RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN GENERAL:

FUNCIN LEGISLATIVA:

La funcin Legislativa, consiste en el desarrollo del procedimiento constitucional para

el dictado de leyes que realiza el rgano Legislativo, pudiendo incluir dentro del
concepto de leyes a los decretos de necesidad y urgencia que dicta el rgano Ejecutivo,
porque como sostiene un sector de la doctrina tienen cuerpo de decreto y alma de ley.

FUNCIN ADMINISTRATIVA:

La gnesis de la Administracin Pblica contempornea (en sentido estrictamente

orgnico o subjetivo) encuentra su ubicacin histrica en la poca napolenica donde se
opera una mutacin fundamental del papel o de la gravitacin que hasta entonces haba
tenido poder administrador.

La funcin administrativa es la actividad que desarrollan tanto el Poder Ejecutivo, Poder

Judicial o Poder Legislativo destinada a la gestin de asuntos administrativos del estado,
como lo realiza cualquier empresa privada en su gerencia de administracin, como la
contratacin de proveedores y de empleados, la aprobacin de gastos a realizar, etc.

Tambin puede a veces la funcin pblica ser delegada o atribuida a personas no

estatales y aparece en ese caso el fenmeno de las personas pblicas no estatales
(algunas sociedades de economa mixta, corporaciones profesionales, etc.), o a personas
que ejercen un monopolio o privilegio para la explotacin de un servicio pblico,
aspectos que entran tambin dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.

Forman parte del ejercicio de la funcin administrativa el estudio de las formas jurdicas
que dicho ejercicio presenta, es decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos
administrativos, el procedimiento administrativo, la licitacin pblica, las audiencias
pblicas, los servicios pblicos; el anlisis de algunas falsas facultades, potestades,
o seudo poderes que se le atribuyen por parte de la doctrina: potestad
jurisdiccional de la administracin, poder de polica, zona de reserva de la
administracin, actos de gobierno, etc
Sin desconocer la importancia de un anlisis integral de las diferentes y variadas
nociones que se han formulado histricamente sobre la Administracin Pblica o sobre
la funcin administrativa, examinaremos seguidamente las doctrinas que actualmente
tratan de alcanzar el predominio en la materia y que giran alrededor del criterio de
"actividad" a que antes hiciramos referencia.

A) Concepciones subjetivas u orgnicas

Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la funcin

administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo
y los rganos y sujetos que actan en su esfera.

Si bien hubo quienes en un principio sostuvieron que Administracin era toda la

actividad que desarrollaba el Poder Ejecutivo u, la doctrina actualmente partidaria de la
concepcin subjetiva considera que aqulla constituye un sector o una zona de la
actividad que despliega el Poder Ejecutivo. En tal sentido, hay quienes incluyen dentro
del concepto de Administracin actividades que materialmente no son administrativas
(actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio
tiempo, que la Administracin no constituye la nica actividad que ejerce el Poder
Ejecutivo, pues tambin tiene atribuida la funcin de gobierno.

Se ha sostenido que el fenmeno de la personalidad jurdica del Estado slo se da en la

Administracin Pblica, que es como una constelacin de entes personificados. Por
consiguiente, esta categora de persona jurdica separa y distingue a la Administracin
de otras actividades del Estado. Esta Administracin Pblica (persona jurdica) aparece
regulada as por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho administrativo,
que nace as para explicar las relaciones "de las singulares clases de sujetos que se
agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas, aislndolos de la regulacin
propia de los Derechos Generales"

B) El criterio objetivo o material

Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material

tienen en comn el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no
slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganos Legislativo y Judicial.

Las notas que caracterizan a la Administracin y que permiten diferenciarla de la

legislacin y de la jurisdiccin son principalmente su carcter concreto, la inmediatez y
la continuidad. Algunos autores aaden tambin la caracterstica de constituir una
actividad prctica y normalmente espontnea.

Los partidarios de la concepcin objetiva completan la nocin con la referencia al

aspecto teleolgico que debe perseguir la funcin administrativa: segn algunos, la
atencin de los intereses pblicos que asume en los propios fines, y, segn otros, la
satisfaccin de las "necesidades" colectivas o de inters pblico.

C) Otras teoras
Existen posturas que se apoyan en otras fundamentaciones para proporcionar la
definicin de Administracin. Dentro de este conjunto de teoras no puede dejar de
hacerse una referencia sucinta a las concepciones expuestas en la doctrina alemana,
vinculadas casi todas al positivismo jurdico.

Para la concepcin llamada "residual", la Administracin era toda aquella actividad que
restaba luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional.

Para cerrar el cuadro de este grupo de doctrinas se ha procurado tambin ensayar un

criterio mixto, que en el fondo aparece basado en la antigua teora residual de la
Administracin. Se sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por
ningn rgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio
que la tipifique, ella debe definirse como toda la actividad que desarrollan los rganos
administrativos y la actividad que realizan los rganos legislativos y jurisdiccionales,
excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y
jurisdiccionales.

Si se parte de la adopcin el criterio material para realizar el deslinde de las funciones

estatales y se abandona correlativamente el elemento orgnico o formal como nota
distintiva de la pertinente actividad, el reconocimiento del ejercicio de las funciones
legislativa y jurisdiccional (en sentido material) por rganos de la Administracin
Pblica, resulta una obligada consecuencia.

FUNCION EJECUTIVA:

La funcin ejecutiva reside en la ejecucin de todas las decisiones tomadas por el

rgano Ejecutivo o Legislativo, es decir la puesta en prctica de la funcin
Administrativa y Legislativa.

FUNCION DE GOBIERNO:

En un plano distinto al de los comportamientos que trasuntan el ejercicio de las

funciones administrativa, legislativa y jurisdiccional se encuentra la denominada
funcin poltica o de gobierno, referida a la actividad de los rganos superiores del
Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la
Constitucin, y a la actuacin de dichos rganos como representantes de la Nacin en el
mbito internacional. La teora de la funcin de gobierno, si bien se ha conservado
como resabio del absolutismo y de "la razn de Estado", resulta necesaria al sistema
republicano que "parece no poder subsistir sin ese recurso", por el cual se excluyen
determinados actos de la revisin judicial, y es as que ella tiene vigencia en la mayor
parte de los pases de Europa continental.En nuestro pas, la aceptacin de la funcin
gubernativa, en un plano opuesto a las restantes funciones estatales (administrativa,
legislativa y judicial) tiene el efecto fundamental, por aplicacin de la doctrina que
emerge de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,de excluir a
determinados actos de la revisin judicial, los que para un sector de tratadistas reciben
el nombre de actos de gobierno o polticos y para otro, el de "actos institucionales"
FUNCIN JUDICIAL:

Esta funcin no es otra que la de juzgar los asuntos que pertenecen a la competencia
originaria y derivada de los mximos tribunales de la Nacin, de las Provincias y de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.Se dice que el poder Legislativo tambin ejerce esta
funcin cuando se lleva a cabo un juicio poltico en contra del Presidente, Ministros,
Jefe de Gabinete de Ministros y miembro o miembros del Poder Legislativo.

Principios de la organizacin.

Ya dijimos que la organizacin tiene por objetivo gestionar y administrar sus propios
bienes enbeneficio de terceros, ahora, en su funcionamiento la organizacin
administrativa se encuentra regida por principios, stos son los que permiten que una
estructura sumamente importante y burocrtica como la del Estado pueda funcionar en
forma correcta y ordenada y la inobservancia de estos principios en muchos casos
determina una accionar ilegtimo de la Administracin que se encuentra sancionado por
la ley.

Competencia: avocacin y delegacin.

La competencia es uno de los principios fundamentales de toda organizacin

administrativa, segn Cassagne es la que predetermina, articula y delimita la actuacin o
funcin administrativa que realizan los distintos rganos que integran la organizacin de
la persona jurdica estatal, es decir que la competencia es la que define el mbito de
actuacin del rgano.

El ejercicio de la competencia por parte del rgano, es objetiva, por cuanto surge de una
norma que determina el campo de accin del rgano, es obligatoria cuando el rgano
tiene que actuar, debe hacerlo, es improrrogable por cuanto en principio no puede ser
transferida, y es irrenunciable por pertenecer al rgano y no a la persona fsica que
ocupa el cargo.La competencia puede ser clasificada de la siguiente manera, a) En razn
de la materia por la naturaleza del acto conforme al derecho objetivo al que se encuentra
autorizado a realizar el rgano; b) en razn del territorio, que es el mbito geogrfico
dentro del cual el rgano puede actuar; c) en razn del grado o jerarqua, ya hemos
dicho que la organizacin administrativa se estructura en un jerarqua piramidal, en
consecuencia la jerarqua es la posicin en la pirmide que ocupa el rgano en la
estructura pudiendo ejercer slo las funciones que corresponden a su jerarqua y no
superiores salvo delegacin y d) por ltimo la competencia se clasifica en razn del
tiempo, que es el espacio temporal durante el cual el rgano puede actuar teniendo en
cuenta plazo de su designacin.

Hemos dicho que una de las caractersticas de la competencia es su improrrogabilidad y

obligatoriedad, pero existen dos institutos en el derecho administrativo que de alguna
forma atenan y constituyen la excepcin a stos principios, ellos son la avocacin y la
delegacin.El primero de ellos es la avocacin que consiste en la asuncin por parte de
un rgano superior de las funciones y decisiones - competencias - correspondientes a
un rgano inferior, esta avocacin tiene su fundamente en el principio de jerarqua, debe
ser necesariamente transitoria y para actuaciones determinadas y su puesta en prctica
permite dinamizar la actuacin de la Administracin, por ejemplo la resolucin de un
recurso administrativo.

El segundo instituto es la delegacin que es lo opuesto a la avocacin, aqu el rgano

superior delega o transfiere a uno inferior la resolucin de un asunto de su competencia
aumentando de esta forma las atribuciones del inferior. Esta delegacin, por el carcter
improrrogable de la competencia, debe surgir necesariamente de una ley que la autorice
y la transferencia de estas facultades no es transitoria como en la avocacin- sino
definitiva.Existen diversas especies de delegacin, la legislativa que es la que el
Congreso autoriza al Poder Ejecutivo y que no corresponde analizar en esta obra y la
delegacin administrativa que es la que aqu nos interesa y que puede darse en forma
interorgnica (entre dos rganos de diferente jerarqua de la Administracin).

2.3.2 Jerarqua. Definicin.

Otro de los principios fundamentales de la organizacin administrativa es el de

jerarqua, sta surge de la relacin piramidal que existe entre rganos de una misma
persona jurdica, en donde el rgano de mayor jerarqua se encuentra en la cspide de
esta pirmide y el de inferior jerarqua en su base, esto es lo que denominamos la lnea
jerrquica, en tanto que el grado es la posicin que cada uno de los rganos ocupa en
esa lnea.

3.1- Agentes pblicos. Definicin.

El agente o empleado pblico es toda persona que con su tarea contribuye o permite que
se lleven a cabo los fines o funciones del Estado; estos agentes para poder acceder a la
funcin pblica deben cumplir con los requisitos exigidos por la normativa (vgr.
Nacionalidad, edad, etc.). Debemos aclarar que en el concepto del trmino agentes
pblicos, no realizamos la distincin entre empleados en general y funcionarios de la
Administracin pblica, por cuanto el de agentes pblicos es un concepto ms amplio
que incluye a ambos y evita complicaciones que exceden el marco del presente trabajo.

3.1.1. Principios constitucionales.

Los principios constitucionales que rigen el empleo pblico, se encuentran insertos

fundamentalmente en el art. 14 Bis de la C.N., sin duda alguna el ms importante es el
derecho a la estabilidad en el cargo de que gozan empleados del Estado. La estabilidad
de que gozan los agentes pblicos ha sido definida por la doctrina como propio o
absoluta, es decir que no procede la desvinculacin con pago de una indemnizacin, es
decir, esta estabilidad slo se pierde como sancin por alguna de las causales
establecidas en forma expresa y explicita por la ley objetiva y previa sustanciacin de
un sumario administrativo en donde deben respetarse la totalidad de las garantas de
defensa, esta es una de las principales diferencias con los empleados privados.

3.2 Naturaleza de la relacin de empleo pblico.

A lo largo de la historia podemos decir que la doctrina no ha sido uniforme al respecto,

as en un primer momento la discusin se planteo en si la relacin existente era de
derecho pblico o de derecho privado y superado este conflicto las dos teoras
principales discurren en si se trata de una relacin estatutaria o contractual. Como breve
sntesis de lo ocurrido, podemos decir que primeramente se consideraba que el empleo
pblico se encontraba regido por el derecho privado, de este modo surgieron las teoras
del mandato, la que fue criticada porque la misma slo poda ser aplicada a un nmero
muy reducido de personas las que podan representar u obligar a la Administracin y
por cuanto el mandato puede ser revocado en cualquier momento por el mandante y ello
no ocurra con los cargos de los funcionarios que haban sido elegidos por voluntad
popular por el plazo determinado.

Superadas las concepciones que situaban la relacin en el derecho privado, pasaremos

ahora a conocer cuales han sido las posiciones ius publicitas de mayor importancia, en
primer lugar y como consecuencia de las ideas de Estado Polica, aparece la teora
segn la que ste el Estado - poda exigirle a sus sbditos todo lo necesario para el
cumplimiento de sus fines. De este modo se consider que la relacin existente entre la
Administracin y sus agentes importaba un acto unilateral del Estado y que el
consentimiento del agente slo era un reconocimiento de su deber preexistente de servir.
Luego encontramos la teora de la relacin estatutaria, para la que la aceptacin del
cargo por parte del agente no agregaba nada a la relacin ya que la designacin es un
acto unilateral del Estado, es decir que lo importante para esta teora era la designacin,
esta teora ha tenido su nacimiento y aceptacin fundamentalmente en Italia.Por ltimo
con el avenimiento del Estado de Derecho apareci la teora que consideraba la relacin
como contractual que es la actualmente predomina entre los tratadistas y es la que
aceptamos aqu tambin. Para esta teora lo importante no slo es el acto de esignacin
del agente, sino tambin el de aceptacin por el cual este se compromete a cumplir la
funcin legal y fielmente. Con lo que aqu existe una clara relacin bilateral que es lo
que da inicio al contrato de empleo pblico.

Ahora, esta relacin contractual es innegablemente de derecho pblico, y el contrato

celebrado es un contrato administrativo, pues rene todas sus caractersticas propias, en
tanto uno de los sujetos es el Estado, su fin es pblico y tiene por objeto la satisfaccin
del intereses pblicos y el cumplimiento de las funciones de la Administracin pblica
y adems existen clusulas exorbitantes al derecho privado a favor del Estado.
5.7. Fuentes del Derecho Administrativo

Por que por "fuentes" del derecho, y en particular del derecho administrativo, deben
entenderse los diversos orgenes posibles de las normas y principios que interesan al
derecho administrativo, tengan o no eficacia normativa expresamente establecida.En
materia de "fuentes", todas las ramas del derecho tienen un fondo comn: constitucin,
ley, doctrina cientfica, etctera; es decir, las fuentes de todas esas ramas son, por
principio, las fuentes generales del derecho. Eso mismo ocurre con el derecho
administrativo. Pero ste, aparte de las fuentes generales o comunes, tiene algunas
fuentes especficas, como los reglamentos administrativos, de gran importancia
cuantitativa, o como los actos y contratos administrativos, etctera. Los lugares de
donde brota la regla jurdica administrativa, constituyen, pues, las fuentes del derecho
administrativo, que, segn qued expresado, pueden ser generales o especficas.

La clasificacin de las fuentes del derecho, en general, y del derecho administrativo, en

particular, ha sido objeto de los ms variados y extraos criterios. Muchos de stos son
simplemente caprichosos o arbitrarios. La clasificacin que tiene ms aceptacin, por su
sencillez y claridad, es la que divide las fuentes en directas e indirectas, inmediatas y
mediatas. Las mediatas tambin pueden llamarse "subsidiarias". Es la clasificacin que
adoptar en la presente obra. Pero las dificultades aparecen cuando las distintas
especies de fuentes deben ser referidas a esa clasificacin y encuadradas en ella.
Cules de dichas fuentes especficas son "directas" o "indirectas"; cules "inmediatas"
o "mediatas"? He ah la cuestin. Entre los autores hay grandes discrepancias al
respecto.

Son fuentes directas las basadas en normas jurdicas positivas; verbigracia:

Constitucin, leyes (formales y materiales, incluidos los "reglamentos" administrativos),
los tratados, la analoga y, adems, los principios generales del derecho, pues gran parte
de estos ltimos surgen del ordenamiento jurdico general del Estado. Tambin
corresponde incluir a la "jurisprudencia" judicial (se forma mediante sentencia de los
tribunales) y administrativa (se forma mediante los dictmenes que emite la Procuracin
del Tesoro o Fiscala de Estado, segn como est organizado en cada estado), ya que,
como lo advertir en el lugar respectivo, debe colocrsele en el mismo plano jurdico
que a los reglamentos de ejecucin.Son fuentes indirectas las que no se basan en normas
o textos positivos; por ejemplo, la doctrina, que acta como elemento primordial en la
elaboracin de la jurisprudencia e incluso de la ley. En cuanto a los "contratos" y a los
"actos administrativos individuales".Entre las fuentes directas algunas son "inmediatas":
Constitucin, leyes (formales y materiales), tratados; otras son "mediatas" o
"subsidiarias": analoga, principios generales del derecho y jurisprudencia, pues slo ha
de recurrirse a ellas cuando falte el texto legal expreso.

LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN.

Conforme al principio de separacin de poderes tal cual lo plasmado por la teora de

Montesquieu, debemos distinguir el Poder Legislativo, del Ejecutivo y del Judicial. No
obstante lo cual, como es sabido, tal divisin de poderes no es tajante sino que estamos
ante un solo poder con distribucin de funciones en diversos rganos del Estado. En la
actualidad se acepta entonces que la actividad de la administracin o actividad
administrativa concebida desde el punto de vista material u objetivo, y no desde un
criterio subjetivo, puede ser ejercida por los distintos poderes u rganos del Estado no
siendo de ejercicio exclusivo por parte del Poder Ejecutivo.

Siguiendo a Villegas Basavilbaso se puede definir a la funcin administrativa como

una de las funciones del Estado que tiene por objeto la satisfaccin directa e inmediata
de las necesidades colectivas por actos concretos, dentro del orden jurdico y de acuerdo
con los fines de la ley.La actividad administrativa del Estado se exterioriza de diversas
maneras, dicha actividad puede diferenciarse entre otros criterios por el mbito de
vigencia de los actos que emanan de la misma diferencindose as los actos
administrativos de los actos de la administracin.Son administrativos aquellos cuyos
efectos trascienden el mbito de la administracin pblica y repercuten o pueden tener
incidencia respecto de los administrados, por el contrario se consideran actos de la
administracin aquellos cuyos efectos se agotan en el orden interno de la administracin
resaltndose entre otros las circulares, instrucciones y reglamentos internos.

A su vez la actividad administrativa puede diferenciarse segn nos encontremos frente a

actos de gobierno o polticos o de actos denominados institucionales. Radicando la
importancia de esta ltima distincin en el alcance o grado de control judicial que podr
ejercerse sobre tales actos. Tambin se distingue la actividad de la administracin segn
la naturaleza de la funcin que la administracin est ejerciendo clasificndose la
actividad segn este criterio en activa, consultiva, de control o jurisdiccional.

Por otra parte la actividad de la administracin puede exteriorizarse por medio de actos
o de hechos. Los hechos constituyen un evento, un acontecimiento, un suceso, una
situacin. Cuando al hecho se atribuye una consecuencia jurdica se constituyen en
hechos jurdicos. As el Cdigo Civil define en el Art. 896 al hecho jurdico como todos
los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin,
transferencia o extincin de derechos u obligaciones.

Hecho jurdico es, por tanto, cualquier evento al que el derecho le asigna una
consecuencia jurdica.As puede resaltarse como una diferencia fundamental entre
hecho y acto a la circunstancia de que mientras el primero es un simple acontecimiento,
el segundo consiste en una declaracin de voluntad. El hecho administrativo es un
comportamiento mientras que el acto implica una declaracin de voluntad que va a
producir efectos jurdicos directos.

Son hechos jurdicos cuando se les atribuye una consecuencia jurdica, cuando
producindose traen aparejado el nacimiento de efectos jurdicos. Un hecho no
contemplado por el derecho no es un hecho jurdico.
Los hechos jurdicos pueden clasificarse en naturales y humanos, segn el
acontecimiento se produzca conforme a las leyes de la naturaleza o consista en la
conducta de cierta persona. Resaltando que para el derecho administrativo tienen
importancia tanto los hechos naturales como los humanos con relevancia jurdica.

Por otra parte dentro de los hechos humanos es necesario hacer referencia a las Vas de
Hecho, resaltando que estas se diferencian del hecho jurdico en tanto son esencialmente
ilcitas, se oponen a las vas de derecho y requieren la intervencin de un funcionario o
agente pblico cuyo comportamiento se opone al orden jurdico vigente.

Conforme a lo sealado por Marienhoff puede definirse a las vas de hecho

administrativas como la violacin al principio de legalidad por la accin material de un
funcionario o empleado de la administracin pblica.

Centraremos el anlisis ahora en el acto administrativo, una de las modalidades por las
que la administracin exterioriza su voluntad teniendo como caracterstica principal el
hecho de que tales actos tienen la capacidad de producir efectos jurdicos respecto de los
terceros particulares o administrados. Tal exteriorizacin o manifestacin de voluntad y
los efectos jurdicos hacia el exterior de la administracin es lo que caracteriza al acto
administrativo como acto jurdico diferencindolo del acto de administracin cuya
eficacia se agota en lo interno. Existen numerosas definiciones de acto administrativo
pudiendo sealarse entre otras la definicin desarrollada por Marienhoff, quien seala
que por acto administrativo ha de entenderse a la declaracin, disposicin o decisin de
la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de
un efecto jurdico.

Por otra parte seala Manuel Mara Diez: Es una declaracin unilateral y concreta del
rgano ejecutivo que produce efectos jurdicos directos e inmediatos.

Existe consenso respecto de que acto administrativo constituye una declaracin de

voluntad productora de efectos jurdicos directos e inmediatos y que como tal debe
encuadrarse dentro del concepto de acto jurdico diferencindose as del hecho jurdico
como operacin material de la administracin. Tambin pueden considerarse superadas
las tendencias que limitan como sujeto emisor del acto administrativo a la
administracin pblica y mas aun slo al Poder Ejecutivo; en la actualidad se considera
acto administrativo a todo aquel emanado de sujetos en uso de funciones
administrativas, tomando la definicin de administracin pblica desde el punto de vista
material u objetivo y de ningn modo en su aspecto subjetivo u orgnico.

De este modo se admite que no solo puede haber funcin administrativa y en

consecuencia actos administrativos en la actividad del Poder Ejecutivo sino tambin en
el Legislativo y Judicial.
El procedimiento Administrativo

Nociones generales

Existen numerosos autores que han desarrollado el tema de esta unidad, y en sus
diferentes puntos de vistas se pueden ver todas las aristas del procedimiento
administrativo.

Es oportuno al comenzar el planteo del tema, posicionarse en el ttulo para comprender

cual es el objeto de estudio: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

A esta altura de la carrera y de la materia ambas palabras suenan ms que conocidas

pero siempre es conveniente darles un breve repaso.

Procedimiento: se define genricamente como una serie concatenada de actos dispuestos

para la realizacin de una determinada actividad que persigue la consecucin de un fin.
Sobre esta definicin se trabajar para terminar de circunscribirla al mbito del derecho,
y ms especficamente del derecho Administrativo.

Todos los procedimientos se encuentran especialmente normados o reglados, cada uno

de los tres procedimientos tendrn su reflejo normativo, y que son: la constitucin en el
caso del legislativo, los cdigos de procedimiento en el caso del judicial, y las leyes u
ordenanzas de procedimientos en el caso del administrativo.

Principios del Procedimiento Administrativo

Como se ha visto anteriormente, el procedimiento administrativo tiene una doble

finalidad donde se conjugan principios que tendrn por objeto garantizar a los
particulares el actuar legtimo de la administracin y por el otro aquellos que satisfagan
la autotutela de la administracin .En este punto podrn observar la similitud que existe
entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial, comenzando con los
principios caractersticos del procedimiento administrativo que lo distinguen del
judicial.

Legalidad objetiva:

Este principio establece que el actuar de la administracin deber ser siempre conforme a
la ley, pero no solo respetndola como el deber que tiene cualquier ciudadano, sino
obrando conforme a lo que ella prescribe. Recordemos que el fin de la administracin
es la bsqueda del bien comn y en el ejercicio de la funcin administrativa solo podr
actuar como la ley prescribe que lo haga, de esta forma se protegen los intereses de lo
particulares, pero tambin y principalmente el de todos los ciudadanos que integran la
comunidad. En este sentido seala Hutchinson: se ha abandonado tambin el
concepto de que la ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que
constituye el presupuesto mismo de esa actividad.
Este principio de legalidad en los ltimos aos se ha ampliado no solo a lo que la ley
especfica prescribe sino a todo el bloque normativo, debiendo entonces la
administracin en el desempeo de sus funciones respetar todo el orden jurdico.

Informalismo a favor del administrado

Este principio exime a los particulares de cumplir con formalidades innecesarias para la
peticin ante la administracin, as se garantiza el pleno ejercicio de sus pretensiones en
el procedimiento.

Esta dispensa en la formalidades es solo en beneficio de los administrados y solo puede

ser invocada por ellos, el procedimiento es informal solo para el administrado debiendo
la administracin cumplir con todas las formalidades que la ley haya prescripto.

De esta manera se pretende que el procedimiento llegue siempre a su fin, sin interponer
valladares innecesarios para los administrados. As por ejemplo no es necesaria la
caratulacin de las pretensiones o de los recursos, o el patrocinio letrado en sede
administrativa.

Impulsin de oficio

En virtud de este principio es la Administracin quien debe llevar adelante el

procedimiento, es la autoridad administrativa quien dirigir y ordenar todo lo necesario
para que el procedimiento llegue a su fin. Existen algunos procedimientos en que
tambin el administrado estar interesado en que la Administracin termine con el
procedimiento y dicte una resolucin final, por esta razn es que tambin el interesado
puede impulsar el procedimiento. Por lo dicho anteriormente es que tambin en el
procedimiento administrativo puede operar la caducidad de la instancia, as una vez
vencidos los plazos establecidos por la ley para que el administrado cumpla con
determinada actuacin y no lo hiciese puede decretarse la caducidad y ordenarse el
archivo de las actuaciones, sin perjuicio que el administrado podr volver a iniciar un
nuevo procedimiento.

Verdad real

Por este principio la Administracin a lo largo del procedimiento se encuentra obligada

a obtener la verdad material, es decir que debe averiguar lo acontecido realmente, y no
puede contentarse con los hechos relatados por una de las partes, debe necesariamente
buscar la verdad de los hechos acontecidos. Este principio es notablemente diferente a
lo que sucede en el proceso civil donde el juez decidir en derecho lo que las partes
hayan probado, es decir que en este proceso la verdad es la aportada por las partes y
sobre ella deber decidir el juez, por el contrario en el procedimiento administrativo al
ser la Administracin juez y parte se encuentra obligada a buscar la verdad real, en
garanta de los administrados parte en el procedimiento y del inters general.
Debido proceso

Este principio, exige el cumplimiento de un determinado procedimiento predispuesto

normativamente para la obtencin de una decisin. As se garantiza que la
administracin obtendr una decisin siempre atravesando las pautas fijadas por la ley.
Sobre este principio seala el Dr. Claudio Martn Viale La doctrina lo distingue de dos
maneras: debido proceso adjetivo, que es el conjunto de comportamientos de tipo
instrumental que se deben tener en cuenta, y debido proceso sustantivo, en el cual los
comportamientos a observar son aquellos que exigen que las decisiones sean valiosas,
es decir, que se conformen segn lo que dice el ordenamiento jurdico de fondo o
sustantivo.

Derecho de defensa

Este principio constitucional, pilar fundamental del estado de derecho, establece la

posibilidad de participar del procedimiento en todo su desarrollo, aportar las pruebas,
acceder a las actuaciones administrativas, tomar vista de los expedientes, como tambin
recurrir las decisiones de la administracin que afecten derechos o intereses legtimos.
Es importante destacar que es posible ocurrir a cualquiera de los medios de prueba en el
procedimiento administrativo.

LOS SERVICIOS PBLICOS

Definicin

Qu es el servicio pblico y cules sus caractersticas? Indudablemente, la

demarcacin de su contenido resulta, particularmente hoy, una de las cuestiones no
resueltas en el derecho administrativo, mxime cuando no existe una definicin legal
del mismo que zanje las divisiones que se observan principalmente en la doctrina. La
dificultad de encontrar el concepto del servicio pblico es resumida por Jos Cretella
Junior: Investiga o dos mais complexas, tareas dos mais arduas e fixar a modo preciso
o sentido da expresa o servicio pblico. Por ello, indagar por la definicin y concepto
del mismo constituye uno de los captulos ms desesperantes de nuestra disciplina en
que cada autor nos presenta su personal concepcin.

Para algunos, el criterio para definir si una actividad es servicio pblico se funda en la
persona pblica que lo presta: es el criterio subjetivo orgnico.

Para otros lo que cuenta es el tipo de necesidad colectiva, general, imperiosa- que se
pretende satisfacer: es el criterio objetivo. Slo a nivel nacional existen grandes
divergencias entre los autores acerca de su concepto. As, el eminente jurista Marienhoff
define al servicio pblico como toda actividad de la Administracin Pblica, o de los
particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carcter
general cuya ndole o gravitacin, en el supuesto de actividades de los particulares o
administrados, requiera el control de la autoridad estatal. Una concepcin objetiva del
servicio pblico que se basa en la naturaleza material de la actividad nos brinda Juan
Carlos Cassagne, para quien el instituto en cuestin se trata de una parte de la actividad
administrativa del Estado, quien puede a su vez, encomendar, conceder o atribuir el
ejercicio de los correspondientes cometidos a los particulares, ya sea a travs de la
concesin u otros medios jurdicos, como la gestin concertada, el permiso, etc., en
cuyo caso se le transfieren determinados poderes pblicos que pertenecen iure propio a
la Administracin. La actividad consiste en una prestacin obligatoria y concreta de
naturaleza econmico social, que satisface una necesidad bsica y directa del habitante.
Desde otra perspectiva, para Mairal, el modelo del servicio pblico concebido como de
titularidad estatal sufri un quiebre total en nuestro pas a partir de la reforma del Estado
operada desde finales de la dcada del 80 y en virtud de las leyes que la pusieron en
vigencia. Dicha transformacin la resume as: a) los servicios pblicos han dejado de
constituir actividad administrativa; b) no es posible mantener hoy como nota
definitoria del servicio pblico la titularidad estatal de la actividad; c) en el mbito
nacional, se tiende a reemplazar el modelo francs por uno basado en gran medida en el
derecho norteamericano, o lo que es lo mismo, a pasar del rgimen tradicional europeo
del servicio pblico a uno de regulacin. Se funda en los Art. de la ley 24.076 y 24.065
que establecen el rol subsidiario del Estado a la hora de prestar un determinado servicio
y en el otorgamiento de licencias telefnicas sin plazo. Para Gordillo , slo cuando la
realidad econmica nos indica que determinados servicios estn en manos de
particulares en condiciones monoplicas, sea de hecho o por concesin o licencia
otorgada por la administracin, el Estado debe ejercer su potestad de controlar cmo se
presta ese poder, y all aparece un corpus normativo y una realidad econmica que
puede ser calificada tilmente como servicio pblico.

Por ello, slo su condicin monoplica, cuando la tenga y no su objeto, ni la naturaleza

de la actividad, ni su fin, es lo que justifica y determina ese rgimen.En nuestra
humilde opinin, el servicio pblico es una actividad asumida por el Estado, a travs de
la cual se efecta, de manera directa o indirecta, prestaciones de naturaleza econmica
que satisfacen necesidades imperiosas de la colectividad, por la insuficiencia de la
iniciativa privada. No estn as incluidas dentro del concepto las actividades esenciales
del Estado, las de inters pblico, ni las simples actividades econmicas

Caracteres

Los caracteres del servicio pblico son:

-Continuidad: el servicio pblico debe ser prestado siempre, sin interrupciones, toda vez

que se presenta la necesidad que debe ser satisfecha. Este carcter restringe el ejercicio
del derecho de huelga y lock out. torio del servicio pblico.

-Generalidad: el servicio debe organizarse de tal modo que tienda a que todos puedan
utilizarlo y aprovecharlo.

-Igualdad: significa que todos tienen derecho a exigir y recibir del servicio pblico el

mismo tratamiento econmico y jurdico que las dems personas que se encuentren en
iguales condiciones. Por lo tanto, en igualdad de condiciones, corresponde igual
servicio, igual prestacin e igual precio.

-Obligatoriedad: el servicio debe ser prestado a todo usuario que de acuerdo al marco

regulatorio tenga derecho a solicitarlo. El prestador no puede elegir el usuario, quien

goza del derecho subjetivo de tipo administrativo para acceder y reclamar el servicio en
las condiciones reglamentarias pertinentes.

MEDIOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Dominio pblico: distincin con el dominio privado del estado

El Estado, para la consecucin de sus fines, requiere de un patrimonio. El patrimonio

estatal es el conjunto de bienes incorporados al Estado para cumplir directa o
indirectamente los cometidos estatales

Esta propiedad estatal puede ser pblica o privada. El Cdigo Civil distingue entre
dominio pblico y privado del Estado (art. 2339), definiendo con alguna imprecisin en
los art. 2340 y 2342 cuales bienes integran uno y otro dominio.

El criterio para distinguir las categoras de dominio pblico y dominio privado del
estado reside en el uso asignado al bien. Los bienes de dominio pblico son un conjunto
de bienes consagrados al uso pblico, al goce y disfrute comn de todos los habitantes.
Los privados, no.La principal diferencia entre unos y otros est en el rgimen jurdico
que los regula: mientras que los bienes privados del Estado estn sometidos, en general,
a las reglas del derecho privado, el dominio pblico tiene un rgimen pblico particular
con caractersticas propias.

Los elementos del dominio pblico son:

a) subjetivo: refiere al sujeto titular de la cosa. Existen bsicamente dos posturas: para
algunos el titular del derecho dominial es el Estado, y para otros el pueblo. Para los
Dres. Ildarraz, Zarza Mensaque y Viale, el titular es el Estado u rgano pblico que
tiene el poder de jurisdiccin, regulacin y tutela sobre dichos bienes.

b) objetivo: est referido a los bienes que integran el dominio pblico. Dejando aclarado
que por analoga de derecho rige en el derecho pblico la clasificacin de bienes y cosas
del derecho civil, decimos que el dominio pblico se ejerce sobre idnticos bienes a
aquellos sobre los que se ejerce el derecho de dominio privado. Hay completo acuerdo
en que la enunciacin del art. 2340 es meramente enunciativa, lo cual surge del mismo
inc. 7mo. de dicho artculo, que se refiere a cualquier otra obra pblica construida para
utilidad o comodidad comn.

c) normativo: el carcter pblico de un bien depende de la norma jurdica que as lo

establece, ya que no existen bienes pblicos por naturaleza.

d) finalista: la caracterizacin de un bien como pblico obedece a un fin, y tal fin es la

afectacin del mismo al uso o goce comn.

Los bienes de dominio pblico estn sometidos a un rgimen de derecho pblico

particular, que los diferencia del dominio privado, y que tiene los siguientes caracteres
bsicos:

inalienabilidad e imprescriptibilidad. Mediante estos caracteres se asegura que estos

bienes puedan cumplir su finalidad, que es la de estar afectados al uso del pblico.

La inalienabilidad se funda en que son bienes extra comercium. As lo disponen los

Art.936, 2336 y 2604 del Cdigo Civil. Por el primero, el objeto de los actos jurdicos
deben ser cosas que estn en el comercio; por el segundo, estn en el comercio las cosas
cuya enajenacin no fuere expresamente prohibida o dependiente de una autorizacin
estatal; por el tercero, el derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta
cuando la cosa es puesta fuera de comercio.

Estrictamente, los bienes de dominio pblico estn fuera del comercio de derecho
privado, no as del derecho pblico, pues pueden ser objeto de los llamados derechos
reales administrativos, e incluso, ser expropiados. No pueden ser vendidos, hipotecados,
embargados, ni ejecutados.

La imprescriptibilidad implica que el dominio pblico no se pierde por el no uso.

Tambin tiene su fundamento en las normas del derecho civil.

Servidumbres administrativas: caracteres y diferencias con

las servidumbres privadas Las servidumbres administrativas son derechos reales

administrativos que integran la dominialidad pblica, se constituyen a favor de una
entidad pblica o un particular que ejerza facultades delegadas por la misma, sobre un
inmueble ajeno, con el objeto de que ste sirva al uso pblico.

Es una limitacin de la propiedad en aras del inters pblico que afecta el carcter
exclusivo del mismo, pues desmiembra la plenitud jurdica del titular del bien.
Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definicin:-es un
derecho real administrativo: es derecho real porque se constituye sobre un bien

determinado, en funcin del desmembramiento del derecho de propiedad que sobre el

mismo tiene su dueo, y tiene carcter administrativo porque su titular es una entidad
pblica o delegada por la misma, su finalidad es el uso pblico y su rgimen jurdico es
el derecho pblico;-integra el dominio pblico, por lo cual, es inalienable e
imprescriptible; -el titular es una entidad pblica, estatal o no estatal, o un particular que
ejerza alguna facultad delegada por una entidad pblica, caso de las servidumbres
constituidas a favor de los concesionarios de servicios pblicos, en los trminos de los
Art. 83 ley 24065 o 22 ley 24.076.el objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno,
que puede ser un bien de un particular, o del Estado, en este caso, privado o pblico,
pero nunca de la entidad a favor de la cual se constituye la servidumbre. Es decir, an
cuando el bien sobre el que recae la servidumbre pertenece al Estado, aquella se
constituye con miras a un uso pblico distinto a aqul a que est afectada la cosa.

-la finalidad de la servidumbre es servir a un uso pblico: el bien gravado no sirve a otra
heredad o inmueble determinado, sino a una entidad pblica. Ergo, las servidumbres
administrativas no son reales sino personales por esencia.

-es indemnizable: el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene

derecho a ser indemnizado, por el menoscabo que sufre su patrimonio al ver

desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carcter de exclusivo. La
procedencia de dicha indemnizacin tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.

Las servidumbres del derecho privado tienen varias diferencias con las de derecho
administrativo. Por un lado las primeras se rigen exclusivamente por el derecho privado,
mientras que a las administrativas les resulta aplicable el derecho pblico. La finalidad
tambin es distinta, siendo obvio que las privadas se crean en el slo inters particular,
mientras que las administrativas con una finalidad pblica. En cuanto al objeto, las
servidumbres privadas no pueden constituirse sobre bienes de dominio pblico, que
estn fuera del comercio. Finalmente, las servidumbres privadas lo son siempre reales, a
favor de un fundo ajeno dominante, en cambio las administrativas son siempre
personales, a favor de una entidad pblica o una entidad privada en ejercicio de
facultades delegadas por aquella.

Modos de constitucin y extincin

Son varias las formas jurdicas por las cuales se puede constituir una servidumbre.

a) por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por cuanto

toda

afectacin de la propiedad particular debe tener origen en la ley;

b) por acto administrativo fundado en ley, de imposicin, que materialice lo previsto en

una ley, o acepte una liberalidad, donacin o disposicin testamentaria;

c) por contrato administrativo, entre la entidad pblica y el propietario particular;

d) por accesin: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante pasa a
propiedad de una entidad pblica;

e) por usucapin o prescripcin adquisitiva. Se rige por las normas de derecho civil,
aplicables por analoga ante la ausencia de normas de derecho pblico. Por lo tanto, para
que opere la usucapin, la servidumbre debe reunir los caracteres de continua y
aparente, y tener una duracin de veinte aos (conf. 3017 del C.C.). Exige el ejercicio
de la servidumbre durante veinte aos, manifestada por el uso continuado y pacfico
que de manera visible y efectiva importe la ejecucin de actos posesorios por parte de
una entidad pblica respecto al contenido de la servidumbre pblica de que se trata.

Los modos de extincin son:

a) por ley, si as fue constituida;

b) por extincin del objeto principal de afectacin (caso en que se desafecta un

aerdromo, se extinguen las servidumbres aeronuticas impuestas a heredades vecinas);

c) por confusin, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la entidad

beneficiaria;

d) por destruccin de la heredad sirviente;

e) por contrato, salvo que sean legales;

f) por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de

liberalidad o prescripcin

g) por expiracin del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo determinado.

- Indemnizacin

Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres pblicas es el que son
indemnizables, lo que significa que el titular del bien gravado con la servidumbre
administrativa tiene derecho a ser indemnizado, por el menoscabo que sufre su
patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carcter de
exclusivo. La procedencia de dicha indemnizacin tiene su fundamento en el art. 17 de
la C.N. Si la servidumbre es creada por ley, y sta excluye la indemnizacin, puede ser
tachada de inconstitucional, y hacer valer la responsabilidad del Estado.
FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL.

Reconocida la responsabilidad estatal, tal como sostiene Marienhoff (Tratado de

Derecho Administrativo, T. IV, Ed. Abeleldo Perrot), es necesario determinar cual es su
fundamento.Algunos autores, entre los que ste autor ubica a Duguit, considera que la
responsabilidad del Estado por los daos que ocasione encuentra su fundamento en los
riesgos sociales, lo cual implica excluir la culpa estatal como fundamento de
sudeber de resarcir los daos que produzca por los hechos o actos que le sean
imputables (Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Ed.
Abeleldo Perrot, p. 695). Esta teora, segn Bianchi, preconiza laresponsabilidad
objetiva y excluye la nocin de culpa se opone naturalmente a la de quienes ven en esta
ltima el fundamento del deber de indemnizar a cargo del Estado.

Como puede verse ambas doctrinas acusan una marcada influencia civilista propia de
la explicacin de la responsabilidad en una etapa en que el derecho pblico no haba
desarrollado todava sus potencias autonmicas (Bianchi Alberto. B, Panorama actual
de la responsabilidad del Estado en el Derecho comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y ss.).

Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que expresamente
reconozca el deber de reparar el dao causado. Es la posicin adoptada en nuestro pas
por Bielsa.

Segn Dromi, en opinin que compartimos, el fundamento de la responsabilidad estatal

se encuentra en la Constitucin, toda vez que la actividad de alguna de sus rganos
causa un perjuicio especial a un habitante de la Nacin, en violacin de los derechos que
la misma Constitucin consagra. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad
Argentina, 11 Edicin, Buenos Aires, 2006, p.1078, en igual sentido Marienhoff
Miguel S. op.cit, p. 698 y ss.,).Y agrega, el autor citado, que de nuestro ordenamiento
constitucional pueden extraerse los siguientes principios fundantes de la responsabilidad
estatal:

a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas pblicas: Los Art. 4 y 16 in fine de la
C.N., determinan que las contribuciones exigidas a los habitantes deben ser equitativas
y proporcionales. Si se produce un sacrificio especial por acto legtimo o no- de
cualquier rgano, deben restablecerse la igualdad de todos los habitantes mediante
una indemnizacin a cargo del Estado que generalice el sacrificio especial que se ha
exigido al damnificado.

b) Garanta del derecho de propiedad: el art. 17 de la C.N. dispone que nadie puede ser
privado de su propiedad sin ser indemnizado, en consecuencia, toda vez que el Estado
afecte un derecho debe indemnizar.

c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art. 14 a 20,

28 y 75 inc. 22) constituyen derechos adquiridos por los particulares en sus relaciones
frente al Estado.

Por eso no se los puede desconocer sin indemnizacin.

En conclusin, del propio texto constitucional puede extraerse el fundamento del deber
de reparar del Estado. De la norma suprema, surge la proteccin a los derechos de los
administrados contra cualquier dao injustamente, por cualquiera de su rganos, sea en
ejercicio de la funcin administrativa, legislativa o judicial (Dromi Roberto, op. cit., p.
1079).

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU

ACTIVIDAD ILEGITIMA.

Evolucin. Remisin.

Como se sealado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegtimo, tras iniciales

criterios que sostenan la irresponsabilidad estatal, se fue abriendo paso posturas que
paulatinamente admitieron la responsabilidad estatal. Concretamente, nuestra Corte
Suprema lo reconoci a partir del citado caso Devoto, a cuyo anlisis y posterior
evolucin de la doctrina del Alto Tribunal argentino, nos remitimos a lo expresado al
punto III.2.

A continuacin analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea procedente
la responsabilidad extracontractual del estado por su obrar ilegtimo.

Presupuestos

Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos ilegtimos, se
han sealado los siguientes presupuestos:

a) Que el acto o hecho daoso sea imputable materialmente a un rgano del Estado

en ejercicio u ocasin de sus funciones. Lo que se requiere es atribuir las consecuencias

jurdicas de una conducta del agente estatal al Estado y para ello, la Corte Suprema, ha
recurrido a la teora del rgano.En virtud de esta teora, el Estado no puede actuar sin
rganos, porque solamente a travs de ellos puede expresar su voluntad y su accin. De
modo que cuando acta el rgano, es como si actuara la persona jurdica, en este caso el
Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad pblica: anlisis de la doctrina y la
jurisprudencia de la Corte Suprema, 1 Edicin, 2006, p. 82).Pero para establecer la
imputacin de la conducta del agente estatal, se requiere que ste haya actuado en
ejercicio o en ocasin de la funcin. Determinando el alcance de tal exigencia,

Mertehikian, seala que en tanto los perjuicios sean provocados por la actuacin de un
rgano del Estado en ejercicio aparente o real de los poderes conferidos por el
ordenamiento jurdico, el Estado deber responder por las consecuencias patrimoniales
de tal actuacin. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).

En otras palabras, el dao es necesario que sea provocado por la persona del agente o

funcionario, actuando en el mbito del vnculo que se establece con la funcin asignada.
En todo lo que exceda ese mbito, la responsabilidad recaer en cabeza del agente (falta
personal) y no en la organizacin (falta de servicio).
b) Dao resarcible en los derechos del administrado.

Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un dao cierto, real y
efectivo en el afectado, que puede comprender el dao patrimonial como el dao moral
actual o futuro. Lo que como es lgico, excluye los daos puramente eventuales o
hipotticos.

c) Falta de servicio.

La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de
sus agentes se genera en la idea de falta de servicio. Ahora bien, en qu caso nos
encontramos frente a la falta de servicio estatal?

Conforme lo ha sostenido la Corte, a partir del caso Vadell, la existencia de la falta de

servicio se verifica por cumplir, el Estado, de un modo irregular los deberes y
obligaciones impuestos por el ordenamiento jurdico (Constitucin, ley, reglamento o
acto) o por el defectuoso funcionamiento del servicio pblico. Agregando el Alto
Tribunal que, quien contrae la obligacin de prestar un

servicio, lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o
irregular ejecucin.

Es decir, que siempre que el servicio no funcion, funcion mal o tardamente se

configura la responsabilidad estatal.

En este sentido, Lpez Mesa, considera que los daos de dicha prestacin defectuosa
del servicio puede provenir de:

a) un deficiente funcionamiento o una deficiente organizacin: por negligencia, errores,

prdidas de documentacin, ejecuciones materiales irregulares;

b) un funcionamiento tardo: retardo abusivo en la reparacin de un edificio, en la

demora innecesaria en la realizacin de trmites administrativos para efectivizar una
expropiacin dispuesta por ley;

c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado (Lpez

Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la Responsabilidad Civil, Trigo

Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La Ley, 1 Ed., Buenos Aires, 2004, p.
86).

En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se independiza

de la de la idea de culpa y no requiere individualizacin del autor del dao (Cassagne
Juan Carlos, La Responsabilidad extracontractual del Estado en la Jurisprudencia de la
Corte, ED, 114-215).
Es directa porque toda conducta daosa se atribuye directamente al Estado, de cuya
organizacin forma parte el agente estatal causante del dao, en la medida que todas las
personas que el Estado designa en funciones por l encomendadas son su rganos, y a la
vez las personas fsicas que desempean la titularidad de tales rganos se identifican
con el ente, en este caso el Estado

Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.

d) Conexin causal entre la conducta y el dao.

El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la existencia de un

nexo causal adecuado entre el acto imputable a la Administracin y la lesin sufrida por
el reclamante, supuesto que puede tener lugar, an cuando no se identifique al
funcionario o agente autor del perjuicio. (Agero Piero, op.cit. p. 20).

La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condicin indispensable para que
pueda atribuirse al Estado el deber de resarcir el dao la existencia de una relacin de
causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administracin y el dao producido
(CSJN, 30/6/99, C., J.A. y otros, L.L.2000-B-498).

LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU

ACTIVIDAD LEGITMA.

La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lcito tuvo mayores reparos
y un reconocimiento tardo en la jurisprudencia, transitado un perodo en que ella no era
reconocida a su aceptacin en el estado actual.

La evolucin en la jurisprudencia

Primera etapa: la irresponsabilidad

En una primera postura de la Corte Suprema, se rechaz la responsabilidad del Estado

cuando estaban en juego daos producidos por el obrar lcito de aqul.

En la causa Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nacin (1938), en la que se reclamaba

la indemnizacin por la aplicacin de tributos, la Corte puntualiz que el ejercicio de
un poder legal, como lo es el de crear impuestos, o modificar los existentespuede
ciertamente producir perjuicios en el patrimonio de los particulares sin que tal
circunstancia sea obstculo contra su legitimidad, so pena de detener la actividad
gubernativa, en consideracin de una garanta la de propiedad privada- que no puede
interpretarse con semejante extensin (Fallos180:107).

Desde esas poca, la Corte rechaz la responsabilidad del Estado por su obrar lcito, con
fundamento en el principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance asignado al derecho de

propiedad, que suscita amparo constitucional slo frente al desapoderamiento directo y

no ante el perjuicio resultante del ejercicio de poderes legtimos (Lopez Mesa, Marcelo
J., op.cit. p. 105).
Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lcito

En 1946, la Corte modificara su postura. En efecto, en una causa en la que reclamaba

una indemnizacin por a raz de inundaciones producidas en campos de particulares por
obras hidrulicas efectuadas por la Provincia de Buenos Aires, la Corte admiti la
responsabilidad estatal por su obrar lcito (CSJN, Laplacette c/ Provincia de Buenos
Aires L.L:, 29,697).

Posteriormente, la Corte consolidar su postura de aceptacin de la responsabilidad

estatal por su obrar legtimo a partir del dictado de la sentencia de fecha 22 de
septiembre de 1975 en la causa Los Pinos S.A. c/ Municpalidad de la Capital, en la
que se encontraba en discusin la indemnizacin por perjuicios ocasionados por la
revocacin por razones de oportunidad y conveniencia, de un permiso otorgado por la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires para el funcionamiento de un albergue por
horas.

Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnizacin tena por objeto tutelar la
incolumidad del patrimonio lesionado al dejarse sin efecto una autorizacin anterior.
Sealando que el sacrificio impuesto en forma particular a Los Pinos S.A., en beneficio
de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado nicamente por aqulla, puesto
que de ese modo lo sera en desmedro del principio de igualdad ante las cargas pblicas,
consagrado en el art. 16 de la Constitucin Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-
300).

Criterio seguido en otras causas posteriores: Cantn c/ Gobierno Nacional (LL1979-

C-219), Motor Once (LL, 1988-A-5), Tejedura Magallanes (LL, 1990-C-454), entre
muchos otros.

Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuado la actividad lcita estatal,
aunque inspirada en propsitos de inters colectivo, se constituye en causa eficiente de
un perjuicio para los particulares cuyo derecho se sacrifica por aquel inters general-
los daos deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad por su obrar lcito
(Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p.107).

Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad del estado

por su actividad lcita, radica en las garantas de la propiedad, igualdad, libertad y
razonabilidad consagrados por la Constitucin Nacional (arts. 14,17,16,19 y 28)
(Comadira Julio R., La responsabilidad del Estado por su actividad lcita o legtima, ED
Suplemento de Derecho Administrativo de fecha 31/10/2002).

Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

A los fines de la procedencia de la indemnizacin por la actividad lcita del Estado, se

exige:
a) La existencia de un dao actual y cierto;

b) La relacin de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el

perjuicio;

c) La posibilidad de imputar jurdicamente esos daos al Estado;

d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio sufrido, en la
medida en que existen ciertos perjuicios o daos universales que deben
obligatoriamente, ser soportados por todo los ciudadanos.

e) El sacrificio especial. El dao para ser indemnizado debe ser, por una parte, sufrido
por una persona en particular o un nmero determinado de ellas y adems constituir una
afectacin irrazonable de la propiedad por imponer un sacrificio superior o una carga
desproporcionada al exigible igualitariamente a raz de la vida en comunidad.

Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

Las situaciones en las que es procedente la indemnizacin por el ejercicio de una

actividad lcita del estado son diversas, y en muchos casos, est prevista legalmente la
reparacin.

A ttulo de ejemplo, y sin pretender agotar la casustica, podemos sealar los siguientes:

a) Expropiacin de un bien privado por causa de utilidad pblica;

b) La revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia;

c) La realizacin de obras pblicas que deriven en una disminucin en el valor de los

inmuebles linderos de particulares;

d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el derecho de

particulares que tenan a su cargo dichas actividades y que debieron cesar su fabricacin
o comercializacin de los respectivos bienes;

A modo de sntesis

En conclusin puede concluirse que la doctrina y la jurisprudencia ha admitido que la

actuacin del Estado puede comprometer la responsabilidad en el campo
extracontractual por el ejercicio de su actividad legislativa an cuando sta sea
ejercido dentro del marco establecido por la Constitucin- ;debiendo el damnificado,
acreditar:

a) la existencia de una dao cierto, real y apreciable en dinero;

b) relacin de causalidad entre la norma y el dao;

c) la existencia de un sacrificio especial;

d) la ausencia del deber jurdico de soportar el dao.

Entes reguladores y de control: definicin, clasificacin y procedimiento

Los entes reguladores son entidades autrquicas por tanto, personas pblicas y
estatales- creadas con el fin de dictar las normas necesarias para regular la prestacin
del servicio (dentro del marco regulatorio), controlarla, proteger los derechos de los
usuarios, y resolver los conflictos que se presenten con motivo de la prestacin del
servicio.

Tal como surge de su concepto, las funciones que cumple se pueden clasificar en
administrativas (funciones de direccin, control, fiscalizacin y en general las que
resultan del ejercicio de la polica), jurisdiccionales (resoluciones de conflictos que
puedan presentarse entre usuarios, prestadores, concedentes, y terceros) y
reglamentarias (dictado de normas que hacen al servicio: seguridad en la prestacin,
conexin, cortes, etc.).

Si bien en principio estos entes deben ser creados por ley, porque implican la limitacin
y regulacin de derechos fundamentales, existen varios creados por decreto. Cada
marco regulatorio establece en concreto sus funciones, potestades, y procedimientos.
Por lo general, se establece que el usuario, ante un conflicto con el prestador, debe en
primer lugar y de forma previa reclamar ante el mismo, y luego del silencio o negativa,
debe recurrir al ente regulador. En Crdoba, las decisiones del E.R.S.E.P. agotan la va
administrativa. Si bien las normas suelen establecer que toda controversia debe ser
decidida en primera instancia por el ente de control, la Corte Suprema ha definido que
esta jurisdiccin administrativa previa y obligatoria solo estpuede estar referida a
cuestiones de derecho administrativo que hacen al corazn y rgimen propio del sistema
de prestacin.-