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DENTRO del estudio de las problemilticas locales,

inscritas en el ambito del orden federal, desta-


ca por su importancia el tema de las relaciones
financieras y tlscales entre los tres niveles de go~.
bierno. En el marco de las relaciones interguber-
narnentales es conveniente considerar un con-
junto de ar~as de vinculacion: en ocasionesla
interpretacion de los nexos generados en. ellas
pueden comprenderse desde 105 marcos legales
a programaticos de la tarea guberne.,nental;en
otros casas es importante considerar su cristali-
zacion a traves del podery Ie definicion d~ d~i-
siones dirimidas conflictivamente entre !os ado-
res partidpantes (Agranoff, 1992). EJ espacio
de la politice fir:anciew, asi como la d::finicion de
respon"a~:lidades y competencias, e>1treFede~a-
cion, estados y municipios, no escapa a una
observacio:l de este tipo. De ese modo, su ~ma-
lisi;; :ncluiria, por un ]<ldo,10s o!"denClmientosle-
gales, Ie delimitaci6n de pianes y program as y,
por otro, las !nteracciones entn~ los participanics
en Ie arer,a para la definicion de politicas puvli-
ces orientadas a redef1nir atribuciones, fc:cultades
y recursos. Par supuesto, abarcar con profur.didad ambos aspectos -asi incorporaci6n aet!v~ (J@ 165 goblerno!llocales, buscando articular un conjun-
como sus aristas complejas e interconectadas- exceden las posibilidades to de re!!l{;i6fiesdistintas -mas equilibfadas= entre los niveles de gobierno.
de un estudio corto como el que nos ocupa. Asi, nuestro esfuerzo se diri- Dur~;,:e ei periodo zedil!ista, el disdifs d1 nUevo federalismo constituye
ge mas bien a cubrir algunos aspectos generales' de las relaciones finan- unicamente un paso mas, inscrito dentro de procst'1d~ftansformaci6n mas
cieras senalando sus caracteristicas dentro del marco de 'Ias relaciones inter- amplios. Incluso, su validez como concepto marco, qu~ Bglutine una serie
gubernamentales, asi como las dificultades de funcionamiento alas cuales de cambia! politicos, financieros y administrativos puede tener una perma-
se enfrentan los municipios. Mfieia Unlt;llmlmte sexenal.l Sin embargo, detras de la etiqueta se vislum
A 10largo de texto se explicaran los rasgos generales de las haciendas !jfa ta cfistiil!zaGi6nde nyvllS tendencias en la composicion cambiantede
municipales y las relaciones intergubernamentales en materia la asignacion actores y procesos po!ltlc; fjY@abrel1 para los gobiernos locales posibi-
de recursos. En el analisis prevalece, basicamente, el interes por describir lidades de ace ion y la oporturiiclatl t1f! eutnir un mayor numero de decisio-
la situacion de las finanzas municipales, pero 5e incorporan algunos co- nes propias. Por supuesto, en el caso de los I11UNkiJ}tJs mexicanos no todos
mentarios sobre el modo de desdoblamiento de las relaciones en los tres estim adecuadamente preparados para incluir en su agE}nda mas asuntos,
niveles (federal, estatal y municipal), asi como anotaciones sobre la forma y Ilfrontat col1 exito el desempeno de la tarea publica en tetminos de un
asumida por las interacciones entre actores de distintos niveles. Estos co- tJUerigobiefnd. tOf1siderando la muchas veces mencionada heterogenei-
mentarios y anotaciones buscan enriquecer la opinion de los lector~s -aun- dad munidpal, !os ffiatltE!~ convierten en un asunto indispensable para
que su tono deriva de una interpretacion inicial basada en investigaciones colocar bajo la lupa a los g8tJiffW lo(;ales y plantear sus potencialidades
realizadas con anterioridad- para observar los' fenomenos de transforma- y restricciones. Para alcanzar un mej6f funcionamiento del federalismo,
cion del orden financlero intergubernamental en sujusta dimension, inscri- mucho del camino por andar corresponde al fortalec:imiento de los nodos
tos en un contexto politico y social en transformacion. que Inte.gran la red de conexiones en.el sistema politico administrativo del
El papel de los gobiernos locaies cobra un mayor impacto a medida flais. tlfl6 dE!los nodos mas fragHes ccrresponde, todavia, alas municipios
que se abren espacios de decision y accion para impulsar un desarrollo mexicanos, aunqUe dentro de su diversidad cabe considerar grados muy
sustentado, en donde e: rol de los participimtes regionales es fundamental. distintos de desarroii6 +j ~apaddades tam bien diferenciadas para responder
Las divisiones politicas no tienen porque corresponder con las realidades a sus retos.
regionales, pues se trata de dos cosas distintas. Ciertas regiones del pais Ciertamente, cada vez mas, un considerable numero de procesos inno-
desborden toda subdivision, no solo municipal sino estatal. Sin embargo, vadores encuentran en 105espacios locales ~n lugar adecuado para su de-
los gobiernos locales poseen facultacJes que 105coloean como elementos sarrollo.2 Sin embargo, estas alternativas innovadoras estan inscritas en un
de erticuJ~c;6n -el menos potencialmente- para instrumental' acciones en e:Jlitexto alobal de relaciones intergubemamentales y, e su vez, muchos de
cspacios acotc:ldos, pero insertfmdolas de manera agregada en log;c05 los PUI1t9~dav! que puedel1 conducirlas a resultados exitosos sc difimen
mayores. \:'fi afJnamas aml5lias, Con la pC'.fticipaLi6nde agencias y adores en todos

Es irnportante cOilsiderur que 10limitecion de recursos y los problemas


I La cletiominaci6n nu~va f~6falismo tjene su r~f~rent~ m3S in:nediato en politicas de gobip.mo instau,ad3s
de opera':i6n signific;:m un obstaculo difkil de franquear para al,:c.nzar una en 105 lJobiemO.! de Nix0n '! Rec:;g,m e:1 ~iado~ Unidos. Curiosamen~e, ~I enfas!s y IC1 rnatriz en ambas ocasiones

c:apiKidad real de impulsar e instrumental' politicc:s de desarrollo. Por elio, fJe diferi'Ri#,
en' Michael Ba",elay, Breaking Tmugh B~""ucrac!J' M'iew V:s,;O>l
2 Un ejiiijiia cilif6I6@C<lfllIamos (or NaM'
es conveniente comprenper los pcrques de esteS timitadonesdentro de un ging in ::Jouer.mleIl~Unwi!tsay of C.IWomia Pretss-Borke:ey and Lo. Angeles Caluomla. U~,vas'ly of Ca,'fo,,:,'" Press,
Ltd. Oxford. Inylaterr Stadoo Onidos. 1992. E texto retoma la experiencia de una parte del gobiemo de ~"nneso:a
marco de i'elaciones ir.tergubernamcntales de caracter financiero. p""ra rt:formar su organiLac:6n. ('on ~3 base se plc.'!nte;:m" ~~ [.lodo gtl"eral, !as ~a~acterjsticasdt::1~aradi~ma b~ro.
Dentro de las politicas publicas desarrolladas por el gobierno mexiceno cratico y se funnule U:l3 perspectiva alt~mativa :;>osburocr.ali:a. Para ~~caso de MexiCO pIJe~~ consu~~r:e eJ tex~o:_ Eo.
Cab~ero Meildo:a, con :a colaborad6n de Rodolfo G(jfCi3 y M. Gutle~eZt La nueua ge:llon rr.WllC1Pc:l e'lIIv.:lco.
en ailos recientes, apurece con mayor fuerza una preo<:upaci6n poria ~mRli'l{s de experienc;as if1rlOvadoras en iDSg0bie.Tlo'i locit./es, ""'i~cel Angp.1 PQrnJi'l-CIDf.. Mexico, 1995.
los niveles de gobierno. Por ello; el orden de presentacion propuesto en el Asi, el factor "crisis" permea ios procesos de transformacion del sis-
texto desciende de la contextualizaci6n general hasta los asuntos puntua- tema politico-administrativo y, de hecho, influye en ellos para dades un
les de las hdciendas municipales. Temas como el Sistema de Coordinacion sentido especifico. En efecto, la necesidad de redefinir el papel de la accion
Fiscal 0 las asignaciones de los recurs os de potitica social 0 combate a gubernamental, se dirime en una continua sucesion de conflictos y concer-
la pobreza (ramo 26 y mas recientemente el ramo 33 para 1998), ocupan taciones, estructurados de forma inedita para los gobiernos posrevolucio-
parte importante de nuestro breve desarrollo analitico que presenta una nzrios, como por ejemplo, los pactos economicos y los acuerdos poselec-
primera interpretacion de los alcances del cambio planteado, ahora formal- torales.4
mente en el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000.3 Tambien AI asumir un modelo economico abierto, f1exibilizarlos procesos elec-
se incorpora en el desarcollo un conjunto de elementos que dan cuenta de torales y comenzar la apertura a mecanismos de participacion social, fuera
la transformacion de las relaciones intergubernamentales (RIG) en 10politi- de los canales corporativos tradicionalmente seguidos, se genera una dina-
co. Por ultimo, se comentan algunos aspectos a incorporar en las agendas mica de procesos economicos y politico-sociales que funcionan a ritmos
futuras de estudio del tema, dejando puertas abiertas para reinterpretar el distintos y no son siempre coincidentes. En una primera esquematizacion
fenomeno de las relaciones intergubernamentales financieras. simplificada, los cambios dentro de 10que se ha catalog ado como reforma
estatal en nuestro pais, se han movido en dos grandes vertientes: la eco-
nomica y la politico-social, las cuales en ocasiones generan tensiones entre
Un primer marco esquemiltico
Sl.Algunos rasgos genericos presentes dentro de las citadas vertientes son:
de contextuaIizacion
Primera: La necesidad de realizar un ajuste estructural del modelo eco-
EsIT PRIMER apartado presenta una esquematizacion simplificilda del ambito nomico poniendo especial enfasis en:
dentro del cual se inscriben las transformaciones de la accion gubernamen- a) EI paso hacia una economia aoierta y cada vez mas competitiva. En
tal en Mexico. Por supuesto, solo se puntean algunos aspectos relevantes este caso el eje articulador se ubica en la mayor apertura comercial (con
para comprender el cambio en las relaciones intergubernamenta:es, aun- el Tratado de Libre Comercio) y sup one la liberalizacion de las condicio-
que estos elementos en Sl mismos merecerian un tratamiento profundo, la nes rlecesarias para el funcionamiento del mercado. Este ultimo, como
intencion se reduce unicamente a proporcionar una ubicacion de los pro- 16gica de asignaci6n de recursos, se convierte en el pivote para el aprove-
blemas asociados alas gobiernos locales y sus nexos con otros niveles a chamiento eficiente de factores aunque se reconoce la posible mtervenci6n
manera de contextualizacion. estatal en el caso de presentarse falles de mercado, abriendo posibilidades
En buena medida, los cambios del sistema politico administrativo y la a la reglllaciop'.5
Hamada reforma de: Estado en los alios oc:henta, han provocado una seria b) Sanearniento de las finanzas publicas, cuidando los p.iveiesde endeuda-
modif:cacion de 105 equilibrios politicos y sociales. Estas transfo.maciones rniento, o:Jsicomo la e'lolucion de lo~ montos y plazos. Adidor.almente se
encuentrar. una buena parte de su expHcacion en I" presion que coioc6 la lJlant-=6la ilecesidad de racionalizar el uso c.e los recursos publicos (0 tra-
crisis del modelo de desarrollo econ6mico sobre el contexto naciona! en yeS del control del gasto presupueslado) y encauzarlos a usos prioriti:lrios
su conjunto. Su efecto se multiplic6, creando condiciones de incertidumbre,
4Aunq~e 3Mbz.5 mo<..laliJedes se prcsentaro:1 dur~nte distilllo.:> ITIlJme:1t0s c.iesdp. cl n.,cimiento del sistema de
en donde los viejos patrones de comportamiento ec:onomico, politico y so- partido oficial, W forma d~ op~ral' S~hClbiaDasc:do en 1(;determina-::icn aut'Jritari~ t:lentro ':ie la!: estructura~ oficial~!
y corpuralivas. En los ochenta y primera mil('ld de 105noventa. ~e do un ret:('InocimiE:nto c: la or9cnizacio" ::Iegrupus
cial no resultaban utiies,ante la turbuleilcia de los ambienies. empresarii'tles, can i6gicas indcpendientes Y pOT ~ujJuestu i'l l05 vartkios pol:ticos de oposici6n C0mo in~er!oculores d"30
mayor peso.
'"'La int-=fV-=nci6r.dd Est3:Ov en la ec.Jnomia sc liMaa la existepcia de bctorcs ::omo su p<'sit-ilid~et de incietr en
e~cicio eco~cmko. !3 existenciJ. de bienes pubiicos; las ext~malidades; el eied0 de mur.opo!ios .jificil~ de evita, con
ampli0 poder en el mucadc, que requieren rp.:gulncicny c.Jlltrul: Jas drdones para inililir sabre I~ clbtribu.:-i6n::ie la rent3.
conducen a la crisis a saber: la trampa de la volatilidad (que se refiere a
(CO:lbase en la planeacion y la busqueda de eficaci::ly eficiencia) (Fisher
las pocas opciones para frenar las fugas de capitales ante situaciones de
eta!., 1994: 81-90).6
inestabilidad 0 incertidumbre del sistema financiero); la trampa ideologic a
c) Reduccion de los limites de intervencion directa. Aqui se busco una nue-
(ligada a las perspectivas de los grupos nacionales y la elite politica nacio-
va organizaci6n y, pOi supuesto, una severa reducci6n del sector paraes-
nal, quienes creyeron en la f6rmula neoliberal sin establecer una postma
tatal. Los alcances deseables u optimos del achicamiento no son def todo
critica) y la trampa politic a (vinculada al costa politico que no se asume
c1aros en todos los casos; por ello el senti do de 10 prioritario (criterio mu-
para asumir decisiones drasticas sobre el desequilibrio en cuenta corrien-
chas veces citado en el discurso gubernamental) se ha convertido en pun-
to de controversia y su laxitud parece ir en aumento cada dia, como 10 te y moneda sobrevaluada) (Elizondo, 1997). En la puesta en marcha de
demuestran las discusiones sobre la desincorporacion de la petroquimica. la politic a economica, el juego politico de participantes es basico, pues ge-
nera nuevos esquemas de acomodo en el ambito politico.
Segunda: Parte de la urgencia de reestructurar las formas de funciona- Como se ha senalado, la conciliacion de ambas vertientes --economica
miento politico atacando problemas de democracia electoral, equilibrio de y politica- no siempre se da de forma arm6nica. De hecho, la naturaleza
poderes, equidad entre niveles de gobierno y alternativas de participacion conflictiva de las asignaciones de bienes socialmente valorados (recursos,
para la sociedad civil organizada. Fundamentalmente, cabe senalar: autoridad, espacios de influencia) es una caracteristica siempre presente
a) Las reformas a la legislacion electoral en cuanto a autoridades electo-
en los procesos de concertacion 0 apropiaci6n dentro de los espacios de
rales, calificacion de elecciones, financiamiento a 105 partidos y represen- definicion de las politicas publicas. Las posturas opuestas conviven en are-
tacion parlamentaria (Crespo, 1995; 1996). nas en donde es necesario establecer un cierto consenso -inscrito en un
b) La reorganizacion interna del Poder Judicial y algunas modificaciones orden institucional- que puede alcanzarse, en momentos discontinuos, des-
aun iniciales dentro del Legislativo para abrir paso a un contrapeso mas de las organizaciones gubernamentales y sus participantes (coaliciones),
real entre estos con relacion al Ejecutivo.7 considerando las interrelaciones entre actores politicos situados en distin-
c) La distribucion de responsabilidades entre los distintos niveles de go- tos niveles de gobierno, hasta las organizaciones sociales localizadas en la
bierno. Aparecen en esta tendencia estrategiascomo la descentralizaci6n frontera de la intervenci6n e instalados ya dentro la definicion de alternati-
y la federaEzacion (aunque ellimite entre ellas no es del tode claro en los vas y su puesta en marcha. En ultima instancia, todo ello nos conduce mas
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programas gubernamentales) (Garcia, 1997). alia de la dicotomia tradicional entre 10 publico y 10 privado.
d) La apertura, tanto formal como tacita, alas modalidades de participa- En un contexto cambiante, donde la transformacion surge sin un orden
don ciudadana distintas, mmo eJ reconocimiento alas ONG (Organizacio- necesariamente esperado, es conveniente tener presente la inquietud so-
nes r.? Gubernamentales); 16 incorporacion de rnecanisrt!os de acci6n ciu- bre e! porque de las rupturas y el como de la continuidad del sistema. Sin
dadena; Ja apertura a d;scusiones sobre la validez de mecanismos como cl duda, la construccion compleja de los equilibrios parciales se da median-
plebisc:to. Pur supuesto, en este aspee-to las tendencias alln no son clafOs. te la suma de conser.sos tambiEm parciales. Asi, la arena C0nCrp.taen la
cUfll se discuten los contenidos de 10 agenda, asi como los criterios que
En las condiciones de evoluci6r. de la politica economica aparece:l a!- deben guiar las relac:ones fiscales y financieras enti'e Federaci6n, estadas
gunos problemas de implementaci6n. Surgen de ese modo trampas que y municipios, soio puede permitirnos observar parte de los resultados de
un proceso de cambia, cuyo origen esta en el repasicionamiento global
6fst.::i tepdencia <..:or.tin(:6 'en la ag~nda juberr!arr.ent.J1 con ~erza tal y -:omo!o de:nue<;t:-a la elaboraci6n del
Pl0gramJ Ilacional ce Finar,c:iami~nto del Desarrollo i993-200C. .
.. 7 i)est~Karl la reforma a; Prxier JL:dic:al de 13 FedE:rad6n, publicada e.n e: Diarin Oficlal de. fa federaci6n el 31 de d(jna discusiQII interesante sobr.e io pl1bl;co y 10 privado aparece e:1 FF!:rr.ando Bazua,. Giovanna Valer.ti, "C6mo
d:C1E'mbre de 1994; las modJica-:iones a la Ley Orgimica del PoGer Ju.::ficial de 1988 dadds en enero d~ lS95' v ia hacP.f de! E.__tadoun bien p:lb:ico", eo.Snciol6gica, ;:;lno 8. nLm. 22. iJf\M. !'Iexico. mayo-agosto de lY:3:=L
expedicicin de un3 nueva Ley Or33,lica del Podcr Judicial ele la FedE::racion, en Viqo; descle :nayv de 1995. I J
de, actore~, as! como en el surgimiento de otras nuevas, en otras arenas
mas bien son resultado de ajustes entre participantes y de eonsideracio-
masS~~.phas y ~n la definicion de politieas publicas que se entreeruzan.9
lIen nue ..tra doeumento remite fundamentalmente alas eamb' nes ambiguas de los objetivos (Del Castillo, 1996).
en el orden for I ' . 10S d) Si bien, en general, se busea aeotar la intervencion de las agendas
I' . .ma Y programatlco de las finanzas locales, detras esta siem-
publieas en areas concretas, se da un sentido de permanencia en la res-
p e ell mo~mlento de los participantes con sus intereses particulares y
ponsabilidad de los impactos de la politica persiguiendo la eonservacion de
gr~p~. es. n n~estro texto nos coneentramos en tratar de comprender
y exp J~ar el fenomeno de cambia -y sus limitaciones- en el orden de eom- un sentiuo aut{mticamente publico. En este aspeeto, la regulaci6n orienta-
da a la protecci6n del ciudadano puede ser una herramienta muy uti! aun-
petenI1cJasfiscale~,. pera teniendo presente el escenario en don de se de-
sarro an las modlfJc::lciones. que no existe un acuerdo sobre su alcance "conveniente".
e) Tambien empieza a cabral' fuerza la idea de considerar la posibilidad de
m' De los ~acro-procesos de cambio (0 vertientes), derivan otros eambios
obtener de las organizaciones publicas una mayor tJexibilidad, para res-
as espetl ICOSu. oper~tlvos, sin los cuales es imposible entender 10que
ponder alas demandas de publicos concretos.
~i:~~a~i~: ~lgr~~~,o~es mttergubernamentales en el regimen politieo-admi-
. sees os procesos se refieren a:
Estos procesos especificos se instalan tanto dentro de las organiza-
~) ~ambio.~ en la eonfiguraeion de las relaciones intergubernamentaies eiones publicas como de sus interacciones. En 10referente alas finanzas
1G
R , eonsdl erando un desplazamiento de los vinculos que pasa~ de un locales algunos eambios significativos podrian eneontrar su origen en la
d eseenso e mandatos (d d .
t ) e aeuer a can la Jerarquia legal de los partiei consolidaci6n de procesos internos dE:las organizaciones ubicadas en los
~a:~ es a una r~d complej~ de interaeclones. No solo se trata de eonside~ espacios locales, es decir, de las agencias de la administracion publica de
os nexos, sma los mediaS de inter<:ambio que tJuyen en la red Ah los gobiernos de los estados y municipios. POl'supuesto, las conexiones
s~:a~~ran ~~ro.sfaetores de intereambio can una base u origen disti~;~ de estas organizaciones can su entorno. inmediato (estatal y regional) y
( y dlegltlmld.ad, preoeupacion porIa visibilidad e intensidad de las ampliado (nacional) matizan la intensidad y profundidad de los cambios.
d eman as pOI'eJempl ) A d'd
'orJ' t ' b' . o. me I a que estos facto res posibiliten un me- Otro tema importante cruza las orientaciones del cambio y corresponde a
J n ercam 10 can la p r' ., .
faeeta clave 'I d ar J~lpa~.Jonde mas aetores, hablariamos de otra las particularidades de opera cion de las burocracias locales, en donde con-
en a emocratJzaelon. vive un c:uerpo politico (ayuntamiento) que afeeta e incluso produce las
b) La blisqueda de efieacia, efieiencia y rentabilidad. Estos element declsiones, con otro de gestion (administracion municipal 0 cuerpo de fLIP.-
eonstruyen el sentid d I .. r . '. os re-
los gobemantes 1::1 a ~ 0 pUDICOba!o una optlea de responsabilidad de cionarios no electos, pero en la mayoria de 105casos si vinculados estre-
bernarios.tO - slgulente paso sera dar mayor peso al juicio de los go- chamente al alcalde) que al ejecutar aceiones se ve obligado a asumir
pos:ciones propias. En el nive! estatal tc:;mbienconviven laslogicas de ca-
e) Una modT
J .. . I
cio:1es dp fu leaelon.ae as est,ueturaE del podci", ciestaeando las condi- r3ct2r politico e instrumental; par esta razor.. las posturds de los funcio-
. . nClonamlento aSUffi'. , . narios fiscales -e inch.:so sus rE::unioT'esna<:ionales continuas, previstas por
tales. Cada .;ez;r.as I d~"~ J::Iaspar ,as orgamzaciones guberr.amen-
da basada en ,a re I' _~s. e~ISlones e:eapan a una explicacion formalize:- !E:y-0scilan entre presiones poEticiJSy razonamient.os tecn:co~; a veees es-
. 9 a .Iglda pues no siguen un orden autoritilTiounico sino tos ultimos se lIsaft fundaroentalmente como herrarnient<ls de legitimaci6n
9For ej~mpk>, un secrdarjo de ilnanzo.: e nJv~1 est~1 ..
dentro del discurso.
fiscales pero, paralclamente. s"! discuten ot.ras jjtj 0 un tesorero r.1Uf.IClpetl J.ctUfln en lu discuS10il oe asuntcs Estos elementos d~ contextualizacion influyen en la conformacioT' de
tad~5~de.po~lci6n
~Iitica :-incluSQ mas 9,mera~s-'~:S que af:ct;:ln_ dt: fO!Tl1a integra: el orden de las P.IGy cierto~resul-
a u..a. ent~n::>s0 retorie3S qUe c:-crresponden a at! I ~"""t~rQ :ob,e un tema espeelfieo puede cambiar y t:ondu~irlos lC!srelaC:or.es intergubernamentales en general y de ;as relaciones finan-
. :0 Este preo::upaci6n apare..::~p.n los r rd~:spa~ e dlSCUrso 0 (t Ie: diseus!6n en arenas de politicas distir.ti'ls.
deras en particular. Sin ,=mbargo, antes de observar los efectos en las R!G
de 0~s~r. ar un c1i3r<Jejt:mplo de la preoc:D~i6n s guoernamcntales desdc haee venos ar.os. Sin e:nbarfjo, se pue-
Aaml'1lst~aci6:l P~blica 199.c;: .2COO '"
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.t por e~tt>s aspectos en el actual Programa de iltoeerilizac,'n
r '3?ues 0 por la S~C1am. ' v
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es necesario detcnernos en la composici6n de las finanzas fTIunicipales a
traves de sus elementos.
Las finanzas municipales: diagn6stko general En materia de ingresos, !a hQcienda municipal se compone basicamen-
te de los recursos propios, de las participaciones federales, las transferencias
EL MANEJade las finanzas municipales supone, como procesos basicos, y la deuda. En general, 105 ingresas del municipio pueden c1asificarse como
aspectos vinculados a ingresos, egresos, administraci6n del patrimonio, ordinarios y extraordinarios. A su vez, 105 primeros se subdividen en direc-
manejo de la contabilidad e informacion financiera, deuda y control finan- tos e indirectos. Los ingresos ordinarios directos son generados en el mu-
ciero de aperacianes (Perez, 1993: 10-11). De acuerdo con la teoria de las nicipio y se integran par impuestos, derechos, productos y aprovechamien-
finanzas pub!icas, 105 procesos basicos de ingresos y gastos son suscep- tos. En 10relativo a impuestos el principal rubro 10constituye el impuesto
tibles de observarse bajo un solo instrumento: el presupuesto. En nuestro predial, aunque otros vinculados a la propiedad, como el de compraventa
pais, ambos procesos tienen una cierta independencia en su gestacion en de bienes inmuebles, tambien son importantes sobre todo en municipios
105 tres niveles de gobierno. En el caso de 105 municipios se elaboran por urbanos. Los derechos se encuentran asociados a algun servicio (certifica-
un lado 105 presupuestos de egresas -que en fondo se encuentran Iimita- dos, registro civil, agua y drenaje, alumbrado, recoleccion de basura, rastra,
dos por la posibilidad real de 105 recursos- aprobados par el cabildo, mien- etcetera.) y suponen alguna contraprestacion alas usuarios. Los praductos
tras que la Ley de Ingresos es aprobada por el Congreso estatal. Esta par- estan integrados de las rentas, beneficios 0 la venta de bienes municipa-
ticularidad de operacion de 105 procesos de ingresos y gasto limita las les, por ejemplo, las concesiones y la explotacion 0 arrendamiento de bie-
posibilidades municipales en decisiones financieras. Con el fin de presen- nes inmuebles. Los aprovechamientos se camponen de multas y recargos
tar un esquema general de fa integra cion por conceptos se presenta el principalmente, aunque tambien incluyen donativos, indemnizaciones por
cuadro 1, en este se c1asifican 105 ingresas y gastos. danos a bienes municipales y reintegros. Como ingresos ordinaries indirec-
tos aparecen las participaciones, que son asignadas desde el nivel federal
o de 105 estados hacia 105 municipios;-su manto depende de la aplicacion
de las leyes de coordinacion fiscal de la Federacion y de los estados. Tam-
bien en estos ingresos encontramos las transferencias que incluyen subsi-
dios, donaciones, cesiones, herencias y adjudicaciones principalmente.
Los gastos municipales pueden c1asificarse, en un primer momento,
como gastos corrientes y de inversion 0 capital. Los primeros correspon-
den alas erogaciones en las cuales se incurre para mantener funcionan-
do oJ apa,ato administrativo del municipio y su principal partida son 105
sueldcs y salarias, esto es 10 nomina. Los gastos de inversion se integran
par las erogacioncs en bienes de capital 'jla la creaci6n de obras e infraes-
tructura munjcj!=>aJ.TambieJ1 es convenier:te considerar el gastQ gene,ado
!Jor ias deudas contraidas por el ayuntamiento, tanto en su manejo come
en la cobertura de 105 ir:tereses generados.
Fuente: Elatoraci6n tiel 3utor.
Por supuesto, esta c1asiEcacicn es una ma!lera simplifIcada de obser-
'* ~e acue~do con 13 ~:5ifICaci6:l conta::>le. ias cuen~ :nas imrx>rtdntes a (onsicerar scn: Servicios per~on~les (pa90S al
pelso~ar). Mater,al~ y sumu.-,.suos [l1Sl:m05 C!t105 deJ)e'ldcr..ciJs); ServiJ')S generales (~iciO" para el funcionamieflto adminis. var a ias finanzas. En realidad, cada rubro tiene sus componentes y en al-
l~at~~'O/. Trar ..,ferenC'35 {de:J~odasa aytJc3 svcia! y proJnoc:j6n cultlJrai:; Bicnes ml!eblcs e ir.muebfes (asign,)ciones Odra ac!qui-
g:.mos casas la formu de c!asifici:lf tanto 105 ingresos como las erogacio-
S1(lon d( ~I~ne~);Obras puchc.a::. y cortStru:oon2s (pllr'J ~(Uicaci0n de bienes ir,mLJeblzs); Deuca publica (pogo d~ oblioaciones
iX)r emr.>rcsNos). ~
nes tambien son un punta discutible ..
plementan (por ello aqui recuperamos dCltas de ambas fuentes). De entre
Para los gobiernos municipales el principal ingreso 10han constituido
las participaciones, aunque en el futuro se espera convertir a los recursos las conclusiones alcanzadas en la parte financiera, con base en esios es-
del ramo 00033 y algunos recursos del ramo 00026 en su fuente princi- tudios, destacan los siguientes aspectos (Garcia, 1995):
pal de fondos. En cuanto a la asignacion de recursos "externos", el sistema -El principal problema del municipio 10constituye el hecho de no contar
de participaciones ha side ampliamente criticado por los municipios, dada con suficientes fuentes de ingresos. Lo cual deriva por un lado de un ine-
su falta de claridad sobre todo en el paso de recursos de 10s estados a mu- quitativo reparto de recursos bajo el actual Sistema Nacional de Coordina-
nicipios, y por su marcada falta de equidad distributiva entre niveles de go- cion Fiscal (SNCF)y, por otra, de una incapacidad de generar 0 acceder a
bierno (ordono, 1995: 38-41). un monto mayor de recursos prapios. Aun con los avances en el nuevo
Desde la reforma constitucional de 1983 al articulo 115 constitucional, federalismo aun no se ataca de frente el problema de las competencias
uno de los componentes principales de ingresos prapios para los munici- tributarias aunque se han conseguido algunos 109rosen la distribucion de
pios -sobre todo de los metrapolitanos y urbanos- ha sido el relativo a los recursos a estados y municipios.!2
impuestos a la propiedad inmobiliaria (sobre todo el predial). Estudios al -EI porcentaje de ingresos propios (administrados directamente por el
respecto indican un crecimiento fuerte de la recaudacion de predial y tras- municipio), tales como impuestos a la propiedad inmobiliaria, derechos
lade de dominio a partir de 1983 para los municipios metropolitanos y y apravechamientos, es muy bajo en relacion con las participaciones
urbanos pero la estructura de ingresos de los municipios rurales aun pre- federales. En 1993 para el total de la muestra, los ingresos directos re-
senta serias carencias en la genera cion de ingresos prapios (Cabrera, 1996: presentaban menos del 30 por ciento de los ingresos totales en 72 p~r
35-38). Por otro lado, la critica mas fuerte al cobra del predial se refiere ciento de los casos; en la estratifieacion los resultados eran cada vez mas
a 10poco significativo del monto con relacion a otros paises de condiciones malos de acuerdo con el estrato, as! se obtenian porcentajes de 59.5 por
similares; as! se afirma que la recaudacion de predial en Mexico solo re- ciento de los casos, 68.9 por cienlo y 86 por ciento para los estratos alto,
presenta 0.24 por ciento del PIBcontra 1.46 por ciento en Chile 0 1.17 por media y bajo, respectivamente.
ciento en Argentina (Razo, 1994). -Para 1995, en ei promedio del total de municipios del pais !a compo-
Para comprender aun mejor las circunstancias en las cuales operan 'Ios sicion de los ingresos directos era de: 45.1 por ciento de impuestos (para
municipios mexicanos, es necesario presentar algunos de sus principales alfededor de la tercera parte de los municipios, en donde se ubicap.los mas
rasgos. En las investigaciones realizadas dentra dei Centro de Investigacion desarrollados, ei impuesto predial representa entre 50 por ciento y 85 por
y Docencia Econ6micas, A.C., destacan sus estudios de encuestas, a tra- ciento del total de impuestos); 25.14 por ciento de~echos; 9.64 por cien-
ves de !as cuales se han construido diagn6sticos sobre los municipios de to productos; y de 18.76 por dento en aprovechamientos (~GYCedemun,
Mexico. En 1993 se realizo la Er,cuesta Nacional de Gesti6n Municipal, CI!)c- op. eit).
INEGI; estq constituy6 un primer avance en la compfensi6n empirica de 13 -El porccntaje de gastos corrientes en los municipios es muy superior 31
reaiidad municipal. En 1995 e! equipo CIDEparticipo en el Censo de .M.u- mor.to que se dedici'l e gestos de inversion. Esta rclac.ioneenota un apor-
te minime del municipio al desarrolio de infraestruetura municipal, los cua-
nicipics Cede!TIUn-INEGI del c'Jal derivaria el disco dompacto (CD), Los
dros 5 y 6 den d3tcs de 1993. En 1995 el .:eilSCindie,) una compcskion
municipios de Mexicc. Informacio11 oara el Desarrollo!! presentado al publi-
globai de 9ast05 Gonde 63.38 per ciento crail gastos ccrrientE:s, 25.08
co en agosto de 1997. Cen base en estos dos estudios e~ posible detectar
por ciento de ir.ve~siony 9.81 por ciento eorrespondian alas gClStosextraor-
algunos puntas importantes. Aunc;ue existe una diferencia de dos anos er.
la aplicacion, ambos trabcjos arrojan resultados muy similares y se com- dmi'li'ios (idem).

l:!Veao;e: AuanceE !! perspedi:Jas t.a:i3 un nU~()(l federaliSmo. Reunion de tldbajo Queretaro. Or"., lnteP1~t,
I'SG Y Cedemur:, Los municpj()s ce Mex;CD. /r.formaci6n para el Desarrollo, di::icOmmpacto, ISBN 970-628-
hl'p:/lwww.r:resid"r,cia.gob mx/pub/Public3/"vo~ed/in1.xf.,j.html. septiemore de 1997.
223-3, ~',';'ico,1997.
-En el estudio de encuesta 1993 se propuso como criterio de evaluaei6n fondo siempre es conveniente tener en cuenta que la posibilidad de asumir
a la administraci6n financiera, que la relacion de ingresos par participa- respo~sabi1idades y tener un control sobre los procesos de planeaci6n e
ciones federales no deberia ser mayor a 30 por ciento. Esta eifra permi- implementacion se encuentran estrechamente ligados al ~rado de d~sarro-
tiria hablar de una buena base de autonomia finaneiera. Dicha condiei6n 110de los municipios. Esto no debe verse como un obstaculo para lmpul-
s610fue alcanzada por menos de un 7 por eiento del total de munieipios de sar la descentralizaci6n sino como una condicion a cuidar para procurar un
la muestra. desarrollo de capacidades .administrativas en los gobiernos locales.
-En la encuesta 1993 10 relativo al gasto corriente, su relaci6n dentro del Sin duda, el problema de la brecha entre las demandas y los recursos
presupuesto fue evaluada con base en el criterio de considerar como tope es aun el problema fundamental de los municipios. La insuficiencia de las
maximo de gasto corriente un 60 por ciento. Solamente 47.1 por ciento participaciones y las serias dificultades para incrementar los ingresos. pro-
de los municipios considerados gasta hasta ellimite sana de 60 par eien- pios han conducido a los municipios a un problema de endeudamlento
to en gastos corrientes, 10 cuallos ubicaria como administraeiones can un (I\'ejia, 1996). Si este endeudamiento se orienta a proyectos poco cUldados
manejo eficaz en este rubro. Un 40.6 par eiento gastan par arriba de 60 por en su impacto de media no y largo plazas, se corre el riesgo de generar una
ciento en este rengl6n y el resto se ubica en la franja de no respuesta. pesada carga para gobiernos posteriores.
-En la encuesta 1993, el gasto de inversi6n marcado como "adecuado" EI fortalecimiento de la autonomia municipal, base para un orden fe-
fue de 30 par ciento como minima; cumplieron la expectativa un 34.6 par deral mas justo, debera pasar por una consolidaci6n de las haciendas mu-
ciento de los municipios. Asi, el monto de recursos propios dedicados a nicipalcs. Aqui debe pensarse conjuntamente el orden que debe darse a los
la obra e infraestructura, en general, representa un porcentaje muy bajo sistemas de distribuci6n y respetar el peso de los gobiernos estatales para
en relaei6n can el total de erogaeiones munieipales. Pese a contar can apo- crear un equilibrio justo que transite a 10 largo del orden federal.
yos extraordinnrios -via subsidios a program as espeeiales aportados alas
municipios por parte de los gobiernos de los estados y la federaci6n- cabe Las capacidades recaudatorias del municipio
senalar que existe poca capacidad autosustentable de desarrollo de un y la opci6n del impuesto predial
buen numero de administraciones locales bajo el actual marco de condi- como un cambia ho consolidado
ciopes finanderas. En el censo de 1995 la composici6n de les gastos, para
el promedio de los 2,395 municipios estudiados era de 65.38 por dento UNO DE los obsta cuIos mas importantes que enfrentan las tesarerias muni-
de gastos corrientes, 25.08 por ciento gastos de inversi6n y de 9.81 par cipales es la limitada capacidad de acci6n con la cual cue~tan. ~demas
ciento de gast05 extraardir.arios. de 105 limite" fcrmales y funcionales derivados de las relaclones mtergu-
bernamentales, al interior de los aparatos administrativos mU:1icipales se
En eh::omportamiento por estratos de la muestra de 1993 (en donde presentan condiciones COITIOfalta de profesionalizaci6n; baJo g:~d~ de
('ada ur.o de estos Sf; defini6 por el grado de desarro!lo, desde el rnas alto tecnificac:6n y djferenciaci6n de procesos; escasez de recursos .ecmcos
hasta el mas bajo 0 lTIenL)Sdesarrollado) es posibie observar con mayor (computadoras, procesadores, etcetera.); ausencia de cO:ltroles de opera-
claridad el cornportarniento peculiar de los municipios de acuereo con s!..:s cion ell materia financiera. Estas condiciones desfavorables se agudlzan
condic::iones. E.., dicho estudio se hacen evidentes las disparidades que inci- en municipivs de mellOr ctesarlOllo. .
den directamente soore la <::apacidad para emprender politicas de desarro- La cuestionable capacidad para el manejo de proc:esos compleJos
llo. Desafortunadomente )tlS diferencias tiende:l a agrandarse nolablemente '1i:1culaciosa la hacienda ha sido un argumento en contra de la descentra
a! contrastar a los estratos alto y medio con el estrato bajo. Asi, ios resul- lizacion de responsabilidadps a los municipios. En 10particular no compar-
tados corroboran !a hetercgeneidad d.e lils realidades munidpales. En el timos esa opini6n; "in embarg8, es claro el requerimiento de un impulso
alas estructuras administrativas de los municipios para favorecer su de- puestos relativos a la propiedad inmobiliaria destacando, por su importan-
sarrollo buscando propiciar un efecto que descienda desde los munici- cia, el impuesto predial. Se partia del supuesto que considera una mayor
pios mas desarrollados hasta aquellos que requieran un mayor apoyo por eficiencia de este tributo si es manejado cerca dellugar de origen, 10cual
parte de instancias de otro nivel, bien sean estatales 0 municipales. Aten- facilita e! proceso de cobra. Sin embargo, todavia hoy muchos municipios
diendo al desempeiio en asuntos de recaudaci6n se puede tener una idea del pais no manejan directamente su impuesto predial. Esto se debe a fac-
mas clara de las limitaciones a que se enfrentan los aparatos municipales tares que van desde la im:apacidad tecnica de las tesorerias municipales,
encargados de las finanzas. En el cuadra 2 se presenta la relaci6n del hasta ta falta de voluntad para el traslado par parte de los gobiernos esta-
esfuerzo fiscal; este se refiere alas cantidades de impuestos recaudados tales. En este contexto es dificil verter una opini6n unica, pero si se observa
contra 10 que potencialmente se puede obtener. Si se observan los por- el peso de este tributo en la composicion de los ingresos podemos darnos
centajes de recaudaci6n real contra 10potencial, caemos en la cuenta de una mejor idea de 10que sL:cede. En el cuadro 3 se puede ver, de acuer-
que alrededor de ta tercera parte de los municipios encuestados obtienen do con los resultados de 1995, que para 42 por ciento de los municipios del
porcent3jes par debajo de 50 por ciento de 10 que supuestamente pais el impuesto predial representa menos de 50 por ciento de sus ingre-
podrian. Par supuesto, los factores son divers os. Uno de los de mayor sos por impuestos.13
peso, tal y como se resumi6 en el primer apartado, es el efecto de la cri-
sis sobre los contribuyentes que ha mermado sensiblemente su cap~cidad [~~U~il~!~~~J Porcentajes que representan el impuesto predial en relaci6n con el total de ingresos
por impuestos recaudados en el municipio
de pago. Sin embargo, tampoco puede negarse el cuello de botella que
representan las fallas y carencias de las administraciones municipales
-particularmente las tesorerias- can serias djficultades para asumir el
cobro de impuestos.

Fuente. R. Garcia del Castillo, Urba" ;nfraslructure: the siruiitior; of states and municipalities. Centro de Investigaci6n
y Docencia Econ6micas. AC. (CIOE).Documento de Trabajo-Administrecion Publica. ntim. 43, Mexico .

.~~~~lI~~~;;~i.:~~:;~~:c Si bien la situaci6n presentada anteriormente caracteriza al piOmedio


'30.7 33.0
31.3 31.5 rle los municipios del pais, es importonte destacar que!os lTlunicipios me-
13.8 1~ tropolitar.os y urbanos r.o ccmparten en toda su magnitud esta sitl'eCi6n.
'>-;;' 4.0
.. ' ',~.' 4'0 Segun UD estudia reciente (CctlJrero, 1996), ~ste tipo de municipios g~nera
110 -.<: . "18.1'
11J1l.v "100.0
entre 60 y 70 pOI den to de sus ingresos a tr3ves de ingresos propios. AGe-
... -
mas, se mellciona que d:chos n:unicipios ~lan visto incrementadcs en los
(Iitimus quinc::eenos en casi tres 'Jeces (en precios reales) ::;usingresos, a
p3rtir de llfl fuerte incremento del rubro de impuesto~, dere,:hos y deuda.
Tomando en cuenta su importancia en les haciendas municipales, atro Llama la atenci6n en este estudio que aun cuando 105 ingresos se han in-
aspecto a considerar es ei l'elativo a! impuesto predial. Tal y ('omo se ya crementado en esa magnitud, la proporcion de! gasto corriente (gastos admi-
describi6, las reformes de 1983 al articulo 115 constitucional, trasladaiJan
a los rnunicipios !a responsabilidad de la administraci6n y cobro de los im- lJ'--O~ da!os del ccadrc 3 derivan dd :::erso H:.aliz.ado en j 995 par Cedenun e Il'iEGJ ccn cllitulo: Los munfcipi?s de
Mexico: inforrn.tJ.ciJn pitrfl. el desarroi/o. pres~ntados en disco compacto.
nistrativos, nomina, etcetera) han mantenido su proporcion de un 60 a 70
la construccion de 105 discursos de eficiencia y transpaiencia obedece a
pOI'ciento de! total de 105 egresos. Este dato es preocupante pues muesira
una loglca de busqueda de espacios de decision en donde la incertidum-
que, aun cuando en algunos municipios se estan incrementando 105 ingre-
bre se acote 0 al menos se subordine a relaciones de acto res en donde la
50S, estos no estan siendo canalizados a gastc de inversion, sino mas bien
decision signifique Un3 arreglo parcial del equilibrio.
a ampliar las estructuras administrativas de 105 gobiernos municipales. Si
bien eS normal L1ncierto grado de expansion de las estructuras adminis-
trativas, pOl'su necesidad de aprendizaje y acondicionamiento durante 105 Los problemas en el marco legal
primeros pasos de la descentralizacion, 105 riesgos de bUfCIcratizacionson en materia de finanzas locales
altos de no revertirse esta tendencia al crecimiento de 105 aparatos ..
Es evidente que las carencias financieras del nivel municipal son mu- LAsDECISIONES en materia de finanzas municipales se encuentran subordina-
chas; sin embargo, 105 riesgos de la ineficiente asignacion de recursos fi- das a un conjunto amplio de limites sefialados pOI'el orden de dependencia
nancieros al interior de 105 municipios, cuando estos comienzan a ampliar dentro de los marcos juridicos e instiiucionales. Las relaciones interguber-
sus competencias, tambien son muy altos. Este hecho refuerza claramente namentales dentro del orden federal rnexicano se basan en un predominio
la necesidad de desarrollar mayores capacidades administrativas y el dise- de los ordenes mas gIobales sobre los espacios de decision local. Asi, cada
no de estructuras pequefias y flexibles de gestion como un prerrequisito ordenamiento juridico posee una cierta jerarquia de acuerdo con su ambito
para la canalizacion futura de mayores recursos a este nivel de gobierno. de incidencia. En un orden de este tipo es necesario establecer una cierta
La relacion entre 105 participantes de la politica de definicion de com- congruencia entre los distintos marcos juridicos en cada nivel de gobierno,
petencias fiscales y asignaciones ha sufrido serias modificaciones. Para para facilitar el funcionamiento de las organizaciones publicas en un esta-
1997 los gobiernos de oposici6n estim a cargo las ciudades mas impor- do de derecho.
tantes del pais (y hem ganado la capital de la republica en el primer proceso En Mexico .unicamente los niveles federal y estatal tienen facultades
electoral moderno). La construccion de la politica encuentra entonces pro~ para general' leyes. Can base en esta facultad legislativa marcan 105 orde-
blemas de articulacion y puesta en marcha en donde las determinacienes namientos para el funcionamiento de las finanzas municipales, desde la fi-
jerbrquicas no tienen ya el mismo peso y se plantean formas distintas de jaci6n de 105 criterios para Ia asignacion de participaciones hasta las facul-
alcanzar acuerdos. Las asociaciones municipales con fuerte presencia de la tades impositivas a qee tienen derecho 105 municipios. Sin embargo, para
oposicion (como la Asociacion Mexicana de J'l\unicipios, AMMAC) introducen la realizacion de las funciones financieras municipales surgen un conjun-
en la agenda nuevas perspectivas en les temas fiscales y financiercs, que, to amplio de restricciones y puntas obscuros dentro de las mismas reglas
pOi otro ladC', constituyen una iequisito para dar factibilidad a SIIS piOcesos de! juego seoaladas para ei desarrollo de las reiaciones intergubernamen-
de innovdcion en la gestion, los cU81es pueden permitirles acceder a tales financieras de caracter formal. Esta clrcunstanda, puede tcner efec-
mejo~es [Jos/ciones politicas (aenque pOl' supuesto esta no es una relaci6n tos negativos sobre las decisiones pliblicas locales pues suponen un riesgo
lincal) .
-traducible en costcs- para los eventua!es participantes dent:-o del de-
AI interim de las actminist~acio:1es locales, la competenciiJ politic::!reai sarrollo municipal. Los decisores -t5ntQ publicos como privados- parten
o potep.cial ejerce una presion pOl'resultados. Una primera resj)uestfl c" la de Ull margen de incertidumbre mayor y est:,m sujetos a mayores vicisi-
biJsqueda de mecanismcs adrr.inistrativos efic:ientistas (co,.trol de calidad tudes no previstas. Para ejemplificar 10 anterior .-<:onbase en daws de 1997-
c reingenieria de procesos~ po:- ejemplo), pero !a complejidad de sus pro- baste decir 10 siguiente:
ceso') lie se 3g0t"l con estas soluc!cmes y exige una mejor adaptac!on a
-S610 17 entidades del pais cuentan con una Ley de Coordinaci6n Fiscal
la incertidumbre. En esto ultimo, ios recursos finar.cie~os son bt.sicos, asi
Estatal que busca darificar y hacer transparente la asignac:6n de partici-
paciones federales a 105municipios de la entidad.14 En el resto de las enti- Ademas, en casi un 10 pOl'dento de esos casos, dichos reg!amentos no
dades la discrecionalidad en la asignaci6n de estas participaciones es muy han sido actualizados. Igualmente s610en 22 pOl'ciento del total de muni-
alta, 10cual impide a estos municipios asumir compromisos de mediano cipios del pais existe una reglamentaci6n de zonificaci6n y uso del suelo.
plaza ante la incertidumbre de un flujo constante de recursos. -La normatividad en obra publica en sus distintas partes es muy hetero-
-S610 21 entidades del pais cuentan con una legislaci6n local en mate- genea en el pais. En ciertos aspectos es necesario simplificar tramites y
ria de deuda publica; esto significa que en diez estados no hay ningu- en otro otorgar garantias para 'favorecer la innovaci6n dentro de 105go-
na claridad respecto a los limites y modalidades que regulan y validan la biernos locales y facilitar la inversi6n de la iniciativa privada.
contrataci6n de deuda (Banobras, 1996a). Si bien el nivel excesivo de en-
deudamiento es riesgoso, tambil~n es cierto que, en ciertos montos, el Todo 10 anterior hace vel' que con este nivel de rezago en la norma-
endeudamiento es una palanca para el desarrollo local. Sin reglas claras tividad en gobiernos locales, la propuesta del nuevo federalismo contiene
al respecto, muy dificilmente 105gobiernos locales pueden asumir su pa- tambien riesgos intrinsecos. De no impulsarse vigorosamente un proceso
pel de promotores del desarrollo regional. de fortalecimiento juridico e institucional paralelo a la transferencia de re-
-Del total de las entidades federativas 561022 cuentan con una legislaci6n cursos y funciones a gobiernos estatales y municipales, nada garantiza que
local sobre presupuesto, contabilidad y gasto publico. Dificilmente sin la descentralizaci6n mejore la eficacia del gobierno ni un mayor desarrollo
este tipo de herramientas de control y ordenamiento del gasto publico las regional. En buena medida la experiencia del traslado de recursos se ha
entidades federativas pueden mantener un rigor en el manejo de sus fi- enfrentado a problemas serios de implementaci6n, en donde la falta de c1a-
nanzas publicas y responder a proyectos de alta inversi6n con la eficacia ridad de los procesos ha obstaculizado el ejercicio del gasto. Para 1998,
y eficiencia necesarias (Banobras, 1996b). tomando en cuenta la nueva disposici6n de recursos par la via del ramo
-S610 17 entidades federativas cuentan con un fundamento constitucional 33, los decisores municipales enfrenUm problemas aim mayores; de acuer-
expreso que establezca las condiciones de la concesi6n de bienes y servi- do con opiniones vertidas pOl'algunos tesoreros municipales de Aguasca-
cios publicos en el ambito municipal (Banobras, 1996c). En el resta de los lientes, Jalisco, San Luis Potosi, Sonora y Michoacim aim no resuita claro
casos no existe un claro fundamento legal sobre ello, 10cuallimita enorme- la forma de administraci6n que deberim seguir para ejetcer estos recur-
mente la partic:ipaci6n del sector privado y social en la prestad6n de ser'Ji- SOS.16POl'otro lado, los gobiernos estata!es han retomado control de cier-
::ios publicos, aspecto que en muchos otros paises ha mostrado ser esen- tos procesos de aplicaci6n y control 10cual, a su vez, ha conducido a un
cial para la consolidaci6n de los gobiernos locales (Cabrero, 1996, cap. 8). debate -con contenidos politicos- sobre la autonomia municipal y las
-En el nivel municipal es muy bajo el porcentaje de municipios que cuen- consecuencias de um: :Tlala aplicaci6n de las posibilidades nuevas de gas-
tan con una reglamentaci6n especifica sobre la prestaci6n de 105servicios to. En este ultimo dspecto el debate par el establecimiento de reglas ha al-
pUblicl)s. Ep. prornedio menos de 50 pOl'ciento de !o~ :.lunicipios tienen camado tintes rnt.:y controvert.ibles en prcpuesta de mclOejopara e: estado
regl"lment"lciones at respecto. La seguridad pllblica, :os ;:>anteones y el de Puebla conocidCl como la Ley Bartlett.17
ngua potable, son 105mas reglamentados (62 POf ciento), mientms que Po; supuesto, la elabor:lCi6n de url nuevo marco concertado de reglas
lo~ rastros. pavimentaci6n y mercados apenas en 35 pOl' cierlto de io~ significa tambim un cambio institliciorlClique esta estrechamente Iigado a
caso::; (Garcia, 1995: 21, patte 1). la re::omposici6n de las RIG. POl'esta raZGlI,es conver.iente detenefP.os en
-Otro dato impurtante en el ambito municipal es que 5610en 45 par cien- algunos datos de caracter politi::a que nos permitan com!,render las !,re-
to del total de municipros existe reglamento de obra publica mur.icipi'lJ.15
1EOpinion3 planteades ~n las mt:sas de tratJaio dd Fore Regional sabre innovaciones p.n los Gobiemos l..L\-
14AI r{"sjJeclc, veJse el t:nalisis cor.-espondiente elaborado por g('lnoblas. c3les, or9anil3do por C1c.E-UM-3enado de 13 RepuLIit'::a. AguiJst.:alientts, 18 de febrer0 de 1998.
b EI da~l)se t01il3 Je la ir.fcrm:3~i6ndel censo Lo:; Municipio::> de Mexico; 99!J, CedemulHNEGJ, Mexico, 1997 (en CD). 17Scbr-= el dEbate pUEde con')ultar~e Ii) prensa nadona! del mes de ent:ro c!e 1993.
~:iones, flujos y ajustes detras de las asignaciones otorgadas a los gobier:' tor en terminos globales. Sin embargo, podria senalarse como argumento
nos locales -especificamente a los municipios- en 105anos recientes. La de contra peso a estos agregados, la necesidad de considerar algunos otros
participacion se ha dado de manera fuerte en las discusiones de las dos ca- dates importantes dentro de la divisi6n de espacios de poder entre partidos,
maras -diputados y senadores- durante la discusion y aprobacion de ios como par ejemp!o, las cifras de votacion (en ciertos casos muy cerradas),
presupuesto~, miscelaneas y leyes de ingresos. Sin embargo, adem as del las diferencias regionales en la elecci6n de alcaldes 0 bien la composici6n
avance en las camaras los partidos de oposici6n han avanzado fuertemen- de 105congresos locales (favorables al PRI).Pero, aun con estas ultimas
te en el control de gobiernos locales. consideraciones, es innegable el avance de los partidos distintos del ofi-
cial y su importancia en la recomposici6n de los equilibrios del sistema po-
litico. Al iniciar 1997 alrededor de 54.6 por ciento de la poblaci6n estaba
Un escenario distinto: la presion desde abajo
gobernada por el partido oficial (vease cuadro 4). Para finales de ese mis-
EN ANos recientes el avance de la oposici6n ha sido fuerte ganando espa- mo ana era la oposici6n la que controlaba mas de 600 municipios en don-
cios importantes dentro del Poder Legislativo y en 105gobjernos locales. de vivia alrededor 52.2 por ciento de la poblaci6n (vease cuadro 5).
En la LVIILegislatura (dell de septiembre de 1997 al 31 de agosto del
2000) la composici6n por partidos favorece ala oposici6n, 105gruPQs par-
lamentarios estan formados por 121 diputados del PAN;125 del PRD;239
del PRI;7 del PT; 6 del PEM;y 2 diputados sin partido.I8 Por otro lado, desde
finales de 105ochenta el arribo a espacios de gobierno estatales y munici-
pales se convirti6 para la oposici6n en una via de acceso a las arenas de
discusi6n de las agendas gubernamentales. La preocupaci6n por un ma-
yor margen de maniobra en el ejercicio concreto del gobierno ocup6 un
espacio importante en 105 programas de 105 partidos, 10 cua.! hizo crecer Fuente: Conteo de Poblaci6n y Vivienda 1995 dellnstitutD Nacional de Estadistica. GeDgrafia e Inform~tica (INEGI);Sis-
la preocupaci6n por discutir las reglas del orden federal y plantear cami- tema Nacional de Informaci6n Municipal de Ia Secretaria de Gobemaci6n del PRI; Direcci6n de PrDyectosEspecialesde la fun-
dacion "Rafael Preciado Hem~ndez-, del PAN; Secretaria de Asuntos Municipales. del PIlD;Memoria de \;lbores 1996 d Petr6ieos
nos alternatjvos para la delimitacion de competencias. Los problemas de Mexicanos; Infosel, publicadD por el peri6dico Reform. de' 17 de noviembre de 1997, pDr Miguel Perez v Patricia SGteiD.
decision y poder cobraron un senti do de punta en disputa y la argumen- Elabo:aci6n: S:M-{E\fM (BaseAcor.tecer Municipal) (971117,28468); Fernando Gutierrez. Gabripla EsIraday Martha Garcia.

taci6n pas6 a ser un elemento importante en la definici6n de politicas pu-


blicas. EI gobierno federal ha m05trado una preoc:upac:6n por instaurar El avance opositor en las ciudades es una caracteristica significativa
unu forme, de relaci6n distinta entre los niveies, partiendo del reconoci- de la composici6n de la opini6n sabre las formas tradicionales de ejercer
miento de ..in contexto en cambio. Hay dia las principales ciudades del pais el gobierno. En las capitales. areas metropolitanas y espacios urbanos el
h:w optado preferentemente par govie,nos distintos al PRIy, allnque la ma- des contento se ha canalizado por!a via del voto, pero tambien pOi la eme~-
y?ria de los municipios aun lJertenecer. a este pa;tido, el PANy e: PRego- ger.cia de [o,mas de asociaci6n distintas como las organizacianes no gu-
blcrnan -a finales de 1997- a mas de 50 por ciento de los mexicenos bernamentales (ONG) 0 grupos civiles, asi "en el nivel local se advieite la
(Garda, 1996: 112).19 fuerte presencia de organizaciones socia.les alit6nornas, en las qile parti-
. Los cuadros del4 al 8,rnuestran las cifras sobre !a distribuci6n de go- dpan 105sectores popula,es, que hacen del gobierno local el principal in-
b/err.os municipales en r"exi<:o, en cionde se observa el predominio oposi- iedocutor de sus demandas (tierra, vivienda, servicios publiccs). (Zicca.-
di, 1995: 29).
:~Camara de ('IilJu:ad~s ~n Ir.te:net, ha~://W\\o' .~:cjd1".cv.g0o.mx/camdi?/ccGip/ En ei cuadra 6 se presentan Jos datos de las capitales de acuerdo con
En 1994 en~r..:!~I PAJ"'iY e' PRO go~m~Dan tl.'1!.-r::i::zmentc 137 munkipios.
el coior de! partido en el poder (inc!uyendc al D.F.). Result'! claro el predo-
[~~~~~~~J
M;;nicipios y poblnci6n gobernada par partido al concluir 1997 (incluidos IDS resultados prelimjnar~
de la elccci6n en Jalis(o)

Fuente: Contee
Nacional de Informaci6n
de Poblaci6n y VlVienda 1995 dellnstituto
Municipal de la Secretaria de Gobernaci6n
Nacional de Estadisticas, Geografla e Infurmatica
del PRJ; Direcci6n de Proyectos Especiales de la Fundacion
(INEGl);Sistema
k';;"~:;;~~f~~;~,,'#~~
"Rafael Preciado Hernandez", del PAN; Secretaria de Asuntos Municipales, del PRO;Memoria de labores 1996 de Petr6leos Mexi- Chilp,;nciQgo: Gro.:" .,
;:anos; lnfosel. pub/jeado par el peri6dico Reforma de: dia 17 de naviembre de 1997, par Miguel Perez 'i Patricia ~otelo. PachUC2, Hgo.
Elaboraci6n: IIM-{EIEM (Base Acontecer Municipal) (971117,28468); Fernando Gutierrez, Gabriela Estrada y Martha Garcia. Guadalajara, Jal~'<
Toluca, Mex.
Morelia, Mich." .
Cuemavai:::a, ~v\or...
minio del PAN y el PRD por sobre el PRL EI cuadra 7 detalla los municipios-base Tepic, Nay. '
.' Monterrey" N.b'!
(ei principal para cada caso) que comprenden dichas capitales, tambi{m de Oaxaca, Oax. .
acuerdo con los partidos gobernantes. Por supuesto, tomando en cuenta
los fen6rnenos de conurbaci6n, la tarea de gobernar en las ciudades tien-
~~~~ta~k,~d~~.i~l~~:
..~.
Chet&ina~, Q~Fi:-'
t
de a complicarse pues conviven varios municipios -en ocasiones de parti- ~~_n
dos diversos- en una unidad territorial practicamente (mica. En estos casos
, Villaherrn
las relaciones intergubernamentales se estrechan colocando en las agendas ;.<.;~S$,~u,~,~
Vi
:~~ '>';~,.:.. ?;l;jJaxcara
de los ayuntamientos problemas comunes que exigen soluciones coordi-
nadas pues de 10contrario se incurre en una mayor cantidad de costos. La
implementaci6n de politicas y program as conjuntos se convierte en una
.':;~:i~~;~~~c
Fuente: Conteo de Poblaci6n y Vivienda 1995 dellnstituto Na.:ional de Estadistica: G~rafi" e Informatica (INEGI); ~il-
prioridad estrategica sobre todo en aspectos de infraestructura, servicios tema Nacional de Informaci6n Municipal de la Se<Jetaria de Gobernaci6n del PR1;D"ecCion oe Proyectos Especlales de la Fun-
y desarrollo urbano. d2ci6n "Rafael Preciado I:emandez. del PAN; SeereUlna de Asuntos Municipales, del PIlO;Memona oe
l.200-es 1996 dePetr61"",
Mexicanos; Infolel, pubficado par el peri6dico Reforma del dia 17 de noviembre de 1997. por Miguel Perez y FatnCl~ Sateh
En el cuadro 8 aparecen los diez municipios mas importantes del pais, Elaboraci6n: :;UVO-CEIEM
(Base A<ontecer Municipal) (571117,28468); Fernando Gutierrez. Gabnela Estrada y Manh. Garoa.
tomando como criterio el numero de habitantes. Llama la atenci6n que
unicamente uno de esos ITlunicipios se encuentra gobernado por el RevoJu. ,, (uad;C' 7 i Totdl ,capitales eotatales)
J

C'ionario Institucional, e! de Ecatepec qLie fmma iJarte de la zona mctro-


pclitana.

Reforma fiscal y nuevo federalismc:


hacia alternativas distintas
:;:~3~r~t~1l~~1~:
i;.' 'M.l;;. 'g~.Mjl_,;;!i'l"i:{""pJl
F"entP: Conteo
~~~'';t,d;J"~~.~J._,,,'li.!'''~;r.
do Pc>blacion y Vivienda 1995 dellostituto
,.:i,Ot.d:.-&",~A"'..: (J L'
Nacienal de Esfadi"lica, Geog,afia e :nform.i.t'ca (",61); 5i5-
EL NU;::VO federalisrno represent", una estrategia por parte del gobierno fe- H::m3 N~(ional dt lniormaci6n ~.4Lnicip21 de 13 St:crelaria de Gobernac6:1 d?\ flRl;Oirecci6n de .Pr~)'ectOSEspeClales dzla ~ur,-
daci6n "Rafael Pre<iado Hernandez. eel PAN; Secre'ioria de A~ntos Mun:opa!5. 1eI fl:lC; Mern<>r!3 ~e (;l~es 19~ rl,e .pctr6,ecs
deral para establecer un equilibrio distinto entle 105 niveles de gobierno. Me:<ic2nos; lnfosp.l. publiGJdo par el peii6Uico Refcrma df:l dia ~7 de novi~rr,brt:: d~_ 1~~7. par MI?uel Pelt!~ y Pot"C1~Sott'I~,
ElaborJci6": I',,-(EIEM (6ase Acontecer Muni,i,,,,n (37, 117,28468); Fernando lJl:tlerrez, Gabneb E,traoa y M,rth;, GorCiu.
En principio, abre rosibiiidades en un ambito distinto, con acciones de:
-lmpulsar una redistriblici6n de facultades, funciones, responsabilidades y
recursos del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y el municipio.
-Actualizar el Sistema Nacional de Planeaci6n Democratica, con base en
los principios de cooperaci6n y coordinaci6n en las reiaciones intergu-
bemamentales de los 6rdenes de gobiernos federal y estatal, y los muni-
cipios.
-Desplegar un amplio proceso de descentralizaci6n de funciones para pre-
parar los aspectos administrativos que requiere la transferencia de funcio-
nes a los estados federados.
_Transformar el Sistema Nacional de Coardinaci6n Fiscal en un Sistema
Nacional de Coordinaci6n Hacendaria, con el prop6sito de otorgar simul-
Fuente: Conteo de Poblaci6n y Vivienda 1995 dellnstituto Nacional de Estadistica, Geogra!ia e Inform~tica (INEGI); Sis- , taneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto alas entidades fede-
tema Nacional de Informaci6n Municipal de la Secreta ria de Gobernaci6n del PRI; Direcci6n de Proyectos Especiales de la Fundaci6n
"Rafael Preciado Hern~ndez", del p-,-"; Secretaria de Asuntos Municipales, del PRD; Memoria de Labores 1996 de Petr61eDs Mexi- ralivas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus
canos; Infosel, publicado por el peri6dico Reforma del dia 17 de noviembre de 1997, por Miguel Perez y Patricia Sotelo,
Puede considerarse como gobierno estatal.
funciones publicas .
Elaboraci6n: S1M-{ESEM (Base Acontecer Municipal) (971117,28468); Fenna,ldo Gutierrez, Gabriela Estrada y Martha Gardo, -Emprender un proceso de redistribuci6n de la inversi6n y el gasto fede-
ral para detonar el desarrollo regional, con prioridad alas regiones con
a) descentralizaci6n administrativa; mayores necesidades de infraestructura regional.
b) reordenamiento presupuestal entre niveles; -Impulsar las capacidades institucionales de las entidades federativas en
c) distrihuci6n mas equilibrada de competencias entre niveles y poderes materia de desarrollo social, con especial referencia a la descentralizaci6n
del gobierno; y de las funciones de educaci6n, salud y medio ambiente, de bienestar so-
d) perspectiva de planeaci6n local y regional integrada. Par supuesto, la ci~l y combate a la pobreza extrema, desarrollo urbano y vivienda.
implementaci6n se convierte en un problema de redefinici6n de capacida- -Promover el desarrollo administrativo de la gesti6n publica en los tres
des de decisi6n y de poder, 10 cual conduce puntos de pugna cuya solu- ambitos de gobierno medj~nte sistemas efectivos de control y eVClluaci6n,
ci6n aun esta en marchi:. probidad en !a cultura de rendici6n de cuentas, asi como en la ampliaci6n
de nuevos espacios de participaci6n social.
Dentro del Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000 se esta-
-Revisar las atribuciones y responsabilidades del municipio, para fortale-
blecen como objetivos:20
cedo como el espacio politico y administrativo mas cercano a las comu-
-Fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la fund6r. compen- nidades.
satoria' de! pac~o federal, porque el federalisffio represer.ta un eficflz ins-
trumento para e! desarrollo nadonal y regional, marco institucional id6- Si se obser"van cuidadosamenle las intenciones explicit as del progra-
neo para distribuir capacidades publicas, rccursos y oportunidades que ma, encontramos en ellas una buena compilaci6n de los reciamos estata-
impulsen las aspirac!or.es politicas, eC'on6micas, sociales, administretivas les y municipale3. Sin embargo, es conveniente dctenerse sabre las pr~~e-
y culturales de todos lo~ miem!:>rosde la Union. sos derivados de IuS gmndes objetivos, como es el caso de la problemaUC(.l
-.yigo~izClrla auton:>miflpolitica de los estadcs como espacio id6neo para fi~anciera tanto dentro del Sistema Nacional de Coordinaci6n Fiscal COffiO
e! tratamiento de Clsuntaspublico:>relacionados con las :'Ispirc:cionesde las en las asignaciones especiales. ,A.demas, el escenerio politico y sociai irn-
30ciedades locales. prirne un matiz particular a la t~ansformaci6n ante una necesidad d.e aCller-
dos parciales entre participantes (con ajustes r.1littlOS)q'le paultltmamen-
te distribuyan poder pero tambien responsabilidad en las politicas publicas J
~.~~u~a~d!~~~Peso porcentual de los ingresos p3rticipables o5ignados a ~stados y munici~ios
aplicadas en Lo Local. 20 relaci6n (on el presupiJesto de egresos je la Federaej6n

En el fondo, se trata de un esfuerzo por marcar una corresponsabiLidad


en e! ejercicio de gobierno que tiene su origen en necesidades econ6micas
y politicas. En 10econ6mico, el modele de competencia exige un uso cada
vez mas eficiente de los recursos publicos escasos en todos los niveles
de gobierno. En 10 politico, la funcionalidad del poder depende del nuevo
arreglo de pesos y contrapesos dentro del sistema politico; ademas, la
emergencia de la sociedad civil y las Organizaciones no Gubernamcnta-
les (ONG)exige pluralidad y apertura dando nuevo sentido ala concertaci6n
cuya manifestaci6n en los espacios locales es cad a vez mas concreta. Po;
tanto, nos encontramos ante un producto de condiciones distintas tanto en
el sistema econ6mico como en el politico y no ante una sesi6n graciosa par
parte del poder central. En este apartado nuestra preocupaci6n medular
Fuente: Comisi6n de Hacienda de la Camara de Dipulados, citado en Clara Torres. HFederalismo: asignatura pendiente",
se dirige a una de las facetas de Ios cambios: el orden fiscal. .
en Reforma. Mexico, DJ., 10. de enero de 1996.
Como parte de los avances de los programas gubernamentales, es
importante sefi.aJar que -de acuerdo con analisis agregados- entre 1995 ordenada- pueden conducir a un mejor equilibrio de recursos y una posibi-
y 1996 se dio un incremento en los porcentajes de los Ingresos Federales lidad autentica de convertir a los gobiernos locales en agentes de desarrollo.
Participables hacia los gobiernos estatales y municipales de un 5.85 por Para los gobiernos estatales'y mUfticipales los principales ingresos re-
ciento, pues pasaron de 22.95 a 28.8 por ciento. De acuerdo con estas ci- cibidos del centro son las participaciones (ramo 00028) y los fondos para
fras generales, para 1996 28.8 por ciento de los recursos fueron distribui- el comb ate a Ia pobreza (ra,mo 00026 hasta 1997 y 00033 a partir de 1998),
dos enire estados y municipios. Los datos aparecen en el cUadro 9. par 10que resulta conveniente detellemos en algunos PQrmenores de su
Sin embargo, el monto de este cambio es discutible pues en el se consi- asignaci6n.
c1eran algunas asignaciones que corresponden unicamente a ciertos muni-
cipios (por ejemplo, los fronterizos y portuarios). Una cifra mas aproxima- Las participaciones
da la propordonan Ordono y Azpeitia quienes ubican eI incremento en
27.49 per ciento (Ordono y Azpeitic:, ]996: 62). En este caso el aumento Estas son asignaciones que fI~aljzael gobierno federal para 105 estados y
sefiu unica'mente de 4.54 par ciento. Si se considera !a distribuci6n de rc- mLinicipios. Para el reparto de estos recursos y la definici6p. de reslJonsa-
cursos de puises como Canc:de y Australia, que para 199] distr:bllyeron bilidades tributai"ias alas estilGes y municipios hef!"amienta clave es ei !a
un 58 y 43 por ciento de SlJgasto ~ublico, respectivamente, en los niveles Sistema Nilcional de Coordinaci6n Fiscal (SNCi').2!Dichv sistema surgi6, en
regional y local (equivalentes c:1estatal y municipal) (Cabrera, 1996: 21) 10que puede considerarse su version medema, cn 1980 con un criteriu re-
aun estamos k:jos de esas preporciones. Tamando en (:onsideraci6n los distributive y objetivos de coordinacior., fijaci6n participaciones, reglas- de
serios retrasos en el desarrollo regional y particularmente en los muni- de colaboraci6n, oi"ganizacioft, funcionamier.to y competencias fisc3!es
dpios, estos cambios aun fesultan pequenos, peru son resultado de la es- ent~e niveles de gobierno. Aunque la intensi6:1 de evitc:r desequilibrios de
trategia del nlJevo federalismo im~lantado por Emesio Zedillo que -de- 21~te es el 5isterna a tr(!ves del cual: a) se distribuy(:n ingrescs entr~ la fE.deraci6n, estado..i)' munitipios;
Dcndicndo de su continuidad y el cujdado en 3lcanzar una descentralizacion y <.apadrlad~s t:n el ~ob..
b) SE defir.en cO!1lpe~el"lcias o de impuesms. y c) se imFul;;a ia cobboracioH 2dministrati-
va ~n~re estos niv~les para cue'5~on~s fiscale3.
crecimiento -que derivaran en condiciones de desarrollo contradictorias j En el orden federal mexicano, el reparto de recursos financieros entre
socia/mente costosas- aparece como un argumento solido, la imp!emen- nive!es parte de considerar, primeramente, ia Recaudaci6n Federal Partici-
tacion del SNCF provoco criticas en cuanto al excesivo centralismo y la es- pable (RFP), la cual se integra de Ie siguiente forma:24
casa claridad de las reglas de operaci6n. EI funcionamiento del sistema de-
jaba huecos susceptibles de ser aprovechados para una toma de decisiones
basada en criterios politkos no siempre concertados. Se acuso al modelo
de fortalecer la posicion de las agencias federales y dar cabida a una apli- R~caudad6n Federal Participable.
=
cacion "poco clara" 0 caprichosa en el nivel de decisianes estatales. ~ Recaudaci6n T~ial de Impuestos.
La Ley de Coordinacion Fiscal preve la incorporacion de los estados = Derechos sobre la extracci6n de petr61eoy mineria, disminuidoscon el
al sistema por medio de dos convenios: el de Adhesion y el de Co!abora- total de las devoluciones por los mismos conceptos.
cion Administrativa. El SNCF, en su organizacion administrativa, se compone . = Incentivos establecidos en los convenios de colaboraci6n administra-
de los siguientes organismos:22 tiva.
1. La Reuni6n Naciona! de Funcionarios Fiscales (se integrara por el Se- DerExtp = Derechos adicionales 0 extraordinariossobre la extracci6n de petr6leo.
cretario de Hacienda y Credito Publico, y por el titular del. 6rgano 1m T = Impuesto sobre la tenencia 0 usa de vehiculos (en entidades con con-
hacendario de cada entidad). venios de colaboraci6n administrativa al respecto).
2. La Comisi6n Permanente de Funcionarios Fiscales (formada par la Se- = Impuesto especial sobre producci6n y servicios en que participen las
creta ria de Hacienda y Credito Publico y por ocho entidades representan- entidades federativas.
tes de los grupos de estados). Otr97 = De acuerdo con las reforl1)asde! 29 de diciembre de 1997 al articulo
3. Ellnstituto para el Desarrollo Tecnico de las Haciendas Publicas (lNDETEC; 2 de la Ley de Coordinaci6n Fiscal.25
organismo publico de asesaria estudio y apoyo).
4. La Junta de Coordinaci6n Fiscal (integrada par los representantes que
designe la Secreta ria de Hacienda y Credito Publico y los titulares de los
6rgaJ1os hacendarios de las ocho entidades que forman la Comisi6n Per- Una vez determinada la RFP es necesario establecer criterios para fijar los
manente de FUflcionarios Fis<::ales). montos que seran entrEgados a los estados y municipios. Asi, las partici-
paciones del Ramo 00028 estan reguladas por la Ley de Coordinaci6n
Ademas de la presion politica a traves de los debates en las camaras Fiscal y se determinan a traves de dos grandes fandos:
t11ntofederales CO:T,Oestatales, y de 111
presencia mayor en gobiemos mur,i-
dpales la' entrada en les canules institur.ionales ha resultado importante. -EI Fondc General de Participadones, integrado por 20 par dento de I<J
En el caso de las reuniOfles d<;funcionarjos fiscales, la presencia Ge se- RecaudClci6n Federal ParHcipab!e, es entregado a los estadas quienes, a
cretarios de finanzCis de gebiernas de opesici6n tambien ha genera do un
24Easado en Ordorio PerEZ, or. ciL, las actuJ1~izaciones para 1996 '! ].997 SOil resp0nsabmd~d dcll3utor.
discurso difE:rente en donde ia coincidencia de discursos tecnic:os ha rota 25Con ~stas reformas a !J1Ley de Cooidinacion Fisci'l1199R, se agr~ga: "Ni la parte de la reca'ldacion ~orres
po~diente z 105 contri~urentes p2quenos qUE: las entidado% inco:poren el RP.Qisao Fe&ernl de Contribuyentes en !os
algun3s inerciCiscontrarias al cambio aunque SEa de manera lenta.23
t~rmillC's del a:ticulo )0 de estiJ ley; ni el excedente de Ios ingr~ que obt.mga 13 Fed~rac:6n p.:>raplicar una tz.sa
superio:- 0.115 pOr der.to a los irlgrp.:sos por 13 obtendOn cie premi'JS a qee.se refieren Jcs arUculos 130 y 158 de la
,
Ley Gel Impue.ito Suhre la Renta." A su vez el c:itado articulo 3-B indica: -Adk:ionado, 0 .. 0. 29 de Diciemhre de
22Las e~pecjficacion("s ae compcsici6n y fun.:icr..amien~o aparecen en el c~pituio V de!a. Ley de Coc:dinaci6n
1997. Articulo 36. L0S Mur:icipjos de :os esti'ldos y eol Dist:ito F2deral, pa;tidparim coJn el 7C por ci~nto de la recau-
Fi""." Mtxico. 1998.
dad';n que se oblenga de 103 conUibuyenles que tributen en 10 Se::ciOn iii del Capitulo \~ dI TillbO IV de la ley del
ZJA191Jna~ entr~vi:;tas cOn se-:retarioJs de fil1anzas de Guanajuato y Aguascelient~s durante 1997 nos ~nni
Impuesto Sobre!a Rer.ta. que a partir gei 10. de er.e{() c!e 1998 se inC0T'PGf'P.'l a! Registro Federal.:Je Contribu)'Entes
t!Non C"orr;,borar Ie. importancia ~-e les opiniont:s *;]ue:vas" ~n estas instailCloS.
su vez, estim obligi:ldos a entregar ai menos un 20 par ciento a sus mu-
nicipios.
-EI Fondo de Fomento Municipal que se forma cen aproximadamente
1 por dento de Ie Recaudaci6n Federal Participable. Un 100 por ciento
de este fondo se debe trasladar a los municipios.
ren~llI1'SUPJesto aooal~c6Ostao\esbase=19961'M;~~""
""'''J~
t'Xr'r~ ~.y"rt''''''''''''~;''''j~\'';''''''V'/1';, '.
~....
'e'..B!"",m(;$.~ ...(};,e,!!t;"'=iJ.r;.,,,t'~~I,.,.>},,......,,
En el caso del reparto de las participaciones del primer fondo entrega-
I-uente: tiaboraci6n propia con base en datos de participaciones dei Viano O;idal de fa federaci6n, 12 de dlciembre de
das a los estados (20 por ciento) existen problemas serios para su repar- 1995,23 de diciembre de 1996 y 29 de diciembre de 1997. (alculada coo ellndice Nacional de Precios al (oosumidor del Ban-
to a los municipios pues, de acuerdo con estudios de Banobras, solo 17 co de Mexico, cambiando la base 1994 a 1996, vease htppJtwww.banxico.org.mxl
'* EI ana 1998 se elabor6 con un estimado de inflaci6n anual de 13.8 por dento. En justa anotar que 105 Crite-
entidades tienen un sistema juridico claro para efectuar dicha distribucion. rios de Politica Econ6mica 1998 marcaban una meta del 12 pOT dento de inflaci6n anual pem pron6sticos de ase
sores privados marcaban hasta 15.3 por dento en un escenario conservador.
En 10 relativo al segundo fondo las dificultades cambian en cada caso, de-
pendiendo de la claridad de traslado y la mayor 0 menor intervencion de
petr61eo del mes de febrero, que ya se ha reflejado en dos ajustes alas ter-
las secretarias de finanzas de cada estado dentro de este proceso. EI resto
de los Ingresos Federales Participables a estados y municipios represen- minas iniciales del presupuesto anuaL
tan pequenas cantidades que se distribuyen de acuerdo con los ctiterios Ahora bien, si se observa la importancia de las participaciones desde
fijados por la ley. los municipios, su peso especifico es muy alto. En promedio casi un 55
En 1997 INDmc realizo un analisis de los repartos en los dos fondos (y par dento de sus ingresos vienen de esta fuente (Perez, 1997)27 y Ie per-
otras partidas) en 22 entidades, unicamente cuatro de ellas -Baja Califor- miten enfrentar sus requerimientos de operacion y algunos de inversion.
nia Sur, Campeche, Colima y Jalisco- establecen un monto superior a 20 Adicionalmente, de acuerdo con la plaoeacion y programacion de los tres
por ciento para el Fondo General de Participaciones otorgado a sus mu- niveles de gobierno surge el instrumento del Convenio de Desarrollo So-
nicipios. Por otro lado, los incentivos 0 fond os complementarios que sur- cial firmado por los municipios para contar con recursos de inversion en
gen de proporciones sobre otros impuestos cambian mucho entre cada infraestructura. Hasta hace poco la mayoria de las decisiones quedaban
estado.26 fuera del control del municipio situandose en dependencias estatales 0 fe-
Entre 1996 y 1997 la asignacion de participaciones no aumento en ter- derales. Paulatinamente -ante el cambio de condiciones del contexto- han
minos reales. Si se realiza una primera comparacion -al momenta de la comenzado a liberarse recurs os para solventar las necesidades mas apre-
asignacion- a precios constantes se puede observar incluso una disminu- miantes captadas por los ayuntamientos. En este proceso todavia no se
cion real en los montas del ramo 00028 (participaciones) entre los presu- consolidar. del todo las formi'ls de implementaci6n, pero hay avances en les
puestos aprpbados de 1996 y1997 (vease cuadra 10). Para 1998 se dioel montos tal y como vercmos ~i1 el siguiente apartBda.
aumer.to massign!fici'ltivo de estos enos. Sin embargo, al momente de e!a-
borar este trabajo, aun faHa conace. el desempeflo economico en este ana,
sobre todo la infJaci6n y e! impacto negativo de la baja en ei precio del
Una de las refcirmaE mas importentes, dentro de los camb!os financieros
como resultado de a<:tos de \.'erificac;6n de las autoriuaJf>S municipales, en 105 ter:ninos d~ )os conveni'Js ce col(!b0 del nuevo federalismo, es ia descentraEzacion de iecursos para el combate
racior. administrativa en rr.ate:ia fiscal te4eral que al deaD suscriban l<'Is~ntidades f~zrativa3 con Ia fe<.leraci6n.
Esta pflrticip<:lci6n 3e distribuirfol directamente con base e:l el i:nFuesto pagado par ~l contribuyente dorr.iciliado cn
a :a pobreza y desarrollo social. Asi, se asignan recursos a los municipios
su localicJ~d y S~ liquid.:3ra en e! rIles siguiente al del pago de las contribLidones."
2tiLo~dat:Js ft;eron prccesado~ par S. Rar.'lirez G6r:1ez, Ce!ltro de informacion de ldOETEe, dispvnibles en Irlter- 275; se co'-mpara la r{'lad6n per tipo de municipio aparece de nuevo una diterencid entre los d"! r,layOi ce.::;arrollo
net. nup:I/WW'N.~<demun.gob.mx/ y !o~mas pobres.
do buscahan etorgar mayores recursos a aquellds zonas con alto grade de
primero por ia via del Bamado ramo 00026, hasta 1997, Y despues a tra-
marginaci6n en el pais (Garcia, 1997: 106-108).
Yes de ramo 00033.
Si se toma un comparativo de los fondos de ambos ramos y se les con-
trasta con el PIB el total de recursos no es muy elevado; de ios anos 1992
a 1994 represento 0.6 par ciento y en 1995 y 1996 se redujo a 0.5 y 0.4
por ciento, respectivamente (Guerrero, 1998). Visto de este modo el total
de estos recursos no representa demasiado, pero en terminos de su peso
porcentual dentro del presupuesto municipal alcanza una proporcion con- Para 1997, el Fondo de Desarrollo Social Municipal siguio correspon-
siderable, por ejemplo, en 1994 significaron un 45.6 por ciento (idem). diendo a un 65 por ciento del total del Bamado ramo 0002;, sin embargo,
En 1996 estos recursos orientados a la politica social de combate a la los otros dos fondos que 10 integra ban en 1996 se convirtieron en uno solo.
pobreza extrema -de importancia porcentual importante en la composi- En pesos de 1996 el monto del fonde corr~spond.io ~ 6,~:6'297,770
cion de las haciendas- entraron en un proceso para su manejo directo por pesos (constantes base= 1996) 10 que significo una dlsmmuclon real en la
municipios.28 En ese ano, el ramo 00026 de Gastos para la Superacion asignacion.30 Los aspectos prioritarios para el uso de los rec~r~os. ~el
de la Pobreza (que en el sexenio de Carlos Salinas incluyo el Programa de citado fondo fueron: "agua potable, alcantarillado, drenaje y letnmzaClon,
Solidaridad) se integra a su vez de tres fondos, con los siguientes montos:29 urbanizacion, electrificacion, apoyos, construccion y conservacion de
infraestructura educativa basica; construccion y conservacion de infra-
estructura basica en salud; construccion, mejoramiel1to y conservacion de
,
caminos y apoyos e mfraestructura_pro d'uctlva rura I".31
~~'5o~riO~~i9
_~~~~!.,
. 5i bien -como se ha senalado- la pretension del ramo 00026 era fa-
vorecer la descentralizacionhastaelnivel municipal, la forma de operar
~. ~~-;L.~'_~~~~~_4.~ ~-~"ii.~~~~~~~ el fondo desperto controversias: De aClJerdo con las condiciones propias de
los estados y con la relacion de fuerza entre el gobierno estatal y los actores
Como parte de [as intenciones federalistas se plante6 la reforma en los municipales se generaron formas de operacion que dieron mayor ~ me-
mecanismos de asignacion del Fondo de Desarrollo Social Municipal que nor posibilidad de decision para los municipios. Tomand? en ~o~slde.r~-
formaba la parte mas significativa del llamado ramo 00026, de hecho cons- cion el mecanismo foro1al se planteaba, en general, que: La dlstnbuC'len
tituyo 65 por ciento de este. En principia se penso que estos cambios per municipal de los recursos que dentro del Fonda de DeSarrollo Soc~al Mu-
mitjrian ei li1anejo de estos recur~os por parte de estados y !Tiunicipjos. La nicipal correspundieron a cada estado, se hace conforme a una formula
canaiizacron a obra senalo como prioridades: aQl,;apotable. alcantcrillado, que cada entidaj federativa definio, garantizando un mayor ClpoyOa I~s mu-
drenaje y ietriniz<lci6n, urbanizacion, upoyos, cClnstrucci6n y cor,serva- nicipios mas pobres" (Pilleda, 1996: 480). Para panee en marcpa las
cion de infraestructura educaliva basicCI, construccion y consei"/acion de cbras, de manera simplificada, se reque.ia cUbrir ciertos paSOS, a saber:
infraestructura de salud, credito a la palabia y ~onstruccion de ca;ninos a) La Integrackm de un Cansejo de DesanoI:o fvI.unldra1,en donde e! pre-
e infraestrl,;ctura rural. LaS nuevc:s f6rmuias de asignacior. del citado fon- sidente municipal era Fesidente del consejo y participap. representailtes
28fs jL:sto hacer not'!r que eJ !,IOceso de traslado ha pres~nt[.d('l serias diferenC!3f en !os distintos es:adoo:;.
JOCalculad.:> con el indir:e Naciona! de Precios al Conscmieor del Banco de Mexico, cambiando la bas,= 1994 a
f\uchvs aun juegan U,l pi1~e)im;>'Jrtante er. las 3sigpaciones m:entra~ otrvs t:an i1e...adv ei prGceso hasta ei trao;la-
do integnl. 199b ,ilase: htpp;/iwwv:.banxico.org.mx! .., ..' ._
J1Presupuesto Je Egrl:'sos de la F~dela..::i61"~997. en Di;Jno Onetal dela federaclOn, Mexko. lu!les 23 de
29Fre5upllesto -je EgreF-os de la Federation 11)96, en Dlario Oi/Clal de ~ reuer.1cio'l, M.X~CCi. viemes 22 de di
c;<mbre d. 1995, arts. 13 y 16. Jiciemhre de 1990. art. 17.
de las comunidades que seleccionaban un vocal de control y vigilancia.
Las decisiones se tomaban por votaci6n de mayoria. La integraci6n de este ramo incluye asignaciones cuyo manejo recae
b) EI consejo recogia y planteaba las demandas comunitarias de acuerdo en los gobiernos estatales y son pr,kticamente los tres ultimos fondos los
con las prioridades y en apego a los Iineamientos de distribuci6n del re- que competen at municipio. Aunque estos recursos constituyen cifras con-
curso' (estas prioridades son justa las mencionadas en los p{mafos ante- _ siderables (alrededor de 40 por ciento en promedio) dentr~ de los presu-
riores). puestos municipales existe un debate fuerte sobre: los desequilibrios de
c) Se integraban los programas de inversi6n con !os expedientes tecnicos asignaci6n entre entidades y municipios; la organizaci6n formal y/o ope-
que correspondian. Si las obras excedian los 40,000 pesos seria la secre- raci6n; y los objetivos asociados a mecanismos de control.32
taria de planeaci6n del estado (0 equivalente) quien aprobaria. Para mon- Uno de los puntos criticos -pese a la claridad de la f6rmula estatal
tos menores bastaba con la aprobaci6n de consejo. definida en el capitulo V de la Ley de Coordinaci6n Fiscal- es la distribu-
d) Los registros contables eran ejecutados entre los consejos y el ayun-
ci6n de los recursos. De hecho, hay ganadores y perdedores tanto a nivel
tamiento, y la delegaci6n de Sedesol correspondiente hacia el control y e~tatal como municipal, 10 cual provoca una discusi6n politic a sobre los
seguimiento.
criterios utilizados y sus impactos sobre gobiernos de distintos calores. Sin
duda aun es necesario ajustar el funcionamiento del ramo y actualmente
La experiencia demostr6 la importancia de las modalidades de admi-
este esta sujeto a opiniones encontradas que son el reflejo de los ajustes en
nistraci6n dentro de 105 estados. En ciertos casos se aprovech6 la organi-
las RIG, pues cada uno de los participantes pretende alce:nzar sus objetivos
zaci6n anterior de Sedesol 0 bien se conect6 la labor de los Coplade y los
obligado a un ajuste mutuo con contenidos conflictivos y antag6nicos (u-
comites de planeaci6n municipales. Ademas, la profundidad en el traslado
zarraga, 1998).33
tambien presenta diferencias; esto se constata en estudios comparados
Aun resulta dificil senalar con precisi6n el rumbo que tomara el deba-
como por ejemplo el realizado entre los estados de Aguascalientes, San
te pero, sin dude:, representara un punta de referencia en In recomposi-
Luis Potosi y Guanajuato donde se evaluan los impactos de cambio de
ci6n de las RIG y en las disputas futuras que pueden implicar fuertes refonnas
3cuerdo con las orgenizaciones participantes y los objetivos perseguidos
legales e institucionales. En general, los incrementos en las asignaciones
(Vega, 1998).
presupuestarias a estados y municipios han representado un reacomodo
A partir de 1998 se modifica la c1asificaci6n de recursos y se da una
importante de los recursos en el orden federal. Sin embargo, mucho del
subdivisi6n distinta de los fondos integrandose en el ramo 00033 la mayor
efecto positivo que pudo alcanzarse se ha deteriorado por la inflilci6n. Ade-
parte de elios de acuerdo can el Pfesupuesto de Egresos de la Federaci6n
.
1998 (art. 19); los fOf.dos ser{m:
mas, el manejo de bs recursos descentralizados aun esta sometido a serios
problemas de definici6n que pw~de verse agravado por el costo de apreo-
dizaje de 1m; municipios -sobre todo lo~ menos descrroI:ados- quienes aUf)
enfrentan serios problemas para su manejo.

J2Al~nquese trato de un d.bate reciente, un desarrollo detallado tar.to de la COnrOffTl3cion d~ )05 fo;,ujo~(vn""
de los obstf:r.cul0s y !imjthci:>n~s de su operaci6n se encucn~a en Juan Pablo Guerrerc Amparan, ":..a descentral!_
zad6n de' f':mdos de zpartacio:les federaies (Ramo 13)- pnnencia prp.senlada p.n el Foro Regional sabre lr.no\'a
c:ones tn 105Gobiemos I.o.:des, organizddo por CiOE-(JM-Senado de Ie Rppuhlica, A!Ju3sc2li~ntes 16 de fehrero de
1998. .
33<':0 ejeITlp:o c13ro 1o vemos en las posturas r1e los muni':ip:os del PAN~;l Pue~la ente la prvpL:e~ta de la lIam:1-
da ,Ley Ba!tletl. i-tasta mc::.rzode 1998 todaviet no ~ra dafa el des.nlace del problema.
bierno. Si bien se sigue dependiendo de la inversion federai para las gran-
des obras, los gobiernos locales cuentan con un margen de maniobra mas
EN UNMUNDO inscrito en procesos globalizadores, el desarrollo de los espa- amplio. Para muchos municipios todavia es complicado romper la doble
cios locales se convierte en necesidad impostergable. La capacidad de dependencia de la Federacion y el gobierno del estado. Pero algunos de
competencia de las regiones aun se encuentra estrechamente vinculada con ell~s -sobre todo los urbanos y semiurbanos- empiezan a explorar vias
las posibilidades de los gobiernos para ge,nerar condiciones propicias a la de financiamiento y formas, para el adecuado manejo de recursos nuevos.
inversion. De Ese modo, el desarrollo equiJibrado, planteado bajo una pers- Por otro lado, la capacidad de los gobiernos locales para asumir
pectiva de sustentabilidad, debe sentar sus bases en un adecuado funcio- mayores responsabilidades de recaudacion y manejo de recursos, puede
namiento de los gobiernos locales. Estos pueden propiciar un mejor arre- enfrentarse ante los serios problemas de ineficiencia y fulta de profesio-
glo de participantes y establecer reglas claras para impulsar la inversion nalizacion que se presenta en estos niveles de gobierno los cuales, ade-
retomando para si los puntos de politic a que garanticen un mejor nivel de mas, se caracterizan por su alta heterogeneidad.
vida para los gobernados, pero partiendo del respeto a la dinamica propia En realidad, la consolidacion del cambio financiero y fiscal no se pue-
del desarrollo regional. de dar si no se considera la necesidad de abrir posibilidades de acci6n de
En un orden federal, I,arelacion entre los niveles de gobierno se ubica arriba hacia abajo y fortalecer el funcionamiento del federalismo des-
en una red compleja de relaciones. Las conexiones intergubernamentales de abajo hacia arriba. Algunos de los puntos que es conveniente conside-
requ:eren de un fortalecimiento de cada espacio de gobiemo: federal, esta- rar son:
tal y municipal. Sin embargo, en Mexico el papel jugado por los gobiernos Crear condiciones para contar con un orden mas justa dentro de ias
locales, especificarnente por los municipales, no ha conseguido propiciar relaciones intergubernamentales, a traVl~Sde:
el desarrollo ni asumir un rol protagonico en su consolidaciol1l' En buena -Cristalizar las opciones de inconformidad -como la controversia consti-
medida, las carencias financieras han jugado en contra de un mejor desem- tucional- y abrir espacios de negociaci6n que cuenten con mayor repre-
peno de los gobiernos municipales. Pero, a 10 largo de este capitulo, han s~ntaci6n de los tres niveles para ta solucion de temas como eUedera-
saltado otros elementos asociados que explican el porque ios municipios Iismo fiscal.
se han convertido en el eslabon debil del federalismo. Mas que ahondar -Crear, con la experiencia de los gobiernos divididos, normas Y marcos
en esos puntos quisiera dedicar este espacio final a Ja refJexi6nsobre los instituc!onales que garanticen el respeto de cada uno de los niveles
cambios en la forma de construir politicas y los Iimites a !os cuales se encontrando modelos de ajuste y concertacion.
enfrenta la iniciativa del ilamado nuevo federalismo. -""Iejorar el disef.o politico-administrativo del municipio, para hacerlo
Si se observan criticamente los cambios del SNCFimplementados en el capa? de asumir mayores lesponsabilidi1des. Asegurar la representativi-
nuevo fede~alismo, se puede afirmar que e~tos sor. m;niIr.os y el impacto dad de! cabildo para ottener margenes de gabernabiiidad aceptc:bles
de Ias incr~rnE:ntos de recursos financieros asignados a 103estudos y mu- h.lpdados en 13aproo3cion dudedana.
nicipios .3C diluyen i1nte ia int1aci6n que enfrenta el pa;s. Asi, las respon- -Fermas de decision intema mucha mas participativas que consideren
sabilidades siguen ;:reciendo, con i05 oroCeSOSde descentra!izacion 0 fe- una mayor injerenda de 105 cilJdad3nOs (plebiscito, consulta, referen-
deralizac:ion (saIl1d, solidaridad. educ~c:ion, etceter,,), i'.I un dmo mayor dwn).
que los recursos. Sin embargo, aunque los reCl1rsos ctorgado3 u los gobier-
nos locales para invertir en infraestructura aun son muy baios; los cam- Plantear una tra.fLsfot"macio.'1profunda del federalismo fiscal:
bios en los mmos 26 y 33 posterior mente ~epresentun una posibilidad de -L':l accion basica es redistribuir recursos Y competencias iTlodiflcando
aCceso a recursos de inversion que increrJientan !as posibilidade5 de acci6n substar.;:iaimente el Sl'ICF. Ademas, es necp.sario cor.solidar la di5tribuci6n
)' sientan las bases par<Juna relacicn mas equiiibrada ~ntre J1i'leles de 90-
equitativa de recursos participables, aunque deben fijarse limites razo- Las cargas de responsabilidad y esfuerzo deben equil!brarse entre la
nables de acuerdo con la idea de un orden federal estable. sociedad y el gobierno. Sin embargo, fa participacion privada y social re-
-Mejorar [as condiciones tlnancieras de los municipios: tecnologia y sis- quiere, para su cristalizacion, tanto de condiciones generadas de abajo
teinas; recaudaci6n; coordinaci6n con el estado y la Federaci6n. hacia arriba (e! flujo de la participacion ciudadana y la competencia del
-Establecer esquemas de planeaci6n e implementaci6n que venzan el pro- mercado entre agentes participantes), como de arriba hacia abajo (con
blema de los tiempos y plazos de gobierno. procesos de desregulacion de mercados, descentralizacion a 105 niveks lo-
-Facilitar [a participaci6n de actores diversos en la generaci6n de infraes- cales de gobierno, gararitias para [a participacion privada y social, formas
tructura bajo esquemas de coinversi6n. de financiamiento ad hoc).
E[ paulatino tras[ado de recursos y responsabilidades al gobierno local
Forta/ecer e/ cambia pa/Wca que genere un contexta de credibiLidad y 105 convierte en [os actores emergentes de 105 procesos de desarrollo, 10

estab/ezca mecanismas distintas para canstruir /a palftica. Para elLa sera cua[ constituye un reto distinto para 105 ayuntamientos que deberim con-
necesaria: siderar sus caracteristicas y necesidades, as! como la responsabilidad 50-
.cia I al desarrollo integral del pais desde los espacios locales. En ultima
-Estab[ecer capacidades juridicas de acci6n delimitando con claridad las
instancia, e[ Programa para un Nuevo Federalismo ha abierto nuevas expec-
competencias. tativas en los "jugadores", en 105 participantes activos de la politica local.
-Definicion de [as agendas por consenso de los implicados y afedados por Ahora sus posiciones cobran una dimension distinta y cada una de sus pro-
la acci6n publica con mayor transparencia. puestas buscarim aprovechar mejor las ventajas de un escenario cambiante
-Marcar la responsabilidad de la acci6n publica ante el ciudadano (accoun- y con ello facilitar la cristalizacion de sus politicas concretas en concor-
tability). ". dancia con 10 que podriamos lIam~r su proyecto politico.
-Sustentar politicamente el cambio ?dministrativo.

Por supuesto, estas son solo algunas lineas de reflexion dentro de un Bibliografia
prcceso en marcha que aun enfrentara serios problemas para consoli- AGRANOFF,R., "Marcos para el analisis comparado de las relacion~s intergubema-
darse como eje articulador de un proceso de reestructuraci6n del regimen mentales....en M. Merino (comp.), Cambio poUtico y gobemabi!idad, CNCPAP-
mexicano. Se bllsca cambiar las tendencias a la concentradon de los re- CONACYf, Mexico, 1992.
cursos y capacidades de decision, pero aun se encuentra en sus pasos Banobras Deuda publica local. Emisi6n de bonos, Mexico, 1996a (mimeo.).
iniciales y es necesario abrir la mesa para la discusion constructiva de 105 ---, Estudio legislativo focal sobre presupuesto, contabilidad y gasto publi-
ca 1996, Mexico, 1996b (mimeD.).
compromisos a futuro de [os distintos partic:ipantes, a fin de consolidar un
_--':_, Marco juridico de fa concesion de tienes y servicios en el a!philo munici-
deserrolio cuyos pU:1tosde apoyo se enc:uentren en 10local y abran paso a Mexko, 1996c (mimeo.).
pal,
la ccordinacion del gobierno con :a ii1iciativa privada y las organizaciones BARZEU.Y,M., Breaking through bureaucracy. A '1ew lJision fer ,11anaging in go-
de la sociedad. Los procesos de oE:scentralizacioi1 a estados y municipios vernment, University of California Press-Berkeley y Los Angeles, Oxford,
dan paso c una mayor corres?cnsabilidad en las politicas pubiicas. Sin e:n- InglatE:rra,Estados Unidos, 1992.
barge, estos niveie3 de gobierno lJres8ntan -como se ha ',risto- problemas BAZU,\.
~. Y G. V'3len~i,"Como hacer del Estado lJn b:er. publico", er. Sociol6gica,
en su estructura administrativa, ia profesionalizacion de su personal y ia af.o 8. num. 22, UA,M, Mexico, rnayc-agosto de 1993.
escasez de recursos finahcieros, ademas de 105 acotarnientos legaies que CAB~EROfv'lendoza,E., R. Garcia, y M.GlJtierrez(cnls.), La. nueva gesti6n munici-
pal en fv!exico: analisis de expe:icncias innovadoras en los gobiemos locales,
aun lirn:tan fllertemen~e sL!capacidad de decision.
MiguelAngel Pvrr(la-cIDE,Mexico, 1995.