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Revista

Internacional
de Ciencias
Administrativas

Volumen 74 (3) 2008

Editor
Christopher Pollitt
(Universidad Catlica de Lovaina)

RICA 74-N3.indb 1 9/12/08 17:15:56


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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 74, nmero 3 junio 2008

Guy Braibant
Grard Timsit 5

La reforma administrativa en el gobierno central de China:


Cunto puede aprender de occidente?
Tom Christensen, Dong Lisheng y Martin Painter 9

Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP)


Soma Pillay 33

Agencias de la Unin Europea (UE): lo que es comn


y diferente en comparacin con las agencias pblicas nacionales
Dario Barbieri y Edoardo Ongaro 59

Benchmarking del sector pblico. Una estudio


de artculos cientficos, 1990-2005
Okke Braadbaart y Benni Yusnandarshah 89

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores


y sus estrategias de comunicacin
Beln Gonzlez, Antonio Lpez y Roberto Garca 105

Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno de Corea


Sangmook Kim 133

Kazajistn: la modernizacin del gobierno en el contexto de inercia poltica


Colin Knox 149

El bien comn como mano invisible:


el legado de Maquiavelo a la Gestin Pblica
Claude Rochet 173

Crnica del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas


Rolet Loretan 201

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Internacional
de Ciencias
Administrativas
Guy Braibant
Grard Timsit1

Yo nunca he credo posible decir lo que un hombre ha sido o quin era. Todo
lo que puedo tratar de transmitir es el vaco el inmenso vaco dejado por Guy
Braibant, tras su muerte el 25 de mayo de 2008, entre quienes le conocieron y
trabajaron junto a l, y la tristeza de aquellos que tuvieron la suerte de encontrarse
entre sus amigos.
Permtanme, como uno de esos amigos, rendir un homenaje a esta gran figura
del Derecho Administrativo y la Administracin Pblica. Al mirar hacia atrs se
puede resaltar su papel en este campo y como su influencia perdurar.
Naci el 5 de septiembre de 1927. Despus de lograr una licenciatura en
Humanidades y Derecho y graduarse en la Escuela Nacional de Administracin
Francesa (Ecole Nationale dAdministration, ENA), como un alto funcionario del
sistema judicial administrativo francs, Guy Braibant volvi a labrarse una carrera
por s mismo en el seno del Consejo de Estado (Conseil dEtat), en el cual ingres
en 1953. Slo cinco aos despus de convertirse en miembro del Consejo, fue
nombrado Asesor del Gobierno (commissaire du gouvernement) cuyos titulares
son los responsables de proponer soluciones a los casos presentados ante el tribu-
nal administrativo y quienes, a pesar del nombre de su puesto de trabajo, son to-
talmente independientes del gobierno y de ninguna manera representan este
cargo lo ocup durante 16 aos. Como Asesor Jurdico del Gobierno, fue designa-
do para elaborar las conclusiones, cuya agudeza y rigor jurdico dieron como resul-
tado decretos que se han consideraron como clsicos dentro del derecho francs.
Por ejemplo, una creacin de Guy Braibant fue la introduccin de la teora del ba-
lance en la jurisprudencia administrativa de hecho, se ha elaborado una tesis
universitaria sobre las conclusiones de Braibant. En 1984 fue nombrado Presidente
de la Seccin de Estudio e Informe del Consejo de Estado. Tambin ha tenido una
influencia decisiva en la difusin y la evolucin del derecho administrativo francs,
mediante los informes anuales elaborados por esta Seccin que presidi hasta
1992, como a travs de los numerosos informes sobre biotica o archivos que

1
Grard Timsit es Profesor Emrito de la Universidad de Pars I Panten-Sorbona.
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se le encargaron personalmente. A partir de 1989, bajo la proteccin del Primer


Ministro, fue tambin el encargado de presidir los trabajos de la Alta Comisin para
la codificacin legal (Commission suprieure de codification).
Guy Braibant, como profundo y magnfico experto del sistema administrativo
francs, adopt siempre un enfoque internacional tanto para su trabajo terico
como prctico. Entre 1966 y 1979 fue Secretario General del Instituto Francs de
Ciencias Administrativas (Institut franais des Sciences administratives) el perodo
durante el cual nuestros caminos se cruzaron por primera vez y colaboramos jun-
tos, posteriormente fue nombrado Director General del Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas (IICA) que dirigi hasta 1981, cuando le ofrecieron el
puesto de jefe del gabinete del Ministro francs de Transportes, Charles Fiterman.
En este cargo, desempe un papel clave en la reactivacin y la finalizacin del
proyecto del Tnel del Canal. Cuando en 1984 ces de este cargo poltico, se rein-
corpor el Consejo de Estado y, como haba seguido de cerca la labor del IICA, en
1988 fue elegido como Presidente del IICA cargo que ocup hasta 1992. Creo
que ninguna otra personalidad en la historia del Instituto ha ostentado esta suce-
sin de cargos Secretario General de una seccin nacional, Director General y
Presidente del mismo. Adems, no hay duda en reconocer su fidelidad a la insti-
tucin y la impronta y la influencia de Guy Braibant sobre la orientacin y el traba-
jo del Instituto, por lo que hace ocho aos el IICA hizo un noble gesto con la
creacin de la Ctedra Braibant una serie de conferencias anuales que actual-
mente organiza el Instituto en Bruselas durante la reunin de su Comit Ejecutivo
o en otras de las ciudades del mundo donde se celebran sus actividades. Esta
dimensin internacional, que siempre estuvo inherente en los trabajos tericos y
prcticos de Guy Braibant, de hecho tom varias formas. Aqu vamos a limitarnos
a resaltar uno de sus ms importantes logros. Estoy hablando de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin Europea (European Union Charter of
Fundamental Rights) un excelente texto y una noble causa con la que Guy
Braibant se senta orgulloso de que estuviera asociado con su nombre.
Sin embargo, su nombre seguir estando relacionado con una gran cantidad de
proyectos, en los que l dej su impronta. Su estrecho crculo de amigos no duda-
ban en llamarle monumento del derecho administrativo. Adems, si yo me tomo
la libertad de revelar aqu nuestra forma familiar de referirnos a l, es porque esta
expresin resume de manera cariosa (aunque la discrecin y la modestia de Guy
Braibant no promova este tipo de expresiones, a pesar de su atencin hacia los que
estaban a su alrededor) la admiracin hacia la calidad de la persona de Guy
Braibant y el alcance de su carrera y la base de su trabajo admirado. Una carrera y
un trabajo donde los aspectos administrativos y legales resaltan frente a los aspec-
tos polticos (ya he mencionado anteriormente su papel con Charles Fiterman), y se
basaban en la reflexin terica y compartan la etapa acadmica: como, por ejem-
plo, la famosa coleccin Grandes decisiones en jurisprudencia administrativa
(Grands arrts de la Jurisprudence administrative), en cuya concepcin y recopila-
cin, Guy Braibant, junto con su co-editores Marceau Long y Prosper Weil, contri-
buy de forma decisiva, o su libro de texto sobre Derecho Administrativo, basado
en el curso que imparta en el Instituto de Ciencias Polticas en Pars, publicado hoy
en colaboracin con Bernard Stirn...

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Grard Timait Guy Braibant 7

Desde cualquier mbito que usted considere, todo lo que he mencionado ante-
riormente adems de en otros muchos mbitos: se le concedi un Doctorado
Honoris Causa de la Universidad de Atenas; fue tambin, desde su fundacin, el
Presidente del Grupo Europeo de Derecho Pblico, que ms tarde se convirti en el
Consejo Cientfico Europeo del Centro Europeo de Derecho Pblico, ostentando su
Presidencia; tambin se dedic a una edicin de las series Mlanges, titulada
acertadamente, El imperio de la ley (lEtat de droit) y adems se le dedic como un
homenaje a su experiencia y a todos sus cualidades como hombre de accin y de
palabras Guy Braibant fue tambin una de las grandes figuras que han dirigido
el IICA y nos hemos sentidos orgullosos de trabajar con l.
Su fallecimiento supone una gran prdida y nos gustara expresar nuestras
ms profundas y ms sentidas condolencias a su viuda y familia.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma administrativa en el gobierno central de China:
Cunto puede aprender de occidente?
Tom Christensen, Dong Lisheng, Martin Painter1

Resumen
La interpretacin que prevalece en la literatura cientfica es que la reforma del sector pblico en
China durante el perodo de comercializacin se ha visto impulsada principalmente por factores
interiores, factores contextuales ms que por estar bajo la influencia de determinados modelos
de reforma global o teoras como la Nueva Gestin Pblica (NGP). El objetivo de este artculo
es ir ms all de la inferencia argumentando que las caractersticas chinas siguen siendo
dominantes e investigar la forma y el alcance de las influencias externas sobre los actores de la
reforma del gobierno central. Damos por sentado un modelo multi-casual en el que tanto
factores internos como externos estn presentes. A partir de un estudio de la literatura sobre
las reformas, llegamos a la conclusin de que, si bien hay algunos rasgos nicos, la mayora
de los temas (e incluso de los resultados) de las reformas chinas modernas no son nicos y
tienen paralelismos con los pases occidentales. Por otra parte, al margen de las similitudes en
el contenido y en el fondo de las reformas administrativas, los patrones y estilos de reforma en

1
Tom Christensen es Profesor de Administracin Pblica y de Teora de la Organizacin en el
Departamento de Ciencias Polticas, Universidad de Oslo. Ha publicado extensamente sobre temas
de Administracin Pblica y sobre comparativas de las reformas del sector pblico en las principales
revistas de estos temas. Actualmente est trabajando en un gran proyecto de evaluacin sobre el
empleo y la reforma del sistema de bienestar en Noruega. Es co-autor de varios libros: Autonomy
and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham. Edward Elgar; Transcending
New Public Management. Aldershot: Ashgate; Organization Theory and the Public Sector. London:
Routledge. Dong Lisheng es Profesor de Ciencias Polticas en la Academia China de Ciencias
Sociales, China. Su campo de investigacin comparativa es la poltica y la Administracin Pblica. Ha
publicado 11 libros y 13 artculos de referencia y ha contribuido en 13 libros. Su nuevo libro titulado
Provision of Public Goods in China (Beijing: China Society Press, 2007) ha sido bien recibido. Martin
Painter es Profesor (Presidente) de Administracin Pblica, Departamento de Administracin Pblica
y Social, y Decano de la Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad de la Ciudad de
Hong Kong. En la actualidad est investigando la autonoma y el control en los rganos de gobierno
de Hong Kong y las reformas de nueva gobernanza en Asia oriental y sudoriental. Fue el encar-
gado por las Naciones Unidas para el World Public Sector Report 2005, Unlocking the Human
Potential for Public Sector Performance. Publicaciones recientes incluyen Challenges to State Policy
Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005 (con
John Pierre (eds)) y Sequencing Civil Service Pay Reforms in Vietnam: Transition or Leapfrog?
Governance, 19 (2), 2006. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative
reform in Chinas central government - how much learning from the West?.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 9-32

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China y en Occidente en los ltimos veinte aos muestran marcadas similitudes y paralelismos.
De este modo, las ideas de reforma exterior y las influencias estn siendo difundidas a travs
de los procesos de reforma. Adems, el anlisis emprico y terico es necesario para establecer
la naturaleza ms especfica de la digitalizacin y la transmisin, u otras formas de difusin; el
tipo de aprendizaje que se est llevando a cabo; y el impacto que cualquiera de los modelos o
patrones importados realmente provoca en las propuestas de reforma y en los resultados en
particular de determinados episodios de la reforma.

Notas para los profesionales


Considerando que muchos investigadores tienden a creer que los lderes chinos prestan
escasa atencin a la singularidad de las reformas del sector pblico de China y sus
caractersticas chinas, sus dirigentes se han mostrado muy dispuestos a aprender de
occidente.
La imitacin y el aprendizaje a escala mundial, son aspectos claves de la innovacin y la
reforma del sector pblico contemporneo, incluso entre las jurisdicciones que aparentemen-
te son muy diferentes unas de otras.
El desarrollo de sofisticados mecanismos para la digitalizacin y el aprendizaje selectivo son
requisitos claves para un rpido desarrollo del sector pblico de China.

Palabras clave
Reformas pblicas chinas, emulacin y aprendizaje, imitacin, innovacin.

Introduccin

En las ltimas dos dcadas se ha producido una reestructuracin amplia del gobierno
central de China en un contexto de comercializacin y de integracin econmica con el
resto del mundo. El foco de las reformas del sector estatal ha sido de largo alcance. Por
un lado, las reformas han incluido la reestructuracin econmica el desmantelamien-
to del dominio de la economa y, por otra parte, han implicado la reestructuracin
administrativa la creacin de nuevas organizaciones y procedimientos para la gestin
y dirigidas a la disminucin del sector estatal. El primer conjunto de reformas ha su-
puesto la reestructuracin de empresas estatales y de las unidades de prestacin de
servicios (empujadas hacia el mercado); el segundo grupo de reformas ha implicado,
entre otras medidas, una serie amplia de reformas del gobierno y del personal. Este
artculo se centra en el segundo conjunto de reformas, ya que el primer conjunto de
reformas se superponen ampliamente con la reestructuracin econmica en un sentido
ms amplio. Aqu, nos interesan ms estrechamente las reformas administrativas.
A menudo es reconocida en la literatura la presencia de influencias occidentales en
los reformistas chinos, pero los procesos de influencia y sus efectos son en gran medida
un misterio. Una excepcin relevante es un estudio de la imitacin y la difusin de la
promesa del sistema de servicio en el gobierno local y provincial (Foster, 2005). En una
escala ms amplia, Zhang y Straussman (2003) demuestran una serie de paralelismos y
similitudes (as como diferencias) en las reformas centrales en China y en otros lugares en
las ltimas dcadas, pero no tratan de localizar las conexiones sistemticamente. Sin
embargo, sealan algunas fuentes potenciales de influencia externa, como son los casos
de cooperacin entre el gobierno chino y los organismos internacionales, los frecuentes
viajes de estudio al extranjero realizados por funcionarios chinos, la creacin en 1988

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 11

de la Sociedad de Administracin Pblica China, el nmero creciente de textos de gestin


occidentales traducidos al chino y la expansin en China de los programas MPA (Master
in Public Administration) de estilo occidental (Zhang y Straussman, 2003: 162-3).
Segn la opinin de la mayora de los analista las reformas del sector estatal intro-
ducidas en los ltimos aos en China estn siendo impulsadas principalmente por fac-
tores internos, factores contextuales el nfasis se establece en las caractersticas
chinas: China est desarrollando los negocios con su propio reloj en lugar de
estar bajo la influencia particular de los modelos de reforma global o las teoras como
la Nueva Gestin Pblica (NGP) (Ngok y Chan, 2003: 11-12). Un punto de vista comn
es que una serie de factores especiales, produce una combinacin nica que implica
soluciones locales, las cuales son necesarias y aprobadas: la escala y el alcance de los
problemas de la rpida transicin al mercado de China, algunos legados histricos
nicos y las caractersticas particulares de su herencia comunista. Los autores de un
estudio reciente sobre las reformas de la Administracin Pblica resaltan los factores
polticos locales e institucionales y concluyen que China est desarrollando sus asuntos
a su propio ritmo, aunque tambin sealan que a la hora de elaborar las reformas, la
organizacin del partido enva a grupos de trabajo a ms de 20 pases (Chan y Li,
2007: 395, 389). Centrndonos en un aspecto ms general, mientras que el anlisis
que se haga se centre en los eslganes del gobierno chino tales como gobierno pe-
queo, sociedad grande, eco de los escuchados en occidente durante el perodo
posterior a la era de reformas del sector estatal de Thatcher o post-Reagan, los analistas
tambin sealan que la retrica de estos eslganes est muy alejada de la realidad. Por
ejemplo, la reduccin del tamao se ha encontrado con resistencia o desviaciones, y as
los controles burocrticos se han reafirmado (Burns, 2001: 420), y los factores culturales
firmemente arraigados han hecho que los sistemas de patrocinio incorporados en las
estructuras estatales se resistan al cambio, a pesar de los planes de reestructuracin y
las propuestas o campaas contra la corrupcin. Los observadores tambin se centran
en las consideraciones estratgicas en la toma de decisiones de la direccin estatal, que
presenta un pas unido, con un frente coherente y que es capaz de actuar decisivamen-
te en el mantenimiento de su programa para el desarrollo y el mantenimiento de su
legitimidad (Ngok y Zhu, 2003). En sntesis, el contexto local poltico, tcnico, cultu-
ral, etctera se pone de manifiesto, junto con las circunstancias especiales de las
decisiones de China de comercializacin y globalizacin, creando una combinacin
especfica de exigencias de reforma (Ngok y Zhu, 2007).
El averiguar los orgenes de la reforma y los resultados no es, sin embargo, un
caso de esto o aquello, causas y efectos internos o externos. En un proceso tan
complejo como la reforma administrativa, las causas son mltiples. A pesar de la
interpretacin que prevalece en la literatura cientfica, que an queda por demostrar
por el anlisis emprico, se centra en qu medida las reformas administrativas en
China se han visto influidas por las ideas e influencias externas. Si bien no empren-
demos esa ambiciosa tarea, el objetivo de este artculo es explorar ms de cerca la
dimensin exterior, para ir ms all afirmando que las caractersticas chinas siguen
siendo dominantes (los dirigentes chinos han de mantener la correccin ideolgica)
y para investigar la forma y el alcance de las influencias aparentes externas sobre los
actores de la reforma del gobierno central, derivadas de los movimientos de reforma
global o de la experiencia de las reformas de otros pases.

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Las dos ltimas dcadas han implicado en todo el mundo amplios esfuerzos de
reformas en el sector pblico, empezando por la NGP, reformas originarias de los
pases anglo-americanos, extendindose a otros pases industrializados ms desa-
rrollados y a los pases en desarrollo (Pollitt y Bouckaert, 2004). Estas reformas in-
cluyeron un amplio programa de reforma administrativa, incluida la amplia rees-
tructuracin en el gobierno central y en la Administracin Pblica. Tambin obser-
vamos ahora la expansin de algunas ideas y prcticas post-NGP (Christensen, Lie
y Lgreid, 2007). Las ideas de reforma por lo general se han extendido con ms
facilidad que los elementos de reformas estructurales y la reforma prctica, lo que
significa que algunas conexiones entre las ideas de reforma y su aplicacin prctica
estn desconectadas. La extensin de las ideas de reformas se basa en ciertos pa-
ses, pero tambin es ayudado por las organizaciones internacionales como la
OCDE, el Banco Mundial, el FMI y la UE, trabajando en la difusin de la ideologa
de reformas como agentes reformadores. Sus actividades pueden considerarse no
slo de difusin de las ideas de reforma, sino que tambin incluyen soluciones
tcnicas para determinadas formas estructurales y sistemas de direccin que se
consideran superiores para lograr una mayor eficiencia.
Nos centraremos en las principales caractersticas de la reforma del aparato pblico
central en China, es decir, la ms importante maquinaria del gobierno para las re-
formas realizadas durante las ltimas dcadas. La primera cuestin de la investigacin
es: Qu caracteriza a las grandes reformas administrativas modernas que se estn
realizando a nivel nacional en China, y qu indicaciones se pueden ver en ellas de
imitacin y aprendizaje existiendo adems similitudes e inspiraciones de otros pases u
organizaciones internacionales? Aqu primero destacaremos algunas posibles caracte-
rsticas imitadas de las reformas. En primer lugar, el centro de atencin, ser las refor-
mas estructurales a nivel nacional de 1998 y 2003 (Burns, 2001; Luo, 2003; Wang,
2003), pero las reformas anteriores tambin sern abordadas. En segundo lugar, tra-
taremos de explicar a travs de un enfoque transformativo algunas de las principales
caractersticas de estos procesos. El objetivo del artculo es una investigacin, basada
en una revisin de la literatura secundaria y los informes pblicos, sin ahondar en los
detalles de los propios procesos. En la actualidad los datos secundarios disponibles no
permiten la comprensin profunda de concretos procesos de reforma. Por el contra-
rio, propondremos una agenda para profundizar en la investigacin basada en los
puzzles que identificamos en el anlisis terico y secundario.

Un enfoque transformativo para la imitacin


y el aprendizaje del exterior

El enfoque dominante en la literatura internacional sobre la poltica de aprendizaje y


la imitacin en la reforma administrativa se basa en la teora de la innovacin y la
difusin (Dolowitz y Marsh, 1996). Foster (2005: 6-7), en su estudio del sistema de
servicio en China, recomienda este mtodo para explorar el camino que los reforma-
dores chinos aprenden o copian del exterior. El enfoque est principalmente centra-
do en el actor y est organizado en torno a seis preguntas (Dolowitz y Marsh, 2000:
8): Por qu los actores participan en la transferencia? Quines son los actores

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 13

principales? Qu se transfiere? De dnde? Cunto se transfiere? Qu restringe


o facilita la transferencia? Qu tipos de transferencia producen xitos (o fracasos)?
Para nuestros propsitos, este marco es valioso como una lista de preguntas o temas
para la realizacin de investigaciones empricas (como estudios de casos) pero es
bastante limitado en su contenido terico. Proponemos centrar la imitacin en un
marco terico ms amplio que especifica los factores importantes para explicar las
reformas administrativas en general. Nosotros llamamos a esto enfoque transfor-
mativo. El enfoque da por sentado que los procesos de reforma, incluidos los pro-
cesos de emulacin o de aprendizaje del modelo y de los ejemplos extranjeros, son
complejos y dinmicos. El enfoque identifica la importancia de los actores dirigen-
tes polticos y administrativos si bien tambin resalta que ellos estn limitados por
factores ambientales de tres tipos: tcnicos o institucionales; culturales; y estructura-
les/ constitucionales (Christensen y Lgreid, 2001; Meyer y Rowan, 1977)2.
Las presiones tcnicas sobre el entorno pueden surgir como resultado de una
crisis econmica, por ejemplo se ha observado que a menudo desencadenan im-
portantes episodios de reformas (Aberbach y Christensen, 2001). Desde el entorno
institucional a menudo se da algo por sentado o existe un dominio ideolgico de
determinadas ideas de reformas. En particular, en contextos en los que las sancio-
nes externas son dbiles o inexistentes, en este sentido la reforma puede adoptar
la forma de actuar simplemente con el fin de ser considerada como moderna y
racional, sin buscar una aplicacin rigurosa (Brunsson, 1989). Las presiones tcnicas
e institucionales pueden reforzarse mutuamente, como las ideas de reforma de
uso extendido que a menudo circulan ms rpidamente en tiempos de crisis
econmica o ante fuerzas econmicas mundiales, como las que entran en juego
entre los miembros de la OMC. En estos contextos, puede haber un fuerte impulso
para la imitacin y la copia. Los polticos entre ellos los dirigentes de China en
estas circunstancias se ven expuestos a una fuerte presin externa sobre modelos
especficos de reforma administrativa, incluida la reforma de los mitos y los smbo-
los, tal vez resultado del aprendizaje supersticioso (es decir, la aceptacin del
conocimiento recibido en ausencia de cualquier experiencia directa o pruebas)
(March y Olsen, 1976). En ese contexto, puede ser difcil de evitar la imitacin y la
tentacin de perseguirla.
Otro factor importante que influye y limita a los lderes ejecutivos pblicos son
las tradiciones histricas-culturales de un pas, o las tradiciones de cultura adminis-
trativa (Selznick 1957). Cuando una nueva ola de reforma golpea un pas pasa
por una prueba de compatibilidad: alta compatibilidad conduce a una mayor acep-
tacin y baja compatibilidad conduce al rechazo, la resistencia o la lentitud y la
adaptacin pragmtica de las reformas a las tradiciones culturales (Brunsson y
Olsen 1993). Por ejemplo, la NGP se ha desarrollado mejor en los pases anglo-
americanos que, en general, favorecen la autonoma, la competencia y el individua-

2
El entorno tcnico se refiere a la parte del entorno que se ocupa de los aspectos tcnicos de una
organizacin, por ejemplo los relacionados con la provisin de los servicios o las decisiones, como
cuando una agencia recibe los recursos de un ministerio y tiene que utilizarlos para los fines
previstos. El entorno institucional est compuesto por las ideas y los mitos sobre las estructuras
adecuadas de la organizacin, las reglas, los procedimientos, el personal, que estn circulando
entre otras organizaciones nacionales o internacionales.

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lismo, que en los pases escandinavos o algunos pases de Europa continental que
estn ms preocupados por la igualdad, las soluciones colectivas, el Estado de
Derecho y algunos valores como estos (Christensen y Peters 1999). Un nmero de
investigadores de las reformas del sector pblico en Asia tambin han observado
una resistencia similar a adherirse plenamente a la NGP en algunas reformas en
pases como Japn y Malasia, debido a las incompatibilidades culturales o institu-
cionales (Common 2001; Muramatsu y Naschold 1996).
Un tercer factor fundamental son las caractersticas constitucionales y estruc-
turales (Xin, 2005). Si un pas tiene una constitucin fuerte, como Alemania, las
garantas constitucionales pueden impedir que las reformas se lleven a cabo, una
situacin que contrasta con la mayora de los pases anglosajones, donde es ms
fcil decidir y poner en marcha las reformas por parte de los ejecutivos polticos
(Knill 1999). Un aspecto relacionado es el tipo de sistema poltico. Los pases an-
glosajones se caracterizan ms por ser una dictadura electiva, donde el partido
ganador podr iniciar las reformas rpidamente sin tener que superar los mlti-
ples vetos, mientras que en un complejo sistema presidencial o sistema parla-
mentario de multipartidos, sobre todo cuando existen gobiernos minoritarios,
tendr ms problemas con la puesta en marcha de las reformas (Christensen y
Lgreid 2001).
Dentro de este marco, al centrarse en los modelos y patrones de reforma extran-
jeros tomados prestados, nos basaremos especficamente en el trabajo de
Eleanor Westney (1987) sobre la imitacin y la innovacin en el perodo Meiji en
Japn (1859-1912), cuando fueron una deliberada estrategia de modernizacin los
prstamos de occidente. El trabajo de Westney refleja y especifica los tres princi-
pales factores del enfoque de la transformacin y muestra claramente la dinmica
entre los factores. Westney establece dos distinciones: en primer lugar, entre la
copia y la invencin, y la segunda, entre la imitacin y la innovacin, viendo ambas
como falsas dicotomas. El copiar una reforma es el xito de la imitacin de patro-
nes de organizaciones extranjeras que requiere la innovacin y que ella califica este
proceso como una imitacin social organizacional.
La imitacin en Japn se basa en ciertas condiciones previas importantes. En
primer lugar, los agentes que instrumentalmente actan como entrepereneu-
rs orientados a la reforma buscando deliberadamente el uno al otro para
aprender y ensear sobre los ejemplos extranjeros (especialmente en Europa
continental). En segundo lugar, los componentes culturales eran importantes,
porque en algunos pases donde los modelos ayudaron a los agentes a com-
prender las condiciones previas del contexto de su propio pas. En Japn, la
presin sobre el medio ambiente tambin fue un factor estimulante en la bs-
queda de modelos para acelerar el desarrollo. En esa poca, Rusia era una
creciente amenaza militar de Japn, mientras que las potencias occidentales
insistieron en cuestiones jurdicas y en otras reformas como la condicin previa
para normalizar el comercio. Otras presiones del entorno fueron menos inme-
diatas pero tambin importantes, por ejemplo, el prestigio elevado de determi-
nados pases o de determinados modelos de organizacin, por ejemplo la repu-
tacin del British Post Office para la innovacin y la eficiencia. Algunas de estas
presiones del entorno fueron puramente tcnicas, pero los imitadores a menu-

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 15

do trataron de exagerar el valor de un modelo imitado o utilizar el modelo ex-


terno como un smbolo de la innovacin.
Westney evoca el concepto de comprador racional de Whyte (1968), pero no
aboga por una interpretacin literal de este concepto. El proceso de seleccin no
era slo una cuestin de optimizar la adaptacin de los casos extranjeros para que
se acomoden al entorno local, sino tambin a otros factores en juego en la imita-
cin selectiva (Westney 1987: 23). Los actores exploraron diferentes opciones y
modelos en diferentes pases antes de elegir, pero a veces tambin basaron su
eleccin en la reputacin. En el caso de que se produjera una imitacin de las
buenas prcticas, la innovacin era ms profunda y contena nuevos elemen-
tos, algo que era un desafo para los conocimientos locales especializados. Esto
tambin supona un reto para la adaptacin cultural en el propio pas. Otro tipo de
imitacin que fue ms generalizada, representa una forma de organizacin que era
ms amplia y exista en todos los pases occidentales (por ejemplo, la bolsa de va-
lores o el peridico). Este tipo de imitacin exiga menos conocimiento de las parti-
cularidades de cada caso. Los patrones de imitacin a menudo fueron acumulativos,
es decir, la probabilidad de imitar de un mismo pas ms de una vez, se incrementa
parcialmente porque el pas imitado daba a Japn el apoyo y la experiencia, en
parte debido a que los expertos japoneses ya haban adquirido los contactos, y en
parte tambin porque la imitacin se produjo acumulativamente en todos los sec-
tores dentro de Japn produciendo un efecto contagio. Este tipo de dinmi-
ca parece combinar factores instrumentales y la dependencia mutua cultural
(Krasner 1988).
Westney (1987: 25-26) destaca que un modelo de organizacin procedente de
otro pas nunca puede ser imitado completamente en el nuevo contexto. Las salidas
de un modelo extranjero pueden ser involuntarias o deliberadas. Pueden producir
consecuencias no deseadas ya sea a causa de la falta de informacin o la influencia
de modelos alternativos, mientras que las salidas deliberadas pueden producirse
por la imitacin selectiva, la adaptacin de los patrones del modelo a una escala
social diferente, o adaptar el nuevo modelo a un entorno que carece de algunas de
las organizaciones que lo apoyaron en su posicin original.
La importancia del impresionante estudio de Westney es evidente para la imita-
cin de China desde el extranjero. Vamos a utilizar algunas de sus principales
pensamientos e ideas para elaborar el enfoque de transformacin, porque muestra
ms concretamente la importancia de cada factor, y tambin su interaccin dinmi-
ca. Nos preguntaremos qu tipo de mecanismos de carcter ms general pueden
dirigir la imitacin y si China est imitando de forma ms generalizada o mediante
formas especficas de organizacin de los pases occidentales.

Aprender de Occidente?: Contextos institucionales


y culturales

No slo Japn, sino tambin otros pases de Asia oriental incluida China tienen
una tradicin de imitacin con el fin de ponerse al da y acelerar su desarrollo.
Aprender de occidente tiene una larga historia en la China moderna (Spence,

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16 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

1980), aunque los dirigentes han sido normalmente muy selectivos con lo que hay
que importar a fin de proteger su propio poder y privilegios. Un aprendizaje parcial
e incompleto tambin ha dado como resultado una falta de capacidad para enten-
der las lecciones. Este fue el caso de la etapa inicial de la reforma de China y la
apertura despus de 1978. Deng Xiaoping mencion el retraso econmico de
China en el mundo a fin de obtener apoyo tras la reforma y destac la necesidad
de aprender del extranjero, especialmente de los pases desarrollados y con especial
nfasis en ciencia y tecnologa y en tcnicas de gestin. Pero la falta de investiga-
ciones sistemticas sobre las teoras y prcticas contemporneas, por ejemplo en el
mbito de la ciencia administrativa, puede haber dado lugar a una incapacidad
para aplicar la imitacin selectiva.
En la China contempornea, muchas tradiciones institucionales y culturales de
hace mucho tiempo son parte del conjunto del legado institucional: el respeto y la
deferencia paternalista, un liderazgo poltico fuerte, la concentracin de poder y
privilegio en Beijing entre un grupo relativamente pequeo de lite, rodeado de su
corte; fuerte influencia burocrtica, con elementos tanto de meritocracia como de
clientelismo en sus diferentes partes, y un cambio de equilibrio o lucha entre la
concentracin del poder central y la autonoma e influencia regional y local. Despus
de 1949 China comunista import tcnicas soviticas de la gestin del estado y del
partido, especialmente, para la administracin y los negocios. Algunos sostienen que
ahora caracterizan a estos sistemas de control del partido y privilegio una cultura de
corrupcin (Lan 2001; Yang, 2004). En este marco institucional nico, las reformas
contemporneas de estilo occidental claramente plantean un desafo.
Al mismo tiempo, la estructura central poltica-administrativa en China, domi-
nada por el partido, parece tener el poder central y la capacidad para aplastar a
travs de las reformas, aunque la complejidad del sistema, y, por tanto, tambin
de los procesos de reforma, es potencialmente muy alto. Esto se debe a la hetero-
geneidad en la direccin poltica y administrativa de los principales dirigentes es-
pecialmente las luchas entre las distintas camarillas y facciones en Beijing y en las
provincias y la ambigua doble estructura del partido y la Administracin Pblica.
Son tambin importantes en este gran pas la complejidad y la heterogeneidad en
la estructura poltica-geogrfica o administrativa-geogrfica.
Por otra parte, ms all de eso existe la posibilidad de reformas por decreto
o por mandato central, esto no es necesariamente decir mucho acerca de las po-
sibilidades de clculo racional en este sistema. Por el contrario, podemos analizar
los perodos de bloqueo interrumpidos por repentinos, dramticos gestos e inicia-
tivas, o grandes oscilaciones hacia adelante y hacia atrs entre las diferentes ten-
dencias, como en la poca de Mao. Estos pueden ser el resultado del cambio de
poder de las distintas facciones en el liderazgo. Si bien, durante la era de reforma
desde finales de la dcada de 1980 la direccin general de reforma ha sido ms o
menos coherente, sin embargo, destacamos la tendencia de reformas para parar
y retroceder, marcados a veces por iniciativas dramticas y avances, en los
cuales se anunciaron ideas frescas y nuevas direcciones (ver Baumgartner y Jones
1993). En estos momentos del tiempo, la imitacin puede ser evidente como
parte de un proceso de legitimacin externa para el momento de reforma interna
renovada.

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 17

En resumen, podramos esperar que China muestre diversos grados de imitacin


del extranjero, como cabra esperar de la teora de Westney. En primer lugar, una
estrecha y calculada imitacin podra ocurrir como resultado de unas estrategias de
reforma instrumental deliberada dirigidas por lderes polticos fuertes, ya sea de
forma activa buscando en el exterior modelos o alentando y facilitando la reforma
de las ideas para introducirlas y aplicarlas en China, sobre todo ante la presencia de
fuertes presiones tcnicas sobre el medio ambiente (por ejemplo, una necesidad de
cumplir con los requisitos de la OMC). En segundo lugar, un aprendizaje parcial e
incompleto puede derivarse de la falta de capacidad para comprender las lecciones.
En tercer lugar, el proceso de imitacin puede estar caracterizado por una tensin
entre los dirigentes polticos y las instituciones pblicas ante la falta de coordina-
cin resultante de la imitacin del extranjero (por ejemplo, como resultado de la
bsqueda de ideas e iniciativas de ambiciosos lderes empresariales provinciales). En
cuarto lugar, la imitacin podra ser ms pragmtica y reacia debido a la resistencia
y reforma bloqueada cultural y global por institucionales y factores polticos.
Cada una de estas posibles pautas de imitacin se puede encontrar en diferentes
momentos o incluso simultneamente en diferentes sectores de la reforma. En los
siguientes apartados, ofrecemos una breve resea de las diferentes fases de las
reformas administrativas centrales en China desde 1980.

Fases de la reforma y tipos de imitacin

Las reformas en la dcada de 1980

Ngok y Zhu (2007: 218) ven las reformas administrativas centrales en China en la
dcada de 1980 como la agilizacin de las reformas. Desde que China se encuentra
en una fase temprana y con reformas econmicas orientadas al mercado, esta dca-
da es vista ms como la reconfiguracin institucional de la reorientacin funcional
(Ngok y Zhu, 2007: 222). El propsito de las reformas de 1982 fue para reducir el
tamao del gobierno central. El restablecimiento de las oficinas que se haban supri-
mido o reducido durante la Revolucin Cultural y la rehabilitacin de los mandos
retirados de sus puestos, llev a la expansin del Consejo de Estado, ministerios y
agencias a finales de la dcada de 1970 y principios de 1980. Al mismo tiempo, la
promocin de las cuatro modernizaciones hizo que la racionalizacin del gobierno
central pareciese una necesidad (Dong, 1994). Los objetivos de disminucin, reduc-
cin del personal y mejora de la eficiencia dieron lugar a una reduccin de agencias
en el Consejo de Estado de 100 a 61 y un 40% de reduccin de personal.
Las reformas que abordan la superposicin de dominios y definiciones de fun-
ciones poco claras de las organizaciones del sector pblico (Lan 2000: 443) mostra-
ron un paralelismo con tendencias similares en otros lugares sobre la base del
principio del nico propsito de la organizacin (Boston et al. 1996). Sin embar-
go, la estructura administrativa bsica que atiende a la economa planificada del
sistema se mantuvo intacta y el nmero de departamentos y agencias aument a
72 en 1988, aadiendo 82 rganos provisionales a nivel central. Las reformas pa-
recen haber sido impulsadas internamente, tienen que ver con los ajustes tras la

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18 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Revolucin Cultural y con la aparicin de un nuevo conjunto de dirigentes y priori-


dades, mientras que la burocracia poltica tambin se resisti e influy en su puesta
en marcha.
El antecedente de la reforma de 1988 era que la estructura de la organizacin
y el problema estructural no eran compatibles. Un viejo sistema administrativo tuvo
que hacer frente a las exigencias de las nuevas reformas econmicas (Ngok y Zhu
2007: 218). El objetivo principal fue fortalecer la capacidad del gobierno central de
control macro-econmico (Luo, 2003). Esto debe hacerse separando los aparatos
gubernamentales del aparato del Partido (con el Partido que tenga ventaja), y hacer
una separacin ms clara entre el gobierno y las empresas de propiedad estatal
el primero de muchos de esos esfuerzos. Tambin se decidi una pequea re-
duccin del tamao de las unidades en el Consejo de Estado. Estas reformas no
fueron en realidad puestas en prctica, en parte porque la burocracia y los mandos
del Partido se oponan, y en parte debido al incidente de Tiananmen en 1989 (Lan,
2001: 444).

Las reformas en el dcada de 1990

La gira de Deng hasta el sur de China a principio de 1992 marc el final de un


perodo de estancamiento poltico y econmico. Cuando el Partido Comunista (PC)
en el otoo de 1992 confirm la introduccin de la economa de mercado, es in-
cluso ms evidente que antes hayan tenido que ser las reformas del sector pblico
para adaptarse a las nuevas realidades econmicas, i.e. , era necesario una trans-
formacin funcional del gobierno (Ngok Zhu y 2007: 224). Las reformas de 1993
siguieron objetivos y medios ms renovados que las reformas de la dcada de
1980, pero fueron ms fuertes la profundidad y la voluntad poltica detrs de estas
reformas. Las reformas trataron de establecer y desarrollar un sistema administrati-
vo que podra ser adaptado para el desarrollo de una economa de mercado en
China. El concepto de reforma del sistema administrativo se propuso, para su-
brayar el alcance de las reformas, en lugar de utilizar el concepto ms limitado de
reforma institucional. El ncleo de la reforma era modificar profundamente las
funciones del gobierno mediante la separacin en todos los niveles las empresas de
propiedad estatal. Se produjeron algunas fusiones y reapariciones de ministerios y
agencias, y el Consejo de Estado se redujo de 82 a 59 unidades, por debajo de las
expectativas polticas, especialmente en lo relativo a la lentitud de la reestructura-
cin de los departamentos que se ocupaban de la gestin econmica. Al igual que
antes, la lentitud fue atribuida a una falta de capacidad poltica y de esfuerzo para
impulsar las reformas.
En el caso de reformas de la Administracin Pblica, el impulso inicial de imitar
los modelos occidentales fue seguido por una clara decisin de rechazar las carac-
tersticas claves. Desde mediados de la dcada de 1980 se elaboraron extensos
estudios de los sistemas de Administracin Pblica contempornea occidental. Se
indicaron como unas de las principales caractersticas de estos sistemas la neutrali-
dad poltica y la seguridad en el trabajo profesional de los funcionarios pblicos. El
plan de establecer el nuevo sistema de Administracin Pblica china, tal como fue

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 19

aprobado por el Partido en su XIII Congreso Nacional en 1987, hizo una distincin
entre dos categoras asuntos polticos y trabajo profesional. Sin embargo, desde
mediados-1989, se ha subrayado que el sistema de Administracin Pblico es un
componente de la lnea de organizacin del Partido y del sistema de mando. En
particular, China no debe copiar esos principios y disposiciones de la parte occi-
dental de sistema de Administracin Pblica que se derivan del sistema de pluripar-
tidismo y del concepto de separacin de los tres poderes. En 1993 el nuevo siste-
ma de personal se estableci con la publicacin del Reglamento Provisional sobre
el Estatuto de Funcionarios Pblicos. Sin embargo, el programa fue rebajado a
formar parte de la reforma administrativa en lugar de ser un componente clave de
la reforma poltica destinada a aplicar el concepto de divisin entre el partido y el
estado. Los funcionarios pblicos chinos estn obligados conscientemente a estar
de acuerdo con el Partido en un sentido poltico (Dong 1994: 43-61).
La nueva ronda de reformas en 1998 fue bastante amplia y en parte con obje-
tivos ambiguos: la creacin de un mercado eficiente, un sistema administrativo
bien coordinado y regulado; el establecimiento de un cuerpo de profesionales y
funcionarios pblicos altamente competentes, y el desarrollo gradual de un siste-
ma administrativo con caractersticas chinas que podra coordinar y gestionar la
economa de mercado socialista (Luo, 2003: 21). Ngok y Chan (2003) resumen la
reforma en tres aspectos: simplificar la burocracia, reducir el nmero de funciona-
rios pblicos y el cambio de las principales funciones de gobierno relacionadas
con la economa. Uno de los objetivos era fortalecer el papel del derecho en el
sistema administrativo a travs de la adopcin de grandes volmenes de nueva
legislacin.
El objetivo de fortalecer el macro-control del gobierno result centrarse en los
departamentos de gestin econmica especializada (departamentos industriales).
La mayora de ellos tuvieron que ser desmantelados y, al hacerlo, fueron utilizadas
tres estrategias: degradacin dndoles a ellos un estatus formal subordinado, cor-
poratizacin, que es hacer de ellos corporaciones estatales y trasladando sus anti-
guos tareas administrativas a otros rganos, y la fusin, ya sea de ministerios o de
departamentos en otros ministerios (Ngok y Zhu 2007). El objetivo final fue que las
empresas estatales deban convertirse en entidades jurdicas independientes ges-
tionados por profesionales y directivos de empresas que operan al amparo plena-
mente de las fuerzas del mercado (Lan, 2001: 440). La reforma de 1998 tambin
abarc el fortalecimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para hacer
frente a los crecientes problemas sociales como resultado de las reformas orienta-
das al mercado. En resumen, las reformas implican dos tipos de reestructuracin:
en primer lugar, la corporatizacin, que es la funcin de gestin empresarial en las
corporaciones de propiedad estatal; y en segundo lugar, la reestructuracin de la
planificacin, el control y la supervisin de los ministerios y de otras agencias. La
reduccin del nmero de personal burocrtico que participa en la supervisin ad-
ministrativa y la planificacin detallada era tambin un resultado esperado. Cada
uno de estos objetivos fue alcanzado slo en parte.
De acuerdo con un plan del PM Zhu Rongji, el Congreso Nacional del Pueblo
aprob un amplio plan para disminuir la burocracia y reducir el tamao del personal
del gobierno central a la mitad (Yang 2004: 37-38). La reestructuracin de 1998

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20 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

(ejecutada a nivel central y de inmediato seguido por los niveles locales en


2002/2003) redujo el nmero de ministerios del gobierno central de 40 a 29, mu-
chos de ellos relacionados con la desaparicin y la fusin de la industria relacionada
con esos ministerios, pero aument un poco el nmero de agencias directamente
subordinadas al Consejo de Estado (Ngok y Zhu, 2003:11). Estas reformas estaban
dirigidas a promover la unidad de la autoridad administrativa en el centro y poner
freno a la fragmentacin (un objetivo que se hace eco de las tendencias post-NGP
en Occidente).
La reforma de 1998 tambin incluy un fortalecimiento de las unidades que
regulan los mercados. La reforma de 1998 tena el doble objetivo de reducir el
papel del gobierno chino en relacin con la participacin directa en los procesos
del mercado, mientras que al mismo tiempo fortaleca el papel del gobierno
como regulador de las actividades de mercado, resultando varias reorganizacio-
nes administrativas. Un objetivo principal era lograr un aparato gubernamental
ms eficaz y eficiente. De este modo se adopt una estrategia tpica de muchos
pases occidentales, pero se hizo en un perodo ms corto de tiempo y sin ningu-
na intencin de perder el control poltico. El modelo regulatorio que la OCDE
propuso en 1997, tienen la misma dualidad, pero el punto de partida en la ma-
yora de los pases miembros es de menor control del sector econmico que en
China.
En el perodo 1998-2000, se establecieron en China los centros de servicios de
las ventanillas nicas. Los funcionarios y acadmicos chinos han debatido mucho
sobre el movimiento en el Reino Unido de la Carta del Ciudadano (Citizens Charter)
y las prcticas de las ventanillas nicas en occidente antes de que esta iniciativa
fuese puesta en marcha en China. Al principio su objetivo era atraer las inversiones
extranjeras, es decir, hacerlo ms fcil para las empresas extranjeras a travs de la
simplificacin de las normas y reglamentos locales, pero ms tarde el objetivo era
dar un mejor servicio a los residentes (Snne 1999; Yang 2004). Este tipo de refor-
ma se inici muy pronto en muchos pases occidentales, pero se produjo la expan-
sin y reactivacin en la dcada de 1990. Las reformas de Centrelink en Australia
son consideradas por los reformadores internacionalmente como un modelo de
organizacin por lo que pueden haber sido una inspiracin en la poca contempo-
rnea en China (Halligan 2004).

Las reformas despus de 2000

Las modificaciones introducidas alrededor de 2000 en relacin con lo que se deno-


mina administracin vertical que implica un mayor control jerrquico central,
supervisin y regulacin, y refleja una tendencia internacional de reforma post-NGP
(Christensen, Mentira y Lgreid, 2007). Estas modificaciones fueron principalmen-
te impulsadas por las crisis internas y la mala gestin, sobre todo a nivel local.
Combinaron una potenciacin del papel de las agencias centrales en Beijing y el
uso sistemtico de los representantes regionales/ locales que son responsables ante
el nivel central, con el fin de contrarrestar la influencia de los niveles inferiores
(Yang 2004: 99-101). Las reformas de re-centralizacin tambin recuerdan un

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 21

tema recurrente de los conflictos entre el mbito central-local del desarrollo admi-
nistrativo chino (vase Lan, 2001).
Las negociaciones relativas a la integracin en la OMC tuvo como resultado una
fuerte presin internacional hacia China (Yang 2004: 57, 58, 164, 307, 308). En
anteriores problemas a las negociaciones, los dirigentes de China se embarcaron en
algunas reformas econmicas y administrativas antes de convertirse en miembros de
la OMC. Esta presin externa se constituye como principal antecedente para las
nuevas reformas de 2003 (Ngok y Zhu 2007). Las reformas normativas de 2003 im-
plican un incremento de la distancia entre, por un lado, las agencias administrativas
y regulatorias, y por el otro lado, las empresas (Yang 2004: 58-60). Esto parece ins-
pirarse en las estructuras tradicionales regulatorias en EEUU, que parecen haber in-
fluido en el modelo oficial de la OCDE que fue un gran avance en 1997 (Christensen
y Lgreid 2006). China parece que en este sentido ha imitado ms de una organi-
zacin occidental que a un modelo especfico de un pas especfico, un mecanismo
que Westney (1987) seal para Japn. La reforma de 2003 fue de nuevo sobre la
racionalizacin de las instituciones econmicas, pero ahora ms cerca de un ajuste
que de una reduccin. El principal objetivo de la reforma de 2003 era profundizar
la reforma del sistema de gestin de activos estatales, para mejorar los regmenes de
control macro-econmico, fortalecer el sistema de regulacin financiera, integrar el
comercio interior y el comercio exterior, y para hacer cumplir los regmenes de segu-
ridad alimenticia y seguridad de produccin (Ngok y Zhu 2007: 230).

Explicar los patrones extranjeros del cambio

La literatura acadmica sobre la reforma administrativa china ha enfatizado abru-


madoramente sobre los factores histricos internos, las necesidades especiales de
China de una rpida transicin econmica en una era de globalizacin y teniendo
en cuenta consideraciones polticas internas. Yang (2004: 2) en su amplio anlisis
de la transicin al mercado y sobre la gobernanza poltica en China durante las l-
timas dcadas, resalta los tres principales factores que explican las reformas; los
cambios en las condiciones econmicas; la poltica interna y el liderazgo poltico; y
la crisis. El incidente de Tiananmen se considera que ha allanado el camino para
una doble estrategia el fortalecimiento de los mecanismos polticos mientras que
se renueva el compromiso con las reformas econmicas, en su mayora relaciona-
dos con la gira de Deng realizada en 1992 y las reformas que le siguieron. Yang
(2004: 9) tambin se centra en el hecho de que el estado chino post-Mao comenz
con una gran cantidad de recursos organizativos y con capacidad de movilizacin
(una importante condicin previa fundamental para la reforma, tal como seal
Westney (1987)). Yang (2004: 311) resalta la forma en que el liderazgo chino tiene
celosamente guardado el dominio poltico del partido mientras promueve la libe-
ralizacin econmica y el desarrollo. Su programa subraya el orden frente a los
ideales democrticos, el control tecnocrtico en lugar de la participacin popular
(excepto en el nivel de base), gobernabilidad en lugar un tipo de rgimen. El es-
tado chino es visto ahora como una especie de estado de gestin que es ms efi-
ciente, ms orientado al servicio y con una mayor disciplina.

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22 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Los autores abordan la influencia de los modelos externos, en particular la


Nueva Gestin Pblica (NGP), existe una cierta ambivalencia en los argumentos, ya
que la mayora de los escritores reconocen el potencial de la influencia externa
sobre todo en China que se integr ms con la economa global antes de si-
tuarse en una especie de punto de vista relacionado con la excepcionalidad chi-
na. La postura de Lan (2001: 446) sobre las reformas del sector pblico en China
es que, aunque se tiene la tentacin de unir los esfuerzos de la reforma administra-
tiva de China en las ltimas dcadas con los esfuerzos mundiales de reinvencin
del gobierno, son mejor vistos como una continuacin de los esfuerzos de reforma
iniciados hace mucho tiempo. En otras palabras, ofrece una explicacin sobre todo
interior, basada en el argumento de un camino de dependencia cultural (Krasner
1988). El autor muestra que la reduccin y la simplificacin de la burocracia central
fue un tema que ya se trat en las reformas de 1958. La lucha recurrente tambin
ha supuesto una tensin entre el gobierno central y el aparato de gobierno regio-
nal, con varios esfuerzos para fortalecer el gobierno central. Este ya fue un tema de
las reformas en 1958, que mostr las caractersticas de la descentralizacin. Siempre
estuvo en la agenda el tema recurrente de las relaciones partido-gobierno, al igual
que las relaciones gobierno-empresas. Este ltimo problema fue conectado con
una preocupacin repetida treinta aos despus, referente a que el aparato guber-
namental est demasiado implicado en todos los niveles de micro-gestin de las
empresas pblicas. A finales de la dcada de 1950, combinando el primer y el ter-
cer problema, dio lugar a una transferencia de la responsabilidad de la mayora de
las empresas para reducir los niveles de gobierno, una tendencia que se invirti en
la dcada de 1960, contribuyendo a un gran crecimiento de la burocracia pblica
central. Lan (2001: 454) destaca ms los esfuerzos de reforma administrativa de
hace 50 aos en China como un tema recurrente de reduccin, ampliacin, re-
duccin una vez ms, y la expansin de nuevo, lo que refleja una especie de
flujo-reflujo como mecanismo sealado por Olsen (1988). Los esfuerzos de
reforma han sido siempre de arriba hacia abajo (top-down), iniciado por algunos de
los principales lderes polticos.
Al mismo tiempo, Lan (2001: 457-62) resalta que las reformas administrativas
de China se derivan de una combinacin de diferentes factores, entre ellos las in-
fluencias internas y externas. Los factores polticos internos que se destacan son:
una firme conviccin en el liderazgo de que China tiene que mantener su estabili-
dad a toda costa, que se convirti en algo muy importante despus de diez aos
de disturbios durante la Revolucin Cultural que concluy en 1976, y las caracters-
ticas especiales de China como una sociedad tradicional, donde la jerarqua so-
cial y la falta de democracia se ha puesto de manifiesto, dando lugar a la aceptacin
de un fuerte control central. Sin embargo, los factores que sealan como argumen-
to las influencias y modelos externas son tambin importantes: en primer lugar,
est la creencia de que China tena que cambiar para ganar el respeto en la comu-
nidad internacional, un rasgo simblico basado en el entorno institucional, y un
factor que se basa en un siglo de antigedad (por lo menos) con respecto a la
orientacin al aprendizaje de los pases occidentales al tiempo que se preserva la
cultura tradicional china, los valores y el sistema poltico. En segundo lugar, es fcil
reconocer que bajo el rgimen Comunista, el modelo de gobierno Sovitico era

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 23

influyente y fue imitado (con caractersticas chinas), aunque el modelo se consi-


deraba cada vez ms como un fracaso, impulsando reformas que (presumiblemen-
te) comenzaron a basarse en otros modelos. Esto puede mostrar un retraso como
resultado de una combinacin de aprendizaje supersticioso y de limitaciones de
conocimiento.
Ngok y Zhu (2007) en un anlisis de la reestructuracin y la reforma en China
desde la dcada de 1980 a travs de las reformas de 2003 sealan que parecen
querer lo mejor de ambos mundos, resaltando en su argumentacin dos tenden-
cias paralelas, es decir, una tendencia hacia una reforma administrativa en todo el
mundo y las reformas administrativas con caractersticas chinas. Un punto de
vista es que estas tendencias estn conectadas; otro es que las reformas adminis-
trativas de China tienen un punto de partida diferente en comparacin con las so-
ciedades industrializadas occidentales, y siguen una trayectoria diferente como re-
sultado de las peculiaridades socio-polticas (Burns 2001). Un caso que puede
mostrar el punto de vista de la singularidad, resalta los rasgos autoritarios de un
partido fuerte y un liderazgo poltico y un inicio tardo en la implantacin de los
principios del mercado para mejorar el desarrollo econmico. Tambin se ha argu-
mentado que las reformas administrativas pueden haber sido un sustituto de la
reforma poltica y constitucional y un medio para hacer frente a una potencial crisis
de legitimidad del estado autoritario chino. Continuando con algunas lneas con
argumentos similares, Ngok y Zhu (2003: 2) se sostiene que las reformas de China
no pueden entenderse como una simple teora administrativa, como la nueva ges-
tin pblica, debido a la necesidad de desarrollo econmico y el deseo de regular
el proceso de transicin al mercado. Sin embargo, podemos fcilmente estar de
acuerdo en que los impulsores de la reforma, el contexto poltico y la mezcla de
cuestiones relativas a la reforma se enfrentan a aquellos que defienden que la
nueva gestin pblica se origin en occidente, mientras que la observacin de los
efectos de la nueva gestin pblica y los modelos occidentales influyeron en los
problemas que se definieron y en las soluciones que se seleccionaron. Tambin es
importante, por supuesto, la apertura de China al entorno internacional, es decir,
la presin tcnica e institucional para imitar a Occidente.
Para analizar las conexiones entre las reformas locales y las tendencias de refor-
mas internacionales no se puede, como se destaca anteriormente, establecer una
explicacin con una nica solucin. La gran transformacin socio-econmica en
China, desde una economa planificada a una economa socialista de mercado,
y de una sociedad agrcola tradicional a una moderna e industrial, es ms probable
que sea el resultado de ambas presiones internas y externas. Del mismo modo, las
reformas llevadas a cabo muestran una combinacin de puntos de partida y puntos
finales internos y externos. Probablemente, los factores externos son cada vez ms
importante (un punto que a menudo se seala en relacin con las reformas admi-
nistrativas en todas partes). La globalizacin y la internacionalizacin econmica de
China se consideran como importantes antecedentes de las reformas administrati-
vas recientes. En trminos relativos, la primera de las dos dcadas de reformas pa-
rece estar basada ms en aspectos nacionales, como los esfuerzos para reformar el
estado comunista a fin de satisfacer las necesidades econmicas orientadas al mer-
cado y el objetivo de aumentar la capacidad de gobernanza (Ngok y Zhu 2007),

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24 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

mientras que el perodo de reformas de 1998 y 2003 se consideran que estn ms


influenciadas por el exterior y por la globalizacin econmica.

Explicacin de la imitacin en las diferentes fases


de la reforma

En resumen, a pesar del conocimiento convencional, segn nuestra opinin est


fuera de dudas como los modelos externos, y como la nueva gestin pblica fueron
importantes en la trayectoria de las reformas administrativas de China. Un mtodo
que creemos puede aportar una visin ms equilibrada sera el de estudiar las dife-
rencias entre el papel de los factores internos y el de los factores externos en dife-
rentes perodos y para distintos tipos de reformas en diferentes sectores. Algunos
consejos sobre el valor de este enfoque se pueden encontrar en la bibliografa
existente.
La reforma de 1982 en China podra ser considerada principalmente como
impulsada interna e instrumentalmente. Una manera de analizar esto, es a travs
de la perspectiva flujo-reflujo propuesta por Lan (2001). Despus de los disturbios
en la poca de Mao, ocurri en 1982 una expansin del Consejo de Estado y fue
el momento de racionalizar y reducir el tamao del aparato administrativo. Exista
voluntad poltica y el alcance de la reforma pareca mostrar que podran superar-
se cualquier factor cultural u otros factores restrictivos (Baumgartner y Jones
1993). La presin externa para la reforma no pareca ser evidente y era demasiado
pronto para ver alguna influencia de la transformacin econmica y de la globa-
lizacin.
La reforma de 1988 fue importante en muchos sentidos, ya establece como
prioridad en la agenda poltica lo que el liderazgo poltico debe hacer con el gobier-
no central cuando se enfrentan a dos desafos el aumento del crecimiento eco-
nmico interno y el aumento de la globalizacin econmica. Esta apertura de
algunos tradicionales y los temas recurrentes que desde entonces han sido impor-
tantes en todos los esfuerzos de reforma en China: cmo dividir entre el partido y
una Administracin Pblica profesional, cmo separar entre el gobierno y sus acti-
vidades empresariales pblicas, y la forma en la que hay que hacer estas cosas sin
perder el control poltico. La resistencia contra las reformas propuestas se puso de
manifiesto con algunos mandatarios del Partido y de la burocracia, un reflejo de la
heterogeneidad en el gobierno central, y una seal de que los actores defienden
sus intereses y privilegios. Tambin era importante el entorno internacional de los
agentes econmicos, pero, durante la dcada de 1980, era mucho menos impor-
tante como fuente de presin de la reforma frente a la importancia que tuvo ms
tarde.
El punto de partida de la reforma de 1993 fue un tpico ejercicio de poltica
de entrepreneurship de Deng, evocando la retrica reforma y el liderazgo de
Reagan, Thatcher y Roger Douglas. Deng no slo puso su fuerza poltica y
prestigio detrs de la reforma, sino que logr impulsar a travs de una transfor-
macin funcional del gobierno relacionado con la introduccin de una econo-
ma de mercado, o una versin china de una economa socialista de mercado.

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Tom Christensen... La Reforma Administrativa en el Gobierno Central... 25

A pesar de los cambios estructurales relacionados con la transformacin fun-


cional, la reforma podra haber sido ms clara y enrgica, la reestructuracin
haba comenzado a funcionar y no pareca haber vuelta atrs. La Resistencia
interna fue menos evidente, esta vez, mientras que los factores ambientales
eran en general ms fuertes. En general, las reformas chinas han seguido un
patrn que es compatible con un modelo internacional de gestin econmica
gubernamental, con una divisin de la propiedad, y con rganos regulatorios y
actividades empresariales.
La reforma de 1998 fue con mucho la reforma ms preparada a fondo, comple-
ta y contundente hasta la fecha. Por ahora, los dirigentes polticos y los expertos de
reforma estatal han observado de cerca los xitos y los fracasos de sus esfuerzos de
reforma en relacin con los objetivos de reforma econmica que se haban fijado
ellos mismos, y tambin han estado cada vez ms expuestos a las corrientes y las
tendencias de la reforma global a travs de un proceso de integracin y de apertu-
ra. La apertura del mercado de China al mundo exterior creado por una mayor
presin externa, tanto de los agentes pblicos internacionales como de los agentes
privados empresariales. Si bien hemos resaltado que las reformas se hicieron eco
del modelo de reglamentacin de la gobernanza de la OCDE, las reformas tambin
se han desviado de algunas de sus caractersticas en comparacin con los pases
occidentales. Una caracterstica importante fue que China tena una estructura
administrativa mucho ms complicada en relacin con las actividades econmicas
y, por tanto, la reestructuracin fue ms exigente y potencialmente conflictiva, so-
bre todo porque abarcaba una reduccin a gran escala. Otro aspecto relevante es
que el liderazgo poltico chino tena pocas intenciones de dejar el control del estado
de las actividades comerciales y, por tanto, mantena una estructura con un fuerte
elemento de propiedad pblica.
La relevancia y el impacto de los modelos extranjeros en la reforma de 1998 son
ambiguos. Aunque los modelos de corporatizacin fueran un tema importan-
te en la reforma del sector estatal en la era de la NGP, el modelo de gobierno de
la corporacin de empresas bajo el control de los ministerios tuvo un linaje mucho
ms largo en occidente. Si la imitacin se estaba produciendo, aqu se trataba de
un caso, tal vez, del segundo tipo de Westney, donde fue adoptada una forma
generalizada (gobierno corporativo). En cuanto a la racionalizacin de la super-
visin y la planificacin de los ministerios, las circunstancias de moverse de una
economa planificada que no tenan precedentes en occidente, ni en muchos pases
tenan el tipo de sistemas de planificacin y control que China deseaba mantener.
En este sentido, el modelo podra haber sido Japn (por ejemplo, MITI) y otros
pases de Asia oriental, donde este tipo de planificacin y orientacin de una eco-
noma de mercado son comunes (Zhang y Straussman 2003: 147-51). Al mismo
tiempo, en el resultado global para concentrarse en el aparato de control del
gobierno central y abandonar los tipos de controles no bsicos (de empresas de
propiedad estatal) haba similitudes con las reformas de comienzos de la dcada
de 1980 en Nueva Zelandia y Australia (Campbell y Halligan de 1992, Gregory
2001).
Las reformas de 2003 demostraron un alto grado de continuidad con la refor-
mas de 1998, pero bajo una intensificacin de las presiones externas. El proceso de

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bsqueda para ser miembros de la OMC tuvo el efecto de impulsar a China hacia
el mercado occidental y a los caminos regulatorios, y la presin continu despus
de la decisin de adhesin. La participacin en las negociaciones de la OMC y las
instituciones que ejercen una tpica tcnica de presin sobre el entorno de la OMC
y los pases miembros hacia China, pero sobre todo una presin institucional, lleva-
ron a China a adoptar una creencia de que el modelo occidental es ms eficiente y
moderno (vase Olsen 1992). Las reformas desarrolladas tambin pueden conside-
rarse como una manera de utilizar a un actor internacional para propsitos inter-
nos, i.e. para lograr la disciplina y el cambio de comportamiento de los burcratas.
De esta manera los miembros de la OMC proporcionaron nuevas oportunidades y
nuevas dinmicas para una nueva reestructuracin del sistema administrativo de
China.
Si, en la etapa inicial de las reformas, el aprendizaje desde el extranjero fue de
carcter general, sin duda, se convirti en ms especfico y selectivo en las ltimas
reformas. Es normal hoy en da llevar a cabo investigaciones sobre los homlogos
extranjeros para la mayora de los programas de reforma. Por ejemplo, Dong
Lisheng se encarg de presentar dos informes sobre la reforma de las tendencias
extranjeras en la Administracin Pblica en los sistemas de prestaciones y pensio-
nes, as como sobre las retribuciones y la gestin del sueldo para el Ministerio de
Personal, cuando se prepararon propuestas para el gobierno central en la promo-
cin de los mandos y el personal del sistema en 2003. Desde 2006, los preparativos
se han realizado para la puesta en marcha de la nueva ronda de reforma adminis-
trativa que ser anunciada por el nuevo gobierno en la primavera de 2008. Los l-
deres del Consejo de Estado solicitaron a la Sociedad China de Administracin
Pblica propuestas, las cuales en parte se reflejan en On the Directions of the
Administrative Reform in China por el CPAS Secretario General Gao Xiaoping y su
colega Shen Ronghua (Dong 2007)3.

Conclusin

Nuestro estudio exploratorio de las reformas pblicas modernas y la imitacin de


China ha sido muy amplio, sin presentar datos detallados sobre los mecanismos
exactos de imitacin. El principal lema del moderno desarrollo chino es que el pas
tiene una economa socialista de mercado. No es fcil decir si esto es una reali-
dad o un smbolo poltico. Puede ser que la aceptacin implcita de esto como una
realidad objetiva a diferencia de un simbolismo ha enturbiado el debate acadmico
sobre si el desarrollo de las reformas pblicas y el desarrollo econmico de la mo-
derna China tienen que ser considerados como algo exclusivamente chino, o si
existen estrechos paralelismos con las reformas en otros lugares y, por lo tanto, una
mayor probabilidad de que las reformas de China han sido imitadas en todo o en
parte del extranjero. La respuesta a esta pregunta parece ser una especie de am-
bos / y.

3
Dong Lisheng fue invitado por el CPAS para dirigir la investigacin sobre las reformas del
gobierno para los principales pases europeos (Dong y Hu 2006: 119-1359).

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La cuestin crucial es cules son los factores importantes o las fuerzas impulso-
ras detrs del desarrollo y de las reformas durante las dos ltimas dcadas son
factores internos o factores externos? La mayora de los temas (e incluso de los
resultados) de las reformas chinas modernas no son nicas y tienen un paralelismo
con los pases occidentales, ms a menudo, en una manera ms generalizada como
consecuencia de los prstamos y del aprendizaje de un pas. En primer lugar, el re-
currente ciclo de reduccin y ampliacin en el aparato administrativo central no es
una particularidad de China, sino que es un tema comn en la historia administra-
tiva en muchos pases, relacionado con el cambio de objetivos y las limitaciones, la
complejidad, la dinmica entre la especializacin y la coordinacin y as sucesiva-
mente (Downs y Larkey, 1986; Raadschelders, 1998). En segundo lugar, el crecien-
te inters en China para aumentar la formalizacin y el imperio de la ley en asuntos
administrativos es tambin bastante comn en el desarrollo de un pas. Ha habido
un prolongado debate en el seno del FMI y el Banco Mundial, por ejemplo, acerca
de si los pases africanos necesitan ms Weber o ms mercado.
En tercer lugar, las soluciones ms especficas y los modelos que China empez
a utilizar a partir de la dcada de 1980 fueron muy occidentales y no particular-
mente chinos. Basados en elementos de mercado relacionados con la produccin y
la organizacin de los procesos econmicos ya estaban en marcha en muchos
pases occidentales, al igual que los modelos de regulatorios de Estados Unidos, la
OCDE y la UE. Los modelos para la organizacin de los aparatos gubernamentales
hacia la industria se observaron ya en los pases vecinos de Asia oriental. La prueba
es ambigua sobre si estas soluciones y reformas fueron en gran medida filtradas
por las normas y valores chinos. Por lo tanto, ha sido una sorpresa para algunos
observadores e investigadores que China ya ha utilizado algunos de los modelos de
una forma ms idealizada y de una manera ms pura que la mayora de los pases
occidentales, por ejemplo en las reformas en los sectores de salud y educacin,
donde los grados de comercializacin, los pagos de los usuarios y la descentraliza-
cin han ido mucho ms lejos que cualquiera de los modelos (incluso EEUU) (Painter
y Mok 2007; Tam, 2007). Frente a esto, China parece haber aceptado ambos, he-
cho tcnico y mito, referente a que los modelos occidentales son los ms exitosos
y los que hay que copiar. Recientemente, algunos investigadores chinos han resal-
tado los incuestionables prstamos de Occidente y han ofrecido al menos dos razo-
nes: la simple-conviccin de que la moda de teoras occidentales administrativas y
los mtodos que valen la pena deben seguirse y, ms probablemente, una falta de
estudio detallado y de comprensin de las reformas administrativas Occidentales
(Dong 2007).
En cuarto lugar, aparte de las similitudes en el contenido y en la esencia de las
reformas administrativas, los patrones y los estilos de reforma en China y en
Occidente en los ltimos veinte aos muestran marcadas similitudes y paralelis-
mos (Zhang y Straussman 2003). Podemos observar los mismos fenmenos y
utilizar las mismas herramientas de anlisis para describir y explicar tanto: el papel
de las crisis, ya sea mejorar o modificar las reformas (Aberbach y Christensen
2001; Christensen y Lgreid 2001); la presin de fuerzas externas y los efectos de
un creciente entorno institucional global; la presencia de ventanas de oportuni-
dades y el papel de los empresarios en la poltica de seguir las ideas o las solu-

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28 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

ciones que estn de moda (Kingdon 1984); el peso del pasado o la tradicin
(camino de dependencia) y el fenmeno del equilibrio interrumpido
(Baumgartner y Jones 1993).
El tema de investigacin aqu en nuestro amplio anlisis no supone que las re-
formas de China han sido impulsadas principalmente por imitacin o por aprendi-
zaje basado en las experiencias extranjeras o que estas influencias son importantes
en todos los casos de reforma. Sin embargo, hemos encontrado que las ideas e
influencias de reformas externas estn siendo difundidas en cierta medida a travs
de los procesos de reforma, quizs a travs de ms o menos la copia sistemtica y
el anlisis, pero tambin de otra manera indirecta a travs de formas sistemticas.
La cuestin que se plantea para un anlisis ms emprico y terico se refiere a la
naturaleza ms especfica de este tipo de imitacin y difusin, u otras formas de
expansin, el tipo de aprendizaje que se est llevando a cabo y el impacto que
cualquier modelo o patrn importado sobre las propuestas de reforma y final-
mente los resultados de particulares episodios de reformas.
Para desarrollar este programa de investigacin, el enfoque de transformacin
sugiere una serie de hiptesis preliminares. En primer lugar, suponemos un lide-
razgo que sigue siendo la reforma del pensamiento y no preocupados con la
supresin y el redactar de nuevo la reforma debido a luchas internas, crisis polti-
cas internas o debido al malestar social. En ese contexto, la hiptesis de que
cuanto mayor sea la presin ejercida por el entorno tcnico, en particular, la ur-
gencia y la intensidad de las presiones sobre el gobierno chino, se derivan de la
forma en que las fuerzas econmicas mundiales y los cambios tecnolgicos estn
influyendo en cuestiones relativas a la reforma en diferentes sectores, es ms
probable que se produzca la bsqueda sistemtica y estratgica para la adopcin
de modelos extranjeros. En la medida en que las fuentes de estos modelos y las
ideas son en s mismos un conjunto de agentes del cambio global, que operan
en mbitos claves dentro de la economa mundial (por ejemplo, las instituciones y
los procesos de la OMC, la elaboracin de normas internacionales de organizacio-
nes, los expertos del Banco Mundial), el entorno institucional reforzar las presio-
nes para la imitacin y tiende a dar lugar a un generalizado y, ms en concreto, a
una especfica forma de difusin de las adaptaciones. Sin embargo, en esta situa-
cin, el tipo de aprendizaje que tiene lugar depende de si estn estrechamente
vinculados los reformistas locales y sus asesores con estos mbitos y, por ende,
cmo son sus conocimientos sobre los detalles de los modelos y de las ideas. El
aprendizaje supersticioso en lugar de ser una copia selectiva del comprador
racional de Westney, es ms probable que los conocimientos adquiridos no sean
de primera mano, pero las ideas vienen indirectamente a travs de terceros, que
pueden simplificar y falsear por diversas razones.
Este aprendizaje poco profundo o parcial tambin es ms probable en los casos
en que las presiones del entorno tcnico son menos importantes para un particular
conjunto de reformas y cuando las presiones estructurales internas estn arraigadas
en China en las tradiciones culturales y constitucionales. En el proceso de adapta-
cin y puesta en prctica de las ideas procedentes del extranjero, la prueba de
realidad de los modelos importados siempre est influenciada en cierta medida
por estos factores culturales e institucionales. En caso de que el peso de estas

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fuerzas internas sea especialmente fuerte y el sentimiento de identidad china y la


tradicin especialmente graves por ejemplo, en el caso de las reformas de la
burocracia estatal dirigidas por el Partido Comunista de China podemos esperar
encontrarnos con menos inters y ms resistencia a los modelos occidentales y a
sus ideas. En caso de que existan algunas pruebas de imitacin, es probable que
sean ms generalizado en la forma, como la adopcin de un tipo de forma de
organizacin o de un concepto amplio (comercializacin, corporatizacin, el
super-ministerio, etc. ) y menos un caso de aprendizaje detallado de las medidas
o experiencias especficas. Tambin es ms probable encontrar un mayor nmero
de casos de someras o distorsionadas imitaciones detrs de las cuales continan
los negocios como siempre.
De la misma manera, la receptividad de los reformadores chinos a determinados
modelos e ideas de reformas ser mayor si el camino une las ideas y las institucio-
nes tradicionales con los principios y los objetivos de las reformas propuestas. Como
en el caso de Meiji Japn, los reformadores buscan modelos e ideas aceptables.
Consideramos, por ejemplo, que el partido de China controlado por la burocracia
estatal, algunas de las medidas disciplinarias y aspectos de control de los pa-
trones de gestin del rendimiento de la OCDE seran atractivos para los reforma-
dores (y, por tanto, seran imitados), mientras que los aspectos de las mismas refor-
mas de la gestin pblica que conceden una verdadera autonoma profesional a los
agentes burocrticos seran ignorados o suprimidos por los reformadores. La ret-
rica e incluso los mitos de la gestin del rendimiento como reforma occidental sern
seleccionados y en cierta medida desplegados estratgicamente en lnea con las
actuales normas y las tradiciones.
Con el fin de probar estas hiptesis y otras que pueden derivarse de los mis-
mos puntos de partida tericos, lo ideal sera un tipo de anlisis en profundidad
de los actores centrales de la reforma y los episodios que se conocen en los es-
tudios de las reformas centrales en las democracias occidentales, donde los in-
vestigadores han llevado a cabo entrevistas en profundidad, han realizado en-
cuestas y en gran medida se ha puesto a disposicin del pblico los documentos
gubernamentales que muestran un anlisis detallado del pensamiento oficial
(Christensen y Lgreid, 2001 y 2007, Pollitt y Bouckaert, 2004). Las estrategias
de estudio de los casos son claramente idneos para explorar estas cuestiones
(Foster, 2005). Rara vez estn disponibles estas fuentes y estrategias para los
investigadores en la Administracin Pblica en China y hay un alto nivel de sen-
sibilidad cuando se trata con el gobierno central sobre las reformas de alto nivel.
Sin embargo, sobre todo China, donde los lderes se atribuyen como propios los
orgenes de una propuesta de reforma o una idea o modelo procedente de
Occidente, un cierto grado de acceso puede ser adquirido por los investigadores
a algunos de los actores y a los procesos de aprendizaje que se llevan a cabo, lo
que ha implicado un cierto grado de apertura a ambos, tanto a los investigado-
res nacionales como a los expertos extranjeros. De hecho, en las mejores tra-
diciones de investigaciones de la Administracin Pblica, el tipo de anlisis que
se sugiere aqu podra ser percibido como una contribucin a la comprensin del
papel y la eficacia de la imitacin y el aprendizaje en las futuras reformas admi-
nistrativas chinas.

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30 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
Soma Pillay1

Resumen
Durante la dcada de 1980, la Nueva Gestin Pblica (NGP) evolucion como un modelo uni-
versal de reforma y gobernanza en la gestin del sector pblico. Sin embargo, en la prctica,
ha habido diferencias significativas entre los pases que han tenido xito en la reforma de la
NGP y los que no lo han tenido.
Sobre la base de la teora institucional y los marcos de la cultura nacional, este documento
tiene por objeto explorar la aplicabilidad de la NGP en un determinado contexto cultural. En
particular, el estudio analiza la aplicabilidad de la NGP en la economa en desarrollo de
Sudfrica.
Segn Hofstede se explica la construccin de la cultura nacional y la teora institucional,
unidades sociales dentro de Sudfrica.
Es enunciada una teora cultural, segn la cual la NGP se presenta como una estrategia
culturalmente dependiente.
El presente estudio propone una teora cultural que tiene en cuenta las diferencias que exis-
ten entre las culturas de varios pases. Se sugiere que el xito de la aplicacin de la NGP requie-
re la complementariedad entre las estrategias de reforma que son aprobadas y las caractersticas
culturales del pas en las que son aplicadas.

Notas para los profesionales


Este documento es til para los profesionales que tratan de entender la importancia de la con-
gruencia entre las estrategias y las prcticas de reforma y la cultura nacional.
En particular, el estudio hace una contribucin a la poltica de iniciativa empresarial en el
reconocimiento de que la eficiencia y las perspectivas institucionales deben ser complementa-
rias y congruentes para lograr el xito de la reforma.

Palabras clave
Sudfrica, la teora institucional, la cultura nacional, la reforma del sector pblico.

1
Dr. Soma Pillay est en el Departamento de Gestin y Empresas, Facultad de Negocios y
Empresas, Universidad de Tecnologa, Swinburne. Victoria, Australia. Traducin del artculo
publicado en ingls con el ttulo: A cultural ecology of New Publi Management.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 33-57

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34 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Introduccin

La Nueva Gestin Pblica (NGP) se ha descrito como el medio por el cual la


Administracin Pblica se est transformando desde una estructura burocrtica
tradicional hacia una empresarial, impulsada por el mercado como una forma de
gobernaza que se basa en la longitud del brazo del estado (Hughes, 1998). El ad-
venimiento de la NGP en la dcada de 1980 ha iniciado una ola de reformas en
muchas democracias industrializadas, sin embargo, su aplicabilidad en los pases en
desarrollo sigue careciendo de fundamento. De hecho, hay pocas pruebas objetivas
del xito en la reforma del sector pblico en los pases en desarrollo. Tambin se
sugiere que puede conducir a resultados sociales injustos (Kiggundu (1998, Bale y
Dale, 1998, Manning, 2001, Batley, 1999). Por ejemplo, Barth (2006) sostiene que
la descentralizacin una caracterstica importante de la NGP conduce a resul-
tados injustos.
Esta falta de xito de la reforma del sector pblico en los pases en desarrollo
plantea la cuestin de la importancia del marco poltico y cultural en el xito de la
reforma del sector pblico (Batley y Larbi, de 2004; Orrnert, 2006; humo, 2003).
En particular, es preciso examinar la cuestin de la importancia de la orientacin
cultural en la reforma del sector pblico. Aunque la literatura sobre la NGP ha
descrito sus ventajas en trminos de economa, eficiencia y eficacia (Polidano,
1999), las dimensiones institucionales y culturales de la NGP no han sido examina-
das en la misma medida. Algunos autores han estudiado los aspectos culturales de
la NGP en contextos particulares como el papel de los factores culturales en el
espritu de empresa (Edwards et al., 2002) pero sigue siendo inexplorada la ge-
neral aplicabilidad cultural de la NGP en los pases en desarrollo.
Es un caso interesante Sudfrica desde la cada del gobierno del apartheid en
1994, donde se hicieron algunas reivindicaciones importantes sobre la mejora de la
actuacin de los gobiernos e incorporando un mayor sistema de gobierno empre-
sarial. Mientras que Sudfrica puede describirse como una democracia en desarro-
llo, no veo que sea similar a otros pases africanos como por ejemplo Uganda,
Kenia y Zimbabwe, donde prevalecen dominantemente las condiciones de ayuda.
Sudfrica ofrece un nico escenario poltico dada su configuracin; pre y post apar-
theid y fundamentalmente teniendo en cuenta la influencia de la cultura. En este
artculo se analiza el argumento de que la nueva gestin pblica slo tiene un im-
pacto superficial en los pases en desarrollo que cuentan con las variables institucio-
nales y debido a su singular marco social y cultural.

Marco conceptual

He utilizado la teora institucional para explicar las unidades sociales en el contexto


de Sudfrica sobre la base de determinadas instituciones sociales y valores cultura-
les. La teora institucional resalta cmo la forma de comportamiento de las institu-
ciones a travs de un patrn de normas sociales que evolucionan con el tiempo y
es legitimado dentro de una institucin o una sociedad (Eisenhardt, 1988). El efec-
to de las fuerzas institucionales de Sudfrica en la reforma del sector pblico se ha

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Soma Pillay Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP) 35

debatido durante muchos aos, con el tema del cambio institucional emergente
como un elemento central entre muchos actores polticos. Mientras que las fuerzas
institucionales pueden promover el cambio en el sector pblico, por el contrario,
tambin hay pruebas de que las limitaciones institucionales han impedido la refor-
ma de la NGP (Cole & Jones, 2005; Sozen y Shaw, 2002). Por otra parte, varios
autores han afirmado que el xito de la nueva gestin pblica depende del contex-
to institucional (Batley y Larbi, de 2004; Orrnert, 2006; Ferlie y Steane, 2002; Flynn,
2002; 2006; Page, 2005; Smoke, 2003).
Las principales fuentes de presin sobre las normas institucionales o las prcticas
en Sudfrica son las normas funcionales, polticas y sociales. Varios principios de la
teora institucional son aplicables a Sudfrica. Estos incluyen: (i) un comportamien-
to inadecuado por parte de los gestores como consecuencia de una falta de com-
prensin de la forma de adaptarse a los nuevos procesos, (ii) la influencia en los
sudafricanos de la cultural informal, la sociedad, las normas sociales, (iii) las ideas
errneas y la ignorancia de las normas que rigen el comportamiento en los nuevos
entornos y sobre todo despus del apartheid. Estos aspectos institucionales de
gobernanza han tenido efectos adversos sobre el xito de las reformas del sector
pblico en Sudfrica. Esto se debe a que marcos cognitivo-culturales se encuentran
en el nivel ms profundo de la cognicin y estn profundamente arraigados en la
poltica de Sudfrica y en el sistema de gobierno.
Hay pruebas de que un proceso de desinstitucionalizacin puede ocurrir
segn el cual las normas institucionales y las culturas pueden disminuir cuando
son desafiadas por nuevas creencias y prcticas (Scott 2001). La transicin que
experiment Sudfrica hacia la democracia tambin fue testigo de nuevas normas
culturales. Aunque la adaptacin de las normas culturales puede producirse como
resultado de la introduccin de la NGP, esas mismas normas culturales tambin
pueden servir como importantes limitaciones a la aceptacin y a la eficacia de la
NGP. En el presente documento se postula que el xito de la aplicacin de la NGP
requiere la existencia de normas sociales y culturales que complementen y refuer-
cen las nuevas instituciones de gobernanza pblica. Teniendo en cuenta la dinmi-
ca del contexto sudafricano, sostengo que las diferencias nacionales se entienden
mejor considerando las instituciones sociales y culturales de Sudfrica, y que el
proceso de gestin no puede ser separado de su contexto cultural.
Yo utilizo la teora institucional como un enfoque que gua mi comprensin de
cmo las dos instituciones sociales (como la poltica y los sistemas de gobierno) y la
cultura nacional son factores bsicos para el xito en la aplicacin de estrategias de
reforma. Entre los diversos modelos de cultura nacional, el modelo propuesto por
Hofstede, tiene el mejor encaje terico y coincide con la teora institucional.

Las dimensiones tericas y prcticas


de la Nueva Gestin Pblica (NGP)

La NGP es una teora normativa que presenta un conjunto de principios para el


cambio del paradigma en la gestin del sector pblico. Sus bases tericas son la
creencia de que las fuerzas del mercado, una reduccin del papel de gobierno, la

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descentralizacin y una mayor dependencia de acuerdos contractuales, se traduci-


rn en mejores resultados econmicos y sociales (Hughes, 1998).
A pesar de que algunos investigadores han visto la NGP como un modelo de
eficiencia (Hood, 1991; Osborne y Gaebler, 1992), otros han sugerido que es de-
fectuoso al no cumplir con ciertos principios del sector pblico, especialmente el
principio de responsabilidad (Feldman & Khademian, 2001; Jorgensen, 1999).
Tambin se ha sugerido que la NGP ofrece oportunidades para la corrupcin (von
Maravic y Reichard, 2003). Una serie de autores (e.g., Bana y McCourt, 2006;
Crook, 2003; Polidano, 1999) sealaron que, en los pases en desarrollo, el xito de
la reforma del sector pblico depende de la eliminacin de la corrupcin y en au-
mentar la responsabilidad y la capacidad administrativa. Esta falta de responsabili-
dad ha sido motivo de especial preocupacin en Sudfrica y sigue siendo, con pe-
ticiones de reduccin de la responsabilidad, daando a la administracin pblica, y
ganancias de eficiencia discutidas. Los radicales programas de reforma del sector
pblico introducidos en Sudfrica desde la cada del gobierno del apartheid y la
instauracin de la democracia, despertaron un inters sin precedentes en los inten-
tos de reformar y mejorar la gobernanza y la idea de que hay modelos especficos
de buena gobernanza que tienen aplicabilidad universal .
En este contexto, Edwards et al. (2002) sealaron que la internacionalizacin de
las reformas del sector pblico puede impedir que algunos gobiernos reformen sus
propios servicios pblicos de manera que se adapten a sus contextos polticos e
institucionales. Esto est de acuerdo con el argumento que propongo en el presen-
te documento que, si bien la nueva gestin pblica, destaca la importancia de las
estrategias de reforma de la iniciativa empresarial, su aplicacin en los pases en
desarrollo como Sudfrica tiene que tener en cuenta su contexto social y cultural.

NGP y los pases en desarrollo

Si la conceptualizacin de las reformas del sector pblico en los pases en desarrollo


y el anlisis acadmico difieren en sus historias y en lo que es apropiado como
mejores prcticas. Los analistas en la NGP y su legado en los pases en desarrollo
tienen en cuenta que la reforma del servicio pblico slo ha mostrado un efecto
parcial (Manning, 2001, Batley, 1999, Lakings, 1999, Samaratunge, Alam & Teicher,
2008). Para explorar los esfuerzos de reforma en un pas en desarrollo, uno tiene que
examinar los principales problemas de la Administracin Pblica en ese pas a pesar
de sus marcos polticos y culturales. Hacer frente a la cuestin qu hizo ganar? /
qu funciona? los investigadores en la NGP y no las democracias occidentales
han sealado que las jerrquicas burocrticas no han sido reemplazadas. Algunos
pases en desarrollo han visto reformas en algunos sectores que slo tienen que ex-
traerse de la NGP. Sin embargo la mayora de las funciones gubernamentales siguen
siendo desempeadas por las burocracias integradas verticalmente. La NGP en este
sentido no ha ganado. Tampoco ha habido ninguna evaluacin sistemtica de los
resultados, lo que hace que sea un reto para la investigacin en el mbito de los
pases en desarrollo. Algunas publicaciones recientes se han centrado en cmo los
pases en desarrollo pueden aprender de las democracias desarrolladas para la NGP.

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Esa literatura sobre la universalidad de la NGP en los pases en desarrollo, ha seala-


do la creacin de la capacidad, la corrupcin, la descentralizacin, la autonoma local
y el papel de los donantes de ayuda como factores instrumentales bsicos en el xito
o el fracaso de la NGP. La realizacin de un estudio comparativo sobre las iniciativas
de la nueva gestin pblica en los pases en desarrollo, va ms all del alcance de
este documento, por lo que he optado por centrarme en Sudfrica, teniendo en
cuenta su singular marco social y cultural.

El caso de Sudfrica2

La Constitucin de Sudfrica de 1994 introdujo una de las democracias ms elabo-


radas del mundo en trminos de responsabilidad y de gobierno descentralizado.
Los intentos de practicar los postulados de la nueva NGP en este contexto, dieron
lugar a la introduccin de dos grandes instrumentos de gobierno: (i) la Constitucin
de 1996, y (ii) el documento de Batho Pele Libro Blanco sobre la Transformacin del
Servicio Pblico (Repblica de Sudfrica, 1997). A pesar de estos intentos, las pre-
ocupaciones sobre la reforma del sector pblico en Sudfrica se han intensificado
en los ltimos aos. Por que se quiere lograr una mayor eficiencia, la transparencia
y la integridad de las instituciones pblicas impulsadas por la constatacin de que
una mala gobernanza en el sector pblico de Sudfrica refuerza la desigual distri-
bucin de oportunidades y provoca que la corrupcin sea una amenaza para la
democracia.
Muchos sudafricanos tienen una mayor afinidad con sus grupos tnicos que
con el estado-nacin. En este sentido, el carcter distintivo de la historia de Sudfrica
no puede ser ignorado. Con el advenimiento de la democracia en Sudfrica en
1994, el recin elegido gobierno hered un sistema de gobierno con instituciones
que estaban en conflicto directo con los imperativos de buena gobernanza (Mavuso
y Balia, 1999). A lo largo de los aos, los analistas polticos han expresado su opi-
nin sobre el cambio en la naturaleza de la poltica de Sudfrica en la era post
1994. En este contexto Lodge (1999), hizo una contribucin en el actual discurso
para comprender y documentar este perodo crucial en la vida del pas. Lodge se-
al que los fracasos de las instituciones especficas de gobierno tuvieron mucho
que ver con el legado histrico del pas. Es decir, la mayora de las provincias (esta-
dos) que experimentaron ineficiencia administrativa y lentitud de la distribucin se
produjeron a travs de una amalgama de las administraciones anteriormente sepa-
radas. Por ejemplo, el Eastern Cape agrup dos antiguos pases de origen, Transkei
y Ciskei, lo que significa que se tena que hacer una gran cantidad de trabajo para
que la nueva institucin fuera eficaz. Los fracasos tambin se atribuyen al partido

2
La experiencia del autor y sus conocimientos personales del contexto de Sudfrica es el resultado
de muchos aos de trabajo en el sector pblico en Sudfrica. Esta experiencia abarca la era pre
y post apartheid. Este perodo mostr la transicin entre un pasado familiar hacia una nueva
poca democrtica. Como resultado, los funcionarios pblicos se encontraron a si mismos en
medio de un proceso de transicin enfrentndose con principios y filosofas del pasado y un
nuevo sistema de gobernanza. Tuvieron lugar debates sobre cul es el significado del sistema de
gobierno de Sudfrica, acapar escasa atencin el contexto social y cultural.

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gobernante, el ANC, en su fracaso para coordinar efectivamente a las estructuras


provinciales. En trminos de las culturas nacionales y las sub-culturas de institucio-
nes especficas, se plantea una amplia cuestin, que es: dnde trazar una lnea
entre el partido en el poder y el estado? Esta preocupacin se ve reforzada por la
distincin entre la cultura nacional y la cultura organizativa especfica dentro de las
instituciones polticas. Pongamos por ejemplo el Ministerio de Asuntos Econmicos.
El Programas de Reconstruccin y Desarrollo introducido por el Ministerio de
Asuntos Econmicos, era una estrategia de poltica econmica centrada en la re-
duccin de la pobreza y el desarrollo econmico. Sin embargo, diversos sectores de
la sociedad tienen diferentes interpretaciones y comprensiones de los contenidos y
de los objetivos del programa. Para los lderes del Congreso de Sindicatos
Sudafricanos (COSATU en ingls), el programa deba recorrer un largo camino para
lograr el desarrollo econmico a travs de la intervencin estatal en la economa.
Por otra parte, para los miembros de las grandes empresas, este programa repre-
sent un estado menos caro, y trabajadores mejor educados y ms productivos.
Otras expectativas generales, eran ms puestos de trabajo, instalaciones adecuadas
y el acceso a la infraestructura bsica. En comparacin con estos antecedentes,
fueron formidables los avances alcanzados para garantizar que se cumplieran al
menos las necesidades bsicas como el abastecimiento de agua y la provisin de
electricidad. Se ha observado a travs de los aos que la falta de coordinacin entre
las diferentes esferas de gobierno, ha obstaculizado la prestacin eficaz de servi-
cios. Esto est estrechamente relacionado con las elecciones locales y las polticas
municipales, donde los problemas relacionados con la ineficiencia y la falta de res-
ponsabilidad en las estructuras locales de gobierno es una caracterstica existente.
Otro ejemplo de las preocupaciones relacionadas con las instituciones especfi-
cas y la forma en que las sub-culturas trascienden de la cultura nacional del pas es
el Departamento de Funcin Pblica y Administracin y los casos de corrupcin. La
aparicin de Renacimiento Africano, como el defendido por el ANC, ha llevado
a muchos polticos y oradores pblicos a desafiar sobre el significado de este con-
cepto. Segn Lodge (1999), desde su creacin, surgieron dos visiones de este
Renacimiento. La primera se centra en la idea de la modernidad, sostiene que la
reactivacin de frica slo vendr a travs de las democracias liberales y las econo-
mas de libre mercado. La segunda visin, se centra en cosas como la cultura y el
patrimonio, a travs de los cuales se espera que la forma de modernizacin buro-
crtica de gobernar la interaccin humana pudiera darse con rostro humano y
pudiera adaptarse al contexto sudafricano. Sin embargo, Lodge (1999) descarta
ambos puntos de vista al considerarlos imposibles. El punto de vista de la moderni-
dad es rechazado porque asume entre otras cosas, que Sudfrica tiene la capacidad
para hacer frente a los desafos mundiales. El segundo punto de vista, es tambin
rechazado, debido a que evita el hecho de que Sudfrica se ha incorporado al
mundo moderno.
Para profundizar ms en la comprensin de la cultura de Sudfrica, vale la
pena explorar la historia del desarrollo econmico y poltico de Sudfrica. Durante
finales de siglo XIX, la historia de Sudfrica, la economa poltica y la estructura
econmica cambiaron con el descubrimiento del oro y la fundacin en 1910 de la
Unin Africana del Sur (SAU en ingls). Con esta unin, se excluye a la mayora

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negra de cualquier participacin significativa, lo que refuerza su incapacidad para


participar en los beneficios del importante crecimiento econmico que se alcanz
hasta finales de la dcada de 1960. Sin duda, el gran fracaso de la formulacin de
polticas durante las dcadas de rpido crecimiento, hicieron que este crecimiento
realmente nunca se transformara en desarrollo que abarcase a la mayora de la
poblacin, ni se utilizase de manera significativa y eficaz para diversificar la base
econmica del pas. Por lo tanto, Sudfrica experiment el crecimiento econmi-
co, pero no el desarrollo econmico. La mayora de su poblacin sigui siendo
pobre, mientras que distribucin de la nueva riqueza se limitaba a una minora. Al
mismo tiempo, a partir de finales de la dcada de 1960, y cada vez ms durante
la dcada de 1980, el crecimiento de Sudfrica se ve socavado por la desestabili-
zacin econmica de sus vecinos, su participacin en las guerras civiles en Angola
y Mozambique, y sus inquietudes en poltica interna. Estos acontecimientos y,
por supuesto, en un sentido diferente, la falta de desarrollo dej a Sudfrica
con ciertas caractersticas: la propiedad de la tierra, los niveles de salud, la educa-
cin y el nivel de vida disfrutado por la minora blanca era muy superior; el creci-
miento de la clase media negra con bajos niveles de educacin facilitado por la
creacin de empleo dentro del sector pblico en lugar de en el sector privado; la
pobreza endmica del pas y las privaciones, el abandono del desarrollo humano
(educacin formal), la escasez de mano de obra cualificada y de habilidades de
gestin necesarias para el desarrollo competitivo, mientras que el desempleo
creci, y a pesar de los altos niveles de desempleo, el coste de la mano de obra en
Sudfrica era alto. Culminando estos desarrollos, la poltica econmica de
Sudfrica hered tres grandes caractersticas: una profunda y racialmente sesgada
distribucin de la riqueza, una economa en desarrollo en general con los proble-
mas usuales de la pobreza y un exceso de oferta de mano de obra no cualificada,
y una escasa base econmica diversificada. Es en relacin con estas caractersticas,
que uno puede identificar los principales desafos polticos, econmicos, sociales
y culturales a los que se enfrenta el pas en el siglo XXI. El primer problema gene-
ral es doble. Sudfrica tendr que decidir sobre una definicin de desarrollo,
tambin es necesario analizar crticamente la medida en que las polticas actuales
son compatibles con los objetivos de desarrollo viable y cmo estos objetivos se
encuentran dentro del contexto de la posicin de Sudfrica. El desarrollo es ms
que el crecimiento econmico, ya que abarca dimensiones, como la social y la
poltica, a nivel individual, nacional e internacional. En el centro de la preocupa-
cin filosfica y las cuestiones normativas o cuestiones de primer orden, estn
tambin algunas duras prcticas.
En el plano terico, tambin es importante distinguir entre los instrumentos de
la poltica y los objetivos, como la confusin entre los dos pueden inhibir el creci-
miento econmico para el desarrollo. Un ejemplo de ello es la privatizacin. Se
trata de un objetivo o de un instrumento poltico? Si es el primer caso, la distribu-
cin de la riqueza creada por la aplicacin de una estrategia de privatizacin no es
necesariamente tenida en cuenta y entonces no hay garanta de que esa riqueza
llegue abajo para beneficiar a la poblacin general o que llegue a los que anterior-
mente estaban excluidos del pleno acceso al mercado. Si es el segundo caso, es
decir, un instrumento poltico, entonces la privatizacin est relacionada con obje-

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tivos especficos y la forma en que la estrategia se aplique ofrece un potencial para


su redistribucin a travs del acceso a la posible creacin de riqueza.
Otro desafo, estrechamente vinculado con el anterior, es para Sudfrica superar
el crculo vicioso de la pobreza, presentado normalmente como parte de cuatro va-
riables que inciden de forma continua y se refuerzan unas a otras: el bajo nivel de
ahorro e inversin, el escaso capital acumulado, muy bajos niveles de productividad
y una media de ingresos baja. Esta se atribuye a la inevitabilidad del ciclo continuo e
incluso a la profundizacin en el tiempo de las super-limitadas polticas inapropiadas.
Estamos en ltima instancia, ocupndonos del interfaz entre la esfera econmica y
la esfera, ms amplia, poltica, cultural y social. La mayora de las personas de
Sudfrica se caracterizan por su constante lucha por la mera supervivencia fsica.
Estos desafos son de gran importancia para el futuro desarrollo de Sudfrica, de
hecho, este es en parte un desafo mucho mayor y ms a largo plazo para promover
un crecimiento sostenible y con buenas prcticas de gestin pblica.
Las causas de la mala gestin del sector pblico en Sudfrica estn, por lo tanto,
contextualmente arraigadas en las tradiciones burocrticas del pas, el desarrollo
poltico, la historia social y cultural. Se incluyen Importantes cuestiones de gober-
nanza del sector pblico en Sudfrica: (i) los controles sociales indeseables, (ii) las
leyes anticuadas, (iii) la poltica empresarial, (iv) la burocratizacin; (v) la excesiva
discrecionalidad, y (vi) los acuerdos administrativos defectuosos (incluida la insufi-
ciencia de los controles) (Mavuso & Balia, 1999).
La NGP en Sudfrica debe tener en cuenta, tanto el contexto poltico como el
contexto cultural en que se lleva a cabo la gestin pblica, y tambin la relacin
entre los sistemas administrativos y los sistemas polticos. A pesar de la introduccin
de la Constitucin de la Repblica de Sudfrica, en 1994, y la Administracin
Pblica democrtica que trat de introducir, el servicio pblico de Sudfrica, que
muchos an perciben como demasiado rgido y reglamentado, est obligado a
responder a las necesidades cambiantes. Por lo tanto, a menudo son vistos como
ausentes, la capacidad de gestin, la flexibilidad y la competitividad, esenciales
para lograr la eficaz y eficiencia en la prestacin de servicios.
En este contexto, cabe sealar que las realidades sociales, polticas, culturales,
econmicas de Sudfrica son bastante diferentes de las que se encuentran en mu-
chos otros pases en los que la NGP ha sido aplicada con xito.

Una ecologa cultural nacional

El concepto de cultura incluye los valores, las creencias y las asumiciones que
distinguen a un grupo de otro (Hofstede, 1980; Schein, 1992). Jaeger (1986) defi-
ne la cultura como las teoras comunes de comportamiento o los programas
mentales que son compartidos. Una cultura nacional est arraigada profunda-
mente en la sociedad y en la vida cotidiana es relativamente impermeable a los
cambios (Newman y Nollen, 1996). Cuando las prcticas de trabajo son incompa-
tibles con estos valores muy arraigados, es probable que los empleados se sienta no
comprometidos; por el contrario, las prcticas que refuerzan los valores culturales
nacionales tienen ms probabilidades de dar resultados positivos.

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Soma Pillay Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP) 41

Varios estudios han tratado de relacionar la cultura nacional con las prcticas
de gestin. Haire, Ghiselli y Porter (1963) fueron pioneros en los estudios en el
mbito de la cultura nacional, mientras que otros investigadores proponen marcos
de la cultura nacional (Kluckhohn y Strodtbeck, 1961, Trompenaars, 1993, Ronen
y Shenkar, 1985, Schwartz, 1994, Triandis, 1994 & Hall, 1976). Segn el trabajo
de Hofstede (1980) sobre la cultura nacional seal a lo largo de varias dimensio-
nes en que se diferencian las culturas nacionales: el individualismo frente al colec-
tivismo, la distancia al poder (DP), evitar la incertidumbre (uncertainty avoidance,
UA), la masculinidad versus la feminidad, y la orientacin del tiempo. Hofstede
(2001) sostuvo que estas dimensiones reflejan los problemas bsicos a los que
toda sociedad tiene que hacer frente, para alcanzar [sus respectivas] soluciones
diferentes.
La vuelta de tuerca de Hofstede ha tenido una influencia casi sin precedentes
en materia de investigacin de la transmisin cultural. Trascendiendo el lugar de
trabajo, las dimensiones de Hofstede probadas empricamente (aunque no cubre
el sector pblico, frica o los pases en desarrollo como Sudfrica) han sido utili-
zadas por muchos investigadores para explicar las caractersticas a nivel macro y
micro en las prcticas de gestin pblica. Apoyo su argumento de que la cultura,
al igual que los valores, se construyen y que tienen que demostrar su utilidad por
su capacidad para explicar y predecir el comportamiento (Hofstede, 2001). La
construccin de Hofstede de importancia analtica del caso de Sudfrica se en-
cuentra en la orientacin previa de cultura y el valor en comparacin con el post-
apartheid, un perodo durante el cual muchos sudafricanos esperaban ver una
diferencia significativa en la cultura nacional del pas. El contexto de Sudfrica, tal
como se describe en este documento, presenta problemas para la reforma de la
NGP desde una perspectiva de cultural nacional, lo cual no puede ignorarse.
Permtanme en la siguiente seccin tratar de explicar cmo y por qu la construc-
cin de Hofstede es la ms comprensible y adecuada construccin para el caso de
Sudfrica. Voy a hacer esto mediante la exploracin de cada una de las dimensio-
nes, como postul Hofstede, en trminos de su importancia histrica para el caso
de Sudfrica.
En trminos generales, directivos y lderes, as como las personas con las que
trabajan, forman parte de una sociedad nacional. En la comprensin de su compor-
tamiento, uno tiene que comprender la sociedad en la que viven y como funciona.
Esto incluye la comprensin de cmo el gobierno y el sistema poltico afecta a las
vidas de los ciudadanos y lo que las generaciones han sufrido por acontecimientos
histricos. Esto es relevante para la comprensin de la gestin pblica de un pas.
En el entendimiento de la cultura, ciertamente no hay una solucin rpida. Es a
travs de un razonamiento conceptual y la reflexin, que uno identifica qu proble-
mas o cuestiones existen dentro de una sociedad. En 1954, Inkeles y Levinson
identificaron algunas cuestiones que tienen consecuencias para el funcionamiento
de las sociedades, grupos dentro de esas sociedades, y de los individuos dentro de
esos grupos (Hofstede & Hofstede, 2005). Fueron los siguientes: relacin con la
autoridad; concepcin de la autonoma y las formas de hacer frente a los conflictos.
Veinte aos ms tarde los resultados de la investigacin IBM de Hofstede revelaron
extraordinariamente bien los mbitos previstos por Inkeles y Levinson. (Sudfrica

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fue uno de los setenta y cuatro pases para los que la investigacin IBM de Hofstede
y sus repeticiones produjeron resultados aplicables). Estas reas son la desigualdad
social, incluida la relacin con la autoridad, la relacin entre el individuo y el grupo,
conceptos de masculinidad y feminidad; y hacer frente a la incertidumbre y a la
ambigedad. Las dimensiones que han surgido del trabajo de Hofstede (distancia
al poder, evitar la incertidumbre, el individualismo y la masculinidad), existieron ya
en gran medida durante la era del pre apartheid de Sudfrica, as como estn an
incluidos en la nueva democracia. Parece que se aplican muy bien al rea del pro-
blema bsico cada dimensin representada.
Dentro de la dimensin de la distancia al poder, echemos un vistazo a la clase
social, con un ejemplo. Sudfrica fue y todava se caracteriza, como una parte de
su cultura nacional, por la existencia de la clase social que est asociada con las
oportunidades educativas y el trabajo de la persona. Los empleados menos edu-
cados y de clase baja, en Sudfrica tienen valores autoritarios ms altos que sus
compatriotas de clase alta, lo cual no slo se manifiesta en el trabajo, sino tam-
bin en casa. Los padres de la clase trabajadora exigen ms la obediencia a sus
hijos que los padres de la clase media. La existencia de un estatus y de las culturas
de clases solo puede ser parcialmente clasificada por las dimensiones encontradas
para las culturas nacionales. Esto es probablemente porque as son las categoras
de personas dentro de los sistemas sociales. Otro ejemplo, es la igualdad en
Sudfrica. Desde la desaparicin del apartheid en Sudfrica, aparecieron como
temas principales de las agendas sofisticadas polticas, esas polticas estaban con-
cebidas para servir al ideal de la igualdad de trato a todo el mundo por igual in-
dependientemente de su estatus, riqueza o poder. Sin embargo, ha habido ms
casos en los cuales la realidad no coincide con el ideal. Esto no slo es evidente
entre individuos, sino tambin en la configuracin del grupo reflejada en los sis-
temas de organizacin jerrquica. La alta posicin de la distancia al poder (DP) de
Sudfrica (una dimensin identificada en el trabajo de Hofstede) tambin hace
que sea un sistema altamente centralizado con la responsabilidad o la rendicin
de cuentas a los pobres causando la debilidad institucional. Como tal, la motiva-
cin de los empleados del sector pblico para trabajar de forma productiva, se ve
socavado por factores institucionales, tales como el exceso de normas, la promo-
cin a travs de nepotismo, y la falta de recursos adicionales, que conduzcan a los
presupuestos de los gobiernos disfuncionales, la insuficiencia de los suministros y
equipos, los retrasos en fondos del presupuesto, y una prdida del propsito de la
organizacin.
La situacin en Sudfrica de un elevado poder a distancia (PD), tambin es in-
corporado en las races de la familia. A menudo hay un orden de autoridad entre
los nios, los nios ms pequeos respetan a los nios de ms edad, con la conti-
nuidad de la autoridad paternal que siguen desempeando un papel relevante en
la vida de una persona hasta la edad adulta. Independiente del comportamiento, el
objetivo es disuadirles a una edad temprana. Existe un patrn de dependencia de
personas de la tercera edad que impregna todo el contacto humano y el software
mental, como lo llama Hofstede, que lleva a la gente a tener una gran necesidad
de dicha dependencia. Por lo tanto, la experimentacin activa se disuade a una
edad temprana, por lo que no es capaz de contradecir a sus padres y no es capaz

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Soma Pillay Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP) 43

de decir no. En Sudfrica, la influencia familiar, es una fuente importante de la


programacin mental, especialmente en lo que trasciende al mbito del trabajo.
Con un alto poder a distancia, en el lugar de trabajo se considera a los superiores
y subordinados en base a la desigualdad existencial; el sistema jerrquico se basa
en esta desigualdad existencial. Las organizaciones centralizan el poder en pocas
manos, tanto como sea posible. El aumento del personal de supervisin se estruc-
tura en torno a las altas jerarquas de personas que se informan entre s. Los siste-
mas de sueldo revelan grandes diferencias en la organizacin entre los niveles altos
y bajos. Los funcionarios de polica, los profesores y los funcionarios pblicos mal
pagados tienden a crear patrones de aceptacin por equipos de pagos, y este
hbito impregna todo el sistema. En la parte superior de la influencia de las estruc-
turas salariales y la pobreza, la distancia al poder se suma a la frecuencia de la co-
rrupcin, es decir, cuanto ms alto sea la distancia al poder menos controles y
equilibrios.
La dimensin relacionada con evitar la incertidumbre (uncertainty avoidance,
UA) en Sudfrica es alta y es realmente adquirida y aprendida. Tales sentimientos y
maneras de hacer frente, pertenecen al patrimonio cultural del pas, como se ha
descrito anteriormente. Ellos son transferidos y reforzados a travs de instituciones
bsicas como la familia. A la vista de la inestable situacin poltica y econmica, los
niveles de ansiedad forman parte y son parcela de la programacin compartida
mental de las personas. A modo de ejemplo, la idea de romper una regla, o la in-
troduccin de una nueva idea, por cualquier razn, ser rechazada, ya que introdu-
ce ambigedad. La gente no suele cambiar de empleo, ya que se considera como
aventurarse en lo desconocido, una prctica que es desalentada. Por lo tanto, la
necesidad de previsibilidad, las reglas escritas y las reglas no escritas son importan-
tes, ya que esto reduce la ambigedad, de ah la necesidad de estructura. Un estu-
dio del control de alto nivel en el sur, lleg a la conclusin de que en Sudfrica los
altos directivos estaban menos ocupados en los problemas estratgicos que en las
operaciones diarias (Venter, 1998). Los problemas estratgicos, siendo, por defini-
cin, no estructurados, demandan una mayor tolerancia hacia la ambigedad que
los problemas operacionales.
El efecto de evitar la incertidumbre en la legislacin del pas depende tambin
de su grado de individualismo frente al colectivismo. Segn Hofstede, (1997), en
los pases que tienen un alto contenido en ambos, en evitar la incertidumbre y en
el colectivismo, las reglas tienen sus races en la tradicin. Esto tambin plantea
cuestiones sobre gobernanza en el pas en el que el partido gobernante es el parti-
do Congreso Nacional Africano (African National Congress, ANC). Las preguntas
pueden ser planteadas dentro de dos contextos: en primer lugar, el ANC es el
partido mayoritario en el gobierno y en segundo lugar, como miembro principal del
tripartito con el partido comunista y con el Congreso de Sindicatos Sudafricanos.
Mientras que el ANC intenta lograr un equilibrio entre la salvaguardia de los inte-
reses de sus socios de alianza con los de otros grupos de inters en el pas, crea un
territorio incierto con mltiples intereses polticos. Para la opinin pblica, la arena
poltica es donde los diferentes grupos sociales interactan y compiten por sus
propios intereses, que pueden muy bien estar en conflicto con objetivos ms am-
plios. De ah la aparicin de subculturas dentro de las culturas.

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44 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Sudfrica no puede ser individualista por los niveles tan elevados de pobreza
que presenta. Es por esta razn que los sudafricanos son ms inclinados hacia la
cantidad en lugar de la calidad de vida.
La construccin de Hofstede es apropiada y pertinente, dado su sorprendente
similitud con Sudfrica.
El utilizar las dimensiones de Hofstede (1980), el marco cultural (Ci) para
Sudfrica se puede investigar mediante la evaluacin de las dimensiones culturales
actuales (Ei). Los principales intereses para este estudio son el poder a distancia,
evitar la incertidumbre, el individualismo, y la calidad de vida. Esto permite una
apreciacin que debe realizarse de la viabilidad (Fi) de los cambios en los sistemas
de gobernanza y en las prcticas. Crticas a que esto es un anlisis de los factores
ambientales (Ai). La base terica (Ti) para evaluar la cultura en Sudfrica tambin
se observ mediante el examen de los rganos de pensamiento que se diseen en
el Ti y actual (Ki) conocimiento emprico acerca de los procesos de gobernanza en
Sudfrica. Estas cuestiones se exploran en mayor detalle ms adelante.

Poder a distancia (PD)

Poder a distancia (PD) es la medida en que los miembros de organizaciones e insti-


tuciones menos poderosos aceptan y esperan que el poder puede ser distribuido de
manera desigual (Hofstede, 1980). Los pases con alto PD, como Sudfrica, son
propensos a menos controles y equilibrios contra el abuso de poder, y se ve nega-
tivamente afectada la responsabilidad. Las naciones con alto PD tienen ms proba-
bilidad de tener empleados que obedezcan las rdenes de sus superiores sin plan-
tear dudas. Segn un informe del Centro de derecho comunitario de Sudfrica,
una Constitucin slo es eficaz, si los ciudadanos del pas se sienten protegidos por
ella. La historia de Sudfrica ha demostrado que la liberacin de regmenes opreso-
res ha trado poco beneficio prctico para la poblacin local. Los nuevos gobiernos
han tomado el poder de los antiguos gobernantes, pero se han mantenido igual-
mente al margen con un entorno intimidatorio. La estricta obediencia y el respeto
a la autoridad en las organizaciones son la norma, y la desigualdad significativa y
las diferencias de poder, sirven de base para el marco estructural y cultural en el que
se lleva a cabo la gestin pblica.
Los dilogos pblicos en Sudfrica a menudo han puesto de manifiesto que las
instituciones se caracterizan por centralizacin elevada, el control orientado de los
sectores pblicos en base a la responsabilidad ante sus superiores, pero separados
de la poblacin local. Las prcticas de mala gobernanza en los niveles ms bajos
son consecuencia de las malas prcticas en los niveles superiores. Adems, las or-
ganizaciones que tienen un alto PD tienen menos participacin de los trabajadores
en la toma de decisiones. (Despus de haber trabajado en el servicio pblico de
Sudfrica durante muchos aos, el autor puede dar fe de esto). Por el contrario,
Denison y Mishra (1995) encontraron el bajo PD entre las organizaciones de los
EEUU se asociaba con una mayor implicacin de los trabajadores, el aumento de la
eficiencia, y ms rpido crecimiento. Del mismo modo, Jaeger (1986) afirm que el
trabajo en equipo y la toma de decisiones participativas no son eficaces en pases y

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culturas con un alto PD, porque los empleados de los diferentes niveles no se
sienten cmodos interactuando cara a cara en grupo, debido a la estructura jerr-
quica caracterizada por ser top-down. Esto est en contra de los principios bsicos
de la nueva gestin pblica cuya funcin es promover la toma de decisiones
participativamente, mediante redes e intercambio entre las partes interesadas
(Ferlie y Steane, 2002; Jorgensen, 1999). La implicacin es que los gestores de
la NGP en Sudfrica se enfrentarn a desafos en forma de estructuras jerrquicas
de gestin.
Maznevski y DiStefano (1995) relacionado con Kluckhohn y Strodtbecks (1961)
en referencia al trabajo de la construccin de Hofstede (1983) hacen hincapi en la
toma de decisiones centralizadas por burcratas y funcionarios de altos niveles.
Hofstede (1997) seal que las decisiones tomadas por esos grupos no se hacen
sobre la base del mrito y, por tanto, son propensas al paternalismo, al favoritismo
y al nepotismo. En las sociedades caracterizadas por un alto PD, esa aplicacin no
tica del poder es poco probable que sea desafiada, porque una distribucin des-
igual del poder desanima a los subordinados a cuestionar la autoridad (Park, 2003).
Recientes medios de Sudfrica tambin han puesto de manifiesto los escndalos
que involucran a personas con autoridad, y cualquiera de esos escndalos tienen
ms probabilidades de ser ocultados por fieles subalternos que sienten que deben
cumplir con los intereses de los superiores antes que enfrentarse a un dilema tico.
La gente con una cultura de un alto PD es ms probable que den cabida a las
transacciones comerciales cuestionables que las personas de una cultura de bajo
PD (Husted, 1999). En este sentido, las tradicionales de proteccin de los testigos
se centra en la seguridad del testigo, pero la experiencia ha demostrado que los
funcionarios pblicos no estn dispuestos o disponibles, a menos que tengan con-
fianza en los sistemas por proteger sus derechos, as como su seguridad.
El estudio de Hofstede no capta las diferencias en ingresos entre los subordina-
dos y los superiores. En estas circunstancias, la adversidad econmica, como es
experimentada por funcionarios pblicos de Sudfrica, puede fomentar la extorsin
entre los niveles ms bajos de funcionarios. Si bien la construccin de Hofstede
cuenta con apoyo, la influencia del poder a distancia en el contrato psicolgico de
los funcionarios pblicos es un rea que Hofstede no ha desarrollado y que tal vez
es un rea de estudio que vale la pena. Los funcionarios pblicos de alto PD en
pases como Sudfrica, tienen ms probabilidades de utilizar y recibir sobornos y
favores, que en los pases de bajos PD. De hecho, en las sociedades de alto PD, un
favor no dinerario podra ser concedida para reconocer la condicin de superior, sin
que el dinero est implicado (Pippidi, 2003).
Por el contrario, en culturas de bajo PD, subordinados y superiores se consideran
existencialmente iguales, y el sistema de jerarqua es visto como reglas desiguales
establecidas por conveniencia (en funciones que podra fcilmente ser cambiadas).
En pases como Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda y Australia, los subordinados
esperan ser consultados y no se oponen a ser tenidos en cuenta por los responsa-
bles superiores a travs de la interaccin social y otros medios informales. En esas
sociedades, las organizaciones son bastante descentralizadas y se caracterizan por
sistemas jerrquicos bastante planos (Hofstede & Hofstede, 2005). Las reformas de
estilo-NGP tienen ms probabilidad de tener xito en las culturas con bajo PD.

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46 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Sobre la base de lo expuesto, se propone que un pas con un mayor PD, como
Sudfrica, es menos probable que se aplique con xito la NGP. A continuacin se
expone la primera proposicin de formulacin del estudio:

La viabilidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est en funcin del bajo poder
a distancia.

Evitar la incertidumbre (EI) (uncertainty avoidance, UA)

Hofstede (1980) acu el trmino evitar la incertidumbre (EI), (uncertainty avoi-


dance, UA), para describir la medida en que los miembros de una cultura se sienten
amenazados por la incertidumbre. Los procedimientos claros y las estrategias bien
conocidas, las normas familiares reducen la incertidumbre y el malestar ante lo
desconocido (Newman y Nollen, 1996).
Schneider & de Meyer (1991) observaron que las personas con culturas con
alto UA tienden a responder con ms fuerza al entorno de incertidumbre,
tienen una mayor preocupacin por la estabilidad y la seguridad, y el deseo de
instrumentos para controlar sus vidas. Las culturas con poder para evitar la
incertidumbre (alto UA) son: (i) ms estructuradas en trminos de sus activida-
des de organizacin, (ii) menos propensas a asumir riesgos, (iii) ms probable
que con mayor experiencia laboral sea menor la rotacin laboral, y (iv) mayor
probabilidad de ser menos ambiciosos (Hofstede, 1980). Porque se sienten
incmodos con la ambigedad, las personas con culturas con alto UA, tratan
de ejercer un mayor control sobre lo incontrolable. Uno de los rasgos del ca-
rcter de funcionarios pblicos de Sudfrica es una aversin al riesgo empre-
sarial en la gestin y la administracin. Numerosas presiones actuales en
Sudfrica pueden ser identificadas como que se estn intensificando los pro-
blemas ticos. Ms evidente es la creciente prestacin de servicios pblicos a
travs de contratos y de mecanismos de mercado. El gobierno de Sudfrica ha
sido siempre un importante comprador en la economa, pero esto se ha inten-
sificado con el desarrollo de los mercados, diversos regmenes de pruebas de
mercado, y las joint ventures entre los sectores pblico y privado. El problema
con esto es que, una cultura con capacidad para evitar la incertidumbre (alto
UA) puede llegar a afectar a la realizacin de controles financieros de los au-
ditores financieros, porque esas sociedades se basan en normas y reglamentos
y podran ser menos propensos a cuestionar la gestin si no hay estndares
profesionales establecidos para aplicar. Esto es un reflejo del sistema sudafri-
cano, que se caracteriza por normas escritas y un deseo de previsibilidad. Los
sudafricanos tienden a valorar la seguridad y tienen una fuerte fe en los exper-
tos o especialistas y sus conocimientos. Otros ejemplos son Alemania, Japn y
Espaa (Phatak et al., 2005). La gente de culturas con un bajo UA (como
Dinamarca, Suecia y el Reino Unido) tiende a tener ms aceptacin de lo des-
conocido. Personas con culturas de bajo UA ,son menos estructuradas en sus
actividades y disfrutan de la toma de riesgos, y esas sociedades experimentan

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Soma Pillay Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP) 47

una mayor rotacin laboral y tienen un personal ms ambicioso. Los emplea-


dos son alentados a utilizar su propia iniciativa, asumir la responsabilidad de
sus actos, y a ejercer una mayor discrecionalidad en la toma de decisiones
(Hodgetts et al., 2006).
En trminos de comportamiento empresarial, Sudfrica favorece las normas y
los reglamentos bien definidos que reducen la innovacin por parte de funcionarios
pblicos. Esto conspira contra las reformas iniciadas en virtud de la nueva gestin
pblica, cuyo objetivo es ampliar la gestin discrecional e innovacin en aras de
lograr resultados sustantivos (Hughes, 1998).
En trminos de propensin a la corrupcin, las culturas con alto UA, como
Sudfrica, se caracterizan por relaciones de dependencia y de poder. La incertidum-
bre asociada a este tipo de dependencia puede llevar a comportamientos corruptos
de creacin de riqueza en un esfuerzo por aliviar la incertidumbre (Park, 2003;
Husted, 1999).
Sobre la base de lo expuesto, se propone que un pas con un mayor UA es
menos probable que tenga xito la aplicacin de la nueva gestin pblica. En par-
ticular, si alto UA se combina con un alto PD, es muy poco probable que la nueva
gestin pblica sea aplicada con xito. Se presenta a continuacin la segunda y
tercera propuesta de formulacin del estudio:

La viabilidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est en funcin de evitar la in-


certidumbre; y que, la viabilidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est una
funcin de evitar la incertidumbre y de bajo poder a distancia.

El individualismo / el colectivismo

Segn Mavuso & Balia (1999), la sociedad sudafricana se caracteriza por una
tica colectivista donde los intereses del grupo prevalecen sobre los intereses
del individuo, favoreciendo as la obediencia, la lealtad, y la conformidad. Por
el contrario, en sociedades caracterizadas por el individualismo, los individuos
se ven a s mismos como principal motivo de sus propias preferencias, intere-
ses y necesidades (Phatak et al., 2005). El individualismo alienta la separacin
de los colectivos y los lazos ms dbiles de control social (Cullen et al., 2004).
Los funcionarios pblicos en esas sociedades individualistas tienen un mayor
grado de discrecionalidad, de conformidad con los postulados de la nueva
gestin pblica. Esto es muy diferente en la prctica del servicio pblico en
Sudfrica, en la que la discrecionalidad de cada uno de los funcionarios pbli-
cos se reduce significativamente por normas extensas y limitaciones formales
(Maesschalck, 2003).
Varios autores han examinado la relacin entre el colectivismo y la buena gober-
naza (Husted, 1999, Hooper, 1995; Banfield, 1958; Gonzlez-Fabre, 1996, y
LaPalombara, 1994). Banfield (1958) y Gonzlez-Fabre (1996) asociaron el colecti-
vismo con facilismo amoral (favoritismo para los miembros de la familia).
LaPalombara (1994) seal que es difcil cambiar una cultura muy colectivista por-

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48 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

que la gente no vacilar en violar las leyes cuando las perciban como contrarias a
sus lealtades familiares.
Sudfrica ha desempeado un papel decisivo en la introduccin de sofisticadas
polticas como la Ley para la promocin del acceso a la informacin; proyecto de
ley de divulgaciones protegidas; Registro de Bienes de Altos Directivos; Ley de
Gestin Financiera Pblica, proyecto de ley del Centro de Inteligencia Financiera;
Cdigo de Conducta para los Funcionarios Pblicos y Reglamento de los Empleados
Pblicos. Aunque el gobierno sudafricano est poniendo el nfasis en el cumpli-
miento de estas diferentes polticas, cmo de familiarizados estn los funcionarios
pblicos con estas polticas, en qu medida estas polticas se han ocupado de la
corrupcin, una mayor rendicin de cuentas alentando la apertura, sigue siendo
cuestionable. La ltima ley sobre la corrupcin no fue tan eficaz como cuando se
aprob. Entre otras deficiencias, la ley se consider que no fcil de usar, que no
cubre los intermediarios en los actos de corrupcin y tambin derog el derecho
comn del delito de soborno. De las diversas cumbres anticorrupcin y conferen-
cias, que culmin en la Cumbre Nacional de Lucha contra la Corrupcin y la
Conferencia Internacional de Lucha contra la Corrupcin en Sudfrica, las resolu-
ciones aprobadas en la cumbre nacional abordaron tres temas principales, uno de
los cuales era luchar contra la corrupcin. El Parlamento aprob la Ley de
Divulgaciones Protegidas, que permite a los funcionarios pblicos divulgar informa-
cin de actos ilcitos o conductas irregulares de funcionarios. El gobierno ha tratado
de establecer la cultura de informacin del sector pblico con la Ley de promocin
del acceso a la informacin. Tambin se establecieron diversas directrices de inves-
tigacin especializadas en la oficina del Director Nacional de la Fiscalizacin Pblica,
una de los cuales se centra exclusivamente en la investigacin de la corrupcin. A
pesar de los loables intentos que ha hecho el gobierno de Sudfrica, los investiga-
dores indican que los funcionarios pblicos no entienden la naturaleza y el prop-
sito de las diversas polticas.
Sin embargo, como Larbi y Hellsten (2006) sostienen, no puede darse por
sentado que la corrupcin es parte de las sociedades colectivas; hay muchos
ejemplos de corrupcin en los pases altamente individualista. Ellos argumentan
que la corrupcin en los pases en desarrollo es ms probable debido a las condi-
ciones sociales, econmicas y culturales. La relacin entre la corrupcin y la cultu-
ra nacional en los pases en desarrollo es un rea de estudio que todava no se ha
explorado.
Parece haber una relacin entre la riqueza y el grado de individualismo que se
mantiene en una sociedad. Segn Hofstede (1980), los pases que son ms indivi-
dualistas son tambin ms ricos, ms urbanizados y ms industrializados. Los
ejemplos incluyen Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca y
Suecia. Como aumenta la riqueza nacional, los miembros de una sociedad tienen
acceso a los recursos que les permitan ser ms independiente (Steensma et al.,
2000). La vida colectiva es sustituida por la independencia (incluida la independen-
cia financiera), como miembros de la sociedad se vuelven menos dependientes el
uno del otro, de las familias y de los grupos comunitarios. Por otra parte, los fun-
cionarios en las culturas individualistas tienden a disfrutar de una mayor iniciativa
individual y discrecionalidad.

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Soma Pillay Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP) 49

En Sudfrica, la personalidad colectiva puede ser caracterizada por el concepto


de ubuntu es decir, la idea de que una persona deriva su identidad a travs de
otros. Los africanos estn muy orientados a los grupos. Porque hay menos nfasis
en la autonoma individual, los funcionarios tienden a conceder mayor preocupa-
cin por la bsqueda del consenso y puede ser ms propensos al nepotismo que
es, un deseo de hacer el bien para la familia ampliada y los amigos. Esta red de
amigos y familiares puede estar asociada con relaciones duraderas y de lealtad,
cuando se combinan con las malas condiciones econmicas (Hellsten y Larbi, 2006)
puede facilitar las transacciones inapropiadas. A cambio de favores a los miembros
de sus propios grupos sociales, los funcionarios pblicos pueden caer en la tenta-
cin de aceptar sobornos (Davis & Ruhe, 2003). Por otra parte, las culturas colecti-
vistas se caracterizan por las leyes, los reglamentos, y los derechos que difieren de
un subgrupo a otro subgrupo (Hofstede, 1980), y una norma nica no existe en esa
sociedad. El imperio de la ley y los principios de buena gobernanza son, por tanto,
probables que se vean afectados negativamente.
En vista de lo expuesto, se propone que un pas desarrollado altamente colecti-
vista es menos probable el xito en la aplicacin de la NGP. A continuacin, se es-
pecifica la cuarta propuesta de formulacin de este estudio:

La viabilidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est en funcin de los bajos


niveles de colectivismo en los pases en desarrollo.

Cantidad y calidad de vida

Sobre la base de las dimensiones de cultura masculina o femenina de Hofstede


(1980) el presente estudio adopta los trminos cantidad de vida y calidad de
vida. A los efectos del presente documento, los valores dominantes de un enfo-
que en cantidad de vida son el xito y el dinero, mientras que el valor dominan-
te de un enfoque basado en la calidad de vida es el cuidado de otros (Hofstede,
1980). Los pases con un mayor nfasis en la cantidad de vida (como Sudfrica,
Alemania, Venezuela, Austria y Japn) hacen hincapi en los ingresos, el reconoci-
miento, y el progreso (Hodgetts et al., 2006), y el poder, el estado y la riqueza son
caractersticas importantes de esa cultura.
Hofstede (1983) argument que el deseo de alta escala y de alta velocidad de
los progresos realizados es importante en esa cultura, y que la codicia de grandes
y rpidos logros influye directamente en los principios de gobernanza. Park
(2003) sostuvo que, en una cultura caracterizada por alta la cantidad de vida, las
personas valoran la rapidez y la velocidad del logro ms que el valor de la legitimi-
dad y la justicia social. Este enfoque en la riqueza material y el xito es ms proba-
ble que conduzca a una mayor disposicin a participar en las actividades que estn
en conflicto con la premisa bsica de la nueva gestin pblica. Porque en la cultura
orientada al logro, los individuos tienden a ser ms propensos al riesgo y existen
ms posibilidades de dedicar tiempo a determinar la mejor forma de mejorar sus
ingresos. Las sociedades con enfoque centrado en cantidad de vida se caracteri-

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50 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

zan por altos niveles de estrs y muchos gestores creen que los empleados deben
estar bajo algn grado de control.
Por otra parte, las culturas que hacen un mayor hincapi en la cantidad de
vida tienen menos probabilidades de percibir como importantes las cuestiones
ticas en las transacciones comerciales. Los valores que son caractersticos de una
cultura caracterizada por un enfoque centrado en cantidad de vida pueden crear
un entorno ms insano para el xito de la aplicacin de estrategias de reforma.
Las culturas que tienen un fuerte enfoque centrado en una orientacin hacia la
calidad de vida (como Noruega, Finlandia y Suecia) tienden a asignar mayor im-
portancia a la cooperacin; a los individuos se les anima a asumir la responsabilidad
por sus acciones y, por tanto, permite mayor libertad. Estas culturas tambin pre-
fieren resolver los conflictos mediante la negociacin y el compromiso, y, por tanto,
prevalecen importantes facultades discrecionales.
Sobre la base de lo expuesto, se propone que una sociedad que est ms cen-
trada en la cantidad de vida es menos probable que la aplicacin de la nueva ges-
tin pblica tenga xito. A continuacin, se expone la quinto propuesta de formu-
lacin de este estudio:

La viabilidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est en funcin de un enfoque


centrado en la calidad de vida.

Resumen

Desde que la democracia se ha establecido, Sudfrica ha llevado a cabo la reestruc-


turacin del sector pblico, sin embargo, teniendo en cuenta el contexto de
Sudfrica, la NGP ha tenido slo efectos superficiales en los servicios pblicos. Con
la introduccin de diversas iniciativas polticas, an existe una amplia divisin de
clases y desigualdades, una disminucin de expertos en el servicio pblico, un au-
mento en el control centralizado y la exclusin. Esto no se puede separar de la
histrica asociacin con el empeoramiento de la privacin de determinados grupos
socio-econmicos que ha dado lugar a la exclusin social. Si los polticos de
Sudfrica sostienen que el pas est manteniendo los principios democrticos y la
transicin hacia la modernizacin, yo sostengo que este vnculo entre la democra-
cia y la modernizacin tambin subraya la importancia de una renovacin poltica
y cultural un proceso del que Sudfrica afirma ser parte y que refleja una tradi-
cional cultura de tipo burocrtico.
La retrica de la iniciativa empresarial, tal como se expresa en el lenguaje de la
nueva gestin pblica, no puede aplicarse universalmente a la presencia de diferen-
cias culturales entre los pases. Turner (2002) utiliz la metfora de los tres tipos de
comensales para ilustrar este punto. De acuerdo con esta metfora, los comensales
entusiastas estn representados por pases como Nueva Zelandia y el Reino Unido,
los comensales prudentes estn representados por los EEUU y Alemania, y los co-
mensales que no estn familiarizados con el men estn representados por
Sudamrica. Los comensales entusiastas tienen burocracias que son capaces de

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aprender y adaptarse a los xitos de otros lugares. Los comensales prudentes de-
muestran cierto grado de descentralizacin y privatizacin, pero con un mnimo de
cambios globales en el seno de los estados centralizados. Los comensales descono-
cidos an no han podido fortalecer la capacidad sistmica y los procesos para iniciar
y sostener la reforma del sector pblico. Esta metfora puede aplicarse a la discu-
sin (arriba) de la influencia de la riqueza de la dimensin cultural en un pas.
Podra decirse que cuanto mayor es la riqueza de un pas, los comensales ms en-
tusiastas sern los que se enfrenten a un men de la NGP. El presente estudio sos-
tiene que Sudfrica se encuentra entre los comensales cautelosos y los comensales
desconocidos. Si es as, la aplicacin pragmtica y contextual y las adaptaciones a
la NGP son requeridas para hacer frente al men de la NGP.
El contexto de Sudfrica, tal como se describe anteriormente, presenta algunos
problemas para la reforma de la nueva gestin pblica, que no pueden ignorarse.
Aun cuando la reforma del sector pblico se vuelve ms diferenciada en el futuro y
una gran variedad de reformas de la gobernanza (que no sean NGP) emergen
(Bovaird y Loffler, 2003), la mayor parte de estas reformas, ya sean impulsadas por
ley, impulsadas por el servicio, o impulsadas por los ciudadanos se ubicarn en el
contexto de un pas de dimensiones culturales que prevalecen.
Pollitt y Bouckaert (2000) sugirieron que la reforma del sector pblico requiere
lo siguiente: (i) el mantenimiento de las relaciones entre el sistema poltico, el siste-
ma de la Administracin Pblica (y derecho), y la economa de mercado, (ii) la mo-
dernizacin del sistema para producir ms rpido y los sistemas administrativos
flexibles, (iii) la comercializacin del sistema mediante la introduccin de mecanis-
mos de mercado, y (iv) la reduccin al mnimo de los sistemas administrativos.
Conocimientos empricos en los intentos de NGP indican claramente que la capaci-
dad para encajar en este marco es problemtica en el caso de Sudfrica, y la polti-
ca dirigida a favorecer el espritu empresarial debe aceptar que las diferentes cultu-
ras y tradiciones significan que los pases varan en el grado en que pueden adap-
tarse a los cambios administrativos.

Una teora cultural

En el mbito de los estudios de gestin, la cultura ha sido a menudo considerada


como sinnimo de un pas (Smircich, 1983; Wilkins y Ouchi, 1983). Tambin se ha
sealado como una variable explicativa (Ajiferuke & Boddewyn, 1970) o como
parte de un marco que refleja el desarrollo de la gestin pblica de un pas
(Cummings & Schmidt, 1972, Caiden, 1973).
Teniendo en cuenta que las reformas siempre implican cambios en las reglas, las
diferencias culturales que afectan al cumplimiento de las normas son claramente
importantes para determinar si la reforma est impulsada por normas que son efi-
caces. Como McKevitt (1998) ha observado, las grandes y dominantes instituciones
son poco probable que respondan a los procesos empresariales, y el cambio de una
estructura institucional tan grande como una burocracia pblica en un pas en de-
sarrollo es, pues, difcil. Aunque hay estudios sobre la nueva gestin pblica y el
ajuste en las economas en desarrollo, algunos partes de frica, Asia, Amrica del

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52 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Sur, Zimbabwe y la India (Batley, 1999, Manning, 2001, Polidano y Hulme, 1999,
Samaratunge, Alam, Teicher, 2008), el mbito de la cultura nacional y su influencia
en la nueva gestin pblica han escapado un poco al trabajo de los investigadores.
Recientes estudios de reformas de la gestin pblica en los pases en desarrollo en
realidad no nos llevan ms adelante, simplemente porque no prestan la atencin
necesaria a las variables culturales que reflejan en el mundo real los factores que
intervienen en los indeseables problemas y en la solucin establecida.
En el presente estudio, por lo tanto, se propone una teora cultural que tenga
en cuenta las diferencias que existen entre las culturas de varios pases. Se sugiere
que el xito de la aplicacin de la NGP requiere la complementariedad entre las
estrategias de reforma que se aprueben y las caractersticas culturales del pas en
que se apliquen.
Sobre la base del anlisis de Williams (1961) relacionado con la cultura como
una definicin social y la amplia estructura poltica de Barzelay (2001), el presente
estudio plantea la cultura como un conjunto de procesos inscritos institucional-
mente y que dan forma a los atributos de los ciudadanos y de los funcionarios
gubernamentales. Las siguientes variables con dependencia cultural son necesarias
para la formulacin propuesta:

Ci = F (E i +F i);
Ei = F (A i + T i);
Ti = F (Bi); y
Ki =F (Ei);

en los cuales:
i representa un determinado pas en desarrollo; Ci representa el marco cultural
para un pas en desarrollo (TC); Ei representa una evaluacin de las actuales dimen-
siones culturales del TC; Fi representa la viabilidad de los cambios en los sistemas
de gobernanza y prcticas en el TC; Ai representa un anlisis de los factores am-
bientales en el TC; Ti representa la base terica para evaluar la cultura en el TC; Bi
representa los rganos a travs de los cuales se influye en Ti, y Ki representa los
conocimientos empricos sobre la gobernanza en los procesos en el TC.
Por lo tanto, sobre la base de los debates anteriores, una formulacin en la cual
la nueva gestin pblica se perciba como una estrategia de dependencia cultural se
puede expresar de la siguiente manera:

NGP = f (Ci, Ei, Ti, Ki)

Las variables en la anterior formulacin pueden ser personalizadas para satisfa-


cer el contexto en el que las reformas del sector pblico han de ser elaboradas y
evaluadas. Por ejemplo, la variable de conocimiento del gobierno (Ki) puede te-
ner en cuenta las caractersticas especficas de los sistemas de gobierno analizados
(Barzelay, 2001).
Un modelo basado en variables de este tipo puede justificar la importancia de
los diferentes marcos culturales y puede ofrecer una explicacin comprensible de la
nueva gestin pblica que puede lograrse con un enfoque ms genrico.

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Soma Pillay Una ecologa cultural de la Nueva Gestin Pblica (NGP) 53

Revisin del escenario de Sudfrica

En relacin con las investigaciones no-occidentales, como es el caso de Sudfrica,


la estructura poltica y la cultura nacional son los factores primarios. Mientras que
el Partido Nacional en Sudfrica (South Africa National Party (SANPS)) apoya la
necesidad de la reforma, las caractersticas que hacen necesaria la reforma (la co-
rrupcin, la burocracia rgida, la gestin indeficiente) tambin constituyen la base
para la resistencia a las estrategias de reforma. Las soluciones que reconocen los
factores de cultura nacional necesitan ser construidos. Como se indic anterior-
mente, la propuesta central de este estudio es que el hecho de no reconocer la
cultura nacional es la principal razn por la que reforma ha logrado tan poco en
Sudfrica, a lo largo de los aos. Por otra parte, a travs de la construccin de la
teora cultural, la estrategia de reforma de los servicios pblicos no debe llevarse a
cabo de forma aislada, sino que debe estar relacionada con un amplio programa de
reforma institucional y poltica, reconociendo que la debilidad del modelo tradicio-
nal de la burocracia pblica en Sudfrica es un fracaso para reconocer la importan-
cia del marco cultural en el cual los burcratas trabajan. Este modelo, sin duda, se
corresponde bien con un amplio concepto de gobernanza aplicables a los pases en
desarrollo. Mejorar el servicio pblico de Sudfrica (a travs de la construccin
de la teora cultural) se traduce en hacer de los funcionarios pblicos de Sudfrica
unos modernos gestores emprendedores. En ltima instancia, es necesario una
estrategia que cambie todo el entorno cultural, pero es obligatorio el pensamiento
innovador.

Conclusin

En contraste con el enfoque que domina la creciente literatura sobre el tema de


la NGP, en el presente documento se ha intentado proporcionar una perspectiva
alternativa a la perspectiva multidimensional de la NGP basada en la teora insti-
tucional. La necesidad de una formulacin del tipo que aqu se propone se justifi-
ca por las complejas relaciones que existen entre las variables micro y macro y la
intensa naturaleza poltico-cultural del proceso de gestin pblica. Tal como se
establece en el presente documento, las presiones institucionales asociadas con
las importantes variables de la demanda son congruentes con la estrategia que se
adopta, si las estrategias de reforma del sector pblico tienen xito. En este sen-
tido, el enfoque propuesto aqu va ms all de la hiptesis relativamente simplista
que suele ignorar o minimizar las instituciones polticas y los procesos culturales
inherentes a la aplicacin de la nueva gestin pblica. Es de esperar que las pro-
puestas avanzadas en este documento pudieran ser un punto de partida para los
exmenes empricos de la dinmica de la NGP en los pases en desarrollo como en
el caso de Sudfrica.
Aunque el presente estudio no tiene en cuenta todos los factores que podran
afectar a la relacin entre la cultura y las estrategias de reforma de la gestin pbli-
ca, ste plantea varias contribuciones a la literatura sobre este tema. En particular,
la utilizacin de la teora institucional reconoce que las condiciones organizativas y

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54 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

las tradiciones del pas, en que la reforma se est llevando a cabo, desempean un
papel decisivo en determinar el xito de la misma. Es evidente que las variables
institucionales (tanto a nivel micro como a nivel macro) deben considerarse en
cualquier investigacin futura sobre la NGP en los pases en desarrollo.
El estudio tambin hace una contribucin en apoyo a la importancia de la con-
gruencia entre las estrategias y las prcticas de reforma y la cultura nacional. En
particular, el estudio hace una contribucin a la poltica de la iniciativa empresarial
en el reconocimiento de que la perspectiva de eficiencia institucional si ha logrado
el xito de la reforma.
Una limitacin de este enfoque es que los modelos culturales apropiados son
poco probables que se puedan disponer fcilmente en un futuro prximo. Adems,
esta rea de estudio adolece de una falta de conocimientos empricos sobre el im-
pacto de las estrategias de reforma de gestin pblica en muchos pases en desarro-
llo. No existen estudios fiables sobre las transferencias culturales que hayan demos-
trado que las variaciones en la reforma de la gestin pblica son robustas y fiables.
Aunque algunos autores y profesionales han argumentado que el concepto de
NGP se ha agotado o es rechazado, los nuevos modelos de reforma del sector p-
blico seguramente evolucionarn en el futuro. En este contexto, el presente estudio
sugiere que las diferencias culturales deben ser consideradas en el desarrollo del
modelo de NGP.

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Quiero dar las gracias al editor Christopher Pollitt y a los revisores annimos de
la revista RICA por sus comentarios constructivos sobre el presente documento.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Agencias de la Unin Europea (UE): lo que es comn
y diferente en comparacin con las agencias pblicas
nacionales
Dario Edoardo Barbieri y Ongaro1

Resumen
El nmero y la importancia de las agencias de la Unin Europea (UE) han aumentado rpidamen-
te en los ltimos aos: las agencias de la UE hoy en da constituyen una parte importante del
marco institucional de la UE. Este documento investiga las agencias de la UE a travs de las cate-
goras de anlisis bien establecidas en los estudios de gestin pblica centrados en el fenmeno
de las agencias nacionales: la desagregacin estructural, la autonoma y la contratacin. Del
estudio se desprende que las agencias de la UE son relativamente homogneas, un aspecto que
diferencia las agencias europeas del mundo muy heterogneo de las agencias nacionales. Las
principales caractersticas de las agencias de la UE son examinadas, se define el tipo europeo
de agencia, y se analiza la forma en que el modelo de agencia de la UE difiere de las agencias
nacionales. Los programas de investigacin sobre la reforma de la Unin Europea podran bene-
ficiarse de la investigacin sistemtica de las agencias de la UE: marcos tericos extrados del rea
de la gestin pblica pueden ofrecer una contribucin significativa a este respecto.

Notas para los profesionales


Las agencias de la UE no son organizaciones residuales: son un componente importante del
funcionamiento del sistema comunitario y de la poltica de redes. Al investigar las caractersticas
de estas agencias a travs de los lentes conceptuales de la gestin pblica y, a travs de la
comparacin con las agencias nacionales (ms investigadas), el documento ofrece una aproxi-
macin de las agencias de la UE en trminos de relaciones estructurales con las dems institu-
ciones de la UE, autonoma, y las modalidades de direccin y de control. Las reformas de la UE
mediante la creacin o la renovacin de los agencias podran beneficiarse de la consideracin
sistemtica de tales caractersticas.

Palabras clave
Unin Europea, las agencias pblicas, organizaciones semi-autnomas, direccin y control,
contratacin.

1
 Dario Barbieri y Edoardo Ongar, Profesores, Universidad Bocconi y SDA Bocconi Escuela de
Gestin, Miln. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo: EU agencies: what is
common and what is distinctive compared with national-level public agencies.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 59-88

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60 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Introduccin

El empleo de organizaciones semi-autnomas para la ejecucin de las funciones p-


blicas es un fenmeno en muchos aspectos, tan antiguo como la Administracin
Pblica, por lo menos a nivel nacional (Schuppert y Hood, 1988; Van Thiel, 2001). Los
problemas de gobernanza de estos organismos tienen una larga historia en los estu-
dios de gestin pblica y Administracin Pblica (Wettenhall, 2005). Las agencias son
un tema importante de la reforma (OCDE, 2002) y el anlisis cientfico (Thynne, 2004).
Sin embargo, ha demostrado ser una tarea bastante difcil proporcionar una definicin
de agencia pblica. En un primer intento de definir el fenmeno, Pollitt et al. (2001)
identifica una agencia como un organismo pblico en condiciones de plena compe-
tencia de la administracin principal (hay un grado de desagregacin estructural entre
la agencia y el padre administrativo), el desempeo de funciones pblicas asignadas
de forma no competitiva, con un personal bsico de funcionarios pblicos, siendo, en
principio, financiado por el presupuesto del estado, y sometidos por lo menos a algu-
nos procedimientos de derecho administrativo. La cuestin de la estructura de gobier-
no de estos rganos desagregados y en particular el anlisis del fenmeno de la
agencia a travs de las dimensiones centrales: 1. la naturaleza y el grado de autono-
ma de estas organizaciones, y 2. las modalidades por las cuales se ejercen la direccin
y el control sobre las agencias son fundamentales para este debate. Importantes
programas de investigacin en gestin pblica en torno a esos conceptos bsicos es-
tn aportando importantes conclusiones sobre el fenmeno de las agencias nacionales
(Lgreid et al., 2005; Pollitt y Talbot, 2004; Pollitt et al., 2004; Verhoest et al. 2004).
Cules son las posibilidades de tales programas de investigacin si se aplicara
a las agencias de la Unin Europea (UE)? Es el objetivo de este trabajo investigar las
agencias de la UE a travs de las categoras de anlisis que ahora estn bien esta-
blecidos en los estudios de gestin pblica centrados en el fenmeno de las agen-
cias nacionales. Mediante la aplicacin de esas categoras de anlisis (se indica en
la parte final de esta seccin y se ilustra en detalle en la seccin las agencias de la
UE: las dimensiones del anlisis y pruebas del caso), se desprende que las agencias
de la UE son relativamente uniformes en comparacin con el muy variado mundo
de las agencias nacionales. La conclusin es bastante desconcertante, ya que pare-
ce que hay un amplio acuerdo de los investigadores que estudian el fenmeno de
las agencias nacionales acerca de la elevada heterogeneidad de estos rganos
(Caulfield, 2004; Fedele et al., 2007; Lgreid et al., 2005; Ongaro, 2006; Pollitt y
Talbot, 2004; Pollitt et al., 2004; Thynne, 2004; Verhoest et al., 2004): este aspec-
to, as como ms ampliamente las caractersticas de las agencias de la UE, se exa-
minan en este artculo.
Inicialmente se exponen algunas caractersticas de la naturaleza peculiar de la
gobernanza de la UE el contexto ms amplio en el que operan las agencias. La
conceptualizacin de la gobernanza de la UE es una enorme tarea (vase, inter alia,
McCormick, de 2005, para una gil introduccin y Nugent, 2006, cap. 21, para
una sntesis reflexiva). A los efectos de la presente contribucin, se adoptar como
primer paso de la perspectiva de balance entre (dinmica) intergubernamental y
supranacional de la UE (Nugent, 557-561): el intergubernamentalismo se refiere a
los acuerdos por los que los estados-nacin, en situaciones y condiciones que pue-

RICA 74-N3.indb 60 9/12/08 17:16:00


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 61

den controlar, cooperan entre s sobre los asuntos de inters comn; el supranacio-
nalismo se refiere a las situaciones en las que los estados trabajan unos con otros
de una manera que no les permite mantener un control completo sobre los desa-
rrollos futuros. Los factores que apuntan a las caractersticas supranacionales de la
UE son las importantes funciones atribuidas a la Comisin Europea (incluida su
papel de iniciacin de polticas), el aumento de poderes del Parlamento Europeo, el
papel realizado por el Tribunal Europeo de Justicia durante toda la historia de la
integracin europea. Los factores que apuntan a las caractersticas interguberna-
mentales de la UE incluyen el papel de liderazgo del Consejo Europeo en trminos
de tomar, virtualmente, casi todas las decisiones importantes en la direccin gene-
ral y establecer las prioridades de la poltica de la UE, y la clave de la funcin legis-
lativa est en el Consejo de Ministros (y en la prctica el que intenta llegar a un
consenso, aun cuando la votacin por mayora es permisible, cuando declara un
estado que tiene un importante inters en juego). Las agencias de la UE son pro-
blemticas para evaluar el equilibrio intergubernamental/ supranacional: son insti-
tuciones no-mayoritarias creadas a travs de los actos pblicos de delegacin de la
Comisin de la UE y en este sentido son rganos supranacionales que tienen en la
Comisin de la UE su principal padre administrativo, y esto en algunos aspectos
condiciona desde fuera de los estados miembros (influencia supranacional). Sin
embargo, al mismo tiempo, en otros aspectos importantes las agencias de la UE
son instrumentales para lograr la cooperacin dirigida por los estados miembros.
Otra cuestin importante se refiere a las funciones desempeadas por las agencias
de la UE en el proceso poltico. Las agencias de la UE se limitan principalmente a la fase
de ejecucin, aunque algunos de ellas pueden ejercer tambin un papel importante en
el diseo de polticas. En un intento de aplicar el modelo de Kingdon del proceso de
elaboracin de polticas (Kingdon, 1994) a la Unin Europea, Richardson (2001) con-
ceptualiza el proceso poltico de la UE en cuatro etapas fijacin de la agenda, formu-
lacin de polticas (especificacin de alternativas, en la redaccin original de Kingdon),
decisin poltica, y aplicacin de la poltica. Todas las agencias de la UE participan en
la fase de ejecucin de un nmero creciente de polticas de la UE, algunas de ellos tie-
nen influencia tambin en la fase de la formulacin o el diseo de polticas (como
ejemplo, vase el caso de la Agencia Europea de Medio Ambiente, AEMA, examinado
en el cuadro 2), aunque no en el sentido de ejercer facultades de decisin formal, que
son competencia exclusiva de las instituciones de la UE segn los tratados (en virtud de
la llamada doctrina Meroni), sino porque proporcionan datos, informacin, y propues-
tas (principalmente informales) que puedan eventualmente influir en la formulacin
actual de los contenidos de la poltica pblica europea (las decisiones de poltica formal
son adoptadas por las instituciones competentes de la UE).
Las funciones administrativas de estos organismos representan otro aspecto
importante. Las agencias de la UE comparten muchas de las caractersticas de la
burocracia de la UE (Stevens y Stevens, 2001; en la Comisin, vase Hooghe, 2001,
y Page, 1997), aunque con una diferencia importante: su localizacin est dispersa
por toda Europa. Por lo tanto, la composicin internacional del personal de estos
rganos y su condicin de expatriados de forma permanente (al menos para una
parte importante del personal) son elementos en comn con las dems institu-
ciones de la UE interactan con un lugar de vida que es diferente para cada

RICA 74-N3.indb 61 9/12/08 17:16:00


62 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

agencia, y no es Bruselas (esto es el equivalente a los estudios antropolgicos ela-


borador por Abeles, Bellier y McDonald, 1993 citado en Stevens y Stevens,
2001 y varias publicaciones posteriores sobre los funcionarios de la UE que an
no se han producido para estos rganos relativamente nuevos).
Las agencias de la UE han crecido rpidamente en nmero y en competencias
durante los aos 90 y, especialmente, en la dcada actual (vase la tabla 1) y ahora
representan una parte importante del panorama institucional comunitario: parte
que est an insuficientemente investigada. En este artculo son analizadas las
principales caractersticas de las agencias de la UE y es estudiado si existe un tipo
de agencia europea y cmo se diferencia del (muy variado) mundo de las agencias
nacionales investigadas en estudios de gestin pblica. Se pueden formular las
principales preguntas de investigacin de la siguiente manera: existe un tipo
europeo de agencia pblica? Cules son sus caractersticas? Y en qu se dife-
rencia del mundo de las agencias de niveles nacionales y sub-nacionales?

Tabla 1. Lista de las Agencias de la UE (1 pilar)2

Agencia Fundacin Localizacin Poltica sector(s)

CdT
Luxembugo
Centro de Traduccin de los rganos 1994 Administracin interna
(Luxemburgo)
de la Unin Europea
Cedefop Poltica social
Salnica
Centro Europeo para el Desarrollo de 1975 Formacin de
(Grecia)
la Formacin Profesional empleados
CFCA
Agencia Comunitaria del Control de 2005 Vigo (Espaa) Mercado Interior
la Pesca (ACCP)
CPVO Propiedad Intelectual
Oficina Comunitaria de Variedades 1994 Angers (Francia) Movimiento productos
Vegetales (OCVV) comunitarios
EAR Relaciones externas
Salnica
Agencia Europea de Reconstruccin 2000 Gestin de proyectos
(Grecia)
(AER) de reconstruccin
Transportes
EASA Koeln
2002 Mejora del Mercado
Agencia Europea de Seguridad Area (Alemania)
Interior
ECDC
Estocolmo
Centro europeo para la prevencin y 2004 Salud Pblica
(Suecia)
el control de las enfermedades
ECHA
Helsinki Propiedad Intelectual
Agencia Europea de Sustancias y 2006
(Finlandia) Mercado Interior
Preparados Qumicos
EEA
Copenhague
Agencia Europea de Medio 1990 Medio Ambiente
(Dinamarca)
Ambiente (AEMA)

2
Fuente: http://europa.eu/agencies/index_en.htm (ltimo acceso: diciembre de 2007).

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Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 63

Agencia Fundacin Localizacin Poltica sector(s)

EFSA
Agricultura
Autoridad Europea de Seguridad 2002 Parma (Italia)
Salud Pblica
Alimentaria

EIGE
Falta por decidir Polticas Sociales
Instituto Europeo para la Igualdad de 2005
localizacin Derechos Humanos
Gnero

EMCDDA Salud Pblica


Observatorio Europeo de las Drogas 1993 Lisboa (Portugal) Polticas Sociales
y las Toxicomanas (OEDT) Control del Crimen

Salud Pblica
EMEA Londres (Reino
1995 Movimiento productos
Agencia Europea de Medicamentos Unido)
comunitarios

EMSA Transportes
Agencia Europea de Seguridad 2003 Lisboa (Portugal) Mejora del Mercado
Martima Interior

ENISA
Heraklion Informacin
Agencia Europea de Seguridad de las 2004
(Grecia) Mercado Interior
Redes y de la Informacin

Lille- Transportes
ERA
2004 Valenciennes Mejora del Mercado
Agencia Ferroviaria Europea
(Francia) Interior

ETF Relaciones exteriore


1990 Turn (Italia)
Fundacin Europea de Formacin Polticas Sociales

EUROFOUND Polticas Sociales


Fundacin Europea para la Mejora de 1975 Dubln (Irlanda) Circulacin de
las Condiciones de Vida y de Trabajo trabajadores

Transportes
Autoridad Europea de Supervisin Falta por decidir
2004 Mejora del Mercado
GNSS localizacin
Interior

FRA Libre circulacin de


Agencia de los Derechos 2007 Viena (Austria) ciudadanos
Fundamentales de la UE Derechos Humanos

FRONTEX
Libre circulacin de
Agencia Europea para la gestin de Warsaw
2004 ciudadanos
la cooperacin operativa en las (Polonia)
Control del crimen
fronteras exteriores

OHIM
Propiedad Intelectual
Oficina de Armonizacin del Alicante
1993 Movimiento productos
Mercado Interior (Marcas, Dibujos y (Espaa)
comunitarios
Modelos) (OAMI)

OSHA
Salud Pblica
Agencia Europea para la Seguridad y 1994 Bilbao (Espaa)
Polticas Sociales
Salud en el Trabajo

RICA 74-N3.indb 63 9/12/08 17:16:00


64 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

La lista3 de las agencias que se investigan en este artculo se enumera en la Tabla 1.


Las agencias constituidas de conformidad con el segundo y el tercer pilar de la UE
estn excluidas del anlisis, las cuales son las creadas en el marco del Tratado
Euratom, debido a sus peculiares caractersticas y alcance. Todava no hay acuerdo
sobre la definicin de agencia de la UE (Groenleer, 2006) y no hay una definicin
en la documentacin oficial de la UE, que generalmente se refiere a las agencias
como rgano delegados. Las agencias de la UE difieren de otros tres tipos de
entidades europeas comnmente asociados (en el marco institucional comunitario)
para el concepto de organismos delegados. En la clasificacin de Kreher (1997), los
siguientes rganos no se pueden considerar como agencias de la UE: los rganos
internos o departamentos de la Comisin Europea (por ejemplo, la Oficina de
Estadstica de la Unin Europea-Eurostat, que es independiente de la Comisin,
pero que se sigue considerando un servicio, en el sentido de organizacin, dentro
de la misma Comisin); instituciones explcitamente enumerados en el Tratado de
la Unin Europea (por ejemplo, el Banco Central Europeo, el cual es definido por
Everson, 1995, como una organizacin encargada de alcanzar los distintos objeti-
vos de tipo Constitucional); instituciones creadas sobre una base interguberna-
mental, que est fuera del marco jurdico de la Unin Europea (como el Instituto
Universitario Europeo de Florencia). En este documento, a raz de la ampliacin y el
concepto elaborado por Pollitt et al. (2001 y 2004), las agencias de la UE se definen
como aquellas soluciones organizacionales estructuralmente desagregadas, crea-
das por las instituciones de la UE, que presentan las mencionadas caractersticas y,
que ocupan un cierto espacio en la [autonoma]-[direccin y control] del espacio
conceptual.
Las agencias de la UE han sido estudiadas desde distintos ngulos tericos.
Desde la perspectiva de la ciencia poltica, se han elaborado estudios sobre los
efectos de la creacin de las agencias de la UE en los mecanismos de gobernan-
za de la UE en su conjunto, as como los mecanismos internos de gobernanza de
las mismas agencias (Barbieri, 2006b; Everson, 1995 y 2005; Flinders, 2004; Hix,
1998; Kreher, 1997; Vos, 2000), ocasionalmente tambin a travs de compara-
ciones con el sistema poltico de EEUU (Shapiro, 1997). Las agencias de la UE
desempean un papel importante en el marco normativo de la UE: muchos in-
vestigadores han dedicado su atencin a la influencia de las agencias de la UE en
los regmenes reguladores de la UE (Caduff y Bernauer, 2006; Coen y Thatcher,
2008; Dehousse, 1997; Eberlein y Grande , 2005; Egan, 1998; Gehring y Krapohl,
2007; Lafond, 2001; Majone, 1997 y 2003; Randall, 2006; Thatcher, 2002).
Algunos investigadores han centrado su anlisis sobre las cuestiones de la res-
ponsabilidad de las agencias de la UE (Bergstrm y Rotkirch, 2003; Curtin, 2005;
Majone y Everson, 2001; Vos, 2005). Otros, desde una perspectiva de estudios
de derecho, han investigado la influencia que la creacin de las agencias de la
UE ha tenido sobre la legislacin comunitaria (Chiti, 2000 y 2004; Dehousse,
2002; Vos, 2003). Otra corriente de las contribuciones al debate sobre las agen-
cias de la UE, proviene de las perspectivas tericas ms cercanas con la economa

3
EIGE (Instituto Europeo para la Igualdad de Gnero) y la Autoridad Europea de Supervisin GNSS
estn incluidos en la Tabla 1, pero, en el momento de redactar este informe, no son operativos.

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Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 65

(Borrs, Koutalakis y Wendler, 2007; Kassim y Menon, 2003; Krapohl, 2004;


Pollack, 1997).
Las investigaciones sobre las agencias de la UE parecen haber sido descuidadas
en la literatura de gestin pblica: este trabajo pretende llenar este vaco y explorar
las posibilidades de aplicar los marcos procedentes del campo de estudio de la
gestin pblica de las agencias de la UE. El anlisis se llev a cabo por compara-
cin con las agencias nacionales, lo que implica la necesidad de definir el trmino
de comparacin (cules son las caractersticas de las agencias nacionales?). Este
paso se ha llevado a cabo: 1. en lneas generales el estudio de la literatura sobre la
gestin pblica para la identificacin de las (variable) caractersticas de acuerdo con
las categoras especficas del anlisis (qu tipo de autonoma tienen las agencias
nacionales, qu mecanismos de direccin y control estn en funcionamiento, etc.);
2. especficamente haciendo referencia a un marco de anlisis desarrollado para el
estudio de las agencias pblicas italianas (Fedele et al., 2007), como un patrn
adecuado para estructurar la evidencia emprica, y 3. empleando como marco de
referencia el llamado modelo trpode, un modelo de los profesionales que ha
sido ampliamente aceptado como modelo para describir e interpretar el fenmeno
de las agencias nacionales. El modelo trpode ha sido desarrollado tericamente
primero por Pollitt et al. (2004): se refieren a las agencias como los rganos que
estn estructuralmente desagregados del ministerio matriz, que se centran en las
operaciones (en la fase de distribucin poltica del ciclo poltico), gozan de una
autonoma de gestin importante y se dirigen a travs de las formas de control
basadas en resultados. Este tercer punto requiere una explicacin adicional: se han
hecho muchas crticas al modelo trpode en los trminos de convergencia mun-
dial, ya que ese modelo no tiene base terica ni emprica. Las razones para consi-
derar el modelo trpode son las siguientes: a. es fundamental para probar la hip-
tesis de convergencia (i.e.: dar otra oportunidad a la hiptesis de convergencia
que tal vez en un marco institucional especfico como el de la UE pueda encon-
trar una oportunidad de no ser falsificado); b. se trata de un modelo al alcance de
la mano para definir por comparacin las caractersticas del tipo de agencia de la
UE. Los pases considerados en el diseo de las caractersticas de las agencias na-
cionales son el Reino Unido (Carter y Greer, 1993; Greer, 1992 y 1994; James,
2001; Pollitt y Talbot, 2004), Suecia (Christensen y Wise, 2003; Pierre, 2004) e Italia
(Barbieri, 2006a; Fedele et al., 2007; Ongaro, 2006), tres pases que presentan
claramente diferentes pautas de agencias pblicas en trminos de sus caractersti-
cas, el papel del sector pblico, el desarrollo histrico. En las secciones finales, se
encuentran las conclusiones sobre las principales preguntas de investigacin y sus
implicaciones para los futuros desarrollos de la investigacin sobre el tema que se
discute.

Metodologa

El diseo de la investigacin se basa en los siguientes pasos: en primer lugar, to-


mando como referencia la literatura, se han identificado las categoras del anlisis
(desagregacin estructural, autonoma y contratacin) e indicadores especficos

RICA 74-N3.indb 65 9/12/08 17:16:00


66 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

para cada categora operativa (vase la tabla 2, columna 1, en la siguiente seccin).


Los indicadores se han identificado de tal manera que sea posible recurrir a datos
extrados de fuentes secundarias (datos pblicos, entre ellos: los estatutos de las
agencias; los informes de evaluacin oficial emitidos por la Comisin y los informes
de evaluacin externa realizados por investigadores externos e independientes en
nombre de la Comisin y del Parlamento Europeo; informes plurianuales y planes
de trabajo, contabilidad, documentos sobre presupuestos y auditoras realizados
por las mismas organizaciones, as como los documentos oficiales elaborados por
la Comisin y el Parlamento Europeo, informes oficiales del Tribunal de Cuentas).
Esto ha allanado el camino para el segundo paso: la aplicacin de los indicadores a
toda la poblacin (segn se define en la seccin anterior), de agencias de la UE
(vase la tabla 2). A continuacin (tercer paso), con el fin de profundizar en la
comprensin de las operaciones actuales de las agencias de la UE, y estar en con-
diciones para ir ms all del anlisis jurdico-formal (que sin embargo es pertinente)
de las caractersticas de las agencias de la UE, se ha desarrollado, un caso de estu-
dio mltiple de dos agencias, basado en las entrevistas y en la investigacin sobre
el terreno (cuadro 1 y cuadro 2). De esta manera, el principal marco de anlisis
basado en fuentes secundarias se ha integrado con el anlisis sobre el terreno de
los controles de los casos de la Agencia Europea de Medicamentos (EMEA en in-
gls) y la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA).
La seleccin de estos dos agencias se debe a sus caractersticas diferenciadas: la
EMEA es una agencia con autorizacin encargada de la concesin de permisos,
la AEMA es una agencia de co-ordinacin/ informacin que se encarga de la
recogida, anlisis y re-distribucin de informacin. EMEA tiene un relevante papel
ejecutivo en la ejecucin de la poltica (en este caso, la poltica farmacutica, si bien
el poder formal de concesin de autorizaciones se mantiene en la Comisin), mien-
tras que el AEMA es una agencia de recopilacin de informacin independiente
(distincin entre agencias ejecutivas o agencias de recopilacin de informacin in-
dependiente, ver Kreher, 1997), que puede ejercer un papel relevante en la fase de
diseo de polticas, como facilitador poltico y, tal vez, tambin como impulsor
poltico de las agencias (Everson et al., 1999; Everson, 1995 ).

Agencias de la UE: las dimensiones


del anlisis y las pruebas del caso

Los conceptos empleados en el anlisis son los de desagregacin estructural,


autonoma y contratacin; la contratacin se ha de interpretar como un sub-
componente de la categora ms amplia de direccin y control la razn para
centrar la atencin en la contratacin es que es un elemento de calificacin del
modelo trpode. Posteriormente son explicados los tres conceptos.
En Talbot (2004), la desagregacin estructural se describe como dividir entre
comprador-proveedor, o como una operacin poltica o como la divisin de
trabajo formulacin poltica-aplicacin poltica, es decir, una forma de especiali-
zacin funcional. Contratacin se refiere a la relacin establecida entre el com-
prador y el proveedor, o el actor(s) del diseo de la poltica y el actor(s) a cargo de

RICA 74-N3.indb 66 9/12/08 17:16:00


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 67

las operaciones: una especie de contrato (en trminos de organizacin), define lo


que la agencia debera hacer, a cambio de recibir una suma establecida de recursos.
La relacin contractual debe dar lugar a unos resultados especficos en trminos de
rendimientos y resultados. Estas dos categoras de anlisis debe complementarse
con el concepto de autonoma (Pollitt et al., 2004). Con autonoma se asume
que el establecimiento de un rgano independiente no es suficiente si no se le da
suficiente autonoma para desempear sus funciones. La relativa autonoma impli-
ca la necesidad de regular la relacin entre la agencia y su padre administrativo
(principalmente: la Comisin). Esto puede hacerse a travs de la contratacin, as
como a travs de la re-regulacin, i.e.: el establecimiento de un nuevo y diferente
conjunto de normas que operan con el padre administrativo (Talbot, 2004). El papel
de las agencias de la UE se centra principalmente en la provisin de inputs para el
proceso de diseo de polticas y la gestin de la fase de ejecucin, aunque en algu-
nos casos se limita a un apoyo tcnico a la Comisin Europea por medio de aseso-
ra cientfica o de suministro de informacin, o a un papel puramente administrati-
vo (como es el caso de los CdT y AER).
En cuanto a la puesta en prctica de esos conceptos, la desagregacin estructu-
ral se refiere a las caractersticas de la separacin entre la agencia y el padre admi-
nistrativo y se mide en los trminos de: la distancia institucional entre la agencia y
la Comisin (que aumenta si la agencia tienen un estatus, si resuelve segn su es-
tatuto, y si tiene una junta corporativa), el grado de complejidad de las tareas rea-
lizadas por la agencia (cmo se desarrolla la desagregacin: la variedad de mbitos
polticos en los que opera la agencia, la heterogeneidad de los outputs y las funcio-
nes desempeadas), la especializacin institucional en las operaciones (este con-
cepto se refiere a la existencia de una clara separacin entre los niveles polticos
y los niveles ejecutivos).
La autonoma presenta tres dimensiones: financiera, de gestin y estratgica
(o autonoma poltica). La autonoma financiera se refiere a la capacidad de adqui-
rir recursos financieros adicionales, adems de la financiacin de la Comisin:
cuanto ms alto es el nivel de fondos adicionales generados, mayor ser la auto-
noma financiera. La autonoma de gestin mide la autonoma de la agencia en
relacin con la gestin de sus recursos financieros, humanos y organizativos, en
trminos de la autonoma del director ejecutivo (el executive director, en termi-
nologa de la UE) para determinar el tamao del personal, la estructura organiza-
tiva de la agencia, y el nombramiento de directores de la agencia. Indicadores de
la autonoma de gestin son tambin la posibilidad de que el personal de la agen-
cia no est sometido a la regulacin comunitaria, y la posibilidad de que la agen-
cia pueda decidir sobre las transacciones financieras y los niveles de gastos. La
autonoma estratgica se refiere a la influencia de la agencia en la formulacin o
diseo de los objetivos de la poltica y en la seleccin de los instrumentos para
aplicar esta poltica.
El grado de contratacin se refiere a la existencia del contrato entre la Comisin
y la agencia, sus caractersticas y las herramientas de seguimiento y gratificaciones
inherentes al contrato. El concepto de contratacin se utiliza con el fin de analizar
si la Comisin puede dirigir a la agencia a travs del contrato. Los indicadores que
miden el grado de contratacin se han definido de la siguiente manera: la existen-

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68 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

cia del contrato, contenidos, conjunto de tareas reguladas por el contrato; existen-
cia de un vnculo entre los objetivos y la gestin de recursos humanos (en trminos
de evaluacin y la posibilidad de destitucin de la gestin en caso de que los obje-
tivos de la agencia no se alcancen); existencia de un vnculo entre el logro de un
objetivo y la asignacin de recursos adicionales para la agencia; existencia de un
sistema para el seguimiento del contrato.
Los agencias operativas (en el momento de escribir) en la UE constituyen la
poblacin objeto de la investigacin (Tabla 1): para cada una de las caractersticas
mencionadas se ha especificado si est ausente (no, en la tabla), plenamente
vigente (s en la tabla) o que en parte existe (parte en la tabla). Las dificultades
en la medicin de tales dimensiones han llevado a considerar la tercera opcin en
parte ms all de la dicotoma si-no, con el fin de poder graduar algunos
casos.
Se desprende que, contrariamente a lo que sucede en el nivel nacional (e.g.,
ver Fedele et al., 2007, el mismo marco de anlisis aplicado al caso italiano), en
muchos casos hay un importante grado de homogeneidad (todos las agencias
presentan caractersticas similares) al nivel de anlisis para el cual es detectable
la importante heterogeneidad en las agencias nacionales. En un nivel ms deta-
llado, es muy probable que sea posible discriminar entre las agencias (e.g.: pre-
sencia / ausencia de un miembro de la junta designado por la Comisin, y si l/
ella es funcionario de la Comisin o designado por la Comisin): este trabajo
tiene por objeto describir si existe o no un tipo de agencia de la UE (e.g.: todas
las agencias de la UE tienen un consejo, mientras que a nivel nacional hay una
diferenciacin con respecto a esta caracterstica). Por esta razn, es interesante
destacar que la mayora de los indicadores utilizados son homogneos para to-
das las agencias y algunos indicadores apuntan a diferencias entre las agencias
de la UE. Los resultados se resumen en las tablas 2 y 3 y se describe en el prra-
fo siguiente.

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Tabla 2. Dimensiones de las agencias de la UE desagregacin estructural autonoma y contratacin (cont.)

RICA 74-N3.indb 69
Agencia
CdT Cedefop cfca cpvo ear easa ecdc echa eea efsa emcdda emea emsa enisa era etf euro-found fra frontex ohim osha
Indicador

A) Distancia institucional

A1.La agencia tiene personalidad jurdica S

A2.La agencia resuelve en base a sus estatutos No

A3.Junta corporativa S

B)Complesidad de las tareas

B1.La agencia opera en ms de un rea poltica

B2.La agencia ofrece productos/servicios heterogneos No No S No No S S S S S S S S No No No No No S No No

B3.La agencia ejerce una pluralidad de funciones pblicas


No No S S S S No No No S No S S No No No No No S S No
(regulacin, control, produccin)

C)Especializacin institucional en operaciones

C1.La separacin entre poltica (ministerio) y operativa (agencia) es


S
clara.

D)Autonoma financiera

D1.La agencia puede adquirir ms recursos a travs de contratos


con otras administraciones, fuera de la financiacin de la No No S S No S No S S No S S No S S No No No S S No
Comisin.

D2.La agencia puede vender sus productos/servicios. No

D3.La agencia puede pedir prestado al mercado de capitales. No

E) Autonoma de gestin

E1.El director de la agencia puede determinar el tamao del


Parcialmente
personal de la agencia.

E2.El director de la agencia puede determinar la estructura


Parcialmente
organizativa de la agencia.

E3.El personal de la agencia no est sujeto a regulacin


No
comunitaria.
Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 69

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Tabla 2. Dimensiones de las agencias de la UE desagregacin estructural autonoma y contratacin (cont.)

RICA 74-N3.indb 70
Agencia
CdT Cedefop cfca cpvo ear easa ecdc echa eea efsa emcdda emea emsa enisa era etf euro-found fra frontex ohim osha
E4. El director de la agencia nombra a los gerentes de la agencia. No

E5.La agencia puede deliberar sobre las transacciones financieras y


Parcialmente
los niveles de gastos.

F) Autonoma estratgica

F1. La agencia influye en la formulacin de los objetivos polticos. No No No No No Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente No Parcialmente No Parcialmente No Parcialmente Parcialmente No No Parcialmente

F2.La agencia puede determinar los instrumentos para poner en


S
marcha los polticos.

G)Grado de contratacin de las relaciones entre la Comisin y


la agencia

G1. Existencia formal de un contrato Parcialmente

G2. Contenidos del contrato:

a) Objetivos y recursos.

b) Objetivos generales.

c) Regulacin de la relacin. b)

G3.La totalidad de la serie de tareas de la agencia estn reguladas


Parcialmente
por el contrato.

G4. El acuerdo en el contrato es un input para el proceso


No
presupuestario.
70 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

G5.Los objetivos en el contrato son un input para HRM/evaluacin


No
de la gestin.

G6.Fracasar en lograr los objetovos contractuales es una causa para


S
destituir a los directores/gestores.

G7. Agencia obtiene fondos adicionales para alcanzar los objetivos No

G8. Existencia de un sistema de control del contrato. S

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Tabla 3. Comparacin de la desagregacin estructural, autonoma y contratacin dimensiones de la UE, modelo con tres elementos,

RICA 74-N3.indb 71
Reino Unido, Suecia e Italia
UE Modelo trpode Reino Unido Suecia Italia
Desagragacin estructural
Indicador
A) Distancia institucional Alto Alto Medio Alto Medio
(aunque algunas agencias no resuelven en base a
su estatuto-valores uniformes para todas laas
agencias)
B) Complejidad de tareas Bajo Bajo Medio-bajo Medio Medio
(las agencias funcionan en una nica rea poltica)
C) Especializaciones institucionales en operaciones Alto Alto Medio-alto Medio-bajo Medio-alto
(valores unifoemes para todas las agencias)
Autonoma
Indicador
D) Autonoma financiera Bajo Bajo Medio Alto Medio
(aunque pocas agencias pueden adquirir ms
recursos fuera de la financiacin de la Comisin)
E) Autonoma de gestin Bajo Alto Medio-alto Alto Medio-alto
(valores uniformes para todas las agencias)
F) Autonoma estratgica Bajo Bajo Medio Alto Bajo
(preocuparse por la formulacin de los objetivos
polticos)
Alto
(preocuparse por la determinacin de los
instrumentos polticos)
Contratacin
Indicador
G) Grado de contratacin (contrato de ejecucin) Bajo Alto Alto Medio-bajo Bajo
(valores uniformes para todas las agencias)
Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 71

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72 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Previo al anlisis y a la comparacin con las agencias nacionales, se describen


algunas caractersticas comunes que caracterizan a las agencias de la UE (sobre la
base de Barbieri, 2006b). El mandato de las agencias y la gama de sus competen-
cias estn delimitadas y definidas en el estatuto fundacional: las agencias de la UE
tienen personalidad jurdica propia y en todos los casos son gestionados por un
director ejecutivo. El director ejecutivo es el responsable de la gestin de las activi-
dades de la agencia, de manera coherente con el mandato de la agencia. El director
ejecutivo no debera solicitar ni aceptar instrucciones de ningn gobierno u otro
organismo de la UE, excepto en los casos previstos en la regulacin que establece
la agencia. El director ejecutivo suele ser nombrado por el consejo de administra-
cin a propuesta de la Comisin, aun cuando existen algunas excepciones. Los
consejos de administracin (para una visin general, vase la tabla 4) se componen
principalmente de representantes de las instituciones europeas y los estados miem-
bros. En el caso de agencias con un mandato social, hay una mayor representacin
de los interlocutores sociales. En algunos casos, los representantes de los sectores
profesionales son nombrados, sin derecho a voto. Representantes directos del
Parlamento Europeo no estn presentes: en algunos casos, los expertos indepen-
dientes nombrados por el Parlamento Europeo tienen asiento en el consejo de ad-
ministracin. El consejo de administracin podr destituir al director y establecer las
normas internas de la agencia. El consejo de administracin aprueba el programa
anual de actividades, el informe anual de actividades y propone la aprobacin de la
gestin del presupuesto al Parlamento Europeo. Los Comits consultivos en algu-
nos casos estn presentes en las estructuras organizativas de las agencias de la UE:
estn por lo general compuesto de expertos independientes, los cuales estn obli-
gados a emitir dictmenes y proporcionar opiniones al director ejecutivo sobre los
proyectos de actuaciones de la agencia.

Tabla 4. Composicin del Cons ejo de Administracin, Foro Consultivo,


Comits Cientficos de las agencias de la UE4

Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
1 r. por Estado
Miembro
2 r. de Comisin
CdT
1 r. de cada rgano o
institucin llamando a
los servicios centrales
Por Estado Miembro:
1 r. del gobierno,
1 r. de la patronal, 1 r.
Cedefop
de la organizacin de
los trabajadores. 4 r.
de Comisin

4
r en la segunda columna significa representantes. En la tabla se enumeran slo los foros
consultivos y comits cientficos de miembros externos y / o representantes de los estados
miembros y las partes interesadas (stakeholders).

RICA 74-N3.indb 72 9/12/08 17:16:01


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 73

Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
1 r. por Estado
Miembro, 4 r. de la
1 r. por Consejo
CFCA Comisin, 4 r., sin
Regional de Pesca
derecho a voto, de la
industria pesquera
1 r. por Estado
CPVO Miembro, 1 r. de la
Comisin
1 r. por Estado
EAR Miembro, 2 r. de la
Comisin
Representantes del
personal de
aviacin,
fabricantes,
comerciales y
1 r. por Estado
operadores de
EASA Miembro, 1 r. de la
aviacin general,
Comisin
industria de
mantenimiento,
organizaciones de
formacin y air
sports
1 r. por Estado
Miembro, 3 r. de la 1 r. por Autoridad
ECDC Comisin, 2 expertos Nacional del Estado
designados por el Miembro
Parlamento
Foro para Comit de Evaluacin de Riesgos
intercambio de (1 r. por Estado Miembro),
informacin para Comit de Anlisis Socio-
1 r. por Estado
ECHA mejora de las Econmico (1 r. por Estado
Miembro
actividades (1 r. por Miembro), Comit de los Estados
Estado Miembro y Miembros (1 r. por Estado
5 expertos) Miembro)
1 r. por Estado Ms de 20 cientficos
EEA Miembro, 6 r. de la independientes de los Estados
Comisin Miembros
15 miembros
designados por el
9 Presidentes de los Paneles
Consejo ( en 1 r. por Estado
EFSA Cientficos de la EFSA ms 6
cooperacin con el Miembro
cientficos independientes
Parlamento y la
Comisin)
1 r. por Estado
Miembro, 2 r. de la
EMCDDA Comisin, 2 expertos
designados por el
Parlamento

RICA 74-N3.indb 73 9/12/08 17:16:01


74 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
CHMP (Committee for Medical
Products for Human Use):
1 r. por Estado Miembro, 1 r. por
cada Estado de EEA-EFTA, ms de
5 expertos invitados de CHMP;
1 r. por Estado
CVMP (Committee for Medicinal
Miembro, 2 r. por
Products for Veterinary Use): como
organizaciones de
CHMP; HCMP (Committee for
pacientes, 1 r. por
Herbal Medicinal Products):1 r. por
organizaciones de
Estado Miembro, 1 r. por cada EM
mdicos, 1 r. de
de EEA-EFTA; COMP (Committee
EMEA organizaciones de
for Orphan Medicinal Products): 1
veterinarios, 2 r. de la
r. por Estado, 1 r. por Estado de
Comisin, 2 expertos
EEA-EFTA, 3 expertos designados
designados por el
por la Comisin a propuesta de
Parlamento, 1 r. por
EMEA, 3 r. de las organizaciones
cada Estado de EEA-
de pacientes, 1 r. de la Comisin;
EFTA
PDCO (Paediatric Committee): 5
miembros de CHMP, 1 r. por EM, 3
r. de las organizaciones de
pacientes, 3 r. de los profesionales
de la salud
1 r. por Estado
Miembro, 4 r. de la
EMSA Comisin, 4 r. sin
derecho a voto de los
sectores profesionales
1 r. por Estado 30 expertos
Miembro, 3 r. de la representando a los
ENISA
Comisin, 3 r. de los importantes
stakeholders stakeholders
1 r. por Estado
Miembro, 4 r. de la
ERA Comisin, 6 r. sin
derecho a voto de los
sectores profesionales
Alrededor de 120
expertos
designados por
consejo de
1 r. por Estado administracin de
ETF Miembro, 2 r. de la los Estados
Comisin Miembros, pases
elegibles, de los
interlocutores
sociales a nivel
europeo
Por Estado Miembro:
1 r. del gobierno
1 r. de la patronal, 1 r.
EUROFOUND
de la organizacin de
los trabajadores. 2 r.
de la Comisin

RICA 74-N3.indb 74 9/12/08 17:16:01


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 75

Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
1 persona
independiente
Expertos independientes de los
designada por cada:
FRA Estados Miembros
Estado Miembro,
Consejo de Europa, 2
r. de la Comisin

1 r. por Estado
FRONTEX Miembro, 2 r. de la
Comisin

1 r. por Estado
OHIM Miembro, 1 r. de la
Comisin

3 grupos
consultivos
(integrados por
miembros de
Por Estado Miembro: consejos de
1 r. del gobierno, 1 r. administracin y
de la patronal, 1 r. de otros nombrados
OSHA
la organizacin de los por la Agencia):
trabajadores. 3 r. de Observatorio de
la Comisin Riesgos, Trabajando
sobre Informacin
Medioambiental y
Comunicacin y
Promocin

Las actividades de las agencias de la UE son vigiladas y sometidas a las normas


dictadas por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisin Europea. La Comisin
desempea el papel del principal controlador (ejecutivo) de las actividades de las
agencias. Desde un punto de vista jurdico, la conexin entre las fases de la pre-
decisin y decisin del proceso de elaboracin de polticas (participan la Comisin,
el Parlamento y el Consejo) y la fase operativa, la aplicacin de la poltica (oficial-
mente asignada a los organismos delegados) estn estrictamente regulado. Las
agencias de la UE no tienen poder de decisin formal relativa a la formulacin o
diseo de la poltica (aunque en algunos casos pueden influir en la definicin de los
objetivos de la poltica, i.e.: ellas influyen en la fase de especificacin de alternativas
del proceso de formulacin de polticas (Kingdon, 1994)). Tambin existen contro-
les externos financieros y controles judiciales.

Anlisis de los casos: las diferencias entre


las agencias de la UE y las agencias nacionales

Este apartado examina las caractersticas de las agencias de la UE (Tabla 2) y las


compara con las caractersticas de las agencias pblicas nacionales (Italia, Suecia y

RICA 74-N3.indb 75 9/12/08 17:16:01


76 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Reino Unido), as como con las caractersticas tpicas del modelo trpode (los resul-
tados de esta comparacin se resumen en la Tabla 3). El modelo trpode se obtiene
a partir de la conceptualizacin elaborada por Pollitt et al. (2004). Las conclusiones
del caso de estudio mltiple de las dos agencias EMEA y AEMA se explican en el
cuadro 1 y cuadro 2 tales conclusiones se utilizan para complementar el anlisis
con la investigacin en profundidad sobre la base de la evidencia emprica de pri-
mera mano.

Cuadro 1: E l caso de Agencia Europea de Medicamentos


(European Medicines Agency, EMEA)
La agencia ha sido estructuralmente desagregada de la DG de Empresa e Industria de la
Comisin. EMEA tiene la principal tarea de evaluar los medicamentos presentados por las
empresas farmacuticas, mientras que la Comisin recibe la decisin final de los tcnicos
de EMEA sobre la aprobacin de los medicamentos, verifica la imparcialidad de los proce-
dimientos administrativos y da la autorizacin formal para la comercializacin de los pro-
ductos. Algunas categoras de productos farmacuticos son obligatoriamente examinadas
por EMEA, otras siguen un sistema de reconocimiento mutuo entre las autoridades farma-
cuticas nacionales, aunque cada vez son ms frecuentes las empresas farmacuticas que
se dirigen a EMEA para la autorizacin de la comercializacin (se han recibido en 2006, 79
solicitudes iniciales de autorizacin para la comercializacin, en comparacin con 41 soli-
citudes recibidas en 2005). Antes de la creacin de EMEA, la poltica farmacutica comu-
nitaria estaba mal regulada a nivel central y el papel de los estados miembros era destaca-
do, debido a la naturaleza del procedimiento de comitologa, as como a la importancia de
las autoridades nacionales en la autorizacin de productos farmacuticos. En 1987, a raz
de la Directiva 83/570, fue creada una comisin con el propsito de impulsar la coordina-
cin entre las agencias nacionales. Es slo desde la creacin de EMEA cuando el procedi-
miento centralizado de autorizacin se estableci y paulatinamente se ha convertido en un
procedimiento ms fiable, la creacin y amplia utilizacin de las listas de expertos
(aproximadamente 2.300) que participan en el proceso de evaluacin tcnica ha aumenta-
do gradualmente la fiabilidad de el procedimiento centralizado de evaluacin cientfica (un
total de 257 asesores cientficos, protocolo de asistencia y seguimiento de las solicitudes
finalizadas en 2006, frente a 191 en 2005). EMEA se basa en la ayuda externa, el desarro-
llo de una estrecha relacin profesional con las organizaciones nacionales y la comunidad
epistemolgica (Metcalfe, 2000b). Con lo que respecta a los recursos financieros, EMEA
recibe sus fondos de la Comisin y de las empresas farmacuticas. El nivel de autonoma
financiera en trminos de adquisicin de nuevos recursos fuera de la financiacin de la
Comisin es elevado (aproximadamente el 70% del presupuesto total). El funcionamiento
de los procesos de regulacin farmacutica se considera en general que ha aumentado
despus de la creacin de EMEA. En la lista de elementos de apoyo a este anlisis hay que
resaltar, en primer lugar, la cantidad escasa de decisiones de EMEA rechazadas por la Co-
misin (16 de ms de 304 en el perodo 1995-2005), y, en segundo lugar, el creciente
nmero de procedimientos centralizados desde 1995, lo cual muestra el atractivo de
EMEA en comparacin con la autorizacin de las autoridades nacionales. El carcter pro-
fesional de EMEA y su organizacin en red, as como su estrecha integracin dentro de la
comunidad epistemolgica pertinente son fundamentales para llevar a cabo el papel de
centro de organizacin en red dentro de la reglamentacin farmacutica. Al funcionar
como eje de una red de organizaciones nacionales dedicadas a la farmacovigilancia, y
trabajando co expertos nacionales en sus comits cientficos, EMEA ha llevado a las agen-
cias nacionales a operar en el espacio estratgico de la UE (en este sentido las agencias
nacionales tienen que colaborar con todos los dems organismos farmacuticos de toda
Europa) y tiene el potencial para fomentar el grado de colaboracin y el intercambio de
prcticas a nivel de la UE.

RICA 74-N3.indb 76 9/12/08 17:16:01


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 77

Cuadro 2: E l caso de Agencia Europea de Medio Ambiente, AEMA


(European Environmental Agency, EEA)
AEMA se puede definir como un proveedor de inputs datos sobre el medio ambiente a la
DG de Medio Ambiente a fin de elaborar las propuestas de polticas. Formalmente, la creacin
de esta agencia se debe a la desagregacin de la funcin de recopilacin de datos (competencia
de la AEMA), mientras que las decisiones en trminos de diseo de propuestas de poltica sobre
cuestiones ambientales siguen siendo de la Comisin. El debate acerca de si la tarea fundamen-
tal de la AEMA es la recopilacin de datos, o (tambin) el anlisis de datos, o incluso, ms en
gran medida la elaboracin de propuestas iniciales es crucial. Schout (1999) seala que con
frecuencia AEMA ha ido ms all de su funcin de recopilacin de datos y [esta] ha trabajado
sobre la informacin para el pblico: AEMA al menos ha intentado desarrollar un papel ms
centrado en la orientacin poltica. El Reglamento 1641/2003 racionaliza la estructura de
AEMA y estableci menos divisiones; las actividades de AEMA fueron globales ms integradas
en el proceso de tomas de decisin de la poltica medioambiental de la UE. Los cambios organi-
zativos de 1999 y 2004 crearon una estructura ms compleja y descentralizada. Tambin ha
habido una evolucin de la relacin entre AEMA y la Direccin General de Medio Ambiente: la
misma Comisin ha notificado oficialmente que en los primeros aos desde la creacin de
AEMA se produjo de vez en cuando una divergencia de opiniones con respecto a estas priori-
dades y actividades, en particular entre la Comisin y AEMA, pero desde el ao 2003 hubo un
entendimiento comn bastante claro de las funciones respectivas, aunque an se producen
desacuerdos ocasionales (Comisin de las Comunidades Europeas, 2003). AEMA ha sido
consultada por el Parlamento Europeo, por la Comisin Europea y por los estados miembros no
slo para informar y asesorar sobre el estado del medio ambiente y sobre las cuestiones tcnicas
relativas a la proteccin del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales, sino
tambin sobre la eficacia de la clave del medio ambiente y las polticas sectoriales y su aplicacin
(Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2003). AEMA gestiona una
red de organizaciones nacionales y subnacionales para reunir informacin sobre el medio am-
biente, y comprueba la fiabilidad cientfica de los datos recogidos: su financiacin depende
principalmente de la DG de Medio Ambiente. La red de organizaciones de recogida de informa-
cin en los estados nacionales opera en gran medida a travs de proyectos diseados por AEMA
y siendo AEMA su principal contribuyente: es a travs de esta financiacin como AEMA influye,
en los proyectos que se ponen en red en la UE (Martens, 2005). Es casi universalmente acepta-
do, dentro de la Comisin, que AEMA no slo va a jugar un papel subsidiario de la Direccin
General de Medio Ambiente, sino que es un actor relevante en el ciclo de poltica medioambien-
tal de la UE. El llamamiento de la Comisin en 2003 para una mayor integracin de las activida-
des de AEMA dentro de la poltica medioambiental puede ser tambin interpretado como un
reconocimiento por parte de la Comisin de su importancia y adems del papel autnomo
ejercido por AEMA en el escenario de la UE. AEMA ha desempeado un papel cada vez ms
eficaz en la accin de coordinar las organizaciones que se ocupan de cuestiones ambientales y
ha asumido una posicin no controvertida en la poltica medioambiental de la UE. La europei-
zacin de los procedimientos y las tcnicas y la consiguiente uniformidad de los datos ambien-
tales, permite comparaciones fiables de la situacin del medio ambiente en toda Europa, lo que
supone tambin un logro importante para esta agencia.

Desagregacin

Una premisa: dado que en algunos casos fueron asignados nuevas tareas a agen-
cias creadas ex novo, en estos casos, las tareas no han sido desagregadas del
padre administrativo de las agencias (Comisin). Sin embargo, el concepto de des-
agregacin es empleado como un concepto global que, aunque en algunos casos,
las tareas eran nuevas y ninguna institucin pblica a nivel de la UE era la encarga-

RICA 74-N3.indb 77 9/12/08 17:16:01


78 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

da de llevar a cabo antes estas tareas, posteriormente se les asignaron a una agen-
cia de la UE.

A. Distancia institucional

A-1. Todas las agencias tienen personalidad jurdica y son jurdicamente distintas de
la Comisin. Como consecuencia de ello, pueden funcionar en virtud de la legisla-
cin del estado en el que estn ubicadas y son legalmente responsables de sus actos
ante las entidades jurdicas del pas. Otra consecuencia es que las agencias pueden
firmar contratos y adquirir bienes bajo su responsabilidad en los estados donde
operan: la distancia de la Comisin en este aspecto es importante. Incluso en el
caso de que legalmente operen en los estados miembros, sin embargo, las agencias
responden de sus actos ante los rganos de la UE. A nivel nacional las agencias
presentan un cuadro ms variado, ya que pueden tener o no tener personalidad
jurdica, as como el grado de separacin entre el departamento y la agencia puede
variar ampliamente.
A-2. Las agencias no resuelven en base a su estatuto. En el mbito nacional es
bastante comn que las agencias no resuelven en base a sus estatutos, aunque
puede ocurrir: existe una gran heterogeneidad a nivel nacional en relacin con
este punto. El modelo trpode no requiere a una agencia resolver en base a su
estatuto.
A-3. Todos las agencias tienen una junta corporativa y un director; en algunos
casos, tambin hay un foro de asesoramiento y / o un comit cientfico. La presen-
cia de un consejo de administracin, con la representacin obligatoria de los esta-
dos miembros, y en casi todos los casos, la presencia de una persona designada por
la Comisin (y en algunos casos la presencia de expertos designados por el
Parlamento) parecen apuntar a un cierto grado de distancia institucional entre la
agencia y los (mltiples) padres administrativos. En algunos casos, las partes intere-
sadas (stakeholders) estn representadas en el consejo de administracin. A nivel
nacional las agencias presentan una mayor diferenciacin.

B. Complejidad de las tareas

B-1. Cada agencia funciona en una nica rea poltica lo que ocurre tambin en
las agencias nacionales, aunque con excepciones. El modelo trpode prev un
enfoque claro de las agencias hacia las operaciones en un rea poltica, y este es el
caso de todas las agencias de la UE. Sin embargo, en varios casos, ms de una
Direccin General de la Comisin Europea, acta como padre administrativo. Por
ejemplo, adems de las relaciones con la Direccin General de Presupuestos, la
Direccin General del Servicio de Auditora Interna y la Direccin General de
Personal y Administracin (como todas las agencias), la EMEA est vinculada a la
Direccin General de Empresa e Industria, su padre administrativo principal, pero
tambin a la Direccin General para la Ampliacin y la Direccin General de
Relaciones Exteriores, y tiene tambin interconexiones con otras Direcciones

RICA 74-N3.indb 78 9/12/08 17:16:01


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 79

Generales, al igual que la Direccin General de Agricultura y Desarrollo Rural,


Direccin General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, y la
Direccin General de Salud y Proteccin del Consumidor.
B-2 / 3. Se deduce que las agencias pueden ofrecer productos y servicios tanto
homogneos (e.g., Cedefop, ENISA) como heterogneos (e.g., EFSA, EMSA) y eje-
cutar bien una categora o, ms frecuentemente, ms de una de las principales
funciones identificadas. Esta evidencia es contraria a un requisito del modelo
trpode, si queremos interpretarlo como que se caracteriza por la especializacin en
una nica tarea, pero esto confirma la tendencia a nivel nacional, donde en muchos
casos las agencias realizan mltiples funciones (con las nuevas agencias avanzadas
del Reino Unido ms centradas en tareas bien especficas que para las agencias
italianas o las suecas).

C. Especializacin en operaciones

C-1. En casi todos los casos, existe una clara separacin entre la poltica y las ope-
raciones. Esta divisin est formalizada en el principio de separacin entre los po-
deres de decisin (asignado a la Comisin y a otras instituciones de la UE) y la
aplicacin de tareas (asignado a las agencias). La especializacin en las operaciones
es una caracterstica del modelo trpode. Las agencias nacionales, sin embargo, son
criaturas mucho ms variables.

Autonoma

D. Autonoma financiera

D-1. Algunas agencias pueden adquirir ms recursos fuera de la financiacin de la


Comisin de la UE a travs de contratos con otras administraciones. Slo a unas
pocas agencias se les da la posibilidad de financiarse ellas mismas a travs de las
cuotas cobradas a los clientes, este es el caso de CPVO, EMEA y OHIM. En trminos
presupuestarios, las agencias estn integradas dentro de la partida del presupuesto
de la Comisin Europea que se denomina no obligatoria: por esta razn, adems
de su poder de gestin, el Parlamento Europeo podr adems imponer requisitos
estrictos de rendicin de cuentas, como los procedimientos de informacin y la asis-
tencia a las comisiones parlamentarias. Las agencias nacionales son organismos ca-
racterizados por una mayor variedad con respecto a esta dimensin.
D-2 / 3. Las agencias de la UE no pueden vender sus productos en el mercado
ni pueden suscribir crditos. La justificacin de esta regla estricta es que representa
un mecanismo para mantener el equilibrio financiero del presupuesto global, lo
que podra verse afectada por la posibilidad de operar en los mercados financieros.
En este sentido, la autonoma financiera de las agencias de la UE puede ser consi-
derada como baja. A nivel nacional, el grado de autonoma financiera vara:
agencias con orientacin- NGP (caracterizado por las nuevas agencias avanza-

RICA 74-N3.indb 79 9/12/08 17:16:01


80 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

das en el Reino Unido) o agencias totalmente desagregadas de los ministerios ma-


triz (vase el caso sueco, Pierre, 2004) suelen disfrutar de niveles ms altos de au-
tonoma financiera que en otros pases, como Italia (Fedele et al., 2007), pero la
mayora de las agencias, incluso en este ltimo caso pueden ampliar su financiacin
mediante la venta de productos / servicios.

E. Autonoma de gestin

Los directores de las agencias de la UE tienen limitaciones para determinar el tama-


o del personal de la agencia, que es aprobado por la Comisin junto con el pre-
supuesto de la agencia. Por otra parte, el director y el consejo de administracin
tienen un alcance limitado en la determinacin de la estructura organizativa de la
agencia o en sus deliberaciones sobre las transacciones financieras y los gastos; hay
limitaciones tambin con respecto al nombramiento de los directores de agencia.
Con todo, la autonoma de gestin parece ser baja en comparacin con las agen-
cias de Suecia, el Reino Unido, Italia, y para asegurarse de que es baja en compara-
cin con el modelo trpode. De hecho, parece que las agencias de la UE no tienen
ninguna diferencia real en trminos de su autonoma de gestin de lo que sera
factible para unidades internamente descentralizadas de la Comisin Europea (ges-
tin delegada, ver Levy, 2003, para un anlisis de la descentralizacin y la centrali-
zacin como un efecto de la reforma de la gestin en la Comisin Europea).

F. Autonoma estratgica (poltica)

Las agencias de la UE, bsicamente, no tienen autonoma en la definicin de los


objetivos de la poltica, aunque pueden ejercer una influencia indirecta en la formu-
lacin de polticas, e.g., por medio de la seleccin y la configuracin del formato de
la informacin en la que se basan las decisiones polticas, como es el caso de la
agencia ambiental (EEA, en ingls), pero tienen cierta autonoma en la definicin de
instrumentos de poltica. El nivel nacional del mundo de las agencias es variado en
relacin con este aspecto (que van desde las agencias implicadas a menudo tambin
en la formulacin de polticas, como en Suecia, a las agencias donde suelen ser ms
limitado la aplicacin de las polticas, pero con excepciones, como en Italia).

Contratacin

G.Grado de contratacin de las relaciones entre


la Comisin Europea y las agencias

La utilizacin del trmino contrato para describir las relaciones entre la Comisin
y las agencias puede considerarse inadecuado, puesto que el trmino de contrato
implica un conjunto de objetivos que deben alcanzarse y las normas que deben

RICA 74-N3.indb 80 9/12/08 17:16:01


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 81

respetarse para alcanzar recompensas predeterminadas: el establecimiento de este


tipo de documento no se ha detectado en la UE. Lo que a todas las agencias se les
requiere es el cumplimiento de determinados procedimientos presupuestarios, in-
cluida la produccin de documentos y la comunicacin escrita relativa a los objeti-
vos y a los requisitos de desempeo, as como los procedimientos de seguimiento,
principalmente entre la Comisin y el Tribunal de Cuentas, pero tambin cada vez
ms con el Parlamento Europeo y el Consejo5.
Los informes anuales o los planes de trabajo puede ser considerados como tipos
de contratos que afectan al proceso de presupuesto o a la evaluacin de los recur-
sos humanos, pero, aun cuando puedan afectar al procedimiento de presupuestos
y pueden tener graves consecuencias sobre los importes de los fondos asignados a
la agencia, no existe una relacin formal y directa entre objetivos, resultados y
castigos / recompensas, por lo tanto, no hay un contrato de ejecucin. El director
es evaluado sobre la base de las metas alcanzadas e incluso puede ser destituido si
l/ ella fallan en el logro de los objetivos, pero los sistemas de gestin de rendimien-
to, cuando existen, son internos a la agencia y no se utilizan en las relaciones
contractuales externas entre la Comisin y la agencia. Las agencias de la UE a
este respecto no son agencias del modelo trpode y, de hecho, presentan un grado
muy limitado de contratacin, y especialmente los contratos de eficiencia, es un
elemento clave de diferenciacin las agencias de la UE de las agencias del modelo
trpode (una diferenciacin que es bastante comn tambin en el mbito de las
agencias nacionales: muchos estudios informan sobre la relativa ausencia o irregu-
lar difusin de los contratos de rendimiento, con la excepcin parcial del Reino
Unido y de algunos otros pases).

Discusin

En este trabajo se hace un primer intento de explorar la posibilidad de que una


importante parte de la agenda de investigacin de la gestin pblica se aplique a
las agencias de la UE. Con este propsito, se han analizado las principales caracte-
rsticas de las agencias de la UE en trminos de la forma en que ellas se separan de
sus padres administrativo(s), el nivel de autonoma, y el grado de contratacin, y se
ha investigado si hay un tipo de agencia europea y en qu se diferencias de las
agencias nacionales.
Qu conclusiones se pueden extraerse en relacin con las preguntas de la in-
vestigacin? Existen las agencias de tipo europeo, y cules son sus caractersticas?
Se deduce que una especie de tipo de agencia pblica de la Unin Europea existe,

5
Este tipo de informes de ejecucin es obligatorio e implica bsicamente a la Comisin y al
Parlamento Europeo. Es competencia del Tribunal de Cuentas evaluar cmo de bien la agencia
ha aplicado los principios de buena gestin financiera economa, eficiencia y eficacia a la
gestin de su presupuesto. Todas las agencias estn sometidas a la evaluacin de sus actuacio-
nes, denominadas auditoras de resultados y auditoras de dinero. El auditor interno, en cada
agencia, aconseja a la agencia del control de riesgos, proporciona opiniones independientes de
cuestiones relacionadas con la calidad de los sistemas de gestin y control, as como elabora
recomendaciones para mejorar las condiciones de funcionamiento.

RICA 74-N3.indb 81 9/12/08 17:16:01


82 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

o al menos que algunos de los rasgos distintivos son reconocibles y, en general, un


importante grado de homogeneidad es detectable en las agencias de la UE, en
comparacin con el muy variado mundo de las agencias nacionales. Cules son
las principales caractersticas del tipo de agencia de la Unin Europea? Todas
las agencias de la UE tienen estatus legal, y no resuelven segn su estatuto. La es-
tructura de gobierno de las agencias incluye la presencia de una junta corporativa
y un director. Cada agencia funciona en un nico mbito poltico. Los datos sealan
que estas agencias pueden ofrecer tanto productos y servicios homogneos como
heterogneos y, en casi todos los casos, existe una clara separacin entre la poltica
y las operaciones. Los poderes de decisin en la formulacin de polticas se asignan
a la Comisin o a las dems instituciones comunitarias y las tareas ejecutivas se
asignan a las agencias. Teniendo en cuenta los aspectos de autonoma, las agencias
no tienen autonoma en la definicin de los objetivos de la poltica, pero tienen
significativa autonoma en la definicin de los instrumentos de poltica. Con respec-
to a la autonoma financiera, aunque algunas agencias pueden adquirir nuevos
recursos fuera de la financiacin de la Comisin, las agencias no pueden vender sus
productos en el mercado ni aumentar los prstamos y, en general la autonoma
financiera es muy limitada. La flexibilidad en la gestin del personal y el diseo or-
ganizativo es limitada: hay un alto grado de uniformidad en la estructura organiza-
tiva de las agencias de la UE y hay escaso margen para modificar la estructura y las
polticas de gestin de los recursos humanos (vase tambin Vos, 2005). Si la con-
tratacin de las relaciones entre las agencias y la Comisin es considerada, los ele-
mentos relacionados con la NGP son muy limitados (si estn todos los presentes):
no existe contrato en el sentido de organizacin, aunque hay alguna forma relacio-
nada con la contracin, un contrato de ejecucin. Muchas agencias desarrollan
sistemas de control de gestin e indicadores financieros y medidas relacionadas con
el tiempo, pero principalmente para uso interno (i.e.: no dirigido por un contrato
de ejecucin, no finalizado por l).
En resumen, existe un tipo de agencia la UE, lo cual no es ampliamente de-
batido en el modelo trpode, pero un modelo diferente, con un grado muy limitado
de contratacin, limitada autonoma financiera, as como muy limitada autonoma
de gestin en relacin con el personal y el diseo organizativo, aunque s tiene
autonoma en la definicin de los instrumentos de poltica (caractersticas de las
agencias de la UE en una perspectiva comparativa especificada en la Tabla 3). Un
anlisis profundo (recomendamos, consulte el apartado final) puede encontrar di-
ferencias entre las agencias de la UE en aspectos ms especficos en cada una de
las dimensiones consideradas, pero al nivel de estas dimensiones, es claramente
identificable un tipo de agencia de la UE reconocible y con caractersticas distintivas
que la diferencian del modelo trpode, as como de las agencias nacionales.

Conclusin y desarrollos

Los resultados de la investigacin apuntan a la existencia de un modelo de agen-


cia de la UE, un aspecto que hace que la UE se diferencie de la variedad del paisaje
que se puede encontrar al examinar las agencias nacionales, aunque hay que aa-

RICA 74-N3.indb 82 9/12/08 17:16:01


Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 83

dir que este tipo de agencia de la UE est fuertemente influenciada en su diseo de


las tareas efectivamente realizadas por cada agencia, por el perodo de tiempo en
que una agencia se ha creado y de su interaccin con las partes interesadas exter-
nas (vase los casos de EMEA y EEA). Un primer conjunto de preguntas para la in-
vestigacin futura se deriva de este hallazgo: qu explica la homogeneidad de las
agencias de la UE? Cmo surgi esa homogeneidad durante un relativamente
largo perodo de tiempo (las primeras agencias de la UE se remontan a los aos 70,
aunque la mayora de las agencias se crearon en las dos ltimas dcadas) y tenien-
do en cuenta las diferentes circunstancias en las que fueron creadas? Es la evolu-
cin del equilibrio de poder dentro de la UE la principal explicacin de la homoge-
neidad (y, en particular, es la lucha entre los estados miembros y la Comisin
para tener influencia sobre las agencias del primer pilar un factor conducente a la
uniformidad en la forma de concesin de baja autonoma y en la aplicacin de un
conjunto comn de controles para todas las agencias de la UE), o hay otros facto-
res? Y cmo se combinan en la relativa uniformidad?
Modificando la bsqueda de explicaciones para la uniformidad de las implica-
ciones polticas, los futuros trabajos de investigacin tambin pueden abordar las
cuestiones de eficiencia y eficacia. Por lo tanto, una segunda serie de preguntas
incluyen: uniformidad implica una mayor eficiencia? Y si es as (y este punto,
por supuesto, tiene que ser demostrado), cules podran ser los impulsores del
aumento de la eficiencia (qu tipo de economa puede ser adquirida a fin de que
los mismos productos pueden ser generados con menos recursos)? Y la homoge-
neidad implica una mayor eficacia? O es la uniformidad un impedimento para la
adaptacin a las diferentes caractersticas de los distintos sectores polticos en los
que operan las agencias de la UE?
Abogamos por un programa de investigacin sobre las agencias de la UE arrai-
gado en la gestin pblica que pudiera contribuir al debate sobre cmo reformar
las instituciones de la UE: las agencias de la UE son ampliamente investigadas como
fenmeno, o al menos investigadas con las lentes conceptuales de la gestin pbli-
ca. Estudios sobre las cuestiones investigadas, tales como el desempeo de las
agencias de la UE, la influencia que ejercen las agencias de la UE sobre el funciona-
miento de la poltica de redes que operan a nivel europeo (donde las agencias de
la UE a menudo actan como centro de la red, ver los casos de EMEA y EEA), y el
papel de las agencias de la UE pueden permitir el re-lanzamiento de la integracin
europea a travs de un procedimiento administrativo, enfoque bajo poltico,
podran proporcionar ms informacin para los posibles reformadores que partici-
pen en el proceso de reforma de la UE (sobre la cuestin de la promocin de la
buena gobernanza en la UE y las posibilidades de recurrir a agencias, vase
tambin Everson, 2005). Este tipo de conocimiento se presenta ms necesario de
cara a los nuevos desafos planteados por el turbulento entorno en que operan las
instituciones de la UE, la ampliacin de la Unin en 2004 y 2007, y el aumento de
la carga de trabajo administrativo a la Comisin (y los desafos estratgicos que
implican para la Comisin, vase Metcalfe, 1999 y 2000a).
Independientemente de sus limitaciones, el estudio presenta en este docu-
mento los puntos para la consideracin de la forma organizativa de las agencias,
de tal manera, que puedan y deban ser estudiados tambin en la UE por marcos

RICA 74-N3.indb 83 9/12/08 17:16:02


84 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

tericos diseados en base a la gestin pblica. La propuesta de categoras de


anlisis, incluso se pueden abordar estudios nacionales y subnacionales, lo que
parece ser una adecuada investigacin de las agencias de la UE. Una exposicin
detallada de las categoras de anlisis, as como una extensin de la evidencia
emprica podra ser til para el desarrollo del programa de investigacin sobre las
agencias de la UE y su influencia en el ms amplio funcionamiento de la Unin
Europea.

Agradecimientos

El documento es el trabajo conjunto de los autores, sin embargo, en la redaccin


final de las secciones de Metodologa, Conclusin, Cuadro 1 y Cuadro 2
han sido escritos por Dario Barbieri; las secciones Introduccin y Discusin han
sido elaborados por Edoardo Ongaro, mientras que las otras partes se han desarro-
llado conjuntamente.
Estamos agradecidos al profesor Christopher Pollitt y a los tres revisores anni-
mos por sus comentarios constructivos.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Benchmarking del sector pblico. Un estudio
de artculos cientficos, 1990-2005
Okke Braadbaart y Benni Yusnandarshah1

Resumen
Este artculo evala los ltimos quince aos de la evolucin de las investigaciones sobre
el Benchmarking del Sector Pblico (BSP), anlisis y evaluacin comparativa. Lo hacemos
con una base de datos de 147 artculos publicados entre 1990 y 2005. Durante este
perodo el BSP evolucion hasta convertirse en un rea de investigacin internacional
madura y firme. Existe en la literatura un debate terico y conceptual, por un lado, quie-
nes propugnan el BSP como una herramienta para la competencia administrada, y los que
promuevan, por otro lado, el benchmarking como una un proceso voluntario y colabora-
tivo de aprendizaje. Un primer desafo al que se enfrenta los futuros investigadores del
BSP es la de cerrar la brecha entre las perspectivas del benchmarking dirigido y el bench-
marking voluntario; un segundo desafo se refiere a las pruebas empricas que muestran
los efectos de los diferentes regmenes de benchmarking sobre el rendimiento de los
proveedores del sector pblico.

Notas para los profesionales


El benchmarking es ampliamente defendido como una herramienta para mejorar el rendimien-
to de los proveedores del sector pblico. En este artculo se revisa la literatura acadmica sobre
el benchmarking. Esta literatura sugiere que el benchmarking del sector pblico puede cumplir
su promesa slo si los encargados de formular las polticas prestan suficiente atencin al diseo
del benchmarking, especialmente al desarrollo de los sistemas de contabilidad apropiados y el
equilibrio de los elementos colaborativos y competitivos. Se debate en la seccin final qu hacer
y no hacer por parte de los innovadores del BSP. Se adjunta a este artculo una extensa lista de
bibliografa.

Palabras clave
Desempeo, medicin, sin fines de lucro, regulacin, criterio.

1
Dr.Okke Braadbaart es miembro del Grupo de Medio Ambiente Urbano, Landscape Centre,
Universidad Wageningen (Pases Bajos) y Benni Yusnandarshah. Traduccin del artculo publi-
cado en ingls con el ttulo: Public sector benchmarking: a survey of scientific articles, 1990-
2005.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 89-103

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90 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Introduccin

El Benchmarking del Sector Pblico (BSP) hace su aparicin en la literatura sobre


gestin pblica a comienzos de la dcada de 1990. El libro Reinventing Government
muestra el entusiasmo americano por el benchmarking (Osborne y Gaebler, 1992) y
no mucho despus de su publicacin Bruder y Gray sealan que el benchmarking
est ganando terreno en el sector pblico de una forma inaudita (1994: 1). En
Pars, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) acoge
una reunin internacional dedicada al benchmarking del sector pblico (OCDE,
1997). Un crtico britnico seala posteriormente que (un) gran nmero de iniciati-
vas de benchmarking ya se han establecido y, en la mayora de los casos, estas acti-
vidades han crecido orgnicamente a partir de una variedad de proyectos piloto lo-
cales y de la interaccin social fomentada a travs de las redes profesionales (Davis,
1998: 261). En ese momento un nmero considerable de iniciativas de benchmar-
king estn en marcha, e.g., en materia de salud (Goldstein y Spiegelhalter, 1996) y
sobre la regulacin de los servicios pblicos (Vogelsang, 2002).
El benchmarking es una derivacin de la Nueva Gestin Pblica (NGP) (Hood,
1991). Una importacin del sector privado, el benchmarking imita el comporta-
miento organizativo en los mercados competitivos con la promesa de mejorar el
rendimiento. Los economistas estudian el BSP en el contexto de la regulacin de
servicios pblicos (Shleifer, 1985). Promueven criterios de regulacin, una forma
especial de benchmarking, como un instrumento para gestionar la competencia en
infraestructuras (Weyman-Jones, 1990; Sawkins, 1995). Los expertos de
Administracin Pblica consideran al BSP como un instrumento que puede aumen-
tar la responsabilidad y ayudar a difundir las mejores prcticas entre las organiza-
ciones del sector pblico (Osborne y Gaebler, 1992).
Este artculo analiza la evolucin de la literatura acadmica sobre el Benchmarking
del Sector Pblico (BSP), con ayuda de una base de datos de artculos cientficos sobre
BSP que abarca el perodo de 1990-2005. Esta base de datos se utiliza para investiga-
ciones disciplinarias, sectoriales, tendencias geogrficas, para revisar cmo los investi-
gadores del BSP evalan el potencial del BSP para mejorar el rendimiento del sector
pblico, para examinar la combinacin de la teora de fomento del empirismo y del
BSP en la literatura y la medida en que la investigacin del BSP es interdisciplinaria.
La siguiente seccin presenta los mtodos. La seccin tercera describe la evolu-
cin de la literatura del benchmarking. La seccin de resultados describe los princi-
pales temas y disciplinas acadmicas, la localizacin de la investigacin del BSP, la
teora y la prctica, los patrones de aprendizaje, los factores del xito y del fracaso
del BSP, y la tensin entre la competencia y la colaboracin presente en la literatura
del BSP. En la ltima seccin, se ofrece un resumen de las conclusiones y las suge-
rencias para la futura investigacin del BSP.

Mtodo: la base de datos del BSP

La base de datos abarca el perodo 1990-2005 y se limita a las revistas cientficas


en lengua inglesa. El ao 1990, es la fecha de publicacin de los primeros artculos

RICA 74-N3.indb 90 9/12/08 17:16:02


Okke Braadbaart Benchmarking del sector pblico: Un estudio... 91

dedicados al BSP (Weyman-Jones 1990) en la base de datos, se ha seleccionado


como ao base. Las revistas cientficas se definen como las revistas que aparecen
en la lista maestra SCOPUS. La base de datos ha sido elaborada a travs de una
extensa bsqueda en Internet incluyendo sitios web de editoriales acadmicas,
buscador acadmico (por ejemplo, JSTOR, Metapress, PubMed Central) y los moto-
res de bsqueda como Agricola, Agris, Cab Abstract, Current Content, Econlit, Eric
Database, Scirus, Scopus, Sociological Abstracts, Google Scholar, Web of Science,
y Medline. Adems, en la web la bsqueda se bas en los ttulos, palabras clave y
resmenes que contengan uno o varios de los siguientes trminos: benchmarking,
pblico, gobierno, autoridad, criterio y competencia.
Este esfuerzo de bsqueda gener los ttulos y los resmenes de ms de 220 art-
culos. Despus de examinar la relevancia de stos para el benchmarking del sector
pblico, se han recogido las copias de 180 artculos. Se han impreso copias de 170
artculos. Diez artculos fueron descartados porque no estaban disponibles en el
sistema de la biblioteca nacional. El cuerpo del texto de los artculos restantes se
investig. Veintids artculos fueron rechazados debido a que resultaron no estar
relacionados con el benchmarking del sector pblico. El resultado conjunto de 147
artculos constituyen la base de datos utilizada en este artculo. La base de datos se
almacenan en Endnote software y tambin en formato Microsoft Excel para el
anlisis numrico2. Adems el anlisis del contenido, se llev a cabo con la ayuda
de Google Desktop Search software. Por ltimo, Enfish Search software se utiliz
para investigar las citas cruzadas.
Cmo es de completa la base de datos resultante, es decir, es la base de datos del
BSP ms acertadamente descrita como un censo o estudio? El trmino estudio se consi-
dera ms conveniente porque, en primer lugar, no hemos podido encontrar los diez ar
tculos que se han mencionado anteriormente. En segundo lugar, tenemos razones para
creer que hemos perdido una serie de artculos publicados en revistas cientficas altamen-
te especializadas. Por ltimo, es probable que algunas publicaciones discutan sobre el
benchmarking sin mencionar cualquiera de los trminos de bsqueda que se han men-
cionado anteriormente escapando por lo tanto a nuestro control.

Evolucin de la literatura del benchmarking

Los orgenes del actual inters en el benchmarking se pueden encontrar en el


sector privado. Una historia apcrifa en la literatura del sector privado es que, a
finales de la dcada de 1970, la empresa Xerox de Japn, utiliza el benchmarking
para recuperar su ventaja competitiva en el mercado de las fotocopiadoras (Zairi
y Youssef, 1995). Otras compaas siguieron el ejemplo de Xerox, y desde finales
de los ochenta el benchmarking se ha convertido en un instrumento ampliamen-
te utilizado (Camp, 1989). Una gran cantidad de definiciones de benchmarking
circulan en la literatura del sector privado. Estas comparten tres elementos co-
munes, es decir, la comparacin, el aprendizaje y la aplicacin. Una definicin

2
Puede ser encontrada la bibliografa completa utilizada para este artculo en:
www.wur.esg.nl/publicsectorbenchmarking.

RICA 74-N3.indb 91 9/12/08 17:16:02


92 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

representativa del benchmarking es el proceso de comparar continuamente y


medir con respecto a otras organizaciones en cualquier parte del mundo, para
obtener informacin sobre las filosofas, las polticas, las prcticas y las medidas
que contribuyen a que una organizacin adopte medidas para mejorar su rendi-
miento (AFMIA, 2001: 8).
Hacia 1990 el benchmarking hace su aparicin en la literatura sobre gestin
pblica. La medicin del rendimiento y las comparaciones en forma de ranking y
tablas comparativas estn bien asentadas en el sector pblico (Holzer y Yang,
2004). El benchmarking aade un elemento novedoso de aprendizaje organizativo
para mejorar las medidas de rendimiento y la comparacin de resultados.
Aprender de los compaeros es fundamental para el benchmarking. Al mismo
tiempo, constituye un problema difcil. Si han de aprender unos de otros, el bench-
marking de las organizaciones hace que deban compartir la informacin confiden-
cial sobre los procesos de trabajo y las costumbres. Al mismo tiempo los rankings
del benchmarking y las ligas implican competencia. El benchmarking es, desde este
punto de vista, un juego de suma cero, donde una organizacin puede permanecer
por delante de sus compaeros guardando ms que compartiendo los secretos
comerciales. El dilema de la colaboracin y la coordinacin frente a la competencia
se menciona con frecuencia en la literatura del benchmarking (e.g., Wolfram Cox
et al., 1997). Como veremos ms adelante, se trata del tema de discordia en la li-
teratura del BSP.
En el grfico 1 se muestra la evolucin de las publicaciones del BSP entre 1990
y 2005. Despus de un comienzo vacilante, la produccin anual se eleva a ocho
artculos en 1997 y hace otro salto en 2000, cada vez hay un incremento mayor,
con la excepcin de 2003. El ao 2005 marca un rcord 28 publicaciones, aunque
dos ediciones de Benchmarking: An International Journal dedicado al BSP son res-
ponsables de una tercera parte de esta produccin.

Grfico 1. Publicaciones del Benchmarking del Sector Pblico (BSP), 1990-2005 (N = 147)

30

25
Number of articles

20

15

10

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Source: primary data

Fuente: datos primarios.

RICA 74-N3.indb 92 9/12/08 17:16:03


Okke Braadbaart Benchmarking del sector pblico: Un estudio... 93

Los 147 artculos representan una combinacin de casos de estudio, estudio


basado en artculos, exposiciones tericas y conceptuales. La base de datos consta
de setenta y siete revistas que se pueden dividir en siete campos: contabilidad (tres
diarios), administracin de empresas (cuatro), economa (veintitrs), salud (ocho), la
Administracin Pblica (nueve), infraestructuras (diez), y una categora residual de
otras revistas (veinte). El hecho de que esta clasificacin se realice en base a disci-
plinas y en base a sectores, en parte, causa una inevitable cantidad de superposicin
entre las categoras, sobre todo entre los mbitos de economa e infraestructuras.
Cuando se produce la duplicidad, se dio prioridad a la disciplina acadmica sobre
el sector. Por ejemplo, la revista Energy Economics est clasificada como una revista
de economa en lugar de infraestructuras.

Resultados

BSP temas y disciplinas acadmicas

Benchmarking: An International Journal contribuye con veinte y siete artculos para


la base de datos del BSP. Utilities Policy ocupa el segundo lugar con nueve publica-
ciones, the International Journal of Public Sector Management le sigue con siete
publicaciones, the Electricity Journal and Public Administration and Development
contribuye con cinco artculos, Energy Policy con cuatro artculos, y cuatro revistas
(Financial Accountability and Management, the Journal of Economics and
Management Strategy, the Journal of Productivity Analysis, and Science and Public
Policy) contribuyen con tres artculos cada una. En conjunto, estas 10 revistas repre-
sentan el 47% de los artculos de la base de datos.
La tabla 1 presenta un desglose por sectores de los 147 artculos. Economa,
administracin de empresas, Administracin Pblica como campos disciplinares
destacados. Los temas de infraestructuras y la salud, los principales objetivos de las
reformas de la nueva gestin pblica, tambin afloran con frecuencia en la base de

Tabla 1. Publicaciones del Benchmarking del Sector Pblico (BSP)


por disciplinas y reas (N = 147)

Artculos por reas Frecuencia Porcentaje


Contabilidad 5 3%
Administracin de empresas 29 20%
Economa 32 22%
Salud 9 6%
Administracin Pblica 23 16%
Infrastructuras 29 20%
Otros 20 14%
Total 147 100%

Fuente: datos primarios.

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94 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

datos de BSP. Combinando artculos de infraestructuras o los relacionados con la sa-


lud, llegamos a un recuento de cincuenta y siete artculos (treinta y nueve por ciento
del total) dedicados a infraestructuras (transporte, energa, agua y residuos), y veinti-
trs artculos (diecisis por ciento del total) discuten sobre cuestiones de salud.
Aparte de infraestructuras y salud, slo dos temas se destacan en nuestra base de
datos. Catorce artculos tratan del gobierno local, y cuatro artculos de los esfuerzos
del benchmarking en la educacin. Los restantes cuarenta y nueve artculos abarcan
amplias reas desde literatura del benchmarking hasta la industria del ocio.

A dnde conducen las investigaciones del BSP?

Dnde estn los que contribuyen a la literatura basada en BSP? En el grfico 2


se muestra un desglose de los artculos del BSP por primer autor. Se distinguen
cuatro regiones, que son, EEUU, Reino Unido, otros pases miembros de la OCDE,
y pases que no son miembros de la OCDE. Los autores de EEUU y Reino Unido
son responsables de la mayor parte de los artculos de BSP publicados en los
aos noventa, posiblemente debido a que la administracin Clinton apoy al
BSP al igual que los sucesivos gobiernos britnicos. Tras esta primera oleada de
publicaciones anglo-americanas de finales de los aos noventa se logra la esta-
bilizacin de la produccin, con diez publicaciones por ao aproximadamente.
De 2001 en adelante, el nmero de autores en otros pases miembros de la
OCDE comienza a aumentar. A partir de 2004, esta categora es an responsable
de la mayor parte de la produccin anual. Se puede discernir que no hay una
pauta clara de las contribuciones de los investigadores establecidos fuera de la
OCDE. En resumen, los investigadores del Reino Unido y EEUU son los que pro-
ducen la mayor parte de los artculos de BSP durante la dcada de 1990. Despus
de 2000, los investigadores procedentes de otros pases de la OCDE toman la
iniciativa en la investigacin sobre BSP.

Grfico 2.Publicaciones del Benchmarking del Sector Pblico (BSP) por primer autor/ regin,
1990-2005 (n = 145)

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
UK USA Other OECD Non-OECD

Fuente: datos primarios.


Source: primary data

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Okke Braadbaart Benchmarking del sector pblico: Un estudio... 95

Teora versus prctica: cmo los investigadores estudian el BSP?

Cmo los investigadores investigan el fenmeno del benchmarking del sector


pblico? Esta seccin presenta las tendencias metodolgicas obtenidas de la base
de datos del BSP. La tabla 2 muestra que, en primer lugar, una gran mayora de los
artculos (115) se basan en los informes y resultados empricos. Una minora de los
artculos (treinta y dos) carece de datos empricos. El ltimo grupo describe la evo-
lucin del BSP, aboga por un enfoque particular, o tiene que ver con el desarrollo
de la teora del benchmarking. Una gran teorizacin, es decir, los intentos de desa-
rrollar un paradigma que abarque el BSP, brilla por su ausencia.
En cuanto a los 115 artculos empricos, nos encontramos con el hecho de que
cuarenta y cuatro artculos informan sobre los datos recogidos por el autor (s) de prime-
ra mano, y setenta y un artculos se basan en fuentes secundarias de datos tales como
estadsticas e informes. Metodolgicamente, los autores se basan en una amplia gama
de diseos de investigacin, estudios de casos avanzados para anlisis estadsticos
multivariados de mtrica del benchmarking para grandes muestras de organizaciones.
Una caracterstica importante de la base de datos es el contraste entre los artculos
de economa y las contribuciones realizados por otros mbitos. Los artculos de eco-
noma comprenden, en su mayor parte, las investigaciones ms largas. En la tabla 2
se muestra que slo dos contribuciones econmicas se basan en la evaluacin de
primera mano de la recopilacin de datos por el autor (s). La gran mayora de artculos
de economa se basan en datos secundarios. Uno de cada tres artculos de economa
no informan de ningn dato emprico. Esto confirma las investigaciones previas so-
bre el contenido emprico de las investigaciones de economa (e.g., Morgan, 1988).

Table 2. Contenidos empricos de publicaciones BSP (N = 147)

Datos generados No generacin


reas Datos por autor Totales
por otros de datos
Contabilidad 2 40% 1 20% 2 40% 5
Administracin de empresas 11 38% 14 48% 4 14% 29
Economa 2 6% 20 63% 10 31% 32
Salud 6 55% 4 36% 1 9% 11
Administracin Pblica 10 43% 8 35% 5 22% 23
Infrastructuras 8 44% 5 28% 5 28% 18
Otros 5 17% 19 66% 5 17% 29
Total 44 30% 71 48% 32 22% 147
Fuente: datos primarios.

Los economistas que participan en la investigacin emprica tienden a confiar


ms en estadsticas multi-variables que hacer pruebas en las empresas y en la
Administracin Pblica. Slo una publicacin sobre economa se basa en la estads-
tica uni-variable (Lawrence et al. 1997), el resto de publicaciones utiliza tests mul-
tivariables, con anlisis de regresin (seis publicaciones) y Anlisis envolvente de
datos (Data Envelopment Analysis) (siete publicaciones) son las tcnicas ms popu-
lares. Por el contrario, la mayora de las publicaciones de administracin de empre-
sas son empricas (vase el tabla 2 arriba), el nmero de publicaciones que presen-

RICA 74-N3.indb 95 9/12/08 17:16:04


96 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

tan datos estadsticos son ocho, slo uno de los cuales (Yasin et al. 2004) usa una
tcnica de ensayo multivariable, que es el anlisis de factores. El mismo panorama
se desprende de la literatura sobre Administracin Pblica, donde slo ocho artcu-
los presentan los datos de la encuesta, entre los cuales slo Folz (2004) utiliza una
tcnica de ensayo multivariable, que es el anlisis del camino (path anlisis).

Los patrones de acumulacin del conocimiento:


el aprendizaje a travs de los lmites disciplinarios

Cmo se acumulan los conocimientos del BSP entre 1990 y 2005? En el desarro-
llo del BSP como un campo de investigacin, los investigadores del BSP construyen
el conocimiento previamente acumulado en la literatura del benchmarking del
sector privado, o ellos reinventan la rueda del benchmarking? Adems, los in-
vestigadores del BSP miran ms all de los lmites de su disciplina acadmica o cada
disciplina evoluciona de forma aislada de sus disciplinas paralelas?
El anlisis de cruce de citas o de referencias (Pieters y Baumgartner, 2002) es
utilizado para examinar los patrones de aprendizaje a travs de los lmites discipli-
narios. Usando el Enfish Search software contamos la intensidad de las citas cruza-
das entre las tres disciplinas acadmicas economa, administracin de empresas, y
Administracin Pblica. Este anlisis proporciona una expresin numrica del grado
en que los investigadores del BSP citan los artculos publicados en las revistas de
disciplinas vecinas. El grfico 3 muestra los resultados de este ejercicio. Estos deben
interpretarse de la siguiente manera. Para citas de la Administracin Pblica a la
economa, los artculos de Administracin Pblica en nuestra base de datos citan
dos revistas de economa, que citan dos artculos en esas revistas (uno cada una), y
estos dos artculos son citados tres veces en total.

Grfico 3.Resultados del anlisis de cruces de citas (n = 84)

1j (1a, 1c) Business


Economics
(n = 32) Administration
1j (1a, 1c) (n = 29)

4j (11a, 21c)

0j (0a, 0c)
2j - (2a, 3c)
1j (4a, 9c)

Public
Administration
(n = 23)

j = nmero de revistas de otras disciplinas citadas


a = nmero de artculos citando revistas deSource: primary data
otra disciplina
c = nmero de citas de esa disciplina
Fuente: datos primarios

RICA 74-N3.indb 96 9/12/08 17:16:04


Okke Braadbaart Benchmarking del sector pblico: Un estudio... 97

Los resultados que se presentan en el grfico 3 indican que los flujos de comu-
nicacin multidisciplinar han estado lejos de ser intensos. Existen pruebas limitadas
de la cooperacin transfronteriza de citas entre la administracin de empresas y la
Administracin Pblica, y prcticamente no existe entre la economa y sus discipli-
nas hermanas.
Este tema es investigado adems por rastreo en la base de datos de BSP para
referencias Camp (1989), un locus classicus en la literatura del benchmarking del
sector privado. Nos aparece esas referencias en veinte y cuatro (diecisis por ciento)
de nuestros artculos. Una vez ms, los economistas destacan por su insularidad.
Considerando que el treinta y uno por ciento del total de artculos de la administra-
cin de empresas y el veinte y seis por ciento de los artculos de Administracin
Pblica se refieren a Camp, ninguno de los artculos de economa citan esta fuente
clave.
Estos hallazgos sugieren, en primer lugar, que los investigadores del BSP han de
re-inventar la rueda del benchmarking y, en segundo lugar, que cada disciplina
ha procedido a hacerlo en gran medida de forma aislada con respecto a sus disci-
plinas hermanas.

Lecciones aprendidas: factores del xito y del fracaso en el BSP

Es conveniente que las organizaciones del sector pblico realicen benchmar-


king? Estamos utilizando la base de datos de BSP para la evaluacin de la utilidad
del BSP. Se identificaron cuarenta y siete publicaciones con un veredicto explcito
sobre el valor del BSP. Estn fuertemente representados en este conjunto de art-
culos, los referentes a administracin de empresas, contabilidad, salud e infraes-
tructuras. Los artculos sobre economa y Administracin Pblica son menos
propensos a reflexionar sobre el valor intrnseco del benchmarking. Por ejemplo,
slo cuatro artculos de economa abordan la cuestin de si el benchmarking es
til como tal.
Qu nos dice la reflexin y anlisis de los artculos? Catorce de estos artculos
ofrecen apoyo incondicional para el BSP. Esto se basa en que el benchmarking au-
menta la eficiencia operativa, el rendimiento de los servicios, el aprendizaje organi-
zacional, la transparencia, la calidad de los datos, y la competencia en el sector
pblico. La mayora de los treinta y tres artculos ofrecen un cualificado apoyo al
BSP. En la tabla 3 se resumen los posibles inconvenientes del BSP. Los dos ms fre-
cuentemente citados son las reservas sobre la validez de los datos y los problemas
de calidad y los relacionados con la duda de si el benchmarking es capaz de lograr
los resultados deseados. Menos frecuentemente citados son la comparativa limita-
da de las organizaciones del sector pblico, el esfuerzo necesario para realizar co-
rrectamente el benchmarking, y la falta de motivacin entre el personal del sector
pblico.

RICA 74-N3.indb 97 9/12/08 17:16:04


98 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Tabla 3. Inconvenientes del BSP mencionados en base de datos BSP (n = 33)

Inconvenienntes del benchmarking Nmero de veces que este


del sector pblico citado inconveniente se menciona

1 Comparabilidad (problemas de manzanas y naranjas) 7 18%

Benchmarking efectivo en trminos de coste monetario,


2 2 5%
temporal y de esfuerzo

3 Falta de conciencia organizativa y de compromiso 6 15%

4 Validez de los datos y los problemas de calidad 10 26%

5 Benchmarking no obtiene el resultado deseado 14 36%

Nmero total de observaciones 39 100%

Fuente: datos primarios.

BSP como colaboracin versus BSP como rivalidad

La tensin entre la colaboracin y la competencia en el benchmarking es un tema


recurrente en la literatura sobre el BSP. El benchmarking de las organizaciones del
sector pblico debe colaborar en el intercambio de datos sobre los resultados y
comunicar las mejores prcticas. Al mismo tiempo los que realizan benchmarking
compiten por lograr la posicin de ser los mejores de la clase. Las organizaciones
del sector pblico son muy conscientes de que los organismos de supervisin pue-
den usar los resultados del benchmarking para recompensar o castigar a los parti-
cipantes. Como Northcott y Llewelyn sealaron, la transparencia y la colegialidad
del benchmarking se basa en no acomodarse fcilmente en el uso de tablas com-
parativas y puntuaciones estrellas (2005: 431).
Esto plantea una cuestin fundamental: qu es el benchmarking? Se trata de
una herramienta que utilizan las agencias de supervisin para lograr la disciplina de
los proveedores del sector pblico? O es un medio por el cual los proveedores
pueden aprender el uno del otro? Con respecto a este punto, Bowerman y asocia-
dos utilizan el trmino compulsory benchmarking para reflejar el uso de datos de
benchmarking por la Comisin de Cuentas y otras agencias para informar pblica-
mente sobre el rendimiento de los organismos del sector pblico. Voluntary bench-
marking por el contrario, indica el uso del benchmarking por los administradores
del sector pblico como un enfoque para mejorar el rendimiento per se (2002: 429,
emphasis en el original).
Se puede afirmar que la bsqueda de un equilibrio adecuado entre el uso del
benchmarking para controlar y mejorar los propsitos (ibid.) es la clave para el
xito del BSP. En el mismo sentido Kouzmin y asociados sostienen que el pleno
aprovechamiento del potencial de aprendizaje del benchmarking parece ser slo
posible si estas formas de benchmarking son elegidas o desarrolladas a fin de com-
binar los elementos de competencia y cooperacin (1999, p. 131).
La base de datos del BSP fue evaluada para determinar cmo los investigadores
abordan esta tensin entre la colaboracin y la competencia. La mayora de los
artculos en la base de datos parecen ser insensible a esta cuestin. En general, los

RICA 74-N3.indb 98 9/12/08 17:16:04


Okke Braadbaart Benchmarking del sector pblico: Un estudio... 99

artculos o bien se da por supuesto que el benchmarking es una herramienta para


la competencia administrada, i.e., o bien, ellos asumen que el benchmarking es
compulsory benchmarking, o ellos asumen que el BSP se refiere al voluntary ben-
chmarking. Para un grupo importante, la lnea divisora entre artculos de bench-
marking voluntario y obligatorio coincide con la divisin de disciplina entre la eco-
noma y otras revistas.
Las contribuciones de economa a la base de datos del BSP se centran en el
concepto de patrn o criterio de regulacin. Criterio de regulacin es una forma de
gestionar la rivalidad entre las organizaciones del sector pblico, el benchmarking
sobre aspectos relacionados con el agua, los residuos, y otros servicios pblicos
compiten entre s bajo el arbitraje reglamentario (Jamasb y Pollitt, 2001). El criterio
de regulacin hace que los precios de la utilidad pueden ser cargados al rendi-
miento de otras empresa (Vogelsang, 2002: 9). La calificacin de un proveedor en
una competicin sobre utilidad se traduce en sanciones y recompensas financieras.
En otras palabra, el criterio de regulacin es benchmarking en su encarnacin top-
down.
Esta perspectiva est en gran medida ausente en la literatura del BSP, que
hace hincapi en el BSP como catalizador del aprendizaje autnomo y el cambio
organizativo entre los proveedores de servicios pblicos. Esta literatura de ben-
chmarking voluntario postula que el benchmarking, por un lado, mejora la
calidad y la cantidad de la informacin disponible para el pblico acerca de
cmo de bien lo estn haciendo las organizaciones del sector pblico. Esto har
que los proveedores sean ms responsables ante los ciudadanos. Por otra parte,
se prev el benchmarking como una herramienta para estimular el aprendizaje
cara a cara y la difusin de las mejores prcticas entre las organizaciones del
sector pblico.
Es importante destacar que este ltimo campo de la literatura BSP insiste en
que el aprendizaje slo puede efectuarse cuando los que realizan benchmarking
en el sector pblico participan en colaboracin voluntaria. Existe escepticismo
acerca de imponer el benchmarking, la literatura sobre el benchmarking volunta-
rio sostiene que esto obstaculiza los procesos de aprendizaje que son fundamen-
tales para el xito de benchmarking. Por ejemplo, Northcott y Llewelyn afirman
que siempre y cuando la mtrica del benchmarking es empleada con fines pol-
ticos, los atributos ms deseables de esta herramienta sern difciles de lograr
(2005: 431).
En resumen, la literatura sobre el BSP hasta el ao 2005 puede describirse como
una literatura segmentada. Por un lado, estn las publicaciones que asumen el
punto de vista del mandato de las altas esferas del gobierno central y perciben el
benchmarking como una forma de rivalidad regulada que debe imponerse volun-
tariamente a las organizaciones del sector pblico. Por otro lado, estn las publica-
ciones que adoptan la perspectiva de proveedores del sector pblico y se resisten a
las intervenciones top-down. La ltima literatura sobre benchmarking lo considera
como un proceso de carcter voluntario, de colaboracin, de aprendizaje cara a
cara. La divisin entre las perspectivas de top-down y el benchmarking voluntario
en gran medida coincide con la lnea fronteriza que separa la economa y los otros
contribuyentes a la literatura del BSP.

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100 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Los prximos quince aos de la investigacin


del BSP y su aplicacin

Entre 1990 y 2005 el BSP evoluciona rpidamente como un campo de investigacin


cientfica. El estudio de los resultados presentados en este documento muestra un
retrato de una floreciente comunidad de investigacin interdisciplinaria. La literatu-
ra sobre BSP es madura, tanto en los aspectos cuantitativos como en los cualita-
tivos. La investigacin sobre BSP tiene un carcter internacional firme y muestra
una importante interaccin entre los profesionales e investigadores acadmicos.
Por otra parte, las revistas que actan como foros para la investigacin del BSP re-
presentan una combinacin de revistas de orientacin a una disciplina y de revistas
centradas en sectores concretos.

Notas para los investigadores del BSP

Varios obstculos se interponen en el camino de un mayor desarrollo de la investi-


gacin del BSP. Las publicaciones sobre el BSP hasta el ao 2005 aparecen como
poco familiar con respecto al trabajo llevado a cabo en los diferentes lados de la
frontera disciplinaria. Tomamos nota del peligro de que las escuelas de la investiga-
cin reinventen la rueda del benchmarking, en particular en relacin con el clsico
problema de la medicin del desempeo en el sector sin fines de lucro (Moss Kanter
Brinckerhoff y 1981). Tal como estn las cosas, la distincin entre el patrn y la re-
gulacin voluntaria del benchmarking realizado en la literatura del BSP, implica un
desacuerdo sobre la posibilidad de la evaluacin rigurosa del desempeo en el
sector pblico. La literatura sobre el patrn de regulacin asume que la captura de
la actuacin de las organizaciones del sector pblico en un nmero limitado de
indicadores es tcnicamente factible. Muchos de los colaboradores de esta literatu-
ra parecen desconocer la literatura paralela del BSP sobre el trabajo de campo,
centrada en los problemas sobres la calidad de los datos, la comparabilidad, la lu-
cha por participar en el diseo de indicadores de resultados significativos, y los re-
sultados indeseables que a ello lleva los diseos de criterio de reglamentacin que
se pueden convertir en la cama de Procusto.
Estas observaciones sugieren que la evaluacin del desempeo debe convertir-
se en una preocupacin central en las futuras investigaciones sobre el BSP. Cmo
disear los indicadores que realmente muestren el valor creado por los proveedo-
res del sector pblico? Los investigadores como Ammons y asociados (2001) se-
alan que el xito de un ejercicio de benchmarking se basa, en primer lugar, en el
slido desarrollo de indicadores significativos de ejecucin, y en segundo lugar, en
una reorganizacin interna de los sistemas de contabilidad de tal forma que los
datos necesarios se recojan de forma rutinaria. Sentar una slida base de conta-
bilidad debajo de un ejercicio de benchmarking requiere un esfuerzo sostenido.
Este punto es vlido para las comparaciones de costes sencillo (Shuttleworth
2004), pero no para ejercicios de benchmarking que comparan la calidad y efi-
ciencia de los parmetros del sector pblico entre los proveedores de servicios
(Papaioannou et al. 2006).

RICA 74-N3.indb 100 9/12/08 17:16:04


Okke Braadbaart Benchmarking del sector pblico: Un estudio... 101

La tensin entre la colaboracin frente a la rivalidad en la literatura sobre el BSP


abre una segunda va de investigacin. Qu resultados han experimentado los
diferentes tipos de benchmarking? Las pruebas sobre el benchmarking muestran
diferentes resultados. Los economistas han estudiado un comportamiento de jue-
go contraproducente por parte de los servicios pblicos en virtud de los regmenes
de regulacin de referencias (Jamasb et al. 2003). Braadbaart (2007) utiliza un di-
seo de control para investigar el efecto del benchmarking voluntario sobre el
desempeo de los proveedores de agua. Este documento muestra avances de uti-
lidad en un perodo en el que los datos de benchmarking son confidenciales, as
como posteriormente, los servicios pblicos, bajo la amenaza de un patrn de re-
gulacin, comienzan a publicar los resultados del benchmarking. Paradjicamente,
el efecto del benchmarking voluntario en la utilidad del desarrollo se pone de ma-
nifiesto slo despus de las amenazas del gobierno central con imponer un criterio
de reglamentacin. De Witte y Mrquez (2007) investigan el desarrollo de una
muestra europea de servicios de agua bajo diferentes regmenes que van desde un
criterio de reglamentacin y benchmarking voluntario hasta ninguna regulacin.
Ellos encuentran que los servicios pblicos de los pases que aplican el benchmar-
king son ms eficientes que los servicios pblicos que no aplican el benchmarking,
pero no encuentra una diferencia significativa entre los que se caracterizan por el
benchmarking voluntario y los que se rigen por un criterio de reglamentacin de-
terminado. Estos resultados requieren una investigacin mayor, sobre todo me-
diante pruebas cuasi-experimentales (Cook y Shadish 1994: 560 y ss.) que puedan
proporcionar respuestas inequvocas a algunas de las cuestiones pertinentes plan-
teadas en la literatura BSP.

Qu hacer y no hacer para los innovadores del BSP

Independientemente de la configuracin regional, hay tres peligros claves que hay


que evitar en la puesta en marcha de una campaa de BSP. En primer lugar, asegu-
rarse de que la iniciativa de BSP no se convierta en un trofeo de luchas burocrticas
y acadmicas. En segundo lugar, asegurarse de que usted no establece una inicia-
tiva de BSP excesivamente tcnica, para hacer esto establezca un objetivo por
parte de los grupos de poder en el interior de la burocracia. Y en tercer lugar, no
mantenga fuera de su iniciativa de benchmarking a la opinin pblica. Hay que
procurar la participacin de los representantes de los consumidores y los medios de
comunicacin de masas. Estas tres cosas que hay que hacer con respecto a las in-
novaciones del BSP para implicar a los profesionales del BSP en su diseo y ejecu-
cin. Los profesionales son los depositarios del conocimiento de lo que funciona y
lo que no funciona. En segundo lugar, asegurarse de que usted presta suficiente
atencin a su estudio de referencia. Este punto es problemtico. En tercer lugar,
prestar atencin a la traduccin de objetivos profesionales para el pblico. Por lti-
mo, comprometerse a formular claramente los resultados.

RICA 74-N3.indb 101 9/12/08 17:16:04


102 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias
de comunicacin
Beln Gonzlez1, Antonio Lpez2, Roberto Garca3

Resumen
En el pasado las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) apenas promocionaban su trabajo. En
los aos noventa, algunas de ellas comienzan a elaborar publicaciones divulgativas para consu-
mo popular y a relacionarse con los medios. En el momento actual, la comunicacin es una
cuestin que incumbe a las EFS ya que, entre otros aspectos, completa su ciclo de rendicin de
cuentas, legitima su existencia, garantiza su independencia y su eficacia, y estimula el estable-
cimiento de medidas que evalen el impacto de su trabajo.
El propsito de este artculo es investigar las prcticas de comunicacin desarrolladas por las
EFS recientemente para difundir los resultados de su actividad y para proporcionar a los usuarios
interesados una visin general de su trabajo. El estudio, realizado a travs de un cuestionario
enviado a las EFS de la Unin Europea, pone de relieve que estas instituciones desarrollan una
amplia labor comunicativa que se concreta en una estrecha relacin con los medios y la utiliza-
cin de una pgina web.

Notas para los profesionales


El artculo examina las estrategias de comunicacin utilizadas por las EFS de la Unin Europea.
El estudio, basado en el anlisis de una encuesta, concluye que las EFS mantienen una estrecha
relacin con los medios de comunicacin y han sabido aprovechar la oportunidad que ofrece
Internet para publicar los resultados de su actividad y para proporcionar a los usuarios interesa-
dos una visin general de su trabajo.
A las EFS, este anlisis les permitir posicionarse respecto a su relacin con los medios de
comunicacin y al uso de las pginas web. A partir de aqu, podrn establecer las bases para
elaborar polticas de comunicacin que les ayuden a mejorar o a mantener su situacin
actual.

1
Doctora en Administracin y Direccin de Empresas y Profesora Colaboradora de Contabilidad de la
Universidad de Oviedo, Departamento de Contabilidad.
2
Catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Oviedo., Departamento
de Contabilidad.
3
Doctor por la Universidad de Oviedo y Profesor Colaborador de la Universidad de Oviedo,
Departamento de Contabilidad. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo:
Supreme audit. Institutions and their communication strategies.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 105-132

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106 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Palabras clave
Informes de fiscalizacin, poltica de comunicacin, Unin Europea, pginas web, Entidades
Fiscalizadoras Superiores, medios de comunicacin.

1. Introduccin
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) desempean un papel4 importante en
la vida poltica y administrativa de sus respectivos pases (Pollitt y Summa, 1997:
313) ya que todas ellas tienen en comn haber sido designadas como guardianes
autorizados e independientes de la rendicin de cuentas pblica (Pollitt y Summa,
1998: 71). Las EFS desarrollan una funcin trascendente al responsabilizar a la
Administracin de su gestin ante la sociedad (Ramkumar y Krafchik, 2005: 2).
No es este el nico papel de las EFS. En los ltimos treinta aos, los cometidos
de las EFS se han ampliado para incluir las auditoras de economa, eficiencia y
efectividad (Schwartz, 2000: 407) y, en los aos prximos, las EFS pueden desem-
pear algunos roles ms si proporcionan elementos que expliquen los programas y
las polticas en las que estn trabajando los gobiernos y hacen previsiones acerca
de retos y tendencias futuros (Walker, 2007: 3-4).
Para que la auditora pblica sea eficaz, es necesario que los auditores pblicos
informen sobre los resultados de su actividad tanto al pblico como a los represen-
tantes elegidos democrticamente (Foro de Auditora Pblica, 1999: 2). Los informes
de fiscalizacin constituyen el documento ms importante del trabajo de campo de
las EFS y el conducto principal para que los auditores se comuniquen con su principal
audiencia (Waerness, 1999: 150). Pero, ste es el nico instrumento que utilizan las
EFS para comunicar los resultados de su actividad? Cmo se accede a esa informa-
cin? Estas entidades comunican a las partes interesadas, informacin adicional a
los informes de fiscalizacin? Disponen de alguna estrategia de comunicacin?
Se pueden argumentar diversas razones que expliquen porqu es necesario que las EFS
dispongan de una poltica de comunicacin. Entre otras, se pueden citar las siguientes:

1.La comunicacin de los resultados de las auditoras realizadas por las EFS
completa el ciclo de rendicin de cuentas (Foro de Auditora Pblica, 1999: 3).
2.La capacidad de los organismos pblicos para demostrar los resultados de su
actividad les permite legitimar su existencia (Waerness, 1999: 150). La co-
municacin hace crebles a las EFS y slo si son crebles, relevantes y se con-
vierten en indispensables para los diferentes usuarios, sern capaces de
abordar con xito su futuro (Barrett, 2000: 2-3).
3.La libertad de las EFS para definir su propia poltica de comunicacin tanto
con los medios como con el pblico es un componente esencial de su inde-
pendencia y de su eficacia (EUROSAI, 1999).
4.La existencia de una poltica de comunicacin favorece el establecimiento de
medidas que evalen el impacto de su trabajo. Las EFS consideran como in-
dicador del valor de su trabajo, la cobertura en la prensa (Londsdale, 1999:

4
Al respecto, puede consultarse NAO (2005), que examina el papel de las EFS en cada uno de los
estados miembros de la Unin Europea.

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Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 107

183). A modo de ejemplo, el Tribunal de Cuentas de Austria (2006: 46-7)


considera que su presencia en los medios favorece el impacto de sus activi-
dades y lo ejemplifica sealando que en 2005 los medios informaron ms de
6.000 veces acerca de sus actividades.
5.La existencia de una poltica de comunicacin puede influir positivamente en
el cumplimiento por las EFS de la legislacin sobre la libertad de informacin,
ya que favorece su transmisin a travs de los diversos canales de comunica-
cin de que disponen. La EFS de Reino Unido utiliza su pgina web, adems
de otros instrumentos, para cumplir con la Ley de Libertad de Informacin la
cual le exige que especifique el tipo de informacin que debe publicar.
6.La ausencia de una poltica de comunicacin proyecta la imagen de una
institucin opaca, gris, de la que no se dispone de informacin, a la que no
se valora y cuya existencia puede ser cuestionada. Esta situacin puede pro-
piciar filtraciones, informaciones poco acertadas y malos entendidos ante la
falta de un mediador entre el trabajo de la institucin y el periodista encar-
gado de trasladar la informacin a la sociedad (Erbiti, 2003: 32-3).

Si la literatura acadmica sobre las EFS es escasa (Pollitt y Summa, 1999: 3), la
relativa a las polticas de comunicacin es prcticamente inexistente, exceptuando
unos pocos artculos (Pollitt y Summa, 1997, 313: 36; Waerness, 1999: 149-70;
Erbiti, 2003: 29-43). Esta ausencia nos ha incentivado a realizar su anlisis en la
presente investigacin por considerar que ello puede contribuir a un mayor y mejor
conocimiento de la realidad comunicacional de las EFS. As pues, el propsito de este
trabajo consiste en investigar las prcticas de comunicacin desarrolladas, reciente-
mente, por las EFS que tienen como objetivo difundir los resultados de su actividad
y proporcionar a los usuarios interesados una visin general de su trabajo. El estudio,
realizado a travs de un cuestionario enviado a las EFS de la Unin Europea, pone de
relieve que estas instituciones desarrollan una amplia labor comunicativa que se con-
creta en una estrecha relacin con los medios y la utilizacin de pginas web.
Con este fin, el artculo se estructura de la siguiente forma. La seccin 2 ofrece
un contexto y una perspectiva general de las polticas de comunicacin de las EFS.
La siguiente seccin del artculo presenta los resultados del estudio emprico dise-
ado para conocer tales polticas. La ltima seccin recoge las conclusiones y las
contribuciones ms destacadas que se derivan del mismo.

2.Contexto y perspectiva general de las polticas


de comunicacin de las EFS

En el pasado, las EFS apenas promocionaban su trabajo. En los aos 90, algunas de
ellas comienzan a elaborar publicaciones divulgativas para consumo popular y a
relacionarse con los medios (Pollitt y Summa, 1999: 3). Waerness (1999: 167-8)
afirma, tras analizar las prcticas de comunicacin de cinco EFS (Finlandia, Francia,
Suecia, Pases Bajos y Reino Unido) en la dcada de los noventa, que todas trabajan
intensamente para llamar la atencin de sus productos, asegurar su distribucin y
establecer una relacin con los medios. Las EFS tratan de vender los informes a una

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108 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

audiencia y para ello, intentan profesionalizar la presentacin de su trabajo. Ello


implica la publicacin de resmenes fcilmente comprensibles de sus informes, la
utilizacin de pginas web, CD-ROMs, cdigos de buenas prcticas, informes
anuales y notas de prensa (Pollitt, 2003: 161).
Pollitt y Summa (1997: 313-36) analizan la forma en que las EFS Finlandia,
Francia, Suecia, Reino Unido y el Tribunal de Cuentas Europeo justifican su exis-
tencia en las sociedades democrticas y el modo en que transmiten la informacin
relativa a su actividad. Con esta finalidad, realizaron un estudio comparativo de los
informes anuales y otras publicaciones relativas a su trabajo elaborados por las EFS
seleccionadas. Aunque su investigacin no intenta definir las estrategias de comu-
nicacin que utilizan las EFS, s pone de relieve que las instituciones examinadas
intentan explicar su papel, los propsitos y los intereses a los que pretenden ser
tiles y las cualidades que a s mismas y a su trabajo se otorgan cuando pretenden
construir una imagen pblica como expertos en su campo.
As pues, en la dcada de los 90 algunas EFS comienzan a comunicar su trabajo
y a explicar su valor influidas, probablemente, por la reforma de la gestin pblica
(Pollitt, 1999: 200) y, concretamente, por una de sus dimensiones, la orientacin
hacia el output. Waerness (1999: 151-2) considera que uno de los aspectos que
explican esta orientacin y que deben intensificar las EFS es la comunicacin y el
marketing de sus productos, junto con la definicin de sus propios resultados, la
exposicin del impacto y la influencia de sus auditoras, y la identificacin de sus
clientes o consumidores.
Existen otros factores que pueden influir en la comunicacin de las EFS. Pollitt y
Summa (1997) revelaron en el trabajo anteriormente mencionado, que los diferen-
tes modelos de EFS tienen alguna influencia en la forma en la que stas se publicitan
y se consideran a s mismas. Tambin, los diferentes modelos de medios pueden
influir en las estrategias de comunicacin que utilicen las EFS, aunque en los ltimos
aos estas diferencias estn disminuyendo (Hallin y Mancini, 2004: 12) y se observe
una gradual europeizacin en la regulacin de los medios (Harcourt, 2002: 736).
En el momento actual, la comunicacin es un aspecto que interesa a las EFS. Los
planes estratgicos de algunas de estas entidades incorporan la comunicacin como
un valor (NAO, 2007: 7), otros como una estrategia (INTOSAI, 2006: 4; Oficina
Estatal de Auditora de Hungra, 2006: 5), como una herramienta para lograr su
estrategia (Oficina Estatal de Auditora de Estonia, 200: 10) o para aumentar la
efectividad de dicha estrategia (Tribunal de Cuentas de los Pases Bajos, 2003: 27).
La INTOSAI (2005a: 9) ha desarrollado una poltica y una estrategia de comuni-
cacin global que denomina La experiencia mutua beneficia a todos y que inten-
ta promover una mejor comprensin de sus diferentes papeles y funciones en la
sociedad, entre los ciudadanos y la administracin.
Esta estrategia define unos principios y unos objetivos, algunos de los cuales
afectan no slo a la INTOSAI como organizacin, sino a todas las EFS a las que
agrupa. Esta estrategia seala, entre otros aspectos, el compromiso de todos sus
miembros de compartir y difundir informacin en sus pginas web sobre planes de
trabajo, productos, y actividades; revistas, circulares, informes y otras publicacio-
nes; as como la creacin y mantenimiento de sus pginas vinculadas al espacio
virtual de la INTOSAI. Adems, responsabiliza a los Auditores Generales o Presidentes

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Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 109

del contenido de dichas pginas y de su revisin, as como de otras cuestiones re-


lativas a la comunicacin externa, como la divulgacin de notas de prensa para
anunciar la publicacin de nuevos productos, o la interaccin con organizaciones
externas, con las que compartan intereses similares, a travs de encuentros, semi-
narios, conferencias o paneles de discusin (INTOSAI, 2006: 9-10)
Esta estrategia de comunicacin desarrollada por la INTOSAI puede favorecer y
estimular el desarrollo de polticas de comunicacin por parte de aquellas EFS que
no disponen de ellas. Pero tambin, es una proyeccin de las prcticas de comuni-
cacin que comenzaron a desarrollar algunas EFS en la dcada de los noventa.
Asimismo, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) ha desarrollado un conjunto de
polticas y normas sobre comunicacin. Los objetivos principales de stas consisten
en garantizar que se conocen y se comprenden los resultados de su trabajo, mos-
trar cmo se cumple su objetivo de contribuir a mejorar la gestin financiera y,
rendir cuentas a los ciudadanos de la Unin Europea acerca su trabajo. Esta comu-
nicacin va dirigida a usuarios diversos, entre otros, organismos profesionales y
beneficiarios de las ayudas comunitarias, los medios de comunicacin y el pblico,
en general.
El TCE dispone de un Departamento de Relaciones Exteriores que coordina, re-
gistra y realiza el seguimiento de todos los contactos cotidianos con la prensa,
emite comunicados de prensa para todos los informes publicados y otras cuestio-
nes de inters, y organiza conferencias de prensa con motivo del Informe Anual y
de informes especiales, dictmenes y otros asuntos. Asimismo, el Tribunal utiliza
Internet como fuente principal para transmitir informacin (TCE, 2002: 2)
Tanto la INTOSAI (2006: 5) como el TCE (2002: 1) definen la apertura y la trans-
parencia como principios bsicos de su poltica de comunicacin y hacen hincapi,
especialmente, en la relacin con los medios y en el uso de Internet, para comuni-
car su papel, su actividad y los resultados obtenidos.

2.1. Medios de comunicacin

Los socilogos han afirmado, con frecuencia, que el gusto por las noticias, la litera-
tura o la msica est determinado por lo que se nos ha comunicado previamente
(Sterling, 1967: 106). Aplicando esta afirmacin a las EFS y a los medios de comu-
nicacin, se podra argumentar que la sociedad puede formarse una opinin sobre
el papel de las EFS y los resultados de su actividad, a partir de la informacin que
recibe de los medios de comunicacin. De hecho, Dye y Stapenhurst (1998: 12)
indican que los medios juegan un papel importante para moldear la actitud del
pblico hacia estas instituciones.
Las EFS no han obviado esta realidad y, en la actualidad, ponen especial
atencin en su relacin con los medios. Son varias las razones por las que es-
tas entidades deben mantener una comunicacin con los medios. En primer
lugar, porque la mayor parte del pblico conoce su labor a travs de los peri-
dicos, la radio y la televisin (Bourn, 2005: 52). En segundo lugar, porque la
informacin que manejan es tcnica y el empleo de un interlocutor con los
periodistas evitar informaciones poco acertadas o malos entendidos (Erbiti,

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110 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

2003: 33-5). Y, en tercer lugar, porque la comunicacin permanente entre las


EFS y los medios evita que estas instituciones sean noticia nicamente cuando
se ha filtrado un informe o algn trabajo que incluye conclusiones muy escan-
dalosas (Erbiti, 2003: 37).
De igual forma, la publicacin de los informes de fiscalizacin despierta el inte-
rs de los medios (NAO, 2005: 15). La EFS de Reino Unido trata de redactar los
informes de fiscalizacin de una manera atractiva y legible, incluyendo grficos y
figuras para ayudar a los lectores de los informes a comprenderlos, pero sin renun-
ciar al rigor intelectual o a la equidad en la presentacin (Bourn, 2005: 52). Estos
informes se acompaan de una nota de prensa y el jefe de gabinete de prensa est
a disposicin de los periodistas para discutirlos (Waerness, 1999: 167).
Esta prctica es bastante comn entre las EFS, ya que el Tribunal de Cuentas de
Austria realiza una rueda de prensa cuando presenta su informe anual y elabora
una versin abreviada para la prensa (NAO, 2005: 25). De manera similar, la Oficina
Estatal de Auditora de Letonia (2007) invita a los periodistas a la presentacin de
su informe anual, organiza ruedas de prensa y proporciona informacin sobre su
trabajo en prensa, radio y televisin. La EFS de Letonia utiliza las notas de prensa
regularmente y las clasifica en tres categoras, en funcin del tipo de informacin
que proporcionan: las que informan acerca de los resultados de las auditoras, las
que informan acerca de cuestiones que han suscitado el inters de los medios, y las
que informan de asuntos diversos (Tjarve, 2007). Idntica agrupacin utilizan para
clasificar las ruedas de prensa que, en la EFS de Eslovaquia se realizan cada tres
meses, con la finalidad de informar a los periodistas acerca de su trabajo (NAO,
2005: 226). Tambin, la EFS de Estonia elabora una nota de prensa para cada in-
forme que publica y, si resulta oportuno, ofrece informacin a los medios directa-
mente (SIGMA, 2005: 88). Asimismo, las EFS de Finlandia e Italia elaboran notas de
prensa cada vez que publican un informe (NAO, 2005: 84, 150), y las de Polonia
(NAO, 2005: 208) y Hungra (Oficina Estatal de Auditora de Hungra, 2006: 11)
ofrecen ruedas de prensa.
Estas prcticas de comunicacin ponen de relieve que las EFS son conscientes de
que el envo de los informes a los medios es necesario pero no suficiente, y debe
complementarse con notas y con ruedas de prensa, que simplifiquen, resuman y
ofrezcan a los medios una informacin comprensible.
La relacin con los medios no se limita a las actuaciones antes mencionadas. Las
EFS tambin les ofrecen informacin acerca de otras cuestiones como el nombra-
miento y toma de posesin de cargos, la presentacin de su programa anual de
trabajo o la participacin de sus tcnicos en jornadas (Erbiti, 2003: 37). Estas enti-
dades permiten a los periodistas la cobertura de las comisiones parlamentarias
(SIGMA, 2001: 14), conceden entrevistas a los medios en 2006, el Presidente del
Tribunal de Cuentas de Portugal concedi 16 entrevistas a los medios y, les otor-
gan premios la EFS de Bulgaria concede, desde el ao 2002, un premio a aquellos
medios y periodistas que cubran su actividad utilizando criterios de profesionalidad
y de precisin a la hora de interpretar los hechos.
La relacin con los medios suele ser gestionada por una o varias personas que
estn integradas en un gabinete de prensa. En algunas EFS, este gabinete es un
departamento ms de la entidad (por ejemplo, la EFS de Austria), mientras que en

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Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 111

otras ocupa una posicin central (por ejemplo, en las EFS de Alemania, Finlandia,
Francia, Lituania y Pases Bajos). Para Erbiti (2003: 30), la eficacia de la comunica-
cin depende de que el gabinete de prensa tenga una relacin directa con los
mximos responsables.

2.2. Internet

En el actual contexto comunicacional, las tecnologas de la informacin y de la


comunicacin (TIC) han propiciado una oportunidad para que las EFS puedan
fomentar la rendicin de cuentas y la transparencia en materia del gasto pblico
y actividades anlogas. Con la aplicacin de las TIC, las EFS tienen la posibilidad
de que los resultados de las auditoras estn a disposicin de los ciudadanos con
ms facilidad, y potenciar as el papel de stos para velar por un mejor cumpli-
miento y mayor calidad en la utilizacin de los recursos pblicos (INTOSAI,
2005b: 8-9).
La generalizacin de las pginas web por parte de las entidades pblicas vincu-
ladas con las que poseen las EFS para elaborar sus informes de fiscalizacin, favo-
recer la transparencia deseada como eje de la comunicacin permanente a los
ciudadanos y la proyeccin social de estas entidades (Lpez y Gonzlez, 2005:
2-3).
Pero adems, el uso de las TIC no slo ha de servir a las EFS para promover la
eficiencia de las operaciones gubernamentales o para fomentar la transparencia,
participacin y rendicin de cuentas, sino que puede ayudarles a prestar servicios
electrnicos a sus ciudadanos, colocando para ello informes en la web y divulgando
en ella, su mandato, misin, operaciones, actuacin, coste e impacto, entre otros
aspectos (INTOSAI, 2005b: 27-35).
Las EFS pueden darse a conocer e informar acerca de su papel y los resulta-
dos de su actuacin a travs del contenido de sus pginas web (Pollitt, 2003:
161). El conocimiento que la sociedad tiene de las EFS va a depender, en buena
parte, de este canal de comunicacin sobre todo si se tiene en cuenta que el 56
por ciento de los hogares europeos tiene acceso a Internet y que el 32 por
ciento de la poblacin de la Unin Europea utiliza Internet para interactuar con
las autoridades pblicas5.
En la actualidad, la mayor parte de las EFS dispone de una pgina web en
Internet, en la cual ofrecen informacin muy diversa en formatos que son fcilmen-
te accesibles. La EFS de los Pases Bajos ha perfeccionado su pgina web hasta el
punto de cumplir los requisitos necesarios para que personas con una limitada vi-
sin o reducida movilidad puedan utilizarla (Tribunal de Cuentas de los Pases Bajos,
2005: 48).

5
Datos de diciembre de 2007 disponibles en http://epp.eurostat.ec.europa.eu en Key indicators
on EU policy Structural indicators Innovation and Research.

RICA 74-N3.indb 111 9/12/08 17:16:05


112 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

3. Un estudio emprico sobre la comunicacin de las EFS

3.1. Metodologa y Datos

La evidencia emprica documentada en la literatura contable sobre las polticas de


comunicacin de las EFS es prcticamente inexistente. Sin embargo, los trabajos de
Pollitt y Summa6 (1997: 313-336) y Waerness (1999: 149-170), a los que anterior-
mente se ha aludido, as como el de Erbiti (2003: 29-43) han sido realmente signi-
ficativos para la realizacin de este investigacin.
Este ltimo autor (Erbiti, 2003: 29-43) describe, en el plano terico, cmo debe
plantear un rgano de control externo una estrategia de comunicacin. En este
sentido, puntualiza cmo debe ser la relacin con los medios de comunicacin y
otras cuestiones como la utilizacin de una imagen corporativa adecuada, la difu-
sin, presentacin y lenguaje de los informes de fiscalizacin o la relacin con otras
instituciones, entre otros aspectos.
Tomando como referencia estos estudios, se dise un cuestionario7 al objeto de
averiguar las prcticas de comunicacin empleadas por las EFS de la Unin Europea.
Bsicamente, se trat de determinar las actividades que desarrollan los gabinetes de
prensa de estas entidades para relacionarse con los medios de comunicacin; iden-
tificar otras actividades que tambin realizan las EFS, a travs de dichos gabinetes, al
margen de su relacin con los medios; y describir el contenido de sus pginas web.
A partir de la informacin disponible en las encuestas, completamos el trabajo
con un anlisis de clasificacin de las EFS (a travs de un anlisis de conglomerados)
respecto a su relacin con los medios y al contenido de sus pginas web.
Todas las EFS analizadas son miembros de la INTOSAI y de la EUROSAI. La reco-
gida de informacin se realiz mediante una encuesta enviada a travs del Tribunal
de Cuentas de Espaa, a las autoridades superiores de las EFS de los pases inte-
grantes de la Unin Europea. Veintitrs EFS respondieron el cuestionario, lo que
representa el 92 por ciento de la poblacin objeto de estudio.

3. 2 Resultados

Se analizan a continuacin los resultados de la encuesta.

3.2.1 Medios de comunicacin

Las cinco primeras preguntas de la encuesta tratan de precisar si las EFS disponen
de un plan de comunicacin que las ayude a informar a los medios acerca de su
papel, los recursos humanos de que disponen para hacerlo y las actividades que
gestionan las personas a las que se les ha encomendado esta misin. La Tabla 1
resume las respuestas obtenidas.

6
El trabajo presentado por estos autores forma parte de un estudio ms amplio. Al respecto vase
Pollitt y otros (1999).
7
En el Apndice, puede consultarse el cuestionario enviado a las EFS, en enero de 2005.

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Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 113

Los resultados muestran que slo dos EFS no disponen de un plan de comuni-
cacin. Son las EFS de Grecia y de Dinamarca, de las cuales slo la primera tratar
de establecerlo en el futuro.

Tabla 1. Frecuencias y porcentajes Medios de comunicacin

P1 Tiene su EFS un plan de comunicacin para difundir su misin, sus trabajos y resultados a
los medios de comunicacin?
Frecuencia Porcentaje
S (pasar a la P3) 21 91,3
No (pasar a la P2) 2 8,7

P2 Est prevista la puesta en marcha de un plan de comunicacin en el futuro?


Frecuencia Porcentaje
S (pasar a la P6) 1 50,0
No (pasar a la P6) 1 50,0

P3 Ese plan de comunicacin Se concreta en alguna disposicin legal?


Frecuencia Porcentaje
S 9 45,0
No 11 55,0
NS/NC 1 -

P4 Cuntas personas estn implicadas en el plan de comunicacin?


Frecuencia Porcentaje
Entre 1 y 2 personas 8 38,1
Entre 3 y 5 personas 3 14,3
Ms de cinco 10 47,6

P5 Indicar qu tareas de las que se sealan a continuacin realizan estas personas


Frecuencia Porcentaje
S No S No
Controlan la informacin de prensa, radio y televisin referida a las
20 1 95,2 4,8
EFS
Controlan la informacin de prensa, radio y televisin referida a las
17 4 81,0 19,0
instituciones auditadas por la EFS
Analizan y difunden la informacin de prensa, radio y televisin
19 2 90,5 9,5
referida a la EFS internamente
Analizan y difunden la informacin de prensa, radio y televisin
14 7 66,7 33,3
referida a las instituciones auditadas internamente
Asesoran a los responsables de la EFS en todas las materias
14 7 66,7 33,3
referidas a su imagen pblica
Elaboran material informativo sobre la institucin 18 3 85,7 14,3
Envan los informes a los medios de comunicacin 18 3 85,7 14,3
Remiten una nota de prensa relativa los informes 18 3 85,7 14,3
Informan a los medios de otras cuestiones 18 3 85,7 14,3

RICA 74-N3.indb 113 9/12/08 17:16:05


114 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Por otra parte, el sistema de comunicacin de la mitad de las EFS se sustenta en


una disposicin legal recogida en su Carta Magna, en una ley de auditora, en una
ley de informacin pblica o expresamente en una ley de prensa.
La relacin con los medios es gestionada por un gabinete de prensa cuya com-
posicin puede oscilar entre una y un mximo de 10 personas, siendo mayoritario
el grupo de EFS que dispone de un departamento integrado por ms de cinco
personas. Los gabinetes de prensa, coordinan, registran y hacen un seguimiento de
la prensa de diversas formas. En esta gestin, se pueden distinguir dos tipos de
informacin: la que procede del exterior y la que sale de la institucin.
Con relacin a la primera, las EFS en su conjunto, controlan, analizan y difunden
la informacin de prensa, radio y televisin referida tanto a ellas como a las entida-
des que auditan. Con relacin a la segunda, la mayora de los gabinetes de prensa
(85,7 por ciento) elabora material informativo sobre la institucin, enva los informes
a los medios de comunicacin, y les notifica otras cuestiones, como la organizacin
de actos de inauguracin de sedes, nombramiento y toma de posesin de cargos,
visitas de personalidades, participacin de tcnicos en jornadas, etc. Asimismo, el
asesoramiento a los responsables de las EFS en todas las materias referidas a su
imagen pblica, tales como la participacin en actos, informes, discursos, etc. es
efectuado por el 66,7 por ciento del personal encargado de este tipo de trabajos.

3.2.2. Otras actividades de comunicacin realizadas por los gabinetes de prensa

La relacin de las EFS con los medios es un aspecto fundamental en la comunica-


cin de estas entidades. Pero no se pueden obviar otras cuestiones relacionadas
con la comunicacin que les permiten, a travs de sus gabinetes de prensa, el
acercamiento a la sociedad. Los datos recogidos en la Tabla 2 muestran algunas de
ellas y su grado de utilizacin por estas entidades.
El refuerzo de la imagen corporativa de cualquier institucin se sustenta, entre
otros aspectos, en la utilizacin de un logotipo que permite al ciudadano identificar
a las EFS (Erbiti, 2003: 38). Al respecto, la mayor parte de estas instituciones dispo-
nen de su propio logo. Desde su creacin, ms de la mitad lo han modificado,
adaptndolo a las necesidades de la institucin y a la imagen que sta quiere pro-
yectar al exterior; adems, un escaso nmero comparte su logo con el Gobierno o
el Parlamento.
Las jornadas de puertas abiertas de las EFS o las visitas programadas de colecti-
vos interesados son actividades que programan los gabinetes para acercar la sede
donde se ubica la institucin a los ciudadanos. Los resultados de la encuesta sugie-
ren que las EFS han optado mayoritariamente por la segunda de estas actividades
(65,2 por ciento), ya que slo las EFS de Alemania, Austria y Francia ofertan una
jornada de puertas abiertas.
La organizacin de actos abiertos a la sociedad, es decir, jornadas, conferencias
y exposiciones evidencia las diferencias en estas cuestiones entre las EFS. Son muy
pocas las que organizan exposiciones (las EFS de Alemania, Francia, Pases Bajos,
Polonia y Reino Unido) y, aproximadamente, la mitad de ellas celebran jornadas y
conferencias.

RICA 74-N3.indb 114 9/12/08 17:16:05


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 115

Tabla 2. Frecuencias y porcentajes Otras actividades de comunicacin


P6 Dispone su EFS de un logotipo para proyectar su imagen al exterior?
Frecuencia Porcentaje
S 17 73,9
No (pasar a la P9) 6 26,1

P7 Su EFS ha cambiado el logotipo?


Frecuencia Porcentaje
S 9 52,9
No (pasar a la P9) 8 47,1

P8 Cundo se produjo el cambio?


Frecuencia Porcentaje
En los ltimos tres aos 4 44,4
Hace ms de tres aos 5 55,6

P9 El logotipo es compartido con otra institucin, como por ejemplo el Gobierno o el


Parlamento
Frecuencia Porcentaje
S 7 11,8
No 15 88,2

P10 Para dar a conocer la institucin, su funcin y sus resultados, indicar


si su EFS lleva a cabo alguna de las siguientes actividades
Frecuencia Porcentaje
Si No S No
Jornada de puertas abiertas de la institucin 3 20 13,0 87,0
Visitas programadas de colectivos interesados 15 8 65,2 24,8
Jornadas, foros o encuentros sobre el control pblico 12 11 52,2 47,8
Conferencias 13 10 56,5 43,5
Exposiciones 5 18 21,7 78,3
Publicaciones para divulgar la institucin (folletos, libros, vdeos) 21 2 91,3 8,7
Publicaciones especializadas (revistas) 9 14 39,1 60,9
Difusin de los informes de fiscalizacin a travs de los boletines
10 13 43,5 56,5
oficiales pertinentes
Publicidad a travs de los medios de comunicacin 4 19 17,4 82,6
Dispone de pgina web (en caso positivo pasar a la P.12) 22 1 95,7 4,3

Las publicaciones se han clasificado en la encuesta en tres categoras: divulgati-


vas de la institucin (folletos, libros, vdeos, etc.); divulgativas de los informes
anuales mediante los boletines oficiales; y, publicaciones especializadas. De las tres,
las primeras son las que tienen, segn los resultados obtenidos, una mayor acepta-
cin por parte de las EFS.
Finalmente, se observa que estas instituciones apenas utilizan la publicidad y
que, exceptuando una EFS todas tienen una pgina web disponible, cuestin obje-
to de estudio, a continuacin.

RICA 74-N3.indb 115 9/12/08 17:16:05


116 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

3.2.3. Internet

En la encuesta, se revela que slo la EFS de Grecia no dispone de pgina web,


aunque su intencin es construir una en el futuro. La Tabla 3 resume las respuestas
de las EFS en relacin con el contenido de sus pginas web.
Tabla 3. Frecuencia y porcentajes Pgina Web I

P12 Seale qu informacin relativa a la presentacin de su EFS incluye la pgina web


Frecuencia Porcentaje
S No S No
Misin y competencias 21 1 95,5 4,5
Organizacin 22 0 100 0,0
Funcionamiento 19 3 86,4 13,6
Actividades internacionales 20 2 90,9 9,1
Ubicacin 20 2 90,9 9,1
Historia 21 1 95,5 4,5
Normativa reguladora 21 1 95,5 4,5

P13 Incluye la pgina web un listado de todos los informes de fiscalizacin de las
entidades auditadas?
Frecuencia Porcentaje
S 18 81,8
No 4 18,2

P14 Seale qu informacin relativa a los informes de fiscalizacin incluye en la pgina


web
Frecuencia Porcentaje
S No S No
Texto completo 20 2 90,9 9,1
Resumen 17 5 77,3 22,7
Nota de prensa 13 9 59,1 40,9

P15 Indique qu otro tipo de informacin difunde en su pgina web


Frecuencia Porcentaje
S No S No
Informe anual o memoria de actividad 20 2 90,9 9,1
Informacin relativa a la captacin y formacin del personal 16 6 72,7 27,3
Informacin relativa a la celebracin de jornadas, encuentros,
seminarios organizados por la EFS u otras entidades de la misma 13 9 59,1 40,9
naturaleza
Publicaciones derivadas de encuentros, seminarios organizados por
9 13 40,9 59,1
la EFS u otras entidades de la misma naturaleza
Publicaciones para divulgar la EFS 12 10 54,5 45,5
Publicaciones relacionadas con el control o la gestin pblica 7 15 31,8 68,2
Informacin publicada en prensa sobre la EFS 6 16 27,3 72,7

RICA 74-N3.indb 116 9/12/08 17:16:05


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 117

Las pginas web de las EFS contienen informacin que permite al usuario obte-
ner una visin general sobre estas instituciones. La prctica totalidad incluye refe-
rencias sobre su organizacin; proporciona informacin acerca de su misin, com-
petencias, historia y normativa reguladora; informa sobre su funcionamiento; y se
refiere a las actividades internacionales que lleva a cabo (participacin en grupos de
trabajo organizados por instituciones internacionales como la IFAC y la OCDE, y
pertenencia a instituciones como INTOSAI, EURORAI y EUROSAI).
El resultado de las actuaciones de las EFS se concreta en los informes de fiscali-
zacin. La encuesta muestra que la mayor parte de ellas incluyen en su pgina web
un listado de todos los informes de fiscalizacin de las entidades auditadas, el
texto completo, el resumen y las notas en prensa relativas a dichos informes.
Tambin se observa que el porcentaje de EFS que difunden en la web su informe
anual o memoria de actividad es muy elevado (90,1 por ciento).
En el icono de la pgina web dedicado a publicaciones, se aprecian diferencias
notables entre las EFS. La mitad de ellas incluye publicaciones divulgativas de su
institucin, reducindose el nmero de instituciones que incluyen el resto de publi-
caciones contempladas en la encuesta.
La informacin acerca de las oportunidades de trabajo en las EFS es muy habi-
tual en sus pginas web. En cambio, la informacin sobre eventos como jornadas
de puertas abiertas, seminarios etc., y la publicada por la prensa sobre ellas es
menos difundida.
Finalmente, la Tabla 4 muestra las cuatro ltimas cuestiones de la encuesta
vinculadas con aspectos de la pgina web relativos a su creacin, visitas, diseo,
explorabilidad y accesibilidad, as como el grado de satisfaccin manifestado en
torno a dichos aspectos.
Los resultados de la encuesta muestran que el 72,7 por ciento de las EFS dispo-
nen de pgina web desde hace ms de cinco aos, oscilando el nmero de visitas
recibidas en la pgina en el ltimo ao, sustancialmente. Se ha observado una re-
lacin directa entre poblacin y nmero de visitas: las EFS del 80 por ciento de los
pases con una poblacin superior a los 35 millones de habitantes tienen un nme-
ro de visitas superior a las 300.000 y las EFS del 62,5 por ciento de los pases con
una poblacin que no supera los 8 millones tienen un nmero de visitas inferior a
20.000 algunas incluso inferior a 5.000.
En relacin a los aspectos relativos al diseo, explorabilidad y accesibilidad de las
pginas, la mayora de las EFS afirma sentirse satisfecha con su pgina web. Las
categoras ms bajas son las relativas a la disponibilidad de un mapa web que es-
tructure toda la informacin que ofrece la pgina de la entidad pblica y de un
sistema de hipervnculos en la informacin ofrecida (68,2 por ciento).

3.3.3. Anlisis de clasificacin

El anlisis realizado ofrece una visin general de las prcticas de comunicacin


empleadas por las EFS para divulgar su funcin y sus resultados. A continuacin
realizaremos un anlisis de conglomerados o anlisis cluster que nos va a permitir
establecer grupos de EFS y analizar estos grupos, respecto a su relacin con los
medios y al contenido de sus pginas web.

RICA 74-N3.indb 117 9/12/08 17:16:05


118 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Tabla 4. Frecuencias y porcentajes Pgina web II

P16 Cunto tiempo hace que se cre la pgina web de su EFS?


Frecuencia Porcentaje
Entre dos y cinco aos 6 27,3
Ms de cinco aos 16 72,7

P17 Cuntas visitas ha recibido su pgina web en el ltimo ao?


Frecuencia Porcentaje
Menos de 20.000 8 38,1
Entre 20.000 y 40.000 4 19,0
Ms de 40.000 9 42,9
NS/NC 1

P18 Est de acuerdo con el diseo, navegabilidad y accesibilidad de la pgina web de su


EFS?
Frecuencia Porcentaje
Muy satisfecho 3 14,3
Satisfecho 13 61,9
Indiferente 3 14,3
Insatisfecho 2 9,5
Muy insatisfecho 0
NS/NC 1

P19 Qu aspectos, de los que se mencionan a continuacin, relativos al diseo, la


navegabilidad y accesibilidad, recoge la pgina web de su EFS?
Frecuencia Porcentaje
S No S No
Un enlace en la pgina principal que permite acceder directamente
20 2 90,9 9,1
a la pgina de los informes de fiscalizacin
Un mapa web que estructura toda la informacin que ofrece la
15 7 68,2 31,8
pgina de la entidad pblica
Enlaces a otras pginas web 21 1 95,5 4,5
Un sistema de hipervnculos en la informacin ofrecida 15 7 68,2 31,8
Formatos electrnicos utilizados para descargar la informacin 19 3 86,4 13,6
Informacin disponible en otros idiomas 16 6 72,7 27,3
Direccin de e-mail distinta a la del webmaster 18 4 81,8 18,2

Como en la encuesta realizada a las EFS se utilizan variables nominales, antes de


realizar el anlisis de clasificacin, se ha procedido a convertir los datos en cuanti-
tativos, realizando un anlisis de correspondencias mltiple (ACM). Las nuevas va-
riables o dimensiones obtenidas son siempre cuantitativas y pueden ser empleadas
en el anlisis de clasificacin (Grande y Abascal, 1999: 364-72).
La cantidad de informacin que recogen las dimensiones utilizadas en el anlisis
de conglomerados relativo a la relacin de las EFS con los medios y el relativo a la

RICA 74-N3.indb 118 9/12/08 17:16:05


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 119

informacin recogida en sus pginas web es, respectivamente, del 54,52 por cien-
to (dos dimensiones) y del 51,59 por ciento (tres dimensiones). La cantidad de in-
formacin recogida en las dimensiones utilizadas es suficiente para explicar la rela-
cin existente entre las EFS y las variables que definen su relacin con los medios y
la informacin de sus pginas web. Podra parecer dbil, pero no es as, pues en el
ACM, al obtener un nmero elevado de ejes, stos no recogen porcentajes muy
altos (Grande y Abascal, 1999: 360).
El anlisis cluster es un mtodo multivariante de clasificacin de datos, cuyo
objetivo es formar grupos de individuos homogneos respecto a un conjunto de
caractersticas que pueden ser cualitativas o cuantitativas. Mediante esta tcnica se
reorganizan los sujetos en grupos que muestran una alta homogeneidad interna y
alta heterogeneidad externa.
La utilizacin del anlisis cluster supone la eleccin entre diferentes alternativas.
En nuestro modelo, hemos utilizado como medida de proximidad, la distancia
eucldea al cuadrado; el criterio de agregacin de Ward para combinar los grupos
(Grande y Abascal, 1999: 369); y una combinacin de los mtodos jerrquicos y no
jerrquicos para formar los grupos (Hair y otros, 1998: 498).
El anlisis de los dendogramas (Figuras 1 y 2) y el anlisis de la varianza (Test
ANOVA) (Tablas 5 y 6), obtenidos a partir del programa de tratamiento de datos
empleado SPSS, han determinado la composicin de los grupos8. Las Tablas 5
y 6 contienen tambin la descripcin de los grupos de EFS formados respecto a su
relacin con los medios y al contenido de sus pginas web.

Medios de comunicacin

La solucin de cuatro conglomerados es adecuada porque los conglomerados que


se van combinando presentan distancias pequeas (inferiores o iguales a siete en la
Figura 1). Asimismo, la primera parte de la Tabla 5 nos indica que las dimensiones
utilizadas toman valores medios claramente distintos en los diferentes grupos.
La segunda parte de la Tabla 5 nos permite caracterizar los grupos formados.
Para su correcta interpretacin, utilizamos el siguiente ejemplo: el 66,67 por ciento
de las EFS que tienen una norma legal para regular su plan de comunicacin (nor-
ma legal-s) estn en el grupo 1, y el 54,54 por ciento de las instituciones de este
grupo tienen una norma que regula su plan de comunicacin.
El grupo 1 est formado por 12 EFS. Todas ellas controlan, analizan y difunden
la informacin relativa a ellas y a las entidades auditadas y publicadas por los me-
dios. Asimismo, elaboran material informativo sobre la institucin, envan los infor-
mes a los medios de comunicacin y les informan sobre cuestiones diversas. Es el
grupo ms homogneo en cuanto a tareas realizadas.

8
En ambos dendogramas, se detecta la presencia de un atpico: la EFS de Blgica (Figura 1) y la
EFS de Letonia (Figura 2). De acuerdo con Hair y otros (1998: 482-483), evaluamos los efectos
de su permanencia o eliminacin en el estudio. Para ello, realizamos el anlisis de conglomerados
con y sin estos atpicos. Los resultados fueron idnticos, es decir, la presencia o ausencia de estos
atpicos no provoc distorsiones en la formacin de los grupos. Por esta razn, se decidi no
eliminarlos del estudio.

RICA 74-N3.indb 119 9/12/08 17:16:05


120 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Figura 1. Anlisis cluster jerrquico Medios de comunicacin

0 5 10 15 20 25

Pases Bajos
Reino Unido
Chipre
Estonia
Lituania
Austria
C1 Alemania
Polonia
Italia
Finlandia
Francia
Eslovaquia
Hungra
C2 Letonia
Suecia
Repblica Checa
Espaa
Portugal
C3 Eslovenia
Malta
C4 Blgica

El grupo 2 est integrado por 4 EFS que controlan la informacin relativa a ellas
y a las entidades auditadas, elaboran informacin sobre la EFS y envan a los medios
los informes de fiscalizacin y las notas de prensa vinculadas a los mismos. Adems
este grupo incluye el 100% de las entidades cuya plantilla oscila entre tres y cinco
trabajadores y que no remiten informacin diversa a los medios.

Tabla 5. Tabla ANOVA y descripcin de los conglomerados Medios de comunicacin


Conglomerado/Cluster Error
TEST
Media Grados de Media Grados de F Sig.
ANOVA
cuadrtica libertad cuadrtica libertad
Dimensin 1 6,466 3 0,097 17 66,747 0,000
Dimensin 2 5,703 3 0,097 17 24,906 0,000

%
CLUSTER 1 EFS de Alemania, Austria, Chipre,
Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Italia, Cluster/ Categora/
Lituania, Pases Bajos, Polonia y Reino Unido Categora Categora Cluster
Norma legal S 66,67 54,54
Plantilla Ms de 5 80,00 66,67
Informacin de EFS
Control S 60,00 100,00
Anlisis y difusin S 70,58 100,00
Informacin de entidades auditadas
Control S 63,15 100,00
Anlisis y difusin S 78,57 91,67
Asesoramiento a los responsables de EFS S 78,57 91,67
Elaboracin de informacin sobre la EFS S 66,67 100,00
Envo de informes a los medios S 66,67 100,00
Envo de nota de prensa relativa a los informes S 55,55 83,33
Informacin diversa a los medios S 66,67 100,00

RICA 74-N3.indb 120 9/12/08 17:16:06


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 121

Tabla 5. Tabla ANOVA y descripcin de los conglomerados Medios de comunicacin (cont.)


%
CLUSTER 2 EFS de Hungra, Letonia, Repblica Cluster/ Categora/
Checa y Suecia Categora Categora Cluster
Norma legal S 33,33 75,00
Plantilla Entre 3 y 5 100,00 75,00
Informacin de EFS
Control S 20,00 100,00
Anlisis y difusin No 75,00 75,00
Informacin de entidades auditadas
Control S 21,05 100,00
Anlisis y difusin No 42,85 75,00
Asesoramiento a los responsables de EFS S 21,42 75,00
Elaboracin de informacin sobre la EFS S 22,22 100,00
Envo de informes a los medios S 22,22 100,00
Envo de nota de prensa relativa a los informes S 22,22 100,00
Informacin diversa a los medios No 100,00 75,00

CLUSTER 3 EFS de Eslovenia, Espaa, Malta y Portugal


Norma legal No 44,44 100,00
Plantilla Entre 1 y 2 50,00 100,00
Informacin de EFS
Control S 20,00 100,00
Anlisis y difusin S 23,53 100,00
Informacin de entidades auditadas
Control S 15,79 75,00
Anlisis y difusin No 28,57 50,00
Asesoramiento a los responsables de EFS No 57,14 100,00
Elaboracin de informacin sobre la EFS No 66,67 50,00
Envo de informes a los medios No 66,67 50,00
Envo de nota de prensa relativa a los informes S 16,67 75,00
Informacin diversa a los medios S 16,67 75,00

CLUSTER 4 EFS de Blgica


Norma legal No 9,10 100,00
Plantilla Ms de 5 10,00 100,00
Informacin de EFS
Control No 100,00 100,00
Anlisis y difusin No 25,00 100,00
Informacin de entidades auditadas
Control No 50,00 100,00
Anlisis y difusin No 14,29 100,00
Asesoramiento a los responsables de EFS No 14,29 100,00
Elaboracin de informacin sobre la EFS No 33,33 100,00
Envo de informes a los medios S 5,55 100,00
Envo de nota de prensa relativa a los informes No 33,33 100,00
Informacin diversa a los medios S 5,55 100,00

El grupo 3 est constituido por 4 EFS. Ninguna de ellas dispone de una norma
que regule su plan de comunicacin. Su plantilla est formada por una y dos per-
sonas que no asesoran a los responsables de dichas entidades pero que s controlan,
analizan y difunden la informacin referida a su propio organismo.
El grupo 4 que incluye nicamente a la EFS de Blgica se caracteriza porque su
gabinete de comunicacin, que cuenta con ms de cinco personas, slo remite in-
formacin diversa a los medios, obviando el resto de tareas.

RICA 74-N3.indb 121 9/12/08 17:16:06


122 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Internet

Siguiendo idntico procedimiento al utilizado en el cluster anterior, la solucin de


cuatro conglomerados es adecuada porque los conglomerados que se van combi-
nando presentan distancias pequeas (inferiores o iguales a siete en la Figura 2).
Asimismo, la primera parte de la Tabla 6 nos indica que las dimensiones
utilizadas toman valores medios claramente distintos en los diferentes grupos,
mientras que la segunda parte de la Tabla 6 nos permite caracterizar los grupos
formados.
El grupo 1 incluye el 77 por ciento de las EFS analizadas, las cuales divulgan la
prctica totalidad de la informacin relativa a la presentacin. El 100 % de las EFS
que forman el grupo incluye en sus pginas el texto completo de los informes de
fiscalizacin y de los informes anuales. Este grupo incluye casi todas las EFS que
informan acerca de aspectos relativos a la captacin y formacin del personal. Con
relacin a las publicaciones, este grupo contiene el 83,33 por ciento de las EFS que
divulgan informacin sobre su institucin y el 75 por ciento de las que no incluyen
los otros dos tipos de publicaciones, las divulgativas de los informes anuales me-
diante los boletines oficiales y las publicaciones especializadas.
El grupo 2 recoge dos EFS. Como el grupo anterior, incluyen toda la informacin
referente a los informes de fiscalizacin y al informe anual. Sin embargo, se dife-
rencian del grupo 1 en que no ofrecen al usuario de sus pginas, informacin sobre
la captacin y formacin del personal o sobre s mismas.
Letonia es la nica EFS que forma el grupo 3. Esta entidad no incluye informacin
acerca de la mitad de los aspectos analizados en las pginas web de todas las EFS. No
obstante, recoge el texto completo de los informes de fiscalizacin y su informe
anual.

Figura 2. Anlisis cluster jerrquico Pgina web

0 5 10 15 20 25

Eslovenia
Polonia
Estonia
Lituania
Pases Bajos
Hungra
Italia
Chipre
C1 Suecia
Finlandia
Reino Unido
Portugal
Alemania
Malta
Repblica Checa
Blgica
Dinamarca
Austria
C2 Francia
C3 Letonia
Eslovaquia
C4 Espaa

RICA 74-N3.indb 122 9/12/08 17:16:06


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 123

El grupo 4 incluye dos EFS. Ambas recogen toda la informacin relativa a la


presentacin. Sin embargo, se caracterizan porque la informacin relativa a
los informes de fiscalizacin est ausente en su pgina web. Solo una incluye
el listado de informes y un resumen de los mismos, pero el texto completo de
los informes y las notas en prensa no se recogen. Respecto al resto de infor-
macin, la EFS de Eslovaquia introduce parte de la misma y la de Espaa no la
recoge.

Tabla 6. Tabla ANOVA y descripcin de los conglomerados Pgina web

Conglomerado/Cluster Error
TEST ANOVA Media Grados de Media Grados de F Sig.
cuadrtica libertad cuadrtica libertad

Dimensin 1 5,240 3 0,349 18 15,020 0,000


Dimensin 2 5,275 3 0,343 18 15,373 0,000
Dimensin 3 6,676 3 0,109 18 60,984 0,000

%
CLUSTER 1 EFS de Alemania, Blgica, Chipre,
Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Hungra, Categora Cluster Categora/
Italia, Lituania, Malta, Pases Bajos, Polonia, Portugal,
/Categora Cluster
Reino Unido, Repblica Checa y Suecia

Informacin relativa a la presentacin


Misin y competencias S 80,95 100,00
Organizacin S 73,91 100,00
Funcionamiento S 89,47 88,24
Actividades internacionales S 85,00 100,00
Ubicacin S 80,00 94,11
Historia S 80,95 100,00
Normativa reguladora S 76,19 94,11
Listado de informes de fiscalizacin S 88,89 94,11
Informacin relativa a los informes
Texto completo S 85,00 100,00
Resumen S 82,35 82,35
Nota en prensa S 84,61 64,71
Otra informacin
Informe anual S 85,00 100,00
Captacin y formacin del personal S 93,75 88,24
Celebracin de jornadas, seminarios S 76,92 58,82
Publicaciones divulgativas de jornadas, seminarios S 88,88 47,06
Publicaciones divulgativas de las EFS S 83,33 58,82
Publicaciones de control o gestin pblica No 73,33 64,71
Noticias aparecidas en la prensa No 75,00 70,59

CLUSTER 2 EFS de Austria y Francia

Informacin relativa a la presentacin


S 9,52 100,00
Misin y competencias
S 8,70 100,00
Organizacin
No 33,33 50,00
Funcionamiento
No 100,00 100,00
Actividades internacionales
No 50,00 50,00
Ubicacin

RICA 74-N3.indb 123 9/12/08 17:16:06


124 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Tabla 6. Tabla ANOVA y descripcin de los conglomerados Pgina web (cont.)

Cluster Categora/
CLUSTER 2 EFS de Austria y Francia Categora /Categora Cluster

Historia S 9,52 100,00


Normativa reguladora S 9,52 100,00
Listado de informes de fiscalizacin No 50,00 100,00
Informacin relativa a los informes
Texto completo S 10,00 100,00
Resumen S 11,76 100,00
Nota en prensa S 15,38 100,00
Otra informacin
Informe anual S 10,00 100,00
Captacin y formacin del personal No 33,33 100,00
Celebracin de jornadas, seminarios No 11,11 50,00
Publicaciones divulgativas de jornadas, seminarios S 11,11 50,00
Publicaciones divulgativas de las EFS No 10,00 50,00
Publicaciones de control o gestin pblica S 14,29 50,00
Noticias aparecidas en la prensa S 16,67 50,00

CLUSTER 3 EFS de Letonia


Informacin relativa a la presentacin
Misin y competencias No 100,00 100,00
Organizacin S 4,55 100,00
Funcionamiento S 5,26 100,00
Actividades internacionales S 5,00 100,00
Ubicacin S 5,00 100,00
Historia No 100,00 100,00
Normativa reguladora S 4,76 100,00
Listado de informes de fiscalizacin S 5,56 100,00
Informacin relativa a los informes
Texto completo S 5,00 100,00
Resumen No 20,00 100,00
Nota en prensa No 11,11 100,00
Otra informacin
Informe anual S 5,00 100,00
Captacin y formacin del personal No 16,67 100,00
Celebracin de jornadas, seminarios S 7,69 100,00
Publicaciones divulgativas de jornadas, seminarios No 7,69 100,00
Publicaciones divulgativas de las EFS No 10,00 100,00
Publicaciones de control o gestin pblica No 6,67 100,00
Noticias aparecidas en la prensa No 6,25 100,00

CLUSTER 4 EFS de Eslovaquia y Espaa


Informacin relativa a la presentacin
Misin y competencias S 9,52 100,00
Organizacin S 9,09 100,00
Funcionamiento S 10,53 100,00
Actividades internacionales S 10,00 100,00
Ubicacin S 10,00 100,00
Historia S 9,52 100,00
Normativa reguladora S 9,52 100,00
Listado de informes de fiscalizacin No 25,00 50,00

RICA 74-N3.indb 124 9/12/08 17:16:06


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 125

Tabla 6. Tabla ANOVA y descripcin de los conglomerados Pgina web (cont.)

Cluster Categora/
CLUSTER 4 EFS de Eslovaquia y Espaa Categora /Categora Cluster

Informacin relativa a los informes


Texto completo No 100,00 100,00
Resumen No 20,00 50,00
Nota en prensa No 22,22 100,00
Otra informacin
Informe anual No 100,00 100,00
Captacin y formacin del personal No 16,67 50,00
Celebracin de jornadas, seminarios No 22,22 100,00
Publicaciones divulgativas de jornadas, seminarios No 15,38 100,00
Publicaciones divulgativas de las EFS No 10,00 50,00
Publicaciones de control o gestin pblica No 13,33 100,00
Noticias aparecidas en la prensa No 12,50 100,00

4. Conclusiones

Los resultados del estudio revelan que las EFS de la Unin Europea utilizan un
conjunto de estrategias de comunicacin que les permiten informar a las partes
interesadas acerca de su papel y los resultados de su actividad. Los medios de co-
municacin y la utilizacin de una pgina web son dos aspectos fundamentales en
la comunicacin de estas entidades.
Veintin EFS gestionan su relacin con los medios a travs de un gabinete de
prensa que se encarga tanto de la informacin que procede del exterior, como la
que sale de la institucin. Con relacin a la primera, el inters de las EFS por la in-
formacin que sobre ellas se publica, puede deberse a que, a menudo, la prensa
distorsiona su trabajo y sus descubrimientos, y no cubre adecuadamente los aspec-
tos ms complejos que aparecen en los informes de fiscalizacin (Lonsdale, 1999:
183). Con relacin a la segunda, se puede afirmar que las EFS cuidan su relacin
con los medios ya que la mayora realiza todas las actividades definidas en la en-
cuesta, a travs de sus gabinetes de prensa.
nicamente las EFS de Grecia y Dinamarca no cuentan con un plan de comuni-
cacin que les permita relacionarse con los medios.
La EFS de Grecia considera que la naturaleza judicial de su trabajo es la razn
por la que no hace pblicos ni los informes y hallazgos de sus auditoras, ni
tampoco concede entrevistas ni emite notas de prensa (NAO, 2005: 120), activi-
dades habitualmente gestionadas por el gabinete de prensa en una EFS. En
nuestra opinin, no es un argumento sostenible si se tiene en cuenta que las EFS
de Blgica, Espaa, Francia, Italia y Portugal, tienen poderes judiciales y s dispo-
nen de un plan de comunicacin para relacionarse con los medios. No obstante,
la intencin de la EFS de Grecia es establecer uno en el futuro, como ya se sea-
l anteriormente.
Respecto a la EFS de Dinamarca, un informe de evaluacin realizado por
las EFS de Noruega, Polonia, Canad y Suecia aconseja a esta institucin la

RICA 74-N3.indb 125 9/12/08 17:16:06


126 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

adopcin de una poltica de comunicacin con los medios para garantizar que
los mensajes lleguen al pblico adecuadamente. La EFS de Dinamarca ha res-
pondido a sus revisores sealando que no tiene una poltica de comunicacin
porque quien se encarga de publicar y presentar los informes a los medios es el
Comit de Cuentas Pblicas (Oficina del Auditor General de Noruega y otros,
2006: 7 y 12).
En nuestra opinin, la EFS de Dinamarca debera establecer una relacin con los
medios ya que sta tiene un alcance mayor y no debe limitarse a la publicacin y
presentacin de los informes de fiscalizacin, tal y como se pone de relieve en este
trabajo. Adems, con independencia de su relacin con los medios, esta institucin
no ha desarrollado otras cuestiones relacionadas con la comunicacin: no dispone
de un logo propio ya que lo comparte con el Parlamento, no realiza conferencias,
ni exposiciones ni jornadas de puertas abiertas.
Las EFS abordan otros aspectos vinculados con la comunicacin que tambin
proporcionan a la sociedad una visin general de su trabajo. La imagen corporativa
como elemento de identidad visual es utilizada por la mayora de las EFS, siendo
muy pocas las que comparten su logo con el Gobierno o el Parlamento. Una ima-
gen idntica a la de otro organismo puede inducir al error de que las EFS son un
departamento ms o una seccin de los anteriores (Erbiti, 2003: 39; Muoz, 2007:
14). Tambin, la organizacin de jornadas y conferencias, las publicaciones, la pu-
blicidad o el empleo de una pgina web son algunas de las actividades que realizan
los gabinetes de prensa de las EFS de nuestro estudio.
En los ltimos aos, las pginas web se han convertido en un elemento indis-
pensable de la comunicacin de las EFS. El trabajo revela que veintids EFS tienen
una pgina web. Slo la EFS de Grecia no dispone de pgina web. No resulta sor-
prendente, si se tiene en cuenta que el 65 por ciento de la poblacin griega, con
edades comprendidas entre los 16 y 64 aos, no ha manejado nunca un ordenador
(Demunter, 2006: 2), que slo el 25 por ciento de los hogares griegos tiene acceso
a Internet y que slo el 12 por ciento de la poblacin de Grecia utiliza Internet para
interactuar con las autoridades pblicas.
Los usuarios de las pginas web de las EFS disponen de informacin no finan-
ciera que responde a preguntas del tipo quines somos?, qu hacemos y cmo?
y cules son nuestros productos?, informacin financiera que recoge los informes
de fiscalizacin y los informes anuales, e informacin diversa relativa a publicacio-
nes oficiales, seminarios y conferencias que organizan y/o en las que participan e
informacin orientada a los medios de comunicacin. El estudio muestra que los
aspectos vinculados a la presentacin, a los informes de fiscalizacin y al informe
anual son los ms difundidos, y los relativos a la divulgacin de publicaciones e in-
formaciones diversas, los menos.
El anlisis por grupos de EFS, formados a partir de su relacin con los medios y
el contenido de sus pginas web, proporciona informacin acerca de las similitudes
y divergencias que existen en la comunicacin de las EFS y acerca de aquellos as-
pectos que pueden ayudar a mejorarla.
Los gabinetes de prensa de las siguientes EFS llevan a cabo todas las actividades
definidas en la encuesta: Alemania, Austria, Chipre, Eslovaquia, Estonia, Finlandia,
Francia, Italia, Lituania, Pases Bajos, Polonia y Reino Unido. En el extremo opuesto,

RICA 74-N3.indb 126 9/12/08 17:16:06


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 127

se encuentra la EFS de Blgica que, a excepcin del envo de una nota de prensa
relativa a los informes de fiscalizacin, no afronta los restantes cometidos. En una
posicin ms intermedia, se encuentran las dems EFS.
Por otra parte, son muy pocas las EFS que no ponen a disposicin de la
sociedad toda la informacin que sus pginas web les permite. Los aspectos
menos divulgados por las EFS en sus pginas web, relativos a la difusin de
publicaciones e informaciones diversas, han determinado la formacin de los
grupos. Las EFS siguientes cuelgan en su pgina web todas las opciones inclui-
das en el cuestionario, excepto las relativas a publicaciones especializadas y a
la informacin publicada en la prensa: Alemania, Blgica, Chipre, Dinamarca,
Eslovenia, Estonia, Finlandia, Hungra, Italia, Lituania, Malta, Pases Bajos,
Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa y Suecia. Las EFS de Eslovaquia,
Espaa y Letonia se encuentran en el extremo opuesto a las anteriores, siendo
precisamente, la ausencia de informacin relativa a publicaciones y a activida-
des (visitas, conferencias y jornadas) lo que las diferencia de las anteriores; y la
escasez de informacin relativa a los informes de fiscalizacin lo que determi-
na su divergencia entre el grupo formado por Eslovaquia y Espaa, y el forma-
do nicamente por Letonia. En una posicin ms intermedia, se encuentran las
dems EFS.
En resumen, sobre la base de los resultados de la encuesta, se puede afirmar
que las EFS tienen una estrecha relacin con los medios, y han sabido aprove-
char la oportunidad que ofrece Internet para publicar los resultados de su acti-
vidad y para proporcionar a los usuarios interesados una visin general de su
trabajo.
Para finalizar, es preciso sealar que estas conclusiones se sustentan en las
opiniones de las propias EFS y deberan contrastarse con las del pblico en gene-
ral. Adems, el carcter exploratorio de este estudio no permite la profundiza-
cin en las relaciones de causalidad que puedan existir entre las cuestiones
analizadas. Sin embargo, es necesario plantear que es el primer estudio que se
dirige a la descripcin y anlisis de la comunicacin de las EFS de la Unin
Europea, por lo que pensamos que tiene utilidad tanto para las EFS como para
el pblico en general.
En este sentido, consideramos que son necesarios ms estudios en el mbito
comunicacional que examinen otras cuestiones no contempladas en nuestro traba-
jo como la influencia que pueden tener los diferentes modelos de comunicacin y
tipos de EFS en sus estrategias de comunicacin, o el impacto que tiene realmente
la comunicacin en la sociedad.

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RICA 74-N3.indb 129 9/12/08 17:16:07


130 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Agradecimientos

Deseamos expresar nuestro ms sincero agradecimiento a las EFS que dedicaron su


tiempo a responder al cuestionario, as como al ex-presidente del Tribunal de
Cuentas de Espaa, D. Ubaldo Nieto y a su Directora de Relaciones Internacionales,
D. M. Jos de la Fuente, que actuaron como intermediarios entre las EFS de la
Unin Europea y la Universidad de Oviedo.

Apndice Asesoran a los responsables de la EFS en


todas las materias referidas a su imagen
P.1. Tiene su EFS un plan de comunicacin pblica (actos, discursos, informes, etc.)
para difundir su misin, sus trabajos y Elaboran material informativo sobre la
resultados a los medios de comunicacin? institucin
S (pasar a la P.3) Envan los informes a los medios de
No (pasar a la P.2) comunicacin
Remiten una nota de prensa relativa a los
P.2. Est prevista la puesta en marcha de un informes
plan de comunicacin de su EFS en el futuro? Informan a los medios de otras cuestiones
S (pasar a la P.6)
P.6. Dispone su EFS de un logotipo para
No (pasar a la P.6)
proyectar su imagen al exterior?
S
P.3. Ese plan de comunicacin se
concreta en alguna disposicin legal? No (pasar a la pregunta P.10)

S especificar:
P.7. Su EFS ha cambiado su logotipo?
No
S
No (pasar a la pregunta P.9)
P.4. Cuntas personas estn implicadas
en el plan de comunicacin?
P.8. Cundo se produjo el cambio?
Entre una y dos personas
En los ltimos tres aos
Entre tres y cinco personas
Hace ms de tres aos especificar cuntos
Ms de cinco personas especificar n.: aos:

P.5. Indicar qu tareas de las que se sealan P.9. El logotipo, es compartido con otra
a continuacin realizan estas personas institucin, como por ejemplo el Gobierno
o el Parlamento?
Controlan la informacin de prensa, radio y
TV referida a la EFS S

Controlan la informacin de prensa, radio y No


televisin referida a las instituciones
fiscalizadas por la EFS P.10. Para dar a conocer la institucin, su
funcin y sus resultados, indicar si su EFS lleva
Analizan y difunden la informacin de prensa,
a cabo algunas de las siguientes actividades:
radio y televisin referida a la EFS internamente
Jornada de puertas abiertas de la institucin
Analizan y difunden la informacin de
prensa, radio y televisin referida a las Visitas programadas de colectivos
instituciones fiscalizadas internamente interesados

RICA 74-N3.indb 130 9/12/08 17:16:07


Beln Gonzlez... Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y sus estrategias... 131

P.15. Indique qu otro tipo de


Jornadas, foros o encuentros sobre el
informacin difunde en su pgina web
control pblico
Conferencias Informe anual o memoria de actividad

Exposiciones Informacin relativa a la captacin y


formacin de personal
Publicaciones para divulgar la institucin
(folletos, libros, vdeos) Informacin relativa a la celebracin de
Publicaciones especializadas (revistas) jornadas, encuentros, seminarios
organizados por la EFS u otras entidades de
Difusin de los informes de fiscalizacin a
la misma naturaleza
travs de los boletines oficiales pertinentes
Publicidad a travs de los medios de Publicaciones derivadas de jornadas,
comunicacin encuentros, seminarios organizados por la
EFS u otras entidades de la misma
Dispone de Pgina web (en caso positivo naturaleza
pasar a la P.12)
Publicaciones para divulgar la institucin

P.11. Est prevista la creacin de una pgina Publicaciones relacionadas con el control o
web de su EFS en el futuro? la gestin pblica

S (pase a la P.20) Informacin publicada en prensa sobre la


No (pase a la P.20) EFS

Otra especificar:
P.12. Seale qu informacin relativa a la
presentacin de su EFS incluye la pgina P.16. Cunto tiempo hace que se cre la
web pgina web de su EFS?
Misin y competencias Menos de 2 aos
Organizacin
Entre 2 y 5 aos
Funcionamiento
Ms de 5 aos especificar:
Actividades internacionales
Ubicacin
P.17. Cuntas visitas ha recibido su
Historia pgina web en el ltimo ao?
Normativa reguladora
Menos de 20.000

Entre 20.000 y 40.000


P.13. Incluye la pgina web un listado de
todos los informes de fiscalizacin de las Ms de 40.000 especificar:
entidades auditadas?
S P.18. Est de acuerdo con el diseo,
No navegabilidad y accesibilidad de la pgina
web de su EFS?

Muy de acuerdo
P.14. Seale qu informacin relativa a
los informes de fiscalizacin incluye en la De acuerdo
pgina web
Indiferente
Texto completo
En desacuerdo
Resumen
Nota en prensa Muy en desacuerdo

RICA 74-N3.indb 131 9/12/08 17:16:07


132 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

P.19. Qu aspectos, de los que se


Formatos electrnicos utilizados para
mencionan a continuacin, relativos al
descargar la informacin (html, pdf, doc, xls)
diseo, la navegabilidad y accesibilidad,
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RICA 74-N3.indb 132 9/12/08 17:16:07


Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Mujeres y polticas de apoyo a la familia
en el Gobierno de Corea
Sangmook Kim 1
Resumen
Este artculo discute los deseos y las realidades de las mujeres y las polticas de apoyo a la familia
en el gobierno coreano. La aplicacin de polticas para la igualdad de gnero en las dos ltimas
dcadas ha aumentado la proporcin de mujeres en la Administracin Pblica. Como el nmero
de mujeres en el gobierno ha aumentado, se han previsto polticas favorables a la familia para los
funcionarios pblicos para equilibrar el trabajo y la vida personal. Con estas polticas favorables a
la familia se espera influir positivamente en los funcionarios pblicos y en las actuaciones del
gobierno. Sin embargo, las polticas a favor de la familia no se aplican de forma efectiva porque
no estn debidamente agrupadas, y los funcionarios son reacios a tomar las ventajas que incluyen
estas polticas debido a las prcticas de las organizaciones centradas en aspectos masculinos. Para
ayudar a los funcionarios pblicos a equilibrar las necesidades de trabajo y familia, las organiza-
ciones gubernamentales deberan crear entornos de trabajo favorables a la familia pero no slo
estableciendo diversos y adecuados programas de apoyo a la familia, sino tambin promoviendo
una cultura de apoyo. Se proponen varios esfuerzos para establecer esa cultura de apoyo.

Notas para los profesionales


Para ayudar a los funcionarios pblicos a equilibrar entre las necesidades de trabajo y las de la
familia, las organizaciones gubernamentales deberan crear ambientes o entornos de trabajo
favorables a la familia mediante el establecimiento de diversos programas favorables a la fami-
lia y promocionando una cultura de apoyo al trabajo y a la familia. Slo proporcionar programas
de apoyo a la familia sin la promocin de programas de cambio cultural es insuficiente. Varios
esfuerzos son esenciales para establecer una cultura de apoyo a la familia. En primer lugar, los
dirigentes de la organizacin deben ser conscientes de los efectos positivos de los programas
de apoyo a la vida familiar tanto en la actitud como en el comportamiento y el desempeo
organizacional. Tienen que hacer creer a los funcionarios que sus carreras no se vern afectadas
negativamente por la utilizacin de los beneficios favorables a la familia proporcionndoles
asesoramiento y educacin sobre los programas de apoyo familiar y el equilibrio entre la vida
familiar y la vida laboral. Adems, deben hacer todo lo posible para reducir las prcticas de la
organizacin centradas en aspectos masculinos y para apoyar en las preocupaciones de los
funcionarios pblicos sobre aspectos relacionados con trabajo-familia.

1
Sangmook Kim es del Departamento de Administracin Pblica, Universidad Nacional de
Tecnologa de Sel, Sel, Repblica de Corea. Traduccin del artculo publicado en ingls con el
ttulo: Women and family-friendly policies in the Korean government.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 133-148

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134 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Palabras clave
Equilibrio trabajo-familia, las mujeres, las polticas favorables a la familia, el gobierno coreano,
la cultura trabajo-familia.

Introduccin

La preocupacin trabajo-familia es una importante cuestin de poltica pblica en Corea,


as como en otros muchos pases. A medida que la participacin de la mujer en el mer-
cado de trabajo ha aumentado, las preocupaciones por equilibrar su compromiso con el
trabajo y la vida personal han aumentado (Kim, 1993; Won, 2005). El gobierno de
Corea ha introducido polticas de apoyo a la familia que permiten a las mujeres desem-
pear un papel pleno en su lugar de trabajo y los hombres hacer su parte del trabajo
familiar [Ministerio de Administracin Pblica e Interior (MOGAHA), 2003, 2005b].
Se espera que las polticas de apoyo a la familia afecten positivamente a la actitud
y al comportamiento de los empleados y contribuyan al funcionamiento de la orga-
nizacin (DEX and Smith, 2002; Eaton, 2003; Grover y Crooker, 1995). Sin embargo,
son todava predominantes en el gobierno de Corea las prcticas y la cultura de las
organizaciones que estn centradas en aspectos masculinos (Kim, 2003; Shin, 2006),
por lo que no est claro que los funcionarios realmente puedan obtener beneficios
sustanciales de las polticas favorables con la familia, o que pueden influir positiva-
mente en los funcionarios pblicos y en el funcionamiento del gobierno.
En este trabajo se revisan los deseos y las realidades de las mujeres y las polticas
favorables a la familia en el gobierno coreano. Uno puede esperar que, como la parti-
cipacin de las mujeres ha aumentado, el gobierno ha ofrecido diversas polticas favo-
rables a la familia, y como consecuencia, el equilibrio entre vida familiar y profesional
de los funcionarios pblicos puede ser mejorado y el funcionamiento de la organiza-
cin se ver reforzada. Analizando la situacin de la mujer y las polticas favorables a
la familia en el gobierno de Corea, este estudio va a evaluar si estas polticas se aplican
de forma efectiva y analizar los obstculos en la utilizacin de estos beneficios.

Las mujeres en el gobierno de Corea

Tradicionalmente, Corea era una sociedad fundamentalmente dominada por los


hombres, y la ideologa confuciana era parte integrante de la tica social de Corea
(Kim, 1993). Las mujeres se han visto obligados a seguir las virtudes de Confucio de
subordinacin, resistencia, y restriccin a la participacin en actividades sociales, y
se consideraban inferiores a los hombres en la condicin social. El aspecto de
Confucio en la cultura coreana fomentaba la creencia de que a las mujeres no se
les debera conceder posiciones en el estatus o influencia (agosto y Tuten, 2003).
En virtud de este sistema patriarcal tradicional, se esperaba que fuera la nica res-
ponsable del cuidado de los nios y del trabajo domstico. En el mercado laboral,
las trabajadoras se enfrentaban a discriminacin por razn de sexo, tales como las
prcticas restrictivas de contratacin, salarios ms bajos, y la escasez de oportuni-
dades para el ascenso. La mayora de las mujeres trabajaban en trabajos de niveles

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Sangmook Kim Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno... 135

medio o bajo, tales como maestras, enfermeras, secretarias, oficinistas y auxiliares.


Las oportunidades de empleo de las mujeres estaban limitadas, por lo general en la
sociedad coreana (August y Tuten, 2003; Kim, 2005).
Sin embargo, este tipo de ideologa confuciana ha sido modificada por el movi-
miento de mujeres en Corea. Desde la dcada de 1980, el movimiento de mujeres
coreano, as como la mejora del nivel de educacin de la mujer ha cambiado la
cultura predominantemente masculina y ha aumentado los derechos legales de
mujeres y de representacin en las esferas social y poltica (Luna, 2002). En la cul-
tura coreana se ha hecho poco a poco el espacio para que las mujeres entren en el
mundo exterior. La orientacin de la carrera de las mujeres coreanas se ha visto
influida por actitudes no tradicionales de roles sexistas, desarrollando una imagen
propia positiva e influyendo tambin en la relacin madre-hija (Song, 2001).
El gobierno de Corea ha desempeado un gran papel en la introduccin de la
mujer en el mercado de trabajo (August y Tuten, 2003). La situacin de la mujer en
Corea ha mejorado durante las ltimos dos dcadas transcurridas desde 1987 con la
Ley de igualdad de oportunidades de empleo. La Ley tiene por objeto eliminar la dis-
criminacin de gnero contra las mujeres en el lugar de trabajo y, por ende, mejorar
la situacin socioeconmica de las mujeres trabajadoras, as como promover su bien-
estar mediante la proteccin de la maternidad y la condicin profesional. Prohbe la
discriminacin de gnero en varios mbitos, como son: seleccin, contratacin, sala-
rios, educacin y formacin profesional, ascensos, jubilacin y despido (Kim, 2005).
Despus de la Plataforma para la Accin y el Plan Estratgico sobre la Perspectiva
de Gnero en las Naciones Unidas en la Conferencia Mundial sobre la Mujer 1995
(Beijing, China), Corea aprob en 1995 la Ley de Desarrollo de la mujer, con el fin de
promover la igualdad de gnero y la integracin de la mujer en esferas polticas, eco-
nmicas, sociales y culturales. La ley requiere un plan de gobierno especificando la di-
reccin fundamental, los objetivos y la fuente de financiacin de la poltica centrada en
las mujeres, este plan se debe elaborar y aplicar cada cinco aos. En 2000, se cre el
Ministerio de la Igualdad de Gnero con el fin de formular las polticas nacionales en
relacin con la igualdad de gnero, el liderazgo de la mujer y el desarrollo de la fuerza
laboral, y la participacin de las mujeres en la vida poltica y social (Kim, 2007).
Como resultado, la participacin de la mujer en las actividades econmicas se
ha incrementado. De acuerdo con la Oficina Nacional de Estadstica de Corea, la
tasa de participacin femenina en actividades econmicas fue 42,8% en 1983, y
47,8% en 1994. En 2004 haba aumentado a 53,9% (OCDE, 2005), pero es toda-
va baja en comparacin con los pases occidentales, como Estados Unidos (69,2%),
Reino Unido (69,6%) y Suecia (76,6%). Por lo tanto, Corea tiene todava mucho
camino por recorrer en la mejora de la situacin de la mujer.
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2005),
Corea ocupa el lugar 27 entre 140 pases referente al ndice de Desarrollo en
cuestiones de Gnero (IDG), con una puntuacin de 0,896. Sin embargo, Corea
ocupa el lugar 59 entre los 80 pases en la potenciacin de gnero (GEM, en in-
gls), con un valor de 0.4792.Por lo tanto, aunque se ha incrementado la participa-

2
En Corea, las mujeres ocupan el 13,0% de los escaos en el Parlamento; son el 6% de los
legisladores, altos funcionarios, administradores, y son el 39% de los profesionales y los trabaja-

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136 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

cin de las mujeres en las actividades socioeconmicas durante las dos ltimas
dcadas, su influencia en la sociedad coreana y el gobierno no es mucho mayor
(Kim, 2005).
El aumento de la participacin de las mujeres ha sido uno de los principales
cambios en la estructura de la Administracin Pblica en los ltimos aos, y esta
tendencia continuar en Corea. Como se muestra en la Tabla 1, las mujeres consti-
tuan slo el 16,8% de la Administracin Pblica en 1978, 23,2% en 1988, y
28,7% en 1997, pero la proporcin se increment a 38,0% en 2005.

Tabla 1. Mujeres en el gobierno de Corea

1978 1988 1992 1997 2000 2003 2005


Total 460.406 726.089 871.527 923.714 849.152 891.949 828.243
Mujeres 77.317 168.673 223.171 265.162 267.647 302.830 314.899
Ratio (%) 16,8 23,2 25,6 28,7 31,5 34,0 38,0

Fuente: Comisin de Administracin Pblica (2005), MOGAHA (2003, 2005a), MOGEF (2006).

El gobierno de Corea ha puesto en prctica las cuotas referentes a las solicitudes


con xito de las mujeres desde 1996 a 2002, ya que en 2003 se cambiaron a las
cuotas para la igualdad de gnero en los exmenes de ingreso para la Administracin
Pblica. De 1996 a 1999, la cuota para las mujeres solicitantes de los grados 5-9 au-
mentaron del 10% a 20%; de 2002 las cuotas eran un 20% para Grado 5, 25% en
los grados 6 y 7, y 30% en los grados 8 y 9 (Comisin de Administracin Pblica,
2005). Para el perodo 2003-2012, las cuotas de igualdad entre hombres y mujeres se
han aplicado a todos los concursos abiertos para la contratacin de la Administracin
Pblica para ms de cinco empleados, en el que cada sexo debe tener al menos el
30% del total de candidatos que pasen cada examen. Como resultado, se estn con-
virtiendo en funcionarios pblicos ms mujeres, tal y como se muestra en la Tabla 2.

Tabla 2.Ratio de mujeres que superan los exmenes competitivos abiertos


para la Administracin Pblica

1996 1998 2000 2002 2004 2006


Grade 5 (nivel administrativo junior) 9,9% 23,1% 25,1% 28,4% 38,4% 35,2%
Grade 7 (nivel principal) 8,2% 16,8% 16,6% 26,5% 27,0% 27,4%
Grade 9 (nivel administrativo) 33,1% 21,3% 37,0% 48,6% 47,3% 49,0%

Fuente: Comisin de Administracin Pblica (2005, 2007).

dores tcnicos. La proporcin estimada de las rentas del trabajo de mujeres y hombres es 0,48.
En comparacin, en el Reino Unido, 17,9% de los escaos en el Parlamento estn ocupados por
mujeres, el 33% de los altos funcionarios y gerentes son mujeres, el 45% de los profesionales
tcnicos y trabajadores son mujeres, y 0,62 es la proporcin estimada de las rentas del trabajo
de mujeres y hombres. En los Estados Unidos, el 14,8% de los escaos en el Congreso estn
ocupados por mujeres, el 46% de los altos funcionarios y gerentes son mujeres, el 55% de los
profesionales tcnicos y trabajadores son mujeres, y 0,62 es la proporcin estimada de las rentas
del trabajo de mujeres y hombres (PNUD, 2005: 303).

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Sangmook Kim Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno... 137

La inmensa mayora de las mujeres, sin embargo, tienen puestos de trabajos de


niveles ms bajos, como cargos de nivel administrativo y de secretara (es decir,
puestos de trabajo peor pagados); las mujeres son poco frecuentes en los puestos
de trabajo de niveles superiores o niveles medios o en posiciones profesionales y
ocupaciones administrativas (Kim, 2003). Como se muestra en la tabla 3, los pues-
tos de trabajo de ms alto nivel de gestin estn dominadas por los hombres. Por
lo tanto, desde 2002 se ha aplicado el objetivo del sistema de nombramiento de
mujeres a puestos directivos en los cargos pblicos. El uso de las polticas de igual-
dad entre hombres y mujeres ha incrementado la representacin de la mujer en la
Administracin Pblica coreana.

Tabla 3. Mujeres en el nivel directivo (Grade 5 or above)

2001 2003 2005


1992 1996 2000
GC GL GC GL GL GC
Total 26.804 29.503 30.059 12.658 14.486 16.440 15.037 16.282 15.808
Mujeres 506 737 1.115 455 468 1.046 555 1.059 679
Ratio 1,9% 2,5% 3,7% 3,6% 3,2% 6,4% 3,7% 6,5% 4,3%

Nota: GC =Gobierno Central, GL = Gobiernos Locales


Fuente: Comisin de Administracin Pblica (2005), MOGAHA (2003, 2005a), MOGEF (2006).

Mujeres y polticas favorables a la familia

Dado que la participacin de la mujer en el gobierno ha aumentado, los argumen-


tos a favor de la igualdad de gnero han dado lugar las peticiones para aplicar
polticas que permitan a las mujeres desempear un papel pleno tanto en el lugar
de trabajo como en la familia, y las preocupaciones por equilibrar su compromiso
entre el trabajo y la vida personal han aumentado (Kim, 1993, 2003; Won y Pascall,
2004). El equilibrio entre el trabajo y la familia se ha definido como el grado en
que un individuo es capaz de lograr, al mismo tiempo, el equilibrio de las necesida-
des temporales, emocionales y de comportamiento tanto para el trabajo remune-
rado como para las responsabilidades familiares (Hill, Hawkins, Ferris, y Weitzman,
2001: 49). La frase favorable a la familia fue acuada para describir a las organi-
zaciones que apoyan el equilibrio entre el trabajo y la familia (Rodgers y Rodgers,
1989)3. Las polticas favorables a la familia son las destinadas a ayudar a los em-
pleados a equilibrar entre las exigencias del trabajo y las familiares (Lewis, 1997).
En general, las polticas favorables a la familia incluyen la licencia de trabajo por
motivos familiares, los cambios en el trabajo por razones familiares, ayuda prctica
para el cuidado de los nios y el cuidado de los ancianos, y la informacin pertinen-
te y la formacin (Evans, 2001).
Muchas medidas favorables a la familia implican algunos costes, aunque algu-
nos no son caros. No todas las prcticas de apoyo a la familia pueden en un princi-

3
Polticas favorables a la familia tambin se llaman programas trabajo-vida, prcticas trabajo-vida
o polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral.

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138 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

pio producir los beneficios inmediatos esperados, y hay costes netos de eficiencia
en algunas polticas (Holtermann, 1995), pero las prcticas generalizadas como la
flexibilidad horaria, la posibilidad de compartir puestos, y el trabajo a tiempo parcial
proporcionan beneficios a los empleadores que son superiores a los costes (Hillage
y Simkin, 1992). Recientemente un estudio de empresarios mostr que, a pesar de
algunas preocupaciones sobre la escasez de personal, la mayora de los empleado-
res que permitieron las prcticas de trabajo flexibles y la licencia, comprobaron que
eran rentables, con un impacto positivo sobre el volumen de negocios, la motiva-
cin, el compromiso y las relaciones con los empleados (Bosque, Simmonds,
Thornby, Fitzgerald y McGee, 2003).
En el sector privado de los pases occidentales, los programas favorables con las
familias presentan una asociacin positiva con un mayor rendimiento (Dex y Smith,
2002; Gray, 2002; Konrad y Mangel, 2000; Perry-Smith y Blum, 2000). Despus
de analizar los datos de 1998 de la Encuesta sobre las relaciones de los empleados
en le lugar de trabajo (WERS98) en el Reino Unido, Dex y Smith (2002) pusieron
de manifiesto que las polticas favorables a la familia haban tenido efectos positi-
vos sobre el compromiso de los empleados en el sector privado, se encontraron
que era rentable en nueve de cada diez establecimientos, y dio lugar a un incre-
mento en los rendimientos en 5 de los 6 indicadores de rendimiento. La utilizacin
de la gestin y de los cuestionarios para los empleados, WERS98, Gray (2002)
encontr que, en casi todos los casos, existe una relacin positiva significativa
entre las prcticas favorables a la familia y los rendimientos en el lugar de trabajo.
Los lugares de trabajo que ofrecen una amplia gama de polticas favorables a la
familia son mucho ms propensos a tener rendimientos por encima de la media
que los que no tienen esas prcticas. Los resultados de una muestra nacional de
527 empresas de Estados Unidos sugiere que las organizaciones con polticas fa-
vorables a la familia ms amplias han logrado un mayor rendimiento en la empre-
sa (Perry-Smith y Blum, 2000). Konrad y Mangel (2000) examinaron el impacto de
los programas favorables a la familia en la productividad en la empresa en Estados
Unidos. Demostraron que los programas de apoyo a las familias tenan un mayor
impacto positivo sobre la productividad cuando las mujeres representan un mayor
porcentaje de mano de obra y cuando un porcentaje ms elevado de profesionales
estaban empleados.
Numerosos estudios han indicado que, en los pases occidentales, las polticas
favorables a la familia y las polticas de igualdad de oportunidades influyen positi-
vamente en la actitud y en el comportamiento de los trabajadores (Dex y Smith,
2002; Eaton, 2003; Grover y Crooker, 1995; Haar y Spell, 2004; Lambert, 2000;
Scandura y Lankau, 1997). Utilizando la Encuesta Social General de 1991 en la que
745 trabajadores seleccionados al azar en Estados Unidos, Grover y Crooker (1995)
evaluaron el impacto de las polticas favorables a la familia, como el permiso pater-
nal, los horarios flexibles, el cuidado de los nios y la asistencia, en el compromiso
de la organizacin. Los empleados que tienen acceso a polticas favorables a la fa-
milia mostraron significativamente un mayor compromiso con la organizacin. En
un estudio emprico utilizando la Encuesta de los empleados del gobierno federal
de EEUU en 1991, Saltzstein, Ting, y Saltzstein (2001) pusieron de manifiesto que
muchas de las polticas favorables a la familia tienen efectos significativos sobre la

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Sangmook Kim Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno... 139

satisfaccin en el trabajo de los empleados del gobierno. Por otra parte, la existen-
cia de programas de trabajo flexible ha demostrado estar significativamente rela-
cionados con el compromiso con la organizacin y con la satisfaccin en el trabajo
de las mujeres directivas (Scandura y Lankau, 1997). Haar y Spell (2004) mostraron
que el conocimiento de los empleados de estos programas de apoyo a la familia se
relaciona significativamente con el compromiso. Lambert (2000) mostr que se
encontraron las relaciones positivas significativas entre las cuotas de utilizacin de
los beneficios familiares-laborales y el comportamiento organizacional.
Estudios realizados recientemente en el contexto coreano mostraron resultados
similares. En el anlisis de los programas favorables a la familia de 100 empresas
privadas de Corea, Kim y Koh (2001) encontraron que los sistemas favorables a la
familia aplicados como parte de un sistema de integracin, aumentan la producti-
vidad de los trabajadores. Kang y Choi (2001) examinaron empricamente la rela-
cin entre los antecedentes y los resultados del conflicto trabajo-familia de mujeres
casadas que trabajan en Corea, y encontraron que la percepcin de la cultura rela-
cionada con trabajo-familia tena efectos negativos sobre conflicto trabajo-familia,
y el conflicto trabajo-familia era relacionado negativamente con el compromiso con
la organizacin y la satisfaccin con la vida. En una revisin de varios estudios em-
pricos realizados en Corea, Kang (2002) sugiri que el conflicto trabajo-familia
entre las mujeres casadas trabajadoras tiene efectos negativos sobre la productivi-
dad de la fuerza laboral. Al analizar las percepciones de los empleados de institu-
ciones pblicas y privadas acerca de la aplicacin y los efectos los programas favo-
rables a la familia, Moon y Yoon (2005) mostraron que ambos grupos perciben
positivamente los beneficios asociados con programas favorables con la vida fami-
liar, y que estas polticas pueden influir positivamente en las organizaciones, as
como en los empleados de los sectores pblico y privado.
Una necesidad de los negocios es atraer y retener a los empleados valorados, en
un mercado laboral altamente competitivo, es un fuerte factor de motivacin para
aumentar la conciencia de organizacin y el desarrollo de la aplicacin y gestin de
las polticas favorables a la familia (De Cieri, Holmes, Abbott, y Pettit, 2005; Lewis,
1997). Las organizaciones pueden mejorar su capacidad de contratar y retener a
una fuerza de trabajo altamente capacitada ofreciendo a sus empleados la flexibi-
lidad y los recursos para ayudarlos a conciliar el trabajo y la familia con ms facili-
dad. Programas favorables con la familia pueden generar beneficios de rendimien-
to para las organizaciones mediante la mejora de la contratacin y la reduccin del
absentismo y el volumen de negocios (Grover y Crooker, 1995; Rodgers y Rodgers,
1989). Polticas favorables a la familia tambin puede contribuir al rendimiento
econmico nacional, contribuyendo al desarrollo de una mano de obra cualificada
(Holtermann, 1995)4.

4
Las polticas favorables a la familia en las organizaciones tambin pueden contribuir a mejorar la
igualdad de gnero en una sociedad. En la investigacin sobre la relacin entre las disposiciones
legales relacionadas con el cuidado de los nios y las modalidades de permiso y el grado de
desigualdad de gnero, Den Dulk, Van Doorne-Huiskes, y Schippers (1996) llegaron a la conclu-
sin de que los programas ms favorables para la familia van acompaados de menos desigual-
dad de gnero en el mercado de trabajo. En los pases con una poltica gubernamental ms
amplia con respecto a polticas favorables a la familia, los ratios de participacin de las mujeres

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140 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Polticas favorables a la familia y prcticas


en el gobierno de Corea

La tradicin familiar de Confucio en Corea ha considerado a la mujer como res-


ponsable exclusiva de la atencin familiar. El incremento de la participacin de las
mujeres en el mercado laboral ha reducido la capacidad tradicional de cuidar los
hogares, por lo que la necesidad de conciliar el trabajo y la familia se ha convertido
en la principal preocupacin de las madres que trabajan (Won, 2005). El gobierno de
Corea ha desarrollado polticas favorables a la familia en respuesta al aumento de las
funcionarias con la modificacin en 1994 de la Ley de Administracin Pblica
Nacional. Se ha comenzado a considerar las polticas favorables a la familia como
importantes herramientas para la contratacin de mujeres y para apoyar sus esfuer-
zos de promocin profesional (Kim, 2007). El programa de permiso de paternidad se
ha aplicado desde 1995, y el sistema de trabajo a tiempo parcial desde el ao 2005.
Los beneficios favorables a la familia disponibles para los funcionarios incluirn el
permiso previo al nacimiento (un da de vacaciones pagadas al mes durante el em-
barazo), permiso para salir del trabajo por salud (un da de vacaciones pagadas al
mes para las mujeres), la licencia de maternidad (90 das de vacaciones pagadas
antes y despus del nacimiento de un hijo), la licencia de paternidad (3 das de vaca-
ciones pagadas en el momento del nacimiento de un nio), el permiso de paternidad
(un ao de licencia por cada hijo, mximo tres aos), licencia por razones familiares
(un ao de licencia para cuidar a un familiar enfermo), licencia para acompaar a un
cnyuge (un mximo de tres aos de licencia cuando se acompaa a un cnyuge por
ir al extranjero para trabajar o estudiar), permiso de lactancia materna (una hora de
vacaciones pagadas por da para el cuidado de un nio antes del primer cumpleaos
del hijo), guardera, subvenciones para el cuidado de los nios, el espacio en el lugar
de trabajo y las facilidades para la lactancia materna o sacaleches, planes de trabajo
a tiempo parcial, cafetera (MOGAHA, 2003, 2005a). Estos programas parecen ser
tan buenos como los de los pases occidentales (Sleebos, 2003).
El Ministerio de Igualdad de Gnero y Familia (MOGEF) (2006a) ha desarrollado
un ndice de ayuda a la familia (Family Friendliness Index, FFI), con el fin de medir el
grado de ayuda familiar en ambos sectores, pblico y privado. Las encuestas fueron
enviadas a 1.500 organizaciones, incluidas 55 organizaciones del gobierno central
y 250 organizaciones del gobierno local; fueron completadas 705 encuestas, entre
ellas 285 de organizaciones gubernamentales fueron devueltas. En el sector pbli-
co, la licencia de maternidad se lleva a cabo en todas las organizaciones, y el per-
miso de paternidad existe en el 93,0% de las organizaciones gubernamentales. Sin
embargo, las pautas de trabajo flexibles no se haban adoptado en muchas organi-
zaciones. Los detalles se muestran en la Tabla 4. La puntuacin media de las orga-
nizaciones del gobierno en el FFI es de slo el 44%5. En general, las organizaciones

en el mercado de trabajo son ms altos y las diferencias salariales entre mujeres y hombres son
ms pequeas.
5
Las encuestas realizadas fueron enviadas a 164 universidades y 1.000 grandes empresas; respon-
dieron 46 universidades y 374 empresas. La FFI consiste en seis categoras y veinte artculos; las
categoras son pautas de trabajo flexibles, guarderas y apoyo a la educacin, apoyo familiar,

RICA 74-N3.indb 140 9/12/08 17:16:08


Sangmook Kim Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno... 141

gubernamentales proporcionan generosas polticas de licencias pero los cambios


en las modalidades de trabajo rara vez se ofrecen. Con el fin de ayudar a los em-
pleados a equilibrar las responsabilidades familiares y laborales, sera necesario
proporcionar la combinacin adecuada de polticas favorables a la familia. El au-
mento de la utilizacin de estas polticas debera ser alentado por el gobierno co-
reano.
Las encuestas de los funcionarios mostraron el efecto positivo de las polticas
favorables a la familia en el gobierno coreano. Segn una encuesta del MOGAHA
(2002), muchos funcionarios se mostraron satisfechos con programas favorables a
la familia. La encuesta revel que el 82,8% de los hombres y el 62,4% de las fun-
cionarias se mostraron satisfechos con el programa de permiso maternidad/ pater-
nidad. La licencia para el programa de acompaamiento al cnyuge proporciona
satisfaccin al 74,2% de los hombres y al 63,9% de las mujeres, y 76,2% de los
encuestados se mostraron satisfechos con el lugar para el cuidado infantil propor-
cionados por los centros de trabajo del gobierno. Otra encuesta (MOGAHA, 2004)
seal que el 92,4% de los encuestados se mostraron satisfechos con el sitio en los
centros de trabajo para el cuidado de los nios. Por lo tanto, la mayora de los
funcionarios pblicos que se aprovechan de estos beneficios estn satisfechos con
estos programas.

Tabla 4. Principales programas favorables a la familia en las organizaciones gubernamentales


(n = 285)

Respuesta positiva
Categoras Poltica (aplicacin de la Porcentaje
poltica)
Horario flexible 27 9,5%
Cambios en Trabajar en casa por razones familiares 13 4,6%
acuerdos
laborales Reduccin de la jornada laboral 12 4,2%
Sustitucin empleo 181 63,5%
Baja por maternidad 285 100,0%
Dejar el
Baja por paternidad 265 93,0%
trabajo
Permiso por razones familiares 143 50,2%

Cuidado de Centros de cuidados de los hijos 135 47,4%


los hijos Ayudas por hijos 159 55,8%

Importante Programas de conciliacin 79 27,7%


informacin Programas de ecuacin para conciliar la
y formacin 54 18,9%
vida personal y laboral

Fuente: Ministerio de la Igualdad de Gnero y de la Familia (2006).

apoyo a los empleados, la cultura favorable a la familia, y los efectos y los problemas de la
aplicacin de las polticas favorables a la familia. La FFI media de las universidades fue de 39, y
de las empresas fue de 31 a 100 puntos de escala. El promedio de todas las FFI de las organiza-
ciones que respondieron fue de 37.

RICA 74-N3.indb 141 9/12/08 17:16:08


142 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Sin embargo, el problema es que los funcionarios pblicos en el gobierno corea-


no se muestran reacios a tomar algunas de las ventajas favorables para la familia
incluidas en los programas. Por ejemplo, es difcil tomar un permiso de paternidad,
segn un representante del programa de apoyo a la familia de Corea, a pesar de
que la tasa de personas que lo han pedido se increment del 2,1% en 1999 al
4,4% en 2003. Otro problema es que es menos probable que los hombres disfru-
ten del permiso por paternidad que las mujeres, tal y como se muestra en la Tabla
5. Esto confirma que continua la tradicin confuciana familiar, las mujeres siguen
siendo las principales encargadas de cuidar de las familias coreanas, a pesar de que
el modelo masculino/ femenino de cuidador se ha visto socavado por el aumento
de la participacin de las mujeres en el gobierno de Corea (Kim, 2007; Won,
2005).

Tabla 5. Premiso de paternidad: Potenciales y los funcionarios que se solicitan este permiso
1999 2003
Potenciales Solicitantes Potenciales Solicitantes
Total 28.369 603 56.857 2.507
Hombres 18.620 25 38.306 211
Mujeres 9.749 578 18.551 2.296
Tasas 2,1% 4,4%
2005 (GC) 2005 (GL)
Potenciales Solicitantes Potenciales Solicitantes
Total 27.702 962 17.287 1.192
Hombres 21.784 116 10.035 50
Mujeres 5.918 846 7.252 1.142
Tasas 3,5% 6,9%

Nota: Potenciales son los funcionarios que tienen hijos de menos de 1 ao en 1999 o menos de 3
aos en 2003 y 2005
Nota: GC =Gobierno Central, GL = Gobierno Local
Fuente: Comisin de Administracin Pblica (2006), MOGAHA (2005a, 2006).

Los empleados en los pases occidentales tambin son reacios a sacar provecho
de los programas de apoyo a la familia. Por ejemplo, Thompson, Beauvais, y Lyness
(1999: 393) citaron un estudio de 80 grandes corporaciones en el que menos del
2% de los empleados participaron en este tipo de programas. En efecto, si bien
estos programas tienen el potencial para mejorar los resultados de la organizacin,
una variedad de las normas y de los valores tienden a disuadir a los empleados a ser
participantes (Veiga, Baldridge, y Eddleston, 2004). Los empleados estn preocupa-
dos por las posibles consecuencias negativas relacionados con su carrera y con el
uso de estos beneficios relacionados con la familia (Perlow, 1995). Las empresas
pueden clasificar como empleados para los que la carrera es lo primero o emplea-
dos para los que existe carrera y familia, por lo que los empleados no esperan
avanzar muy lejos en la organizacin cuando utilizan los beneficios de estos progra-
mas (Schwartz, 1989). Las mujeres y los hombres son reacios a solicitar los benefi-

RICA 74-N3.indb 142 9/12/08 17:16:08


Sangmook Kim Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno... 143

cios relacionados con las responsabilidades familiares porque temen la prdida de


oportunidades de su carrera si se apartan de la carrera en la que el trabajo es lo ms
importante (Veiga et al., 2004). Las explicaciones occidentales pueden aplicarse
tambin al contexto coreano.
Sin embargo, la mayor barrera para que los funcionarios pblicos se aprovechen
de estos beneficios en el gobierno de Corea es que en la cultura organizacional es
menos probable el apoyo para equilibrar trabajo y familia. Un reciente estudio
realizado en Corea mostr que la mayora de las funcionarias pblicas estn encon-
trando dificultades para equilibrar trabajo y vida personal (Shin, 2006). Muchas
mujeres respondieron que no podan utilizar diversas ventajas de los programas
favorables con la familia a causa del ambiente en la oficina y, que adems, no es-
taban bien informadas acerca de estos programas. Las prcticas de la organizacin
en el gobierno de Corea an puede reflejar la asuncin de que la familia o las res-
ponsabilidades personales no deben interferir con el trabajo. En Corea, hay poca
consideracin sobre la situacin de las madres que trabajan, lo cual es diferente de
lo que ocurre con los padres trabajadores (Won, 2005). Las mujeres casadas que
tienen que cumplir, con las necesidades de la familia y las del trabajo, son trabaja-
doras no deseadas. En estas circunstancias, es difcil aprovechar las diversas ventajas
de los programas favorables con la familia. Un estrecho control de la polticas favo-
rables a la familia demostraron que el estado todava est desempeando un papel
residual y la legislacin no se aplicaba de forma efectiva, a pesar de que el gobierno
coreano se est moviendo rpidamente hacia una poltica de conciliacin del traba-
jo y la familia (Won y Pascall, 2004).
Ms grave es que muchas de las funcionarias (62,4%) en el gobierno de Corea
han experimentado discriminacin por razn de sexo en la oficina, segn un estu-
dio del MOGAHA (2002). En comparacin con colegas de sexo masculino en el
mismo grado, el 42,6% de las mujeres estn de acuerdo en que eran tratados
discriminatoriamente. Muchas mujeres (73,4%) estn de acuerdo con que no hay
discriminacin por razn de sexo en la promocin de oportunidades, y el 79,5%
de las mujeres estn de acuerdo en que no hay discriminacin por razn de sexo
en la asignacin a un puesto. Sin embargo, el 82,5% de las mujeres y el 48,3%
de los funcionarios de sexo masculino, estn de acuerdo en que si las mujeres
tienen la oportunidad de demostrar sus capacidades y compromiso, sus logros se-
rn iguales a los de los funcionarios de sexo masculino. La encuesta de 2004 lle-
vada a cabo por MOGAHA (2004) mostr de que el 64,7% de las funcionarias
haban experimentado discriminacin por razn de sexo en la oficina, y los princi-
pales motivos de discriminacin por razn de sexo son las prcticas habituales y el
conservadurismo de las organizaciones del gobierno (62,3%) y las costumbres so-
ciales y sexuales de estructura discriminativa (24,5%).
Otra encuesta realizada en 2004 mostr que el 64,4% de 520 encuestados es-
taban de acuerdo, pero el 14,3% estaba en desacuerdo, con respecto a que una
mujer puede ser directiva, pero un hombre es mejor directivo que una mujer
(Hong, 2004). Won (2005) mostr que muchos varones entrevistados admitieron
que prefieren no trabajar con las mujeres casadas. Adems, algunos hombres dije-
ron que los asuntos de familia no son tenidas en cuenta, y que el trato discrimina-
torio contra las madres que trabajan en las organizaciones se presume como inevi-

RICA 74-N3.indb 143 9/12/08 17:16:08


144 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

table o incluso justo. Las prcticas centradas en los hombres como las largas horas
de trabajo y las reuniones informales despus del trabajo tambin discriminan con-
tra la mujer, que estn obligadas a conciliar las responsabilidades familiares con las
del trabajo, es decir, la cultura organizacional todava puede reflejar los valores
masculinos (Acker, 1990 ). Por lo tanto, es natural que en el gobierno de Corea las
mujeres, por no hablar de los hombres, puedan ser reticentes en solicitar las venta-
jas de las polticas favorables a la familia.
Adems, las organizaciones gubernamentales tienen escasez de recursos para
la aplicacin de polticas favorables a la familia. Por ejemplo, los calificadores estn
preocupados de que las organizaciones gubernamentales pueden no tener sufi-
cientes sustitutos para sus puestos de trabajo y sus permisos puedan incrementar
las solicitudes de permisos por parte de sus compaeros de trabajo. En una encues-
ta, el 43,8% de 1.480 los funcionarios respondieron que sus organizaciones haban
tenido dificultades en la obtencin de los sustitutos necesarios para la aplicacin de
la poltica relacionada con los permisos de maternidad o paternidad (MOGAHA,
2004).
Proporcionar programas de apoyo a la familia no es suficiente, siendo favorables
es necesario algo ms que tener un conjunto de prcticas registrados en las normas
y reglamentos de la organizacin.
Si las organizaciones esperan incrementar los beneficios relacionados con los
programas de apoyo a las familias, los sentimientos negativos, deben ser sustitui-
dos con culturas de apoyo (Veiga et al., 2004). Cultura del lugar de trabajo, enten-
dimiento de la organizacin, pueden tener un mayor impacto en el equilibrio entre
trabajo y familia y la satisfaccin con el trabajo que cualquier otra ayuda de estos
programas (Saltzstein et al., 2001). Sin un apoyo en la cultura de la organizacin,
los empleados son menos propensos a utilizar los beneficios de las polticas favora-
bles con la familia y, por tanto, la eficacia de estos programas puede ser socavado
(Mesmer-Magnus y Viswesvaran, 2006; Thompson et al., 1999). Las prestaciones
de los programas de apoyo de la familia nunca se harn plenamente efectivos a
menos que las culturas organizacionales apoyen su utilizacin.
Cuando la organizacin ofrece los programas de apoyo a la familia su cultura no
necesariamente sustituye los sentimientos antifamiliares por sentimientos de apoyo
a la familia (Veiga et al., 2004). Puede ser difcil de observar los importantes efectos
positivos de las polticas favorables a la familia en las organizaciones gubernamen-
tales y en los funcionarios pblicos en Corea sin la cultura de apoyo de la organiza-
cin. Por lo tanto, el gobierno coreano necesita, no slo proporcionar la combina-
cin adecuada de polticas favorables a la familia, sino tambin cambiar la cultura
organizacional para apoyar y valorar la integracin de trabajo y vida familiar de los
funcionarios pblicos.

Conclusin

La aplicacin de polticas para la igualdad de gnero en las dos ltimos dcadas ha


aumentado la proporcin de mujeres en la Administracin Pblica coreana. Como
la participacin de las mujeres ha aumentado, se ha hecho necesario modificar las

RICA 74-N3.indb 144 9/12/08 17:16:08


Sangmook Kim Mujeres y polticas de apoyo a la familia en el Gobierno... 145

condiciones del trabajo para que las mujeres tengan carreras exitosas en el gobier-
no. El gobierno de Corea ha introducido polticas favorables a la familia a fin de
ayudar a los funcionarios pblicos para equilibrar las exigencias del trabajo y de la
familia. En general, las organizaciones gubernamentales proporcionan generosa
polticas de licencias, pero los cambios en las modalidades de trabajo rara vez se
ofrecen. No obstante, los programas favorables a la familia no estn debidamente
agrupados, un cambio real exigira una combinacin adecuada de polticas favora-
bles a la familia. Ms grave es que los funcionarios son reacios a sacar provecho de
estos programas. Es posible que no slo teman la prdida de oportunidades de su
carrera, al igual que en los pases occidentales, sino que tambin pueden verse in-
fluidos por las prcticas y las culturas de la organizacin con respecto a las cuestio-
nes de gnero
Para ayudar a los funcionarios pblicos para equilibrar las necesidades de traba-
jo y de familia, las organizaciones gubernamentales en Corea deben crear entornos
de trabajo favorables a los programas de apoyo a la familia mediante la instaura-
cin y la promocin de programas de promocin de la cultura de apoyo al trabajo
y a la familia. Slo proporcionar programas favorables a la familia sin la promocin
de programas de cambio cultural es insuficiente. Varios esfuerzos son esenciales
para establecer una cultura de apoyo trabajo-familia. En primer lugar, los dirigentes
de la organizacin deben ser conscientes de los efectos positivos de estos progra-
mas en la actitud y el comportamiento de los empleados y en el rendimiento de la
organizacin. Tienen que hacer que los funcionarios crean que sus carreras no se
vern afectadas negativamente por la utilizacin de los beneficios favorables a la
familia proporcionando el asesoramiento y la educacin necesarios sobre estos
programas. Adems, deben hacer todo lo posible para reducir las prcticas organi-
zativas centradas en aspectos masculinos y apoyar para solucionar las preocupacio-
nes familiares de los funcionarios pblicos.
En las organizaciones con cultura de apoyo al trabajo-la familia, tanto las res-
ponsabilidades familiares como las laborales se valoran, y las normas de la organi-
zacin reflejan estos valores (Thompson et al., 1999). En virtud de una cultura de
apoyo, los funcionarios pueden utilizar diversos programas favorables a la familia,
y la disponibilidad y el uso de estas polticas favorables a la familia pueden tener
influencias positivas en los propios funcionarios pblicos.

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Agradecimientos

El autor quisiera dar las gracias a la Fundacin LG Yonam por su apoyo financiero.
La investigacin se realiz en la Universidad de Exeter, Reino Unido durante el ao
acadmico 2005/2006. Un agradecimiento especial al Dr Tim Dunne y el Dr James
Oliver en el Departamento de Polticas, Universidad de Exeter, Reino Unido, por su
amable apoyo y aliento.

Notas biogrficas

Sangmook Kim es profesor en el Departamento de Administracin Pblica,


Universidad Nacional de Tecnologa de Sel (Sel, Corea). Su investigacin se centra
en el comportamiento organizacional, la gestin de los recursos humanos, la refor-
ma de la gestin pblica, y cuestiones relacionadas con el gnero.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Kazajistn: Modernizacin del gobierno
en el contexto de inercia poltica
Colin Knox1

Resumen
Kazajistn declar su independencia de la Unin Sovitica en 1991 y se uni a la Comunidad
de Estados Independientes (CEI). Desde entonces ha sido testigo de una notable transformacin
econmica bajo el liderazgo del Presidente Nursultan Nazarbayev. Aplicando una poltica de
economa primero y luego poltica, Kazajistn se encuentra bajo una creciente presin para
ocuparse de las reformas polticas que incluyen una agenda de modernizacin para mejorar la
prestacin de los servicios pblicos. Las recientes reformas constitucionales han recibido una
escasa reaccin de la comunidad internacional de la cual Kazajistn est dispuesta a formar
parte. Al mismo tiempo, la agenda de reformas progresivas de los servicios pblicos, va por
buen camino, basada en la nueva gestin pblica y en el deseo de estar ms orientado al clien-
te. Este artculo examina los temas paralelos de las reformas polticas y la modernizacin de los
servicios pblicos en Kazajistn.

Notas para los profesionales


Este artculo ofrece dos puntos claves para los profesionales. En primer lugar, se describe al
detalle las reformas del sector pblico que tienen lugar en un pas en desarrollo el cual ha
garantizado su independencia hace aproximadamente 16 aos y los importantes avances reali-
zados desde entonces. En segundo lugar, se plantea cuestiones sobre el contexto poltico en
que la reforma administrativa puede llevarse a cabo. La existencia de una forma de liderazgo
presidencial altamente centralizada y autocrtica resultado de un imperativo top-down ha ayu-
dado al ritmo de modernizacin de los servicios pblicos en Kazajistn?

Palabras clave
Gobernanza, Kazajistn, pases de desarrollo, modernizacin, medidas de la realizacin, refor-
ma de la gestin pblica.

1
Colin Knox trabaja en la Escuela de Estudios Polticos, Universidad del Ulster (Irlanda). El autor
desea reconocer los tiles comentarios y la informacin del Dr. Ken Charman, Pat Tierney, el
profesor Christopher Pollitt y dos revisores externos. Traduccin del artculo publicado en ingls
con el ttulo: Kazakhstan: modernizing government in the context of political inertia.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 149-171

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150 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Introduccin

La Repblica de Kazajistn se encuentra en Asia central delimitada por el oeste por el


Mar Caspio, por el norte por Rusia, por el este por China, y por el sur por Uzbekistn
y Kirguizistn. Kazajistn es la segunda ms grande de las ex repblicas soviticas, con
una poblacin de 15,4 millones de personas. Es el pas ms grande de Asia central y
uno de los ms escasamente poblados en el mundo. Kazajistn se form como una
repblica autnoma dentro de la Federacin de Rusia en agosto de 1920 y se convirti
en una Repblica de la Unin Sovitica en 1936. El Soviet Supremo eligi a Nursultan
Nazarbayev como primer presidente kazajo en 1990 y declar la soberana del estado.
En diciembre de 1991 Nazarbayev gan las elecciones presidenciales sin oposicin
(98% de los votos) y Kazajistn declar su independencia de la Unin Sovitica y se
uni a la Comunidad de Estados Independientes (CEI). En 1995, un referndum apro-
b la prrroga del mandato del Presidente hasta el ao 2000, no obstante l convoc
unas nuevas elecciones en enero de 1999 y retorn por un mandato de siete aos.
Las elecciones presidenciales ms recientes se celebraron en diciembre de 2005,
cuando Nazarbayev gan un tercer mandato con ms del 90% de los votos. Las
elecciones produjeron un comentario negativo de la Organizacin para la Seguridad
y la Cooperacin en Europa (OSCE), que aleg que no haban cumplido con los
estndares internacionales, sealando deficiencias tales como: restricciones de
campaa, interferencia en las mesas electorales, voto mltiple, presin sobre los
votantes, sesgos de los medios de comunicacin y restricciones a la libertad de ex-
presin (Keesing, 2005). Estas reclamaciones fueron fuertemente contestadas por
el Centro de Informacin de Caspio con la Misin de Observacin Electoral, enca-
bezada por Lord Parkinson del Reino Unido, que lleg a la conclusin de que en
esta eleccin, Kazajistn ha dado un gran paso adelante para convertirse en una
democracia plena (Parkinson et al, 2005). Zharmakhan Tuyakbayev de la coalicin
de la oposicin, Por un Kazajistn Justo (For a Just Kazakhstan), reivindic que los
resultados eran una violacin sin precedentes de la constitucin y las leyes, acusan-
do a Nazarbayev de la creacin de un gobierno totalitario. El Presidente Nazarbayev,
por otra parte, defendi su historia en el gobierno y cit xitos tales como: hacer
frente a las secuelas de los ensayos nucleares de la era sovitica y el vertido de de-
sechos txicos; la construccin de un pas independiente, sin violencia o una esci-
sin por razones tnicas o religiosas; e importantes reformas financieras y reformas
econmicas. El grado de victoria electoral de Nazarbayev sugiere que pocos habi-
tantes kazajos estaban dispuestos a arriesgar sus ganancias materiales, ni siquiera
en aras de una mayor democracia, libertad de prensa y una lucha contra la corrup-
cin, todos estos aspectos fueron prometidos por los partidos de oposicin.
Despus de la independencia en 1991, Kazajistn particip en una agenda de re-
formas econmicas donde los precios fueron liberalizados, las distorsiones del comer-
cio se redujeron, y fueron privatizadas pequeas y medianas empresas (PYME). El te-
soro y los procesos presupuestarios se han mejorado ampliamente. Ms recientemen-
te, se introdujo un marco para la gestin de los recursos pblicos en el que se estable-
cen las bases para una Administracin Pblica moderna. La creacin de un Fondo
Nacional (en 2000) para guardar parte de los ingresos procedentes del petrleo y de
otras industrias extractivas, se ha utilizado para aumentar el gasto social y compartir

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 151

los beneficios del crecimiento econmico. Desde el ao 2000, la economa ha mostra-


do significativos signos de mejora con un crecimiento anual del PIB en el 2006 del
10,6% (Banco Mundial, 2007) y las proyecciones de crecimiento del 8% entre 2008-
2012. El gobierno est tratando de promover la diversificacin econmica en sectores
no petroleros. La diversificacin del trabajo en los sectores intensivos en mano de obra
es necesaria para el crecimiento del empleo y de los ingresos, as como para reducir la
vulnerabilidad de la economa ante las fluctuaciones del precio del petrleo.
Esto est en contra de los antecedentes polticos y econmicos que nosotros
consideramos como las reformas poltico-administrativas en Kazajistn, en particu-
lar los ltimos cambios constitucionales y un amplio programa de modernizacin
de los servicios pblicos. En este documento se destaca la yuxtaposicin de un
programa de reforma del sector pblico en el contexto de inercia poltica, debido
en gran medida a un estado altamente centralizado dominado por una lite en la
toma de decisiones. Se examinarn la hiptesis (Larbi y Bangura, 2006: 282) de que
la democratizacin (en especial la poltica de competencia) redefine el entorno para
las reformas del sector pblico mediante la creacin del espacio poltico y de
oportunidades para los ciudadanos para exigir reformas o de algunos grupos para
expresar las preocupaciones y / u oponerse a determinados aspectos de las refor-
mas. En concreto, el documento analiza la relacin entre la democratizacin y las
reformas de la gestin pblica en un pas post-comunista de Asia central.
La evidencia emprica para este trabajo se basa en una serie de fuentes. La Comisin
Europea apoya la reforma del sector pblico en Kazajistn, mediante el desarrollo del
Centro Euroasitico de Formacin de la Administracin Pblica en Astan. Como
consecuencia de este proyecto, el autor particip directamente en el desarrollo y la
difusin de los mdulos acadmicos en Kazajistn para los funcionarios pblicos a
travs de una serie de ministerios. Se ofreci ms financiacin de la Comisin Europea
para apoyar el desarrollo de la fijacin de objetivos de rendimiento Kazajistn. Los
datos recogidos a travs de la participacin directa en ambos proyectos constituye la
base de los argumentos expuestos en este documento. Adems, el autor entrevist a
una serie de altos funcionarios de los ministerios de Kazajistn que eran los compo-
nentes del programa de reforma, del proceso de aplicacin y de los desarrollos polti-
cos ms amplios. Aunque algunas fuentes de informacin son gestionadas por el es-
tado, hay un creciente grado de apertura entre una nueva generacin de funcionarios
pblicos en Kazajistn. Esto es ayudado por la posibilidad de oportunidades de edu-
cacin internacional que cuentan con el apoyo generoso mediante un rgimen finan-
ciado por el gobierno el programa Bolashak. Los funcionarios que tienen xito en
la obtencin de ttulos internacionales constituyen la va ms rpida para ocupar altos
cargos en la Administracin Pblica y supervisar el da a da de la actual reforma del
sector pblico. El documento comienza por analizar la literatura sobre la nueva ges-
tin pblica y su aplicacin en pases en vas de desarrollo / en transicin.

La Reforma de la Gestin Pblica

La Nueva Gestin Pblica ha sido objeto de muchas versiones desde su concepcin


por Christopher Hood (1989) quien describe sus principales temas, como un des-

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152 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

plazamiento: del nfasis en la poltica hacia la medicin de los resultados; de la


dependencia de las burocracias tradicionales hacia cuasi-autnomas unidades y
una oferta de servicios competitiva, desde un nfasis en el desarrollo y la inversin
hacia la reduccin de costes; de la regulacin clsica de mando y control hacia la
autorregulacin, y los administradores que permite una mayor libertad para ges-
tionar de acuerdo con las prcticas de las empresas del sector privado (se resume
en Lynn, 2006: 107). Con el paso del tiempo, la nueva gestin pblica tambin ha
sido descrita como algo parecido a un camalen y criatura paradjica algo que
brota por diferentes razones en distintos lugares (Homburg, Pollitt, y van Thiel,
2007: 5). Si esto es cierto en el caso de los pases desarrollados, entonces es an
ms apropiado cuando se habla de cambios en el sector pblico en pases2 en de-
sarrollo y en transicin.
Uno de estos pases de transicin es Kazajistn, el cual se ha embarcado en un
programa de reforma del sector pblico bajo el ttulo Kazajistn 2030. Estas re-
formas han sido guiadas por las ms amplias tendencias de la nueva gestin pbli-
ca. Kazajistn ha sido prudente en la adopcin de un programa de modernizacin
que mejor se adapte a sus circunstancias econmicas, sociales y polticas. Coombes
(1998: 418), al examinar las reformas en los estados de Europa Central y Oriental
(en concreto, Bulgaria, Hungra y Eslovaquia) tras el colapso de los regmenes co-
munistas a fines de la dcada de 1980, seal la irresistible y omnipresente inter-
vencin de las autoridades pblicas en la vida cotidiana de sus ciudadanos. Como
resultado de ello, sostuvo que la reforma de la Administracin Pblica es an ms
crucial en los estados en transicin. Sin embargo, al aprobar las reformas adminis-
trativas de Europa occidental en su bsqueda por la modernizacin, el efecto
podra ser menos una salida de los males pasados que su prolongacin en formas
algo diferentes (Coombes, 1998: 422). El mismo argumento seala Verheijen
(1998: 416) que plantea la cuestin de si las nuevas reformas de la gestin pblica
son la medicina equivocada para Europa central y oriental y llega a la conclusin
de que ninguno de los principales modelos aplicados en Europa occidental son
adecuados en su conjunto, recomienda a los encargados de adoptar decisiones en
esos estados seleccionar y elegir a partir de los ejemplos de buenas prcticas en
los pases de la OCDE. Los problemas relacionados con la lectura directa a travs
de las nuevas reformas de la gestin pblica entre Europa occidental y los estados
de Europa central y oriental son instructivos al considerar dicha transferencia po-
tencial de la Comunidad de Estados Independientes.

Teorizar sobre la nueva gestin pblica

La adopcin o la adaptacin de la nueva gestin pblica en los pases en desa-


rrollo / pases en transicin est poco teorizada, cuando se discute, tiende a ser

2
Donde los precisos lmites entre los pases en desarrollo y en transicin no estn claros.
Kazajistn, por ejemplo, utilizando el ndice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (HDI
siglas en ingls) es clasificado como un pas de desarrollo humano medio y su ndice HDI es
de 0,794 en la posicin 73 en el ranking de 177 pases con datos disponibles (UNDP, 2007).

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 153

ubicada en los debates sobre la gestin pblica en las democracias maduras y


la convergencia hacia un estndar global de un conjunto de prcticas de ges-
tin. Ferlie y Fitzgerald (2002) teorizaron sobre las reformas de la gestin pbli-
ca en el Reino Unido, utilizando el sector de la salud como un caso de estudio,
basndose en la teora institucionalista (Di Maggio y Powell, 1983; Zucker,
1983, 1987; Hinings y Greenwood, 1988; Greenwood y Hinings, 1993; Ferlie,
Ashburner, Fitzgerald y Pettigrew, 1996). Sostuvieron que est en construccin
una tendencia hacia el isomorfismo en las organizaciones del sector pblico
que conducen a la estabilidad y a un alto grado de resistencia al cambio. Como
resultado, las organizaciones desarrolladas se conviertan en arquetipos que
comprenden tres elementos: la estructura formal; los sistemas de toma de de-
cisiones y los esquemas interpretativos subyacentes, los cuales incluyen los va-
lores bsicos, las creencias y la ideologa. Desde una perspectiva institucionalis-
ta, si se quiere que haya una transicin en las organizaciones, estos tres ele-
mentos deben cambiar al mismo tiempo, pero esa transicin arquetpica es in-
usual. Ferlie y Fitzgerald argumentaron que el Reino Unido ha experimentado
un cambio previamente dominado por el arquetipo de Administracin Pblica
hacia un nuevo arquetipo de gestin pblica y la conclusin de que es un
modelo sostenible que se ha reproducido con xito en si mismo (Ferlie y
Fitzgerald, 2002: 352).
Esta teora institucionalista ayuda a comprender la reforma de la gestin
pblica en los pases en desarrollo / pases en transicin? McCourt (2002: 234),
refleja sobre por qu se ha producido una modesta aplicacin del gerencialis-
mo (managerialism) en los pases en desarrollo, sostiene que la inercia, tal como
se afirm en la teora institucionalista, proporciona slo una explicacin. Por
ejemplo, cuando la corrupcin es un problema real, como ocurre a menudo en
los pases en desarrollo, el viejo modelo de Administracin Pblica con su nfasis
en la probidad financiera es ms apropiado. Es importante destacar que, McCourt
(2002: 237) sostiene que una explicacin diferente es necesaria para compren-
der por qu el status quo imperante, a saber: los cambios que fueron solicitados
por votos, entre ellos la nueva gestin pblica, son polticamente irrealizables.
Por lo tanto, existe la necesidad de comprender el contexto poltico en los
pases en desarrollo para comprender por qu el cambio es tan difcil. Esto in-
cluye un reconocimiento de los intereses creados que apoyan el status quo, tpi-
co de las cuales es la presencia de las oligarquas en los regmenes autoritarios.
McCourt (2002: 238) llega a la conclusin de que, si bien la teora instituciona-
lista seala los cambios isomrficos o convergencia, hay una explicacin alterna-
tiva del stasis en la que los polticos y otros factores frenan la convergencia.
La falta de impulso para adoptar el gerencialismo en los pases en desarrollo
puede, de acuerdo a McCourt, ser tan importante como el movimiento hacia la
convergencia.
Una aportacin adiciona de la literatura, es la teora de la complejidad (Haynes,
2003; Mittleton-Kelly, 2003), la cual sostiene que la teora institucionalista ofrece
una relativamente estable forma de aplicacin de las reformas de la gestin pblica.
Teisman y van Buuren (2007) sugirieron que si nos centramos en la dinmica de los
procesos de ejecucin, entonces las diferencias en los resultados de las nuevas refor-

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154 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

mas de la gestin pblica pueden ser mejor entendidos ms all de la exposicin de


las dimensiones aceptadas de las reformas y el contexto institucional en que residen.
Ellos argumentan que la forma final de las reformas de gestin no es slo contexto
especfico, sino tambin procesos especficos, reflejando la dinmica del proceso de
aplicacin. En el ncleo de su argumento est la afirmacin de que la aplicacin de
las reformas de la gestin pblica es co-evolutivo, en lugar de ser un proceso lineal
y fuera de esta co-proceso evolutivo, la trayectoria entre las diferentes partes del
sistema (organizacin, procesos, cadena) y su entorno, la concreta (pero nunca defi-
nitivas) forma de la nueva reforma de la gestin pblica emerge (Teisman y van
Buuren, 2007: 183). Esta interpretacin terica se establece en el contexto de las
reformas de gestin en los gobiernos de Europa occidental y sigue siendo inexplora-
da en los pases en desarrollo / en transicin. La principal conclusin de un anlisis
del gerencialismo en los pases de Europa occidental es que:

Las reformas que constituyen la nueva gestin pblica son elaboradas, forma-
das, interpretadas y aplicadas en determinados contextos institucionales.
Aunque esta lnea de argumentacin es ms bien susceptible de simplificacin
excesiva, esto es al mismo tiempo atractivo en el sentido de que explica los
cambios en el alcance, en el mbito de aplicacin y en la velocidad de reformas
concretas en trminos del contexto institucional en el cual las reformas se apli-
can (Homburg, Pollitt y van Thiel, 2007: 5-6).

Mientras que estos investigadores europeos subrayan la importancia de las dife-


rencias asociadas con el tipo de reforma, el contexto institucional y la co-evolucin
de los acontecimientos como probables influencias que conforman la reforma de la
gestin pblica, tambin identificar los desafos para futuras investigaciones, una
de las cuales consiste en examinar los puntos de partida de la reforma . Ellos sugie-
ren que los moldes de base institucional, formas y refuerzos, refuerzan elementos
particulares de las nuevas reformas de la gestin pblica, y por lo tanto es una
importante variable significativa para explicar cmo las reformas de la nueva ges-
tin pblica son elaboradas teniendo en cuenta la forma y en diversos contextos
nacionales (van Thiel, Pollitt y Homburg, 2007: 202). El punto de partida para las
reformas en la gestin en los estados post-comunistas es especialmente interesan-
te en este sentido y ofrece las posibilidades para explorar si sus orgenes proporcio-
nan una explicacin de la forma de las reformas que han tenido lugar y si puede
haber convergencia o divergencia en un grupo de estados como es la Comunidad
de Estados Independientes (CEI). Examinando a Kazajistn como un caso de estudio
de la reforma de la gestin pblica ofrecer la oportunidad de examinar todos estos
aspectos ms a fondo.

Un Modelo Global?

La transferencia entre estados plantea una cuestin ms amplia debatida en la lite-


ratura, como es la naturaleza global de la reforma de la gestin pblica (Lane 2000,
Kettl, 2005). Pollitt (2003: 38), por ejemplo, sostiene que, si bien las ideas de ges-

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 155

tin pblica han tenido una gran influencia y tienen ciertas tendencias genera-
les en las ideas, la interpretacin y la aplicacin de las reformas ha sido irregular,
desordenada, diversa y reversible. Mathiasen (2005) est de acuerdo al sugerir que
lo que es transferible ha formado parte del debate desde el comienzo de la
nueva gestin pblica debido a su carcter internacional. La cuestin en qu
condiciones se aplica al contexto poltico y al contexto cultural en que el cambio
tenga lugar (Mathiasen, 2005:667). La naturaleza del contexto dependiente de
lo que funciona en las reformas de la gestin pblica ha llevado a algunos co-
mentarios de los investigadores que van mucho ms all, especificando los crite-
rios que son importantes en contextos particulares, debido a la ausencia de una
slida teora de los contextos (Pollitt y Bouckaert, 2004 : 197). Al tiempo que reco-
noce esta limitacin, Pollitt y Bouckaert ofrecen un modelo de influencias en la
reforma de la gestin pblica, que muestra las interacciones entre: antecedentes
de influencias socio-econmicas, presiones polticas y caractersticas del sistema
administrativo propio. El modelo, segn ellos, permite una variacin considerable
entre los pases en el sentido de que cada pas tiene su propio sistema poltico y
administrativo distintivo (Pollitt y Bouckaert, 2004: 37). El modelo deriva su evi-
dencia emprica de los pases anglosajones, Europa continental y algunos pases
nrdicos no de Europa Central y Oriental o los pases de la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) que se incluyeron en la primera etapa de su desarrollo.
McLaughlin y Osborne (2002: 11-12), sin dejar de reconocer que los crticos se
preguntaron si la gestin pblica puede ser desplegada como una herramienta
para el anlisis comparativo por no hablar de las prescripciones de la reforma glo-
bal (Lynn, 1998; Kickert, 1997), pasaron a reclamar que las nuevas ideas de la
gestin pblica estn todava de pie, ya que, en lo peor, uno de los dos paradig-
mas dominantes de la gestin pblica est en todo el mundo en el umbral del
nuevo milenio. La amplitud de esta afirmacin que, presumiblemente, abarca a
pases tan diversos como Australia, Canad y Reino Unido, Sierra Leona y
Mozambique (en la parte superior e inferior del UNPD ndice de desarrollo humano)
es difcil de aceptar. Mathiasen (2005: 645), por otro lado, sostiene que la conver-
gencia probablemente ha cumplido su utilidad como una fructfera base para el
debate y, en todo caso, la gestin pblica es un mosaico de prcticas, muchas de
los cuales existan antes de que el concepto ms amplia se articulase. Pollitt (2007:
24) adopta una posicin mixta cuando argumenta que las pruebas para apoyar una
fuerte versin de la convergencia en el modelo de NGP, simplemente no existe
porque hay demasiada diversidad, diferencias y rechazos, pero, sin embargo, hay
pruebas de que muchos pases de la Europa continental han hecho el uso selecti-
vo y limitado de algunos de sus elementos o instrumentos.
Varios investigadores han considerado especficamente la nueva gestin pblica
aplicada a los pases en desarrollo y en transicin (Schick, 1998; Batley, 1999;
Polidano, 1999; Manning, 2001; McCourt, 2002, y Larbi, 2006). Larbi, por ejem-
plo, examin las pruebas de la aplicacin de la gestin pblica en los pases en
desarrollo en dos grandes captulos: la mejora de gestin y la reestructuracin or-
ganizativa (por ejemplo, los estndares de desempeo y la descentralizacin) como
un conjunto de ideas, y los mercados y la competencia (por ejemplo, la divisin
entre comprador y proveedor, la orientacin al cliente y el nfasis en la calidad)

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156 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

como otro grupo de reformas. Sus conclusiones sobre el generacialismo (manage-


rialism) en los pases en desarrollo son equvocas:

Si bien la Nueva Gestin Pblica (NGP) puede no ser una panacea para los
problemas de gestin del sector pblico en los pases en desarrollo, la adapta-
cin cuidadosa y selectiva de algunos elementos a determinados sectores y ac-
tividades puede ser beneficiosa. La aplicacin tiene que ser sensible a la realidad
operativa En la actualidad se acepta que el contexto es importante en el dise-
o de las reformas (Larbi, 2006: 48).

McCourt (2002: 234) sostiene que aunque hay casos significativos de la aplica-
cin de la nueva gestin pblica en los pases en desarrollo, el grado de aplicacin
es modesto y an se encuentra su fase inicial en muchos lugares. Rechaza la idea
de que el gerencialismo es un paradigma global y argumenta que cuando los go-
biernos han tratado de aplicar las reformas, las nuevas prcticas de gestin pblica
se han refractado a travs del prisma de las leyes, las culturas y los imperativos
polticos de un pas (McCourt, 2002: 234). McCourt llega a la conclusin de que
lo que se necesita son modelos indgenas de gestin pblica ms adecuados para
los pases en desarrollo.
Tambin hay pruebas de que, si bien la gestin pblica ha tenido una influencia
significativa en el diseo de las reformas en los pases en desarrollo la aplicacin
real es ms bien escasa sobre el terreno y los resultados son inciertos (Larbi y
Bangura, 2006: 277). Basndose en la investigacin de los intentos de varios pases
en desarrollo de introducir la reforma, Larbi y Bangura (2006) hacen varias obser-
vaciones generales, entre otras cosas sealan:

Algunos de los fallos y las debilidades en la reforma de los pases en desarro-


llo se deben a la falta de atencin en la poltica y en las cuestiones de procesos
econmicos del diseo, la presentacin, la ejecucin y la gestin de las refor-
mas.
Es importante entender quines son los actores claves en el proceso de refor-
ma y sus motivaciones los principales actores son las lites estatales (los
burcratas y los polticos), los grupos de inters (sindicatos y grupos de la
sociedad civil), y los donantes.
Es poco conocida la relacin entre las reformas del sector pblico y el proceso
de democratizacin con los ltimos y siempre frgiles pases en desarrollo.

En esto ltimo es lo que dirige nuestra atencin al examinar con cierto detalle
las vas paralelas de los intentos de democratizar Kazajistn y, al mismo tiempo,
introducir las nuevas reformas de la gestin pblica.

Kazajistn: las fases del desarrollo

Kazajistn es una repblica presidencialista inicialmente basada en el modelo de la


Constitucin de la Repblica Francesa (1958). Un sistema presidencialista de go-

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 157

bierno se caracteriza por una separacin de poderes constitucionales y polticos


entre las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno. El poder ejecutivo le correspon-
de a un presidente independiente elegido, el cual no es directamente responsable
ante, o separable por la Asamblea (Heywood, 1997). Kazajistn es partidaria de un
sistema presidencialista de gobierno como una respuesta necesaria a las crisis eco-
nmicas y polticas que acompaaron el colapso de la URSS. El gobierno presiden-
cialista proporciona siempre la autoridad y el liderazgo para hacer frente a las refor-
mas econmicas como una prioridad y con la urgencia necesaria para abordar el
legado sovitico. Se considera como un enfoque pragmtico a una crisis que exige
acciones inmediatas y decisivas. Un limitado proceso de cambio en el sistema de
gobierno haba comenzado antes de la independencia con las modificaciones a la
Constitucin de la Repblica Socialista Sovitica de Kazajistn propuesto por el
Soviet Supremo (la posicin del Parlamento de la Unin Sovitica). Una ley Acerca
de la creacin del cargo de Presidente (abril de 1990) tena por objeto allanar el
camino para las elecciones nacionales de un Presidente, pero el Soviet Supremo se
mostr lento e ineficaz para hacer la necesaria transformacin. La Declaracin de
Estado Independencia de la Repblica de Kazajistn en 1991 fue un punto de in-
flexin jurdico, poltico e ideolgico en la historia de Kazajistn y estableca la
condicin del Presidente como jefe de estado y el supremo poder ejecutivo y auto-
ridad administrativa (Ertysbaev, 2001). Las elecciones presidenciales se celebraron
en ese mismo ao.
El perodo 1991-1995, desde la independencia hasta que una nueva constitu-
cin fue aprobada, puede caracterizarse como la primera etapa en la formacin del
estado de Kazajistn. Algunos paso provisionales fueron tomados hacia el pluralis-
mo poltico y los limitados cambios democrticos surgidos. El nfasis se centr en
hacer frente a la recesin econmica y construir una base slida para la recupera-
cin de la explotacin de una importante riqueza mineral del pas. Durante este
perodo, el poder y la autoridad recaen exclusivamente en manos del Presidente y
Ejecutivo. La justificacin de este enfoque fue que el desarrollo poltico y la reforma
no podran llevarse a cabo sin una economa estable y las buenas relaciones inter-
tnicas la llamada era de la idea de primero la economa, y luego la poltica.
Como un observador seal:

Fue la decisin consciente del Presidente de conceder prioridad a la transforma-


cin econmica, que la reforma poltica se desplazan lejos para un futuro inde-
finido. El Parlamento no tiene ningn poder real en Kazajistn, por lo que
aprobar las propuestas de presupuestos gubernamentales dictadas en sus dos
cmaras no es una tarea difcil Las autoridades autoritarias de Kazajistn no
slo han iniciado los cambios econmicos, sino que ellos se han convertido en
una garanta para la estabilidad del pas (Wolowska, 2004: 48).

El Presidente Nazarbayev sostuvo (no declarado) que las pruebas se pusieron de


manifiesto slo cuando el producto interno bruto per cpita es superior a 6.000$
entonces puede ser viable la democracia (Nazarbayev, 2007a). La base de esta
afirmacin queda claro, pero Kazajistn ha superado este nivel en el 2007 su PIB
per cpita era de 6.669$ (Banco Mundial, 2007).

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158 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

La segunda fase en el desarrollo de Kazajistn, fue el periodo 1995-2000, que


no slo fue testigo de importantes transformaciones econmicas, sino tambin de
mejoras polticas limitadas. Una nueva constitucin (1995) prevea un estado de-
mocrtico, un estado laico y un sistema presidencialista de gobierno. Durante este
perodo la estrategia socioeconmica se puso en marcha a travs del documento
titulado Kazajistn 2030: Prosperidad, Seguridad y Mejora del Bienestar de
Ciudadanos de Kazajistn (1997) y se convirti en la plantilla o plan maestro para
el avance hacia una economa de mercado. Con una mejora de la economa y la
estabilidad poltica, los inversores internacionales proporcionaron capital para el
desarrollo de la industria local que dio lugar a un incipiente clase media. Un entor-
no que evoluciona favorablemente para el pluralismo poltico, las elecciones peri-
dicas, cada vez ms importante la sociedad civil y cierta diversidad en los medios de
comunicacin de masas.
La fase ms reciente en el desarrollo del pas es a partir de 2001, lo que ha
permitido que con el desarrollo econmico Kazajistn se consolide como un lder
regional el PIB se ha duplicado entre 2000 y 2008. Con la economa que fun-
ciona bien, entonces la atencin se desplaz hacia las reformas democrticas diri-
gidas a mejorar los servicios pblicos, una mayor responsabilidad y la transparencia
de los rganos ejecutivos. Se cre en marzo de 2006 una Comisin Estatal para el
Desarrollo de las reformas democrticas, bajo la presidencia del Presidente, y se
comprometi a un programa de reforma poltica, cuyos objetivos fueron:

Para realizar en Kazajistn las reformas democrticas liberales, sistmicas e


irreversibles mediante la movilizacin de los esfuerzos del gobierno y las ins-
tituciones de la sociedad civil.
Con el fin de garantizar que la mayora de la poblacin comprende y aprueba
las tradiciones democrticas con el objetivo de establecer una sociedad como
una democracia consolidada, y para fortalecer la base social de las refor-
mas.
Para lograr reformas polticas que representan un compromiso entre todas las
fuerzas de la sociedad que se han unido para hacer frente a los retos a los que
se enfrentan (Abdykarimov, 2006).

Hasta la fecha la Comisin Estatal ha puesto en marcha una serie de iniciativas


para mejorar el proceso poltico en Kazajistn: una tercera parte de los goberna-
dores son elegidos en los distritos y en los centros regionales, en lugar de ser de-
signados; se ha formulado y aprobado un marco estratgico para el desarrollo de
la sociedad civil (que abarca el perodo comprendido entre 2006-2011), y la
Comisin ha realizado una importante contribucin a la redaccin de la ley sobre
la autonoma local. Es importante destacar que la Comisin Estatal prepar pro-
puestas constitucionales de nuevas polticas de desarrollo. Estos incluyen ideas
para reforzar la autoridad del Parlamento y otros rganos representativos, la pro-
mocin de la autonoma local, el fortalecimiento judicial y la aplicacin de la ley,
desarrollo de la sociedad civil y los partidos polticos, por el que se modifica la
Constitucin a fin de proporcionar una base jurdica para la eficacia de la demo-
cratizacin.

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 159

En mayo de 2007, las dos cmaras del Parlamento aprobaron por unanimidad
las propuestas de reformas democrticas que elabora la Comisin Estatal, su
grupo de trabajo ad hoc, y las correspondientes enmiendas a la Constitucin de
Kazajistn. Los cambios fueron firmados por ley por el Presidente Nazarbayev. En
este caso, la Comisin Estatal apoy la preservacin de la forma presidencialista
de gobierno, pero se respald una redistribucin de competencias y responsabi-
lidades en favor de un mayor papel para el Parlamento. Estos cambios implican
un cambio de un sistema republicano presidencialista a un sistema republi-
cano presidencialista-parlamentario aumentando el papel del legislador. Es im-
portante destacar que la Constitucin reformada establece dos mandatos para
los presidentes, reduciendo de siete a cinco aos la duracin del mismo. Sin
embargo, el Presidente Nazarbayev est exento de este cambio en reconoci-
miento al papel histrico que el primer presidente ha desempeado en el esta-
blecimiento de nuestro estado, como uno de los fundadores de nuestra nueva
Kazajistn independiente (Zhumabayev, 2007: 7). En efecto, esto permite a
Nazarbayev ser reelegido tantas veces como lo desee su mandato actual debe
terminarse a finales de 2012. El Presidente, en virtud de los cambios, necesi-
tar buscar el respaldo del Parlamento para su eleccin como Primer Ministro. El
papel de los tribunales es mayor. El paquete tambin aument el nmero de
miembros en el Parlamento y siempre para obtener ms escaos en la cmara
baja (Majilis) habrn de cubrir de acuerdo a la proporcin de votos obtenidos por
los partidos polticos3. Los Diputados tambin tendrn un mayor poder de deci-
sin al escoger a los gobernadores regionales (akims) que vern sus mandatos
reducidos de cinco a cuatro aos. Los cambios constitucionales aumentan el
papel de la Asamblea del Pueblo, un instrumento nico para preservar los aspec-
tos religiosos y tnicos, la paz y la tolerancia mutua de la sociedad de Kazajistn
caracterizada por ser multi-tnica y multi-confesional. El embajador norteameri-
cano elogi el paquete de reformas constitucionales como un buen paso hacia
adelante (The Economist, mayo 2007:10).
Los partidos de la oposicin, sin embargo, cuestionaron si las reformas repre-
sentan un verdadero cambio en el poder. Ellos afirman que, el Parlamento, seguir
siendo un obediente instrumento del Presidente que apruebe sus decisiones. Aidos
Sarimov, un analista poltico en el Altynbek Sarsenbayev Foundation, un think tank
ligado a la oposicin en Almaty, sostuvo: a partir de ahora, el Presidente podr
disolver el Parlamento en cualquier momento que quiera. De acuerdo con las nue-
vas enmiendas, el Presidente tambin ser capaz de disolver los consejos locales, lo
cual es totalmente antidemocrtico. Si los poderes presidenciales se ampliaron en
15 puntos, las facultades parlamentarias fueron elevadas en slo cinco, lo que dio
lugar a un nuevo desequilibrio en Kazajistn en favor del Presidente (Holley,
2007:7). El Fortalecimiento del Parlamento, por lo tanto, plantea pocos riesgos
para el Presidente y podra ser una forma de mantener la influencia poltica despus
de que se vaya, segn sus crticos. Los partidarios de las reformas constitucionales
refutan estas crticas y sostienen que ambas cmaras del parlamento se han forta-

3
 El nmero de diputados del Parlamento ser incrementado a 154 personas. Esto incluye un
incremento de 30 representantes Majilis y 8 nuevos senadores.

RICA 74-N3.indb 159 9/12/08 17:16:09


160 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

lecido en un proceso evolutivo hacia una forma de gobierno caracterizada por ser
presidencial-parlamentaria.
En un esfuerzo por legitimar los cambios constitucionales, el Presidente
Nazarbayev, inst a una pronta disolucin del Parlamento antes del fin oficial
de su legislatura en 2009 y las elecciones tuvieron lugar el 18 de agosto de
2007. Los candidatos de los partidos votados, a travs de un sistema de repre-
sentacin proporcional con 98 asientos para los Majlis, son compartidos por los
partidos que podran ganar ms de 7% de los votos. Los nueve escaos restan-
tes estn reservados para los representantes de la Asamblea del Pueblo de
Kazajistn. El resultado de las elecciones fue tal vez previsible. El partido del
Presidente Nazarbayev de Kazajistn el (Nur-otan) gan con una victoria arro-
lladora el 88% de los votos en las elecciones parlamentarias, dejando a la
oposicin, sin escaos. Ni el Partido Social Demcrata o su rival moderado-Ak
Zhol, superaron el umbral del 7% para obtener escaos, ganando un 4,6% y
3,3% de los votos, respectivamente (la oposicin de Kazajistn tena un solo
escao en el Parlamento). Nur-otan celebra todos los 98 escaos, los cuales
logr en estas elecciones. El informe de la OSCE sobre las elecciones acoge
con satisfaccin los progresos frente a las elecciones anteriores, mientras que
dice una serie de normas internacionales que no se cumplen, en particular
durante el proceso de votacin. Consiglio Di Nino, un senador de Canad, que
supervis el equipo de la OSCE, coment: a pesar de las preocupaciones que
figuran en el informe de la OSCE, creo que estas elecciones continan permi-
tiendo avanzar a Kazajistn hacia adelante en su evolucin hacia un pas demo-
crtico (Di Nino, 2007: 11).

Toma de decisiones de la lite

A pesar del movimiento pblico hacia la reforma constitucional y una mayor


democratizacin, Kazajistn est dominada por una elite poltica formal y una
gran base de poder centralizado que comprende la Administracin del
Presidente de Kazajistn y los principales grupos interesados en l: el Secretario
de Estado, el Jefe de la Administracin, y el secretario del Consejo de Seguridad.
Cummings (2005) argument que el sistema de lite es un factor convincente
detrs de la aparicin y el mantenimiento de autoritarismo en Kazajistn. Estos
factores incluyen:

El fuerte control de las instituciones por parte del poder ejecutivo de las lites;
los obstculos a la aparicin de movimientos de oposicin a travs de focos al-
ternativos institucionales o incentivos y tambin inhibir la posibilidad de que las
instituciones desempeen un papel de intermediario; asociado a la falta de
bandas sistmicas que haran y amortiguaran ms fcilmente la existencia para
los miembros de la oposicin fuera de la lite titular; un alto grado de reorgani-
zacin de la seguridad preventiva; varios intentos hacia centralizacin de la
contratacin, incluso a travs de los cruces entre centro / regin , una actitud
general de consenso de la lite en favor de un control central top-down, y una

RICA 74-N3.indb 160 9/12/08 17:16:09


Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 161

estrategia de compartimentacin que acta como un sustituto de la reforma a


gran escala (Cummings, 2005: 140).

La Administracin del Presidente es el principal centro dominante en la toma


de decisiones en Kazajistn, pero funciona dentro de una trada en la que partici-
pan el Presidente, el Consejo de Ministros y el Consejo de Seguridad. Los Ministros
tienen una autonoma considerable sobre las cuestiones sociales y econmicas y,
por tanto, son influyentes en el proceso de formulacin de polticas. El Consejo de
Seguridad, presidido por el Presidente, ms recientemente, ha surgido como una
organizacin utilizada por l para ejercer poder sobre la maquinaria estatal y pur-
gar a los funcionarios corruptos. Se han producido despidos de alto nivel como
Kayrat Karibzhanov, Presidente de la Sociedad Annima Telecom de Kazajistn, y
todo su equipo, los cuales fueron despedidos por el Consejo de Seguridad cuando
se revel que su salario mensual era de $ 365000! Si bien la Administracin del
Presidente, el Consejo de Ministros y el Consejo de Seguridad representan los
principales actores oficiales en los niveles altos de la administracin, hay indi-
cios de que su papel en la formulacin de polticas y decir la verdad del poder
est siendo cada vez menos exclusivo (Guy Peters, Rodas y Wright, 2000). La im-
portancia del papel desempeado por la Comisin Estatal para el Desarrollo de
Reformas Democrticas es un ejemplo de ello. Dada la centralidad de esta
Comisin para la futura agenda poltica de reformas de Kazajistn, no por ello
menos importante en el mbito de la descentralizacin, se podra haber previsto
que haban atrado a las elites establecidas. De hecho, mientras presidida por el
Presidente, su composicin integrada por los oradores de ambas cmaras del
Parlamento, los dirigentes de los partidos polticos y las asociaciones pblicas re-
gistrados, los miembros del parlamento, los representantes de gobiernos y las
personalidades pblicas (aunque la mayora de los dirigentes polticos abierta-
mente no estn incluidos). La Comisin llev a cabo su trabajo en una amplia
consulta, llegando a un consenso pblico sobre la agenda o programa de moder-
nizacin poltica.
Las estructuras formales y los procesos de toma de decisiones, por supuesto,
no reflejan plenamente el grado de elitismo poltico en Kazajistn que, al igual
que otros pases post-soviticos tiende a ser personalizada. El elitismo poltico
se ve agravado por el hecho de que los partidos de la oposicin en Kazajistn
se encuentran desordenados y fracturados, sin ofrecer una alternativa real para
la votacin pblica. La estabilidad social de Kazajistn se basa en el poder per-
sonal del Presidente, ms que en las instituciones y los procedimientos. Su
control de la distribucin estatal le ha permitido aumentar continuamente su
popularidad mediante el suministro de un aumento sustancial de las prestacio-
nes de pensiones y los salarios de la Administracin Pblica. En el discurso
anual del Presidente (28 de febrero de 2007) anunci una duplicacin de las
prestaciones para el cuidado de los nios y elev la pensin bsica, con la
promesa de que su nivel sera igual al 40% del mnimo coste de vida. A partir
de enero de 2007, los sueldos de los funcionarios y servidores pblicos han
aumentado en un 30%. Los cambios propuestos en virtud de la Constitucin
podran considerarse como parte de los preparativos para el traspaso de poder

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162 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

del presidente en 2012. l ha dicho es el momento en que hemos sentado una


base jurdica para garantizar el xito de las reformas liberales que hemos co-
menzado, para cambiar a un nuevo equilibrio entre los intereses el estado y los
intereses pblicos, un nuevo sistema de frenos y equilibrios (Nazarbayev,
2007b). Las elecciones parlamentarias en 2007, no obstante produjeron una
legislatura sin ningn tipo de legisladores opositores. El carcter personalizado
de la elite poltica, se ha desempeado de una manera muy pblica en
Kazajistn, cuando el Presidente Nazarbayev orden una investigacin criminal
sobre la presunta participacin de su yerno, Rakhat Aliyev, en el secuestro de
dos banqueros y el fraude a Nurbank. Despojados de sus bienes antes de ser
juzgados y divorciado de su esposa, Aliyev se ha convertido en un paria poltico.
Una segunda hija presidencial (Dinara) y su marido (Timur Kulibayev) aparecen
ahora como ascendientes en la dinasta familiar.

Gobernanza y Reformas Administrativas

La modernizacin del Gobierno ha sido un elemento fundamental en los esfuerzos


para reformar el proceso poltico ms general. Los objetivos de la agenda de la re-
forma del sector pblico se establecen dentro de una visin a largo plazo para
Kazajistn, lo que se indica en la estrategia oficial para el desarrollo Kazajistn
2030. El proyecto de reformas administrativas son las siguientes:

Para aumentar la eficacia el gobierno trabaja colectivamente como un rgano


del Estado y de forma individual a travs de la funcin de cada ministro.
Para la aplicacin de modernas tecnologas de la informacin y eliminar la
burocracia en los rganos de gobierno.
Para crear una efectiva y ptima estructura de los rganos del estado.
Para restringir las intervenciones estatales en la economa.

No han logrado en algunas reformas del sector pblico progresos alentado-


res. Los funcionarios pblicos tienen acceso a oportunidades de desarrollo pro-
fesional, con inclusin de estudios en el extranjero financiados, destinados a
aumentar sus aptitudes profesionales. Las medidas de productividad y eficacia se
estn introduciendo, vinculadas a la ejecucin de medidas de incentivos y a me-
didas de produccin para la prestacin de servicios pblicos de mayor calidad.
Un nuevo cdigo tico fue introducido en 2005 exigiendo ciertas normas de
comportamiento tico y sanciones ms estrictas y procedimientos disciplinarios
para los funcionarios declarados culpables de corrupcin. Un programa de go-
bierno electrnico ha entrado en vigor desde 2006 para ofrecer a los ciudadanos
un acceso rpido y seguro a los servicios pblicos on-line. Esto ha incluido la
creacin de una red de centros pblicos electrnicos, donde la gente sin acceso
directo a Internet, puedan disponer de servicios on-line, ejemplos de los cuales
son: la presentacin de declaraciones de impuestos y hacer el pago de los im-
puestos, deducciones de fondos de pensiones, registro de la propiedad, y el es-
tablecimiento de apertura de los negocios. Para complementar estos aconteci-

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 163

mientos, un creciente nmero de ventanillas nicas se encuentran en funciona-


miento, ofreciendo a los ciudadanos el acceso a una gama de informacin del
sector pblico y a servicios a travs de varios ministerios. Estos han demostrado
ser muy populares entre los ciudadanos ms acostumbrados a ser mandados de
aqu para all de un organismo pblico a otro por funcionarios pblicos que
carecen de la orientacin hacia el cliente. La ventanilla nica ya ofrecen la posi-
bilidad de luchar contra la corrupcin y la delincuencia entre los funcionarios. La
reduccin del personal en los puntos de contacto de informacin reduce las
oportunidades de prcticas corruptas. El papel del estado en la prestacin de los
servicios pblicos es tambin objeto de examen. Las asociaciones pblico-priva-
das se estn desarrollando como alternativa a la provisin estatal, y la posibilidad
de que las organizaciones no gubernamentales presten los servicios pblicos en
colaboracin con los ministerios o de manera individual, est evolucionando.
Estos movimientos son parte de una tendencia ms general de apertura de las
antiguas funciones del estado al sector privado en las zonas donde el gobierno
cree que podra ser mejorada la prestacin del servicio.
Uno de las ms recientes e importantes reformas que han tenido lugar en
Kazajistn es la introduccin de los indicadores de la evaluacin del desempeo
para los servicios pblicos. Esta evolucin parece haber sido ignorado por los ana-
listas de la reforma del sector pblico en los pases en desarrollo. Verheijen y
Dobrolyubova (2007: 205), por ejemplo, afirman que Letonia, Litunia y Rusia son
los nicos tres pases post-comunistas que han tratado de introducir los extensos
sistemas de gestin del rendimiento en el sector pblico. De hecho, la medicin
del desempeo en Kazajistn es un elemento central en su estrategia de reformas
destinadas a mejorar la calidad de los servicios pblicos. En enero de 2007, se
aprob un decreto presidencial titulado Medidas encaminadas a modernizar el
sistema de Administracin Pblica en la Repblica de Kazajistn, entre las princi-
pales prioridades que figuran se establecen de la siguiente manera:

Para mejorar la calidad de los procesos de la Administracin Pblica, los pro-


cedimientos y la prestacin de servicios pblicos.
Para mejorar las aptitudes profesionales, la eficiencia y la coordinacin del
aparato estatal.

Un marco legislativo se estableci para lograr estos objetivos a travs de en-


miendas a la legislacin vigente sobre los procedimientos administrativos. Esto
dio lugar a las resoluciones gubernamentales para aplicar los estndares del mode-
lo de provisin de los servicios pblicos y los reglamentos (reglaments) (o cartas de
servicio pblico) para todos los rganos de gobierno. Segn el decreto, la introduc-
cin de los estndares de calidad del servicio se llevar a cabo su implantacin
junto a las medidas destinadas a mejorar la estructura de gobierno, el desarrollo de
sistemas de presentacin de informes anuales, la auditora de la eficiencia de la
actividad de las organizaciones gubernamentales a nivel central y local, la introduc-
cin de un sistema de evaluacin del desempeo, mediante un sistema de encues-
tas peridicas y de opinin pblica para evaluar la calidad del servicio pblico
(Shirokova, 2007).

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164 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Durante el ao 2006 el servicio reglaments se puso a prueba en cuatro ministe-


rios (Salud, Trabajo y Desarrollo Social, Justicia y Finanzas) y dos regiones (oblast
Chimkent Oblast y Almaty ciudad Akimat). Los reglaments incluyen informacin
sobre los principales principios del servicio pblico y los indicadores claves del ren-
dimiento en la calidad y la accesibilidad de los servicios pblicos, en una forma y
lenguaje accesible para los usuarios de los servicios. Tambin incluyen informacin
explicativa sobre la presentacin de una denuncia en los casos en que un ciudada-
no no est satisfecho con el nivel de los servicios pblicos que se le ofrecen. Los
proyectos de reglaments fueron desarrollados por 33 servicios pilotos en los cuatro
ministerios y en las dos regiones anteriormente mencionadas. A finales de 2007, 15
reglaments fueron aprobados y publicados en la prensa o en el sitio web de la
Agencia para la Administracin Pblica, de la Repblica de Kazajistn. Por lo tanto,
se han logrado progresos significativos en la introduccin de la gestin del rendi-
miento. Los principios fundamentales de la prestacin de servicios pblicos (es de-
cir: puntualidad, calidad, accesibilidad, cortesa y un procedimiento de reclamacio-
nes) han sido aprobados. Los indicadores claves del rendimiento se han desarrolla-
do, los cuales miden estos principios en determinados servicios en las entidades
piloto seleccionadas. Se han elaborado directrices para ayudar en el desarrollo de
los estndares de calidad del servicio y la introduccin de reglaments. Adems, los
funcionarios de los ministerios, los formadores regionales y akimats han recibido
formacin sobre la introduccin de reglaments y sobre los indicadores de rendi-
miento.
Los servicios pilotos depende de la integracin de un sistema el cual apoya la
recogida de datos de buena calidad. En otras palabras, el xito de la reglaments
depende de la slida recogida, vigilancia, control y validacin de los datos que sirve
de base a ellos. Esto implica varios retos para el sector pblico en Kazajistn en este
momento en el proceso de modernizacin. Los sistemas necesitan ser puestos en
marcha en todas las organizaciones del sector pblico para la recogida de informa-
cin de alta calidad para la evaluacin del rendimiento informacin. Los datos re-
cogidos para medir el rendimiento deben estar tanto interna como externamente
validados. El primero, es el papel de los auditores internos, an subdesarrollado en
Kazajistn, y el segundo, es un nuevo organismo independiente propuesto dentro
de la Oficina del Primer Ministro. El desempeo de cada organizacin del sector
pblico se comunicar anualmente, una amplia difusin y un fcil acceso al pblico
en general. El informe anual incluir, inter alia, un cuadro que muestra la forma en
que la organizacin ha logrado sus principales indicadores de resultados frente a
los objetivos establecidos para mejorar la calidad de los servicios. El cuadro informa
sobre los cinco criterios: puntualidad, calidad, accesibilidad, cortesa y procedimien-
to de denuncia/ reclamaciones. Junto a esto, los informes de auditora interna y
externa se facilitarn al pblico con la garanta de que las mejoras (o empeoramien-
tos) en el rendimiento se basen en datos fiables y vlidos. Kazajistn ha adaptado
una versin de la extensa evaluacin del rendimiento del Reino Unido (CPA, en in-
gls) que se presenta en un informe sobre los datos de rendimientos de la calidad
de los servicios pblicos (ver grfico 1). La nueva Agencia en el marco de la Oficina
del Primer Ministro de Kazajistn desarrollar una gran base de datos que servir
para dos propsitos. En primer lugar, se desarrollarn una serie de tablas compara-

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 165

tivas de los organismos del sector pblico y se publicarn los resultados. En segun-
do lugar, se convertir en un centro de benchmarking donde las organizaciones
puedan compartir con otros el aprendizaje, difundir las buenas prcticas y compa-
rar sus propios resultados con los dems.

Grfico 1. Servicios Pblicos: Modelo de Kazajistn de evaluacin del desempeo

Calidad de los datos


Calidad de los datos
exactos Excelente
exactos Excelente
vlidos
vlidos
Bueno
Bueno
reales reales Suficiente
Suficiente
oportunos
oportunos
relevantes
relevantes Pobre
Pobre
completos
completos NoNo Utilidad tiles MuyMuy
Utilidad tiles
tiles limitada
tiles limitada tiles
tiles

Utilidad de los empleados al


indicadores
Utilidad de
dedel
los mximo
empleados al
evaluacin comparable
indicadores
rendimiento de mximo
ptimo
evaluacin del comparable
estable
rendimiento ptimo
objectivo
estable
objectivo
En el medio plazo, existen aspiraciones para crear un sistema de incentivos
regulados por la Agencia, tanto a nivel de las organizaciones con mejores resul-
tados, como para los funcionarios pblicos. Sin embargo, esto exige la integra-
cin de un slido sistema de gestin del rendimiento en las formas descritas
anteriormente. La experiencia en otros lugares sugiere que es difcil de lograr en
la prctica. Verheijen y Dobrolyubova (2007: 214) hacen referencia a la vulnera-
bilidad de los resultados de gestin basada en circunstancias en las que el paso
final de traducir los objetivos de rendimiento global hacia los objetivos de ren-
dimiento individual y crear un sentimiento de responsabilidad personal por los
resultados entre los funcionarios pblicos, no se ha completado. Los reformis-
tas de Kazajistn estn buscando para incorporar un amplio y ms difcil estndar
nacional de excelencia del servicio al cliente en los servicios pblicos, mediante
la adaptacin del rgimen de la Carta del Reino Unido. Para que esto sea posible,
la inversin se est llevando a cabo en tres grandes reas. En primer lugar, los
sistemas informatizados estn siendo financiados conjuntamente por los que
valoran el rendimiento y otros que gestionan el control de datos. En segundo
lugar, la funcin de auditora, tanto interna como externa, es una parte central
de cualquier proceso de gestin del rendimiento. Existe inversin en la formacin
de los auditores calificados para supervisar y validar las mejoras en los servicios
del sector pblico. En tercer lugar, la formacin en la evaluacin del rendimiento
se est llevando a cabo a travs de varios niveles, desde los altos directivos en-
cargados de las responsabilidades estratgicas y tambin para los trabajadores
de niveles inferiores cuyo objeto es aumentar el rendimiento. La intencin es que
cada uno entienda la importancia de su contribucin a los servicios pblicos de
Kazajistn centrados en la orientacin al cliente.

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166 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

El xito del programa de reformas hasta la fecha es recogido por los indica-
dores mundiales de gobernanza, que informan de indicadores de gobernanza
agregados e individuales de 212 pases a lo largo de seis dimensiones de gober-
nanza: voz y rendicin de cuentas, estabilidad poltica y la ausencia de violencia,
efectividad del gobierno, calidad reguladora; imperio de la ley y el control de la
corrupcin (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2007). Los indicadores agregados com-
binan las opiniones de un gran nmero de empresas, ciudadanos y expertos en-
cuestados en el sector industrial y en los pases en desarrollo. Los datos individua-
les que subyacen en los indicadores agregados se han extrado de una diversa
variedad de institutos de estudio, think tanks, organizaciones no gubernamenta-
les y organizaciones internacionales. Consideramos aqu el indicador de eficacia
del gobierno. Eficacia del gobierno mide la calidad de los servicios pblicos, la
calidad de la Administracin Pblica y el grado de su independencia a las presio-
nes polticas, la calidad de la formulacin y aplicacin de las polticas, y la credibi-
lidad del compromiso del Gobierno ante esas polticas. Basndose en los datos
ms recientes mostramos la eficacia del gobierno de Kazajistn por comparacin
con sus vecinos ms cercanos de CEI: Rusia, Kirguistn, Tayikistn, Uzbekistn y
Turkmenistn (vase el grfico 2).

Grfico 2. Efectividad gubernamental

Turkmenistn 3.8

Uzbekistn 10

Tayikistn 14.2

Kirguistn 21.3

Kazajistn 33.6

Rusia 37.9

0 20 40 60 80 100

Rango de porcentaje de los pases (0-100)

El grfico 2 muestra el rango del percentil de cada uno de los seis pases de la
CEI seleccionados se mide en trminos de eficacia del gobierno. El rango del per-
centil indica el porcentaje de pases de todo el mundo cuya tasa est por debajo de
la de estos pases. Los valores ms altos indican una mejor gobernanza. En el caso
de Kazajistn, por tanto, 33,6% de los pases tienen peor tasa de eficacia del go-
bierno y poco ms de dos tercios de los pases presentan mejor tasa. La observacin
ms importante aqu es la posicin relativa de Kazajistn con respecto a sus vecinos
ms cercanos CIS, que ocupa un segundo puesto despus Rusia (37,9). Por lo
tanto, la eficacia del gobierno es relativamente alta, por comparacin, y pone de
manifiesto el continuo xito del programa de modernizacin del sector pblico en
Kazajistn.

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 167

En resumen, Kazajistn ha hecho progresos significativos en trminos de refor-


ma de la gestin pblica, aunque todava queda mucho por hacer y todava queda
mucho camino por recorrer en la orientacin al cliente de los servicios pblicos.
Dicho esto, hay signos alentadores del avance en los siguientes trminos:

La burocracia estatal est siendo racionalizada y la atencin se centr en la


prestacin integrada de servicios (conjunto de gobierno).
Una revisin del rgimen de remuneracin y desempeo de los funcionarios
pblicos ha establecido el principio de un sistema basado en outputs en el
que la calidad de los servicios es primordial.
Relacionado con lo anterior, el desarrollo de la adaptacin en algunos servi-
cios pblicos de las normas de calidad del sector privado (ISO).
Las medidas contra la corrupcin se han puesto en marcha para detectar y
castigar a los funcionarios pblicos involucrados.
Evaluacin del desempeo, aunque en las primeras etapas, se ha centrado en
el ms alto nivel del sector pblico y es visto como un elemento clave en la
modernizacin de los servicios pblicos en Kazajistn.

Conclusiones

Qu conclusiones pueden extraerse de este estudio del caso de Kazajistn anali-


zado la relacin poco conocida entre las reformas del sector pblico y el proceso
de democratizacin en los pases en desarrollo (Larbi y Bangura, 2006:282)?
Establecen la hiptesis de que la democratizacin se define en un sentido positivo
y receptivo el camino del entorno en el que las reformas del sector pblico han
tenido lugar. De hecho, Kazajistn como un caso de estudio demuestra que la
estabilidad poltica a travs de un rgimen autocrtico ha sido una variable expli-
cativa clave en el desarrollo de las reformas de la gestin pblica. Debido a la
forma de liderazgo poltico en Kazajistn hay un imperativo central autocrtico
para modernizar los servicios pblicos con las pruebas de un progreso considera-
ble a lo largo de una serie de lneas. Las principales reformas administrativas han
tenido lugar en medidas tales como la lucha contra la corrupcin, un cdigo de
tica para funcionarios pblicos, la racionalizacin de las organizaciones del sec-
tor pblico, y una reduccin general del tamao de la Administracin Pblica. Se
ha producido una gran inversin en las ventanillas nicas en un perodo muy
corto de tiempo. Ms recientemente, la medicin del desempeo y una orienta-
cin de servicio al cliente, ofrecen la perspectiva de cambios sistmicos en la forma
de proveer los servicios pblicos en Kazajistn. El hecho de que el gobierno ha
decidido aplicar reglaments de servicio pblico para todos los rganos de gobier-
no pone de manifiesto la importancia de esta reforma y el apoyo generalizado
para el proceso de modernizacin.
Desde la independencia, Kazajistn ha adoptado un claro proceso de priorida-
des: las reformas de la gestin econmica, poltica y pblica, respectivamente. Su
xito econmico puede ponerse claramente de manifiesto. Las reformas polticas
aparentemente encaminadas a modificar el equilibrio de poder fuera de un ejecu-

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168 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

tivo altamente centralizado a favor del poder legislativo, hasta ahora han fracasado
para crear, modificando la constitucin, un sistema eficaz de controles y equilibrios.
Al mismo tiempo est en curso un programa de modernizacin progresiva en la
reforma del sector pblico. Este programa se ha basado en las experiencias inter-
nacionales para ayudar a crear servicios pblicos orientados al cliente y se est
aplicando en gran parte a travs de instrumentos legislativos a un ritmo que es
impresionante dado el punto de partida. La reforma de la agenda ha logrado un
considerable impulso y autoridad como consecuencia directa de un imperativo
poltico top-down para el cambio y que acompaado de los entes locales y de los
recursos de los donantes internacionales para lograr la modernizacin de los servi-
cios pblicos.
Las variables del modelo explicativo de la reforma de la gestin pblica de Pollitt
y Bouckaerts (2004) (la interaccin entre: fuerzas socioeconmicas, sistema polti-
co, lite en la toma de decisiones, y sistema administrativo) se podran aplicar para
entender lo que ha ocurrido en Kazajistn. Hemos descrito la forma en que
Kazajistn es un ejemplo de cmo una lite toma decisiones con una gran base de
poder centralizado y una economa fuertemente integrada dentro de un plan a
largo plazo de aplicacin Kazajistn 2030, actualizado anualmente. Sin embargo,
la principal variable explicativa en Kazajistn es el liderazgo poltico. Verheijen
(2003: 496) sostuvo que convencer a los dirigentes polticos es la condicin esencial
para que pueda avanzarse, y los polticos necesitan ser educados acerca de los be-
neficios de las reformas de la gestin pblica un examen de la reforma adminis-
trativa despus de los estados comunistas en los prximos 10 aos, es para dar ms
de unos pocos casos de ilustraciones parciales de xito y a veces un gran nmero
desmoralizador de casos de fracasos de reforma. Mathiasen (2005: 646) seala
un aspecto similar al sugerir que los antiguos pases comunistas se caracterizan por
reconocer que lo heredado de sus sistemas de Administracin Pblica son incom-
patibles con la responsabilidad y la transparencia que le son inherentes a los siste-
mas democrticos. Sin embargo, Bebbington y McCourt (2007: 18) afirman que
aunque el liderazgo frecuentemente es identificado como un factor clave de la
explicacin del xito logrado, liderazgo poltico no est bien entendido y que
carecen de una comprensin de cuntas maniobran han tenido que hacer los di-
rigentes polticos en sus entornos polticos. Nazarbayev aparece, caracterizado
por su autocrtico gobierno de una economa prspera y con una estabilidad pol-
tica que han obtenido con considerables maniobras en Kazajistn.
Esto contrasta radicalmente con sus vecinos de Asia central: la Repblica de
Kirguistn, cuya situacin poltica sigue siendo frgil y donde hay muchas voces
diferenciadas dentro del gobierno; Tayikistn, la repblica ms pobre de la Unin
Sovitica que tiene un escaso marco legislativo y fiscal, con debilidad de la
Administracin Pblica, carece de infraestructura bsica y es muy corrupto;
Turkmenistn, que rechaza la adopcin de las prcticas democrticas y ejerce un
estricto control del estado sobre todas las esferas de actividad, y Uzbekistn, cuya
orientacin poltica se ha desplazado desde una orientacin occidental hacia una
orientacin a favor de Rusia y China. Parece que la experiencia de Europa occiden-
tal, donde los moldes de base institucional, formas y refuerzos de elementos
particulares de las nuevas reformas de la gestin pblica (van Thiel, Pollitt y

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Colin Knox Kazajstn: Modernizacin del gobierno en el contexto... 169

Homburg, 2007: 202) se ha limitadon a atravesar a los pases de Asia central. Los
orgenes comunistas de los pases de la CEI parecen que importan menos que la
autocracia poltica y el progreso econmico que han impulsado importantes refor-
mas de la gestin pblica en Kazajistn. En resumen, hay indicios de divergencia
dentro de los pases de la CEI en su enfoque hacia las reformas del sector pblico.
La elite poltica de Kazajistn puede apuntarse a su reciente (noviembre de 2007)
xito como seala la presidencia de la OSCE (en 2010) es como un triunfo poltico
de cara a las irregulares credenciales democrticas. Kazajistn ha sido finalmente
aceptado como un actor en los asuntos mundiales. Su aparente intento de demo-
cratizacin, todava en progresos demostrables en las reformas de la gestin p-
blica, debe haber desempeado un papel importante en la nueva condicin inter-
nacional lograda. El ejemplo de Kazajistn parece indicar que no hay requisito
previo de asociacin entre la democratizacin y el xito de las reformas de la
gestin pblica.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El bien comn como mano invisible:
el legado de Maquiavelo a la Gestin Pblica
Claude Rochet1

Resumen
La gestin pblica ha estado dominada por la bsqueda de la eficiencia y nos ha dejado las cues-
tiones ticas fundamentales sin resolver. Se argumenta que el pensamiento maquiavlico nos
puede proporcionar los conceptos y las herramientas aplicables a las sociedades gobernantes
enfrentadas a las incertidumbres y los cambios tales como: 1) la evolucin institucional de acuer-
do con las ideas ms recientes y 2) resolver los complejos problemas relacionados con la toma de
decisiones. El bien comn concepto central del pensamiento de Maquiavelo que aparece
como una mano invisible que reduce los costes de transaccin y acta como la piedra angular del
complejo pensamiento de los asuntos pblicos. Este anlisis es ilustrado mediante un caso de
estudio comparativo de dos proyectos de gestin de infraestructuras que atraviesan los Alpes, el
Trnsito de los Alpes (AlpTransit) en Suiza, y el Enlace entre Lyon Turn (Lyon Torino Link). El infor-
me concluye con una propuesta para mejorar el programa de investigacin de la gestin pblica
que permita lograr la eficacia (la legitimidad de los fines) y la eficacia en su aplicacin.

Notas para los profesionales


Las teoras de la gestin pblica y otras reformas generales han estado siempre dominadas por
la bsqueda de la eficiencia, como si fuera la del Santo Grial. Yo sostengo que esas reformas
no se llevaron a cabo de acuerdo con sus promesas y nos dejan sin respuesta cuestiones fun-
damentales de tica: hacer bien las cosas no responde a la cuestin de hacer las cosas bien. La
razn principal de esto es un profundo equvoco en cuanto a la naturaleza misma del proceso
de cambio en curso que hace inapropiado todo tipo de solucin universal. Un cambio de este
tipo se llev a cabo en el Renacimiento y Maquiavelo nos ha dejado una visin exhaustiva de la
forma de dirigir en un mundo en evolucin e incertidumbre. Este artculo presenta en qu
consiste la herencia mal conocida de Maquiavelo y aplica su enseanza al anlisis de dos gran-
des proyectos de infraestructuras pblicas. Concluyo sobre lo que debera ser mejorado en el
programa de investigacin en gestin pblica para enfrentarse con los desafos de nuestra
opoca, que exigen una vuelta a las fuentes de la filosofa poltica clsica.

Palabras clave
Valores cvicos, tica, Maquiavelo, NPM, filosofa poltica, programa de investigacin, virt.

1
Claude Rochet es Profesor en la Universidad Paul Czanne-Aix-Marseille III, Francia. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo: The common good as an invisible hand:
Machiavellis legacy to public management.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 173-200

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174 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

no el bien individual, sino el bien comn es lo que hace a las Ciudades


grandes. Adems, sin duda, este bien comn no se observa salvo en las
Repblicas
Maquiavelo, Discursos, II, 2

La gestin pblica ha estado dominada en los ltimos veinte aos por aspectos
gerenciales (managerialist) tendencia conocida como nueva gestin pblica
(NGP). Yo denomino gerencialismo (managerialism) a la creencia de que los
problemas de gestin pblica pueden ser resueltos por medio de la aplicacin de
un conjunto de herramientas y tcnicas, que agrupan instrumentos ya desarrolla-
dos que se supone que forman un nuevo paradigma en la Administracin Pblica
y dan luz a las prcticas universales de buena gobernanza (Gruening, 1998).
Para la vieja gestin pblica, el estado Weberiano, la NGP es su bestia negra
(bte notre) (Drechsler, 2005), aunque comparte su caracterstica de estar abierta a
las crticas, la neutralidad axiolgica sobre la base de una separacin entre hechos
y valores (Strauss, 1986). Se le acusa a la NGP de apartar a la Administracin Pblica
de sus races vitales en la filosofa poltica (Gruening, 1998). En el caso de que la
nueva gestin pblica realmente se aparte del modelo weberiano se encuentra el
papel del estado como el principal facilitador de soluciones a los nuevos problemas
de la globalizacin, el cambio tecnolgico, los cambios demogrficos, y la amenaza
al medio ambiente (Drechsler, 2005). En la mentalidad de la NGP, el estado ya no
acta como un arquitecto al servicio del bien comn.
La NGP es el resultado final de un proceso que se origin con el impulso de la
economa neoclsica despus de la 2 Guerra Mundial, y principalmente en la ofen-
siva contra el Estado del Bienestar que dio lugar a un rechazo hacia la Administracin
Pblica clsica. Los conceptos de inters pblico y bien comn fueron objeto
de fuertes crticas entre los acadmicos pertenecientes a la escuela de eleccin
pblica, la economa neo-clsica, y el individualismo metodolgico, aunque una
minora de acadmicos atacaron la separacin de hechos y valores. Por un lado, la
NGP no resuelve la cuestin fundamental que es la nica especificidad real de la
NGP, que recomienda un conjunto de instrumentos, el gobierno electrnico
(Dunleavy y al., 2005), y por otro lado, este cambio de paradigma basado en los
incentivos financieros nos ha dejado sin resolver preguntas fundamentales sobre la
tica y la integridad de la gobernanza.
Yo sostengo que estas preguntas sin resolver hacen un llamamiento a favor de
una vuelta al enfoque esencial sobre lo que funciona en la decisin de un organis-
mo pblico y que muchos de stos se pueden encontrar en el pensamiento ma-
quiavlico que allana el camino para una comprensin sorprendente del complejo
mundo moderno.
En primer lugar, voy a explicar el pensamiento maquiavlico y cul es su legado
que puede estar presente en los problemas de la Administracin Pblica. En segun-
do lugar, voy a exponer los actuales problemas de gestin pblica que se enfrenta
a la transicin hacia la tercera revolucin industrial y los vnculos que pueden esta-
blecerse entre el legado maquiavlico y las teoras institucionales contemporneas
y las teoras evolutivas. En tercer lugar, voy a considerar cmo un momento ma-
quiavlico en la gestin pblica pueden existir y permitir una conexin que se

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 175

puede realizar entre el desarrollo institucional y la adopcin de decisiones prcticas


referentes a los complejos asuntos pblicos. En cuarto lugar, voy a aplicar este
modelo para analizar los casos de estudio en procesos de toma de decisiones com-
plejos, como por ejemplo el proyecto de infraestructura ferroviaria a travs de los
Alpes. Finalmente, en quinto lugar, voy a concluir en la necesidad de actualizar el
programa de investigacin de la gestin pblica.

A. El legado de Maquiavelo

Como Claude Lefort (1972) seala, comprender a Maquiavelo es estar trabajando


en una interpretacin de cmo l supone que se deberan entender sus escritos, as
como la forma en la que sus obras han sido interpretadas. Uno no puede leer a
Maquiavelo sin tener en cuenta las interpretaciones comunes anteriores e interpre-
taciones irascibles. Hay, para decirlo en palabras Straussianas, una lectura de
Maquiavelo exotrica (fcilmente comprensible para el pblico) y una esotrica,
que requiere interpretacin. Me centrar en lo que est ms all de toda duda en
el pensamiento maquiavlico de acuerdo con la nueva investigacin maquiavlica.
La preocupacin de Maquiavelo fue cmo mantener un estado republicano
dedicado al bien comn. El bien comn, o bien pblico, no es un concepto utilita-
rio, tal como se entienden los conceptos modernos tales como los servicios de
inters general, sino como la condicin moral y poltica de la vida pblica.
Maquiavelo se concibe a s mismo como un precursor en el pensamiento poltico y
a travs de una situacin muy compleja, como el fundador de la reanudacin del
poder de la razn humana para comprender la incertidumbre real (Discursos, I).
Segn Maquiavelo, los hombres no son buenos o malos, pero a largo plazo para
lograr la seguridad y la realizacin personal slo puede alcanzarse mediante la unin
de todos ellos. El nico bien natural es el bien privado-bien pblico, res publica, y
son construidos polticamente. Esta construccin depende de si hay un fundador,
representada por la figura del Prncipe que idealmente Maquiavelo describe en The
life of Castruccio Castracani sobre si el rgimen poltico es una monarqua o una
repblica que construye las instituciones que permiten la existencia del bien co-
mn, o un lder poltico que actuar como uno de los fundadores cuando la repbli-
ca y el pueblo se han convertido en corruptos y no puedan existir ms. Los hbitos
de ser buenos no son naturales pero tienen que ser creadas por las instituciones
proporcionadas por uno de los fundadores. Maquiavelo admira a los fundadores
como Licurgo que siempre provee de buenas y estables instituciones para Esparta.
Sin embargo, tambin elogi la fundacin de la repblica en Roma que se hizo paso
a paso a travs de las luchas entre los nobles patricios y la plebe (Discursos, I-VI).
Maquiavelo explica que una buena sociedad puede hacerse valer por la virtud
(virt2) del lder, pero que requiere la puesta en comn de los valores cvicos de la

2
Virt no es traducible, ya que se compone de vir (resistencia) y Virtus (virtud cvica). Maquiavelo
define virt como el superconjunto de caractersticas personales que un gobernante debe poseer
a fin de mantener su dominio tanto tiempo como sea posible y alcanzar la grandeza en ese
proceso. El dominio de la fortuna, la posesin de la valenta y el compromiso con el bien comn,
son todos los factores determinantes de la virt de un prncipe cuando se enfrenta a la fortuna

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176 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

poblacin (Discursos, I-XII). Las instituciones son necesarias para actuar como edu-
cadores de los valores cvicos y para sostener la bsqueda del ideal de la buena
sociedad, cuando esos valores ya no estn vivos en el espritu del lder y dentro de
la poblacin. El Pueblo (popolo) slo existe como una masa polticamente edu-
cada bajo la direccin de un prncipe, un hombre de poco cerebro y una autoridad
dedicada a la construccin del bien comn, motivados por la virtud moral, aunque
y es ms comnmente mal interpretado el legado de Maquiavelo l se mueve
por su natural deseo egosta de adquirir gloria en la historia.
Esta tensin entre el pueblo y el lder (el Prncipe) es un elemento central en el
pensamiento maquiavlico. Esto no defiende ninguna teora constitucional de la
repblica, ya que no piensa en trminos de las instituciones formales. Esto se usaba
para servir a una dbil repblica, Florencia, que se supona que era la heredera de
la repblica romana, y se consideraba esta debilidad como un problema de tica: la
capacidad de la pequea y mediana burguesa para el debate colectivo sobre los
asuntos pblicos y para promover a los dirigentes de ellas (History of Florence). El
bien comn es el bien de muchos, ya que si es el bien de pocos equipara el bien del
Prncipe y el de sus aduladores.
En resumen: el bien comn consiste en una precaria armona entre el bien de
muchos y el bien de los importantes (Strauss 1958: 271). Esta armona slo puede
concebirse en una repblica bien ordenada (bene ordinata) sobre la base de una
interaccin dinmica entre las instituciones y los ciudadanos. En su Historia de
Florencia, Maquiavelo claramente se opone a los tumultos que aparecieron en
Roma y en Florencia: En Florencia, la inestabilidad poltica tiene sus races en la lu-
cha entre facciones de la clase dominante que conducen al caos de los diferentes
intereses de las clases reales. En Roma, por el contrario, los conflictos polticos re-
flejaron los conflictos reales de clases que son necesarios para la vitalidad de una
repblica. A pesar de su entusiasmo con la estabilidad poltica, Maquiavelo crey
en la posibilidades creativas de los conflictos de clases que l consideraba como
una caracterstica inmutable de la vida poltica republicana (Brudney, 1984). Este
conflicto se institucionaliz en Roma con la creacin de las tribunas (Tribunes) los
cuales son un lugar para que parte del gobierno del pueblo aporte beneficios para
la fortaleza y la estabilidad de la Repblica (Discursos 1.4.1: 204)3. Maquiavelo es
bastante radical, tanto para nuestro tiempo como para el siglo XVI en Florencia:

Yo digo que los que condenan la disensin entre la nobleza y el pueblo me


parecen que encuentran la culpa de lo que en un primer curso logr mantener
a Roma libre, y consideran que las querellas y el ruido que resultaron de estas
disensiones no trajeron buenos resultados, no estn teniendo en cuenta que, en
cada repblica hay dos facciones que se oponen, el pueblo y los ricos, y que
todas las leyes a favor de la libertad resultaron de su discordia (Discursos,
1.4.1. 202-203).

que l describe como una mujer, una fuerza que merece un prncipe que puede cortejar, domi-
nar, y controlar casi indefinidamente.
3
.... Adems de dar su cuota de control popular, estos oficiales fueron diseados para la protec-
cin de la libertad romana (Discursos 1.4.1: 204)

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 177

Este punto ha sido minimizado, o ignorado, por la corriente principal de interpre-


tacin de la enseanza de Maquiavelo, que se limita a El Prncipe y la reduccin de
su interpretacin como un manual de cinismo en el arte del gobierno. Hay que tener
en cuenta que El Prncipe fue escrito despus de Los Discursos, lo que claramente
alaba el rgimen republicano. Como se demostr claramente por Leo Strauss (1958:
282), uno de los crticos de Maquiavelo ms inteligentes, dos de sus libros ms ledos
El Prncipe, y Los Discursos son republicanos, aunque, en el Prncipe, parece
actuar como un asesor para los tiranos4. El Prncipe puede ser considerado como un
extracto de Los Discursos dedicados a la situacin poltica delicada cuando un nuevo
principado tiene que ser construido sin ningn tipo de legitimidad adquirida por la
historia y la tradicin (Zarka y Mnissier, 2001:32). Como Cassirer destaca (1946:
153) El Prncipe no es ni moral ni inmoral: l describe las cosas como son. Maquiavelo
quiere el poder para ser eficaz. Pero, a raz de la interpretacin de Lefort (1986: 202),
Cassirer se equivoca en la interpretacin de Maquiavelo como Maquiavelo era cuan-
do lea a Livio o a Aristteles: pretende tener un punto de vista de su pensamiento
imparcial y atemporal, y llega a la conclusin de que Maquiavelo inventa el estado
como independiente de cualquier tipo de religin y de consideracin metafsica. Esta
conclusin ser el origen de la interpretacin de Maquiavelo de Leo Strauss5.
Tras las obras precursoras de Flix Gilbert (1984), la escuela de Cambridge (Hans
Baron, JG Pocock, Quentin Skinner, Philip Pettit en la parte de habla inglesa
Mauricio Viroli en la parte italiana y Jean-Fabien Spitz en la parte francesa) han
situado claramente el republicanismo de Maquiavelo en el mbito del humanismo

4
Yo no he abarcado en este documento el debate sobre si Maquiavelo es un profesor del mal o no.
l aboga por la utilizacin de los medios malos para preservar el estado, teniendo en cuenta la
preservacin de las instituciones que son las del bien comn, o para refundarlo cuando est daado.
Maquiavelo consider-tomando como ejemplo a Piero Soderini que fue el ltimo (y dbil) gober-
nante (gonfalonier) de la Repblica de Florencia que no se atreviero a utilizar medios malos para
preservar el bien comn y ha llevado a la repblica a su desaparicin que El Prncipe no debe
vacilar en utilizar honorablemente el mal, lo que significa que si la Repblica debe ser salvada y
las instituciones republicanas (re) fundadas, aunque con la posibilidad de hacerlo, el Prncipe persiga
su propia gloria. Leo Strauss que present a Maquiavelo como el primero que ha abandonado la
filosofa clsica y como un maestro del mal, en sus Reflexiones sobre Maquiavelo (Thoughts
on Machiavelli) reconoce la continuidad de su pensamiento con la filosofa clsica, pero lamenta el
abandono de la super-concepcin humana de cmo el hombre debe vivir. Su filosofa se construye
bajo pero slidamente como un smbolo del Hombre Bestia en contraposicin al del Hombre
Dios (1958: 296). Strauss considera que, a pesar de lo que hace de Maquiavelo un hombre del
Renacimiento, su concepcin del hombre le hace moderno. Yo no comparto esta interpretacin,
teniendo en cuenta que Maquiavelo intent conciliar la filosofa poltica clsica con el descubrimien-
to del poder de la ciencia y la tcnica para transformar el estado natural, estoy de acuerdo con el
comentario de Pocock sobre el concepto de libertad de Isaiah Berlin, segn el cual el momento
maquiavlico es el punto de inflexin entre la concepcin positiva de la libertad que es republica-
na y de la libertad negativa que es liberal pero la verdadera brecha en la edificacin de la
moderna ley natural y el derecho natural clsico es entre Maquiavelo y Hobbes que es, despus de
Giovanni Botero (1589) como padre fundador, el verdadero filsofo de la raison dtat (Pocock,
2003). Soy propenso a seguir la interpretacin de Claude Lefort que, en un rgano poltico, el
pueblo de los desposedos es el mejor guardin de la justicia y de la idea de la buena sociedad de
los filsofos (como en la opinin de Platn), ya que ellos constantemente protestan o se rebelan
contra el orden reinante. Este debate es una cuestin de cmo tratar con el problema poltico-
teolgico que est fuera del alcance de este documento (Labelle, 2006).
5
Cassirer supervis la tesis de Leo Strauss.

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178 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

cvico renacentista basado en la tradicin aristotlica como redescubierto en el


trecento (Brunetto Latini, Jean de Viterbe, Marsiglio da Padova, Thommaso
dAquino.)6. Otros (Maynor, 2002, McCormick, 2003, 2007) critican la interpre-
tacin de la escuela de Cambridge para minimizar tanto el republicanismo maquia-
vlico por estar ms cerca de los conceptos de Isaah Berln (1990), como son la
libertad negativa como la libertad positiva, y no aclararan la diferencia con el
concepto de democracia representativa. Es evidente que la democracia moderna
contempornea, la teora de los Papeles Federalistas, est en contradiccin con la
tradicin republicana clsica de la participacin directa del pueblo en los asuntos
pblicos: la gente tiene que participar, pero slo de manera indirecta y con poca
frecuencia a travs de elecciones y como jurado en una democracia basado en los
derechos individuales y el espritu comercial (Pangle, 1986: 596).
No obstante, ms all de toda duda, la innovacin maquiavlico es, segn
Quentin Skinner (1990, 2001), la creacin de la actividad poltica (vivere poltico).
En la filosofa poltica aristotlica, la virtud es el fin supremo del hombre que se lo-
grar a travs de la actividad cvica, el vivere civile. La actividad poltica (vivere pol-
tico) maquiavlica no es un fin tico, sino un medio para defender la libertad cvica
y los mltiples fines de los individuos a fin de mantener la estabilidad del estado en
un perodo con dificultades favorable a la decadencia de una repblica7.
En el contexto de un mundo cambiante, los observadores polticos estaban de-
cepcionados, reconociendo su incapacidad para prever el curso de los aconteci-
mientos (Carta a Vettori, 09/04/1513). Luis XII, Rey de Francia, fracas en su empe-
o italiano, siendo vctima de la incertidumbre. As, la poltica necesita una prctica
profesional que se ajuste a la incertidumbre: la Poltica se convierte en un arte dello
Stato el cual Maquiavelo declara que fue su nica ocupacin una organizacin
profesional similar a la organizacin florentina de los tejedores de lana, larte della
lana (Carta a Vettori , 10/12/1513). En el republicanismo de Maquiavelo, el estado
existe como un fin en s mismo, pero contina gracias a la libertad civil y a la parti-
cipacin activa del pueblo: hay una clara co-evolucin entre la fuerza del estado y
la actividad cvica, la actividad poltica (vivere poltico).

A.1. Virtud (Virt), fortuna, corrupcin: el momento maquiavlico

Maquiavelo define tres conceptos que iluminan los conceptos bsicos en la gestin
de los asuntos pblicos: la fortuna, o la incertidumbre, la virtud (virt), o la alianza

6
Maurizio Viroli (2000) seala un punto particularmente claro en su biografa de Maquiavelo
Maquiavelo nunca ense que el fin justifica los medios o un estadista que est autorizado a
hacer lo que est prohibido a los dems, (...) l ense, ms bien, que si alguien est decidido a
lograr un gran objetivo un pueblo libre, que fund un estado, hace cumplir la ley y crea la paz
donde la anarqua y el despotismo reinaron entonces l no debe temer tener pensamientos
crueles o tacaos, sino que debe simplemente hacer lo que sea necesario con el fin de lograr el
objetivo.
7
La actividad poltica (vivere poltico) es una forma especfica de organizacin poltica que se
opone a la tirana y al imperio desptico y es incompatible con el estado de alguien: si un ciuda-
dano o una parte logra dominar las leyes y los magistrados, uno ya no puede hablar de una
repblica. (Viroli, 1992).

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 179

de virtud cvica y la fuerza necesaria para mantener y hacer cumplir un sistema


poltico, y la corrupcin (corruptio), que es la desaparicin de los valores cvicos
frente a la incertidumbre de la fortuna. En palabras de Maquiavelo, la corrupcin
no tiene el sentido utilitario moderno (i.e., la corrupcin material que impide la
distribucin equitativa de los contratos), pero la prdida de los valores cvicos que
reconstruir permanentemente el ideal del bienestar comn frente a las agresiones
de la fortuna. La fortuna permanente amenaza el equilibrio de la repblica. El futu-
ro de la repblica depende de la vitalidad de la vida poltica, la vita activa, y la
puesta en comn de los valores cvicos entre los ciudadanos.
Cuanto ms fuerte sea los valores cvicos, menor ser el coste de las transaccio-
nes vinculadas a la ejecucin de las instituciones. Como Pocock (2003) seala: hay,
en el desarrollo de las sociedades, momentos maquiavlicos que son la recopilacin
de estas tres condiciones virt del lder, el intercambio de valores cvicos entre los
ciudadanos hace que cada virtud est reforzada por otros, y la capacidad para ha-
cer frente a la corrupcin que permite que exista una repblica y, de hecho, acta
como una mano invisible. Estos momentos maquiavlicos no son permanentes y las
sociedades suben y bajan de acuerdo a su capacidad para resistir los ataques de
fortuna, que es la fuerza de los valores cvicos para resistir la corrupcin. La innova-
cin de Maquiavelo est teniendo virt en la accin de la tica cristiana. La accin
que funciona es virtuosa: la tica debe interesarse por el fin, el bien comn, y ser
inconexa con los medios. Su concepcin de la virt se asemeja a la griega metis
(intuicin) e ingenio prctico o la prudencia, phronesis (Gaille-Nikodimov y
Mnissier, 2006: 269). Un gobernante es adecuado para el cargo, segn Maquiavelo,
si es capaz de variar su comportamiento de bueno a malo y viceversa cuando la
fortuna y las circunstancias lo exijan (Pocock, 2003). El prncipe est dotado con
virt como el guerrero con metis (intuicin): ambos saben cmo convertir en ven-
tajas las circunstancias.

A.2.El lder republicano virtuoso y el pueblo de los ciudadanos

Maquiavelo nos da las caractersticas importantes de lo que un lder republicano


debe ser: en primer lugar, un arquitecto. Los cimientos de la ciudad deben ser
slidos, en el mbito institucional, as como el terreno fsico, dando incentivos
para un comportamiento virtuoso: Maquiavelo recomienda la construccin de
presas y canales para luchar contra la destruccin de las inundaciones. En segun-
do lugar, sabe cmo crear las instituciones adecuadas para el carcter (ethos)
particular de los ciudadanos y no buscar la forma del mejor rgimen poltico. Se
ocupa del contenido de las instituciones y no de la forma como hacan los clsicos.
En tercer lugar, l es un mdico que no slo cura, sino que principalmente previe-
ne la corrupcin mediante la adaptacin de las instituciones. Debe anticipar la
llegada de una mala fortuna para reforzar su virtud. El diagnstico es el caso es-
pecfico de acuerdo con las circunstancias, a fin de facilitar la adaptacin de las
capacidades institucionales.
Con el fin de evitar la constitucin de los intereses creados, el lder tiene que
venir del pueblo como Maquiavelo ilustra en su Life of Castruccio Castracani (1520),

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180 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

y los funcionarios pblicos deben cambiar a fin de equilibrar el bien comn de la


minora por el bien comn de la mayora a travs de la actividad cvica directa. No
quiere construir un rgimen perfecto de armona social, pero considera que la lucha
entre las clases sociales y las divergencias de intereses son normales y la prueba de
una activa vida cvica que logrando el bien comn de la mayora triunfa sobre el
bien privado de los poderosos (Gaille-Nikodimov y Mnissier, 2006: 274). En tiem-
pos normales, los conflictos son necesarios como parte de la actividad poltica (vi-
vere poltico). Ellos no ponen en peligro el estado sino que lo refuerzan, ya que
ninguna repblica puede existir sin pasiones y sus expresiones organizadas. La re-
novacin de la virtud cvica a travs de conflictos genera un equilibrio dinmico y
distinto del orden principesco impuesto.

Ni una Repblica puede en modo alguno con razn ser llamada desordenada,
donde hay tantos ejemplos de virtud, de buenos ejemplos resultado de una
buena educacin, buena educacin de buenas leyes, y buenas leyes de esos
tumultos los cuales muchos condenan inconsiderablemente; para que l exami-
na bien el resultado de estos, no encontrar que han dado lugar a cualquier
exilio o violencia prejudicial para el bien comn, pero las leyes y las instituciones
en beneficio de la libertad pblica. (Discursos, I, 4)

En trminos contemporneos, el republicanismo de Maquiavelo pertenece cla-


ramente a lo que Sir Isaah Berln ha (negativamente) acuado como libertad po-
sitiva, en contraposicin a la libertad negativa defendida por la postura liberal
desde Hobbes y esencialmente desde Locke: la libertad consiste en evitar cualquier
obstculo a la libertad individual por parte del estado. Por el contrario, la libertad
positiva es la capacidad de actuar personalmente para producir derechos subjetivos
y colectivos. Existe una relacin entre el bien comn y la libertad personal, como
indica Skinner (1992), oponiendo Maquiavelo frente a John Rawls, cuya Theory of
Justice slo considera los derechos individuales, rechazando la organizacin de la
cooperacin y la vida cvica como una carga indebida para el estado.

A.3. La dinmica del cambio

Sin embargo, la innovacin ms notable de Maquiavelo, es introducir cambios en


la dinmica de la vida republicana: la perfecta repblica (repubblica perfetta) es
capaz de modificar sus instituciones frente a las mutaciones destructivas. La ley se
convierte en ineficaz y necesita ser reinstituida, incluso, en el caso de una grave
crisis, apelando a un dictador provisional (i.e. un nuevo Prncipe actuando como un
padre fundador) al igual que en la repblica romana para refundar las institu-
ciones republicanas.
Podemos interpretar a Maquiavelo como un filsofo poltico aunque l se
considera ms como un profesional que como un filsofo8 el cual tiene la inten-

8
Maquiavelo comenz a escribir sus obras despus de 1512, cuando tuvo que abandonar su
posicin tras el regreso de los Mdicis. En una carta dirigida a su amigo Vettori (09.04.1513), l

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 181

cin de conciliar el legado de la filosofa clsica (aristotlica y la aspiracin socr-


tica para alcanzar la buena vida, la justicia y la buena sociedad gobernada por
leyes buenas) con ser eficaz en el mundo cambiante y turbulento del
Renacimiento italiano y el comienzo de una era industrial puesta en marcha por la
innovacin tecnolgica y la desaparicin del clsico ideal del mundo estable.
Como Eric Voegelin (1998) expuso, Italia experiment muchas interrupciones en
poca de Maquiavelo: la expansin de los mongoles hacia el oeste y la invasin
francesa en 1494. Siendo el centro de la vida intelectual de su tiempo, Italia no
fue capaz de comprender la situacin. Ya no era posible defender ms tiempo un
punto de vista de sentido nico en el desarrollo de la historia tal como fue creado
por el modelo Agustiniano. Maquiavelo vuelve a la historia romana, ya que es
consciente de esta ineficacia, y arroja luz sobre la no linealidad de la historia, el
problema de los ciclos, los perodos de crecimiento y decadencia que Voegelin
denomina el curso de la historia nacional (los tericos evolutivos hoy llamara-
mos a este fenmeno como un camino de dependencia (Nelson y Winter 1982).
De este modo Maquiavelo anticipa la especulacin en los ciclos histricos, los
corsi y ricosi de Vico, Edward Meyer, Spengler, Toynbee e, implcitamente, de
Voegelin (Moulakis, 2005).
La filosofa poltica clsica, como la teora de Aristteles, rechazaron la inno-
vacin y el cambio, basado en el supuesto de que la vida en sociedad es un
juego de suma cero y que empobrece una parte de la sociedad lo que era una
obligatoria desventaja para crear riqueza. Maquiavelo introdujo cambios y tur-
bulencias en el proyecto socrtico de construir una buena sociedad. Los conflic-
tos polticos y las turbulencias son necesarios para hacer frente a la incertidumbre
y al cambio. Los valores cvicos, tanto entre el pueblo y el lder, as como la cali-
dad de la vida cvica, son la mano invisible que puede permitir que el sistema
encuentre su equilibrio y reconstruya su resistencia cuando se enfrentan con la
incertidumbre.

B.Cmo son de importantes las lecciones


de Maquiavelo hoy en da?

El legado de Maquiavelo ha sido borrado de la ideologa del Maquiavelismo que


naci con las guerras religiosas. Esta ideologa no guarda relacin con la verdadera
obra de Maquiavelo que, como Lefort dice, parece ser la vctima de un momento
en que el fuego de la intolerancia religiosa consume todas las obras de pensamien-
to y reclama certezas basadas en la fe (Lefort, 1986-I). La realizacin de esta ideo-
loga se inicia con Innocent Gentillet Anti Maquiavelo9, que asimila el legado de

explica que, gracias a la fortuna, la nica cuestin que domin fue el arte del estado (Arte dello
Stato) y no desea hablar del bien, la justicia y la condicin humana en abstracto, sino producir
un estudio ms prctico de las relaciones entre los ciudadanos y el estado, y entre los estados.
9
Discours detat sur les moyens de bien gouverner et maintenir en bonne paix un Royaume ou
autre principaut...Contre Nicolas Machiavel, florentin, (1576) por Innocent Gentillet. El libro de
Gentillet tendr una gran cantidad de reimpresiones hasta el final del siglo XVII, dando lugar a
los trminos peyorativos de Maquiavelismo y Maquiavlico.

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182 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Maquiavelo a la masacre de Saint Barthlemy de los hugonotes por los Mdicis


cuando ellos dominaban la corte del Reino de Francia. En el lado catlico, Giovanni
Botero10, conden el abandono de Maquiavelo de la tica cristiana al considerar los
medios de la accin poltica; mientras que el verdadero terico de la raison dEtat
contrario a la teora de la soberana de Bodin. El Rey Federico II de Prusia escribi
su propio trabajo anti-Maquiavelo, con prefacio de Voltaire, para ilustrar que un
Prncipe podra ser un buen prncipe utilizando los medios adecuados y, en su
caso, tuvo xito.
La postura moderna liberal reclamada por Montesquieu que por fin nos hemos
librado de Maquiavelo, alabando el papel del comercio como un medio ms pac-
fico para la construccin de las buenas instituciones, el comercio descarta las pasio-
nes polticas y supone la igualdad de los socios11. Hobbes era hostil a la concepcin
republicana de libertad y consider que no hay tal cosa como valor cvico en los
hombres fuera de la obediencia al estado. Aunque Hobbes era un terico de las
virtudes sociales y aleg que su mantenimiento es indispensable para la preserva-
cin de la paz, quera integrarlo en una ciencia de la Virtud y el Vicio (Skinner,
1996). Siendo el fruto de la razn, esta ciencia, se enfrentan con el inters y la ig-
norancia, tiene pocas posibilidades de ser escuchado. Reduce el debate democrti-
co al arte de la elocuencia, que es suficiente para seducir a la multitud, y descarta
todo el perodo de la revolucin inglesa, calificndolo como nada mejor que una
era de locura (Skinner, 1996). Esta evolucin se completa con Locke, que estableci
que el inters individual del propietario es el mejor regulador de la vida pblica: la
cuestin poltica se sustituye por la cuestin de la propiedad en la nueva filosofa
poltica moderna.
El Renacimiento puso fin al punto vista acadmico de que la accin humana
est gobernada por un orden csmico y la creatividad humana liberada con el fin
de allanar el camino para una economa basada en la innovacin. Ernst Cassirer
(1946: 129-133) considera que Maquiavelo estudi los movimientos polticos con
el mismo espritu que Galileo, un siglo ms tarde, las leyes de la gravedad, y fue el
primero en romper con el punto de vista escolstico de un mundo inmutable y que
tiene xito en el papel del estado en un mundo cambiante.

10
Giovanni Botero, 1589, Della Ragione di Stato. Vale la pena resaltar que la expresin Ragione
di Stato nunca aparece en las obras de Maquiavelo. Botero desarrolla una concepcin del
estado basada enteramente en una nocin de poder que Botero opone explcitamente al con-
cepto de soberana de Bodin (1576) y que mantuvo su difusin por toda Europa, Botero
propone un modelo poltico que une en un anlisis maquiavlico las luchas por el poder con
un estudio de las condiciones que rigen el desarrollo econmico de los estados. Como
Senellart (1989) seala, Botero es en realidad maquiavlico segn el significado de la expre-
sin segn Gentillet pero claramente anti-maquiavlico desde que Maquiavelo considera el
inters personal como una fuente de conflicto. Botero tuvo que conciliar dos exigencias contra-
dictorias: la necesidad de un estado fuerte, pero no independiente del poder de la Iglesia. Por
lo tanto, la nica fuerza fiable es la industria y Botero aparece como un precursor del pensa-
miento liberal, oponindose al mercantilismo defendido por Bodin. Botero da luz a una razn
de estado anti-maquiavlica y anti-soberana (Descendre, 2003).
11
On a commenc se gurir du machiavlisme () et il est heureux que pendant que leurs
passions leur inspirent la pense dtre mchants, ils ont pourtant intrt ne pas ltre
Montesquieu, LEsprit des Lois, XXI, 20.

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 183

Sin embargo, como se ha sealado por muchos crticos de la modernidad (Leo


Strauss, Hannah Arendt, Eric Voegelin, Raymond Aron) la era tecnolgica moder-
na dio luz a nuevas creencias en las leyes de la naturaleza basndose en la tcnica,
como manifestaron los positivistas y los economistas clsicos como Auguste Comte
para quien la observacin domina la imaginacin y la destrona Jean-Baptiste
Say12 y, a continuacin, Wilfredo Pareto. El arte de la poltica, como dijo ms o
menos Leo Strauss, se reduce a una comprensin de las leyes de la naturaleza: la
cuestin poltica Qu? del bien comn pasa a ser incorporado a la pregunta del
Cmo? de la filosofa clsica moderna.

B.1. Tratar con la innovacin, la incertidumbre y la perturbacin

Estudiosos neoschumpeterianos, se opusieron a la corriente principal de la econo-


ma neoclsica, resaltaban la naturaleza de la tecnologa que no la consideraban
como un man cado del cielo, sino como un planteamiento global y un proceso de
transformacin social:

Por lo tanto, en trminos ms amplios, el cambio tecnolgico surge de dentro


del sistema econmico y social y no es simplemente un ajuste de las transforma-
ciones provocadas por causas fuera de ese sistema. En otras palabras, las socie-
dades tienen una voz en la forma en que la tecnologa vaya a tomar. De ah la
importancia que hay que hacer de la evaluacin de tecnologas para la eleccin
poltica. (Freeman y Soete, 1997:429).

La llegada de una tercera revolucin industrial hace ms relevante en la actualidad


las lecciones de la filosofa poltica clsica y plantea la necesidad de considerar la pre-
gunta socrtica de la buena sociedad: Cmo una nueva tecnologa sirve o no sirve, al
bien comn y la manera en que se fomentar, a travs del proceso de creacin destruc-
tiva schumpeteriano, la corrupcin de las instituciones sociales y la vida cvica?
Los clsicos saban que haba una relacin entre la poltica o el cambio social
y el cambio tecnolgico. El progreso tcnico ha puesto en peligro el equilibrio
socio-poltico de la sociedad. Esa es la razn por la que exigi una estricta moral
y supervisin poltica de las invenciones: el bien y la ciudad sabia determinarn
las invenciones que se han de utilizar y las que se han de suprimir (Strauss,
1978:198).
La intencin de Maquiavelo se puede considerar como la combinacin de valo-
res clsicos con las condiciones de desarrollo del mundo moderno cambiantes e
inciertas construyendo las bases para una vista evolutiva del proceso de desarro-
llo. A travs del concepto de fortuna

12
La manire dont les choses sont et dont les choses arrivent, constitue ce quon appelle la
nature des choses; et lobservation exacte de la nature des choses est lunique fondement de
toute vrit. () Lconomie politique est tablie sur des fondements inbranlables, du
moment que les principes qui lui servent de base sont des dductions rigoureuses de faits
gnraux incontestables. Jean-Baptiste Say, Trait dconomie politique, 1803.

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184 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

la corrupcin sigue siendo irreversible, un proceso de un nico sentido, una


parte de la mutabilidad y la entropa de las cosas sublunares; la personalidad y
la poltica pueden mantenerse en equilibrio o en decadencia, y no hay una ter-
cera posibilidad (Pocock, 2003:211).

En el lado opuesto, el valor cvico puede producir lo contrario a la entropa y


la virtud tiene un carcter sistmico: la virtud del pueblo es ms que la suma de
cada uno de las virtudes y la virtud de cada individuo depende de la virtud de
cada individuo y de la del conjunto. Una repblica es ms capaz de producir
virtud que una monarqua, ya que hay ms interacciones entre los ciudadanos
gracias a las actividades13 cvicas y militares. Para decirlo en trminos schumpe-
terianos, la fortuna puede ser representada como un proceso de destruccin
destructiva, mientras que virtud es un proceso de construccin creativa, del en-
frentamiento de ambos resulta el proceso de destruccin creativa que es el mo-
mento maquiavlico.
Como Reinert (2007:73) nos recuerda, estas interacciones entre los ciudadanos
son tambin las interacciones entre las actividades econmicas que crean sinergias,
descritas, tan pronto como en el medio del trecento por el erudito florentino y es-
tadista Brunetto Latini (1220-94), como il ben comuna. La creacin de riqueza pa-
rece ser un problema social y un proceso colectivo, mientras pone nfasis en el
papel del individuo. El bien comn y el papel de la persona educada que se convir-
ti en un ciudadano son los dos pilares del Renacimiento. Trescientos aos despus
de Latini, Maquiavelo explica que el proceso de corrupcin comienza cuando el
individuo pierde su autonoma y ya no es capaz de actuar como un ciudadano ac-
tivo y cuando el poder de muchos se convierte en el poder de unos pocos.

Figura 1. Concepcin maquiavlica del equilibrio institucional

Los momentos
maquiavlicos no son Innovacin, renovacin
permanentes y las
sociedades suben y bajan de
acuerdo con su habilidad
para resistir los asaltos de la
fortuna
Momento
maquiavlico

Virtud Fortuna

Construccin Destruccin
creativa Corrupcin destructiva

13
Maquiavelo niega la eficacia de las tropas de mercenarios es un encaprichamiento que
podemos encontrar a lo largo de toda su obra como las ciudades italianas utilizaban, y abo-
gaba a favor de un ejrcito de los ciudadanos como el nico posible de armas limpias.

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 185

En resumen, Maquiavelo parece ser un pensador poltico evolutivo en un mun-


do donde, como Alexandre Koyr (1998) expone, la humanidad ha pasado de ser
un espectador a ser propietario y maestro de la naturaleza. Es contempornea con
Leonardo da Vinci, el cual parece ser el primer pensador de la innovacin a travs
de su concepto de disegno que permite al hombre concebir artefactos que van ms
all de la reproduccin del universo fsico que nuestra mente es capaz de captar,
pero que son la proyeccin de su imaginacin14. Esta capacidad hacerse pregun-
tas es caracterstico del Renacimiento y lo encontramos al comienzo del Breve
Trattato de Antonio Serra (1613) como el origen de la filosofa y de la verdad que
llegamos a conocer a travs de l15. Maquiavelo es un pensador poltico en un
mundo donde el Prncipe puede disear el futuro de la nacin y cambiar su destino
(Gaille-Nikodimov y Mnissier, 2006).

B.2. Instituciones como un proceso evolutivo

Como una consecuencia, las instituciones que definen el papel y la posibili-


dad del bien comn necesitan evolucionar porque el carcter de los ciuda-
danos tiende a convertirlos en corruptos al enfrentarse con la fortuna.
Maquiavelo introduce la distincin entre innovacin (innovazione), que es el
proceso de adaptacin de las instituciones, y renovacin (rinnovazione) cuan-
do las instituciones se han convertido en corruptas (Gaille-Nikodimov y
Mnissier, 2006: 274).
Similitudes con este enfoque se pueden encontrar en la ltima obra de
Douglass North (2005), que abandon su postura inicial neoclsico de definir
las instituciones como reglas del juego que permiten el desarrollo y el creci-
miento. North reviviendo la tradicin de la economa institucional fundada
por Veblen y Commons insiste en la diferencia existente entre las institucio-
nes oficiales que puede ser cambiada repentinamente y las instituciones
informales que son creencias, hbitos y comportamientos, que podemos resu-
mir en unos valores cvicos. En la filosofa escolstica, la forma de la institucin
determina el contenido. Maquiavelo invirti la relacin entre las instituciones
formales y el contenido, que es la ciudad, sus ciudadanos y su carcter-en
otras palabras, las instituciones informales. Maquiavelo observa una tesis aris-
totlica segn la cual hay mltiples formas institucionales de excelencia en

14
El diseo es una de esas excelencias que no slo muestran las obras de la naturaleza, sino que
produce formas infinitamente ms variadas. Es naturaleza que eclipsa el carcter limitado de sus
formas elementales, mientras que las obras requeridas por el ojo del hombre son ilimitadas de
Leonardo da Vinci, citado por Jean-Louis Le Moigne (2007). Disegno dio luz a la palabra inglesa
design.
15
... Hacerse preguntas ha sido siempre una gran fuente del bien. Para ello no es de extraar
que estimula el deseo de conocimiento que es innato en todas las personas, no es de extraar
que levante de la mente el velo de la ignorancia, no es de extraar que impulse la mente para
investigar las causas y aprender como se producen los efectos. Este tipo de conocimiento fue el
origen de la filosofa, y la verdad que hemos llegado a conocer a travs de ella cuestinarse o
hacerse preguntas como esa parte del redescubrimiento de los clsicos, ya que aparece en la
Thetetus de Platn sobre el arte de los conocimientos.

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186 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

funcin de la naturaleza de la ciudad. Como North expresa en trminos con-


temporneos, se trata de una prdida de energa con la intencin de definir
las instituciones formales perfectas si ellos no confan en las instituciones in-
formales que son las creencias, los hbitos y los conocimientos, lo que David
Landes (2000) rene bajo el concepto de cultura16 o Aoki (2001) como un
sistema sostenible de creencias compartidas. Las instituciones formales pue-
den actuar como educadores, como un factor exgeno de cambio que crea
incentivos para la evolucin de las instituciones para las cuales la dinmica de
los cambio son endgenas. Con Maquiavelo, tenemos la primera formulacin
del proceso de la co-evolucin entre las instituciones formales e informales,
cambio exgeno y endgeno.
North define la dinmica institucional cuando se enfrenta a un mundo no-erg-
dico. En la hiptesis neoclsica positivista, el mundo es ergdico17 y completamen-
te previsible por un enfoque cientfico. En un mundo no-ergdico, la competencia
clave se convierte en el aprendizaje adaptativo que es la construccin de nuevas
instituciones informales que resume los nuevos conocimientos y las creencias. Cabe
sealar la convergencia entre los conceptos contemporneos y clsicos de la din-
mica institucional: no-ergdico y fortuna, la entropa institucional y la corrupcin,
y la necesidad del aprendizaje de la adaptacin institucional colectiva como una
mejora de la virtud maquiavlica.

C. El momento maquiavlico en la gestin pblica

La economa neoclsica considera la tecnologa como un agente exgeno que


impone su carga sobre los trabajadores y la sociedad en base a la postura positi-
vista de que las leyes de la naturaleza que existen deben ser obedecidas por los
encargados de formular polticas, como Jean-Baptiste Say (1803) explica. En el
caso de las antiguas economas socialistas, la tecnologa tambin es un agente
exgeno que obedece a las leyes de la historia y condena a crear un nuevo

16
De este modo formal e informal las instituciones interactan tambin segn seal Nietzsche:
el cambio de opiniones primero y las instituciones formales pueden seguir con la inercia El
derrocamiento de las instituciones no sigue inmediatamente despus del derrocamiento de las
opiniones, en su lugar las nuevas opiniones pueden vivir por un largo tiempo en la desolada y
extraamente desconocida casa de sus predecesoras e incluso preservarlas, ya que necesitan
algn tipo de refugio (cita Reinert, 2007:127)
17
(1) Un sistema es ergdico cuando es una secuencia o una muestra de proporciones consi-
derables es igualmente representativa del conjunto (como un parmetro estadstico); (2) la
participacin o relacin con la probabilidad de que cualquier estado se repita, sobre todo
teniendo probabilidad cero de que cualquier estado nunca vuelva a ocurrir. (El diccionario
Webster).
Una coleccin de sistemas forma un conjunto ergdico si los modos de comportamiento se
encuentran en cualquier otro sistema y de vez en cuando se asemeja a su conducta a otros
perodos temporales, y si el comportamiento de cualquier otro sistema cuando es elegido
al azar tambin es como un sistema. No es necesario un idntico rendimiento, slo similares
promedios temporales y numricos. En una poblacin ergdica, cualquier individuo nico
es representativo de toda la poblacin. Las principales caractersticas de este individuo son
esencialmente idnticas a cualquier otro miembro del grupo (Principia Cybernetica Web).

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 187

mundo. En ambos casos, el proceso de cambio social endgeno se descuida re-


sultando un fracaso en las ltimas e ineficiente en el primer caso. Como Freeman
y Soete (1997: 429) afirman: la privacin tecnolgica acompaada de privacin
poltico. La introduccin de la tercera revolucin industrial requiere ms debate
poltico, ms vida cvica sobre cuestiones tales como la contaminacin, la trans-
formacin social, la asuncin de riesgos, la evaluacin de la tecnologa como
una institucin destinada a proporcionar la integracin social y el desarrollo
sostenible, y el uso de la tecnologa.
Nueva gestin pblica, el consenso de Washington, el consenso en Bruselas,
los principios de buena gobernanza de la OCDE, tienen por objeto definir el
concepto de principios de talla nica para la gestin del estado, descuidando
su papel poltico e institucional y poniendo nfasis principalmente en la eficien-
cia de su organizacin (Ha-Joon Chang 2007, Rochet de 2007, Reinert 2007,
Drechsler 2006). La intencin de oponerse a estos dos objetivos la bsqueda
del bien comn y ser eficientes en el papel de estado nos llevara a la trampa
del rey filsofo, que es el filsofo sin ningn tipo de influencia en el curso de la
historia, por un lado, y, por otro lado, basndose slo en las tcnicas de gestin
como la NGP ha intentado. Esto es precisamente lo que Maquiavelo quera evitar
cuando escribi El Prncipe: es posible utilizar medios eficaces para servir con
eficacia el bien comn.
Bsicamente, la NGP, por su reduccin de la poltica de gestin, refleja la princi-
pal corriente de la concepcin moderna que est fascinada por el poderoso poder
de la tecnologa que deja fuera a la poltica. En l se refleja la filosofa poltica mo-
derna que afirma haber resuelto el problema18 de poltica tecnolgica a travs de
una perfecta comprensin de la naturaleza de la razn humana. Este enfoque po-
sitivista afirma haber descubierto las leyes de la naturaleza. De este modo, el poder
del hombre no se debe a su mente, pero para algunos ordenes naturales, ya sea en
las leyes de la Historia, El Mercado o la globalizacin econmica como una
tierra prometida. Este punto de vista es la negacin de la herencia del Renacimiento,
que liber la mente humana y su creatividad a partir de cualquier orden csmico
predeterminado.
Los principales estudiosos defienden, con la muerte de NGP y convirtindose en
la bestia negra (bte noire) del estado weberiano, el renacimiento de la poltica
estatal y la definicin de una concepcin neo weberiano (Pollitt y Bouckaert, 2004).
La vieja concepcin weberiana se bas en la separacin de las tcnicas de gestin
y los valores que dieron lugar a fuertes estructuras burocrticas. Con el surgimiento
de una sociedad de la informacin, los organismos pblicos pueden tener feedback
sobre los resultados de sus acciones, los elementos bsicos la gestin pblica we-
beriana pueden ser actualizados, y puede ser construido un vnculo entre la gestin
pblica diaria y las cuestiones ticas.

18
El problema poltico teolgico es la tensin entre la Ley revelada y el derecho positivo diseado
por la razn humana. Para Leo Strauss, puede ser caracterizado por la tensin entre Atenas
(derecho humano) y Jerusaln (Ley revelada). Esta tensin permanente plantea la cuestin
ontolgica de los fines de la accin poltica y es irresoluble. Para una presentacin completa,
consulte Tanguay (2003).

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188 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

El momento maquiavlico (Machiavellian momento) en la gestin pblica de


hoy en da podr estar representado por un sistema con tres capas (figura 2):
1) La primera capa es el momento del crecimiento institucional, cuando el
padre fundador construye las bases de la sociedad. El fundador (el Prncipe en
trminos maquiavlicos) acta de dos maneras: la creacin de instituciones for-
males que crean un incentivo para comportarse de acuerdo con el bien comn,
pero sobre todo la creacin de hbitos virtuosos entre los hombres en busca de la
seguridad y la prosperidad que slo puede lograrse por su unin y cooperacin.
Hemos visto que la organizacin de la vida cvica y poltica, envolviendo a todos
los ciudadanos, es una condicin necesaria para crear la sinergia entre las activi-
dades econmicas: esto es un bien comn, ya que debe ser compartido con el fin
de ser disfrutado. Los hombres, en un principio no son ni malos ni buenos, con-
vertidos en un pueblo de ciudadanos. El problema aqu es que el prncipe gestiona
la transicin hacia la repblica con el riesgo de convertirse en un tirano. Ciento
cincuenta aos despus de Maquiavelo, el estadista Veit Ludwig von Seckendorff
(1626-96) se inspir en las ciudades holandesas para definir una poltica institu-
cional que permita a Alemania industrializarse. Origin una tradicin que el
Prncipe tena derecho a gobernar ya que tena la tarea de modernizar el pas,
pero mientras lo haca se creaban las condiciones en las que el Prncipe y las
instituciones feudales se convertiran en obsoletas: El xito de un Principado
acarre las semillas de su propia destruccin y el nacimiento de la democracia
(Reinert, 2007:225).
2) La segunda capa se refiere a la dinmica institucional y la resistencia insti-
tucional. Las instituciones formales se crean y la sociedad vive bajo el imperio de
la ley. Las instituciones formales co-evolucionan con las instituciones informales
que son los valores cvicos, basados en el patriotismo y la voluntad estratgica
para ser una nacin. Este equilibrio es el momento maquiavlico (Machiavellian
momentum), cuando una repblica puede existir pero siempre se encuentra
frente a la amenaza de una fortuna que puede traer la corrupcin o reforzar las
virtudes cvicas de acuerdo con la virtud compartida del prncipe y del pueblo
(figura 1). Cuando una sociedad se abre ms y se desarrolla, ms se expone a la
fortuna. El debate era el centro de la fundacin de los Estados Unidos, como
Pocock ilustra, a travs del debate entre Alexander Hamilton y Jefferson. Hamilton
fue el pensador y actor del estado federal americano con un fuerte poder, insti-
tuciones fuertes (banco nacional, deuda nacional) y la poltica industrial cons-
truida a travs de la intervencin estatal y el proteccionismo, de la misma mane-
ra que Inglaterra hizo para su propia expansin. Jefferson se haya comprometido
como un republicano clsico con el ideal de virtud, pero vio su preservacin en
una sociedad agraria en lugar de en una expansin comercial desde que observ
la continuidad entre la actividad comercial y la fortuna. Por un lado, Jefferson
represent el ideal de una sociedad agraria estable que podra absorber el co-
mercio y, por otro lado, Hamilton represent la expansin de la sociedad comer-
cial con el riesgo de convertirse en un imperio con una sociedad corrupta, hasta
el punto de caer bajo el poder de un complejo militar-industrial inmenso
descrito, ciento cincuenta aos ms tarde, por Eisenhower en su discurso de
despedida (Pocock, 2003:543).

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 189

Este debate es permanente en la expansin de las sociedades, sobre todo cuan-


do ellas experimentan cambios de paradigmas tecnolgicos, segn lo describieron
Freeman y Loua (2001) y Carlota Prez (2002), que destruyen el consenso social
que prevalece en torno a la cual el bien comn es construido.
3) La tercera capa es el sistema de toma de decisiones. Las decisiones de polti-
ca pblica se toman en funcin de los conocimientos disponibles por los encarga-
dos de la toma de las decisiones, lo que Joel Mokyr (2003) llama conocimientos
tiles, es decir, tanto el conocimiento terico y emprico incluyendo el sistema de
creencias. La decisin de ser, hace que se enfrenta a una situacin en la que el
comportamiento del sistema puede ser ergdico o no ergdico. La hiptesis erg-
dica se ha introducido en la toma de decisiones pblicas de Douglass North (2005)
y Jacques Sapir (2005). Podemos decir que aproximadamente en un sistema erg-
dico los mtodos deterministas (rboles de causalidad, las estadsticas) pueden
producir una buena decisin. Ese es sobre todo el caso cuando estamos dentro del
mismo paradigma tecno-econmico, tal como se defini por Chris Freeman y
Carlota Prez. No obstante, en caso de un cambio de paradigma, la base de cono-
cimientos anteriores puede no ser apropiada desde que el comportamiento del
sistema ya no es predecible. Comprender el comportamiento de un sistema no-
ergdico, significa adherirse a los principios subyacentes que pueden formar parte
de un sistema de sistemas ms amplio cuyo comportamiento es ergdico. Los sis-
temas institucionales son las reglas del juego que pueden reducir la incertidumbre
cuando el sistema se enfrenta a problemas y situaciones ya conocidas. La tesis
central de North (2005:167) es que los procesos evolutivos no son ergdicos y que
la capacidad para hacer frente a la novedad es fundamental para la construccin
de instituciones eficaces.

C.1. Tomar buenas decisiones en un mundo incierto

De este modo, el sistema de toma de decisiones puede ser objeto de hasta tres si-
tuaciones:
En primer lugar, la evolucin de los conocimientos se enfrenta con la oposicin
del sistema ocupante de creencias compartidas y de intereses creados de los pocos
que estn a su cargo. Esto puede dar lugar lo que Reinert llama una decisin
panglossiana19, es decir, una especie de comportamiento autista que rechaza la
realidad para mantener la prevalencia de una teora si se tratase de una verdad
obsoleta.
Las otras dos situaciones dependern del grado de incertidumbre y de si el
sistema tiene comportamiento ergdico o no. Podemos identificar con North
cinco grados de incertidumbre (North, 2005:17), entre los cuales los tres primeros

19
Dr Pangloss es presentado en el Candide de Voltaire como el hombre que tiene siempre la
explicacin correcta de por qu las peores cosas pasan con la misma conclusin todos es el
mejor en los mejores mundos posibles, ya que cree que lo que pasa es la ley de la naturaleza
y que no hay otra opcin posible. Las actitudes Panglossianas son las de los idelogos que
rechazan la realidad y su complejidad y desean aplicar una frmula nica para todas las recetas
en toda situacin.

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190 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

hoy necesitan ajustes graduales que se corresponden con la innovacin maquia-


vlica: mejorar el tratamiento de la informacin con la que prevalece un stock de
conocimiento que puede reducir la incertidumbre. En un nivel ms alto de incer-
tidumbre, existe una necesidad de aumentar el stock de conocimiento til dentro
de un mismo modelo institucional. En un nivel ms alto r, el modelo institucional
debe ser cambiado. Este proceso de decisiones en condiciones de incertidumbre
excluye las decisiones de talla nica e implica que stas se realicen de acuerdo
con las circunstancias y no a prioris20, y aboga por el ingenio prctico del lder, el
phronesis21.
La tercera situacin es la que la incertidumbre es radical y que hace que el
stock existente de conocimientos, rutinas, creencias y prcticas administrativas
sean inadecuadas para la toma de decisiones. Este es el caso de la reinnovacin
maquiavlica cuando, las creencias bsicas de los sistemas institucionales no son
revisadas, perdern su virtud y sern incapaces de resistir los ataques de la fortu-
na. Este proceso requiere debates pblicos (que Maquiavelo llam tumulto),
democracia directa, la asuncin de riesgos y de decisiones innovadoras. Una
decisin tica es siempre una situacin de riesgo. Spinoza ha introducido la dis-
tincin entre la moral, que define lo que est bien o mal como una norma comn
admitida dentro de una sociedad, mientras que la tica se enfrente a lo que es
bueno o malo de acuerdo con una situacin precisa. Esta distincin se encuentra
tambin en el imperativo categrico de Kant (Qu se supone que tengo que
hacer de acuerdo con las normas imperativas?) y el imperativo hipottico
(Qu debo hacer para alcanzar un objetivo legtimo?). La tica conlleva sabi-
dura poltica e ingenio prctico.
Si el proceso se llev a cabo con xito y refuerza los hbitos virtuosos entre los
ciudadanos, o falla en los trastornos o acciones no-ticos que aumentan la entropa
global y que hacen que el sistema no pueda hacer frente a la incertidumbre. De
esta forma se reforzar la corrupcin y pondr en peligro la repblica. En trminos
contemporneos de North, mayor es el fracaso en la revisin de las creencias bsi-
cas de las instituciones, mayor ser el riesgo de caer en las creencias irracionales
que puede conducir al totalitarismo, o por lo menos disminuirlas (e.g. ecologa
profunda, fascinacin del de-crecimiento, cultura del narcisismo22 ).

20
Esta distincin entre a priori y las circunstancias era bsica en la filosofa poltica de Charles de
Gaulle. l puede ser visto como un arquetipo de lder maquiavlico en el siglo XX.
21
Phronesis (prudencia o sabidura prctica) es la capacidad de pensar acerca de cmo y por qu
debemos actuar para cambiar las cosas y, sobre todo, a cambiar nuestras vidas para mejor.
Aristteles dice que phronesis no es simplemente una habilidad, sin embargo, implica no slo
la capacidad de decidir cmo alcanzar un determinado fin, sino tambin la capacidad de
reflexionar y determinar el fin deseado que nunca es dado, pero necesita reflexin y eleccin
tica. Phronesis puede traducirse por prudencia, que es adquirida por la experiencia:
Considerando que los jvenes se conviertan en expertos en geometra y matemticas, y
sabios dentro de estos lmites, pero no parecen ser encontrados los jvenes prudentes. La razn
es que la prudencia se refiere a aspectos particulares y universales, y los aspectos particulares
son conocidos a partir de la experiencia, pero una persona joven carece de experiencia, ya que
se necesita algunos periodos de tiempo para producirla (Nichomachean tica 1142 a).
22
Me refiero al libro seminal homnimo de Christopher Lasch (1988) que describe el abandono
de cualquier tipo de ideal por el hombre moderno.

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 191

Figura 2. El momento maquiavlico en la gestin pblica

Creacin del momento


maquiavlico
Instituciones Crecimiento institucional

Formal Informal
El Prncipe como padre Hbitos iniciales no
fundador virtuosos
Tirana
Repblica Hbitos virtuosos
Seguridad y el reino del bien comn
Dinmica institucional y
Momento maquiavlico: Estratgica resistencia institucional
debe ser una nacin, bien comn
Imperio de la ley Virtud civil Corrupcin

Sistema de toma de decisiones

Virtud= Phronesis,
Un conocimiento a priori teniendo en cuenta
las circunstancias

Debate Riesgo en el Innovacin de


Erogodicity N, fortuna pblico, proceso de tomas la decisin
tumulto de decisiones
Decisin Y
Panglossiana
La buena decisin depende Desrdenes, entropa, accin no tica,
de la conveniencia del falta de habilidad para hacer frente a la
conocimiento imperante incertidumbre

D.Virtud, fortuna y principios maquiavlicos


en accin: definiendo la infraestructura
correcta para atravesar los Alpes23.

Un ejemplo contemporneo de principios maquiavlicos en accin es el proceso de


toma de decisiones involucrado en la construccin de la infraestructura ferroviaria
a travs de los Alpes, que afecta a Francia, Suiza e Italia.
Estos proyectos de infraestructura son proyectos de ingeniera grandes y
complejos, tales como los defini Miller y Lessard (2000): ellos son nicos y no
reproducibles, prototipos, y que tienen un impacto a largo plazo con muchos
resultados polticos, econmicos y sociales. Son proyectos de larga duracin (al
menos 5 aos para la planificacin, 5 aos para los estudios de viabilidad y final-
mente 5 aos para la construccin, pero el proyecto completo de decisiones
poltica y tcnicas puede durar hasta 50 aos) en los cuales es necesario un
compromiso a lo largo de varias dcadas. El estado acta como un arquitecto
y, por supuesto, es el principal actor en la toma de decisiones pblicas a travs
de las redes de propiedad pblica (si son explotados por operadores privados o

Este caso de estudio se ha creado durante el primer perodo de sesiones del Ciclo de la decisin
23

pblica, que se celebr en la Escuela Nacional de Administracin, en Pars, en junio de 2007.


Doy las gracias por su contribucin a Michel Bguelin, Consejero de los Estados (Parlamento
suizo) y Marie-Lyne Meaux, (Responsable de la Misin de los Alpes a cargo de la evaluacin del
transporte francs a travs del arco de los Alpes).

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192 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

no). Cmo podemos comprobar si la decisin ha sido realizada de acuerdo con


el bien comn?
Existen tres niveles en la toma de decisiones:
1) El nivel institucional, a nivel estatal, define las grandes orientaciones estrat-
gicas, de acuerdo con un plan que puede durar 20 aos (Francia) o 30 aos
(Suiza).
2) El nivel orgnico, que es el director del proyecto y el operador pblico que se
encarga de evaluar los aspectos tcnicos-econmicos sobre la base de indicadores
tales como el valor neto presente.
3) Los ciudadanos y todos los dems interesados (stake holders) que evaluarn
los resultados sociales. Este grupo incluye a muchos actores pblicos y debates
abiertos, con importantes actividades cvicas. Catstrofes como la del Tnel del
Mont Blanc se han traducido en la aparicin de opositores a este tipo de proyectos,
sospechosos de ser miopes y de descuidar la seguridad y las cuestiones ambientales
para el beneficio del principal operador.
Los ingenieros no estn capacitados para tomar decisiones en este entorno
turbulento: estn entrenados para encontrar una mejor manera de acuerdo con
los parmetros tcnicos y financieros y consideran otro tipo de criterios como irra-
cional. Por otro lado, los participantes en los debates pblicos son principalmente
los opositores y los activistas que no estn legitimados para representar a la mayo-
ra. Funcionarios electos y cargos locales ven los debates pblicos como una incri-
minacin de su legitimidad para representar al pueblo en un contexto de democra-
cia representativa y puede que quieran reducir a un solo sentido la comunicacin
de tal manera que no de lugar a debate.
En los tres pases, las actitudes hacia la democracia directa son muy diferentes:
en Suiza, es la base de la vida cvica. En Francia, el estado tiene una larga tradicin
como arquitecto (la industrializacin de Francia durante los treinta gloriosos, las
plantas de energa nuclear, el tren de alta velocidad) y ahora es consciente de la
importancia del debate pblico como un medio para legitimar los proyectos, evi-
tando la impugnacin y, cuando los proyectos son muy complejas, un medio para
hacer aparecer otras opciones. Sin embargo, el know-how es bastante nuevo y
necesita ser mejorado. En Italia, el estado es dbil y el pas ha sufrido tumultos que
no son en los que Maquiavelo estaba pensando para mantener una repblica24.
En el lado tecnolgico, el ferrocarril es bastante neutral en relacin con el trans-
porte de mercancas y el riesgo de obsolescencia tecnolgica es ms bajo: por lo
que el trade-off final se har mediante la evaluacin de las cuestiones cvicas del
proyecto.
Estn en marcha dos proyectos de este tipo: el proyecto suizo Trnsito de los
Alpes (AlpTransit) que tiene como objetivo construir una arquitectura global de
transporte ferroviario en Suiza, interconectados con las redes de sus pases vecinos,
y el enlace entre el Lyon y Turn.
En el proyecto suizo, dos cuestiones principales estn involucradas en el debate.
Cada stakeholder tiene que pagar por el proyecto: la comunidad local cuando se le

24
Sobre la decadencia de la actividad poltica (vivere poltico) en Italia, vase el dilogo entre
Noberto Bobbio y Maurizio Viroli (2006).

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 193

pide un rgimen especial, los usuarios, y los residentes (en relacin con las externa-
lidades negativos o positivas). La cuestin ms difcil es, sin duda, cambiar el mode-
lo de negocio de transporte desde el transporte por carretera que es ms barato
hacia el transporte por tren: el proyecto tiene que crear incentivos para lograr las
transferencias inter-modales, poniendo las mercanca en los trenes en lugar de en
los camiones.
Suiza es un caso especial ya que es la patria de la democracia directa y se en-
cuentra en la encrucijada del ferrocarril y el trfico de camiones que atraviesan los
Alpes. Sobre la base de la experiencia del tnel de St-Gothard, pagado por Alemania
e Italia en base a un tratado, Suiza decidi mantener su soberana sobre el trfico
pagando por el tnel ellos mismos y mediante la presentacin de cualquier tratado
internacional a referndum. El objetivo de Suiza es evitar los camones de 40T que
cruzan el pas, y convertirlos en contenedores para el transporte de mercancas in-
termodal, evitando as el transporte de camiones. El diseo de este proyecto re-
quiere tener una visin global europea de la red con un objetivo estratgico que
permita cruzar los Alpes en diez horas. El proyecto global, AlpTransit, fue aprobado
por referndum en 1992, despus de una dura campaa del lobby de los camione-
ros. Uno de los primeros logros principales de este proyecto es el tnel de Ltschberg
(2007) que permitir la transferencia de 180.000 camiones (ms de 1,2 millones)
por ao de la carretera al ferrocarril.
Al hacerlo, los suizos han decidido:

pagar y financiar el proyecto a fin de lograr la independencia nacional y


mantener el control sobre el problema del trfico
diseo global, red nacional de interconexin con otras redes europeas. En el
mbito nacional, se rechaz la solucin del tren de alta velocidad teniendo
en cuenta el tamao del pas prefiriendo la solucin de un tnel nacio-
nal que hace que cada uno pueda coger un tren intercity sin necesidad de
comprobar los horarios (330 trenes diarios entre Lausana y Ginebra). A nivel
mundial, se decidi financiar las inversiones en el extranjero a fin de estar
conectados con las redes europeas de alta velocidad- por ejemplo la amplia-
cin del tren de alta velocidad entre Macon (Francia) y Ginebra.

El debate pblico, la democracia directa, y los proyectos de arquitectura mundial


llevan a muchas innovaciones a nivel local, como la eliminacin de las barreras
contra el ruido, la innovacin en material de ferrocarril y una mejora en las conexio-
nes locales para las personas. En comparacin, el nuevo tren de alta velocidad
francs (TGV) entre Pars y Estrasburgo, careca de tal escenario global y, a pesar de
que la lnea dio lugar a una mejor conexin entre Pars y Estrasburgo, existan co-
nexiones locales que eran de menor antigedad en el servicio ya que todos los es-
fuerzos se haban concentrado en el tren de alta velocidad.
Por el contrario, en el lado italiano, el proyecto entre Lyon y Turn no se discuti
y dio lugar a disturbios con 50.000 manifestantes contra el proyecto en las calles
de Turn, y un movimiento de rebelin en todo el valle de Val di Suza. El ex ministro
a cargo (Lunardi) fue un ingeniero sin experiencia en el dilogo en la concepcin de
proyectos de gran envergadura y su hijo propietario de la excavacin de un tnel.

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194 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Incluso los sacerdotes predicaron contra el proyecto en las iglesias!. Este conflicto
de intereses entre el sector privado y el bien pblico es el ejemplo perfecto de co-
rrupcin maquiavlica. El movimiento Val di Suza parece ser un tpico movimiento
no en mi patio trasero, que es el resultado de la imposibilidad de reconciliar el
bien comn local de sus habitantes con el bien comn global de la mayora en el
mbito nacional en su conjunto.
El Gobierno italiano tuvo que poner el proyecto en la direccin correcta median-
te la creacin de un proceso de debate con sus adversarios, que tuvieron lugar to-
das las semanas desde el final de 2005, y examin 4 opciones (los pasajeros y las
mercancas la evaluacin, la ruta y las cuestiones ambientales) y delegaron el con-
trol del debate a un mediador independiente utilizado para hacer frente a tales
procesos colectivos. Los puntos de vista de los opositores fueron publicados en
adelante, algo impensable an en el proceso francs que es joven y todava se
considera como una amenaza a la democracia representativa y se limita a puntos
secundarios, como un mecanismo disfrazado. Aunque el proyecto no provoca dis-
turbios en Francia, el feedback de lo que sucedi en Italia que se tradujo en al
menos un retraso de dos aos deriv en un replanteamiento del proyecto de
nuevo por las autoridades francesas de planificacin a fin de integrar en el proyec-
to las cuestiones planteadas por el debate italiano.
Revisar la forma en que estos debates se llevan a cabo en Suiza, Francia e Italia
en la gestin de proyectos tcnicos que son, bsicamente, similares revela el
estancamiento del enfoque tecnocrtico de top-down y el reinado de los llamados
expertos que no pueden hacer frente a las agresiones de la fortuna y la necesidad
de fortalecer los principios maquiavlicos republicanos de potenciar y educar a las
personas para mantener y ampliar la actividad poltica republicana, para tomar
buenas decisiones y lograr la legitimidad en las cuestiones complejas del proyecto.

E.Actualizar el programa de investigacin


en la gestin pblica?

Maquiavelo fue el primer filsofo poltico para defender que no hay sociedad esta-
ble, sin debates y que los conflictos actan como un medio para vigorizar las insti-
tuciones en un mundo abierto, donde las sociedades estn cambiando al mismo
tiempo que entran en una era que introduce incertidumbre.
Entiende que, enfrentados a un mundo incierto, la innovacin institucional es
una tarea crtica pero tambin arriesgada. O bien el Prncipe no entiende la necesi-
dad de innovacin y pierde su capacidad de preveer un mundo cambiante, o se
pone en riesgo a s mismo, ya que el descontento de los intereses creados sin ob-
tener el apoyo inmediato de los que se beneficiarn de estas innovaciones. De este
modo, el Prncipe no debe de inmediato descubrir sus intenciones, sino actuar con
astucia. Virtud cvica, la actividad poltica (vivere poltico), es el punto clave para
fomentar la evolucin institucional. En nuestro caso de estudio, podemos ver hasta
qu punto la falta de respeto hacia el proceso de debate pblico ha introducido
hbitos no virtuosos que han dado lugar a tumultos no virtuosos que han llevado
a la corrupcin del proyecto y a su ineficacia. Maquiavelo estaba preocupado por

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Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 195

la eficacia y la eficiencia, pero pona la eficacia primero y la eficiencia en segundo


lugar. La eficacia fue la repblica y el imperio de la virtud donde los ciudadanos
interactan para mantener y mejorar los valores cvicos. La eficiencia estaba consi-
derando la posibilidad del verdadero hombre incluyendo su egosmo y sus vi-
cios y el problema del mundo real solucionndolo. La innovacin de
Maquiavelo fue en busca de medios pragmticos incluido el honorable mal,
esa es la razn por la cual fue malinterpretado para desarrollar el bien comn.
Este legado se ha desdibujado con la tradicin liberal de Hobbes y Locke des-
confiando de la capacidad del hombre para deliberar colectivamente sobre el bien
comn, poniendo el nfasis principalmente en el bien privado, y en hacer el bien
comn la suma simple de ello y, en consecuencia, reducir de forma ms sencilla el
papel del estado en un papel de coaccin (Skinner, 1996, 2008).
La gestin pblica ha estado, hasta ahora, centrada principalmente en la efi-
ciencia de las organizaciones lo que se convirti en el Santo Grial de todos los
administradores pblicos en el mundo anglosajn, como muestra claramente Fred
Thompson en su examen exhaustivo de la economa poltica de la Administracin
Pblica (2006). En primer lugar, fue el paradigma weberiano, basado en la separa-
cin entre hechos y valores, que es la transposicin al mundo administrativo de la
bsqueda de economas de escala que caracterizaban el modo de produccin de la
2 revolucin industrial. A continuacin, se tuvo que hacer frente a la disminucin
de la eficiencia de las organizaciones integradas verticalmente con la llegada de la
3 revolucin industrial. Como consecuencia de ello, en el contexto de la dcada de
1980 y la ofensiva contra el Estado del bienestar, la economa neoclsica se convir-
ti en el camino obligatorio para perseguir el Santo Grial de la eficiencia. Muchos
estudiosos han descrito abundantemente lo que est mal en la economa neoclsi-
ca y las formas que son inapropiadas para tratar con el mundo real, al ser una
economa terica. Las teoras del public choice que subyacen a la nueva tenden-
cia en la Administracin Pblica quieren construir modelos perfectos, pero siguen
siendo objeto de riesgos morales. Para decirlo sin rodeos: las teoras del public
choice y otras lograron otros resultados que los de los modelos, con grandes
desarrollos matemticos, lo que Maquiavelo analiz como los efectos de la corrup-
cin, Cul es que la manera en que los intereses privados capturan el estado en
ausencia de virtud?
Como Thompson expuso la lgica econmica a menudo reconoce el bien
como eficiencia y el mal como ineficiencia (2006:4). Est hoy en da muy claro que
la postura relacionada con la gestin nos dice cmo hacer las cosas bien, pero no
la manera de hacer las correctas y que tambin tenemos que estar preocupados,
principalmente, por la eficacia y la conveniencia.
Las tcnicas de gestin son, por supuesto, importantes. El ltimo de los econo-
mistas clsicos, John Stuart Mill, no era particularmente entusiasta con la nueva
postura orientada al mercado, como medio de fomentar la evolucin institucional.
Est ms all de toda duda que la primera revolucin industrial en Inglaterra es el
fruto del xito de una poltica mercantilista sobre la base de un papel activo del
estado (poltica fiscal, las inversiones en la Marina, la poltica industrial), como que-
da demostrado de forma convincente por los historiadores econmicos como
Patrick OBrien (1998), pero esto llev, al final de la XVIII, a la burocracia en el es-

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196 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

tado como una organizacin. Como Schumpeter (1985) seala en su Historia del
Anlisis Econmico (1983, II: 234-235) un administrador no serio habra pretendido
que, en relacin con el estado de la administracin britnica, abrumado con siner-
gias, cualquier intencin de regular la economa a travs de la intervencin del es-
tado habra dado lugar a un fracaso. Esa es la razn por la cual Stuart Mill se ocup
de la reforma del estado y renunci a aceptar la corriente principal del laisser-faire.
Pero, como seala Schumpeter, Stuart Mill se neg a transformar una opinin en
una recomendacin: estas dificultades fueron insuperables en ese momento pero
no legtima la monomana anti-estado.
Las tcnicas modernas de gestin, especialmente los sistemas de informacin,
hacen posible el diseo flexible y adaptable a las estructuras y disponer de infor-
macin estadstica sobre los productos y resultados a fin de lograr un feedback
con el actor pblico acerca de lo que realmente se est alcanzando, lo que per-
mite una mejor asignacin de recursos, reduccin de la burocracia y la potencia-
cin de los funcionarios pblicos a pesar del doble circuito de aprendizaje (tal
como se define en Argyrys y Schn, 1978). Al someter a control a las organiza-
ciones de supervisin, las tcnicas de gestin nos permiten identificar la poltica
de trade-offs (renunciar a algo a cambio de otra cosa) que sean necesarias
(Rochet, 2007).
Este es, precisamente, donde perdi la NGP. Al desarrollar la Administracin
Pblica, cuando aplican, una burocracia liberal, segn la definicin establecida
por David Giauque, que se centr principalmente en los productos, los incentivos
financieros, la descentralizacin y la tecnologa de la informacin considerada
como man exgeno cado del cielo y no como un medio para transformar las
burocracias de forma endgena (Rochet, 2007). Thompson seala el fracaso de la
gestin pblica para llevar a cabo esta evolucin:

La lgica de la integracin horizontal no est muy bien desarrollada ni se


entiende, en parte porque los estudiantes de gestin no han apreciado ple-
namente la necesidad de replantearse el problema de coordinar las activida-
des de informacin cuando los costes son bajos o de la organizacin para
crear valor a travs de un proceso paralelo. Los economistas que estudian la
organizacin han sido especialmente reacios a replantearse las doctrinas re-
cibidas (2006:44).

Promover para que la Administracin Pblica entre en la era digital, por el con-
trario, requiere entrar en una era de la digitalizacin de gobierno, centrndose
en temas tales como la reintegracin, basado en las necesidades de los sistemas, la
ingeniera digital y los cambios digitales (Dunleavy y al. 2005). Esta es una perspec-
tiva tpicamente maquiavlica, donde el gobierno se libera de cualquier concepcin
determinista y acta como un arquitecto, teniendo en cuenta primero los fines de
la accin pblica, el bien comn, la eficacia a travs de la eficiencia de la organiza-
cin (y no al contrario) y la mejora de la virtud cvica en el mbito de la Administracin
Pblica a travs de la potenciacin de los funcionarios pblicos y haciendo de la
Administracin Pblica un catalizador de las iniciativas privadas hacia una estrate-
gia global.

RICA 74-N3.indb 196 9/12/08 17:16:13


Claude Rochet El bien comn como mano invisible: el legado... 197

Como conclusin, debemos plantearnos la pregunta: cmo podemos introdu-


cir la tica y los valores cvicos, la nocin del bien comn, en la gestin pblica
como una disciplina acadmica? Imre Lakatos (1980) ha desarrollado el concepto
de programas de investigacin sobre la base de una hiptesis central, que inicial-
mente es una creencia, rodeado por un cinturn de proteccin de las hiptesis que
estn condenadas a ser falsificadas, en un sentido popperiano. Calific, como
degenerado, un programa de investigacin que ya no era capaz de ser predictivo
y de producir nuevos conocimientos. El creciente inters en la tica en la investiga-
cin en la gestin pblica arroja luz sobre el carcter degenerado del programa
de investigacin basado en la gerencia pblica. Fred Thompson resalta la deriva de
la gestin pblica hacia la economa neoclsica y de su incapacidad para tratar con
el mundo real de los problemas diarios de la Administracin Pblica. Como Reinert
(2000) mencion, la economa neoclsica ha degenerado en trabajar en s mis-
ma, Francis Bacon dijo lo mismo sobre la escolstica tarda y ha llegado a un
crculo completo desde la escolstica al escolasticismo matemtico y perdiendo su
capacidad prescriptiva.
Si somos capaces de separar gestin y cuestiones de organizacin (hacer las
cosas bien) de aspectos polticos (haciendo las cosas correctas), las tecnologas de
gestin vuelven a los fines de la accin pblica, tales como los identificados por los
humanistas del Renacimiento entre ellos Maquiavelo, que es el ms elocuente y
el ms malinterpretado el bien comn, la virtud cvica y la necesidad permanente
de evolucin institucional.
Por consiguiente, debemos formular nuestro programa de investigacin en la
gestin pblica en torno a una hiptesis central: Sin la filosofa poltica, la gestin
pblica es ciega, la filosofa poltica sin la gestin pblica es impotente. Este pro-
grama debe tender a hacer frente a cuestiones tales como qu es una buena
decisin?, cules son las nuevas capacidades estratgicas necesarias entre los
gestores pblicos para hacer frente a esta integracin de los valores cvicos en la
gestin pblica?, cmo podemos fomentar la evolucin institucional cuando se
enfrentan a cambios perturbadores en el entorno?. Como resultado, la gestin
pblica debera estar en un permanente proceso de actualizacin a fin de actuar
como la mano visible que debera hacer frente a la resolucin de los problemas
prcticos en los asuntos pblicos, la restauracin del poder de la poltica y el amor
del bien comn como la propia condicin de existencia de esa cosa que es la so-
ciedad.

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RICA 74-N3.indb 200 9/12/08 17:16:13
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas (IICA)
Rolet Loretan1

Se ha celebrado en Ankara, Turqua, la 4. Conferencia Especial Internacional del


Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA). Esta conferencia estaba
precedida por las reuniones estatutarias habituales que propiciaron interesantes in-
novaciones y animados debates. As es como los miembros del Comit Ejecutivo, a
propuesta del Comit Asesor del Programa e Investigacin (Programme and Research
Advisory Committee, PRAC), aprobaron una nueva lista de los principales temas de
gobernanza, reduciendo a tres cuestiones esenciales: Hacer frente a las Crecientes
Desigualdades, Proporcionar Proteccin y Seguridad y, por ltimo, Construyendo
Nuevos Regmenes Reguladores. El 22 de junio fue un da importante para nosotros,
porque el Comit Ejecutivo tuvo el privilegio de ver la nueva direccin web del
Instituto. La cual se haba puesto en marcha el da anterior. El Comit tambin fue
informado de la mejora de la situacin financiera del Instituto. Sin embargo, la aten-
cin de la mayora de los miembros se centr en el nuevo formato de la conferencia
de Ankara. El Ponente General (Rapporteur General), el seor Bob Bonwitt, present
el nuevo concepto: una conferencia sobre el tema Ayuda Internacional y
Administracin Pblica no para alcanzar conclusiones definitivas, sino para formu-
lar una especie de libro blanco centrado en la buena gobernanza para lograr la
buena gobernanza de la ayuda. Los resultados deberan estar disponibles al final de
un proceso amplio de consulta y reflexin, durante 3 o 4 aos, por parte de nuestros
miembros y socios procedentes de todas las regiones del mundo.
La Conferencia de Ankara se desarroll de acuerdo con este nuevo formato. En
el momento de redactar este informe, sabemos que este concepto ya ha suscitado
cierta controversia, que es la razn por la que concedemos una particular relevancia
al proceso de evaluacin de la Conferencia que acabamos de iniciar. Independiente
de los resultados definitivos de la evaluacin, queremos aprovechar la oportunidad
para agradecer a nuestros anfitriones turcos por la clida acogida que nos han
brindado.

1
Rolet Loretan es Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA).
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 201-203

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202 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)

Esta Conferencia tambin permiti la celebracin de reuniones de trabajo al


margen del programa oficial. De esta manera es como hemos podido reunirnos con
la delegacin de China, la cual expres su deseo de publicar una versin de la
Revista Internacional de Ciencias Administrativas (RICA) en chino. Evidentemente
nos alegramos con este nuevo avance en la difusin de nuestra revista. Sin embar-
go, nuestra casa editorial (SAGE), todava tiene que dar su aprobacin, con las ga-
rantas de que los principios editoriales sern respetados.
Tambin debatimos sobre el prximo Congreso del IICA con una importante
delegacin de Indonesia. Este Congreso se celebrar en Bali en 2010. Tambin se
han encontrado respuestas a muchas preguntas, aunque no todo ha sido resuelto.
Nuestra colaboracin con Canad y Amrica Latina tambin fue debatida en re-
uniones bilaterales.
El 11 de julio, tomamos un vuelo para Kampala (Uganda), para la Conferencia
Anual Internacional de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de
Administracin (IASIA, en ingls). Esta conferencia, celebrada en el continente
africano, puede ser un gran xito gracias a la participacin de un gran nmero de
delegaciones procedentes de varios pases de la regin. Como de hecho muestra el
gran inters despertado por el tema escogido, Fomento de la Capacidad, Eficiencia
y Equidad en los Servicios Pblicos: Retos, Oportunidades y Buenas Prcticas
(Promoting Capability, Efficiency and Equity in Public Services: Challenges,
Opportunities and Good Practices) y se espera segn los organizadores no menos
de 270 participantes y el Ponente General (Rapporteur General), John-Mary
Kauzya.
Un mes y medio ms tarde se celebrar la Conferencia anual del Grupo Europeo
de de Administracin Pblica (European Group of Public Administration, EGPA), en
Rotterdam (Pases Bajos) del 3 al 6 de septiembre de 2008 sobre el tema
Innovaciones en el Sector Pblico (Innovations in the Public Sector).Tambin
en este caso, el ritmo de las inscripciones es bueno.
Mantenindonos en el plano internacional, tenemos el placer de dar la bienve-
nida de nuevo, como Estados Miembros, a Brasil y Mauritania. Internamente, dimos
la bienvenida al IICA, a una nueva empleada que est desarrollando unas prcticas,
Madame Hana Hamrouni. Centrar sus esfuerzos en la bsqueda de informacin
para el nuevo portal de conocimiento, el cual estamos desarrollando. Este proyecto
piloto es un paso importante en el proceso de reforma en el que est inmerso el
Instituto.
Durante la primavera se celebraron varias reuniones del Grupo de Proyectos.
El grupo de Historia abord el tema sobre el flujo de la migracin, y adems
inaugur una serie de encuentros de los cuales el segundo, se celebr en mayo,
en Svres, cerca de Pars por parte del grupo de Supranacionales. Ese mismo
mes se celebr la reunin del grupo El Factor Humano en la Gobernanza
Global. Tenemos el placer de destacar la labor de este grupo que est llegando
a su finalizacin y que ser publicado en agosto de 2008 en un libro que con-
tiene diversos artculos relevantes sobre este tema. Se crearon nuevos grupos
de proyectos basados en los principales temas mencionados anteriormente so-
bre gobernanza y sern presididos por miembros destacados de nuestras comi-
siones.

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Rolet Loretan Crnica del Instituto Internacional de Ciencias... 203

Leyendo estas lneas, ver que la dinmica en la que estamos embarcados en los
ltimos dos aos contina sin cesar y los resultados concretos ya son pruebas evi-
dentes de la misma. Esto es un estmulo aadido para que podamos continuar con
nuestros esfuerzos.
Distinciones para los miembros del Iica
El 18 de junio el Profesor Geert Bouckaert, Presidente de EGPA, recibi un doc-
torado honorario de la Universidad Paul Czanne en una ceremonia celebrada en
Aix-en-Provence.
El Premio Routledge 2008 por su Contribucin a la Gestin Pblica ha sido
concedido al Profesor Christopher Pollitt, Editor-Jefe de RICA. El premio ser pre-
sentado en 2009 en la Conferencia IRSPM en Copenhague.
Felicidades!

RICA 74-N3.indb 203 9/12/08 17:16:13


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