uma RefoRma muito aLm do JudiciRio 1

Joaquim Falco 2

1 iNteResse NacioNaL
Poucas instituies nacionais mudaram tanto nestes primeiros vinte
anos da Constituio de 1988 quanto o Poder Judicirio. Os indicadores so
palpveis. Primeiro, reconquistou, exerceu e consolidou a independncia poltica
perdida no regime militar. Sem ela, como a secular experincia nacional e
internacional tambm demonstra, inexistem Estado de Direito e democracia.
A independncia se concentra no Supremo Tribunal Federal e tem tido nele
seu maior smbolo.
Nos dois mandatos do atual Presidente da Repblica, sete novos ministros
ingressaram no STF. No se concretizou, porm, o receio como, de resto, parece
querer se concretizar agora nos Estados Unidos de que, diante das novas
nomeaes, o Supremo tendesse a uma partidarizao poltica. No nos tem
faltado Supremo apartidrio.
Segundo, o debate sobre a reforma da administrao da Justia extrapolou
o crculo restrito dos especialistas em Direito processual, dos desarticulados
interesses dos usurios da Justia e dos articulados interesses corporativos
dos profissionais e de alguns setores econmicos. A evidncia de que, numa
democracia, o Poder Judicirio detm a palavra final no quotidiano das
instituies, empresas, comunidades e cidados, despertou e mobilizou a opinio
pblica. Os dados so eloqentes. A experincia judicial atinge a cada dia um
numero maior de brasileiros. Kazuo Watanabe lembra, por exemplo, que, no
ano de 2004, enquanto a populao de So Paulo cresceu 1,14%, o nmero de
processos cresceu 12,49%. Ou seja, mais de dez vezes mais. Mais ainda. Para cada

11
Agradeo a Marcelo Lennertz, que comandou a pesquisa e reviso deste artigo. No poderia deixar
de expressar, tambm, minha gratido s colaboraes, crticas e sugestes de Pablo Cerdeira,
Fernando Penteado e dos Pesquisadores Antnio Jos M. Porto, Daniela Barcellos, Leslie Ferraz,
Paula Almeida e Rmulo Sampaio.
22
Professor de Teoria do Direito Constitucional e Diretor da Escola de Direito do Rio de Janeiro
FGV DIREITO RIO e Conselheiro do Conselho Nacional de Justia CNJ.

Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC

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UMA REFORMA MUITO ALM DO JUDICIRIO

grupo de dez habitantes j existem trs processos. A reforma da administrao

da Justia , hoje, tarefa prioritria de interesse nacional, tanto quanto talvez
at mais que as reformas fiscal ou trabalhista.
A conseqncia da crescente massificao da experincia judicial foi a
crescente ateno e presso da mdia em favor da reforma. De, quase sempre
amarga, experincia dos cidados, para prioridade na agenda nacional e, da,
para prioridade na pauta das redaes. E vice-versa. Por isto assistimos, nestes
vinte anos, intensa mudana nas relaes entre o Judicirio e os meios de
comunicao. Mudana decisiva para a expresso do interesse nacional.
Terceiro, o Poder Judicirio, de parceria com o Congresso, iniciou intensa
reforma institucional interna. Dois exemplos apenas. Paralelamente consolidao
democrtica, a Justia eleitoral surgiu como das melhores do mundo. Ainda que
restem problemas no solucionados, partilhados por importantes pases, como
o difcil controle do financiamento eleitoral, trata-se de Justia pioneiramente
informatizada, crvel, realmente de mbito nacional, no corrupta, capaz de
assegurar legitimidade e estabilidade a eleitores e eleitos. Capaz, inclusive,
de ousar ocupar o vcuo legislativo, fruto de paralisia congressual, diante de
propostas de mudanas no sistema eleitoral de que o pas carece.
Em matria eleitoral, nosso dficit est mais nas hesitaes do legislativo
em forjar um novo regime partidrio e eleitoral do que na eficincia e
independncia judicial.
Outro exemplo a criao de indito rgo de fiscalizao, controle e
planejamento de magistrados e tribunais: o Conselho Nacional de Justia. J
implantado e com bom acervo de decises que modernizam a infra-estrutura
tica e gerencial do Judicirio. Tais como: trmino do nepotismo; estabelecimento
de tetos salariais para magistrados e eliminao dos adicionais (ainda que no
de todo domados); informatizao do processo judicial atravs de software livre;
criao de estatsticas judiciais nacionais, inclusive da corregedoria, sem as quais
polticas judiciais realistas no podem ser feitas; e muito mais. Mas falta muito.
Pelo mandato que recebeu do Congresso e da sociedade, faltam, ainda, mais
decisivo combate corrupo e lentido, e a ampliao do acesso Justia s
classes e comunidades mais carentes.
A questo que, ento, se coloca : Estando em curso estes processos de
independncia poltica e reforma administrativa, como prosseguir? A resposta
bvia. Trata-se, antes de tudo, de consolidar e aprofundar estas conquistas
iniciais. No estou certo, porm, que se consolidem por si s.
Como na vida pessoal, a vigilncia sobre os objetivos que traamos para
ns mesmos deve ser permanente. Receio retrocessos se no transformarmos o
ideal de amplo acesso a uma Justia gil em agenda e vontade poltica nacional
permanentes. E se no traduzirmos esta vontade em inovao institucional e
realizao efetiva. No h que esconder. O atual modelo se sustenta atravs
de uma, s vezes articulada, s vezes simplesmente catica, teia de interesses

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 Joaquim Falco

setorais intra e extra Judicirio. Teia de interesses e antigidades que retira da

ineficincia operacional e da excluso do acesso Justia, seu po e sua gua.
Sua vida ou sobrevida. Como desfaz-la?
Paulo Daflon Barrozo diz que interesses nacionais que no se concretizam,
se transformam em iluses nacionais. Iludem e paralisam mais do que estimulam
e mobilizam. O risco este.

2 a JudiciaLizao do dficit PbLico

Este texto chama a ateno sobre uma hiptese que, latente, comea
a ficar evidente. Trata-se de hiptese-diagnstico quase bvia, mas que
no tem recebido a devida relevncia na mdia, nem entre as lideranas dos
prprios magistrados, que seriam os principais dela beneficiados. Nem nas
universidades, nem no Congresso Nacional. Nem estimulou a imaginao
institucional inovadora, sem a qual no se transforma, diria Bernard Henry Levy
em sua obra American Vertigo, a permanente censura no caso, a magistrados
e tribunais em permanente proposta de todos.
O interesse nacional no vive apenas na excelncia da crtica, por mais
justa e precisa que seja. Assim como o paciente no sobrevive apenas de
diagnsticos. A repetio exaustiva da crtica no capaz de, por si s, substituir
a realidade existente, diria Carlos Alberto Direito, Ministro do Supremo.
A consolidao e aprofundamento das conquistas no ocorrero sem
que se crie um consenso fundamentado em um entendimento bsico, a
saber: a reforma do Judicirio multitarefa, de muitos atores e diferentes
responsabilidades. Em outras palavras, a solido, s vezes acuada, outras
agressiva, do Poder Judicirio nem um entedimento correto da crise, nem
do interesse nacional.
A responsabilidade pelo atual modelo tanto do Judicirio, como, ao
mesmo tempo, do Congresso e do Poder Executivo, das entidades representativas
das empresas e dos trabalhadores, dos profissionais jurdicos, das universidades,
das associaes da sociedade civil, sobretudo dos usurios da Justia.
Ou seja, a reforma da administrao da Justia no questo
exclusivamente interna ao Poder Judicirio. Mas referente ao conjunto dos
interesses e relaes sociais polticas, econmicas e culturais que, a partir da,
se formam e se entrelaam, se legalizam e se institucionalizam. Na reinveno
deste entrelaar, se escondem os novos e mais amplos limites e possibilidades
do sistema judicial na democracia.
Se o foco da mudana for apenas um aperfeioar, conservar, reformar
ou mesmo revolucionar o Poder Judicirio (leitor, escolha sua alternativa), ela
ser sempre insuficiente. H que mudar, tambm, a natureza e a forma de
suas relaes com a sociedade, os profissionais jurdicos, os demais Poderes
da Repblica.

Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC

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UMA REFORMA MUITO ALM DO JUDICIRIO

A multilateralidade da tarefa, poderia dizer Rubem Barbosa, evidente.

Basta perguntarmos: At que ponto o excesso de recursos, que provoca a lentido
das sentenas, responde demanda corporativa dos advogados? At que ponto
a interpretao judicial de primeira instncia para muitos, excessivamente
ativista conseqncia de um dficit de representao poltico-democrtica
das leis, ou, como diria, numa feliz sntese, Henrique Fbio Pierre, conseqncia
de uma confuso entre Estado de Direito e Estado de normas? Entre Rule
of Law e Rule of Laws? At que ponto a lentido processual manipulada pela
inevitvel anlise econmica de custo e benefcio de interesse dos litigantes?
At que ponto o acesso Justia excesso e excluso apenas reflete a desigual
distribuio de renda nacional? At que ponto a estruturao processual,
administrativa e financeira dos tribunais subsidia e encobre uma ineficincia
administrativa e financeira do Poder Executivo?
As respostas a estas questes transformam os tribunais e magistrados,
de protagonistas nicos e autnomos, de responsveis exclusivos, em arenas
interdependentes e abertas a mltiplos interesses extra-Judicirio. O foco de
uma nova estratgia de reforma devem ser os anis, poderia dizer Fernando
Henrique Cardoso, ou seja, as alianas intra e extra Judicirio. Debitar as
dificuldades da administrao da Justia exclusiva culpa e responsabilidade
de tribunais e magistrados no consolida as iniciais conquistas. Fcil perceber.
De uma perspectiva econmica, o acesso Justia e a agilidade dos
processos judiciais so variveis consideradas pelos agentes como custos
transacionais endgenos ao Poder Judicirio, como lembra Antonio Jos
Maristrello Porto. So custos atribudos ao Poder Judicirio que afetam
diretamente os incentivos para as trocas entre os agentes. Trocas que buscam
maximizar a riqueza na sociedade. medida que a percepo dos agentes
negativamente afetada pelos altos custos transacionais associados, hoje, ao
Judicirio brasileiro, ocorre uma diminuio dos incentivos para a realizao
de trocas, o que prejudica a sociedade e o mercado como um todo. No entanto,
reconhecer a existncia de custos transacionais endgenos no significa dizer
que a reduo de tais custos independe de fatores externos ao Poder Judicirio.
Parte importante deles depende, sim. Esta a nossa hiptese. E queremos, hoje,
colocar luz em apenas um destes fatores exgenos.
Trata-se da prtica, alis, mais do que prtica, verdadeira cultura, cada
vez mais freqente, do Poder Executivo em tentar diminuir seus prprios custos
transacionais ou operacionais, transferindo-os ao Poder Judicirio. Trata-se, no
fundo, da cultura de judicializao do dficit pblico. O atual modelo permite ao
Poder Executivo fazer aquilo que denomino uso patolgico da administrao
da Justia. Este uso patolgico acaba por impor ao Judicirio pelo menos dois
tipos de custos que no so seus. So do Executivo. Por um lado, velados custos
financeiros. Por outros, desligitimadores nus polticos. Pretendo, daqui em diante,
agrupar alguns indicadores j visveis e consensuais que exemplificam estes custos,
fundamentam minha argumentao e confirmam a hiptese-diagnstico.

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 Joaquim Falco

O primeiro indicador denomino estatizao da pauta do Judicirio, o

que sobrecarrega, indevidamente, a administrao de Justia. Transcreveremos,
a seguir, alguns exemplos empricos e consensuais reconhecidos pelo
prprio Poder Executivo de como esta estatizao constitui verdadeiro
subsdio oramentrio de um Poder para o outro. Iluminar e enfrentar estas
transferncias deguisses, extingui-las, ou, pelo menos, criar um sistema contbil
de apropriao de custos mais verdadeiro, indispensvel para a harmonia e
independncia dos Poderes. Que no deve ser um princpio apenas poltico.
Deve ser contbil tambm.
O segundo indicador so os financiamentos compulsrios que o Judicirio
e as partes so obrigados a conceder ao Tesouro Nacional para fortalecer um
sempre insuficiente fluxo de caixa. Estes financiamentos compulsrios, s vezes
quase at subsdios, alm de transferirem renda do Judicirio e dos usurios da
Justia para o Executivo, impe nus de deslegitimao poltica.
Trata-se de reao em cadeia. O uso patolgico do Judicirio pelo
Executivo aumenta-lhe a ineficincia operacional e o faz perder legitimidade
diante dos cidados. Um poder que no funciona. O mnimo que ocorre
um aumento da insegurana jurdica e a criao de um vcuo potencialmente
desestabilizador das instituies democrticas: a descrena na Justia.
Ambos os mecanismos a estatizao da pauta e o financiamento
compulsrio vicejam h dcadas na histria jurdica, poltica e financeira
da administrao da Justia. No so de responsabilidade deste ou daquele
governo. Todos os governos, de qualquer partido, deles se beneficiam. Mais do
que um ato, uma cultura. So prticas e crenas institucionais que precisam
ser mudadas. Modelo a se recriar em nome do interesse nacional.

3 o PRimeiRo iNdicadoR: a estatizao da Pauta do JudiciRio

Nem mesmo o Supremo detm, tecnicamente, o controle total de sua
pauta decisria. Quem o detm so os litigantes. O Executivo o principal
deles. Estes, quando propem uma ao, detm a exclusiva iniciativa de fazer o
Judicirio decidir. Acionam o sistema. O que est certo. Trata-se de mecanismo
indispensvel ao equilbrio de Poderes. Diante do imenso poder que o Judicirio
tem, uma das maneiras de cont-lo, para que no invada os limites dos outros
poderes, respeitar o princpio da inrcia judicial: o Judicirio no age, reage.
ser, como muitos radicalmente dizem, um poder sem iniciativas.
Se assim e deve ser, o Judicirio no controla, ao menos de incio, nem
a quantidade, nem a qualidade de sua demanda. O que ocorre, ento, se esta
demanda for inadequada? Temerria? De m-f? O que ocorre se o Judicirio
estiver sendo usado patologicamente? Este no-controle de sua demanda acaba
abrindo a possibilidade para que o Poder Executivo, para reduzir seus custos
internos, em algumas situaes no todas, evidentemente se aproprie,

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UMA REFORMA MUITO ALM DO JUDICIRIO

inadequadamente, do direito de peticionar e da ampla defesa.

Darei dois exemplos de estatizao da pauta. O primeiro, de estatizao
da pauta de primeira instncia. O segundo, da pauta do prprio Supremo.
Atentemos, inicialmente, para prtica corriqueira e usual nas
Fazendas nacional, estadual e municipal que agora descrevo. E para suas
conseqncias tambm. Ao exercer a competncia-dever de fiscalizar o
pagamento de impostos e defender o Errio Pblico, a Receita Federal e
Secretarias de Fazenda acompanham as declaraes dos contribuintes.
Havendo qualquer indcio de irregularidade, abrem procedimentos internos.
O que leva tempo. Havendo infrao ou suspeita de infrao, abrem-se
processos administrativos. O que tambm leva tempo. A durao destas
tarefas fiscalizatrias tem, no entanto, um limite. No podem ser eternas.
A necessidade do limite temporal, do prazo prescricional, tem sentido
democrtico: impedir que o contribuinte e sua liberdade fiquem, vida inteira,
sob uma espada de Dmocles. Presos on a string.
O prazo prescricional, neste sentido, tem vrias funes: (a) estabelece
um prazo gerencial para que a tarefa seja completa com eficincia; (b) limita
o poder discricionrio da autoridade fazendria diante da liberdade do
contribuinte; e, por fim, (c) consolida a segurana jurdica administrativa
como gosto de qualificar (Ver a respeito: FALCO, Joaquim; SCHUARTZ, Lus
F.; e ARGUELHES, Diego. Jurisdio, Incerteza e Estado de Direito. In: Revista de
Direito Administrativo RDA, n 243, set-dez, 2006. So Paulo: Atlas, 2006, pp.
79-112) do sistema. Se assim no fosse, inmeras transaes negociais jamais
poderiam ser completadas. Nem o comprador nem o vendedor poderiam
estimar, com um mnimo de segurana, o valor da transao. A eventual
desconhecida dvida fiscal seria um enigma, se no paralisante, pelo menos
altamente dificultador da transao. Nem a declarao do vendedor, nem a das
autoridades bastariam. O atual prazo prescricional para cobrana tributria
de cinco anos (Art. 174 do CTN ).
Mas o que em muitos casos, hoje, ocorre? Se procedimentos e processos
administrativos da administrao fiscal no terminam dentro do perodo
legal, muitos procuradores ajuzam aes nas vsperas do encerramento do
prazo prescricional para evitar que a prescrio ocorra. Nesta sua prtica
diria, propem milhares de novas aes. Judicializam a fiscalizao de todo
inacabada. Mantm o contribuinte subordinado e inseguro diante de futuro
irrazoavelmente imprevisvel.
Excelente estudo recente do Ministrio da Justia, encomendado por
Pierpaolo Bottini, ento Secretrio da Reforma do Judicirio, sobre execues
fiscais no Brasil conclui: (...) essa prtica da qual no escapam o Executivo
municipal, estadual e federal explicada em parte pela demora do processo
administrativo, mas tambm pela desorganizao de determinados rgos (...)

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 Joaquim Falco

(Cf. Ministrio da Justia Secretaria de Reforma do Judicirio. Estudo sobre

Execues Fiscais no Brasil. So Paulo, agosto de 2007, p. 63). Duas conseqncias
da decorrem: o Poder Executivo ajuza ao fiscal sem uma avaliao mais
rigorosa das efetivas chances de satisfao do dbito; e isenta-se o rgo pblico
(no caso, do Poder Executivo) de responsabilidade.
No nos faltam propostas para resolver, ou minimizar, este problema:
legalizar sistema de compensao de dvidas entre Estado e contribuinte,
estimular a conciliao administrativa e pr-judicial, desburocratizar e
racionalizar o processo administrativo, criar um contencioso administrativo
custeado pelo Executivo mas dele independente etc.
A dificuldade que estas mudanas no somente interferem nos
custos financeiros do Executivo como exigem nova formao e mentalidade
dos advogados pblicos. Exige, tambm, uma nova legislao sobre a
responsabilizao civil do funcionrio pblico. Em meu entender, mover aes
fiscais contra o contribuinte sem rigorosa avaliao das chances de xito e com
a inteno de procrastinar o prazo prescricional, , no mnimo, lide temerria.
Ocorre que a penalidade para lide temerria ou aes claramente protelatrias
imposta pelo juiz parte litigante: ao Poder Executivo. Dificilmente chega a
seus profissionais e agentes.
Em matria fiscal, tem faltado mais eficincia, limites e transparncia da
Administrao Pblica do que imparcialidade e presteza do Poder Judicirio.
O resultado lquido que, muita vez, se transferem ao Judicirio os custos e
o risco das fiscalizaes inacabadas Executivo. Judicializa-se. Sem falar nos
efeitos colaterais, como o agravamento do engarrafamento processual dentro
do Judicirio. Custos transacionais internos adicionais.
O segundo exemplo de estatizao da pauta diz respeito ao Supremo
Tribunal Federal, mesmo quando j se avizinham dois novos instrumentos
criados pelo Congresso, capazes de reduzir o nmero de casos mais de 100
mil (ver a respeito: Estatsticas do STF, disponveis em http://www.stf.gov.br)
que lhe chegam todos os anos: a smula vinculante e a repercusso geral. De
agora em diante, tal como nos Estados Unidos, onde se julga cerca de apenas
100 processos por ano, o Supremo pode escolher os casos que tm repercusso
geral e, a partir deles, dar maior densidade institucional ao seu carter de Corte
poltico-constitucional que . E deveria ser exclusivamente.
Recentssimo e excelente estudo estatstico do prprio Supremo sobre os
Recursos Extraordinrios e Agravos de Instrumento ao todo, 3.991 que nele chegaram
entre julho e novembro de 2007, j distribudos aos ministros com a preliminar de
repercusso geral por assunto, demonstra que, de cada 100 casos, cerca de 70 so de
interesse direto do Poder Executivo. Interesses inicialmente constitucionalizados e,
depois, judicializados. Sem mudar a natureza desta demanda geneticamente estatizada,
pouco pode ser feito. O quadro abaixo bastante ilustrativo.

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UMA REFORMA MUITO ALM DO JUDICIRIO

Matria %
Servidores Pblicos e Militares 20,32
Execuo e Questes fiscais 20,17
Regulao de telefonia 11,60
Previdncia 7,64
Contribuio Social 5,28
Precatrios 3,86
Ordem Social Sade 0,47
Execues contra a Fazenda Pblica 0,40
Responsabilidade Civil do Estado 0,32
FGTS Correo Monetria (Planos Econmicos) 0,17
Desapropriao (Indenizao) 0,07
Outros * 29,68
Total 100,00
* Casos que no envolvem entidades estatais.
Fonte: STF Gabinete Extraordinrio de Assuntos Institucionais. Repercusso Geral no Recurso Ex-
traordinrio. Braslia, Dezembro de 2007. Disponvel em: http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudenciaRe-
percussoGeral/arquivo/estudoRepercussoGeral.pdf

Os dados so claros: a estatizao fruto da demanda exgena oriunda

dos problemas da Administrao Pblica e legalizada pelo Legislativo. O sistema
judicial no precisa ser assim. Basta comparar a presena mnima de questes
fiscais e sobre servidores na Suprema Corte norte-americana.
Vejam s. A primeira maior demanda que chega ao Supremo, 20,32% dos
Recursos Extraordinrios e Agravos de Instrumento, dizem respeito aos interesses
dos servidores pblicos. Falta pesquisa mais extensa, mas ousaria dizer que o
Brasil um dos nicos se no o nico pases do Ocidente onde a Constituio
trata de servidor pblico em tantos dispositivos so 62 (!), entre ttulos, artigos,
pargrafos, incisos e alneas, que contm as palavras servidor ou servidores
3
. Na Frana, ao contrrio, a Constituio especificamente determina que se trata
de matria infra-constitucional. Esta constitucionalizao do servio pblico
nem assegurou o que o pas necessita uma burocracia altamente profissional,
apartidria e estvel , nem tranqilizou os prprios servidores. Ao contrrio, atua
como estmulo ao permanente conflito, mobilizao judicial e insegurana
jurdico- administrativa. Aumenta os custos globais da administrao da Justia,
mesmo diante de improvvel vitria corporativa.
A comparao inevitvel. Enquanto o Supremo compelido a gastar tempo
e recursos para resolver conflitos entre a Administrao Pblica e seus servidores,
nada, ou quase nada, lhe chega sobre os conflitos entre empregados e empregadores.
O nmero de empregados no Brasil, hoje, ultrapassa a casa dos 54,7 milhes. J o
total de servidores pblicos e militares de algo em torno de 5,5 milhes (ver a
respeito: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, 2005, IBGE). O

3
Na Constituio dos EUA, por exemplo, no h meno aos servidores, enquanto na Constituio
da Frana, h apenas um dispositivo cujo texto deixa bem claro que a matria deve ser tratada
no mbito infraconstitucional.

258 2008/2
 Joaquim Falco

desequilbrio evidente. Na pauta do Supremo, o, socialmente, menos quer ser, e

tem sido, o, judicialmente, mais. Um vale mais do que dez. Em matria de relaes
de trabalho, a constitucionalizao dos interesses dos servidores pblicos, impe,
proporcionalmente, ao Supremo, mais custos do que a atual legislao trabalhista.
Estes dados, recentssimos, no inovam. Ao contrrio, se acumulam. O
Estudo sobre Execues Fiscais do Ministrio da Justia, acima mencionado,
demonstra que em 2005, 51% de todas as aes em tramitao no Tribunal de
Justia de So Paulo, eram de execuo fiscal o que corresponde a cerca de oito
milhes de processos. No Rio de Janeiro, esse nmero era de 56%. Na medida,
porm, que, na Justia Federal, no primeiro trimestre de 2006, as execues
fiscais eram 36,8% do total de aes em tramitao e, no Rio Grande do Sul,
eram 24% ou seja, bem menos , fica claro que esta estatizao da pauta no
um destino. muito mais uma policy judicializante imaginada para superar
eventuais ineficincias administrativas do Executivo, ou eventuais leis fiscais
temerrias, e que pode ser contornada.
A contrapartida que os conflitos decorrentes de relaes familiares,
comunitrias e negociais so equacionados em outras instncias. Ou nem mesmo
judicializados. A pauta do Judicirio precisa de mais mercado, comunidades e
sociedade civil, e de menos Estado.

4 seGuNdo iNdicadoR: o fiNaNciameNto e subsdios comPuLsRios

O financiamento compulsrio pode ser apreendido por uma pequena
histria. Em outubro de 2005, coube ao Congresso votar a Medida Provisria
n 252/05, que propunha uma srie de estmulos fiscais, conhecida como a
MP do Bem. s vsperas de sua apreciao pelo Congresso Nacional, foi
inserida a emenda parlamentar n 27, que nada tinha a ver com a finalidade
da MP. Discretamente, ela alterava o artigo 17 da Lei dos juizados especiais
federais Lei n 10.259/01 , permitindo no apenas o atraso e a no correo
do pagamento das decises judiciais de at 60 salrios mnimos favorveis a
aposentados, contra o Governo, como tambm que o pagamento s fosse feito
se o oramento do ano seguinte tivesse previso para o gasto. Por qu? Qual a
razo de ser desta discreta emenda?
A histria foi a seguinte: Em 2000, o Supremo decidira que as contas
do FGTS dos trabalhadores deveriam ser corrigidas de acordo com o ndice
de Preos ao Consumidor (IPC), e no com base nos rendimentos da Letra
Financeira do Tesouro Nacional (LFT), como pretendia o Governo nos planos
Vero e Collor I (ver a respeito: RE 226855-RS - Rel. Min. Moreira Alves - DJ
13-10-2000). Vitoriosos depois de quase uma dcada na Justia, os trabalhadores
recorreram em massa aos Juizados Federais, nas causas at sessenta salrios
mnimos, para recuperar o direito at ento negado pelo Governo. Esta deciso
representava um custo financeiro enorme para o Tesouro Nacional. Em outras
palavras, por anos o Tesouro Nacional se financiara atravs da diferena de

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UMA REFORMA MUITO ALM DO JUDICIRIO

ndices aplicados nos fundos dos trabalhadores. Agora, tinha que pagar. Os
credores correram em massa ao Judicirio.
A vem a surpresa: os Juizados Especiais foram tremendamente eficientes,
como os idealizara Beltro e Piquet Carneiro no livro Desburocratizao: Idias
Fundamentais. Milhares de casos foram decididos em pouco tempo. Condenava-
se, de acordo com a jurisprudncia do Supremo, a Unio. As condenaes
superaram em muito as provises, quase sempre insuficientes, do Oramento
da Unio. O governo federal se viu diante da tarefa de estancar esta judicial
justa sangria do Tesouro. Mas como faz-lo contra o Supremo? Como faz-lo
diante do reconhecimento de um direito legal e legtimo que, at ento, tinha
sido negado a milhes de trabalhadores?
Se o Executivo no paga as condenaes dos Juizados, os juzes tm
competncia para decretar o seqestro das receitas estatais (art. 17, 2, da
Lei n 10.259/01). Ou seja, seqestrar recursos do Poder Executivo, onde quer
que estejam depositados. Neste caso, no cabem precatrios. Para tanto, seria
necessrio mudar a legislao. A opo do Tesouro Nacional foi, ento, imediata.
Lancou mo da cultura do uso patolgico do Judicirio. Tentou mudar a legislao
e transformar uma dvida de curto prazo num financiamento subsidiado de
longo prazo. Optou por usar a fora da lei para, compulsoriamente, se financiar
com o dinheiro dos trabalhadores atravs da deciso do Judicirio.
Esta tentativa de usar patologicamente a Justia no era, no entanto,
caso isolado. Em 2000, a Emenda Constitucional n 30 alongara o prazo para
pagamento dos precatrios pendentes de pagamento para dez anos. Assim,
aliava presso sobre o caixa dos tesouros. Em 2001, atravs da Medida Provisria
n. 2.180-35, proibira o uso da ao civil pblica em matria fiscal e previdenciria.
Por qu? Por razo simples. Trata-se de uma estratgia de fragmentao
processual capaz de impedir que todos os credores cobrem de uma s vez,
atravs da ao civil pblica, seus crditos dos Tesouros Nacional, estadual e
municipal. O fulcro desta estrategia ampliar a lentido do julgar em beneficio
do Executivo. Em vez de julgar uma ao s, o Judicirio ter que julgar milhares.
Aumentam-se seus custos operacionais para prolongar um financimento que o
Supremo julgou ilegal. Aumenta-se o engarrafamento processual.
neste contexto que se insere a tentativa, em 2005 de se ampliar o sistema
de precatrios para incluir os Juizados Especiais. Da a emenda parlamentar
mencionada. Neste caso, porm, a estratgia no funcionou. O Judicirio se
mobilizou e o Conselho Nacional de Justia emitiu Nota Tcnica ao Congresso
Nacional contrria sua aprovao. Os congressistas no aprovaram a emenda
proposta pelo Poder Executivo.
Precatrios nada mais so do que um financiamento obrigatrio com
dinheiro de propriedade do vencedor da lide. Estima-se que, hoje, existam
cerca de 72 bilhes de reais em precatrios a pagar (ver a respeito: JOBIM,
Nelson. Precatrios: O Caminho do Meio, In: Revista de Direito Administrativo

260 2008/2
 Joaquim Falco

- RDA, n 243, set-dez, 2006. So Paulo: Atlas, 2006, pp. 132-147). S que
um financiamento sem prazo certo. Pois os governos no pagam nos prazos
como a lei manda. Os custos endgenos que foram transferidos do Executivo
para o Judicirio, ainda que temporrios, so, para o vencedor da lide, fatores
externos a provocar inseguranca jurdica, desestimular as trocas na economia
atravs do Judicirio.
H que se considerar, tambm, que a contabilizao de sua dvida judicial
no entra para o clculo do dficit pblico nem para a lei de responsabilidade
fiscal. Distorcem-se as contas pblicas. O dano ao Poder Judicirio visvel.
Na medida em que a cobrana foi feita atravs do Judicirio, ele aparece para
a populao como um Poder ineficaz. Incapaz de fazer valer suas decises. A
populao, como sabemos, no distingue que a responsabilidade do Poder
Executivo. O custo da deslegitimao institucional acaba recaindo nos
magistrados e no Judicirio.
O segundo exemplo de financiamento compulsrio, que tambm um
subsdio compulsrio invisvel, pode ser facilmente percebido na remunerao
legal dos depsitos que as partes so obrigadas a fazer por deciso dos juzes
em conta bancria especfica, em determinados momentos do processo, como,
por exemplo, para garantir o juzo no processo de execuo ou para interpor
embargos (Art. 8, in fine, da Lei n. 6.830/30 e Art. 621 do CPC). Estes depsitos
sero levantados no final da lide pelos vencedores. So os depsitos judiciais.
Como as lides levam anos, estes depsitos so alvo do interesse dos
bancos. No somente por sua expresso s no Estado do Rio de Janeiro, no
incio de 2008, estimava-se que os depsitos chegassem casa dos seis bilhes
de reais , mas tambm porque so altamente lucrativos para os bancos.
A lei 11.429 de 2006 estabelece, em seu artigo 1, que estes depsitos
sejam feitos apenas em instituio financeira oficial da Unio ou do Estado.
Na Justia Estadual do Rio de Janeiro e tambm na de So Paulo, a remunerao
de tais depsitos nos bancos oficiais dada pela TR + 6% ao ano, o que
significa uma remunerao de aproximadamente 7,5% ao ano. J na Justia
Federal, a remunerao dos depsitos determinada pela taxa SELIC linear
mensal, resultando em algo em torno de 10,48% ao ano. Se um banco tivesse
um saldo mdio de seis bilhes ao ano, pagasse aos depositantes 7,5% ao ano
e emprestasse pela taxa SELIC capitalizada, hoje em torno de 11,25% ao ano,
teria um ganho, de 225 milhes. Se pagasse aos depositantes 10,48%, o ganho
seria de 46,2 milhes. Este seria o montante mnimo da renda transferida
compulsoriamente dos depositantes, partes judiciais, para os bancos do Poder
Executivo. Mais uma vez, atravs do Judicirio, que aparece como agente
responsvel por esta transferncia de renda.
A prerrogativa legal para os bancos oficiais controlados pelo Poder Executivo
impede que o Judicirio, como qualquer instituio, maximize a competio entre
os bancos pblicos e privados de modo a melhor se remunerar os depositantes

Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC

261
UMA REFORMA MUITO ALM DO JUDICIRIO

e a si prprio, como gestor que destas contas. A prerrogativa legal dada aos
bancos oficiais viabiliza indireta e encoberta transferncia de rentabilidade dos
depsitos das partes para o Poder Executivo, aumentando o custo da litigncia.
Custos endgenos e fatores externos. Alm de transferncia da remunerao dos
custos de captao do Poder Judicirio para o Poder Executivo.

5 coNcLuso
Os avanos obtidos at agora com a Constituio de l988 em relao
independncia poltica e eficincia operacional do Poder Judicirio, para serem
consolidados, necessitam que se inaugure um novo entendimento sobre a
reforma do Poder Judicirio. Um entendimento que focalize tanto reformas
internas como reformas extrajudiciais. Que necessitam ocorrer em outros setores
profissionais, interesses sociais e Poderes da Repblica, que participam direta
ou indiretamente da administrao da Justia.
do interesse nacional que um dos campos para a reforma da
administrao da Justia, alm do prprio poder Judicirio, seja, justamente, o
Poder Executivo municipal, estadual ou federal. O atual modelo permite que os
Executivos transfiram custos oramentrios e custos de legitimidade poltica para
e atravs do Poder Judicirio. Estimula uma cultura de judicializao do dficit
pblico. A estatizao da pauta do Judicirio, o financiamento compulsrio
invisvel dos tesouros, verdadeiros impostos recnditos, atravs dos depsitos
judiciais e dos precatrios, so alguns dos exemplos destas prticas. Necessitam
ser corrigidos. Mais do que uma estratgia processual do Executivo, trata-se de
verdadeira cultura antidemocrtica de veladas transferncias de ineficincias.
Necessita-se, pois, de mobilizao poltica e imaginao institucional para corrigir
estes rumos. Sem o que o interesse nacional no progride. As possibilidades
esto ao alcance das mos, como diria Gilberto Freyre. s agarr-las com
determinao e firmeza democrticas.

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