Estado descentralizar la administracin pblica, a
y descentralizadas. travs de entidades descentralizadas o autnomas, en
confusin con la teora general de derecho
administrativo que reconoce solo entidades
descentralizadas.
63

Normas legales Los normas que fundamentan la descentralizacin,


carentes de certeza carecen de anlisis objetivos, no dilucidan de manera
jurdica. clara, transparente y comprensible, cules son la fases
que deben cumplir las instituciones para incorporarse a
la descentralizacin, no establecen programas
analticos de ejecucin, adems no regulan los plazos,
responsables directos, rganos de ejecucin y control,
etc. careciendo de certeza y seguridad jurdica.
Objetivos No se conocen los objetivos de la descentralizacin
por parte de las autoridades municipales.
Falta de iniciativa La mayora de municipios, estn acostumbrados a que
municipal todas las actividades se realicen por la administracin
central, sin iniciativa propia.
Incumplimiento de Las pocas normas que contemplan plazos, son
plazos incumplidas, por ejemplo se estableci en el
Reglamento de la ley General de Descentralizacin
que un plazo de 90 das se presentara el Plan Nacional
del Descentralizacin, en el ao 2002, pero este fue
propuesto hasta el 16 de julio del ao 2004.

3.4.4. Amenazas.

Esteban Glagovsky expresa: las amenazas son aquellas situaciones que provienen del
entorno y que pueden llegar a atentar incluso contra la permanencia de la
organizacin. 149 Es necesario por lo anterior identificar los aspectos negativos
externos a la administracin pblica que inciden desfavorablemente en el
fortalecimiento del proceso de descentralizacin, es decir el entorno global que afecta
de manera real y concreta el traslado de competencias del Organismo Ejecutivo a las
entidades descentralizada.

Nombre Descripcin
Credibilidad Los pases que cooperan con Guatemala, han

149
Ibid.
64

internacional. mermado las donaciones a causa de la corrupcin de


los gobiernos, que han desviado los fondos para la
inversin social a cuentas particulares, afectando el
proceso de descentralizacin.
Coordinacin Las instituciones relacionadas con la
inter- descentralizacin como el Instituto de Fomento
institucional Municipal INFOM, Asociacin Nacional de
Municipalidades ANAM, etc. no estn coordinando
sus programas y planes, que produce duplicidad de
procesos, aumento de costos, ineficacia, etc.
Situacin Debido a la extrema pobreza que se enfrenta en las
econmica de la comunidades, la poblacin no se inserta en los
poblacin. programas relacionados con la descentralizacin.
Sociedad civil. La sociedad civil organizada, enfoca su atencin y
critica en otros sectores, olvidando el control del
proceso de descentralizacin de la administracin
pblica.
Educacin. Los niveles de educacin en la reas rurales es bajo,
que ocasiona que no se conozcan los beneficios que
podra ocasionar una administracin pblica
descentralizada.
Inseguridad Actualmente los ndices de violencia y delincuencia
social influyen en la realizacin de actividades en pro de la
descentralizacin.

3.4.5. Matriz FODA

Es una forma simple de establecer un diagnostico situacional de cualquier organizacin,


para constatar de donde proviene sus deficiencias y haca donde se va. 150 Por lo que a
travs de la matriz FODA se podr establecer una visin del actual proceso de

150
Sitema de Hiperaprendizaje. Optimizacin de procesos. http:/www.geocities.com/optimizarrcursos/proces.htm (22
de octubre de 2004)
65

descentralizacin de la administracin pblica en Guatemala, que condiciona el xito


de una gestin, la optimizacin de procesos y planeamiento estratgico, tomando en
cuenta los factores externos al gobierno que son las oportunidades y amenazas; y los
factores internos: fortalezas y debilidades.

El objetivo de la matriz FODA, es el anlisis de la descentralizacin en Guatemala, a


travs de la adecuacin de los factores internos a las condiciones externas. Esto se logra
segn un estudio 151 a travs de tres aspectos:

1. Conocer las amenazas que acechan el proceso de descentralizacin. Reconocer


debilidades, buscando su minimizacin frente a las acechanzas externas.
2. Descubrir las oportunidades que el contexto ofrece a la descentralizacin,
maximinizando las fortalezas para aprovecharlas.
3. Transformar las amenazas en oportunidades y las debilidades en fortalezas.

La muestra para realizar la matriz FODA, ser obtenida de la evaluacin y ponderacin


que le den empleados y funcionarios pblicos a las fortalezas, oportunidades, amenazas
y debilidades identificadas en el apartado anterior de las siguientes instituciones:

Empleados de la Asociacin Nacional de Municipalidades.


Empleados del Instituto Nacional de Administracin Pblica, principalmente del
rea de Fortalecimiento Municipal.

La justificacin de la evaluacin y ponderacin de los empleados de las instituciones


anteriores, se basa en que la descentralizacin de la administracin pblica en
Guatemala se encuentra en su primera fase, el fortalecimiento municipal, teniendo una
papel preponderante las instituciones mencionadas.

151
Ibid.
66

3.4.5.1 Matriz FODA evaluacin y ponderacin.

EVALUACIN 1 2 3 4 5 TOTAL
FORTALEZAS 36 92 31 92 94 69
DEBILIDADES 56 66 75 88 24 61.8
OPORTUNIDADES 53 100 66 100 100 83.8
AMENAZAS 42 63 75 88 25 58.6

PONDERACIN 1 2 3 4 5 TOTAL
FORTALEZAS 44 94 58 89 100 77
DEBILIDADES 31 56 72 88 94 68.2
OPORTUNIDADES 72 100 66 88 100 85.2
AMENAZAS 42 63 75 83 100 72.6

3.4.5.2. Matriz FODA actual

N
o
. Tipo Ponderacin Evaluacin Total
1 Fortalezas 69 77 73
2 Debilidades 61.8 68.2 65
3 Oportunidades 83.8 85.2 84.5
4 Amenazas 58.6 72.6 65.6

3.4.5.3. Anlisis interno al proceso de descentralizacin

Fortalezas

1 Actual 73
2 ptimo 100
67

Debilidades

1 Actual 65
2 ptimo 10

3.4.5.4. Anlisis externo al proceso de descentralizacin

Oportunidades
1 Actual 84.5
2 ptimo 100
68

Amenazas

1 Actual 65.6
2 ptimo 10

3.4.5.5. Matriz FODA ideal.

1 Fortalezas 100
2 Debilidades 10
3 Oportunidades 100
4 Amenazas 10
69

3.4.5.6. Explicacin de la matriz FODA.

La primera grafica demuestra las cifras finales de la evaluacin y ponderacin por parte de
los empleados del Instituto de Fomento Municipal y la Asociacin Nacional de
Municipalidades. La grafica refleja una alta incidencia de las debilidades y amenazas al ser
calificadas y ponderadas con un promedio de 65 y 65.6 puntos respectivamente, que afecta
la viabilidad del proceso de descentralizacin, ya que lo ideal es que estos aspectos oscilen
entre 8 a 10 puntos (ver grfica seis). Los aspectos positivos del anlisis FODA integrados
por las fortalezas y oportunidades fue por lgica ms elevado, ya que se ponderaron y
calificaron con 84.5 puntos para las oportunidades en comparacin de los 73 puntos de las
fortalezas, que demuestra que la administracin pblica las mayores ventajas para
descentralizar provienen del exterior, principalmente de la ayuda internacional.

La segunda grfica, muestra la ponderacin y evaluacin de las fortalezas, situndose con


una calificacin de 73 puntos de un 100 ideal, que incide principalmente por la falta de
capacidad institucional y escasa de voluntad poltica del gobierno central para
descentralizar la administracin pblica.

La tercera grfica al igual que la segunda, refleja los aspectos internos dentro de la
administracin pblica que afectan positiva o negativamente la viabilidad del proceso de
descentralizacin. Las debilidades fueron ponderadas con un promedio de 65 puntos, que al
comparar con los 73 puntos de las fortalezas, se comprueba que s las debilidades son altas,
las fortalezas se reducen, ya que las primeras pueden anular y afectar directamente las
segundas.

La grfica cuarta y quinta reflejan el entorno de la administracin pblica para establecer el


sistema de administracin descentralizada. La grfica cuarta demuestra que las
oportunidades para descentralizar son amplias ponderadas con un 84.5 puntos, por la
incidencia positiva de la cooperacin internacional y la existencia de entidades de
coordinacin, que benefician directamente a la descentralizacin, por lo que deben ser
identificadas y aprovechadas con eficiencia y eficacia por la administracin pblica central.
La grfica quinta demuestra el alto impacto de las amenazas calificadas con 65.6 puntos
70

siendo su ideal de cero a 10 puntos, ya que stas pueden afectar las oportunidades, porque
las dos se ubican en el entorno a la administracin pblica central.

En la grfica sexta se presenta la matriz FODA ideal con el aprovechamiento de un 100%


de las fortalezas y oportunidades con una incidencia mxima de 10 puntos de las
debilidades y amenazas, ya que en la matriz FODA actual, stas se ubican con 65 y 65.6
puntos respectivamente, siendo necesario una menor incidencia para viabilizar y
aprovechar mejor las fortalezas y oportunidades que se ubican con 73 y 84.5 puntos.
71

CONCLUSIONES:

1. Las principales fortalezas del proceso de descentralizacin en Guatemala, es la existencia de


normas y principios dentro del ordenamiento jurdico que fundamentan la descentralizacin, as
como la existencia de entidades o sujetos de coordinacin que coadyuvan al fortalecimiento del
sistema descentralizado como: el Instituto de Fomento Municipal INFOM, Asociacin Nacional de
Municipalidades ANAM, Instituto Nacional de Administracin Pblica INAP, etc.

2. Guatemala tiene la oportunidad de contar con la cooperacin de la comunidad internacional, a


travs de varios organismos internacionales como la Agencia Sueca para el Desarrollo
Internacional (ASDI); el Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno
de Alemania, la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), la Comunidad Europea, entre otros, que
apoyan el fortalecimiento municipal, para propiciar la descentralizacin.

3. En el pas la principal causa por la cual el proceso de descentralizacin no se fortalece, es la


falta de voluntad poltica de los gobiernos centrales, que no se han hecho responsables de las
obligaciones que las normas les imponen, por lo que incumplen y retardan la real descentralizacin
de la administracin pblica.

4. La descentralizacin en Guatemala es reconocida en normas constitucionales, ordinarias y


reglamentarias, sin embargo muchas no son positivas, ya que la administracin centralizada se
aumenta, con orden, control y dependencia jerrquica.

5. La principal dificultad que ha enfrentado la administracin pblica central para descentralizar


sus competencias administrativas, polticas, econmicas y tcnicas a los gobiernos locales
municipales y otras instituciones, es la falta de recursos financieros, que contribuye a una poltica
de achicar el Estado, reducir el gasto pblico y concentrar los ingresos del erario nacional en el
gobierno central.

6. Otra dificultad para descentralizar, es la falta de iniciativa y demanda de entes aptos para
descentralizar, como los municipios, ya que sus autoridades temen las consecuencias del cambio,
estn acostumbrados a que todos los servicios y actividades sean realizadas por la administracin
central sin esfuerzo y voluntad propia.

7. Los niveles de educacin en la reas rurales es bajo, esto ocasiona que no se conozcan los
beneficios que podra ocasionar una administracin pblica descentralizada, adems la inseguridad
72

social es elevada, con ndices de violencia y delincuencia abruptos que influyen en la realizacin
de actividades en pro de la descentralizacin.
73

RECOMENDACIONES.

1. Es necesario impulsar novedosos y viables programas de fortalecimiento municipal, por parte


del organismo ejecutivo, a travs de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, que
establezcan plazos, responsables directos, fuentes de financiamiento y mecanismos de control y
evaluacin.

2. Para la viabilidad del proceso de descentralizacin se necesita, mayor coordinacin entre


entidades que promueven el fortalecimiento municipal, como el Instituto de Fomento Municipal
INFOM y la Asociacin Nacional de Municipalidades ANAM con la Secretaria de Coordinacin
Ejecutiva de la Presidencia, dependencia del organismo ejecutivo responsable del proceso de
descentralizacin en Guatemala, para establecer y ejecutar planes y programas integrados y evitar
la duplicidad de esfuerzos y gastos, para una preparacin eficaz y eficiente de la administracin
local municipal, para ser capaz de recibir y ostentar las competencias descentralizadas.

3. Que el gobierno central canalice y aproveche de manera eficiente las donaciones que provienen
de organismos internacionales en pro de la descentralizacin, a travs del establecimiento de
comisiones de control y ejecucin dentro de la Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la
Presidencia, para la trasparente ejecucin de las aportaciones internacionales.

4. La poltica de descentralizacin debe plantearse a largo plazo, que conlleve cambios


estructurales ms que funcionales, por lo que los funcionarios de gobierno al ser remplazados al
trmino de el periodo correspondiente (regularmente cuatro aos), se respeten y continen los
programas y planes iniciados, y no se interrumpan o trunquen, por lo que es necesario abandonar
las visiones e intereses partidistas y adoptar una visin de Nacin o Estado.
74
75

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