18 CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO AMBIENTAL

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O COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NA VISO

DOS TRIBUNAIS SUPERIORES

Geisa de Assis Rodrigues

Procuradora Regional da Repblica da 3 Regio. Professora licenciada da
Universidade Federal da Bahia. Autora da obra: Ao civil pblica e Termo de
ajustamento de conduta, Forense: 2011, 3 edio. Integrante da Associao do
Ministrio Pblico do meio ambiente.
Sumrio: 1.0 Consideraes iniciais. 2.0 O Supremo Tribunal Federal 3.0 O
Superior Tribunal de Justia. 4.0 guisa de concluso. 5.0. Referncias bibliogrficas

CONSIDERAES INICIAIS

inegvel que o compromisso de ajustamento de conduta desempenha hoje

um importante papel na tutela jurdica do meio ambiente, sendo um dos importantes
instrumentos dos quais se valem os rgos pblicos legitimados, especialmente o
Ministrio Pblico1, para ensejar a preveno e a reparao do dano ao direito difuso
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
um trusmo afirmar que a obteno de um acordo que garanta a reparao m-
xima do bem ambiental, flexibilizando apenas prazos e condies do atendimento das
medidas preventivas ou reparadoras da leso, se revela mais interessante do que o
desgaste do processo judicial, por sua maior brevidade, economicidade e efetividade.
Todavia, a nfase na tutela extrajudicial no significa, de forma alguma, menoscabo
garantia da proteo judicial, noo intrnseca configurao do estado de direito.
Na verdade, so tutelas complementares que ampliam o acesso justia, per-
mitindo que as singularidades do conflito apontem a melhor forma de solucion-lo.
Ademais, nos regimes democrticos o Poder Judicirio o nico titular do poder
incontrastvel de impor o cumprimento de deveres pela fora com a observncia do
devido processo legal. Assim, sempre que houver descumprimento da soluo nego-
ciada ser necessria a movimentao da mquina jurisdicional.
Alm do mais, a construo de um instrumento de tutela extrajudicial de di-

1
Como atestam as duas pesquisas que empreendemos sobre a celebrao do TAC no MP, a ltima, pa-
trocinada pela Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, que abrangeu o perodo de 1998 a 2004
registrou 54% dos TACS em matria ambiental. As pesquisas esto publicadas no livro Ao civil e Termo
de Ajustamento de Conduta, Forense, 2011 (3 edio).
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reitos tem decisiva participao do Poder Judicirio. Em primeiro lugar, porque a

anlise do estado da jurisprudncia e a demora natural dos processos judiciais so
sempre levadas em conta na conduo das negociaes, como lembra Marc Galanter
ao comentar a verdadeira dimenso da atuao judicial: Os tribunais no produzem
apenas decises, emitem tambm mensagens. Estas mensagens constituem elemen-
tos que as partes vo aproveitar para tomar conscincia dos direitos que lhe so
reconhecidos, elaborar peties, apresent-las, encetar negociaes e fazer valer as
suas pretenses tanto para se absterem de propor uma ao como para resistirem e
fazerem com que a pretenso do adversrio seja indeferida. De igual modo, os tribu-
nais fornecem informaes que vo permitir a uns regular o comportamento de outros
( ou de se opor a regras assim estabelecidas). 2
Mas at mais importante, sobretudo em pases de cultura judicialista como o
Brasil, a mensagem do Tribunal reconhecendo a soluo extrajudicial como um
equivalente na promoo da justia, permitindo, assim, que a mesma desenvolva
todas as suas potencialidades.
O amplo judicial review e a unificao da jurisdio comum em Tribunais Su-
periores, ainda que com algumas regras de conhecimento originrio e recursal, so
traos caractersticos de nossa estrutura judiciria que ressaltam a importncia da
contribuio dos rgos judiciais de cpula para a configurao de qualquer instituto
jurdico, especialmente na hiptese de solues extrajudiciais de conflitos.
Destarte, consideramos de extremo relevo conhecer como o Supremo Tribunal
Federal e o Superior Tribunal de Justia tm se manifestado em casos que envolvam a
aplicao do termo de ajustamento de conduta, especialmente em matria ambiental.
evidncia, que no sero examinadas exaustivamente todas as decises destas
duas importantes Cortes que se refiram ao compromisso de ajustamento de conduta,
selecionamos algumas decises que marcam tendncias sobre a efetiva compreenso
do instituto.

2. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Como cedio, o Supremo Tribunal Federal brasileiro como guardio da Consti-

tuio encerra em seus feixe de competncias atribuies tpicas de Corte constitu-
cional, com a cognio das controvrsias abstratas sobre compatibilidades dos atos
normativos com a Carta Magna, assim como tambm preserva valores constitucionais
em face de decises de instncias inferiores, e de atos administrativos, atravs do
julgamento de recurso extraordinrio e de aes originrias.

2
GALANTER, Marc. A justia no se encontra apenas nas decises dos tribunais. in Justia e litigiosida-
de: Histria e perspectiva. coord. Antonio Hespanha. Lisboa:Fundao Calouste Gulbenkian, 1993. Pg.73
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Essa amplitude cognitiva de nosso Supremo Tribunal Federal no tem o condo,

contudo, de alterar, por completo, a regra que define a excepcionalidade da atuao da
Corte em assuntos no diretamente constitucionais, muito menos os de natureza nego-
cial. O compromisso de ajustamento de conduta um negcio jurdico administrativo
declaratrio, no qual a necessidade de preservao da adequao da conduta molda a
autonomia das partes, ainda que no se enquadre no conceito jurdico de contrato. Mas
em sendo o compromisso um negcio jurdico o exame de suas clusulas, assim como
as de um contrato, no se encerra no rol de competncias do Pretrio Excelso.
Por isso, via de regra, para o Supremo: a anlise e a interpretao de termo de
ajustamento de conduta vedada em sede de recurso extraordinrio, nos termos do
verbete n. 454 da Smula desta Corte .3 Por outro lado, a prpria regulamentao
do compromisso feita na legislao infra-constitucional e na maior parte dos casos
os julgados no causam ofensa direta Constituio.4
Uma primeira concluso a que podemos chegar que significativa parcela das
controvrsias sobre o compromisso de ajustamento do conduta se encerra nos Tribu-
nais de apelao e, quando muito, chega at o Superior Tribunal de Justia, quando
a aplicao da legislao federal de regncia do TAC eventualmente estiver no centro
dos debates.
Ainda assim, encontramos algumas decises sobre a matria que revelam impor-
tantes tendncias adotadas pelo Supremo Tribunal Federal.
A primeira a afirmao pela Corte Suprema de que a natureza de ttulo exe-
cutivo extrajudicial do compromisso de ajustamento de conduta exige uma legitimi-
dade material que no se confunde com a regra de competncia judicial. Assim, a
discusso sobre a legitimidade do rgo pblico que celebrou o TAC no se identi-
fica s controvrsias sobre competncia jurisdicional. Nesse sentido, o Supremo j
se pronunciou em algumas oportunidades que a discusso sobre a legitimidade do
Ministrio Pblico do Trabalho para celebrar termo de ajustamento de conduta em
matria de concurso de servidor pblico no ofende deciso da Corte que entendeu
que a Justia do Trabalho no tem competncia para julgar demandas relacionadas a
servidores estatutrios, porque o ato impugnado - Termo de Ajustamento de Conduta
- firmado entre o Ministrio Pblico do Trabalho da 8 Regio e a Assemblia Legis-
lativa do Estado do Par, no sendo causa, no se compreende no objeto da deciso
paradigma da ADIn MC 3395, relativa demarcao de competncia jurisdicionais

3
AI 495587 AgR, Relator(a): Min. Eros Grau, 1 T., julgado em 15/02/2005, DJ 01-04-2005 PP-00024.
O verbete da smula n 454 tem o seguinte enunciado: Simples interpretao de clusulas contratuais no
d lugar a recurso extraordinrio.
4
Como, por exemplo, no seguinte caso: Agravo regimental no agravo de instrumento. Termo de ajusta-
mento de conduta. Descumprimento. Imposio de multa. Impossibilidade da anlise da legislao infra-
constitucional e do reexame de provas (Smula 279). Ofensa constitucional indireta. Agravo regimental ao
qual se nega provimento. (AI 627242 AgR, Relator(a): Min. Crmem Lcia, 1 T., julgado em 21/10/2008,
Dje-236.)
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entre a Justia do Trabalho e a Justia Ordinria.5

Mesmo quando se trata de ao de execuo de termo de ajustamento de con-
duta que tenha sido celebrado pelo Ministrio Pblico do Trabalho em matria de
servidor estatutrio o Supremo Tribunal Federal entendeu a impossibilidade de se
afastar o processamento da ao na justia laboral, porque a soluo extrajudicial
teria firmado a competncia para a execuo do acordo de forma voluntria, e expres-
samente reconheceu a equivalncia do TAC a um acordo homologado judicialmente,
aplicando-lhe, assim, a mesma soluo6.

5
Rcl 4290 AgR, Relator(a): Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 21/09/2006, DJ 27-
10-2006 PP-00031. No mesmo sentido: Rcl 8866 AgR, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal
Pleno, julgado em 17/11/2011, DJe-228 DIVULG 30-11-2011 public 01-12-2011)
6
Como decidiu o Min. Dias Tffoli em deciso monocrtica: (...)7. Carter estrito da competncia do STF
no conhecimento das reclamaes. A competncia originria do Supremo Tribunal Federal no comporta
a possibilidade de ser estendida a situaes que extravasem os limites fixados pelo rol exaustivo inscrito
no art. 102, I, da Constituio. Precedentes. (Rcl n 5.411/GO-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro
Ricardo Lewandowski, DJe-152 de 15/8/08). Compulsando os autos eletrnicos e conforme relata a inicial,
verifico que a deciso reclamada foi proferida em execuo de termo de ajustamento de conduta, o qual
consiste em acordo judicial firmado entre o reclamante e o Ministrio Pblico do Trabalho. Vide o que
dispe o artigo 831, pargrafo nico, da CLT: Art. 831 - A deciso ser proferida depois de rejeitada pelas
partes a proposta de conciliao Pargrafo nico. No caso de conciliao, o termo que for lavrado valer
como deciso irrecorrvel, salvo para a Previdncia Social quanto s contribuies que lhe forem devidas.
Nesse passo, deve incidir o bice contido na Smula n 734 desta Corte, como assentado pelo Pleno em
precedentes abaixo reproduzidos: AGRAVO REGIMENTAL. ACORDO ENTRE AS PARTES HOMOLOGADO
JUDICIALMENTE. TRNSITO EM JULGADO. NO CABIMENTO DE RECLAMAO. RECURSO NO PRO-
VIDO. O acordo firmado entre o agravante e o Ministrio Pblico do Trabalho (autor da ao que se pretende
anular ou extinguir) foi homologado judicialmente, o que acarreta a extino do processo com resoluo
do mrito, fazendo a respectiva deciso homologatria coisa julgada formal e material (art. 831, pargrafo
nico, da CLT e art. 269, III, do CPC). Incidncia da Smula 734 do Supremo Tribunal Federal, segundo a
qual No cabe reclamao quando j houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha des-
respeitado deciso do Supremo Tribunal Federal. Precedentes do Supremo Tribunal Federal (Rcl 1.438,
rel. min. Celso de Mello, DJ de 22.11.2002; Rcl 1.169, rel. min. Seplveda Pertence, DJ de 31.05.2002;
e Rcl 5.899, rel. min. Carlos Britto, DJe-097 de 30.05.2008. Agravo regimental no provido. (Rcl n
6.076/GO-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 21/8/09). AGRAVO REGI-
MENTAL EM RECLAMAO. AO CIVIL PBLICA PROPOSTA PELO MINISTRIO PBLICO DO TRA-
BALHO. ACORDO HOMOLOGADO TRANSITADO EM JULGADO. RECLAMAO TRABALHISTA AJUIZADA
PARA DESCONSTITUIR O ACORDO. IMPROCEDNCIA. RECLAMAO AJUIZADA NO SUPREMO TRIBU-
NAL FEDERAL. APLICAO DA SMULA STF 734. ALEGAO DE OFENSA S DECISES PROFERIDAS
NAS AES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.721/DF E 1.770/DF. MANUTENO DA APLICA-
O DO VERBETE SUMULAR. 1. Proposta ao civil pblica pelo Ministrio Pblico do Trabalho, caberia
ao reclamante, antes do trnsito em julgado desta, propor a reclamao perante esta Corte, caso enten-
desse que havia usurpao de competncia do Supremo Tribunal Federal, ofensa smula vinculante ou
descumprimento de deciso com efeito erga omnes. 2. Ocorrido o trnsito em julgado da ao que se alega
tenha ofendido as decises proferidas por esta Corte nas ADIs 1.721/DF e 1.770/DF, h de incidir o enun-
ciado da Smula STF 734, por no ser a reclamao sucedneo de ao rescisria. 3. Agravo regimental
improvido. (Rcl 4702 AgR, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe-186 2-10-2009) Ante o
exposto, nego seguimento reclamao, nos termos do artigo 21, 1, do RISTF, prejudicada a apreciao
da liminar. Publique-se. Int.. Braslia, 15 de dezembro de 2011. Ministro Dias Toffoli Relator Documento
assinado digitalmente. (Rcl 13010, Relator(a): Min. Dias Toffoli, julgado em 15/12/2011, publicado em
PROCESSO ELETRNICO DJe-022 DIVULG 31/01/2012 PUBLIC 01/02/2012)
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Outra importantssima tendncia do Supremo Tribunal Federal, secundando

orientao do Superior Tribunal de Justia7, garantir a plena independncia entre
as instncias em matria ambiental prevista no pargrafo 3 do artigo 225 da Cons-
tituio Federal, por reputar que a celebrao do termo de ajustamento de conduta
para a reparao do dano ambiental, por si s, no afasta a responsabilidade admi-
nistrativa nem a penal8.
O voto do ento Ministro do Supremo Tribunal Federal Menezes Direito expl-
cito ao consignar:
De fato, no se pode referendar a tese de que a simples existncia de processo
administrativo em curso ou de termo de compromisso de recuperao ambiental j fir-
mado pelo paciente constituam, de plano, excludentes de justa causa em relao ao
crime ambiental descrito no artigo 63 da lei n 9603/98.Apenas a anlise criteriosa
de fatos e de provas pode determinar , no caso concreto, se a conduta imputada ao
paciente desbordou do ilcito administrativo e ingressou na esfera penal.
Ao mesmo passo, o STF j entendeu que o cumprimento do Termo de Ajusta-
mento de Conduta, ao ensejar a reparao integral de determinados danos gerados
por uma conduta ilcita especfica permite a sua extino de punibilidade, mas no
serve como salvo-conduto para que o agente volte a poluir.9 O compromisso de ajus-

7
HCn. 61199/BA, 5 T., Rel. Des. Conv. Jane Silva, DJ 22.10.2007, p. 321, RHC n. 21.469/SP, 5 T.,
Rel. Des. Conv. Jane Silva, DJ 05.11.2007, p. 289. Trancamento da ao penal. Impossibilidade. Termo
de ajustamento de conduta que no impede a instaurao da ao penal. Independncia entre as esferas
administrativa e penal. Aceitao do sursis processual. Ordem denegada (...).4. A assinatura do termo de
ajustamento de conduta no obsta a instaurao da ao penal, pois esse procedimento ocorre na esfera
administrativa, que independente da penal. 5. Ordem denegada. (HC n. 82911/MG, 5 T., Rel. Min.
Arnaldo esteves Lima, Dje 15.06.2009) No mesmo sentido as seguintes decises do STJ: HC 160.525/
RJ, rel. Min. Jorge Mussi, 5 T., DJE 14/03/2013, RESP 1294980/MG, Rel. Min. Aldenita Ramos de oLt.,
djE 18/12/2012, hc 107645/rj , Rel. Min. Og Fernandes, 6 T., DJe 28/11/2012.
8
Habeas corpus. Crime contra o meio ambiente. Lei n 9.605/98. Termo de Compromisso de Recupera-
o Ambiental. Excluso de justa causa para o prosseguimento da ao penal no configurada. Ausncia
de materialidade. Reexame de provas. Inviabilidade. Precedentes. 1. A via estreita do habeas corpus no
comporta dilao probatria, exame aprofundado de matria ftica ou nova valorao dos elementos de
prova. 2. O trancamento de ao penal em habeas corpus impetrado com fundamento na ausncia de justa
causa medida excepcional que, em princpio, no tem cabimento quando a denncia ofertada narra fatos
que, mesmo em tese, constituem crime. 3. Dessa forma, o fato de o paciente haver firmado Termo de
Compromisso de Recuperao Ambiental e noticiado processo administrativo em curso consubstanciam
circunstncias insuficientes para, de plano, excluir a tipicidade da conduta imputada ao ru. 4. De igual
maneira, a ausncia de laudo pericial no suficiente para trancar a ao penal que assenta a materia-
lidade do evento em outros elementos de prova. 5. No caso concreto, as teses de atipicidade da conduta
e de ausncia de dano ambiental, demandando exame aprofundado de provas, devem ser analisadas em
sua sede prpria: a sentena no processo de conhecimento. 6. Habeas corpus denegado. (HC 86361,
Relator(a): Min. Menezes Direito, Primeira Turma, julgado em 16/10/2007, DJe-018 DIVULG 31-01-
2008 PUBLIC 01-02-2008)
9
PENAL. PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. HABEAS CORPUS PARA TUTELAR PESSOA JU-
RDICA ACUSADA EM AO PENAL. ADMISSIBILIDADE. INPCIA DA DENNCIA: INOCORRNCIA.
DENNCIA QUE RELATOU a SUPOSTA AO CRIMINOSA DOS AGENTES, EM VNCULO DIRETO COM
A PESSOA JURDICA CO-ACUSADA. CARACTERSTICA INTERESTADUAL DO RIO POLUDO QUE NO
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tamento de conduta ambiental se circunscreve, portanto, dentro daquele conjunto

ftico para o qual foi concebido.
Importante ainda a deciso do Supremo Tribunal Federal que reconheceu que
o termo de ajustamento de conduta uma atividade fim do Ministrio Pblico, no
tendo o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, nos termos de sua concepo
constitucional, poderes para se imiscuir no processo de elaborao e de reviso
interna do TAC10.

3. O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA

O papel do Superior Tribunal de Justia tem sido decisivo para a afirmao do

compromisso de ajustamento de conduta, embora tambm o exame de fatos e de pro-
vas da celebrao do TAC no ocorra nesta instncia11. Todos que esto familiarizados

AFASTA DE TODO A COMPETNCIA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL. AUSNCIA DE JUSTA CAU-

SA E BIS IN IDEM. INOCORRNCIA. EXCEPCIONALIDADE DA ORDEM DE TRANCAMENTO DA AO
PENAL. ORDEM DENEGADA. I - Responsabilidade penal da pessoa jurdica, para ser aplicada, exige alar-
gamento de alguns conceitos tradicionalmente empregados na seara criminal, a exemplo da culpabilidade,
estendendo-se a elas tambm as medidas assecuratrias, como o habeas corpus. II - Writ que deve ser
havido como instrumento hbil para proteger pessoa jurdica contra ilegalidades ou abuso de poder quando
figurar como co-r em ao penal que apura a prtica de delitos ambientais, para os quais cominada pena
privativa de liberdade. III - Em crimes societrios, a denncia deve pormenorizar a ao dos denunciados
no quanto possvel. No impede a ampla defesa, entretanto, quando se evidencia o vnculo dos denuncia-
dos com a ao da empresa denunciada. IV - Ministrio Pblico Estadual que tambm competente para
desencadear ao penal por crime ambiental, mesmo no caso de curso dgua transfronteirios. V - Em
crimes ambientais, o cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta, com conseqente extino de
punibilidade, no pode servir de salvo-conduto para que o agente volte a poluir. VI - O trancamento de ao
penal, por via de habeas corpus, medida excepcional, que somente pode ser concretizada quando o fato
narrado evidentemente no constituir crime, estiver extinta a punibilidade, for manifesta a ilegitimidade
de parte ou faltar condio exigida pela lei para o exerccio da ao penal. VII - Ordem denegada. (HC
92921, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, 1 T., julgado em 19/08/2008, DJe-182 DIVULG 25-09-
2008 PUBLIC 26-09-2008)
10
A 2 Turma concedeu mandado de segurana impetrado por Ministrio Pblico estadual contra ato
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico - CNMP, para invalidar deciso deste rgo. Na espcie, o
Conselho Superior do Ministrio Pblico estadual negara homologao a termo de ajustamento de condu-
ta - TAC proposto por promotor de justia. O CNMP, aps reclamao de membro do parquet, apesar do
entendimento de que no seria de sua competncia adentrar na atividade-fim daquele Colegiado estadual,
anulara a deciso e mantivera o TAC. Consignou-se tratar-se de interferncia indevida na autonomia admi-
nistrativa e funcional do rgo estadual, no passvel de apreciao pelo CNMP. Ademais, ressaltou-se a
existncia de sistema de controle interno na legislao local de cada Ministrio Pblico, a cargo Conselho
de Procuradores Regionais, sem prejuzo da fiscalizao jurisdicional. MS 28028/ES, rel. Min. Crmen
Lcia, 30.10.2012. (MS-28028) Informativo n 686 do STF.
11
Como neste caso: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO (ART.
544 DO CPC. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS EXECUO. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE
CONDUTA. AO CIVIL PBLICA AMBIENTAL. ALEGAO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. SMULA
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com a organizao judiciria no Brasil sabem da relevncia do Superior Tribunal de

Justia, como rgo catalisador da aplicao uniforme do direito federal em nosso
pas. As caractersticas da nossa Federao fazem com que a legislao federal seja
responsvel pela normatizao dos aspectos mais relevantes de nosso ordenamento
jurdico, esmaecendo, em muito, a ideia tpica do federalismo da existncia de vrias
ordens jurdicas superpostas. Por isso, como rgo de cpula da Justia comum Es-
tadual e Federal, a mensagem emanada do Superior Tribunal de Justia reverbera de
uma forma significativa influenciando graus inferiores do Poder Judicirio e todos os
demais operadores jurdicos.
Para a concepo do compromisso de ajustamento de conduta, soluo extraju-
dicial de conflitos envolvendo direitos difusos, como ocorre na tutela ambiental, foi
necessrio enfrentar o importante debate jurdico sobre a possibilidade de concilia-
o de direitos indisponveis.
Como cedio, o direito indisponvel quando seu titular no pode dele re-
nunciar nem realizar concesso que represente reduo de seu contedo. A nota de
indisponibilidade sempre est ligada ao interesse pblico, aquele reputado como
de interesse geral em um momento histrico especfico de uma dada sociedade, de
modo a se evitar o risco de prejuzos a bens relevantes para o sistema jurdico.12 So
mltiplas as causas eleitas pelo ordenamento jurdico para qualificar de indisponvel
um direito. Algumas so relacionadas com a qualidade especial do titular do direito
( incapaz), outras justificam-se pela prpria natureza dos bens envolvidos (bens fora
de comrcio como o ar, a integridade corporal do homem), outras pelas relaes jur-
dicas que visam proteger (relaes de famlia, de trabalho). Em boa parte dos casos a
disponibilidade do direito coincide com a patrimonialidade do mesmo.
Para a qualificao da indisponibilidade do direito difuso comum concorrerem
algumas das causas supracitadas. A qualidade do titular do direito levada em conta,
por exemplo, para defini-lo como indisponvel, porque a indeterminao dos sujeitos
no permite que se identifique uma vontade adequadamente formulada no sentido da
disposio do direito. Por outro lado, o objeto do direito se constitui em bem de uso
comum, de impossvel divisibilidade, a exemplo do meio ambiente ecologicamente
equilibrado. De igual modo os direitos difusos se desenvolvem no seio da sociedade

07/STJ. INCIDNCIA.). 1. Asseverando o acrdo recorrido que a deciso de fls. 16, que concedeu
prazo s partes para manifestao sobre a dilao probatria, foi publicada na imprensa oficial (fls. 16
verso), seguindo-se a certido do cartrio judicial no sentido do decurso do prazo (fls. 17), inocorrendo o
alegado cerceamento de defesa, afigura-se incontestvel que o conhecimento do apelo extremo por meio
das razes expostas pelo agravante ensejaria o reexame ftico-probatrio da questo versada nos autos, o
que obstado na via especial, em face da incidncia do verbete sumular n. 07 deste Superior Tribunal
de Justia: A pretenso de simples reexame de prova no enseja recurso especial. 2. Agravo regimental
desprovido.(AgRg no AgRg no Ag 760.460/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 T., julgado em 06/09/2007, DJ
11/10/2007, p. 294)
12
GROPALLI, Alessandro, Introduo ao estudo de direito. Trad. port. Manoel Alarco, Coimbra, 1998. p.
168 a 170.
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e sua preservao de interesse de todos, o que configura mais um motivo relevante

para a sua indisponibilidade. Por isso que se pode afirmar que todo direito difuso,
como o a proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado e dos processos
ecolgicos, essencialmente indisponvel.
Nesse sentido, no se pode admitir a simples renncia desses direitos, nem, ao
nosso juzo, a transao versando sobre os mesmos. Para ns, mesmo que se utilize
o rtulo transao, transao no h.
A conciliao um instituto mais abrangente do que a transao. Na verdade a
transao um dos seus resultados possveis, assim como a renncia de quem tem a
pretenso do direito e o reconhecimento do direito por quem poderia oferecer resis-
tncia. Podemos considerar a conciliao como uma forma de soluo de conflitos,
com uma lgica prpria, que privilegia a participao ativa das partes litigantes. Esse
modo de proceder no qual as partes contribuem para a definio da controvrsia o
seu trao caracterstico, que a distingue das formas adjudicatrias de resoluo de
conflitos. O caminho para se chegar ao resultado conciliatrio passa necessariamente
pela negociao13. Entendida esta como entabulao de um dilogo, uma comu-
nicao bidirecional14 sobre os pontos de vista de cada parte e a melhor forma de
compor os interesses em jogo.
Caso interessante decidido pelo Superior Tribunal de Justia foi a admissibili-
dade de acordo judicial na ao civil pblica que postulava a interdio do consumo
de carne humana proveniente de regio suspeita de contaminao pelo acidente de
Chernobyl.15 O Tribunal Regional Federal da 3 Regio tinha sido categrico ao afir-
mar a impossibilidade de acordo em conflito envolvendo direito difuso, todavia, como
afirmado no voto do eminente Relator, Min. Helio Mosimann, a composio examina-
da no significava nenhum tipo de limitao do direito material, abrindo a possibili-
dade de acordo envolvendo direito difuso sem a ocorrncia de disposio de direitos:

13
A negociao uma prtica cotidiana. FISCHER, Roger & URY, William & PATTON, Bruce. Como chegar
ao sim. A negociao de acordos sem concesses. Projeto de negociao da Harvard Law school. Rio de
Janeiro: Imago, 1994. pg. 15
14
Como definem FISCHER, Roger & URY, William & PATTON, Bruce: A negociao um meio bsico de
se conseguir o que se quer de outrem. uma comunicao bidirecional concebida para chegar a um acor-
do, quando voc e o outro tm alguns interesses em comum e outros opostos. pg. 15 Op. ,cit.
15
Ao civil publica proposta pelo Ministrio Pblico Federal. Carne importada. Suspeita de contamina-
o radioativa em razo do acidente de Chernobyl. Recusa a proposta de acordo, com julgamento de mrito
pela improcedncia do pedido inicial, em grau de embargos infringentes. Formalizao de novo acordo na
fase do recurso especial. Homologao, eliminando o objeto do recurso pendente. Estando a soluo da
lide submetida ltima instncia, em matria infraconstitucional, nada impede que o novo acordo seja
aqui examinado. Afasta-se a tese sobre a disponibilidade do direito material em ao civil publica, no caso
concreto j que o bem tutelado integra a classe dos chamados direitos difusos - uma vez que, julgado o
mrito, a carne importada fora considerada prestvel ao consumo humano. - sendo o mago da questo a
proteo aos interesses de todos e inexistente qualquer nocividade do produto, protegida esta a socieda-
de, reputando-se perfeitamente vivel a transao e julgando-se extinto o procedimento recursal. (Resp
8714 / RS recurso especial 1991/0003670-6 relator(a) Ministro Hlio Mosimann, Segunda Turma, DJU
10/02/1992 p. 856)
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142
Conferncias / Invited papers

O fulcro da questo a proteo aos interesses difusos. Sendo assim, re-ex-

portando-se a carne, repito, tida pelo acrdo por consumvel, em nada se estar
transigindo, nem dispondo quanto defesa desses interesses. Na verdade, a deciso
concluiu pela ausncia de prova de qualquer contaminao radioativa em relao
maior parte do produto. Radiao detectada, na parte restante, em nveis aproxima-
damente de 1Bg/Kg, que tornam o produto apto ao consumo humano, segundo os
padres oficiais estabelecidos pela CNEN e pela Comunidade Econmica Europia.
(fls. 1329) Assim concluindo, reconheceu o Tribunal, ao exame do mrito, que a per-
misso do consumo no exterior no afrontaria o princpio constitucional de respeito
aos direitos humanos , bem como, os compromissos do Brasil perante a Comunidade
das Naes como pareceu a princpio. Cumpre assinalar que, segundo a proposta
de acordo, todo o procedimento de re-exportao ser fiscalizado pelas autoridades
administrativas, particularmente o Servio de Fiscalizao Federal do Ministrio da
Agricultura. Arrematado, como afirmado no parecer da douta Subprocuradora-Geral
da Repblica: Em nome da pacificao que se renova a questo. As partes envolvi-
das ainda permanecem interessadas em ultimar o litgio, compondo-se o conflito(lide
no sentido carneluttiano). O Tribunal a quo considerou inexistente qualquer nocivi-
dade do produto. Ultimando-se, por essa via, o conflito, os interesses da sociedade,
em face da deciso hostilizada, ganham maior proteo. Perfilho tal entendimento
s inteiras, posto que, realmente , est o Ministrio Pblico agindo nos limites exatos
do seu mister no particular da ao civil pblica, defendendo o mesmo interesse que
o motivou a intentar esta ao. Por isso, insisto, sem adentrar na possibilidade ou
no, em tese, da disponibilidade do direito material na ao civil pblica, no caso
concreto, dadas as suas peculiaridades especilssimas, reputo perfeitamente vivel a
transao efetuada.
Em outra oportunidade o Superior Tribunal de Justia apreciou mais uma vez
este tema ao admitir a possibilidade de conciliao a respeito de direito difuso, es-
pecialmente diante da possibilidade de vrias modalidades de obrigao de fazer
atenderem ao direito em questo16.
A deciso que prevaleceu admitindo o acordo tambm expressa em reconhecer
que naquela hiptese a conciliao favorecia os interesses da sociedade, como se
depreende de excerto do voto vencedor da Ministra Eliana Calmon :.
Relevante consignar, outrossim, que ao Ministrio Pblico, efetivamente,
defeso, como legitimado extraordinrio, praticar atos que importem em disposio

16
PROCESSO CIVIL AO CIVIL PBLICA POR DANO AMBIENTAL AJUSTAMENTO DE CONDUTA
TRANSAO DO MINISTRIO PBLICO POSSIBILIDADE. 1. A regra geral de no serem passveis de
transao os direitos difusos. 2. Quando se tratar de direitos difusos que importem obrigao de fazer ou
no fazer deve-se dar tratamento distinto, possibilitando dar controvrsia a melhor soluo na composi-
o do dano, quando impossvel o retorno ao status quo ante. 3. A admissibilidade de transao de direitos
difusos exceo regra. 4. Recurso especial improvido. (RESP n 299.400 - RJ (2001/0003094-7),
Relator: Ministro Francisco Peanha Martins R.p/acrdo : Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma DJU
02/08/2006 p. 229)
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143
Conferncias / Invited papers

de direito material. No menos importante, todavia, ressaltar que, nas aes de

obrigaes de fazer, no constitui concesso ou transigncia admitir execuo es-
pecfica de providncias que levem a resultados equivalentes ao que se obteria com
a procedncia do pedido inicial. (...) Em nenhum ponto da questo se vislumbra
qualquer interesse em negar-se ao Ministrio Pblico a alta misso de velar pelos
direitos difusos, sabidamente definidos como aqueles, indeterminados quanto a seu
titular especfico, cujo direito material pertence, de modo indiviso, a todos os compo-
nentes da comunidade. Ao Tribunal, por fim, cabe concluir que a transao manteve
intangido o direito material da populao de Volta Redonda e a sua homologao teve
o mrito de viabilizar, atravs de medidas equivalentes, a antecipao do resultado
prtico perseguido pela ao proposta. A transao, reconhea-se de vez, serviu ao
interesse pblico, coletividade, consolidando-se harmoniosa com os bens tutelados
pela Lei n 7.347 /85 (fls).
A admissibilidade da negociao dos direitos difusos pelos precedentes do Su-
perior Tribunal de Justia foi fundamental para a prpria gnese normativa do com-
promisso de ajustamento de conduta, bem como serviu como importante parmetro
para a definio dos limites desta negociao.
O Superior Tribunal de Justia tambm teve um papel de destaque na definio
da controvrsia sobre a vigncia do artigo 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor,
que incluiu a previso do compromisso de ajustamento de conduta na lei da ao civil
pblica. Havia uma corrente, capitaneada por Theotnio Negro17, no sentido de que
tal dispositivo no estaria em vigor, uma vez que preceitos idnticos inseridos no 3
do artigo 82 e no pargrafo nico do artigo 92 da norma de proteo ao consumidor
teriam sido vetados.
Ora, o veto power18, importante contribuio do direito constitucional ameri-
cano aos pases de regime de governo presidencial, em regra expresso, podendo ser
implcito quando o ordenamento jurdico assim o faculta. O artigo 6619 da Constitui-

17
Cdigo de Processo Civil e legislao processual em vigor. SP: Saraiva, 2000. Pg. 947. Antes de ana-
lisar o contedo da norma, comporta relembrar que o pargrafo, ora em comentrio, no integrava a Lei
n 7347/85 ao momento em que foi promulgada. Foi ele introduzido pelo art. 113 do Cdigo de proteo
ao consumidor (Lei n 8078/90). H duas observaes a fazer quanto alterao do art. 5 atravs da
introduo do pargrafo 5. Primeiramente preciso relembrar que a Lei n 8078/90 sofreu veto no art.
82 Pargrafo 2, que tinha a mesma redao que a do pargrafo 5 e, por esse, motivo consideram alguns
que s por descuido do Chefe do Executivo no foi tambm vetado o art. 113 do Cdigo do Consumidor.
Em segundo lugar, registra Theotnio Negro que o pargrafo teria sido vetado (DOU de 12.09.90) e que,
por engano, a publicao oficial no o suprimiu. Apesar do entendimento contrrio da doutrina e da juris-
prudncia a ltima edio do livro do pranteado Theotnio Negro, atualizado por Jos Roberto F. Gouvea
e Luiz Guilherme Bondioli de 2011 mantm este entendimento. pg. 1109.
18
O poder de veto. Foi na Constituio americana (art. 1, se. 7 . it. 2), que o Brasil , como as demais
naes latino-americanas, encontrou a instituio do veto, inclusive o seu processo de refeio, com o
quorum de 2/3 de congressistas. JACQUES, Paulino. Curso de direito constitucional .RJ: Forense, 1987.
Pg. 263
19
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Re-
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Conferncias / Invited papers

o Federal no prev essa possibilidade. A regra, portanto, no nosso sistema, a de

que o veto tem que ser sempre explcito e relativo formalmente a todos os dispositivos
aos quais se intenta vetar, o que quer dizer que quando se trata de veto parcial o
Chefe do Executivo deve demonstrar a recusa em sancionar formalmente cada artigo,
pargrafo, inciso ou alnea. Na verdade, tecnicamente o presidente no formalizou
o veto ao art. 11320. De conseguinte, no se pode defender a existncia de um veto
incidental porque as razes do veto de um dispositivo no podem ser aplicveis a
outro que no expressamente vetado. Se por descuido ou cochilo21 do Executivo o
veto no foi aposto a preceitos idnticos, estes encontram-se em pleno vigor.
Nas diversas oportunidades que o Superior Tribunal de Justia foi convocado
a se pronunciar sobre o tema foi enftico na preservao da norma que concebeu o
compromisso de ajustamento de conduta22.
Alis, no voto-condutor do acrdo no REsp n. 213.947/MG h expressa refe-
rncia inexistncia de veto implcito em nosso ordenamento jurdico:
Procurei obter na Cmara dos Deputados a documentao sobre a tramitao
e votao da referida mensagem, pela qual verifiquei que realmente no existe veto

pblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1. Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo

ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao
Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 2. O veto parcial somente abranger texto integral de
artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea. 3. Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente
da Repblica importar sano. 4. O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a
contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Sena-
dores, em escrutnio secreto. 5. Se o veto no for mantido, ser o projeto enviado, para promulgao,
ao Presidente da Repblica. 6. Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4., o veto ser
colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final,
ressalvadas as matrias de que trata o art. 62, pargrafo nico. 7. Se a lei no for promulgada dentro de
quarenta e oito horas pelo Presidente da Repblica, nos casos dos 3. e 5., o Presidente do Senado a
promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice- Presidente do Senado faz-lo.
20
Cf. Mazzzili. Anota tambm o autor que o artigo 113 constou por inteiro da parte regularmente sancio-
nada e promulgada do Cdigo de Defesa do Consumidor. E jamais houve qualquer errata ou republicao
que exclusse o art. 113 ou alguns de seus pargrafos da parte sancionada da lei. O Inqurito civil. So
Paulo: Saraiva, 1999
21
Segundo a expresso de ALMEIDA, Joo Batista. A proteo jurdica do consumidor. So Paulo: Saraiva,
2000. Pg. 271. O cochilo no exerccio do poder de veto aqui, foi benfico para o consumidor.
22
REsp 213.947/MG, Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR, QUARTA TURMA, julgado em 06/12/1999,
DJ 21/02/2000, p. 132; REsp 222.582/MG, Rel. Ministro MILTON LUIZ PEREIRA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 12/03/2002, DJ 29/04/2002, p. 166; REsp 418.395/MA, Rel. Ministro BARROS MONTEIRO,
QUARTA TURMA, julgado em 28/05/2002, DJ 16/09/2002, p. 195; REsp 440.205/SP, Rel. Ministro
CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA TURMA, julgado em 29/03/2005, DJ 13/06/2005,
p. 289 ; REsp 443.407/SP, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em
16/03/2006, DJ 25/04/2006, p. 106; DJe 07/04/2011 HC 61.199/BA, Rel. Ministra JANE SILVA (DE-
SEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/MG), QUINTA TURMA, julgado em 04/10/2007, DJ 22/10/2007,
p. 321; REsp 828.319/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2 T., julgado em 16/12/2010, DJe
08/02/2011; AgRg no REsp 1175494/PR, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 22/03/2011.
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Conferncias / Invited papers

ao art. 113. Faltou na mensagem da Presidncia da Repblica a expressa meno

ao art. 113 do CDC, que assim no foi objeto de veto; nem a referncia constante
daquele documento, quando tratava de justificar o veto ao art. 92, veio a ser votada
no Congresso Nacional como compreensiva do tal veto. Portanto, concluo que a le-
gislao em vigor permite a constituio de ttulo executivo mediante a assinatura de
termo de compromisso de ajustamento de conduta, de acordo com o par. 6 do art. 5
da Lei 7347/85, na redao dada pelo art. 113 do CDC.
A firme posio do Superior Tribunal de Justia foi importantssima para a pr-
pria subsistncia do compromisso de ajustamento de conduta; mais, ao erradicar
essa controvrsia propiciou uma ambincia mais segura para a celebrao dos TACS,
servindo como um importante estmulo sua prtica.
Como cedio, em nosso sistema jurdico a tutela dos direitos transindividuais
conferida a vrios legitimados. Segundo a lei 7347/85, na esfera judicial, podem ser
autores da ao civil pblica os entes que integram a administrao pblica direta e
indireta dos trs nveis da Federao, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica e as
associaes, e na esfera administrativa a lei confere aos rgos pblicos legitimidade
para tomar dos interessados compromisso de ajustar sua conduta s exigncias le-
gais. A atuao destes vrios co-legitimados, tanto judicial quanto extrajudicialmen-
te, pode ser disjuntiva e concorrente, na consagrada expresso de Barbosa Moreira23.
Portanto, comum que o compromisso de ajustamento de conduta seja cele-
brado perante apenas um dos co-legitimados, surgindo controvrsias sobre as im-
plicaes da existncia do TAC em relao propositura de uma ao civil pblica
versando por outros legitimados ou at mesmo pela instituio que o tomou.
Embora o Superior Tribunal de Justia ainda no tenha dirimido as questes que
podem surgir na relao entre a tutela extrajudicial e a judicial dos direitos transin-
dividuais, podemos reconhecer uma tendncia de se reputar que as duas formas de
soluo so complementares, quando no prescrevam obrigaes antagnicas, o que
acaba privilegiando a ampla tutela dos direitos transindividuais.
Admitindo a possibilidade de se complementar as obrigaes previstas no TAC o
Superior Tribunal de Justia j decidiu, em ao civil pblica proposta pelo Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais, que no haveria qualquer comprometimento da
ao quando seus pedidos fossem complementares e alternativos ao Termo de Ajus-
tamento de Conduta junto ao rgo ambiental.24

23
Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In Temas de Direito Processual. 3 Srie. So
Paulo: Saraiva, 1984.pp 193-221
24
Processual civil. Administrativo. Ao civil pblica. Empresa poluidora. Legitimidade. Ministrio Pbli-
co. Regularizao de empresas junto a rgos de fiscalizao. Cabimento. I - O Ministrio Pblico possui
legitimidade para propor ao civil pblica contra empresa poluidora ou que degrade o meio ambiente.
Precedentes: Agresp n 170.958/sp, rel. Min. Franciulli Netto, DJU de 30/06/2004; Resp n 310.703/
sp, rel. Min. Eliana Calmon, DJU de 16/12/2002 e Resp n 265.358/sp, Relator Ministro Humberto
Gomes de Barros, DJU de 18/02/2002, p.00247. I - Remanesce o interesse do ministrio pblico na
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Em passagem do voto do relator Francisco Falco temos que:

Ressalte-se, finalmente, que no h que se falar em perda da legitimidade do
recorrente na hiptese de haver sido firmado termo de compromisso de ajustamento
de conduta pois, conforme bem apontado pelo representante do parquet , o recor-
rente ao propor a ao civil pblica no visou precipuamente a regularizao das
atividades da recorrida junto aos rgos pblicos competentes, sendo certo que for-
mulou pedidos alternativos consistentes em a) obrigar a empresa poluidora a reparar
o meio ambiente degradado e b) obrigar a empresa poluidora a reparar os prejuzos
causados aos municpios da comarca de Coromandel. Ad argumentadum, ainda que
se admitisse a ilegitimidade do Ministrio Pblico para, via ao civil pblica, exigir
da recorrida a apresentao de documentos hbeis a comprovar a regularidade de
suas atividades junto aos rgos de controle ambiental, mesmo assim remanesceria a
legitimidade do recorrente no que diz respeito aos pedidos alternativos. fato que os
pedidos alternativos, acima nomeados, expressam a preocupao do recorrente com
a reparao do dano causado ao meio ambiente..
Podemos concluir que s existe interferncia do TAC sobre a ao civil pblica
quando ambas as discusses versam sobre obrigaes que devem ser assumidas para
a preveno e a reparao dos mesmos danos, ou seja, quando discutam o mesmo
contexto ftico, numa linguagem processual quando a causa de pedir da ao coin-
cida com a situao que ensejou a celebrao do TAC. Neste mesmo sentido, j se
decidiu que um TAC que apenas define a adequao da conduta s exigncias da lei
para comportamentos futuros no impede a propositura de ao civil pblica de re-
composio do passivo ambiental, uma vez que este no foi abordado na negociao
do compromisso25.

proposio de ao civil pblica mesmo aps o firmamento de termo de ajustamento de conduta, eis que
formulados pedidos alternativos para a reparao de danos causados. II - recurso especial provido. (STJ
-Resp 514489 Processo: 200300236258, Primeira turma, DJU data:16/05/2005 pgina:232, Rel.
Min. Francisco Falco)
25
Processo Civil e Direito Ambiental Preliminar De No Conhecimento Do Recurso Rejeio Perda De
Objeto Da Ao Cautelar Preparatria - Celebrao De Termo De Ajustamento De Conduta Afastamento
Da Responsabilidade Pelos Danos Ocasionados Inocorrncia - Indisponibilidade De Bens Presena Dos
Pressupostos Autorizadores Agravo Desprovido. - Deve ser rejeitada a preliminar de no conhecimento do
recurso, por ausncia de certido de intimao da deciso agravada, documento considerado obrigatrio, a
teor do disposto no art. 525, I, do Cdigo de Processo Civil. que a parte agravante instruiu os autos com
certido, exarada pela Diretora de Secretaria da 2 Vara Federal de Campos, a qual certifica que a carta
precatria expedida para citao do recorrente foi juntada aos autos em 02.12.2005, data a partir da qual
comeou a fluir o prazo para interposio de eventual recurso, segundo orientao do Superior Tribunal de
Justia. - Com efeito, a alegao de que a ao cautelar n 2003.51.03.001160-6 perdeu seu objeto, pelo
fato de a ao principal no ter sido ajuizada no prazo previsto no art. 806 do Digesto Processual, carece
de plausibilidade. No h elementos nos autos que permitam aferir, com razovel segurana, se tal alega-
o procedente, ou no. - A Lei n 7.347/85, que disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por
danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico, em seu art. 4, prev a possibilidade de ajuizamento de ao cautelar para asse-
gurar o fiel cumprimento dos fins por ela colimados, sendo certo afirmar que a cautelar pode ser postulada
nos autos da ao principal. - A celebrao de Termo de Ajustamento de Conduta no tem o condo de ili-
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Conferncias / Invited papers

Tambm fica evidente pela posio do Superior Tribunal de Justia que a tute-
la judicial sempre pode complementar o compromisso de ajustamento de conduta,
prevendo-se obrigaes alternativas, sobretudo quando se trata de pleito de co-legiti-
mado que no firmou o ttulo executivo extrajudicial.
No se trata, ao nosso juzo, da adoo do entendimento do professor Hugo
Nigro Mazzili, para quem a celebrao do TAC no impe qualquer restrio propo-
situra da ao civil pblica por qualquer dos legitimados, mesmo aquele que celebrou
o TAC. Para este importante autor a lei no conferiu ao compromisso a natureza de
condio do direito de agir. Isto porque o contedo das deliberaes do TAC seria uma
garantia mnima para todos os titulares do direito, at porque os legitimados para a
conciliao extrajudicial no so os verdadeiros titulares do direito26.
Consideramos que o Superior Tribunal de Justia tem entendimento mais pr-
ximo do jusambientalista Edis Milar que reputa que o ajuizamento da ao civil
pblica por outro ente, co - legitimado, sob pena de se vulnerar o princpio da segu-
rana jurdica, s ser possvel para suprir omisso da transao ( p. ex. prestao
necessria, no includa no compromisso) ou em razo de vcio propriamente dito (p.
ex. estabelecimento de obrigaes em condies atentatrias finalidade da lei). Em
qualquer dessas situaes no poder o compromisso ser ignorado, pois a ao civil
pblica ou visar ao fim supletivo ou ser cumulativa com o pedido de desconstitui-
o do compromisso.27
De conseguinte, a ao civil pblica sempre pode ser proposta pelos demais co-
-legitimados, desde que seja para complementar as obrigaes contidas no TAC, ou

dir os danos ambientais ocasionados pelo rompimento da barragem construda para impedir o lanamento
de rejeitos industriais nos rios situados na cidade de Cataguases MG. Como bem salientou o Parquet em
suas contra-razes, ... o TAC estabelece medidas emergenciais para evitar a ocorrncia de outros danos
ao meio ambiente..., enquanto a ao civil pblica destina-se reparao dos danos causados ao meio
ambiente. - Precedente citado. - Noutro norte, no possvel visualizar, de forma peremptria, a apon-
tada ausncia de responsabilidade do recorrente pelos danos ambientais ocasionados pelo rompimento
da barragem, construda para impedir o lanamento de rejeitos industriais nos rios situados na cidade de
Cataguases MG. A toda evidncia, a questo demanda dilao probatria e ser devidamente apreciada
pelo douto magistrado a quo no momento da prolao da sentena. - Agravo desprovido. (TRF - Segunda
Regio, AG - 143396 Processo: 200502010143822, Quinta Turma Esp. DJU:06/07/2006 Pg: 188/189
JUIZA Vera Lcia Lima)
26
O Inqurito civil. So Paulo: Saraiva, 1999.
27
Direito do ambiente. SP: RT, 2000 pg. 398. No mesmo sentido Fernando Grela: Poder ocorrer , en-
tretanto, que a situao lesiva aos interesses tutelados reclamasse o atendimento de outras exigncias que
no foram, todavia, estabelecidas no compromisso, isto , obrigao diversa ou mais onerosa, alm das
que estavam consagradas. Ou ento que as obrigaes impostas e as condies do seu cumprimento sejam
inadequadas recomposio do interesse ofendido. Na primeira hiptese, segundo cremos , a transao
ser vlida , quanto ao que consagra , mas no impedir, porm, a ao civil pblica para exigir-se do autor
do dano a obrigao faltante... Em tal situao , a ao civil pblica ter por fim tambm a desconstituio
do compromisso ao lado da pretenso necessria tutela do interesse difuso ou coletivo afetado. A tran-
sao na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos : compromisso de ajustamento de conduta In
Ao civil pblica Lei 7347/1985- 15 anos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
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Conferncias / Invited papers

para impugn-lo.
Como j tivemos a oportunidade de nos pronunciar28, o compromisso, inclusive
pela sua natureza de ttulo executivo extrajudicial, tem que ter um mnimo de esta-
bilidade e oferecer a garantia ao compromissrio de que se configura uma verdadeira
alternativa jurisdio. Portanto, caso no haja uma concordncia com os termos
do ajustamento, o co-legitimado, a tambm se incluindo quem s tem legitimidade
processual como as associaes, as sociedade de economia mista e as empresas
pblicas, s pode impugnar judicialmente o compromisso alegando sua invalidade,
e no propor demanda para a tutela do direito transindividual em relao aos fatos,
objeto do compromisso, como se ele no existisse.
Examinando os precedentes do Superior Tribunal de Justia a propsito da re-
lao entre celebrao de TAC e ajuizamento de ao civil pblica percebemos que
h uma tendncia em se admitir a possibilidade da discusso de fatos que no foram
objeto do TAC; e da complementao das obrigaes no previstas no TAC especial-
mente por outro co-legitimado.
Um aspecto importante que o TAC um retrato da responsabilidade dos obri-
gados naquele especfico momento, no podendo servir como passaporte de impu-
nidade em relao a eventos futuros nem vinculando eternamente pessoas que pos-
teriormente no mais detenham responsabilidade sobre outros fatos no abrangidos
pelo TAC.
Em uma interessante deciso relatada pelo, ento Ministro, Luiz Fux do Superior
Tribunal de Justia se reconheceu que o Termo de Ajustamento de Conduta poderia
ser a medida adotada aps a concesso da medida cautelar preparatria de ao civil
pblica, uma vez que abrangeria todos pedidos futuros da ao civil pblica, preven-
do em suas clusulas tambm uma importante medida assecuratria, destituindo,
assim, o interesse processual na nova postulao29.

28
Ao civil pblica e compromisso de ajustamento de conduta. RJ: Forense, 2011.
29
Processual civil. Administrativo. Indisponibilidade de bens de ex-scio. Ao civil pblica. Degradao
do meio ambiente. Incluso posterior de ex-scio calcada em notcia de denncia contra todos os dirigen-
tes atuais e pretritos posto o delito ambiental estaria supostamente vinculado a fatos passados. Termo
de ajustamento de conduta lavrado. Ao principal no proposta no prazo legal. Violao do art. 535, i e
ii, do cpc. No configurada. 1. O atingimento de bens pessoais dos scios revela medida excepcional que,
evidentemente, reclama a observncia de garantias mnimas e aplicao cum grano salis, em virtude da re-
mansosa jurisprudncia do STJ acerca da responsabilidade dos scios. 2. Tratando-se de Ao Civil Pbli-
ca, a indisponibilidade patrimonial, denota ntido carter cautelar, posto assecuratria de possvel indeni-
zao ex delito. 3. Consectariamente, somente pode ser estendida aos bens do acionista controlador e aos
dos que em razo do contrato social ou estatuto tenham poderes de direo e execuo do objeto social.
4. In casu, a aferio pelas instncias inferiores, mediante ampla cognio ftico-probatria, de que o re-
querente desligara-se da empresa 8 (oito) meses antes da ocorrncia do evento ecolgico persequvel pelo
Ministrio Pblico em Ao Coletiva conduz sua ilegitimidade passiva para figurar na medida cautelar
preparatria de Ao Civil Pblica. 5. Ademais, a textual anuncia do Ministrio Pblico Federal, in casu,
dominus litis, quanto ilegitimidade do requerente em face da ausncia de contemporaneidade entre o
acidente e sua presena na composio societria das empresas responsabilizadas, posto ter o mesmo se
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149
Conferncias / Invited papers

O eminente Ministro carioca afirma que :

Na hiptese dos autos, a ao cautelar preparatria de ao civil pblica foi
proposta em 07 de abril de 2003 (fl. 147), tendo a medida liminar sido deferida na
mesma data (fls. 158/162). Passados, pois, mais de um ano e nove meses, sem que
se efetivasse a propositura da ao principal. Deveras, a natureza da ao eminente-
mente cautelar e, ultrapassado o prazo legal, ainda no foi proposta a ao principal,
de certo pela efetivao do Termo de Ajustamento, esvazia-se o interesse processual
da ao principal, porquanto o ttulo que se forma cria obrigaes que suprimem o
processo cognitivo.
A natureza negocial do termo de ajustamento de conduta o torna vinculante
apenas para aqueles que dele participam. No pode o TAC obrigar terceiros que no
tenham manifestado sua adeso s clusulas do acordo, pois, como j decidiu o Su-
perior Tribunal de Justia: o Termo de Ajustamento de Conduta, para ser celebrado,
exige uma negociao prvia entre as partes interessadas com o intuito de definir o
contedo do compromisso, no podendo o Ministrio Pblico ou qualquer outro ente
ou rgo pblico legitimado impor sua aceitao a todos, inclusive aos que no par-
ticiparam do acordo30.
No mesmo diapaso, o Superior Tribunal de Justia j afirmou que a vontade
daqueles interessados que ajustam a sua conduta s exigncias legais deve ser ma-
nifestada da forma mais escorreita possvel, sendo a vontade viciada uma das causas
de nulidade do compromisso. Alis, neste mesmo caso o STJ entendeu que os TACs
em matria ambiental devem preferencialmente tratar das obrigaes de reparao e
preveno de danos ambientais e no de medidas compensatrias que no tenham
nenhuma funcionalidade ecolgica, como equipar rgos pblicos. Tambm se en-
tendeu que a homologao do compromisso de ajustamento de conduta deve ensejar
a participao do interessado com a apresentao de suas razes para a eventual

retirado da sociedade em documento inequvoco em 26/06/2002 e o acidente ter ocorrido 8 (oito) meses
aps, em 29/03/2003 aliado existncia de Termo de Ajustamento de Conduta, considerado idneo e de
cumprimento efetivo pelo Ministrio Pblico, onde prestada cauo de contracautela, deixam entrever que
a incluso do requerente, no polo passivo da medida cautelar, decorreu, apenas, do histrico da composi-
o societria das entidades responsabilizadas, sem a aferio da situao jurdica do requerido data do
evento, por isso que em documento no submetido ao contraditrio e sob a probabilidade de que o desastre
ecolgico tenha ocorrido por concausas ao longo do tempo, a posteriori, operou-se a modificao subjetiva
da demanda. 6. In casu, a natureza da ao eminentemente cautelar e, ultrapassado o prazo legal, ainda
no foi proposta a ao principal, de certo pela efetivao do Termo de Ajustamento, o que esvazia de inte-
resse processual a ao principal, porquanto o ttulo que se forma cria obrigaes que suprimem o processo
cognitivo. 7. Inexiste ofensa ao art. 535, I e II, CPC, quando o Tribunal de origem pronuncia-se de forma
clara e suficiente sobre a questo posta nos autos, cujo decisum revela-se devidamente fundamentado.
Ademais, o magistrado no est obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde
que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a deciso. Precedente desta Corte:
RESP 658.859/RS, publicado no DJ de 09.05.2005. 8. Recurso especial provido. (STJ, RESP - 839916
Processo: 200600836055, Primeira Turma, DJ:11/10/2007, Pg:301, Ministro Luiz Fux)
30
REsp 1155144/MS, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 T., julgado em 24/08/2010, DJe 08/09/2010
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reviso do TAC, e que tal falha representa nulidade do processo de homologao31.

31
ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQURITO CIVIL. TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART. 5,
6, DA LEI 7.347/85. TTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. IMPOSIO PELO MINISTRIO PBLICO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. COAO MORAL. VIOLAO DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA.
EXCESSO DE COBRANA. MULTA MORATRIA. HOMOLOGAO DE TERMO DE AJUSTAMENTO PELO
CONSELHO SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO. ART. 9, 2 E 3 DA LEI 7347/85 1. A revogao
da manifestao de vontade do compromitente, por ocasio da lavratura do Termo de Ajustamento de
Conduta - TAC junto ao rgo do Ministrio Pblico, no objeto de regulao pela Lei 7347/855. 2. O
Termo de Ajustamento, por fora de lei, encerra transao para cuja validade imprescindvel a presena
dos elementos mnimos de existncia, validade e eficcia caracterizao deste negcio jurdico. 3. Sob
esse enfoque a abalizada doutrina sobre o tema assenta: (...)Como todo negcio jurdico, o ajustamento
de conduta pode ser compreendido nos planos de existncia, validade e eficcia. Essa anlise pode resul-
tar em uma fragmentao artificial do fenmeno jurdico, posto que a existncia, a validade e a eficcia so
aspectos de uma mesmssima realidade. Todavia, a utilidade da mesma supera esse inconveniente. (...)
Para existir o ajuste carece da presena dos agentes representando dois centros de interesses, ou seja,
um ou mais compromitentes e um ou mais compromissrios; tem que possuir um objeto que se consubs-
tancie em cumprimento de obrigaes e deveres; deve existir o acordo de vontades e ser veiculado atravs
de uma forma perceptvel(...) (RODRIGUES, Geisa de Assis, Ao Civil Pblica e Termo de Ajustamento de
Conduta, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002, p. 198). (Grifamos). 4. Consectariamente, nulo o ttulo
subjacente ao termo de ajustamento de conduta cujas obrigaes no foram livremente pactuadas, conso-
ante adverte a doutrina, verbis:(...) Para ser celebrado, o TAC exige uma negociao prvia entre as partes
interessadas com o intuito de definir o contedo do compromisso, no podendo o Ministrio Pblico ou
qualquer outro ente ou rgo pblico legitimado impor sua aceitao. Caso a negociao no chegue a
termo, a matria certamente passar a ser discutida no mbito judicial. (FARIAS, Talden, Termo de Ajus-
tamento e Conduta e acesso Justia, in Revista Dialtica de Direito Processual, So Paulo, v.LII, p. 121).
5. O Tribunal a quo luz do contexto ftico-probatrio encartado nos autos, insindicvel pelo Egrgio Su-
perior Tribunal de Justia, consignou que: (a) o Termo de Ajustamento de Conduta in foco no transpe a
linde da existncia no mundo jurdico, em razo de o mesmo no refletir o pleno acordo de vontade das
partes, mas, ao revs, imposio do membro do Parquet Estadual, o qual oficiara no inqurito; (b) a prova
constante dos autos revela de forma inequvoca que a notificao da parte, ora Recorrida, para comparecer
Promotoria de Defesa Comunitria de Estrela-RS, para negociar o Termo de Ajustamento de Conduta,
se deu guisa de incurso em crime de desobedincia; (c) a Requerida, naquela ocasio desprovida de
representao por advogado, firmou o Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministrio Pblico Estadu-
al no sentido de apresentar projeto de reflorestamento e doar um microcomputador Agncia Florestal de
Lajeado, rgo subordinado ao Executivo Estadual do Rio Grande do Sul; (e) posteriormente, a parte, ora
Recorrida, sob patrocnio de advogado, manifestou sua inconformidade quanto aos termos da avena cele-
brada com o Parquet Estadual, requerendo a revogao da mesma, consoante se infere do excerto do voto
condutor dos Embargos Infringentes fl. 466. 6. A exegese do art. 3 da Lei 7.347/85 (A ao civil po-
der ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer), a
conjuno ou deve ser considerada com o sentido de adio (permitindo, com a cumulao dos pedidos,
a tutela integral do meio ambiente) e no o de alternativa excludente (o que tornaria a ao civil pblica
instrumento inadequado a seus fins). Precedente do STJ:REsp 625.249/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, 1 T.,
DJ 31/08/2006) 7. A reparao de danos, mediante indenizao de carter compensatrio, deve se realizar
com a entrega de dinheiro, o qual reverter para o fundo a que alude o art. 13 da Lei 7345/85. 8. Destar-
te, no permitido em Ao Civil Pblica a condenao, a ttulo de indenizao, entrega de bem mvel
para uso de rgo da Administrao Pblica. 9. Sob esse ngulo, sobressai nulo o Termo de Ajustamento
de Conduta in foco, por fora da incluso de obrigao de dar equipamento de informtica Agncia de
Florestal de Lajeado. 10. Nesse sentido direciona a notvel doutrina:(...)como o compromisso de ajusta-
mento s exigncias legais substitui a fase de conhecimento da ao civil pblica, contemplando o que
nela poderia ser deduzido, so trs as espcies de obrigaes que, pela ordem, nele podem figurar: (i) de
no fazer, que se traduz na cessao imediata de toda e qualquer ao ou atividade, atual ou iminente,
capaz de comprometer a qualidade ambiental; (ii) de fazer, que diz com a recuperao do ambiente lesado;
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Como um ttulo executivo extrajudicial formal o TAC deve observar todas as

regras necessrias para que a sua eficcia executiva seja garantida como por exemplo
estar devidamente assinado pelas partes: Assim, manifesta a concluso no sentido
de que o compromisso de ajustamento de conduta como espcie de ttulo executivo
extrajudicial exige, para o reconhecimento de sua validade, a presena de requisitos,
entre os quais a expressa manifestao de vontade do rgo pblico que formalizou
o compromisso que fica exteriorizado pela assinatura do compromitente. Portanto, a
ausncia de assinatura do representante do Ministrio Pblico que formalizou o ter-
mo de ajustamento de conduta constitui requisito formal indispensvel que afasta a
natureza executiva do referido instrumento.32
Portanto, no se pode perder de vista que o compromisso de ajustamento de
conduta um negcio jurdico que deve ter uma negociao pautada pela lealdade
e respeito s partes envolvidas, e todos os cuidados necessrios para que este ttulo
executivo coletivo possa cumprir plenamente seu desiderato de ampliar a proteo

e (iii) de dar, que consiste na fixao de indenizao correspondente ao valor econmico dos danos am-
bientais irreparveis ( Edis Milar, Direito Ambiental, p. 823, 2004). 11. Consectariamente, nula a ho-
mologao de pedido de arquivamento de inqurito civil pblico instaurado para a apurao de dano am-
biental, pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, mngua de anlise da inconformidade manifestada
pelo compromitente quanto ao teor do ajuste. 12. A legislao faculta s associaes legitimadas o ofere-
cimento de razes escritas ou documentos, antes da homologao ou da rejeio do arquivamento (art. 5,
V, a e b, da Lei 7347/85), sendo certo, ainda, que na via administrativa vigora o princpio da verdade
real, o qual autoriza Administrao utilizar-se de qualquer prova ou dado novo, objetivando, em ltima
ratio, a aferio da existncia de leso a interesses sob sua tutela. 13. Mutatis mutandis, os demais inte-
ressados, desde que o arquivamento no tenha sido reexaminado pelo Conselho Superior, podero oferecer
razes escritas ou documentos, mxime porque a reapreciao de ato inerente funo institucional do
Ministrio Pblico Federal, como no caso em exame, no pode se dar ao largo da anlise de eventual ile-
galidade perpetrada pelo rgo originrio, merc da inarredvel funo fiscalizadora do Parquet. 14. Sob
esse enfoque no dissente a doutrina ao assentar: A homologao a que se refere o dispositivo, contudo,
no tem mero carter administrativo, nela havendo tambm certo grau de institucionalidade. Note-se a
diferena. No trata a lei de mera operao na qual um ato administrativo subordinado apreciao de
outra autoridade. Trata-se, isso sim, de reapreciao de ato inerente funo institucional do Ministrio
Pblico, qual seja, a de defender os interesses difusos e coletivos, postulado que, como j anotamos, tem
fundamento constitucional. Por isso mesmo, no bastar dizer-se que o Conselho Superior examina a lega-
lidade da promoo de arquivamento. Vai muito alm na reviso. Ao exame de inqurito ou das peas in-
formativas, o Conselho reaprecia todos os elementos que lhe foram remetidos, inclusive - e este ponto
importante - procede prpria reavaliao desses elementos. Vale dizer: o que para o rgo responsvel
pela promoo de arquivamento conduzia impossibilidade de ser proposta a ao civil, para o Conselho
Superior os elementos coligidos levariam viabilidade da propositura. O poder de reviso, em conseqn-
cia, implica na possibilidade de o Conselho Superior substituir o juzo de valorao do rgo originrio pelo
seu prprio(...)Jos dos Santos Carvalho Filho, in Ao Civil Pblica, Comentrios por Artigo, 7 ed; Lumen
Juris; Rio de Janeiro, 2009, p. 313-316) grifos no original 15. A apelao que decide pela inexigibilidade
do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, por maioria, malgrado aluda carncia, encerra deciso de
mrito, e, a fortiori, desafia Embargos Infringentes. 16. In casu, as razes de decidir do voto condutor dos
Embargos Infringentes revelam que anlise recursal se deu nos limites do voto parcialmente divergente de
fls. 399/402, fato que afasta a nulidade do referido acrdo suscitada pelo Ministrio Pblico Federal fl.
458. 17. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido. (REsp 802.060/RS, Rel.
Ministro Luiz Fux, 1 T., julgado em 17/12/2009, DJe 22/02/2010)
32
REsp 840.507/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, 1 T, julgado em 09/12/2008, DJe 11/02/2009.
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dos direitos difusos como o meio ambiente da forma mais participativa e menos gra-
vosa para os interessados.

4. GUISA DE CONCLUSO

Podemos identificar a percepo do TAC como uma soluo extrajudicial v-

lida sobre direitos transindividuais, em pleno vigor, que no se confunde com as
causas judiciais e que deve observar as regras gerais de negociao entre as partes,
complementando a tutela judicial como uma tendncia atual das Cortes Superiores
brasileiras.
No olvidamos que esses e outros aspectos foram pioneiramente tratados pela
doutrina, que inclusive tem influenciado a produo jurisprudencial destas impor-
tantes Cortes, mas indiscutvel que a acolhida dessas reflexes na esfera judicial
decisiva para a definio da estatura do instituto jurdico.
Nossa gerao ser cobrada no s pelas intervenes fsicas que impactam o
meio ambiente, mas tambm pela forma mais ou menos plena de permitir que os
institutos jurdicos cumpram fielmente sua funo de poder proteger nosso patrim-
nio natural. Nesse sentido, festejamos estas importantes tendncias dos rgos de
cpula da Justia comum de no criar embaraos indevidos opo da soluo extra-
judicial, garantindo, assim, uma ordem jurdica mais justa s demandas ambientais,
e contribuindo para a concretizao do Estado ecolgico de Direito, na feliz expresso
de Canotilho33.

5.0 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ALMEIDA, Joo Batista. A proteo jurdica do consumidor. So Paulo: Saraiva,

2000

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional e democracia susten-

tada. Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do
Ambiente. Coimbra: Coimbra, Ano IV, n. 8, p. 9-16, dez. 2001.

FISCHER, Roger & URY, William & PATTON, Bruce. Como chegar ao sim. A ne-

33
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional e democracia sustentada. Revista do Centro
de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente. Coimbra: Coimbra, Ano IV, n. 8, p.
9-16, dez. 2001.
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Conferncias / Invited papers

gociao de acordos sem concesses. Projeto de negociao da Harvard Law school.

Rio de Janeiro: Imago, 1994.

GALANTER, Marc. A justia no se encontra apenas nas decises dos tribu-

nais. in Justia e litigiosidade: Histria e perspectiva. coord. Antonio Hespanha.
Lisboa:Fundao Calouste Gulbenkian, 1993.

GROPALLI, Alessandro, Introduo ao estudo de direito. Trad. port. Manoel Alar-

co, Coimbra, 1998

JACQUES, Paulino. Curso de direito constitucional .RJ: Forense, 1987.

MAZZILLI, Hugo Nigro. O Inqurito civil. So Paulo: Saraiva, 1999.

MILAR, Edis. Direito do ambiente. SP: RT, 2000

MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou

difusos. In Temas de Direito Processual. 3 Srie. So Paulo: Saraiva, 1984.

NEGRO, Theotnio. Cdigo de Processo Civil e legislao processual em vigor.

SP: Saraiva, 2000.

___________________. Cdigo de Processo Civil e legislao processual em vi-

gor. atualizado por Jos Roberto F. Gouvea e Luiz Guilherme A Bondioli SP: Saraiva,
2011.

RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao civil e Termo de Ajustamento de Conduta.

Forense, 2011 (3 edio).
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COMPETNCIA PARA FISCALIZAR NA

LEI COMPLEMENTAR 140/11

HENRIQUE ALBINO PEREIRA

FLORIANPOLIS/SC
2013

RESUMO
O artigo trata da competncia dos rgos ambientais para fiscalizar a partir da
publicao da Lei Complementar 140/11. Pretende-se responder s dvidas sobre a
competncia comum para fiscalizar a partir da regulamentao da novel legislao,
focando na atribuio para fiscalizao dos rgos ambientais. A reviso da doutrina
e jurisprudncia demonstra que o entendimento majoritrio no sentido da manu-
teno da competncia comum. A LC 140/11 cumpriu o mandamento constitucional
do art. 23 da Constituio Federal e regulamentou a competncia comum da Unio,
Estados e Municpios para proteo do meio ambiente. A regulao trazida pela nova
lei afetou de modo especial a atribuio de licenciamento ambiental e de fiscalizao
dos rgos ambientais, no impondo qualquer limitao da competncia comum.
Palavras-chave: LC 140/11, COMPETNCIA, FISCALIZAO, MEIO AMBIEN-
TE, LICENCIAMENTO.

ABSTRACT
The paper deals with the responsibility of environmental agencies to regulate
the environment after publication of the Complementary Law 140/11. It is intended
to answer the questions about the joint legal jurisdiction to regulate the environment
under the new legislation, focusing on the assignment of the environmental agencies
to regulate the environment. The revision of the doctrine and case law demonstrates
that the prevailing understanding is towards the maintenance of joint legal jurisdic-
tion. The LC 140/11 fulfill the constitutional requirement of art. 23 of the Constitu-
tion and regulated the joint legal jurisdiction of the Union, States and Municipalities
to protect the environment The regulation brought by the new law affected especially
the allocation of environmental licensing and enforcement of environmental agencies,
while not imposing any limitation on joint legal jurisdiction.
Keywords: LC 140/11, LEGAL JURISDICTION, SURVEILLANCE, THE ENVI-
RONMENT, LICENSING.
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1. INTRODUO

Com o advento da Lei Complementar 140/2011 surgiram algumas dvidas de

procedimento e receio de que pudesse ter havido fragilizao na defesa do meio am-
biente, com eventual reduo da competncia comum para fiscalizao.
A preocupao maior na fragilizao da defesa do meio ambiente restava em
suposta reduo das competncias dos rgos para fiscalizar, restringindo-se a fisca-
lizao apenas aos rgos ambientais competentes para licenciar.
Uma leitura atenta e integrada do texto, contudo, aponta na direo oposta,
ou seja, foi confirmada a competncia comum para fiscalizao independente da
competncia para o licenciamento. Efetivamente, a lei complementar veio cumprir
o mandamento constitucional do pargrafo nico do art. 23 e fixou normas para a
cooperao. Dispe o referido artigo:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios:

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor his-

trico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notveis e os stios arqueolgicos;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer

de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a coo-

perao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Munic-
pios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 53, de 2006)
O texto constitucional claro. A competncia para proteger o meio ambiente
comum a todos os entes da federao. A Lei Complementar 140/11, portanto, no
poderia reduzir um milmetro sequer da competncia para fiscalizao de qualquer
ente federado, e no o fez. O mandado constitucional para fixao de normas de
cooperao em vista do equilbrio do desenvolvimento. Caso houvesse reduo da
competncia comum, o texto estaria eivado de inconstitucionalidade.
Como se demonstrar, a redao final dada pelo Senado Federal no apenas
manteve a competncia comum, como a expressou ainda mais com o texto do art.
17, 3. O texto afirmativo em dizer que a competncia do rgo licenciador para
fiscalizar, encontrada em outros dispositivos da mesma lei e no caput do art. 17, no
retira a competncia dos demais entes federados para fiscalizar. O texto justamente
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desta forma porque a lei complementar no poderia contrariar a letra da constituio.

Esta, alis, foi a preocupao final do Senado quando, em emenda de redao, corri-
giu o texto oriundo da Cmara, que poderia importar em interpretao equivocada de
reduo da competncia comum.
No h sequer qualquer precedncia do rgo licenciador ou prevalncia do seu
poder de fiscalizao ou, ainda, atratividade do poder de fiscalizao para a atividade
de licenciamento. O objetivo da previso do 3 do art. 17, de que prevalecer o auto
de infrao do rgo licenciador, no novidade na legislao brasileira e apenas cui-
da em evitar que haja dupla punio pelo mesmo fato, bem como haja sobreposio
de atividade administrativa, contrariando o princpio da eficincia. O art. 76 da Lei
9.605/98 j previa que o pagamento das multas impostas pelos estados e municpios
substituiria a multa federal. O texto da lei anterior era confuso, incompleto e foi, em
boa hora, aprimorado pelo 3 do art. 17 da LC 140/11.

2. DA COMPETNCIA COMUM

A competncia para fiscalizar comum. Todos os entes da federao podem e

devem proteger o meio ambiente e combater a poluio em todas as suas formas,
conforme o texto do art. 23 da CF, e devem autuar sempre que necessrio.
A competncia comum facilmente compreendida por todos e no h qualquer
dificuldade maior apontada pela doutrina ou jurisprudncia. A Unio, Estados e Mu-
nicpios exercem sua competncia de forma comum, cumulativa. No h subordina-
o, proeminncia de um ente sobre o outro. A competncia comum cumulativa, ou
seja, mais de um ente pode exercer a mesma atividade.
Por ser competncia comum e cumulativa que o pargrafo nico do art. 23 da
CF previu que lei complementar iria disciplinar a cooperao. A constituio busca
a aplicao eficiente dos recursos pblicos e a mxima proteo ambiental. A previ-
so da competncia comum para que nenhuma agresso ao meio ambiente fique
impune por falha de algum rgo. O art. 225 da CF tambm prescreve neste sentido
e coloca a proteo ambiental no apenas como dever do Estado, mas como respon-
sabilidade de todos. O direito ao meio ambiente saudvel to fundamental que quis
o constituinte premia-lo com a mxima possibilidade de defesa.
No pode o legislador infraconstitucional, portanto, limitar esta mxima prote-
o ao meio ambiente. A mxima proteo, contudo, no alcanada quando falta
eficincia administrativa. Por isso havia necessidade de lei complementar que regula-
mentasse a atividade de todos os responsveis pelo controle ambiental de modo que
as atividades administrativas fossem mais amplas e eficazes possveis.
Caso no houvesse regulamentao do trabalho cooperativo, cerne da compe-