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planificacin estratgica

nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico

Jorge Waltery Diego Pando compiladores


PLANIFICACIN
ESTRATGICA
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico

JorgeWaltery DiegoPando compiladores

Mara soledad arqueros Mejica


antonio camou
leyla ins chain
Mariana chudnovsky
Mercedes Di Virgilio
gustavo Dufour
Joaquim rubens fontes filho
Javier eduardo fuenzalida aguirre
toms guevara
Mercedes iacoviello
Mariana ingelmo
Jos Julin inostroza lara
Mnicaiturburu
Will lamborn
frederico lustosa da costa
freddy Mariez navarro
roberto Martnez nogueira
Vitor Yoshihara Miano
Marjorie Morales casetti
alicia novick
Diego pablo pando
Hctor rodrguez ramrez
Jean-Michel saussois
Walter, Jorge Alejandro
Planificacin estratgica : Nuevos desafos y enfoques en el mbito
pblico. - 1a ed. - Buenos Aires : el autor, 2014.
482 p. ; 23x16 cm.

ISTC A10-2014-00000002-4

1. Polticas Pblicas. 2. Planificacin Estratgica. I. Ttulo


CDD 320.6

Sociedad argentina de anliSiS Poltico


ayacucho 132, 1 p. c1025aaD caBa, argentina.
tel: (54-11) 49468694 y (54-11) 59670366
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Foto de tapa: Martn Berinstein, www.berinstein.net


Diseo y edicin: Alessandrini & Salzman para publicaciones de la saap
ndice general

Temas y problemas de Planeamiento Estratgico en el mbito pblico........ 9


Jorge Walter y Diego Pando
El planeamiento estratgico y el mejoramiento de
la gestin pblica ........................................................................................ 21
Roberto Martnez Nogueira
Debe y puede el Estado ser estratega? ......................................................37
Jean-Michel Saussois
Planejamento Estratgico no Setor Pblico ps-NPM:
Diagnstico e Premissas para seu Desenvolvimento .................................53
Joaquim Rubens Fontes Filho
Planificacin (estratgica?) de recursos humanos
en los gobiernos latinoamericanos............................................................ 89
Mercedes Iacoviello y Mnica Silvana Iturburu
Desafos y oportunidades de la planificacin estratgica en la utilizacin
de tecnologas de informacin en las administraciones pblicas
latinoamericanas....................................................................................... 121
Diego Pando
Planejamento Governamental no Brasil: entre a estratgia e a rotina
processual.................................................................................................. 153
Frederico Lustosa da Costa y Vitor Miano
Reflexiones en torno a la integralidad de las intervenciones
pblicas en el territorio ............................................................................ 179
Di Virgilio, Mara Mercedes - Arqueros Mejica, Mara
Soledad y Guevara, Toms
La sustentabilidad de los procesos de modernizacin estatal: creacin
de capacidades institucionales, problemas de coordinacin y desafos de
planificacin................................................................................................... 197
Gustavo Dufour y Mariana Ingelmo
Retos y desafos de la coordinacin de la
poltica social en Mxico ......................................................................... 223
Hctor Rodrguez Ramrez
Modernizacin del Sistema de Eleccin de Directivos del Estado en Chile:
Un proceso inconcluso ............................................................................. 251
Jos Julin Inostroza Lara, Marjorie Morales Casetti y
Javier Eduardo Fuenzalida Aguirre
Falsos dilemas de la descentralizacin? Pensamiento estratgico
distribuido territorialmente. El caso de Chile........................................ 279
Jos Inostroza Lara y Javier Fuenzalida Aguirre
Un modelo analtico para estudiar las capacidades estatales subnacionales.
El rol de los gabinetes en las polticas sanitarias de las provincias
argentinas de Chaco y Formosa .............................................................. 309
Mariana Chudnovsky
Temas y problemas de la planificacin en Buenos Aires.
Notas sobre el Plan Urbano Ambiental .................................................. 367
Alicia Novick y Will Lamborn
Vinculaciones entre conocimiento especializado y procesos de planificacin
para el desarrollo local: El caso de la Direccin de Asuntos Municipales de
la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) .................................. 394
Antonio Camou y Leyla I. Chain
La transparencia: una reflexin ante la propuesta
del gobierno abierto................................................................................. 439
Freddy Mariez Navarro

De los autores .......................................................................................... 473


Agradecimientos

La organizacin del Seminario que estuvo en el origen de este li-


bro cont con financiamiento del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Productiva de la Nacin Argentina y de la Universidad de San
Andrs. Agradecemos tambin el apoyo brindado por las autoridades
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES-CEPAL) y del Proyecto de Modernizacin del Estado de
la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin Argentina. Asimismo,
fue fundamental la colaboracin de las instituciones acadmicas inte-
grantes del Centro de Estudios e Investigaciones Amrica Latina-Europa
(CERALE) que financiaron los viajes de sus respectivos profesores, y el
apoyo de estos ltimos, que entregaron en plazo productos originales
cuya redaccin fue motivada por la reflexin abierta que caracteriza
nuestros seminarios.
Nuestro reconocimiento a la Sociedad Argentina de Anlisis
Poltico (SAAP) por confiar en el proyecto.
Finalmente, con nombre y apellido, agradecemos especialmente
a nuestra colega Marina Calamari por su generosa ayuda en la coordi-
nacin y organizacin de todas las actividades del Seminario, y a Carlos
Acua por su apoyo y estmulo permanente desde que comenzamos a
pensar en su organizacin.
Temas y problemas de Planeamiento
Estratgico en el mbito pblico

Jorge Walter y Diego Pando

El objetivo del Seminario que dio origen a este libro fue reflexionar
sobre los nuevos desafos y enfoques de la planificacin estratgica en el
mbito pblico. Esta reflexin la realizamos mediante una puesta en co-
mn de investigaciones y experiencias empricas recientes, realizadas en
los pases de las instituciones afiliadas del Centro de Estudios Amrica
Latina-Europa (CERALE)1 y por otras instituciones invitadas al evento
que tuvo lugar en el campus de la Universidad de San Andrs entre los
das 16 y 17 de julio de 2012.
La reunin cientfica realizada en el campus de la Universidad de
San Andrs fue la tercera de una serie iniciada en 2003 en la sede CERALE
de ESCP Europe en Pars y continuada en 2007 en la sede CERALE del
Instituto Tecnolgico de Monterrey, que estuvieron en el origen de sen-
dos libros (Saussois, 2003; Mariez Navarro y Garza Cant, 2009).
El tema convocante del primer seminario fue el desplazamiento de
las fronteras entre lo pblico y lo privado y el desarrollo de nuevos vnculos
y un nuevo rol del Estado como corolario de las reformas de los aos noven-
ta. El segundo, realizado en la Escuela de Graduados en Administracin
Pblica y Poltica Pblica (EGAP) del Instituto Tecnolgico de Monterrey,
tuvo como tema articulador el paso del anlisis a la implementacin de
las polticas pblicas, verdadera caja negra demandante de aportes ori-
ginales, mediante el dilogo interdisciplinario entre cientistas polticos
y administradores, acadmicos y gerentes del mbito pblico y priva-
do. Al finalizar el tercer seminario en la Universidad de San Andrs, los

1. CERALE es un centro interinstitucional en red con sede en ESCP Europe (http://


www.escpeurope.eu/cerale), al cual estn afiliados la Universidad de San Andrs,
la Fundaao Getulio Vargas, el Instituto Tecnolgico de Monterrey y la Universidad
de Chile.
Jorge Walter y Diego Pando
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representantes de las sedes del CERALE acordaron el tema de la prxima


reunin la evaluacin de las polticas pblicas cuya organizacin es-
tar a cargo del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile.
Antes de presentar los trabajos que integran este libro conviene precisar
qu entendemos por planificacin estratgica en el mbito pblico. Nada
ms apropiado a este respecto que la definicin aportada en el Manual
editado por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES-CEPAL), cuyo Director, Jorge Mattar, tuvo a
su cargo la conferencia inaugural del seminario.2
Bajo el subttulo La Planificacin Estratgica como instrumento
de la gestin por resultados, el documento del ILPES provee la siguien-
te definicin:

La Planificacin Estratgica es una herramienta de gestin


que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones
en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en
el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les
impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad
en los bienes y servicios que se proveen. Consiste en un ejerci-
cio de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter
prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento
de los cursos de accin (estrategias) para alcanzar dichos ob-
jetivos. Desde esta perspectiva, la Planificacin Estratgica es
una herramienta clave para la toma de decisiones de las insti-
tuciones pblicas (Armijo, 2009: 5).

En un plano ms prctico, el documento se refiere luego a la de-


teccin de brechas y a la definicin de objetivos, metas y acciones con
efectos a mediano o largo plazo (en lo cual la planificacin estratgica se
diferencia de la planificacin operativa) y a la conveniencia de monito-
rear la implementacin mediante indicadores, a sabiendas de que en las
organizaciones pblicas las seales no son tan claras como en la gestin
privada. Se destacan, asimismo, no solo la dimensin tcnica sino tam-
bin las exigencias polticas del proceso.

2. Titulada Planificacin y gestin pblica para el desarrollo de Amrica Latina.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 11

Introduciremos a continuacin, brevemente, los sucesivos cap-


tulos del libro con la idea de ayudar al lector a un mejor recorrido del
mismo. Los dos primeros, cuyos autores son Roberto Martnez Nogueira
(Universidad de San Andrs) y Jean-Michel Saussois (ESCP Europe), re-
producen las conferencias magistrales que estuvieron a su cargo y adop-
tan, por lo tanto, la forma de ensayos. El resto de los trabajos refleja, con
metodologas variadas, la cuestin de la planificacin estratgica en el
sector pblico en diferentes contextos y niveles de gobierno (regional,
nacional, provincial, municipal), momentos, mbitos de poltica pblica
y problemas.
Para Roberto Martnez Nogueira, la temtica de la planifica-
cin estratgica adquiri creciente importancia debido a la naturaleza
de los problemas que enfrentan las organizaciones pblicas. Sometidas
a una creciente incertidumbre en un mundo cada vez ms complejo y
con tamaos que desafan la posibilidad de centralizacin de las decisio-
nes operativas, las organizaciones pblicas deben generar mecanismos
de asignacin de capacidad decisoria a partir de objetivos y de estrate-
gias convertidos en parmetros para los niveles subordinados. Segn el
autor, el planeamiento estratgico se ha difundido en el sector pblico
como prctica, pero las evidencias sobre su impacto en la calidad de la
gestin son limitadas y generalmente no satisfactorias. La planificacin
ha servido como modo de anlisis y autoevaluacin organizacional pero,
en el caso argentino, su articulacin con los objetivos de las polticas
pblicas es aun dbil, persistiendo el carcter ritual y simblico de las
prcticas establecidas. La tarea pendiente, segn Martnez Nogueira,
consiste en reconstruir mecanismos que den mayor integralidad y con-
sistencia a los procesos de formulacin, implementacin, seguimiento y
evaluacin de acciones gubernamentales de manera de ir generando ca-
pacidades y prcticas que conduzcan a una gestin efectivamente orien-
tada por resultados e impactos.

Jean-Michel Saussois propone, por su parte, abordar la cues-


tin del Estado con la mayor modestia posible para no caer en images
depinal tales como el Estado planificador a la francesa, o acerca de
la poca influencia del Estado norteamericano en la economa de ese
pas. Asimismo, desaconseja a los investigadores referirse a Francia
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S.A. como si el Estado francs fuera un actor nico, comparable a una


gran firma. Para huir de peligrosas abstracciones como esta, propone
a continuacin la descripcin densa de un caso concreto, entramado
dinmico de negociaciones a mltiples niveles y entre actores mltiples
que revela la yuxtaposicin de polity, policy y politics que es inevitable
cuando el Estado intenta transformarse en estratega. En la segunda par-
te de su artculo, Saussois propone una serie de metforas sobre los roles
que puede asumir el Estado estratega: en primer lugar el clsico Estado
camillero, que ayudaba a las empresas en crisis; en segundo lugar el
Estado del gran proyecto que intentaba trazar un futuro a largo plazo
promoviendo sectores o cadenas de valor (perspectiva que no sobrevivi
a la liberalizacin de la economa a partir de los aos ochenta) y, por l-
timo, el Estado productor de humus, que posiblemente abandone una
estrategia voluntarista de comando y control pero brinde a los actores
la posibilidad de encontrar ellos mismos nuevos granos, sembrarlos y
hacerlos fructificar para una justa redistribucin de los beneficios de la
cosecha.
El trabajo de Joaquim Rubens Fontes Filho, profesor de la
Fundacin Getulio Vargas/EBAPE, muestra los impactos de la deno-
minada Nueva Gestin Pblica y de sus principales lineamientos, tales
como los sistemas basados en los resultados de gestin, incentivos, bo-
nos de desempeo, entre otros, sobre los procesos de la planificacin
estratgica en el sector pblico. En este sentido, el autor plantea para la
discusin un conjunto de supuestos que pueden ayudar a guiar el desa-
rrollo de metodologas y herramientas de apoyo adaptadas a la lgica del
sector pblico.
A partir de los criterios orientadores y los principios rectores de
la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica del CLAD, Mercedes
Iacoviello (Universidad de San Andrs y UBA) y Mnica Iturburu
(Universidad Nacional del Centro) describen los procesos de planifica-
cin estratgica de recursos humanos en los pases latinoamericanos.
Segn las autoras, el predominio de la dimensin fiscal deriva en un
proceso de planificacin reactivo, vinculado mayormente a la aproba-
cin de plazas. Con pocas excepciones, la profesionalizacin de la gestin
pblica no ha ganado en las ms altas autoridades el lugar que debera
ocupar para mejorar la calidad y el impacto de servicios pblicos bsicos
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Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 13

como la educacin, la salud o la seguridad a tal punto que ni siquiera


se menciona en sus planes de gobierno la necesaria profesionalizacin de
sus planteles. El trabajo reconoce que las mejoras logradas se debieron
a esfuerzos realizados por las reas rectoras, pero difcilmente puedan
traducirse en prcticas generalizadas sin la implicacin de las ms altas
autoridades y del segmento directivo profesional.
Dado el recurso intensivo a tecnologas de informacin en los pro-
cesos de modernizacin de las administraciones pblicas, y los resulta-
dos parciales, heterogneos y desequilibrados que se estn obteniendo
al respecto en Amrica Latina, Diego Pando, Director del Programa
de Gobierno Electrnico de la Universidad de San Andrs, plantea la
necesidad de la planificacin estratgica para identificar prioridades y
asignar recursos, contrarrestando la segmentacin y la atomizacin de
los programas y proyectos. El trabajo identifica, a continuacin, los prin-
cipales desafos a enfrentar en esta materia, entre los cuales se destacan
la necesidad de elaborar diagnsticos apropiados; de reconocer (y no
subestimar) la heterogeneidad del aparato estatal; de orientar el pro-
ceso de planificacin estratgica hacia los intereses, expectativas y ne-
cesidades de los ciudadanos; de identificar experiencias para aprender
de ellas (pero atendiendo a la institucionalidad en la cual se enmarcan);
de pensar en la implementacin al momento de la formulacin; de pres-
tar atencin no solo al contenido del plan sino tambin al proceso que
da forma al contenido; de recurrir a la evaluacin para (re) orientar los
procesos de decisin y rendir cuentas; y de no entregarse a los cantos de
sirena de la tecnologa.
El artculo de Frederico Lustosa Costa y Victor Miano, de
la Universidad Federal Fluminense, indaga sobre el ciclo histrico de la
planificacin gubernamental en Brasil, es decir, sobre su emergencia,
consolidacin, apogeo, declinacin y reciente renacimiento, que se vie-
ron reflejados en la mayor o menor centralidad de los planes y las estruc-
turas encargadas de elaborarlos en el mbito de las burocracias guberna-
mentales. El estudio realizado revela que, con el transcurso del tiempo,
la planificacin gan en formalizacin y consistencia tcnica, pasando de
la elaboracin de documentos meramente indicativos a la formulacin
de planes ms estructurados y precisos. No obstante, en la ltima fase,
junto a los planes plurianuales de carcter programtico y formal, la
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incorporacin de tcnicas de planeamiento estratgico no siempre vino


acompaada de la previa elaboracin de diagnsticos en profundidad.
Mara Mercedes Di Virgilio (investigadora del CONICET),
Mara Soledad Arqueros Mejica (becaria CONICET) y Toms
Guevara (becario CONICET) reflexionan en su artculo sobre la inte-
gralidad del territorio y la necesidad de reconfigurar la accin pblica en
escenarios a los cuales llega ex post, desarticulada y fragmentada, mo-
dulando las estructuras de oportunidades y generando nuevas desigual-
dades. En territorios constituidos bajo el signo neoliberal, se fueron de-
sarrollando en la ltima dcada polticas pblicas diversas que dejaron
marcas sucesivas: polticas de transferencia de tierras a sus ocupantes,
planes de construccin de viviendas nuevas, planes de mejoramiento
habitacional e infraestructura bsica, etc. Estas intervenciones, buenas
en s mismas e impulsadas en su mayora por el gobierno nacional, se
llevaron a cabo en forma desarticulada de los planes de ordenamiento
territorial, generando un desfasaje entre la disponibilidad de recursos y
las facultades legales de ordenamiento y planificacin. La recuperacin
del rol del Estado a partir de 2002 no siempre fue acompaada de las
instancias de articulacin y planificacin necesarias para volver eficaz
la intervencin estatal en la estructuracin del territorio, razn por la
cual no hubo cambios sustanciales a ese nivel. Del trabajo de Di Virgilio,
Arqueros Mejica y Guevara, se desprenden serios interrogantes sobre la
capacidad de la accin pblica para promover procesos de integracin
social y urbana y generar las condiciones de acceso a la ciudad para to-
dos los habitantes.
Gustavo Dufour (UBA-UNAJ) y Mariana Ingelmo (UBA-
UCEMA) hacen hincapi en su trabajo en el desafo de la generacin
de capacidades de coordinacin de polticas pblicas para la solucin
de problemas multicausales. Segn los autores, si bien el origen de la
preocupacin por los problemas de coordinacin estuvo ligado a visio-
nes de racionalidad administrativa y fiscal, los nuevos debates ponen en
el centro de la discusin la cuestin de la calidad e impacto de las inter-
venciones pblicas, lo que supone incorporar al anlisis la percepcin
del beneficiario sobre las intervenciones pblicas. En este marco, el tra-
bajo aborda los principales aprendizajes alcanzados por el Proyecto de
Modernizacin del Estado en Argentina, al mismo tiempo que plantea
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 15

algunas hiptesis sobre los cursos de accin a seguir y los retos a enfren-
tar para fortalecer la capacidad de accin conjunta de modernizacin
estatal en escenarios en los que intervienen mltiples organizaciones
pblicas.
Hctor Rodrguez Ramrez, Director del Departamento
Administracin Pblica y Economa y Director del Doctorado en Poltica
Pblica de la EGAP Gobierno y Poltica Pblica del Instituto Tecnolgico
de Monterrey, se refiere en su texto a la necesidad de polticas integrales
para enfrentar la complejidad de los problemas de bienestar, dados sus
vasos comunicantes con la pobreza, la desigualdad social y la exclusin
en sus mltiples dimensiones. La necesidad de acciones pblicas esta-
tales integrales coloca en primer plano el problema de la coordinacin
entre los organismos ejecutores de programas y polticas con impacto
en la calidad de vida de la poblacin, algo particularmente difcil en un
pas con un fuerte y complejo sistema federal como Mxico. En este sen-
tido, si bien se fortaleci la imprescindible Comisin Intersecretarial de
Desarrollo Social, la coordinacin de la poltica social que promovi no
ha logrado resolver por s sola los notables problemas de bienestar so-
cial que afectan a Mxico. Segn el autor, la coordinacin implica una
estrecha colaboracin operativa interministerial entre diferentes entes y
sectores, para lo cual los sistemas de informacin, comunicacin, moni-
toreo y evaluacin constituyen instrumentos fundamentales.
Con un enfoque exploratorio y recurriendo a una triangulacin
metodolgica (cuantitativa y cualitativa), Jos Inostroza y Javier
Fuenzalida, del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile,
y Marjorie Morales Casetti, de la Universidad de La Frontera, anali-
zaron el Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) de Chile. Establecido
en 2004, a juicio de los autores el SADP blind razonablemente al
Estado frente a la incorporacin de funcionarios de bajo nivel tcnico
con contactos poltico-partidistas por medio de un buen filtro de estn-
dares mnimos de calidad. En base a este diagnstico, el trabajo propone
nuevos desafos tales como: a) mejorar la pertinencia y calidad de los
postulantes; b) maximizar la confianza en el sistema; y c) generar la le-
gitimidad suficiente para que tenga sustentabilidad poltica y financiera.
Asimismo, y considerando el caso chileno, los autores identifican una
serie de elementos, recomendaciones y condiciones bsicas aplicables a
Jorge Walter y Diego Pando
16 compiladores

otros pases de la regin. Entre esos elementos se destacan la generacin


de consensos polticos bsicos que protejan al sistema, el desarrollo de
estructuras organizacionales de alto nivel tcnico y la creacin de meca-
nismos de rendicin de cuentas para fortalecer la confianza.
Basndose en la literatura y en datos recientes sobre los proce-
sos de descentralizacin en Chile, Inostroza y Fuenzalida revisan en
este artculo la experiencia de su pas a partir de un anlisis sobre las
posibilidades y la conveniencia de cambios institucionales de carcter
estructural que le permita a Chile aprovechar las ventajas de una accin
estratgica territorialmente distribuida y coordinada. El mayor desafo
consiste en lograr un diseo fino y bien calibrado de desarrollo de com-
petencias estratgicas en los territorios/regiones, para impulsar en ellas
una gestin de largo plazo con perspectiva global. Segn los autores, un
paso adelante significativo sera dado en este sentido si se implementase
un sistema que genere convergencia entre: (a) un Intendente elegido por
el Gobierno Nacional, que se ocupe de cuidar los estndares nacionales
y la seguridad del interior y (b) un Gobierno Regional elegido democr-
ticamente, que adquiera progresivamente ms recursos y competencias.
Aunque se trate de propuestas ad hoc para el caso chileno, la revisin de
la literatura, el diagnstico y los razonamientos que sustentan las pro-
puestas pueden ser tiles para otros pases de Amrica Latina.
El trabajo de Mariana Chudnovsky, profesora-investigadora
de la Universidad de San Andrs, plantea un modelo analtico para el
estudio de las capacidades estatales subnacionales examinando el rol de
los gabinetes en las polticas sanitarias de las provincias argentinas de
Chaco y Formosa. La autora se propone explicar la desigualdad de la
distribucin del Estado en el territorio y la variacin en las capacidades
que el Estado desarrolla para proveer bienes pblicos. A partir de un
estudio comparativo de casos, Chudnovsky sostiene que la estabilidad
de los gabinetes impacta en el desarrollo de un aspecto clave de las capa-
cidades estatales: la formulacin e implementacin de polticas. Cuando
los actores con poder de decisin respecto de la forma y la orientacin
de las polticas son los mismos (o rotan entre pocos en los mismos pues-
tos), las rutinas que desarrollan ayudan a resolver problemas de pol-
tica pblica. Los funcionarios que permanecen en sus puestos durante
un perodo prolongado se desenvuelven con un horizonte temporal que
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 17

les permite mejorar aprendiendo de la experiencia y coordinarse ms


eficazmente, aunque no dispongan para ello de mecanismos formales e
institucionalizados.
El texto de Alicia Novick, de la Universidad Nacional de General
Sarmiento y la Universidad de Buenos Aires, realizado en coautora con
Will Lamborn (Davidson College), examina el ciclo de vida del Plan
Urbano Ambiental en la ciudad de Buenos Aires. Los avatares de dicho
plan muestran las modalidades segn las cuales los viejos y los nuevos
modos de concebir la planificacin se fueron superponiendo sin dema-
siados matices a lo largo de un proceso atravesado por cambios polticos,
en la conformacin de los equipos tcnicos y en las controversias acerca
de los temas considerados problema.
En el marco de procesos de vinculacin entre centros productores
de conocimiento y gobiernos subnacionales, Antonio Camou (profe-
sor de la Universidad Nacional de La Plata y de la Universidad de San
Andrs) y Leyla I. Chain (profesora de la Universidad Nacional de La
Plata) analizan algunos de los nuevos desafos y enfoques del planea-
miento estratgico a escala local. A tal efecto, evalan la experiencia de la
Direccin de Asuntos Municipales (DAM) de la Universidad Nacional de
La Plata (UNLP), que prest asistencia tcnica a ms de cien organismos
pblicos del pas y que en el mbito geogrfico de la provincia de Buenos
Aires llev a cabo numerosos procesos de planeamiento estratgico a es-
cala local. Los autores examinan en particular una experiencia concreta
de transferencia llevada a cabo por la DAM en el municipio bonaerense
de Brandsen. Segn ellos, ms all del fuerte trabajo de transferencia de
conocimientos sobre planificacin y de las varias experiencias de aplica-
cin prctica realizadas por los integrantes de la DAM, en gran medida
estas iniciativas han sido incompletas, discontinuas o parciales, eviden-
ciando una recurrente desconexin entre el equipo asesor, el elenco del
gobierno local y el marco de polticas a escala regional y nacional. El
papel que jug el conocimiento especializado estuvo en gran medida su-
peditado a las limitadas capacidades de gestin de las entidades involu-
cradas, lo que en buena medida llev a que las tareas de vinculacin se
apoyaran en las condiciones y los compromisos personales de los actores
participantes.
Jorge Walter y Diego Pando
18 compiladores

El artculo de Freddy Mariez Navarro, Director de la Maestra


en Administracin Pblica y Poltica Pblica (MAP) de la Escuela de
Gobierno y Poltica Pblica del Instituto Tecnolgico de Monterrey,
identifica nuevos enfoques sobre transparencia, producto de los proce-
sos y reformas de la gestin pblica as como de los avances de las tecno-
logas de informacin. El texto presenta avances de investigacin sobre
el Gobierno Abierto, entendido este como un modelo de gestin y pla-
taforma de democracia colaborativa. El logro de transparencia enfrenta
sin embargo tres tensiones: a) entre la amplitud de los datos y su com-
prensin por los ciudadanos no preparados tcnicamente; b) entre los
deseos de desarrollar datos tiles en detalle y simultneamente proteger
la confidencialidad y c) entre la necesidad de lograr datos globales y
la fragmentacin y distribucin de los mismos en los distintos niveles
de gobierno. Segn Mariez Navarro, es importante, al sistematizar las
bases del Gobierno Abierto, replantear la transparencia en la gestin p-
blica para que el carcter multifactico de la provisin de los servicios
pblicos, la ejecucin de servicios, el financiamiento y la administracin
misma, minimicen las lagunas de opacidad, de modo tal que la relacin
entre ciudadanos y agentes (polticos, administracin y gerentes pbli-
cos) sea la ms apropiada desde un punto de vista democrtico.
Digamos para concluir que ms all de las metodologas variadas y
de los diferentes contextos y niveles de gobierno, momentos, mbitos de
poltica pblica y problemas abordados, de la lectura del conjunto de los
trabajos se desprende una imagen general bien resumida por Roberto
Martnez Nogueira cuando afirma que la prctica de la planificacin es-
tratgica se ha difundido en el sector pblico sin un impacto significativo
demostrable en la calidad de la gestin. La riqueza y la variedad de las
contribuciones presentadas en este libro muestran, sin embargo, que la
cuestin planteada es relevante y tiene plena actualidad. Esperemos que
sirvan para estimular el debate y la investigacin necesarios para que el
Planeamiento Estratgico est a la altura de lo que se espera de l en el
mbito pblico latinoamericano.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 19

Referencias bibliogrficas

Armijo, Marianela. Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores


de Desempeo en el Sector Pblico (versin preliminar) rea
de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica ILPES/CEPAL,
2009. Disponible en: http://www.eclac.org/ilpes/noticias/pagi-
nas/3/38453/MANUAL_PLANIFICACION_ESTRATEGICA.pdf

Mariez Navarro, Freddy y Garza Cant, Vidal (coordinadores). Poltica


pblica y democracia en Amrica Latina. Del anlisis a la imple-
mentacin. CERALE/EGAP. Ed. Miguel ngel Porra, 2009.

Saussois, Jean-Michel. Public-Priv, Actes du Sminaire Le partena-


riat public/priv: cl essentielle du dveloppement. Collection
CERALE, ESCP-EAP Publication, Paris, 2003. 191 pg.
El planeamiento estratgico y el
mejoramiento de la gestin pblica

Roberto Martnez Nogueira

Introduccin

El objetivo de este trabajo es discutir los aportes del planeamiento


estratgico al mejoramiento de la gestin pblica. Si bien esta prctica
se ha difundido en la administracin gubernamental argentina, no es
fcil encontrar evidencias de su impacto sobre la toma de decisiones o
sobre la calidad de la gestin. En lo que sigue, se plantea la necesidad de
que esta prctica se articule con la institucionalizacin de mecanismos
para el anlisis sistemtico de las decisiones pblicas y de que se asocie
a intervenciones organizacionales dirigidas al desarrollo de capacidades
polticas y de gestin.
El trabajo parte de la afirmacin de que el anlisis de polticas
pblicas, la planificacin de gobierno, el planeamiento estratgico de
organizaciones y el desarrollo de las capacidades de gestin tienen pro-
psitos complementarios y que deben integrarse secuencialmente para
lograr una mayor racionalidad en la toma de decisiones y una mayor
efectividad en su implementacin. La atencin se focaliza en el planea-
miento estratgico, describindose sintticamente algunos de sus atri-
butos bsicos, sus fundamentos tericos, las condiciones de aplicabili-
dad y aprendizajes acumulados. La intencin es precisar el alcance de
sus contribuciones, as como delimitar las expectativas que puedan ge-
nerarse con respecto a ellas.1

1. El contenido de este trabajo recoge argumentos y contenidos incorporados


en: Roberto Martnez Nogueira, La coherencia y coordinacin de las polticas
pblicas, en vs.autores: Los desafos de la coordinacin y la integralidad de las
Jorge Walter y Diego Pando
22 compiladores

El marco institucional del planeamiento estratgico

El planeamiento estratgico y las reformas de la gestin

Cualquiera sea la atribucin de causalidades y responsabilidades,


existe una comprensin bastante generalizada de las lgicas bsicas que
condujeron a una administracin pblica cuyos atributos distan de sa-
tisfacer las aspiraciones sociales. Esas lgicas fueron producto de un
largo proceso histrico durante el cual el Estado asumi una configura-
cin muy particular: disperso, fracturado, poco inteligente, con patro-
nes culturales y modos de hacer alejados de la nocin de lo pblico y
sometido al acecho y a la apropiacin de grupos corporativos. La tarea
para transformar esta situacin es enorme e involucra la movilizacin
de importantes recursos polticos, sociales y de conocimiento. Este ob-
jetivo comprende cambios en los marcos institucionales, la construccin
de alianzas, la movilizacin de capacidades acadmicas y profesionales,
el replanteo de las funciones normativas y reguladoras y reorientaciones
en los comportamientos de los actores involucrados en los procesos de
elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas.
Esa caracterizacin de la situacin actual y de los desafos que
plantea explica la significacin del abordaje del planeamiento estratgi-
co. Los programas de reformas integrales dirigidos a todo el sector p-
blico y que abarcan simultneamente las dimensiones normativas, de
recursos, de procesos y los modos de financiamiento, cayeron en un gran
desprestigio por la distancia entre las ambiciones a que respondan y los
logros efectivamente alcanzados. Frente a estos intentos se impuso una
orientacin ms realista, centrada en cuestiones y problemas relevantes
cuya atencin y resolucin pueden desencadenar procesos de mejora-
miento de la gestin que impacten sobre la capacidad de gobierno y so-
bre la calidad de las relaciones entre la administracin y la ciudadana.
En este plano, se ubica el planeamiento estratgico.

polticas y gestin pblica en Amrica Latina, Programa de Modernizacin del


Estado, JGM, Buenos Aires, 2010 y Roberto Martnez Nogueira, La presidencia y
las Organizaciones Pblicas como constructoras de Institucionalidad, en Proyecto
Instituciones y Actores en la Poltica Argentina, Acua, C., (coord.) OSDE, 2013.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 23

Los antecedentes de planeamiento estatal

El planeamiento estratgico como prctica en el sector pblico


no tiene una larga tradicin. La aspiracin normativa de coherencia en
las polticas y de coordinacin en la implementacin tuvo su expresin
mxima en distintas experiencias de planificacin de la accin de gobier-
no. Para estas experiencias, el plan consista en un conjunto de fines, re-
glas y mandatos que definan las contribuciones esperadas de cada actor
social en una cadena de acciones dirigidas a alcanzar los objetivos o los
productos deseados. El plan era, en otros trminos, una proyeccin regi-
mentada de la accin colectiva, versin macrosocial del modelo burocr-
tico y condicin suficiente para la coordinacin de los actores sociales.
Esta concepcin del plan fue adoptada, con variantes, por estados
transformadores, desarrollistas y de bienestar. La planificacin para el
desarrollo fue parte de un proyecto secular de racionalizacin social en el
que el Estado era concebido como el cerebro y el motor del cambio. Este
Estado se expresaba a travs de maquinarias organizacionales estructu-
radas segn el modelo centralista que, en vez de encarnar la racionalidad
instrumental, se convirtieron en arenas de lucha poltica y mbitos para
la localizacin de conflictos, desplegando lgicas locales y siendo objeto
de capturas diversas y, en consecuencia, deformando o reinterpretando
las directivas de polticas y potenciando las incongruencias al interior de
los gobiernos.
La planificacin estatal en Amrica Latina tiene una extensa tra-
yectoria de debates y cuestionamientos. Aun cuando se pueden reme-
morar experiencias previas, su institucionalizacin comienza a fines de
la dcada de los aos 50 y se consolida bajo la influencia de la CEPAL
durante la siguiente. Con el trasfondo de la Alianza para el Progreso, se
crearon mbitos, sistemas y mecanismos para la elaboracin de planes
de desarrollo. Expresaron la creencia de que el cambio es producto de
la aplicacin de conocimientos que constituyen una suerte de ingeniera
social. Los planes tuvieron, adems, una funcionalidad poltica de corto
plazo, ya que se convirtieron en la manifestacin simblica del progre-
so. La identificacin de los sectores a privilegiar, de los criterios para la
priorizacin de las inversiones y la bsqueda de un crecimiento que pre-
servara los equilibrios macroeconmicos constituyeron sus elementos
Jorge Walter y Diego Pando
24 compiladores

esenciales. Esta planificacin era voluntarista y a la vez determinista,


lineal, imperativa para el sector pblico e indicativa para el privado. Su
sesgo economicista llev a ignorar cuestiones vinculadas a la viabilidad
social y poltica, as como a las capacidades efectivas para la implementa-
cin. Sus metodologas no incorporaban ni los contextos polticos ni los
marcos institucionales. Sus supuestos en materia de informacin plena
y de poder suficiente para la impulsin y coordinacin de las actividades
sociales y para alcanzar los objetivos adoptados, revelaban su inspira-
cin tecnocrtica y su apuesta por un gobierno benvolo inspirado en el
inters pblico que operara en un escenario de consenso.
No solamente en los diseos se manifestaron las limitaciones de
esta planificacin. Los recursos para la ejecucin de los planes raramen-
te se concretaron y la inestabilidad macroeconmica y las turbulencias
polticas no permitieron la articulacin debida entre las aspiraciones de
largo plazo y las decisiones de corto plazo. Este divorcio se manifest en
trminos organizacionales. En muchos pases los Consejos o Ministerios
de Planificacin no tuvieron intervencin en los procesos presupuesta-
rios, o esa intervencin se refera a los planes de inversin, pero sin re-
lacin con las asignaciones para funcionamiento o con las orientaciones
para la operacin cotidiana de los servicios. Es as como se multiplicaron
los casos de escuelas u hospitales construidos sin maestros, mdicos o
recursos para gastos corrientes, infraestructuras costosas y de muy bajo
impacto, objetivos enunciados sin sustento en anlisis de factibilidad
rigurosos ni traducibles en metas y actividades para alcanzarlos, ambi-
gedades que no permitan el monitoreo o la evaluacin rigurosos, etc.
Esta situacin explica dos procesos que se dieron con cierta regulari-
dad: o el Ministerio de Finanzas asumi el papel de ordenador de las
prioridades a travs de la asignacin de recursos, o se fundieron ambas
funciones, con predominio de hecho de lo fiscal y financiero. De igual
manera, explica que haya habido persistentes intentos de modificar los
procedimientos de formulacin presupuestaria, introduciendo primero
de manera precaria y luego ms elaborada referencias a objetivos y me-
tas de la asignacin de recursos, pero siempre con escasa consideracin
de las capacidades organizacionales.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 25

Los nuevos paradigmas de la gestin pblica y el planeamiento


estratgico

Los cambios en el contexto poltico y en las concepciones sobre


el papel del Estado provocaron la crisis de la planificacin tradicional,
convertida ya en un ritual del cual solo emergan planes elaborados sin
arraigo o receptividad social. En consecuencia, y progresivamente, la
planificacin normativa, tradicional, con pretensiones de comprehensi-
vidad, fue abandonada. Contribuy a ello tambin la activacin social
y las transformaciones en lo productivo y tecnolgico que dejaron al
descubierto la insuficiente capacidad de anticipacin de esos planes. Se
revalorizaron entonces los lmites institucionales, polticos y cognitivos
de la planificacin tradicional, legitimando otras aproximaciones a la
planificacin de gobierno, con nuevos enfoques ms modestos pero a la
vez ms realistas, pues incorporaron los escenarios y los actores de las
polticas y de su implementacin.
La conviccin de operar en un contexto lleno de incertidumbres
y con recursos de poder limitados aceler la adopcin de los nuevos en-
foques. Podra sealarse la dcada de los aos ochenta como aquella en
que se despert un gran inters por otras modalidades de planificacin.
Varios factores alimentaron ese inters, adems del aprendizaje acumu-
lado luego de dcadas de ilusiones no concretadas. La gestin pblica co-
menz a legitimar y utilizar prcticas y tecnologas que ya contaban con
amplia difusin en el sector privado. Nuevas orientaciones disciplinarias
fundaron los procesos de reforma de la gestin, en algunos casos de ca-
rcter radical, pretendiendo sustituir el plan por los automatismos del
mercado y al modelo weberiano de burocracia por otros paradigmas.
Entre estos paradigmas, el llamado nueva gestin pblica dej la hue-
lla ms honda en las orientaciones, los diseos, los instrumentos y las
concepciones de los cambios organizacionales. Las maduraciones pos-
teriores fueron consecuencia de los cuestionamientos que se le formu-
laron, algunos fundados en las evidencias de resultados, muchas veces
negativos, de las reformas.
Un elemento central de este paradigma es considerar a la organiza-
cin como la unidad crtica para el anlisis. Se parti de una conceptua-
lizacin de la organizacin pblica como una caja negra que transforma
Jorge Walter y Diego Pando
26 compiladores

recursos en productos y resultados y que responde a un mandato espec-


fico claramente explicitado, con metas a alcanzar, mecanismos de verifi-
cacin de los logros y cierta capacidad para definir los senderos y modos
de producirlos. Esta aproximacin enfatiza con valor normativo el carc-
ter racional e instrumental de la organizacin. Desde esta tradicin, los
enfoques ms recientes se centraron en una nueva ortodoxia neoclsica
que se expres en la atencin casi exclusiva a la relacin de agencia. Esta
visin, de elevado potencial analtico por su simplicidad, dej en un se-
gundo plano a las relaciones y determinaciones contextuales, postergan-
do cuestiones tales como la innovacin y la coordinacin en un marco de
dependencia de recursos, incertidumbres generalizadas, eslabonamien-
tos mltiples y ejercicio de la autonoma y de la discrecionalidad de dis-
tintos actores. Se abandonaron aejos aportes de la ciencia poltica, de
la teora de la organizacin y del anlisis de la administracin pblica,
en particular los referidos a la multiplicidad y diversidad de objetivos, a
la coexistencia en las organizaciones de grupos con apreciaciones, inte-
reses, grados de involucramiento y aproximaciones cognitivas diferentes
a los juegos polticos a que da lugar la gestin.
Una consecuencia de la utilizacin de este paradigma es confe-
rir a la organizacin mayor autonoma en la utilizacin de los medios
con tal que satisfaga su funcin objetivo. La organizacin operara en
el marco de una relacin principal-agente, evaluable por el logro de los
objetivos definidos por el principal y que constituyen el mandato para el
agente, poniendo en segundo plano a los medios utilizados. Esta concep-
cin tiene una consecuencia de gran relevancia: convierte en indiferente
la naturaleza de la agencia, ya que esta puede ser pblica o privada,
abriendo de este modo las puertas a la tercerizacin y a la privatizacin.
Cada organizacin se apropia de los medios y modos de actuar, debiendo
rendir cuentas por el logro del objetivo que constituye el mandato.
En este contexto organizacional, el planeamiento estratgico es la
identificacin de los senderos, medios y asignaciones de recursos por los
que se cumple con el mandato, ejerciendo la organizacin los grados de
libertad contenidos en los acuerdos entre el principal y el agente. Esos
acuerdos podan formalizarse y, de hecho, ese es el carcter y sentido
de los contratos o compromisos de gestin que tienen amplia difusin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 27

en algunos sectores pblicos reglando las relaciones y explicitando los


mrgenes de la discrecionalidad organizacional.
Este modo de concebir la administracin como conjunto discreto
de organizaciones pblicas tuvo consecuencias no anticipadas: dio lu-
gar a una elevada fractura del aparato estatal, con segmentaciones que
impidieron la adecuada coordinacin y la coherencia interorganizacio-
nal. Esto llev a algunos a afirmar que se estaba dando nacimiento a un
Estado descentrado con unidades integrantes que seguan su propia
planificacin pero con muy dbil articulacin sectorial o intersectorial.
Desde que fue planteado como recomendacin de carcter uni-
versal, la nueva gestin pbica fue objeto de numerosas y bien funda-
das crticas, con una maduracin analtica apreciable. En los intentos
convencionales se parta en general de un diagnstico que denotaba una
concepcin de la administracin como sistema cerrado. Desde hace d-
cadas, la teora de la organizacin se ha venido enriqueciendo con los
aportes realizados desde distintas perspectivas: el estudio de los pro-
cesos decisionales, el tratamiento explcito del medio ambiente como
elemento condicionante de estructuras y comportamientos, los anlisis
comparativos de organizaciones, el tratamiento del poder como flujo
y no como stock, en el anlisis de sentidos, significados y culturas, etc.
Esta maduracin se evidencia en el nfasis en lo situacional, en la com-
prensin de los procesos decisionales y una mayor atencin hacia los
actores y las estructuras de relaciones que se movilizan en torno a las
organizaciones pblicas. Se ha producido tambin una evolucin en la
conceptualizacin misma de cambio de la gestin pblica. Esta ya no es
enunciada como un conjunto de medidas que llevaran a las organizacio-
nes pblicas a un Estado final ptimo, sino que se la concibe como un
esfuerzo deliberado dirigido a iniciar y a orientar procesos desencadena-
dos por nuevos desafos, situaciones y tareas a que deben hacer frente y
que son permanentemente renovables.

Las polticas pblicas y el planeamiento estratgico

Las polticas pblicas se expresan en instrumentos y son imple-


mentadas por organizaciones. Constituyen ordenamientos o activida-
des dirigidas a gobernar, regular o influenciar procesos sociales. Esos
Jorge Walter y Diego Pando
28 compiladores

instrumentos son muy diversos y la literatura ofrece diversas definicio-


nes y tipologas de ellos. Los trabajos en torno al anlisis de polticas p-
blicas especficas dejan ya interesantes enseanzas sobre las relaciones
entre sus contenidos y los mecanismos organizacionales de formulacin
y ejecucin. Esas relaciones exceden la especificacin de sus mandatos,
responsabilidades y programas operativos. Los diseos deben satisfacer
la necesidad de generar mecanismos para reglar las acciones de cada or-
ganizacin asegurando la convergencia o complementariedad con otras
agencias u organizaciones. Por otra parte, ms all de los diseos forma-
les, a lo largo del ciclo de las polticas pblicas se desencadenan procesos
en los que las organizaciones de gobierno desempean diversos roles
con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos.
Cada poltica pblica tiene su economa poltica: enfrenta mlti-
ples grupos y patrones de demandas de una diversidad de actores so-
ciales, tiene distinto contenido simblico y es susceptible de evaluacin
a partir de criterios variados e indicadores especficos. Los comporta-
mientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos
fenmenos. En este escenario, pasan a ser cuestiones fundamentales
la definicin del modelo organizacional y de gestin y la efectividad de
los incentivos utilizados. En esa definicin debe preservarse el principio
de coherencia de las polticas, el que tiene su primera manifestacin en
mandatos claros a los sectores y a las organizaciones pblicas conforme
a la desagregacin de estrategias y objetivos. Estos mandatos y desagre-
gaciones son condiciones a satisfacer para la delegacin de atribuciones,
en particular cuando las tareas de gobierno demandan flexibilidad en la
operacin, cercana con la poblacin receptora de servicios y capacidad
de respuesta a nuevas demandas, situaciones y contingencias. En estos
escenarios de tareas, la gestin organizacional debe alejarse del modelo
centrado en procedimientos de la administracin clsica, dando mayor
nfasis a las consecuencias, los resultados y los impactos.
El planeamiento estratgico a nivel sectorial y organizacional es
un medio para fortalecer el alineamiento de la accin con los objetivos
de las polticas. Este es un conjunto de conceptos, procedimientos y he-
rramientas para el anlisis sistemtico y la revisin de la orientacin de
la accin, del contexto y de los modos de accin. Si bien puede hacer uso
de diversos mtodos y puede adaptarse a diferentes circunstancias, tiene
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 29

algunas condiciones que deben satisfacerse para contribuir a la cohe-


rencia entre polticas, acciones y resultados. El planeamiento sectorial
es un instrumento para el alineamiento organizacional posibilitando la
correspondencia entre las polticas a implementar y las misiones a cum-
plir. Para ello, es preciso contar con polticas explcitas y con mandatos
claros. Por consiguiente, sin una definicin de los objetivos de poltica
pblica, es problemtico que el planeamiento estratgico contribuya a
ese alineamiento asumiendo por lo tanto un carcter meramente simb-
lico o ritual, sin satisfacer el requerimiento de coherencia vertical.

El marco organizacional del planeamiento estratgico

Las capacidades organizacionales

La complejizacin en las construcciones tericas y en los herra-


mentales analticos llev tambin a adoptar perspectivas dinmicas que
iluminan la importancia de las capacidades de la organizacin: a) com-
petencias polticas, organizacionales y tecnolgicas complementarias, es
decir, conjuntos de elementos fsicos, tareas, competencias humanas y
relacionamientos, b) la aptitud para crearlas, renovarlas, integrarlas y
coordinarlas y c) prcticas y rutinas estticas y dinmicas, orientadas
estas a nuevos aprendizajes y a la innovacin. Estas capacidades son ac-
tivos especficos, propios y no transferibles, afectadas a su vez por las
dependencias de sendero, es decir, por sus propios antecedentes, y por
las condiciones histricas y sociales en que funcionan.
Desde ya, y tal como est incorporado en todas las metodologas
de planeamiento estratgico, es preciso contar con un conocimiento ade-
cuado de las cualidades organizacionales. En este sentido, debe apuntar-
se que muchos ejercicios de planificacin estratgica pasan por alto las
complementariedades necesarias para la implementacin de polticas.
Es decir, el planeamiento estratgico debe trascender los lmites organi-
zacionales para abarcar las relaciones interorganizacionales y las redes
de polticas a las se realizan contribuciones. Por lo tanto, en trminos de
diseo de sistemas de planeamiento estratgico, es necesario contar con
un nivel sectorial, intersectorial o para todo el sector pblico que agre-
gue y de coherencia a distintas planificaciones organizacionales.
Jorge Walter y Diego Pando
30 compiladores

Por otra parte, para una adecuada utilizacin de la planificacin


estratgica deben darse algunas condiciones previas. Si bien el gobier-
no nacional y sus ministerios deben contar con capacidad analtica sufi-
ciente como para alimentar estratgicamente las decisiones polticas,
esa capacidad debera instalarse tambin en las organizaciones pblicas,
identificando y evaluando alternativas, los actores relevantes, sus estra-
tegias de accin, las consecuencias no previstas, las relaciones estructu-
rales, etc. La efectiva utilizacin de esta informacin demanda, a la vez,
condiciones organizacionales muy particulares, as como una precisa ac-
titud con respecto a la adquisicin y al uso del conocimiento. Es por esta
va que surgen cuestiones vinculadas al planeamiento estratgico que
impactan sobre los diseos organizacionales y sobre los procesos en los
que participan las organizaciones de gobierno. La identificacin de estas
relaciones, procesos y roles pasa a ser, entonces, un elemento indispen-
sable para la planificacin de las acciones dirigidas a provocar cambios
estructurales y de funcionamiento en esas organizaciones.

El presupuesto y los programas operativos

Adicionalmente, este planeamiento debe satisfacer otra condi-


cin: su articulacin con el presupuesto y con los programas operativos.
Varias situaciones se dan con frecuencia: a) el planeamiento estratgico
es un ejercicio gerencial, til por el proceso de reflexin sistemtica que
exige, pero relegado en la conduccin cotidiana de las actividades, b) la
independencia de su formulacin con respecto a la preparacin o anli-
sis presupuestario acenta esta disyuncin entre el ejercicio de planifi-
cacin y la gestin, c) aun en pases con elevadas capacidades polticas
y administrativas, los rganos subordinados de la administracin se en-
cuentran en la situacin de tener que definir sus objetivos y estrategias,
sustituyendo la inercia institucional o la carencia de capacidades anal-
ticas y de decisin en los mbitos que tendran que definir los rumbos
en cada mbito de poltica, d) dadas las interdependencias entre organi-
zaciones pblicas para alcanzar impactos integrados, este planeamiento
solo puede dar cuenta de las contribuciones de la gestin de una organi-
zacin y no de las de los participantes en una red de polticas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 31

Por otra parte, esa planificacin estratgica debe estar seguida de


planificaciones operativas que articulen actividades, tiempos, responsa-
bilidades, resultados esperados y recursos. Caso contrario, es un proce-
so del que no pueden esperarse consecuencias efectivas para la gestin.
Puede, eso s, constituirse en un ejercicio de autoevaluacin institucio-
nal, de reflexin compartida y de construccin de una identidad organi-
zacional si es que se realiza en forma participativa.
El presupuesto en base a resultados es una tecnologa para mini-
mizar la probabilidad de que las inconsistencias, imprecisiones y defec-
tos de alineamiento afecten efectivamente la calidad de la gestin. Aun
cuando con una larga tradicin en algunos pases y en mbitos del sector
privado, la gestin orientada por resultados es una prctica comn que
comenz a desarrollarse en los noventa, expandindose en la actualidad
a muchos pases de la regin. La atencin que merece este instrumento
tiene varios fundamentos. Como consecuencia de las abundantes evi-
dencias de segmentacin de las polticas y de sus disfuncionalidades en
los ltimos aos, vuelven a tener actualidad las cuestiones vinculadas
al ordenamiento de la actividad estatal. Las expectativas en materia de
coordinacin y de mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y
sobre su consecuencia, la gestin basada en resultados, con experiencias
cuyas evidencias de xito estn an en construccin.
La gestin basada en resultados exige disponibilidad de informa-
cin, evidencias, capacidades analticas y horizontes temporales sufi-
cientes de manera de poder diferencial lo circunstancial, transitorio o
estacional de las tendencias y rumbos, con consideracin sistemtica de
las condiciones en que se desenvuelve la implementacin. Integra, por
lo tanto, un conjunto de innovaciones que responden a finalidades con-
vergentes: orientacin poltica, anlisis de las decisiones, seguimiento
sistemtico de la implementacin y evaluacin de consecuencias.
Estas innovaciones, debe enfatizarse, no consisten simplemen-
te en la incorporacin de nuevas clasificaciones y ordenamientos pre-
supuestarios, o en mecanismos ms sofisticados de control de la ges-
tin, sino en la posibilidad de brindar a esta un carcter finalista, con
responsabilidad por los productos y servicios volcados a la comunidad,
con planteles tcnicos y administrativos dotados de sentido de servicio
Jorge Walter y Diego Pando
32 compiladores

pblico y con una cultura poltica y de gestin volcada a la experimenta-


cin y el aprendizaje.

La experiencia acumulada y los problemas de la planificacin


estratgica

Argentina cuenta con experiencias diversas en materia de planea-


miento estratgico. Esa experiencia permite formular algunas aprecia-
ciones e identificar condiciones facilitadoras y obstaculizadoras. Una
afirmacin es que el marco institucional global no tiene un carcter ce-
rrado, totalizante y determinante, sino que deja mrgenes para las for-
mulaciones e innovaciones localizadas y para la construccin y desplie-
gue de capacidades que, una vez creadas, pueden redefinir marcos de
restricciones y consolidar orientaciones estratgicas.
La cuestin central se refiere a la viabilidad de la planificacin es-
tratgica formulada con marcos de polticas ambiguos o inexistentes. Si
bien en trminos realistas podra afirmarse la virtud de definir estrate-
gias organizacionales sin un marco claro y explicito de poltica, ya que
permitira mayor autonoma en la utilizacin de su conocimiento de su
campo de trabajo, as como alinear sus recursos y actividades conforme
a su propia apreciacin de su contexto de tareas y de la especificidad de
su ambiente institucional, ello implica riesgos desde la perspectiva agre-
gada del Estado.
En trminos empricos, se constata la frecuencia de planificacio-
nes no gobernadas por definiciones de poltica que les sirva de marco.
Esto es particularmente evidente en los organismos descentralizados.
Independientemente de las atribuciones que suelen serle conferidas por
las leyes de creacin, por su naturaleza son organizaciones de implemen-
tacin al servicio de polticas definidas en los mbitos que ejercen su rec-
tora. Definir sus mbitos de concentracin, lneas de accin y, en ciertos
casos, los destinatarios de sus productos y servicios, no es una cuestin
de gestin, sino de poltica pblica. No obstante, esta afirmacin rotun-
da debe matizarse pues el contexto del planeamiento estratgico es com-
plejo y no es conceptualizable solamente a travs de los requerimientos
de articulacin vertical y coherencia perfecta entre polticas y operacin.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 33

Estos prrafos intentan no cuestionar la prctica de la planifica-


cin estratgica, sino subrayar la necesidad de ubicarla en un plano ma-
yor que apunte a la coherencia de las politicas con las orientaciones orga-
nizacionales, as como a la coordinacin de la implementacin realizada,
como crecientemente ocurre, por redes de organizaciones, sin por ello
olvidar sus contribuciones a la gestion organizacional, al esclarecimiento
de las politicas y al logro de la deliberacin social. Esto es particularmen-
te relevante en aquellos casos de intervenciones gubernamentales no
sectoriales que requieren aportes organizacionales diversos y que exigen
marcos politicos y acuerdos explicitamente formulados y sostenibles por
los apoyos sociales. Por caso, el desarrollo territorial (que comprende
planificaciones estrtegicas con foco en lo local) constituye un magnfico
ejemplo de la necesidad de articular distintos planos de accin, niveles y
mbitos de gobierno, pero que a la vez es un instrumento ineludible para
el despliegue de la iniciativa social y la accin colectiva.
Ejemplos de planeamiento estratgico en un escenario de polti-
cas pblicas implcitas, de formulacin escasamente formalizada o no
debidamente enunciadas para orientar su implementacin, abundan.
La escuela institucionalista de la sociologa de la organizacin afirma la
existencia de dos tipos de contexto que inciden sobre la estructuracin y
las polticas organizacionales: el contexto institucional (compuesto por
las expectativas de pblicos relevantes sobre el deber ser y actuar de las
organizaciones) y el contexto tcnico (dado por las exigencias de la pro-
duccin y de las tecnologas utilizadas). Un caso en que esa formulacin
analtica podra aplicarse es el siguiente: un largo periodo sin la formu-
lacin de una poltica explicita para el sector agropecuario presenci la
elaboracin de planes estratgicos por los dos principales organismos
descentralizados de la Secretaria de Agricultura, Ganadera y Pesca,
INTA y SENASA. Podra plantearse la hiptesis de que el alto contenido
tcnico de sus actividades y la especificidad de sus mandatos legitimaron
la autonoma en la formulacin de sus planes estratgicos. Otro argu-
mento podra ser que cualquiera fuese la poltica sectorial adoptada, las
funciones de investigacin, extensin, fiscalizacin y preservacin del
capital natural del pas tendran siempre elevada relevancia, con escasa
capacidad de los elencos polticos de operacionalizar sus preferencias en
materia de orientaciones organizacionales, programas o lneas de accin.
Jorge Walter y Diego Pando
34 compiladores

En el mismo sector, la elaboracin de un plan estratgico agroali-


mentario se dio en un escenario de elevada conflictividad, sin el marco
de una clara formulacin de la orientacin de la poltica a seguir. No
obstante ese escenario de complejidad e incertidumbre institucional, el
proceso de formulacin dio lugar a la realizacin de dilogos publico-
privados que constituyeron la nica instancia de negociacin entre esos
actores, arribndose a acuerdos genricos pero sin la suficiente concre-
cin en objetivos, prioridades tiempos y responsabilidades. El resultado
del proceso fue un plan cuyo contenido es dudoso que oriente las de-
cisiones cotidianas del Ministerio, a pesar de la funcionalidad poltica
coyuntural alcanzada.
Otro ejemplo que puede mencionarse est constituido por los
planes estratgicos que los organismos de investigacin integrantes del
sistema nacional deben elaborar para acceder a financiamientos extra-
presupuestarios dirigidos al mejoramiento institucional. Esta condi-
cionalidad se cumple, pero con frecuencia se observa la ausencia de la
perspectiva y la voz de la entidad sectorial de la que dependen estos or-
ganismos. La misma, as, est ausente en la definicin de prioridades de
poltica que deben servir de marco a los organismos de ejecucin. Una
consecuencia, en algunos casos, es que las demandas particulares que
estas organizaciones reciben en materia de servicios distorsionan sus
cometidos de investigacin y desarrollo, sin enunciados de polticas que
permitan evaluar adecuadamente la pertinencia de esos servicios. Ese
es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional del Agua, entidad que se
debate ante problemas diversos que podra atender: de inundaciones, de
zonas semiridas, de contaminacin de napas, etc., sin que la autoridad
poltica defina las prioridades y los focos de atencin estratgicos, provo-
cando una dispersin de los esfuerzos de investigacin y de los recursos
asignados a la prestacin de servicios.
Otra situacin interesante es aquella en que existen planeamien-
tos estratgicos muy asimilados con la gestin y con su orientacin hacia
el mediano plazo, sin que los mismos estn estructurados en formato
de plan. Esta situacin suele estar asociada a capacidades fundadas en
liderazgos orientados a la innovacin institucional, con dinmicas de re-
lativa autonoma con respecto al marco gubernamental en el que operan.
Es decir, remite a condiciones de conduccin y liderazgo que despliegan
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 35

su iniciativa y dan sentido a la organizacin y sus capacidades. Algunos


ejemplos histricos pueden sealarse, an a riesgo de hacerlo con funda-
mentacin insuficiente. Obras Sanitarias de la Nacin, Vialidad Nacional
o el Banco Central estn asociados a los nombres de fundadores o direc-
tores que dejaron una huella de institucionalizacin importante en la
forma de mitos fundacionales, patrones de conducta, acumulacin de
capacidades y estrategias de relacionamiento. Por cierto, la calidad y
preservacin de estas capacidades estn fuertemente asociadas a la rele-
vancia poltica que se les asigna y a las contingencias que deben enfren-
tar, pero son sus cualidades las que permiten cierta resiliencia para
subsistir, operar y mantener ciertos niveles de eficacia an en contextos
polticos y sociales no receptivos ni colaborativos.

Sntesis y conclusiones

Se ha afirmado que los primeros intentos para sistematizar los


pasos a seguir en la adopcin de decisiones estratgicas, corresponde
a la rbita de la planificacin econmica y social que procur dar linea-
mientos de los que pudiesen extraerse directivas para el nivel de las or-
ganizaciones de ejecucin. Las dificultades muchas veces analizadas que
encontr esa planificacin impidieron, con una desagregacin adecua-
da, que sirviese como instrumento preciso para el diseo y la gestin
organizacional. A su vez, y en cuanto a las organizaciones pblicas, la
naturaleza de los problemas enfrentados llev a que esta temtica ad-
quiriese creciente importancia. Sometidas a una incertidumbre en au-
mento, actuando en un mundo cada vez ms complejo y con tamaos
que desafan la posibilidad de centralizacin de las decisiones operati-
vas, deben generar mecanismos de asignacin de capacidad decisoria a
partir de objetivos y de estrategias convertidos en parmetros para los
niveles subordinados. Por requerimientos de esas condiciones y por la
necesidad de producir adaptaciones internas capaces de satisfacerlos, se
institucionalizan procedimientos para el planeamiento estratgico y se
desarrollan las tecnologas para traducirlo en prcticas de gestin des-
centralizada y apta para superar contingencias no previsibles.
El alcance de la planificacin estratgica en el caso de las organi-
zaciones del sector pblico debe ser objeto de anlisis. En las empresas
Jorge Walter y Diego Pando
36 compiladores

privadas, la definicin estratgica consiste en la eleccin de los focos y


campos de actividad conforme a la ubicacin deseada en el mercado y a
las opciones de financiamiento. Para una organizacin pblica, los as-
pectos anlogos tendran que constituir definiciones previas dadas por la
poltica global y sectorial y por la asignacin de responsabilidades insti-
tucionales resultante. No obstante, las directivas provenientes de niveles
superiores no eliminan la necesidad de realizar tareas y de establecer
procedimientos para la explicitacin de sus consecuencias sobre la or-
ganizacin. Su comprensin y desagregacin en trminos operativos es,
de este modo, una condicin para que las contribuciones de cada unidad
del sector pblico se correspondan con las contribuciones de cada uni-
dad del sector alcanzando, por lo tanto, la debida coherencia y coordina-
cin de polticas y de su implementacin.
Para la realizacin de dichas tareas y el establecimiento de los
procesos mencionados existen conocimientos y tecnologas disponibles,
cuya generalizacin en el sector pblico debe constituir una de las metas
a alcanzar. En particular, esas tecnologas demandan la disponibilidad
de insumos abundantes de informacin, una capacidad tcnica y social
de procesamiento adecuado y la posibilidad de realizar juicios y evalua-
ciones a nivel organizacional. Es decir, el planeamiento estratgico es
viable y efectivo en la medida en que se cuenta con sistemas de informa-
cin gerencial eficientes y con caractersticas estructurales de las organi-
zaciones que atienden al tipo particular de las actividades a su cargo, con
capacidades de gestin que el mismo planeamiento estratgico puede
contribuir a identificar y consolidar. A su vez, este debe estar enmarcado
por definiciones de poltica enunciadas de manera que de ellas puedan
extraerse los parmetros para la accin y para la evaluacin y en proce-
dimientos que le den legitimidad social y sostenibilidad en el tiempo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 37

Debe y puede el Estado ser estratega?1

Jean-Michel Saussois

Cest sur une matire concrte pleine de mouve-


ment que labstraction du sociologue sexerce
Marcel Mauss (1968)

Cmo pensar al Estado sin tener una idea a priori sobre l? Un


enfoque cultural o histrico permitira desembarazarse de todos los a
priori que podra tener el investigador que aborde el tema del Estado
en un pas especfico. Los escritos, por ejemplo, de Alexis de Tocqueville
(De la dmocratie en Amrique [1835-1840]) resuenan en la mente
de quien estudie el Estado norteamericano. Las iniciativas de Colbert
(1619-1683), que defendan las manufacturas reales como medio para
desarrollar la industria francesa, estn tambin presentes en la mente de
todo investigador que analice el Estado francs. En ambos casos se corre
el riesgo de llegar demasiado rpido a la conclusin de que el Estado
norteamericano no tiene ningn peso o de que el Estado francs es pesa-
do y nacionalizador a diestra y siniestra.
Hay que desconfiar de este tipo de adherencias, como lo destaca-
ba Pierre Bourdieu en las clases sobre el Estado que dictaba en el Collge
de France (Bourdieu, 2012). Adherencia, no adhesin. Las adherencias
son algo as como la venda adhesiva que se arranca de un tirn de la
herida para que no duela. El mismo Pierre Bourdieu, tan cuidadoso con
la epistemologa, baj su guardia al analizar el Estado norteamericano.
As por ejemplo, escribi en una de sus ltimas publicaciones (Bourdieu,
2000) que los Estados Unidos son evidentemente la forma realizada
de un ideal poltico y econmico que es esencialmente el producto de la
universalizacin de su propio modelo econmico y social, caracterizado
por la debilidad del Estado.

1. Traduccin de Alicia Calvo, revisin tcnica de Jorge Walter.


Jorge Walter y Diego Pando
38 compiladores

Es difcil entonces, aunque permanezcamos alerta todo el tiempo,


no arrancar con estos preconceptos sobre el Estado. Podramos para-
frasear la famosa frase de Blas Pascal yo comprendo al mundo y el
mundo me comprende a m diciendo que comprendemos el Estado,
pero el Estado nos contiene. Lo cual significa que no podemos pensar el
Estado sin reconocer que lo pensamos no solo con aprehensin cientfica
sino tambin con una aprehensin inmediata sobre lo que el Estado es.
O sea, sobre lo que el Estado es para los ciudadanos que deben llenar for-
mularios o para los politlogos lectores de un semanario satrico francs
como Le Canard Enchin.
Para abordar el Estado como objeto de investigacin hay que rea-
lizar un trabajo previo, una especie de higiene metodolgica: las etique-
tas se despegan a fuerza de trabajo. Los estudios que los investigadores
norteamericanos realizaron sobre Francia muestran que el Estado col-
bertista a la francesa deja de ser evidente cuando se leen monografas
detalladas sobre, por ejemplo, el funcionamiento del organismo francs
responsable de la planificacin (el Comisariat Gnral du Plan), crea-
do por decreto del General De Gaulle, cuyo primer directivo fue Jean
Monnet.
Las expresin misma Comisariado tiene una carga simblica
que atemorizaba a los polticos norteamericanos, a quienes les costaba
comprender qu significaba un plan en una economa que no era socia-
lista ni comunista. Los investigadores norteamericanos queran, por su
parte, entender qu significaba la planificacin a la francesa, especial-
mente durante los dos primeros planes de modernizacin, y su curio-
sidad fue en aumento con el ingreso de los comunistas al gobierno de
Mauroy durante el primer mandato de Mitterrand. Los resultados de
las investigaciones norteamericanas fueron tranquilizadores: la plani-
ficacin francesa no era lo que los polticos crean que era. Al menos en
la dcada de 1970 el Comisariat Gnral du Plan fue un club de reu-
niones estilo Rotary, cuya finalidad esencial consisti en iniciar a los
altos funcionarios en lo industrial junto a industriales que se iniciaban
en el conocimiento de la cosa pblica.
Recprocamente, los investigadores franceses mostraron que
Tocqueville desaparece poco a poco en la medida en que progresa la in-
vestigacin sobre el Estado norteamericano (Saussois, 1988). Bertrand
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 39

Belon habla de intervencionismo liberal para destacar la paradoja del


Estado norteamericano. En pocas palabras, Belon mostr que el go-
bierno federal norteamericano no careca y retomo aqu una expresin
favorita de los altos funcionarios del Ministerio de Industria de la po-
ca de poltica industrial, expresin que en los Estados Unidos tena
una connotacin sulfurosa para los idelogos de la libertad de mercado.
Esta poltica industrial no era explcita sino implcita, y adoptaba esen-
cialmente la forma de exenciones impositivas. El resultado de su trabajo
comparativo consisti, dicho un poco crudamente, en afirmar que los
Estados Unidos tenan una poltica industrial pero afirmaban polti-
camente no tenerla, mientras que Francia careca de hecho de poltica
industrial pero afirmaba polticamente que contaba con ella.
Conviene entonces abordar la cuestin del Estado con la mayor
prudencia posible. La tarea se complica an ms cuando se postula que
el Estado es una entidad que piensa y, por lo tanto, debera comportarse
como un estratega. Mencionar al ente Estado se vuelve peligroso para
un investigador que se refiera a Francia S.A. como si el Estado francs
fuera un actor nico, comparable a una gran firma. Krugman, recono-
cido economista norteamericano, destaca que considerar que las deudas
de un pas son como las de una familia es una metfora que lleva a un
callejn sin salida. Una economa no es una familia: en una economa
nos debemos dinero unos a otros, los gastos de unos son los ingresos de
otros y viceversa, y si todos deciden reducir sus deudas al mismo tiempo,
los ingresos del resto desaparecen.
No solo el Estado no puede asimilarse a una gran megaempresa,
sino que el investigador no puede dejar de resaltar el pauprrimo carc-
ter de las grandes oposiciones entre el Estado y el mercado que solo pue-
den conducir a atolladeros metodolgicos y a la enunciacin de generali-
dades sin controversia cientfica posible. El liberalismo siempre necesit
del Estado para fundamentar su concepcin del individuo y lograr sus
propios intereses. En resumen: no hay capitalismo sin Estado.
El investigador debe, entonces, focalizarse no solo en entidades
abstractas sino en aparatos, en instrumentos que los funcionarios mani-
pulan todos los das, es decir, en hechos que requieren una atribucin de
sentido. Este tipo de enfoque es el que voy a privilegiar para abordar la
cuestin del Estado estratega. El punto de partida para el anlisis es un
Jorge Walter y Diego Pando
40 compiladores

caso cuya fortaleza reside en la acumulacin de detalles. A partir de esto


intentar, en una segunda parte, sacar conclusiones sobre lo que signi-
fica el Estado estratega.

Primera parte: un Estado atascado (anlisis de caso)

Un anlisis de caso solo sirve por la acumulacin de detalles que


hace densa su descripcin. La restriccin de la extensin de un artculo
nos obliga, sin embargo, a resumir. Toda historia empieza con Haba
una vez. Haba una vez una gran petrolera, Shell, que detect, frente a
las costas de Guyana, un yacimiento petrolero. Ese yacimiento fue consi-
derado histrico por su tamao y simtrico al que se extiende frente a la
costa de Ghana. Si bien Shell obtuvo un permiso de exploracin de unos
150 Km de costas y de una superficie de 24.000 Km2, le faltaban auto-
rizaciones suplementarias para comenzar una campaa de exploracin
que permitiese evaluar el potencial del yacimiento para la produccin.
El yacimiento est en aguas profundas (6.000 m) lo que causaba
a la firma problemas no solo tcnicos para la perforacin sino tambin
ecolgicos para la fauna y la flora marinas. Las mencionadas autoriza-
ciones complementarias deban ser concedidas por la Gobernacin de
Guyana. Este trmite era necesario para el comienzo de la campaa pre-
visto para fines de junio de 2012 y sus costos seran compartidos con
otras dos petroleras, Total y British Tollow Oil. El puntapi inicial estaba
previsto para el 26 de junio y el barco-plataforma se esperaba en la zona
para el 19 de junio, con un precio de alquiler el tiempo es oro de un
milln de dlares diario. Ese tiempo industrial se yuxtapuso con el tiem-
po poltico. Estbamos en mayo de 2012 y el 6 de ese mes y ao Franois
Hollande result electo Presidente de la Repblica.
Nicole Bricq fue nombrada Ministra de Ecologa y su primera
iniciativa fue suspender sine die todos los permisos mineros otorgados
en territorio francs. Su argumento para justificar la medida fue que la
legislacin minera se remontaba a 1810, que haba sido revisada cos-
mticamente en 1958 y que desde entonces no haba sido actualizada.
Era por lo tanto urgente derogar una legislacin que no se corresponda
con las exigencias ecolgicas actuales. Cmo comprender esta postura
tan radical como inesperada? Nicole Bricq no era una debutante en la
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 41

poltica. Miembro del partido socialista y senadora por el Departamento


del Sena y Marne, era respetada por sus colegas por su sentido de in-
dependencia demostrado cuando estuvo al frente de la Comisin de
Finanzas del Senado durante la presidencia de Sarkozy. Que se supiese,
no tena mayores conocimientos de ecologa, pero haba apoyado a los
militantes de su departamento que luchaban contra la autorizacin de
campaas de exploracin de gas de esquisto (shale gas).
Por otra parte, la explosin de la plataforma petrolera Deep
Horizon todava estaba en su memoria poltica. Nicole Bricq tom por
su cuenta esta iniciativa, con el apoyo de su colega Arnaud Montebourg,
Ministro de Recuperacin Productiva, que enfrentaba la amenaza del
cierre de una refinera en Normanda (Petit Couronne), provista de pe-
trleo solo por Shell. Montebourg advirti que esta suspensin era una
ocasin para presionar a Shell. El 13 de junio, el Ministro organiz una
conferencia de prensa para hablar de la suspensin de los permisos, y el
presidente de Shell Francia fue recibido por Nicole Bricq. Ella saba que
el tiempo apremiaba, ya que la plataforma llegara a destino en seis das.
Un acuerdo comenz a tomar forma: se autorizara la explotacin en
Guyana con la condicin de que Shell continuara aprovisionando la refi-
nera, a sabiendas de que la refinera estaba situada en el municipio del
cual provena Laurent Fabius, Ministro de Relaciones Exteriores, cier-
tamente preocupado por las peligrosas iniciativas de su colega Nicole
Bricq.
A la maana siguiente la refinera se reabri y el Primer Ministro
recibi al presidente de Shell. Las autorizaciones pertinentes se firmaron
pero el Primer Ministro obtuvo de la compaa petrolera el compromiso
de encargarse de los problemas ecolgicos mediante el financiamiento
de un programa de estudios de impacto, sin perjuicio de que podra pro-
ducirse una reformulacin total del cdigo minero. El Primer Ministro
presion a sus otros dos Ministros para que firmaran un comunicado
conjunto que dira que de acuerdo con el principio de continuidad y
de respeto de los compromisos del Estado, no se prev cuestionar los
permisos ya otorgados para la bsqueda de petrleo y gas convencio-
nal. Llegamos aqu al fin de la historia. Como tambin fue electa para la
Cmara de Diputados, Nicole Bricq renunci a su puesto ministerial el
Jorge Walter y Diego Pando
42 compiladores

22 de junio. Para evitar una victoria prrica, el Primer Ministro la nom-


br Ministra de Comercio Exterior, un puesto sin poder ni influencia.
El mrito de esta historia consiste en que pone de manifiesto tres
niveles de la poltica que los anglosajones distinguen mediante las pala-
bras polity, policy y politics.
Polity remite al gobierno de un colectivo humano que incorpora
valores, entre los cuales est el orgullo de contar con tecnologa nacional.
Guyana es un territorio francs ubicado en Amrica Latina; all est im-
plantada una plataforma de lanzamiento de cohetes espaciales europeos
compite con la norteamericana de Cabo Caaveral. Se trata de uno de los
vestigios del modelo del gran proyecto francs, un hito de conocimiento
tecnolgico. Kourou es algo as como la vidriera francesa del saber cien-
tfico y tecnolgico de sus ingenieros.
El descubrimiento del yacimiento petrolero era, adems, una oca-
sin nica para acelerar el crecimiento de una zona que padeca difi-
cultades econmicas y en ese punto Policy interviene. En trminos de
poltica de empleo, se trata adems de matar dos pjaros de un tiro,
porque la firma del decreto gubernamental evit el cierre de la refinera
normanda. Esta decisin final fue posible gracias a una intensa actividad
de lobby, no solo de la petrolera sino de las ONG y los senadores y dipu-
tados de Guyana. Los niveles jerrquicos tambin se entrecruzaron, as
como las agendas polticas de cada uno de los ministros. Tocamos aqu
el nivel de politics. Los tres niveles se yuxtaponen cuando un Estado
pretende ser estratega.

Segunda parte: las facetas de un Estado estratega

Esta historia muestra la dificultad de todo Estado para articular el


dicho y el hecho. Las agendas polticas se entrecruzan durante la puesta
en prctica de una poltica pblica y la intencin poltica (en este caso,
una voluntad ecolgica) corre el riesgo de atascarse con las tensiones,
que no son solamente administrativas. El mapa no es el territorio. En un
contexto de crisis, salvaguardar los puestos de trabajo es una decisin
poltica que pesa ms que la creacin de nuevos empleos que, no obs-
tante, se inscriben en una poltica voluntarista de innovacin, mediante,
por ejemplo, crditos impositivos para los gastos de investigacin. El
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 43

Estado maneja la palabra, a menudo en forma rimbombante y convin-


cente, y esa palabra termina chocando contra intereses, temores y
resistencias.
Tres figuras pueden ser consideradas para caracterizar al Estado
estratega. En el momento en el que el tejido industrial se hace trizas, el
Estado ayuda a los ms dbiles para evitar una crisis social. Esta es una
estrategia que, de hecho, busca el orden social, ms que una estrategia
industrial. La definicin de Max Weber del Estado como comunidad
humana que, dentro de los lmites de un territorio determinado, reivin-
dica con xito y a su propia cuenta el monopolio de la violencia fsica le-
gtima cobra as toda su fuerza. La asistencia del Estado a las empresas
en dificultades trata de prevenir problemas sociales alimentados por la
ira y la miseria. El Estado es ms un camillero que un estratega. No obs-
tante y esta es otra figura posible el Estado tambin puede imaginar
para los ciudadanos un porvenir que les asegure proteccin, cobrndoles
impuestos como contrapartida de esa garanta. En Francia, aparte de
los primeros planes de reconstruccin y modernizacin posteriores a la
segunda Guerra Mundial, poco a poco emergi un modelo, el del gran
proyecto, que no sobrevivi al movimiento de desregulacin de la eco-
noma de fines de la dcada de 1970 (Cohen E. y Saussois J.-M., 1989).
Hay, por ltimo, una tercera figura, que podramos llamar Estado pro-
ductor de humus, un Estado que abandona todo intento de trazar un
futuro a largo plazo promoviendo, por ejemplo sectores o cadenas de
valor y se contenta con producir la tierra frtil de la cual se nutren los
actores que hacen la economa, es decir, que producen la oferta.

El Estado camillero

En un pas como Francia no escasean los instrumentos de sal-


vataje para ayudar a las empresas en problemas. Generalmente son
herramientas ad hoc que se ofrecen a los ciudadanos o contribuyentes
como algo transitorio. La herramienta ms resistente es el comit para
la reconstruccin industrial, que en otros tiempos se llam Comit
Interministerial para la Reorganizacin de las Estructuras Industriales,
creado en 1974 durante la presidencia de Giscard dEstaing. En 1982 se
lo rebautiz, pero el Comit todava existe y sigue trabajando para el
Jorge Walter y Diego Pando
44 compiladores

Ministerio (que ahora no es ms de Industria sino de Recuperacin


Productiva). Son instrumentos transitorios que han tenido larga vida:
cuarenta aos.
Se trata de soluciones ofrecidas a pequeas empresas en dificul-
tades, porque los sectores especficos tienen un tratamiento especial
(Raimbault M., Burlaud A. y Saussois J.-M.: 1988). Por ejemplo, el sector
siderrgico es un caso de manual para comprender lo que significa el tr-
mino Estado camillero. La industria siderrgica de la regin de Lorena
no terminaba de morirse. Los planes de modernizacin pasaban, pero
el enfermo segua respirando el oxgeno pblico. En 1981, un funciona-
rio europeo a cargo del mercado interno y los asuntos industriales, el
conde Etienne Davignon, decidi desconectar los tubos de oxgeno. La
desconexin afect a todos los pases miembros de la CECA (Comunidad
Europea del Carbn y Acero), es decir, a Francia, Italia, Alemania y el
BeNeLux (tratado de Pars del 18 de abril de 1951).
El conde Davignon era un liberal convencido que no soportaba los
comportamientos de los Estados que impedan el libre juego de la com-
petencia mediante el otorgamiento de subsidios pblicos. En Francia por
ejemplo, el gobierno liberal de Raymond Barre auxili a las empresas
siderrgicas transformando sus deudas en porcentajes de participacin
del Estado. Davignon se rehus a dilatar por ms tiempo una decisin
que podra haber tomado la forma de subsidios o cierres provisorios de
fbricas. En ese momento, la situacin de sobrecapacidad de produccin
europea planteaba una situacin de crisis manifiesta que justificaba
una intervencin pblica. En realidad, Etienne Davignon actuaba en
nombre de la Comisin Europea, como un garante de la correcta aplica-
cin del tratado de la CECA. De hecho, la comisin se haba encargado
de lo que los Estados no queran o no se atrevan a hacer, tomando el
lugar de los dirigentes de los grupos siderrgicos que descargaban sus
responsabilidades en sus Estados nacionales. La decisin del funciona-
rio europeo fue cortar por lo sano.
En cinco aos el plan Davignon redujo 32 millones de toneladas
(sobre 126) la capacidad anual de produccin de la CECA, lo que pro-
voc la desaparicin de 250.000 empleos. En Francia, el presidente
Mitterrand se vio obligado a olvidar los discursos que pronunci cuando
era candidato y debi nacionalizar el sector en 1982, lo cual no impidi
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 45

que los planes de reduccin de capacidad continuaran en 1984, en oca-


sin del Plan Fabius. En Lorena, la acera de Pompey, que haba colado
el acero que se us para construir la Torre Eiffel, cerr definitivamente
sus puertas.
Qu sucede actualmente con la sobreproduccin en Europa? El
diagnstico es el mismo pero peor, porque la sobreproduccin se esti-
ma ahora en 65 millones de toneladas. Aunque el diagnstico de super-
produccin es el mismo, el avance de las tecnologas de produccin de
acero ha permitido un incremento de la productividad que afect el em-
pleo necesario. Por otra parte, el contexto institucional es muy diferente,
lo cual empeora la situacin. La CECA, que haba funcionado durante
cincuenta aos, dej de existir en 2001 y, al mismo tiempo, una inter-
vencin pblica de la Comisin hubiera sido imposible. Por tanto, un
nuevo plan Davignon es impensable: solo los Estados pueden intervenir.
Un grupo industrial, Mittal, utiliz los recursos polticos disponi-
bles en esta nueva situacin institucional desarrollando muy inteligen-
temente una estrategia que se podra denominar de compartimenta-
cin. El grupo negoci con cada Estado a partir del momento en que los
Estados volvieron a actuar cada uno por su lado. Cada Estado desa-
rroll, efectivamente, una estrategia industrial que consider coheren-
te, tanto ms cuanto que se viva un rebote coyuntural favorable debido
a la demanda de acero proveniente de los pases emergentes. El grupo
Mittal, entonces hizo su negocio en Blgica y Francia, con la ayuda
de las autoridades pblicas que estaban satisfechas de encontrar por fin
un continuador. En Francia, los accionistas privados quedaron suma-
mente satisfechos al desembarazarse de ese sector privatizado en 2005,
tras su nacionalizacin en 1982. Pero la crisis de 2007-2008 perturb
nuevamente el sector. As, entre 2007 y 2011 en Espaa el consumo se
contrajo en un 52%, en Italia un 31%, en Francia el 22% y en Alemania
solo el 5%. Del mismo modo, en 2011 el consumo mundial de acero era
de 152 millones de toneladas, mientras que en 1973 casi llegaba a 200
millones de toneladas. El grupo Mittal hizo un diagnstico estratgico
fcil de explicar: cuando constat que la siderurgia en Europa no permi-
ta generar suficiente dinero para invertir en investigacin y desarrollo y
menos todava para pagar dividendos a los accionistas, tom la decisin
de desprenderse de los activos menos rentables.
Jorge Walter y Diego Pando
46 compiladores

Actualmente, el Estado enfrenta una situacin caracterizada por


una doble exigencia contradictoria (double bind). Por un lado, no puede
no ayudar, pero por otro no quiere y no puede asistir a los siderrgicos
de Lorena. Se podra decir que el Estado hace frente a un mandato para-
djico, interiorizado por los funcionarios del Ministerio de Recuperacin
Productiva, que se puede dividir del siguiente modo:
Una exigencia primaria negativa. El Estado se comprometi a ha-
cer todo lo posible para salvar la planta de Grandange. Est en juego
el futuro de Lorena y, si el Estado no ayuda, las sanciones polticas po-
dran ser brutales, porque significaran que no han sido respetadas las
promesas electorales. La historia tartamudeara, sera una repeticin de
1982, cuando los obreros siderrgicos acusaron de traidor al presidente
Mitterrand.
Una exigencia secundaria que contradice la primaria: el Estado
no puede seguir dilapidando miles de millones de euros a pura prdida,
consciente de que la produccin de acero europea supera la demanda.
Como se sabe que escasea el dinero, la opinin pblica puede fcilmente
comprender que conviene ayudar a la tecnologa de punta y decir la ver-
dad aunque sea dolorosa.
Por ltimo, una exigencia negativa terciaria que prohbe a la vcti-
ma el Estado escapar de la situacin. Es un mandato obstculo, que
consiste en castigar el rechazo a encontrar un continuador, de la misma
forma que se castiga la decisin de no hacer nada o de financiar recon-
versiones profesionales poco realistas. Las contrapartes en juego trata-
rn de actualizar ese double bind en su propio beneficio. Mittal coloc
al Estado entre la espada y la pared cuando propuso un plazo imposible
para encontrar un continuador, mientras los obreros, amenazados por el
cierre, instaban al Estado (a travs de los sindicatos) a no achicarse y,
adems, a no traicionar las promesas de campaa. El Estado se encontr
nuevamente entrampado, como en 1982. Tomamos como ejemplo la si-
derurgia europea, pero se hubiera podido aplicar el mismo razonamien-
to al sector automotriz francs, que tiene sobrecapacidad de produccin
en Europa. La situacin es particularmente delicada en Francia, donde
el Estado trata de ganar tiempo para evitar el hundimiento del sector.
Al igual que Mittal, la industria automotriz francesa trata de colocar al
Estado en una situacin de double bind.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 47

El Estado planificador

En este caso el Estado afirma su intencin de planificar el desar-


rollo de los sectores, diseando y haciendo pblicos nuevos planes. Los
seis planes que se sucedieron en Francia hasta 1975 fueron la edad de
oro de la planificacin, pero la primera crisis del petrleo puso fin a esa
voluntad planificadora. La idea de planificar la economa era una idea
absurda para ministros de Industria que proclaman el liberalismo. Por
primera vez un Comisario del Plan, Michel Albert (1974-1976) convoc
a una consultora anglosajona, Boston Consulting Group, de reconoci-
da experiencia en planificacin estratgica. Michel Albert pensaba que
la planificacin estratgica de la gran empresa podra servir de mode-
lo para la planificacin nacional (Albert, M., 1991). El fin de la dcada
de 1970 marc la declinacin de la planificacin a la francesa. Poco
a poco, el Comisariado General del Plan perdi influencia y en 2006 se
convirti en un Consejo de Anlisis Estratgico. El Comisariado renaci
de sus cenizas, pero solo como producto del rechazo de los organismos
administrativos a aceptar su muerte. Los planes, no a nivel del pas sino
de un sector puntual pudieron, no obstante, mantenerse por un tiempo.
Por eso, el modo de organizacin de un sector industrial debe ser anali-
zado en el contexto de la realidad poltica en la cual opera. Es necesario,
entonces, situarlo histricamente.
Este trabajo de ubicacin histrica ha sido realizado para un sec-
tor manufacturero considerado estratgico, como el de la mquina-her-
ramienta.2 El procedimiento consisti en trabajar esencialmente a partir
de archivos, analizando sucesivamente todos los planes para la mqui-
na-herramienta desde 1945 hasta el ltimo, de junio de 1981, que, en
realidad fue el primer plan sectorial del gobierno de Maurois. En este
caso, el contexto histrico debe ser diferenciado del contexto cognitivo
definido precedentemente. Siguiendo el modelo clsico, la investigacin
lleg a la conclusin de que el poder econmico y el sector de la mquina-
herramienta estaban dominados por un pensamiento arsenal. Entre
1945 y 1975 se trataba de un sector con un sindicato dbil y dividido

2. Histoire du plan machine-outil, in Approche systmique des relations Etat-


industrie, Informe de investigacin no publicado.
Jorge Walter y Diego Pando
48 compiladores

entre cientos de pequeas empresas. La patronal se esforz por impedir


la intervencin estatal alegando la proteccin individual de sus afiliados.
Se trata tambin de un sector donde el Estado siempre tuvo una visin
poltica, porque la mquina-herramienta era considerada la madre de
todas las industrias.
Entre las dos guerras, el eslogan Alemania pagar, se tradujo
en la importacin masiva de mquinas-herramienta alemanas, a riesgo
de obstaculizar la innovacin de los industriales franceses. El sector de
la mquina-herramienta, casi a pesar de s mismo, es constantemente
mencionado en declaraciones polticas acerca de su necesaria super-
vivencia. En la historia econmica de un sector, la calificacin de estra-
tgico nunca fue tan utilizada por militares e industriales como en este
caso, aunque fuese en sentidos diferentes.
Para el Ministerio de Defensa, el argumento era el siguiente: no se
puede sacrificar la defensa en nombre de intereses industriales; las fuer-
zas armadas deben decidir si las mquinas-herramienta deben ser fabri-
cadas en sus arsenales o compradas, ya sea en Francia o en el exterior.
Por su parte, los industriales desarrollaron una lgica de independen-
cia nacional, pero fueron escuchados cada vez menos a medida que la
economa se internacionalizaba, a punto tal que dejaron de ser audibles
cuando comenz la desindustrializacin.
El peso econmico del sector y el nmero de puestos de trabajo no
le permitan conseguir visibilidad poltica frente a otros sectores como
la siderurgia o a las industrias de mano de obra intensiva implantadas
en zonas donde su desaparicin provocara un siniestro regional. Vemos
aqu a un sector que se degrada lentamente al ritmo de las quiebras que
silenciosamente se iban produciendo, que los actores polticos y los sin-
dicatos trataron de sacar a luz. El plan llamado mquina-herramienta,
lanzado en el primer perodo presidencial de Franois Mitterrand fue,
de hecho, una especie de escenificacin de la muerte de un sector que ya
no posea las armas necesarias para luchar en el campo de la competen-
cia internacional. Adems se le neg toda medida proteccionista, incluso
transitoria.
Tratndose de un pas como Francia, la figura del Estado pla-
nificador actualmente ha desaparecido, aunque todava siga vivo el
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 49

vocabulario balstico3 en boca de polticos que intentan identificar sec-


tores prometedores y actividades con futuro.
China es un contraejemplo que articula la palabra y la accin es-
tratgica. Un plan estratgico defini cinco sectores: biotecnologa, tec-
nologa de la informacin y de la comunicacin, robtica, nuevos mate-
riales y equipos avanzados. Estas tecnologas emergentes representaban
el 2% del PBI en 2008 y el objetivo era alcanzar el 15% en 2020.

Un Estado productor de humus

La figura del Estado planificador se fue diluyendo en el tiempo y


el modelo llamado del gran proyecto que permiti que en Francia se
desarrollaran la aeronutica, las telecomunicaciones y el sector nuclear
fue afectado por un doble movimiento: la desreglamentacin financiera
y la mundializacin. El Estado no se retir, sin embargo, de la industria,
sino que encontr otra metfora. Utilizo una imagen hortcola, la de un
Estado productor de tierra frtil, que sera equivalente a decir que, en
vez de definir a priori los sectores ms importantes o planificar cosechas
decididas por adelantado, el rol del Estado consiste en producir el terre-
no que permitir las cosechas, dejando que los horticultores seleccionen
libremente las semillas a plantar.
Esta es la nueva forma de abordar la poltica industrial en la eco-
noma del conocimiento. El saber toma el lugar que antes tena la tierra
y, desde principios del siglo pasado, una fuente de energa como el car-
bn. Estamos viviendo ahora en nuestras economas industriales una
transformacin de una magnitud jams vista. Podramos resumir esta
transformacin del capitalismo afirmando que hemos entrado en una
nueva fase de produccin. La produccin de bienes materiales como las
mquinas-herramienta o los bienes de consumo sigue siendo vital para
las economas desarrolladas (observemos por ejemplo a Alemania y a
sus capacidades exportadoras), pero otro tipo de produccin ha apare-
cido. Es la produccin de conocimientos, que se vende en un mercado
que abarca el mundo entero. As como hay un mercado de mercancas,
hay un mercado del saber que se organiza de modos diversos, como las

3. Se refiere al enfoque lineal (NdT).


Jorge Walter y Diego Pando
50 compiladores

redes o las conferencias. El capitalismo produce el saber. El modo de


produccin, para usar un vocabulario marxista, se convierte entonces
en aprendizaje. Los economistas hablan precisamente de economa del
aprendizaje para destacar el rol de los mecanismos de aprendizaje en la
formacin de los costos.
Esto significa que el rol del Estado debe transformarse. Ya no es
ms el Estado quien se encarga de definir una poltica industrial, sino
quien debe producir una base de saberes, invirtiendo masivamente en
todas las formas de educacin (de la inicial a la superior) y tambin en
infraestructuras de comunicacin y telecomunicacin, para acelerar los
procesos de innovacin que transforman permanentemente la economa.
A partir de esta gua de anlisis hay que situar el surgimiento de los polos
de competitividad franceses, a los que podemos definir como un nuevo
vehculo de poltica industrial. Tales polos son favorecidos por la accin
pblica de un Estado que se mantiene retrado, dejando la mejor parte
a los actores, tanto pblicos (las colectividades locales o los centros de
investigacin) como privados (las empresas grandes o pequeas).

Conclusin

Estas tres caras del Estado cohabitan simultneamente en un


perodo de crisis, es decir, precisamente en el momento en que un anti-
guo modelo econmico est en vas de desaparicin y uno nuevo est
surgiendo ante nuestros ojos, no sin ocasionar dificultades a los funcio-
narios encargados de implementar polticas pblicas que fueron pensa-
das segn el modelo viejo. Decir que el Estado debe producir humus no
significa que deba reducirse a lo mnimo. Hablar de un Estado mnimo
no significa que deba abandonar sus antiguos roles instituyentes. La pro-
duccin de bienes y servicios es precisamente lo que el Estado no debe
perder. Solo que se trata de otra forma de producir. Si se propone la
misin de producir humus y renovarlo permanentemente, el Estado po-
siblemente abandone una estrategia voluntarista de comando y control
pero brinde a los actores presentes en el territorio a quienes garantiza
soberana y seguridad social la posibilidad de encontrar ellos mismos
nuevos granos, sembrarlos y hacerlos fructificar para una justa redistri-
bucin de los beneficios de la cosecha.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 51

Referencias bibliogrficas

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Bourdieu P., Les structures sociales de lconomie. Paris, Seuil, 2000.
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in Bouvier P. y Kourchid, O. (1988 : 145-158).
Jorge Walter y Diego Pando
52 compiladores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en
el mbito pblico 53

Planejamento Estratgico no Setor


Pblico ps-NPM: Diagnstico e
Premissas para seu Desenvolvimento

Joaquim Rubens Fontes Filho

Introduo

Desenvolvido a partir da dcada de 1950 para lidar com o cres-


cimento descontrolado das empresas americanas, que expandiam seus
negcios pelo mundo Europa principalmente em reconstruo aps
a II Grande Guerra, o planejamento estratgico se firmou como um dos
mais difundidos processos de gesto. Inicialmente orientado para as ati-
vidades empresariais, ganhou tambm a adeso das organizaes pbli-
cas, que encontraram nesse planejamento uma possibilidade de melhor
direcionar suas aes e coordenar os esforos.
O planejamento estratgico pode ser definido como um processo
de gesto que tem por objetivo estabelecer uma direo a seguir de modo
a alcanar um nvel adequado de otimizao da relao da organizao
com o ambiente. O planejamento estratgico possivelmente um dos
processos de gesto mais difundidos nas ltimas dcadas, chegando a
ser utilizado por 83% das empresas na Amrica do Sul, 77% na Europa,
e 92% nos EUA (Bain & Co., 2000).
Por permitir uma anlise articulada dos ambientes interno e exter-
no das organizaes, direcionando objetivos corporativos, coordenando
esforos e papis das reas internas, o planejamento estratgico trouxe
grande utilidade para lidar com os crescentes desafios associados a um
ambiente de crescente turbulncia e complexidade. Posteriormente, re-
vises conceituais nas suas metodologias e instrumentos conduziram a
mudanas substanciais na extenso de sua aplicao, tornando-se uma
lgica de gesto (strategic management).
Jorge Walter y Diego Pando
54 compiladores

Sua difuso, todavia, no ocorreu imune a crticas e contestaes


de utilidade. Ao final da dcada de 1980, por exemplo, a General Eletric
rompeu suas estruturas de planejamento corporativo por consider-las
tecnocrticas, muito orientada para as mincias financeiras e distancia-
das da realidade dos negcios e explorao de novos mercados, inician-
do um movimento de questionamento do planejamento estratgico (The
Economist, 2009). O marco desse movimento pode ser localizado, no
campo terico, no clssico livro de Henry Mintzberg, de 1994, intitulado
The Fall and Rise of Strategic Planning.
Uma das principais crticas observadas por Mintzberg (1994) era
que, em sua trajetria, o planejamento estratgico se distanciou do pen-
samento estratgico, tornando-se um processo de carter eminentemen-
te formal, e que funcionava exatamente no sentido contrrio, ou seja,
inibindo esse pensamento estratgico.
No setor pblico, o planejamento estratgico apresentou tam-
bm um amplo espectro de utilizao, sendo um dos mais onipresen-
tes processos de gesto nesse setor nos ltimos 25 anos (Poister, 2010).
Conforme Bryson (1995), para organizaes pblicas e sem fins lucrati-
vos a utilizao do planejamento estratgico traz como benefcios a pro-
moo do pensamento e ao estratgica, permitindo compreender me-
lhor o ambiente externo e interno e o comportamento de atores influen-
tes, a melhoria do processo decisrio, pelo foco nas questes e desafios
mais significativos, o fortalecimento do desempenho e da capacidade de
resposta da organizao s presses internas e externas, e um melhor
engajamento das equipes internas pela clarificao do papel e responsa-
bilidades da organizao.
As inmeras caractersticas distintivas dos setores privado e p-
blico demandam, por certo, diferenas para a aplicao das metodolo-
gias de planejamento estratgico nesses dois setores. O formalismo, hie-
rarquia, multiplicidade de objetivos, dificuldade de avaliao de resulta-
dos, instabilidade nas metas, mudanas e barganhas polticas externas
organizao, entre outros fatores, introduzem dificuldades na aplicao
da perspectiva teleolgica consubstanciada nas metodologias de plane-
jamento estratgico tradicionais, em geral baseadas em uma orientao
para o futuro ou viso.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 55

Mais recentemente, a difuso no uso dos indicadores e instrumen-


tos de alinhamento de metas, a exemplo do balanced scorecard (BsC),
ampliou a distncia entre a elaborao do planejamento estratgico nos
setores pblico e privado. Se no BsC os indicadores de desempenho
econmico, em especial o lucro ou o retorno ao acionista, contribuem
para sintetizar o sucesso de uma estratgia bem sucedida no desenho
e implementao, a ausncia de um indicador sntese no setor pblico
limita a aplicao desses instrumentos de alinhamento de metas. De
fato, como ser discutido adiante, possvel inclusive questionar se
uma organizao pblica consegue ter apenas um nico objetivo ou, ao
menos, objetivos convergentes, politicamente alinhados, e sustentveis
ao longo do tempo.
O uso de indicadores, metas e outras orientaes para resultados
na gesto pblica pode ser identificado com a incorporao das propos-
tas apresentadas na corrente gerencialista convencionalmente denomi-
nada como New Public Management (NPM). O grande impacto da NPM
nas ltimas trs ou quatro dcadas, no mundo ocidental, acarretou mu-
danas significativas nos processos de gesto pblica, reorientando para
resultados uma perspectiva at ento fortemente processualstica desses
processos, ampliando instrumentos de transparncia e promovendo a
accountability. Contudo, por trazer uma lgica gerencial, ou privada, ao
setor pblico, a NPM esteve sujeita a inmeras crticas e dvidas sobre a
extenso de sua contribuio e aplicabilidade.
Este artigo tem como objetivo identificar e analisar os desafios
para a utilizao do planejamento estratgico no setor pblico em um
contexto ps-NPM ou seja, as limitaes que as caractersticas e na-
tureza da rea pblica apresentam para a efetividade desse processo
luz das influncias gerencialistas da NPM e avanar na proposio de
premissas que possam contribuir para melhor desenho de metodologias
de planejamento estratgico nesse setor. Essas anlises tm como re-
ferncia tanto o referencial terico e pesquisas anteriores sobre o tema
quanto avaliaes empricas e experincias de consultoria em processos
de planejamento em organizaes pblicas. O foco a administrao p-
blica direta, embora em grande parte seja possvel estender as anlises
apresentadas tambm administrao indireta, consideradas as autar-
quias, fundaes e empresas estatais.
Jorge Walter y Diego Pando
56 compiladores

O captulo inicia discorrendo sobre a natureza e evoluo dos con-


ceitos e processos de planejamento e gesto estratgica para, em segui-
da, trazer a descrio da situao desse planejamento no setor pblico. A
quarta seo lista e analisa a influncia das particularidades do setor p-
blico sobre esse planejamento, antecipando dificuldades tratadas mais a
seguir como desafios. Antes, a influncia da NPM trazida ao contexto
da discusso, sendo destacados os aspectos que mais diretamente po-
dem influenciar no processo de planejamento estratgico pblico. Com
base nas anlises das particularidades do setor pblico e dos impactos
da NPM, so ento relacionados e descritos os desafios desse processo
para, na ltima seo, serem apresentadas as propostas de premissas
para lidar com esses desafios.
necessrio situar que, ao contrrio de uma abordagem prescri-
tiva, este estudo visa principalmente estimular a reflexo e debate sobre
os limites adoo de processos de gesto, com histrico de sucesso no
setor privado, ao contexto do setor pblico.

Estratgia, Planejamento estratgico e Gesto


Estratgica: evoluo dos conceitos

Se a origem da palavra estratgia remonta ao vocabulrio da


Grcia antiga, utilizada para referenciar o general no comando de uma
fora (strategos), o estudo moderno da estratgia pode ser localizado
em 1947, na obra de Von Neumann e Morgenstern sobre Theory of
Games and Economic Behavior, sendo sua aplicao ao ambiente de
negcios impulsionada na dcada seguinte, quando estudo promovido
pela Fundao Ford e a Carnegie Corporation recomendou incluir nos
cursos de administrao de negcios uma disciplina abrangente de pol-
tica de negcios. Com o lanamento por Peter Drucker, em 1954, do livro
The Practice of Management, surge a primeira utilizao do conceito
de estratgia como relacionada rea de gesto, no apenas perspec-
tiva econmica. Na dcada de 1960, a ideia de estratgia tornou-se uma
possibilidade para auxiliar os gestores a avaliar, de forma ordenada, o
posicionamento da empresa em um ambiente que j se mostrava catico
(Ronda-Pupo & Guerras-Martin, 2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 57

Planejamento estratgico, por sua vez, pode ser definido como a


disciplined effort to produce fundamental decisions and actions that
shape and guide what an organization is, what it does, and why it does
(Bryson, 1995:4). Distingue-se, portanto, do conceito de estratgia, que
conforme Tregoe e Zimmerman (1988:15) a estrutura que guia as
escolhas que determinam a natureza e a direo de uma organizao.
Poister e Streib (1999) afirmam que o planejamento estratgico mistura
um pensamento futurista, uma anlise objetiva e avaliaes subjetivas
de objetivos e prioridades para delinear cursos futuros de ao. Trazem,
assim, a noo de orientao ao futuro como basilar ao planejamento
estratgico.
O Planejamento Estratgico tipicamente trata de duas dimenses
integradas, mas articuladas de formas distintas: a estratgia e o planeja-
mento, ou seja, strategic planning is concerned with formulating strate-
gy (Poister, 2010:s246). Exige, portanto, uma adequada articulao das
diversas reas e nveis hierrquicos da organizao, de forma a compre-
ender o mandato da organizao (misso) e a natureza das contribuies
econmicas e no-econmicas que a organizao entrega aos stakehol-
ders, entendidos como os grupos ou indivduos que tm interesses na or-
ganizao e capacidade de influenciar suas escolhas. A estratgia busca a
inovao, a procura por novos limites de atuao da organizao.
Na sua elaborao, o planejamento estratgico deve evitar se li-
mitar s condies e competncias atuais, aos limites institucionais e
descries funcionais das reas internas, mas ser capaz de se converter
em exerccio de criao, de insights, e no uma mera extrapolao da
realidade presente. O Planejamento Estratgico deve permitir questio-
nar a prpria razo da existncia da organizao, tipicamente expressa
em sua misso, seus valores e objetivos globais, orientando-se principal-
mente para o sucesso no longo prazo. O Planejamento Estratgico deve
permitir associar os objetivos s polticas de gesto e negociais da orga-
nizao, contribuindo para orientar suas escolhas e facilitar a conduo
das atividades dirias.
Nartisa, Putans, Muravska (2012) observam as contribuies de
Igor Ansoff e Peter Drucker para a rea de estratgia. Proposta ao fi-
nal da dcada de 1960 e ainda bastante utilizada, da anlise de lacunas
(gap analyses) desenvolvida por Ansoff trata da identificao de lacunas
Jorge Walter y Diego Pando
58 compiladores

entre a situao atual da organizao e uma situao desejada (viso), o


que permite a elaborao de plano para agir na reduo dessas lacunas.
Drucker enfatizou a necessidade de rumos para a organizao, traduzida
em seus objetivos e metas, lgica organizada em torno da teoria da ad-
ministrao por objetivos.
Perspectiva mais contempornea de estratgia, conforme proposta
por Mintzberg (1994), considera tanto o padro de deciso e ao atuais,
resultados do desenvolvimento histrico do comportamento da organi-
zao, quanto uma direo pr-estabelecida em processo formal de pla-
nejamento, quando intencionalmente se colocam os objetivos organiza-
cionais, principalmente a partir das expectativas da alta administrao.
O planejamento estratgico deve ser entendido como o alicerce da
gesto estratgica, definida como o processo realizado no topo da orga-
nizao que fornece orientao, direo e limites para todos os aspectos
de gesto operacional, reconhecendo a maior nfase do planejamento
estratgico estratgia que s operaes (Vinzant e Vinzant, 1996). A
gesto estratgica existe quando as organizaes estabelecem os meca-
nismos para a implementao das estratgias.
Cohen (2010) refora a distino entre o planejamento, um arran-
jo sistemtico de elementos e baseado em uma anlise linear, e a estrat-
gia, um complexo de adaptaes para alcanar uma mudana evolutiva
baseado em sntese e integrao. Para a autora, a estratgia que neste
sculo XXI se mostra necessria, aproximando-se com esse argumento
da ideia do strategizing.
Buscando entender a essncia do conceito de estratgia, sua utili-
zao e mudanas na definio constitutiva ao longo do tempo, Ronda-
Pupo e Guerras-Martin (2012:182), em ampla anlise da utilizao do
conceito de estratgia em publicaes acadmicas no perodo entre 1962
e 2008, identificaram 472 diferentes termos a partir da desconstruo
de 91 definies mais difundidas na literatura. Observaram, alm de um
baixo consenso entre os estudos quanto definio do conceito de estra-
tgia, que havia as ideias ou definies associadas ao conceito mudavam
ao longo do tempo, mas termos como firma, ambiente, aes e recursos
permaneciam como centrais. O foco da definio se deslocou do alcance
dos objetivos da firma para a melhoria de seu desempenho. Com base
nessa anlise, apresentam como tentativa de definio de convergncia
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 59

a essncia do conceito de estratgia: the dynamics of the firms rela-


tion with its environment for which the necessary actions are taken
to achieve its goals and/or to increase performance by means of the
rational use of resources.
Para a discusso proposta neste artigo, sobre o planejamento es-
tratgico no setor pblico, importante destacar a expressiva reduo
na associao do termo planejamento com estratgia, observada
pelo estudo de Ronda-Pupo e Guerras-Martin (2012). Para eles, essa
reduo estaria consistente com as mudanas do planejamento para a
gesto estratgica.
Hoskisson et al. (1999) tambm observam uma mudana ao longo
do tempo na acepo e orientao do conceito, identificando um mo-
vimento pendular no foco, ou objeto de ateno, da rea de estratgia.
Assim, a importncia atual dos recursos internos da empresa como fonte
nica de vantagens competitivas, expresso pela corrente da Resource-
Based View (RBV) e identificada j nos estudos de Edith Penrose e Philip
Selznick na dcada de 1960, exibe uma retomada de um movimento em
que o pndulo oscilou para uma maior ateno ao ambiente externo como
base para estratgia. Esse foco externo representado, com destaque,
pelos trabalhos de Michael Porter, em 1980, baseado em estudos ante-
riores de Mason e Bain, nas dcadas de 1950 e 1930, respectivamente.
Esse movimento pendular no conceito de estratgia pode ser ex-
trado tambm na anlise de Grant (2010) sobre as mudanas na orien-
tao da estratgia ao longo do tempo. Na dcada de 1950, esteve focado
no planejamento e controle financeiro e oramento; nos anos 1960s, no
planejamento corporativo e foco no crescimento organizado da empresa;
na dcada de 1970 na estratgia empresarial e planejamento de portf-
lio; em 1980, o foco retoma ao ambiente externo, na anlise da indstria
e no posicionamento competitivo da empresa, para nos anos 1990s mais
uma vez se direcionar busca de vantagem competitiva com foco em
fontes internas e aspectos dinmicos da estratgia. Na dcada de 2000
predominou uma estratgia mais orientada para a nova economia, para
a inovao estratgica, a busca de novos modelos de negcios, e formas
de lidar com tecnologias desruptivas. Para o autor, na dcada atual a es-
tratgia busca lidar com a Responsabilidade Social Corporativa (RSC) e
Jorge Walter y Diego Pando
60 compiladores

a tica nos negcios, com regras de concorrncia diante do modelo de o


vencedor leva tudo de mercado, e com estratgias globais.
Bryson (2010) apresenta como benefcios trazidos pelo planeja-
mento estratgico a promoo do pensamento estratgico, ao e apren-
dizagem pela melhor compreenso do contexto, clarificao da misso,
seleo de estratgias, negociao de desempenho e construo de co-
alizes e a melhora no processo de tomada de deciso. Ao contrrio,
Mintzberg (1994) argumenta que o planejamento estratgico falhou ao
sobrevalorizar os aspectos analticos formais frente ao desenvolvimento
do pensamento estratgico. Se planejamento tem a ver com anlise, o
pensamento estratgico visa buscar a sntese, uma perspectiva vision-
ria e integrada de direo. Ademais, entende que o planejamento estra-
tgico pode falhar caso seja percebido como um jogo de poder, colocan-
do em confronto a tecnocracia e as lideranas. Como afirma Mintzberg
(1994:109), the very purpose of those who promote conventional
strategic planning is to reduce the power of management over strategy
making.
Mais recentemente, o desenvolvimento e disseminao da tecno-
logia da informao tm trazido tambm mudanas no processo estra-
tgico. Brown (2010) aponta trs pilares da elaborao da estratgia: os
tomadores de deciso devem ter acesso informao sobre os fatores
que influenciam os objetivos e comportamento organizacional para de-
senvolverem planos de ao; esses planos baseados nessas informaes
devem ser maleveis e adaptveis, e elaborados com o envolvimento de
participantes de mltiplos nveis da organizao, e no centralizado no
topo; o modelo deve ser associado a uma maior autonomia gerencial
para permitir reavaliao das estratgias e aes de correo.

O Planejamento Estratgico no Setor Pblico

A consistente difuso do planejamento estratgico no setor pbli-


co (Poister, 2010) no significa que o processo e suas metodologias este-
jam isentos de crticas ou dvidas quanto sua adequao a esse setor.
Segundo Poister, Pitts, Edwards (2010), apesar da ampla literatura so-
bre planejamento estratgico e gesto no setor pblico, as tentativas de
sntese dos aprendizados, extenso de seu uso pelos governos, processos
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 61

de implementao, e resultados que geram so ainda incipientes, alm


de se apresentarem fragmentadas em termos das questes especficas
que direcionam as pesquisas. Ademais, predominam descries de casos
de sucesso, com raras avaliaes empricas.
Bryson et al. (2010) corroboram essa crtica, afirmando que a
maioria dos estudos trazem uma viso otimista do planejamento estrat-
gico e seu impacto nas organizaes pblicas. Entretanto, argumentam,
essas concluses podem ser limitadas por dificuldades metodolgicas,
uma vez que variveis relativas a contexto, estrutura, processos, impac-
tos e resultados do planejamento so substitudas nas anlises por medi-
das de percepo, e os estudos de caso apresentam um vis amostral na
seleo de casos que evidenciam prticas de sucesso.
As metodologias e ferramentas utilizadas no planejamento estra-
tgico no setor pblico tendem a incorporar, eventualmente de forma
acrtica ou mimtica, aquelas utilizadas no setor privado. Brown (2010),
contudo, defende que no preciso o desenvolvimento de uma teoria de
estratgia especfica para o setor pblico, mas utilizar teorias atuais para
melhorar o uso das informaes para auxiliar a tomada de decises e o
processo estratgico.
Na Europa, seguindo iniciativas da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e da Unio Europeia (UE), o sis-
tema de planejamento estratgico a nvel central da administrao pbli-
ca consiste de dois principais componentes, o gerenciamento ou gesto
estratgica, e o processo oramentrio. O primeiro geralmente consiste
das propostas de mandato (declarao de misso), viso, valores, anlise
do ambiente interno e externo, prioridades de mdio prazo, direciona-
mento de atividades, monitoramento e avaliao, e relatrios. O com-
ponente oramentrio consiste da anlise da situao atual, objetivos,
resultados e indicadores de desempenho dos programas oramentrios,
e programas de financiamento (Nartisa, Putans, Muravska, 2012).
No Brasil, possvel tambm observar uma estrutura metodol-
gica semelhante na elaborao do planejamento estratgico nas organi-
zaes pblicas, por vezes denominado planejamento estratgico insti-
tucional. Definies como misso, viso, valores, objetivos estratgicos
frequentemente baseados na metodologia do BsC mapa estratgico e
indicadores de desempenho so observados em inmeras organizaes,
Jorge Walter y Diego Pando
62 compiladores

a exemplo Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC)1, da Fundao


Nacional de Sade (FUNASA)2, do Tribunal Regional do Trabalho da
8. Regio3, da Secretaria de Estado de Planejamento e Oramento
(SEPLAN), do Governo do Distrito Federal4 e do Instituto Nacional de
Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO).5
Um importante mecanismo de disseminao do planejamento es-
tratgico e metodologia de elaborao pode ser associado ao GesPblica,
o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, coordena-
do pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto brasileiro. O
Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica, utilizado no GesPblica,
traz um conjunto de orientaes e parmetros para avaliao da gesto
pblica no Brasil, que serve tambm como referncia para avaliao das
organizaes candidatas ao Prmio Nacional da Gesto Pblica. Dentre
os oito critrios listados, o segundo critrio trata de Estratgias e
Planos, e examina como a organizao, a partir de sua viso de futuro,
da anlise dos ambientes interno e externo e da sua misso institucional
formula suas estratgias, as desdobra em planos de ao de curto e longo
prazo e acompanha a sua implementao, visando o atendimento de sua
misso e a satisfao das partes interessadas (Brasil, 2009:41).
De modo emprico, possvel identificar nos modelos mais difun-
didos de planejamento estratgico, particularmente no setor pblico
brasileiro, uma influncia significativa da Escola de Design, conforme
definida por Mintzberg (1990). Essa Escola est baseada em cinco pre-
missas: (1) A formao da estratgia deve ser um processo consciente e
controlado; (2) a responsabilidade por esse controle e conscincia deve
ser do principal executivo, que o estrategista; (3) O modelo de forma-
o de estratgia deve ser mantido simples e informal; (4) As estrat-
gias devem ser nicas: as melhores resultam de um processo de design

1. http://www2.anac.gov.br/arquivos/ANAC%20Planejamento %20Estrategico.pdf
2. http://www.funasa.gov.br/site/plano-estrategico/
3.http://www.trt8.jus.br/index.php?option=com_content&view=category&id=423&Ite
mid=365
4. ttp://www.seplan.df.gov.br/planejamento-e-orcamento/planejamento-estrategico-
institucional/174-metodologia.html
5. http://www.inmetro.gov.br/gestao/planejamento _2007.asp
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 63

criativo; (5) estratgias devem emergir deste processo de design total-


mente formuladas; (6) estas estratgias devem ser explcitas e, se pos-
svel, articuladas, o que tambm favorece serem mantidas simples; (7)
finalmente, somente aps essas estratgias nicas, explcitas e simples
serem totalmente formuladas que podem, ento, ser implementadas.
Dentre as premissas identificadas por Mintzberg (1990) na Escola
de Design, provavelmente a que sofreu mais mudanas na aplicao
atual se refere ao lcus da reflexo estratgica, que embora permanea
associado figura do lder-executivo, torna-se profundamente atrelado
participao e avaliao dos funcionrios ou servidores pblicos. Nos
processos de planejamento estratgico no setor pblico cria-se um espa-
o para a reflexo coletiva e, em variadas dimenses, uma arena de deba-
te tcnico-poltico. Essa participao considerada como fundamental,
seja por ampliar a capacidade de anlise da situao e demandas dos
ambientes interno e externo, seja por criar uma maior aceitao e com-
prometimento com as mudanas elencadas nos planejamentos em virtu-
de dessa participao. Como sintetizam Gelbcke et al. (2006:516) sobre
um processo de planejamento em um hospital universitrio,

Destacamos tambm, aos trabalhadores, que ao realizar o pla-


nejamento, precisvamos pensar a organizao como um todo,
adotando uma perspectiva de futuro. Para tanto, foi necess-
rio analisar o contexto externo e interno, (re) definir a misso,
estabelecer as estratgias de ao, propondo alternativas com-
patveis com a realidade e flexveis. Porm, para que as estra-
tgias fossem alcanadas e viabilizadas, precisariam ser pensa-
das e assumidas por todos.

Avaliando os resultados de processos estratgicos em organiza-


es pblicas ao longo das dcadas de 1980 e 1990, Nutt e Backo (1995)
afirmaram que a complexidade das polticas e os ambientes institucio-
nais altamente politizados, conjugados com sistemas administrativos
fortemente orientado por regras, tornavam escasso o comportamento
estratgico nessas organizaes.
Brown (2010) considera ainda que o melhor acesso informa-
o tem contribudo para que estratgia no setor pblico, baseada no
Jorge Walter y Diego Pando
64 compiladores

desenvolvimento e execuo de planos de ao para guiar o comporta-


mento organizacional, apresente uma melhor efetividade na tomada de
deciso e no planejamento.

Caractersticas do Planejamento Estratgico no Setor


Pblico

Por certo que a difuso do uso do planejamento estratgico no se-


tor pblico no se apresenta sem desafios, muitos deles consequncia
da no adequao das metodologias e ferramentas a caractersticas do
setor pblico.
Segundo Ring e Perry (1985), existem distines fundamentais
nos contextos dos setores pblico e privado que impactam em diferenas
nos processos de gesto estratgia. Em consequncia, a transposio das
prticas utilizadas no setor privado pode ser problemtica, uma vez que
no capturam adequadamente o processo de gesto estratgica do setor
pblico, pelo que esses autores defendem a necessidade de desenvolvi-
mento de modelos especficos.
Discorrendo sobre essas distines, observam que no setor pbli-
co h uma clara separao de poder entre formuladores e implemen-
tadores de polticas, ou respectivamente entre legisladores e servidores
pblicos. Ao contrrio, no setor privado fundamental a relao direta
entre formuladores e executores das estratgias. Se no setor privado os
empregados apresentam grande dependncia das avaliaes e do grau
de satisfao de seus chefes, os preceitos da burocracia no setor pblico
reduzem essa dependncia para os servidores e os tornam menos sujei-
tos boa vontade de chefes polticos para contratao, recompensa ou
progresso na carreira.
As organizaes pblicas so mais abertas s presses do ambien-
te externo que as privadas, principalmente quanto a interesses polticos
e da sociedade. Essas diferenas se refletem em caractersticas e condi-
cionantes que no so considerados nos processos estratgicos: ambi-
guidade poltica, grau de abertura do governo, pblico de ateno, pre-
missas de tempo, conexes instveis.
A ambiguidade poltica resulta da diviso do poder em distin-
tos nveis e estruturas, delineada para evitar arbitrariedades em seu
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 65

exerccio, e no necessariamente com a finalidade de alcanar a efici-


ncia. Essa separao de responsabilidades funcionais, contudo, pode
implicar em ambiguidade nas polticas e objetivos, com grupos ou reas
competindo para impor interesses e agendas consideradas aceitveis por
seus apoiadores. A vagueza na definio de objetivos torna mais difcil,
para esses apoiadores, reconhecerem o sucesso ou insucesso na inclu-
so de seus interesses nas propostas, permitindo inibir a mobilizao de
foras polticas opositoras e reduzindo o poder das lideranas polticas
ante a burocracia. No que tange abertura do governo, observam que a
exposio das decises e objetivos cria maiores constrangimentos aos
atores do setor pblico, uma vez que so fortes as presses para que os
decisores escolham opes consistentes com suas posies anteriores,
sendo que a presso e escrutnio da mdia podem contribuir para inibir
certas polticas. Os gestores pblicos tambm devem prestar ateno a
um pblico muito mais diverso que no setor privado, lidando com expec-
tativas e influncias de conjunto mais amplo de stakeholders, que ava-
liam os resultados de maneiras distintas e, em geral, difceis de conciliar.
O tempo tambm varivel fundamental a diferenciar os proces-
sos estratgicos nos setores privado e pblico. Enquanto no primeiro
as presses temporais so determinadas pelos fatores de mercado, no
setor pblico os mandatos dos servidores comissionados, os prazos le-
gislativos e oramentrios, ou aqueles criados por exigncias dos ciclos
polticos e eleitorais podem tornar mais artificiais esses prazos e trazer
problemas de coordenao, como destacado por Ring e Perry (1985)
na citao de Cleveland (1979:281): We are tackling 20-year problems
with five-year plans staffed with two-year personnel funded by one-year
appropriations.
As polticas pblicas so formadas a partir de construo de coa-
lizes, refletidas nas estratgias e objetivos. Executivos pblicos preci-
sam criar coalizes para aprovar suas propostas de polticas, mas essas
coalizes frequentemente se fragmentam na fase de implementao, em
virtude da variedade de interesses dos distintos stakeholders e capaci-
dades de influncia poltica. Ao contrrio, no setor privado possvel ao
gestor elaborar, propor e implementar uma proposta, tornando menos
necessrias as coalizes ou, quando necessrias, mais estveis.
Jorge Walter y Diego Pando
66 compiladores

Os modelos de planejamento estratgico so geralmente utiliza-


dos com poucas consideraes quanto s particularidades do nvel orga-
nizacional, havendo ausncia de estudos sobre seu sucesso ou exigncias
de adaptao para uso em uma agncia com departamentos, cidades ou
outros nveis de governo (Bryson et al., 2010). As dificuldades de coo-
perao ou articulao interagncias, como discutidas por Raza (2012)
mostram o tamanho dessas dificuldades e a dimenso dessa lacuna.
Brown (2010) considera que as teorias em estratgia esto alicer-
adas nos contextos da guerra e da manobra poltica, a exemplo de Sun
Tzu e Machiavel, seguindo uma viso competitiva do mundo na qual os
atores competem por recursos escassos, segundo um jogo de perde e
ganha, e que os principais direcionamentos atuais sobre estratgia no
setor pblico so essencialmente derivados dessa lgica do mundo dos
negcios. Assim, no representam necessariamente uma boa ajuda para
pensar em contextos com uma dinmica no competitiva.
Considerar as organizaes pblicas, ou o prprio setor pblico,
como entidade homognea em termos de interesses, objetivos ou ex-
pectativas polticas pode implicar em dificuldades quando da adoo de
modelos clssicos de planejamento estratgico. Frequentemente um mi-
nistrio dividido entre a liderana de distintos grupos polticos, ou suas
reas esto sujeitas a obrigaes ou mandatos particulares, com pouca
aderncia queles das demais reas. Assim, essas organizaes muitas
vezes se aproximam mais de um modelo federalista do que de uma orga-
nizao com propsito nico.
Conforme Handy (1992), o conceito de federalismo permite lidar
com os paradoxos de poder e controle, encorajando a autonomia dentro
de limites, e combinando variedade e propsito compartilhado, indivi-
dualidade e parceria. A lgica da subsidiariedade, basilar no federalis-
mo, assume que o poder est nas pontas e que o centro deve ser peque-
no, fortalecido em sua capacidade de coordenao pelas possibilidades
oferecidas pelas tecnologias de informao, mas evitando se envolver em
detalhamentos operacionais e fragilizar seu papel coordenador.
Internamente a uma nica organizao, possvel encontrar
tambm estruturas de carreiras distintas dos servidores, mais ou me-
nos organizadas, ou grupos de especializaes, com demandas e capa-
cidades variadas de influncia nas decises pblicas. No primeiro caso,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 67

carreiras especficas e claramente definidas podem estimular demandas


por plano prprio de desenvolvimento, o que pode levar a presses de
natureza corporativista na escolha dos objetivos da organizao pblica
e eventuais conflitos com objetivos de outras reas, carreiras ou da pr-
pria organizao. No segundo caso, os grupos de especializaes tais
como mdicos, professores, aturios, auditores ou contadores podem
introduzir presses isomrficas que promovem a criao de um subsis-
tema particular de crenas, valores e interesses. A subjetividade predo-
mina na fase de construo das crenas e concepes compartilhadas e
produzidas pela interao, mas no momento seguinte essas concepes
so percebidas como objetivas e externas, uma ordem natural e factual.
Segundo DiMaggio e Powell (1983), as presses normativas, originadas
na profissionalizao, na educao formal e no compartilhamento de um
conjunto de conhecimentos especficos, podem ser associadas luta co-
letiva de membros de uma ocupao por definir condies e mtodos
do trabalho e estabelecer uma base cognitiva e de legitimidade a seus
praticantes, e representam as mais importantes fontes de isomorfismo.
Essa pluralidade de interesses, mandatos, coalizes e orientaes
profissionais podem tornar difcil a escolha de objetivos nas organizaes
pblicas. Assim, embora a maioria das metodologias de planejamento
estratgico enfatize a importncia de definio de objetivos, metas e in-
dicadores de desempenho claros (Bryson, Berry, Yang, 2010), a anlise
do contexto mostra como essa objetividade pode ser difcil. Remetendo
a Ring e Perry (1985), ainda que esses distintos interesses possam se
unir em torno de coalizes, e convergir em torno de objetivos e metas,
menos provvel que essas coalizes se sustentem ao longo do tempo, o
que tornaria os objetivos menos desejveis nessa perspectiva temporal.
Em seu levantamento respondido por 548 agncias estatais ame-
ricanas, Berry (1994), observou que uma agncia mais provavelmente
utilizaria uma inovao quando crescesse o nmero de agncias prxi-
mas geograficamente e semelhantes na natureza funcional que previa-
mente a adotavam, hiptese que derivou do modelo de tomada de de-
ciso proposto por Herbert Simon, em que os agentes oficiais se obser-
vam constantemente, em vrias reas da poltica, de modo a simplificar
seus prprios processos decisrios. Esses resultados permitem reforar,
Jorge Walter y Diego Pando
68 compiladores

tambm, a hiptese da importncia das presses isomrficas no campo


no planejamento estratgico pblico.
Observando a prtica, mesmo quando organizaes pblicas
conseguem alinhar pensamento e orientaes estratgicas enfrentam di-
ficuldades no processo de implementao para lidar com as transies
polticas ou mudanas nas orientaes externas. Cientes que novas li-
deranas podem mudar os objetivos estratgicos, o corpo funcional per-
manente pode vir a desenvolver uma baixa confiana quanto impor-
tncia do objetivo ou quanto ao interesse das lideranas em alcan-los.
O formalismo, ento, torna-se mais importantes que o direcionamento
trazido pelo objetivo, o que pode gerar situaes de rejeio ao objetivo,
passividade, ou baixa credibilidade sobre sua importncia.
Para Bryson, Berry e Yang (2010), abordagens genricas de plane-
jamento estratgico no so adequadas e, para se tornarem mais teis,
os modelos de planejamento devem ser formulados de forma a articular
questes contingenciais importantes e respostas adequadas s caracte-
rsticas exigidas na prtica. Para eles, a gesto estratgica no pode ser
percebida como uma organizao de artefatos diagramas, fluxos, ma-
pas e outros mas como um sistema de gerao de padres de aes
estratgicas baseadas no contexto. Alm disso, esses modelos devem
trazer orientaes sobre como identificar tenses ou questes estratgi-
cas fundamentais (strategic issues), o que pode no ser suficiente com
as anlises baseadas apenas nas demandas dos stakeholders ou SWOT
(foras, fraquezas, ameaas e oportunidades).
Nutt e Backoff (1995) propem um framework para a conduo do
processo estratgico em organizaes pblicas e do terceiro setor que
consideram similares tendo por referncia tipologias do setor privado,
considerando que as exigncias de competitividade e a volatilidade do
mercado podem ser traduzidas como a responsividade da organizao
pblica s necessidades percebidas oriundas de stakeholders considera-
dos influentes.
Eden e Ackermann (1998 apud Bryson et al., 2010) defendem um
mapeamento de causalidades para enfatizar as questes estratgicas, de-
finidas como bundles de possveis aes. Bryson, Berry e Yang, (2010)
observam que no h, todavia, uma resposta a como formular estrat-
gias especficas para lidar com as questes estratgicas identificadas,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 69

pela limitao que as metodologias tradicionais apresentam ao conside-


rar o planejamento estratgico como uma entidade ou um instrumento
que deve ser utilizado (formalismo). Para que essa resposta emerja, o
planejamento estratgico deve ser compreendido como uma prtica que
une um conjunto de atores, instrumentos e ferramentas em combina-
es intencionais ou emergentes, segundo uma articulao complexa e
que tenha significado (sense-making) para os participantes.
Para Brown (2010), os planos de ao baseados em informao
devem ser produto do envolvimento de participantes de mltiplos nveis
da organizao, e no de uma cpula centralizada. Metodologias de pla-
nejamento estratgico que buscam uma lgica participativa justificam
essa abordagem pela tica da participao e por um maior suporte im-
plementao, seja pela ideia que quem desenvolveu a estratgia estar
mais comprometido com sua implementao, seja pela expectativa que
os participantes tm uma permanncia mais longa na organizao que
os lderes, estes mais sujeitos s transies polticas. Entretanto, severos
trade-offs podem advir dessa lgica de participao, tais como recrudes-
cimento do groupthink, ampliao dos interesses envolvidos, orientao
para os problemas internos da organizao e carreiras pessoais ou seto-
riais, e um distanciamento das questes estratgicas mais amplas viven-
ciadas pelos dirigentes. O groupthink ocorre quando as presses inter-
nas que promovem a coeso do grupo podem reduzir o debate, inibir os
questionamentos e a expresso de opinies individuais, e estimular um
falso consenso (Ntayi et al,. 2010).
Sibony (2012) observa que estratgias baseadas em maior envol-
vimento (crowdsourcing of strategy) podem ser bastante teis na ge-
rao e priorizao de ideias e na elaborao de planos operacionais.
Entretanto, so menos teis para auxiliar na identificao de mudanas
radicais de direcionamentos, seleo de opes em face de difceis esco-
lhas (trade-offs), ou no desenvolvimento de planos para operao em
ambientes altamente competitivos. Destaca que um problema particu-
larmente importante a ser evitado exatamente o do groupthink, que
pode prejudicar a avaliao crtica de ideias ou alternativas, e promo-
vendo uma inrcia que frequentemente mantm os padres de alocao
de capital, pessoas e outros recursos inalterados.
Jorge Walter y Diego Pando
70 compiladores

Uma consequncia que pode advir da conjugao de estruturas de


carreira consolidadas, da dificuldade de lidar com a ambiguidade polti-
ca, do uso de modelos participativos de formulao e da fragilidade das
coalizes o planejamento estratgico no setor pblico se tornar mais
orientado para questes internas, em geral relativas ao acesso a recursos
(pessoal, tecnologia, condies de trabalho), treinamentos e processos
de trabalho, o que Cohen (2010:s227) define como internamente fo-
cado. Para a autora, necessrio que haja um foco externo em resulta-
dos. Nesse ponto, torna-se essencial que as lideranas ocupem o posto
de orientadores do processo, assumindo um papel ativo na escolha dos
objetivos e estimulando a criao de um ambiente que reconhea a im-
portncia do planejamento para a gesto estratgica (Nartisa, Putans,
Muravska, 2012). No entanto, muitas vezes essas lideranas ocupam po-
sies com mandatos frgeis, vulnerveis s constantes mudanas pol-
ticas, o que pode desestimul-las a exercerem esse papel.
Deve ser destaca, ainda nesta seo, a importncia da cultura do
servio pblico para o planejamento estratgico. No caso brasileiro, que
possivelmente no se diferencia do restante da Amrica Latina, o com-
portamento de sucesso ou de sobrevivncia pessoal dentro do setor p-
blico no o do empreendedorismo, capacidade de inovao, ousadia
ou competncia tcnica, mas sim a capacidade de conciliar interesses,
apaziguar conflitos e aparentar aquilo que no (Carbone, 2000:2). As
caractersticas das organizaes pblicas de burocratismo, interferncia
poltica externa organizao, autoritarismo centralizado, paternalis-
mo, averso ao empreendedorismo e descontinuidade da gesto condu-
zem a comportamentos de apego s regras e rotinas, supervalorizao
da hierarquia, paternalismo nas relaes de trabalho e apego ao poder,
estimulando a lgica de um reformismo baseado em projetos de curto
prazo e com objetivos conflitantes (Pires e Macedo, 2006).

New Public Management: influncias no planejamento


estratgico pblico

Como um movimento de reforma gerencial, a New Public


Management (NPM) percorreu uma trajetria considerada bastante du-
rvel e consistente (Dunleavy & Hood, 1994). Ferlie (2002) analisa como
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 71

diversos movimentos e aes internacionais surgiram como limitao


a uma expanso continuada dos governos e dos nveis de taxao para
uma agenda poltica orientada pela busca de valor e efetividade, sendo
que a NPM configura-se exatamente como uma consolidao dessas mu-
danas para um modelo mais gerencial e semelhante ao mercado.
O movimento da NPM trouxe, ao longo dos ltimos anos, uma
srie de propostas de mudanas nas prticas da administrao pbli-
ca, propostas que promoveram uma maior orientao para resultados e
controle por metas, estabelecimento de acordos de parcerias e descen-
tralizao. A NPM se organizou em torno da busca por criar uma ad-
ministrao pblica eficiente e eficaz, capaz de satisfazer s necessida-
des dos cidados ao menor custo possvel, promovendo a utilizao de
mecanismos baseados na competio que permitam uma escolha dos
usurios e estimulem a qualidade dos servios (Garca Snchez, 2007).
Para Barzelay (2001), a NGP deve ser compreendida como um espao de
debate girando em torno de questes sobre estrutura, gesto e controles
da administrao pblica, antes que uma busca por definies formais.
Conforme analisa Garca Snchez (2007), trs abordagens tericas
podem ser relacionadas como fundamentadoras da NPM: (a) teoria da
escolha pblica (public choice) e custos de transao, que motivaram as
privatizaes e competncias; (b) o neo-taylorismo, que promoveu aes
de racionalizao administrativa, como a desburocratizao, simplifica-
o e racionalizao de processos, e novos modelos de polticas de pesso-
al, e; (c) a teoria de agncia, no sentido da promoo de transparncia e
prestao de contas. Essas teorias introduziram uma forte racionalidade
e viso econmica aos processos da administrao pblica, buscando
relaes claras e transparentes de resultados associados a sistemas de
incentivos, baseado em recompensas e punies.
Para Ferlie (2002), a NPM promoveu uma mudana do foco de
ateno da poltica para a gesto e permitiu o surgimento de quase-mer-
cados (quasi markets) em alguns espaos, ao contrrio da estrutura mo-
nopolista tpica do setor pblico. Servios pblicos so cada vez mais
oferecidos por outros setores, sejam empresas privadas ou organizaes
sem fins lucrativos. Funes consideradas perifricas tm sido externa-
lizadas ou terceirizadas, de forma a estimular o desempenho e assegu-
rar melhores relaes de custo/benefcio (value for money). Apesar da
Jorge Walter y Diego Pando
72 compiladores

ausncia da competio internamente ao setor pblico, existe a compe-


tio pelos mercados pblicos, a exemplo da proviso de servios de
hotelaria em sade e recursos para pesquisa em universidades.
Um quase-mercado representa o esforo do Estado em mudar
seu papel como financiador e provedor de servios. O papel de provedor
migra para o de contratante dos servios de outros fornecedores, sejam
eles privados, pblicos ou sem fins lucrativos, todos operando de forma
competitiva para a prestao desses servios. Tambm o papel de finan-
ciador pode se alterar, reduzindo as transferncias pela mquina buro-
crtica e variando o papel de contratao desde processos de licitao ou
mecanismos de alocao de um oramento especfico (Le Grand, 1991).
Em clssica anlise do estabelecimento da NPM, Hood (1991) re-
puta seu surgimento, construdo ao longo dos 15 anos anteriores, como
uma das tendncias mais marcantes na administrao pblica. Sintetiza
as propostas associadas NPM em sete componentes, de natureza dou-
trinria: gerentes profissionais com atuao prtica no setor pblico, pa-
dres explcitos e mensurveis de desempenho, grande nfase em con-
troles de sada (e no processualsticos), desagregao de unidades no
setor pblico, maior concorrncia internamente ao setor pblico, nfase
em estilos do setor privado da prtica de gesto, nfase em na maior
disciplina e parcimnia no uso dos recursos. Alm desses componentes,
podem ser apontadas caractersticas como nfase na terceirizao, na
satisfao do cliente, e na delegao de autoridade (Osborne, 2006), na
reduo de tamanho das unidades e descentralizao (Pollitt, 2005), e
no uso de novas tecnologias de informao e maior orientao para o
usurio e ambiente externo (Ferlie, 2002).
Outro efeito importante relacionado ascenso da NPM reflexo
do desenvolvimento do ferramental da tecnologia de informao, que re-
sultou na proliferao de sistemas de gesto e no incentivo aos gestores
ao uso da informao para a tomada de deciso, inclusive ampliando sua
liberdade para agir com base nessa informao (Brown, 2010).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 73

Planejamento estratgico no setor pblico:


identificando seus desafios

Esta seo busca sintetizar, certamente longe de ser uma lista


exaustiva, a descrio dos desafios que se apresentam para a efetividade
planejamento estratgico no setor pblico, decorrentes de suas caracte-
rsticas, mtodos de execuo e prticas de implementao, e a luz das
influncias gerencialistas trazidas pela NPM. Esses desafios, baseados
tanto nas anlises do referencial terico quanto em contribuies em-
pricas advindas do acompanhamento do planejamento em diversas or-
ganizaes pblicas brasileiras, fundamentam as premissas propostas,
na seo seguinte, para um repensar das metodologias do planejamento
estratgico pblico. til iniciar esta seo com a considerao trazida
por Brown (2012:s214):

The promise of one unifying theory of public sector strategy


is fools gold. There are too many contingencies at play
(e.g., different organizational forms, resource endowments,
capabilities, contexts, goals, institutional environments)
to think that one theory can be developed to guide the
prototypical public manager in the prototypical public sector
organization.

Antes de avanar para essa sntese, cabe tambm destacar que,


apesar de todas as mudanas de orientao, cultura e procedimentos
trazidas pelo movimento da NPM, e seus destacados impactos sobre a
atuao das organizaes pblicas, no h nenhuma pesquisa significati-
va sobre que tipo de ferramentas de anlise e gesto estratgica as orga-
nizaes pblicas e seus gestores esto aplicando aps a NPM (Hansen,
2011).
A discusso apresentada nas sees anteriores, em particular na
seo 4, pode ser sintetizada nos seguintes desafios ao planejamento es-
tratgico no setor pblico:
Jorge Walter y Diego Pando
74 compiladores

a) Multiplicidade e vagueza dos objetivos


A definio dos objetivos tende a ser realizada de forma vaga
ou genrica, a fim de permitir que os planejadores evitem ex-
plicitar conflitos com expectativas de seus apoiadores polti-
cos. Alm disso, frequente a existncia de multiplicidade de
objetivos no convergentes, sejam oriundos das vrias reas
de uma organizao considerada por vezes como uma fede-
rao quanto de presses de distintas reas do governo ou
stakeholders influentes, o que pode gerar uma competio de
interesses e produzir disputas internas s organizaes.

b) Diferentes horizontes temporais


H distintos horizontes temporais envolvidos no planejamento,
a exemplo do tempo necessrio para o adequado atendimento
s demandas dos stakeholders e os mandatos dos polticos ges-
tores pblicos, o que pode trazer conflitos ou dificuldades no
dimensionamento dos projetos, reduzindo sua dimenso para
que se adequem aos mandatos.

c) Instabilidade das coalizes


O planejamento resultante de coalizes internas e externas,
instveis por natureza e que se modificam com o tempo, com
reflexos sobre os apoios e interesses nos planos. Durante a ela-
borao do plano, os grupos negociam expectativas e interes-
ses, compartilham anlises de solues e articulam as propos-
tas de objetivos. As mudanas no contexto podem reorientar
as prioridades das reas e gestores, e fragmentar as coalizes
que conformaram o plano, tornando sem sustentao poltica
as aes necessrias para alcanar os objetivos.

d) Presses das carreiras funcionais


As presses das carreiras estruturadas podem induzir a emer-
gncia de objetivos que privilegiem os interesses dessas ca-
rreiras frente aos do sistema poltico, refletindo no problema
de agncia entre polticos e burocratas como analisado por
Przeworski (2003).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 75

e) Isomorfismo
O isomorfismo, promovido pela aceitao e difuso de certas
prticas de gesto por um conjunto de organizaes pblicas,
pode tornar a busca por legitimidade e conformidade mais im-
portante para os gestores que a eficincia e efetividade.

f) Formalismo
O trao cultural do formalismo pode se fortalecer como reao
s constantes mudanas polticas, reorientao de objetivos ou
interrupes no planejamento. Esse formalismo pode trazer
tambm a fadiga dos participantes com a metodologia de pla-
nejamento estratgico, suas reunies e articulao de concei-
tos, que passam a ser percebidos como abstratos e sem con-
sequncias prticas ou influncia na realidade dos envolvidos.

g) Expectativas dos stakeholders


As respostas esperadas do planejamento estratgico no setor
pblico devem ser capazes de articular demandas de um con-
junto amplo e heterogneo de stakeholders, identificando ques-
tes estratgicas fundamentais, o que pode ser difcil de obter
quando o foco do planejamento se torna a elaborao dos arte-
fatos (diagramas, roteiros, fluxos, mapas, etc.) que subsidiam o
prprio planejamento, promovendo uma viso endgena.

h) Participao e groupthink
A participao no processo de planejamento, embora geral-
mente desejvel, pode intensificar o groupthink, a orientao
prioritria para os problemas internos da organizao, e a
reao mudana. A ampliao da participao no planeja-
mento poder tornar difcil para a organizao identificar e lidar
com exigncias de mudanas ou escolhas radicais, que possam
trazer impactos significativos nas condies internas e trans-
formaes no status quo. Adicionalmente, as metodologias de
planejamento baseadas na participao podem promover a se-
parao entre as expectativas de tcnicos e dirigentes, originan-
do disputas polticas e um distanciamento entre os objetivos
Jorge Walter y Diego Pando
76 compiladores

propostos nos planos e as questes estratgicas mais amplas


vivenciadas pelos dirigentes, convertendo-se em desestmulo
participao das lideranas no processo.

i) Cultura no setor pblico


Os comportamentos de apego ao poder e s regras e rotinas, de
supervalorizao da hierarquia, e de paternalismo nas relaes
sociais e trabalhistas podem camuflar conflitos e promover uma
falsa adeso e aceitao dos objetivos, reforando o formalismo
e uma eventual descrena na utilidade do planejamento.
Alm desses desafios, que remetem prpria utilizao do pla-
nejamento estratgico no contexto do setor pblico, a ascen-
so das orientaes e prticas da NPM redirecionou o foco das
organizaes pblicas para os resultados, para a mensurao
de desempenho, eficincia e competio (quase-mercados), o
que pode trazer confrontaes com os valores de uma cultu-
ra formalista e relacional. possvel destacar ento os novos
desafios.

j) Ambiguidade de objetivos
A busca de valor e efetividade da NPM pode se chocar com a
fragmentao poltica e a ambiguidade de objetivos inerentes
ao setor pblico. Alcanar os objetivos com eficincia mostra-
se paradigmtico NPM, mas quais objetivos se tornam prio-
ritrios em um ambiente de ambiguidade, disputa poltica,
competies internas e externas, instabilidade das coalizes e
dos prprios mandatos dos dirigentes? Quais as garantias que
esses objetivos permanecero estveis em longo prazo, a fim
de que se torne coerente aos servidores e lideranas envidar
esforos para alcana-los?.

k) Competio interna
O estmulo competio trazido pela NPM, associado mul-
tiplicidade de objetivos no necessariamente convergentes,
estruturas federalistas nas organizaes pblicas, e multi-
plicidade de presses de stakeholders podem estimular uma
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 77

competio interna para priorizao de objetivos e pelo acesso


aos recursos, reproduzindo na estrutura organizacional uma
dinmica de quase-mercado.

l) O papel dos chefes


O uso de modelos participativos de planejamento, associado
principalmente caracterstica cultural de supervalorizao
da hierarquia, pode reduzir a liberdade de atuao dos parti-
cipantes nos processos de planejamento, transformando-os
em delegados de suas chefias. Em consequncia, a busca por
um melhor conjunto de objetivos e estratgia fica sublimada
pela importncia de esse representante defender os interesses
de sua chefia (advocacy). O planejamento estratgico se torna,
ento, uma arena de disputas e competio pela prioridade da
agenda estratgica e acesso aos recursos (pessoal, tecnologia,
instalaes, etc.), fragilizando a viso global da organizao e
as possibilidades de sinergias.

m) O uso de incentivos
O estmulo da NPM ao uso de incentivos econmicos pode se
chocar com a cultura e o ambiente social da administrao
pblica. Essa nfase na racionalidade econmica pode focar a
orientao da ao pblica no cumprimento das metas, redu-
zindo o cidado do papel de beneficirio e razo da ao p-
blica a um indicador de produtividade. De fato, esse problema
do cidado-cliente tem sido bastante discutido na literatura,
como em Peci, Pieranti e Rodrigues (2008), mas busca-se aqui
redirecionar essa anlise ao seu impacto sobre o planejamento
estratgico. Nesse sentido, essa racionalidade econmica pode
estimular o individualismo e reforar a competio entre reas,
premissas da NPM. Entretanto, em ambientes imersos em uma
cultura relacional ou construdos sobre valores de familiarida-
de, generosidade e cooperao, os valores subjacentes a essa
racionalidade econmica podem no se instalar pela dificulda-
de de deslocar os valores coletivistas vigentes (Jingjit & Fotaki,
2010).
Jorge Walter y Diego Pando
78 compiladores

Certamente, embora longa, esta no uma lista exaustiva dos de-


safios a utilizao dos processos de planejamento estratgico e tambm
outras ferramentas de gesto no mbito do setor pblico. contudo
adequada para estimular um debate sobre esses desafios e permitir a
considerao sobre premissas que poderiam contribuir para melhorias
nesse processo, o que feito, a guisa de concluso, na prxima seo.

Premissas para o desenvolvimento do planejamento


estratgico no setor pblico e consideraes finais

A anlise da literatura apontou que h uma discusso consistente


sobre a situao do planejamento estratgico na esfera pblica, embora
presentes inmeras lacunas, a exemplo da pouca verificao emprica
dos resultados e benefcios trazidos por esse planejamento, ou ainda os
impactos dos movimentos da NPM e da New Public Governance sobre a
metodologia e suas ferramentas. Esta seo, que conclui o presente estu-
do, traz propostas para premissas e futuros estudos que podem, basea-
dos nas anlises, contribuir para fortalecer o planejamento estratgico
no setor pblico.
Tendo por referncia a discusso da literatura e, principalmente,
os desafios delineados na seo anterior, so propostas a seguir premis-
sas para discusso que podem servir para a elaborao de novas me-
todologias para esse planejamento. Cabe destacar que essas propostas
de premissas emergem prioritariamente das anlises, mas somam-se
tambm a uma longa experincia de campo que, apesar dos vieses meto-
dolgicos e limitaes de generalizao, contribuem para compreender
melhor as expectativas e necessidades das organizaes pblicas com
relao ao planejamento estratgico.

a) Desenvolver o planejamento a partir de questes estratgi-


cas e no de uma viso de futuro
Diversos autores destacam a importncia da identificao das
questes estratgicas para a elaborao do planejamento estra-
tgico, principalmente no setor pblico (Bryson, 1995; Bryson,
Berry e Yang, 2010). Questes estratgicas podem emergir tan-
to da anlise dos gestores quanto, frequentemente, da prpria
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 79

viso dos tcnicos envolvidos nos processos. Ao contrrio de


uma Viso de Futuro, as questes estratgicas tendem a ser
mais articuladas realidade prxima dos envolvidos no pla-
nejamento e s respectivas percepes de demandas. Como
principal benefcio, mostram-se mais tangveis que a viso e
so mais rapidamente identificadas, permitindo um direciona-
mento mais imediato, reduzindo o risco de mudanas polticas
e fragilizao das coalizes que apoiaram os objetivos de um
planejamento.
O planejamento estratgico no setor pblico, considerados os
desafios e limitaes discutidas na seo anterior, tende a se-
guir uma lgica eminentemente incremental, evitando o risco
e com dificuldades para lidar com rupturas ou mudanas sig-
nificativas. Essa lgica, reforada pelas caractersticas de bus-
ca por conciliao de interesses e apaziguamento de conflitos
(Carbone, 2000), pode reforar os interesses por um plane-
jamento estratgico estabilizador, orientado pela continuida-
de e pouco direcionado por questes externas. Nesse sentido,
a identificao de questes estratgicas pode contribuir para
modificar a lgica desse processo de formulao.

b) Transferir para momento posterior discusses mais


conceituais
Em geral, o planejamento estratgico no setor pblico e tam-
bm no setor privado tem incio com a proposta de misso da
organizao e a articulao da viso de futuro. Em que pese a
importncia dessa discusso, sua natureza conceitual e even-
tuais preocupaes com a semntica relativa redao dos tex-
tos da misso ou viso podem gerar uma ansiedade por resul-
tados, prejudicando o debate e a aceitao do processo. Alm
disso, muitas organizaes que j passaram por processos de
planejamento estratgico, interrompidos ao longo da elabo-
rao ou no momento de realizao dos planos, podem ter cla-
ra na memria dos participantes as discusses sobre misso e
viso, de modo que retom-las novamente pode ser percebido
Jorge Walter y Diego Pando
80 compiladores

como retrocesso e induzir questionamentos sobre a validade do


prprio planejamento.
Assim, pode ser conveniente retomar a discusso da misso e
viso em um segundo ciclo de planejamento, tendo j resulta-
dos concretos. Por certo que essa deciso traz consequncias,
principalmente por se chocar com a natureza teleolgica do
planejamento clssico: como planejar se no sei para onde
ir?. Mas, a orientao do planejamento por questes estratgi-
cas atende a essa necessidade.

c) Evitar a competio por objetivos


Como discutido no referencial terico, organizaes pblicas
podem ser frequentemente consideradas como federaes, com
mandatos e objetivos distintos. Por receberem influncias e
presses distintas de stakeholders ou outras reas do governo,
setores de uma mesma organizao seja um ministrio, agn-
cia ou empresa estatal podem ter diferentes prioridades refle-
tidas em seus objetivos, o que pode estimular uma competio
no processo de planejamento com cada setor querendo impor
seus prprios objetivos. Em consequncia, a disputa entre os
objetivos torna-se, na perspectiva das reas, o foco central no
processo de elaborao dos planos, prejudicando as discusses
conceituais, de longo prazo, ou transversais, que trazem impac-
tos organizao como um todo. Ademais, em decorrncia do
uso de modelos participativos de planejamento, os participan-
tes podem se sentir como representantes e defensores dos
interesses de sua rea ou, por extenso, dos interesses de uma
categoria ou carreira.
Essa estrutura pode estimular um comportamento de advoca-
cy, quando a participao ocorre orientada pela defesa de pro-
postas das lideranas das reas ou carreiras, e no no sentido de
gerao de propostas, ideias ou solues que possam promover
o aumento da capacidade de sensoriamento e ao da organi-
zao. Pela lgica do advocacy, o ator age de modo planejado
e orientado para alcanar os resultados ou situao esperados
ou defendidos por seu grupo. Entretanto, aos participantes do
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 81

planejamento, essa lgica de ativismo pode gerar uma con-


fuso sobre seu papel e desqualificar o frum de debates dado
que a discusso conjunta visa promover uma situao de con-
vergncia de solues e interesses, e no a competio entre
esses interesses.
Como premissa para o processo de planejamento estratgico
no setor pblico, cabe propor que as solues s questes es-
tratgicas identificadas sejam analisadas conjuntamente e de
forma ampla, evitando particularizar solues que remetam a
responsabilidades especficas de uma rea.

d) Organizar as propostas em torno de projetos integrados, e


no em objetivos estratgicos
Definir objetivos requer atribuir responsabilidades nicas e
claramente mensurveis, o que pode estimular uma constru-
o competitiva. O prprio uso de ferramentas ou metodolo-
gias, como a proposta pelo Balanced Scorecard, pode estimular
a disputa pela incluso de objetivos setoriais, no necessaria-
mente relacionados aos diagnsticos ou definies de misso e
viso anteriormente elaborados, conforme advogado pelas me-
todologias clssicas de planejamento estratgico. A proposio
de projetos integrados, como forma de encaminhar direciona-
mentos ou solues s questes estratgicas identificadas, per-
mite relacionar, de forma mais articulada, um conjunto amplo
de aes necessrias execuo do projeto, e no aos interesses
especficos de uma rea. Esse procedimento reduzir a competi-
o por interesses, estimulando tambm as anlises transver-
sais dos problemas e facilitando o estabelecimento de modelo
mais harmnico de acompanhamento. Um benefcio adicional
no uso de projetos integrados o reforo da viso sistmica e
da importncia dos esforos conjuntos, melhorando tambm
a disciplina da comunicao com outras reas de governo ou
stakeholders.
pressuposto desta proposta que a avaliao das questes
estratgicas leve, de forma quase natural, escolha de di-
recionamentos para seu encaminhamento que exijam uma
Jorge Walter y Diego Pando
82 compiladores

transversalidade nas aes, ou seja, que perpassem as atribui-


es das diversas reas, promovendo assim uma viso integra-
da da organizao. Uma seleo de indicadores, de natureza
preliminar, associados aos resultados esperados nos direcio-
namentos pode contribuir para alinhar a compreenso do que
se pretende como resposta questo estratgica, facilitando a
definio dos projetos.

e) Definio de um oramento estratgico


Um problema frequente no planejamento estratgico a per-
cepo, pelos participantes, que todas as aes que no forem
includas no plano final tero menor importncia e podero
sofrer reduo de recursos. De fato, desde os primrdios da
administrao estratgica que esse problema foi identificado e
uma soluo apontada: o oramento estratgico. Ansoff (1993),
em seu texto originalmente lanado em 1984 sobre a implan-
tao da gesto estratgica, defendia a ideia de se utilizar um
oramento dual, dividindo o oramento total da empresa em
duas partes, um oramento de operaes e um oramento
estratgico.
Ao estipular um oramento estratgico, os dirigentes de uma
organizao pblica podem sinalizar quanto entendem neces-
srio mudar e quanto esforo esto dispostos a dedicar a isso,
cientes que as operaes cotidianas devem seguir seu processo
normal de operao e desenvolvimento. importante que os
recursos do oramento estratgico sejam considerados como
de uso compartilhado da organizao para execuo dos pro-
jetos estratgicos, e no sejam divididos entre as reas por
algum critrio de proporcionalidade. Por certo, a melhora de
todas as reas no significa necessariamente a melhora da or-
ganizao como um todo, principalmente quando compreendi-
dos os distintos impactos e exigncias de respostas s questes
estratgicas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 83

f) Reforo nos sistemas de incentivos no financeiros e de


coeso social
Pode ser difcil para o setor pblico utilizar prticas de incenti-
vos de natureza financeira, recompensando individual ou cole-
tivamente o alcance de metas. importante, contudo, destacar
a anlise de Brown (2010) relativamente fundamentao da
NPM em teorias econmicas, como a de custos de transao
e principal-agente, que consideram os participantes oportu-
nistas e orientados ao prprio interesse. Argumenta, contudo,
que outras perspectivas como o institucionalismo sociolgico
e teorias de rede consideram a organizao imersa em um sis-
tema social, formal e informal, que pode tornar o oportunismo
menos frequente e, nesse sistema mais cooperativo, h menor
necessidade de se dispender recursos para reduzir um poten-
cial oportunismo. Bresser-Pereira (2009), anteriormente dis-
cutido, tambm questiona a limitao ao uso de incentivos de
natureza financeira, reforando a noo de organizaes como
sistema social.
Considerando que a natureza das organizaes pblicas impli-
ca em limitaes ao uso de incentivos financeiros, e que por
sua vez a estabilidade no emprego permite fortalecer a coeso
social nos espaos da administrao pblica, um reforo no uso
de incentivos no financeiros e de reconhecimento dos mri-
tos, individuais e coletivos, pode trazer benefcios significativos
para a fase de implementao dos projetos.

Certamente, as seis premissas propostas visam contribuir, acima


de tudo, para um debate em torno das metodologias de planejamento
estratgico no setor pblico. O tema, por sua importncia, mostra-se
ainda repleto de lacunas tericas e empricas, sobre seus fundamentos,
ferramentas, estruturas e resultados que demandam aprofundamento.
A pouca pesquisa emprica recente sobre o tema (Hansen, 2011) refora
essa necessidade. Nesse sentido, as premissas elencadas podem repre-
sentar, tambm, hipteses para direcionamento de futuros estudos.
Uma lacuna deve ser apontada neste artigo, qual seja, a no dis-
cusso das orientaes trazidas pelo movimento da denominada New
Jorge Walter y Diego Pando
84 compiladores

Public Governance para o planejamento estratgico no setor pblico.


O fortalecimento das relaes institucionais com a sociedade, difuso
das estruturas de redes interna e externamente ao setor pblico, nfase
na utilizao de contratos relacionais e relaes de confiana (Osborne,
2006) trazem novas referncias administrao pblica com expressivos
reflexos sobre seus processos de planejamento estratgico. Fica, assim,
como proposta tambm para novos estudos.

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planificacin estratgica
Nuevos desafos y el mbito pblico
enfoques en 89

Planificacin (estratgica?) de
recursos humanos en los gobiernos
latinoamericanos

Mercedes Iacoviello y Mnica Silvana Iturburu

Introduccin

La planificacin estratgica de los recursos humanos requiere vin-


cular la estrategia organizacional con las polticas y prcticas de gestin
del empleo. Cuando se realiza en el marco del sector pblico, esta activi-
dad se enfrenta con desafos mayores a los del sector privado, atendien-
do a la especificidad de la gestin pblica. Al ejercer el rol de productor,
proveedor o regulador de bienes y servicios, el proceso poltico sustitu-
ye al mercado como mecanismo de asignacin de recursos del Estado,
tanto al determinar el volumen del gasto pblico como al definir qu
sectores sern prioritariamente afectados; estas decisiones determinan
el peso relativo del sector pblico en la distribucin de la renta nacional
e inciden en la redistribucin de los ingresos y los gastos. Ello implica
que la gestin pblica no responde a la lgica de una decisin-un actor,
sino a la existencia de mltiples decisiones y actores, con distintos in-
tereses, recursos y mandatos, muchas veces contrapuestos entre s. En
definitiva, son rasgos distintivos del proceso poltico el pluralismo, la
fragmentacin de la autoridad y la legitimidad del disenso sobre obje-
tivos (Echebarra y Mendoza, 1999), todo lo cual define la existencia de
caractersticas particulares a la gestin de recursos humanos en el sector
pblico.
En este marco, la planificacin de los recursos humanos en la
funcin pblica requiere de algunas definiciones preliminares: contar
con un plan estratgico de mediano y largo plazo de escala nacional,
generar los acuerdos necesarios entre las distintas fuerzas polticas lo
que incluye a los sindicatos del sector pblico para sostener las lneas
Jorge Walter y Diego Pando
90 compiladores

estratgicas definidas, y disponer del conocimiento, el respaldo poltico


y el pensamiento sistmico necesarios para gestionar en los niveles ma-
cro y micro en forma simultnea. Tambin requiere la adopcin delibe-
rada de la transparencia como estrategia para erradicar la influencia de
las oligarquas polticas o la captura por parte de las empresas privadas.
Estos requisitos preliminares, condiciones bsicas para que pueda
operar un sistema de planificacin estratgica de recursos humanos, han
estado poco presentes en la mayor parte de los gobiernos latinoameri-
canos. Con democracias jvenes y, en algunos pases, an no totalmente
consolidadas, decisiones pendulares respecto del rol del Estado, prcti-
cas patrimonialistas y escasa independencia del poder econmico, los
gobiernos no han podido, no han sabido o no han querido emprender
las reformas necesarias para pasar a otro nivel de desarrollo del empleo
pblico.
En el presente trabajo se pretende abordar el anlisis de la efecti-
vidad de los procesos de planificacin estratgica de recursos humanos
en los pases latinoamericanos. Para ello se har un recorrido por las
investigaciones realizadas durante la ltima dcada sobre la gestin de
recursos humanos en el sector pblico latinoamericano, estudios que se
constituyen en la fuente de la informacin consultada. Luego, haciendo
foco en el objetivo de este trabajo, se describirn los aspectos conceptua-
les del subsistema de planificacin, y se dar cuenta de los principales
hallazgos de las investigaciones, tanto en lo aspectos cualitativos como
cuantitativos, en todo lo relativo a la planificacin de recursos humanos
en el servicio civil.

Marco conceptual y antecedentes de investigacin

Investigaciones comparadas sobre el servicio civil en Amrica


latina

La contribucin de las organizaciones pblicas al desarrollo de


sus comunidades ha sido confirmada por una slida evidencia empri-
ca que demuestra la vinculacin entre la calidad institucional pblica y
el crecimiento econmico. Segn abundantes estudios economtricos,
ms de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 91

pases desarrollados y los de Amrica Latina se asocian a deficiencias


en las instituciones de estos ltimos. El punto inflexin de la tendencia
del Estado mnimo marcada por el Consenso de Washington en 1989,
fue el Informe de Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial El
Estado en un mundo en transformacin, en el que se reconoce la ne-
cesidad de Estados capaces como un ingrediente bsico del desarrollo.
Dos aos antes, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) haba
aprobado la Estrategia de Modernizacin del Estado y Fortalecimiento
de la Sociedad Civil en la que se pregonaba la relacin directa entre el
desarrollo econmico y la calidad del proceso de gobierno (Echebarra,
2001). La Estrategia de Modernizacin del Estado aprobada en 2003
sealaba a la gestin pblica como una de las cuatro reas prioritarias
para la accin del BID, destacando la necesidad de desarrollar y forta-
lecer los sistemas de servicio civil bajo criterios de mrito y flexibilidad,
mejorar la eficiencia y transparencia en la gestin del gasto, modernizar
la gestin de servicios pblicos y aprovechar en la gestin pblica el po-
tencial de la sociedad del conocimiento y de las tecnologas de la infor-
macin (Echebarra, 2006a:8). Este retorno del Estado a la agenda del
desarrollo revaloriz la importancia de contar con informacin sobre el
empleo pblico en Amrica Latina.
Carlson y Payne (2003) publicaron un estudio comparativo de es-
tadsticas de empleo pblico en los veintisis pases prestatarios del BID,
los que proporcionaron informacin de los aos 1995 y 1999, o ao ms
prximo, sobre una serie de datos de empleo y salarios pblicos. Casi en
forma paralela, el proyecto Dilogo Regional de Polticas del BID, en una
etapa inicial del proyecto de Diagnstico de Sistemas de Servicio Civil de
Amrica Latina y Caribe (2002-2003) que coordinara Koldo Echebarra,
investig los indicadores de empleo y salarios del sector pblico que el
Banco Mundial haba propuesto en 2001.
En junio de 2003, en la V Conferencia Iberoamericana de Ministros
de Administracin Pblica y Reforma del Estado desarrollada en Santa
Cruz de la Sierra, Bolivia, se aprob la Carta Iberoamericana de la
Funcin Pblica, documento redactado por el Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y el Departamento de
Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas (NU-DESA), y pos-
teriormente respaldado, en noviembre de 2003, por la XIII Cumbre
Jorge Walter y Diego Pando
92 compiladores

Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. El documento de base


para la elaboracin de esta Carta Iberoamericana fue producido por
Francisco Longo, tomando en cuenta la estructura del Marco Analtico
utilizado en el proyecto de diagnstico desarrollado en el Dilogo
Regional de Poltica del BID, por lo cual el marco conceptual de la ges-
tin estratgica de recursos humanos se extendi como estndar para la
regin.
En la segunda etapa del proyecto Diagnstico de Sistemas de
Servicio Civil, que consisti en la consolidacin de la informacin y en
la extensin del proyecto a los dieciocho pases de Amrica Latina y los
cuatro pases del Caribe (BID-DRP, 2006 y 2008) se trabaj con un lis-
tado acotado de siete indicadores del servicio civil. Los pases latinoa-
mericanos incluidos fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay
y Venezuela, en tanto los de Caribe fueron Barbados, Belice, Jamaica
y Trinidad Tobago (Echebarra, 2006b; Mateo y Echebarra, 2008).
Este proyecto permiti desarrollar y acumular conocimiento estrat-
gico sobre la gestin de recursos humanos y el grado de implantacin
de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD-NU, 2003) en
Latinoamrica y el Caribe, y result de alto inters tanto para los orga-
nismos internacionales como para los gobiernos de la regin.
Proyectos subregionales desarrollados en los aos siguientes
permitieron estudiar la evolucin de los servicios civiles en algunos
de los pases. Tal es el caso de los de Amrica Central y la Repblica
Dominicana, a travs del Primer y Segundo Informe Barmetro sobre
la Profesionalizacin del Empleo Pblico en Centroamrica y Repblica
Dominicana (Longo, 2009; Longo, 2012). Tambin se actualizaron en
proyectos especficos el caso chileno (Iacoviello y Amaya, 2009), perua-
no (Iacoviello, 2010) y ecuatoriano (Iacoviello, 2011), y se encuentra en
curso un estudio que encara la actualizacin del resto de los pases de la
regin (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Paraguay,
Venezuela y Uruguay). Con la salvedad de Venezuela, cuya particular
situacin institucional impidi que su gobierno pudiera prestar apoyo a
la investigacin, se espera disponer de la actualizacin de la informacin
de los ocho pases restantes, para luego cruzar esta informacin con los
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 93

resultados de las dos mediciones del Barmetro de la Profesionalizacin


del Servicio Civil en Amrica Central y la Repblica Dominicana y los
diagnsticos de Chile, Ecuador y Per, de modo de disponer de un pano-
rama actualizado para toda la regin.
En paralelo, y como parte del proyecto Proyecto DataGov,
Mercedes Iacoviello y Mnica Iturburu definieron y relevaron un con-
junto de dieciocho variables y construyeron diecinueve indicadores
sobre empleo pblico en los dieciocho pases latinoamericanos. Como
derivacin del trabajo realizado se construy un tablero de control que
ilustra el grado de accesibilidad y la precisin de la informacin sobre
empleo pblico suministrada por los pases.

Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CIFP)

El prembulo de la CIFP reconoce las evidencias resultantes de es-


tudios realizados por organismos internacionales acerca de la relacin
positiva entre la existencia de sistemas de funcin pblica o servicio civil
investidos de tales atributos y los niveles de confianza de los ciudadanos
en la administracin pblica, la eficacia gubernamental y la lucha con-
tra la corrupcin, y la capacidad de crecimiento econmico sustentable
de los pases. Tambin afirma que una administracin profesional que
incorpora tales sistemas contribuye al fortalecimiento institucional de
los pases y a la solidez del sistema democrtico. Ahora bien, entiende
que su existencia requiere que la gestin del empleo y los recursos hu-
manos al servicio de los gobiernos incorpore los criterios jurdicos, orga-
nizativos y tcnicos as como las polticas y prcticas que caracterizan a
un manejo transparente y eficaz de los recursos humanos (CLAD-UN,
2003:3).
A partir de estas evidencias, y considerando la necesaria adapta-
cin a la idiosincrasia, historia, cultura, tradicin jurdica y entorno ins-
titucional propios de cada pas, la CIFP se propone establecer un con-
junto de bases comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseo y
funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica
en los pases iberoamericanos (CLAD-UN, 2003:3). Por ello, la CIFP
se constituye en el estndar regional para el desarrollo de los servicios
civiles, al establecer como finalidad:
Jorge Walter y Diego Pando
94 compiladores

a) Definir las bases que configuran un sistema profesional y


eficaz de funcin pblica, entendiendo a este como una pieza
clave para la gobernabilidad democrtica de las sociedades
contemporneas, y para la buena gestin pblica.

b) Configurar un marco genrico de principios rectores, polti-


cas y mecanismos de gestin llamado a constituir un lenguaje
comn sobre la funcin pblica en los pases de la comunidad
iberoamericana.

c) Servir como fuente de inspiracin para las aplicaciones con-


cretas, regulaciones, desarrollos y reformas que en cada caso
resulten adecuadas para la mejora y modernizacin de los sis-
temas nacionales de funcin pblica en dicho mbito (CLAD-
UN, 2003:5).

La funcin pblica, concepto al que se refiere la CIFP (CLAD-UN,


2003:5), es el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se
articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que lo integran,
en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden
normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas
explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya
finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en
el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio
del inters general. La CIFP define un mbito de aplicacin amplio, que
abarca a los diferentes sectores del sistema poltico administrativo, los
diferentes niveles de gobierno y administracin, y los diferentes grados
de descentralizacin funcional. Sus principales criterios orientadores y
principios rectores son los siguientes (CLAD-UN, 2003:8-9).

Criterios Orientadores: a) preeminencia de las personas;


b) profesionalidad de los recursos humanos; c) estabilidad
del empleo pblico y proteccin frente a destitucin arbitra-
ria; d) flexibilidad en la organizacin y la gestin del empleo
pblico; e) responsabilidad de los empleados pblicos por el
trabajo desarrollado; f) observancia de los principios ticos; g)
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 95

promocin de la comunicacin, participacin dilogo y consen-


so; h) impulso de polticas activas de igualdad de gnero, pro-
teccin e inclusin.
Principios Rectores: a) igualdad de todos los ciudadanos,
sin discriminacin de gnero, raza, religin, tendencia polti-
ca u otras; b) mrito, desempeo y capacidad como criterios
orientadores del acceso, la carrera y las restantes polticas de
recursos humanos; c) eficacia, efectividad y eficiencia de la ac-
cin pblica y de las polticas y procesos de gestin del empleo
y las personas; d) transparencia, objetividad e imparcialidad;
e) pleno sometimiento a la ley y al derecho.

Puede afirmarse que la CIFP conjuga principios provenientes del


modelo burocrtico (mrito, capacidad, honestidad e integridad) y de la
Nueva Gestin Pblica (eficacia, servicio, desempeo, responsabilidad,
flexibilidad). Esto surge del propio prembulo, cuando enuncia el reco-
nocimiento explcito de que un mejor Estado, que apueste a mejorar la
gobernabilidad, estimular el desarrollo econmico y reducir la brecha de
desigualdad social, requiere inexorablemente de la profesionalizacin de
la funcin pblica, entendiendo por esto la garanta de posesin por los
servidores pblicos de una serie de atributos como el mrito, la capaci-
dad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su funcin, la
responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de
la democracias (CLAD-ONU, 2003:3; Iacoviello y Strazza, 2009).

Metodologa de los diagnsticos institucionales y


barmetros de la profesionalizacin del servicio civil

El Marco Analtico definido por Francisco Longo para el proyecto


Diagnstico de Sistemas de Servicio Civil, deriva de la aplicacin de los
dos grandes principios mrito y flexibilidad contenidos en la CIFP
(Longo, 2002). Esta estrecha articulacin motiv que la metodologa
propuesta se constituyera en el instrumento ms adecuado para evaluar
el grado de implantacin de la CIFP.
El Marco Analtico propone cinco medidas de calidad del servicio
civil (Longo e Iacoviello, 2010:9):
Jorge Walter y Diego Pando
96 compiladores

Eficiencia: grado de optimizacin de la inversin en capital


humano que presenta el sistema de funcin pblica, as como
su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal y con la
situacin de los mercados de referencia.
Mrito: grado en que el sistema de servicio civil incorpora, en
sus diferentes polticas y prcticas, garantas de uso de criterios
de profesionalidad, que protegen a aquellas de la arbitrariedad,
la politizacin y la bsqueda de rentas.
Consistencia estructural: solidez e integracin sistmica
del servicio civil, prestando atencin al grado de: a) coheren-
cia estratgica, o vinculacin de las polticas y prcticas de ges-
tin de recursos humanos a las prioridades gubernamentales;
b) consistencia directiva, o grado de desarrollo de la funcin
directiva y su relacin con la tecnoestructura central; c) consis-
tencia de los procesos, o grado de interrelacin y articulacin
entre los subsistemas que constituyen la gestin de recursos
humanos.
Capacidad funcional: capacidad del sistema de servicio civil
para influir eficazmente en el comportamiento de los emplea-
dos pblicos, induciendo al desarrollo de conductas laborales
adecuadas a las prioridades organizativas y orientadas a la me-
jora de los servicios pblicos. Abarca tres aspectos: a) compe-
tencia, o capacidad del sistema de servicio civil para asegurar el
aprovisionamiento, desarrollo y estmulo de las competencias
clave que el sistema pblico necesita; b) eficacia incentivadora,
o grado en el que las prcticas de gestin de recursos humanos
promueven el desempeo efectivo, el aprendizaje y la calidad
del servicio; y c) flexibilidad, o grado en el que dichas prcticas
incorporan pautas que facilitan la adaptacin a los cambios en
el contexto.
Capacidad integradora: eficacia con que el sistema de servi-
cio civil logra armonizar las expectativas e intereses de los dife-
rentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la
conflictividad.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 97

La construccin de estas cinco medidas de calidad del servicio


civil, derivaba de la valoracin de 93 puntos crticos que reflejaban las
buenas prcticas de gestin del empleo y los recursos humanos. En su
versin revisada (Longo e Iacoviello, 2010), se conserv la clasificacin
de los subsistemas y de los ndices, pero se redujeron a 33 los puntos
crticos.
Cada punto crtico o proposicin refleja una buena prctica espe-
rable (Echebarra, 2006; Longo e Iacoviello, 2010) que debe evaluar-
se aplicando un puntaje en una escala del 0 al 5, reflejando el mximo
puntaje la mayor cercana entre la realidad analizada y el contenido de
la respectiva proposicin. Cada ndice se obtiene del promedio de una
seleccin de puntos crticos correspondientes a los distintos subsiste-
mas. Se detallan seguidamente los subsistemas que conforman el Marco
Analtico, la cantidad de puntos crticos que lo definen y los ndices de
calidad en los que impactan.

Planificacin: Definicin de las necesidades netas de recur-


sos humanos y de las estrategias de cobertura. Comprende seis
puntos crticos, que impactan en tres ndices: consistencia es-
tructural, capacidad funcional y eficiencia.
Organizacin del trabajo: Definicin de las caractersticas
y condiciones de ejercicio de las tareas, y los requisitos de ido-
neidad de las personas llamadas a desempearlas. Comprende
tres puntos crticos, que impactan en dos ndices: consistencia
estructural y capacidad funcional.
Gestin del empleo: Gestin de los flujos mediante los cua-
les las personas entran, se mueven y salen de la organizacin.
Comprende nueve puntos crticos, que impactan en dos ndi-
ces: capacidad funcional y mrito.
Gestin del rendimiento: Influencia sobre el rendimiento
de las personas para alinearlo a las prioridades de la organi-
zacin. Comprende tres puntos crticos, que impactan en un
nico ndice: capacidad funcional.
Gestin de la compensacin: Gestin del conjunto de com-
pensaciones que la organizacin satisface a sus empleados en
concepto de contraprestacin a la contribucin de estos a los
Jorge Walter y Diego Pando
98 compiladores

fines de la organizacin. Comprende cuatro puntos crticos,


que impactan en tres ndices: consistencia estructural, capaci-
dad funcional y eficiencia.
Gestin del desarrollo: Estmulo al crecimiento profesional
de las personas, fomentando los aprendizajes necesarios y defi-
niendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades or-
ganizativas con los diferentes perfiles individuales. Comprende
cinco puntos crticos, que impactan en tres ndices: consisten-
cia estructural, capacidad funcional y eficiencia.
Gestin de las relaciones humanas y sociales: Gestin
de las relaciones entre la organizacin y sus empleados en tor-
no a las polticas y prcticas de personal cuando estas adquie-
ren una dimensin colectiva. Comprende cuatro puntos crti-
cos, que impactan en un nico ndice: capacidad integradora.
Organizacin de la funcin de recursos humanos:
Gestin de los mecanismos de administracin del sistema y
distribucin de las decisiones sobre el personal por parte de los
diferentes actores responsables. Comprende dos puntos crti-
cos, que impactan en un nico ndice: consistencia estructural.

Subsistema de Planificacin en la CIFP y en el Marco


Analtico

Tanto la CIFP como el Marco Analtico diseado por Francisco


Longo para el desarrollo de los diagnsticos institucionales proponen
entender a la funcin pblica o servicio civil como un sistema integrado
cuyo propsito bsico o razn de ser es la adecuacin de las personas
a la estrategia de la organizacin o sistema multiorganizativo, para la
produccin de resultados acordes con tales prioridades (CLAD-UN,
2003:10). Como se dijera, tambin reconocen que la aplicacin de cual-
quier modelo genrico de funcin pblica debe considerar adecuada-
mente las particularidades de cada pas, desalentando la implantacin
directa de diseos que no contemplen las especificidades nacionales.
La estrategia organizativa se constituye en orientadora de la polti-
ca de empleo pblico y servicio civil, que a su vez estar sujeta a las con-
diciones que cada pas enfrenta en trminos de su entorno, tales como
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 99

su situacin socioeconmica, el sistema poltico y el mercado laboral,


y su contexto interno, en lo relativo a la organizacin del Estado y la
cultura organizacional (CLAD-UN, 2003:11). La orientacin estratgica
y la perspectiva situacional son, entonces, los dos enfoques que animan
el marco conceptual subyacente en la CIFP y en el Marco Analtico. Las
organizaciones pblicas y las personas que trabajan en ellas estarn en
mejores condiciones de lograr los resultados esperados si la gestin de
recursos humanos provee de reglas claras y eficientes, orientadas a la
estrategia organizativa y que contemplen el contexto especfico, debido
a que permitir atraer, retener y desarrollar personas con las compe-
tencias necesarias para realizar las tareas requeridas, y operar sobre la
motivacin de las personas y grupos de trabajo promoviendo un des-
empeo de excelencia y el compromiso con el servicio pblico (Longo e
Iacoviello, 2010).
En particular, la CIFP (CLAD-UN, 2003:12) define a la planifica-
cin de recursos humanos como el nexo obligado entre la estrategia or-
ganizativa y el conjunto de polticas y prcticas de gestin del empleo y
las personas.
En lo relativo al instrumental de planificacin, la CIFP establece
que debe permitir realizar el estudio de las necesidades cuantitativas y
cualitativas de recursos humanos a corto, medio y largo plazo, contrastar
las necesidades detectadas con sus capacidades internas, e identificar las
acciones a emprender para cubrir las diferencias. Para ello, dicho instru-
mental debe procurar (CLAD-UN, 2003:12):

Optimizacin y adaptacin de los planteles disponi-


bles: redistribucin flexible de las personas en funcin de las
necesidades organizativas, reparto adecuado de la carga de tra-
bajo entre las diferentes unidades y mbitos organizativos, y
adaptacin flexible de las polticas y prcticas de personal a los
cambios producidos en la organizacin y en su entorno.
Seguimiento y actualizacin de las previsiones.
Participacin activa de los directivos en los procesos
de planificacin.
Jorge Walter y Diego Pando
100 compiladores

En tanto es clave conocer la disponibilidad de recursos humanos,


la CIFP define como requisito bsico del instrumento de planificacin
disponer de sistemas de informacin sobre el personal capaces de per-
mitir un conocimiento real y actualizado de las disponibilidades cuanti-
tativas y cualitativas de recursos humanos. Dichos sistemas deben per-
mitir conocer la dotacin actual y las necesidades de cobertura futuras, y
generar informacin agregada segn distintas variables sustantivas para
la gestin del capital humano (CLAD-UN, 2003:12).
Para valorar la calidad del subsistema de planificacin de recur-
sos humanos del sector pblico en cada pas, en la versin calibrada del
Marco Analtico se utilizaron los siguientes seis puntos crticos (Longo
e Iacoviello, 2010:10). Al desarrollarlos, tambin se aclara a qu ndice
contribuye:

Las previsiones de la planificacin de personal se despren-


den ordinariamente de prioridades y orientaciones estratgi-
cas de la organizacin. El grado de adecuacin entre unas y
otras es ordinariamente alto. Contribuye a definir el ndice de
Consistencia Estructural.

Los sistemas de informacin sobre el personal permiten un


conocimiento razonable de las disponibilidades cuantitativas y
cualitativas de RRHH existentes y previsibles en el futuro, en
los diferentes mbitos organizativos y unidades. Contribuye a
definir el ndice de Consistencia Estructural.

No existen, en general, excedentes o dficits de personal signi-


ficativos. Contribuye a definir el ndice de Eficiencia.

El coste global de las plantillas pblicas se sita dentro de pa-


rmetros razonables y compatibles con la economa del pas.
Contribuye a definir el ndice de Eficiencia.

La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un entor-


no de sociedad del conocimiento. Hay un peso significativo
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 101

del trabajo cualificado en la composicin de las plantillas.


Contribuye a definir el ndice de Capacidad Funcional.

Las polticas, decisiones y prcticas de personal, en cada una


de las reas de la GRH, obedecen a intenciones conscientemen-
te prefiguradas en un proceso de planificacin. Contribuye a
definir el ndice de Consistencia Estructural.

Esta versin ajustada del Marco Analtico fue utilizada en los diag-
nsticos realizados a partir de 2012 y como instrumento para el reclcu-
lo de los diagnsticos anteriores, a los efectos de hacer posible la compa-
racin temporal entre pases.

Metodologa de construccin de Data Gov

El objetivo del trabajo realizado por Mercedes Iacoviello y Mnica


Iturburu fue definir un conjunto de datos cuantitativos bsicos y de in-
dicadores que permitieran dar cuenta de la situacin de cada servicio
civil nacional, con el propsito de sumar dicha informacin a la base
Data.gov. Al momento de seleccionar las variables, que finalmente fue-
ron dieciocho, se procur alcanzar los ms altos estndares posibles en
cobertura, precisin, capacidad de comparacin y posibilidad de rplica.
Los datos fueron indagados en los dieciocho pases latinoamerica-
nos. Con dicha informacin se gener una base de datos y se construye-
ron diecinueve indicadores A los efectos de posibilitar la comparacin de
los datos, se adopt la clasificacin sectorial y de los distintos niveles de
empleo pblico establecida por el Banco Mundial (2001a). Esta incluye
dentro del Gobierno Central Civil al personal que trabaja en los sectores
de Educacin, Salud, Polica, Ministerio Pblico, Judicial, Legislativo
y, calculado como remanente, Administrativos. Cuando a este grupo se
suman las Fuerzas Armadas, se obtiene el total del Gobierno Central.
El Empleo Pblico Total resulta de adicionar al Gobierno Central, el
personal que se desempea en las Empresas Pblicas y en el Gobierno
Subnacional.
Jorge Walter y Diego Pando
102 compiladores

Las variables finalmente seleccionadas fueron las siguientes:

Gasto pblico: 1) Gasto Total del Gobierno Central; 2) Gasto


en Personal del Gobierno Central.
Retribuciones: 3) Retribucin total de nivel salarial superior
del Gobierno Central (mensual); 4) Retribucin total de nivel
salarial inferior del Gobierno Central (mensual); 5) Sueldo
promedio del Gobierno Central (mensual); 6) Sueldo promedio
sector privado (mensual).
Cantidad de personal: 7) Cantidad total de Cargos del
Gobierno Central; 8) Cantidad de Cargos Polticos del Gobierno
Central; 9) Cantidad de empleados pblicos en el Sector
Educacin; 10) Cantidad de empleados pblicos en el Sector
Salud; 11) Cantidad de empleados pblicos en el Sector Polica;
12) Cantidad de empleados pblicos en el Ministerio Pblico;
13) Cantidad de empleados pblicos en el Sector Judicial; 14)
Cantidad de empleados pblicos en el Sector Legislativo; 15)
Cantidad de empleados administrativos del Gobierno Central
Civil; 16) Cantidad de integrantes de las Fuerzas Armadas; 17)
Cantidad de empleados pblicos del Gobierno Subnacional;
18) Cantidad de empleados en empresas pblicas.

Para completar la base de datos diseada, se consultaron websites


oficiales de los dieciocho pases latinoamericanos aunque solo fue posi-
ble conseguir la informacin de estas fuentes en la mitad de los casos;
para los restantes, se aprovech la experiencia acumulada en los anterio-
res proyectos de evaluacin de los servicios civiles de la regin, realizan-
do una bsqueda sistemtica de los datos de empleo y salarios del sector
pblico a partir de la consulta a los referentes de cada pas, situacin que
fue facilitada por las oficinas locales del BID y por los contactos genera-
dos en el trabajo de campo por el equipo de investigadores.
A partir de la informacin colectada, se construyeron los siguien-
tes indicadores:

Profesionalismo del Servicio Civil: 1) Tasa de designacio-


nes polticas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 103

Peso fiscal del empleo pblico: 2) Peso gasto salarial cen-


tral sobre PBI; 3) Peso gasto salarial central sobre gasto total.
Incentivos del servicio civil: 4) Compresin salarial vertical;
5) Relacin salario pblico s/PBI per cpita; 6) Competitividad
salarial pblica.
Mapa del empleo pblico (cantidad sobre milln
de habitantes): 7) Empleo Sector Educacin; 8) Salud; 9)
Policial; 10) Ministerio Pblico; 11) Judicial; 12) Legislativo;
13) Administrativo; 14) Empleo en el Gobierno Central Civil;
15) Fuerzas Armadas; 16) Empresas Pblicas; 17) Empleo en
Gobierno Central; 18) Empleo en Gobierno Subnacional; 19)
Empleo total.

Como derivacin del trabajo realizado se construy un tablero de


control que ilustra el grado de accesibilidad y la precisin de la informa-
cin sobre empleo pblico suministrada por los pases. Para ello se elabo-
r previamente una matriz que permiti visualizar, para cada una de las
dieciocho variables, la fuente, la vigencia y la confiabilidad. En relacin
a la vigencia, como el trabajo se termin en enero de 2010, se consider
actualizada la informacin de los aos 2009 y 2008, y desactualizada la
de los aos 2007 y 2006, desechndose los datos ms antiguos; para me-
dir la confiabilidad, se admiti la informacin proveniente de websites
oficiales y de funcionarios o expertos nacionales o internacionales, pero
se distingui con puntaje mayor a las fuentes oficiales de acceso pblico.
Para construir el tablero se utiliz una doble codificacin, asignando a
cada dato un color y una valoracin; esta ltima permiti construir el
ndice de Acceso a la Informacin sobre Empleo Pblico.

Aspectos cualitativos del subsistema de planificacin en


los servicios civiles de Amrica Latina

Desarrollo del sistema de planificacin en Amrica Latina


(2004)

El proyecto impulsado por el BID en 2002 y desarrollado durante


2004 para la evaluacin de los sistemas nacionales de Servicio Civil en
Jorge Walter y Diego Pando
104 compiladores

Amrica Latina y el Caribe (Echebarra, 2006) se constituye en el punto


de partida para el anlisis del desarrollo del subsistema de planificacin
en los dieciocho pases de Amrica Latina.
Este primer diagnstico dio cuenta de la debilidad general del
subsistema de planificacin en la gestin de recursos humanos, con un
promedio que alcanzaba en 2004 el 33% del estndar predefinido. El
bajo desempeo alcanzado se explica por debilidades en todas las pro-
posiciones evaluadas, con tres de ellas alcanzando una mediana de ape-
nas el 20% del estndar, una el 30% y solo dos el 40%. Un anlisis ms
detallado permite distinguir la situacin de los pases segn el grado de
desarrollo de su subsistema de planificacin:

Nivel alto (+ del 60% del estndar regional): Incluye a Chile


(73%) y Brasil (63%).
Nivel medio (entre el 40% y el 60%): Comprende a Argentina
(53%), Colombia (50%), Uruguay (50%), Venezuela (43%) y
Costa Rica (40%).
Nivel bajo (menos del 40%): Incluye, entre otros, a la mayo-
ra de los pases de Centroamrica y Caribe, cuyos subsistemas
de planificacin observan una alta fragilidad. Las puntuaciones
individuales son: Mxico, 33%; Bolivia, 30%; Guatemala, 27%;
Nicaragua, 23%; Per y Ecuador, 20%; Repblica Dominicana,
Honduras y Paraguay, 17%; Panam, 13% y El Salvador, 7%.

En un entorno de gran debilidad, la mayor carencia de los subsis-


temas de planificacin en los pases latinoamericanos es la falta de arti-
culacin con la estrategia organizacional. Ello se manifiesta en todas las
etapas de la decisin de gestin de recursos humanos, desde el estable-
cimiento de previsiones hasta la implantacin de medidas especficas, y
en los problemas de distribucin de personal, por la existencia de dfi-
cit o supervit tanto en cantidad como en perfiles requeridos. Los casos
de Chile y Brasil, que alcanzan el ms alto desempeo de la regin, se
destacan por los esfuerzos realizados para articular sus sistemas de ges-
tin de recursos humanos con la estrategia pas, combinando criterios
presupuestarios y de gestin. A pesar de su alto nivel, en lo relativo a la
eficiencia en la distribucin de efectivos, Brasil cede su lugar a Colombia,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 105

que junto a Chile muestran los mejores desempeos, ubicados en el 60%


del estndar.
A la hora de explicar la fragilidad de los subsistemas de planifica-
cin latinoamericanos, sigue en importancia la debilidad de los sistemas
de gestin de recursos humanos para disponer de informacin bsica
para la toma de decisiones, situacin especialmente compleja en Amrica
central con la nica excepcin de Costa Rica. Las mejoras registradas en
la regin derivaron de la implantacin de sistemas de informacin pre-
supuestaria que, procurando controlar los gastos salariales, impactaron
en la disponibilidad de informacin para la gestin de los recursos hu-
manos. Los aspectos negativos de los progresos por esta va fueron las
limitaciones a la gestin integral y la rigidez a la adaptacin a cambios en
el contexto. Dichas rigideces suelen eludirse en muchos pases a travs
del mecanismo de las designaciones de funciones permanentes por la va
de contrataciones temporarias o en cargos de confianza, lo que resulta
en mecanismos de flexibilizacin espuria o, al menos, disfuncional. En
algunos pases, esto deriva en la instalacin de burocracias paralelas.
Las dificultades para establecer y mantener bases de datos y sis-
temas de informacin para la gestin del personal tienen su origen en
las restricciones a la disponibilidad de recursos tecnolgicos; no obs-
tante, cuando esto pudo ser sorteado mediante el apoyo de la coopera-
cin internacional al desarrollo de proyectos de informatizacin de gran
magnitud, los progresos fueron lentos debido a las resistencias de las
jurisdicciones a compartir informacin que podra poner en evidencia
las prcticas clientelares. An en los subsistemas ms desarrollados se
observaban dificultades para su plena utilizacin para la toma de deci-
siones y para la articulacin de informacin dispersa en diferentes siste-
mas. Chile y Brasil lideraban positivamente esta dimensin, alcanzando
el 80% del estndar regional.
Hacia 2004, tambin atentaba contra el subsistema de planifica-
cin el peso de las nminas del sector pblico, evaluado solo en el 40%
del estndar. Salvo Chile, que alcanz el 80% de dicho estndar, y en
segunda lnea, Brasil y Guatemala (60%), el resto de los pases mostra-
ba desempeos muy alejados de la situacin esperada. En la regin, la
planificacin de los recursos humanos est fuertemente condicionada
por la poltica de restriccin presupuestaria y de contencin del gasto en
Jorge Walter y Diego Pando
106 compiladores

salarios, a pesar de lo cual estos objetivos se logran con mucha dificultad


debido a las fuertes presiones sindicales. Un ejemplo extremo es el caso
de Honduras, donde el poder de los sindicatos ha resistido los esfuerzos
de contencin salarial. La dificultad de ordenamiento de la gestin pre-
supuestaria se explica, en parte, por el dficit en los sistemas de infor-
macin: la experiencia indica que este ha sido el primer paso para acotar
las prcticas prebendarias e iniciar un proceso de planificacin de los
recursos humanos (Iacoviello, 2006).
Aunque tambin fue pobre la valoracin alcanzada en el pun-
to crtico referido a la tecnificacin de las dotaciones (40% del estn-
dar), se observa un importante contraste entre los pases, con un grupo
(Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela) que alcanza-
ron una calificacin equivalente al 80% del estndar, en tanto los cen-
troamericanos y andinos mostraron un nivel muy bajo. Esto pone de
manifiesto la asociacin de los niveles de profesionalizacin del sector
pblico con el mercado laboral de referencia.

Evolucin del subsistema de planificacin en


Centroamrica y Repblica Dominicana (2008 y 2012)

El proyecto Barmetro sobre Profesionalizacin del Empleo


Pblico en Centroamrica y Repblica Dominicana (AECID, FLACSO
Y SICA), se desarroll en 2008 en siete pases de Amrica Central y
Repblica Dominicana. Posteriormente, en 2012, el Segundo Barmetro
repiti el diagnstico sobre el mismo universo.
Aunque con variantes entre pases, la gestin de recursos huma-
nos en el sector pblico en Amrica central mejor respecto de la situa-
cin observada en 2004, pasando de un promedio del 22% del estndar
regional, al 32%. El subsistema de planificacin fue uno de los que mos-
tr un mayor crecimiento sum quince puntos en promedio aunque
con variaciones muy marcadas entre pases: El Salvador encabez el
aumento al adicionar 33 puntos, seguido de Nicaragua y Panam, con
incrementos de 20 y 16 puntos; por debajo del crecimiento promedio se
ubicaron Costa Rica y Repblica Dominicana (diez puntos), Honduras
(siete puntos) y Guatemala (tres puntos).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 107

El aumento obedece al esfuerzo de varios pases por conectar la


planificacin de recursos humanos con la planificacin estratgica, ex-
presada en planes nacionales, institucionales y operativos. Esta situa-
cin ha podido observarse particularmente en Repblica Dominicana,
Costa Rica y El Salvador. Tambin los avances responden a la implan-
tacin, asentamiento o aumento de la cobertura de los sistemas de in-
formacin, recurso clave para la planificacin, que en algunos casos ha
logrado establecer barreras a la arbitrariedad. Como aspecto negativo
se observa que, en los sistemas de informacin, an predomina el sesgo
presupuestario, debido a que el principal objetivo de su desarrollo ha
sido el control del gasto (Longo e Iacoviello, 2012).
El impacto de la mejora de algunos indicadores tambin se refleja
en el aumento del ndice de Consistencia Estructural, que fue el de mejor
desempeo en el perodo 2004-2012. Como se dijera, este ndice evala
la solidez e integracin sistmica del servicio civil y, entre otros aspectos,
presta especial atencin al grado de coherencia estratgica y a la vincu-
lacin de las polticas y prcticas de gestin de recursos humanos con las
prioridades gubernamentales, dimensin que mejor en Centroamrica
en relacin con la lectura de 2004.
Cabe destacar que estos incrementos se dan a partir de una lnea
de base extremadamente baja, lo que significa que el subsistema de pla-
nificacin de estos pases sigue siendo muy frgil.

Evolucin del subsistema de planificacin en los Pases


Andinos (2010 a 2012)

La mejora tambin se observ en los pases andinos, aunque fue


mucho ms acotada. Al realizar la comparacin debe ponderarse que los
plazos entre la lectura inicial y la final no fueron homogneos. Si bien
en todos los casos el anlisis de partida se realiz en 2004, en ocasin
del Diagnstico Institucional de los Servicios Civiles en Amrica Latina
(Echebarra, 2006), la ltima evaluacin disponible difiere segn los
pases, debido a que en Chile se realiz en 2009, en Per en 2010 y en
Ecuador en 2011. Con esta salvedad metodolgica, y considerando que
los tres pases ascendieron solo siete puntos en el subsistema de planifi-
cacin, se pueden realizar las siguientes reflexiones:
Jorge Walter y Diego Pando
108 compiladores

En Chile, el crecimiento de siete puntos en cinco aos es muy


destacable en un contexto de alto desempeo. El subsistema de
planificacin de Chile era el ms desarrollado de toda la regin
en 2004, al tiempo que era el mejor evaluado del servicio ci-
vil del pas cuando ya haba alcanzado el 73% del estndar. De
modo que un crecimiento de siete puntos lo ubica en el 80% de
estndar, ratificando el sostenimiento en los procesos de me-
jora encarados y el liderazgo en la regin. El desarrollo del sis-
tema de proyectos de mejora de gestin, que traduce en metas
institucionales los ejes estratgicos definidos en un plan a nivel
nacional, explican esta notable mejora.

En lo relativo al subsistema de planificacin, son muy similares


entre s el punto de partida y la evolucin de Per y Ecuador,
con mediciones realizadas con seis y siete aos de diferencia.
Considerando que en 2004 el subsistema de planificacin de
ambos pases apenas alcanzaba el 20% del estndar regional, el
crecimiento operado es escaso e insuficiente para moverlos de
las posiciones ms desfavorables de la regin, solo superados
por Honduras, que en 2012 apenas alcanz el 23% del estndar.

Sin embargo, la evolucin Per y Ecuador entre 2004 y 2010/11


solo es asimilable en lo relativo a los subsistemas de planifica-
cin y de gestin de la compensacin. En los restantes, Per
tuvo importantes avances, duplicando o triplicando el desarro-
llo de Ecuador en los distintos subsistemas. En trminos ge-
nerales, la gestin del servicio civil peruano alcanz el 31% del
estndar regional, en tanto Ecuador solo consigui el 23%.

En lo relativo a la evolucin de los ndices, el de Consistencia


Estructural fue uno de los que ms evolucion en el conjunto
de pases andinos, positivamente influidos por los progresos de
Per. Tal como sucede con los pases centroamericanos, estos
incrementos son an insuficientes en relacin con los desafos
que Per y Ecuador deben asumir.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 109

Disponibilidad de informacin de base para la


planificacin de recursos humanos en el sector pblico

La informacin cuantitativa relevada en los distintos diagnsti-


cos y, posteriormente, la indagada para construir la base de datos de
DataGov, permiti ordenar la informacin disponible sobre empleo
pblico en los distintos pases al tiempo de evaluar la disponibilidad y
precisin de la misma. En base a esto ltimo, se construy el ndice de
Acceso a la Informacin sobre Empleo Pblico, que ha sido analizado
por pas y por variable analizada.

ndice de acceso a la informacin sobre empleo pblico


(IAIEP) por pas

Como se dijera, el ndice pondera en forma diferencial la fuente de


informacin, la vigencia y la confiabilidad, otorgando la mayor puntua-
cin a la informacin actualizada y disponible en websites oficiales, y la
menor puntuacin a la desactualizada y/o conseguida mediante infor-
mantes clave o medios indirectos.
El promedio del ndice para los dieciocho pases es el 64% del
mximo posible, con extremos del 93% en los casos de Argentina y Brasil,
y 24%, en Bolivia. A los efectos expositivos, los pases fueron agrupados
en tres categoras, segn el valor del IAIEP:

Nivel alto (entre 100% y 80% de la mxima puntuacin): se


encuentran Argentina, Brasil, Nicaragua, Panam y Costa Rica.
Nivel medio (entre 80% y 60%): Chile, Paraguay, Ecuador, El
Salvador, Mxico y Repblica Dominicana.
Nivel bajo (menos del 60%): Colombia, Per, Uruguay,
Guatemala, Honduras y Bolivia.

Puede afirmarse que existe cierta correlacin entre el nivel alcan-


zado por este ndice y el nivel de desarrollo de la burocracia. De esta
forma, pases con burocracias de desarrollo mnimo promedian un 59%
de este ndice, en tanto las burocracias de desarrollo medio y alto con-
siguen valores superiores (66% y 86% en promedio, respectivamente).
Jorge Walter y Diego Pando
110 compiladores

Sin embargo, las excepciones son tan notables que merecen un anlisis
particular:

Burocracias con desarrollo mnimo e IAIEP alto:


Panam y Nicaragua alcanzan un IAIEP del 85%.
Burocracias con desarrollo mediano e IAIEP alto:
Argentina y Costa Rica alcanzan un IAIEP del 93% y 83%
respectivamente.
Burocracias con desarrollo mediano e IAIEP bajo:
Venezuela, Colombia y Uruguay, obtienen un IAIEP del 59%,
50% y 46% respectivamente (Iacoviello e Iturburu, 2010).

Podra presumirse que la decisin de publicitar informacin sen-


sible, en los casos de Panam y Nicaragua, obedece a una decisin po-
ltica expresa a favor de una mayor transparencia, ms an si se tiene
en cuenta que sus sistemas de informacin son endebles. Algo similar
ocurre con Argentina y Costa Rica, con sistemas de informacin de desa-
rrollo intermedio. En sentido contrario, el bajo nivel de publicidad de la
informacin sobre empleo pblico en Venezuela, Colombia y Uruguay,
puede responder a una combinacin de factores, ligados al bajo nivel
de desarrollo de sus sistemas de informacin y a una cultura poltica de
menor transparencia.

ndice de acceso a la informacin sobre empleo pblico


(IAIEP) por variable

El promedio del ndice para las dieciocho variables es el 65% del


mximo posible, con extremos del 98% para el dato Gasto en personal
del Gobierno Central, y del 19%, para Cantidad de empleados pblicos
en el Gobierno Subnacional. A los efectos expositivos, las variables fue-
ron agrupadas en tres categoras, segn el valor del IAIEP:

Nivel alto (entre 100% y 80% de la mxima puntuacin): se


encuentran dos variables, Gasto en personal del Gobierno
Central y Gasto total del Gobierno Central. Esta informacin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 111

est publicada en el website oficial de todos los pases, con la


excepcin de Ecuador.
Nivel medio (entre 80% y 60%): lo alcanzan nueve variables
que informan sobre la cantidad de personal en el sector Salud,
Educacin, Ministerio Pblico, Polica, Judicial y Legislativo;
en el mismo grupo se ubica la Cantidad total de cargos del
Gobierno Central, las retribuciones totales del nivel salarial su-
perior y el inferior del Gobierno Central, y el Sueldo Promedio
del Sector Privado.
Nivel bajo (menos del 60%): corresponde a seis variables re-
feridas a la cantidad de personas que trabajan en las Fuerzas
Armadas, las empresas pblicas y los gobiernos subnaciona-
les, los cargos administrativos y los polticos en el Gobierno
Central, y el Sueldo promedio del Gobierno Central. Al res-
pecto, cabe sealar que solo cinco pases publican en su web-
site la cantidad de cargos polticos o de confianza Argentina,
Brasil, Chile, Nicaragua y Panam constituyndose en una
informacin ms protegida que la cantidad de integrantes de
las Fuerzas Armadas; tambin es poco publicado el dato del
salario promedio del Gobierno Central (solo est disponible en
Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica y Nicaragua). Distinta es
la situacin de la cantidad de empleados de los gobiernos sub-
nacionales, dato que se presume desconocido o muy desactua-
lizado para la mayora de los pases con la nica excepcin de
Chile, que lo tiene disponible en un website oficial.

Indicadores de Empleo Pblico

Como se dijera, las variables disponibles permitieron construir


diecinueve indicadores sobre aspectos relevantes de la gestin del servi-
cio civil en los dieciocho pases estudiados. Se desarrollan seguidamente
las conclusiones ms significativas:

Profesionalismo del servicio civil, definido a partir un


indicador.
Jorge Walter y Diego Pando
112 compiladores

La Tasa de Designaciones Polticas mide el porcentaje de


puestos que la legislacin reserva para ser provistos por crite-
rios y mecanismos polticos. Si bien se trata de una mirada for-
mal sobre el nivel de mrito del sistema de servicio civil, plan-
tea un punto de partida para el anlisis al mostrar la cantidad
de cargos que legtimamente se reservan para el personal de
confianza designado directamente por los funcionarios electos.
El promedio de este indicador para los once pases en los que se
pudo obtener el dato fue del 4%, influido fuertemente por tres
casos que superan notablemente el promedio: Ecuador (24%),
Brasil (7%) y Nicaragua (6%). Estos ejemplos permiten ilustrar
la necesidad de mirar los resultados cuantitativos a la luz del
anlisis cualitativo: la alta tasa de designaciones polticas en los
casos de Ecuador, Nicaragua, Guatemala y Bolivia puede ser
leda como politizacin legalizada, ya que los cuatro pases
presentan un bajo desarrollo del ndice de mrito en los diag-
nsticos de servicio civil. Sin embargo, es diferente la situacin
de Brasil que exhibe el ndice de mrito ms alto de la regin;
la alta tasa de designaciones polticas se explica en la reserva de
cargos para libre designacin, en su mayora correspondientes
a los puestos de Direccin y Asesoramiento Superior que si bien
son cargos de confianza, prevalece en la designacin el criterio
de competencia tcnica (el 63% de estos cargos es ocupado por
funcionarios de lnea) Muy similar es el caso de Chile, que ha
bajado sustancialmente el nmero de cargos reservados para
designacin poltica a partir de la creacin del Sistema de Alta
Direccin Pblica: si bien siguen siendo cargos de confianza su
cobertura se ajusta a un proceso de concurso pblico altamen-
te competitivo (Iacoviello y Zuvanic, 2006; Iacoviello, 2008;
Iacoviello e Iturburu, 2010).

Peso fiscal del empleo pblico, definido a partir de dos


indicadores:

El Gasto en personal del gobierno central sobre PIB mide


la participacin relativa del Estado a nivel nacional en la
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 113

economa: para los dieciocho pases analizados fue del 6%,


con un mximo de 12% para Bolivia y un mnimo de 2% para
Argentina.

El Peso del gasto salarial sobre el gasto total del gobierno cen-
tral detecta posibles ineficiencias en la utilizacin de los re-
cursos gubernamentales, cuando la relacin supera el 25%: el
promedio para los 18 pases fue de 24%, entre un mximo de
42% para Ecuador y un mnimo de 10% para Bolivia (Iacoviello
e Iturburu, 2010).

Incentivos del servicio civil, definido a partir de tres


indicadores:

La Comprensin vertical mide la distancia relativa entre los


sueldos de las categoras mxima y mnima de la escala salarial,
y sirve como medida de los incentivos que plantea la carrera
administrativa. Segn el Banco Mundial (2001b), debera ubi-
carse aproximadamente en una relacin de 7:1 debido a que
una relacin baja indica falta de incentivos, pero una relacin
demasiado alta puede indicar inequidades en la poltica sa-
larial. El promedio de la regin es bastante alto, alcanzando
una relacin de 18:1 entre el sueldo mximo y mnimo para los
catorce pases que suministran el dato, destacndose muy por
encima del promedio los casos de Brasil (42:1), Mxico (41:1) y
Nicaragua (31:1).

La Relacin entre salario pblico en el nivel central y el PIB


per cpita se utiliza para mostrar la condicin de un emplea-
do promedio del gobierno en relacin con el nivel de vida del
pas (Banco Mundial, 2001a). Para la regin, este indicador al-
canz a 2,6 lo que implica que el salario pblico promedio del
nivel central casi triplica al PBI. Los casos de Colombia (7,4) y
Mxico (5,4) se ubican bastante por encima del promedio. En
el extremo inferior se ubica Uruguay, cuyo salario pblico pro-
medio es equivalente a la mitad del PIB promedio.
Jorge Walter y Diego Pando
114 compiladores

La Competitividad salarial pblica muestra la relacin exis-


tente entre el salario gubernamental promedio del gobierno
central y el salario promedio del sector privado; es una medida
til del grado en que las retribuciones pblicas son competiti-
vas con las de otros sectores en el mercado de trabajo. El valor
promedio del indicador para la regin es de 1,8 lo que implica
que el salario promedio mensual del gobierno central casi du-
plica al del sector privado. En general, esta ventaja salarial en
promedio se reduce e incluso se invierte para la mayora de los
pases en los cargos directivos, que son muy poco competitivos
respecto de cargos alternativos en el sector privado (Iacoviello,
2006).

Mapa del empleo pblico, definido a partir de trece indica-


dores. En cada uno de los casos, una cifra porcentual excesiva
reflejara una gestin ineficiente del empleo pblico, con ma-
nifestaciones ms o menos clientelares, en tanto una cifra muy
baja pondra de manifiesto un insuficiente desarrollo del sector
pblico, globalmente considerado. Solo se detallan los tres in-
dicadores agregados:

El Empleo pblico civil en el Gobierno Central se ubica en el


2,2% (22.344 trabajadores por milln de habitantes o el equi-
valente a un empleado cada 45 habitantes). Uruguay resulta el
caso extremo superior, con 63.228 trabajadores por milln de
habitantes. Los pases federales Argentina, Brasil y Mxico y
Chile han presentado una menor incidencia del empleo del go-
bierno central, debido a la descentralizacin de funciones hacia
otros niveles de gobierno.

El Empleo pblico en el Gobierno resulta de adicionar al em-


pleo pblico civil, el empleo en las Fuerzas Armadas. Pero, para
el anlisis de este concepto, corresponde hacer algunas obser-
vaciones preliminares, debido a las divergencias entre pases
en la definicin de las reas que incluye el trmino gobierno
central. Para la regin, este valor representa el 2,4% (24.474
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 115

trabajadores por milln de habitantes o el equivalente a un em-


pleado cada 41 habitantes) aunque cabe aclarar que se carece
del dato de empleo en las Fuerzas Armadas en Bolivia, Chile,
Colombia, El Salvador, Guatemala y Honduras. Uruguay apa-
rece como el caso extremo superior, y los pases con alta des-
centralizacin Argentina, Brasil, Chile y Mxico con los va-
lores ms bajos.

El Empleo pblico total resulta de adicionar al empleo p-


blico en el gobierno central, el correspondiente a empresas
pblicas y al gobierno subnacional. El empleo pblico total
ha podido calcularse solo en cinco pases y se ubic en el 6%
(58.515 trabajadores por milln de habitantes o el equivalente
a un empleado cada 17 habitantes), correspondiendo tambin a
Uruguay el caso extremo superior cuyo empleo pblico es casi
un 60% ms alto que el promedio de la regin. Por su parte,
Argentina, Brasil y Panam alcanzan valores centrales y simi-
lares ubicados entre el 5% y el 6%. Bastante por debajo del pro-
medio se ubica Per, con un indicador de 4%; no obstante, este
dato debe evaluarse considerando el status jurdico que Per
otorga a los trabajadores de empresas pblicas, a los que exclu-
ye constitucionalmente del rgimen de servidores pblicos.

Para analizar la descentralizacin de las funciones del Estado


en los distintos niveles de gobierno se han combinado los indi-
cadores de empleo en el gobierno central y empleo total. Para
el reducido grupo de pases en los que se ha obtenido el dato de
empleo total, se observa un grado de centralizacin promedio
del 49%, lo que implica que el gobierno central es el empleador
de la mitad de los trabajadores pblicos, quedando el resto en
el nivel o niveles subnacionales. El valor extremo de descen-
tralizacin se observa en Brasil, con un 12% de empleo en el
gobierno central y 88% en cabeza de los gobiernos estaduales y
locales, seguido de Argentina, con una centralizacin del 14%.
En el extremo opuesto se ubica Panam, con una centralizacin
del 90% en el gobierno central, seguida de Uruguay con el 79%.
Jorge Walter y Diego Pando
116 compiladores

Estas diferencias en el grado de centralizacin obedecen, en


particular, al nivel de gobierno que asume los servicios pbli-
cos ms voluminosos en cuanto a dotaciones de personal como
son educacin, salud y polica. Al efecto, el peso relativo de la
sumatoria de estos tres servicios sobre el total del empleo p-
blico central civil observa un valor promedio del 60%. A gran-
des rasgos, esta relacin se constituye en un indicio del grado
de asuncin de estos servicios por parte del gobierno central. A
ttulo de ejemplo, estn por debajo del promedio Brasil (42%) y
Argentina (45%) lo que refleja la delegacin total o parcial de
funciones educativas, sanitarias y policiales en tanto lo supe-
ran ampliamente Guatemala (93%), y El Salvador, Nicaragua y
Venezuela (todos con 74%) (Iacoviello e Iturburu, 2010).

Conclusiones

La planificacin de recursos humanos en un sistema integrado


requiere la estrecha adecuacin de las personas a la estrategia de la or-
ganizacin a los efectos de lograr resultados acordes a las prioridades
definidas. En forma contrapuesta con esta sentencia, los diagnsticos
mostraron que, con algunas excepciones y a pesar de la mejora observa-
da desde la lectura inicial de 2004, la instalacin de mecanismos efecti-
vos de planificacin estratgica an est pendiente en la mayora de los
pases latinoamericanos.
Ello es as porque los planes de desarrollo nacionales tienen poca
incidencia en las prcticas cotidianas, detectndose mayores ajustes en
la dimensin presupuestaria, con las rigideces y las escapatorias espu-
rias que ello, en ocasiones, genera. El predominio de la dimensin fiscal
deriva en un proceso de planificacin reactivo, vinculado mayormente a
la aprobacin de plazas.
La debilidad de los sistemas de informacin sigue siendo una
constante en la mayora de los pases, con escasa articulacin entre ju-
risdicciones, informacin cuantitativa parcial y cualitativa mayormente
inexistente, a lo que se suman las resistencias a la implantacin de de-
sarrollos que podran significar frenos a la arbitrariedad y los manejos
poco transparentes hacia la ciudadana. Esto se ha puesto de manifiesto
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 117

con la evolucin desigual de algunos ambiciosos proyectos de informa-


tizacin que contaron con el apoyo de la cooperacin internacional. Los
diagnsticos pusieron de manifiesto la gravedad de esta situacin, ante
la dificultad experimentada por las contrapartes para conseguir los que
deberan ser datos bsicos para una planificacin efectiva.
Con pocas excepciones, la profesionalizacin de la gestin pbli-
ca no ha ganado el lugar que debera ocupar para imprimirle un ma-
yor ritmo al desarrollo humano de las sociedades. La mejora econmica
de toda la regin, ms por factores externos que endgenos, y en for-
ma contrapuesta a lo que indica la lgica de gestin, ha contribuido a
un mayor desplazamiento del tema. Es llamativo que las autoridades se
propongan mejorar la calidad y el impacto de servicios pblicos bsicos
como educacin, salud o seguridad sin siquiera mencionar en sus pla-
nes de gobierno la necesaria profesionalizacin de sus planteles. En este
contexto, se naturaliza el silencio sobre el subsistema de planificacin.
El instrumental tcnico se suplanta por la presin de los que estn cer-
ca del poder de aprobacin reas de manejo presupuestario o entorno
presidencial para flexibilizar los controles sobre cobertura de vacantes
o remuneraciones.
Las mejoras alcanzadas o las sostenidas fueron posibles por
los esfuerzos realizados por las reas rectoras, pero difcilmente puedan
traducirse en prcticas generalizadas sin la implicacin de las ms altas
autoridades y del segmento directivo profesional.
Todo esto indica que los desafos pendientes an son de gran mag-
nitud, en particular si se considera el peso creciente que viene teniendo
el sector pblico en la mayor parte de las economas nacionales, en pa-
ralelo con el deterioro de algunos indicadores de impacto de calidad de
los servicios brindados.

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planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 121

Desafos y oportunidades de la
planificacin estratgica en la utilizacin
de tecnologas de informacin
en las administraciones pblicas
latinoamericanas

Diego Pando

Introduccin

La gestin pblica latinoamericana no escapa a la tendencia ge-


neral marcada por las profundas transformaciones que produce y puede
producir la utilizacin intensiva de tecnologas de informacin (TI) para
que las organizaciones fortalezcan sus capacidades de gobierno. As, en
la ltima dcada, la gran mayora de los xitos de transformacin que
han experimentado los organismos pblicos en Amrica Latina se ha
logrado a partir de la utilizacin intensiva de las TI, en la medida en
que son poderosas herramientas que permiten mejorar la eficacia y la
eficiencia de la gestin pblica al simplificar trmites, reducir costos y
tiempos de espera, fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas
e incentivar la participacin ciudadana.
Paradjicamente, este fenmeno no ha concitado la debida aten-
cin de aquellos que se dedican a estudiar los procesos de reforma de la
Administracin Pblica desde una mirada integral en sintona con las
complejidades inherentes a la gestin pblica. Como sostuviramos en
anteriores trabajos, la utilizacin de tecnologas de informacin en las
administraciones pblicas es un fenmeno que trasciende ampliamente
lo tecnolgico (Pando, 2006; Pando, 2008).
En este sentido, la utilizacin de TI (denominada genricamente
como gobierno electrnico) tiene una ineludible dimensin poltico-ins-
titucional en la medida en que significa modificar estructuras jerrqui-
cas, replantear flujos de trabajo, redisear procesos, reasignar recursos
Jorge Walter y Diego Pando
122 compiladores

humanos y transferir partidas presupuestarias, entre otras cuestiones.


Es decir, utilizar TI implica en ltima instancia alterar el equilibrio de
poder existente en las administraciones pblicas. El valor de las herra-
mientas es innegable pero no se puede hacer de cuenta que los desafos
poltico-institucionales no existen, ya que su influencia es constitutiva
de la gestin y las polticas pblicas.
En base a estas premisas introductorias, el objetivo de este traba-
jo consiste en presentar los principales desafos y oportunidades de la
planificacin estratgica en la utilizacin de TI en las administraciones
pblicas latinoamericanas. Para ello, el trabajo se divide en cuatro sec-
ciones. En la primera, se realiza un breve diagnstico sobre el estado de
situacin del uso de las TI en las administraciones pblicas latinoame-
ricanas. En la segunda, y a partir de ese diagnstico, se presenta la im-
portancia de la planificacin estratgica en el mbito del gobierno elec-
trnico. En la tercera seccin, se identifican los principales desafos para
la planificacin estratgica en esta materia. Finalmente, en el ltimo
apartado se esbozan un conjunto de reflexiones finales que se despren-
den de las secciones anteriores.

Breve diagnstico (una mirada a vuelo de pjaro)

Amrica Latina presenta una heterognea, amplia y variada oferta


de servicios electrnicos, tanto en sus instancias nacionales como sub-
nacionales. El gobierno electrnico se ha construido fundamentalmente
a partir de la iniciativa individual de distintos organismos pblicos, con
ritmos de crecimiento y desarrollo desiguales, que posicionan a la regin
en trminos generales en un rango intermedio en esta materia a nivel
internacional. En este sentido, es importante diferenciar experiencias y
descubrir matices para no caer en miradas simplistas, las cuales con-
ducen a definiciones totalizadoras que ponen el anlisis del proceso en
una bolsa comn. Lejos de los brillos de los extremos, la realidad del
gobierno electrnico en Amrica Latina se presenta en distintas tonali-
dades de grises (ms claros o ms oscuros pero grises al fin).
As, el panorama vara desde aquellos organismos que mantienen
casi intacta la cultura del papel y del expediente, pasando por aque-
llos que hacen un uso poco intensivo de las TI hasta llegar a otros que
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 123

intentan hacer de estas herramientas una utilizacin estratgica para


modernizar sus procesos de gestin. Mientras que los primeros se limi-
tan a un sitio web a modo de vidriera y no mucho ms, los segundos
adoptan una mirada unidireccional, esttica, con poco valor agregado y
con intentos que no van ms all de avanzar hacia la despapelizacin de
la gestin. Por su parte, los terceros han logrado interesantes avances en
la produccin e intercambio de informacin para la toma de decisiones,
la disminucin de cargas administrativas para los ciudadanos y la reduc-
cin de los tiempos para procesar y entregar servicios.
En este sentido, la imagen de mosaicos policromticos, en las
que se destacan las reas tributarias, seguridad social y financieras,
constituye una buena metfora de lo que es en la actualidad el gobierno
electrnico en Amrica Latina.
El hecho de que la incorporacin de TI por parte de las agencias
gubernamentales se haya realizado principalmente a partir de la consi-
deracin por parte de cada una de ellas de sus necesidades particulares,
ha generado islas que se caracterizan por un manejo poco eficiente y
descoordinado de la informacin (ms all de los recursos disponibles),
con diversidad de clasificaciones y diferentes codificaciones de los datos
pblicos. En trminos generales, la gestin de los datos pblicos en los
pases de la regin se caracteriza por el bajo grado de digitalizacin de
los mismos (y, cuando lo estn, muchas veces no cuentan con calidad,
consistencia y disponibilidad), la disgregacin de bases de datos relati-
vas incluso a un mismo mbito, la inexistencia de modelos de datos co-
munes, la baja prctica en el uso de estndares y las decisiones aisladas
que ejercen los organismos a la hora de decidir la informatizacin de
procesos de captura (Poggi, 2008; Gasco, 2011).
La mayora de los organismos de las administraciones pblicas la-
tinoamericanas tiene excesiva autonoma para definir su propia poltica
informtica, con escasos mecanismos de coordinacin intersectorial, lo
cual tiende a producir discrecionalidad y variedad de metodologas e in-
fraestructura. A raz de esta situacin, muchos pases latinoamericanos,
aun habiendo invertido mucho en TI, no han conseguido los resultados
esperados.
Ms all de la creciente sensibilidad que muestran los distintos
gobiernos sobre la importancia del uso intensivo de las TI, se observa
Jorge Walter y Diego Pando
124 compiladores

una marcada heterogeneidad en las unidades informticas de las admi-


nistraciones pblicas latinoamericanas. As, la situacin vara desde al-
gunas unidades dotadas de recursos econmicos, humanos y materiales
que reportan al mximo responsable poltico de la organizacin con total
responsabilidad sobre la gestin de la informacin, hasta otras unidades
informales menores que reportan a segundas lneas y que disponen de
escasos recursos. Esta asimetra repercute en la satisfaccin de las ne-
cesidades e intereses de los usuarios internos y externos a los que cada
organismo se orienta.
Esta falta de consistencia y coherencia sistmica en el desarrollo
del gobierno electrnico se refleja, por ejemplo, en la transferencia de
software. Ante cada decisin de incorporacin de software, y a pesar
de disponer de los permisos legales, la mayora de los organismos p-
blicos latinoamericanos reinventa e incorpora de manera autnoma di-
ferentes soluciones para cumplir las mismas funciones, sin aprovechar
lo que otros han hecho. Ms all de las razones que tienen que ver con
los costos que puede llegar a tener apropiar un sistema desarrollado por
otro (especialmente para los organismos ms dbiles), aparecen otras
razones importantes vinculadas a la falta de conocimiento de los desa-
rrollos informticos de otros organismos y a las dificultades para que-
brar el modus operandi tradicional que presiona a las organizaciones
y a la gestin pblica hacia la cultura del formalismo burocrtico, en la
cual la lgica de trabajo basada en la departamentalizacin no incentiva
la colaboracin.
Por otro lado, existe escasa interaccin entre los responsables de la
gestin informtica de los distintos organismos, la cual se da ms por re-
laciones voluntarias particulares que por cuestiones institucionales. En
esta situacin, la mayora de las decisiones de adquisicin tecnolgica
son tomadas por cada organismo sin tener en cuenta la situacin o pla-
nes de los dems. Esta lgica, adems, fue potenciada en muchos casos
por el funcionamiento independiente de las unidades ejecutoras impul-
sadas por los organismos internacionales de crdito. Hay que destacar
adems que esta situacin ha sido impulsada por los propios proveedo-
res de equipamientos, los cuales a veces se aprovechan de la fragmenta-
cin gubernamental para vender mltiples sistemas informacionales y
ofrecer, despus de un tiempo, soluciones integradoras (CLAD, 2010a).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 125

Todo esto en un contexto caracterizado por el relegamiento de la


gestin de la informacin en las agendas de muchas administraciones
pblicas. La produccin, procesamiento, utilizacin y transmisin de in-
formacin no es considerada un insumo fundamental para la toma de
decisiones, la prestacin de servicios y el control y la evaluacin del ac-
cionar pblico. Cabe agregar, adems, que no solo a veces se da la espal-
da a los legtimos requerimientos de usuarios internos y externos sino
que otras veces esos requerimientos ni siquiera existen.
Como consecuencia de lo mencionado hasta aqu, el intercambio
de datos e informacin a travs del diseo e implementacin de servicios
electrnicos coordinados (lo que se conoce como interoperabilidad) es
bajo. Datos e informacin suelen encontrarse distribuidos en diferentes
organismos y estar disponible solo para las tareas propias de cada uno
de ellos.
La experiencia demuestra que las administraciones pblicas lati-
noamericanas tienen un largo camino por recorrer para asumir el costo
de su estructura y complejidad y no transferir este costo a sus ciudada-
nos. Si uno se pregunta, por ejemplo, por qu habitualmente los datos
son pedidos por distintos organismos pblicos de forma parecida una y
otra vez y deben ser informados por parte de personas fsicas o jurdicas
en reiteradas oportunidades, la respuesta la encuentra en este bajo nivel
de interoperabilidad. Como sostienen Pando y Poggi (2009), la nica
forma de evitar que las personas (fsicas o jurdicas) tengan que ir de un
organismo a otro para realizar un trmite, consiste en lograr que sean los
datos los que viajen.
Asimismo, no se dispone de un ambiente estable para la interope-
rabilidad, con el agravante de que para la mayora de las agencias esta-
tales no constituye un tema prioritario y, por lo tanto, no se desarrollan
iniciativas para instalarlo, al menos, en sus agendas de trabajo.
No obstante, cabe sealar que algunos organismos realizan in-
tercambios bilaterales de datos e informacin y se reconoce que existen
cuestiones que es preciso abordar. Sin embargo, no hay procesos estan-
darizados, sino ms bien enfoques ad hoc que se aplican caso por caso.
Estos intercambios bilaterales entre sistemas se realizan de manera es-
pecfica, normalmente sin formalizacin e independientes unos de otros.
Jorge Walter y Diego Pando
126 compiladores

Las especificaciones se hacen por acuerdos de partes de bajo nivel, en los


cuales la relacin no est formalizada.
Otras experiencias en materia de interoperabilidad del tipo ven-
tanillas nicas (ms sofisticadas en cuanto a los procesos y cantidad de
actores que intervienen pero escasas) tienen un alto grado de dependen-
cia del conocimiento de determinadas personas, se cumple con caracte-
rsticas bsicas de seguridad y confiabilidad a nivel de cada una de las
partes pero, pese a los interesantes resultados alcanzados, falta capacita-
cin y formalizacin de los procedimientos utilizados para darles mayor
sostenibilidad.
Y si la experiencia acumulada en relacin con proyectos de intero-
perabilidad intra administrativa (es decir, hacia el interior de las admi-
nistraciones de los propios pases latinoamericanos, ya sea horizontal o,
incluso, vertical) es incipiente, resulta prcticamente nula la interopera-
bilidad entre administraciones pblicas de diferentes pases.1
Para concluir este diagnstico, resulta pertinente hacer una men-
cin al marco normativo para el desarrollo del gobierno electrnico en
Amrica Latina. En trminos generales, y ms all de algunas carencias
y otras superposiciones, el sustento normativo no impide avanzar en el
uso intensivo de las TI para fortalecer las capacidades estatales. Aunque
a veces desarticuladas entre s, la elaboracin de normas en la mayora
de los pases demuestra el creciente reconocimiento de la relevancia que
ha ido adquiriendo el gobierno electrnico.
Complementando lo realizado a nivel pas, en el plano regional y a
travs de distintas cumbres presidenciales y reuniones ministeriales, se
fueron produciendo en la institucionalidad formal distintos aportes que
tambin evidencian el creciente reconocimiento de la relevancia del tema.
Entre estos aportes, cabe destacar la Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrnico del CLAD (2007), el Libro Blanco de la Interoperabilidad
de Gobierno Electrnico de CEPAL (2007), los planes de accin

1. Pese a esto, en una encuesta realizada por Jimnez, Criado y Gasco (2011) a los
funcionarios responsables del gobierno electrnico en los pases latinoamericanos,
surgen las siguientes reas prioritarias para avanzar en materia de interoperabilidad
regional: comercio e intercambio de mercaderas (75%); aduanas, fronteras y
movimientos migratorios (56,25%) y seguridad (56,25%).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 127

regional eLAC 2007, 2010 y 2015 de CEPAL y el Marco Iberoamericano


de Interoperabilidad del CLAD (2010b).

Acerca de la importancia de la planificacin

Del diagnstico presentado en el apartado anterior se desprende


que en las administraciones pblicas latinoamericanas resulta priorita-
rio avanzar en el uso intensivo de las TI de forma ms homognea, in-
corporando a aquellas reas ms rezagadas, y al mismo tiempo de forma
ms articulada.
Bajo condiciones de integralidad sistmica, los pases de la regin
tienen, con sus matices, un largo camino por recorrer en tres dimen-
siones complementarias. En primer lugar, una dimensin clave es la
generacin de condiciones para el desarrollo del gobierno electrnico
(infraestructura, firma digital, identificacin, autenticacin, seguridad,
estndares abiertos, proteccin de datos personales y multicanalidad,
entre otras). La segunda dimensin consiste en desarrollar y fortalecer
procesos a nivel institucional (digitalizacin y simplificacin de trmites
y de procesos administrativos, compras pblicas electrnicas, promo-
cin del acceso a la informacin pblica y apertura de datos para per-
mitir su reutilizacin, entre otras). Finalmente, la tercera dimensin
del gobierno electrnico remite a la necesidad de elaborar y fortalecer
procesos a nivel inter-institucional a partir del intercambio de datos e
informacin entre organismos pblicos (a modo de ejemplos podemos
mencionar la ventanilla nica de comercio exterior o para la creacin de
empresas, especialmente en aquellos pases latinoamericanos con siste-
mas federales o muy descentralizados, con el consecuente impacto en la
mejora de la competitividad al disminuir la carga administrativa de las
firmas).2
Es tan importante avanzar en estas tres dimensiones comple-
mentarias (condiciones para el desarrollo, procesos institucionales

2. Es oportuno sealar que las principales beneficiarias de este sistema de ventanilla


nica son las micro, pequeas y medianas empresas, dado que son quienes menos
recursos disponen para absorber la carga administrativa del Estado (en sus distintos
niveles) cuando este no asume el costo de su estructura y complejidad.
Jorge Walter y Diego Pando
128 compiladores

e interinstitucionales) como tambin es hacerlo desde una mirada


que aporte a la consistencia y coherencia sistmica.3 Coincidimos con
Martnez Nogueira (2010) cuando afirma que la accin de gobierno no
puede consistir en respuestas aleatorias a desafos coyunturales, sino
que debe prestar atencin ms sistemtica al futuro. Para ello, la plani-
ficacin estratgica es una herramienta de gestin que permite la identi-
ficacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de altas
exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resulta-
dos (Armijo, 2010). De manera ms especfica, Heeks (2006) plantea la
necesidad de formular planes estratgicos en el rea de gobierno elec-
trnico para prever y gestionar el cambio ante los importantes impactos
asociados al uso de las TI.
Sin embargo, la revalorizacin de la planificacin estratgica en
materia de gobierno electrnico es un proceso dispar que no ha llegado
a todos los pases latinoamericanos, en algunos de los cuales an predo-
mina la conviccin de que la planificacin es un ejercicio estril que no
hace sino malgastar recursos y en otros termina siendo ms una mani-
festacin de buenas intenciones que una herramienta clave de gestin.
As, se hace necesario pensar la planificacin estratgica de las
TI alineada a los modelos, proyectos o estilos que sustentan las auto-
ridades gubernamentales y los temas prioritarios que estas definen. Es
decir, una estrategia de gobierno electrnico debe ser coherente con la
estrategia general y con otras estrategias sectoriales de la administracin
pblica en cuestin.4
A diferencia de la planificacin tradicional, de caractersticas nor-
mativa, lineal y con sesgo determinista (consolidada bajo la influencia

3. Los casos de Corea, Gran Bretaa, Estados Unidos y Australia muestran que
una forma de reflejar este enfoque holstico consiste en un nico portal donde los
ciudadanos pueden acceder a todos los servicios proporcionados por el gobierno,
independientemente de los organismos encargados de proporcionarlos.
4. Un problema tpico en las administraciones pblicas latinoamericanas suele ser el
encapsulamiento de las reas de sistemas. Dado el carcter especfico y tcnico de
las funciones que cumplen estas, muchas veces se generan prcticas y circuitos de
gestin que tienen efectos no deseados, ya que un rea que debera ser de soporte
se termina involucrando en las decisiones funcionales. Por ello, se suelen crear
sistemas que los funcionarios responsables de las reas proveedoras de bienes y
servicios pblicos no incorporan como propios.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 129

de la CEPAL durante la dcada de los 60), los enfoques actuales de la


planificacin son ms modestos en sus requerimientos y ms realistas
en cuando a las condiciones de incertidumbre, complejidad y conflicto
enfrentadas por las polticas pblicas (Martnez Nogueira, 2010). Cabe
acompaar a Acua (2008) cuando, reafirmando la importancia de la
lgica tcnica y la lgica poltica que sostienen los procesos de plani-
ficacin, plantea la necesidad de un enfoque situacional adaptable a
contingencias.
Para transitar este camino hacia una mayor y mejor utilizacin de
TI, y sostener el esfuerzo inter-temporalmente, resulta clave el rol de los
organismos rectores en materia de TI (Pando, 2008).5 Orientados a la
definicin de una secuencia o plan temporal de acciones viables poltica
y tcnicamente, con objetivos factibles e indicadores pertinentes, ope-
rando bajo condiciones de flexibilidad estratgica, la responsabilidad
central de los organismos rectores es constituirse en el ndulo de un
sistema de coordinacin que asegure coherencia y complementariedad
entre los organismos y sus acciones.
Para ello, las tareas de los organismos rectores (preferentemente
ubicados en el lugar institucional ms alto posible) consisten en esta-
blecer una poltica de gestin de datos pblicos; definir e implementar
reglas de juego para la elaboracin de los estndares que determinen
un lenguaje comn entre los organismos pblicos; promover reservorios
de software pblico para que puedan ser aprovechados por todos los
organismos; proveer pautas para la asignacin de recursos financieros,
humanos y tecnolgicos para el desarrollo de servicios y de infraestruc-
tura; difundir experiencias exitosas y brindar capacitacin y asistencia
tcnica, entre otras. Comparadas desde un punto de vista metafrico con
las de un director de orquesta (Pando y Poggi, 2013), estas tareas deben
estar orientadas a crear una lgica de funcionamiento para que todos los
organismos pblicos puedan avanzar individualmente en la utilizacin

5. A modo de ejemplo en la regin podemos mencionar a la Agencia para el


Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin
y el Conocimiento (Uruguay), el Centro Nacional de Tecnologas de Informacin
(Venezuela), la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica (Per) y la
Oficina Nacional de Tecnologas de Informacin de la Subsecretara de Tecnologas
de Gestin (Argentina).
Jorge Walter y Diego Pando
130 compiladores

de TI pero manteniendo un determinado nivel de coherencia y consis-


tencia con los dems.

Principales desafos

La planificacin estratgica de TI en las administraciones pblicas


implica abordar diferentes desafos. El peor riesgo consiste en conside-
rar este proceso de planificacin como un proceso unidireccional que
puede seguirse de manera irrestricta, sin considerar los retos que debe
afrontar. A continuacin pondremos nfasis en los principales retos por
los que atraviesa la planificacin estratgica de TI en el mbito pblico.
Cabe sealar que muchos de estos desafos se potencian, se retroalimen-
tan, se superponen unos a otros y terminan configurando un escenario
complejo para la planificacin estratgica en gobierno electrnico. Y,
desde ya, son desafos que no estn dados de una vez y para siempre.

Elaborar diagnsticos apropiados

Planificar requiere abordar tres cuestiones bsicas: dnde esta-


mos, dnde queremos ir y cmo llegamos. As planteado, resulta clave
responder preguntas tales como Qu debera seguir haciendo? Qu
debera corregir? Qu debera dejar de hacer? Qu debera empezar
a hacer?
De esto se desprende la importancia de contar con buenos diag-
nsticos que permitan definir problemas complejos y que alimenten
planes que habiliten la posibilidad de acoger eventos no previstos y las
incertidumbres propias de los procesos polticos, econmicos y sociales
(Leiva Lavalle, 2012). Un buen diagnstico es una condicin necesaria
para una planificacin estratgica exitosa.
Al momento de elaborar diagnsticos no siempre se reconoce la
necesidad de valorar lo existente y de hacer esta valoracin explcita tan-
to al momento del diseo como de la implementacin de programas y
proyectos. En este sentido, Acua (2008) sostiene que tan importante
como identificar los problemas que se enfrentan es identificar las for-
talezas con las que ya se cuenta para encararlos y agrega: en trminos
polticos, valorar lo existente es efectivamente fortalecer el ancla a partir
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 131

de la cual se construye con base en alianzas e intercambios con acto-


res potencialmente afectados por el proceso de cambio organizacional.
Aquellos procesos que terminaron mostrando mayor adecuacin, mayor
flexibilidad, mejores resultados, son aquellos que, efectivamente de ma-
nera explcita, incorporaron lo existente en el anlisis y lo valoraron po-
lticamente al momento de ajustar la estrategia a la realidad (2008: 3).
Lo mencionado hasta aqu cobra mayor relevancia considerando
que, desde la economa poltica de la planificacin, la utilizacin inten-
siva de TI no es neutra dado que implica afectar estructuras, procesos y
recursos. El reconocimiento de las fortalezas ya existentes al momento
de la elaboracin de diagnsticos permite afrontar mejor las tensiones
asociadas a la planificacin estratgica. Ms all de la ineludible cuestin
tecnolgica, no debe perderse de vista que avanzar en el desarrollo del
gobierno electrnico es un trabajo eminentemente poltico, en el sentido
que para la pluralidad de actores que intervienen conlleva conflictos, ne-
gociacin, incertidumbres, costos y beneficios (Pando, 2010).

Reconocer (y no subestimar) la heterogeneidad del aparato


estatal

En las administraciones pblicas latinoamericanas la heteroge-


neidad constituye una caracterstica central que no solo est dada por-
que conviven organismos muy distintos en cuanto a funciones, grado
de autonoma, cantidad de empleados y recursos, sino porque existen y
conviven (incluso a veces dentro de una misma organizacin) distintos
estadios de desarrollo organizacional: pre-burocrtico (patrimonialista,
informal, fuerte peso de las designaciones partidistas y alta rotacin de
personal), burocrtico (en el sentido weberiano de la palabra, producto
del control por procesos, las reglamentaciones, la departamentalizacin
y la especializacin de funciones) y posburocrtico (agencias con auto-
noma, orientadas a la gestin por resultados y flexibilizacin en la con-
tratacin de recursos humanos).
A esto se aaden las prcticas predominantes que se caracterizan
por la independencia de los ministerios y las organizaciones pblicas que
defienden celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico
suelen reaccionar negativamente ante los intentos de modificar objetivos
Jorge Walter y Diego Pando
132 compiladores

y formas de actuacin que pudieran amenazar su capacidad de decidir


sobre los asuntos que estaban a su cargo. No es fcil que las institucio-
nes pblicas admitan la aplicacin de nuevos criterios, particularmente
si estos redundan en menores recursos asignados (Leiva Lavalle, 2012).
Esto genera escasos (o nulos) incentivos para que, por ejemplo, los
datos captados por un organismo sean entendibles por otro, teniendo en
cuenta que en muchos casos el manejo de datos constituye un factor de
poder y, por ende, compartirlos suele ser percibido como una seal ms
de debilidad que de fortaleza.6 Y a su vez explica en buena medida las
razones por las cuales el paradigma de la apertura de datos pblicos, en
el cual los organismos disponibilizan datos en formatos estndares para
que los ciudadanos generen aplicaciones, es an incipiente en nuestras
administraciones.
En esta misma lnea, Gasco (2009) enfatiza las dificultades de
implicar efectivamente en una estrategia de gobierno electrnico a las
organizaciones especializadas sectorialmente en la medida en que estas
pueden entender que aquella estrategia se traduce en la prctica en adi-
cionales cargas de trabajo e inversiones de recursos. El reconocimien-
to de estas tensiones inherentes a toda iniciativa de impacto basada en
el uso intensivo de TI, ilustra la complejidad poltica del fenmeno en
cuestin.

Orientar el proceso de planificacin estratgica hacia los


intereses, expectativas y necesidades de los ciudadanos

Una caracterstica extendida en las administraciones pblicas la-


tinoamericanas es el formalismo, es decir, la proliferacin de normas y
procedimientos dando la falsa impresin de que existe un poder imper-
sonal. Esta cultura del formalismo burocrtico termina generando que
las regulaciones se independicen de los objetivos y los medios se vuelvan
ms importantes que los resultados.

6. Ante nuestra inquietud acerca de por qu no intercambiaba datos con otros


organismos pblicos, un funcionario con nivel de decisin nos deca: no me pagan
para eso y adems son datos que nos cost mucho conseguir.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 133

Ante este escenario, en la ltima dcada, diversos procesos de mo-


dernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina, en sintona
con experiencias anglosajonas y europeas continentales, hicieron hin-
capi en la necesidad de avanzar hacia una lgica de gestin orientada
hacia los resultados (definidos por intereses, expectativas y necesidades
de los ciudadanos). De lo que se trata con la gestin por resultados es de
facilitar a las organizaciones pblicas la mxima eficacia y eficiencia de
su desempeo para la consecucin de los objetivos de gobierno, ms all
de las normas y procedimientos administrativos tpicos de la burocracia
tradicional. En trminos de Moore (1998), el ejercicio estratgico con-
duce a tomar en consideracin el despliegue consciente y especializado
de recursos legales, financieros, materiales y humanos para obtener re-
sultados concretos.
La orientacin hacia la gestin por resultados es importante para
que el uso intensivo de las TI no sea una mera informatizacin de las
operaciones ya existentes, sin considerar el valor que estas agregan.
Todo plan estratgico en materia de gobierno electrnico debe evitar au-
tomatizar tareas administrativas sin analizar sus objetivos y los requeri-
mientos de los usuarios internos (otros organismos pblicos) y externos
(ciudadanos, empresas).
Para orientar la gestin hacia los resultados, es necesario cons-
truir y aplicar indicadores vlidos y confiables que midan los efectos de
las acciones pblicas en la sociedad. En este sentido, y dado que el fe-
nmeno del gobierno electrnico es en s mismo demasiado amplio y
complejo, debe tenerse presente al momento de la planificacin que los
indicadores a construir no sern nada ms ni nada menos que proxies,
es decir, medidas sustitutas de aquello que nos interesa pero no pode-
mos medir directamente.7

7. El supuesto subyacente es que el fenmeno que medimos se comporta en forma


similar al que queremos medir y no podemos. La cuestin consiste en la posibilidad
de asegurar que los indicadores y sus puntajes asociados capturen el concepto
genera que se intenta operacionalizar. Esto implicara que el indicador o conjunto de
indicadores reflejan sustancialmente el concepto que se intenta sistematizar y que
ningn elemento clave fue omitido. Pero esa clase de exhaustividad atenta contra
la parsimonia de la herramienta, por lo que se trata de encontrar el equilibrio entre
la simplicidad y la relevancia.
Jorge Walter y Diego Pando
134 compiladores

Sin perder de vista la importancia de la gestin por resultados para


agregar valor pblico, y ms all de las inercias del path dependence que
genera la tradicional visin del formalismo burocrtico, la experiencia
latinoamericana refleja la necesidad de alertar sobre un problema que
dificulta el modelo de gestin por resultados: la produccin de una ex-
plosin de indicadores de resultados que se autonomizan de los fines
perseguidos por el accionar pblico (CLAD, 2010a). Se generan en este
caso gobiernos que estn ms preocupados por los controles derivados
de la evaluacin de resultados que por descubrir mecanismos que me-
joren efectivamente la administracin pblica (y que no miden lo que
hacen sino que hacen lo que miden). Aqu ocurre algo similar al forma-
lismo burocrtico, solo que en vez de que sean los procedimientos los
que toman el lugar de los objetivos gubernamentales, son los indicado-
res los que se descolocan en relacin con las finalidades principales del
accionar pblico.

Identificar experiencias para aprender de ellas pero poniendo


especial nfasis en la institucionalidad en la cual se enmarcan

Partimos de la premisa de que existen importantes experiencias


de utilizacin intensiva de TI en la gestin pblica a nivel internacional
que merecen ser tenidas en cuenta. En este sentido, ponerse al tanto de
las principales prcticas, aprender de estas iniciativas ajenas y aprove-
char el conocimiento acumulado en torno a ellas resulta pertinente para
transitar mejor el camino de la planificacin estratgica orientada al de-
sarrollo del gobierno electrnico en Amrica Latina.
Sin embargo, creemos que tambin es relevante reconocer que
estas acciones de uso intensivo de TI no se dan en el aire, sino que se
enmarcan en una institucionalidad determinada, la cual determina los
lmites de factibilidad de dichas acciones. Si bien es necesario aprender
de las experiencias que se dieron en otros lugares, ponindose al tanto
de las principales novedades de la administracin pblica en el plano
internacional, el problema se presenta cuando se incorporan en forma
pasiva frmulas extranjeras sin el debido cuidado de adaptar tales ins-
trumentos a la realidad local. Las mismas estrategias en contextos dis-
tintos llevan a resultados distintos (Acua, 2007).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 135

El problema radica no en identificar experiencias internacionales


exitosas sino en querer copiar estas experiencias de manera acrtica sin
reconocer las propiedades de cada caso y su contexto. Los contenidos
y resultados especficos del gobierno electrnico no tienen validez in-
dependientemente del tiempo y del espacio en el que se insertan.8 Al
no reconocer las especificidades polticas, econmicas, sociales y cul-
turales propias de nuestras sociedades, se tienden a proponer acciones
que, aunque pueden ser pertinentes para algunos casos, se muestran
desajustadas para otros, ya que se presentan dbiles a la hora de identi-
ficar elementos contextuales que enmarcan y condicionan a las acciones
de gobierno electrnico y se convierten ms bien en soluciones en bs-
queda de problemas.
No es lo mismo hacer planificacin estratgica en la Unin
Europea, Estados Unidos o Australia que en Amrica Latina. La institu-
cionalidad poltica, econmica, social y cultural es diferente. Tampoco es
lo mismo utilizar TI en administraciones pblicas latinoamericanas con
estructurales federales de gobierno que con estructuras centralizadas.
Y tampoco es lo mismo implementar TI en un organismo clave para el
Estado con destinatarios fuertes (como aquellos que se encargan de la
recaudacin de impuestos o de administrar el comercio exterior) que en
otro con menor relevancia y destinatarios dbiles. No existen frmulas
de incorporacin de TI legtimas en todo momento y lugar.

8. Segn Acua (2007), as como la dcada de los noventa en Amrica Latina se


caracteriz por el nfasis en presupuestos reduccionistas de carcter deductivo
(recetas universales), en la actualidad asistimos al auge de presupuestos
reduccionistas de tipo inductivo (buenas prcticas). Ambos tipos de presupuestos
tienden a asumir que contenidos y resultados especficos tienen validez
independientemente del tiempo y del espacio en el que se insertan. La corriente
neoinstitucional de la sociologa y la ciencia poltica define a este proceso como
isomorfismo mimtico, es decir, la imitacin de referentes que se consideran
ejemplos a seguir (Powell y Di Maggio, 1991; Rami, 2001). Buena parte de los
policy makers latinoamericanos aprende las lecciones de xito o fracaso de polticas
pblicas de otros pases, mimetizando alternativas o cursos de actuacin.
Jorge Walter y Diego Pando
136 compiladores

Pensar en la implementacin al momento de la formulacin

La planificacin estratgica en el uso intensivo de TI en el sector


pblico no es solo una cuestin de definir objetivos pertinentes y facti-
bles, identificar indicadores funcionales a esos objetivos y elaborar las
acciones necesarias para su alcance. Usualmente se presta mucha aten-
cin a los problemas relativos al diseo de intervenciones y poca aten-
cin a las vicisitudes propias de la implementacin. A modo de ejemplo,
podemos mencionar la dificultades para establecer la demanda de los
contribuyentes una vez que se incorpora TI a los procesos de gestin tri-
butarios, la tensin entre oferta y demanda que se produce cuando ante
la mejora en el nivel del servicio el contribuyente aumenta su grado de
expectativa o la presin que se desata cuando el contribuyente exige que
servicios similares que no incorporaron TI tengan la misma calidad que
tiene aquellos que s incorporaron.
Segn Cortzar Velarde (2007), la causa de esta poca atencin a
la implementacin est en la mirada mecanicista de que la implementa-
cin consiste en la mera aplicacin de un diseo de polticas, previa-
mente elaborado, negociado y acordado. Desde este punto de vista, los
problemas que se manifiestan en la puesta en marcha de una poltica
respondern a dos situaciones: a) los ejecutores no ajustan su labor a
lo establecido en el diseo o b) en el diseo no se han previsto situacio-
nes, factores o procesos que debern tenerse en cuenta en el rediseo.
Ambas explicaciones concentran la atencin en el diseo como el mo-
mento decisivo. En a) se sugiere ajustar el desempeo a las pautas del
diseo y en b) se propone volver atrs y realizar un nuevo esfuerzo de
diseo.
La implementacin supone necesariamente la interaccin estra-
tgica entre actores que tienen distintos valores, visiones e intereses y
que no necesariamente coinciden con los que disean el programa en
ejecucin. La puesta en prctica de programas y proyectos de gobierno
electrnico, sobre todo si consideran o incluyen elementos de interope-
rabilidad, suele comportar la interaccin entre diferentes niveles y tipos
de organizaciones. Esta interaccin puede tener dimensiones y formas
muy diversas en funcin de la iniciativa. Conocer la naturaleza, calidad
y funcionamiento de las relaciones entre los actores resulta clave pues
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 137

dichas caractersticas afectan directamente a la implementacin del pro-


grama y a sus resultados (Gasco et al., 2012).
Un componente clave de la planificacin es la orientacin y coor-
dinacin de actores en la fase de implementacin del plan. Las institu-
ciones planificadoras no ejecutan el plan pero deben apoyar la ejecu-
cin coordinando las diferentes acciones especficas en funcin de los
objetivos y metas del plan. Lograr los resultados propuestos, supone por
tanto un gran esfuerzo de coordinacin de las acciones, como tambin
la existencia de una secuencia o plan temporal de acciones (etapas) con
metas realistas y responsables claros de alcanzarlas. El rol central de la
planificacin en la fase de ejecucin es constituirse en el ndulo de un
sistema de coordinacin que asegure coherencia y complementariedad
entre los agentes ejecutores y sus acciones (Leiva Lavalle, 2012).
En esta misma lnea, Acua (2008) sostiene que cualquier estrate-
gia, cuente con la calidad de diagnstico y formulacin que cuente, una
vez iniciada enfrentar eventos inesperados. La capacidad de adaptacin
a circunstancias no esperadas durante la implementacin, es clave para
la produccin de los resultados finales. De esta forma, la planificacin
estratgica no se agota en el diagnstico y la formulacin de alternativas
sino que debe prever estructuras y capacidad de adaptacin a contingen-
cias que aparecen en la puesta en prctica.
Esto es particularmente relevante en nuestro objeto de estudio si
tenemos en cuenta el dinamismo de la tecnologa. A modo de ejemplo
podemos sealar que, hace pocos aos atrs, el principal problema en
los datacenters era la administracin del espacio fsico ya que estaba
completo debido al volumen de los equipos, mientras que en la actuali-
dad, con el achicamiento de los componentes a partir de la miniaturiza-
cin, el espacio dej de ser un problema para pasar a ser el control de la
temperatura, ya que los nuevos componentes generan mucho ms calor
por unidad de volumen que los anteriores. Ms recientemente encon-
tramos otro ejemplo en los nuevos paradigmas de diseo y desarrollo
de arquitecturas tecnolgicas, entre los cuales se destaca el denominado
cloud computing o computacin en la nube, en el cual los organismos
pblicos adquieren servicios (muchas veces en modalidades de contra-
tacin del tipo suscripcin) en lugar de conseguir infraestructura. Todo
esto plantea desafos importantes a la hora de definir los presupuestos
Jorge Walter y Diego Pando
138 compiladores

pblicos que poseen un fuerte sesgo en privilegiar instalaciones fsicas y


de fiscalizar su cumplimiento a travs de contralora y auditora.
Otro cuello de botella que suele aparecer en la implementacin
est relacionado con los plazos de compras y adquisiciones en el sec-
tor pblico al momento de realizar inversiones para fortalecer infraes-
tructura. En funcin de los procedimientos burocrticos, luego de de-
tectada y justificada la necesidad de incorporar tecnologa, el proceso
de compras y adquisiciones de los organismos de la Administracin
Pblica Nacional pasa por la evaluacin del organismo rector, la publi-
cacin de pliegos, la atencin de consultas, la evaluacin de las ofertas
y la seleccin. Muchas veces suelen aparecer impugnaciones (espurias o
legtimas), variables comerciales de los proveedores, variaciones en los
precios respecto a las previsiones y/o actualizaciones tecnolgicas que
afectan los tiempos previstos. Finalizada la etapa de seleccin, llega el
momento de la adquisicin, la cual puede dilatarse por problemas pre-
supuestarios, administrativos o polticos, agregando ms demora a todo
el proceso y aumentando el riesgo de la desactualizacin tecnolgica de
la compra.9
Otras dificultades que se presentan en esta etapa de puesta en
prctica tienen que ver con la deficiente calidad de los datos (escasa di-
gitalizacin, baja prctica en el uso de estndares); la falta de seguridad
informtica y de marcos legales; la inexistencia de medios avanzados de
autenticacin e identificacin digital; las tensiones entre la normativa
de proteccin de datos personales y el intercambio de datos e informa-
cin entre organismos (particularmente en aquellos planes estratgicos
que tienen un fuerte componente de interoperabilidad); y la ausencia del
principio de neutralidad tecnolgica (lo cual genera dependencia de ter-
ceros y obliga a los ciudadanos a acceder servicios electrnicos a travs
de aplicaciones propietarias cuya adquisicin puede no estar al alcance
de todos).

9. Asimismo, otra cuestin fundamental a identificar tiene que ver con aquellas
actividades del proceso de adquisicin que estn bajo el control directo de la
autoridad del plan y aquellas que, si bien la autoridad puede tener algn tipo de
supervisin, su nivel de influencia es menor (Barros, 2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 139

Finalmente (pero no menos importante), otro cuello de botella


suele estar en la brecha digital. Difcilmente se puede hablar de plani-
ficacin estratgica exitosa en gobierno electrnico en un contexto de
exclusin digital. Adems de continuar operando sobre la ampliacin de
la cobertura de conectividad, esto implica para las administraciones p-
blicas latinoamericanas la necesidad de avanzar hacia un mayor grado
de alfabetizacin digital que promueva la apropiacin de la tecnologa
no solo en la sociedad sino tambin en la propia administracin pblica.
Ciudadanos y funcionarios pblicos deben estar alineados a la oferta de
servicios que emanan de los planes estratgicos de gobierno electrnico
para que estos sean realmente aprovechados.

Concentrar la atencin no solo en el contenido del plan sino


tambin en el proceso que da forma al contenido

En lnea con lo planteado por Stein y Tommasi (2005), podemos


decir que los resultados de los planes estratgicos dependen no solo de
sus contenidos sino tambin del proceso que acompaa las interaccio-
nes de los actores involucrados. Estas interacciones se desarrollan en
escenarios ms o menos institucionalizados en funcin de ideas, valores,
intereses y recursos de los actores, bajo un entramado de reglas de juego
(formales e informales) que constituye el sistema de incentivo de esos
actores. Para explicar los resultados de los planes, no solo es importante
la naturaleza de los mismos sino tambin el proceso que acompaa las
interacciones entre actores. Aun las mejores ideas pueden no lograr sus
frutos si el proceso no es el adecuado.
Hay, al menos, un par de cuestiones importantes para mirar el
proceso de la planificacin estratgica desde la economa poltica. Una
de estas cuestiones es la tensin de carcter intertemporal. A veces, la
definicin y la primera fase de implementacin de un plan estratgico de
TI de alto impacto generan, a corto plazo, costos y los beneficios solo se
perciben a mediano y largo plazo, momento en el que probablemente los
puestos polticos estarn ocupados por autoridades distintas a las que
impulsaron, trabajaron y sufrieron el proceso de mejora. Reconocer
este problema intertemporal es importante para generar iniciativas sus-
tentables a travs del tiempo.
Jorge Walter y Diego Pando
140 compiladores

Una segunda cuestin est dada por los esfuerzos necesarios para
construir (y sostener) una coalicin para el cambio. Ningn proceso de
planificacin estratgica suele ser prolijo. Abrir datos para su reutiliza-
cin, redisear procesos, intercambiar informacin o incentivar la ren-
dicin de cuentas, por mencionar algunas aplicaciones a partir del uso
intensivo de TI, no son cuestiones neutras. Muchas veces no se percibe
que incorporar TI es un camino pedregoso, en el cual hay actores que se
oponen al cambio y que no necesariamente tienen una alternativa sino
que no se comprometen con el proceso y muchas veces no hay incentivos
concretos para operar sobre ellos.
Si los polticos y directivos pblicos del ms alto nivel no estn
dispuestos a invertir recursos en la apropiacin de TI, el proceso ser
endeble e inestable. En este sentido, mucho se habla en los ltimos
aos sobre las competencias que debe tener un CIO (Chief information
Officer) para poder realizar su trabajo en el sector pblico, a partir del
reconocimiento de que no necesariamente quien ms sabe de software y
hardware es el mejor CIO (de la misma manera que no necesariamente
el mejor mdico es el mejor director del hospital o el mejor docente es
el mejor director de la escuela) y considerando que el acentuado sesgo
tecnolgico de los CIOs no tiene tanto que ver con ambiciones hegem-
nicas sino ms bien con un marcado dficit de atencin en materia in-
formacional en las administraciones pblicas. Es importante entonces
que el CIO, adems de ser una persona experta en sistemas de informa-
cin, est dispuesto y tenga capacidad para asumir las implicancias del
proceso de apropiacin tecnolgica, razn por la cual entre sus respon-
sabilidades ms importantes sobresale la creacin y el desarrollo de co-
munidades de prcticas para fortalecer la cooperacin entre los actores
involucrados en el desarrollo del gobierno electrnico.10
En nuestras administraciones pblicas latinoamericanas, las com-
petencias del CIO cobran especial relevancia ante la escasez de una bu-
rocracia de profesionales tecnolgicos capacitados y bien remunerados,
sumada a las dificultades para conseguir y retener personal informtico,
en un contexto en el que el mercado ofrece mejores salarios, otorga ms

10. Para profundizar sobre este tema, recomendamos los trabajos de Lapuente
(2011), Tesoro (2011), Zerpa (2011) y Pando (2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 141

posibilidades de desarrollo de carrera y brinda ms prestigio. A diferen-


cia de lo que sucede en el resto de las reas de la administracin pblica,
en las que la falta de competitividad suele darse ms en los niveles ge-
renciales y no tanto en los niveles operativos, en el rea informtica la
falta de competitividad salarial se presenta en ambos niveles (excepto
en algunos sectores particulares que tienen destinatarios fuertes como
recaudacin de impuestos y comercio exterior).
De lo mencionado en este apartado, se desprende la importancia
de prever en toda planificacin estratgica la aparicin de triunfos rpi-
dos y de corto plazo (quick wins). Sin estos, aun cuando sean modestos
(reduccin del tiempo en que un ciudadano es atendido, por ejemplo),
el proceso de transformacin puede perder credibilidad, muchos actores
que apoyan pueden desanimarse y aquellos que resisten pueden tomar
fuerza. Partiendo del reconocimiento de los costos y beneficios de los
programas y proyectos que emanan de la planificacin estratgica, las
grandes lneas de la experiencia internacional en materia de gobierno
electrnico se caracterizan por el incrementalismo, dado que es menos
costoso en trminos de recursos humanos, materiales y econmicos y
de resultados ms previsibles, al mismo tiempo que permite responder
con menos riesgo a la demanda. Asimismo, la incorporacin de TI de
manera incremental ampla la capacidad para prever el comportamiento
de los individuos y de los grupos con intereses en el tema y, al ser ms
previsible, disminuye las resistencias al cambio. Adems, la viabilidad
de las decisiones queda asegurada porque se basa en un itinerario em-
prico lento y sostenido en el que los errores pueden ser rpidamente
absorbidos.

Contemplar la evaluacin para (re) orientar procesos de


decisin y rendir cuentas

La evaluacin de los planes de gobierno electrnico deviene un


ejercicio imprescindible para las administraciones pblicas latinoa-
mericanas dado que estas valoraciones permiten obtener informacin
acerca de, por ejemplo, hasta qu punto los objetivos se han logrado,
qu resultados inesperados se han conseguido o qu cambios se necesi-
tan para asegurar el xito de los proyectos (Gasco et al., 2012). Esto es
Jorge Walter y Diego Pando
142 compiladores

particularmente relevante si tenemos en cuenta que, como nos ensea el


anlisis de polticas pblicas, raras veces los problemas pblicos tienen
una solucin definitiva.
Lamentablemente, la prctica de la evaluacin es escasa en gene-
ral. Existe una brecha importante entre el consenso acerca de la impor-
tancia de la evaluacin y las prcticas habituales de ella. Esta brecha en
parte puede explicarse teniendo en cuenta que el inters de polticos y
tcnicos suele centrarse mucho ms en el diseo que en el anlisis de sus
resultados y de los aspectos crticos que condicionan su desempeo y su
sostenibilidad en el tiempo.
Muchas veces la ausencia de evaluacin lleva a mayores inversio-
nes insistiendo en esquemas errticos de desarrollo de las experiencias
de incorporacin de TI. Sin evaluacin, es muy difcil mejorar el gobier-
no electrnico, dado que no se produce la suficiente informacin que
sirva para (re) orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseo, la
gestin y el futuro de las iniciativas. Asimismo, adems de ser un instru-
mento tcnico, la evaluacin cumple una funcin poltica de ofrecer un
mecanismo de justificacin de las decisiones y de rendicin de cuentas
de las organizaciones pblicas ante los ciudadanos.
En sintona con la orientacin hacia el ciudadano que plantera-
mos anteriormente consideramos necesario determinar el xito o fraca-
so de las polticas, programas y proyectos que emanan de la planificacin
estratgica en gobierno electrnico teniendo en cuenta la perspectiva del
ciudadano. En definitiva, es importante conocer cul es su percepcin
de las iniciativas analizando dos elementos clave: por un lado, las expec-
tativas generadas y, por el otro, su experiencia concreta con los nuevos
servicios.11

11. Entre otras cuestiones, gestionar adecuadamente en el mbito de lo pblico


implica que los ciudadanos sepan que las iniciativas estn siendo bien elaboradas.
Un principio sociolgico bsico conocido como el teorema de Thomas sostiene
que si la gente define una situacin como real, esta ser real en sus consecuencias.
En la misma lnea se encuentra el clsico trabajo de Majone (1989) en el cual se
sostiene que es fundamental para un gobierno convencer a los ciudadanos con
evidencias y argumentos sobre el valor de las iniciativas que lleva a cabo y sus
resultados.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 143

En funcin de los objetivos que se pretenden alcanzar y del mo-


mento en el que se realiza, existen diferentes modalidades de evaluacin
que deben contemplarse en la planificacin estratgica. Una modalidad
es la evaluacin ex ante, la cual se realiza con anterioridad a la imple-
mentacin de la poltica y tiene como objetivo evaluar el diseo y si el
mismo permite o no lograr las metas y objetivos deseados. Otro tipo de
evaluacin es la evaluacin ex post, la cual se realiza con posterioridad
a la implementacin de la poltica y contrasta los resultados alcanzados
con los esperados. Tambin existe la evaluacin de impacto, orientada
a facilitar informacin sobre los efectos de las iniciativas y a mostrar en
qu medida los efectos observados se deben a la poltica implementada y
no a otras causas (variaciones en el problema, intervencin de otras po-
lticas, cambios en las condiciones sociales). Asimismo, otra modalidad
es la evaluacin de seguimiento de la poltica (o monitoreo), la cual se
lleva a cabo de forma continua mientras se implementa la poltica y pro-
duce informacin en tiempo real que es suministrada a los responsables
de las distintas fases del proceso para que introduzcan las correcciones
oportunas.
Ms all de los objetivos y del momento en el cual se realizan, cabe
sealar dos formas alternativas de evaluacin en materia de gobierno
electrnico.
Una de estas formas tiene como objetivo principal la medicin no
de una iniciativa en particular, sino de situaciones de un conjunto de
pases, estados o localidades que se considera son comparables. La ma-
yor ventaja de este tipo de mediciones es que permiten comparar fcil-
mente el estado del gobierno electrnico en un gran nmero de pases,
si bien estos instrumentos generales tienen una capacidad muy limitada
para capturar y ponderar de forma adecuada particularidades de las ini-
ciativas y de sus contextos (West, 2008). La medicin ms extendida de
este tipo es el Ranking de Gobierno Electrnico de Naciones Unidas.
La otra forma de medicin parte de una mirada ms integral del
gobierno electrnico que incluye: a) caractersticas que representan la
funcionalidad y aspectos tcnicos del sistema, b) resultados que repre-
sentan los beneficios como consecuencia de las acciones de gobierno
electrnico y c) determinantes que afectan tanto a las caractersticas
como a los resultados de las iniciativas (CEPAL, 2007; Luna Reyes et al.,
Jorge Walter y Diego Pando
144 compiladores

2012). Esta forma de medicin constituye un aporte interesante por su


intento de avanzar en captar la complejidad del fenmeno del gobierno
electrnico, aunque no brinda las herramientas suficientes para deter-
minar un estado de situacin completo con posibilidades de ser actuali-
zado peridicamente para servir de insumo a la planificacin estratgica.

No caer en los cantos de sirena de la tecnologa

A partir del enorme potencial de cambio que significa la utilizacin


de TI, algunas veces se le asigna, ya sea por conveniencia o por error, a
lo tecnolgico una funcin casi mgica que solucionara todos los pro-
blemas de gestin. Sin embargo, por tratarse (nada ms ni nada menos)
de herramientas, las TI constituyen un conjunto particular de medios y,
como tales, dependen de su integracin y coherencia con los objetivos
que se persigan. El riesgo de pedirle a las TI lo que ellas no pueden dar
consiste en generar falsas expectativas que terminen deslegitimando los
beneficios reales y potenciales que conlleva su utilizacin en la adminis-
tracin pblica.
A modo de ejemplo hoy tenemos el tema (la moda?) del denomi-
nado gobierno abierto, entendido, de acuerdo a algunos de sus impul-
sores, como el uso de las TI para la transparencia, colaboracin y parti-
cipacin, con el consecuente cambio de paradigma que permite saltar
desde nuestro viejo modelo de democracia representativa a un modelo de
democracia conversacional (Caldern y Lorenzo, 2010:11). Si bien las TI
pueden contribuir a mejorar la relacin entre representantes y represen-
tados en la medida en que los ciudadanos encuentran ms espacios para
expresar y defender mejor sus intereses e incluso involucrarse de manera
activa en la gestin de los asuntos pblicos, no hay ningn indicio slido
que nos haga suponer que los fundamentos del vnculo representativo
puedan llegar a ser sustituidos. Quizs esto ayuda a entender por qu en
el campo del gobierno abierto hay mucho ruido y pocas nueces, es decir,
los avances son muy discretos y menores en funcin de todo lo que se
viene hablando y escribiendo sobre el tema en los ltimos aos.12

12. Tal como vienen expresando en las dos ltimas dcadas desde el campo de la
filosofa poltica y social autores como Lipovetsky (1983), Vattimo (1989), Sartori
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 145

En esta misma lnea, Gauld y Goldfinch (2006) describen lo que


consideran cuatro tipos de entusiasmos que conducen al fracaso de pla-
nes de TI. El primer entusiasmo es el enamoramiento, definido por la
idealizacin de la tecnologa por medio de la cual los directivos pblicos
esperan que las TI cambien por completo los procesos del sector pbli-
co. El segundo entusiasmo es la tecnofilia, la cual se produce cuando
los tecnlogos le asignan a las TI propiedades que van ms all de su
real potencial a tal punto que resuelven todos los problemas asociados a
las prcticas del sector pblico. El tercer entusiasmo es el lomanismo,13
caracterizado por el entusiasmo fingido o real que un proveedor tie-
ne por los productos/servicios de su empresa sin considerar las reales
restricciones de sus productos/servicios en un proyecto en particular.14
Finalmente, el cuarto entusiasmo es la moda gerencial, definida por la
tendencia de consultores y directivos por abrazar tempranamente las
nuevas ideas y/o metodologas que se inician generalmente en el mbito
privado.
La planificacin estratgica requiere desprenderse del fetichismo
tecnolgico (o mito tecnicista CLAD, 2010a) que a veces acompaa

(1997) o Bauman (1999; 2007), la apata y la desconfianza ciudadana hacia las


instituciones pblicas son caractersticas de las sociedades actuales. Esto es
clave para entender el tipo de participacin as como sus lmites y consecuencias.
Acompaamos a Oszlak (2012:70) cuando dice: El gobierno abierto supone que,
una vez abiertos los canales, los ciudadanos estarn prontamente dispuestos
a participar y ejercer los roles que potencialmente se les atribuye y reconoce
discursivamente. Es posible imaginar esta recreacin del gora ateniense en un
espacio ahora virtual? O, como ocurra en la antigua Grecia, solo un pequeo
grupo de sofisticados oradores y demagogos entablaran un dilogo para discutir y
decidir el futuro poltico de la polis?.
13. Expresin correspondiente al arquetipo del vendedor (Willie Loman) del libro La
muerte de un vendedor de Arthur Miller.
14. Los indicadores que marcan el rumbo de los proveedores de bienes y
servicios tecnolgicos y los de las administraciones pblicas son conceptualmente
diferentes. Esto determina tensiones en la relacin principalmente por la propia
lgica de produccin y comercializacin de tecnologa, la cual hace que muchas
veces se prometan productos inmaduros, sin valorar la utilidad de los mismos. Las
organizaciones pblicas de gran tamao son clientes potenciales muy atractivos por
las necesidades de apropiacin de tecnologa y por los recursos que manejan, pero
distan mucho de ser entes de investigacin y desarrollo (Poggi, 2009).
Jorge Walter y Diego Pando
146 compiladores

a las iniciativas de gobierno electrnico en el mbito latinoamericano y


que considera a la TI como un fin en s mismo que solucionara todos los
problemas de la gestin y las polticas pblicas.

Reflexin final

Teniendo en cuenta la importancia del uso intensivo de las TI en


los procesos de modernizacin de las administraciones pblicas, as
como tambin los resultados parciales, heterogneos y desequilibrados
que se estn obteniendo en Amrica Latina, surge la necesidad de la
planificacin estratgica en materia de gobierno electrnico que evite la
segmentacin y atomizacin de los diferentes programas y proyectos y
potencie la coherencia e integracin.
As, la planificacin estratgica se concibe como una herramien-
ta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de
recursos en un contexto caracterizado por la gran variedad de opciones
para encarar el avance del uso intensivo de TI, la diversidad de experien-
cias y la interrelacin de los diferentes temas que conforman el amplio
mundo del gobierno electrnico.
En la mayora de las administraciones pblicas latinoamericanas,
la prioridad o precondicin para avanzar hacia un uso estratgico de la
TI es la construccin o reconstruccin de integridad sistmica, lo que
implica operar sobre la base de iniciativas horizontales o transversales
(como la identificacin electrnica, y con ella, la autenticacin electr-
nica unificada de personas) que permitan crear una base para que todos
los organismos puedan avanzar en el cumplimiento de sus propias ini-
ciativas pero manteniendo coherencia y consistencia con los dems.
Todo esto sin dejar de volver a sealar que la mayor y mejor utili-
zacin de TI asegurando integralidad sistmica es un trabajo eminente-
mente poltico, en el sentido que para la pluralidad de actores que inter-
vienen significa tensiones, negociacin, incertidumbres, costos y benefi-
cios. El reconocimiento de esta conflictividad inherente a toda iniciativa
de impacto basada en el uso de TI, sirve para llamar la atencin de los
riesgos asociados a promover esfuerzos guiados pura y exclusivamente
por la apelacin a la buena voluntad de los organismos.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 147

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Jorge Walter y Diego Pando
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Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 153

Planejamento Governamental no Brasil:


entre a estratgia e a rotina processual

Frederico Lustosa da Costa y Vitor Miano

Introduo

Seja no setor pblico, seja na esfera privada, o planejamento se


imps como instrumento de gesto indispensvel ao racional. O ma-
peamento do ambiente, a identificao de problemas, o desenho de cen-
rios, o estabelecimento de objetivos, o traado do caminho para alcan-
los e a indicao dos fatores que afetam este curso de ao permitem
estabelecer planos consistentes e, posteriormente, avaliar o desempen-
ho de governos ou organizaes no alcance das metas preestabelecidas.
A importncia dessa ferramenta para o aproveitamento de recur-
sos e o direcionamento de esforos cresce de acordo com a magnitude
da organizao. De maneira evidente, os governos se beneficiam quan-
do empregam bons mtodos de planejamento. A eficcia das polticas
pblicas potencializada ao se incrementar a coordenao dos diver-
sos atores envolvidos, adequar os arranjos institucionais e polticos, ar-
ticular os mecanismos operacionais e administrativos e racionalizar os
meios mais adequados aos fins desejados. No entanto, apesar desse con-
senso, ainda hoje prticas de planejamento governamental nem sempre
so empregadas.
Durante o perodo de vigncia da Repblica Velha (1889-1930),
o Brasil era um pas caracterizado por uma economia essencialmen-
te agrria. Neste contexto o Estado intervinha na economia, no geral,
para a proteo e promoo do setor cafeeiro. Muitas aes se destina-
vam ao controle de preos, de maneira reativa, o que no demandava
grandes esforos de planejamento. A partir de 1930, com a ascenso de
Getlio Vargas ao poder, o governo brasileiro passou a priorizar as aes
Jorge Walter y Diego Pando
154 compiladores

direcionadas superao de falhas de mercado e promoo da indus-


trializao. O Estado incorporou a funo de indutor da industrializao
nacional, no intuito de contribuir para o desenvolvimento do capitalis-
mo no pas.
Para a consecuo do modelo de substituio de importaes ado-
tado caracterstico de pases capitalistas de desenvolvimento tardio,
que ingressaram na era industrial quando as bases financeiras e tcnicas
da manufatura j eram relativamente complexas (Furtado, 1979) gran-
des projetos industriais eram necessrios. A criao de diversas empre-
sas estatais fazia parte do desenvolvimento destes projetos, que guar-
davam forte interdependncia, exigindo ateno na execuo de uma
implantao articulada, planejada (Gobetti, 2010).
Enquanto isso, no cenrio internacional, a Grande Depresso dos
anos 1930 e o fortalecimento do keynesianismo estimularam a adoo
de um novo papel econmico do Estado: o de coordenador de decises
econmicas e o de tutela da economia, com o objetivo de promover o
crescimento, regular o emprego e o consumo. A interveno econmica
do Estado, outrora condenada pela convico na otimizao dos livres
mercados, passou a ser considerada virtuosa. Nos pases latino-ame-
ricanos essa ideologia foi levada s ltimas consequncias no modelo
de crescimento baseado na industrializao via substituio de impor-
taes. O Brasil se inclua neste grupo e estas tendncias se traduziram
na criao das autarquias reguladoras da produo e do comrcio e na
promulgao de programas e normas que legitimavam a posse, pelo
governo, de meios decisivos para conduzir a vida econmica (Saravia,
2004).
Logo, podem ser identificados fatores internos e externos que es-
timularam (ou demandaram) o aprimoramento da prtica do planeja-
mento governamental no Brasil. Este perodo inaugurou o estabeleci-
mento de um Estado capitalista nacional-desenvolvimentista, interven-
cionista, sendo um marco no que tange as experincias de planejamento
governamental brasileiro.
Vrios planos foram desenvolvidos at ento e diversas estruturas
administrativas foram arquitetadas para o planejamento e coordenao
dos projetos governamentais. Aps algumas tentativas de configurao
do sistema estatal de planejamento, este atingiu seu pice na dcada
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 155

de 1970, poca na qual a Secretaria de Planejamento (SEPLAN) coor-


denava, de maneira centralizada, as aes de uma mirade de rgos e
entidades pblicas, alcanando desempenhos significativos no que tange
integrao entre planejamento, execuo e monitoramento.
Mas a crise econmica da dcada seguinte veio a contribuir para
o desmantelamento do sistema de planejamento federal e para a des-
valorizao deste processo. A ao governamental concentrava-se no
curto prazo e o poder de influncia das unidades incumbidas do plane-
jamento foi severamente reduzido, o que prejudicava ainda mais a coor-
denao entre os diversos rgos e entidades. Com a promulgao da
Constituio de 1988, algumas possibilidades de mudana foram avis-
tadas, j que instrumentos de planejamento e oramentao foram pre-
vistos, na tentativa de se estabelecer um conjunto articulado de planos.
Porm, foram necessrios alguns anos e mandatos presidenciais para
que estes instrumentos fossem de fato utilizados e, ainda, mais alguns
para que as trs peas oramentrias em questo deixassem de ser uma
mera formalidade, passando a representar, de fato, um planejamento.
A partir da segunda metade da dcada de 1990 a estrutura de
planejamento passa a receber mais ateno dos governos, sendo rees-
truturada e revalorizada. Adicionalmente, no bojo da reforma gerencial
(e gerencialista) outras prticas, provenientes do setor privado, pas-
saram a ser incorporadas, como o caso do planejamento estratgico.
Aparentemente, essa adoo indica um avano tcnico no processo de
planificao. Porm, uma anlise mais prxima levanta dvidas quanto
a esta expectativa. No por causa da ineficincia do planejamento estra-
tgico como mtodo, mas sim da maneira como este vem sendo pratica-
do na esfera pblica.
O presente trabalho apresenta e discute os diversos ciclos histri-
cos do planejamento governamental no Brasil, evidenciando as fases da
sua emergncia, da consolidao, do apogeu, do declnio e da retomada,
que se traduzem pela maior ou menor centralidade dos planos e das es-
truturas encarregadas de elabor-los no mbito das burocracias gover-
namentais. Esse exerccio revela que o planejamento, ao longo dos anos
de ascenso, ganhou em formalizao e consistncia tcnica, passando
da elaborao de documentos meramente indicativos formulao de
planos mais estruturados e precisos. Na ltima fase, ao lado dos planos
Jorge Walter y Diego Pando
156 compiladores

plurianuais, de carter programtico e formal, a incorporao de tcni-


cas de planejamento estratgico nem sempre foi acompanhada da prvia
elaborao de diagnsticos aprofundados.

EvoluodasEstruturasdePlanejamentoGovernamental

Desde que, nos anos trinta, o Ocidente capitalista assumiu que


o Estado pode ter um papel relevante no equilbrio econmico, atra-
vs da recuperao ou manuteno do volume de demanda agregada, o
planejamento surge como mecanismo de antecipao e coordenao de
decises.
No Brasil, a partir do primeiro Governo Vargas, uma srie de pla-
nos foi desenvolvida para orientar as aes e investimentos pblicos, tais
como o Plano de Obras e Equipamentos (1943-1946), o Plano SALTE
(1946-1950), o Programa de Metas (1956-1961) e o Plano Trienal (1963-
1965). Tentativas estas que, no geral, tiveram pouca eficcia no que tan-
ge efetiva coordenao da Administrao Pblica e integrao entre
os rgos de planejamento e os rgos e entidades responsveis pela
execuo das estratgias. Alguns aspectos quanto s estruturas adminis-
trativas incumbidas do planejamento e execuo devem ser destacados,
de maneira a expor suas fragilidades e pontos fortes.
O Plano de Obras e Equipamentos foi criado tendo em vista a vul-
nerabilidade da economia nacional, caracterizada pela produo indus-
trial pouco integrada e ainda bastante dependente de insumos bsicos
importados. Visando maior eficincia na sua gesto financeira, alguns
ajustes administrativos foram realizados. Modelos oramentrios espe-
cficos foram institudos, de maneira a distinguir as programaes para
investimentos das de custeio. Esse oramento diferenciado proporciona-
ria maior flexibilidade contbil, possibilitando um alinhamento mais ve-
loz entre plano e oramento. Ao retirar as aes do plano do oramento
normal, haveria uma maior centralizao do controle no Ministrio da
Fazenda e, adicionalmente, algumas normas burocrticas poderiam ser
contornadas, dando mais agilidade ao processo.
A centralidade do Ministrio da Fazenda na conduo do plano,
atravs de sua Comisso de Oramento, foi um aspecto positivo. Com
isso, as competncias de planejamento de gesto dos recursos financeiros
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 157

previstos ficaram sob a responsabilidade de uma mesma unidade. A im-


portncia dessa conjuno decorre do fato de que uma programao
oramentria no representa, de fato, a garantia do desembolso. Como
pode ser visto em outras ocasies, a separao do planejamento e do
financiamento em unidades distintas pode vir a trazer ameaas ao anda-
mento das polticas pblicas.
Por outro lado, o Plano de Obras e Equipamentos apresentou uma
srie de deficincias de planejamento graves. O ideal de integrao era
mencionado, mas no havia uma estratgia definida de como esse obje-
tivo seria alcanado, nem quais seriam os recursos financeiros e tcnicos
direcionados para esse fim. O planejamento limitou-se a consolidar um
conjunto de intenes, no permitindo o estabelecimento de instrumen-
tos mais apurados de controle. J a meta de expanso do crescimento
da indstria no foi detalhada em projetos bem elaborados, j que nem
estudos de viabilidade adequados foram realizados (Souza, 1984).
A distino dos oramentos de custeio e de investimento facilitaria
o ajuste s especificidades tcnicas na construo das obras de infraes-
trutura e das indstrias de base, no entanto, essa potencialidade no foi
explorada. O oramento global dos investimentos j fora estabelecido
desde o incio, e sua execuo seria feita em um quinto por ano, o que re-
fletia a inexistncia de projetos especficos para as aes desejadas. Caso
assim fosse, o desembolso deveria ocorrer de acordo com o andamento
previsto de cada projeto, e no a partir de uma diviso simples do mon-
tante previsto pelos anos de durao do plano.
Em 1946, o Plano de Obras e Equipamentos foi encerrado e teve
incio outra experincia federal de planejamento, o Plano SALTE. Sua
existncia pouco interferiu na poltica econmica devido aos erros na
definio do modo de financiamento e desorganizao de aspectos ad-
ministrativos bsicos. O que caracterizou esse plano foi a desarticulao
entre oramento e as polticas definidas, a inexistncia de projetos e pro-
gramas detalhados e a ausncia de uma unidade com poderes suficien-
tes para coordenar a Administrao Pblica. No eram previstas fontes
seguras para o financiamento das aes, o que por vezes incorreu na fal-
ta dos aportes financeiros necessrios. Apesar de algumas atribuies
sumrias de responsabilidade, no havia previso de recursos, datas e
Jorge Walter y Diego Pando
158 compiladores

as condies de operao, tornando as metas alvos pouco substanciais


(Souza, 1984).
Para a coordenao do plano foi criado o cargo de Administrador
Geral do Plano, um ator de pouca autoridade que no interferia na
atuao dos Ministrios. Apesar do plano ser abrangente, no existiam
unidades de planejamento nos rgos e entidades envolvidos na sua
implementao. Isso contribuiu para a pouca adeso da Administrao
Pblica ao plano e para as debilidades na comunicao interna no que
dizia respeito ao plano. Com isso, o Plano SALTE tornou-se um proje-
to acessrio, superposto rotina de trabalho dos rgos e entidades
(Souza, 1984).
Os nicos relatrios sobre as realizaes do plano (um para o pe-
rodo de 1949-1951 e outro para 1952) so de autoria da Administrao
Geral, e esclarecem bem o descontrole sobre os investimentos e aes do
plano:

Estes documentos indicam o grau de controle que foi possvel


ao Administrador Geral exercer: 1) no se sabia se os recursos
previstos para o exerccio fiscal de 1949 primeiro ano do pla-
no haviam sido efetivamente aplicados, assim como se igno-
rava, inclusive, se os recursos assinados haviam sido desembol-
sados e entregues, mesmo que com atraso, aos administrado-
res encarregados; 2) no ano de 1951 terceiro ano do plano de
todas as consignaes oramentrias previstas, somente trs
chegaram a ser movimentadas e todas as trs dedicadas a pro-
gramas de carter mdico-assistencial, sem nenhuma conexo
com as inverses de infraestrutura, defendidas com tanta nfa-
se nas projees do Plano; ... 4) para os exerccios fiscais de 53 e
54 no chegou, sequer, apresentao de relatrios e prestao
de contas;... (Souza, 1984:74).

Agravando ainda mais a situao, este plano quinquenal entrou em


execuo em 1949, no penltimo ano do mandato do presidente Dutra,
o que incorria em grandes riscos na sua implementao. Planejamentos
dessa espcie, por mais simples que sejam, representam a formalizao
de interesses do governo vigente, selecionando, entre outras coisas, os
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 159

investimentos a serem realizados dentre uma mirade de possibilida-


des. Essas escolhas tambm refletem posicionamentos ideolgicos e os
compromissos polticos assumidos. Quando novos grupos assumem no
Executivo e no Legislativo, nada assegura que a poltica econmica defi-
nida pelo plano anteriormente criado ser mantida. Alm disso, a troca
de governo repercute numa dana das cadeiras dos cargos de direo
do Executivo e em sua estrutura hierrquica, tanto da Administrao
Direta como da Indireta. Com efeito, isto pode incorrer em desvios signi-
ficativos, ou at mesmo a anulao, das orientaes dispostas no plano.
Se esta possibilidade deve ser considerada no curso de execuo de bons
planejamentos pblicos, sua relevncia ainda maior quando diz respei-
to a planos mal formulados, como o caso do Plano SALTE.
Apesar do insucesso das experincias de planejamento governa-
mental anteriores, estas medidas estimularam o desenvolvimento e a
valorizao da prtica de planejamento com o objetivo de atender de-
mandas sociais especificas. A partir de ento, o aperfeioamento da ra-
cionalidade no processo decisrio das polticas governamentais era um
assunto de maior notoriedade. perceptvel ento que, antes da ascen-
so de Juscelino Kubitschek (JK) ao poder, as experincias de planeja-
mento existentes, exitosas ou no, serviram para formar uma racionali-
dade tcnica, mesmo que incipiente (Souza, 1984).
O Plano de Metas era um programa que englobava um conjunto
de objetivos setoriais a serem atingidos pela ao conjunta dos setores
privado e pblico federal, traduzidos em trinta metas quantitativas. Os
alvos eram os gargalos na cadeia de insumos e na logstica nacional, no
intuito de se criarem condies para a expanso e consolidao da in-
dstria. Do ponto de vista do crescimento econmico, diversos setores
cresceram aceleradamente at o final do plano e alguns destes alcana-
ram ndices de quase 100% de crescimento de produo, como o caso
da indstria automobilstica, indstrias de base, insumos como cimento,
celulose, borracha, etc. Tambm tiveram destaque os setores siderrgi-
co, construo, alumnio, metais no ferrosos, etc. (Lfer, 1987).
Contudo, alguns aspectos fundamentais de planejamento no fo-
ram observados, fazendo com que o plano se formasse essencialmente
de uma reunio de programaes autnomas, e no de um planejamen-
to global. Salvo os setores de energia eltrica e rodovias, no existiam
Jorge Walter y Diego Pando
160 compiladores

projetos que discriminassem, ao menos, o escopo e as metas quantifi-


cveis a serem alcanadas.
Para a conduo do plano, o governo instituiu, em 1956, o Conselho
de Desenvolvimento, rgo diretamente direcionado ao Presidente da
Repblica e composto por representantes do primeiro nvel hierrqui-
co dos Ministrios e de alguns Presidentes de rgos descentralizados
relevantes. Com isso, esperava-se centralizar a formulao das polticas
pblicas neste rgo de grandes prerrogativas de planejamento e coor-
denao. Porm, o cenrio poltico do Governo JK no permitiu esse
nvel de centralizao, e os Ministrios e entidades descentralizadas
reagiram, buscando seus prprios fins. A parca coordenao realizada
pelo Conselho das organizaes pblicas e seus respectivos projetos des-
envolvimento foram alguns fatores que contriburam para que o plano
se apresentasse mais como uma consolidao formalizada das intenes
do governo.
A ideia de planejamento centralizado, nas mos do governo fede-
ral, se viu distante da realidade e a sinergia dos projetos acabou por no
ser potencializada, at porque os objetivos eram setoriais e individuali-
zados, no guardando inter-relaes planejadas. Sobre a articulao com
o setor privado, o governo instituiu os Grupos Executivos, uma inovao
institucional exitosa que fugia ao processualismo da burocracia tradicio-
nal, auxiliando na articulao entre os projetos e metas de competncia
do setor privado.
Nas palavras de Souza (1984:82), o Plano de Metas se tornou
uma coletnea inconsistente de planos setoriais autnomos que bus-
cava atacar os gargalos do sistema produtivo nacional, com intervenes
pontuais. Esses alvos foram referenciados em estudos realizados por
organismos tcnicos criados nos governos anteriores. Em outras pala-
vras, a experincia de planejamento se concretizou na medida em que o
Plano de Metas se beneficiou do esforo prvio da Comisso Mista Brasil
Estados Unidos e do Grupo Misto Cepal - BNDE (Souza, 1984). Contudo,
o plano serviu para sistematizar os trabalhos, pblicos e privados, do
setor industrial e das obras de infraestrutura, proporcionando aos seus
agentes de execuo uma conscincia mais uniforme dos problemas
nacionais e das formas de combat-los. Em 1965, o Plano de Metas foi
encerrado.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 161

Em 1962 foi criado o cargo de Ministro Extraordinrio de


Planejamento, posio ocupada pelo renomado economista brasileiro
Celso Furtado. Nesta poca foi desenvolvido o Plano Trienal, formula-
do e coordenado pelo primeiro ministro de planejamento. No entanto,
a conjuntura poltica quando da execuo do plano no permitiu que o
primeiro ministro do planejamento cumprisse sua funo de articula-
dor, fazendo com que o plano no sasse do papel.
Tomando como referncia as experincias citadas, podemos se-
parar dois grupos de aspectos relevantes para o desempenho do pla-
nejamento governamental e suas estruturas. A unidade incumbida de
coordenar a execuo do plano deve ter competncias suficientes para
faz-lo, devendo coordenar a ao das organizaes de pesquisa, plane-
jamento, execuo e comunicao; a previso dos recursos deve ser feita
sob bases segurar; a estabilidade poltica um fator que contribui para a
continuidade da execuo dos projetos.
Aps o golpe militar de 1964, a centralizao do Poder Executivo
fez com que as mudanas desejadas pelo governo fossem implantadas
sem maiores resistncias. Foi iniciado um perodo caracterizado pelo
domnio da chamada tecnocracia, em que se destacavam a racionalidade
linear, o economicismo e o autoritarismo. Com efeito, um novo ciclo do
planejamento no Brasil foi estabelecido, englobando as dcadas de ses-
senta e setenta.
Ao incio da ditadura, em 1964, Castello Branco implementou o
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG). Foi alcanada uma sinto-
nia das aes dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, de manei-
ra a alinhar as polticas econmicas s estratgias definidas, via PAEG,
para o desenvolvimento. A definio coordenada das diretrizes para as
polticas econmicas, tendo como alvos a estabilizao econmica e o
combate inflao foi outro ponto positivo do plano (Martone, 1987).
Quanto ao processo e estrutura do planejamento, o modelo apre-
sentou alguns avanos relevantes. Na sua construo, diagnsticos mais
elaborados sobre as condies econmicas e sociais do pas foram utili-
zados para a construo das metas econmicas e sociais. Porm, os dados
utilizados para a anlise no eram, estatisticamente, de boa qualidade,
o que comprometia a confiabilidade das concluses obtidas. No entan-
to, o reconhecimento do valor de bons diagnsticos para a estipulao
Jorge Walter y Diego Pando
162 compiladores

de metas e estratgias, assim como para o incremento da eficincia dos


processos de avaliao, so aspectos bastante positivos (Souza, 1984).
Uma reforma administrativa tambm foi empreendida, no intui-
to de instrumentalizar a Administrao Federal para o atendimento das
necessidades de execuo da poltica econmica. Porm, os objetivos
de descentralizao e de aumento da eficincia no foram alcanados.
Como saldo do PAEG (1964-1966), tem-se que pela primeira vez o go-
verno buscou sistematizar o planejamento governamental, de maneira
articulada com a poltica econmica (Souza, 2004).

pice do planejamento governamental - Atuao da


SEPLAN

A funo de planejamento se via restringida ao Ministrio do


Planejamento e Coordenao Geral (Miniplan), rgo com pouco po-
der e, por conseguinte, pouca capacidade de coordenar as diversas ra-
mificaes do Estado em torno de objetivos comuns. A percepo, pelo
governo e pelos tecnocratas, desse desajuste indicava a necessidade de
criao de uma estrutura decisria que fosse capaz de articular as de-
cises econmicas, centralizar o processo de planejamento e concentrar
as decises governamentais (Codato, 1996).
O Governo Geisel (1974-1979) procurou se aparelhar de instru-
mentos para que o possibilitassem exercer a moderna concepo de
governo na formulao e execuo das polticas econmicas, em con-
traponto s aes isoladas de polticas fiscal, de preos, monetria, de
salrios, entre outras. Ao invs de apostar na ao relativamente iso-
lada de Ministrios, a soluo encontrada foi estabelecer um sistema
administrativo amplo, com grande assessoramento tcnico e poltico ao
Presidente da Repblica, uma espcie de superconselho com grande
amplitude de prerrogativas e funes (Souza, 2004). Diversos discursos
e aes de Geisel viriam a demonstrar sua preocupao com a integrao
das aes do governo. Para o presidente, os benefcios trazidos pelo au-
mento da disciplina e da unidade de pensamento e ao evitariam ou
reduziriam a duplicao de rgos e a superposio de funes (Codato,
1996).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 163

Em 1974, a Lei N 6.036 instituiu o Conselho de Desenvolvimento


Econmico (CDE) e transformou o Miniplan em uma secretaria ligada
Presidncia da Repblica, a Secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica. Apesar dessa mudana aparentar ser um rebaixamento
da unidade, na realidade, a SEPLAN tinha status de Ministrio e veio
a se tornar um centro das decises econmicas no pas. No somente
isso, mas ela coordenava um grupo de organizaes a ela vinculadas,
numa estrutura administrativa de planejamento que pode ser conside-
rada uma das mais completas da histria da Repblica brasileira. As ar-
ticulaes entre o CDE, o Conselho de Desenvolvimento Social (CDS)
e a SEPLAN seriam determinantes para a formulao e execuo das
polticas pblicas no perodo.
O CDE, com referncia nos objetivos macroeconmicos estabeleci-
dos no II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), deveria coordenar
a ao dos ministrios e auxiliar o presidente na formulao das polti-
cas econmicas. Alm de Geisel, que presidia o Conselho, compunham
este rgo os ministros da Fazenda, Indstria e Comrcio, Agricultura,
Interior e, na funo de secretrio geral, o Ministro-Chefe da SEPLAN.
Ao longo de todo o Governo Geisel essa estrutura manteve-se inaltera-
da, o que evidencia uma estabilidade pouco usual a rgos deste tipo
(Codato, 1996).
Segundo o art. 5 da lei supracitada, esta secretaria de planeja-
mento deveria auxiliar diretamente o presidente na coordenao, re-
viso e consolidao dos planejamentos setoriais e regionais, assim
como na programao geral do governo. O art. 7 esclarece a amplitude
de atuao desta secretaria, ao afirmar que sua coordenao deva abran-
ger no somente o sistema de planejamento e oramento federal, mas
tambm o acompanhamento do plano de desenvolvimento e suas medi-
das econmicas, sociais, cientficas, tecnolgicas, assuntos afins e aque-
les que, pelo seu carter, interessassem a mais de um ministrio.
Uma srie de reformas institucionais tambm foi executada, de
modo a reestruturar o funcionamento dos diversos conselhos econmi-
cos que existiam. Estes, no perodo ps-64, difundiam o poder dentro do
Estado, de maneira com que frequentes conflitos internos e justaposies
de competncias ocorressem. A prpria criao do CDE diz respeito
tentativa de conter esses problemas internos do Estado, se tornando a
Jorge Walter y Diego Pando
164 compiladores

via privilegiada de centralizao de poder, coordenao e planejamento.


Sua estrutura hierrquica rgida possibilitava a ordenao, superviso e
controle do sistema institucional das organizaes econmicas estatais
(Codato, 1996).
Sobre as polticas fiscais, monetrias e de comrcio exterior, este
conselho econmico exercia sua influncia via Ministrio da Fazenda, que
fazia parte do Conselho Monetrio Nacional, do Conselho Interministerial
de Preos, do Conselho Nacional de Comrcio Exterior e do Conselho de
Poltica Aduaneira. A poltica industrial era direcionada pelo Conselho
de Desenvolvimento Industrial, no qual o Ministrio da Indstria e
Comrcio, vinculado ao CDE, era um importante ator. Contribua tam-
bm as orientaes do II Plano Nacional de Desenvolvimento, que possi-
bilitavam a sua superviso no Conselho de No-Ferrosos e de Siderurgia,
pois este plano elencava estes setores como estratgicos.
Por ltimo, a influncia do CDE tambm ocorria via Ministrio do
Interior e Ministrio da Agricultura. Com isso, o presidente conseguia
coordenar a poltica habitacional, a poltica de abastecimento e o plane-
jamento regional.
As reunies semanais do CDE tinham duas fases. Na primeira,
se discutiam a execuo de metas anteriormente estabelecidas, ou seja,
se monitorava o andamento dos planos. A segunda etapa consistia na
apresentao de interesses e planos novos ou no abrangidos pelo esco-
po de atuao do Conselho. As propostas deveriam conter avaliaes de
programas governamentais, diagnsticos de atividades setoriais e as de-
mandas especficas desse. Antes da apreciao do Conselho, as propostas
eram encaminhadas SEPLAN. Tanto o presidente como organizaes
da administrao direta como indireta, das trs esferas, e entidades de
classe poderiam encaminhar propostas secretaria. Ou at mesmo a
prpria secretaria de planejamento poderia indicar novos temas, sem-
pre por iniciativa de seu secretrio-geral. Neste processo, ou o Conselho
tomava imediatamente a deciso ou encaminhava as questes aos minis-
trios que no se faziam presentes. Posteriormente, caso alguma deciso
fosse tomada, deveria haver um novo encontro entre o Ministro-Chefe
da SEPLAN e o ministro responsvel pelo encaminhamento da nova de-
ciso (Codato, 1996).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 165

Durante o Governo Geisel este Conselho se reunia com frequn-


cia e, de certa maneira, expunha a preocupao do presidente com o
planejamento e a ao estatal integrada. Alm disso, Geisel se reunia
duas vezes ao dia com Reis Velloso, Ministro-Chefe da SEPLAN (Gudin,
1978). Cabia a este rgo a coordenao do sistema de planejamento e
oramento (e o monitoramento de sua execuo) e da modernizao ad-
ministrativa; a coordenao das polticas econmicas e sociais, definidas
no CDE e no CDS, respectivamente; a coordenao da poltica nacional
de desenvolvimento cientfico e tecnolgico; e a coordenao de assun-
tos interdependentes entre as pastas ministeriais.
Este Ministro-Chefe acumulava uma srie de posies, com atri-
buies importantes, em todos os principais rgos de poltica econ-
mica do perodo. Alm de ser secretrio-geral do CDE, Velloso era Vice-
Presidente do Conselho Monetrio Nacional e do Conselho de No-
Ferrosos e de Siderurgia. Tambm era membro efetivo do Conselho
Nacional de Abastecimento, do Conselho de Desenvolvimento Industrial,
do Conselho Interministerial de Preos e do Conselho Nacional de
Comrcio Exterior. De fato, a funo tcnica da SEPLAN de coordenao
das polticas pblicas foi beneficiada, mas este fato atribuiu a esta se-
cretaria um grande poder de influncia nas relaes inter burocrticas.
O modo de funcionamento do Conselho no favorecia os titulares das
pastas ministeriais, mas sim dava centralidade ao secretrio geral deste
rgo (Codato, 1996).
Formalmente e na prtica, esta secretaria tinha controle sobre
o BNDE, principal instrumento de financiamento pblico do pero-
do. Tambm orientava as polticas cientfica (via Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico) e tecnolgica (via
Financiadora de Estudos Projetos). Para consubstanciar mais solida-
mente seus diagnsticos, a secretaria tinha controle sobre o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), as duas principais agncias de informao
e anlise tcnica do governo federal.
O Estado brasileiro ainda contava com recursos para a realizao
de inverses e, por isso, a capacidade de investimento estatal dependia
essencialmente do nvel de organizao da gesto pblica. Para os rgos
da Administrao Direta, a superviso ministerial atuava com razovel
Jorge Walter y Diego Pando
166 compiladores

eficcia. Porm, foi percebido que no caso das empresas estatais, em es-
pecial aquelas de grande porte, esse controle no era to eficaz. Em 1979
foi criada a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), rgo
no qual as empresas estatais deveriam submeter seus oramentos de
investimento. Essa secretaria vinculada SEPLAN permitia um maior
controle das estatais, alinhando os interesses das estatais com as polti-
cas pblicas definidas na estrutura de planejamento, alm de auxiliar no
acompanhamento da execuo destas.
De fato, o arranjo burocrtico estabelecido que estruturava o pro-
cesso decisrio colocava a SEPLAN, num primeiro momento, e o CDE,
posteriormente, como filtros da poltica econmica. O perodo do II PND
pode ser considerado o auge da influncia do planejamento governa-
mental na formulao e implementao das polticas de desenvolvimen-
to social e econmico. Sobre o Sistema de Planejamento existente no
perodo, discorre Rezende (2011, p. 185):

A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as


decises estratgicas no Presidente da Repblica, que era as-
sistido por dois colegiados: O Conselho de Desenvolvimento
Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo
Secretaria de Planejamento coordenar as aes a cargo dos
rgos setoriais, bem como a dos rgos seccionais (toda a
Administrao Indireta Federal). Para tanto, a Secretaria dis-
punha de uma organizao complexa que reunia competncia
tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio
em pesquisa e capacitao profissional.

Ao incio da dcada de 1980, a segunda crise do petrleo, o en-


fraquecimento do Poder Executivo, a sada de Reis Velloso da direo
da SEPLAN e outros fatores colaboraram para o incio do desmonte da
estrutura estatal de planejamento. O III PND (1980-1985) foi institu-
do, porm no teve o mesmo sucesso de seu predecessor, devido, entre
outros fatores, pela falta de unidade no comando da poltica econmica.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 167

Crise e desconstruo das estruturas de Planejamento

Este ciclo est intimamente relacionado crise dos anos oitenta,


em que, ao se procurar reduzir o papel do Estado, esvaziaram-se seus
instrumentos de coordenao de decises. Predominaram nessa poca a
deificao do mercado e as vises de curto prazo ditadas pelas polticas
monetaristas. A hiperinflao e outros fatores de instabilidade acaba-
vam por frustrar as tentativas governamentais de planejamento, de tal
modo que esta poca representa o ciclo da crise do planejamento.
A crise econmica dos anos 1980 minou severamente as bases
da estrutura de planejamento. No Governo Figueiredo (1979-1985) o
Ministrio da Fazenda propunha solues para a crise distintas das pla-
nejadas pela SEPLAN, divergindo assim suas aes. As sucessivas ten-
tativas de reordenao da Administrao Pblica fizeram com que esta
secretaria fosse perdendo seu poder de coordenao, e, ao final do pro-
cesso, essa secretaria apenas coordenava aes econmicas imediatas.
Ou seja, sua capacidade de planejamento e coordenao se via esvaziada.
O advento da Nova Repblica, na esteira do processo de redemo-
cratizao do Estado brasileiro, no modificou positivamente o quadro
institucional do planejamento governamental. As divergncias entre os
ministrios do Planejamento e da Fazenda mantinham-se constantes,
mesmo com as sucessivas trocas ministeriais. Apesar do Governo Sarney
enfatizar a preocupao com o planejamento, no seu mandato o que se
viu foi a retirada definitiva do planejamento como coordenador central
das decises governamentais. A estrutura tcnica que auxiliava o proces-
so de planejamento (IPEA, IBGE, etc.) foi, em grande parte, preservada.
No entanto, estas organizaes no mais faziam parte de um sistema
integrado de planejamento e, ainda, atuavam em um cenrio de forte
instabilidade poltica e econmica (Rezende, 2011).
A Constituio de 1988 manteve, formalmente, o sistema de pla-
nejamento. Contudo, sua capacidade operacional se distinguia severa-
mente da dcada de 1970. Ao final da dcada de 1980 existia uma forte
campanha de desmoralizao do Estado, focada nas denncias de co-
rrupo e mau uso dos recursos pblicos. Somava-se como agravante a
inflao de mais de 80% ao ms, a taxa mdia de crescimento de 2,2%
Jorge Walter y Diego Pando
168 compiladores

por ano na dcada em questo, o crescimento do desemprego, entre ou-


tras coisas.
Fernando Collor, em sua campanha presidencial, aproveitou o ar-
gumento de que os males os quais o pas passava tinham sua origem no
funcionalismo pblico para construir sua propaganda poltica. Ao assu-
mir o poder, este presidente empreendeu uma reforma administrativa
para estacar a sangria dos cofres pblicos que a estrutura inchada da
Administrao ocasionava. O nmero de ministrios foi reduzido, os
salrios dos servidores foram reduzidos, intensificou-se o processo de
desestatizao de empresas pblicas federais, autarquias foram extintas,
etc. Essas iniciativas tiveram um impacto miditico, num primeiro mo-
mento, positivo. Contudo, os resultados para a Administrao Pblica
foram bastante negativos. Ao incio da dcada de 1990, Fernando Collor,
ao desmoralizar o servio pblico e desmontar a tecnoburocracia cons-
truda nas trs dcadas anteriores, lanou o planejamento governamen-
tal em patamares muito inferiores aos at ento existentes (Rezende,
2011).
Os ministrios da Indstria e Comrcio, da Fazenda e do
Planejamento, atores relevantes nas dcadas anteriores no que tan-
ge ao planejamento governamental, foram reunidos no Ministrio da
Economia. Os Ministrios de Energia, da Comunicao e de Transportes
foram reunidos no Ministrio da Infraestrutura. O resultado, em deco-
rrncia da divergncia de culturas e posturas das pastas at ento exis-
tentes, foi uma srie de prejuzos para atividades e setores que eram con-
duzidos de forma especfica (Rezende, 2011).
Tambm foi afetada negativamente a estrutura de planejamento.
Existia uma secretaria responsvel por este processo, mas, no entanto, em
muito poucos aspectos se assemelhava atuao da SEPLAN do Governo
Geisel. Limitava-se a atividades rotineiras de elaborao (parte tcnica,
no envolvendo sua formulao) e acompanhamento dos oramentos.
Vale ressaltar que sua ao com relao ao oramento se restringia ao
monitoramento deste apenas. A execuo destas programaes era com-
petncia da Secretaria de Fazenda Nacional. As decises sobre os planos
eram tomadas pela Secretaria Especial de Poltica Econmica, na qual
passaram a se vincular o IBGE e o IPEA. A Secretaria de Planejamento se
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 169

tornou um rgo de pouca significncia, que no tinha mais poder sobre


as escolhas de aplicao dos recursos pblicos.
A poltica de desenvolvimento industrial, de cunho intervencio-
nista, foi abandonada. Na verdade, esse governo adotou uma postura
neoliberal, procurando abrir a economia e transferir as empresas esta-
tais para o capital privado, atravs do Plano Nacional de Desestatizao.
A SEST foi extinta, sob a justificativa de reduo do aparelho, acabando
assim com um importante instrumento de controle dos investimentos
das empresas estatais, organizaes que sempre tiveram papel de desta-
que no desenvolvimento econmico nacional, assim como na execuo
de polticas pblicas.
Os problemas provenientes do descontrole da inflao e da insta-
bilidade da moeda afetavam a eficincia de quaisquer tentativas de pla-
nejamento governamental. Se esta influncia da conjuntura econmica
relevante mesmo em aparatos de planejamento bem estruturados, era
ainda mais impactante no quadro institucional debilitado existente no
Governo Collor.
Apesar da Constituio de 1988 ter estabelecido trs peas ora-
mentrias Plano Plurianual de Investimentos (PPA), Lei de Diretrizes
Oramentrias e Leio Oramentria Anual no intuito de induzir a um
planejamento governamental de curto e mdio prazo, para os anos de
mandato e para o primeiro subsequente, estes procedimentos foram des-
considerados pelo Governo Collor. O primeiro PPA, que cobriria o pero-
do de 1991 a 1995, foi revisado logo aps a sua aprovao no Congresso,
em 1992, alterando assim as diretrizes estabelecidas nas negociaes en-
tre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Logo, a instituio do plano
no passava do cumprimento de uma mera formalidade.
Em 1992, uma srie de escndalos polticos e a presso popular
fizeram com que o Congresso aprovasse o impeachment do presidente.
Apesar do seu mandato interrompido precocemente, com pouco menos
de dois anos de durao, Fernando Collor conseguiu realizar uma srie
de reformas administrativas que desmontaram a j fragilizada estrutura
de planejamento federal.
Com a renncia de Collor, assumia o poder seu Vice-Presidente
Itamar Franco, um poltico com inclinaes nacionalistas e mais adep-
to do intervencionismo estatal como forma de desenvolvimento. Itamar
Jorge Walter y Diego Pando
170 compiladores

desfez a fuso de Ministrios realizada na gesto anterior e restabeleceu a


Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica.
Porm, as instabilidades poltica e econmica vigentes no favoreciam a
efetivao da inteno presidencial em reforar as estruturas de planeja-
mento governamental, assim como limitavam as opes de investimento
pblico. Neste quadro, esta secretaria ressurgiu debilitada tecnicamente
e politicamente, tendo pouco poder de influncia sobre os outros rgos
governamentais.
Ao mnimo, estas tentativas do presidente demonstravam seu in-
teresse no fortalecimento das estruturas de planejamento. No entanto,
esta iniciativa foi abandonada, j que o chefe do Executivo passou a focar
seus esforos na negociao com o Congresso no intuito de formar uma
base de apoio poltico que lhe proporcionasse maior governabilidade.
Itamar tinha um posicionamento relativamente avesso ao pro-
cesso de privatizao. Contudo, o Plano Nacional de Desestatizao de
Collor foi, com um nvel de prioridade bem reduzido, mantido. As em-
presas pblicas alienadas neste perodo integravam o setor produtivo
estatal e tiveram grande relevncia para o desenvolvimento econmico e
industrial nacional. A transferncia destas organizaes ao capital priva-
do fez com que o Estado perdesse instrumentos poderosos de execuo
de polticas pblicas.
Uma srie de mudanas foi promovida no intuito de moralizar a
Administrao Pblica, e para o processo de planejamento destacam-se,
entre outras, as aes relativas ao processo de tramitao e aprovao do
oramento, tentando torn-los mais transparentes. Porm, o oramento
segue como um instrumento incapaz de traduzir um projeto estruturado
de desenvolvimento.

Retomada do Planejamento

Quando da ascenso de Fernando Henrique Cardoso (FHC) ao


poder, fatos como o sucesso do Plano Real na tarefa de estabilizao
monetria, a reclassificao da pasta de planejamento (Ministrio do
Planejamento e Oramento) e a nomeao de profissionais reconhecidos
para usa direo indicaram um momento de mudanas positivas no que
tange ao planejamento governamental federal.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 171

Os pressupostos que orientavam a ao governamental assumiram


um vis neoliberal ainda mais marcante. Com efeito, as medidas orien-
tadas para a desestatizao de servios pblicos e de flexibilizao da
gesto das agncias autnomas passaram a exigir que o Estado recupe-
rasse a sua capacidade de coordenar decises. Era necessrio estabelecer
planos setoriais para os setores privatizados e planos estratgicos para
negociao de metas com as agncias autnomas. A regulamentao dos
mecanismos oramentrios e a instituio do oramento por programas
contriburam para o aperfeioamento da prtica do planejamento pbli-
co, no entanto, outras medidas facilitaram o desvirtuamento das metas
estabelecidas nos programas.
O Programa Brasil em Ao, PPA para os anos de 1996 a 1999,
declarava as diretrizes e estratgias para o governo federal, assim como
definia metas mais tangveis e agrupadas em reas temticas. Os proje-
tos prioritrios eram enumerados, assim como as fontes oramentrias
que viabilizariam suas execues. Estudos e projees macroeconmi-
cas serviram para subsidiar a formulao das estratgias de Reforma do
Estado, reduo dos desequilbrios regionais e sociais, a modernizao
produtiva. No entanto, as crises ocorridas nos primeiros anos do primei-
ro mandato de FHC acabaram por reduzir o ponto focal do planejamen-
to, trazendo as aes e decises para o curto prazo. A estabilidade mone-
tria e o controle da inflao no foram suficientes para proporcionar o
ambiente apropriado para a programao de longo prazo coordenada. O
Ministrio da Fazenda concentrou o poder decisrio quanto as polticas
econmicas e o PPA acabou por ser preterido, pois o governo concen-
trou suas aes na Reforma Administrativa e, em especial, na reforma
patrimonial.
Nesta poca, contriburam para o avano do planejamento gover-
namental o estmulo dado a Escola Nacional de Administrao Pblica,
que intensificou a formao de tcnicos, o estabelecimento de indicado-
res de desempenho e a valorizao do planejamento estratgico. Porm,
quanto a este ltimo ponto, vale relembrar que ainda se revestia de
defeitos relevantes. Isto pois este planejamento era realizado em reu-
nies, com poucos dias de durao, e sem a utilizao de diagnsticos
elaborados. Com efeito, sem se saber onde est, fica difcil estabelecer
horizontes palpveis e o real nvel de esforo demandado para que este
Jorge Walter y Diego Pando
172 compiladores

seja alcanvel. Portanto, este tipo processo tambm acabava por ser o
cumprimento de uma formalidade, j que era provvel a pouca aplicabi-
lidade deste.
Com a escassez de recursos, devido ao aperto fiscal, e o foco no
curto prazo, o Ministrio do Planejamento desconsiderou as orientaes
do PPA e procurou definir alguns projetos prioritrios e assegurar os
recursos para o atendimento destes. Neste movimento, uma srie de ini-
ciativas, que remetiam s prticas de planejamento das dcadas de 1930
e 1940, resultando na construo de um regime oramentrio diferen-
ciado para os programas definidos como prioritrios. Como resultado,
o Plano Brasil em Ao se tornou, essencialmente, um oramento plu-
rianual que englobava todas as aes governamentais, e no apenas o
oramento de investimentos.
O Decreto N 21.829/ 1998 estabeleceu as regras comuns para a
elaborao e gesto dos planos plurianuais e oramento da Unio, e de-
terminou a reviso da classificao funcional programtica, no intuito de
estimular o gerenciamento da ao governamental atravs de programas.
Tratava-se de um esforo institucional de valorizao do planejamento.
O PPA 2000-2003 (Avana Brasil) orientava a ao governa-
mental a partir dos problemas selecionados, formulando os programas
a partir deste princpio. Seus objetivos passavam pela racionalizao e
melhoria da qualidade do gasto pblico, atravs da implantao de uma
gesto por resultados. Este plano avanou ao incorporar e valorizar a
avaliao dos resultados das aes, gerando informaes teis para as
revises anuais das metas, assim como para a transparncia das aes
do governo (Calmon e Gusso, 2002).
Ao trmino do segundo mandato de FHC, o ento candidato
Presidncia da Repblica, Lus Incio Lula da Silva, comprometeu-se
em honrar os contratos relativos dvida pblica (domstica e externa)
e executar o programa de auxlio do Fundo Monetrio Internacional, ne-
gociado no governo de FHC (Lula, 2002). Em 2003, a posse do novo
Presidente da Repblica representava uma ameaa aos mercados, nacio-
nal e internacional, que seguiam receosos quanto ao comportamento do
governo na conduo das polticas econmicas. Aps uma dcada de pri-
vatizaes e liberalizao da economia, assumia o poder um candidato
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 173

de esquerda, um militante trabalhista que por diversas vezes criticou a


submisso aos organismos econmicos internacionais.
Mas o arrocho fiscal e o aperto fiscal no somente foram mantidos
como tambm aprofundados. O dilema fiscalismo versus desenvolvi-
mentismo seguia como restrio ao estatal, e a balana seguia apon-
tando para o lado dos fiscalistas, j que o governo no julgava adequado
afrouxar os instrumentos que mantinham a estabilidade da moeda. Se,
por um lado, esta postura tranquilizou os mercados quanto a poltica
econmica brasileira, por outro indicava um desvirtuamento dos prin-
cpios do governo, que tinha escolhido trocar de valores ao chegar ao
poder (Cardim de Carcalho, 2003; Paulani, 2003 apud Morais e Saad
Filho, 2011).
Apesar da poltica econmica ainda apontar para o curto prazo,
houve uma significativa mobilizao na elaborao do PPA de sua ges-
to, com um objetivo explcito de atender no somente ao desenvolvi-
mento econmico, como tambm a questes sociais. Contudo, as con-
dies necessrias para a efetiva execuo do plano no eram totalmente
atendidas. O PPA 2004-2007 era composto por: cinco macro- objetivos;
30 desafios; 374 programas e aproximadamente 4.300 aes. As limi-
taes de financiamento e a debilidade do aparelho estatal incumbido
do planejamento no permitiam que os objetivos estabelecidos, com
uma diversidade de metas, programas e aes, fossem administrados
adequadamente.
Apesar de no ter um destino muito diferente dos PPAs anterio-
res, este plano incorporou um avano significativo em sua formulao.
Representantes da sociedade e organizaes civis participaram da ela-
borao do documento, em reunies realizadas em todos os estados da
federao. Ou seja, o processo de elaborao foi mais aprimorado do que
as experincias anteriores, mas pecou ao no considerar a realidade na
qual seria executado e as dificuldades de controle inerentes a um pro-
grama de 674 programas e 4.300 aes, mesmo reforando as revises
peridicas das metas.
A criao da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) uma das
evidncias que apontam para uma retomada mais consistente do inter-
vencionismo estatal e, consequentemente, das aes de planejamento.
Esta organizao tem como finalidade desenvolver estudos e pesquisas
Jorge Walter y Diego Pando
174 compiladores

destinadas a auxiliar o planejamento do setor energtico petrleo, gs


natural e derivados, energia eltrica, carvo mineral, fontes renovveis,
etc. nacional. Em conjunto com a Petrobras, um dos principais inves-
tidores em infraestrutura no Brasil, suas aes tiveram grande contri-
buio para a promoo de fontes alternativas de energia.
O compromisso com a incluso social e a reduo de desigualda-
des foi mantido por Lula no seu segundo mandato, iniciado em 2007. O
PPA 2008-2001, alm dos desafios constantes no plano plurianual an-
terior, incorporava aes relativas integrao nacional e a preservao
ambiental. Provavelmente, devido ao aprendizado na construo no pla-
no do mandato anterior, o nmero de programas foi reduzido para 306,
o que no deixa de ser um nmero alto, ainda mais se considerarmos a
dificuldade de estabelecer uma hierarquia de prioridade entre estes. O
plano tambm avanou ao lanar mo de diagnsticos regionalizados e
buscar criar as condies para que os entes federativos pudessem se arti-
cular em torno dos objetivos estabelecidos. Deste modo, o planejamento
federal superava sua prpria esfera, considerando a importncia da coo-
perao federativa para a formulao e execuo das polticas pblicas
(Rezende, 2011).

Concluso

No Brasil, a importncia atribuda ao processo de planejamento


variou de acordo com uma srie de fatores, entre estes a postura dos
governantes, a conjuntura econmica, a centralizao de poder no
Executivo, etc. E, como reflexo, as estruturas na Administrao Pblica
incumbidas da formulao e conduo dos planos governamentais tam-
bm foram afetadas. Por vezes, as unidades organizacionais cresciam
em tamanho, influncia em outros rgos, importncia, etc. Por vezes
essas estruturas foram desmanteladas e o planejamento pouco realizava,
tendo um comportamento focado essencialmente no imediato, no curto
prazo.
A vontade poltica se mostrou um fator determinante para o su-
cesso do planejamento governamental. A coordenao entre as diversas
esferas, de modo a permitir a construo de um projeto nacional mais
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 175

orgnico, sem dvida aumentaria a eficcia das polticas pblicas ao di-


recionar as milhares de aes estatais.
Os Planos Plurianuais no devem se estender alm de um ano do
mandato subsequente de quem os elaborou. Isso uma limitao do pla-
nejamento governamental, pois o limita a um prazo relativamente curto,
ainda mais se considerarmos o processo de desenvolvimento econmico
e social de um pas com dimenses continentais como o Brasil.
Algumas prticas, que j provaram sua utilidade em momentos
anteriores, devem ser resgatadas, como o caso do uso de diagnsticos
aprofundados. A utilizao dos institutos de produo de informaes
e pesquisas como o IBGE, IPEA e a EPE na construo conjunta de
avaliaes mais abrangentes e completas sem dvida contribuiria para
aproximar cada vez mais o planejamento do factvel e/ ou do necessrio.
Outro aspecto a ser resgatado a devida compreenso do valor e dos
requisitos de um bom planejamento governamental. Atualmente, este
processo concludo em questo de dias, o que, presumivelmente, no
pode ter um produto qualitativamente adequado.
De fato, o oramento atual no aderente racionalidade polti-
ca, ao presidencialismo de coaliso, ao loteamento de cargos. Com isso,
sua execuo se atm principalmente no atendimento de formalidades.
Os governos focam o processo de construo (como dispor os gastos) e
no gastam maiores esforos para definir o contedo do plano, o que
contribui para o desgaste e o descrdito do processo de planejamento.
Alm disso, a ateno ainda direcionada ao curto prazo, setorializado
e incremental. Como resultado, o planejamento pouco influencia na ela-
borao do oramento.
O oramento programa, formalmente to defendido, ainda no
cumpriu seus objetivos. Ainda hoje, os programas ainda no se firmaram
como unidades de gesto das polticas pblicas, servindo muitas vezes
apenas como um classificador de despesas do que uma diretriz de ao.
Jorge Walter y Diego Pando
176 compiladores

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178 compiladores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 179

Reflexiones en torno a la integralidad


de las intervenciones pblicas en el
territorio

Di Virgilio, Mara Mercedes - Arqueros Mejica, Mara


Soledad y Guevara, Toms

Introduccin

El proceso de reforma del Estado encarado desde fines de la d-


cada de 1980 implic profundas transformaciones en su conformacin
y modos de intervencin. Entre las principales, se encuentran la privati-
zacin de los servicios pblicos y de importantes empresas estatales, re-
ducindose drsticamente el tamao de los activos en manos del Estado
Nacional. Un reflejo de ello fue el hecho de que el empleo pblico de ni-
vel nacional pasara de comprender a ms de 850 mil personas en 1989 a
menos de 300 mil en 2000 (Oszlak, 2003). Esta drstica disminucin se
explica por la reduccin del aparato estatal nacional, mediante los pro-
gramas de retiro voluntario y jubilacin anticipada, privatizaciones de
empresas pblicas, tercerizaciones de las funciones de apoyo, etc. Pero,
tambin, se explican por la transferencia de funciones a los niveles sub-
nacionales, principalmente de los sistemas de educacin y salud.
La crisis de 2001-2002 marc un quiebre en trminos del patrn
de acumulacin imperante y gener una profunda reformulacin del
mismo. El rgimen de acumulacin resultante dio mayor importancia a
la demanda agregada interna, a la industrializacin y especialmente a la
exportacin de commodities como fuente de divisas para mantener con-
trolada la balanza comercial y romper con la histrica restriccin exter-
na. En este contexto, desde 2002, el empleo pblico, en todos los niveles,
no ha parado de crecer, observndose un crecimiento varias veces por
encima del empleo privado. Segn estimaciones, actualmente uno de
Jorge Walter y Diego Pando
180 compiladores

cada cinco hogares depende de este sector.1 Este crecimiento es solo una
manifestacin de la multiplicacin de las modalidades de intervencin
del Estado en la regulacin de la actividad econmica y en la provisin
de bienes y servicios diversos. De la misma manera, la inversin pblica
aument considerablemente, impulsando fuertes transformaciones te-
rritoriales, de manera directa o indirecta, a travs de un aumento sos-
tenido del gasto pblico social. Estas iniciativas ponen en evidencia una
recuperacin del rol del Estado como un actor social fundamental en la
actividad socioeconmica, no solo como mero regulador, sino tambin
como productor y proveedor de bienes y servicios.
En trminos de Oszlak (2011), se puede postular que desde enton-
ces se han reformulado los tres niveles de intervencin del Estado. En el
nivel macro, se reformul lo que el autor denomina los pactos fundacio-
nales: de dominacin (vinculado a la distribucin y ejercicio del poder),
funcional (vinculado a la divisin social del trabajo) y distributivo (de la
riqueza). Esta reformulacin de los pactos fundacionales se expres, a su
vez, en un cambio en la orientacin de las polticas pblicas (nivel meso)
que, en el nivel micro, el de la vida cotidiana, implicaron una aumento
de la capilaridad social del Estado, un aumento de su presencia en el
territorio en todos los rdenes.
Descentralizacin, reformulacin del rol del Estado y crecimiento
del empleo pblico mediante, las marcas en el territorio dejadas por la
accin del Estado tendieron a multiplicarse. Lamentablemente, lo hicie-
ron en un marco que puede ser caracterizado como de fragmentacin y
desarticulacin, no solo entre sus diferentes niveles, sino tambin entre
diferentes organismos de un mismo nivel. En este marco, en este trabajo
proponemos algunas refl sobre la integralidad de las intervenciones
pblicas en el territorio, haciendo hincapi en las polticas pblicas urbanas,
entendindolas como aquellas acciones, prcticas o discursivas, que llevan
a cabo los distintos poderes del Estado en diferentes campos de la actividad
econmica, social, poltica, territorial, cultural, etctera, que tienen efectos
directos o indirectos, temporales o durables, sobre las estructuras y el funcio-
namiento de las ciudades (Pradilla Cobos, 2007: 198).

1. Clarn, Suplemento Econmico, 1 de abril de 2012.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 181

Los nuevos espacios urbanos generados por las polticas


neoliberales

El proceso de urbanizacin del rea Metropolitana de Buenos


Aires tuvo en los loteos econmicos uno de sus principales mecanismos
de acceso al suelo urbano para los sectores populares. Este mecanismo
explica buena parte del crecimiento y desarrollo del conurbano2 entre
las dcadas de 1940 y 1970. Desde entonces, razones de ndole econ-
mica y poltica determinaron el agotamiento de los loteos. El endureci-
miento de las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda durante la
ltima dictadura generaron entonces una enorme demanda habitacional
insatisfecha que presion sobre las condiciones de vida de los sectores
populares (Di Virgilio, Arqueros y Guevara, 2011). Desde principios de
la dcada del ochenta, el deterioro del rgimen militar debilit su capa-
cidad represiva y permiti un proceso de repoblamiento de las villas y las
ocupaciones masivas de tierra en la periferia, dando origen a decenas de
asentamientos informales. Densificacin de las villas y la conformacin
de nuevos asentamientos a travs de ocupaciones de tierras son, desde
entonces, los principales mecanismos de produccin del hbitat popular
en el rea Metropolitana de Buenos Aires.
En este marco, la reforma del Estado iniciada en 1989 tambin
habilit un importante proceso de transferencia de tierras fiscales, desde
el Estado Nacional, a las provincias y municipios, e incluso directamen-
te a sus ocupantes o personas jurdicas que los agrupen, como forma
de regularizar la situacin dominial de estos barrios. As, el marco nor-
mativo de la Emergencia Econmica sirvi tambin de encuadre para
la implementacin de polticas de regularizacin dominial. Esta poltica
de regularizacin intent dar respuesta a aos de inaccin por parte del
Estado, que ante la falta de alternativas de polticas, no tuvo ms re-
medio que dejar hacer a la poblacin que busc satisfacer como pudo

2. El conurbano de Buenos est compuesto por 24 partidos de la Provincia de


Buenos Aires que rodean a la Ciudad de Buenos Aires. Est conformado por la
primera corona que incluye catorce partidos completamente urbanizados y la
segunda corona que incluye diez partidos parcialmente urbanizados. Sumados a la
Ciudad de Buenos Aires, conforman el denominado Gran Buenos Aires.
Jorge Walter y Diego Pando
182 compiladores

sus necesidades habitacionales. Pero la implementacin de esta poltica


de tierras estuvo signada por la fragmentacin y la falta de planifica-
cin. Los diferentes casos avanzaron de forma irregular sin parmetros
precisos, dependiendo estrechamente de su localizacin, la capacidad de
articulacin con los otros niveles de gobierno involucrados (municipal y
provincial), la capacidad organizativa de la poblacin involucrada, etc.
El deterioro progresivo de la situacin econmica durante la dcada del
noventa y las limitaciones de esta poltica de regularizacin, consolida-
ron una configuracin territorial donde prim la precariedad en las con-
diciones de vida.
Asimismo, la sancin del Decreto Ley 8.912 en 1977 gener el mar-
co normativo para lo que Torres (2001) denomin la suburbanizacin de
las elites, que multiplicaron las urbanizaciones cerradas en la periferia,
desplazando de sus localizaciones tradicionales a las urbanizaciones de
los sectores populares. Esta tipologa que implica un consumo masivo
de suelo y la apropiacin privada de rentas extraordinarias por parte de
los desarrolladores, se desarroll en el marco de un debilitamiento de las
instancias de ordenamiento y planificacin urbana. Los patrones de la
urbanizacin neoliberal determinaron que urbanizaciones informales de
sectores populares y urbanizaciones cerradas de sectores medios-altos
y altos convivan desde entonces en los mismos territorios, aumentando
la fragmentacin territorial y la segregacin socio-espacial de la regin.
Desde 2003, de la mano del crecimiento econmico y del sosteni-
miento por parte del Estado de la demanda agregada y de la capacidad
de consumo de las mayoras, se produjo una renovada tendencia a la
centralizacin de las polticas sociales, marcando cierta tensin con el
proceso inconcluso de descentralizacin y reformulndolo parcialmente.
Una buena parte de la descentralizacin de la dcada de 1990 respondi
a la necesidad de aliviar la carga fiscal del Gobierno Nacional, por lo que
la creacin de instancias de articulacin de las polticas descentralizadas
orientadas a evitar la segmentacin y la fragmentacin que profundi-
zaran desigualdades territoriales qued pendiente. En este marco, las
principales polticas sociales de la ltima etapa estuvieron marcadas por
el rol protagnico del Estado Nacional. Rodrguez: y Di Virgilio et al.,
(2007) denominan giro recentralizador a este fenmeno en el campo
de las polticas habitacionales, rasgo extensivo a las polticas sociales de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 183

la etapa en curso. Entre las iniciativas de carcter universal se pueden


mencionar la extensin de las jubilaciones a poblacin que haba hechos
aportes parciales a travs de un sistema de moratoria y la creacin del
sistema de asignaciones universales para los trabajadores no registra-
dos en el sistema formal. Tambin se multiplicaron las polticas socia-
les focalizadas, impulsadas desde organismos como la Subsecretara
de Desarrollo Urbano y Vivienda (el Plan Techo y Trabajo, primero,
y los sucesivos Planes Federales, despus), el Ministerio de Trabajo
(Subsecretara de Polticas de Empleo y Formacin Profesional) y el
Ministerio de Desarrollo Social (como el Plan Argentina Trabaja), por
solo nombrar algunos, que para su implementacin territorial requieren
de la articulacin con los niveles provinciales y municipales de gobierno,
dando lugar a una renovada y marcada presencia estatal en los barrios
populares. Otro tanto puede sealarse en funcin de la relacin entre los
gobiernos provinciales y municipales, especialmente en aquellas provin-
cias que mayor margen de maniobra tienen en funcin de su disponibili-
dad de recursos propios para generar polticas pblicas.
No obstante, a diferencia de otros sectores, en lo atinente a los
procesos de produccin del hbitat la orientacin pblica sigui dejan-
do librado a las peripecias del mercado el crecimiento urbano, en una
clara continuidad con el perodo neoliberal. El accionar de los agentes
privados en el territorio desarrolladores urbanos, loteadores piratas,
pequeos rentistas informales al dar respuesta solo a una proporcin
limitada de la demanda dio origen a nuevas ocupaciones y conflictos por
la apropiacin del espacio urbano. Los conflictos en torno al acceso al
suelo se extendieron en la ltima dcada, tanto en el mbito rural por
el boom del sector agroexportador, como en el mbito urbano producto
de la valorizacin inmobiliaria, las prcticas especulativas y la falta de
regulacin adecuada.
De esta manera, se configura un escenario en el que la accin p-
blica, pese a su reciente revitalizacin, llega siempre ex post, de manera
desarticulada y fragmentada, a tratar de consolidar lo que se genera in-
formalmente en estos territorios producidos todava hoy bajo el signo
del neoliberalismo. No alcanza para revertir esta lgica bajar recursos
desde el Estado en polticas sociales de carcter universal o focalizado,
sino que es necesario cambiar las formas y mecanismos de produccin
Jorge Walter y Diego Pando
184 compiladores

del espacio urbano. Por ello, los desafos sobre la integralidad de la ac-
cin pblica siguen pendientes, fundamentalmente a travs de los ob-
jetivos de la coherencia y la coordinacin en las polticas pblicas, para
cuestionar la lgica imperante en la produccin del espacio urbano e
impulsar modalidades alternativas y no meras intervenciones paliativas
y/o remediales. En un contexto de reformulacin del rol del Estado en la
ltima dcada, se vuelve indispensable reflexionar sobre las caractersti-
cas de la intervencin pblica y su capacidad de impulsar en el territorio
las transformaciones largamente postergadas.
En las secciones que siguen abordaremos sintticamente algu-
nas de las principales marcas de la intervencin estatal en el territorio
a fin de mostrar las dficits persistentes en materia de coordinacin e
integralidad.

El impulso a las polticas de valorizacin y sus


consecuencias

A pesar de la multiplicacin de iniciativas pblicas en los ltimos


aos, se abren interrogantes sobre su resultado en trminos de produc-
cin del espacio urbano y acceso a la ciudad para los sectores medios y
populares. Ello se debe, en parte, a problemas inherentes al proceso de
implementacin de las iniciativas, pero fundamentalmente a las tensio-
nes que introduce la ausencia de una poltica de produccin de suelo ur-
bano y a la promocin por parte del Estado de procesos de valorizacin,
tanto en reas centrales como en algunas zonas de la periferia.
Esto es especialmente claro en la Ciudad de Buenos Aires, en don-
de desde la dcada del noventa, se impulsa la renovacin de su rea cen-
tral y su expansin hacia el este y el sur, incorporando progresivamente
a barrios como Puerto Madero, La Boca, San Telmo, etc. Lo mismo pue-
de afirmarse para algunos barrios del oeste que estn experimentando
intensos procesos de renovacin, como Villa Urquiza y Villa Crespo.
Asimismo, como ya se mencion, gran parte de la periferia fue objeto en
los ltimos aos de un proceso de urbanizacin acelerado vinculado a la
emergencia de las urbanizaciones cerradas y otras tipologas orientadas
a sectores de ingresos medios y altos.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 185

Estos procesos, si bien impulsados por actores y capitales priva-


dos, son facilitados por una activa intervencin del Estado en materia
de regulacin urbana y de inversin en obra pblica y equipamiento
colectivo, para promover las inversiones. Si bien la poltica de exten-
sin y consolidacin del rea central de la CABA puede ser rastreada en
muchas instancias de planificacin desde la recuperacin democrtica,
lo cierto es que la intervencin pblica se caracteriz por su accin es-
pasmdica, incorporando parches (modificaciones parciales) a la nor-
mativa, siguiendo las presiones o demandas del sector inmobiliario pri-
vado (Guevara, 2010). La urbanizacin perifrica tambin sigui estos
patrones y fue percibida por los gobiernos locales como uno de los pocos
vectores capaz de generar actividad econmica y empleo que puede ser
controlados a nivel local, conformando verdaderas mquinas de creci-
miento segn la terminologa acuada por Molotch (1976). Existen ca-
sos realmente ilustrativos en este sentido, como es el Municipio de Tigre
que ha promovido activamente la expansin de urbanizaciones cerradas
en su territorio.
Siguiendo a Prez (2004), se puede postular que las operaciones
privadas se apropiaron de la planificacin urbana y le imprimieron un
sesgo fuertemente especulativo que apuntaba a maximizar los diferen-
ciales de renta urbana antes que a satisfacer las demandas de la pobla-
cin. El desarrollo urbano resultante de estos procesos de urbanizacin
especulativos difcilmente pudo ser compatibilizado con las necesidades
y demandas de la poblacin en general. Se limit a generar espacios pri-
vilegiados dentro de la estructura urbana con situaciones extremas de
aislamiento y segregacin como en el caso de Puerto Madero que impli-
caron procesos de valorizacin inmobiliaria y de transferencia de renta
urbana al sector privado (Guevara, 2012).
Los procesos de renovacin urbana si no media una intervencin
estatal especfica en sentido contrario, tienen consecuencias sociales y
econmicas desfavorables para la poblacin de menores recursos, que
puede verse desplazada por el aumento del costo de vida (Herzer, Di
Virgilio, Guevara, Imori, Ramos y Vitale, 2011). En estos casos, la pro-
mocin de los procesos de renovacin urbana por parte del Estado ter-
mina generando efectos no buscados, aumentando la presin demogrfi-
ca sobre territorios degradados que presentan condiciones de vida ya de
Jorge Walter y Diego Pando
186 compiladores

por s deficitarias. En algunos casos, el desplazamiento de la poblacin


fue un efecto explcito de la intervencin estatal como en los casos de
las ciudades de Mar del Plata y Crdoba relocalizando en la periferia
barrios populares enteros y generando centralidades cada vez ms ex-
cluyentes (Rodrguez y Di Virglio, 2011).

El Estado produciendo ciudad: los planes federales de


vivienda

Sin embargo, no todo fue urbanizacin especulativa en los ltimos


aos. Desde 2002, tambin el Estado recuper la iniciativa en trminos
de produccin de viviendas sociales para sectores medios bajos y bajos.
Como plantea Vio (2011), las polticas habitacionales contribuyen a la
produccin del valor de uso complejo que es la urbanizacin de dos ma-
neras: por su capacidad de producir ciudad y por su aptitud para incidir
en la configuracin de un patrn de distribucin de la poblacin en el
territorio, determinando en gran medida el acceso a dicho valor de uso
complejo. Histricamente, el proceso de urbanizacin del AMBA plante
una configuracin urbana extendida, de bajas densidades poblacionales
y con escasa consolidacin del espacio urbano. Los sectores populares
se vieron confinados en gran medida a zonas perifricas y poco conso-
lidadas, de acuerdo con los patrones de estructuracin de las rentas del
suelo urbano.
En este sentido, una de las principales iniciativas del Estado en los
ltimos aos fue la formulacin e implementacin de los planes federales
de vivienda. Despus de la creacin del Fondo Nacional de la Vivienda
(FONAVI) en 1972, los planes federales de vivienda constituyen sin du-
das la principal iniciativa en trminos habitacionales del pas. Esta serie
de programas se inicia en el ao 2002, cuando en el contexto de una
profunda crisis econmica y social se lanz el Programa de Emergencia
Habitacional Techo y Trabajo, que apuntaba a la construccin a tra-
vs de cooperativas de trabajo. Este programa, con una clara intencin
de reactivar la economa y generar puestos de trabajo, fue ejecutado de
manera bastante dispar por dificultades y rigideces en su ejecucin. Se
destacan la Provincia de Buenos Aires y Jujuy como dos de las provincias
que mayor cantidad de viviendas lograron construir, en gran medida por
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 187

la exitosa articulacin con organizaciones territoriales de base como la


Federacin de Tierra y Vivienda y la Tupac Amaru.
El programa Techo y Trabajo fue solo el primero de una serie de
programas habitacionales que fueron impulsados desde la Subsecretara
de Desarrollo Urbano y Vivienda a partir de entonces. El ms importante
es el Programa Federal de Construccin de Viviendas (PFCV) que en sus
etapas uno y dos implicaba la construccin de ms de 250 mil solucio-
nes habitacionales, de las cules al 2012 se concluyeron algo ms de 177
mil. Le siguen en importancia el Programa de Mejoramiento de Barrios
(PROMEBA), un programa que cuenta con financiamiento internacional
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y que implica el mejora-
miento de algo ms de 120 mil soluciones habitacionales, de las que lleva
ejecutada 92 mil; y el Programa Federal de Mejoramiento Habitacional
(PFMV).
En total, en el marco de los planes federales estn previstas ms
de 900 mil soluciones habitacionales, de las que a 2012, se ejecutaron
algo ms de 680 mil. Estas iniciativas implican una masiva intervencin
urbana por parte del Estado que no suele estar articulada con los planes
de ordenamiento territorial de las diferentes localidades donde se inser-
tan. Antes bien, parece que los planes bajan al territorio de manera
desarticulada, lo que hace que muchas veces se localicen en lugares mal
ubicados, con poca accesibilidad, incluso sin servicios. Esto es especial-
mente cierto porque los planes de construccin de viviendas nuevas no
contemplan la provisin de suelo, que suele depender de la disponibili-
dad de los municipios o las provincias o de acuerdos con las empresas
constructoras, que directamente reemplazan en la provisin de suelo a la
funcin de planificacin de la instancia estatal. Del Ro y Duarte (2011)
relevaron los diferentes mecanismos de adquisicin y gestin del suelo
urbano para viabilizar la implementacin de estos planes: ms del 52%
fue provisto por empresas, al tiempo que 12% eran tierras fiscales ya
ocupadas por los habitantes de manera informal. Esto implica que en
ms del 62% de las localizaciones el Estado tuvo escasa o nula injerencia
en trminos de su localizacin e insercin en la estructura urbana. En
el 38% restante incluye compras directas, donaciones en pago, expro-
piaciones, etc., en proporciones diversas, pero no existen definiciones
Jorge Walter y Diego Pando
188 compiladores

claras en materia de planificacin urbana sobre donde deben de locali-


zarse las viviendas a construir.
El resultado de esto en trminos de ordenamiento territorial y
planificacin urbana, es deficitario: en muchos casos el Estado cons-
truye viviendas all donde el mercado no tiene ningn inters de actuar
y refuerza los procesos de segregacin socio-espacial (Rodrguez y Di
Virgilio, 2011). Asimismo, los planes federales se financian con fondos
extrapresupuestarios, provenientes del supervit fiscal, lo que permite
una mayor discrecionalidad por parte del Gobierno Nacional en el es-
tablecimiento de cupos por provincia y en su implementacin, lo que
les resta previsibilidad e introduce sesgos importantes, vinculados a la
dinmica de acumulacin poltica de cada una de las instancias estatales
involucradas. Vio (2011) concluye que los planes federales no cuestionan
el patrn de localizacin intrametropolitana de los sectores populares,
ya que las viviendas se construyeron en localizaciones muy similares a
las que ocupaban los mismos sectores sociales sin mediacin de dicha
poltica habitacional.
En 2012 se anunci el Programa de Crditos de Argentina
(PROCREAR) que tiene como objetivo la financiacin de la construccin
de 400 mil viviendas en cuatro aos, convirtindose en otro hito de la
poltica habitacional de este perodo. Para llevarlo a cabo, se dispone
la conformacin de un fideicomiso entre el Banco Hipotecario Nacional
(65% estatal pero de gestin privada), la Administracin Nacional de
la Seguridad Social (ANSES), el Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios, el Ministerio de Economa, y el Organismo
Nacional de Administracin de Bienes del Estado. La novedad de este
anuncio es que contempla una masiva provisin de tierras fiscales para
urbanizar (1.700 hectreas), salvando uno de los principales obstcu-
los de los planes federales (Ostuni, 2009). Si bien an falta informacin
sistemtica sobre el emplazamiento de las intervenciones, el estado re-
gistral de las tierras, la factibilidad de su urbanizacin, etc., no deja de
ser auspicioso que se incorpore la variable suelo como un elemento de
la poltica pblica del Gobierno Nacional. Asimismo, se prev el finan-
ciamiento para la construccin de viviendas en terrenos que ya estn en
manos de sus propietarios, incluso para la densificacin en terrenos ya
construidos, lo que implica una forma de movilizar suelo ya urbanizado,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 189

lo que tambin es un criterio positivo y novedoso en materia de poltica


pblica. Recin estn empezando a ejecutarse los primeros crditos ya
hay ms de sesenta hogares que salieron beneficiados en los sorteos y
se estn licitando las obras para los desarrollos en tierras fiscales. Este
plan implica un gran desafo en trminos de planificacin y gestin por
parte del Estado de los procesos de produccin de espacio urbano, el cual
debe contar con todos los bienes y servicios necesarios para su adecuada
integracin urbana, a diferencia de muchos de los emprendimientos ge-
nerados en los ltimos aos. Esto implica atacar de raz la lgica de pro-
duccin del espacio urbano vigente que estuvo dirigida por la dinmica
de la acumulacin de capital, la valorizacin inmobiliaria especulativa y
la apropiacin de rentas extraordinarias.

Las polticas de regularizacin: el Estado llegando tarde


y mal

La inversin pblica en materia de vivienda social muchas veces


ve reducida su eficacia porque el Estado, en sus diferentes niveles, no
logra dar respuesta a los problemas en plazos que se adecen al dina-
mismo de los procesos de produccin del hbitat (Di Virgilio, Arqueros
y Guevara, 2013). Esto es especialmente cierto para las polticas de re-
gularizacin que, por definicin, implican una accin pblica remedial
o paliativa, orientada a paliar un problemtica constituida previamente.
Las polticas de regularizacin se comenzaron a desarrollar fuerte-
mente en Argentina durante la dcada del ochenta, marcando una tran-
sicin en el paradigma de las polticas habitacionales desde la erradica-
cin a la radicacin (Vitale, 2009). La Ley de Emergencia Econmica
N 23.697 de 1989, que dio el marco para las privatizaciones masivas
de empresas y servicios pblicos, tambin proporcion el marco para la
desafectacin y transferencia de inmuebles fiscales, previa declaracin
de su innecesariedad para los objetivos de gestin. Esta normativa afec-
taba a la administracin central, a los organismos autrquicos y a las
empresas estatales y se completa con las leyes 24.146 de 1992 y 24.768
de 1997 (Scattolini, s/f).
La reglamentacin de esta poltica de transferencia de tierras se
dio a partir de una serie de Decretos, como el 1.001 de 1990 que autoriza
Jorge Walter y Diego Pando
190 compiladores

la venta de tierras localizadas en la Ciudad de Buenos Aires (Villa 15,


Villa 20, Villa 21-24, Villa 31 y Barrio Mitre) a sus ocupantes o a for-
mas asociativas legalmente constituidas que los representen y el Decreto
2.441/90 que autoriz la venta de tierras localizadas en la Provincia de
Buenos Aires.3
En este eje de polticas de regularizacin se inscriben tambin
muchos de los planes federales reseados anteriormente en el primer
eje: el PROMEBA, el PFMV, el Programa de Provisin de Agua Potable,
Ayuda Social y Saneamiento Bsico (PROPASA), con 6.000 soluciones

3. En 1991, el Decreto 846 crea la Comisin de Tierras Fiscales-Programa Arraigo


con la finalidad de relevar y transferir las tierras fiscales ocupadas por asentamientos
irregulares, disear programas de reordenamiento urbano y de vivienda, promover
la participacin de las organizaciones sociales involucradas. Tambin, los Decretos
407 y 809 de 1991 regulan la venta de tierras para otros fines distintos al hbitat
social. Asimismo, el Decreto 2.137 de 1991 crea la Comisin de Venta de Inmuebles
Estatales, encargada de dichas transferencias, reemplazando en dicha tarea a la
Administracin General de Inmuebles Fiscales. De la misma manera, la Ley N 23.967
faculta al Poder Ejecutivo Nacional para la transferencia de tierras a Provincias y
Municipios, reglamentado por el Decreto N 591 de 1991, para su posterior venta a
sus actuales ocupantes o incorporacin a los planes provinciales de vivienda social,
para familias de recursos insuficientes. En 1992, la Ley N 24.146 tambin dispone
la transferencia a ttulo gratuito de tierras declaradas innecesarias a Provincias y
Municipios para su posterior transferencia a sus ocupantes o incorporacin a planes
de vivienda social. En 2004, el Decreto 835 cre el Banco Social de Tierras en el
mbito de la Comisin Nacional de Tierras Fiscales Nacionales-Programa Arraigo,
que incorpora a los inmuebles de dominio privado del Estado Nacional que puedan
ser afectados a fines sociales. Posteriormente, en 2006 el Decreto 158 cre la
Subsecretara de Tierras para el Hbitat Social en la rbita de la Presidencia de
la Nacin, que absorbi a la Comisin Nacional de Tierras Fiscales-Programa
Arraigo. En su mbito se cre el Banco Social de Tierras En 2008, el Decreto 341
la transfiri al mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, modificndole su
denominacin por la de Comisin Nacional de Tierras para el Hbitat Social Padre
Carlos Mugica. La Comisin se ocupa de intervenir en la regularizacin dominial
y urbanstica de urbanizaciones informales, donde acta en coordinacin con
organizaciones de base y organismos de gobierno locales y provinciales. Solo para
el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo se encuentra interviniendo en ms de 44
barrios, donde habitan 35.000 hogares y alrededor de 123 habitantes. Informacin
disponible en el sitio web www.tierras.gob.ar. Asimismo, en la actualidad cuenta con
un plan de produccin de suelo urbano para el perodo 2012-16 para la produccin
de alrededor de 200 mil lotes de suelo urbano urbanizado para sectores populares,
pero del que todava no hay mayor informacin.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 191

habitacionales terminadas; el Programa de Mejoramiento Habitacional


e Infraestructura Bsica (PROMHIB), con 12.000 soluciones habitacio-
nales previstas y 9.000 ejecutadas; el Programa Rosario Hbitat, que
tambin cuenta con financiamiento del BID, con ms de 4.000 solucio-
nes habitacionales previstas y 3.700 ejecutadas; etc.
Como se puede observar, la poltica de regularizacin comenz a
generarse como un efecto colateral del proceso de reforma del Estado
impulsado por los gobiernos neoliberales. Para esta poca, sin embargo,
los procesos masivos de ocupacin de tierras ya llevaban ms de una
dcada en curso, por lo que la accin del Estado llegaba tarde y mal para
remediar las falencias de los mecanismos de acceso al suelo y a la vivien-
da para sectores populares. De esta forma, de nuevo, no haca ms que
sancionar y legitimar la lgica dominante de produccin del espacio ur-
bano. La mayor parte de los barrios resultantes presentaban condiciones
muy deficitarias en trminos de infraestructura y equipamiento, la cual
se fue resolviendo parcialmente a lo largo de los aos, con dispar suerte.
Muchos de los procesos de regularizacin iniciados se mantienen
inconclusos en trminos formales, porque no se finaliz la adjudicacin
de ttulos de propiedad a las familias o a los colectivos involucrados. En
aquellos casos en que llegaron a buen puerto, demoraron aos o d-
cadas en finalizarse, como puede ser el caso de San Jorge con ms de
veinte aos de duracin (Di Virgilio, Arqueros y Guevara, 2011).
Sobre este complejo panorama se sobreimprimieron los planes
federales de mejoramiento y regularizacin reseados, haciendo difcil
su incorporacin a una lgica de planeamiento y ordenamiento territo-
rial eficaz. Tambin intervinieron las polticas sociales focalizadas que
contribuyeron a profundizar la fragmentacin socio-territorial, especial-
mente cuando los criterios de focalizacin fueron rgidos y arbitrarios, y
no tuvieron en cuenta la dinmica social preexistente en dichos territo-
rios (Rodrguez y Di Virgilio, 2011).
La accin pblica intervino ex post tratando de remediar las con-
diciones deficitarias que impona la lgica de produccin del espacio ur-
bano para las grandes mayoras. Asimismo, sin una adecuada poltica de
produccin de suelo urbano, las polticas de regularizacin pueden tener
como efecto negativo la consolidacin de un crculo vicioso de la infor-
malidad y precariedad urbana, al favorecer los procesos de acumulacin
Jorge Walter y Diego Pando
192 compiladores

de los loteadores piratas y pequeos rentistas del mercado informal


(Smolka, 2003).

A modo de conclusin: reflexiones sobre la integralidad


de la intervencin pblica en el territorio

En este trabajo reseamos brevemente algunas de las principa-


les iniciativas pblicas cuyas marcas se hacen evidentes en el territorio,
coadyuvando en su estructuracin e influyendo en el desarrollo de la
vida cotidiana de las personas y hogares de sectores populares.
El heterogneo espacio urbano en la actualidad es el resultante del
despliegue de una lgica de produccin del espacio que otorg primaca
al mercado como criterio de asignacin de recursos, promoviendo los
procesos de valorizacin y especulacin inmobiliaria. La planificacin
urbana en este contexto fue privatizada y pas a estar orientada bsica-
mente por los criterios de maximizacin de las rentas extraordinarias.
Esto vale tanto los procesos de renovacin en reas centrales como para
la expansin de las nuevas urbanizaciones cerradas en la periferia de las
ciudades.
Como contrapartida, ante el bloqueo de los mecanismos tradi-
cionales de acceso al suelo y a la vivienda, se masificaron los procesos
de ocupacin y autoproduccin de barrios populares, muchas veces en
condiciones habitacionales deficitarias y precarias. Sobre estos territo-
rios producidos bajo el signo neoliberal se fueron sucediendo diversas
polticas pblicas que impactaron fuertemente en el territorio, dejando
sucesivas marcas en un contexto de renovada iniciativa estatal: polticas
de transferencia de tierras a sus ocupantes, planes de construccin de vi-
viendas nuevas, planes de mejoramiento habitacional e infraestructura
bsica, etc. Estas intervenciones, buenas en s mismas, impulsadas en su
mayora por el Gobierno Nacional, se dieron desarticuladas de los planes
de ordenamiento territorial, en cabeza de los gobiernos locales, generan-
do un importante desfasaje entre disponibilidad de recursos y facultades
legales de ordenamiento y planificacin. Este desfasaje profundiz la de-
terminacin de las instancias de mediacin poltica, aumentando la im-
portancia de los alineamientos y la lgica de acumulacin poltica entre
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 193

los diferentes niveles del Estado. La desarticulacin de las intervencio-


nes prim en uno u otro caso, fragmentando y segmentando el territorio.
En conclusin, sinttica pero contundente, se puede postular que
as como la investigacin ha probado largamente que la dcada del no-
venta no implic un retiro del Estado, sino una reformulacin de sus
formas de gestin y modalidades de intervencin, subordinndose al ca-
pital privado y a la lgica del mercado; puede postularse que el proceso
de recuperacin del rol del Estado desde 2002 no necesariamente estuvo
acompaado de las instancias de articulacin y planificacin necesarias
para volver eficaz esta renovada intervencin estatal en su aspecto de
factor de estructuracin del territorio. Por el contrario, la accin estatal
parece ser ms bien tarda y poco eficaz y generar efectos negativos al
reforzar las fracturas territoriales preexistentes o crear nuevas.
De esta manera, sobre un proceso de produccin del espacio urba-
no que est librado a la dinmica inmobiliaria de valorizacin y especu-
lacin, sobre el que el Estado tiene poca o nula injerencia y de cuyo valor
generado se apropia poco o nada, se sobreimprimen un conjunto hete-
rogneo y desarticulado de intervenciones estatales que muchas veces
refuerzan los patrones de segregacin y fragmentacin socio-territorial,
restando eficacia al esfuerzo pblico en materia de normativa, polticas
pblicas y recursos destinados. Esta situacin arroja serios interrogan-
tes sobre la capacidad de esta accin pblica para promover verdaderos
procesos de integracin social y urbana y generar las condiciones de ac-
ceso a la ciudad para todos los habitantes.
As configurada, la intervencin estatal ex post, en un contexto de
restriccin al acceso al suelo urbano para los sectores populares y de
primaca de la lgica capitalista de produccin del espacio urbano, confi-
gura un crculo vicioso donde la accin pblica termina convalidando los
procesos de produccin informal del espacio urbano, la apropiacin de
renta por parte de especuladores, loteadores y desarrolladores informa-
les y generando espacios urbanos que se integran de manera deficitaria
en la estructura urbana.
Una dcada despus de iniciado este proceso se ha vuelto notable
el aumento de la capilaridad social del Estado en todos sus niveles. Se ha
recuperado a las polticas pblicas como herramientas de intervencin
y transformacin de la realidad social. Esta realidad se vive y se observa
Jorge Walter y Diego Pando
194 compiladores

fuertemente en el territorio, especialmente en los barrios populares,


donde el Estado llega a impactar en la vida cotidiana de las personas
de mltiples formas, volvindose una presencia constante. No obstante,
se hace necesario profundizar la reflexin sobre las implicancias de la
accin pblica en trminos de los procesos de produccin del espacio
urbano para promover una nueva forma de intervencin pblica que
rompa con la lgica dominante, la cual todava hoy est profundamente
vinculada al paradigma neoliberal.

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planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 197

La sustentabilidad de los procesos


de modernizacin estatal: creacin
de capacidades institucionales,
problemas de coordinacin y desafos de
planificacin

Gustavo Dufour y Mariana Ingelmo

Introduccin

El principal objetivo de este trabajo es debatir acerca de la impor-


tancia que tiene la creacin y el fortalecimiento de capacidades institu-
cionales y de coordinacin estatal que supone la elaboracin de polticas
de modernizacin en la gestin pblica. En particular, este trabajo se
orienta al caso argentino y la propuesta es plantear las particularidades y
desafos que supone reformar y/o mejorar los procesos de gestin pbli-
ca en un Estado federal, de amplia extensin territorial y que hace ape-
nas una dcada sufri la crisis econmica, poltica, social e institucional
ms grande de su historia.
Es as que este texto se articula de la siguiente manera: en primer
lugar, se har una breve resea sobre las distintas formas en las que se
llevaron a cabo las reformas del Estado (a nivel internacional y local) en
las ltimas tres dcadas. Asimismo, se tratar de sealar las principales
razones por las cuales estas no fueron exitosas. Adicionalmente, en esta
seccin se introducirn algunos conceptos que hacen referencia a cul es
la concepcin actual que debera suponer la modernizacin estatal.
En segundo lugar, se intentar ilustrar sintticamente la manera
en la que el Proyecto de Modernizacin del Estado (PME), dependiente
de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin, implementa di-
versas herramientas y polticas que tienen como objetivo innovar en la
gestin pblica argentina. En este sentido, se destacan algunos de sus
Jorge Walter y Diego Pando
198 compiladores

principales logros en trminos de las capacidades que dej instaladas y


tambin qu polticas especficas deber afrontar en el corto y mediano
plazo.
En tercer lugar, se har mencin respecto de los principales de-
safos que est pendientes para los prximos aos en materia de inno-
vacin de la gestin pblica as como sobre el rol que creemos que la
Jefatura de Gabinete, como ministerio coordinador, debera asumir en
materia de fortalecimiento de las capacidades estatales para la moderni-
zacin estatal. En este sentido, se mostrar que es clave tanto la coordi-
nacin y la planificacin estratgica as como la generacin de procesos
que sean sustentables en el mediano y largo plazo.
Finalmente, la cuarta seccin concluye con unas breves reflexio-
nes finales.

Las diversas reformas estatales y su concepcin sobre el


rol del Estado

La reforma del Estado se ha convertido en un tema central de la


agenda poltica mundial desde hace ya varios aos. El origen de este pro-
ceso tuvo lugar con la crisis de los Estados de Bienestar de los pases
desarrollados hacia fines de la dcada de 1970, momento en el que se
observaba cierto desequilibrio entre la expansin de estas estructuras
y agencias pblicas junto a los beneficios y derechos sociales que otor-
gaban, por un lado, y la capacidad fiscal del Estado para financiar este
crecimiento, por el otro. La crisis del petrleo, entre otros fenmenos de
relevancia internacional, puso en jaque la capacidad de las economas
ms desarrolladas para seguir sosteniendo estos modelos de Estado
generoso.
De esta forma, en un primer momento, la propuesta ms aceptada
durante estos aos frente a la crisis del modelo social burocrtico consisti
en la generacin e implantacin de un modelo neoliberal-conservador cuyas
premisas fueran el equilibrio fiscal y de la balanza de pagos de los pases en
crisis. En otras palabras, la respuesta que se estaba produciendo a nivel de
los pases ms desarrollados consista en la reduccin del tamao del Estado
(en trminos de sus estructuras, funciones y servicios pblicos) y, como
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 199

contrapartida, la idea de que deba haber un predominio del mercado de


todas aquellas relaciones que dejaran de estar reguladas por el Estado.
La premisa era, bsicamente, que las leyes de la oferta y la demanda del
mercado lograran por s mismas alcanzar ese equilibrio buscado.
Sin embargo, este modelo prob no ser demasiado exitoso con
el correr de los aos. La regulacin de las relaciones sociales, de por s
sumamente complejas, no puede estar meramente librada al mercado.
Por ello, se comenz a pensar que la solucin no estara en el desman-
telamiento del aparato estatal, sino ms bien en su reconstruccin. Es
decir, para lograr un pas socialmente ms integrado y econmicamente
autosuficiente, es necesario que exista una autoridad legal que regule
las relaciones entre mercado, Estado y sociedad de forma tal que pueda
obtener un equilibrio entre el desarrollo econmico y la justicia social.
En este sentido, las nicas instituciones con capacidad de alcanzar estas
metas son los propios estados nacionales. Por esta razn, el nuevo con-
senso en materia de reforma estatal apunt a generar mayor gobernabi-
lidad a partir de la creacin y fortalecimiento de las capacidades institu-
cionales del Estado.
Amrica Latina no queda exenta ni de este debate ni de la evolu-
cin de las maneras de concebir la reforma del Estado. El debate acerca
de qu tipo de Estado se desea construir fue, y tambin lo es actualmen-
te, un gran tema para este continente. Pero ms all de las similitudes
con los procesos anteriormente descriptos, se presentan importantes pe-
culiaridades que es necesario destacar.
En el caso de las similitudes, puede comenzar sealndose que en
la dcada del 70 lo que Amrica Latina atraves fue la crisis del modelo
de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) que, bsi-
camente, estaba basado en tres pilares: una poltica industrial activa,
barreras al libre comercio y poltica monetaria con tipo de cambio alto.
De esta forma, la primera generacin de reformas que se eligi
como respuesta a principios de la dcada del 80, prioriz la dimensin
financiera de la crisis del Estado. En otras palabras, las premisas fueron
la apertura comercial y el ajuste fiscal. En este sentido, la estabilizacin
de la economa ante el peligro hiperinflacionario fue vista como el xito
ms importante de esta primera ronda de reformas.
Jorge Walter y Diego Pando
200 compiladores

Asimismo, posteriormente se adicion a esta nueva idea del rol


del Estado una segunda generacin de reformas que, independiente-
mente de su lmite temporal (generalmente ubicado durante la dcada
del noventa), fueron consideradas como la continuacin de sus antece-
soras ya que bsicamente seguan con la idea e intencin de consolidar
un modelo de organizacin social basado en el mercado. As, el objetivo
planteado consista en disminuir el tamao del Estado bobo a partir
de una mirada pro eficiencia. Es decir: las metas de este nuevo modelo
aggiornado procuraban alcanzar mayor eficiencia y eficacia en el uso
de los recursos invertidos en programas y polticas pblicas ms focali-
zadas, y pretendan hacerlo, con una mirada ms compartimentada de
las problemticas sociales.
Para ello, esta nueva visin apuntaba a trabajar en el mejoramien-
to de las capacidades administrativas e institucionales del Estado, en pa-
ralelo a la puesta en prctica de las medidas adoptadas en las reformas
de primera generacin. En este sentido, siguiendo a Souza y Moreira
(1999), estas nuevas reformas promovan bsicamente cuatro pilares:
la eficiencia de los servicios pblicos; la efectividad de los mismos; la
democratizacin en el sentido de un mayor involucramiento de la co-
munidad en las decisiones de polticas pblicas; y la descentralizacin
de las responsabilidades de servicios sociales e infraestructura a niveles
inferiores de gobierno.
Sin embargo, tambin en Latinoamrica fue corroborado con el
paso del tiempo que este ajuste estructural y estas reformas por s solas
estuvieron lejos de resolver varios problemas fundamentales. Amrica
Latina es un continente que histricamente tuvo mucha desigualdad so-
cial pero que en las ltimas dcadas esta se present como uno de los
mayores desafos a resolver. Es decir: el mundo globalizado actual in-
crement la complejidad de las problemticas a las que el Estado debi
comenzar a hacer frente y, por tanto, puso en evidencia que estas reco-
mendaciones acerca de la generacin y planificacin de polticas focali-
zadas, parciales y verticalistas quedaban obsoletas.
En gran parte, esta obsolescencia se debi a que los organismos
y las distintas jurisdicciones mantenan una racionalidad y autonoma
propias que se encontraban naturalmente en superposicin, en con-
tradiccin, o incluso ausentes, revelando profundas tensiones entre
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 201

enfoques y competencias (Acua, 2010). Por tanto, problemas tan b-


sicos como la calidad de las instituciones, de su intervencin y de la bu-
rocracia pblica, responsables de la implementacin de las polticas del
Estado se vieron fuertemente afectadas.
En esta lnea, la nueva visin planteada en el caso latinoamericano
busc una respuesta similar a la del mundo desarrollado. La propuesta
no estuvo, pues, en el desmantelamiento del aparato burocrtico-estatal
ni en saber identificar las polticas correctas, sino en la reconstruccin
del Estado, pero no de un Estado cualquiera sino de uno con una estruc-
tura institucional perdurable y eficaz (Evans, 1996), con capacidad para
afrontar los problemas multicausales de la sociedad (enclavada en un
marco histrico, geogrfico, poltico, social, ideolgico-cultural y econ-
mico especfico) de una manera estratgica, flexible e integral.
En este sentido, una alternativa posible que se ha comenzado a
discutir es aquella que propone un modelo de reforma pro-integralidad
que incorpora esta dimensin multicausal, tanto en su aspecto metodo-
lgico como en su propuesta de accin, sealando la importancia de la
coordinacin de polticas y programas, a partir de un accionar coheren-
te, integral y sostenido.
Sin embargo, llevar a la prctica esta propuesta terica no es una
tarea simple. La pluralidad de actores, la segmentacin territorial, la in-
terdependencia del contexto internacional son solo algunos de los facto-
res que ponen en juego constantemente la capacidad de los organismos
pblicos de responder de una manera estratgica, coherente e integral y
que, en muchos casos, revelan la falta de capacidades organizacionales e
institucionales para hacer frente a estos desafos. En esta lnea, adems,
hay que destacar que a la hora de llevar adelante cualquier proceso de
reforma, suele presentarse una clara tensin entre tradicin e innova-
cin, que requiere de intervenciones estratgicas que impacten en los
valores y las prcticas en uso. Se trata de planificar el cambio de modelo
de gestin con perspectivas que superen la sola recomendacin tcnica,
para lograr instalar nuevas lgicas de pensar el Estado.
Es por esta razn que la modernizacin estatal, concebida como
un proceso de reforma, no escapa a esta forma de analizar la realidad. La
modernizacin del Estado es un proceso poltico-tcnico cuyo principal
Jorge Walter y Diego Pando
202 compiladores

objetivo radica en fortalecer las capacidades institucionales de las orga-


nizaciones pblicas.
En este sentido, la modernizacin estatal en un pas como la
Argentina, supone la consideracin de una serie de factores adicionales.
En primer lugar, es fundamental entender que en las ltimas tres dca-
das se ha venido observando en este pas un rol crecientemente activo de
la ciudadana en el involucramiento de la planificacin de polticas p-
blicas y la provisin de derechos sociales, que ha venido acompaando
una mayor interdependencia entre actores de la sociedad civil y actores
polticos. Es decir, se evidencia un progresivo aumento de la sociedad in-
formada que interviene de diversas maneras en el ciclo de la poltica p-
blica, ya sea desde la colocacin del tema en la agenda, la participacin
en la toma de decisiones, la asistencia en la implementacin o, incluso,
en la evaluacin de las acciones desarrolladas por el Estado. La comple-
jidad de estas redes implica entonces que a la hora de repensar qu tipo
de capacidades institucionales se necesitan, es fundamental considerar
estas interacciones para una mayor efectividad y eficacia de las polticas
de modernizacin del Estado.
Asimismo, la crisis que hizo eclosin a finales de 2001, entre otras
cuestiones, dej como leccin que los problemas de polticas pblicas
son multicausales y por ello es necesario abordarlos con respuestas que
impliquen pensar de manera integral. En este sentido, la modernizacin
estatal es un fenmeno que debe enmarcarse en un contexto donde pri-
ma, especialmente luego de las transferencias realizadas en la dcada
de los noventa, la corresponsabilidad en materia de varios servicios p-
blicos as como la existencia de cierta superposicin de funciones, entre
niveles de diversas administraciones (local, provincial, nacional) que
coexisten dentro de un rgimen federal de gobierno. En este marco, en-
tonces, el abordaje de ciertas temticas pblicas y, especialmente, aque-
llas caracterizadas por una fuerte multicausalidad, obliga a incorporar al
tema de la coordinacin como eje para la construccin de polticas.
Por ello, desde hace una dcada, la Argentina ha comenzado un
proceso de reconstruccin institucional que se enfocara en la recupera-
cin del rol del Estado en una sociedad ms inclusiva, equitativa y demo-
crtica. Esto implic impulsar polticas pblicas basadas en consensos
que permitieran garantizar una mejor calidad de los bienes y servicios
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 203

que este Estado fortalecido ofreca, as como tambin una mayor trans-
parencia de sus procesos y un canal de comunicacin ms fluido con los
ciudadanos.
La Jefatura de Gabinete de Ministros ha venido cumpliendo un
rol fundamental en este sentido. Fruto de la necesidad de dar respuestas
a viejos y frecuentes problemas de la Administracin Pblica, como la
falta de coordinacin e integralidad en la aplicacin de polticas y pro-
yectos nacionales, este Ministerio fue creado con rango constitucional
para poder hacer frente a estos desafos.
Al concebir al Estado como una institucin abierta, que requiere
del trabajo articulado de los organismos que la integran para alcanzar
un accionar coherente, sistemtico y sustentable en el tiempo, se percibe
la necesidad de contar con instituciones y mecanismos que regulen el
accionar conjunto del mismo. A su vez, el accionar estatal requiere de
coherencia, lo cual implica planificacin estratgica. Es decir, el Estado
debe trabajar sosteniendo objetivos compartidos y polticas cuya visin
sea de largo plazo, con horizontes temporales amplios, aunque defini-
dos. Se trata de proyectos cuya maduracin sea lo suficientemente ex-
tensa en el tiempo como para lograr su correcta gestacin y aplicacin.
Por lo tanto, es clave que los stakeholders de esas polticas generen con-
sensos y sinergias que habiliten un accionar estatal coherente, integral
y sostenido en el tiempo sobre los problemas estructurales que minan la
equidad y el desarrollo en nuestra sociedad.

El proyecto de modernizacin estatal

A partir del ao 2003, con el inicio de la recuperacin de la crisis y


la llegada de un nuevo gobierno al poder, el pas se sumergi en un cam-
bio de paradigma poltico y cultural, que modific la forma de pensar la
relacin Estado-sociedad-mercado. Precisamente, lo que se produjo es
una redefinicin y recuperacin de la actuacin del Estado, tanto en su
tamao como en su lgica de funcionamiento.
Bajo esta nueva coyuntura, la modernizacin estatal cobr una im-
portancia central para la consolidacin de un proceso nacional de forta-
lecimiento y recuperacin de las funciones y capacidades estatales, cuya
finalidad sea consolidar un Estado eficiente y participativo. Eficiente en
Jorge Walter y Diego Pando
204 compiladores

tanto se convierte en promotor de polticas que satisfagan las demandas


sociales. Participativo porque busca activamente el acercamiento con la
sociedad a travs de sus polticas.
Asimismo, este proceso modernizador, que es poltico y tcnico si-
multneamente, tuvo (y tiene) como propsito la creacin de un Estado,
gil, dinmico y transparente. Por ello, como toda tarea que supone in-
novar, busca superar las acumuladas deficiencias de la administracin
pblica y trabajar por un cambio cultural y organizacional. De esta ma-
nera, se entendi que para lograr esta innovacin tambin es necesario
impulsar un aparato pblico-estatal que sea capaz de adaptarse a los
cambios de contexto poltico, econmico y social para proveer adecua-
damente bienes y servicios pblicos de calidad.
En este contexto, la creacin del Proyecto de Modernizacin
Estatal (PME) se concibi como un espacio para impulsar la moderniza-
cin de la Administracin Pblica Nacional en general, y de la Jefatura
de Gabinete en particular, a partir de la puesta en marcha de un conjun-
to de acciones que permitieran consensuar, planificar, coordinar y mo-
nitorear la pluralidad de aspectos que comprende una estrategia integral
de modernizacin del sector pblico.
El proyecto adhiere al concepto de gobernanza entendida esta
como el mecanismo de coordinacin de redes entre actores pblicos y
privados, caracterizado principalmente por la existencia de relaciones
de cooperacin y confianza que definen una estructura plana de coordi-
nacin para la toma de decisiones en base a la persuasin y la negocia-
cin (Thompson, Leacic, Mitchell y Frances, 1991). Por eso, en su rol es-
pecfico, el PME coordina y apoya la creacin de espacios, herramientas
y metodologas que permitan dar lugar a la planificacin y a los acuerdos
y consensos necesarios para la adecuada ejecucin estrategias de inno-
vacin en las reas de gestin pblica de la Jefatura de Gabinete. Y, en
esta lnea, desde el 2003 el PME ha brindado apoyo, recursos e insumos
a diversas reas de gobierno para lograr sus objetivos organizacionales
de innovacin y proveer una mejor calidad de bienes y servicios pblicos
que la Jefatura ofrece a la ciudadana.
En tal sentido, el proyecto trabaja en tres ejes claves que a su
vez se integran de diversas lneas de trabajo, ofreciendo herramien-
tas, metodologas y capacidades especficas a diferentes sectores de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 205

la administracin pblica. El primero de estos ejes se ha denominado


Gestin Estratgica ya que apunta a generar una mayor flexibilidad y
adaptacin organizacional con herramientas y prcticas de gestin edi-
licia, fortalecimiento institucional y gestin del cambio. Dentro de esta
rea, se encuentran tres lneas:

Gestin de Activos Fsicos: fomenta el desarrollo y utilizacin


de herramientas innovadoras en la gestin de activos edilicios
y tecnolgicos e impulsa la aplicacin de estndares internacio-
nales en el uso y gestin de los mismos.

Fortalecimiento de la Estrategia de Modernizacin del Estado:


contribuye a la ampliacin y consolidacin de las capacida-
des estatales en los organismos de la Administracin Pblica
Nacional (APN).

Gestin del Cambio: se orienta a optimizar procesos y resul-


tados en el diseo, planificacin y ejecucin a mediano y largo
plazo, de reformas en la estructura organizacional de organis-
mos pblicos.

Por su parte, el eje de Mejora de Procesos y Gestin Responsable


apunta a optimizar la capacidad de toma de decisiones estratgicas en
materia de servicios y procesos burocrticos del Estado as como de la
comunicacin con los ciudadanos-usuarios. Las lneas que lo integran
son las siguientes:

Sistemas de Informacin del Seguimiento y Evaluacin de la


Gestin y Tableros de Comando: promueven la incorporacin
de mecanismos de coordinacin, transparencia y eficiencia en
el seguimiento y evaluacin de la gestin de las polticas pbli-
cas, facilitando y otorgando mayor racionalidad al proceso de
toma de decisiones estratgicas por parte de los responsables
polticos.
Jorge Walter y Diego Pando
206 compiladores

Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: colabora


para que los organismos pblicos se comprometan con estn-
dares de calidad en la prestacin de servicios y estimula inicia-
tivas que mejoren las modalidades de participacin ciudadana.

Instrumentos y Mecanismos para Programas y Proyectos con


Financiamiento Externo: asiste tcnicamente a organismos
pblicos para una gestin ms eficaz y eficiente de las fuentes
externas de financiamiento.

Sistema de Gestin Integral de los Recursos Humanos: contri-


buye a producir informacin sobre las caractersticas laborales
del personal de la APN y a sistematizar la normativa que regula
la gestin de Recursos Humanos, favoreciendo la toma de deci-
siones y la formulacin de estrategias de capacitacin.

Gestin Basada en Resultados: trabaja en el diseo de accio-


nes abocadas a la reingeniera de procesos, que orientan la ges-
tin hacia el cumplimiento de resultados y metas concretas de
gestin.

Finalmente, un tercer eje de gestin ha sido denominado Gobierno


Electrnico y Administracin Digital. Mediante el mismo, se promueve
el desarrollo y la aplicacin de las nuevas Tecnologas de la Informacin
y la Comunicacin (TICs) con el fin de alcanzar una gestin ms eficaz y
eficiente, por medio de la interaccin con los ciudadanos a travs de di-
ferentes entornos y herramientas virtuales. Las lneas que integran esta
rea son variadas:

Firma Digital: contribuye a la despapelizacin de la Administra-


cin Pblica y a mejorar la eficiencia en los procesos de gestin,
garantizando autora y validez legal de los documentos electr-
nicos e introduciendo estndares de seguridad en las transac-
ciones digitales.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 207

Seguridad Informtica: desarrolla estrategias de accin para


tratar incidentes informticos y asistir a otros organismos en
el logro de estndares de seguridad, con el fin de garantizar un
adecuado tratamiento a la informacin y datos que el Estado
produce y consume.

Portal Argentina Compra: brinda asistencia para la inscrip-


cin y capacitacin de los proveedores del Estado.

Portal Gua de Trmites: produce y sistematiza informacin


sobre toda la tramitacin ante los organismos pblicos promo-
viendo una ciudadana ms informada.

Programas de Capacitacin: dado que los recursos humanos


son uno de los elementos ms valiosos para poder llevar ade-
lante cualquier proceso que involucre la innovacin y mejora
de la gestin, se apoya la realizacin de cursos presenciales y
a distancia, diseados a partir de las necesidades de los orga-
nismos y agentes de la administracin pblica y destinados a
fortalecer las herramientas transversales de gestin y potenciar
el uso de las Nuevas Tecnologas de la Informacin.

As, en vista de los logros obtenidos y las limitaciones analizadas,


se vislumbra que la futura lnea de trabajo del PME debera continuar
enfocndose en dos grandes ejes:

a) el uso de la tecnologa para mejorar la gestin de la adminis-


tracin pblica y los servicios que brinda el Estado al ciudada-
no, y

b) el anlisis estratgico de los procesos y contenidos de las po-


lticas pblicas a cargo de la Jefatura.

Especficamente, las principales lneas de trabajo que se proponen


y de las cuales la JGM como ministerio coordinador debera seguir son
las siguientes:
Jorge Walter y Diego Pando
208 compiladores

1) Gobierno Electrnico: continuar apoyando polticas de innova-


cin tecnolgica que involucren otras jurisdicciones dentro de
la APN. Particularmente:

Reorientar las iniciativas de una Ventanilla nica, que


involucre a dos o ms agencias estatales y que permita
iniciar, seguir o finalizar un trmites va web.
Colaborar en la ampliacin de las plataformas de
interoperabilidad.
Propiciar la aplicacin de software de uso pblico.
Promover el uso de tecnologas en reas sociales de go-
bierno, por ejemplo, creando una Historia Clnica nica
para todos los hospitales del pas.

2) Dentro del rea de Gestin de RRHH:

Culminar la interoperacin de las diversas bases de da-


tos que tiene el Estado para la conformacin de la Base
nica del Personal del Estado (BUPE).
Iniciar un proyecto que siente las bases del Legajo nico
del Personal Informatizado.
Definir una lnea de trabajo en lo relacionado al perso-
nal que se encuentra registrado en el Registro Central del
Personal Contratado.

3) Gestin de la informacin: continuar trabajando sobre la base


de un esquema o espacio interjurisdiccional (nacional/local;
interministerial) que permita responder a los interrogantes
sobre Qu informacin tiene el Estado? En qu grado inte-
roperan las bases de datos? Qu informacin se encuentra
sistematizada? Cmo es el vnculo con la informacin en ju-
risdicciones subnacionales?

4) Seguimiento & Evaluacin: crear e institucionalizar un rea


de planeamiento, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 209

estratgicas, especficamente en el mbito de la Jefatura de


Gabinete de Ministros.

Incluir el anlisis de las polticas pblicas que se vincu-


lan con jurisdicciones concurrentes (por ejemplo, trans-
porte en reas metropolitanas, medio ambiente, etc.).

Identificar solapamientos en misiones y funciones den-


tro del ministerio, para trabajar sobre estrategias que
hagan ms eficiente la Administracin Pblica.

5) Iniciativas relacionadas con Gobierno Abierto / Transparencia


Activa: impulsar diversas acciones que den respuesta en mate-
ria de acceso a la informacin y fortalecimiento de la relacin
democrtica con los ciudadanos.

Dada la interdependencia entre muchos de los procesos involucra-


dos dentro de cada una de estas lneas y ejes, una instancia casi inevita-
ble es la coordinacin entre las distintas reas de la Jefatura de Gabinete
para su desarrollo as como la interaccin con otros organismos de la
APN a fin de implementar y, posteriormente, monitorear y evaluar, la
aplicacin de estas capacidades y mejoras de gestin. En la prctica, se
trata de plantear horizontes de factibilidad e ir avanzando paulatina-
mente, pero de manera consensuada, en cada uno de los aspectos que
hacen a la poltica. Solo si se consiguen dichos acuerdos comunes, estas
lneas de poltica podrn sobrevivir a los diferentes cambios de gobier-
nos, autoridades ministeriales e, incluso, gestiones internas.
A una dcada de iniciado el Proyecto, y habiendo entendido la
existencia de esta interdependencia, podemos establecer que uno de
los principales factores que permiti avanzar en la concrecin de estos
acuerdos comunes fue la preeminencia de redes informadas basadas en
liderazgos, confianza y reciprocidades entre actores con orientaciones o
sentidos comunes.
Jorge Walter y Diego Pando
210 compiladores

Desafos de una poltica de modernizacin estatal


sustentable

Si bien el gobierno argentino ha venido trabajando desde hace una


dcada en el fortalecimiento institucional de las capacidades estatales,
an quedan por delante muchos desafos que afrontar en una sociedad
cada vez ms compleja y dinmica.
En esta lnea, el presente trabajo pretende examinar los desafos
que implica la creacin y puesta en prctica de capacidades de coordi-
nacin (verticales y horizontales) en la Administracin Pblica para el
desarrollo de polticas integrales de modernizacin, asumiendo la com-
plejidad de las sociedades actuales y el rol de los distintos actores e in-
centivos institucionales.
Desde fines de los aos 90, la literatura se ha abocado a tratar
el tema alcanzando cierta injerencia de sus recomendaciones en las al-
tas esferas de gobierno, logrando crear un amplio consenso acerca de la
necesidad de coordinar el accionar pblico en pos de generar polticas
ms eficaces y eficientes. En este sentido, la creacin de la Jefatura de
Gabinete de Ministros en 1994 y el otorgamiento de su rango constitu-
cional, son prueba de la importancia que el gobierno argentino brinda a
la coordinacin de polticas pblicas.
Asimismo, es relevante sealar que la coordinacin no fue conce-
bida como un fin en s mismo, sino que se la considera como un medio
para lograr que las polticas pblicas lleguen a los ciudadanos. El Estado
es quien debe garantizar que los esfuerzos de todas sus dependencias
respondan la misma lgica, logrando un accionar conjunto y coherente.
El fin ltimo de la administracin gubernamental, entonces y en pala-
bras de Easton (1953), es procesar en forma eficiente las demandas de la
ciudadana (inputs) y transformarlas en los productos o polticas desea-
das (outputs). Tal tarea resulta imposible sin la sinergia de la totalidad
del entramado estatal.
En esta lnea, en presencia de un contexto de permanente cambio,
y en un pas federal que cuenta con un enorme conjunto de stakeholders
que se interesan por la gestin y la administracin pblica, la puesta en
marcha de estrategias de coordinacin supuso la realizacin de las si-
guientes preguntas: qu es y qu supone coordinar en poltica pblica?
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 211

cules seran los arreglos institucionales ms convenientes (y factibles)


para poder coordinar en Argentina? qu mecanismos de coordinacin
existen actualmente en materia de polticas de modernizacin estatal en
el gobierno nacional?
Para tratar de dar respuesta a algunas de estas cuestiones, en
2003 se crea el PME como un Programa que de coherencia a la poltica
de modernizacin de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Su instau-
racin evidencia la pretensin de construir un Estado gil y dinmico,
capaz de adaptarse a los cambios del contexto social para proveer ade-
cuadamente bienes y servicios pblicos de calidad a los ciudadanos. Y en
su razn de ser, est la funcin de articulador entre una multiplicidad
de procedimientos, herramientas y polticas que permiten cumplir con
los objetivos organizacionales y prioridades de gestin de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, como promover la transparencia, el acceso a la
informacin pblica, la participacin de la sociedad civil, la equidad y la
rendicin de cuentas en reas del Estado que proveen bienes y servicios
pblicos. Desde ese entonces, el Proyecto ha transitado por diversas eta-
pas que fueron marcando, delineando y redireccionando su rumbo, per-
mitindole acomodarse a los tiempos y desafos que corren, por medio
de acciones planificadas estratgicamente.
La planificacin es una forma de ordenar acciones en un contexto
de conflicto. La ausencia de un plan de estas caractersticas abre camino
a la improvisacin, la incoherencia en la toma de decisiones, la inercia
administrativa, y la falta de priorizacin de los objetivos. Por esto, la
ejecucin de un plan estratgico implica una gua de acciones segn su
importancia y la necesidad de su desarrollo en el mediano o largo pla-
zo. Solamente de esta manera, pueden establecerse las pautas para un
funcionamiento lgico e integral que sea sustentable en el tiempo. En
otras palabras: la gestin pblica tiene como tarea indelegable trabajar
en la institucionalizacin de las capacidades de coordinacin tanto en
los niveles verticales como transversales de gobierno, porque solo de esa
forma podrn llevarse a cabo polticas no solo coordinadas, sino tambin
integrales y coherentes intertemporalmente. Y es por esta razn que el
desarrollo de una estrategia de modernizacin estatal, debe generar
cambios culturales y organizacionales que impacten en las administra-
ciones pblicas bajo la premisa de ser tambin autosustentables.
Jorge Walter y Diego Pando
212 compiladores

En palabras del Centro Latinoamericano de Administracin para


el Desarrollo (CLAD), un proceso de reforma estructural como el que in-
volucra a la modernizacin estatal supone la modificacin del paradigma
organizacional caracterstica del modelo weberiano, debido a que dicho
modelo no es capaz de dar respuesta a los dilemas contemporneos de la
administracin pblica. Segn el documento que esta entidad elabora,
podra entonces resumirse que los cambios en la gestin pblica deben
ser orientados:

a) por la flexibilizacin organizacional, capaz de hacer ms


giles a los gobiernos;
b) por el montaje de una red de relaciones ms demo-
crticas entre la prestacin de los servicios pblicos y los
ciudadanos-consumidores;
c) por la implantacin de un modelo contractual y competitivo
de accin estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficien-
cia y la efectividad de las polticas (CLAD, 1998: 12).

Indagando en las capacidades de coordinacin de la


administracin pblica nacional en argentina

La pluralidad de actores, la segmentacin territorial, la interde-


pendencia del contexto internacional son solo algunos uno de los fac-
tores que ponen en juego constantemente la capacidad de los organis-
mos pblicos de responder de una manera estratgica y que, en muchos
casos, revelan la falta de capacidades organizacionales e institucionales
para hacer frente a estos desafos.
Los progresivos procesos de descentralizacin profundizados a
partir de la dcada de los 90, han afectado e incluso debilitado las es-
tructuras institucionales para la coordinacin, dificultando la ejecucin
de estrategias coherentes e integrales. Por integralidad, se entiende a
un agregado de distintas lgicas de pensamiento, organizacionales y
de comportamiento que confluyen en un punto de llegada, posterior a
su maduracin como posturas, comprensiblemente, rgidas (Acua,
2010:10). En este sentido, muchos de los procesos de reconocimiento
de competencias en los niveles subnacionales no han sido acompaados
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 213

de la generacin de capacidades para constituir polticas coordinadas y


transversales.
Es por ello que coincidimos con Repetto en que es necesario ge-
nerar y aplicar una capacidad de coordinacin de pro-integralidad, en-
tendindola como:

(un) proceso mediante el cual se va generando sinergia entre


las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un
campo concreto de la gestin pblica, al mismo tiempo que
en dicho proceso se va construyendo () un sistema de reglas
de juego formales e informales, a travs de las cuales los ac-
tores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar.
El mencionado proceso generar realmente una coordinacin
pro-integralidad cuando derive en: a) la fijacin de prioridades
compartidas; b) la asignacin acordada de responsabilidad al
momento de disear las intervenciones; c) la decisin suma-
positiva de qu hacer y cuntos recursos movilizar; y d) una
implementacin con acciones complementarias de mltiples
actores, que se aproxime de modo importante a aquellos obje-
tivos planteados por los diversos responsables de las polticas y
programas sociales (Repetto 2005:42-43).

La coordinacin pro-integralidad implica, en primer lugar, enten-


der la existencia de tableros mltiples de intervencin de poltica pbli-
ca. En otras palabras, se trata de descifrar cmo intervienen e inciden las
distintas capacidades estatales (poltica, organizacional y econmica) en
el mayor o menor grado de coordinacin. Estas capacidades, a su vez,
son influidas constantemente por una multiplicidad de instituciones y
actores que, de acuerdo a sus recursos, intereses e ideologa, intervienen
con un peso relativo en el gobierno y en la toma de decisiones. Es decir,
que los actores e instituciones utilizarn sus capacidades para cooperar,
negociar o ejercer su poder de veto ante las polticas surgidas en el seno
de los mbitos de coordinacin existentes. Las dificultades que existen a
la hora de disear una poltica aparecen desde el primer momento, dado
que los factores involucrados en la toma de decisiones pueden responder
Jorge Walter y Diego Pando
214 compiladores

a lgicas e inercias particulares, a intereses corporativos o sectoriales, o


a complejas redes de interdependencia.
Sin embargo, si logran superarse estas dificultades y si la sinergia
producida durante estos procesos logra alcanzar una fijacin de prio-
ridades, entonces la coordinacin puede construir un eje, un principio
ordenador, que gue el proceso de toma de decisiones, la elaboracin y la
implementacin de las polticas. Y esto no implica que necesariamente
todo el proceso de decisin deba ser conducido de acuerdo a criterios
horizontales. Como seala Repetto, las formas a travs de las cuales
se puede arribar a una positiva coordinacin pueden expresar tanto
rasgos de jerarqua vertical, como de prcticas horizontales (Repetto,
2005:44).
En consonancia con lo que plantea Martnez Nogueira (2010), a
una dcada de iniciado el proyecto, y habiendo entendido la existencia
de una interdependencia entre actores e instituciones interesadas en la
modernizacin estatal, se ha detectado que uno de los principales fac-
tores que permiti avanzar en la concrecin de muchos de los acuerdos
comunes que logr el PME fue la preeminencia de redes no institucio-
nalizadas sustentadas en liderazgos y reciprocidades entre actores que
comparten orientaciones o sentidos, soslayando los arreglos formales y
las jerarquas de poder. En este sentido, entonces, uno de los principales
desafos con que se enfrenta el PME y la Jefatura de Gabinete es la cons-
truccin de espacios institucionales de coordinacin as como la tran-
sicin hacia una cultura organizacional que acompae la delimitacin
de competencias y tenga una visin estratgica que permita el fortaleci-
miento de capacidades organizacionales y su supervivencia ms all de
la vigencia de gobiernos y polticas.

Una visin superadora de la coordinacin: la


percepcin del beneficiario

Como se ha adelantado al inicio de este trabajo, la preocupacin


por la intersectorialidad en la literatura es reciente y surgi principal-
mente en reaccin a una inquietud en materia de racionalidad admi-
nistrativa-fiscal. Especficamente, este nuevo cuerpo terico estuvo
motivado a la luz de la emergencia y expansin de mltiples programas
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 215

focalizados producto de las polticas sociales neoliberales, que eviden-


ciaron los asimtricos desarrollos socioeconmicos como los diversos
escenarios poltico-institucionales.
Por ello, nuevas perspectivas analticas han comenzado a avan-
zar hacia lo que en la seccin anterior se ha denominado como anlisis
pro-integralidad. Se trata, a nuestro criterio, de una visin superadora
del enfoque pro-eficiencia que incorpora el factor multicausal, tanto en
su aspecto metodolgico como en su propuesta de accin. Esto obliga a
distanciarse de aquellas otras explicaciones monocausales dominantes
que reproducen la ineficacia, simplificando problemticas complejas.
En suma, para esta perspectiva analtica, la lgica de la pro-integralidad
necesita contar con una coordinacin de polticas y programas que sea
fruto de un accionar coherente, integral y sostenido.
Sin embargo, a pesar de las ventajas tericas y prcticas de este
enfoque, es fundamental tener en cuenta la dificultad que implica dise-
ar una poltica de coordinacin que incorpore un complejo conjunto
de intervenciones, puesto que el peso de los diversos actores e intereses
requerir contar con coaliciones sociopolticas progresistas y aparatos
tcnicos burocrticos con capacidades para llevar a cabo prcticas flexi-
bles de gestin pblica (Repetto, 2010).
Siguiendo a Martnez Nogueira (2010) y Repetto (2010) y a partir
de la experiencia de una dcada del PME, se est en condicin de soste-
ner que la coordinacin integral de polticas y programas debe ser abor-
dada con una nocin procesal que abarque desde el punto mismo de la
formacin de la poltica (momento en el que se crea un problema como
objeto de la accin pblica y se establece el mtodo de intervencin con
una mirada integral), debe extenderse a la etapa de toma de decisiones, a
la implementacin y, finalmente, cubre tambin su evaluacin as como
la reformulacin estratgica.
Nuevamente: la modernizacin del Estado es un proceso poltico y
tcnico. Como tal, su estrategia debe estar fundada a partir de una elabo-
racin rigurosa pero polticamente consensuada de programas, planes y
proyectos, que supongan metas y acciones que sean factibles de ser mo-
nitoreadas y evaluadas de forma permanente. Esta forma de gestionar
permitir no solo que puedan elaborarse diagnsticos precisos sobre la
marcha de los procesos y resultados de la poltica sino que, en caso de
Jorge Walter y Diego Pando
216 compiladores

ser necesario, habilitar la posibilidad de readaptacin y actualizacin


de la misma con un mayor grado de flexibilidad estratgica para que la
ciudadana, principal beneficiario de estas polticas, pueda disfrutar de
un Estado que responde de mejor manera a sus demandas.
Por ello, incorporar al anlisis la percepcin del beneficiario impli-
ca generar informacin que facilite la toma de decisiones en la gestin, la
cual a su vez, deber tener en cuenta el grado y caractersticas de la par-
ticipacin de los ciudadanos en las polticas pblicas, el alcance de los
resultados y el impacto de las soluciones ofrecidas sobre los principales
problemas, prioridades y demandas identificadas desde la percepcin de
esos beneficiarios. Es decir, la coordinacin pro-integralidad que incor-
pora la mirada del beneficiario busca la adecuacin entre las polticas
pblicas que se aplican y las necesidades de la ciudadana.

El PME como coordinador de polticas de


modernizacin: experiencias, aprendizajes y desafos

Como se ha sealado anteriormente, el proyecto ha venido traba-


jando en la instalacin de capacidades institucionales y de una cultura
de modernizacin entre los diferentes actores estatales y, con una menor
incidencia, en la sociedad.
Luego de una dcada desde su creacin, quisiera entonces sealar-
se un conjunto de aprendizajes que se fueron obteniendo a medida que
distintas acciones e iniciativas se implementaban, monitoreaban y eva-
luaban. En primer lugar, una de las lecciones que se ha evidenciado con
mayor fuerza en los ltimos aos, es que efectivamente el desarrollo e
institucionalizacin de un rea, espacio o mecanismo de coordinacin en
cualquier administracin pblica es un factor estratgico, y an ms en
el nivel nacional de pases federales, donde debe existir un claro equili-
brio entre los roles y funciones de este rea, por un lado, y sus competen-
cias y capacidades reales, por otro. Fortalecer el espacio organizacional
y la interaccin entre sus diferentes integrantes, formar a los tcnicos
en conocimientos y habilidades especficos, y determinar estrategias
conjuntas de abordaje respecto a las diferentes problemticas, se vuelve
una tarea trunca si tal organismo de coordinacin no posee la autonoma
necesaria para dialogar con los distintos actores involucrados tanto en
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 217

niveles verticales como horizontales de gobierno y para llevar a cabo


de manera consensuada acuerdos y polticas concretas. En sentido con-
trario, tampoco es coherente ni deseable buscar crear un nuevo espacio
de coordinacin independiente de las lgicas en las que se ver inmerso
y dentro de las cuales deber funcionar institucional, poltica y tcni-
camente, ya que no podr cumplir con los objetivos y lneas de accin
buscados.
En otras palabras y como ya se ha adelantado, la creacin de cual-
quier espacio o mecanismo de coordinacin debe estar acompaado por
objetivos que cuenten con horizontes de factibilidad y permitan ir avan-
zando paulatina y consensuada en cada uno de los aspectos que hacen a
la poltica. La leccin en este sentido es que solo arribando a una coordi-
nacin sinrgica pro-integralidad, una poltica tiene ms probabilidades
de perdurar en el tiempo. Y es por ello que la visin enfocada a incluir
a los beneficiarios de estas polticas tiene la ventaja de fundamentar el
accionar en el relevamiento de necesidades concretas.
No obstante, en esta instancia encontramos aqu una segunda lec-
cin a considerar. El acercamiento al ciudadano por parte del Estado
argentino se ha revelado como una de las grandes deudas pendientes de
la administracin pblica nacional de los noventa la cual, luego de una
dcada de alejarse constantemente de este, comienza paulatinamente a
saldarse. Sin embargo, esta vez el desafo es doble: por un lado, el Estado
debe reconstruir sus capacidades institucionales y organizacionales de
interaccin y comunicacin con el ciudadano, erosionadas durante la
etapa neoliberal y, por otro, debe hacerlo en un contexto de permanente
cambio y agilidad de los tiempos y procesos polticos, econmicos, socia-
les y tecnolgicos.
En tercer lugar, y en consonancia con el prrafo anterior, otro
aprendizaje que se vislumbra como fundamental a partir de estas ex-
periencias, es la necesidad de lograr la institucionalizacin de la coordi-
nacin entre Estado y ciudadanos, en todas las etapas de construccin
de poltica pblica. Esto es, institucionalizar los mtodos de acceso de
la problemtica a la agenda pblica, planeamiento y toma de decisio-
nes, implementacin, monitoreo, evaluacin y reformulacin y, en este
sentido, las capacidades organizacionales vinculadas a la difusin de las
iniciativas del Estado y a la consulta y relevamiento de datos entre los
Jorge Walter y Diego Pando
218 compiladores

posibles beneficiarios. Todos son aspectos claves a desarrollar. Por ello,


si bien el establecimiento de canales de comunicacin con la sociedad
ha sido, desde el inicio, un objetivo del PME, a lo largo de los aos se ha
observado que esta comunicacin no es automtica sino que se trata de
un complejo proceso de acercamiento paulatino que debe tomar nota
de los intereses y prioridades que esta sociedad tiene y que demanda en
trminos de servicios y poltica pblica.
El reconocimiento de la ciudadana como un stakeholder en los
procesos de planeamiento y ejecucin de polticas de coordinacin tiene
varias implicancias. Primero, es clave contar tcnicamente con meca-
nismos y herramientas que permitan facilitar una relacin directa con
los ciudadanos, permitiendo incorporar en la agenda gubernamental del
organismo las necesidades, comentarios y propuestas efectuadas por los
mismos. En segundo lugar, la rendicin de cuentas es fundamental para
conocer el nivel de satisfaccin de la ciudadana en relacin a las pol-
ticas y servicios prestados. Para ello, se ha revelado como aprendizaje
y desafo a resolver, alcanzar una mejor publicidad de las tareas reali-
zadas, de los recursos invertidos, de los actores involucrados y de las
investigaciones desarrolladas. En sntesis, se trata tambin de trabajar
en la institucionalizacin de prcticas transparentes que incluyan tanto
mecanismos de accountability sociales apoyndose en el ciudadano y
en las organizaciones de la sociedad civil, como transversales y hori-
zontales, dentro del propio Estado.
Finalmente, una cuarta pero no menos importante leccin que
puede extraerse a partir de la experiencia del PME en la gestin desde
hace una dcada es la relevancia de considerar no solo a las personas y
las instituciones, sino tambin al entorno fsico en el cual dichas polti-
cas se despliegan. El factor ambiental, muchas veces olvidado o ignorado
nos recuerda, cada vez ms, acerca de la importancia de entender que
para que una poltica sea duradera y sostenible en el tiempo debe ser
sustentable.
Esta mirada ms integral adquiere sentido no solo a raz de la re-
levancia que por s misma tiene la cuestin ambiental sino porque toda
poltica que protege el ambiente natural y social es una poltica que agre-
ga valor pblico. Ello se debe a que el diseo e implementacin a travs
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 219

de la administracin pblica de polticas que promuevan la sustentabi-


lidad tienden a:

Reducir los costos: generando ahorros importantes a la


Administracin.

Mejorar la eficiencia en los procesos de contratacin pblica:


confiriendo a la Administracin la oportunidad de adoptar me-
jores decisiones y encontrar soluciones innovadoras para las
necesidades a cubrir.

Mejorar la imagen pblica: ejerciendo un efecto demostracin


frente a la ciudadana y estimula a los proveedores a innovar en
nuevos productos y servicios an ms sustentables.

Mejorar la calidad de vida de la ciudadana: produciendo un


mayor impacto social y fortaleciendo y ampliando los derechos
de la ciudadana.

Mejora el estado general del ambiente: limitando o mitigando


el impacto ambiental generado, a la vez que resguardando y
sosteniendo a los recursos naturales y su ambiente en una me-
jor condicin tanto para la generacin actual, las generaciones
futuras y ciertamente los ecosistemas de los cuales la sociedad
se sirve.

Conclusiones

Gran parte de los problemas estratgicos que enfrentan las polti-


cas pblicas se caracterizan por una fuerte multicausalidad. Es en este
sentido que el foco en el diseo e implementacin de polticas integrales
resulta clave en aquellas lneas de accin pblica que encaran cuestiones
complejas y multidimensionales, puesto que de ello depende la eficien-
cia y calidad de las polticas pblicas y la mejor administracin y susten-
tabilidad de los recursos involucrados (humanos y materiales).
Jorge Walter y Diego Pando
220 compiladores

La multidimensionalidad frecuentemente remite a conjuntos de


factores caracterizados por diversas propiedades y dinmicas, entre los
que se destacan los cortes tradicionales: econmicos, sociales, ambien-
tales, polticos, ideolgico-culturales, organizacionales, institucionales,
etctera.
En este escenario hemos argumentado que se torna clave recono-
cer y abordar la complejidad, evitando aproximaciones reduccionistas
que limitan la eficiencia y eficacia de las acciones pblicas, y generan-
do marcos conceptuales multidisciplinarios capaces de dar cuenta de
la variedad de dimensiones involucradas. Asimismo, el abordaje de es-
tas cuestiones complejas requiere la intervencin de instituciones que
puedan desarrollar esta mirada integral. En el caso argentino, este es el
lugar estratgico que ocupa la Jefatura de Gabinete de Ministros de la
Nacin, que tiene funciones de planificacin y coordinacin que resultan
relevantes para promover el xito de las polticas pblicas.
Entre las cuestiones estratgicas que requieren miradas integrales
se sita sin duda la cuestin de la modernizacin estatal. La moderni-
zacin estatal involucra no solo el rediseo de procesos y estructuras
organizacionales, la incorporacin de nuevas tecnologas a la gestin in-
terna y la produccin de bienes y servicios pblicos, la gestin eficiente
de los recursos humanos y la promocin e incorporacin de mecanis-
mos que promuevan la rendicin de cuentas y la transparencia en la ges-
tin. Adicionalmente, cualquier proceso de modernizacin estatal debe
considerar la cuestin del vnculo y articulacin entre estos elementos y
su entorno ambiental y social. De esto ltimo depende que las polticas
orientadas a generar sendas de modernizacin sean no solo estables en
el tiempo sino adems, y principalmente, que sean sustentables.

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Jorge Walter y Diego Pando
222 compiladores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 223

Retos y desafos de la coordinacin de la


poltica social en Mxico

Hctor Rodrguez Ramrez

Introduccin

La situacin social de Mxico, caracterizada por una marcada des-


igualdad, muy altos niveles de pobreza (en sus mltiples dimensiones)
y crecientes grados de vulnerabilidad y exclusin, da cuenta de que los
problemas que afectan la calidad de vida de los habitantes, lo que recla-
ma intervenciones pblicas integrales de alto beneficio social. Y es preci-
samente esa necesidad de polticas pblicas sociales de carcter integral,
lo que deriva en la necesidad de la coordinacin de los esfuerzos de los
diversos organismos ejecutores de programas y polticas con impactos
en la calidad de vida de la poblacin mexicana, aun cuando no se altere
el marco de la clsica organizacin sectorial del Estado.
La coordinacin se constituye as en un requisito del cmo disear
e implementar la poltica social en este pas, ms all de que no logre
por s misma responder a la sustancia del para qu de las intervenciones
pblicas ante los aspectos fundamentales de la nueva cuestin social
mexicana. La coordinacin, particularmente la que fomenta interven-
ciones integrales, no resuelve por s misma los notables problemas de
equidad que afectan a Mxico, pero se constituye en un requerimien-
to necesario para mejorar las sociedades de los diversos pases que la
componen.
En este contexto de retos que enfrenta la poltica social en Mxico,
cobra singular importancia la coordinacin efectiva de todos los esfuer-
zos que se realicen en la materia, esto con el fin de evitar la dispersin del
gasto, posibles duplicidades y de aprovechar sinergias y complementa-
riedades. Bajo estas consideraciones, el propsito del presente trabajo es
Jorge Walter y Diego Pando
224 compiladores

analizar las acciones que realiza el gobierno mexicano para fomentar la


coordinacin de la poltica social en el pas, destacando sus limitaciones
y retos.
Para lograr lo anterior, el trabajo se organiza en cuatro secciones
y esta introduccin. En la primera seccin se realiza una reflexin con-
ceptual de la importancia que tiene la coordinacin de polticas pblicas;
el segundo apartado presenta de manera condensada la poltica social
que lleva a cabo Mxico; en la tercera seccin se analiza los esfuerzos
de coordinacin de la poltica social que realiza el gobierno mexicano.
Finalmente, en la cuarta seccin se ofrece una serie de retos y recomen-
daciones que a este respecto enfrenta la poltica social en nuestro pas.

Reflexiones en torno a la coordinacin de poltica


pblicas

a) Qu se entiende por coordinacin de polticas pblicas?

La coordinacin de polticas puede entenderse como un proceso


poltico y tcnico a la vez, de carcter tanto analtico como instrumental,
orientado a lograr la coherencia y articulacin de las polticas para fa-
vorecer el alcance de objetivos estratgicos. Una de las definiciones que
est actualmente en boga es aquella que concibe la coordinacin como
un proceso que permite que las polticas y programas gubernamentales
se caractericen por un mnimo de redundancia, incoherencia y vacos
(Repetto, 2005).
La coordinacin es reconocida como un procedimiento que per-
mite eliminar contradicciones o redundancias y a la vez desarrollar po-
lticas integrales. Por esta razn, la coordinacin permite alcanzar los
siguientes objetivos: (i) evitar o minimizar la duplicacin y superposi-
cin de polticas; (ii) reducir las inconsistencias de las polticas; (iii) ase-
gurar prioridades de polticas y apuntar a la cohesin y coherencia entre
ellas; (iv) atenuar el conflicto poltico y burocrtico; (v) promover una
perspectiva holstica que supere la mirada sectorialista y estrecha de las
polticas (Peters, 1998a).
La coordinacin apunta tambin a la creacin de sinergias (aso-
ciacin y colaboracin) de distintos tipos para el logro de objetivos
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 225

especficos. Segn Peters (1998b) se pueden distinguir cuatro tipos de


sinergias:

(i) Cognitivas, que promueven el intercambio de informacin y


conocimiento entre las partes;

(ii) De procesos y actividades, necesarias para implementar


acciones estratgicas concertadas entre los distintos actores y
sectores participantes;

(iii) De recursos, para establecer articulaciones y complemen-


tariedades entre los participantes a nivel de presupuesto y de
competencias en juego; y

(iv) De autoridad, pues la coordinacin exige decisin y fuer-


za poltica para crear convergencias y articulaciones entre los
mandatos ministeriales.

Adicionalmente, la sinergia que la coordinacin promueve es tam-


bin de carcter cultural en la medida en que la accin concertada en-
tre los diversos actores y sectores que participan en la poltica social se
sintoniza ms con las diversas culturas de las partes involucradas, pro-
moviendo el intercambio de conocimientos entre los distintos miembros
que participan. Indiscutiblemente, este proceso sinrgico no est exento
de luchas de poder, resistencias al cambio en la cultura organizacional y
renuencia a aceptar nuevas prcticas de accin intersectorial.
Ahora bien, la coordinacin no es un fin en s misma. Es un instru-
mento que sirve para lograr la consistencia e integralidad de las polticas
en mbitos de intervencin intersectorial e intergubernamental, recu-
rriendo a mecanismos tanto de governance como de cambio organi-
zacional. Por ello, la coordinacin ocurre a diferentes niveles (vertical y
horizontal) y con diferentes grados de complejidad (interdependencia de
objetivos, funciones y recursos entre diferentes entes).
La falta de coordinacin entre departamentos y programas, uno de
los problemas principales que enfrentan los gobiernos contemporneos,
es atribuida en buena parte a la desarticulacin que existe entre el diseo
Jorge Walter y Diego Pando
226 compiladores

y la implementacin de las polticas. En este contexto, la coordinacin


como concepto se refiere a la necesidad de asegurar que las distintas
organizaciones, pblicas y privadas, responsables por la formacin de
las polticas pblicas, trabajen juntas para no producir redundancia ni
brechas en la entrega de los servicios (Peters, 1998a).
Adems de la accin intersectorial que requieren las polticas
sociales, la coordinacin tambin puede ser vista, en el contexto de la
descentralizacin, como un instrumento que permite asegurar una ma-
yor gobernabilidad democrtica, por parte del gobierno central (Peters,
1998b). Para ello, la accin estatal se ejercer con el liderazgo y visin
necesarios para dirigir las polticas desde un conjunto de valores e ideas
comunes. Pero tambin tendr que recurrir a medios efectivos de coor-
dinacin que dejen de lado las formas de coordinacin negativa (toda
organizacin evita a las dems y no existen interacciones), para avanzar
hacia una coordinacin positiva en la cual se produzcan formas de tra-
bajo conjunto para proveer mejores servicios. Peters (1998b) reconoce
un tercer tipo de coordinacin, que denomina integracin de polticas.
Esta va ms all de la mera coordinacin en la entrega de servicios; llega
hasta generar cooperacin para hacer compatibles las misiones de las
organizaciones y as superar las contradicciones. En este tercer tipo de
coordinacin, el papel del gobierno central es clave para alcanzar, a tra-
vs de la autoridad, el desarrollo de la misin de la organizacin de una
manera ms integrada.
Peters (1998b) llama estrategias de gobierno al nivel mximo de
coordinacin, el cual supone el logro de acuerdos sustanciales no solo en
torno a los objetivos de las organizaciones, sino tambin en relacin con
la visin (imaginario) que se debe tener sobre el futuro de las polticas y
del gobierno. En este nivel, el proceso de formacin de polticas se des-
plazar ms hacia las soluciones holsticas de los problemas pblicos y a
la respuesta a demandas futuras de la poblacin.
En su dimensin poltica est afectada por las relaciones de poder
existentes entre los distintos actores participantes en la poltica social,
lo mismo que por la institucionalidad formal e informal en la que opera
dicha poltica (Repetto, 2005). Por institucionalidad social entendemos,
de acuerdo con Repetto, la compleja serie de reglas de juego formales e
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 227

informales, as como las prcticas, normas y procedimientos que condi-


cionan el contenido y la dinmica de la poltica social.

b) Cmo enfrentar los problemas de coordinacin de las polticas


pblicas?

Repetto (2000 y 2005) seala, que los problemas de coordinacin


en el mbito de las polticas pblicas requieren, para ser solucionados o
al menos enfrentados con cierto xito, algo ms que exclusivamente la si-
nergia de voluntades, intereses y recursos de los actores involucrados; lo
cual, constituye desde la perspectiva del autor, una condicin necesaria.
Tambin se necesita una cierta armona institucional formal e informal,
en el sentido de que las reglas que deben estructurar el juego de la coor-
dinacin deben tener algn grado importante de confluencia a efectos
de no generar incentivos totalmente incoherentes para los que deben
generar, con sus decisiones y acciones y prcticas pro-coordinacin.
Desde la perspectiva de Repetto (2004), reducir de modo signi-
ficativo la brecha entre la regla formal y la regla informal se constitu-
ye as en uno de los requisitos ms necesarios en cualquier proyecto de
cambio institucional que tienda a favorecer la coordinacin en el espacio
pblico.
Al respecto Subirats y Gom (1999) sealan que las instituciones
estructuran el juego estratgico que se genera alrededor de las diversas
problemticas pblicas, pero no son el juego mismo. De las mltiples
aproximaciones al concepto de institucin, cabe optar bsicamente
por la propuesta por North (1993), cuando este interpreta a las institu-
ciones como las reglas de juego formales e informales que estructuran
las relaciones entre grupos, individuos, organizaciones y gobiernos, en-
marcando las posibilidades de vinculacin e intercambio de los distintos
sectores.
Las instituciones constituyen un aspecto central en la construccin
de mbitos que buscan promover coordinacin, sea para intercambiar
informacin con el fin de identificar problemas y potenciales soluciones,
sea para disear y gestionar una poltica pblica donde participen una
multiplicidad de actores y en la cual la interaccin institucionalizada en-
tre estos marque el tono y contenido del proceso: quines son aliados y
Jorge Walter y Diego Pando
228 compiladores

quines oponentes, cmo se articulan las coaliciones y cmo se modi-


fican o se sostienen a lo largo del tiempo, qu tan crebles y objeto de
cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba (Repetto, 2000).
La interaccin entre los individuos y/o grupos interesados en una
temtica pblica determinada se da dentro de un cierto marco de reglas
de juego, razn por la cual remarcar el papel de las instituciones se vuel-
ve central en tanto las mismas rigen y orientan la accin de los actores,
ayudando a estos a crear recursos polticos.
Shepsle (2003) destaca cuatro atributos que seran comunes en
cualquier acepcin del trmino institucin: a) las instituciones son
creaciones sociales, tienen por ende un origen social; b) las instituciones
son propiedades colectivas, con lo cual se puede afirmar que las mis-
mas tienen una extensin social; c) las instituciones se asocian a ideas
de estabilidad, regularidad, persistencia, recurrencia, por lo cual cabe
sealar la extensin temporal de las mismas; y d) las instituciones ge-
neran efectos sobre el comportamiento, la interaccin, las expectativas
y las percepciones, estableciendo en tanto funcin social restricciones y
oportunidades.
A parte de la institucionalidad, Repetto (2005) y Peters (1998a,
1998b) sealan que hay aspectos sustantivos de la vida pblica: lo pol-
tico, lo econmico, lo administrativo y lo ideolgico, que permiten hacer
frente al problema de la coordinacin de polticas pblicas. Para estos
autores, se trata de recursos y capacidades con los cuales se debe contar
para lograr participar activa y autnomamente en el proceso de forma-
cin de una poltica pblica, incluyendo el propio proceso de coordinar
actividades de gestin.

Recursos polticos se refieren al apoyo de la ciudadana, de


los grupos de inters y de los mandantes polticos; autoridad
formal; liderazgo y autoridad informal; movilizacin y accin
colectiva.
Recursos econmicos representan al presupuesto y al dinero
para incidir en la agenda gubernamental.
Recursos administrativos incluyen el mandato legal; organiza-
cin; informacin; experiencia, tcnica; capacidad para desci-
frar el contexto.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 229

Recursos ideolgicos agrupan a ideas; valores; prestigio moral;


concepciones del mundo.

Para estos autores, estos cuatro recursos definen los espacios de


coordinacin y suelen operar como redes polticas muy complejas. Segn
el peso relativo de cada actor con base en la dotacin con que cuenta de
estos recursos de poder recin presentados, ser la capacidad poltica
acotada de un actor individual o colectivo, la cual ser utilizada para ne-
gociar o para ejercer acciones de veto en dichos mbitos de interaccin.

La coordinacin de polticas sociales

Desde la perspectiva de Garnier (2000), la coordinacin de polti-


cas sociales puede entenderse como un proceso poltico y tcnico, que se
orienta a la coherencia y articulacin, tanto horizontal como vertical, de
las polticas para favorecer el logro de objetivos estratgicos.
De modo esquemtico, la dimensin poltica se interesara por las
preguntas para qu?, qu?, por qu?, con quines?, mientras que la
dimensin tcnica se asocia ms con el cmo? y remite a los instrumen-
tos operativos que aseguran su eficiencia y eficacia.

Figura 1
Dimensiones Poltica y Tcnica de la Coordinacin

Fuente: Garnier (2000).


Jorge Walter y Diego Pando
230 compiladores

La coordinacin de la poltica social en tanto proceso poltico, im-


plica enfrentar las contradicciones, restricciones y resistencias, adems
de consultar, cooperar y negociar, tanto con los actores gubernamenta-
les como con los no gubernamentales. Mientras que como proceso tcni-
co puede ser entendido como un proceso de articulacin operativo. Bajo
esta ptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con dispo-
sitivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta,
eficiente y eficaz) las polticas, programas o proyectos que se traducen en
servicios a los ciudadanos.
Siguiendo a Garnier (2000), la coordinacin no se reduce a ha-
cer compatibles unas acciones gubernamentales o programas con otros
para evitar tanto las duplicidades e ineficiencias como los conflictos y
choques que pueden ocurrir cuando se dan solapamientos no planifica-
dos, o cuando esa misma carencia de coordinacin deja espacios vacos
en la accin pblica. Aunque este sea un aspecto importante, desde una
mirada ms estratgica, coordinar polticas sociales supone tambin in-
tegrar las distintas decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola
visin de conjunto y con una clara perspectiva de largo plazo.
El proceso mediante el cual se alcanza o define ese sentido estra-
tgico es eminentemente poltico, porque supone, entre otros aspectos,
establecer prioridades y tomar decisiones de dos tipos: a) Polticas y es-
tratgicas, para asegurar la coherencia y articulacin a travs de acuer-
dos entre los distintos involucrados, y b) de gestin, para preservar la
convergencia de las intervenciones de varias organizaciones, disciplinas
o especialidades.
Cortzar (2006) brinda tres argumentos para reflexionar sobre
cun formales deben ser los mecanismos de coordinacin:

Cuanto ms intensas, multilaterales y previsibles sean las in-


terdependencias, ms apropiado ser formalizar la coordina-
cin y establecer sistemas centralizados.

Cuanto ms cambiante y complejo sea el entorno en el que se


producen las interdependencias (menos previsible), ms apro-
piado ser utilizar mecanismos informales de coordinacin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 231

que descentralicen las decisiones y generen mayor flexibilidad


(adaptabilidad).

La coordinacin est sujeta al criterio de contingencia. Se debe


buscar, entonces, un balance adecuado entre mecanismos for-
males e informales. Ello implica:

No promover un grado de coordinacin mayor que el ne-


cesario (debe haber una adecuada especializacin entre
organizaciones).
Evitar que los costos de la coordinacin (apoyo poltico,
reglamentacin, esfuerzo, tiempo, dinero) superen a los
de sus posibles beneficios.
Promover la participacin efectiva de los actores com-
prometidos, para que establezcan una colaboracin efec-
tiva (la percepcin de la necesidad de la colaboracin es
importante).

En este sentido, enfatiza Cortzar (2006) que para participar acti-


vamente en la coordinacin de polticas sociales, con protagonismo real
y concreto, es necesario contar con dotaciones importantes de poder.
Poseer ciertos medios puede significar que algunos actores materialicen
sus intereses y concepciones del mundo en el plano concreto de las pol-
ticas y programas sociales. Seala que existen cuatro recursos sustanti-
vos de la vida pblica

1) Recursos polticos: apoyo de la ciudadana, de los grupos de in-


ters y de los gobernantes; autoridad formal; liderazgo y auto-
ridad informal; movilizacin y accin colectiva; habilidad para
negociar, argumentar y comunicar.

2) Recursos econmicos: presupuesto; dinero para incidir en la


agenda gubernamental.
Jorge Walter y Diego Pando
232 compiladores

3) Recursos administrativos y de gestin: mandato legal, organi-


zacin, informacin, experiencia tcnica y capacidad para des-
cifrar el contexto.

4) Recursos ideolgicos: ideas, valores, prestigio moral y concep-


ciones del mundo.

A su vez, Cortzar (2006) argumenta que es sabido que el Estado


no es monoltico, sino heterogneo; sin embargo, hay dos factores que
atentan contra una real comprensin de la dimensin poltica de la
coordinacin:

Las organizaciones estatales son homogneas en los criterios,


mandatos y valores que poseen sus diversas gerencias, depar-
tamentos, divisiones y unidades.

El ejercicio de la autoridad formal (la llegada de un nuevo mi-


nistro, secretario o director, por ejemplo) es condicin sufi-
ciente para que esa organizacin redireccione su accionar hacia
las nuevas prioridades fijadas por el lder poltico coyuntural.

En este sentido, existen aspectos polticos comunes entre los in-


volucrados, incluso si quien encabeza el organismo que necesita coor-
dinacin tiene (o no) un fuerte liderazgo o si se trata de equipos de un
mismo partido o coalicin gubernamental interpartidaria. Todos ellos
son relevantes:

Es necesario reconocer los intereses particulares, de fraccin


o de partido que suele tener cada integrante de los equipos
involucrados.

Es importante atender a las diversas concepciones ideolgicas


que tienen esas personas y sus equipos, esto repercutir en la
forma de problematizar los temas sociales y en las soluciones
que se propongan para enfrentarlos.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 233

Se deben tener en cuenta los efectos polticos de las simpatas


o antipatas personales: son factores clave para fomentar con-
fianza o generar compartimentos estancos.

Es fundamental entender las asimetras de poder entre los in-


tegrantes de esos equipos, aun bajo la apariencia de tener la
misma responsabilidad por ocupar cargos similares. Por ejem-
plo, el lder de gobierno confa ms en algunos miembros de su
equipo que en otros; esas personas suelen manejar ms presu-
puesto (o tienen mayores posibilidades para asignarlo) y, por
lo general, cuentan con el respaldo de grupos de inters con un
alto poder de veto.

Niveles de coordinacin de la poltica social

Diversos autores (North, 1993; Shepsle, 2003; Garnier, 2000 y


Repetto, 2005, entre otros) proponen entender la coordinacin de pol-
ticas sociales como un continuum que adopta diferentes niveles de pro-
fundidad y tipos de orientacin. Como se muestra en la Figura 2, un pro-
ceso de coordinacin de la poltica social puede comenzar por compartir
informacin, por colaborar o, directamente, por el desarrollo conjunto
de proyectos y programas. La complejidad tcnica y poltica de las acti-
vidades identificadas a continuacin fue ordenada de manera creciente.

Compartir informacin es una actividad bsica que ayuda a


identificar intereses comunes entre organizaciones. Pueden
comunicarse objetivos, intereses, ventajas y limitaciones.
Tambin puntos de vista, roles, responsabilidades, recursos
especficos, rea geogrfica de operacin, necesidades priorita-
rias y aspectos relacionados con el contexto.
Jorge Walter y Diego Pando
234 compiladores

Figura 2
Dimensiones Poltica y Tcnica de la Coordinacin

Fuente: Elaboracin propia en base a North (1993); Shepsle (2003); Garnier (2000)
y Repetto ( 2005).

La colaboracin implica un paso ms: evaluar en forma con-


junta la situacin, compartir ideas sobre cmo abordar el pro-
blema e iniciar intervenciones prcticas en forma conjunta.
Puede significar concertar normas de apoyo, movilizar recur-
sos o implementar planes de capacitacin conjunta.

Diseo y elaboracin estratgica conjunta, es un nivel ms


complejo de coordinacin que implica desarrollar enfoques
comunes, disear los objetivos en conjunto y compatibilizar
metas interorganizacionales. Fortalece las posibilidades de ob-
tener resultados que tiendan a la integralidad.

Los niveles de coordinacin se relacionan con el tipo de inter-


dependencia entre los actores, es decir con el hecho de que dos o ms
unidades organizacionales u organizaciones completas compartan un
entorno de trabajo. Diferentes grados y niveles de interdependencia ge-
nerarn, as, diferentes necesidades de coordinacin (Echebarra, 2001).
Al decir de Echebarra, la necesidad de coordinacin surge de la inter-
dependencia, del hecho de que dos unidades de la misma o diferentes or-
ganizaciones compartan un entorno de trabajo. Esto ocurre por el hecho
de actuar sobre la misma realidad externa (un sector de la poblacin),
porque intercambian recursos (coordinacin con proveedores o clientes)
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 235

o porque comparten objetivos generales (de la organizacin o del siste-


ma de organizaciones al que pertenecen (2001).

La coordinacin de la poltica social en Mxico

Para entender la coordinacin de la poltica social en Mxico y so-


bre todo evaluar sus retos y desafos, es necesario analizar primero la
evolucin de los indicadores ms importantes que afectan el bienestar y
el acceso a los derechos sociales de los mexicanos, para despus analizar
los mecanismos coordinacin institucional con que cuenta Mxico para
este fin.

1. El bienestar social en Mxico y las polticas pblicas de


atencin a la poblacin

A partir del ao 2010, el Gobierno mexicano emiti una serie de


criterios para la definicin, identificacin y medicin de las condiciones
de vida de la poblacin mexicana a partir de tres espacios: bienestar eco-
nmico, derechos sociales y el contexto territorial.
El espacio del bienestar econmico comprende las necesidades
asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la poblacin me-
diante el ingreso; la medicin considera dos elementos: la poblacin con
un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo y la poblacin con un
ingreso inferior a la lnea de bienestar.1 El espacio de los derechos socia-
les se integra con base en las carencias de la poblacin en el ejercicio de
sus derechos para el desarrollo social. Como lo establece la Ley General

1. La lnea de bienestar hace posible identificar a la poblacin que no cuenta con los
recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer
sus necesidades (alimentarias y no alimentarias). La lnea de bienestar mnimo
permite identificar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la
compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin
adecuada (CONEVAL, 2010:40). Al tomar como referencia el mes de agosto de
2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en $2,114.- por
persona y en $1,329.- para el rural. Por su parte, la lnea de bienestar mnimo fue
calculada para 2010 en $978.- por persona para las zonas urbanas y en $684.- por
persona para las rurales.
Jorge Walter y Diego Pando
236 compiladores

de Desarrollo Social (LGDS), este espacio incluye los siguientes indica-


dores de carencia asociados a derechos: acceso a los servicios de salud,
acceso a la seguridad social, acceso a los servicios bsicos en la vivien-
da, calidad y espacios de la vivienda, rezago educativo y acceso a la ali-
mentacin. El espacio del contexto territorial incorpora elementos que
trascienden el mbito individual (que pueden referirse a caractersticas
geogrficas, sociales y culturales, entre otras), como son los asociados a
la cohesin social.
Los datos referidos a las condiciones de bienestar social en Mxico
revelan la siguiente situacin:

a) Hacia el ao 2010, Mxico registr un 46.2% de poblacin en


situacin de pobreza, lo que represent 52 millones de perso-
nas.2 Vale la pena destacar que entre 2007 y 2010, la economa
mexicana resinti los efectos de la crisis mundial y el creci-
miento de su Producto Interno Bruto evidenci estancamien-
tos importantes. La pobreza no se expandi en la misma mag-
nitud de la reduccin del Producto Interno Bruto debido a que
en este periodo (2008-2010) se incrementaron las coberturas
bsicas de educacin, acceso a los servicios de salud, calidad y
espacios de la vivienda, los servicios bsicos en las viviendas y
la seguridad social, especialmente la cobertura de adultos ma-
yores, factores que son parte de la medicin de la pobreza.

b) Por lo que respecta a la dimensin de carencia social en Mxico:

a. La asistencia escolar por grupos normativos de edad; es


decir, de acuerdo con las edades en las que se supone que
los nios y jvenes deberan encontrarse en la escuela

2.. La poblacin en situacin de pobreza, que es aqulla cuyos ingresos son


insuficientes para adquirir los bienes y los servicios requeridos para satisfacer sus
necesidades y que, adicionalmente, presentan privacin en al menos uno de los
indicadores de carencia social (por carencia de acceso a los servicios de salud;
por carencia de acceso a la seguridad social; por carencia de calidad y espacios
de la vivienda; por carencia de acceso a los servicios bsicos en la vivienda y por
carencia de acceso a la alimentacin.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 237

refieren que hacia 2010, a nivel nacional, los menores


niveles se encontraban entre quienes tenan 15 aos de
edad o ms: 66% para los jvenes entre 15 y 17 aos y
28% para quienes tenan entre 18 y 25 aos. El mayor
nivel lo tenan los nios en las edades que deban acudir
a la primaria: 98% entre los menores de seis a 11 aos.
b. Ms de 31.8% de la poblacin total del pas presentaba
carencia en el acceso a los servicios de salud en 2010, lo
que equivale a casi 36 millones de personas. Esto es casi
uno de cada tres mexicano no tena ninguna cobertura de
servicios de salud.
c. El nmero de personas con carencia por acceso a la se-
guridad social en 2010 ascendi a 60.7% del total de la
poblacin del pas, lo que equivale a 68.3 millones de
personas. Si bien estrictamente la seguridad social se
refiere a la derechohabiencia en instituciones forma-
les tales como el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (ISSSTE), hay esfuerzos por
parte del Estado para atender a la poblacin mediante
programas sociales de proteccin social. El porcentaje de
hogares sin cobertura de programas sociales dirigidos a
adultos mayores ni de seguridad social es otra forma de
dar cuenta de la cobertura de seguridad social en el pas;
en 2010 este indicador fue del orden del 40%.
d. Para este mismo ao, el porcentaje de personas con ca-
rencia por calidad y espacios de la vivienda, medido a
travs de viviendas con pisos de tierra, nmero de quie-
nes residan en condiciones de hacinamiento, as como
en viviendas con techos y muros de material endeble, fue
del 15.2% del total de la poblacin del pas.
e. En 2010, 16.5% de la poblacin total careca de acceso a
los servicios bsicos de la vivienda, lo que corresponde a
18.5 millones de personas.
f. La incidencia de la poblacin con carencia por acceso a la
alimentacin fue de 24.9% en 2010.
Jorge Walter y Diego Pando
238 compiladores

g. Finalmente el porcentaje de personas con ingreso menor


a la lnea de bienestar fue de 19.4%, porcentaje que re-
presenta 21.4 millones de mexicano.3

c) Finalmente en lo referente a la Cohesin Social es uno de los in-


dicadores que la Ley General de Desarrollo Social, publicada en
el Diario Oficial en enero de 2004, establece para ser considera-
dos en la definicin, identificacin y medicin de las condicio-
nes de bienestar del pueblo mexicano. Con esta Dimensin, se
le da importancia a los factores contextuales y a la interaccin
social en la determinacin de la calidad de vida de la poblacin.
No existe consenso sobre el concepto de cohesin social y, por
ende, cmo medirla. No obstante, es posible conceptuarla como
un elemento del contexto social que da cuenta del entorno en el
cual ocurren los procesos sociales que comprenden u originan
las desventajas sociales en Mxico. Los indicadores que utili-
za el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social en
Mxico (CONEVAL) para hacer observable este concepto refie-
ren la siguiente informacin para el ao 2010:

- El coeficiente de Gini, como un aproximado de la des-


igualdad refleja un valor de 0.57.4

3. La lnea de bienestar, la cual se determina como la suma de los costos de la


canasta alimentaria y la no alimentaria; el segundo umbral es la lnea de bienestar
mnimo que equivale exclusivamente al costo de la canasta alimentaria. Estas
lneas permiten distinguir el porcentaje de personas con ingresos insuficientes para
satisfacer sus necesidades bsicas.
4. El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad que se utiliza para medir
la desigualdad en los ingresos, dentro de un pas, pero puede utilizarse para medir
cualquier forma de distribucin desigual. El coeficiente de Gini es un nmero entre
0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos
ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una
persona tiene todos los ingresos y los dems ninguno).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 239

- El grado de polarizacin social, medido por la razn en-


tre el ingreso total del dcimo y primer decil fue de 25.2
veces.
- La igualdad de oportunidades, vista como el porcentaje
de mujeres en la Cmara de Diputados y de Senadores
fue 27.2% y 22%, respectivamente.

- La discriminacin, evaluada a travs del porcentaje de


discriminacin en contra de mujeres, homosexuales,
indgenas, discapacitados, minoras religiosas y adultos
mayores fue del 30%

2. Coordinacin de la poltica social

En Mxico, de acuerdo con el Artculo 51 de la Ley General


de Desarrollo Social, el instrumento de coordinacin de las accio-
nes del Ejecutivo Federal para garantizar la integralidad en el diseo
y ejecucin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social es la Comisin
Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS). La CIDS se confirma como
la entidad responsable de discutir y recomendar medidas orientadas a
hacer compatibles las decisiones vinculadas con la poltica de desarrollo
social, as como revisar los trminos de los convenios de coordinacin
entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios en
materia de desarrollo social.
La CIDS est integrada por las Secretaras de Gobernacin;
Hacienda y Crdito Pblico; Educacin Pblica; Salud; Medio Ambiente
y Recursos Naturales; Energa; Economa; Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Comunicaciones y Transportes;
Funcin Pblica; Trabajo y Previsin Social; Reforma Agraria; Turismo
y Desarrollo Social. A la CIDS tambin se suman representantes de los
gobiernos estatales y municipales.

La Comisin Intersecretarial tiene las siguientes funciones:


Jorge Walter y Diego Pando
240 compiladores

I. Recomendar a las dependencias y entidades competentes me-


canismos para coordinar las acciones del Gobierno Federal en
materia de desarrollo social;
II. Proponer a las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal las medidas que contribuyan a garantizar la
congruencia, transversalidad y sinergia entre los programas de
desarrollo social;
III. Recibir las propuestas que, en su caso, le hagan llegar la
Comisin Nacional de Desarrollo Social, el Consejo Consultivo
de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social, a fin de tomarlas en consideracin
en el desarrollo de sus funciones.
IV. Proponer las partidas y montos del gasto social que se deban
integrar en el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin.
V. Acordar y dar seguimiento a la ejecucin del Plan Nacional de
Desarrollo, de los Programas Nacional de Desarrollo Social,
sectoriales, regionales, institucionales y especiales.
VI. Recomendar mecanismos para garantizar la correspondencia
entre la Poltica Nacional de Desarrollo Social, con la de los es-
tados y municipios.

De manera operativa, la Comisin Intersecretarial de Desarrollo


Social (CIDS), impulsa la celebracin de acuerdos y convenios inter-
sectoriales y entre los tres rdenes de gobierno que existen en Mxico
(federal, estatal y municipal), tendientes a mejorar la coordinacin de
acciones, estrategias y programas tanto al interior del Gobierno Federal,
como entre este y las entidades federativas y los municipios.
Para tener una idea de los procesos de coordinacin que se es-
tablecen dentro de la CIDS, tomamos datos del Informe Anual sobre
Integralidad, Coordinacin y Corresponsabilidad para el Desarrollo
Social (2012) que gener la CIDS y la Secretaria de Desarrollo Social de
Mxico en el primer trimestre de este 2013. En este informe se establece
que:
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 241

Entre 2007 y 2012, las Dependencias Federales que integran la


CIDS establecieron poco ms de 2,000 acuerdos de colabora-
cin los Estados y Municipios de Mxico en materia de salud,
educacin, vivienda, infraestructura, recursos naturales entre
otros.
En este mismo periodo, los integrantes de la CIDS reportaron
la firma de 31 acuerdos intersectoriales.
Para este mismo lapso de tiempo, adems de las acciones de
coordinacin con gobiernos estales y municipales y de los
acuerdos intersecretariales o con otras dependencias de go-
bierno, las dependencias que integran las CIDS celebraron di-
versos acuerdos de trabajo y cooperacin con organismos, ins-
tituciones y asociaciones y centros educativos de los sectores
civiles, educativos y privados.

El Gobierno mexicano ha impulsado una serie de respuestas de


poltica pblica que se han implementado para hacer frente a los retos
del desarrollo social descrito. De manera particular el Gobierno ha de-
sarrollado seis grupos de programas pblicos que integran la poltica de
desarrollo social en Mxico.
En primer lugar, destacan los programas de bienestar econmico
y generacin de ingresos. Aqu se han implementado dos tipos de estra-
tegias: programas que enfatizan la generacin de ingresos, como los di-
rigidos a la capacitacin para el trabajo o de formacin de emprendedo-
res, y los que se enfocan a la transferencia directa de ingresos, como los
de transferencias monetarias condicionadas. Para diciembre de 2012, el
Gobierno mexicano contaba 63 Programas y Acciones de bienestar eco-
nmico y generacin de ingreso; estos representan el 23% de 273 accio-
nes pblicas que tiene el gobierno como sustento de su poltica social.
En segundo trmino, se encuentran aquellos programas que se
dirigen al fortalecimiento de las capacidades educativas de los mexica-
nos. Aqu se operan 95 Programas y Acciones relacionados con servicios
educativos, cifra que representa el 35% del universo de programas de
desarrollo social.
Jorge Walter y Diego Pando
242 compiladores

En tercer lugar, se registra la presencia de un conjunto de 40


Programas y Acciones relacionados con la atencin, acceso y mejora-
miento de los servicios de salud. Estos programas representan el 15 % del
universo de 273 programas de desarrollo social que operan en Mxico
hacia finales del ao 2012.
En cuarto sito destaca la existencia de cinco programas relaciona-
dos directamente con la alimentacin.
En quinto lugar, se registra la presencia de diez Programas y
Acciones relacionados con el financiamiento, infraestructura y servicios
a la vivienda. Estos programas representan 4% del universo de 273 pro-
gramas de desarrollo social federales que operan en Mxico.
Finalmente en la sexta posicin se cuenta solo con un programa de
atencin a la seguridad social de los adultos mayores.

3. Retos y desafos de la coordinacin de la poltica social en


Mxico

A pesar de los esfuerzos que realiza la Comisin Intersecretarial


de Desarrollo Social (CIDS) para promover un mejor uso de los recursos
pblicos en materia de desarrollo social, las acciones que este organismo
ha realizado no se ven reflejadas de coordinacin y eficiencia en el uso
de los recursos.
En general es adecuado que haya diversos Programas y Acciones
presupuestarios para enfrentar los mltiples retos del desarrollo social,
pero no siempre es claro que tener muchos programas se traduzca en
mejor poltica pblica. En el caso particular de Mxico, el reto que tienen
el Gobierno para atender ms y mejor el bienestar econmico y social de
la poblacin estriba en buena medida en el proceso de coordinacin que
de existir entre las diferentes dependencias que operan los 273 progra-
mas ligados con el desarrollo social.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 243

Figura 3
Porcentajes de Programas y Acciones Federales de
Desarrollo Social por Institucin, 2010

Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP, Mxico 2012.

La Figura 3 evidencia la gran cantidad de programas y dependen-


cias involucradas en el reto del desarrollo social en Mxico. Como se ob-
serva, de los 273 Programas o Acciones federales de desarrollo social vi-
gentes en 2012, 34.4% est vinculado de manera directa con el Derecho
a la Educacin, 56 a la Dimensin de Bienestar Econmico, mientras
que los relacionados con el Derecho a la Salud representan 20.5% y
14.7%, respectivamente. Las instituciones son aquellas dependencias y
entidades que operan los programas y las acciones federales; la insti-
tucin con un mayor nmero de Programas y Acciones es la Secretara
de Educacin Pblica (SEP) que opera 96, seguida por la Secretara
del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con 27 y la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) que cuenta con 24.
La mayora de los programas o acciones otorgan algn tipo de
apoyo vinculado al Derecho a la Educacin (124); de estos 19 proporcio-
nan capacitacin (15.3%), 18 brindan servicios educativos (14.5%) y 16
otorgan libros o material didctico (12.9%).
Con relacin a los Programas y Acciones vinculados a la Dimensin
de Bienestar Econmico (80), en 13 se proporciona capacitacin (16.3
Jorge Walter y Diego Pando
244 compiladores

%) y en nueve se dan asesoras tcnicas (11.3%). Por otro lado, de los 62


programas que atienden a la Salud, 26 de ellos brindan servicios de sa-
lud (41.9%), mientras que nueve programas (14.5%) realizan campaas
o promociones.
Si bien no es posible determinar en este trabajo si los programas
sociales federales tienen claras duplicidades entre s, de esta breve revi-
sin sobre la concentracin y de los programas de desarrollo social fede-
rales puede concluirse que hay un gran nmero de programas dirigidos
a atender carencias similares y por ello se tiene una gran dispersin de
programas.
Lo anterior tambin implica un reto de coordinacin importante,
que tiene que atender la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social,
pues la cantidad de programas en diversas instituciones que atienden
problemticas similares, hace que estas instancias tengan limitaciones.
Al respecto un dato es revelador: Segn datos de CONEVAL (2012), del
ao 204 al ao 2012 el nmero de Programas Federales de atencin al
desarrollo social se multiplic tres veces al pasar de 89 programas en
el primer ao a 273 en 2012. Desde luego que este crecimiento estuvo
acompaado por un crecimiento ms que proporcional de lo que cre-
cieron el nmero de programas: entre 2004 y 2012 el presupuesto de
Programas Federales de atencin al desarrollo social creci nueve veces.
No siempre queda clara la razn por la que se crean programas de
desarrollo social ao a ao. Unos son creados por el ejecutivo, otros por
el legislativo y otros por las entidades federativas, a travs del legislati-
vo, con el fin de que se ejerza ms presupuesto en los gobiernos locales.
Quiz varios de ellos son creados para resolver problemas concretos de
la poblacin, pero debido a que no siempre se cuenta con resultados de
estos programas, la sospecha de un uso poltico es inevitable.
Como ya se deca anteriormente, a esta problemtica es necesario
aadir lo que pareciera una multiplicidad de Programas y Acciones de
los gobiernos locales; no es posible conocer su totalidad porque no hay
informacin clara al respecto, lo cual atenta contra la coordinacin de la
poltica de desarrollo social a nivel nacional.
Es importante destacar que en lo que respecta a la coordinacin
entre rdenes de gobierno, el avance en su formalizacin e incluso en
su definicin, es todava muy limitada. A diferencia de la coordinacin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 245

entre Secretaras de Estado, prcticamente son escasos los mecanis-


mos de coordinacin formales entre el Gobierno Federal, los Gobiernos
Estatales y los Gobiernos Municipales para ejecutar la poltica social con
reglas claras. Este es uno de los grandes vacos en la institucionalidad de
la poltica social de Mxico.

A manera de conclusin

El panorama social que hoy en da caracteriza a Mxico, pese a


los avances experimentados en muchas de bienestar social, sigue mar-
cado por niveles importantes de pobreza, marginacin y exclusin, lo
cual torna la agenda social en una prioridad fundamental para el futuro.
Enfrentar problemas tan complejos como los vinculados con el bienestar
y sus vasos comunicantes con la pobreza en sus mltiples dimensiones y
la desigualdad y exclusin social, deja en claro la necesidad de interven-
ciones pblicas integrales.
Es precisamente ese requerimiento de acciones pblicas estatales
integrales lo que coloca en primer plano el tema de la coordinacin entre
los diversos organismos ejecutores de programas y polticas con impac-
tos en la calidad de vida de la poblacin. Esto es particularmente difcil
en un pas como Mxico, con un fuerte y complejo sistema federal.
Si bien se ha fortalecido el trabajo de la Comisin Intersecretarial
de Desarrollo Social, la coordinacin de la poltica social promovida por
esta institucin, en tanto medio para promover intervenciones inte-
grales, no ha resuelto por s misma los notables problemas de bienestar
social que afectan a Mxico, pero s es un requerimiento necesario para
abordar con perspectiva de alto impacto algunas de las asignaturas pen-
dientes ms notorias en materia social.
Dado que los principales problemas sociales requieren de accio-
nes coherentemente articuladas, es necesario buscar una visin estra-
tgica que establezca prioridades y sirva de principio ordenador a los
procesos de toma de decisiones sociales y a la elaboracin y aplicacin
de las polticas pblicas en esta materia.
A partir de estas prioridades, es preciso establecer las responsabil-
idades correspondientes polticas, financieras y operativas de manera
Jorge Walter y Diego Pando
246 compiladores

que se distribuyan y asignen correctamente las tareas y los recursos, y se


pueda exigir la consecuente y necesaria rendicin de cuentas.
Es importante destacar que estos esfuerzos de coordinacin deben
darse dentro de los grandes campos de las polticas pblicas y entre es-
tos: la poltica econmica, la poltica social y la poltica ambiental, entre
otras. Esta integracin entre los aspectos econmicos, sociales y ambi-
entales del desarrollo a partir de la formulacin misma de las polticas y
programas de gobierno, plantea nuevos retos institucionales y polticos y
abre nuevas posibilidades para el desarrollo sostenible de Mxico.
Desde la perspectiva de este trabajo, la Comisin Intersecretarial
de Desarrollo Social debe fortalecer sus capacidades institucionales
como rgano regulador y coordinador de la poltica social: 1) enfati-
zando su efectividad para mejorar los acuerdos entre los distintos rde-
nes de gobierno, en especial con los gobiernos locales; 2) impulsando
acuerdos intersectoriales que maximicen el uso de recursos humanos y
financieros destinados al bienestar econmico y social de la poblacin y,
3) fortaleciendo la colaboracin con la sociedad civil y otras institucio-
nes y asociaciones.
Para estos fines es necesario tomar en consideracin las diez
condiciones que Licha y Molina (2006) esbozan para lograr una mejor
coordinacin de polticas pblicas de atencin al bienestar social. En
este sentido, se propone que la Comisin Intersecretarial de Desarrollo
Social de Mxico:

1. Fortalezca su voluntad y cohesin poltica, para desplegar el


ejercicio de la coordinacin al ms alto nivel poltico.
2. Defina objetivos estratgicos y prioritarios que comparten los
distintos entes, niveles de gobierno y actores sociales, con el fin
de orientar y decidir las acciones prioritarias, asegurando la co-
herencia y pertinencia de las polticas. Para la articulacin e in-
tegracin de los objetivos tambin se requieren estructuras que
vinculen el diseo con la ejecucin de las polticas y sistemas de
informacin que retroalimenten el proceso de formacin de las
polticas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 247

3. Establezca mecanismos y estructuras dotados de legitimidad,


apoyo poltico y capacidad tcnica, que aseguran la coherencia
y pertinencia de las estrategias.
4. Incentive la participacin de actores claves, como un criterio
bsico de la coordinacin que permite articular y sistemati-
zar los aportes de los distintos entes y actores de la adminis-
tracin federal, estatal y municipal y de los dirigentes de las
Organizaciones de la Sociedad Civil involucrados en las polti-
cas, programas y proyectos, haciendo ms estratgico y concer-
tado el proceso de formacin de polticas en todas sus fases.5
5. Otorgue vida institucional al marco formal en el que se inscribe
el funcionamiento de las acciones de coordinacin de la CDIS.
Ello implica un tipo de ejercicio democrtico de gobierno, co-
herente con el inters pblico, que genera reglas, instancias,
conductas, decisiones y prcticas legtimas y eficaces, consen-
suadas mediante procesos participativos incluyentes y funda-
mentados en los valores democrticos.6
6. Desarrolle capacidades polticas y tcnicas que se requieren
para ejercer la coordinacin. Son capacidades de gestin que
aseguran legitimidad, aprendizaje, efectividad, cohesin, ne-
gociacin, participacin, resolucin de problemas, creacin y
difusin de conocimiento, articulacin e implementacin.

5. El enfoque participativo y concertado de la coordinacin surge como un factor de


xito del proceso, a condicin de que la participacin se abra genuinamente a los
actores relevantes de cada sector y apunte a establecer acuerdos fundamentales
entre ellos que se expresen en polticas concretas. Es importante que la participacin
sea amplia e incluyente para que logre llevar la deliberacin sobre las mejores
opciones de polticas ms all de los crculos tecnocrticos, que son los que
tradicionalmente participan en el proceso de definicin de las polticas.
6. Desde la perspectiva de Licha y Molina (2006), este elemento est estrechamente
relacionado con la necesidad de que el gobierno federal ejerza liderazgo y desarrolle
una visin para dirigir las polticas desde un conjunto de valores e ideas comunes,
de manera no autoritaria ni jerrquica. Tambin para avanzar en una transformacin
progresiva del Estado estratgico, para lo cual es necesario recurrir tanto a
capacidades para desarrollar y difundir ideas, como a enfoques compartidos de
gobernabilidad, con la intervencin de los actores claves.
Jorge Walter y Diego Pando
248 compiladores

7. Promueva el dilogo social como parte de la institucionalidad


a crear para enmarcar y legitimar las acciones de coordinacin
y conduzca a la integracin de polticas, que consiste en ge-
nerar cooperacin para lograr armonizar las distintas misiones
organizacionales entre s, para desarrollarlas sin contradiccio-
nes y de manera ms integrada.
8. Impulse sinergias de colaboracin entre agencias guberna-
mentales y organizaciones no gubernamentales para desarro-
llar acciones de desarrollo social, con visiones de largo plazo y
esquemas compartidos y complementarios de un conjunto de
recursos tcnicos y financieros.7
9. Fortalezca el desarrollo de valores y comportamientos procli-
ves a la accin conjunta de las organizaciones y estructuras in-
volucradas en los procesos de coordinacin. La voluntad de tra-
bajo conjunto y una cultura que estimula las prcticas y com-
portamientos cooperativos estn en la base de un desempeo
satisfactorio. La accin de colaboracin genera un conjunto
de intangibles, tales como confianza, respeto, reconocimiento,
aprendizaje y relaciones sinrgicas.
10. Y finalmente, cuente con un mejor sistema de Monitoreo y
Evaluacin, junto con una estrategia de informacin y comu-
nicacin, con el fin de poder informar, sensibilizar, asegurar

7. Estos esquemas de cooperacin son de alcance macro (centrados en conceptos,


apelan a un enfoque holstico de las polticas para superar su fragmentacin) y
micro (centrados en proyectos que tienen asignados tiempos y recursos limitados)
y funcionan con sinergias, esto es, con interacciones virtuosas cuyos efectos
combinados permiten alcanzar mejores resultados que los que se pueden lograr
sin cooperacin. La articulacin y coordinacin de las polticas sociales requieren
una visin estratgica compartida y una estrecha colaboracin operativa entre
diferentes entes y sectores interministeriales. Tambin requieren una articulacin
y coordinacin intergubernamentales. Las sinergias cognitivas y de recursos
(experiencia y habilidad e informacin), las de actividades (operativas), las de
autoridad (mandatos organizacionales) y las sinergias culturales buscan asegurar
esquemas de cooperacin para desarrollar polticas complejas y de gran escala,
reducir costos y desarrollar el capital social (Licha y Molina, 2006).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 249

equidad en el acceso a la informacin y favorecer el dilo-


go entre los actores claves para mejorar la pertinencia de las
polticas.

La articulacin y coordinacin de las polticas sociales requieren


una estrecha colaboracin operativa entre diferentes entes y sectores
interministeriales. Tambin requieren articulacin y coordinacin in-
tergubernamentales, para lo cual los sistemas de informacin, comuni-
cacin, monitoreo y evaluacin constituyen un instrumento fundamen-
tal. La coordinacin necesita marcos novedosos de gobernabilidad para
pautar los esquemas de cooperacin y que dichos marcos deben incluir:
liderazgo claro, papeles y responsabilidades bien definidos, procesos
concertados para el trabajo conjunto y claridad de resultados y expecta-
tivas. Para todo esto, la disponibilidad de sistemas de monitoreo y eva-
luacin es clave.

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planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 251

Modernizacin del Sistema de Eleccin


de Directivos del Estado en Chile: Un
proceso inconcluso

Jos Julin Inostroza Lara, Marjorie Morales Casetti y


Javier Eduardo Fuenzalida Aguirre

Introduccin

Pases de la OECD, desde la dcada de 1980 en adelante, han ve-


nido implementando sistemas de servicio civil bajo enfoques de mrito
y flexibilidad (Echebarra, 2006). Estos cambios se enmarcan en refor-
mas de gestin pblica mayores que dejaron atrs los postulados de la
llamada burocracia weberiana, caracterizaba por una rigurosa jerarqua
administrativa en la que funcionarios con las competencias necesarias
desempeaban su cargo en virtud de un contrato, eran recompensados
con salarios fijos teniendo la posibilidad de ascender en su carrera la-
boral principalmente por antigedad y estaban sujetos a una fuerte
vigilancia y disciplina (Weber, 1974).
As, en la bsqueda de profesionalizar y hacer ms eficiente al
Estado, el predominio de estructuras organizacionales hiperjerarqui-
zadas y de instituciones formales, fue generndose un proceso de de-
burocratizacin (Olsen, 2008). Pases como EE.UU., Canad, Australia
y Nueva Zelanda, han sido los pioneros en la implantacin de Sistemas
de Alta Direccin Pblica (SADP). Pese a que no existen reglas claras ni
simples en la formas en cmo se institucionalizan estos sistemas, con
implementaciones variadas, la pregunta que se ha constituido como
principal es saber la justa medida de conveniencia poltica y econmica
hasta la cual se deben designar funcionarios de confianza de los gobier-
nos y, por otra parte, hasta dnde debe llegar el Servicio Civil de carrera
(Martnez, 2008).
Jorge Walter y Diego Pando
252 compiladores

Figura 1
Modelos, Pases y Lnea de tiempo de Sistemas de Alta Direccin Pblica

Fuente: Lafuente (2011).

Diversos pases han optado por distintas configuraciones de su


Servicio Civil. Algunos son completamente profesionales como el caso
britnico, en donde casi no existe el concepto de confianza poltica por
la existencia de una total separacin entre los directivos pblicos y las
autoridades; otros, como el estadounidense, podran considerarse como
completamente de confianza del gobierno de turno, en este caso los cinco
primeros niveles son nombrados de ese modo. Un sistema mixto ha sido
implementado en algunos pases europeos, donde un Consejo asesora
en la contratacin, promocin, despidos y evaluacin de desempeo a
los distintos funcionarios. El modelo chileno sera similar a este ltimo
(Aninat, 2010; Ketelaar, Manning y Turkisch, 2007).

Cuadro 1. Modo de asignacin de directivos pblicos segn pas

Cinco primeros niveles jerrquicos


Pas
I II III IV V

Estados Unidos Poltico Poltico Poltico Poltico/mixto Poltico/mixto

Suecia Poltico Poltico Poltico Poltico Profesional


Mxico Poltico Poltico Profesional Profesional Profesional

Francia Poltico Mixto Mixto Mixto Profesional

Blgica Mixto Mixto Mixto Mixto Mixto

Polonia Poltico Mixto Profesional Profesional Profesional

Chile Mixto Mixto Profesional Profesional Profesional


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 253

Nueva Zelanda Mixto Profesional Profesional Profesional Profesional

Reino Unido Profesional Profesional Profesional Profesional Profesional

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Ketelaar et al. (2007).1

Los primeros indicios de una Sistema de Alta Direccin Pblica


(SADP) en Chile se encuentran durante el gobierno de Eduardo Frei
(1994-2000) por medio del Comit Interministerial de Modernizacin
de la Gestin Pblica. No fue sino hasta el ao 2003 en donde su crea-
cin se vio catalizada por una crisis de orden poltico-institucional gene-
rada por un estallido de casos de corrupcin cuya mxima expresin fue
el denominado MOP-GATE.2 De esta forma, el sistema poltico lleg
a la conviccin de la urgencia de crear un sistema que contribuyera a
una mayor profesionalizacin en el Estado y a la reduccin de la discre-
cionalidad en la seleccin de directivos pblicos. As se cre el SADP de
Chile (Ley 19.882 del Nuevo Trato Laboral), cuyo diseo se inspir es-
pecialmente en las experiencias de Nueva Zelanda y en estudios previos
elaborados por el Centro de Estudios Pblicos3 (Valds, 2001).
Qu ventajas se derivan de la implementacin de un Sistema
como el mencionado? Segn Lafuente (2011), permiti el aseguramiento
de las personas correctas en posiciones estratgicas en base al mrito, no
a la poltica. Adicionalmente, Williamson (2011) destaca el impacto posi-
tivo que ha tenido el SADP en los ndices internacionales de moderniza-
cin y transparencia pblica, permitindole al pas escalar posiciones en
rankings de dicha ndole. Entre otras cualidades, el mismo autor desta-
ca que el SADP ha provisto a los directivos de las competencias que nece-
sitan, como tambin ha mejorado la retencin de personas que llegan al

1. Para todos los pases, excepto Chile.


2. Caso en el cual, por medio de la vinculacin comercial entre la empresa Gestin
Ambiental y Territorial S.A. (GATE) y el Ministerio de Obras Pblicas (MOP), se
descubri el financiamiento de campaas polticas. Una pericia contable concluy
que el perjuicio total de fraude alcanz los $1.253.352.295 (CLP, casi u$s3 MM).
Para mayor informacin revisar el portal del Centro de Derechos Humanos de la
Universidad de Chile (en lnea) http://www.transparenciacdh.uchile.cl/
3. Para mayor informacin visitar www.cepchile.cl
Jorge Walter y Diego Pando
254 compiladores

Estado. En la misma lnea, Huerta (2011) destaca al ADP como un buen


interfaz entre los gabinetes polticos y la administracin pblica.
Actualmente, el SADP ofrece a los organismos adscritos el servicio
de reclutamiento para directivos pblicos competentes, el soporte en la
misma gestin directiva y adems la asesora en materias de seleccin,
formacin y evaluacin de directivos de alto nivel a autoridades, minis-
tros de Estado, subsecretarios y jefes de servicios.
Tras ocho aos de vida desde su creacin, existe suficiente consenso
sobre el avance que debe dar el sistema hacia un siguiente estadio de de-
sarrollo y as ser un socio estratgico de organizaciones pblicas con de-
safos mayores en nmero y cada vez ms complejos (Acua, Avendao,
Inostroza, Lagos y Waissbluth, 2012; Beyer, 2010; Lambertini y Silva
2009; Williamson, 2011), pero en qu y cmo avanzar?, qu cambios
sustanciales y factibles permiten materializar este avance? Previo a dar
respuesta a estas preguntas, es necesario solucionar otras interrogan-
tes, como (i) cules fueron los objetivos del SADP y cul es el grado de
cumplimiento actual en funcin de dichos objetivos, y en el supuesto
de estarlos cumpliendo al menos parcialmente (ii) saber si se estn lo-
grando con la calidad suficiente, es decir, si se est atrayendo una buena
cantidad de postulantes con competencias gerenciales adecuadas para la
direccin pblica y si su tiempo de permanencia est permitiendo gene-
rar los impactos necesarios en la organizacin respectiva.
Todos los anlisis descritos, con miras a generar recomendacio-
nes de mejora estratgica, organizacional y operacional del sistema chi-
leno. En este proceso de revisin, es probable que se puedan generar
aprendizajes extrapolables a otros pases del continente. As, la impor-
tancia de este estudio puede resumirse en dos ejes analticos fundamen-
tales, uno de orden metodolgico-conceptual y otro de un tenor ms
prescriptivo-normativo.
Minztberg (2010:7) concibe la gerencia desde quien ocupa un
rol directivo como una integracin virtuosa entre ciencia, arte y ofi-
cio. La primera dimensin, responde al anlisis y la evidencia sistem-
tica; la segunda, a la intuicin del tomador de decisiones; y la ltima, a
la experiencia y el aprendizaje prctico. En esta comprensin, se hace
evidente la importancia del contexto cultural en donde se gestiona, por
lo tanto, sabiendo que el SADP fue extrapolado desde la experiencia
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 255

neozelandesa/anglosajona, conocer su desempeo sirve no solo en su


propsito evaluativo, sino que tambin permite analizar la pertinencia
de esta reforma al contexto en donde fue insertada.
Por otra parte, ha sido reconocida la relevancia, impacto y en mu-
chos casos el carcter primordial de generar polticas pblicas que pro-
visionen de mejores directivos pblicos si se quieren modernizar y elevar
los estndares de gestin organizacional dentro del Estado. Acua et al.
(2012) plantean, en base a un estudio de 28 organizaciones pblicas chi-
lenas, que el liderazgo directivo es uno de los ejes fundamentales para un
buen desempeo en el sector pblico particularmente por su incidencia
en el clima organizacional. Por su parte Waissbluth (2005), analizando
los procesos de reforma del Estado desde el ao 1990 al 2005 en Chile,
seala: las reformas ms exitosas, las instituciones que ms avanza-
ron, estuvieron ligadas a liderazgos gerenciales de alta calidad. Por el
contrario, donde esto no ocurri, el avance fue casi nulo.
En lnea con aproximar el impacto de contar con directivos p-
blicos de calidad, Valds (2001:353) cita a Evans & Rauch (1999) para
sealar que la calidad de directivos pblicos incide de manera impor-
tante en el crecimiento econmico de un pas. De hecho, el mismo autor
seala que si Chile hubiera tenido de calidad similar al de los de Hong
Kong durante el perodo 1970-1990, el crecimiento econmico nacional
hubiese sido superior en 1,5 puntos porcentuales del PIB cada ao. Si se
efecta la misma comparacin con Singapur, el crecimiento hubiese sido
superior en 2,1 puntos porcentuales del PIB anuales, es decir, aproxima-
damente entre u$s3.000 y u$s4.000 millones al ao.
Collins (2008) establece una diferenciacin entre los mbitos
donde un directivo pblico tiene incidencia directa respecto de otros en
que la injerencia es ms difusa. De este modo, seala que el xito de las
organizaciones se debe ms a actitudes y enfoques de sus lderes que a
macro-factores ajenos a sus espacios de intervencin. Deming (2009)
explica esto asociando los efectos positivos que se generan, cuando el
directivo es competente, en la gestin de los procesos de transformacin.
En una perspectiva distinta a los autores anteriormente citados,
Seddon (2010), sin menospreciar el rol directivo dentro de una institu-
cin, no atribuye una categora superior al rol directivo, argumentando
que en un sistema productivo en el cual sus funcionarios desempean
Jorge Walter y Diego Pando
256 compiladores

adecuadamente su trabajo, la tarea de motivacin, articulacin y control


que desarrollan los lderes de una organizacin es menos crtica.

Diagnstico para Chile

Con miras a precisar el anlisis, vale la pena describir ciertos prin-


cipios de diseo sobre los cuales fue concebido el SADP y que actual-
mente lo caracterizan. Entre los aspectos ms relevantes, Williamson
(2011) destaca:

La Alta Direccin Pblica es uno de los avances ms relevantes


en el proceso chileno de modernizacin y reforma del Estado.

Mediante concursos pblicos y en base al mrito, su objetivo es


incorporar a los servicios del Estado a directivos idneos con
capacidad de gestin para implementar con calidad y eficiencia
las polticas pblicas del programa de Gobierno.

Fue concebida como una poltica de Estado, como queda de


manifiesto en la conformacin plural y autnoma del Consejo
de Alta Direccin Pblica (CADP) y por su regulacin legal.

Se trabaja en una alianza pblico-privada, ya que parte impor-


tante del proceso de bsqueda y seleccin lo llevan adelante
empresas especializadas en reclutamiento y seleccin.

Considerando los elementos mencionados, a continuacin se pre-


senta un estudio sobre el diseo y funcionamiento del SADP en Chile con
foco en tres aspectos: cobertura, calidad del proceso y directivos selec-
cionados. Posteriormente y a la luz de los resultados se propondrn
algunas explicaciones causales de las fallas identificadas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 257

Cmo ha funcionado el SADP?

1. Cobertura

A partir de la Ley 19.882 del ao 2004 se establece que el SADP


contemplara 984 servicios pblicos cuya funcin no sea el diseo de
polticas sino ms bien su ejecucin. Si bien no existe una declaracin
explcita () se da una lgica () consistente en incluir aquellos (ser-
vicios) que tienen un rol prioritariamente ejecutivo, y excluir a aque-
llos que cumplen un rol de definicin de polticas (Lambertini & Silva,
2009:319).
El 2004 deban ingresar 48 servicios al Sistema y a partir de 2006,
diez ms por ao, finalizando el proceso el 2010. Los cargos seran llena-
dos a medida que se produjesen vacantes (por renuncias o peticin del
cargo). Sin embargo, y como consecuencia de algunos casos de corrup-
cin, la presidenta de la poca, Michelle Bachelet adelant la incorpo-
racin de los servicios al sistema e incluy otros, de manera que para el
ao 2007 ya eran 101 los organismos pblicos que haban ingresado al
SADP.
A diciembre de 2011 existan 111 servicios adscritos legalmente
al SADP y 45 servicios que no estando adscritos, tambin lo utilizaban.
Esto corresponde en total a la seleccin de 185 cargos de primer nivel y
839 de segundo nivel jerrquico. Los servicios no adscritos son organis-
mos pblicos que utilizan voluntariamente el SADP como mecanismo
de seleccin y provisin pese a no estar incluidos en el sistema por ley y
cuyos cargos no estn sujetos a las condiciones de desempeo que tienen
los altos directivos pblicos (confianza, tres aos de duracin en el car-
go, dedicacin exclusiva, entre otras).
Considerando todos los servicios (adscritos y no adscritos legal-
mente), el avance del Sistema en cobertura es de un 85% de los servicios

4. Si bien es difcil calcular cuntos servicios pblicos existen en Chile, podemos


aproximarlo de la siguiente manera: 186 servicios comprometen metas en el
Programa de Mejoramiento de Gestin (PMG), 16 establecen Metas de Eficiencia
Institucional (MEI]), y adems, 255 servicios de salud estn adscritos a la Ley
Mdica; lo que otorga un estimado de 457 servicios pblicos en el pas. Por tanto,
en un comienzo el SADP cubra un 21% del total de servicios.
Jorge Walter y Diego Pando
258 compiladores

o pblicos(as), habindose concursado 874 de los 1024 cargos incluidos


en el Sistema. No obstante, estas cifras de avance se reducen al consi-
derar los cargos concursados que han terminado efectivamente en un
nombramiento: 741 directivos, lo que equivale a un 72%.
Otro punto importante en relacin a la cobertura es el avance por
ministerio (secretaras de Estado). A diciembre de 2011, se han provis-
to todos los cargos ministeriales contemplados en el Sistema para el
Ministerio Secretara General de Gobierno y el Ministerio de Vivienda
y Urbanismo (quince y veinte cargos respectivamente). Le siguen los
Ministerios de Agricultura, Minera y Economa, con un avance superior
al 90%. Lo que habra que preguntarse en este punto y que tiene que ver
con el diseo del sistema es cunto es lo adecuado, esto es, es posible
que algunos organismos requieran de ms o menos cargos asignados va
SADP y es posible que su cobertura est explicada por esta consideracin.
En un contexto comparado respecto de otros SADP, Chile al 2003
contaba con 250 cargos de confianza poltica por cada milln de habi-
tantes, cifra muy superior a los treinta de EE.UU. y an ms al 1,3 de
Gran Bretaa (Costa, 2010).5 Pese a la importante distancia respecto de
los pases enunciados, se debe ser cuidadoso en el anlisis pues el diseo
del sistema determina en gran medida este ratio. Mientras en el mode-
lo ADP estadounidense existe una dependencia poltica de los primeros
cinco niveles del SC pero con mecanismos de control de la incidencia
poltica y en el britnico el SC se encuentra absolutamente desvinculado
de la poltica, en Chile el modelo es mixto e integra consideraciones tc-
nicas y polticas (Aninat, 2010).

2. Calidad del Proceso

Centrndose en la calidad del proceso, interesa saber cuntos con-


cursos son declarados desiertos, la duracin del proceso de seleccin, el

5. Se debe ser cuidadoso con esta comparacin pues podra generar sesgos
relevantes por el tamao del Estado en los pases mencionados (el Estado chileno
es bastante ms pequeo en presupuesto y funcionarios que el de EE.UU. y de
Gran Bretaa). Idealmente estas cifras deberan controlarse tambin en relacin
con la cantidad de personal de cada Estado.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 259

costo de los concursos, la cantidad de postulantes y las caractersticas de


los directivos seleccionados, entre otros indicadores.

El proceso de seleccin de directivos consta de los siguientes hitos:

1. Ocurrencia de vacancia
2. Solicitud de inicio de concurso
3. Aprobacin del perfil de cargo
4. Publicacin
5. Envo de nmina a la autoridad facultada para el nombramiento
6. Nombramiento

La Figura 2 detalla el proceso que existe desde la publicacin del


llamado a concurso hasta el nombramiento.

Figura 2
Proceso de reclutamiento y Seleccin de Altos Directivos Pblicos

1. Servicio Civil 2. Empresas especializadas 3. Consejo de Alta Direccin 4. Autoridad Facultada


en bsqueda y seleccin Pblica o Comit de Seleccin
determinan los candidatos
que avanzan a la etapa final

Inicio del Proceso Evaluacin General Entrevistas Finales Nombramiento

Convocatoria Pblica Primera Fase Consejo de Alta Direccin Nombramiento por


A travs de medios de Anlisis curricular Pblica o Comit de Seleccin autoridad facultada
comunicacin masivos, definen los candidatos que Presidente de la
prensa escrita y web avanzan a la fase de entrevistas Repblica: 1er. Nivel
del Servicio Civil (www. finales a partir de los resultados jerrquico
servi ciocivil.cl) de las evaluaciones realizadas Jefe/a del Servicio: 2do
por empresas especializadas nivel jerrquico
Reclutamiento: De cuerdo a los resultados Entrevistas Finales
a travs del sistema de del anlisis curricular Realizadas por:
postulacin en lnea entregados por empresa Consejo de Alta Direccin
(SPEL) y de empresas especializada, el Consejo de Pblica: primer nivel jerrquico
especializadas en Alta Direccin Pblica y el Comit de Seleccin: segundo
reclutamiento y Comit de Seleccin eligen nivel jerrquico.
seleccin los candidatos que pasan a
la segunda fase.

Anlisis de Segunda Fase Definicin de Nmina


Admisibilidad de la Evaluacin gerencial Definida por:
Postulacin: Consejo de Alta Direccin
Cumplimiento de Pblica: primer nivel jerrquico
requisitos legales de los Comit de Seleccin: segundo
candidatos nivel jerrquico.

De acuerdo a los resultados


de la evaluacin gerencial la
empresa elige los candidatos
que avanzan a la tercera
fase.
Tercera Fase
Evaluacin psicolaboral y
referencias laborales

El proceso de seleccin tiene una duracin aproximada de tres meses

Fuente: www.serviciocivil.gob.cl
Jorge Walter y Diego Pando
260 compiladores

De los 263 concursos de primer nivel jerrquico finalizados a di-


ciembre de 2011, han sido declarados desiertos por el CADP un 5% de los
concursos y por la autoridad facultada, un 9%. Cabe sealar que segn el
proceso de seleccin, el CADP selecciona una nmina que posteriormen-
te es presentada a la autoridad facultada para realizar el nombramiento,
por tanto, solo si el Consejo determina la existencia de una nmina v-
lida, es posible que la autoridad decida sobre el concurso (efectuando el
nombramiento o declarndolo desierto). En el segundo nivel el CADP
ha declarado desierto un 20% de los concursos y la autoridad, un 11%.
Lo anterior sugiere que en el primer nivel jerrquico la autoridad es ms
estricta en su seleccin que el Consejo pese a contar con postulantes id-
neos, o bien la calidad de los candidatos que llegan a la instancia final
no es la ms adecuada desde una perspectiva tcnico-poltica. Sea cual
fuere el escenario, el hecho es que la autoridad no confa en la nmina
final y no asigna el cargo.
Por otro lado, la duracin media desde que se publica un concurso
hasta que se realiza el nombramiento es de 135 das en el primer nivel
jerrquico, y de 131 en el segundo (Servicio Civil, 2011), generndose
los mayores tiempos entre la publicacin y el envo de la nmina a la
autoridad, y anteriormente entre que se produce la vacancia hasta que
se solicita el inicio del concurso. Evidentemente, en este punto es posible
realizar ajustes para mejorar la eficiencia del proceso de seleccin: se
puede disminuir significativamente el tiempo que transcurre desde la
vacancia hasta la solicitud de inicio del concurso.
El siguiente grfico muestra el costo medio de los concursos de
primer y segundo nivel jerrquico y su evolucin entre los aos 2006 y
2010, as como el costo promedio total (sin diferenciar por nivel), el cual
es de $8.800.000.- (CLP)6 en el ao 2010 (Servicio Civil, 2006, 2007,
2008, 2009, 2010). Se observa que un concurso de primer nivel jerr-
quico tiene un costo muy superior a uno de segundo nivel, dos a tres
veces superior.

6. Aproximadamente, u$s18.600.- al 2013.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 261

Grfico 1
Costo promedio por concurso (en US$)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Servicio Civil (2012).

Desde que parti el sistema, el 5 de julio de 2004 y hasta diciem-


bre de 2011 se han recibido 35.651 postulaciones para cargos de primer
nivel7 y 147.712 para el segundo nivel (Servicio Civil, 2012). El grfico
muestra el promedio de postulaciones por concurso segn nivel jerr-
quico entre los aos 2004 y hasta diciembre de 2011. Durante el 2011, el
promedio de postulaciones en cargos del primer nivel es 113 y 101 en el
segundo, habiendo disminuido notoriamente en relacin al ao 2010 y
siendo inferiores al promedio de todos los aos. Esto podra indicar que
el sistema en lugar de estar aumentando su atractivo, ha disminuido en
el ltimo tiempo. Otra hiptesis plausible es que los cargos que se han
ido incorporando a este sistema tengan un menor atractivo relativo y por
ende disminuyan el promedio general de postulaciones.

7. Un 21% de estas son realizadas por mujeres.


Jorge Walter y Diego Pando
262 compiladores

Grfico 2
Promedio de postulaciones por concurso

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Servicio Civil (2012).

A pesar de la alta participacin en los concursos de personas


provenientes del sector privado (59% de las postulaciones), se reco-
noce que uno de los problemas a los que se enfrenta la incorporacin
de gerentes altamente capacitados al gobierno es que los salarios a los
que pueden acceder los profesionales son en general mucho ms bajos
de lo que podran ganar en el sector privado8 (Waissbluth, 2006:8-9).
Lamentablemente, no es tan simple aumentar los salarios de los direc-
tivos, ya que esto puede generar brechas al interior del servicio pblico,
con los consecuentes efectos polticos si es que antes no se mejoran las
remuneraciones de los cargos inferiores. Actualmente, y como una for-
ma de mejorar los salarios, los altos directivos tienen una asignacin
correspondiente a las responsabilidades de su cargo que puede alcanzar
hasta el 100% del monto bruto de la remuneracin fija y, adems, acce-
den a un incentivo por desempeo que no puede exceder el 10% de la

8. A nivel de directivos la diferencia salarial entre sector pblico y privado son de


entre 200% y 500% (Waissbluth, 2006). Recordemos que esto fue lo que provoc la
crisis de sobresueldos del MOP.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 263

remuneracin total (Lambertini & Silva, 2009). En pases como Noruega


el porcentaje de remuneracin asociado a desempeo es de hasta el 30%.
3. Caractersticas de directivos seleccionados

Por ltimo, resulta interesante desde el punto de vista de la cali-


dad del proceso saber qu caractersticas tienen los directivos nombra-
dos a travs del SADP. En esta lnea, es importante resaltar dos aspectos:
equidad de gnero y sector laboral de procedencia. En relacin a las ac-
tuales tendencias de equidad de gnero en el sector pblico, cabe sealar
que, en el ao 2005 la participacin femenina en cargos directivos en
Reino Unido era de casi un 30%, en Estados Unidos un 28%, en Noruega
alrededor del 23% y en Chile el 41% considerando los estamentos auto-
ridades, directivos profesionales y directivos no profesionales (DIPRES,
2005). Hasta diciembre de 2011, de los cargos nombrados por el SADP
un 26% ha sido ocupado por mujeres en el primer nivel jerrquico y un
31% en el segundo nivel, mantenindose una tasa de seleccin de muje-
res en estos cargos similar a la existente en pases desarrollados. En este
punto tambin es importante notar que en Chile, en el sector privado la
participacin femenina en la alta gerencia es alrededor del 15%.
Por otro lado, el 18% de los cargos provistos han sido asignados
a personas provenientes del sector privado dando cuenta de la relativa-
mente baja renovacin en la alta gerencia pblica (Servicio Civil, 2012).
Lo anterior puede tener consecuencias positivas y negativas. Por un
lado, es posible que estos profesionales que provienen del sector privado
tengan dominio de metodologas de gestin ms modernas, sean ms
innovadores y flexibles, y que por tanto contribuyan a la resolucin de
problemas tcnicamente sofisticados. Por otra parte, si estos profesiona-
les no poseen un conocimiento o una formacin adecuada en temas de
polticas pblicas, decisiones de gobierno, problemas sociales, gestin
poltica, entre otros, les ser difcil adaptarse a la complejidad inherente
de la gestin pblica, caracterizada por una cantidad relativamente su-
perior (al sector privado) de actores clave e intereses para considerar en
el desarrollo de cualquier actividad y por restricciones administrativo-
presupuestarias propias del Estado (Waissbluth, 2008a).
De manera similar debemos apuntar que, de los directivos nom-
brados hasta diciembre de 2011, un 55% no desempeaban el cargo al
Jorge Walter y Diego Pando
264 compiladores

ser nombrados, demostrndose el poder renovador de los cuadros direc-


tivos por medio del Sistema. Esta alentadora cifra no obstante debe
de ser analizada cuidadosamente pues no necesariamente la generacin
de nuevos candidatos y directivos pblicos es beneficiosa.
La duracin de los cargos se fija en un plazo de tres aos9 pudiendo
existir renovacin de acuerdo al desempeo del directivo. Considerando
el insuficiente tiempo que representan tres aos para implementar cam-
bios reales en la gestin de una institucin, y el tiempo que toma el pe-
riodo de insercin de una nueva autoridad, la ratificacin de una misma
autoridad competente por otros tres aos constituye una solucin, si
bien no definitiva, adecuada. De los 62 cargos totales nombrados en di-
ciembre de 2008, el porcentaje de directivos renovados para un segundo
periodo de mando fue de 26%, es decir, casi uno de cada tres directivos
permaneca en su cargo por tres aos ms (Servicio Civil, 2012).
Adicionalmente, es importante sealar que como resultado del
cambio de coalicin gobernante, hasta diciembre de 2010 se desvincul
(por solicitud o renuncia) el 75% de los directivos de primer nivel je-
rrquico seleccionados por el SADP y el 43% de los de segundo nivel
(Egaa, 2011). Ahora bien, considerando los nombramientos hechos
antes del 11 de marzo de 2010,10 este mismo indicador alcanza un 52%
para los cargos de primer nivel y un 41% para los de segundo. Esto ha
provocado una prctica, criticada por algunos especialistas, por parte de
la autoridades de las agencias o secretaras ministeriales respectivas, al
nombrar de manera provisional o transitoria a personas de su confianza
poltica poniendo en tela de juicio la validez del sistema.
Como una forma de evitar el mal uso del sistema en cuanto al
nombramiento de estos directivos transitorios lo cual est previsto en
la ley de 2004 el CADP prepar una propuesta de instructivo que res-
tringe las libertades del gobierno en esta materia, a partir del cual se re-
dact un proyecto de ley que fue enviado desde el Ejecutivo al Congreso,
ingresando el da 1 de marzo de 2011.

9. Aunque en rigor siempre se les puede pedir, sin expresin de causa, el cargo
simplemente por prdida de confianza con la autoridad.
10. El Presidente Sebastin Piera asumi el 12 de marzo de 2010.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 265

4. Sntesis

Luego de esta breve revisin de datos es importante sealar cules


son, en resumen, las fortalezas y debilidades del sistema. Partamos por
las primeras:

El SADP cuenta con un Consejo autnomo y polticamente equi-


librado11 que trasciende ciclos presidenciales. Adicionalmente,
los consejeros han tenido un buen perfil poltico-tcnico y han
dado muestras de su compromiso con la seleccin de mejores
candidatos.

La idea de coproducir el proceso de reclutamiento y seleccin


en una alianza pblico privada (mediante la contratacin de
servicios) permite la intervencin de entidades especializadas,
lo que aporta con ms imparcialidad y profesionalizacin en el
sistema.

El sistema ha permitido una renovacin en los cuadros directi-


vos de la administracin pblica, abriendo al mercado privado
un espacio anteriormente circunscrito casi exclusivamente a
la arbitrariedad y al flujo de informacin de ofertas laborales.
Adems ha contribuido a la equidad de gnero.

Respecto de las debilidades podemos sealar:

El sistema se ha mostrado frgil frente a las decisiones arbitra-


rias de los gobiernos de turno, particularmente al enfrentar el
primer cambio en la coalicin de gobierno el 2010, dado el alto
nmero de remociones de cargos y falta de renovaciones. Esto

11. Algunos crticos a esta composicin sealan que los consejeros representan
solo a las dos grandes coaliciones favorecidas por el sistema electoral binominal del
pas, la Concertacin de Partidos por la Democracia y la Alianza por Chile.
Jorge Walter y Diego Pando
266 compiladores

representa una seal absolutamente negativa que daa grave-


mente la confianza respecto de su carcter meritocrtico (en
integracin con la afinidad poltica). Mientras menos confiable
sea el sistema, menos buenos candidatos tendr y su objetivo
de asignar idoneidad en cargos directivos se ver amenazado.
Esto puede empeorar y la recuperacin de la confianza perdida
puede ser un proceso con costos significativos.12

Los costos de los concursos han ido en ascenso, lo cual podra


traer consecuencias negativas si tal aumento no est asociado
con una mejora en la calidad de los candidatos que el sistema
proporciona. Esta hiptesis es la ms razonable si se observan
y analizan los costos por concurso a los largo del tiempo en fun-
cin de los promedios de postulaciones por concurso. En efec-
to, no es posible determinar el alza de los costos del proceso
debido a un mayor volumen de perfiles en proceso, por ejem-
plo, analizando los cargos de primer nivel jerrquico del ao
2008 al 2009, un alza de casi el 60% en el costo promedio por
concurso se contrapone a una reduccin del 30% del promedio
de postulantes por concurso.

Si bien se recibe una cantidad alta de postulaciones del sector


privado, la baja cantidad de nombramientos de personas proce-
dentes de este sector, es signo de que los postulantes del sector
privado que el sistema est captando no tiene las competencias

12. Se suele estudiar el nmero de postulantes como una seal del nivel de
confianza en el sistema. Este modo de medir confianza es pobre porque existen
muchas facilidades para postular va Internet, lo cual abre la puerta a postulaciones
muy masivas (con bajo costos de transaccin para postulantes con baja probabilidad
de ser seleccionados incluso en una primera etapa). Adems, Chile tiene altas y
crecientes tasas de penetracin de Internet. Lo importante sera medir va encuestas
la confianza general del pas en el sistema y muy especialmente de los potenciales
buenos postulantes que el Estado requiere. Habra que estudiar otras medidas,
en base a registro de postulantes, que aproximen una medicin fiable de buena
calidad de postulantes. El Servicio Civil debiera generar un indicador que mida este
aspecto, y transparentar esa cifra como modo de accountability mnimo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 267

o no se ajustan adecuadamente a los perfiles que la alta direc-


cin pblica requiere.

Los salarios de los directivos siguen siendo uno de los obstcu-


los para atraer a los mejores profesionales.

A continuacin reflexionaremos en torno a las posibles causas de


las fallas o debilidades detectadas en el sistema.

Anlisis exploratorio de mecanismos causales

Siendo este un estudio de caso y teniendo un carcter explorato-


rio, en este apartado se pretende una aproximacin a la identificacin
de los mecanismos causales del panorama descrito con anterioridad.
Dichos mecanismos, bajo la definicin de Yacuzzi (2005:4) los entende-
remos como factores estables e independientes que, bajo ciertas condi-
ciones, vinculan causas con efectos. De esta forma, se buscar proveer
un mecanismo causal y reducir el riesgo de que la relacin encontrada
sea espuria.
La fragilidad poltica. Algo un tanto inevitable puesto que pese
a tener un componente tcnico, el nombramiento finalmente sigue es-
tando determinado por la confianza que tenga el Ejecutivo en la persona
que sea designada para el cargo. El mecanismo causal en este caso, viene
dado por esa caracterstica inherente del sistema, si el directivo selec-
cionado es de la confianza del gobierno A, muy probablemente cuando
estemos en un gobierno dirigido por B, ese directivo no pueda seguir
ejerciendo el cargo. Por tanto, siempre que exista un cambio de gobier-
no y ms an un cambio en la coalicin gobernante, el sistema estar
expuesto a desvinculaciones masivas. Para suavizar este fenmeno se
deben aumentar los costos asociados a esa solicitud de renuncia, esto
es en parte lo que busca hacer la ley corta:13 que para el Presidente o
Ministro de turno sea costoso remover a un alto directivo por razones de
confianza poltica. Todo esto, considerando el tiempo y los recursos eco-
nmicos que insumen un nuevo concurso, adems de la indemnizacin

13. Proyecto de ley actualmente disponible en el parlamento.


Jorge Walter y Diego Pando
268 compiladores

al directivo que es removido antes de concluir su periodo. Incluso algu-


nos autores como Waissbluth (2012) han acusado y calificado la mate-
rializacin efectiva de despidos injustificados independiente de la coa-
licin poltica gobernante como una verdadera destruccin del SADP.
Altos costos. El mecanismo que causa estos elevados costos es el
propio diseo del sistema que a su vez se considera una de sus fortalezas:
la colaboracin pblico-privada. As, por ejemplo, en la elaboracin de
perfiles y seleccin de nminas de candidatos, participan head hunters,
empresas especializadas en la bsqueda y seleccin de altos ejecutivos.
Esta parte del proceso es la ms cara, correspondiendo al 70% del costo
total del proceso. Claramente una oportunidad de mejora que debe ser
analizada y que puede ayudar a aumentar el costo/efectividad del SADP
es determinar si las empresas estn cobrando un precio adecuado y si
los mrgenes de ganancia que obtienen son demasiado altos. Tambin
surge la inquietud si el Estado est acumulando suficiente conocimien-
to de estos procesos o, si por el contrario, la externalizacin resta esta
posibilidad. Sera recomendable usar mecanismo mixto, eventualmente
equipos integrados de profesionales del sector pblico y privado, u otro
mecanismo. La otra pregunta que se podra hacer es si las empresas con-
tratadas tienen suficiente comprensin del mundo pblico para generar
bsquedas especializas que efectivamente agreguen valor o si solo estn
replicando conocimiento del mundo privado para la seleccin de direc-
tivos pblicos.
Poca competencia, poco atractivo y bajos salarios. Lamentable-
mente, al realizar este anlisis no se cuenta con informacin detallada
acerca de quines son los postulantes, por ejemplo, sera importante sa-
ber: cul es su formacin profesional, qu grado acadmico poseen, en
qu universidad estudiaron, cul es su ciudad/regin de procedencia,
qu edad tienen, entre otros. Por ahora solo se conoce el gnero y sector
laboral de procedencia, tanto de los postulantes como de quienes son
nombrados. A partir de esa informacin se podra estudiar a quienes
postulan y provienen del sector privado y si tienen o no el perfil adecua-
do. Este sera un indicador de la baja competencia que existe para acce-
der a los cargos. El solo hecho de que exista un bajo nivel de informacin
del postulante sugiere que el sistema tras sus ocho aos de existencia
no est pensando en mecanismos de aprendizaje. En general, el SADP
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 269

ha invertido poco en investigacin. Se ha montado un sistema muy rele-


vante para el pas, muy regulado, con altos costos, pero con poco anlisis
que sustente sus polticas. Esto es una falla grave.
Qu se necesita para postular al SADP? Los requisitos bsicos
para postular a un cargo de este tipo son: ser ciudadano; poseer ttulo
profesional de una carrera de a lo menos ocho semestres de duracin
otorgado por una Universidad o Instituto Profesional del Estado o reco-
nocido por este o aquellos validados en Chile de acuerdo con la legisla-
cin vigente y acreditar una experiencia profesional no inferior a cinco
aos en el sector pblico o privado.
Qu ofrece el SADP? En cuanto al desarrollo profesional, trabajar
en un sector de gran relevancia para el desarrollo social y econmico del
pas, aportar con conocimiento y experiencia al logro de los objetivos de
la administracin pblica. En trminos de estabilidad laboral, un con-
trato de tres aos, posible de ser renovado dependiendo del desempeo;
pero tambin se advierte al postulante que este es un cargo de confian-
za y que probablemente ante un cambio en las autoridades polticas, su
continuidad sea puesta a disposicin de estas. En suma, no permite al
postulante tener certeza de su seguridad laboral ni siquiera por los tres
aos que debe durar el nombramiento. Si unimos las dos partes analiza-
das (desarrollo profesional y tiempo de permanencia), los tres aos tam-
poco permiten a un gerente planificar, ni menos materializar cambios de
largo plazo en la organizacin que dirige, pues est sujeto a evaluacin
y debe entregar resultados concretos antes de finalizar su periodo. Lo
anterior afecta el desarrollo de los planes estratgicos de los servicios
pblicos y dificulta la realizacin de mejoras importantes en los sistemas
de gestin existentes.
Es preciso ahondar en los actuales mecanismos de evaluacin de
los directivos pblicos asociados al SADP. Con un plazo mximo de cinco
das posterior al nombramiento del directivo, su autoridad jerrquica-
mente superior debe presentar una propuesta convenio de desempeo,
instrumento que fija los objetivos, metas e indicadores asociados al ren-
dimiento directivo. Como herramienta de evaluacin estos instrumentos
no han estado exentos de crticas. Por ejemplo, la insuficiente considera-
cin de un entorno burocrtico-administrativo ya demandante debido a
un nmero no menor de instancias de medicin y control del desempeo
Jorge Walter y Diego Pando
270 compiladores

en el Estado de Chile producto de un exhaustivo enfoque de comando


y control; adems, un restrictivo sesgo cuantitativo en el diseo de los
medios de verificacin del rendimiento, intentndose expresar mediante
indicadores el cumplimiento de propsitos de compleja cuantificacin.
Como resultado de esto ltimo, las mtricas que se consiguen en algunos
casos no expresan efectivamente el desempeo directivo y resultan en
casos extremos incluso triviales (Costa y Waissbluth, 2007; Lambertini
y Silva, 2009; Larran y Waissbluth, 2009).
Por ltimo, en trminos econmicos los salarios ofrecidos por el
SADP si bien han ido mejorando, todava son inferiores a los que ofrece el
mercado, particularmente en el rea de salud, en donde el atractivo del
SADP es ms bien bajo y se produce una alta tasa de concursos desiertos.
Las posibles causas se resumen en la Figura 3, donde adicional-
mente se han incorporado otras que tambin pueden influir.

Figura 3
Posibles causas de las debilidades del SADP

Seleccin por Fragilidad


competencias poltica

Nombramiento
por confianza

Alianza
pblico- Altos costos
privada
Poca
estabilidad

Poca
Bajo atractivo
competencia
Periodos
cortos /
exigencias de
desempeo

Bajos salarios
Recursos
en cargos Bajos salarios
escasos
inferiores

Fuente: Elaboracin propia (2012).


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 271

Propuestas de mejora

Considerando los anlisis anteriores y especialmente la necesidad


de fortalecer al sistema en el largo plazo, parece razonable que el sistema
adopte los siguientes enfoques y recomendaciones puntuales.

1. Objetivos estratgicos que debiera asumir el sistema:

I. Mejorar la pertinencia/calidad de las nminas de candidatos.


En este caso pertinencia, se entiende, en un sentido muy am-
plio, como la seleccin de candidatos que se puedan desem-
pear como directivos de un modo eficiente y duren el tiem-
po adecuado para la implementacin de las polticas pblicas,
contribuyendo significativamente al impacto de las polticas
pblicas y a la modernizacin de las organizaciones. Ntese
que explcitamente se recomienda maximizar y no solo fil-
trar calidad con criterios mnimos. Diversos autores han
sealado que el sistema, en la prctica, ms que maximizar la
pertinencia de directivos, est diseado y gestionado para una
pretensin mucho ms modesta: asegurar que los malos can-
didatos no pasen el proceso de seleccin. Lleg el momento de
ponerse objetivos ms altos.
II. Para lograr el objetivo anterior, un factor clave es maximizar
confianza en los buenos postulantes respecto del profesiona-
lismo y transparencia del proceso completo. No se trata de una
confianza generalizada de todos los actores relevantes, sino de
un grupo que representa el target deseable de buenos candida-
tos. Si esa confianza no estuviere dada, necesariamente la ca-
lidad (entendida como presencia relevante de atributos desea-
bles en los postulantes) debiera ser insuficiente e incluso en
promedio podra empeorar.
III. Por ltimo, el sistema debiera maximizar la legitimidad en los
actores clave (stakeholders) para efectos de contribuir a su
sustentabilidad poltica y financiera y profundizacin en sus
atributos deseables. Estos actores clave son: partidos polticos,
Jorge Walter y Diego Pando
272 compiladores

Congreso, Poder Ejecutivo, prensa, Asociacin de Funcionarios


Pblicos, autoridades financieras (Direccin de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda). Al aumentar esta legitimidad, ha-
br mayor proteccin ante crticas polticas y el sistema contar
crecientemente con los recursos necesarios para su mejora, y
especialmente mejores remuneraciones.

2) Desde un punto de vista ms organizacional y operacional, se


recomiendan las siguientes lneas de accin:

I. Generar mediciones en torno a los tres objetivos descritos. Lo


que no se mide no se mejora. Por ejemplo, en cuanto a pertinen-
cia se deberan medir cuestiones como tiempo de duracin en
el cargo, los concursos declarados desiertos por la autoridad, la
relacin entre indicadores de desempeo de la organizaciones
dirigidas por los directivos del SADP, y otros tantos que debie-
ran disearse y que directamente o de un modo aproximado
den cuenta de la calidad en la seleccin de los candidatos. En
relacin a la confianza de los postulantes deseables: debieran
construirse indicadores en base a la percepcin de muestras
potenciales de postulantes, tratando de captar su percepcin
en relacin al posicionamiento, transparencia de la seleccin
y calidad del proceso; asimismo, debiera medirse el nmero
promedio de postulantes y participacin de profesionales del
sector. En esta misma lnea, respecto de la legitimidad de los
actores clave debieran ser monitoreados permanentemente
con encuestas especialmente dirigidas a ellos.
II. En otra lnea de mejora, en referencia al actual proyecto de
ley corta que se est discutiendo en el Congreso y con la fi-
nalidad de maximizar la confianza de postulante se recomien-
da: (a) prohibir absolutamente la figura del provisional-tran-
sitorio, con las subrrogancias normales del Estado basta como
regla general, salvo situaciones muy excepcionales que debie-
ran justificarse ante el Consejo de Alta Direccin Pblica que
debiera autorizar dicha posibilidad; (b) blindar al sistema de
solicitudes de renuncias trivializantes para adelantarse a los
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 273

riesgos de descabezamiento masivo frente a cambios de go-


bierno, exigiendo a la autoridad la expresin confidencial de
motivos y registro en el Consejo de Alta Direccin Pblica (sin
que este pueda pronunciarse); (c) aumentar indemnizacin por
renuncia anticipada a seis meses de remuneracin, con lo cual
se estara dando una seal fuerte de la anomala en la solicitud
de renuncias anticipadas, sin por ello impedir de modo absolu-
to el cambio en el cargo si el gobierno lo estima necesario.
III. Desde una perspectiva de ms largo plazo, se sugiere: (a) au-
mentar autonoma del Consejo de Alta Direccin Pblica,
permitiendo que sea este quien elija a su presidente avanza-
do hacia una gobernabilidad similar a la del Consejo para La
Transparencia de Chile. En forma preliminar, esto mismo no
debiera afectar o ser aplicable para el caso subdireccin de las
personas por ser una funcin de una naturaleza mucho ms ex-
tendida en cuanto al mbito de aplicacin; (b) perfeccionar el
sistema de remuneraciones en dos sentidos: subiendo aquellas
que evidentemente implican un impedimento para la atraccin
de una masa de postulantes interesantes y en el sentido de co-
rregir las inconsistencias en la escala global del Estado, espe-
cialmente en aquellos casos de directivos que tienen funciones
y responsabilidades que exigen competencias relativamente
escasas.
IV. En cuanto al mbito de aplicabilidad, se recomienda la expan-
sin del Sistema hacia los Municipios y Gobiernos regionales.
Ciertamente, para el caso de los Municipios se deber consi-
derar fuertemente el hecho que estos son constitucionalmen-
te autnomos y, por tanto, las frmulas institucionales deben
adaptarse para preservar dicha autonoma. En primer lugar,
quien efecte el nombramiento debiera ser el Alcalde y tal vez
en instancias de seleccin anteriores a esta etapa, debieran par-
ticipar representantes de esta mxima autoridad local. De no
pensarse medidas de este tipo, existe el riesgo que el sistema
sea mucho ms resistido en la prctica y constitucionalmente.
V. Por ltimo, el Consejo debiera adquirir funciones ms estra-
tgicas y no vinculadas con la seleccin de ternas, tales como:
Jorge Walter y Diego Pando
274 compiladores

diseo y gestin en materia de medicin del desempeo de los


directivos, desarrollo de carrera, retencin y apoyo para el per-
feccionamiento de las competencias gerenciales.

Reflexiones al cierre

Las recomendaciones anteriormente esbozadas, si bien responden


especficamente a la realidad en Chile, son perfectamente tiles para el
caso latinoamericano en la medida en que sean pertinentemente consi-
deradas. No cabe duda que la agenda de modernizacin y las ideas de
la nueva gestin pblica han tocado la puerta de muchos pases de la
regin. De hecho, el Banco Interamericano de Desarrollo [BID], al orien-
tar las estrategias de modernizacin y con ello su intervencin, defini
cuatro pilares fundamentales de accin: los sistemas democrticos, el
Estado de derecho y reformas judiciales, la vinculacin Estado, mercado
y sociedad, y finalmente la gestin pblica, dentro de la que se destaca el
fortalecimiento y/o desarrollo de sistemas de servicio civil meritocrti-
cos y flexibles (2004:20).
Esta declaracin de propsitos de nivel regional tiene un duro con-
traste en la realidad si se considera que desde el ao 2000 en Amrica
Latina, muchos pases ya tenan base legal para la introduccin de refor-
mas al servicio civil y son solo algunos pases como Chile, Brasil y Costa
Rica los que seleccionan parte importante de sus funcionarios del Estado
a travs de sistemas, al menos, semi-profesionales. En los otros casos,
se han generado mecanismos resilientes de defensa para contrarrestar
estas reformas, tales como la simple negacin por parte de agencias o
servicios pblicos de adoptar los cambios, la reduccin presupuestaria
para los concursos pblicos y bajas en la cobertura del sistema, entre
otros (Grindle, 2010).
Entonces y considerando el caso chileno qu elementos, re-
comendaciones y condiciones base seran aplicables a pases de la re-
gin? En primer lugar, (i) la generacin de consensos polticos bsicos
que blinden al sistema; (ii) la generacin de estructuras organizaciona-
les robustas y de alto nivel tcnico y (iii) el sustento en la investigacin
acadmica y medidas de accountability.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 275

Chile ha implantado en estos ltimos veinte aos una serie de re-


formas estatales bien orientadas y el SADP est en esa lnea, pues se ha
blindado razonablemente al Estado de la incorporacin de funcionarios
de bajo nivel tcnico con contactos poltico-partidistas por medio de un
buen filtro de estndares mnimos de calidad. Otro mrito del Sistema
es que ha logrado instalarse e implementarse no solo desde un punto de
vista formal, tambin se debe destacar la creciente valoracin del siste-
ma poltico.
Por otra parte, el SADP tiene desafos y riesgos importantes. En
primer lugar, no es claro que el nivel de confianza que este genera en
los buenos postulantes sea hoy suficiente. Es ms, es probable que esta
confianza est empeorando dado el alto nivel de desvinculaciones con
marcado carcter poltico. Esto podra generar un escenario paradjico
donde el pas, aun contando con un sistema formal y de alto costo
para la seleccin de sus directivos, no tenga los impactos esperados y
estos sean ms bien mediocres. De no tomarse medidas adecuadas, di-
cha mediocridad mermara el posicionamiento del Sistema y por tanto
aumentaran las resistencias explcitas o implcitas al mismo.
El objetivo esencial del Sistema es lograr contratar buenos direc-
tivos, que duren en sus cargos el tiempo necesario para generar impac-
tos relevantes. Por tanto, se requiere mejorar el nivel de conocimiento
sobre el cual el SADP sustenta sus polticas y acciones. Asimismo, debe
transformarse su estructura corporativa para generar ms confianza, au-
mentando el rol del CADP por sobre el del funcionario designado por
el gobierno de turno. En esta misma lnea, la medicin de la confianza
como una medida de accountability, es clave.

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planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 279

Falsos dilemas de la descentralizacin?


Pensamiento estratgico distribuido
territorialmente. El caso de Chile1

Jos Inostroza Lara y Javier Fuenzalida Aguirre

Introduccin

Deben existir pocos casos donde un mismo asunto se puede ob-


servar desde tantas perspectivas. Las disputas sobre descentralizacin
tienen esta caracterstica. Es un lugar comn sealar que Chile es uno de
los pases ms centralizados de Amrica Latina y del mundo. Se ha argu-
mentado largamente sobre las desventajas, desde el punto de vista de la
gobernabilidad democrtica y de la eficiencia econmica, del exceso de
centralizacin.
Para Chile tambin se ha discutido altamente sobre las causas his-
tricas y polticas que explican su actual situacin. El pas ha hecho un
esfuerzo singular por estirar al mximo la cuerda con el fin de mante-
ner un rgimen unitario respecto a las orientaciones estratgicas nacio-
nales, estndares tcnicos, financiamiento y al mismo tiempo dar un
rol creciente a los Municipios y Gobiernos Regionales en la implemen-
tacin de las polticas pblicas. Falta investigacin emprica y reflexin
para saber si esta senda de mejorar procesos, coordinaciones y sistemas
de gestin, se est agotando, o si bien se debiera avanzar hacia reformas
ms estructurales.
En base a la revisin de literatura reciente y a la experiencia de
un proyecto de investigacin en progreso, este artculo reflexiona sobre

1. Este trabajo se basa en una investigacin mayor financiada por CONICYT,


programa Anillo, proyecto SOC-08 sobre Implementacin de Polticas Pblicas a
nivel subnacional.
Jorge Walter y Diego Pando
280 compiladores

las limitaciones y desafos del enfoque de implementacin top-down en


materia de polticas y gobiernos subnacionales. Asimismo, analiza las
posibilidades y conveniencias de cambios ms estructurales en su insti-
tucionalidad con el fin de aprovechar las ventajas de una accin estrat-
gica territorialmente distribuida y coordinada.
Se proponen criterios de diseo para una nueva institucionalidad
nacin-regin con consideraciones muy prcticas. El aparente dilema
que se pretende resolver es contar con un sistema institucional que ba-
lancee (a) un mayor espacio y capacidad de decisin estratgica en regio-
nes, sin perder lo ganado con los (b) estndares unitarios del pas.
El mayor desafo es lograr un diseo fino y bien calibrado que
permita desarrollar competencias en los territorios/regiones en mate-
rias estratgicas, impulsando una gestin de largo plazo con perspectiva
global.
La revisin de la literatura, el diagnstico para Chile y los razo-
namientos que sustentan las propuestas, no as las propuestas que son
muy ad hoc al caso chileno, pueden ser tiles para varios pases latinoa-
mericanos. No todos los avances descentralizadores de Latinoamrica
han sido todo lo sustentable que se quisiera y algunas de las reflexiones
de este texto podran contribuir a un dilogo en torno a diseos ms
equilibrados.

Conceptos generales sobre Descentralizacin

Un modo sinttico para definir descentralizacin es la: transferen-


cia de responsabilidades para planificar la gestin, el levantamiento de
recursos y la asignacin de ellos desde el gobierno central hacia agencias
de un nivel ms bajo de gobierno (Work 2002:5). Este concepto, como lo
seala Boisier (2004), se puede ligar rpidamente al de subsidiaridad2,
en el sentido de que la regla de conveniencia para el buen gobierno se-
ra: los niveles ms bajos de organizacin socio-estatal deben hacerse
cargo de todo lo que sus capacidades puedan, debindose escalar (en la
estructura institucional) progresivamente las funciones que no puedan
desarrollarse.

2. Tal cual lo desarrolla la Doctrina Social de la Iglesia Catlica.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 281

Por qu los gobiernos estn empujando tan fuertemente procesos


de descentralizacin en estos ltimos treinta aos? Ebel (2012:2) dice
que las motivaciones son diversas y dependen de los tipos de pas. Los
pases industriales de occidente buscaran (i) mejorar la relacin costo-
efectividad de sus programas pblicos. Los ex de la URSS veran en este
proceso un paso natural hacia una (ii) mayor democratizacin y (iii) libe-
ralizacin de los mercados. En Amrica Latina, casi como una esperan-
za, varios pases ven en la descentralizacin una aproximacin que les
permitira aumentar la (iv) gobernabilidad democrtica.
Uno de los problemas bsicos de la descentralizacin es la dificul-
tad para definir con precisin el fenmeno de un modo operacional, es
decir, responder a preguntas como qu variables especficas determinan
el grado de descentralizacin de un pas. De este modo se podrn ha-
cer cruces con otras variables de desarrollo e intentar buscar correlacio-
nes o causalidades. Esto ha sido una tarea complicada (Ezcurra, 2013;
Yvanyna, 2012). Esta es la principal dificultad para los investigadores
cuantitativos del tema.
Por otra parte, en donde s hay bastante consenso al menos con-
ceptual es en la taxonoma de la descentralizacin. En trminos genera-
les, se suele decir que hay tres mbitos donde la descentralizacin puede
ocurrir: poltico, administrativo y en el fiscal (Finot, 2005; Irarrzabal
& Prez, 2009; Work, 2002). El primero se refiere la eleccin de auto-
ridades por parte de la ciudadana, en este caso, existe autonoma en
las funciones entre los niveles inferiores y superiores territorialmente.
El segundo mbito, dice relacin con delegacin de funciones entre un
nivel y otro, sin que el nivel superior pierda el control jerrquico. En el
mbito fiscal, se refiere a la distribuciones de facultades en materia tri-
butaria-presupuestaria, siendo el caso de mayor descentralizacin la au-
tonoma tributaria (nivel de tasa, creacin de impuestos) y libre manejo
presupuestario (Letelier, 2009). Desde otra perspectiva, se puede dis-
cutir el tema desde una ptica operacional (gestin administrativa del
Estado), a una ms estructural como una reforma del Estado. Tambin
se puede analizar desde una perspectiva mucho ms omnicomprensiva,
socio-cultural, que implica las anteriores, pero que profundiza cuestio-
nes sistmicas ms complejas propias de una sociedad (Boisier, 2004).
Jorge Walter y Diego Pando
282 compiladores

Desde el punto de vista de la eficiencia econmica, se ha argumen-


tado en favor de las supuestas ventajas de las reformas descentraliza-
doras. Sin embargo, la evidencia no es concluyente. Pareciera ser que
no existe una receta clara. La eficacia de dichas reformas estara inex-
tricablemente atada al modo especfico como se resuelve el tema de
las responsabilidades entre diferentes niveles del gobierno, es decir, la
definicin de competencias y los mecanismos de coordinacin. Dichas
adecuaciones deberan hacerse en funcin del contexto socio-histri-
co-econmico de cada pas (Ebel, 2012:42). En esta misma lnea, se ha
planteado la inquietud sobre la relacin ptima entre tamao de pobla-
cin y descentralizacin (Work 2002:4), sin que existan relaciones ob-
servables y heterogeneidad de casos. En cuanto a la relacin entre nivel
de descentralizacin y nivel de ingresos per capita, aparentemente tam-
poco existira una mayor relacin. Ezcurra (2012) no encuentra relacio-
nes estadsticas entre descentralizacin y crecimiento para la evidencia
levantada en Europa y sucede lo mismo para el caso latinoamericano
segn Camelo (2012). En cambio, un extenso estudio del Banco Mundial
(Yvanyna, 2012), encuentra relacin positiva entre el nivel general de
descentralizacin, (i) el PIB per capita, y (ii) un mejor entorno para
hacer negocios.
Desde un punto de vista terico se ha supuesto que la concentra-
cin de la economa territorial, en principio, favorecera la eficiencia
econmica producto de las economas de escala y ventajas de la aglo-
meracin (clusters). Esta condicin inicial evolucionara tpicamente, de
un modo inverso, hacia deseconomas de escala y de aglomeracin, que,
junto a la reduccin de los costos de transporte interno, incentivaran
con el tiempo mayores desarrollos subnacionales desconcentrados eco-
nmicamente (Atienza et al., 2012). A dicha teora, que cuenta con varia-
da evidencia emprica, se le ha denominado Hiptesis de Williamson.3
Por otra parte, un motivo que se suele argir contra los procesos descen-
tralizadores es el supuesto aumento de corrupcin asociado a ellos. El
mayor empoderamiento de lderes locales en sociedades dbiles podra
generar este riesgo. Lecuna (2012) ha encontrado cierta evidencia en fa-
vor de esta hiptesis. Por el contrario, Yvanyna (2012) ha encontrado

3. El punto de inflexin estara entre los u$s8.000.- y u$s10.000.- per capita.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 283

relaciones positivas entre mayores grados de descentralizacin y baja


corrupcin.
Una descentralizacin en exceso puede generar en ciertos pases
una concentracin del poder econmico con sesgo territorial, es decir,
solo regiones o localidades con mayores recursos naturales tendran
ventajas significativas por sobre los dems. De no mediar un ente cen-
tralizador en la extraccin de rentas territoriales que las redistribuya
territorialmente, se podra generar un debilitamiento de la cohesin na-
cional. Adems, podran generarse divergencias en los desarrollos y, a la
larga, prdidas de eficiencias nacionales.
Cul es la relacin entre descentralizacin y estabilidad ma-
croeconmica? Camelo (2012) encuentra algo de evidencia favorable,
para una muestra de pases latinoamericanos. Los pases federales ten-
deran a una mayor volatilidad macroeconmica, especialmente en ma-
teria de inflacin.4
Otro punto interesante de aclarar es que no existe una relacin di-
recta entre federalismo y mayor descentralizacin, segn lo sealan in-
vestigaciones empricas (Work, 2002). Los casos de Argentina y Mxico
podran ser un buen ejemplo.
En resumen, la literatura revisada muestra que son debatibles
las supuestas ventajas de la descentralizacin en materia econmica.
As, pareciera que queda bastante abierto el camino para que se dise-
en estructuras institucionales de un modo cauteloso y pensando muy
enfocadamente en las particularidades histrico-institucionales de cada
pas. No existen recetas. Ms que aprender modelos acabados, se debe
aprender desde los razonamientos y criterios subyacentes para cada
caso. Estos criterios, debern ser reponderados finamente para cada rea-
lidad. Esta declaracin es particularmente relevante para enfrentar la
discusin pblica sobre descentralizacin, normalmente basada en po-
siciones apriorsticas, no por ello ilegtimas, pero que pueden contribuir
a un debate simplificado.

4. El autor acota que Argentina y Venezuela sesgan mucho la muestra.


Jorge Walter y Diego Pando
284 compiladores

Caractersticas generales de la estructura y desempeo


del Estado chileno

Chile es un pas constitucionalmente declarado unitario. Tiene solo


dos genuinos niveles de gobierno: (a) Gobierno Central o Nacional y (b)
Gobierno Local. Existe un nivel regional,5 definido tambin en la cons-
titucin, que tiene una denominacin formal de Gobierno Regional
(GORE). Entre especialistas, es comnmente aceptada la idea de que en
la prctica el GORE es una extensin del Gobierno Central en regiones y
no propiamente un Gobierno (Horst, 2009). Este Gobierno Regional
cuenta con un Intendente que es el representante del Presidente de
la Repblica en el territorio, designado y removido a su arbitrio. El
Intendente es el responsable por la seguridad interior en la regin y es
tambin el jefe de la administracin ejecutiva del GORE cuya principal
funcin es el financiamiento de proyectos de inversin pblica. Chile es
de los pocos pases en Amrica Latina que no elige directamente a la
autoridad mxima de la regin/departamento, hecho que en s mismo lo
constituye en uno de los pases ms centralizados en cuanto a la dimen-
sin poltica.
Este Gobierno Regional cuenta con un Consejo Regional que ac-
tualmente se compone con consejeros elegidos por los concejales de los
gobiernos locales.6 Es decir, el Consejo Regional no es elegido de modo
directo por la ciudadana.7 Dicho Consejo Regional tiene como funcin
esencial aprobar la Estrategia Regional y el financiamiento regional a
iniciativas de inversin. La estrategia regional normalmente es un ins-
trumento genrico, solo indicativo y poco discriminador de iniciativas.
Los recursos para financiar las iniciativas de inversin, provienen casi
ntegramente desde el gobierno central, aprobado por presupuesto de la
nacin cada ao, mediante un instrumento denominado Fondo Nacional

5. Equivalente a los departamentos o provincias de otros pases latinoamericano


6. Estos Concejales son electos por los ciudadanos a nivel local y cumplen la funcin
de contrapeso al Alcalde: aprueban planes, presupuestos y normas comunales.
Fiscalizan la labor del municipio.
7. Actualmente hay un proyecto en el Parlamento que define que los Consejeros
regionales sern electos directamente por la ciudadana.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 285

de Desarrollo Regional (FNDR). La inversin pblica regional de deci-


sin regional est en el orden del 15 al 20%, es decir, la mayor parte (en
torno del 80 al 85%) de la inversin pblica en la regin es decidida
a nivel nacional (Atienza, 2012; Horst, 2009; Waissbluth et al., 2007),
(ver Figura 1).

Figura 1

Fuente: Atienza (2012).

El Estado de Chile, con un gasto pblico en torno al 20% del PIB,


y con una baja deuda pblica, tendra un desempeo general relativa-
mente muy bueno. Un estudio reciente del BID (Afnso, 2013), coloca a
Chile, junto con Per, como el pas con el sector pblico ms eficiente en
Latinoamrica.

Cun descentralizado es Chile?

Esto depende de qu es lo que se observe. En el reciente ndice


general8 de descentralizacin (Yvanyna, 2012) Chile figura en el 25%

8. El ndice considera 158 pases, y considera variables como: (a) importancia


relativa del gasto de los gobiernos locales, (b) seguridad de la existencia del
gobierno local, (c) nivel de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa.
Jorge Walter y Diego Pando
286 compiladores

superior,9 como Brasil, Finlandia, Colombia y la mayor parte de Europa.


Esa posicin coloca al pas, por sobre Argentina, Per, Mxico en el ni-
vel de descentralizacin. Como se dijo, este dato refuerza la idea de
Work (2002) de que no necesariamente ser un pas federal significa ser
ms descentralizado (Argentina y Mxico son federales).
Desde otra perspectiva, si se considera la primaca/hegemona
econmica-poblacional de la ciudad ms grande (Santiago, capital), se-
gn Atienza (2009) Chile es uno de los pases econmicamente ms cen-
tralizados del mundo. En la figura 2, se puede observar que en poblacin,
participacin del empleo y en producto, Santiago tiene una participacin
en torno o sobre el 50% del total pas.

Figura 2

Fuente: Atienza (2012).

A diferencia de Atienza (2009), Galetovic (2006) suaviza ese jui-


cio sealando que Santiago se ha estabilizado en torno al 40% en rela-
cin a la poblacin urbana nacional desde los aos 50 y que si se hace la

9. Este dato es sorprendente. En el debate nacional casi hay consenso absoluto que
Chile es uno de los pases ms centralizados del mundo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 287

comparacin en relacin al total de la poblacin de las 16 ciudades ms


grandes de Chile, la participacin de Santiago se ha estabilizado en torno
al 58% tambin de los aos 50, (ver Figura 3).

Figura 3

Fuente: Galetovic (2006).

Por otra parte, si atendemos a los datos fiscales, segn Letelier


(2009), tambin Chile es uno de los pases ms centralizados del mundo.
Si se observa la figura 4 se destaca que solo el 7,8% de la recaudacin
tributaria del Gobierno General va en beneficio de los niveles descentra-
lizados.10 Esta cifra es similar al contexto asitico est muy por debajo
de los pases industrializados y Europa del Este y levemente por debajo
del promedio latinoamericano. Algo muy parecido ocurre con el 8,5%
del gasto del gobierno general que ejecutan los niveles descentralizados
del gobierno, muy por debajo del 15% de los pases latinoamericanos y el
27% de los industrializados.
En la misma lnea que Letelier (2009), Inostroza y Bernstein
(2009) estiman del orden del 6% la participacin de los gobiernos locales

10. Para el caso de Chile esta cifra solo considera el nivel local.
Jorge Walter y Diego Pando
288 compiladores

de manera autnoma respecto del total de ingresos del gobierno. Esta ci-
fra, al igual que para el caso regional, es muy inferior respecto del 30%
de pases como Finlandia, Suecia y Singapur y pases de la regin como
Colombia y Costa Rica, los cuales alcanzan el 15%.

Figura 4

Letelier (2009).11

Hay algn problema que resolver?

Chile ha tenido un progreso en materia social y econmica nota-


ble. Muestra de ello es su incorporacin reciente a la OCDE, su nivel de
ingreso per capita cercano a los u$s20.000.- (PPP) en torno al valor
de Portugal y su continua alza en el ndice de Desarrollo Humano del
PNUD (2013: puesto 40), hoy el ms alto de Latinoamrica. Desde un
punto de vista de estndares unitarios, en infraestructura, control pre-
supuestario y ejecucin de polticas educativas y de salud, entre otros
mbitos, Chile es un caso notable de presencia estatal relativamente

11. RR: porcentaje de la recaudacin tributaria del Gobierno General de beneficios


de los niveles descentralizados; EE: porcentaje del gasto del gobierno general,
ejecutados por los niveles descentralizados del gobierno; EDUC: porcentaje del
gasto en educacin del gobierno general, ejecutado por los niveles descentralizado
del gobierno.; SALUD: pocentaje del gasto en salud del gobierno general, ejecutados
por los niveles descentralizados del gobierno; VIV: porcentaje del gasto en vivienda
del gobierno general, ejecutado por los niveles descentralizado del gobierno; SS&B:
porcentaje del gasto en servicios sociales y bienestar, ejecutado por los niveles
descentralizados del gobierno.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 289

homognea considerando su extraordinaria extensin territorial (aproxi-


madamente 4.200 kilmetros). Los estndares de una escuela pblica,
un hospital, una carretera, un sistema de comunicaciones, desde un ex-
tremo a otro de Chile, son similares. En esto, el uso de un modelo institu-
cional centralizado a travs de sistemas administrativos y la evaluacin
tcnica ex ante, el control y la evaluacin ex post de inversiones y progra-
mas pblicos regionales, tiene mucho que explicar. En pocas palabras,
Chile es un pas que ha reducido la heterogeneidad desde el punto de
vista de infraestructura y condiciones generales del desempeo pblico.
Sin embargo, esto no quiere decir que Chile sea un pas que avance hacia
un desarrollo territorial ms homogneo o equitativo. La concentracin
econmica y poblacin en su capital son preocupantes (Atienza, 2012).
Para el caso de Chile, podemos reconocer tres grandes periodos
histricos claves en su proceso de descentralizacin. En los aos ochen-
ta, en plena dictadura militar, el proceso se encauz como un ordena-
miento territorial-estratgico para mejorar el control en el territorio,
aumentando tambin la efectividad administrativa. En los noventa, de
regreso a la democracia, la descentralizacin se manifest progresiva-
mente por medio de la instauracin de mecanismos formales de demo-
cracia (eleccin de alcaldes y concejales) y para mejorar la pertinencia
de las inversiones pblicas en regiones (Gobiernos Regionales). En estos
ltimos aos, ha aumentado la presin por una mayor descentralizacin,
derechamente como una iniciativa que intenta reducir la primaca de la
capital (Santiago) y para promover la participacin ciudadana. En estos
momentos existe un proyecto de ley, con amplio consenso y alta pro-
babilidad de ser aprobado, que instala la eleccin directa de consejeros
regionales y la eleccin de un Presidente del Consejo, distinta a la figura
del Intendente como es en la actualidad. Asimismo, varios candidatos a
la presidencia han propuesto la eleccin directa de los Intendentes (hoy
electos por el Presidente de la Repblica).
El pas ha aumentado su tendencia centralizadora? Existe evi-
dencia mixta respecto de si el diseo de polticas est revirtiendo lo
alcanzado por medio de los procesos descriptos anteriormente. Por
ejemplo, el estudio territorial OCDE (2009:113) seala que la estrate-
gia de clusters elaborada por el Consejo Nacional de la Innovacin para
la Competitividad no est pensada en oportunidades regionales. En el
Jorge Walter y Diego Pando
290 compiladores

mismo sentido, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y su


creciente proporcin de provisiones, es decir, financiamiento especi-
ficado por el nivel central,12 muestran sesgos recentralizadores. Desde
el punto de vista del mercado, por otra parte, el xito minero del norte
chileno ha tenido menor efecto en las remuneraciones promedio de las
localidades dado el volumen de trabajadores flotantes que proviene de
Santiago o del sur. Curiosamente, las mejoras de conexin, que supues-
tamente favorecan el comercio interno y, por ende, la desconcentracin
espacial, en este caso han favorecido la importacin de trabajadores flo-
tantes (Atienza, 2012).

Paradoja aparente

El planteamiento esencial de este trabajo, desde el punto de vista


de un diagnstico, es la existencia de una paradoja aparente que si no
se comprende bien puede inhibir nuevos bros para el desarrollo:

La misma institucionalidad subnacional que llev a Chile a los


resultados positivos en materia socio-econmica, puede frenar
un desarrollo ms profundo social, econmico y poltico. Las
viejas formas institucionales del pasado que fueron muy ti-
les, ya no lo son tanto para lo que viene. En sntesis, la misma
estandarizacin y control central, que generaron orden fiscal y
formaron rutinas administrativas, hoy pueden frenar el desa-
rrollo estratgico de largo plazo en los territorios. Lo que debe-
ra venir es una evolucin institucional.

El punto problemtico es que dar el siguiente paso conlleva ries-


gos, si es que las condiciones formales y competencias sustantivas de
las instituciones regionales/locales no estn a la par de la envergadura
del desafo. La actitud tendencial ante estos riesgos ha sido una aproxi-
macin conservadora, incrementalista y cauta, especialmente desde el
Ministerio de Hacienda. En general, en Chile se avanza lento y con pre-
caucin en las reformas institucionales, salvo que ocurran situaciones

12. Por ejemplo, para la educacin, el transporte, la innovacin y la cultura.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 291

disruptivas mayores, que hasta hace poco no han ocurrido suficiente-


mente13 (Waissbluth et al., 2006). No obstante la creciente demanda
social por mayor descentralizacin y la evidencia del estancamiento en
el desempeo regional y local, muchos actores tecno-polticos vinculan
causalmente el buen desempeo relativo del pas a sus caractersticas
centralistas aunque no se atrevan a decirlo o escribirlo. En otras pala-
bras, muchos lo piensan, pero no lo dicen: es bueno que Chile contine
como pas centralizado y no conviene cambiarlo. Esta actitud algo sola-
pada, se observa tpicamente cuando se generan iniciativas que surgen
como descentralizadoras y terminan enervadas con pequeas y sutiles
regulaciones desde el nivel central.
Hoy, en plena campaa presidencial, varios actores estn aventu-
rando posturas sobre la materia. Para encauzar un buen debate al res-
pecto, al menos, se debiera tratar de contestar estas preguntas:

Cul es la forma institucional para que Chile pueda avanzar


de aqu al futuro hacia mejores estadios de desarrollo desde la
perspectiva regional/local?
Cmo construir dicha institucionalidad tambin de un modo
eficaz minimizando los riesgos del cambio?

Riesgos del regionalismo?

Cabe explicar que en la memoria colectiva de los tcnicos dise-


adores de polticas pblicas chilenas, existen dos hechos determinan-
tes que definen una postura frente a este desafo. En primer lugar, el
pas ha sido reconocido como un pas con fortalezas en su gestin ma-
croeconmica fiscal, activo muy preciado especialmente con la actual
crisis mundial. La actual estructura fiscal sin duda tiene que ver con esto
(Letelier, 2009).

13. Tal vez, esto ha variado algo estos ltimos tres aos, con movimientos regionales,
en demanda de intereses especficos. Estos movimientos generaron un escenario
raras veces visto en el pas, de violencia y movilizacin de un territorio (Magallanes,
Aysen).
Jorge Walter y Diego Pando
292 compiladores

Un mayor regionalismo puede ser visto como un riesgo de des-


control del gasto, con la consecuente prdida en productividad del mis-
mo, y como una complicacin para la gestin integral. Estos motivos de
precaucin son legtimos.
Por otra parte, Chile ha enfrentado recientemente uno de sus ma-
yores traumas de diseo e implementacin de polticas pblicas con la
instalacin del nuevo sistema de transporte pblico metropolitano, de-
nominado Transantiago. Este, a juicio de muchos analistas, por haber
sido implementado como un big bang (alejndose de la tradicin in-
crementalista del pas) habra generado un desastre social y econmi-
co para el pas. En otras palabras, los diseadores de polticas pblicas
tecncratas fiscales hoy en da, son ms conservadores de lo habitual
en estas materias. Este temor tcnico, como se dijo, convive con una ma-
yor presin poltica. Por estos motivos, pensar en mecanismos de diseo
equilibrados que viabilicen el cambio y los sostengan en el futuro, podra
ser uno de los mayores aportes al xito de un proceso descentralizador.

Falsos dilemas

Las soluciones que se diseen, deben apartarse de la parlisis


provocada por los aparentes trade off entre: (a) ms regin o ms na-
cin, o (b) ms regin o ms desarrollo local. Probablemente, se debe-
rn fortalecer las competencias, recursos, y capacidades regionales, lo
que no necesariamente debe implicar una disminucin equivalente de
las funciones del nivel nacional. Es el sistema regin-nacin el que debe
disearse. Por ejemplo, el nivel nacional debiera fortalecer, o mejor di-
cho, mutar, sus actuales funciones hacia el incremento de su capacidad
para generar mejores estndares tcnicos (ms pertinentes y flexibles),
sistemas de evaluacin ex post y de brindar apoyo regional. Por otra par-
te, ms regin no significa menos desarrollo local, todo lo contrario. Es
argumentable que buena parte del desarrollo local se viabilizar ms si
es que se cuenta con el apoyo regional necesario, que, por motivos de es-
cala, tendr la capacidad para aportar con desarrollos asociativos muni-
cipales, inversiones y servicios compartidos, entre otras contribuciones.
Aunque cueste reconocerlo, el nivel de demanda ciudadana por
una mayor descentralizacin, si bien es cierto ha aumentado en el pas,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 293

no ha tenido ni tiene los niveles propios de pases ms heterogneos que


presentan realidades identitarias culturales mucho ms intensas. Chile,
por el momento, no tiene una demanda de descentralizacin suficien-
temente fuerte como para contrarrestar los incentivos polticos centra-
lizadores del actual sistema. El cambio vendr probablemente, como
suele ocurrir en Chile, desde el diseo del nivel central. Una causa de
este centralismo poltico es la fortaleza extraordinaria de la lite social,
tcnica y poltica ubicada en Santiago, ganada desde muy temprano en
el desarrollo de la Repblica.
Waissbluth et al., (2007) han proporcionado una explicacin sis-
tmica que analiza la interaccin de varios factores que obstaculizan un
desarrollo descentralizador. En sntesis, se seala que el pas (i) carece
de un modelo institucional consensuado hacia dnde avanzar, (ii) exis-
te desconfianza en las capacidades institucionales en regiones y a nivel
local por lo tanto se (iii) minimizan los recursos y (iv) maximizan los
controles, lo que a su vez genera (v) desincentivos para el desarrollo ins-
titucional en esos niveles (ver Figura 5).

Figura 5

Fuente: Waissbluth et al. (2007) Capacidades Institucionales de Regiones.

Las actuales capacidades de los gobiernos regionales y municipa-


les, salvo honrosas excepciones, distan mucho de un estndar adecuado
Jorge Walter y Diego Pando
294 compiladores

para abordar suficientemente los nuevos desafos. Poco se ha hecho para


mejorar esta situacin, salvo programas de apoyos insuficientemente di-
seados, muchos sistemas tipo comando y control, de transparencia
pasiva y activa y programas especficos con financiamiento dirigido. Se
ha avanzado muy poco, por ejemplo, en el aumento de personal esta-
ble de alto nivel tcnico. Los gobiernos regionales mantienen reducidos
grupos profesionales con escasa capacidad de visualizacin estratgica
y de formulacin de proyectos, menos si se les compara con la enorme
capacidad del gobierno central de formar planes, programas y proyectos,
normalmente estandarizados.
En trminos ms generales, se puede resaltar tres grandes proble-
mas a nivel regional:

Inexistencia de procesos democrticos que promuevan la parti-


cipacin social e inteligencia regional.
Mala calidad de las estrategias regionales que apunten al desa-
rrollo econmico y social.
Dificultades en la calidad de la implementacin de polticas p-
blicas nacionales a nivel subnacional.

Insuficiente democracia

Para el primer caso, evidentemente la institucionalidad actual, en


la cual el Intendente es elegido por el Presidente de la Repblica y don-
de los Consejos Regionales tienen mecanismos de eleccin indirecta,14
es una institucionalidad diseada intencionadamente para minimizar la
participacin regional y mantener el control central. Hoy en da, es tan
baja la adhesin ciudadana a los Gobiernos Regionales que difcilmente
un ciudadano medio podra asegurar la existencia del GORE e identificar
sus funciones. Sin esta adhesin y conocimiento bsico, el accountabili-
ty social es casi nulo. Esta falta de adhesin-participacin naturalmen-
te explica debates pobres respecto de las perspectivas estratgicas de la
regin.

14. Concejeros Municipales eligen a los Consejeros Regionales.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 295

Mala calidad de las estrategias regionales

Esto se explica al menos por dos causas. La primera tiene que ver
con la institucionalidad existente: si no hay un liderazgo regional que
rinda cuenta a sus electores regionales y que persista en el tiempo, evi-
dentemente no existir suficiente orientacin ni esfuerzo por mejorar la
funcin estratgica. En palabras simples, Intendentes que duran poco en
sus cargos15 y que responden a las orientaciones centrales, salvo excep-
ciones, no tienen incentivos fuertes para desplegar capacidades institu-
cionales-regionales relevantes.
Pero adems de esta razn poltico institucional hay una razn
tcnica y poco evidente desde un anlisis meramente generalista. Los
gobiernos regionales, en su mayora, no tienen suficientes competencias
profesionales que los habiliten para ser contrapartes a los niveles centra-
les. Por cada cien funcionarios pblicos centrales hay uno del gobierno
regional (Waissbluth y Arredondo, 2011). Cabe mencionar tambin que
Chile cuenta con un sistema muy exigente de evaluacin de inversin
pblica, que normalmente lleva controles y esfuerzos de planificacin
de larga data. En este contexto suele ocurrir que los proyectos del ni-
vel central normalmente estn ms habilitados tcnicamente para ser
aprobados y ejecutados criterio primordial en un sistema que realza
la efectividad ejecucin presupuestaria desplazando a las preferencias
regionales tpicamente poco desarrolladas tcnicamente.16 En general,
los Gobiernos Regionales no disean iniciativas de inversin, solo las
evalan. El sistema est pensado para que sean los municipios (con baja
complejidad) y la administracin nacional con presencia regional los
que formulen y postulen proyectos a financiar. Los GOREs actan como
administradores de procesos de financiamiento.
A continuacin se muestra un diagrama sistmico que represen-
ta el caso de un gobierno regional estudiado por el Centro de Sistemas
Pblicos pero que bien podra ser el caso de varios otros (ver Figura 6).
En resumen, los sistemas centrales gobiernan los ritmos de trabajo a
nivel regional, los equipos internos de los GOREs no tienen los recursos

15. En promedio, entre uno y dos aos


16. La suma total es de aproximadamente u$s1.400 millones anuales.
Jorge Walter y Diego Pando
296 compiladores

ni competencias para liderar una articulacin con los organismos nacio-


nales en regiones, ni menos con los organismos nacionales en Santiago.
La ausencia de suficiente cartera de proyectos, termina generando in-
centivos perversos para el financiamiento a proyectos que aseguren el
gasto exigido por los niveles nacionales. En general, no hay mirada de
largo plazo.

Figura 6

Fuente: Centro de Sistemas Pblicos.

Mala implementacin de las polticas nacionales a nivel


subnacional

Respecto al problema de la implementacin de polticas pblicas


nacionales a nivel central, se puede sealar que existen dificultades en
la calidad y pertinencia. Las polticas nacionales resguardan los mni-
mos tcnicos, pero no estn diseadas pensando en el contexto espec-
fico de la realidad subnacional, de tal forma que no incentiva o no pro-
mueve suficientemente el empoderamiento de las unidades ejecutoras.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 297

El enfoque de comando control o top down es de tal magnitud (Seddon,


2010) que no es raro que municipios, unidades de salud primaria por
ejemplo, tengan que dar cuenta de cientos de indicadores de control del
nivel central.17 Estas unidades deben constantemente rendir informes
de sus procesos al nivel central, a tal punto estandarizados, que generan
una desaprehensin de los ejecutores: por qu pensar en serio si est
todo diseado al detalle? En un trabajo en progreso sobre el sistema de
proteccin social chileno y su implementacin en los municipios (Pavez
et al.) se estudi especialmente este mecanismo para el caso del sistema
de proteccin social graficado en el siguiente esquema (ver Figura 7).

Figura 7

Fuente: Pavez et al.

En resumen, el sistema subnacional est mostrando insuficiencias


para avanzar hacia el desarrollo de polticas con mayor valor agregado, al
menos en los casos de inversiones pblicas y proteccin social. Se cumple
adecuadamente con los enfoques de cobertura y calidad mnima, pero la
calidad entendida como mejor pertinencia e impacto de las polticas es
la gran deuda del sistema. Cuando las necesidades en Chile se resolvan
con cemento y fierro (ms caminos, ms escuelas, ms hospitales, ms

17. En un proyecto de investigacin del CSP en centros de salud primaria, un director del
centro seal que deba dedicar aproximadamente un 20% del tiempo del personal llenando
formularios con informacin/datos para el nivel central y que la mayor parte de esa informacin
no era usada por el consultorio.
Jorge Walter y Diego Pando
298 compiladores

agua potable) estos problemas eran menos notorios, pero ahora que las
regiones tienen desafos menos tangibles y ms sofisticados como mayor
calidad en educacin, ms innovacin y competitividad, la pertinencia
y calidad no estndar son completamente insuficientes. Aventurando
una hiptesis organizacional, esto ocurre por el crecimiento de un des-
apego institucional en los niveles regional y local producto de sistemas
centralistas de comando y control exacerbados (Seddon, 2011) y por la
insuficiente inversin en capacidades de gestin. Es probable que solu-
ciones basadas meramente en el apoyo y control sean insuficientes para
mejorar dicha calidad.
En otras palabras, en Chile, salvo raras excepciones, el pensamien-
to estratgico para el desarrollo solo ocurre en serio a nivel nacional. Si
el pas quiere avanzar y dar el siguiente paso deber generar las condi-
ciones para que sus territorios desplieguen sus capacidades estratgicas
de largo plazo. Hacer esto no implica asumir todo el riesgo asociado, se
puede administrar.

Soluciones Buscando Problemas

En la agenda pblica se ofrecen diversas soluciones, no siempre


con diagnsticos claros. Lo siguiente es un resumen de esas soluciones.

Soluciones de gestin: optimizando dentro de la frontera


institucional

Una primera tentacin es insistir en una lnea incrementalista que


no cambie el diseo institucional (especialmente en el caso regional) y
que se focalice en la creacin de sistemas de control o programas de apo-
yo especficos (ej. sistemas de acreditacin de la calidad). Es probable
que ms sistemas de control y de mejora continua, tal cual se conci-
ben hoy, no entreguen mejores resultados. Se debe avanzar en sistemas
de evaluacin ms comprensivos (por ejemplo evaluacin de expertos),
mecanismos de control ms adaptativos como convenios globales de
ejecucin (Gobierno Central-Regin; Gobierno Central-Municipios).
En el caso de los Gobiernos Regionales es tan determinante la estruc-
tura de incentivos de corto plazo y la alta rotacin de autoridades, que
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 299

ningn sistema, como los actualmente en marcha, generar gran im-


pacto. Incluso es posible que acenten algunas dificultades, generando,
por ejemplo, mecanismos defensivos y exceso de burocracia, siempre en
desmedro de una visin ms estratgica.

Soluciones institucionales: Moviendo la frontera posible y


cambiando las reglas del juego o mejorando el desempeo con
las actuales reglas?

Los cambios institucionales posibles en Chile van desde (a) cam-


bios en el diseo meramente administrativo, por ejemplo transfiriendo
una seleccin de competencias o atribuciones ejecutivas o personal que
depende del actual sistema central a dependencias regionales o locales.
En una lnea ms fiscal, algunos analistas pero muy pocos en el caso chi-
leno sugieren (b) mayores transferencias de recursos de uso autnomo
a nivel local y regional. Adicionalmente, muy poco analistas estn plan-
teando por ahora (c) aumentar las facultades tributarias a nivel local.18
Por ltimo, estn (d) las transformaciones polticas, especialmen-
te a nivel regional. En este plano, existen proyectos de reforma legal que
buscan mejorar el sistema de eleccin de consejeros regionales y la crea-
cin de la figura del Presidente del Consejo regional por eleccin de los
consejeros. En el mismo plano poltico, se han levantado voces a favor de
la eleccin directa de los intendentes regionales.

Principios de diseo. Cules debieran ser los principa-


les criterios del cambio?

En funcin del aprendizaje de iniciativas de reforma que no han


impactado suficientemente, est claro que las reformas en Chile deben

18. Esto puede explicarse entre otras razones por la alta concentracin econmica
en la Regin Metropolitana con casi la mitad del PIB y el 85% de la tributacin, lo
que hara un sinsentido aumentar mucho ms las atribuciones tributarias locales o
regionales. De todos modos, debe estudiarse ms en detalle. Ver Letelier (2009) y
Horst (2009).
Jorge Walter y Diego Pando
300 compiladores

ser integrales y sistmicas (Boisier, 2004). Dicha reforma debiera consi-


derar estos principios u orientaciones generales:

a. Preservar las virtudes unitarias. Sera un error la prdida de


este activo nacional. Al contrario de lo que se suele decir, un
gobierno nacional no representa los intereses de la capital del
pas, sino los intereses de una nacin completa y el equilibrio
entre sus territorios. Existe mucho espacio en Chile para me-
jorar y asegurar el cumplimiento de estndares nacionales y
aumentar la equidad en todo el territorio. Esto asegura el cum-
plimiento de mnimos, y sobre todo contribuye a morigerar la
ya exacerbada desigualdad social y econmica del pas.
b. Sustentable. Debe ser sustentable en el sentido que el nuevo
sistema tenga capacidad de ajustes de tal manera que pueda
aprender y sostener la direccin esencial del cambio. Sera un
grave problema que el pas iniciara una aventura institucional
de la cual ms adelante deba retroceder. El costo de la gestin
del cambio es enorme. Lo peor que puede pasar es que se hagan
reformas como si cambiaran las maneras de operar pero que
finalmente generan solo burocracia.
c. Econmicamente razonable. La sanidad fiscal nacional es un
activo y debe cuidarse. Una capacidad centralizada de tribu-
tacin y control del crdito parecen ser razonables, sobre todo
considerando las actuales circunstancias fiscales del mundo.
Este control puede compensarse con la entrega creciente de
mayores recursos de libre disposicin. El costo de mantencin
de los nuevos aparatos burocrticos debe ser vigilado. Debera
privilegiarse la transferencia de secciones especficas, hoy
en manos del nivel central, para que queden bajo el sistema
regional.
d. Los riesgos de duplicar la administracin no son bajos. Por l-
timo, los incentivos al asociativismo municipal son clave para
ganar econmicas de escala.
e. Tiene que ser eficaz en poner los incentivos e instrumentos al
servicio de la ciudadana para asegurar las preferencias re-
gionales y locales. Esto tiene dos dimensiones. La ms obvia es
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 301

la capacidad institucional y tcnica para comprender y proce-


sar las necesidades y preferencias subnacionales. En esta ma-
teria, el mayor riesgo es que la capacidad estratgica de pro-
cesamiento se desdibuje bajo lo microlocal dejando de lado la
escala regional, como ocurre actualmente.
f. Debe promover una democracia sana, productiva y sustenta-
ble. El promover una democracia robusta, alejada tanto del po-
pulismo como de visiones tecnocrticas desconectadas del sen-
tir soberano es, probablemente, el mayor desafo nacional, no
solo de Chile sino tambin de Latinoamrica. Como dice Work
(2004:4) debe asegurarse que todos los actores clave puedan
emitir su opinin y participar en el proceso y gobernabilidad.
El mayor riesgo es que la sociedad civil no se active suficiente-
mente dejando paso a las capturas por caudillos populistas.
g. Debe considerarse sistemas de gestin del conocimiento desde
el primer momento. Debe generar los mecanismos de acumu-
lacin de conocimiento y perfeccionamiento en el desempeo
y por sobre todo sistemas de autoaprendizaje al interior de la
regin, entre municipios y entre regiones y otros territorios.
El que los territorios tengan funciones equivalentes genera
una enorme oportunidad de aprendizaje mutuo que no debe
desperdiciarse.
h. Minimizar los traslapes competenciales mediante un buen
diseo inicial y con un mecanismo de resolucin de conflictos
regin-nacin, como ocurre en el caso de Espaa y Francia.
i. La implementacin se puede hacer gradualmente pero con
plazos. Las reformas no tienen por qu ser a la misma veloci-
dad en todo el territorio, se debe incentivar el inicio voluntario
y anticipado.

Propuestas especficas de Reforma para el caso chileno

La definicin del contenido de esta reforma debiera ser revisada


con mucha delicadeza, como un oficio de alta precisin. Considerando
los criterios anteriores, se sugieren las siguientes lneas de reforma.
Jorge Walter y Diego Pando
302 compiladores

1. Optimizacin del sistema actual: Sin duda que existen impor-


tantes espacios para mejorar el desempeo actual dentro de las
actuales reglas institucionales, tales como:
Mejorar dotacin de recursos, especialmente profesiona-
les (plantas municipales, seleccin de altos directos p-
blicos, mejores remuneraciones). Esto es una condicin
basal.
Mejorar mecanismos de accountability, ms compren-
sivos y menos mecanicistas. No solo sistemas de cuentas
desde lo nacional sino tambin mecanismos participati-
vos efectivos.

2. Reformas Institucionales: Como se argument antes, las solu-


ciones de optimizacin, ms de carcter administrativo, deben
ser acompaadas de cambios polticos, especialmente al nivel
regional.

Es correcta la intencin de mejorar el sistema de eleccin de los


consejeros regionales y del Presidente del Consejo, pero esta reforma
debe acompaarse con mayores atribuciones a dicha instancia en la l-
nea de aprobacin presupuestaria y comisiones de fiscalizacin, como lo
hace el actual Congreso Nacional respecto del Gobierno Nacional.
Asimismo, el Consejo Regional debera avanzar a tener mayores
competencias ejecutivas en relacin a su presupuesto, mediante la elec-
cin de un Presidente Regional, lo que supone generar las capacidades
administrativas necesarias. Las funciones administrativas (y su perso-
nal) que encabeza el actual Intendente deberan transferirse al Consejo
Regional.
Al contrario de una idea extendida en varios sectores polticos y
acadmicos, el Intendente no debiera ser elegido en cada regin. Navia
(2009) seala que se debe promover la eleccin del Intendente como
un modo de avanzar de un modo efectivo pero sin descentralizacin
fiscal. Argumenta que esta eleccin podra mejorar la descentraliza-
cin administrativa, sin tomar en cuenta suficientemente las compleji-
dades de coordinacin con los sectores nacionales con representacin
regional. Una frmula como la planteada por Navia complicara dicha
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 303

coordinacin porque el Intendente elegido regionalmente perdera auto-


ridad jerrquica sobre los sectores nacionales con presencia regional. La
solucin es la eleccin de un presidente regional con funciones de de-
sarrollo, financiando iniciativas y ejecutndolas. Incluso puede hacerse
cargo de varios servicios. En sntesis, se pueden lograr varios (no todos)
beneficios buscados por aquellos que prefieren la eleccin del Intendente,
sin los costos de perder un representante de la unidad nacional y sin los
costos de un proceso de transicin que puede ser complicado. Tal vez el
argumento ms importante es que un Intendente de representacin na-
cional sera til para velar por el cumplimiento de estndares nacionales
y debera seguir a cargo de la seguridad interior en la regin.
Ms bien, se sugiere seguir un enfoque como el mencionado por
Angulo (2009): potenciar la figura del Presidente regional y un Ejecutivo
Regional al estilo del modelo francs de 1982 (Meyson-Renoux, 1994).
La mantencin de esta figura ha sido til para el pas, pues ha instalado
criterios comunes y sistemas robustos de orden y seguridad, sobre todo
considerando los desafos que impone el narcotrfico y la corrupcin
policial. Asimismo, sostener la figura del Intendente puede contribuir
a mantener los estndares unitarios de la nacin, para lo cual debiera
tener capacidad de veto y voz respecto de aquellas iniciativas que se des-
ven de definiciones nacionales. Sin embargo, el Intendente debiera de-
jar sus actuales funciones de diseo y ejecucin de los presupuestos re-
gionales, las que, como se dijo, debieran ser desarrolladas por una nueva
institucionalidad.

Cul es la mejor secuencia de la Reforma?

No solo debe pensarse el contenido orientador de la reforma, tam-


bin debe pensarse la secuencia ms adecuada. Waissbluth y Arredondo
(2011) proponen partir por el fortalecimiento de profesionales (capital
humano), continuar con el aumento de desconcentracin presupuestal
y administrativa, seguida de la descentralizacin fiscal19 y por ltimo la
descentralizacin poltica (ver Figura 8).

19. Proponen una mejor participacin de los impuestos sobre la renta de empresas
ubicadas en los territorios. Esta propuesta es discutible, desde el punto de vista de
Jorge Walter y Diego Pando
304 compiladores

Frente al proceso descrito, vale la pena preguntarse: qu sentido


tendra aumentar la descentralizacin fiscal (aumento de tasas, creacin
de impuestos) si la autoridad representa al nivel nacional? Esta disyun-
tiva invita a la reflexin y a cuestionar el relegar la descentralizacin
poltica como ltima etapa. Ms bien se debera avanzar en esta mate-
ria (Consejo y Presidente regional), generar capacidades producto del
aprendizaje y evaluar ms adelante qu tanta necesidad y conveniencia
existe de una descentralizacin fiscal. En todo caso, no existe mayor de-
manda por el levantamiento de impuestos territoriales. Eso corresponde
a niveles mucho ms avanzados de desarrollo y riqueza y, sobre todo, de
igualdad territorial.

Figura 8

Fuente: Waissbluth y Arredondo (2011).

Conclusiones

Como qued claro en la literatura revisada, no existen recetas


para disear sistemas descentralizados perfectos. Depende de la reali-
dad del pas la conveniencia de un diseo u otro. En el caso de Chile, si
bien es cierto se observan importantes concentraciones econmicas, no

la mayor generacin de igualdad en un pas donde hay mucho camino por avanzar
en esta materia.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 305

necesariamente su estructura institucional puede etiquetarse como cen-


tralizada de un modo absoluto. De hecho, al menos un estudio (Yvanyna,
2012) califica al pas dentro del 25% de pases ms descentralizados del
mundo.
Por otra parte, Chile tiene mucho que resguardar de su sistema
unitario pues ha sacado muchas ventajas de este. Esto no significa que,
si se quiere avanzar, no se deba repensar y ajustar parte del modelo
institucional de descentralizacin del Estado con el fin de afrontar los
desafos del futuro con ms capacidades estratgicas en los territorios.
Este diseo debe balancear la innovacin y la conservacin de lo valioso.
Un sistema que genere una dupla entre un (a) Intendente elegido por
el Gobierno Nacional concentrado en cuidar estndares nacionales y la
seguridad del interior y (b) un Gobierno Regional elegido democrtica-
mente y que adquiera progresivamente ms recursos y competencias, es
un paso adelante, significativo y equilibrado.

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Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 309

Un modelo analtico para estudiar las ca-


pacidades estatales subnacionales.
El rol de los gabinetes en las polticas sa-
nitarias de las provincias argentinas de
Chaco y Formosa

Mariana Chudnovsky

Imaginmonos un mapa de cada pas en donde las reas azules


sealen un alto nivel de presencia del Estado (en trminos de un conjunto
de burocracias razonablemente eficaces y de la eficacia de una legalidad de-
bidamente sancionada) tanto territorial como funcional () el color marrn
indicara un nivel muy bajo o nulo en ambas dimensiones. Nuestro ejercicio
de colorear mapas suscita algunos interrogantes importantes, ninguno de
los cuales voy a responder aqu. Qu tipos de Estado son los que existen en
los pases donde dominan las reas marrones? Qu tipo de rgimen demo-
crtico, si lo hubiera, puede constituirse en semejante heterogeneidad?
(ODonnell, 1993:62)

Introduccin

Qu determina que varen las capacidades de un Estado para pro-


veer bienes pblicos a travs de un territorio? ODonnell (1993) seala
que la desigual distribucin del Estado en el territorio se puede explicar
por las crisis econmicas, la desintegracin social, el rol de las ideas y
por las propias capacidades del aparato estatal. Este trabajo se propo-
ne explicar no solo por qu la distribucin del Estado en el territorio es
desigual sino tambin por qu varan las capacidades que un Estado de-
sarrolla para proveer bienes pblicos. Asimismo, sostiene que las causas
que explican el desarrollo de esas capacidades no son uniformes para
todo tipo de polticas pblicas ni tampoco lo son a travs de todo un te-
rritorio. Propongo tanto el testeo de una hiptesis de investigacin como
Jorge Walter y Diego Pando
310 compiladores

la conceptualizacin y medicin de aspectos especficos de las capaci-


dades de los aparatos estatales. La fragilidad y la desigual capacidad de
los Estados para proveer bienes pblicos a travs del territorio han sido
frecuentemente identificadas como un problema en Amrica Latina. Sin
embargo, el alcance y la distribucin de las mismas entre y dentro de los
casos tanto nacionales como subnacionales, no se ha analizado sistem-
ticamente ni en forma comparada.
Un ejemplo de esa variacin es que durante el ltimo brote de
la epidemia de Dengue en la Argentina en el ao 2009, el Estado de la
provincia de Formosa tuvo capacidades para enfrentar exitosamente
el desafo. No hubo registros oficiales de casos infectados con dengue
autctono. En cambio, en Chaco el impacto del brote fue de 11.035 ca-
sos reportados. Cmo explicar los resultados diversos que mostraron
estas dos provincias limtrofes, que comparten indicadores geogrfi-
cos, epidemiolgicos e ndices de Desarrollo Humano (Chaco: 0,775 y
Formosa: 0,788)? Por qu Formosa pudo responder al desafo y, en
cambio, Chaco no? Evidentemente, la respuesta se encuentra en las po-
lticas pblicas diseadas e implementadas por cada provincia. Pero, de
nuevo, qu explica esas diferencias en las polticas? Justamente, casos
peculiares como estos son los que motivan las preguntas que se buscan
contestar en este trabajo.
La hiptesis que propongo es que, ms all de la incidencia de
otros factores explicativos, la estabilidad de los gabinetes impacta en el
desarrollo de un aspecto clave de las capacidades estatales: la formula-
cin e implementacin de polticas.
Se considera a la capacidad estatal como un concepto compuesto
que incluye: (i) diversos atributos organizacionales; y (ii) caractersticas
del diseo y de la implementacin de polticas. Considero que las polti-
cas son la expresin ms relevante de la capacidad estatal para abordar
un problema pblico. Dado que no se necesitan las mismas capacidades
para atender diferentes tipos de problemas pblicos, la mayor estabili-
dad de los gabinetes ministeriales favorece el desarrollo de cierto tipo
de capacidades tiles para disear e implementar polticas que denomi-
nar como de baja complejidad tcnica. Esto es, polticas que se ba-
san, principalmente, en la permanencia en el tiempo, el seguimiento de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 311

protocolos formales y preestablecidos, la presencia en el territorio y el


uso y difusin de informacin.
A pesar de que se deben atender diferentes aspectos vinculados a
la presencia del vector que transmite el dengue (como la limpieza de la
vivienda, del agua, la fumigacin peridica que, a su vez, se acentan en
condiciones de pobreza), bsicamente con controlar/erradicar el mos-
quito que transmite la enfermedad se resuelve el problema.
Este tipo de polticas involucra algunas capacidades por parte del
aparato estatal vinculadas a lo que denomin (i) atributos organizacio-
nales, que aluden, por ejemplo, a la existencia de presupuesto ms o
menos focalizado, personal capacitado, relevamiento, produccin y difu-
sin de informacin y cierta infraestructura para penetrar el territorio,
as como a (ii) caractersticas de las polticas pblicas, es decir, un di-
seo de poltica especfico en dnde, por ejemplo, la secuencia y el pro-
tocolo para la implementacin cumplen un rol primordial, y en donde
adems existe un tipo de implementacin principalmente vertical cuyo
eje de intervencin consiste en llegar al territorio en tiempo y forma.
Lo novedoso de esta propuesta es considerar que el diseo y las
caractersticas de las polticas tambin son parte de las capacidades es-
tatales. Las polticas son pblicas, principalmente, por dos razones: en
primer lugar, porque su responsable principal es un Estado. En segundo
lugar, porque su finalidad principal debe ser una sociedad. El carcter
pblico de las polticas pblicas involucra al Estado en accin hacia
la sociedad y de acuerdo a las necesidades de esta ltima. Y para contar
con polticas pblicas son imprescindibles los proyectos gubernamenta-
les, las actividades administrativas y tambin las decisiones y acciones
estatales (Heller, 1981:246-256).
Este trabajo sostiene que la estabilidad del gabinete (la lnea
poltica del mismo) puede afectar el valor que asumen algunos de los
atributos organizacionales (presupuesto, creacin de una agencia, etc.)
y afecta, sin dudas, a las caractersticas que asume la formulacin e im-
plementacin de polticas. Cuando los actores con poder de decisin res-
pecto de la forma y la orientacin de las polticas son los mismos (o rotan
entre pocos en los mismos puestos), las rutinas que desarrollan ayudan
a resolver problemas de poltica pblica. Esas rutinas comprenden tanto
la coordinacin de informacin entre actores y la mejor identificacin
Jorge Walter y Diego Pando
312 compiladores

o asignacin de recursos necesarios, como el aprendizaje de los erro-


res pasados. Puede suponerse, como han sealado Levitsky y Murillo
(2010), que en democracias dbilmente institucionalizadas, la perma-
nencia en el tiempo de los actores compensa la debilidad o inexistencia
de reglas formales que trasciendan coyunturas, personas y vaivenes po-
lticos. Cuando los funcionarios permanecen en sus puestos durante un
perodo prolongado de tiempo y tienen garantizado por las reglas elec-
torales que esto puede perdurar, manejan un horizonte temporal que les
permite, por un lado, aprender y mejorar de la experiencia y, por el otro,
coordinar ms eficazmente aun ante la ausencia de mecanismos forma-
les e institucionalizados. A su vez, la estabilidad de los funcionarios se
explica por elementos de diseo institucional del rgimen poltico, ya
que, por ejemplo, en el caso de Formosa est permitida la posibilidad de
reeleccin indefinida del gobernador, mientras que en Chaco no. Esto
podra actuar como estmulo de la alternancia partidaria en Chaco.
Los dos casos subnacionales bajo estudio presentan, por un lado,
inestabilidad del gabinete involucrado en la implementacin (Chaco),
estabilidad del mismo (Formosa) y por el otro, atributos organizaciona-
les, caractersticas de diseo e implementacin y resultados contrastan-
tes en esas polticas. En los casos de las epidemias vectoriales como el
Dengue y el Chagas, Formosa presenta polticas ms eficaces, coordina-
das y organizadas y obtiene mejores resultados que Chaco. Cmo expli-
car las diferencias en los resultados de estas polticas entre esas provin-
cias? Y por qu las provincias consideradas no siempre obtienen resul-
tados exitosos o deficitarios en toda la poltica de salud? Adelantemos
parte de la respuesta: la clave est en que la estabilidad del gabinete
incide de manera favorable y especficamente en las polticas de baja
complejidad tcnica, como la de control de vectores epidmicos, pero
no necesariamente en toda la poltica sectorial.

1. El modelo analtico para estudiar capacidades


estatales subnacionales

En primer lugar, aquellos que estudian al aparato estatal no ana-


lizan las polticas y viceversa, por lo que esta investigacin se propone
subsanar esa ausencia de dilogo. En segundo lugar, se habla mucho de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 313

la capacidad estatal pero no se la distingue claramente de la capacidad


institucional, de la de gobierno, de la organizacional, etc., por lo que es
preciso distinguir las nociones. En tercer lugar, la capacidad es capaci-
dad por parte del Estado para llevar a cabo algo. Eso implica tener que
definir de qu tipo de Estado hablamos y de qu tipo de capacidad.
Existen muchos estudios que examinan el poder explicativo de las
capacidades estatales en cuestiones tales como el desarrollo econmico,
la estabilidad poltica o la seguridad internacional (Hanson y Sigman,
2011). Sin embargo, son escasos los trabajos que analizan de manera sis-
temtica los factores que explican el desarrollo de las mismas a lo largo
del territorio. Por otra parte, si bien el concepto de capacidades estatales
es ampliamente utilizado en la literatura, no existen casi evaluaciones
acerca de cmo se lo conceptualiza y mide. Uno de los problemas princi-
pales que involucra su conceptualizacin surge del desacuerdo respecto
de cmo contestar la siguiente pregunta: capacidades para qu? Las
capacidades de un Estado pueden ser desiguales a travs de diferentes
reas de polticas y estos pueden desarrollar ciertas capacidades para
algunas tareas pero no para otras. De hecho, un Estado con capacidades
estatales instaladas puede optar por no utilizarlas o verse impedido de
hacerlo, si enfrenta cierto tipo de resistencias (Giraudy y Luna, 2012).
Este trabajo se inscribe en el marco de la definicin de Mann
(1998, 2008) y en su nocin de poder infraestructural del Estado.
Justamente, el problema de las capacidades estatales es un cuerpo es-
pecfico de trabajos que surge principalmente de la tradicin weberiana
de estudios sobre el Estado. Mann (1998) vincula los estudios sobre el
Estado con los trabajos acerca de su capacidad, a travs de la distincin
entre poder desptico y poder infraestructural. En una revisin de su
ensayo original, Mann (2008) sostiene que en su intento por entender
de dnde proviene el poder del Estado, encontr dos fuentes diferentes:
(i) aquella que proviene del rango de acciones que la lite estatal puede
realizar sin consultar a los grupos de la sociedad civil (poder desptico);
y (ii) aquella fuente de poder que se vincula a la capacidad del Estado de,
efectivamente, penetrar a la sociedad civil e implementar sus acciones a
travs del territorio (poder infraestructural). Un Estado puede ser fuerte
en cuanto a su poder desptico pero dbil en el infraestructural, como en
el caso de las monarquas histricas, dado el bajo desarrollo tecnolgico
Jorge Walter y Diego Pando
314 compiladores

de antao. Al contrario, los Estados capitalistas modernos tienen menor


poder desptico, ya que los lderes gobiernan con el consentimiento de
los representados o del pueblo o de las clases dominantes, pero cuentan
con mayor poder infraestructural. El poder infraestructural refiere solo
a las relaciones polticas de poder que aluden a la regulacin territorial
y centralizada de la vida social, y no a la vida social en general. Para
Mann (2008), las relaciones polticas de poder son nicamente una de
las cuatro fuentes de poder que examina. Las otras tres son la ideol-
gica (el control sobre los sistemas de significados que depende de los
medios de comunicacin, el alcance de los mercados sobre el Estado,
y la importancia de las fuerzas armadas); la econmica (que involucra
la extraccin, transformacin, distribucin y consumo de los recursos
naturales) y la militar (que refiere a la organizacin social de la violencia
letal concentrada).
De las cuatro fuentes de poder, solo la dimensin poltica tiene un
aspecto territorial que se plasma en la definicin de poder infraestructu-
ral. Esta alude a las relaciones sociales que se distribuyen centralizada-
mente y territorialmente (Mann, 2008:358).
De esta manera, la capacidad estatal remite a la capacidad del
Estado de efectivamente penetrar la sociedad civil e implementar sus
acciones a travs de su territorio. Esta definicin enfatiza, al menos,
dos dimensiones analticas que son cruciales para esta investigacin: en
primer lugar, considera una dimensin del poder de un Estado que se
vincula a su capacidad administrativa y no a su capacidad poltica. En
segundo lugar, incorpora a las polticas pblicas como atributo de la de-
finicin porque considera que la presencia de un Estado en el territorio
es ms que abrir una ventanilla local: implica penetrar a la sociedad
civil con acciones concretas.
Cabe destacar que, en realidad, la nocin de poder infraestructural
del Estado es ms amplia/abarcativa que la nocin de capacidad estatal
que se propone en esta investigacin (o, al revs, su definicin como con-
cepto conlleva menos atributos, por lo que se puede aplicar a ms casos).
Dicho esto, ya debe haber quedado claro que el foco de este proyecto es
consistente con el enfoque weberiano del Estado y se lo entiende, princi-
palmente, como a una burocracia pblica o aparato administrativo cohe-
rente como un todo, as como a un orden legal institucionalizado.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 315

En el marco de esa definicin, las caractersticas de las polticas


no son neutras en el proceso de implementacin e indican un tipo de
capacidad estatal. Un ejemplo de ello es que se puede contar con presu-
puesto en un rea sanitaria pero que eso no se traduzca en el diseo de
una poltica exitosa. Asimismo, una poltica bien diseada puede no ser
resultado de la existencia o no de presupuesto. Son aspectos distintos de
un mismo problema. Es por ello que, dada la hiptesis de investigacin
presentada, es preciso descomponer el concepto de capacidad estatal en
esas dimensiones a fin de identificar sobre qu aspectos de la misma
incide la volatilidad del gabinete.

1.1. El estudio de los Gabinetes

Los trabajos sobre la inestabilidad de los gabinetes surgen como


parte de la literatura que compara a los sistemas parlamentaristas con
los presidencialistas con vistas a examinar cul de ellos facilitaba la du-
racin de los regmenes polticos democrticos (Lijphart, 1984a, 1984b).
En este marco, los trabajos se centraron en la duracin de los gabinetes
de manera agregada, puesto que este era un componente central para
garantizar la estabilidad del rgimen. Mostraban preocupacin acerca
de que la escasa estabilidad de los gabinetes pudiera generar una trans-
ferencia de la autoridad desde los polticos electos hacia los burcratas
no elegidos democrticamente, cosa que generara que los polticos fue-
ran incapaces de llevar a cabo cambios de polticas a medida que fueran
enfrentando problemas en el transcurso de un determinado perodo de
gobierno y necesitaran hacerlo (Huber y Martnez-Gallardo, 2003). El
trasfondo poltico de este programa de investigacin era la preocupacin
de los acadmicos por comprender por qu, muchas veces, las democra-
cias occidentales se disolvan antes de la fecha prevista para las eleccio-
nes en sus respectivas Constituciones.
Es en ese contexto que surge la preocupacin por estudiar la du-
racin de los gabinetes en sistemas parlamentarios (Browne, John P.
Frendreis y Dennis W. Gleiber, 1986). Este tema es clave en esos contex-
tos debido a la importancia que cobra el comportamiento de las coalicio-
nes. En este tipo de democracias, en muchas ocasiones, ningn partido
posee la mayora en el parlamento y la formulacin e implementacin
Jorge Walter y Diego Pando
316 compiladores

de las polticas requiere de la formacin y mantenimiento de coaliciones


(Warwick y Easton, 1992; Warwick, 1979 y 1994; Huber, 1998; Huber
y Martnez-Gallardo, 2008; Martnez-Gallardo, 2011). La poltica par-
lamentaria es poltica de partidos. Estos actan de manera cohesiva y
coherente y existe fusin de los poderes legislativo y ejecutivo. En con-
secuencia, el tema del control poltico de los burcratas toca al corazn
del problema del control del lder del partido. Dada esta situacin, se di-
searon diferentes mecanismos de control como, por ejemplo, el poder
de nombramientos, por parte de los ministros, de cuadros polticos que
controlen a los burcratas (Huber y Shipan, 2002). Todas estas preocu-
paciones impulsaron un importante caudal de estudios acerca de las
causas de la inestabilidad del gabinete, (Warwick y Easton, 1992; Huber,
1998; Huber y Martnez-Gallardo, 2008; Martnez-Gallardo, 2011).
Lijphart (1984b) fue uno de los primeros que intent definir el
problema y propuso entender a la inestabilidad del gabinete como direc-
tamente ligada a los cambios polticos propios de las coaliciones de los
sistemas parlamentarios. Para el autor, un gobierno termina cuando hay
un cambio partidario en la coalicin de gobierno. Y eso ocurre cuando:
(i) existe un cambio en la composicin partidaria del gobierno o; (i) no
se da ese tipo de cambio pero el gobierno pierde su mayora y tiene que
recurrir a otros partidos para conseguir apoyo. En ambos casos, mien-
tras ms seguido se da una finalizacin de gobierno, ms difcil sera
para estos alcanzar sus objetivos. Estas primeras definiciones entendan
la estabilidad como la duracin del gabinete en el tiempo, medida de
manera agregada.
Actualmente, dentro de este programa general de investigacin
existen diversos estudios que arrojan luz sobre diferentes aspectos del
tema. En primer lugar, algunos trabajos se centran, principalmente, en
la discusin metodolgica acerca de cmo medir duracin de gabinetes
parlamentarios (Warwick y Easton, 1992). En segundo lugar, otros es-
tudios se han divido entre: (i) quines examinan a la estabilidad como
consecuencia de diversos factores explicativos, tales como las mayoras
legislativas, la existencia de gobiernos de coalicin, la debilidad del pre-
sidente, etc.; (ii) los que la entienden como un proceso contingente en
dnde ciertos eventos terminales provocan el colapso de los gabine-
tes (Frendreis, Gleiber y Browne, 1986); y (c) los que intentan combinar
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 317

ambos enfoques (King et al., 1990). El enfoque de los eventos termi-


nales ha sido clave en el desarrollo de este cuerpo de estudios. A partir
del trabajo de Frendreis, Gleiber y Browne (1986), diferentes autores
desarrollaron criterios para identificar la terminacin de los gabinetes.
Se enfatiz la duracin de estos de manera global y no la permanencia de
los miembros del mismo. Algunos ejemplos clsicos de eventos termi-
nales son: (i) elecciones; (ii) renuncia voluntaria del primer ministro;
(iii) renuncia del primer ministro por cuestiones de salud; (iv) divisio-
nes/quiebres dentro del gobierno; (v) falta de apoyo parlamentario; y
(vi) intervencin por parte de la cabeza del Estado (Huber y Martnez-
Gallardo, 2004). Despus de codificar los eventos terminales, estos tra-
bajos miden la duracin de los gabinetes, usualmente, como el tiempo
que transcurre entre eventos terminales. El enfoque de estos eventos
arroj luz sobre aspectos clave de la poltica de coaliciones en sistemas
parlamentaristas Algunos de los hallazgos principales de este cuerpo de
literatura se vinculan a comprender aspectos de las propias coaliciones,
como el nmero de partidos, la diversidad ideolgica o el desempeo de
las coaliciones en trminos de polticas pblicas (Warwick, 1994; King,
Alt, Burns, y Laver: 1990, Diermeier and Stevenson, 1999, 2000; Laver
and Schofield, 1990; Powell, 1982, Strom, 1990). Estos trabajos, adems
de prolficos, mostraron un avance cohesivo entre teora, datos y tcni-
cas sofisticada de estimacin que les permitieron conformar una agenda
de investigacin muy desarrollada en el marco del rea de estudios de
gobiernos parlamentarios (Huber y Martnez-Gallardo, 2003).
Los lmites de esta literatura se vinculan, principalmente, a cuatro
elementos: en primer lugar, un evento terminal puede acarrear una gran
diversidad de consecuencias. Por ejemplo, despus de la finalizacin
prematura de un gobierno puede ser que las mismas personas o partidos
permanezcan a cargo de los portfolios o ministerios. O no. En este sen-
tido, es clave distinguir entre inestabilidad del gabinete total (siempre
en sistemas parlamentaristas) e inestabilidad en los cargos responsables
de los diferentes portfolios. En el marco de esta investigacin, lo que
interesa estudiar es la continuidad en las personas responsables de esos
puestos, ya que esa estabilidad es la que generara la experiencia nece-
saria tanto para una gobernabilidad efectiva como para el xito en la
implementacin de polticas. La inestabilidad en las personas es terica
Jorge Walter y Diego Pando
318 compiladores

y empricamente distinguible de la inestabilidad total y agregada del


gabinete parlamentario.
En segundo lugar, el enfoque de eventos terminales no permite
distinguir cambios de composicin de gabinete que ocurren entre even-
tos terminales. De hecho, Huber y Martnez-Gallardo (2003) sealan
que ese tipo de cambios pueden ser frecuentes y sustantivos para el an-
lisis, aun en el marco de democracias parlamentarias.
En tercer lugar, otra lnea de trabajos examina el rol de la estabili-
dad de los ministerios (portfolios) en la formacin de coaliciones en le-
gislaturas multipartidarias (Shepsle, 1979), as como su incidencia en el
alcance de resultados por parte de los gobiernos (Laver y Shepsle, 1990).
Avanzando en el anlisis de las dinmicas de conformacin y disolucin
de los gobiernos, Austin-Smith y Banks (1990) buscan no solo caracte-
rizar los resultados de polticas dada cierta asignacin (allocation) de
portfolios, sino que examinan si existe estabilidad en la asignacin de
los mismos.
En cuarto lugar, existen estudios que consideran que la inestabi-
lidad del gabinete explica lo que se denomina government effective-
ness. Dentro de esta lnea se destacan dos argumentos. Por un lado, se
afirma que en sistemas parlamentarios, la inestabilidad de los gabinetes
afecta al gobierno porque limita su capacidad para desarrollar la cohe-
sin necesaria para adoptar nuevas polticas y para lograr que los lderes
partidarios puedan implementarlas. Este primer argumento apunta a
capturar la estabilidad partisana del gabinete. Por el otro lado, se sostie-
ne que la inestabilidad incide en el government effectiveness porque
impide a los ministros controlar al servicio civil (Huber, 1998). En este
ltimo punto el rol de la informacin es clave. La ventaja de la burocra-
cia respecto al nuevo ministro en perodos de inestabilidad le permitira
bloquear iniciativas ministeriales. Este segundo argumento pretende
capturar la capacidad de implementacin que tienen los actores una vez
dentro del gabinete y se aplica mejor a sistemas presidenciales como el
de Argentina.
Huber (1998) realiza un aporte clave porque distingue entre la
estabilidad del gabinete entendida como duracin total y agregada del
mismo y la estabilidad de los diferentes ministerios dentro de un perodo
de gobierno. Tambin porque diferencia entre la inestabilidad a nivel
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 319

individual de los ministros dentro del mismo partido de aquella otra que
alude a la inestabilidad entre partidos. Por supuesto, estos dos tipos de
inestabilidad pueden superponerse empricamente pero son conceptual-
mente diferentes (Huber y Martnez-Gallardo, 2008). Quines estudian
la inestabilidad a nivel individual enfatizan las caractersticas de las
personas como factores explicativos (Huber, 1998; Huber y Martnez-
Gallardo, 2008). Huber (1998) seala la importancia de capturar los
cambios en la identidad de la persona que rota en el gabinete separn-
dolos de los cambios partidarios, as como la necesidad de considerar
la rotacin dentro de una misma administracin. Asimismo, se transfor-
ma en antecedente inmediato de esta investigacin pero en el nivel na-
cional y en sistemas parlamentaristas, puesto que analiza la inestabili-
dad como variable explicativa de la capacidad de gobierno en el gasto en
salud. En sntesis, lo novedoso es que Huber (2008) seala la necesidad
de diferenciar entre: (i) cambio de persona; (ii) cambio de persona y de
partido; y (iii) el peso relativo de cada ministerio en la posibilidad de un
gobierno de alcanzar sus objetivos y obtener buen desempeo.
Profundizando esta distincin, Huber y Martnez-Gallardo (2003)
sealan que no es lo mismo identificar los factores que inciden en la
rotacin individual de personas dentro de un gabinete que analizar los
elementos que influyen en la estabilidad del gabinete, entendida como
duracin del mismo en el tiempo. Usualmente la literatura tiende a in-
terpretar la finalizacin de un gabinete como consecuencia del fracaso
de resultados de la negociacin entre actores con intereses diferentes
para alcanzar equilibrios sobre polticas pblicas. Esa perspectiva vin-
cula el estudio de la duracin de gabinetes con el anlisis de la confor-
macin de los mismos. En consecuencia, entienden la finalizacin de un
gobierno como una ruptura de ese equilibrio, producida por algn shock
exgeno. El anlisis emprico se centra en identificar aspectos que hacen
a las coaliciones ms vulnerables a elementos tales como las elecciones
que generan un cambio del partido mayoritario (Laver y Shepsle, 1990,
1996; Lupia y Strom, 1995; Diermeier y Merlo, 2000). Algunos estudios
tambin muestran que el terrorismo funciona como shock exgeno afec-
tando a la duracin de los gabinetes (Gassebner, Jong-A-Pin y Mierau,
2011).
Jorge Walter y Diego Pando
320 compiladores

La finalizacin de un gobierno en sistemas parlamentarios, enten-


dida como sinnimo de inestabilidad de gabinete y medida como dura-
cin del mismo, no permite distinguir un elemento crucial: un gobierno
se puede terminar sin que eso conlleve rotacin de las personas a cargo
de ministerios. Por ende, es importante distinguir si son los mismos fac-
tores los que inciden en la finalizacin de un gobierno y en la rotacin de
personas o si estos responden a diferentes causas. A diferencia de los es-
tudios anteriores que se enfocan en la duracin de los gabinetes, Huber
y Martnez-Gallardo (2003) estudian la permanencia de ministros indi-
viduales en sus portfolios respectivos. Esto cambia totalmente el eje de
la discusin. Adems, los autores tambin innovan en cuanto al enfoque
analtico para explicar la rotacin. Para ellos la rotacin del gabinete es
un problema de asignacin de talento por parte de los lderes del partido
poltico. Afirman que, dado que los lderes del partido enfrentan incer-
tidumbre respecto de a quin nombrar, los seleccionar algunas veces
de acuerdo a las habilidades de los candidatos y, otras veces, en base a
la confianza. Sin embargo, los autores no descartan el peso explicativo
del contexto. Sostienen que la influencia de los ministros en el proceso
de formulacin de polticas vara entre sistemas y entre reas sectoria-
les. As como ciertos sistemas polticos generan mayores oportunidades
de influencia en polticas pblicas, algunos portfolios tambin ofrecen
mayores grados de incidencia. Casos como los ministerios de finanzas
o economa generan mayores oportunidades de control de polticas, por
lo que, siguiendo el argumento propuesto, se debera esperar que esos
puestos se elijan segn procesos intensivos previos de seleccin. Segn
esta expectativa terica, los ministerios de ese tipo deberan, en conse-
cuencia, mostrar menor rotacin. Evidentemente, estas hiptesis no via-
jan acrticamente a sistemas presidencialistas latinoamericanos, dnde
los ministros de economa juegan un rol completamente diferente.
Analizando el gabinete en Irn, Binder (1982) sienta un impor-
tante antecedente para esta investigacin al prestar atencin a un me-
canismo propio de la estabilidad de los ministros. Sostiene que es alta-
mente probable que cualquier grupo de individuos que se rena durante
un largo perodo de tiempo desarrolle un patrn estable de interaccin.
Cuando este patrn muestra xito en el enfrentamiento de diversos pro-
blemas, no solo se torna estable sino que se puede afirmar que surge una
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 321

cultura grupal. La naturaleza de esa cultura no es fcil de predecir.


Entre los factores que facilitan su desarrollo, Binder (1982) encuentra
que importan las personalidades de los ministros y el criterio con el que
se los reclut. En esta misma lnea, Huber y Martnez-Gallardo (2004)
analizan la poltica de la Cuarta Repblica francesa para repensar el con-
cepto de inestabilidad del gabinete. En lugar de estudiar su duracin,
examinan la acumulacin de experiencia de los ministros del gabinete.
Para ello, estudian la experiencia en el portfolio (en sistemas presiden-
cialistas, seran los ministerios encargados de diferentes reas sectoria-
les) y la experiencia poltica. Las medidas de ambas se basan en los cam-
bios de identidad de las personas que controlan portfolios especficos y
prestan atencin a la interaccin entre esas personas.
Claramente, las estrategias de nombramiento de los funcionarios
de la as llamada lnea poltica son elementos clave de los sistemas pre-
sidencialistas. Los presidentes pueden usar los nombramientos de los
ministros del gabinete para impedir crisis en algunas reas sectoriales
(Mainwaring y Shugart, 1997) o como estrategia de cooperacin y/o de
armado de coaliciones. Martnez-Gallardo (2011) seala que las dife-
rentes estrategias de nombramiento de ministros afecta su alternancia,
la cual es clave en la construccin de relaciones y capacidades intragu-
bernamentales para disear e implementar polticas pblicas efectivas
(Huber y Martnez-Gallardo 2008; Huber 1998, Chang, Lewis, y McCarty
2001; Blondel, 1985). Como ya se seal, la literatura que estudia el par-
lamentarismo enfatiza la importancia de los gabinetes para el proceso de
formulacin de polticas pblicas y este tema ha sido ampliamente estu-
diado. Sin embargo, existen escasos trabajos que analicen este tema en
sistemas presidenciales y aquellos que s lo hacen se preguntan esencial-
mente por la conformacin del gabinete nacional. Por ejemplo, estudian
el impacto de la rotacin en el gabinete en la negociacin de las polticas
entre el ejecutivo y la legislatura (Martnez-Gallardo: 2011). Los estudios
acerca de cmo se conforman los gabinetes, su estabilidad y su impacto
en las polticas en sistema presidencialistas, son escasos. Y ms an en
los niveles subnacionales de gobierno.
Jorge Walter y Diego Pando
322 compiladores

1.1.1. Presidencialismo y gabinetes

Estudiar las diferencias dentro de los regmenes fue un interesan-


te avance respecto de los estudios clsicos acerca de la relacin entre
parlamentarismo y presidencialismo (Amorim Neto, 2006; Martnez-
Gallardo 2011; Negretto, 2003; Cheibub, 2002). A principios de los
aos noventa, la crtica de los presidencialismos (Linz, 1994) era muy
influyente. Adems, la coexistencia de presidencialismo y multipartidis-
mo se vea como una combinacin complicada (Raile, Pereira y Power,
2010). Se supona que el multipartidismo generara trabas en la relacin
entre el ejecutivo y el legislativo, promoviendo la polarizacin ideolgi-
ca e impidiendo el armado de coaliciones interpartidarias de gobierno
(Mainwaring, 1993). nicamente los sistemas de partidos bipartidis-
tas promoveran la supervivencia de las democracias parlamentaristas.
Aos despus se vera que las democracias presidencialistas multiparti-
distas no se desmoronaban y se abri una nueva agenda de investigacin
sobre los presidencialismos comparados.
La literatura que examina los presidencialismos es extensa.
Usualmente se presta mucha atencin a la relacin entre el diseo insti-
tucional y la estabilidad democrtica (Cheibub y Limongi, 2002; Jones,
1995; Linz y Valenzuela, 1994; Negretto, 2009). Se han estudiado las
diversas frmulas pare elegir presidentes y las reglas que determinan los
poderes legislativos como factores clave para explicar el comportamien-
to de las democracias presidencialistas. Como ya se seal, un elemen-
to subyacente a los estudios del presidencialismo es la creencia de que
este sistema es menos estable que el parlamentarismo (Linz, 1994). Sin
embargo, para comprender mejor los gobiernos presidencialistas, existe
una agenda que incorpora ms que la preocupacin por la supervivencia
del rgimen. Por ejemplo, existen estudios que examinan a los presiden-
cialismos de manera comparada y enfocando en cmo los presidentes
nombran a su gabinete para implementar sus estrategias de formulacin
e implementacin de polticas pblicas (Amorin Neto, 2006). Otros exa-
minan cmo las frmulas para elegir presidente y los poderes legislati-
vos, plasmadas en las constituciones, responden a estrategias racionales
de los presidentes (Negretto, 2009) o cmo se conforman las relaciones
ejecutivo-legislativo (Raile, Pereira y Power, 2010).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 323

En un rgimen presidencialista puro, el jefe del ejecutivo nombra


y despide libremente a los ministerios del gabinete. A su vez, la manera
en que conforma su gabinete y su duracin son cosas totalmente dife-
rentes (Mainwaring y Shugart, 1997a; Shugart y Carey, 1992). Martnez-
Gallardo (2011) seala que los estudios sobre presidencialismo, usual-
mente, asumen que el presidente decide solo acerca de a quin incluir y
excluir del gabinete. En cambio, trabajos ms recientes ven a la confor-
macin de un gobierno como a una negociacin explcita entre el presi-
dente y los partidos en las legislaturas o entre facciones del partido del
presidente, que intercambian control sobre las polticas pblicas a cam-
bio de apoyo (Martnez-Gallardo, 2005; Amorim Neto, 2006).
Los trabajos acerca de cmo el presidente nombra a su gabinete
tambin sugieren formas de conectar el proceso de formacin de gabine-
te con elementos del diseo institucional de los presidencialismos. Estos
muestran que los presidentes arman sus gabinetes pensando en que es-
tos les permitan pasar las polticas que deseen. Por ejemplo, Amorim
Neto (2006) encuentra que los presidentes que buscan formular polti-
cas a travs de estrategias legislativas, tienden a formar gabinetes con
ms ministros ligados al partido mayoritario y reparten que portfolios
de manera proporcional.
Sin embargo, Martnez-Gallardo (2011) afirma que aunque esos
hallazgos muestran que examinar la conformacin de los gabinetes es
importante para entender su funcionamiento y duracin, no la explica
del todo. Los presidentes utilizan su poder de nombramiento durante
todo el perodo de gobierno para lidiar con shocks que cambian los cos-
tos relativos de diferentes estrategias de formulacin e implementacin
de polticas. Aunque la naturaleza de la negociacin difiera entre los par-
lamentarismos y los presidencialismos, tambin estos ltimos enfren-
tan shocks inesperados que alteran el equilibrio inicial y fuerzan a los
presidentes a actuar. Segn esta autora, existen dos tipos de eventos o
shocks que pueden alterar el equilibrio (status quo) y llevar al ejecutivo
a realizar cambios en el gabinete: (i) shocks de polticas (policies); y (ii)
shocks electorales. Cuando se dan estos eventos, el ejecutivo puede reali-
zar cambios en el gabinete. En el caso de los shocks de polticas, algunas
de las situaciones en las que estos pueden suceder son: (i) cuando el pre-
sidente quiere reforzar el gabinete nombrando alguien con capacidades
Jorge Walter y Diego Pando
324 compiladores

tcnicas o expertise para lidiar con el shock; (ii) cuando la respuesta es-
tatal requiere aprobacin legislativa y el presidente no cuenta con ma-
yora (y el shock puede generar designaciones polticas para obtener ese
apoyo va patronazgo o construccin de coaliciones); y (iii) cuando nom-
bra a alguien para controlar a otros en el gabinete, ya sea que hayan sido
nombrados para devolver favores o formar coaliciones.
Segn esta perspectiva, cuanto ms shocks de polticas se obser-
ven, ms cambios en el gabinete debera haber. Ahora bien, tambin
es clave la popularidad del ejecutivo. Cuanto ms populares sean, en el
caso del nivel subnacional, los gobernadores, menos necesitarn usar
el recambio de ministros como respuesta a cambios en las circunstan-
cias dentro de su mandato. Esos estudios indican que cuando los gober-
nadores son ms dbiles, recurren ms al cambio en las designaciones
de los gabinetes. Entienden a la debilidad como una combinacin entre
factores estructurales como el apoyo legislativo y el tipo de autoridad
definida por la Constitucin y el contexto poltico en particular, la po-
pularidad y el conflicto entre partidos polticos. En esos contextos, el
ejecutivo apela a cambios del gabinete para poder llevar adelante cam-
bios de polticas.
De acuerdo a Stein et al. (2006), en los sistemas presidencialistas
de Amrica Latina, los ministros del gabinete tienden a asumir un rol
acotado como ayudantes del presidente. Se sostiene que, en trminos
formales y en parte debido a su estatus ambiguo, el gabinete como rga-
no colectivo no parece ejercer una influencia demasiado importante en
las polticas pblicas. Sin embargo, se muestra que s puede existir una
mayor incidencia a nivel individual:

No obstante, los ministros del gabinete, al menos individual-


mente, desempean funciones clave en todas las etapas de la
formulacin de polticas. Los ministros del gabinete y quines
dependen directamente de ellos en la burocracia aportan el co-
nocimiento y la experiencia necesarios para formular polticas
(). Estn al frente de grandes dependencias burocrticas y se
encargan de evaluar y supervisar los detalles de la ejecucin de
las polticas (Stein et al., 2006:67).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 325

Asimismo, algunas caractersticas de las polticas, tales como la


estabilidad y la coordinacin resultan permeables a la conformacin de
un gabinete:

La capacidad de los ministros de gobierno de coordinarse en-


tre ellos y de cooperar con otras instituciones, incluida la bu-
rocracia, probablemente tenga un fuerte impacto tanto en el
profeso de formulacin de polticas pblicas, como en las ca-
ractersticas de las polticas pblicas. Uno de los factores que
afectan a la capacidad de coordinacin tiene que ver con la con-
formacin partidaria del gabinete. Cuanto ms partidos parti-
cipen en el gabinete y mayor sea la divergencia de ideologas e
intereses entre ellos, habr ms probabilidades de que surjan
mayores dificultades de coordinacin (Stein et al., 2006:71).

El cambio de los gabinetes por parte de los presidentes puede tam-


bin vincularse con la debilidad de estos ltimos (Martnez-Gallardo,
2001). Cuanto ms cantidad de actores disputando poder haya en el sis-
tema poltico, ms precisar el presidente cambiar a las personas para
modificar las polticas. Entonces, es probable que en sistemas polticos
ms plurales, esta inestabilidad impacte en el proceso de formulacin
de polticas pblicas (en adelante, PFPP), creando dificultades para
mantener y coordinar intertemporalmente algunas polticas.
En suma, la estabilidad del gabinete puede impactar de diversas
maneras en el gobierno y, por ende, en su capacidad para implementar
polticas pblicas. En cuanto a los efectos de la inestabilidad del gabinete
en el proceso de polticas pblicas, la literatura referida a los sistemas
parlamentarios ha reconocido hace mucho su importancia. Sin embar-
go, no existen casi estudios acerca de cmo los cambios de actores y su
permanencia o no en el gabinete de sistemas presidencialistas, lo afec-
tan. Tampoco existen estudios sistemticos de este fenmeno en el nivel
subnacional.
De hecho, Martnez-Gallardo (2005) sostiene que la pregunta que
queda sin contestar es si la estabilidad de los gabinetes incide de manera
positiva en la poltica pblica. Usualmente se asume que cierto grado de
continuidad mejora la estabilidad y la calidad de las polticas, as como
Jorge Walter y Diego Pando
326 compiladores

las habilidades de los polticos, dado que aprenden sobre el tema y de-
sarrollan un vnculo de accountability con la burocracia. Sin embargo,
prcticamente no existe investigacin sobre este tema y menos an en
los niveles subnacionales de gobierno, es decir, en el territorio dnde
justamente se despliega el proceso de polticas pblicas.
La estabilidad de los gabinetes no es neutra respecto de si el poder
ejecutivo funciona como tal en el marco de un sistema presidencialista
o parlamentarista y tampoco es indiferente al grado de institucionali-
zacin que tenga un pas. En contextos institucionales como los de la
Argentina, la baja institucionalidad de reglas formales y escritas hace
que el grado de permanencia que tengan los funcionarios en sus cargos
asuma otro significado. Si no existen reglas con capacidad de aplicacin
(enforcement) que perduren de un gobierno a otro o de un ministro a
otro, an dentro de una misma administracin, el conocimiento y apren-
dizaje dependen, nicamente, de que las personas a cargo de las polti-
cas lo transmitan (si quieren). En esos casos, si los funcionarios son los
mismos, por mera permanencia a travs del tiempo, aprenden, juntan
informacin y funcionan como elemento de continuidad de las polticas.
Si a ese elemento le agregamos que esa continuidad de los funcionarios
puede estar justificada por el diseo institucional del rgimen poltico,
nos encontramos con casos en los que la permanencia es institucional-
mente inducida, tal como lo muestra la provincia de Formosa. Cruces de
ms o menos democracia con ms o menos institucionalidad impactan,
entonces, en las polticas pblicas.

1.2. Capacidades estatales

Uno de los principales desafos que enfrentan los estudios sobre


las capacidades estatales es tener que examinar empricamente una
nocin compuesta por diferentes dimensiones. Eso agrega al problema
convencional de tener que observar fenmenos no directamente obser-
vables, el desafo de conceptualizar y luego medir nociones compuestas
por diferentes aspectos. La tensin entre las as llamadas definiciones
maximalistas, que tienden a incluir muchos atributos y pueden per-
der referencia emprica (y/o aun cuando sean empricamente cons-
trastables, perder utilidad analtica), y las minimalistas, que tienden
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 327

a restringir atributos y corren el riesgo de omitir elementos relevantes


para el concepto (Munck y Verbuilen, 2002:9), atraviesa tambin a los
estudios sobre las capacidades estatales. En este sentido, una primera
gran divisin de la literatura sobre el tema es aquella que se observa
que existe entre los estudios que definen a las capacidades estatales a
travs de una o, como mximo, dos dimensiones y los incluyen varias de
ellas. Dado el problema inherente a los conceptos compuestos por varias
dimensiones, la dificultad de consenso en la definicin del mismo y su
medicin, se acenta tambin en el segundo caso.
Tras una revisin de los trabajos sobre el tema, lo primero que se
observa es que las capacidades estatales deberan ser pensadas de ma-
nera ms amplia que lo que la literatura observa (en concreto, incor-
porando a las polticas pblicas en la definicin) y, a la vez, de forma
ms precisa (es decir, distinguiendo y midiendo cada componente y no
asumiendo que todos ellos resultan de la/s misma/s causa/s). Pensar a
la capacidad estatal, nicamente, como equivalente a diversos atributos
organizacionales de la administracin pblica, capacidades fiscales o de
penetracin en el territorio, confunde elementos propios de la organiza-
cin estatal con caractersticas de las polticas o de su implementacin.
Aparato estatal, diseo de polticas, implementacin de las mismas y su
xito no son la misma cosa. Tampoco es lo mismo analizar la capacidad
de la administracin pblica que la del Estado. Es por ello que definir
Estado e incorporar las polticas en la definicin de la capacidad estatal
es clave.
Dicho esto, los estudios sobre las capacidades del Estado son nu-
merosos y no todos las vinculan con la capacidad de implementar pol-
ticas. Como ya se seal, Mann es quin lo hace ms directamente dado
que define al poder infraestructural del Estado como la capacidad del
Estado de efectivamente penetrar la sociedad civil e implementar sus
acciones a travs de su territorio (Mann, 2008:355).
A continuacin se presentan los diferentes cuerpos de literatura
que componen este debate inconcluso. Al respecto, cabe destacar que,
en primer lugar, la literatura seala que definir y medir la nocin de
capacidades estatales acarrea dos problemas. El primero tiene que ver
con tres elementos: (i) que es una nocin multidimensional; (ii) que no
existe consenso acerca de las dimensiones que la componen; y (iii) que
Jorge Walter y Diego Pando
328 compiladores

las distintas dimensiones que suelen incluirse se explican por diferentes


factores. El segundo problema es que ms all de su definicin, esta no
puede disociarse de la pregunta acerca de capacidades para qu?, por
lo que su estudio implica vincular qu nocin de Estado se presupone y
sobre que rea de la sociedad se busca incidir.
El primer problema relacionado con la multidimensionalidad
puede observarse en la tensin entre las as llamadas definiciones maxi-
malistas y las minimalistas, como veremos a continuacin.

1.2.1. Definiciones minimalistas: a) capacidad fiscal-


extractiva y b) burocrtico-administrativa

El primer subgrupo de definiciones de capacidad estatal entendi-


da como capacidad fiscal se divide entre: (i) aquellos trabajos que exami-
nan su gnesis histrica y que se enmarcan en la lnea de anlisis de Tilly
(1992) acerca de los orgenes del Estado moderno; y (ii) los estudios de
la economa contempornea (Crdenas, 2010; Bersley y Persson, 2009).
Ambos destacan la importancia de que el Estado sea capaz de recaudar y
examinan el modo en que lo hace.
El primer grupo de trabajos entiende al Estado como resultado de
la organizacin de la coercin, pero tambin de los efectos de la acumu-
lacin del capital (Tilly, 1992; Herbst, 2001). Esta mirada entiende a los
Estados modernos como a organizaciones diferenciadas que controlan
los principales medios de coercin concentrados dentro de territorios
bien definidos. El factor explicativo fundamental de estos estudios es
la guerra puesto que para poder enfrentarla, los Estados requieren de
infraestructura, ejrcitos, etc. Esto los lleva a desarrollar su capacidad
extractiva y de organizacin.
En cambio, los estudios que indagan directamente en la capaci-
dad de recaudar de los Estados buscan comprender la capacidad fiscal
per se. Para ello, intentan distinguir entre capacidades estatales legales
y fiscales. Las primeras aluden tanto a las instituciones vinculadas con
la garanta a los contratos privados (contracting institutions) como a
aquellas relacionadas con los derechos de propiedad (institutions cons-
training government expropiation) (Acemoglu, Johnson y Robinson,
2005). Besley y Persson (2008; 2009) enfatizan la dimensin fiscal que
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 329

involucra la capacidad del Estado de extraer ingresos de la poblacin


(en forma, por ejemplo, de impuestos) y sostienen que esta es esencial
para que el Estado pueda proveer bienes pblicos. En esta lnea, Zieglers
Rogers (2010) define a la capacidad estatal como equivalente a la reco-
leccin no solo de impuestos sino tambin de informacin. En cuanto
a los factores explicativos, esta literatura tiende a vincular a la capaci-
dad estatal con el desarrollo econmico, la guerra o la democracia (Levi,
1988; Cheibub, 1998; Besley y Persson, 2009; Crdenas, 2010).
Un segundo subgrupo identifica a la capacidad estatal con capaci-
dad administrativa, entendindola como la capacidad organizacional de
proveer bienes pblicos de manera eficiente e independientemente del
contexto poltico. Estos estudios se dividen entre aquellos trabajos que
analizan del aspecto administrativo del Estado (la administracin pbli-
ca como tal) y lo que examinan la existencia de burocracias profesionales
weberianas, compuestas de funcionarios seleccionados con criterios
meritocrticos que, por ende, no exhiban comportamientos rentistas
y desarrollen horizontes temporales de largo alcance (Rauch y Evans,
1999; 2000). Por ejemplo, Skowronek (1982) estudia el proceso hist-
rico de construccin de las capacidades administrativas del Estado en
los Estados Unidos con foco en la administracin pblica, el ejrcito y la
regulacin econmica. Los trabajos contemporneos inspirados por este
enfoque suelen utilizar como indicadores distintos resultados de poltica
pblica, como tasas de escolarizacin o de mortalidad infantil (Hanson,
2011). Ambos grupos de definiciones pueden considerarse cmo mini-
malistas puesto que toman solo un aspecto de la capacidad estatal, sea
esta fiscal, burocrtico o estrictamente administrativa.

1.2.2. Definiciones compuestas de capacidad estatal

Los trabajos existentes pueden dividirse segn a qu rea de es-


tudio aludan (Hanson y Sigman, 2011): (i) existen anlisis que exami-
nan la capacidad estatal en las reas de desarrollo econmico y la po-
ltica industrial (Evans, 1992; Mann, 1998; Ziblatt, 2008; Kohli, 2010;
North, 1990; Rauch y Evans, 2000); y (ii) otros trabajos que estudian
el impacto de la capacidad estatal en la estabilidad poltica domstica
Jorge Walter y Diego Pando
330 compiladores

(Skocpol, 1979; Tilly, 1991; Huntington, 1968) y de seguridad internacio-


nal (Fearon y Laitin, 2003).
Hanson y Sigman (2011) dividen a la nocin de capacidades es-
tatales en tres dimensiones: (i) la extractiva presentada en la seccin
anterior; (ii) la coercitiva, que ubicndose en la tradicin weberiana, re-
fiere a la capacidad del Estado de preservar sus bordes, protegerlos de
amenazas externas y mantener el orden interno; y (iii) la administrativa,
que muestra cierta yuxtaposicin con la lnea de la weberiana/adminis-
tracin pblica pero que, en este caso, refiere a la capacidad de proveer
servicios y de hacer cumplir los contratos y de proteger los derechos. Esa
provisin de servicios involucra tanto a la efectividad burocrtica como
al alcance territorial del Estado.
Kocher (2010) analiza el rea de seguridad internacional y propo-
ne una conceptualizacin compuesta por: (i) capacidad de centralizacin
del Estado (o territorial o administrativa); (ii) capacidad fiscal/extrac-
tiva; (iii) capacidad de la burocracia profesionalizada (en la tradicin
weberiana de esa nocin); (iv) lo que el autor denomina ausencia de
lmites al rgimen poltico (o sea, ms o menos actores de veto que gene-
ren que se trabe ms o menos la posibilidad de implementar polticas); y
(v) capacidades militares.
Grindle (1996, citado en Alonso, 2007), en cambio, plantea un
desglose del concepto en cuatro dimensiones vinculadas a las distintas
funciones que debe ejercer el Estado: (i) la institucional, en tanto com-
petencia para fijar y garantizar el cumplimiento de las reglas que rigen
el conjunto de interacciones polticas y econmicas; (ii) la tcnica, que
hace a la habilidad para el anlisis y gestin de la macroeconoma y de
las polticas pblicas en general; (iii) la administrativa, que refiere a la
habilidad de implementar la provisin de bienes y servicios y (iv) la pol-
tica, que alude a la capacidad de procesar las demandas sociales.
Weaver y Rockman (1993) presentan una lista de diez capacidades
que un Estado debe poseer para: (i) mantener la estabilidad macroeco-
nmica; (ii) garantizar el crecimiento econmico y (iii) imprimir credibi-
lidad a las promesas a largo plazo y ejecutar y aplicar efectivamente esas
polticas. Tambin prestan atencin a ciertos atributos organizacionales
y polticos dado que, segn los autores, un Estado debe poder: (i) estable-
cer y mantener prioridades entre las mltiples demandas contrapuestas;
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 331

(ii) focalizar los recursos hacia donde sean ms efectivos; (iii) innovar
cuando las polticas fallan; (iv) coordinar objetivos contrapuestos dentro
de un todo coherente; (v) tener capacidad de imponer prdidas a grupos
poderosos; (vi) representar intereses difusos y desorganizados adems
de aquellos que estn concentrados y bien organizados; (vii) garantizar
la implementacin efectiva de las polticas de gobierno una vez que se
hayan decidido; (viii) garantizar la estabilidad de las polticas para dar
tiempo a que funcionen; (ix) formular y mantener compromisos inter-
nacionales en materia de comercio y defensa nacional para garantizar el
bienestar del Estado en el largo plazo y (x) manejar las escisiones polti-
cas para que la sociedad no degenere en una guerra civil. Como se puede
observar en este listado, las diez caractersticas aluden a diferentes reas
del Estado, como la econmica, la de defensa interna y externa, la orga-
nizacin, la poltica y la eficiencia en general.
Un elemento clave para esta investigacin es que Weaver y
Rockman (1993) complementan la lista con tres caractersticas vincu-
ladas a las polticas pblicas: (i) asegurar la adaptabilidad de las pol-
ticas cuando el cambio en las circunstancias lo requiera; (ii) garantizar
la coherencia entre diferentes mbitos de polticas para que las nuevas
polticas sean coherentes con las ya existentes y (iii) asegurar una coor-
dinacin efectiva de polticas entre los diferentes actores que operan en
el mismo mbito. De esta manera incluyen dentro de la definicin de
capacidad estatal a la capacidad de disear polticas pblicas.
Existe otro subgrupo de estudios que se pueden enmarcar den-
tro de una categora denominada como capacidad estatal institucional.
En estos trabajos, las capacidades estatales suelen utilizarse indistinta-
mente con las capacidades de gobierno o institucionales. Por ejemplo,
Alonso (2007) distingue entre dos grandes dimensiones: por un lado, lo
que hace a las capacidades tcnico-administrativas y por el otro, una di-
mensin relacional que se refiere a la relacin del Estado con el entorno
socioeconmico. Desde la primera perspectiva, el anlisis de capacida-
des prioriza un mirada interna al aparato estatal, mientras que la dimen-
sin relacional pone el foco en el nexo Estado-Sociedad. Repetto (2004)
tambin enfatiza la importancia del aspecto institucional de la capaci-
dad estatal y afirma que las instituciones son fundamentales porque, por
un lado, enmarcan el accionar de los actores sociales y por el otro, esas
Jorge Walter y Diego Pando
332 compiladores

mismas instituciones son una cristalizacin de dos componentes funda-


mentales de la capacidad estatal: la administrativa y la poltica segn
reas, sectores o jurisdicciones. Sikkink (1993) propone un enfoque
institucional de la autonoma y afirma que la capacidad del Estado no
debe medirse en trminos absolutos sino segn la adecuacin o no de esa
capacidad a las funciones que debe cumplir. Se centra en el anlisis de
los funcionarios y de las estructuras organizativas del Estado. Tambin
dentro de esta lnea institucional, Iazzeta (1997) destaca la importancia
de diferencia a las capacidades tcnicas de las de gobierno. En una lnea
que sintetiza lo presentado, Acua y Chudnovsky (2012) entienden a la
capacidad institucional como:

La capacidad institucional muestra dos ejes de variables cuya


relacin de causalidad (en una u otra direccin, endgena o
inexistente) es relevante para el entendimiento de cmo y por
qu las instituciones funcionan cmo lo hacen: el eje referido a
la dinmica institucional intrnseca [.y el eje que] indica el
grado de cumplimiento efectivo de las reglas, su impacto sobre
conductas y procesos. Las propiedades intrnsecas mostrarn
un mayor o menor potencial como recurso para la generacin
y fortalecimiento de la capacidad institucional, en funcin de
cinco atributos interrelacionados y, a veces, en tensin: 1) con-
sistencia interna de las reglas: hace a su (in)coherencia lgica,
esto es a su capacidad de no exhibir contradicciones y, por ende,
emitir un mensaje claro y unvoco al incentivar comportamien-
tos; 2) consistencia y forma de articulacin entre reglas: en
primer lugar, y aunque una regla muestre en s consistencia, el
ordenamiento que persigue con su contenido puede perder con-
sistencia lgica, claridad o univocidad en su sentido si la misma
se muestra contradictoria ya sea con otras reglas formales, ya
sea con reglas informales que la acompaan, por lo que este
aspecto del atributo hace a la consistencia entre reglas y a la
posibilidad de que un tipo de regla predomine sobre otro. En
segundo lugar, se debe notar que la articulacin de diversas ins-
titucionalidades no es meramente lgica, resultante en un solo
y excluyente equilibrio. Muchas veces una regla puede mostrar
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 333

diversas formas de articularse con otras reglas del entorno,


formas que redefinen el sentido de la regla para los actores, 3)
completitud de las reglas: hace a la (in)capacidad de abarcar
al conjunto de comportamientos, eventos y procesos relevantes
que, actual o potencialmente, constituyen el dominio sobre el
que opera la regla, 4) estabilidad de las reglas: hace a la (in)
capacidad de ofrecer un horizonte temporal que permita que
la regla sea reconocida y procesada como tal por los actores y,
potencialmente, impacte sobre comportamientos y procesos,
5) rigidez/flexibilidad de las reglas: hace a la (in)capacidad
de adecuacin que las propias reglas se dan frente a dinmicas
cambiantes en el dominio sobre el que rigen (2012:30).

La capacidad institucional no debe confundirse con la calidad ins-


titucional. Al respecto existen trabajos clave que, por ejemplo, la vincu-
lan con su capacidad de promover el desarrollo nacional (Portes y Smith:
2011). Tambin, en los ltimos tiempos, se han observado muchos anlisis
de calidad institucional entendida como calidad democrtica (Acua
y Chudnovsky: 2012), relacionando la nocin de calidad institucional a
la de buen gobierno democrtico y estado de derecho (ODonnell, 1993;
1995 y 2009; ODonnell y otros, 2003; Mazzuca, 2003) . En general, las
definiciones de calidad institucional suelen incorporar la dimensin de
capacidad institucional como un aspecto clave a destacar.
Por ltimo, y a modo de cierre, recordemos que un autor clave que
vincula las los estudios sobre el Estado con los trabajos acerca de su ca-
pacidad es Mann (1988) a travs de la distincin entre poder desptico y
poder infraestructural como ya seal en la introduccin.
En sntesis, los estudios sobre la capacidad estatal desde una pers-
pectiva multidimensional tienden a coincidir en ciertas dimensiones ta-
les como la tcnico-administrativa, la poltico-institucional, aquella liga-
da al mantenimiento del orden interno (coercin), la fiscal/extractiva, la
de alcance en el territorio y la de provisin de servicios pblicos. Lo in-
teresante es que la nica definicin de capacidad estatal comn a todos
los estudios es la de provisin de bienes pblicos y servicios por parte del
Estado. Justamente, aquella que esta investigacin se propone estudiar.
Jorge Walter y Diego Pando
334 compiladores

1.2.3. Medicin de las capacidades estatales

La medicin es un desafo distinto al de la conceptualizacin.


Como ya se mencion, las capacidades estatales son indisociables de la
pregunta acerca de capacidades para qu? Por ende, la validez de las
medidas elegidas depende, en gran parte, de la respuesta a esa pregunta.
Goodwin (2004), por ejemplo, analiza la capacidad estatal de suprimir
los movimientos de insurgencia en Centroamrica. Distingue entre dos
aspectos relevantes: (i) los medios de coercin disponibles y los medios
materiales que lo subyacen y (ii) la habilidad de extender su capacidad
represiva en todo el territorio. Mide el primer aspecto en base gasto mili-
tar per cpita, las fuerzas armadas como proporcin de la poblacin y el
ingreso del gobierno como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI).
En cambio, mide el segundo como la densidad de las autopistas y rutas y
la proporcin de la fuerza rea militar respecto del tamao del territorio.
Si lo que se va a medir, en cambio, es la capacidad administrativa el
eje se corre hacia la observacin de los resultados de la provisin estatal
de bienes y servicios pblicos (Hanson y Sigman, 2011). Estas medidas
son atractivas por su acceso y cobertura territorial. Al respecto, Kocher
afirma que explicar los resultados es explicar la capacidad (Kocher,
2010:19), dado que la capacidad de un Estado no funciona en abstracto
y se observa en relacin con una capacidad para algo especfico. Segn
este autor, las definiciones basadas en atributos del Estado nos dan una
pista falsa. Contar con recursos para llevar a cabo una accin estatal no
necesariamente implica que esta se realice. La medicin de atributos or-
ganizacionales indica condiciones necesarias pero no suficientes de la
capacidad estatal de implementar polticas pblicas y por eso defiende
las mediciones en base a resultados de las polticas. En cambio, Hanson
y Sigman (2011) critican las medidas de resultado, por un lado, porque
muchas veces los indicadores no son fcilmente disociables de la nocin
de capacidades estatales y por el otro lado, porque muchas otras varia-
bles pueden explicar esos resultados y porque en muestras grandes eso
es difcilmente controlable.
Stein et al. (2006) aluden a atributos de las polticas aunque no las
consideran indicadores de capacidad estatal sino de calidad institucio-
nal del PFPP. Repetto (2004) intenta saldar la tensin entre la medicin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 335

de atributos y resultados afirmando que las polticas pblicas son los


atributos en accin. Desde esta perspectiva, la capacidad estatal pue-
de ser observada a travs de las respuestas estatales ante los problemas
pblicos y se expresa en atributos tales como: coordinacin, flexibilidad,
innovacin, calidad, sostenibilidad, evaluabilidad, eficiencia, eficacia,
accountability, legitimidad y equidad pertinente de las polticas (2004:
24). Sin embargo, en este caso se confunde aparato estatal con polticas
pblicas a la hora de medir el concepto. Las polticas son el Estado en
accin y sus caractersticas son consecuencia de capacidades estatales.

1.3. La incidencia de los gabinetes en la capacidad


estatal de implementar polticas pblicas

Las capacidades estatales se entienden como la capacidad para


proveer bienes pblicos a travs del territorio. A fin de estudiarlas se
observarn tanto los atributos organizacionales del aparato estatal que
permiten su provisin como las caractersticas del diseo y de la imple-
mentacin de las polticas pblicas.
Se considera que las polticas pblicas son el Estado en accin.
Gobernar y administrar en nombre y representacin del bien comn es
gobernar y administrar a travs de polticas pblicas (Aguilar Villanueva,
1996:24-36). Desde este enfoque, las polticas pblicas son planes, pro-
gramas, proyectos y actividades que un gobierno disea y gestiona le-
gtimamente respaldado por un Estado un orden legal y social en el
territorio (ODonnell, 1993) y procesa a travs de una administracin
pblica a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad.

La dimensin organizacional de la nocin de capacidad propuesta


se divide en:

El aspecto fiscal-presupuestario que alude, por un lado, a la


capacidad fiscal y extractiva de la provincia y, por el otro, al
presupuesto con el que cuentan las agencias encargadas de las
polticas y el gasto.
Jorge Walter y Diego Pando
336 compiladores

La capacidad tcnico-administrativa del aparato estatal pro-


vincial y de las agencias involucradas en la implementacin de
las polticas.

La dimensin de coercin que refiere al control de los bor-


des internos de la provincia, la autoridad sobre el territorio, el
control de los grupos sociales (capacidad de mantenimien-
to del orden) y el grado de profesionalizacin de las fuerzas
armadas.

El alcance del Estado que tiene que ver con que llegue a dife-
rentes puntos del territorio. Tambin alude a la distribucin
del mismo en el territorio.

Por ltimo, la capacidad de recabar y producir informacin en el


contacto entre el Estado y la sociedad alude a la capacidad de inteligen-
cia y monitoreo, tal como lo define Zieglers Rogers (2010).

La dimensin de polticas se divide en las siguientes caractersticas:

Pertinencia (que alude a la cercana o lejana respecto de prc-


ticas establecidas como parmetros de accin en el tema),

Flexibilidad/rigidez para adaptarse a cambios,

Estabilidad temporal y

Legitimidad/aceptacin de la poltica por parte de los encarga-


dos de implementarla.

Medir capacidades estatales simultneamente a travs de atribu-


tos organizacionales y caractersticas de las polticas permite identificar
en cada caso de poltica que elemento pesa ms en su xito. Por ejemplo,
puede suceder que si la poltica est mal diseada o genera rechazo entre
los encargados de implementarla, la misma fracase aunque los recur-
sos presupuestarios destinados a su implementacin sean suficientes. O
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 337

quizs suceda que polticas mal diseadas funcionen bien porque logran
corregir los problemas durante la ejecucin a partir de mecanismos de
coordinacin e intercambio de informacin.

Las caractersticas que adquieren las polticas tambin indican


el tipo de capacidades estatales existentes. Si una poltica precisa repar-
tir dinero, el Estado debe poder disear un sistema de tarjetas de dbito
o de transferencias bancarias. Si una poltica precisa ser implementa-
da por varias agencias estatales, se deben desarrollar mecanismos de
coordinacin formales. Al respecto, Stein et al. (2006) sostienen que el
impacto de las polticas pblicas depende no solo de su contenido es-
pecfico ni de su orientacin concreta, sino tambin de algunas de las
caractersticas de su diseo.
Cabe destacar que no se plantea una relacin de causalidad en-
tre la existencia de los atributos organizacionales y las caractersticas
que asumen las polticas pblicas. Son dos aspectos de la variable de-
pendiente de capacidad estatal. Pero las polticas pblicas no flotan en
el aire: se disean e implementan en espacios especficos del aparato
estatal que tambin las condicionan y modelan. Es decir, el aspecto or-
ganizacional de la capacidad estatal se divide en varias dimensiones que
resultan de diversos factores explicativos y funcionan como condicin
necesaria pero no suficiente para proveer bienes pblicos. Por ello es que
es clave incorporar a las polticas pblicas en la mismsima definicin de
capacidad.
La hiptesis es que la estabilidad del gabinete incide sobre un
aspecto de la capacidad estatal: las polticas pblicas. Ahora bien, las
caractersticas organizacionales preexistentes (el otro aspecto) no son
neutras al proceso de formulacin de polticas. Estas son condicin ne-
cesaria pero no suficiente para la capacidad estatal entendida como ca-
pacidad de penetrar el territorio. Por ende, sostenemos que, dadas cier-
tas caractersticas organizacionales, la estabilidad del gabinete incide en
la forma e implementacin de las polticas. Es decir; sin una agencia es-
pecializada, presupuesto, funcionarios y centros de atencin de la salud
en el territorio, no hay estabilidad del gabinete que alcance para disear
e implementar polticas exitosas. A su vez, puede suceder que la esta-
bilidad del gabinete s impacte en una o ms dimensiones del aspecto
Jorge Walter y Diego Pando
338 compiladores

organizacional de la capacidad estatal. Por ejemplo, al asignar mayor


presupuesto para una nueva poltica de control del Chagas proveniente
de Nacin, una agencia contar con ms recursos que antes de la exis-
tencia de la misma.
En el marco analtico propuesto, surgen dos elementos preexis-
tentes que condicionan la hiptesis propuesta. En primer lugar, la exis-
tencia de estabilidad de personas en los cargos polticos del gabinete de-
pende, en gran medida, de la regla electoral formal del rgimen poltico.
La inestabilidad/estabilidad del gabinete encargado de implementar las
polticas no es neutra respecto de la dinmica poltico-partidaria de la
provincia.
El Estado no es una mquina impersonal ocupada por personas
con incentivos exgenos tanto al aparato estatal en s mismo como a la
lgica poltica de la provincia. Cuando los actores tienen horizontes de
largo plazo, el Estado tiene mucho margen para compensar la ausencia
de mecanismos formales con rutinas de actores con poder de decisin.
En cambio, eso no pasa de igual manera cuando los horizontes son cor-
tos. El Estado no logra desarrollar prcticas informales compensatorias,
al menos igualmente eficaces.
La expectativa terica es que la permanencia en el tiempo de los
funcionarios a cargo de las polticas sectoriales facilite el desarrollo de
capacidades que permitan disear polticas ms eficaces basadas en el
control, monitoreo, coordinacin informal de informacin, gasto focali-
zado, polticas centralizadas e injerencia del Estado. Estas capacidades
permiten el desarrollo de campaas de prevencin del mosquito en el
caso del Dengue, el control del material de las viviendas en zonas de
Chagas, as como la fumigacin. Por el contrario, cuando los horizontes
temporales son ms cortos es probable que haya mayor inestabilidad
de funcionarios. Y, dado que no existen reglas formales trasciendan a
la rotacin de personas, se espera que, entonces, no se logren resolver
problemas bsicos de coordinacin y estabilidad de las polticas.
En segundo lugar, la capacidad estatal a desarrollar y las carac-
tersticas que esta asuma, dependen del problema pblico a resolver,
dado que este condiciona el tipo de respuesta estatal requerida. Los va-
lores que asuma esta variable magnifican o disminuyen el impacto de la
estabilidad del gabinete sobre la capacidad de proveer el bien pblico.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 339

Menos compleja sea la resolucin del problema, ms pesar la estabili-


dad del gabinete como factor explicativo del xito de una poltica. A me-
dida que se complejiza la solucin estatal al problema sanitario, menos
se resuelve este a travs de la mera permanencia en los cargos burocr-
ticos encargados de implementar las polticas. En esos casos, para solu-
cionar un problema sanitario, se precisan otras capacidades adems de
la coordinacin, continuidad en el tiempo y la presencia en el territorio.
La inestabilidad de los gabinetes ministeriales es definida como
la volatilidad en los cargos polticos de los ministerios involucrados
en la implementacin de las polticas bajo estudio (Huber y Martnez-
Gallardo, 2008). La definicin de volatilidad alude al cambio en los
agentes que controlan la formulacin e implementacin de las polticas
dentro del ministerio. Estos son designados polticamente por un go-
bierno dentro de una administracin y por ende, son considerados como
funcionarios de ese gobierno. La unidad de anlisis es el cambio de per-
sona. No la cantidad de personas. Se asume que la poltica pblica sec-
torial dentro de una misma administracin puede cambiar en los mr-
genes si cambian las personas a cargo, pero no tanto como si lo que se
remplaza es al partido poltico. Se tomar esta ltima definicin en base
a la evidencia que brinda Huber (1998) cuando muestra que el nmero
de cambios de personas y de partidos polticos limita la efectividad del
gobierno en la implementacin exitosa de una poltica especfica: con-
tener el aumento de costos de la salud. Esta distincin es clave porque
al medir la inestabilidad travs de cambio de personas y de partidos y
personas, esta definicin se liga al tipo de competencia poltica existente
en el pas o unidad territorial bajo anlisis.
Respecto a las reas sectoriales de poltica, no es lo mismo observar
la inestabilidad en una nica rea sectorial (en este caso, la de salud p-
blica) o analizar la de varios ministerios. En cuanto a la primera opcin,
la expectativa es que los cambios ministeriales del rea de poltica bajo
anlisis afecten directamente la efectividad de formular e implementar
las polticas. Sin embargo, es difcil encontrar reas sectoriales que no se
vean afectadas por la accin de otros ministerios (como economa o de-
sarrollo social) por lo que, tambin, se utilizar en el anlisis una medida
de volatilidad agregada (o sea, medida interministerialmente).
Jorge Walter y Diego Pando
340 compiladores

En suma, las relaciones causales entre la estabilidad del gabinete


y las capacidades estatales presentadas se pueden ver a continuacin:

Tabla 1. Modelo Analtico

La estabilidad del gabinete incide sobre un aspecto de la capaci-


dad estatal: las caractersticas de las polticas pblicas. A su vez, esta
hiptesis funciona en un contexto de capacidades organizacionales esta-
tales preexistentes. El argumento se aplica a un tipo de poltica pblica
especfica que son las de baja complejidad tcnica. Asimismo, este mo-
delo parte de dos condiciones que magnifican o disminuyen en el poder
explicativo de la hiptesis: (i) la existencia de un diseo de rgimen po-
ltico que permita la reeleccin del gobernador, facilitando formalmente
la posibilidad de la estabilidad poltica y por ende, del gabinete y (ii) las
caractersticas del problema pblico a resolver por parte del Estado, ya
que condicionan el diseo de las polticas.

2. Aplicando el Marco Analtico a las Provincias de


Chaco y Formosa y al problema del Dengue

A continuacin se presenta una comparacin entre los dos ca-


sos subnacionales que presentan el contraste sealado. A iguales
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 341

condicionantes para el desarrollo de la epidemia de Dengue, en el ao


2009, Chaco present un brote sin precedentes, mientras que Formosa
logr controlar el episodio. El primer caso muestra una historia de alter-
nancia partidaria, inestabilidad del gabinete total y del de salud, espe-
cialmente en el momento del brote. El segundo, presenta un escenario
inverso. Escasa competencia poltica, inexistencia de rotacin partidaria
en el gobierno, estabilidad del gabinete general y del de salud. Aos de
permanencia en los cargos generaron aprendizaje y experiencia por par-
te del equipo formoseo en el combate de epidemias. A continuacin
presento algunas de las caractersticas de los casos que explican el xi-
to en el manejo de polticas de baja complejidad tcnica por parte de
Formosa.

2.1. Chaco y Formosa: reglas electorales y alternancia


en el Poder Ejecutivo

A contramano de lo que ocurre en la mayora de las provincias ar-


gentinas, las reglas electorales del Chaco no fueron sometidas a cambios
frecuentes. La nica modificacin importante fue en 1994, con la refor-
ma de la Constitucin provincial. Adems, en esta reforma no prim la
lgica de acumulacin de poder por parte del gobernador en ejercicio.
Por el contrario, la convocatoria a la Convencin fue unnime y dentro
de esta todas las medidas adoptadas requirieron negociacin entre par-
tidos (Micozzi, 2001 y entrevista a Julio Wajcman, 2012). Hasta 1994, el
gobernador se elega por mayora simple y la reeleccin inmediata no es-
taba permitida. A partir de ese ao se permite una reeleccin ejecutiva,
despus de la cual hay que esperar un mandato para volver a presentar-
se. Adems, se adopt un sistema de eleccin de gobernador que prev
una segunda vuelta si ningn candidato alcanza el 45% o el 40% a 10
puntos del segundo (al igual que para presidente de la Nacin).
Las reglas electorales para la eleccin de diputados se mantuvie-
ron estables. La legislatura se compone de 32 miembros, y se renueva
cada dos aos por mitades. Se considera a la provincia un distrito ni-
co y las bancas se asignan por el mtodo DHont, sin piso. Se observa
que los sesgos mayoritarios y partidarios son mnimos en comparacin
con otras provincias. En el mes de diciembre de 2010 se present en la
Jorge Walter y Diego Pando
342 compiladores

Cmara de Diputados un proyecto de reforma de la Ley Electoral provin-


cial que se aprob a finales del 2012 e incluye la implementacin del voto
electrnico y el sistema de elecciones internas abiertas y simultneas. En
general, se observa que los gobernadores ganan las elecciones con mr-
genes pequeos para los estndares provinciales que son ms altos que
los nacionales. Las nicas dos excepciones fueron las dos veces en que
el gobernador vigente pudo presentarse a la reeleccin (Nikisch estaba
impedido por haber sido vicegobernador durante el mandato precedente
al suyo). Aunque la literatura indica que, usualmente, los oficialismos
tienen ventajas respecto de la competencia en los segundos mandatos, el
hecho es que, ms all de esa explicacin, esa distancia es notoria bajo
Rosas y con Capitanich, que fueron los gobernadores reelegidos. Se ob-
serva que las elecciones de medio trmino no son fciles para ningn
gobernador (el promedio es levemente inferior a 50%) y que el gobierno
dividido es muy frecuente.
En Formosa, desde 1983 a la fecha, el Partido Justicialista ha ejer-
cido la gobernacin de la provincia. Ms an, desde 1995, Gildo Insfrn
es el gobernador en forma ininterrumpida. Esto es posible debido a que
la reeleccin del gobernador se introdujo a partir de la reforma constitu-
cional por un periodo consecutivo en 1991 y en 2003 una nueva reforma
constitucional reglament la reeleccin ilimitada. Los principales parti-
dos que compiten en este periodo son, al igual que en Chaco, el radical y
el justicialista. Sin embargo, una diferencia relevante es la vigencia de la
Ley de Lemas en Formosa desde 1987 que permiti a ambos la presenta-
cin de sublemas de forma tal que las internas partidarias se resolvieran
en la eleccin general del Poder Ejecutivo. De todos modos, esto se ter-
min en el ao 2011.
Este hecho marca una diferencia notable en la trayectoria de las
reglas electorales de Chaco y Formosa: mientras la primera acentu la
relevancia del tercer partido, la inclusin de la Ley de Lemas en Formosa
condujo a la reduccin del nmero efectivo de partidos en la eleccin a
gobernador hasta el ao 2011 en el que se suprimi.
Los porcentajes con los que Insfrn ha ganado cada una de las su-
cesivas elecciones a las que se ha presentado son altsimos. Durante todos
estos aos, su vicegobernador fue Bogado, el primer Gobernador formo-
seo de la democracia. De hecho, Formosa tuvo solo tres gobernadores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 343

desde el regreso a la democracia en la Argentina. Todos ellos del PJ y dos


de ellos han sido reelectos en su cargos. Tanto Joga como Insfrn han sido
reelegidos al trmino de su primer mandato para otro periodo ms. En
el primer caso la reeleccin fue posible por la reforma constitucional de
1949, mientras que en el segundo caso fue mediante la reforma de 1994.
En cuanto a la popularidad que han tenido los tres gobernadores
del PJ, los porcentajes de diferencia con el candidato radical son altsi-
mos. Sobre todo, comparado con Chaco. Salvo el perodo de Bogado en
dnde este gan con 15, 27% de diferencia y los perodos del gobernador
Joga (1987-1991 y 1991-1995), en dnde la diferencia fue del 6,56% y el
10,74% de los votos respectivamente, Insfrn ha ganado con una dife-
rencia abrumadora: la mnima distancia fue de 19%, alcanzando un 51%
respecto del candidato opositor en la ltima eleccin.

Tabla 2. Sistemas electorales provinciales

Tabla 2.1. Reeleccin del gobernador

Tabla 3. Turn over del Gobernador


Jorge Walter y Diego Pando
344 compiladores

Las reglas electorales y la mayor o menor rotacin impactan en la


estabilidad del gabinete en el Poder Ejecutivo. Si tomamos la rotacin
de gobernador desde el momento en que hubo rebrote de dengue en la
Argentina (finales de la dcada del noventa), vemos las diferencias que
existen entre Chaco y Formosa.
En Chaco, desde la vuelta a la democracia en 1983, se observa que
los ministros nunca continan en sus cargos cuando hay elecciones y
cambio de partido en la gobernacin de la provincia. En cambio, en los
dos casos que hubo reeleccin con Rosas de la UCR (1995-1999 y 1999-
2003) y con Capitanich del PJ (2007-2011 y 2011- actualidad) cinco
ministros continuaron a cargo de sus carteras en ambos casos. Esto
muestra que aun dentro de un contexto de alternancia entre partidos,
cuando hay continuidad en la gobernacin, existe ms estabilidad en los
ministerios.
Tomando como unidad de anlisis el cambio entre personas (y no
la cantidad de personas), se observa que, desde 1983, en todas las admi-
nistraciones existieron cambios de ministros dentro de un mismo pero-
do de gobierno, salvo en el segundo mandato de Capitanich (hasta el ao
2012). No se observan menos de dos cambios ni ms de ocho por admi-
nistracin. Durante el gobierno de Tenev PJ (1983-1987), existieron
dos cambios de ministros (en salud y en economa) y con Baroni PJ
(1987-1991), hubo cinco cambios (dos en economa, uno en gobierno,
justicia y educacin y uno en agricultura y ganadera). Con Tauguinas
(1991-1995) de Accin Chaquea, se observan ocho cambios de minis-
tros (dos cambios en economa, uno en gobierno justicia y trabajo, tres
en gobierno y educacin, uno en ciencia y tecnologa y uno en salud).
Dado que solo haba seis ministerios en ese momento, esta medida es
bastante alta. En las dos gobernaciones de Rosas de la UCR (1995-1999 y
1999-2003) existieron cambios. Pero en la primera fueron muchos ms
que en la segunda, lo que muestra un aprendizaje y una continuidad en
los cargos. De hecho en la primera gobernacin, hubo seis cambios (dos
en produccin, dos en ciencia y tcnica y dos en gobierno, justicia y tra-
bajo) y en la segunda, solo dos (en salud y en gobierno, justicia y trabajo).
De las once personas que estuvieron a cargo de ministerios en la primera
administracin de Rosas, cinco de ellas continuaron en la segunda (en
salud, en produccin, en ciencia y tcnica, en gobierno, justicia trabajo
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 345

y en economa). Algunos de ellos reemplazaron a alguien dentro de la


primera administracin y luego fueron tambin reemplazados en la se-
gunda administracin (como el caso del ministro de gobierno, justicia
y trabajo) y, en cambio, otros continuaron de manera estable (como los
casos del ministro de economa o de produccin).
En el ao 2003, asume Nikish tambin de la UCR pero no se ob-
serva ningn ministro que haya continuado en su cargo. La continuidad
no parecera estar vinculada a la permanencia de un mismo partido, sino
a la estabilidad en el cargo de gobernador de la misma persona. Durante
ese perodo, haba cinco ministerios y pasaron por ellos siete personas.
Existieron solo dos cambios y fueron en el ministerio de ciencia y tecno-
loga. En el ao 2007, asume Capitanich con escaso margen electoral y
cambia la cantidad de ministerios y a todos los ministros. Con siete car-
teras, pasan por los cargos once personas y se observan ocho cambios de
personas. Esta gestin es clave para el anlisis porque el brote de dengue
ocurre en al ao 2009. A nivel del gabinete total, vemos que se produje-
ron dos cambios en salud, uno en educacin, tres en desarrollo social y
dos en gobierno y justicia).
Ahora bien, para comprender que pas con el brote del dengue es
preciso examinar la estabilidad del gabinete del ministerio de salud des-
de el retorno a la democracia y justo antes del brote del verano del 2009.
En Chaco, a pesar de que exista rotacin ministerial, el rea epidemiol-
gica estuvo a cargo de la misma persona durante 18 aos, el Dr. Pelizardi.
Asimismo, desde 1983 hasta 1995 no existen registros accesibles con da-
tos sobre el organigrama del Ministerio de Salud de la provincia pero
desde 1995 hasta el 2007 (las dos gobernaciones de Rosas de la UCR y la
de Nikisch, tambin de la UCR) exista una sola Secretara: la de Salud
Pblica. Esta situacin estabiliz el rea epidemiolgica en el marco
de la rotacin existente en el nivel ministerial. Mientras el Dr. Pelizardi
estuvo a cargo del rea de epidemiologa, pasaron 43 ministros de Salud
y 16 subsecretarios del ministerio. En al ao 2007, dos antes del brote de
dengue, se lleva a cabo una reestructuracin del Ministerio de Salud en el
marco de la gestin del primer gobierno de Capitanich,. En diciembre del
2007, el nuevo Ministro de Salud, Dr. Horlzer, crea dos Subsecretarias
bajo su dependencia: (i) la Subsecretaria de Patologas Complejas y (ii)
la Subsecretaria de Atencin Primaria de la Salud. Epidemiologa pasa
Jorge Walter y Diego Pando
346 compiladores

a depender de la primera de ellas dirigida por la Dra. Teresita Ramona


Bentez. En diciembre del 2008 cambia el Ministro y asume Sandra
Mendoza, quin vuelve a cambiar el organigrama de Salud. Ahora, epi-
demiologa depende de la Subsecretara de Salud Pblica,1 a cargo del Dr.
Marcelo Rafael Slimel. En ese momento, se desvincula al Dr. Pelizardi y
asume el Dr. Genro quin era un pasante del rea de epidemiologa y
recin empezaba sus tareas en la gestin pblica. Esto muestra que hasta
diciembre del 2008 existi mucha estabilidad en trminos de las agen-
cias y sectores del nivel central del Ministerio de Salud, as como de la
persona a cargo de epidemiologa. Esto compens la rotacin del gabine-
te de Salud existente en la provincia, generando estabilidad en el manejo
de las epidemias. En cambio, a comienzos en el ao 2009, la rotacin de
personas se aceler, se crearon nuevas agencias, la cartera entr en crisis
por problemas personales de la Ministra Sandra Mendoza, no se prest
atencin a las alarmas y el brote se descontrol. La nica persona que
tena contactos y experiencia no estaba en funciones y no haba quedado
nada escrito ni experiencia acumulada a la que recurrir.
En Formosa, la situacin es totalmente diferente. Desde 1983 solo
cambiaron tres gobernadores, once ministros de salud (versus los 43 de
Chaco) y desde el ao 2002 el mismo Ministro de Salud el Dr. Gmezy
el mismo director de epidemiologa el Dr. Quiriconi, estuvieron a car-
go de esa cartera. Segn el Dr. Gomez Formosa hasta el da de hoy es
la nica provincia que tiene determinada en su Constitucin cul es la
estrategia dentro de la poltica de salud, incluso a nivel mundial no hay
antecedentes de este tipo de especificacin. S ms en trminos gene-
rales como garantizar la salud (Entrevista, Resistencia, Chaco, Julio:
2012). Si consideramos que el dengue reapareci en el pas en el ao
2002, esta informacin es clave. La estabilidad existente desde el ao
2002 hizo que el equipo desarrollar conocimientos para combatir el
dengue. De hecho, fueron contra la tendencia nacional e internacional,
decidiendo priorizar la fumigacin preventiva como estrategia principal
de combate del mosquito. De esa manera desarrollaron un sistema pro-
pio, controversial, pero eficaz. Lograron controlar los brotes establecien-
do contactos personales, aprendiendo como grupo de trabajo y actuando

1.. En chaco el organigrama pasa de Ministerio a Subsecretaras directamente.


planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 347

sobre la marcha. Al punto tal se sofisticaron que cuando Chaco sufri


el brote en el 2009, llam al equipo del Dr. Gmez para que los ayuden a
controlar la situacin. En palabras del ministro Nosotros estudibamos
bastante, pero no haba experiencia. Adems se haba casi erradicado
de la regin, entonces en Argentina no haba expertos; nosotros ra-
mos los ms expertos en dengue, y aprendimos tambin de Paraguay,
pero todo era cuestin de prueba y error. Las fumigaciones fueron lo
primero que nos animamos a hacer (entrevista Dr. Gmez, Chaco,
Resistencia, Julio 2012).

Ahora bien, para terminar de comprender la importancia de esta situa-


cin contrastante, es preciso analizar la evolucin de la epidemia duran-
te todo estos aos.

2.2. El caso del dengue

Es preciso destacar que aquello que explica la gnesis del brote no


necesariamente da cuenta de su propagacin y viceversa. Este trabajo
propone una explicacin secuencial en donde se distingue el momento
del inicio del brote del de su propagacin. Lo que se busca explicar no
son las causas del brote, sino la propagacin del mismo al punto tal que
el control de daos se convirti en la nica estrategia posible.
El dengue es una enfermedad viral aguda y urbana que puede
afectar a personas de cualquier edad. Su agente transmisor o vector
es el mosquito Aedes Aegypti. El mecanismo de propagacin tiende a
implicar casos relacionados entre s y concentrados territorialmente en
provincias que presentan realidades geogrficas y epidemiolgicas es-
pecficas (tales como contar con temperaturas mayores a los 16 grados
centgrados). El mosquito prospera en asociacin estrecha con el ser hu-
mano y cualquier elemento que acumule agua que no se renueve es un
mbito propicio para el crecimiento del mosquito. Es por ello que es una
epidemia, principalmente, urbana.
Respecto a la evolucin de la enfermedad en el pas, la Tabla 4 re-
fleja la distribucin de casos de dengue autctono2 por provincia desde

2. Se denomina dengue autctono a los casos de pacientes infectados que


348Jorge Walter y Diego Pando
compiladores

el ao 1997 hasta el ao 2009. All se observa que, con excepcin de un


brote relativamente importante en la provincia de Salta en el ao 2004
(1.320 enfermos), los casos de dengue autctono se encontraban en el
orden de los 100 a 500 casos entre 1997 y 2009. El brote de ese ao en
Chaco (de 11.035 casos), claramente, present un punto de inflexin en
la historia nacional de la epidemia.
La epidemia chaquea que se resolvi, en gran parte, pidindo-
le ayuda al equipo formoseo, se produjo en un momento de extrema
rotacin del gabinete en el Ministerio de Salud provincial. Hasta el ao
2009, una misma persona haba estado a cargo del rea epidemiolgica
en la provincia, compensando con su permanencia en el cargo, la rota-
cin de Ministros de Salud existente. El Dr. Pelizardi, fue el responsable
del rea de epidemiologia desde el ao 1990 hasta el ao 2009, desa-
rrollando una red de contactos informales que le permiti controlar las
epidemias en el territorio. Toda esa red informal, desarrollada en base a
sus contactos y estrategias, desaparecieron con su partida.
En Formosa, en cambio, se observa que hubo brotes controlados
(no superaron nunca los 300 casos) en aos dnde justo hubo rotacin
de ministros y de encargados del rea de epidemiologa pero es llamativo
que estos brotes desaparecieron a partir del ao 2004, momento en que
un nuevo equipo de salud asumi el ministerio y se perpetu hasta el
2012. De hecho, el ltimo brote controlado del 105 casos en el 2004 se
dio apenas en el comienzo de la nueva gestin. Esto gener un forzoso
aprendizaje del equipo, que supo capitalizar la experiencia de modo tal
de controlar que este evento no se repitiera ms. Y as fue.

contrajeron la enfermedad en el territorio en vez de aquellos que se contagiaron en


otra provincia o pas pero que fueron captados por el sistema de salud provincial
para su tratamiento.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 349

Tabla 4. Casos de dengue autctono reportados en todas las provincias. Aos


1997-2009

Entre 1983 y 2011, las provincias que tuvieron casos autctonos


de dengue fueron exclusivamente tres: Formosa, Jujuy y Salta, que tuvo
la mayor cantidad de casos. A comienzos del ao 2009, a excepcin de
Formosa y La Pampa, todas las provincias en la zona de influencia del
dengue tuvieron casos autctonos confirmados. Sin embargo, los brotes
fueron de diversa magnitud: Chaco, Catamarca, Salta y Jujuy fueron las
provincias ms afectadas por la enfermedad.
Esta informacin permite afirmar que la historia de la evolucin
del dengue reportado en la provincia de Formosa indica una progresiva
solucin del problema, mientras que en Chaco se observa una sbita ex-
plosin del brote en el ao 2009.
Aunque Formosa muestra experiencia de brotes previos, es noto-
rio que los brotes reportados no superan los 230 casos en el ao 2000
y se reducen progresivamente hasta el ao 2009. Esto es, independien-
temente de aquello que explique el inicio del brote, la propagacin del
mismo aparece sumamente controlada en cada uno de los episodios
reportados.
A pesar de estos indicadores contrastantes en Chaco y en Formosa,
ambas provincias presentan condiciones similares de desarrollo de la en-
fermedad. En primer lugar, las dos se encuentran en la regin geogrfica
Jorge Walter y Diego Pando
350 compiladores

natural denominada Regin Chaquea, de modo que comparten sus ca-


ractersticas ambientales.3
En segundo lugar, tambin presentan realidades demogrficas y
socio-econmicas comunes que operan como determinantes de enfer-
medades como el dengue. En Formosa haba, 547.726 habitantes en
el ao 2009, mientras que Chaco casi la doblaba en poblacin para la
misma fecha (1.061.638).4 Evidentemente, existe una clara diferencia en
cantidad de poblacin absoluta. No obstante, mucho ms relevante para
la problemtica del dengue es la concentracin urbana, ya que los bro-
tes son geogrficamente localizados. En este aspecto las provincias son
semejantes: la poblacin urbana constituye el 80% en Chaco y el 78% en
Formosa.5
En tercer lugar, respecto a los indicadores socio-econmicos, se
destaca que conforme los datos del Censo 2001, en ambas provincias
ms del 33% de los habitantes posea necesidades bsicas insatisfe-
chas.6 Durante el primer semestre de 2009 la incidencia de la pobreza
en las personas en los conglomerados urbanos era de 26,3% en Gran
Resistencia (Chaco) y 24,8% en Formosa.7 Se observa que a la fecha del
brote de dengue, ambas provincias seleccionadas continan teniendo un
nivel de pobreza alto. Asimismo, el nivel de desempleo era semejante
en el 2001 (Chaco 28% y Formosa, 26%)8 y contina siendo similar en
el primer semestre de 2009, donde el 3,8% de la poblacin chaquea se
encuentra desempleada frente al 2,2% de la poblacin de Formosa.9

3. Entre estas, se destaca el clima subtropical, con estacin seca hacia el oeste,
cuyas temperaturas medias estn en torno a los 20 C. Adems, se encuentran a
una altura sobre el nivel del mar propicia para la vida del mosquito.
4. Proyecciones provinciales de poblacin por sexo y grupos de edad 2001-2015.
INDEC. Serie Anlisis Demogrfico N 31.
5. Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001.
6. INDEC. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001.
7. INDEC Informa: Octubre de 2009, Ao 14 N 10.
8. Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001 (Poblacin de 14 o ms aos de edad).
9. Los datos corresponden a los conglomerados urbanos de Gran Resistencia y
Formosa, segundo trimestre 2009. INDEC: INDEC Informa: Octubre de 2009, Ao
14 N 10.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 351

La incidencia de la pobreza en la transmisin y enfermedad del


dengue tiene dos aspectos diferentes. Por un lado, la pobreza implica
dficit habitacional y ausencia de infraestructura de servicios de agua
corriente y desages cloacales, dficit de acceso a la salud, entre otros.
Todo esto favorece el surgimiento de criaderos de mosquitos y as la
emergencia del problema. Por otro lado, la pobreza implica tambin des-
nutricin y otras enfermedades que aumentan la dificultad en el diag-
nstico del dengue.10
En cuarto lugar, tambin las condiciones habitacionales son se-
mejantes. En la provincia de Chaco el 38,4% de la poblacin carece de
acceso al agua corriente en comparacin con el 35,3% de Formosa y el
81,4% y el 78,3%11 respectivamente no poseen desages cloacales. En
ambos casos se verifica el bajo acceso a servicios relevantes para com-
batir la propagacin de la enfermedad. La deficiencia en estos servicios
promueve la utilizacin de envases o recipientes para la recoleccin del
agua y de pozos ciegos que cuando no son hermticos permiten el deso-
ve del insecto vector. Asimismo, las conexiones precarias suelen poseer
prdidas de agua en lugares cercanos a los hogares con consecuencias
similares (Kremer, 2009).
Por ltimo, se observa que en cuanto al ndice de Desarrollo
Humano12 (PNUD, 2009), Chaco y Formosa se ubican en los ltimos
puestos (respectivamente en el puesto 22, con un puntaje de 0,783 y en
el puesto 24, con un puntaje de 0,768). Adems, cuando se evala la des-
igualdad a travs del ndice de Desarrollo Humano, Chaco se ubica en el
ltimo lugar y Formosa en el penltimo.13 Es claro que ambas provincias
se encuentran en un nivel de desarrollo y de desigualdad similar, ubicn-
dose entre las menos desarrolladas del pas, junto a Santiago del Estero.

10. Otras disfunciones o enfermedades que afectan el sistema inmunolgico


tambin dificultan el diagnstico.
11. Adems, las aguas servidas a la va pblica son otro foco donde el desove es
posible. INDEC: Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001.
12. Se compone de tres dimensiones: vida larga y saludable (esperanza de vida al
nacer), Acceso a conocimientos (tasa bruta de matriculacin combinada y tasa de
analfabetismo) y Vida decente (ingreso familiar per cpita).
13. Aportes para el Desarrollo Humano en Argentina 2009, PNUD. Los datos
corresponden al ao 2006.
Jorge Walter y Diego Pando
352 compiladores

As, del conjunto de indicadores demogrficos y socio-econmicos


presentados hasta aqu no se evidencian diferencias significativas entre
ambas provincias que contribuyan a explicar los distintos resultados en
el brote de dengue 2009. Sin embargo, existen contrastes importantes
en las polticas y el gasto provincial en materias vinculadas a la enferme-
dad del dengue, particularmente la salud, las viviendas y los servicios de
agua y cloacas desde el ao 2000 en que vuelve a haber dengue en el
pas hasta la actualidad. Eso es lo que se busc explicar en este trabajo.

Conclusiones

Formosa es una provincia en la que el PJ gobierna desde 1983 y


el gobernador Insfrn lo hace desde 1995. Esto facilit la estabilidad de
la totalidad del gabinete y la del rea de salud. La permanencia en los
cargos durante tantos aos hizo que se generaran rutinas de aprendizaje
efectivas para controlar el dengue. La estabilidad incidi sobre el desa-
rrollo de capacidades estatales a travs de dos mecanismos explicativos:
por un lado, la convivencia entre pocos, gener aprendizaje, coordina-
cin y el desarrollo de rutinas de trabajo. Por el otro, la expectativa de
la continuidad a futuro (propia del sistema poltico formoseo) en esos
espacios funcion como incentivo para aprender y controlar el problema
ya que posponerlo solo implicaba tener que ocuparse de ello ms adelan-
te. As como el primer brote de dengue encontr al equipo formoseo un
poco desprevenido, luego se convirtieron en referentes en el rea. Un
equipo de seis personas convivi durante diez aos en el mismo sector
del Estado enfrentando un mismo problema recurrente. Esta permanen-
cia compens la ausencia de reglas formales o protocolos institucionali-
zados acerca de cmo combatir epidemias que trascendieran la rotacin
de personas, ausencia propia de toda la regin del Noreste Argentino.
Ahora bien, como sealamos en el marco analtico, adems, esto fue po-
sible en esta rea sectorial debido a que la solucin del problema radica
en polticas cuyos componentes fundamentales son, justamente, la esta-
bilidad en el tiempo, el orden, la coordinacin en territorio, etctera. De
esta manera existi una yuxtaposicin casi perfecta entre la intertem-
poralidad existente, y esperada, por parte de los funcionarios en cuanto
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 353

a la permanencia en los cargos y la intertemporalidad que requiere la


solucin al problema sanitario.
En Chaco, en cambio, la historia fue inversa. En los aos en los que
Formosa presenciaba brotes e iba a aprendiendo de esas experiencias,
Chaco tena controlada el rea de epidemias dentro del organigrama.
Paradjicamente, a pesar de la gran rotacin existente en los gabinetes
chaqueos, en gran parte debido a la importante alternancia entre parti-
dos propia del sistema poltico de esa provincia, el rea de epidemiologa
permaneci a cargo de la misma persona durante 18 aos. Este fue un
caso realmente excepcional en la historia del gabinete provincial pero
permite ilustrar la expectativa terica presentada en el modelo analtico.
Cuando en el 2007, cambia el gobierno de UCR a PJ, el rea de salud se
ve especialmente afectada por problemas de las personas a cargo de esa
cartera. Se observa una extrema rotacin en el Ministerio y en el rea de
Epidemiologa que gener que no pudieran prever y atacar el incipien-
te problema que estaban por enfrentar. Dos aos despus, el equipo de
salud chaqueo se encontraba llamando a sus colegas de Formosa para
que los ayuden a controlar la impactante epidemia de dengue que estaba
azotando a la Provincia.

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Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 367

Temas y problemas de la planificacin en


Buenos Aires. Notas sobre el Plan Urbano
Ambiental

Alicia Novick y Will Lamborn

Cumpliendo con el mandato de la Constitucin de la Ciudad


de Buenos Aires, durante la gestin del primer intendente electo de
Buenos Aires, en 1997 se pona marcha la elaboracin del Plan Urbano
Ambiental (PUA). Ms de diez aos despus, en noviembre de 2008 la
Legislatura de la Ciudad Autnoma aprobaba el Plan mediante la Ley
2.930. La versin finalmente aprobada tena muy pocos puntos de con-
tacto con el planteo inicial, careca totalmente de articulaciones con la
esfera de la gestin de la ciudad y su contenido ya no suscitaba ningn
inters ni debate por parte de las asociaciones civiles y profesionales. Se
haba diluido el entusiasmo que suscitaba la planificacin en los aos
noventa en la Ciudad de Buenos Aires, cuando la experiencia piloto del
Plan Estratgico de Crdoba de 1992 y las referencias internacionales
exitosas como la de Barcelona, considerada un modelo para Amrica
Latina en consonancia con la reciente autonoma de la ciudad,1 se
consideraban hitos en el inicio de un nuevo ciclo. Paradjicamente,
mientras los propsitos del PUA se diluan, a partir de 2004 se formu-
l a nivel nacional una amplia gama de planes federales, como el Plan

1. En la dcada del 90, bajo la presidencia de Carlos Menem, se negocia una


reforma de la Constitucin Nacional que, entre otras medidas permite la reeleccin
presidencial. Entre otros cambios institucionales, se establece el estatuto de
Buenos Aires como Ciudad Autnoma. La ciudad era Capital Federal desde 1880,
delimit fronteras juridico administrativas en 1886 y era sede de las autoridades
de la Repblica. Su Intendente era designado por el Presidente. Desde 1996 la
ciudad tiene su propia Constitucin y un Jefe de Gobierno electo directamente por
los ciudadanos.
Jorge Walter y Diego Pando
368 compiladores

Estratgico Territorial y el de viviendas, junto a muchas otras iniciativas


del Ministerio de Planificacin, Inversin Pblica y Servicios, que en-
contraron renovado sitio en las agendas de gobierno.
En este artculo nos interesa examinar el ciclo de vida del PUA,
un proceso zigzagueante que comenz con los debates suscitados por la
autonoma de la ciudad y se cerr con la Ley 2.920. Nuestro anlisis no
tiene la intencin de contraponer la planificacin tradicional iden-
tificada con los documentos de la segunda posguerra, signados por la
figura de un tcnico demiurgo, por la ilusin del plan y por un arsenal
de instrumentos que se supona capaces de transformar la poltica desde
la ciencia y la tcnica con el protagonismo del Estado y la planifica-
cin estratgica es decir, esos modos de operar instituidos despus de
1980 que adems de cuestionar la pretendida neutralidad poltica de los
expertos promova la elaboracin de escenarios y la participacin de los
ciudadanos, tal como fueran caracterizaos por Franois Ascher (2004).
Los avatares del plan muestran las modalidades segn las cuales los vie-
jos y los nuevos modos de concebir la planificacin se fueron superpo-
niendo sin demasiados matices a lo largo de un proceso atravesado por
cambios polticos, en la conformacin de los equipos tcnicos y en las
controversias acerca de los temas considerados problema. Colocar en
el centro de la escena el proceso del PUA tampoco tiene el objetivo de
juzgar sobre su xito o fracaso, como era habitual en las crticas tradicio-
nales de la planificacin. Gestadas en el clima de los aos setenta, esas
crticas consideraban que los planes eran meros documentos tcnicos,
poco vinculados con la realidad social y de materializacin imposible.
Ms all de las transformaciones materiales que eventualmente
resultan de ellos, segn nuestra perspectiva los planes pueden ser re-
valorizados en tanto observatorios sobre quines, cmo y desde dnde,
pensaban y operaban sobre la ciudad en diferentes momentos. A partir
de la nocin de accin pblica (Lascoumes y Le Galec, 2007), el anli-
sis del proceso del plan permite dar cuenta de las lgicas de quienes par-
ticipan en la toma de decisiones. No obstante, a diferencia del anlisis de
las polticas pblicas basado en el registro de finalidades segn una ra-
cionalidad descendente, el anlisis de las polticas pblicas en tanto pro-
cesos evita diluir la accin pblica en los actos del poder gubernamental,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 369

pues centra el inters en los escenarios de accin intermedios donde se


construyen los actores.
Metodolgicamente, nos proponemos entonces en forma proviso-
ria articular dos esquemas analticos convencionales. El modelo proce-
sual de anlisis de las polticas pblicas permite identificar momentos
peculiares de interaccin. El estudio del entramado de actores da cuenta
por su parte de quienes, con objetivos e intereses divergentes, se hacen
presentes en diferentes momentos del proceso contribuyendo a mode-
larlos. Grficamente, la combinacin de ambas dimensiones: actores y
momentos, puede representarse como una matriz cualitativa de doble
entrada, til en una primera instancia a los efectos de orientar la re-
coleccin y el anlisis de las informaciones. Este esquema preliminar
simplificado permite considerar el inestable elenco de actores hetero-
gneos que se construyen y reconstruyen en funcin del deslizamiento
de lo que esta en juego en diferentes momentos del proceso. Glissement
des enjeux es un trmino acuado por Jean-Daniel Reynaud (2007) a los
efectos de analizar los desplazamientos que se dirimen en los procesos
de negociacin colectiva.
Con dicha perspectiva, este texto presenta una primera puesta
a punto de hiptesis que requerirn una profundizacin posterior. El
material emprico utilizado proviene de estudios sobre planes y proyec-
tos para Buenos Aires (Novick, 2009 y 2012) as como de entrevistas y
documentacin recogida por Will Lamborn (2013), para una tesis en la
cual compara los planes de Buenos Aires y Denver (USA). El proceso
analizado se organiza en torno de cinco momentos cronolgico-proble-
mticos: a) algo de historia; b) la ilusin del plan (1994-1997); c) estu-
dios sectoriales, programas y conflictos de la participacin (1998-2000);
d) las derivas del documento (2000-2004); e) planificacin vs. gestin
(2005-2008).

Algo de historia

A partir de la reforma de la Constitucin Nacional en 1994 que


permiti la reeleccin presidencial de Carlos Menem se instaur la au-
tonoma de Buenos Aires que desde esa fecha pudo elegir sus autori-
dades. La Constitucin de la ciudad fue el resultado del debate de esos
Jorge Walter y Diego Pando
370 compiladores

aos y muestra los objetivos contrastados entre quienes promovan la


necesidad de iniciar un proceso de planeamiento estratgico y quienes
apoyaban la realizacin de un plan urbano ambiental elaborado con la
participacin de entidades acadmicas y comunitarias. La particulari-
dad de ese doble encargo, que inevitablemente implic una superpo-
sicin de competencias y una insoslayable dificultad de articulacin y
complementacin, pone tambin de manifiesto un renovado inters por
este tipo de instrumentos tcnico polticos, cerrando as el largo ciclo de
fuertes crticas a los planes en particular y a la planificacin en general
que se gestaba desde fines de 1960.
En efecto, desde fines de los aos sesenta, el cambio de tendencias
que caracteriz el nuevo ciclo de la ciudad postindustrial haba cues-
tionado las bases ms profundas del ideario planificador desde factores
contextuales y nuevos enfoques epistemolgicos. Los planes del peronis-
mo, el Plan Director de 1962 en su escala urbana, metropolitana y regio-
nal o el Esquema Director de 1968 elaborado por el Consejo Nacional
de Desarrollo al igual que sus referentes internacionales fundados en
la confianza en el desarrollo, eran puestos en jaque. El freno del creci-
miento, las transformaciones productivas as como la movilizacin pol-
tica, la teora de la dependencia y las nuevas ideas diluyeron la confianza
depositada en la ecuacin urbanizacin-industrializacin-moderniza-
cin. Peter Hall sintetiza con irona el cambio de paradigmas: en 1955
el joven licenciado en planificacin urbana dibujaba un diagrama con
los usos del suelo, en 1965, analizaba en el ordenador los diversos mo-
delos de trfico, en 1975, la misma persona paseaba por la noche con
miembros de las comunidades con la finalidad de organizarse en contra
de las fuerzas hostiles del mundo exterior (Hall, 1996:345). Junto con
la militancia poltica, el pensamiento crtico acadmico se fundaba en
las nuevas interpretaciones propuestas por el marxismo, la sociologa,
los estudios culturales y las ciencias polticas. Durante los aos ochen-
ta, las miradas ponan el foco, alternativamente, en los lmites de una
planificacin visualizada como cmplice de un Estado cuyo objetivo era
el de asegurar la reproduccin de la ciudad capitalista, en los saberes y
procedimientos tecnocrticos desde arriba que soslayaban los saberes
y las representaciones de la poblacin desde abajo y/o en la imposibi-
lidad de proponer respuestas centralizadas y universales para resolver la
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 371

heterogeneidad de problemas localizados y especficos. A partir de esta


multiplicidad de referencias se fueron desplegando formas participati-
vas y descentralizadas de toma de decisiones mientras los estados se
hacan ms pequeos y los presupuestos pblicos se restringan y se
promovan programas y proyectos urbanos factibles y de escala reduci-
da, que aparentemente superaban el alcance del pretrito plan regional,
imposible de ser llevado a cabo.
La nocin de proyecto urbano tom entonces presencia hege-
mnica como corolario de una serie de debates y experiencias diversas
en un momento de disolucin de las bases del urbanismo tradicional. En
sus alcances propona la recuperacin de los valores simblicos y ma-
teriales de la ciudad tradicional, como contratara de la abstraccin del
zonning y frente a los espacios indeterminados de la modernidad. Se
plante como alternativa al Plan y en respuesta a la dificultad de la anti-
cipacin se orient a un conjunto de programas abiertos y acciones con-
cretas, abriendo el juego a una multiplicidad de actores urbanos. Junto
con el auge de la nocin de espacio urbano entendido como conjunto
de calles, plazas y tejido desplaz progresivamente los temas habitacio-
nales y de equipamiento social.
La nueva nocin entraba en consonancia con los cambios en la
gestin de las aglomeraciones, cuando los entes metropolitanos y cen-
tralizados perdan protagonismo. En Inglaterra, las reformas estatales
supriman los entes de planificacin y en Francia se implementaba la
descentralizacin. En ese marco se construyeron las obras monumenta-
les del Paris de Mitterrand y tuvieron lugar muchas de las experiencias
espaolas posteriores a la cada del franquismo. En 1985, en Madrid se
propona un Programa de Acciones Inmediatas cuyo objetivo era res-
ponder a problemas funcionales, a la insuficiencia de los equipamien-
tos y a la recualificacin ambiental de la ciudad. Se trataba de articular
globalmente el territorio urbano por medio de acciones estructurales de
efectos multiplicadores. La recuperacin de la democracia, en 1983, re-
cibi en Argentina la influencia de esas intervenciones modlicas espa-
olas. El Concurso de las Veinte Ideas para Buenos Aires, organizado en
1986 por la Municipalidad en el marco de un Convenio de Cooperacin
Tcnica con la Comunidad Autnoma de Madrid es ilustrativo. Se pre-
senta como la materializacin de un urbanismo alternativo frente al
Jorge Walter y Diego Pando
372 compiladores

modelo agotado de los grandes planes urbano-regionales. La convocato-


ria estuvo destinada a transformar el espacio pblico mediante un re-
pertorio de ideas realizables y adems, entraba en consonancia con el
amplio debate urbanstico del ciclo posterior a la dictadura (Jajamovich,
2012). Una lgica similar se plante en el Proyecto 90 de la CONAMBA
(Comisin Nacional del rea Metropolitana de Buenos Aires), efme-
ro organismo metropolitano que, luego de un proyecto frustrado de
traslado de la Capital Federal, trabaj en un sistema de intervenciones
sustentado en una secuencia metodolgica de ideas-fuerza, estrate-
gias y proyectos ejecutivos de distinta naturaleza y escala. Las ideas
se asociaban con la reactivacin econmica, la regulacin ecolgica, la
descentralizacin, el mejoramiento del nivel del empleo y las condicio-
nes de vida a ser puestas en marcha mediante proyectos especficos y
concertados.
En sintona con el Concurso de las 20 Ideas y el Proyecto 90, en
Buenos Aires se llevaban a cabo programas de rehabilitacin sectorial
que procuraban valorizar el espacio pblico por medio de acciones frag-
mentarias con efectos multiplicadores. El corolario ms relevante de es-
tas experiencias fue probablemente la operacin Puerto Madero, con su
controvertido proceso de puesta en marcha, y el ensayo de nuevas moda-
lidades de gestin pblico-privada a cargo de la Corporacin autnoma
creada al efecto. El water front porteo fue luego considerado paradig-
mtico vis-a-vis de las polticas neoliberales de los aos noventa, pero
en relacin a l conviene no confundir objetivos con realizaciones. En
su concepcin se plante como una recuperacin sectorial cuyos efectos
multiplicadores deban favorecer la expansin del rea central y revitali-
zarla pero en su ejecucin coincidi con las polticas de privatizacin del
primer tramo de los aos noventa, un contexto que de hecho transform
sus propsitos iniciales. Puerto Madero y ms en general los proyectos
urbanos, entre los cuales se incluyen experiencias como las del Tren de
la Costa o el Abasto estudiado por Daniel Kosak (2008) suscitaron
disyuntivas en torno del proyecto urbano. Para sus defensores, propi-
ciaban la interaccin entre la esfera pblica y la privada, canalizando
mediante negociaciones complejas la multiplicidad de actores intervi-
nientes en la produccin de la ciudad, al modo de un ltimo baluarte del
urbanismo pragmtico frente a la planificacin abstracta y tecnocrtica.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 373

Para sus detractores se trataba de instrumentos que legitimaban la es-


peculacin inmobiliaria ante la carencia de un rbitro pblico garante,
sobre la base de un Plan, de los equilibrios sociales y espaciales de la
ciudad. El proyecto urbano se asociaba as al marketing urbano y a la
seleccin de localizaciones privilegiadas que abandonaban a su suerte
las reas postergadas.
El debate plan-proyecto se reencontr en el clima de la dcada del
noventa argentina, cuando tenan lugar la privatizacin de los servicios
pblicos, el protagonismo de los organismos internacionales de crdito
y el ingreso irrestricto de capitales, en el contexto de una economa de
convertibilidad. Muchas de las polticas urbanas entraron as en reso-
nancia con el nuevo referencial dominante del mercado, segn el cual
la ciudad es factor de competitividad en tanto sede de inversiones. De
acuerdo a la idea de ciudad global, los centros urbanos de jerarqua
deban competir con sus pares, con los cuales se articulaban simultnea-
mente en redes de acuerdo a los lineamientos de planes estratgicos de
ltima generacin impulsados mediante las recomendaciones emitidas
por foros e instituciones internacionales. La planificacin estratgica se
fundaba en los modelos utilizados por las grandes empresas privadas
para establecer un marco de referencia para sus operaciones (Fernndez
Guell, 2006) y fueron adoptados por los gobiernos locales como formas
de actuacin, generalmente concertada con el sector privado, actuando
sobre la realidad urbana. Se trataba de aflojar el cors de las reglamenta-
ciones, los trmites y el control pblico que, se supona, obstaculizaban
la posibilidad de llevar a cabo intervenciones de carcter transformador
y revitalizador, capaces de aumentar el atractivo y la competitividad de
la ciudad. As, un nuevo lxico se fue incorporando a la gestin urbana
tales como el new public management, la governance, las nociones de
espacios de oportunidad, la necesidad de construir escenarios alterna-
tivos para responder a las incertidumbres, los anlisis FODA que pon-
deran las fortalezas, las oportunidades, las debilidades y las amenazas.
Muchos de esos documentos se proponan evitar la oposicin plan vs.
proyectos mediante una ecuacin superadora: al plan le cabe asegurar
los lineamientos estratgicos amplios en forma complementaria con una
cartera de proyectos de diferentes escalas, pasibles de ser materializados
en tiempos cortos, medianos y largos.
Jorge Walter y Diego Pando
374 compiladores

Esas ideas resonaban en el debate poltico que se dirime en torno


de reforma de la Constitucin y del nuevo estatuto jurdico-administrati-
vo de la ciudad. La constitucin de Buenos Aires promova dos procesos
diferenciados: uno para un Plan Estratgico y uno para un Plan Urbano
Ambiental. En esa lnea, y luego de un impasse de ms de dos dcadas,
se volvieron a realizar estudios y propuestas, si bien restringidos al rea
capitalina.

La ilusin del plan (1994-1997)

En agosto de 1996, Fernando De la Ra fue elegido Jefe de


Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y Enrique Fazio, a
cargo de la Secretara de Planeamiento, iniciaba un proceso de planifica-
cin que adquirira un rol emblemtico, en oposicin a las polticas neo-
liberales del ejecutivo nacional. Eduardo Reese que haba participado
en el montaje del Plan Estratgico de Crdoba en 1992 fue designado
para coordinar la formulacin del diagnstico y Mario Robirosa inves-
tigador y con amplia experiencia en mtodos participativos tuvo a su
cargo el diseo de la metodologa de los talleres. Bajo su coordinacin,
la responsabilidad del Plan estuvo a cargo de un equipo de tcnicos de
la Secretara, consultores externos y profesionales del Instituto Nacional
de Administracin Pblica.
A nivel conceptual, trataban de conciliar dos lgicas controverti-
das superando el inconducente debate de los ltimos aos sobre una
supuesta e insalvable contradiccin existente entre ciudad equitativa y
sustentable versus ciudad atractora de inversiones. En los escenarios
actuales una ciudad sin la otra no puede sobrevivir se afirmaba. Por un
lado, en el marco de la economa global, Buenos Aires tiene el desafo de
ser competitiva a escala internacional, pero y al mismo tiempo desde las
polticas urbansticas el plan debe contribuir al desarrollo econmico y
a reducir la desocupacin y la pobreza que obstaculizan el ejercicio de
la ciudadana y a ejercer el derecho a la ciudad. Una Buenos Aires in-
ternacional y sustentable armoniza estas prioridades (GCBA, 1997:42).
Se trataba, como en otros documentos de esa poca, de insertar Buenos
Aires en tanto nodo de una red de ciudades signada por los desafos que
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 375

planteaba la globalizacin y la apertura econmica regional, pero sin


soslayar la equidad social.
La metodologa consista en la secuencia del planeamiento estra-
tgico, en una doble operatoria. En lo participativo, se organizaban ta-
lleres con el fin de identificar problemas desde una lgica inductiva y,
en la esfera documental, se recopilaban y sistematizaban los estudios
existentes. Desde esa lgica, se abandonaban los tradicionales estudios
diagnsticos de carcter sectorial y se trataba de identificar los ejes pro-
blemticos que emergan en los mbitos participativos ms de 30 ta-
lleres tuvieron lugar a lo largo del ao donde se reunan funcionarios
municipales de transporte, urbanismo, medio ambiente junto con
organizaciones sociales. Segn plantean Robirosa y Reese, los talleres
permitieron identificar las principales aristas conflictivas de la ciudad
muchos de ellos ya tenan mucha discusin previa en la ciudad as
como el listado de actores relevantes.
Los estudios eran as encarados desde una perspectiva integral,
transectorial, y transdisciplinaria, de manera de recortar campos de in-
tervencin en la realidad, sin omitir sus complejidades (GCBA, 1997:9)
en torno del clsico FODA: fortalezas/ oportunidades/ debilidades /ame-
nazas. Desde ah, las cualidades de Buenos Aires centro de una enorme
regin, nodo de toma de decisiones donde se concentra la informacin, la
tecnologa, el transporte y la cultura se contraponan con los desequili-
brios norte sur, el desajuste funcional y ambiental, la falta de infraestruc-
turas y de instrumentos de gestin, en particular de nivel metropolitano.
En la bsqueda de soluciones operativas, la identificacin de problemas
y potencialidades permite definir las estrategias de intervenciones espe-
cficas., por lo cual, la estructura centralizada, la falta de comunicacio-
nes transversales o la oportunidad que resultan de los grandes predios
desactivados, por ejemplo, se presentan como objeto de grandes proyec-
tos. En la esfera urbanstica se trataba de superar los pares polares plan
vs. proyectos en pos de una idea de plan con proyectos. No obstante los
temas, centrados en espacios pblicos y en aprovechar las oportunidades
que abran los antiguos predios industriales desactivados, eran muy di-
ferentes de los programas de vivienda e infraestructuras propios de los
grandes planes del desarrollo de mediados del siglo XX.
Jorge Walter y Diego Pando
376 compiladores

El pre-diagnstico y las estrategias territoriales (1997) identifican


cinco lineamientos estratgicos: ciudad con desarrollo econmico y ca-
lidad de vida, ciudad policntrica, ciudad abierta, ciudad costera,
ciudad con imagen e identidad que condensan objetivos tales como
mejorar la calidad de vida, promover un desarrollo ms equilibrado y
equitativo, fomentar la coordinacin metropolitana, y generar escena-
rios de consenso y compromiso. En correlato, se propone un conjunto
de procesos poltico-tcnicos complejos que permiten la elaboracin de
polticas y planes consensuados, su concrecin en programas y ejecucin
en proyectos considerando la participacin y la cooperacin pblica-
privada y una serie de medidas de carcter tcnico administrativo. Por
detrs de ese planteo, estuvieron presentes las ideas y las metodologas
implementadas en otras ciudades. Y, si bien, es probable que no todos
los criterios orientadores ni los temas fueron producto de los talleres, ese
proceso participativo inicial legitimaba las propuestas en un clima que
ponderaba la validez del carcter tcnico poltico de esos instrumentos.
Como corolario de esta primera etapa, se redact la Ley 71 que
define el carcter de instrumento tcnico-poltico del PUA cuyo objetivo
es la identificacin e implementacin de las principales estrategias de
ordenamiento y mejoramiento territorial y ambiental de Buenos Aires
en diferentes horizontes temporales. La Ley precisa los alcances de lo
urbano refiere al territorio de Buenos Aires en su dimensin regio-
nal como objeto de estudio y accin y de lo ambiental considerado
como un insumo constitutivo que atraviesa la totalidad del proceso de
planeamiento desde los estudios-diagnstico a la puesta en marcha de
acciones, presentando una serie de objetivos generales y de criterios
orientadores de carcter territorial. En particular, propone un marco de
actuacin con reglas de juego al precisar los roles y los procedimien-
tos. El Consejo (CoPUA) debe ser presidido por el Jefe de Gobierno y
coordinado por el Secretario de Planeamiento y Medio Ambiente o del
organismo que en el futuro lo reemplace y debe ser conformado por los
Secretarios de Gobierno, cinco especialistas designados por el Ejecutivo
y nueve por la Legislatura, intentado asegurar la representatividad po-
ltica de sus miembros y por ende la continuidad del proceso de planea-
miento. Se instaura, adems, una Comisin participativa permanente
(ComAPH), que fue un importante factor de conflicto pues no estaba
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 377

claro si se trataba de un rgano consultivo o parte integrante del CoPUA


y asimismo se precisan los plazos y los contenidos de los documentos
dentro de un proceso pre establecido.
La relevancia de laLey 71 que resume los avances de esta primera
etapa fue, justamente, el diseo que apuntaba a asegurar el proceso y la
entidad de los actores intervinientes, En esos trminos, fue aprobada en
la legislatura en noviembre de 2008 pero, unos meses antes, al cambiar
el Secretario de Planeamiento se design un nuevo equipo tcnico.

Estudios sectoriales, programas y conflictos en la


participacin (1998-2001)

Desde la Secretaria de Planeamiento, los nuevos funcionarios


promovieron a lo largo del 2008 la realizacin de nuevos estudios que
consideraban necesarios para completar el diagnstico y se eleva un
documento a la Legislatura que no fue aprobado. Y si bien se respetan
lineamientos de la Ley 71, el cambio de rumbos y los conflictos con la
Comisin Asesora Permanente Honoraria (ComAPH) fueron algunos de
los principales obstculos para el desarrollo del Plan.
Segn el equipo que lider el pre diagnstico, los tcnicos de la
Secretara proponan mtodos tradicionales y rechazaban la participa-
cin. Las autoridades queran un plan urbano clsico que tuviera es-
tudios tcnicos y una cierta racionalidad tcnica, o tecnicista, que fue la
que se impuso. As que cuando nosotros terminamos el pre-diagnstico
sobre la base de una metodologa que obviamente las autoridades no
estaban dispuestas a aprobar, renunciamos. No estbamos dispuestos a
asumir la metodologa que ellos queran implementar pues se trataba de
un modelo sin actores, sin conflicto social (entrevista a Eduardo Reese,
9/11/2010). En efecto, el equipo del Pre diagnstico rechazaba de plano
los estudios sectoriales y en ese sentido plantearon muy claramente sus
disidencias respecto de quienes juntan data y producen tablas. En ese
sentido, Robirosa afirmaba que La planificacin tradicional y su meto-
dologa bsicamente tecnocrtica supone un Estado fuerte, actor ni-
co o fundamental en inducir respuestas previsibles de los otros actores
sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios. Hoy el Estado
debe compartir la tarea con otros actores sociales, con aquellos que sean
Jorge Walter y Diego Pando
378 compiladores

pertinentes en cada escenario de gestin (entrevista a Mario Robirosa,


4/11/2010). El entonces Secretario Garca Espil recupera ese aporte, en
disidencia con esas crticas: uno de nuestros principales aportes fue la
elaboracin de estudios de base () haca ms de treinta aos, desde el
ltimo plan, que no se llevaban a cabo estudios en profundidad (entre-
vista a Enrique Garca Espil, 9/11/2010).
Esas diferencias conceptuales remiten a un cambio de rumbos,
pues a diferencia de la planificacin desde la identificacin de proble-
mas, se promueve una amplia gama de diagnsticos sectoriales que se
llevan a cabo en los primeros meses de la nueva gestin. En efecto, a
mediados de 1998, la Secretara Gobierno pona en marcha tres inicia-
tivas concurrentes: la elaboracin de una serie de estudios diagnsticos
mediante un convenio con la Facultad de Arquitectura de la Universidad
de Buenos Aires, la redaccin de un documento estructurado por temas:
Poblacin y Territorio, Ambiente, Transporte, etc., que se cierran con
recomendaciones, con un sustantivo protagonismo de Heriberto Allende
y la integracin del primer Consejo del Plan, que comienza a trabajar en
noviembre de 1998 y fue legitimado por el decreto 1.362 de abril de 1999.
En el CoPUA se rene un grupo de reconocidos especialistas en
tanto representantes de la legislatura y del Ejecutivo, pero que forman
parte de las redes de arquitectos y planificadores. Por su parte, los secre-
tarios del Ejecutivo no tuvieron una participacin relevante y paulatina-
mente dejaron de formar parte del Consejo, dejando las iniciativas a la
Secretara de Planeamiento, pero signando el aislamiento del plan. En
ese marco, se iniciaba el programa de reuniones semanales de los tc-
nicos mientras se convocaba a las organizaciones sociales. La ComAPH
se conforma en abril de 1999 pero sus relaciones con el CoPUA fueron
muy conflictivas desde las sesiones del Primer Foro de Debate de abril y
mayo de 1999. Ms que discutir el diagnstico, la ComAPH cuestionaba
el rol del CoPUA en particular y del proceso de planificacin en general.
Lo que estaba en juego pareca ser la interpretacin de la Ley 71
que no precisaba si el Plan era responsabilidad del Consejo con el aseso-
ramiento de la Comisin o si se trataba del un resultado conjunto. Para
algunos de los entonces consejeros, no se enunciaron suficientemente
las reglas y los alcances de la participacin. Lo que pas recuerda un
consejero entrevistado es que hubo cero expertise y cero experiencia.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 379

Muy inocentemente se realiz una convocatoria abierta y en las prime-


ras reuniones aparecieron cientos de personas y de organizaciones que
no supimos estructurar. Para otros, el factor de conflicto fueron las es-
trategias particulares de algunos profesionales que participaban de las
asociaciones, que aspiraban a tener un mayor liderazgo y cargos en la
gestin y utilizaban el conflicto como modo de posicionamiento. Un ter-
cer grupo de opiniones adujeron que el excesivo foco en los estudios tc-
nicos as como la falta de ejes precisos de estudio y accin, daba lugar a
un ejercicio genrico de participacin por sobre un debate centrado en
problemas especficos. Seguramente, confluyeron varios factores en un
conflicto con dos importantes consecuencias: una progresiva desercin
de las ONGs que participaban de una ComAPH que se redujo a un grupo
de quince instituciones y el enfrentamiento creciente que se manifestaba
en la prensa escrita y en todas las presentaciones pblicas del Plan. Los
amparos frente a la justicia y las sucesivas denuncias obstaculizaban el
tratamiento legislativo y las presentaciones pblicas.
Por su parte, la Comisin del PUA intentaba ganar el espacio p-
blico presentando sus lineamientos en los recientemente creados dieci-
sis Centros de Gestin y Participacin, cuyo objetivo eran descentrali-
zar la gestin del gobierno de la ciudad y asumir roles de planificacin,
ejecucin y control. En enero de 2000 se organizaron varios talleres
conjuntos, donde se trataba de relevar los temas que eran considera-
dos problemas por los vecinos y ms all de la confusin de escalas que
resultaba, los resultados eran ms que controvertidos. La prctica de
los talleres mostraba que la participacin ms que una solucin era un
problema a ser tratado con instrumentos especficos. Y si la intencin
de construir conocimiento colectivo establecida adems por los proce-
dimientos propuestos por la Ley 71 estaba presente, los resultados no
fueron auspiciosos.
En un terreno mucho ms balizado, los especialistas entre los
cuales David Kullock asumi un rol sustantivo avanzaban con el diseo
del Modelo Territorial (GCBA, 1999) y en la formulacin de un conjunto
de Polticas Generales de Actuacin (GCBA, 2000) que en s fueron obje-
to de fuertes debates dentro del Consejo. En ese marco se convocaron ex-
pertos de otros pases, cuyo rol, como es habitual (Delpech, 2008) fue el
de arbitrar entre las diferentes posiciones, en las lgicas de aprendizaje,
Jorge Walter y Diego Pando
380 compiladores

traduccin, transferencia o circulacin propios de los intercambios in-


ternacionales en polticas pblicas. Hugo Gilmet y Nstor Inda, a cargo
de la redaccin del Plan Estratgico de Montevideo, Jordi Borja, conoci-
do experto cataln que contribuy a difundir la experiencia de Barcelona
en Amrica Latina y de Dominique Petermuller, experta del Atelier de
Urbanismo de Paris comentaron lo actuado y prepararon sus propios in-
formes. Estos consultores, adems de los aportes que efectuaban desde
su propia experiencia y desde su posicin de exterioridad a lo que esta en
juego, los situaba un paso ms all de las disidencias locales y asuman el