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Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico

Anlisis del programa


presupuestal e incidencia de
beneficiarios: Dos miradas
a la inequidad en el sector
educacin

Betty M. Alvarado

Graciela Muiz
Contenido
*Introduccin.............................................................................................................5

I. Descripcin general del sector educacin...........................................................7


A. Estructura del sector educacin. Quin gasta?....................................................................... 10
B. Desempeo............................................................................................................................. 11

II. Anlisis de programacin presupuestal...........................................................15


A. Metodologa............................................................................................................................. 16
B. Fuentes de financiamiento pblicas y privadas........................................................................ 17
C. Resultados............................................................................................................................... 19

III. Anlisis de incidencia de los beneficiarios......................................................25


A. Metodologa............................................................................................................................. 26
B. Resultados...............................................................................................................................26
C. Equidad en el mbito regional..................................................................................................29

IV. Conclusiones......................................................................................................33

*Bibliografa.............................................................................................................35

*Anexos....................................................................................................................37
ANEXO 1: Crecimiento anual del presupuesto con referencia al 2006, por nivel y partidas presu-
puestales.................................................................................................................................. 37
ANEXO 2: Crecimiento presupuestal corriente y de capital 2006-2009, media geomtrica.........39
/4/
*Introduccin

E
ste estudio revisa brevemente el Los hallazgos del PBA dan cuenta de
presupuesto del sector educacin en el la disparidad regional en la asignacin
Per. Dos factores llaman la atencin, la presupuestal, algunas regiones reciben
descentralizacin de la provisin del servicio prcticamente dos veces lo que recibe el resto
y la implementacin de un programa piloto del territorio, y no hay una poltica explicita
de Presupuesto por Resultados, el mismo para reducir tales inequidades. El BIA
que intenta vincular el desempeo de los descubre que la distribucin del presupuesto
estudiantes de segundo grado a la asignacin favorece a los quintiles 2 y 3. Adicionalmente,
presupuestal. Ambos eventos, especialmente se ratifica lo que se sabe, que una cantidad
el primero, deberan haber influenciado en la interesante de recursos va la educacin
estructura de la asignacin y distribucin. superior, utilizado por los menos pobres,
mientras que menos recursos se invierten en
Per ha alcanzado un nivel interesante de educacin inicial.
cobertura, pero no tanto as en equidad. Es
importante destacar que la descentralizacin
empez en el 2004 y los niveles regionales
estn en proceso temprano de de
fortalecimiento para administrar el sector.
Al otro extremo, el Ministerio de Educacin
todava implementa acciones ejecutivas de
gestin, con un rol todava dbil de rectora.

Equidad todava es un tema pendiente, y


esta resea revela y mide el problema en
dos perspectivas; en el nivel regional y en el
nivel del beneficiario final, los estudiantes.
Utilizando el enfoque de Anlisis del
Presupuesto por Programas (PBA), el estudio
explora de manera integral la asignacin
presupuestal por niveles de gobierno y
entre niveles educativos, desde inicial
hasta educacin superior, estructurados en
programas presupuestales. Asimismo, el
documento utiliza el anlisis de incidencia
en el beneficio de los usuarios (BIA) para
explorar la distribucin del presupuesto entre
quintiles de la poblacin.

/5/
I. Descripcin general
del sector educacin
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

A ntes de hacer una lectura analtica del Presupuesto por Programas, hay que considerar el contexto donde
se implementa las actividades educativas y se realiza el gasto, en pocas lneas. El incremento de la produc-
cin real ha mostrado tasas de crecimiento desde el 2002 mayores a 3.9%, en 2007 se alcanz el mejor desem-
peo de los ltimos 13 aos (8.9% del PBI), lo que origina un incremento en el gasto en todo el sector pblico.
Como se adelant, Entre el 2000 y el 2006, los fondos del presupuesto han aumentado en 8 mil millones de
soles de 1994, es decir en un 38%. Si medimos los recursos a precios de 1994, stos fluctan entre 25 y 26 mil
millones.(Alvarado y Morn 2008) .

El crecimiento del sector minero, cuyas exportaciones representan cerca de dos tercios de las exportaciones,
ha trado como consecuencia un incremento los de recursos fiscales, lo cual a su vez ha causado un cambio
en la estructura fiscal del pas por niveles de gobierno. Hoy los niveles de gobierno regional y local son los ms
favorecidos.

Grfico 1: Evolucin de la participacin del gasto en educacin sobre el total del


presupuesto pblico

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Salud y saneamiento Educacin y cultura Dems


Defrensa y seguridad Asist. y previ. social Adm. y planeamiento

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

Aunque el pas ha estado creciendo y esto se ha manifestado en el crecimiento nominal y real, el peso que
se le otorga a los sectores sociales como educacin ha permanecido igual si se considera su peso dentro del
presupuesto de la nacin. Ha variado entre 16 por ciento y 18 por ciento entre el 2002 y el 2008. Otra manera de
ver la importancia del sector en la poltica nacional es compararlo con otros pases del entorno latino americano.
El pas slo invierte un 2.5 por ciento del PBI, mientras que en Mxico duplica este ratio y Bolivia casi lo triplica.
Slo Ecuador est por debajo de Per. Esto es preocupante, ya que si se combina con la mala distribucin de
recursos, el tema se vuelve crtico.

El pas se ha descentralizado; el ao 2004 se descentraliz el gasto del sector educacin a 24 regiones. Las
regiones ejecutan ms del 50 por ciento del presupuesto, cantidad nada despreciable. La rectora la mantiene
el Ministerio de Educacin, aunque todava dbil, ste rol se complementa con sus acciones como ejecutor,
acciones que limitan el proceso de descentralizacin.

/8/
I. Descripcin general del sector educain

Cabe destacar que se inici una etapa de aplicacin del enfoque de presupuesto por resultados, aunque no es
muy extenso, no ms del 8 por ciento del presupuesto nacional es parte de este modelo a fines del 2009.

Grfico 2: Comparacin a nivel internacional sobre la proporcin del gasto pblico en


educacin (% del PBI), 2006

0
Ecu Per Uru Chi Arg Par Bra Col Mex Bol

Fuente: UNESCO

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Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

A. Estructura del sector educacin. Quin gasta?

E l Ministerio de Educacin (MED) como rgano nacional, segn Ley General de Educacin (Ley 28044), este
tiene por finalidad definir, dirigir y articular la poltica de educacin, cultura recreacin y deporte. Entre
sus principales funciones est el asegurar la atencin integral de los estudiantes. Asimismo, fortalecer el funcio-
namiento de los Organismos Pblicos Descentralizados. Finalmente, establecer los lineamientos bsicos para
garantizar la participacin de la sociedad civil. Aunque tienen un rol rector, an ejecuta acciones ejecutivas.

Los Gobiernos Regionales son tal vez los pliegos presupuestales ms importantes y ejecutores de la poltica educativa.
Segn la Ley 27867 de acuerdo a sus funciones en materia de educacin, debe disear, ejecutar y evaluar el Proyecto
Educativo Regional en concordancia con la poltica educativa nacional. Asimismo, modernizar los sistemas
descentralizados de gestin educativa y propiciar la formacin de redes de instituciones educativas, en coordinacin
con el Ministerio de Educacin. Del mismo modo monitorear los logros alcanzados por la regin en coordinacin con
el Ministerio de Educacin. Finalmente, debe fortalecer a las instituciones educativas, promoviendo su autonoma, as
como la articulacin intersectorial y la pertenencia a redes, con participacin de la sociedad. Un tema a resaltar que
las regiones pagan las planillas del sector, tem que representa el mayor peso presupuestal del sector.

Finalmente, en cuanto a los gobiernos locales, la Ley de Municipalidades (Ley 27972) establece que entre las
principales competencias compartidas con el gobierno nacional y regional, estos deben monitorear la gestin
pedaggica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccin, en coordinacin con las DREs y
UGELs, segn corresponda, con miras a fortalecer su autonoma institucional. Asimismo, apoyar en la creacin
de redes educativas como expresin de participacin y cooperacin entre los centros y programas educativos
dentro de su jurisdiccin, as como impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educacin (COPALE),
a fin de generar acuerdos concertados y promover la vigilancia y control ciudadano.

Debajo de la regin hay instancias intermedias descentralizadas como la Direccin regional de Educacin
(DRE), y las Unidades de Gestin Educativa (UGEL), redes, Instituciones educativas IIEE. La DRE, es un
rgano especializado del Gobierno Regional responsable del servicio educativo en el mbito de su respectiva
circunscripcin territorial, asegura el funcionamiento de los servicios educativos y los programas de atencin
integral con calidad y equidad en su mbito jurisdiccional, para lo cual coordina con las UGEL y convoca la
participacin de los diferentes actores sociales.

Luego, la unidad UGEL, definida como instancia de ejecucin descentralizada del Gobierno Regional con
autonoma en el mbito de su competencia y cuya jurisdiccin territorial es la provincia, tiene como funciones
el fortalecimiento de capacidades de gestin pedaggica y administrativa de las instituciones educativas. No
todas las UGEL son unidades ejecutoras.

Finalmente, las escuelas o Institucin Educativa (IE), es la primera y principal instancia de gestin del sistema
educativo descentralizado. Puede ser pblica o privada, y su funcin principal es el logro de los aprendizajes y la
formacin integral de sus estudiantes. Su gestin es orientada por el Proyecto Educativo Local. No son unidades
presupuestales ejecutoras.

Segn la Ley General de Educacin, a la sociedad civil le corresponde participar en la definicin y desarrollo
de polticas educativas en el mbito nacional, regional y local y colaborar en la prestacin del servicio educativo
y en el desarrollo de programas y proyectos que contribuyan al logro de los fines de la educacin peruana. Su
participacin de esta manera vigila el presupuesto indirectamente.

/ 10 /
I. Descripcin general del sector educain

B. Desempeo

L o paradjico en el caso del Per, y lo sostiene tambin Luis Crouch (2006), es que Per ha sido eficiente,
ha gastado poco y ha extendido la cobertura. Obsrvese Grfico 3, primaria tiene por ejemplo en las zonas
urbanas o rurales una cobertura alta, casi al 99 por ciento en nios. Un poco menos en secundaria y bastante
menos en educacin inicial.

Grfico 3: Cobertura en la educacin pblica, por sexo y zona de procedencia (2008)

100

80

60

40

20

0 18.2 Femenino
Femenino Masculino Masculino
Urbano 17.6 Rural

3 - 5 aos 6- 11 aos 12 -16 aos


11 11
Fuente: MINEDU

Sin embargo hay problemas de cobertura en las reas rurales y en el nivel secundario e inicial y, un problema
mayor en calidad. El Consejo Nacional de Educacin ha fijado como una prioridad en el Plan Educativo
Nacional el incremento de la cobertura de educacin inicial, habindose dado importantes cambios.

Uno de los problemas sociales en el Per es la calidad educativa. La evaluacin PISA del ao 2000 mostr
resultados dramticos: Per solo alcanz el nivel de desempeo ms bajo en comparacin con el resto de pases
evaluados, en las reas de matemticas y comunicacin. Como se puede observar en el grfico 4 Japn se ubic
primero con 557 puntos, mientras Per obtuvo 312 puntos, no pudiendo ni siquiera alcanzar el nivel mnimo.
Lo mismo sucedi con el rea de comunicaciones, Per obtuvo 307 puntos, quedando igualmente el ltimo.

No se encontr diferencias significantes entre los scores de hombres y mujeres. Sin embargo se encontr una
gran diferencia entre escuelas pblicas y privadas.

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Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Grfico 4: Resultados de la Evaluacin PISA 2001 para matemticas

600

550
Japn
Corea
Hong Kong
Nueva Zelanda
Finlandia
Canad
Australia
Suiza
500 Reino Unido
Blgica
Frnacia
Islandia
Dinamarca
Suecia
Irlanda
Austria
450 Noruega
Repblica Checa
Liechtenstein
EE.UU.
Alemania
Hungra
Espaa
Polonia
Rusia
400 Italia
Portugal
Letonia
Grecia
Luxemburgo
Israel
Rumania
Tailandia
Bulgaria
350 Chile
Argentina
Mxico
Brasil
Macedonia
Indonesia
Albania
Per
300

250
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

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I. Descripcin general del sector educain

Resultados de la Evaluacin PISA 2001 para comprensin de lectura

600

550
Finlandia
Hong Kong
Canad
Nueva Zelanda
Australia
Irlanda
Corea
Reino Unido
500 Japn
Suecia
Blgica
Islandia
Noruega
Liechtenstein
Francia
EE.UU.
Puntaje obtenido sobre 625

450 Dinamarca
Suiza
Espaa
Austria
Repblica checa
Italia
Alemania
Hungra
Rusia
400 Polonia
Grecia
Letonia
Portugal
Israel
Bulgaria
Luxemburgo
Tailandia
Rumania
350 Mxico
Argentina
Chile
Macedonia
Albania
Indonesia
Brasil
Per
300

250
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Fuente: PISA 2001. Elaboracin propia

/ 13 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Conclusiones similares se obtuvieron en la evaluacin nacional ECE administrado anualmente por el Ministerio
de Educacin. El cuadro 1 muestra los resultados 2008, y evidencia el bajo nivel de calidad. En comprensin
lectora, solo 16 por ciento del alumnado alcanz el segundo nivel, mientras el 53.1 por ciento alcanz nivel 1 y
30 por ciento estuvo debajo de ese nivel. Nuevamente se verifica la brecha entre escuelas pblicas y privadas y
entre las reas rural y urbano.

Cuadro 1: Resultados % de desempeo en matemticas y comunicacin por sexo, tipo de


escuela y rea de residencia, ECE 2008
Matemtica Comprensin de lectura
Variable Por debajo Por debajo
Nivel 2 Nivel 1 TOTAL Nivel 2 Nivel 1 TOTAL
del nivel 1 del nivel 1

Masculino 9.9 3 6.1 54 10 0 15.2 5 3.6 31.2 10 0

Femenino 8.9 3 5.6 55.5 10 0 18.7 52.5 2 8.8 10 0

Escuelas pblicas 8 3 3.8 5 8.2 10 0 11.9 52.9 3 5.1 10 0

Escuelas
15.3 4 4.5 4 0.2 10 0 3 7.7 5 3.8 8.5 10 0
privadas

rea urbana 10.9 4 0.6 4 8.5 10 0 2 2.5 5 8.5 19 10 0

rea rural 6.2 2 6.1 67.6 10 0 5.5 41.9 52.6 10 0

TOTAL 9, 4 3 5,9 5 4,7 10 0 16,9 5 3,1 3 0, 0 10 0

Fuente: MINEDU, UMC

Los resultados del cuadro indican que las escuelas pblicas estn en gran desventaja cuando son comparadas
con escuelas privadas. Lo mismo sucede en el caso de las reas rurales. Por supuesto que el desempeo escolar
es slo un indicador que mide las brechas. Cuando se usa otro indicador como tasa de repeticin, graduacin y
analfabetismo, aunque ha habido avances en comparacin con el ao 2000, todava se puede notar que las reas
rurales y pobres extremos, (que generalmente coinciden), estn muy abajo o atrasados.I. Descripcin general
del sector educacin

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II. Anlisis de
programacin
presupuestal
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

A. Metodologa

P ara realizar el anlisis presupuestal del sector de educacin, se utiliz la informacin que proporciona el
Ministerio de Economa y Finanzas como parte de su estrategia integral de Transparencia Econmica y
Fiscal a travs el Sistema de Informacin de Administracin Financiera (SIAF). Esta base de datos permiti el
estudio de la gestin pblica en el nivel central, regional y local1, para los aos 2006-2009 y proyecciones 2010.
Con el objetivo de evitar distorsiones en el anlisis por causa de la inflacin, los montos evaluados se mantuvie-
ron a precios constantes, con el 2006 como ao base.

Se analiz la ejecucin presupuestal de los programas del sector educativo, con mayor nfasis en aquellos
referentes a la educacin bsica: inicial, primaria y secundaria. Adicionalmente, se consider la informacin
disponible sobre el gasto en educacin universitaria y otros tipos de educacin, donde se incluy los siguientes
programas: Educacin Especial, Educacin Alternativa, Educacin de Formacin Ocupacional y Educacin a
distancia. Finalmente, se analizaron aquellos gastos destinados exclusivamente a la gestin administrativa y al
planeamiento gubernamental del sector educativo.

Dentro de cada uno de estos programas, se clasific la informacin en un segundo nivel de desagregacin, de
tal forma que se pudieran obtener hallazgos significativos en lo referente al gasto. As, se analiz el monto y
porcentaje destinados a gastos corrientes y no corrientes. Dentro del primer rubro se consider principalmente
la ejecucin de montos destinados a salarios y bienes y servicios. Por el lado de los gastos no corrientes, su
principal componente fue el monto de Inversiones y Otros Gastos de Capital.

Grfico 5: Clasificacin de las partidas de gasto disponibles en el SIAF

Personal y obligaciones sociales.


Salarios Pensiones y otras prestaciones
sociales

Bienes y servicios
No salarios
Otros gastos corrientes

Inversiones
Otros gastos de capital
Capital
Intereses y otros cargos de la deuda
Amor tizacin de la deuda

1 Este ltimo nivel solo pudo analizarse a partir del ao 2008, debido a las limitaciones de la base de datos en lo que se refiere a la
desagregacin sobre la ejecucin del gasto pblico.

/ 16 /
II. Anlisis de programacin presupuestal

B. Fuentes de financiamiento pblicas y privadas

Cuadro 2: Ejecutores y financiamiento de educacin por niveles de gobierno (millones de


soles 2006)
Educacin Monto de gastos % PBI % gasto del sector

Gobierno 10, 815,9 01, 32 3.78 2.9 0% 9 2.95%

Nacional 3, 4 01, 4 0 4, 415.6 6 0.91% 31.4 5%

Regional 6,16 8, 3 4 8,5 61.12 1.65% 57.0 3%

Local 1, 24 6,14 8, 3 47.0 0 0.3 3% 11.52%

Familias 82 0, 2 8 0, 8 79.5 0 0.2 2% 7.05%

TOTAL 11, 6 3 6,182, 2 0 3.2 8 3.12% 10 0.0 0%

Fuente: Fuente: MEF, Banco de la Nacin y SUNAT. Tomado de BCRP, Nota Semanal Nro 35, 2007.
Elaboracin de los autores

Donde se gasta y quin gasta? Los gobiernos regionales ya estn ejecutando 57 por ciento del presupuesto.
El gasto ejecutado a travs de ellos cubre bsicamente la planilla de los docentes, y en segundo lugar infraes-
tructura, materiales educativos. Las municipalidades se han especializado, de acuerdo a su mandato, antes
del relanzamiento de la descentralizacin, en infraestructura. En el 2007 sin embargo, el gobierno lanz un
programa piloto de descentralizacin de la educacin hasta la municipalidad, proceso que recin se est conso-
lidando, pero a muy pequea escala. No se espera cambios presupuestales sustanciales, excepto que causa un
problema de superposicin de funciones.

Per, considerado un pas de ingresos medios, financia actualmente (2006-7) sus gastos con impuestos indirectos
y directos casi en la misma proporcin, luego de haber tenido en el pasado mayor dependencia del impuesto al
valor agregado (sumado al impuesto selectivo al consumo). Al finalizar el 2006, el Impuesto General a las Ventas
(o Impuesto al Valor Agregado) represent 40.8 por ciento, mientras que el Impuesto a la Renta represent el 35
por ciento del total de ingresos tributarios y no tributarios respectivamente. En trminos de presin tributaria,
el total de ingresos tributarios ha representado el 14.9 por ciento del PBI.

Cabe destacar que adems de los impuestos, el Estado recauda un cargo por canon y regalas a las empresas
mineras (50% de sus utilidades) que son transferidas a los gobiernos subnacionales de las zonas productoras.
Dicha transferencia ha incrementado de manera geomtrica sus ingresos, creando una situacin sui gneris en
nuestra economa, con el consiguiente crecimiento de la brecha fiscal entre regiones mineras y las no mineras,
situacin que debe ser afrontada en el corto y mediano plazo

/ 17 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Cuadro 3: Ingresos corrientes del gobierno central


Millones de nuevos soles Porcentaje Porcentaje del PBI
Concepto
2 0 05 2006 2 0 07 2 0 05 2006 2 0 07 2 0 05 2006 2 0 07

Ingresos tributarios 3 5, 5 8 9 4 5, 4 8 5 52, 4 5 4 8 6.7 8 6.3 13.6 14.9 15.4

Impuesto a la Renta 11,18 8 18, 414 2 2, 8 47 2 7.3 3 4.9 4.3 6.0 6.7

Impuesto General a las Ventas 18, 3 0 2 21,517 4 4.6 4 0.8 7.0 7.0 7.4

Impuesto Selectivo al Consumo 4, 0 6 6 4,0 42 4, 2 91 9.9 7.7 1.6 1.3 1.3

Impuestos a la Impor tacin 3,14 3 2, 8 47 2,19 8 7.7 5.4 1.2 0.9 0.6

Otros Ingresos 2,9 8 0 3, 3 6 9 3, 8 4 8 7.3 6.4 1.1 1.1 1.1

Devoluciones - 4, 0 9 0 - 4,70 4 -5,9 8 9 (10.0) (8.9) (1.6) (1.5) (1.8)

Ingresos no tributarios 5, 4 5 8 7, 2 2 9 8, 659 13.3 13.7 2.1 2.4 2.5

TOTAL 41, 0 47 52,714 61,113 10 0.0 10 0.0 10 0.0 15.7 17.3 17.9

Fuente: MEF, Banco de la Nacin y SUNAT. Tomado de BCRP, Nota Semanal Nro 35, 2007.
Elaboracin de los autores

/ 18 /
II. Anlisis de programacin presupuestal

C. Resultados

U no de los acuerdos polticos conocidos por todos es alcanzar el 6% del PBI, sin embargo, no hay una meta
en s para alcanzar una mejora en la calidad, sin embargo a travs del esquema de Presupuesto por Re-
sultados, en etapa piloto, se est intentando vincular recursos con resultados. A continuacin se presenta la
desagregacin del presupuesto por programas vinculados a los niveles de educacin bsica y superior.

Presupuesto por programas

Cuadro 4: Gasto corriente y de capital por nivel educativo, nuevos soles, precios constantes 2006
2 010
2006 2 0 07 2008 2009
(presupuestado)

Inicial

Corriente 6 4 6,95 8.47 6 73, 5 8 0.62 675,5 6 0.8 0 75 8,14 5.8 7 759,78 9.82

Salarios 5 8 0,14 8.3 9 6 01,14 5.5 0 6 01, 0 6 7.8 9 707, 2 3 6.2 8 672, 82 5.6 3

No Salarios 6 6, 810.07 72, 4 3 5.12 74, 4 9 2.91 5 0,9 0 9.6 0 8 6,9 6 4.19

Capital 8, 42 2.3 7 12, 3 75.15 10, 2 5 3.6 0 31,955.9 3 2 5, 814.8 8

Primaria

Corriente 2, 65 6, 24 5.9 8 2,752, 5 4 3.8 4 2, 8 5 4,152.2 9 3, 059, 0 6 7.2 5 3, 0 3 3,74 0.5 0

Salarios 2, 514, 3 6 9.4 3 2, 5 0 9, 8 0 0.10 2, 4 42, 5 31.13 2,769,10 8.16 2,6 8 3, 85 0.01

No Salarios 141, 8 76.55 242,74 3.74 411,621.17 2 8 9,959.0 9 3 4 9, 8 9 0.4 9

Capital 15 3, 512.2 2 418, 8 3 2.3 6 75 0,10 0.9 6 8 78,6 01.0 9 70 6, 42 0.8 0

Secundaria

Corriente 2, 0 6 3, 62 2.2 7 2, 2 52,9 8 5.10 2,12 5,76 8.3 8 2, 3 3 7,14 0.9 2 2,16 4, 3 6 3.07

Salarios 1,9 95, 4 8 9.12 2,0 4 4,5 8 9.4 9 1,9 8 9,173.24 2,112,701.5 0 2,0 24,5 6 0.78

No Salarios 6 8,13 3.15 2 0 8, 3 95.61 13 6,595.14 2 24, 4 3 9.42 13 9, 8 0 2.3 0

Capital 217, 8 42.9 2 216,9 3 2.55 4 81,55 6.4 9 6 31,62 2.4 8 3 91, 410.82

Superior

Corriente 1, 2 6 3,741.17 1, 318, 4 3 4.01 1, 3 70,782.47 1,747,73 0.8 6 1, 6 6 6, 2 6 8.8 8

Salarios 8 4 8,18 3.32 8 6 4, 8 81.8 3 9 2 3, 624.07 1, 242,6 4 9.55 1, 2 2 2,62 7.61

No Salarios 415, 557.8 5 4 5 3,552.18 4 47,15 8.4 0 5 05,0 81.31 4 4 3,6 41.2 7

Capital 2 95, 0 4 3.3 4 3 8 9,170.9 9 4 8 0,152.9 0 3 0 8, 5 6 0.97 2 0 6,15 4.3 7

Otro educacin

Corriente 42 0, 6 7 7.9 3 4 8 0,13 2.6 9 42 5, 321.4 3 4 3 6, 0 3 5.0 8 5 41,13 4.2 7

Salarios 3 61, 6 3 9.9 8 3 57, 813.3 3 3 3 6,10 0.41 319, 2 76.3 5 313,0 0 6.24

No Salarios 59, 0 3 7.9 6 12 2, 319.3 7 8 9, 2 21.0 2 116,75 8.73 2 2 8,12 8.0 3

Capital 16,79 6.6 3 3 4,5 4 9.62 3 3, 2 8 0.62 57, 4 59.3 5 3 8,016.14

/ 19 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Administracin Ministerio y Regiones

Corriente 555,121.3 4 591,74 5.17 6 3 6, 3 70.2 2 65 4,13 4.5 4 6 9 9,716.6 3

Salarios 3 5 4,119.0 2 3 70, 3 2 9.14 3 7 7,13 8.2 3 4 8 7,117.82 4 8 8,55 3.18

No Salarios 2 01, 0 0 2.32 2 21, 416.0 4 2 59, 2 31.9 9 167,016.72 211,16 3.4 5

Capital 4 9, 0 4 3.91 2 9,62 7.5 3 19,6 72.05 2 2, 6 72.0 4 2 2,9 4 5.2 3

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Transparencia Econmica

Cuadro 5: Total gasto corriente y de capital por nivel educativo, nuevos soles, precios
constantes 2006
2 010
Total 2006 2 0 07 2008 2009
(Presupuestado)

Corriente 7, 6 0 6, 3 67.16 8, 0 6 9, 421.4 3 8, 0 8 7,955.59 8,9 9 2, 2 5 4.5 3 8, 8 65,013.17

Salario 6, 65 3,9 4 9.2 5 6,74 8, 559.3 7 6, 6 6 9, 6 3 4.97 7, 6 3 8, 0 8 9.6 7 7, 4 05, 42 3.4 5

No salario 952, 417.91 1, 3 2 0, 8 62.0 6 1, 418, 32 0.6 3 1, 3 5 4,16 4.8 5 1, 4 59,5 8 9.72

Capital 74 0, 6 61.3 9 1,101, 4 8 8.19 1,7 75, 016.6 3 1,9 3 0, 8 71.8 6 1, 3 9 0,762.24

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Transparencia Econmica

El Acuerdo Nacional fij entre sus objetivos polticos incrementar el nivel presupuestal a 6 por ciento del PBI.
Una mirada a las comparaciones internacionales indica que Per no tiene una priorizacin debida del sector
educacin; pero no se conoce exactamente cunto se necesita en diferentes reas y programas educativos y para
qu. Una revisin a los programas presupuestales ayudar a identificar estas interrogantes. El anlisis puro de
las tablas presupuestales tendr que complementarse con informacin de oferta y resultados de desempeo.
Asimismo, el anlisis del contexto es importante para interpretar el por qu los resultados.

Per est viviendo una etapa nueva en la programacin presupuestal; desde el ao 2007 se est aplicando de
manera progresiva el presupuesto basado en resultados (PpR). Para el caso de educacin se estructur un
programa estratgico de logros educativos para tercer ciclo (2do ao de primaria), con muy poco peso dada su
naturaleza piloto.

An cuando este enfoque se ir expandiendo a otros programas e instituciones, una parte importante del
presupuesto sigue programndose en base a insumos y ordenados por programas presupuestales. Estos llamados
programas presupuestales en Per no tienen un ordenamiento y estructura necesariamente ordenado ni tienen
un objetivo definido de manera clara, como es de esperarse en un presupuesto por programas tpico. Como se
discute en la metodologa y limitaciones para hacer el anlisis, se ha tenido que hacer muchos supuestos para
estructurar de manera limpia los programas de educacin inicial, primaria, secundaria y universitaria.

Vale la pena sealar que el enfoque de presupuesto por resultados no ha sido construido sobre el orden de
programas presupuestales existente, posiblemente por el desorden de entrada de las partidas a presupuestar
y la falta de coherencia al estructurar los diferentes programas. Lo que ha sucedido es que los funcionarios
del Ministerio de Economa, en vez de construir el PpR sobre una mejor definicin de los programas y sobre

/ 20 /
II. Anlisis de programacin presupuestal

ellos construir el puente entre desempeo y financiamiento, tomaron una ruta ms difcil pero que asegura
que justamente haya una prueba o evidencia para financiar ciertas actividades que lleva a resultados; ajo el
supuesto de que el arreglo institucional y las reglas de juego son claras y no hay cuellos de botella en los sistemas
administrativos. Ver recuadro con explicacin de la metodologa del PpR.

El ejercicio de mirar el presupuesto por programas permitir entender a travs de la bsqueda de la informacin
el peso que tienen los insumos en cada programa presupuestal. Mirar con detenimiento el costo de recursos
humanos es fundamental, por la sencilla razn de que siempre se argumenta que este factor es el que pilotea el
presupuesto. En otras palabras, donde estn y van las plazas, va el presupuesto. Al ser un costo fijo e ineludible,
la distribucin de mano de obra afectar directamente cmo se distribuye el presupuesto. Un incremento en el
nmero de plazas, influir de igual manera en el nivel de incremento en el nivel presupuestal. Estos puntos son
importantes cuando discutamos la equidad en la distribucin de fondos.

Las planillas son las que dominan el presupuesto

Adems Crouch (2006) concluye que el crecimiento en el gasto se ha dado por alumno y no por el crecimiento
de la matrcula, lo que ratifica que el crecimiento en el gasto se debi bsicamente a la presin de planillas. El
crecimiento real experimentado en el nivel de financiamiento del sector educacin fue absorbido bsicamente
por el pago a recursos humanos. Los salarios han presionado a la alza, tanto por el incremento de salarios como
por la reduccin del ratio alumno/docente. Crouch (2005, 28) basndose en parmetros construidos con un
grupo de comparacin de pases con los mejores resultados en pruebas PISA, permiti establecer que el peso
del gasto en personal sobre el gasto total debera disminuir a 65 o 70 por ciento (sin pensiones) y que el gasto
corriente podra oscilar entre 87 y 89 por ciento. Esto ltimo habra que considerarlo con cuidado, porque
inclusive este parmetro podra ser menor toda vez que hay ingentes necesidades de inversin en infraestructura
en Per. Frente a estos parmetros de comparacin Per ha mostrado un peso de entre 89 y 72 por ciento (2006
y 2008) en recursos humanos en primaria. Lo que ha estado creciendo ms han sido los bienes y servicios.

Crecimiento de las partidas

Aunque salarios es el factor predominante, las inversiones en capital ha sido la partida que ms crecimiento
ha experimentado, en el 2009 su crecimiento alcanz casi tres veces su nivel del 2006 para el caso de inicial y
cuatro veces para el caso de primaria. Esto puede ser explicado por la poltica contra cclica para contrarrestar
la recesin. Otras inversiones de capital tambin han crecido considerablemente, a una tasa promedio anual
de 80 por ciento. Vase Anexo 1, A.2). En general, primaria es el nivel que ms ha crecido a una tasa anual de
13.38% por tres aos). En contraste, se encontr que los gastos corrientes que nos son salarios, como bienes
y servicios, ha decrecido en comparacin con el 2006, a una tasa anual de -7.93 por inicial, y -5.64% para el
ministerio y Gobiernos regionales.

El financiamiento de la educacin descentralizada es afectado por las


indefiniciones de la descentralizacin fiscal

No tanto por el nivel de ingresos que obtendran las regiones, sino por el mtodo de asignacin de recursos y la
posibilidad de mayor autonoma por el lado del gasto. En Per, como en la mayora de pases unitarios, e inclusive
federales, el nivel central es el especializado en la recaudacin fiscal y la descentralizacin fiscal se manifiesta ms
por el lado del gasto (Larios y Alvarado 2004). Efectivamente, de acuerdo a un interesante estudio encargado por la
ANGR (INDE 2007), al netearse las fuentes de recaudacin territorial captadas en cada regin por el nivel central
y al substraer el total de gastos regionales, Piura quedara superavitaria, pero San Martn deficitaria, y as como
San Martn otras ocho regiones, por lo que el modelo de recaudacin regional totalmente descentralizado no sera

/ 21 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

factible si es que no se asigna cuidadosamente una parte de la base tributaria o se comparte un impuesto nacional.
Pero como se indic, el problema no es quien recauda (en este caso el nivel central lo hace relativamente bien), sino
como se asigna los fondos recaudados en el nivel central y el grado de autonoma de las regiones para decidir la
prioridad de su gasto en educacin dentro de su territorio. Estos aspectos se desarrollan adelante.

La diferencia en la concepcin de educacin como inversin o gasto


corriente evita que se puedan usar fondos disponibles.

Una concepcin general que entiende como gasto corriente a actividades vinculadas a la inversin en capital
humano, limitando por ejemplo que regiones con disponibilidad de recursos del canon no puedan usar los
fondos para actividades de monitoreo docente por ejemplo de manera regular con fondos ordinarios o recursos
determinados (consideradas tradicionalmente en la literatura como transferencias intergubernamentales). No
se quiere sugerir aqu que se gaste en planillas regulares, ya que estos fondos no son estables, sino en actividades
como monitoreo o acompaamiento, vistas ahora como gastos de inversin.

La distribucin de los fondos a travs de transferencias presupuestales


por bloque de un presupuesto global es inequitativo

La distribucin del presupuesto, no toma en cuenta los costos reales del servicio por alumno ni el nivel de
pobreza de las regiones. A esto se suma la ausencia de costos estndares del servicio por modelo de gestin por
ejemplo. Obsrvese el grfico 6, donde se muestra la relacin entre el nivel de ruralidad (% de poblacin rural)
y el presupuesto per cpita por alumno en primaria. La primera impresin es que el financiamiento favorece a
las zonas ms densa o urbanas mientras que los costos de atencin rural tienden a ser ms altos por alumnos
debido a la poca densidad y nmero de alumnos. Obsrvese que en el 2008 hay regiones que recibieron dos
veces lo que recibieron otras.

Cmo mejorar esta situacin? Un acercamiento a la demanda y polticas regionales y romper el crculo de
pagar por los insumos sin consideracin de las diferentes necesidades regionales.

Grfico 6: Gasto por alumno en educacin inicial por departamento, segn nivel de
ruralidad (2008)

% 80 1800
70 1600
60 1400
Nuevos soles

50 1200
40 1000
800
30 600
20 400
10 200
0 0
Callao
Lima
tacna
Tumbes
Arequipa
Ica
Moquegua
Lambayeque
La Libertad
Ucayali
Piura
madre de Dios
Junn
Loreto
San Martn
Ancash
Pasco
Ayacucho
Cusco
Puno
Apurmac
Amazonas
Hunuco
Cajamarca
Huancavelica

ndice de ruralidad Gasto per cpita

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto Nacional de Estadstica. Elaboracin de autoras

/ 22 /
II. Anlisis de programacin presupuestal

Asignacin presupuestal de acuerdo a la demanda y necesidades

Para evitar justamente una asignacin automtica que sigue al insumo docente de manera lineal sin las
consideraciones de los escenarios como el rural y el urbano, es necesario establecer los costos estndares
incluyendo margen para posibles marcos de incentivos que impulse la mejora educativa. Los costos pueden
considerar todo el proceso de produccin, desde el costo de recursos humanos (por todo concepto), materiales
y servicios; desde el proveedor hasta el rector del sector. Esto es importante porque la estructura presupuestal
es altamente concentrada en recursos humanos por la naturaleza del servicio, pero es importante recuperar
la visin de que el dejar poco margen para gastos de bienes y servicios, e infraestructura y equipos, reduce la
productividad justamente de ese recurso humano. De manera indirecta el costo estndar facilitara el trabajo
minucioso que demanda la metodologa actual del PpR.

El enfoque de presupuesto por resultados no ha incluido sistemas de


incentivos para un mejor desempeo

Aparte del Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA), el presupuesto se sigue programando
basado en insumos, y como ya mencion anteriormente, estos bsicamente se concentran en recursos humanos.
Uno de los atributos de buenas experiencias en presupuestos por resultados como Francia y Nueva Zelandia,
incorporan incentivos por un buen desempeo pero tambin castigos. Tanto Sudfrica como Nicaragua han
intentado esquema de incentivos a las escuelas por buen desempeo. El MEF en Per est intentando formalizar
Convenios por Resultados con las Regiones pero todava no ha sido concretado un esquema de incentivos
contra el cumplimiento de los indicadores de los convenios.

La autonoma del gasto es la contraparte de la responsabilidad por los


resultados y los incentivos

Ante las rigideces del sistema presupuestal, la autonoma regional en las decisiones del gasto son mnimas,
limitando cualquier iniciativa de gestin por resultados, incluyendo por ejemplo el establecimiento de sistemas
de incentivos por desempeo, meritocracia o localizacin rural de la escuela. Aunque las regiones dominan en
el gasto de personal, su autonoma no es tal en la definicin de polticas de este factor.

El presupuesto no puede mirar hacia el futuro, su periodo anual evita que


se vincule con una planificacin a mediano y largo plazo

El Ministerio de Economa tiene entre sus planes, tener un presupuesto multianual de tres aos. Esta figura
ha tenido mucho xito con la introduccin del Marco de Gasto Pblico de Mediano plazo (Medium Term
Expenditure Framework , MTEF) que es un proceso de presupuesto que toma 3 aos a la vez y que compromete
al estado central y a las provincias a niveles anticipados de gasto.

/ 23 /
III. Anlisis de
incidencia de los
beneficiarios
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

A. Metodologa

E l primer paso fue conseguir las matriculas para inicial, primaria, secundaria. La data se obtuvo de la En-
cuesta Nacional de Hogares, ENAHO. El estudio limit la muestra a menores de 18 aos para educacin
bsica.

El segundo paso fue estimar el subsidio a la educacin, con los datos obtenidos en la segunda parte sobre
presupuestos por programas. Para evitar una sobre estimacin del gasto gubernamental, se excluyeron los
gastos de la familia en la data del SIAF. Del total de gasto obtenido en cada nivel, se calcul el gasto por alumno
matriculado.

Finalmente, usando la ENAHO, se pudo estimar la matricula por quintiles de gasto. Este ltimo paso permiti
obtener el monto del subsidio por quintil.

Las fuentes principales son entonces, las encuestas de hogares y el presupuesto identificado por programas

B. Resultados

E l cuadro 6 indica la unidad de subsidio por nivel. Como se puede observar, el nivel superior es el que tie-
nen mayor subsidio (4089 soles por alumno), mientras el nivel inicial es el menos subsidiada, en este caso
el gobierno gasta 1115 soles por alumno. Estos resultados son consistentes con el informe del MINEDU 2003,
que indica un gasto de 2,409 dlares PPP en universidades, 366 dlares en inicial y educacin primaria y 518
dlares es secundaria.

Cuadro 6: Subsidio por alumno matriculado segn nivel educativo, 2008


Niveles Subsidio soles Niveles Subsidio dlares

Inicial 1,115.0 4 Inicial 3 81.8 6

Primaria 1, 552.95 Primaria 5 31.8 3

Secundaria 1, 4 57.0 2 Secundaria 4 9 8.9 8

Superior 4, 24 6.0 0 Superior 1, 4 5 4.11

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Elaboracin de las autoras. Tipo de cambio promedio: S/.2.92 por dlar.

El cuadro 7 nos da una buena aproximacin del gasto pblico. Como se puede deducir de la cobertura descrita
anteriormente, el nivel de primaria tiene el mayor nmero de alumnos en comparacin con el resto de alumnos
por quintil. Los alumnos en el nivel de educacin superior, tiene menos alumnos que el resto de grupos por
quintiles, pero obsrvese que este nmero pequeo en trminos relativos pertenecen a los quintiles menos
pobres.

/ 26 /
III. Anlisis de incidencia de los beneficiarios

Cuadro 7: Matrcula estimada por quintil de gasto y nivel educativo, 2008


Quintiles
Nivel educativo Total
I II III IV V

Inicial 157,843 149,812 133,931 130,242 109,894 681,722

Primario 619,9 2 3 575,512 519,72 2 4 8 3, 573 3 73,73 7 2,572, 4 67

Secundaria 310,118 3 7 7,7 76 4 3 6, 4 8 6 4 4 8,0 8 0 410,9 95 1,9 8 3, 4 55

Terciario/ Universitario 2 3, 8 3 0 42, 2 6 9 5 8, 2 3 8 12 0, 851 2 3 7,9 8 7 4 8 3,175

Total 1,111,714 1,145,369 1,14 8,377 1,18 2,74 6 1,132,613 5,720,819

Fuente: MEF. INEI.

Cuadro 8: Distribucin de los beneficios del gasto pblico en educacin, por quintil, %
Quintiles
Nivel educativo Total
I II III IV V

Inicial 23.15% 21.98% 19.65% 19.10% 16.12% 100.00%

Primario 24.10% 2 2.3 7% 2 0.2 0% 18.8 0% 14.5 3% 10 0.0 0%

Secundaria 15.6 4% 19.05% 2 2.01% 2 2.59% 2 0.72% 10 0.0 0%

Terciario/ Universitario 4.9 3% 8.75% 12.05% 2 5.01% 4 9.2 5% 10 0.0 0%

Total 17.45% 18.47% 18.97% 21.27% 2 3.85% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

Si se considera al acceso a la educacin un derecho, el enfoque normativo supone una distribucin equitativa del
gasto pblico. Sin embargo, la escasez de recursos pblicos es un factor para ver la necesidad de no concentrar
los recursos en los quintiles menos pobres. Dada, la brechas en calidad entre escuelas pblicas y privadas, es
imperante concentrase en los ms pobres.

Cuadro 9: Panorama de la distribucin de los beneficios del gasto pblico por nivel
educativo segn quintil
Quintiles
Nivel educativo Total
I II III IV V

Inicial 1.82% 1.72% 1.54% 1.50% 1.26% 7.84%

Primario 9.9 3% 9.2 2% 8.32% 7.74% 5.9 9% 41.2 0%

Secundaria 4.6 6% 5.6 8% 6.5 6% 6.73% 6.18% 2 9.8 0%

Terciario/ Universitario 1.0 4% 1.85% 2.55% 5.2 9% 10.42% 21.16%

Total 17.45% 18.47% 18.97% 21.27% 2 3.85% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

/ 27 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

El cuadro 9 indica que el subsidio est focalizado en el nivel primaria, particularmente en los tres quintiles ms
pobres (como grupo representan el 28 por ciento del gasto). De otro lado, la asignacin del gasto en la educacin
secundaria sigue una distribucin normal. En general, el gasto analizado por quintiles sigue un patrn orientado
a los quintiles menos ricos. El quintil ms pobre I representa recibe el 17 % del presupuesto, el quintil II el 18%,
el quintil III el 19 % y los dos ltimos menos pobres, quintil IV y V, el 21 y 24% respectivamente. El ratio entre
el menos pobre y el ms pobre es de 1.28. Los resultados se deben enriquecer con consideraciones de cobertura.

Grfico 7: Nivel educativo por rea de residencia, poblacin 20 a 24 aos, %

100

80

60

40

20

0
18.2
Urbano Rural

Al menos inicial Secundaria incompleta


11 Primaria incompleta 11 Secundaria completa

Primaria completa

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto Nacional de Estadstica

La informacin del grfico 7 muestra la brecha educativa entre las reas urbanas y rurales. En las reas urbanas
el 81,3 % de jvenes entre 20 y 24 ha culminado secundaria, mientras que solo el 45.5% de los jvenes de la
misma edad en las zonas rurales lo han hecho. Otros indicadores, como matrcula con edad normativa, tambin
muestran un atraso en las reas rurales en comparacin con las urbanas.

Grfico 8: Distribucin de beneficios por quintiles segn niveles educativos, 2008

4
Nivel de beneficio

0 1 2 3 4 5 6
Inicial Primaria Secundaria Terciaria/ Universitaria

Fuente: MEF. INEI. Elaboracin por autoras.


El tamao de las burbujas representa el peso del monto del subsidio

/ 28 /
III. Anlisis de incidencia de los beneficiarios

El grfico 8 resume en un solo diagrama la distribucin de recursos entre quintiles y niveles de educacin. Un
monto pequeo y de dimensiones constantes se distribuyen entre todos los quintiles en educacin inicial, los
montos mayores y con tendencia progresiva va para el nivel primaria; el monto y la progresividad disminuye
en secundaria. Finalmente el patrn cambia dramticamente en el nivel superior, donde la mayor parte de
recursos van a los menos pobres. Esta figura no agota el diagnostico, es importante cruzarlo con los niveles de
cobertura.

C. Equidad en el mbito regional

C omo una extensin del anlisis BIA, hubiese resultado muy til hacer una comparacin entre reas geo-
grficas (zonas urbanas y rurales). Sin embargo, la informacin disponible tiene ciertas limitaciones que
impiden un anlisis de este tipo (especficamente, la informacin disponible en el SIAF). Pese a ello, lo que s fue
posible realizar es un anlisis regional. As, se identific el monto del presupuesto pblico que se gasta por cada
una de las 25 regiones. El anlisis BIA se ha extendido a un grupo de regiones, buscando patrones y diferencias
segn su ubicacin geogrfica.

De esta forma, estas regiones han sido reagrupadas tomando en cuenta sus similitudes en el aspecto geogrfico,
social y econmico. Esta agrupacin permiti representatividad al obtener el nmero de nios matriculados
suficientes por quintil en la ENAHO. El cuadro 10 contiene las regiones por cada grupo.

Cuadro 10: Agrupacin de las regiones en macro regiones

La Libertad
Costa Nor te Lambayeque
(Macro 1) Piura
Tumbes

Cajamarca
Arequipa
Ancash
Apurmac
Sierra Huancavelica
Ayacucho
(Macro 2) Hunuco
Cusco
Junn
Puno
Pasco

Ica
Costa Sur
Moquegua
(Macro 3)
Tacna

Amazonas
Loreto
Selva
Madre de Dios
(Macro 4)
San Mar tn
Ucayali

Lima Callao
(Macro 5) Lima

/ 29 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Por ejemplo, la regin Costa Norte (Vase cuadro 11) presenta que un porcentaje muy pequeo del presupuesto
pblico va a Educacin Inicial (8.39% del total del presupuesto asignado a esa regin). Acerca de la distribucin
del presupuesto para la Educacin Primaria, hay una concentracin moderada en los primeros quintiles y
es el nivel que concentra el mayor porcentaje de gasto (39.40%). En Educacin Secundaria, hay una pequea
concentracin en los quintiles medios. Finalmente, en la Educacin Superior hay un claro sesgo a favor de los
quintiles ms ricos. Ello se debe a que la poblacin joven que proviene de los quintiles ms bajos no suele asistir
a una universidad o algn tipo de educacin superior. En lugar de ello, suelen verse en la necesidad de trabajar
para ayudar en los gastos familiares.

Cuadro 11: Distribucin de los beneficios del presupuesto de la Macro-Region 1, por


quintil de gasto y nivel educativo (2008)
Quintiles
Nivel educativo
Total
Costa Nor te
I II III IV V

Inicial 1.77% 1.98% 1.64% 1.79% 1.22% 8.39%

Primaria 11.3 5% 9.5 3% 7.4 9% 6.2 2% 4.81% 3 9.4 0%

Secundaria 4.7 7% 6.4 0% 6.2 9% 7.18% 5.41% 3 0.05%

Terciario/ Universitario 1.61% 0.95% 2.82% 6.75% 10.0 2% 2 2.15%

Total 19.5 0% 18.86% 18.24% 21.94% 21.4 6% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

Para la regin de la Sierra, el cuadro 12 muestra una estructura similar, salvo por el sesgo ms pronunciado a
favor de los quintiles ms altos. Teniendo en cuenta que la Sierra concentra la mayora de la poblacin pobre
y de zona rural, esta observacin resulta ms alarmante, en tanto no puede ser legtimo que el 11.42% del
presupuesto destinado a la educacin superior en la Sierra se dirija a los quintiles ms altos y no se incentive
el ingreso de los ms pobres a este nivel educativo, ms an cuando se reconoce que existe una deficiencia en
trminos de calidad educativa y cobertura en Educacin Inicial, especialmente para los quintiles ms bajos.

Cuadro 12: Distribucin de los beneficios del presupuesto de la Macro-Regin 2, por


quintil de gasto y nivel educativo (2008)
Quintiles
Nivel educativo
Total
Sierra
I II III IV V

Inicial 1.92% 1.60% 1.48% 1.43% 1.15% 7.58%

Primaria 9.79% 9.42% 9.0 0% 7.97% 5.9 9% 42.17%

Secundaria 4.65% 5.19% 6.3 3% 6.55% 6.10% 2 8.8 3%

Terciario/ Universitario 0.5 8% 1.62% 2.19% 5.62% 11.42% 21.42%

Total 16.94% 17.8 3% 19.00% 21.57% 24.66% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

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III. Anlisis de incidencia de los beneficiarios

Cuadro 13: Distribucin de los beneficios del presupuesto de la Macro-Regin 3, por


quintil de gasto y nivel educativo (2008)
Quintiles
Nivel educativo
Total
Costa Sur
I II III IV V

Inicial 1.41% 1.59% 2.12% 1.48% 1.44% 8.04%

Primaria 6.20% 5.5 8% 5.41% 5.57% 4.21% 2 6.97%

Secundaria 5.69% 7.3 7% 7.61% 6.6 8% 5.9 8% 3 3.3 3%

Terciario/ Universitario 3.3 0% 4.0 3% 5.41% 6.3 6% 12.55% 31.65%

Total 16.60% 18.5 6% 20.55% 20.10% 24.18% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

La distribucin del presupuesto para la Costa Sur es bastante similar a la de la Sierra (vase cuadro 13), pero
debe notarse que el porcentaje de gasto pblico destinado a Educacin Primaria (26.97%) es un poco menor que
para Educacin Secundaria (33.33%) y Educacin Terciaria (31.65%). Por otro lado, la regin de la Selva parece
tener una mejor distribucin de gasto: Educacin Inicial representa el 10.73% y los quintiles de gasto ms pobres
son los ms beneficiados en el gasto del nivel de Educacin Primaria. A pesar de que el quintil ms rico es el
principal beneficiario en Educacin Terciaria, este nivel representa solo el 13.70% del total del gasto.

Cuadro 14 Distribucin de los beneficios del presupuesto de la Macro-Regin 4, por


quintil de gasto y nivel educativo (2008)
Quintiles
Nivel educativo
Total
Selva
I II III IV V

Inicial 2.75% 2.32% 2.20% 1.96% 1.51% 10.73%

Primaria 13.0 3% 10.4 4% 8.65% 7.0 9% 5.31% 4 4.52%

Secundaria 4.3 0% 6.5 8% 6.9 0% 7.2 8% 5.97% 31.0 4%

Terciario/ Universitario 0.42% 1.5 8% 2.55% 3.2 9% 5.8 6% 13.70%

Total 17.87% 20.92% 20.29% 19.62% 18.66% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

Finalmente, en la regin de Lima Metropolitana parece haber una distribucin de gasto ms inequitativa. Cuando
el total del gasto es analizado, puede observarse que el quintil ms rico absorbe el 28.06% del presupuesto,
mientras que el quintil ms pobre solo representa el 14.44%. Ello puede explicarse por el hecho de que Lima
concentra la mayor parte de la poblacin joven que va a Educacin Terciaria, la cual procede principalmente de
los quintiles ms altos.

/ 31 /
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Cuadro 15: Distribucin de los beneficios del presupuesto de la Macro-Regin 5, por


quintil de gasto y nivel educativo (2008)
Quintiles
Nivel educativo
Total
Selva
I II III IV V

Inicial 1.99% 2.19% 1.77% 1.78% 1.86% 9.59%

Primaria 6.12% 6.73% 6.2 9% 7.6 8% 6.3 9% 3 3.21%

Secundaria 4.74% 5.6 9% 7.10% 6.78% 7.2 0% 31.52%

Terciaria/ Universidad 1.59% 2.8 8% 3.01% 5.59% 12.61% 2 5.6 8%

Total 14.4 4% 17.5 0% 18.17% 21.84% 28.06% 100.00%

Fuente: MEF. INEI.

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IV. Conclusiones

L a relacin entre los resultados del sector y el presupuesto es una tarea difcil. En el Per existe un plan piloto
en un subprograma del nivel de Educacin Primaria para establecer un nexo entre el nivel de aprendizaje
alcanzado y su nivel de financiamiento. Una de las conclusiones que aparecen luego de la investigacin en este
documento es que el Per necesita un marco general del presupuesto mejor establecido y especificado por pro-
gramas. La estructura del programa permitir medir el grado de compromiso del Estado con el sector educativo
y las actividades que prioriza dentro de este. En trminos de instrumentos, una buena definicin del programa
presupuestario puede conducir a una forma ms sencilla de trabajar con un programa de Presupuesto por Re-
sultados PpR dentro de cada programa, en lugar de organizar intervenciones desarticuladas sin una medicin
de impacto oportuna.

En los ltimos aos, el sector Educacin ha representado entre el 16 y el 18 por ciento del presupuesto pblico,
y poco menos del 3% del PBI. Este bajo nivel de inversin, en comparacin con otros pases latinoamericanos,
no explica mucho si no se encuentra una causalidad entre dicho nivel tan bajo de inversin que, sin embargo,
ha conseguido una tasa relativamente alta de cobertura/matrcula en Educacin Primaria y Secundaria. Esta
medicin podra conducir a conclusiones errneas si no se hace un seguimiento de un monto estndar de costo
por estudiante y tambin a los quintiles de la poblacin beneficiada.

Por muchos aos se ha observado cmo la Educacin Primaria est sub-financiada y cmo la Educacin Terciaria
favorece a los sectores sociales ms favorecidos y an as representa un porcentaje importante del presupuesto.
Sin embargo, con ello no quiere decirse que debe abandonarse alguno de los niveles educativos. Como alguien
indic: La educacin es como una mesa: sus cuatro patas son importantes. Favorecer a una sobre las dems
puede causar inestabilidad. Teniendo en cuenta ello, los especialistas en educacin recomiendan sistemas de
crdito dirigido a facilitar la educacin superior de los ms pobres y a reducir la tasa de desercin de dicho
grupo en el nivel secundario.
Anlisis del programa presupuestal e incidencia de beneficiarios: Sector Salud

Otro hecho interesante en el Per es el poder presupuestario de los gobiernos regionales, con altos niveles de
gasto pero con poca o ninguna autonoma de gasto. El gobierno nacional an paga el 37% del presupuesto,
mientras que el 57% es asumido por las municipalidades regionales y las municipalidades locales, un porcentaje
menor. Paradjicamente, ni siquiera en el proceso de descentralizacin las regiones tienen libertad de decidir la
mayor parte de su gasto. Pese a que ellos asumen el pago de los gastos corrientes, es el gobierno central el que se
encarga de la administracin de los recursos humanos (que estn incluidos en este rubro de gasto).

El presupuesto en el Per ha estado destinado bsicamente a la ampliacin de cobertura y ha comenzado a


dirigirse hacia un gasto en beneficio de una mejor calidad. La cobertura es relativamente alta en Educacin
Primaria y menor en Secundaria. Una de las tareas pendientes es incrementar la cobertura de Educacin Inicial,
concentrar esfuerzos en reducir la desercin en el nivel secundario (sobre todo en los quintiles ms pobres) y
mejor la calidad del gasto en el nivel de Educacin Superior.

Ninguna poltica presupuestaria ser exitosa si no tiene por objetivo mejorar el nivel de calidad educativo.
Los encargados de tomar las decisiones de poltica educativa debern invertir en estrategias articuladas que
incluyan una mejora en la calidad de enseanza y la calidad del aprendizaje, enfocndose en estrategias costo
efectivas, pero tambin equitativas.

Sin embargo, aunque la calidad educativa est empezando a captar mucha atencin, la equidad es un punto
al que no se le dirige el debido inters. En trminos de equidad, la brecha de gnero no es estadsticamente
significativa. No obstante, s existe una amplia brecha entre los colegios pblicos y privados, y entre los colegios
rurales y urbanos.

El camino elegido en Per ha sido migrar hacia un Presupuesto por Resultados (PpR). La migracin al PpR sera
menos costosa si el pas tuviera un presupuesto de programas ms organizado. Lo ltimo permitira un PpR
dentro de cada programa y permitira a cada gobierno regional decidir sus propias estrategias para alcanzar sus
metas regionales y nacionales.

Tal como fue mencionado al comienzo de este documento, los resultados obtenidos en el anlisis confirman
lo que otras ONG y acadmicos han encontrado, y enfatiza el mensaje ya dado a los hacedores de poltica: una
cobertura relativamente buena, una mala calidad, poco dinero gastado en el nivel macro, y unas estrategias de
focalizacin no claras en la distribucin de fondos. Las soluciones vendrn cuando haya una decisin poltica
ms fuerte para mejorar la educacin.

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*Bibliografa
Ministry of Economy and Finance. SIAF system.
http://transparencia-economica.mef.gob.pe/

Ministry of Education. ESCALE and UMC unit data base.


http://www.minedu.gob.pe/

National Statistics Institute. Household survey database.


http://www.inei.gob.pe/

Alvarado, Betty, Eduardo Moron (2008). Peru: Towards a Result Based Budget, Strengthening
Transparency and Accountability. Universidad del Pacfico, Results for Development.

Crouch, Luis (2006). Por una educacin de calidad en el Per: Estndares, rendicin de cuentas
y fortalecimiento de capacidades. En: Un nuevo contrato social para el Per. Banco Mundial.
Lima.

Larios, Jose; Betty Alvarado (2004). Descentralizacin Fiscal Comparada, Pro Descentralizacin.
ARD Contratista.

INDE Consultores (2007). La Descentralizacin Fiscal en el Per. Asociacin Nacional de


Rectores.

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/ 36 /
*Anexos
ANEXO 1: Crecimiento anual del presupuesto con
referencia al 2006, por nivel y partidas presupuestales

2 010
2006 2 0 07 2008 2009
(presupuestado)

Inicial

TOTAL 4.6 7% 4.6 4% 2 0.5 6% 19.8 7%

Salarios 3.62% 3.61% 21.91% 15.97%

No Salarios 8.42% 11.5 0% -2 3.8 0% 3 0.17%

Capital 4 6.9 3% 21.74% 2 79.42% 2 0 6.5 0%

Primaria

TOTAL 12.8 7% 2 8.2 8% 4 0.14% 3 3.11%

Salarios -0.18% -2.8 6% 10.13% 6.74%

No Salarios 71.10% 19 0.13% 10 4.3 7% 14 6.62%

Capital 172.8 3% 3 8 8.6 3% 472.3 3% 3 6 0.17%

Secundaria

TOTAL 8.2 6% 14.2 8% 3 0.13% 12.0 2%

Salarios 2.4 6% -0.32% 5.8 7% 1.4 6%

No Salarios 2 05.8 7% 10 0.4 8% 2 2 9.41% 105.19%

Capital -0.42% 121.0 6% 18 9.9 4% 79.6 8%

Superior

TOTAL 9.55% 18.74% 31.9 2% 2 0.12%

Salarios 1.97% 8.8 9% 4 6.51% 4 4.15%

No Salarios 9.14% 7.6 0% 21.5 4% 6.76%

Capital 31.9 0% 62.74% 4.5 8% -3 0.13%

/ 37 /
Otra educacin

TOTAL 17.65% 4.8 3% 12.81% 32.3 8%

Salarios -1.0 6% -7.0 6% -11.71% -13.4 5%

No Salarios 107.19% 51.12% 97.77% 2 8 6.41%

Capital 105.6 9% 9 8.14% 242.0 9% 126.3 3%

TOTAL 2.85% 8.59% 12.0 2% 19.61%

Salarios 4.5 8% 6.5 0% 3 7.5 6% 3 7.9 6%

No Salarios 10.16% 2 8.97% -16.91% 5.0 6%

Capital -3 9.59% -59.8 9% -5 3.77% -5 3.21%

/ 38 /
ANEXO 2: Crecimiento presupuestal corriente y de
capital 2006-2009, media geomtrica

2 010
2006 2 0 07 2008 2009
(presupuestado)

Inicial

TOTAL 4.6 7% 2.32% 6.85% 4.97%

Salarios 3.62% 1.8 0% 7.3 0% 3.9 9%

No Salarios 8.42% 5.75% -7.9 3% 7.5 4%

Capital 4 6.9 3% 10.8 7% 9 3.14% 51.6 3%

Primaria

TOTAL 12.8 7% 14.14% 13.3 8% 8.2 8%

Salarios -0.18% -1.4 3% 3.3 8% 1.6 9%

No Salarios 71.10% 95.0 6% 3 4.79% 3 6.65%

Capital 172.8 3% 19 4.31% 157.4 4% 9 0.0 4%

Secundaria

TOTAL 8.2 6% 7.14% 10.0 4% 3.01%

Salarios 2.4 6% -0.16% 1.9 6% 0.3 6%

No Salarios 2 05.8 7% 5 0.24% 76.47% 26.3 0%

Capital -0.42% 6 0.5 3% 6 3.31% 19.9 2%

Superior

TOTAL 9.55% 9.3 7% 10.6 4% 5.0 3%

Salarios 1.97% 4.4 5% 15.5 0% 11.0 4%

No Salarios 9.14% 3.8 0% 7.18% 1.6 9%

Capital 31.9 0% 31.3 7% 1.5 3% -7.5 3%

Otra educacin

TOTAL 17.65% 2.41% 4.2 7% 8.10%

Salarios -1.0 6% -3.5 3% -3.9 0% -3.3 6%

No Salarios 107.19% 2 5.5 6% 32.59% 71.6 0%

Capital 105.6 9% 4 9.07% 8 0.70% 31.5 8%

TOTAL 2.85% 4.2 9% 4.01% 4.9 0%

Salarios 4.5 8% 3.2 5% 12.52% 9.4 9%

No Salarios 10.16% 14.4 8% -5.6 4% 1.2 6%

Capital -3 9.59% -2 9.9 4% -17.9 2% -13.3 0%

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