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La ausencia de Modelo Principal-Agente en la relacin

ciudadanos-poltica y Estado y sus implicaciones para la Poltica


en Latinoamrica; evidencia del Barmetro del Capital Social y
el Proceso de Paz en Colombia en la Acontabilidad Poltica

The lack of Principal-Agent Model in the relationship between citizens-politics and State and its
implication for Politics in Latinamerica; evidence from the Barometer of Social Capital and the Peace
Process in Colombia on Political Accountability

John Sudarsky Ed.D., Presidente Corporacin para el Control Social (Contrial)

Diana Marcela Garca, Directora Ejecutiva, Contrial

Presentado al Congreso Latinoamericano de la World Asociation of Public Opinion


(WAPOR), Octubre 2016, Monterrey Mxico 1

1VII Congreso Latinoamericano de la Asociacin Mundial para la Investigacin en Opinin Pblica


(World Association for Public Opinion Research, WAPOR): "Nuevas formas de participacin poltica y
calidad de la democracia en Latinoamrica" http://wapormty2016.uanl.mx/
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 2

Resumen

La Relacin Principal-Agente (P-A) como principio de representacin poltica se contrasta con la


representacin proporcional (Microcsmica), concepciones con consecuencias para los sistemas electorales,
por un lado aquellos basados en distritos uninominales (DUNs) o de baja magnitud y, por el otro, aquellos que
enfatizan la proporcionalidad entre votos y curules. Esto genera dos criterios a considerar en un sistema
electoral: La clara identificacin del agente para poder ejercer la acontabilidad y, por el otro, la
proporcionalidad entre votos y curules. Se examinan cuatro pases en Latinoamrica que tienen posibilidad
de contener los dos criterios y tan solo el rgimen electoral de Bolivia califica. En el sistema colombiano se
encuentra la extrema ausencia de la P-A, ya que su sistema basado en voto preferente o lista cerrada, permite
solo relaciones clientelistas en la relacin sociedad-poltica. Este quiebre se comprueba empricamente con
los resultados del Barmetro del Capital Social en la relacin de sus dimensiones y factores segn se
midieron en el 2011 y por los cambios en los niveles de la participacin cvica (organizaciones voluntarias),
y poltica (eslabonamiento legislativo y mecanismos de participacin). Se propone un sistema electoral mixto
con dos tramos, uno representativo basado en DUNs donde se identifica el representante y otro proporcional
que recoge los votos de los perdedores en los DUNs, contrarrestando la tendencia del primero a castigar las
minoras y responder la pregunta: En lugar de clientelismo Qu? Se describen los esfuerzos de aprobar
esta reforma en el Congreso de Colombia y lo imperativo de hacerlo para que la implementacin de lo
acordado del gobierno colombiano con las Farc venza la Fracasomana y tenga posibilidad de xito.
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Introduccin

Los problemas de corrupcin y clientelismo en Amrica Latina son endmicos, con graves
consecuencias para la legitimidad de la democracia y en la efectividad de sus estados en
implementar polticas, especialmente de desarrollo equitativo (Sudarsky, 1998)
especialmente porque el clientelismo viene acompaado de Fracasomana (Hirschman,
1975), la tendencia a rotular como fracasos una solucin a un problema cuando no lo
resuelve en su totalidad. Por ello la pregunta: En lugar de clientelismo Qu? sigue siendo
central para desatorar el desarrollo de Latinoamrica. En este ensayo que recoge
investigacin en el sentido tcnico de las ciencias sociales y accin que permite ilustrar la
dinmica sistmica en un pas, particularmente Colombia, se intentar ilustrar cmo estos
elementos de corrupcin y clientelismo no son accidentes o desviaciones de su operacin
sino que son intrnsecos a ella, teniendo como principal estructurante los sistemas
electorales, particularmente los proporcionales y la ausencia de Acontabilidad 2 del
legislativo, por la ausencia de concepciones de Principal (el electorado)- Agente (el
representante), rompiendo con ello la relacin ciudadana-poltica-Estado. El ejemplo de
esta dinmica debe servir como fuente de hiptesis que se pueda generalizar y comprobar
empricamente en estudios posteriores en otros pases, especialmente al comenzar a medir
el Eslabonamiento Legislativo como encadenamiento crtico de, precisamente, la relacin
Ciudadana-Legislativo. Tambin se analizar cmo la democracia participativa, cuyo auge
y esperanza en Latinoamrica puede ser vista como precisamente una compensacin de la
falta efectiva de representacin por el legislativo, se estrella con un sistema electoral que no
permite identificar quin es el representante y as poder llamarlo a cuentas: El verdadero
problema en Latinoamrica es una acontabilidad vertical raqutica. Los agentes elegidos
para el legislativo no son responsables ante sus votantes y los votantes no sancionan con su
voto el mal liderazgo (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).

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Se usa la palabra Acontabilidad para expresar la responsabilidad contractual que tienen los elegidos de rendirle cuentas a sus electores,
con toda la connotacin de compromiso profundo que ello implica. Es muy significativo que la palabra misma no exista en espaol, lo
cual seala lo profundo de la ausencia misma del concepto en buena medida roto durante el absolutismo espaol del siglo XVI. (vase
Sudarsky, 2000, p29-44). Para contraste, en el idioma sueco no existe palabra para el clientelismo.
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Esta ausencia sistmica es producto de la preponderancia de lo que Farrell (1997) ha


llamado una concepcin micro csmica de la representacin, en contraste con la de
Principal-Agente. En la primera se concibe el Congreso como un microcosmos de la
sociedad buscndose que en l existan, en las proporciones lo mas cercanas posibles a las
que existen en la sociedad, los grupos que componen sta. En la segunda concepcin los
representantes son concebidos como agentes de sus representados, con una gradacin en
trminos de la rigidez de la relacin P-A desde mandante (el obedece el mandato) a
fideicomisario (trustee). Las dos concepciones tienen consecuencias en los sistemas
electorales en el sentido que la primera se centra en ir incorporando grupos ausentes en el
Congreso con concepciones de redistribucin y dinmicas de cooptacin y la segunda en
precisar las constituencies de cada agente.

Ahora bien, en el diseo y evaluacin de un sistema electoral hay que tomar dos criterios
principales: 1) la Representacin en el sentido de que sea posible identificar el
representante por parte de su electorado, pueda fijar su atencin en l (o ella) y llamarlo a
cuentas y premiarlo con su reeleccin si lo ha hecho bien y castigarlo con no hacerlo si lo
ha hecho mal, y 2) la Proporcionalidad, bsicamente que la relacin de los votos recibidos
por un partido sea proporcional al nmero de curules (sillas parlamentarias). Estos dos
criterios deben ser balanceados principalmente porque los sistemas con mayor nfasis en la
representacin estn constituidos por distritos electorales de baja magnitud (pocos
representantes elegidos por distrito) y en su forma mas pura distritos uninominales (Single
seat electoral districts: SSED) que normalmente son distritos donde el ganador se lleva
todo. Esto tiene por consecuencia, segn el axioma de Duverger que estos sistemas
polticos convergen, debo aadir a veces tras periodos de medio siglo o mas, en sistemas
bipartidistas, en detrimento de partidos minoritarios y, por supuesto, de la proporcionalidad.
Precisamente los sistemas electorales mixtos, concebidos por primera vez en la Alemania
de la postguerra para estrenar su democracia, combinan este elemento de la representacin
clara en los Lander (estados federales)y la proporcionalidad entre sillas y escaos de cada
partido mediante un mecanismo de ajuste de la proporcionalidad en la Cmara alta. Los
sistemas mixtos se presentan en una gran variedad y Shugart and Wattemberg (2003)
afirman que pueden resultar siendo la reforma electoral del siglo XXI. Por otro lado, no
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sobra decir que dentro de los criterios de anlisis de los sistemas electorales es necesario
incorporar tambin la gobernabilidad emergente de ellos, es decir la posibilidad de formar
coaliciones de gobierno estables que permitan llevar a cabo lo que se requiere.

Los Sistemas Electorales de Amrica Latina


En Amrica Latina son totalmente preponderantes los sistemas proporcionales con algunas
excepciones que vale la pena examinar para entender qu tanto realmente incorporan el
concepto de principal agente y defienden la proporcionalidad entre votos y curules. Zobatto
y Orozco (2008) en una revisin de 18 sistemas electorales en Latinoamrica permiten
identificar cuatro casos como potenciales excepciones: Mxico, Venezuela, Chile y Bolivia.
En Mxico la Cmara baja es elegida mediante SSED. Sin embargo el sistema electoral
prohbe toda forma de reeleccin inmediata, de tal manera que los diputados mantienen una
lealtad y atencin a su partido el cual decide dnde puede presentarse en el futuro y deja de
lado los votantes de su distrito electoral, rompiendo la posibilidad de ganar el premio por
una representacin efectiva: El ser reelecto. En Venezuela, con un sistema unicameral,
algunos de los diputados son elegidos por distritos dibujados al interior de los estados , de
magnitud uno o dos, con otros diputados elegidos por partido a nivel estatal. Sin embargo,
la Corte Electoral controlada bolivarianamente redisea los distritos segn su conveniencia,
perdindose cualquier trazo de proporcionalidad entre habitantes/votos y curules. El
sistema bicameral de Chile estaba basado en distritos de magnitud baja (dos o tres
diputados); fue diseado en la poca de Pinochet con el propsito de privilegiar la segunda
mayora, pero que de todos modos permita identificar el agente. Por ejemplo, La frmula
electoral (como se trasladan votos en curules) en un distrito de magnitud dos, el partido mas
votado tena que tener mas de 66% de los votos para obtener la segunda curul,
efectivamente favoreciendo la segunda mayora y la eventual formacin de una coalicin de
gobierno de dos bloques. Sin embargo en febrero del 2015 se aprob una reforma electoral
muy en la direccin proporcional, y la anterior frmula electoral se reemplaz por una
donde los distritos electorales se conformaron con magnitudes mas amplias, en algunos
casos hasta siete u ocho diputados, y el umbral para nuevos partidos prcticamente se
elimin. Por otro lado esta Bolivia que desde 1994 tiene un sistema electoral mixto muy
parecido al alemn, el cual tuvo su primer proceso de rediseo de los distritos uninominales
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en 2013. Con voto obligatorio la Cmara baja tiene una distribucin de 50/50 entre SSED
definidos en buena medida por poblacin y algunos otros distritos especiales por
comunidades indgenas y otros proporcionales por partido. La gente vota en distintos
tarjetones, uno con candidatos presidenciales y sus partidos. Simultneamente, votan con
tarjetones impresos para cada distrito uninominal donde el candidato de cada partido se
identifica con su foto y el nombre de su suplente, una condicin fulgurante especialmente
frente al sistema electoral colombiano, segn veremos adelante. Hay otro tarjetn
departamental para los candidatos a diputados multinominales (que restauran la
proporcionalidad partidista) y los candidatos a senadores, cuatro por departamento. En el
contexto latinoamericano Bolivia tiene el sistema electoral mas balanceado en trminos de
representacin y proporcionalidad y la relacin Principal-Agente es clara y definida. Es
mas, su corte electoral mostr independencia en el proceso de rediseo de los DUNs en
contra de una mayora tan penetrante como la de Evo Morales.

El surgimiento de los Mecanismos de Participacin: La Tercera Ola de la


Democracia. (Avritzer, 2002)
El bloqueo de los sistemas electorales en Latinoamrica ha dado lugar a la aparicin de
mecanismos compensatorio tales como la democracia participativa y diferentes formas de
buscar la rendicin de cuentas, muchas veces sin pasar por el proceso electoral. Estas
innovaciones autctonas y bastante originales no se han incorporado explcitamente como
se merecen en el fortalecimiento de la relacin Principal-Agente, as como en el
debilitamiento de la relacin patrn-cliente. Strom, Muller, and Bergman (2003) identifican
varios elementos de la prdida de agencia diferenciando aquello exante y expost a la
eleccin misma, anotando que el mas dbil de estos eslabonamiento es la de elector-
representante. Sin embargo la relacin entre electores de un distrito es una fuente de
prdida de agencia por la falta de coordinacin entre electores sobre qu quieren
colectivamente, y con ello la dificultad del elegido para saberlo. Strom et.al. tambin
revisan la prdida de agencia de la democracia directa, esto es, aquellas que se ejercen a
travs del voto: Referendos, etc. Sin embargo, los mecanismos de participacin
deliberativos, aquellos que requieren interaccin cara a cara que responda a la nocin de
que necesito saber qu piensan los otros para saber lo que yo pienso (Klaus Offe), se
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pueden ver desde esta perspectiva; la planeacin y el presupuesto participativos son


especialmente valiosos para resolver el problema de establecer un mandato claro: La
coordinacin ciudadana para aclarar lo que quieren, para que el Agente pueda
representarlos mejor.

El actual sistema electoral en Colombia


Para el reemplazo del actual sistema electoral de Colombia es necesario tomar en cuenta los
dos criterios conocidos: Representacin (las personas saben quin es su representante) y
proporcionalidad (hay una proporcionalidad razonable entre el nmero de votos que un
partido recibe y el nmero de escaos que se le asigna a dicho partido) y compararlo con lo
que hay hoy en da. La Constitucin de 1991 estableci la lista nacional para la eleccin al
Senado, para permitir a los partidos minoritarios cosechar el voto de opinin en todo el pas
y tener alguna oportunidad de salir elegidos. La Cmara de Representantes est construida
en una jurisdiccin por cada departamento con diferentes tamaos de poblacin. En ese
entonces un sistema mayoritario (cocientes y residuos) y un umbral muy bajo para que los
partidos pudieran obtener un escao, cre un incentivo para la atomizacin, con partidos
casi individuales a menudo con representacin exclusivamente regional. El cociente castiga
a los partidos que tienen un alto nmero de votos en una regin especfica, porque es ms
sencillo ser elegido por el residuo, con un nmero de votos mucho ms pequeo que el
cociente. En 2003, se present una reforma electoral para solucionar algunos de estos
problemas, una reforma aplicada por primera vez en 2006, justo despus de la segunda
aplicacin del Barmetro del Capital Social de Colombia (BARCAS) en el 2005.
Se adopt la frmula electoral de dHont (el sistema de promedio mayor). Aqu, al menos
el mismo nmero aproximado de votos elige cada candidato, mejorando significativamente
la proporcionalidad. El anterior proceso de atomizacin dirige el legislativo para proponer
una lista cerrada ordenada para cada partido, para el Senado y la Cmara. Debido al temor
de un fuerte liderazgo de partido (el bolgrafo) en la elaboracin de las listas se decidi que
los partidos podran elegir de una lista cerrada y ordenada o una lista de voto preferente, en
la que los electores votaran por un candidato de la lista compuesta a partir del nmero total
de puestos por cubrir en el distrito, si el partido lograba alcanzar el umbral. Esto derrot el
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orden y el cierre de las listas y se reintrodujo un voto totalmente personalista, donde los
votos son para cada candidato, el cual poda salir elegido con muy pocos votos.
Los votos que no elegan a alguien de una lista de partido se contaron como votos para el
partido y se contaron para los escaos asignados a travs del mtodo dHont. No hay
suplentes. Dado que este sistema requerira un enorme tarjetn (balota) - para el Senado
100 candidatos por partido por nueve partidos, un tarjetn con 900 casillas- se decidi que
los candidatos seran identificados no con su foto y un nombre sino por una combinacin de
marcar el partido y el nmero individual del candidato. Esto condujo a que las propuestas
electorales de fondo de los discursos polticos se eliminaran, y los candidatos tuvieran que
concentrar sus esfuerzos en posicionar el color de su partido y su nmero personal. Esto
provoc un aumento considerable en el nmero de errores en el proceso de votacin: Para
las elecciones de 2010, de un potencial de 29.6 millones de votos, se depositaron 13,2
millones de votos totales (56% de abstencin), hubo 1.8 millones de votos nulos (14%)
para la Cmara de Representantes, 1.5 millones para el Senado, y 824.000 y 504.000
respectivamente (5%) no marcados. Para el 2014 los porcentajes fueron prcticamente
idnticos. Dado el nmero de miembros del Congreso que se retir de las Cmaras debido a
diferentes razones, sobre todo debido a la corrupcin y asociacin con los paramilitares, las
dos cmaras representaban en realidad menos de un tercio de los votantes potenciales.

La Evidencia del quiebre de la relacin Sociedad-Poltica-Estado segn el BARCAS


Las dsitintas afirmaciones que se han hecho requieren ser respaladadas con evidencia
emprica que permita ver el cambio y la evolucin de los distintos elementos en el tiempo.
Por fortuna, se ha estado midiendo varias de ellas con la aplicacin del BARCAS en 1997,
2005 y el 2011. No es este el lugar de explicar el diseo y metodologa que se usa para
medir el Capital Social (Vease por ejemplo Sudarsky 2000, 2007 y Hurtado et.al. 2013 y
mas resumido y con la perspectiva de este artculo, Sudarsky y Garca 2015). Baste decir
que se miden diez dimensiones, 50 variables de un instrumento con 325 items, muchos de
ellos compartidos con la Encuesta Mundial de Valores EMV- (Inglehart y Welzer, 2007)
para hacer comparaciones internacionales con ellos. La grfica siguiente resume los
resultados de la medicin del 2011, donde los tres factores que empricamente emergen del
anlisis factorial de las dimensiones (KSOCIAL: el tejido social, CONFI: Confianza y
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Control Indirecto del Estado y FENOVAL: Fe en fuentes de Informacin no Validadas)


explican 62% de la varianza. En la figura 1 se puede identificar la relacin entre las
dimensiones y los factores, ya sea positiva (lnea slida) o negativa (lnea punteada).
Veamos.

Figura 1: La relacin entre Dimensiones y Factores, 2011


KSOCIAL describe la condicin de la sociedad y consistentemente incluye las
dimensiones Solidaridad y Mutualidad, Relaciones Horizontales y Articulacin Vertical o
Jerarqua, todas ellas el ncleo de capital social que llamamos Tejido Social. Los Medios
de Comunicacin han tenido una relacin negativa con KSOCIAL en las ltimas dos
mediciones, ambas indicando cmo, cuando hay bajos niveles de las dimensiones del tejido
social, las personas tienden a tener mayor confianza en los Medios de Comunicacin y
usarlos como fuente primaria de informacin. La Participacin Poltica y Cvica
aparecieron en KSOCIAL en 1997 y 2005, pero dejaron el factor en 2011 para quedar ellas
incluidas en CONFIE, un hallazgo muy negativo que revela que estas dimensiones que
unan antes a la sociedad (KSOCIAL) con la esfera institucional (CONFE), dejan de
hacerlo, especialmente la participacin cvica que cay dramticamente. Efectivamente la
relacin Sociedad- Institucionalidad se marchit.
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CONFIE se refiere a la estructura institucional, bsicamente la dimensin de la Confianza


Institucional. Sin embargo, tambin incluye la forma en que la sociedad ejerce el control
sobre las instituciones y adicionalmente cunto se usan formas de, por lo menos
indirectamente, ejercer el control sobre ellas: La dimensin de Control Social. El Control
Social incluye confianza en las instituciones cuyo propsito es controlar el Estado (control
indirecto), mas conocimiento y uso de mecanismos de participacin para controlar el
Estado. Adicionalmente la nocin de la Rendicin de Cuentas (Accountability), la cual
puede existir o no en la cultura poltica de una poblacin especfica. Las Relaciones
Horizontales, parte del tejido social tienen una relacin negativa con CONFIE: Las
personas con fuertes relaciones horizontales tienen menos confianza en la institucionalidad.
En este sentido, es un capital social que vive en desconfianza de la esfera institucional, y su
radio de confianza no se extiende a la esfera pblica, una brecha preocupante para esta
sociedad. Tambin significa que para integrarse a la esfera institucional las relaciones
horizontales se rompen. La ausencia de relaciones horizontales fue la pregunta fundacional
en la investigacin de las relaciones patrn-cliente que Foster (1960) atribua a estas. El
hecho de que la Participacin Cvica y Poltica sean parte de CONFIE, fortalece este factor
como la esfera institucional especfica para la interaccin con el mbito pblico, ya que
estas dimensiones se expresan slo all y no proporcionan un vnculo con el tejido social
descrito antes.

FENOVAL tiene dos dimensiones constitutivas: Informacin y Transparencia, y


Republicanismo Cvico. Esta ltima relacin es una de las mas problemticas de la
investigacin. Significa que aquellos que afirman responsabilizarse por lo pblico expresan
tan solo una creencia de que lo hacen, sin involucrarse en las actividades que seran la
manera de asumir realmente tal responsabilidad. Esto se confirma por el efecto negativo y
consistente de las dimensiones de la Participacin Poltica y Cvica con FENOVAL,
participaciones que son los mecanismos reales y comportamentales en la esfera pblica a
travs de estas formas especficas de capital social: Involucramiento poltico y cvico. Estas
dimensiones proporcionan entornos para validar la informacin y por lo tanto disminuir la
indeseable Fe en Fuentes de Informacin no Validadas.
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FENOVAL es un descubrimiento importante. La dimensin de Informacin y


Transparencia, la bsqueda de informacin fidedigna y oportuna, muestra que si las
personas se aslan, fundamentalmente debido a la falta de participacin poltica y cvica,
tienden a confiar en algunas fuentes de informacin con alto contenido en FENOVAL, que
no pueden validar por medio de interacciones sociales. La informacin tiene que ser
validada en el sentido de Berger y Luckmann (1986) quienes asumen que la realidad es
construida socialmente. Esta validacin se lleva a cabo a travs de la interaccin social, ya
sea en organizaciones voluntarias o participacin activa en poltica. Sin embargo, el
Republicanismo Cvico, la nocin de un ciudadano responsable activamente de lo pblico,
conceptualmente definido como una alternativa al clientelismo y al particularismo,
sistemticamente estuvo relacionado con FENOVAL. Esto significa que las personas altas
en FENOVAL se dan a s mismas una excusa cognitiva para permanecer pasivas y
participar en la poltica y en la sociedad slo a travs de su fe en lo que los medios de
comunicacin (por ejemplo, la televisin y la prensa) les ofrecen. La excusa cognitiva se
produce por el conocido proceso de la disonancia cognitiva, por el cual las personas que
responden el BARCAS afirmando que asumen la responsabilidad de las diferentes esferas
sociales (por ejemplo, la escuela, el barrio, etc.), no informan que realmente se involucran
en comportamientos asociados con la participacin cvica y poltica.

En la medicin del Capital Social en el 2005, Clientelismo fue una variable crtica
relacionada negativamente con FENOVAL; sin embargo en 2011 perdi ese efecto. Ahora
bien, el clientelismo es un componente estructural de la sociedad, no una creencia o una
actitud personal. Lo que se hizo evidente, cuando los diferentes pasos que tenan que
darse para moverse en la direccin de la Sociedad Cvica Moderna (Putnam, 2003), es que
FENOVAL tena que caer y las personas deberan reconocer que viven en un mundo
permeado de clientelismo. Slo entonces pueden empezar a tomar los pasos necesarios para
transformar esta condicin de clientelismo. Segn la Teora de la Transformacin hacia la
Sociedad Cvica Moderna, que no se presenta aqu, la cada drstica de FENOVAL es un
prerrequisito para el cambio hacia una cultura poltica impulsada por una ciudadana activa
que mantenga a sus gobernantes y representantes rindiendo cuentas: Un proceso de
consciencia extrema similar a la movilizacin cognoscitiva (Inglehart y Welzel, 2005), un
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proceso de sinceramiento colectivo. Esta cada de FENOVAL se dio por ejemplo en


Medelln, aunque el BARCAS muestra que todava subsiste all un muy bajo nivel de
responsabilidad pblica. Aunque esta concientizacin sea real: FENOVAL cae, la baja
participacin poltica es un obstculo para el desarrollo cvico de la ciudad. El bajo
FENOVAL no debe ser un alivio para la ausencia de la Sociedad Cvica Moderna. Es slo
una pausa porque, por lo menos, las personas se dan cuenta de que los ciudadanos no son
engaados por una fantasa cvica, donde todo est bien y puedan as sentirse cmodos en
su pasividad.
El papel de los medios de comunicacin ha evolucionado a travs de las diferentes
aplicaciones de BARCAS. En 2011 y 1997, los medios de comunicacin fueron
relacionados con FENOVAL, pero, en el 2011 se relaciona negativamente con KSOCIAL.
Esto dice mucho acerca de los Medios de Comunicacin, los cuales existen en su propia
esfera y muchas veces con sus propios propsitos; su relacin negativa con KSOCIAL
indica que las personas con mucho KSOCIAL no confan en los Medios de Comunicacin
como fuente de informacin vlida.

Evidencia de algunas variables crticas: Como puede observarse en la figura 1.


La Participacin Cvica y la Participacin Poltica son las dimensiones que aumentan
CONFI (antes aumentaban KSOCIAL) y disminuyen FENOVAL. Por ello, y por su
relevancia frente al argumento desarrollado se presentan sus resultados (2011) y la
evolucin de tres variables crticas 3: Pertenencia a Organizaciones Voluntarias Seculares
(Dimensin de Participacin Cvica), Eslabonamiento Legislativo (Participacin Poltica,
democracia representativa) y Mecanismos de Participacin (Participacin =Poltica,
democracia participativa).
La participacin Cvica: Membreca en Organizaciones Voluntarias: La
participacin en las organizaciones voluntarias (OVs) est en el ncleo del capital social
desde el trabajo clsico de Putnam (1993). El BARCAS lo mide preguntando para una
serie de organizaciones, que en buena medida se miden en la EMV, si la persona
pertenece y es activa en cada una de ellas (10), pertenece pero no es activo (5) o no

3
Llamamos crticas las variables ( o tems segn sea el caso) de una dimensin que se relacionan con los factores cuando se realizan
regresiones stepwise de todas las variables que forman parte de todas las dimensiones relacionadas con un factor y alguna de ellas aporta
mas de 1% de la varianza y con un beta mayor de ,05.
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pertenece (0). El resultado para Colombia en las OV seculares (excluidas las religiosas) se
observa en la figura 2, donde se aprecia una cada drstica y continua desde 1997, una
prdida neta de cerca del 50% en esta variable, una verdadera hemorragia del capital social
y un ndice de la desmovilizacin de la sociedad civil. Por otro lado, el BARCAS tambin
permite calcular el porcentaje de personas que no pertenecen a ninguna OV secular y a
ninguna OV (incluidas las religiosas) esta ltima como tem crtico en la variable
Atomizacin, una medida fuerte (con otros tems) de que la persona se encuentra fuera de la
sociedad (nivel muy bajo de KSOCIAL). El resultado es que la no pertenencia a ninguna
OV secular pas de 43% en 1997 a un 70% en 2011 y con ello una cada del 63% en la
dimensin de Participacin Cvica. Cuando se mira la no perteneca a ninguna OV
incluidas las religiosas el aumento es menor, pasando del 18% en 1997 a 30% en el 2011.
La sociedad entonces ha perdido secularizacin porque la pertenencia a las OV religiosas,
muy preponderante, permanece igual y las seculares caen dramticamente.

Figura 2: La evolucin de la pertenencia a Organizaciones Voluntarias, 1997-2011, BARCAS 2011.

Participacin Poltica, Eslabonamiento Legislativo, nivel y evolucin: La


dimensin Participacin Poltica, positiva con CONFIE, negativa con FENOVAL, se
presenta en esta seccin con dos de sus variables: Eslabonamiento Legislativo dirigido
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hacia probar el impacto de la democracia representativa y los Mecanismos de Participacin


para hacer lo mismo con respecto a la democracia participativa. Por otro lado, los partidos
polticos en Colombia, en una comparacin de 24 pases segn la sexta oleada de la EMV,
estaban en el ngulo inferior de un cuadrante que registraba la confianza y la membreca a
los partidos polticos, slo por encima de Polonia y Per.
El Eslabonamiento Legislativo (Lawson, 1980) es una variable frecuentemente discutida,
pero raramente medida. Respecto al problema de rendicin de cuentas del legislativo, el
Eslabonamiento es central porque mientras las personas no tengan claro quin es el
representante es imposible que su representante en las cmaras legislativas rinda cuentas, el
problema mismo de la relacin P-A ncleo de esta discusin.
En Colombia hay cinco de estos cuerpos: el Senado, la Cmara (baja) de Representantes, la
Asamblea Departamental, el Concejo Municipal y las Juntas Administradoras Locales. Para
medir el Eslabonamiento Legislativo, se realizan tres preguntas para cada uno de estos
cuerpos una vez se pregunt: usted vot? Si vot, entonces se hacen las tres preguntas 1)
usted recuerda por quin vot en esa eleccin? Y si recuerda, 2) sabe si el candidato
sali elegido? Luego se pregunt 3) cul de estos representantes es ms cercano a usted,
lo representa mejor? Cada posible respuesta afirmativa recibe una puntuacin de 10. Esto
significa que, por cada Cmara, podra haber un total de 30 posibles puntos por cada
cuerpo, para un total de 110 en una puntuacin perfecta; es decir, si alguien haba votado
en todas las elecciones, recuerda por quin vot, supo si su candidato fue elegido y tuvo a
uno de ellos como su representante ms cercano, obtendra los 110 puntos.
Lo primero de los resultados, que son sorprendentes (ver Figura 3) es el nivel
extremadamente bajo de las puntuaciones obtenidas, con el 63% teniendo Cero
eslabonamiento legislativo, es decir, las personas que no votaron en ninguna de las
elecciones de las cmaras legislativas, y luego la puntacin tan reducida en cada posible
paso adicional. Este resultado indica que la falta de eslabonamiento no es un problema
personal del encuestado, es un elemento estructural del sistema electoral y una de las
razones para proponer el Sistema Electoral Mixto (SEM). Es claro entonces que la relacin
ciudadana-legislativo est rota y el representativo no representa desde el punto de vista de
la ciudadana.
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Eslabonamiento Legislativo
Muestra nacional- BARCAS 2011
70%
63%
60%

50%

40%
Porcentaje

30%

20%

10%
6% 5%
4% 3% 3% 3% 3% 3% 3%
0% 2% 3%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
Promedio

Figura 3: Eslabonamiento Legislativo, muestra nacional 2011, BARCAS


El Eslabonamiento Legislativo (figura 4) fue estable de 1997 a 2005, y luego tuvo una
cada del 15%, indicando que fue el cambio del sistema electoral en 2003 el que produjo tal
cada 2005 a 2011. El eslabonamiento del Concejo Municipal, el ms alto en 2005, cay un
25% en 2011. El eslabonamiento de la Junta Administradora Local cay el 33%,
demostrando que los niveles urbanos y locales perdieron el poco eslabonamiento que
haban logrado.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 16

Figura 4: La Evolucin del Eslabonamiento Legislativo en Colombia, 1997-2011. BARCAS 2011.

Eslabonamiento Legislativo por tamao del municipio


40

35

30

25

20

15

10

0
5 - 10.000 10 - 20.000 20 - 50.000 50 - 100.000 100 - 500.000 Ms 500000

1997 2005 2011

Figura 5. Eslabonamiento Legislativo por tamao de Municipio

En la Figura 5 se cruza el Eslabonamiento Legislativo con el tamao del municipio.


Aunque el nivel real de eslabonamiento ha estado cayendo desde 1997, el patrn que
aparece es consistente y puede interpretarse a la luz de la transicin del capital social que
cementa (encierra la solidaridad interna) a uno que puntea, con un radio de confianza mas
amplio. Esta transicin entonces se da luego de los 20 mil habitantes donde la posibilidad
de interaccin cara a cara se pierde y solo se recompone en trminos de eslabonamiento
hasta los cincuenta mil, para despearse por encima de los quinientos mil habitantes. Este
tema es crucial para la transformacin hacia la Sociedad Cvica Moderna. En las grandes
ciudades es necesario crear mbitos territoriales y administrativos intermedios entre el
barrio y la ciudad para acumular KSOCIAL, mbitos en los cuales llevar a cabo procesos
de planeacin y presupuesto participativo que estn en un radio de comprensin
suficientemente inmediato para que tales ejercicios tengan significado.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 17

Los Mecanismos de Participacin: La Constitucin de Colombia de 1991


declar al pas una democracia participativa y a partir de all se reglament la
conformacin del Consejo Nacional de Planeacin, el cual es responsable de emitir un
concepto sobre el Plan de Desarrollo, antes de que el Congreso lo apruebe. Este mecanismo
de participacin se replic en los territorios, a travs de los consejos territoriales de
planeacin. Adicionalmente se regularon jurdicamente otros mecanismos que se pueden
clasificar as: a) mecanismos directos, ejercidos a travs del voto, por ejemplo, revocatoria
del mandato y referendos, b) mecanismos utilizados para defender y garantizar los
derechos individuales, como son la Tutela (Amparo) y el Derecho de Peticin, ms
dirigidos a dar a los ciudadanos las capacidades para obligar acciones al gobierno si algn
derecho fundamental est en riesgo, c) mecanismos deliberativos, en los que se supone una
accin colectiva se emprende luego del debate entre los ciudadanos (Veeduras, algunos
mecanismos sectoriales en educacin y salud, los Consejos Territoriales de Planeacin, as
como los Consejos Rurales de Desarrollo, el Cabildo Abierto y el Presupuesto
Participativo). Finalmente, d) cada gobierno crea un mecanismo propio para socializar y
debatir algunas temas, el cual fue utilizado sistemtica y generalizadamente en los
gobiernos de lvaro Uribe (2002-2010): Los Consejos Comunitarios. En ellos l y sus
ministros se reunan con miembros invitados de la comunidad. La competencia que los
Consejos Comunitarios de Uribe plante, no slo desestimul en el uso de otros
mecanismos de participacin, sino convirti en intil la participacin en OV.
Para medir estos mecanismos, el BARCAS le pregunta a cada uno de los encuestados si lo
conoce o lo ha odo mencionar (5 puntos), y segundo si sabe de alguien que lo ha usado (5
puntos adicionales). La escala de la variable va de cero (no sabe de ninguno ) a 120 (conoce
a alguien que lo ha usado para todos ellos). En la figura 6 la puntuacin agregada fue 22,3
en 1997 donde muchos de ellos apenas estaban empezando a operar; 29,4 en 2005 con un
incremento muy promisorio del 32%, para caer de nuevo a 22,4 en el 2011 casi al nivel
original de 1997. Todos los mecanismos, excepto el Derecho de Peticin, el nico que
aumenta continuamente, tuvieron el mismo patrn de aumento-cada. La Tutela y los
mecanismos de participacin en salud, obtuvieron la puntuacin ms alta, los Consejos
Territoriales de Planeacin, el escenario de articulacin de la sociedad civil a nivel
territorial y gestor de la Planeacin Participativa, la ms baja, incluso cuando estn
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 18

constitucionalmente definidos. Este mecanismo, que presentaba la innovacin de articular


las organizaciones de la sociedad civil y debera ser su columna vertebral ha tenido un
desempeo decepcionante.

Figura 6: La Evolucin de los Mecanismos de Participacin en Colombia, 1997-2011; BARCAS 2011.


El Presupuesto Participativo, el arquetipo de la Tercera Ola de la Democracia
representado por el experimento de casi 40 aos de Porto Alegre, fue medido con el
BARCAS en 2011. El nico territorio de la muestra donde fue implementado a nivel local
fue en Medelln, como poltica pblica del 2004 en adelante. El BARCAS indica que el
14% de sus habitantes saban de alguien que hubiera utilizado los Presupuestos
Participativos. En Medelln en ese momento tuvo el efecto de reducir FENOVAL, un
hallazgo muy significativo, especialmente porque Medelln fue la nica de las principales
ciudades de Colombia cuyo KSOCIAL no cay dramticamente en el perodo 2005-2011.
De tener el puntaje ms bajo en KSOCIAL en 1997, se levant al igual que las dems
ciudades en el 2005 y mantuvo su nivel hasta el 2011, mientras que en las otras ciudades
KSOCIAL caa. Para entonces Medelln se convirti en la segunda ciudad de Colombia
con mas alto KSOCIAL. Pareciera que los presupuestos participativos fijaron este capital
social en lo local.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 19

La Ley 1757 del 2015, Estatutaria de Participacin: Los mecanismos que


acabamos de mencionar son slo una pequea parte de aquellos disponibles 4. Parece que
cada legislador en cada nueva ley crea un nuevo mecanismo/espacio participativo, muchas
veces sin recursos para implementarlos, confundiendo a los ciudadanos que no saben cul
mecanismo usar y con qu propsito. La Revocatoria del Mandato, por ejemplo, por la
forma en que fue legalmente definida, no se haba aplicado con xito una sola vez desde su
reglamentacin en 1994. Para este propsito el autor, senador de la Repblica en el perodo
2010-2014, fue coautor de la Ley Estatutaria de Participacin (la 1757 de 2015), la cual
simplifica el uso de distintos mecanismos. La misma ley crea un Consejo Nacional de
Participacin que tiene, como tarea principal, revisar y simplificar la oferta de
participacin del Estado y cuantificar los dispersos recursos que ste invierte en su
promocin, sin que nadie sepa con qu efecto.

La propuesta del Sistema Electoral Mixto (SEM) (www.sistemaelectoralmixto.com)


para fortalecer la relacin P-A, el eslabonamiento legislativo y el llamado a cuentas

El SEM que eventualmente se present al gobierno y al Congreso fue diseado para


resolver el problema ms prominente del sistema electoral: La imposibilidad de identificar
quin es el representante de un distrito electoral para que pudiera rendir cuentas a sus
votantes, y, adems, para retener la proporcionalidad lograda a travs del mtodo D'Hont, la
cifra repartidora introducida en el 2003. Fue diseado para resaltar el dficit de rendicin
de cuentas y tener alguna posibilidad de ser aprobado en el Congreso. Muchas otras
alternativas de reforma que podran ser consideradas fueron excluidas intencionadamente
(presidencial-parlamentario, unicameral, sistema diferente para cada cmara, umbral, etc.),
ya que distraera la atencin del problema Principal-Agente. El sistema propuesto para
Senado y Cmara trae dos tramos: 60%de las curules elegidas por Distritos Uninominales
(DUN) para hacer explcita la representacin, y 40% por el tramo proporcional para

4Velsquez (2016) identifica 111 espacios definidos por leyes o decretos nacionales a los cuales hay
que agregarle los creados en cada municipio y los cerca 14 nuevos que crean los acuerdos de la Habana.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 20

compensar la tendencia de DUN a migrar a un sistema bipartidista, y asegurar que el mayor


nmero de votos depositados fueran tiles para elegir un escao.
El Tramo de la Representacin: Los Distritos Uninominales Bloques Bsicos de la
Democracia
Para el Senado el pas fue dividido en 60 DUNS de aproximadamente 820.000 habitantes,
que podran cubrir territorialmente de forma continua ms de un departamento, y para la
Cmara 109 DUNs con aprox. 410.000 habitantes dentro de los lmites de un solo
departamento. El tarjetn (balota) por DUN tiene un candidato por partido con su imagen.
Los votantes marcan uno y el que tiene mayor nmero de votos es elegido en
representacin de la totalidad de los habitantes de ese distrito, crendose un enlace claro
Principal-Agente. El representante sabe a quines representa y su circunscripcin ahora lo
identifica con claridad. Para los trece departamentos cuya poblacin est por debajo de
820.000 habitantes, se mantendran los mismos dos representantes que tienen actualmente.
El tramo proporcional
Para el tramo proporcional cada partido registra por separado una lista cerrada y ordenada
de candidatos distintos a los del DUN, una lista nacional de 40 miembros para el Senado, y,
para la Cmara de Representantes, una lista para cada regin culturalmente unificada
(agregada de departamentos contiguos) que asignan los 44 escaos restantes. Estos
distritos regionales de la Cmara sobrepasan en tamao los lmites de los departamentos y
los representantes lo haran por regiones, permitiendo construirlas conceptual y
polticamente. La falta de ellas ha plagado todo el proceso de planeacin regional del pas.
Por el mtodo de DHont (cifra repartidora) y sumando los votos totales que un partido
recibe en la Nacin (Senado) o regin (Cmara de Representantes) y restando los votos que
efectivamente si eligieron a los ganadores de los DUN para no contar estos votos dos veces,
cada partido recibira un escao por un nmero igual de votos que no se perderan como
pasa en los regmenes exclusivamente basados en DUNs. Esto incentiva a todos los partidos
a presentarse en todos los distritos electorales ya que ninguno de sus votos se perdera y se
acumulara para competir por las curules proporcionales. Las personas no votan por las
listas proporcionales. Ellos eligen a qu partido ira su voto cuando marcan el candidato en
la DUN. As operara el SEM.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 21

La primera evidencia de cmo este sistema equilibrara representacin y proporcionalidad


se obtuvo cuando, a solicitud de los partidos de la unidad nacional se realiz un primer
ejercicio de simulacin, y este reprodujo una proporcionalidad similar a la que se obtiene
con el mtodo electoral vigente, con la ventaja de que proporciona un claro enlace
Principal-Agente, el principal dficit democrtico en Amrica Latina. La tabla 1 compara la
implicacin del Sistema Electoral Mixto frente al actual basado en clientelismo y
corrupcin. La representacin pblica y colectiva de los habitantes de un territorio permite
identificar quin los representa y a quin llamar a cuentas. Sumado esto a los procesos de
planeacin y presupuestos participativos en estos territorios que articulan la relacin entre
sus habitantes y rompen la perdida de agencia que no permite identificar qu es lo que ellos
quieren, responde finalmente la pregunta: En lugar de clientelismo Qu?

Tabla 1. Sistema Electoral Mixto y su contraste con el clientelismo

Clientelismo Distritos Uninominales (DUN), Sistema mixto


Representacin Privada y Personal Pblica y Colectiva
Atomizada y sin relaciones con los Colectiva, con relaciones entre ciudadanos
Ciudadana dems. Resuelven sus problemas especficamente promocionada con mecanismos de
cada cual por su lado Planeacin Participativa y otros mecanismos de
participacin en los DUNs.
Accountability No se sabe a quin llamar a cuentas y Ante colectivo de ciudadanos de un territorio.
(Responsabilidad de se basa en otorgar favores en privado
Rendir Cuentas)
No existe, el principal son individuos El colectivo de todos los habitantes de un territorio
que se relacionan con cadenas (el principal) establece la voluntad colectiva por
Relacin Principal verticales patrn-cliente con medio de mecanismos de participacin y
Agente intercambio desigual de favores, muy democracia deliberativa, y ante recursos limitados
a menudo por acceso especial a prioriza los objetivos colectivos. El agente ya sea
recursos del Estado. En caso de senador o representante a la Cmara, busca
compra de votos la cuenta ya se defender y trabajar por tales prioridades y explica
sald. No se puede llamar a cuentas a esta audiencia claramente definida su
si ya se pag. comportamiento legislativo.
Ya sea con voto preferente o lista Se fortalecen porque tiene el poder que les otorga
cerrada son dbiles porque sus el colectivo de la ciudadana y tienen un incentivo
Partidos miembros no representan ni tienen a organizarse en todo el territorio nacional porque
vocera de un conjunto de ciudadanos sus votos, por pocos que sean, se suman a nivel del
sino de clientelas repartidas en todo tramo proporcional. La mezcla entre la lista en el
el territorio nacional. La carencia de tramo proporcional conformada por los portadores
una representacin clara, publica y de la ideologa programtica de cada partido,
colectiva los hace intrnsecamente expresada en lo local por los candidatos del DUN,
dbiles e ideolgicamente confusos. genera consistencia entre ideologas y programas y
su accionar legislativo.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 22

Se desestimula pues en una misma Por medio de planeacin participativa y


Relacin entre comunidad territorial las clientelas presupuesto participativo y en el contexto de
ciudadanos personales que compiten entre s, aun democracia deliberativa, se busca que genere
siendo del mismo partido, rompen racionalidad colectiva y la utilice para llamar a
las relaciones entre habitantes del cuentas a un representante claramente identificado.
territorio y las hacen antagnicas.

El SEM tiene otras ventajas. Los costos de las campaas seran mucho menores, ya que los
territorios seran mas pequeos y con ello el incentivo para depredar el Estado con los
enormes costos de la corrupcin, disminuiran. En la intimidad del Senado, colegas me
confesaron que el costo de sus campaas estaba en los millones de dlares, cuando el techo
de gasto legalmente permitido est en los cientos de miles de dlares. Un temor recurrente
es que, si existen "burgos podridos" en la actualidad, el escao simple facilitara su captura
por candidatos corruptos. La respuesta a esto es que estos ya estn all, con la diferencia de
que capturan las curules con muy pocos votos en territorios muy grandes. En el DUN se
requerira un esfuerzo mucho mayor de estos candidatos y tendran que derrotar a unos
identificables por sus habitantes, quienes conocera la trayectoria local de ellos. Hay otras
precauciones que deben ser tomadas en cuenta. Por ejemplo, usar el mtodo ingls de
rediseo de distritos 5 , y tener las metodologas y tcnicas de los censos de poblacin
aprobados por el Congreso antes de su ejecucin para evitar que sus resultados, que
siempre tienen implicaciones electorales, puedan ser bloqueados en el Congreso: Por cerca
de 20 aos las cifras del censo utilizadas fueron los resultados de 1985, debido a que el
Congreso tena el derecho de veto por uno nuevo, lo que hicieron por este tiempo.

Los infructuosos resultados de los esfuerzos de aprobar el SEM desde el Senado


colombiano (2010-2014) y los esfuerzos de su pedagoga

El autor, como senador de Colombia 2010-2014 por el Partido Verde y como parte del
proceso pedaggico de la propuesta, la present por primera vez a la Cmara en abril del

5 En Estados Unidos los DUNs se redisean continuamente por los partidos polticos con todos los
vicios de Gerrimandering. En el Reino Unido los distritos los redibuja una Comisin de Limites
compuesta por funcionarios pblicos que redibujan los distritos cada 10 aos y aplican sus resultados
en las elecciones posteriores a la siguiente para evitar las presiones polticas. Los partidos son odos
por la comisin.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 23

2011 la que se retir para no ser catalogada como derrotada. Cuando se le present al
presidente Santos, l sugiri que se le presentara a los partidos de la Unidad Nacional la
cual solicit la simulacin de cmo quedara el Congreso con los resultados de la eleccin
del 2010. Se hizo evidente que la estrategia de los que se oponan al proyecto consista en
administrar el tiempo de los ocho debates en dos aos requeridos para que el proyecto se
aprobara. En marzo de 2013, el proyecto fue presentado a la Comisin Constitucional de la
Cmara. A sus miembros les gust el proyecto, pero recibieron instrucciones de sus
partidos y el qurum se disolvi en el ltimo minuto antes de salir a vacaciones de mitad de
ao. El proyecto se inscribi de nuevo en julio de 2013 y, por primera y nica vez,
aprobado en la Comisin Constitucional del Senado en noviembre de 2013 pero se archivo
al ser imposible aprobar los otros tres debates en el perodo legislativo restante.
Paralelamente al proceso legislativo y para hacer la pedagoga del proyecto en la sociedad
en general se realiz un Seminario Internacional con eminentes autoridades acadmicas
sobre regmenes electorales en abril del 2012. Se realizaron talleres con la metodologa de
Caf Mundo con lderes de opinin en diferentes ciudades y un video ilustrativo, que se
lanz en agosto del 2012. Ya de salida del Senado, donde me haba vuelto predecible, v la
oportunidad de socializar la propuesta en la campaa en la consulta popular que el Partido
Verde realiz en marzo del 2014 para escoger candidato a la presidencia de la Repblica
de Colombia en la cual obtuve 300.000 votos. En la segunda vuelta presidencial el Partido
Verde apoyo al Presidente Santos, quien sali elegido. Ya por fuera del Senado, como
presidente de la Corporacin para el Control Social (www.contrial.co) una ONG, se
construyeron los mapas polticos que emergen de las elecciones al Congreso de 2014
aplicando la propuesta de reforma electoral, con la intencin de construir el control social
por medio de grupos virtuales por DUN. Mientras tanto, el gobierno present un proyecto
de Equilibrio de Poderes, fundamentalmente para eliminar la reeleccin instituida por
Uribe. En esta reforma el gobierno propuso sustituir el voto preferente por la lista cerrada
sin considerar alternativas como el SEM; el Congreso permaneci encerrado en la polaridad
lista cerrada/ voto preferente, la mas cmoda para que nada cambie y nada cambi.

Las oportunidades de reforma electoral abiertas por las Negociaciones de Paz


La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 24

con las Farc


En enero de 2013 se envi una carta al Presidente destacando el significado del proyecto y
su relevancia para el proceso de paz que el gobierno adelantaba con las Farc. En abril la
ONU organiz una conferencia donde las fuerzas nacionales presentaron sus propuestas de
lo que se convirti en el Punto Dos de las negociaciones, las propuestas polticas, donde la
nuestra recibi gran atencin, ya que presenta un sistema electoral verdaderamente
alternativo. Las Farc estuvieron de acuerdo con el gobierno para crear Distritos de Paz que
podran fcilmente ser una semblanza de los DUNs. Sorprendentemente, tambin
coincidieron en la revisin de la ley que regula la planeacin participativa, algo
completamente fuera del discurso poltico de la mayora de los colombianos y muy a
nuestro gusto. Tambin se acord la creacin de una Misin Electoral Especial (MEE).
La agenda de los acuerdos contempla varios puntos amplios dentro de los cuales estn el
Punto Uno sobre desarrollo rural integral y el ya mencionado Punto Dos sobre reforma
poltica en los cuales nos concentraremos. Lo notable de los anteriores aspectos es la
abundancia de los procesos participativos que se prescriben, tanto que es necesario un mapa
para entender las tareas participativas a realizar. En el Punto Dos el gobierno se
compromete (Punto 2.3.6) a crear un nmero determinado de Circunscripciones
Transitorias Especiales de Paz (CTEP), zonas especialmente afectadas por el conflicto y el
abandono, para elegir en ellos un nmero de representantes a la Cmara por un nmero de
periodos. Adicionalmente (Punto 2.3.4) se establece que, una vez firmado el acuerdo, el
gobierno convocar la MEE que recoger las propuestas de los partidos y movimientos
sociales sobre el tema, comisin que en seis meses presentar al gobierno sus conclusiones,
quien las implementar. Sin lugar a duda esta comisin representa una oportunidad
especial de poder proponer reformas sin el veto de los partidos polticos que operan dentro
de la dinmica de los que Katz (2009) ha llamado el cartel de los partidos.

La Implementacin de los Acuerdos de Paz con el sistema electoral actual:


Fracasomana. La preocupacin que queda es si los exigentes retos que se plantean para el
desarrollo rural van a ser implementados con el rgimen poltico actual, es decir con un
modelo de gobernabilidad basado en clientelismo y corrupcin, con la Fracasomana
anteriormente mencionada y que ahora requiere mirar mas en detalle. Recordemos que
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 25

Hirschman haba descrito el fenmeno por el cual en Amrica Latina una solucin a un
problema del desarrollo se rotulaba como fracaso si no resolva completamente el
problema, dando pie a importar las ltimas soluciones disponibles que no tenan tiempo de
madurar antes de ser reemplazadas por otra cascada de soluciones, proceso por el cual se
coartaba la posibilidad de aprendizaje colectivo sobre qu funcionaba y qu no. En mi tesis
doctoral (Sudarsky, 1982, 1988) en un proyecto muy preciso de investigacin-accin prob
que la Fracasomana era producto del clientelismo: Un Presidente multiplica su capital
poltico nombrando con frecuencia nuevos ministros que necesitaban disponer del aparato
administrativo y burocrtico para introducir su clientela. Esto se haca rotulando como
fracaso lo que la anterior administracin estaba haciendo, razn que haca evidente que los
funcionarios no eran capaces y deban ser removidos, lo cual se haca legtimamente de
inmediato. Pero como lo anterior era un fracaso no se poda hacer mas de lo mismo, se
introducan nuevas polticas, las cuales, bajo la predecible dinmica estaban condenadas a
no tener xito, dado que prcticamente ninguna poltica puede tener el tiempo requerido de
implementacin en los cortos horizontes de maduracin disponibles antes de un nuevo
cambio. Por ello la pregunta de en lugar de clientelismo, Qu? es an mas fundamental.
La conclusin es que se requiere un rgimen poltico distinto para que pueda implementar
los acuerdos de Paz, en sus aspectos de desarrollo. Y ya hemos formulado los
requerimientos en trminos de Acontabilidad y Control Social que tal rgimen electoral y
modelo de gobernabilidad deben tener, ahora s, para poderse implementar. La
implementacin de los acuerdos de paz en Colombia con el mismo sistema electoral basado
en clientelismo y corrupcin y el modelo actual de gobernabilidad lleva a que los
programas de desarrollo en el postconflicto queden en manos de polticos corruptos
que dividen las comunidades. Es precisamente la posibilidad de aprendizaje que se da en
los DUNs, con la redundancia y control que la sociedad civil organizada provee frente a la
Fracasomana lo que puede romper este circulo vicioso 6.

La Mesa Interpartidista y la Misin Electoral Especial (MEE): Antes de entrar a


elaborar sobre la MEE es necesario registrar que en el Congreso de la Repblica avanza

6En un ejercicio de prospectiva sobre Bogot (2025) la propuesta de reforma se acogi precisamente
como un mecanismo de aprendizaje sobre lo pblico.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 26

una Mesa Interpartidista, un proceso de inicialmente entre partidos minoritarios y ahora


con el resto de partidos, para definir los puntos que debe contener una reforma al sistema
poltico. Si bien este acuerdo terminar incluyendo muchos puntos importantes para las
reformas de las autoridades electorales y del sistema electoral, sin lugar a dudas
importantes y loables, no parece que vayan a referirse del todo al tema de la representacin
y llamado a cuentas/acontabilidad, ni a la relacin de la poltica con la sociedad. Es,
digmoslo as una propuesta del Mnimo Comn Denominador 7, muy correspondiente al ya
mencionado Cartel de los Partidos donde estos se alan entre s para sobrevivir con
recursos del Estado sin comprometer su relacin con la sociedad. La visin que se tiene en
el parlamento es que segn el cronograma las propuestas de la MEE se tengan que sumar a
este Mnimo Comn Denominador y acumuladas se puedan acoger al Fast Track ya
aprobada para estos procesos legislativos.
La conformacin de tal Misin tiene un problema importante: Si se examina el abanico de
expertos internacionales, no se encuentran muchos que liguen la democracia deliberativa
como mecanismo de disminuir la prdida de agencia resultante de falta de coordinacin
entre los electores de un representante por un lado y los dems mecanismos de
participacin que se ejercen por medio del voto, principalmente los mecanismos directos,
vease, referendo, plebiscito, revocatoria del mando etc., por el otro. Muchos expertos ven
los mecanismos de participacin deliberativos como suplementarios. Son pocos los que
reconocen que en Amrica Latina estos ltimos han surgido como compensacin por las
marcadas deficiencias de la democracia representativa, especialmente por la ausencia de un
modelo efectivo de Principal-Agente y la concomitante ausencia de Accountability, de
identificacin del representante y de que sean necesarios regmenes electorales que
permitan integrar la deliberacin con la representacin, el control social con la
representacin poltica. Ese es el gran reto de la seleccin de expertos para que no sea su
seleccin lo que perpete la nocin de que se pueden hacer ajustes marginales al sistema
electoral sin ir al meollo del asunto: Que toda la parafernalia del sistema representativo ser

7
Sin pretender ser exhaustivos estos acuerdos cubren la reforma a la Corte Electoral, la ampliacin de la
financiacin de los partidos por parte del Estado, la eliminacin del Umbral para mantener la personera
jurdica, donde se coincide con el punto 2.3.1.1 del acuerdo dirigido a crear un rgimen de transicin para
partidos nuevos que les permita recibir recursos del estado para su funcionamiento an antes de lograr tener
representacin en el Congreso y cumplir un umbral, todo esto sin entrar a cuestionar el ncleo del problema:
Qu representan los representantes.
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 27

tan solo eso, parafernalia, mientras los representantes no representen a sus electores y estos
no puedan concentrar su atencin sobre a quin llamar a cuentas.

El crculo virtuoso: la unin entre democracia deliberativa y la representativa


En los procesos de planeacin participativa municipal, los Consejos de Planeacin
Municipales (CPM), donde la sociedad civil esta convocada ampliamente para conceptuar
sobre el Borrador del Plan que le presenta el alcalde (o gobernador segn sea el caso)
entrante a comienzo de su mandato. El CPM elabora su concepto con proyectos
cuantificados y priorizados respondiendo a la restriccin de recursos y se los presenta al
alcalde, quien, de

Figura 7: SEM, Planeacin y Presupuestos Participativos y la Acontabilidad


acuerdo con su entender modifica el plan que le entra a presentar al Concejo Municipal.
Existe una marcada exigencia de los actores participativos para que estos conceptos, as
como otras decisiones que realizan los diferentes cuerpos participativos, sean vinculantes,
es decir de obligatorio cumplimiento. A mi entender esto surge porque precisamente la
ciudana movilizada y organizada alrededor de los procesos participativos no tiene como
llamar a cuentas a los Concejales. La clave entonces para detonar este control social es
precisamente la identificacin del representante de cada uno de los DUNs y llamarlos a
cuentas por no cumplir el mandato ciudadano forjado en los procesos participativos. Con
los nuevos instrumentos de la ley 1757 y la reforma electoral aqu planteada, se disparara
el crculo virtuoso (Figura 7) con los efectos de mayor racionalidad, gobernabilidad y
legitimidad que transformaran la democracia en Colombia y ojal en America Latina. Pero,
La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamrica, No. 28

por supuesto, es indispensable medir el Eslabonamiento Legislativo para poder comparar


pases y ver su evolucin.

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