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    7.A diplomacia multilateral A esperanga multilateral, 113 - Um problema de classificagao, 117 ~ A burocracia multilateral, 122 Progresso e retrocesso da idéia mult (®itica e diplomacia O equilibrio dos manos, 134 -O dire resses, 131 - Os direitos hu- (0 ao desenvolvimento, 140 @ Realistas, idealistas e profissionais 3 interesses e os princfpios, 147 ~ A diplomacta de ciipula, 150 - Generalistas e especialistas, 155 ~ As mudangas da profissao, 158 ~ As razbes de cada um, 163 Bibliografia 7? fekforg RT. PRATICA OL PLOMAFICA Teale L 13 131 147 167 Capitulo 1 As fungées da diplomacia Henry Kissinger disse certa vez que hoje os embai- xadores jé nao tém serventia. A afirmagdo consta de um documento preliminar de uma pesquisa da Comissao das Relagdes Exteriores do Senado americano, e supde-se que seja verdadeira. Nao deixa, porém, de ser singular, por- ios anos 0 Departa- as e consullares, sem Ihes modificar as fungbes e a estrutura, Kissinger nao ignorava que os cerca de 140 pas formavam a comunidade internacional tinkam todos, sem excego, uma rede maior ou menor de embaixadas. E é dificihimaginar que esse aparato complexo e dispendioso fossé mantido apenas por habito e sem necessidade real. Talvez Kissinger pen- sasse em algum chefe de missao particularmente ind- bil ou em algum flagrante mau funcionamento de uma ou outra embaixada, algo to possivel na época quanto hoje; ou entao queria dizer que o papel das embaixadas esté mudando e que certos aspectos da diplomacia clas- sica tornaram-se obsoletos: e, nesse caso, ndo estaria equi- vocado. Ao contratio, teria antecipado cerca de vinte anos um fendmeno que hoje é dificil negar. cembaixadores existem desde que os homens pra- ticam 0 comércio, estabelecem aliancas, combatem entre sie fazem a paz. Os chefes ~ sejam eles chefes de grupos, 2 CONCILIAR O MUNDO de tribos ou de nagées ~, por razies de prestigio e de se- wranca pessoal, preferem que negécios com estrangei- ToS ¢ aliancas_ou_matrim6nios sejam tratados por seus encarregados, aos quais chamaram de nincios, mensagei- 10s, legados ou, tomando emprestado do latim medieval a palavra amtbactiare, ir em misao, embaixadores. E foi esse 0 nome que permaneceu. a Houve uma época em que se confiavam aos embai- xadores misses a termo, ao final das quais a embaixada | qualidade do enviado era a atitu- de persuasiva, ou seja, como bem descreveu Tucidides, a atte. da xet6rica, Mas eram igualmente importantes a au- ‘uma missao diplomética estava ligado, e ainda to a credi sua fora e lade. Quanto mais fraco e vaci- lante € 0 principe, mais dificil é para o embaixador alcan- ‘at 0 seu objetivo e maior o prego a ser oferecido em con- trapartida. Mesmo hoje, num sistema de relacdes inter- nacionais mais complexo e sofisticado, esse dado nao mu- dou substancialmente, e com ele a diplomacia it desta metade do século, que obteve a sua legitimacao de um poder executivo perpetuamente vacilante, deve sem- pre se confrontar. HA provas da existéncia de tratados entre cidades- estado mesopotémicas, entre reis egipcios e hititas e en- tre antigas tribos hebraicas; mas os primeiros testemunhos de um sistema de relagoes de certo modo organizado en- tre entidades nacionais diferentes provém dos gregos. A criacdo das ligas entre as pélis, a Liga-do Pel comandada por Esparta, a Liga de Delos, promovida por Atenas contra os persas, demandou uma atividade diplo- mitica da qual a historiografia grega fez relatos admira- veis. Em torno do exercicio dessa atividade criou-se um conjunto de regras de conduta, de procedimentos e de salvaguardas que constitufram o primeiro nticleo de um al embriondrio. Os gregos também ti- 1u préxenos, que eram cidadaos do Es- a quem 0 Estado emitente confiava os esses, em geral comerciais, mais ou menos je com os cdnsules honorérios ou com res, ‘Os romanos, apesar da sua longa supremacia politi- ca, nao deixaram regi eis na diplomacia: Roma 6 famosa por seus administradores, generais e juristas, mas nao por seus diplomatas. Na realidade, na visio romana do mundo, a seguranca tiltima do Estado e as suas rela- ‘Ges com poténcias externas eram confiadas mais as ar- mas que ’s palavras. Mas a concepgio romana de regras de direito com circulos concéntricos ~ normas para os ci- dadaos, normas para cidadaos e estrangeiros e normas em geral - sugere a existéncia de p hoje é parte integrante da convivéncia internacional nascimento da diplomacia moderna A partir do século XIV, porém, a diplomacia conheceu profunda naquela época. As condigoes nninsula, somadas ao talento dos homens, de fato favore- ceram 0 fenémeno. Como sabemos, a Itélia era di ‘em muitos Estados soberanos, alguns dos quais, Jo XV, em condigées de paridade substancial entre si por forga militar e consisténcia populacional: Veneza, Milao, Florenca, os Estados Pontificios e o Reino das Duas Sici- lias eram todos bastante fortes para nao serem domina- 4 105 estabeleciam efé- depois, com os grandes Estados nacionais formados além dos Alpes, com a Franca e com a Espana em primeiro lugar. Poste- riormente, os aliados externos foram chamados a inter- vir para dirimir os conflitos internos, e 0 convite foi acei- to, Daf nascem o dominio estrangeiro na penfnsula, que durou trés séculos. Nessa rede de relagées, os principes italianos garantiram para si embaixadores de grande ca- pacidade: Dante foi um deles, seguido de Maquiavel e Guicciardini. A partir de um ce da metade do século XV, das viagens longas e freaiientes dos enviados e para ga Jantir uma maior continuidade de relacdes em um siste- ma de equilibrios politicos perenemente instével,.as.em=. baixadas extraordindrias foram substitufdas por misses Fesidentes. Um dos pressupostos dessa evolucao foi at buido ao alto grau de independéncia dos Estados it nos que, diferentemente dos principados alemaes e de outros Estados europeus, ndo se consideravam submeti- dos a nenhuma autoridade superior, fosse ela laica x] religiosa. Com efeito, a primeira condicéo de uma po! ca externa aut6noma é a de uma soberania plena. ao di A primeira mi mmtica permanente foi - se- iada por Francesco Sforza, duque de Milo, na Reptiblica de Genova em 1455. Mas um sistema diplomatico organizado de ‘éerta forma se- melhante ao dos Estados modernos surgiu em Veneza: os. ram acreditados com cartas formais e recebiam ins- 50 que os trugdes detalhadas do seu governo sobre a aguardava e sobre o que se esperava deles; cram, por da hoje fontes preciosas para o estudo dos acontecimen- tos politicos e para a historia do costume. O modelo ve- neziano foi seguido por outros Estados italianos e, no fi- nal do século XV, grande parte deles possu‘a embaixado- res residentes junto ao Papa e a outros grandes Estados da peninsula: Franca e Espanha, com algum atraso, cria- ram uma diplomacia de profissionais seguindo o exem- plo veneziano e, no final do século XVI, a pratica estava amplamente difundida em toda a Europa. A politica dos principes italianos, como vimos, esta- va orientada para a eterna busca de novos e mais vanta- josos equilfbrios, uma politica — poder-se-ia dizer ~ com ‘objetivos de curto prazo, pronta para tirar proveito de toda ocasido favordvel. Até mesmo Veneza, que tive cia a auséncia de uma forga compardvel 4 dos grandes Estados europeus. E, uma vez. que a emergente burocra- iplomatica européia teve como modelo original a jana, e muitos diplomatas da peninsula foram recru- tados ao exterior por Francisco I, por Henrique outros principes transalpinos, a tradigao de as ambigitidade da diplomacia italiana identificou-se de certa forma com o proprio exercicio da diplomacia. Formou-se, assim, 0 pressuposto de um dos muitos preconceitos que a Reforma criou ao redor das coisas ita- lianas, deixando vestigios que podem ser encontrados ain- da hoje na opinido popular. A interpretacdo distorcida que a Inglaterra, a partir dos elisabetanos, deu a Maquiavel e a todas as suas varias adjetivagdes € um exemplo disso. Com_o nascimento de uma_profissio diplomética— organizada de modo mais ou menos homogéneo nas capi- 6 CONCILIAR 0 MUNDO ‘como essa escolha € feita. A expressio “diplomacia’ Preendida corretamente, aplica-se apenas a esta situago, e 0 fato de hoje a palavra nao raro ser usada como sinénimo de “politica externa” nao contribui para a clareza em uma matéria que nem sempre é conhecida perfeitamente pelas pessoas que a discutem. Até o final do século XIX, contudo, sucedeu ~ e pode-se dizer até que tenha sido a regra - que decisao politica e execucdo téc- fundidas: em 1626, Richelieu criou o primeiro Mini do Exterior em sentido moderno, isto é uma est ida que comandava a rede de embaixadores ‘ atuante nas varias capitais, cujas rédeas ele pro ‘prio _segurava firmemente. Richelieu identificava na necessidade de contrastar a hegemonia da dinastia dos Habsburgos na Europa o interesse primeiro e prioritério da Franga. O que havia de inovador na sua concepcao era nao apenas a determinacéo e a coeréncia com que esse objetivo foi perseguido com o auxilio de uma burocracia eficiente, mas 0 fato de que o interesse do Estado era considerado um valor em si, superior a outras conside- ragdes de ordem dindstica, ética ou religiosa. Nesse sentido, a visdo de Richelieu e a razo de Estado que a resume podem ser consideradas realmente precursoras daquele que seré o critério inspirador da politica dos Es- tados europeus nos trés séculos que se seguiram. Mas igualmente precursor foi o papel assumido.péla diplo- macia que, ao lado das intermindveis e insuportaveis rivalidades sobre a ordem das prioridades que caracteri- zaram a vida das misses diplomaticas até o Congresso de Viena, criou nas negociagGes que precederam a assi- natura da Paz de Vestefélia (1648), e que se prolongaram Por quase quatro anos, o primeiro modelo das grandes serene SE AA SSR SM TA I [AS FUNGOES DA DIPLOMACIA 7 conferéncias (cio. do Estado-nacioe orcas na Europa. Marca ‘A Paz de Vestefl do_principio do equi sica” em alusio Aquele modelo. Os embaixadores provi- ham quase exclusivamente de ambientes préximos soberano e, portanto, da aristocracia. Quando se reuniam, formavam uma classe homogénea, cosmopolita e, d de certos limites, intercambi com efeito, nao era de todo incomum, ao menos metade do século XIX, que um diplomata passasse do servigo de um de um outro. Mais que pelas suas fungées | formar, representar ¢ proteger os compatriatas-no funda nao muito diferentes das atuais).a diplomacia cléssica caracterizava-se por se referir a uma fonte de autoridade Sinica e claramente identificdvel. Quer a acdo diplomati- ‘ca fosse dirigida pelo proprio soberano, como no caso de Lujs XIV, quer por um homem de Estado, como Kaunitz, Talleyrand, Metternich, Cavour ou Bismarck, os fatores de origem interna sempre exerciam uma influéncia mo- desta sobre a formagio das decisdes de politica interna- cional, confiadas em grande parte a intuicao e ao bom sen- so do individuo e de seus colaboradores diretos. A estre- la polar da diplomacia européia do, abstratamente representado- 0 seu limite a guerra, (que, todavia, era um fendmeno sob controle politico e, portanto, uma opcao como outra qualquer, embora tal- vvez.a menos desejavei, E, de fato, a despeito de um gran- de ntimero de guerras, o sistema a servico do qual a di- 8 CONCILIAR O MUNDO plomacia européia atuou durante trés séculos permane- ceu — com a evidente excegio da aventura napolednica — dlisciplinou as regras da diplo- \do fim As diatribes dos enviados sobre as clas- e sobre as prioridades, e estabeleceu a igualda- de de todos os Estados soberanos, qualquer que fosse a sua forma institucional’ A organizacio formal da pratica das relagGes iriterestatais e de seus agentes prepostos 6 ain- da hoje, em boa parte, a mesma de algum tempo atrés. 0 século XIX, com todos os progressos a que assistiu na Tos transportes, no comércio ¢.nas tele- | comunicagdes, trouxe a esse sistema sobretudo algumas | modificagées de ordem quanti ‘a pratica das confe- réncias internacionais expandiu-se, o papel dos especia- | Tistas de dos Estados soberanos aumentou, em cular com o processo de inde na ¢ com a abertura do Japio a0 mundo. Apesar disso, antes de 1914 no havia em Roma mais de vinte emt xadas e legagdes (com esse termo, hoje quase esquecido, designavam-se as representaces diplomaticas de peque- no e médio porte) e em Washington apenas catorze: me- nos da décima parte das existentes nos dias de hoje. As velhas ambig6es nacionais dos Estados europeus uniu-se também a competicao colonial, que nos séculos XVIII e XIX opés a Inglaterra a Franca e, depois, a Ale- manha. Tardiamente juntou-se a Itélia que, apés a Uni- dade, iniciow uma longa e inacabada viagem rumo a con- dicdo de grande poténcia. Além disso, entre o final do Século XIX eo inicio do século XX, surgiram novos inter- locutores no cenério internacional, um dos quais, os Es- tados Unidos da América, revelava uma inesperada capa- AS FUNGOES DA DIPLOMACIA 9 Ivimento no plano industrial e finan- Japao, surpreendera o mundo com o ‘acordos de cardter econémico continuassem durante mui- ‘to.tempo a ser negociados por enviados especiais das ca- pitais, as embaixadas dos maiores paises cor A diplomacia, nesse meio tempo, se configurara como uma profissio altamente organizada e em grande parte proveniente das classes sociais mais elevadas, sobretudo da aristocrai inicio do século XX, em muitos paf- 08 diplomatas nao eram remune- carreira, e 0 patriméni 3s essenciais para 0 acesso a p pectativa de que quem se ocupava das questées ionais fosse, de preferéncia, de boa condicao so% tendia-se também aos cargos politicos. De todos os mi- nistros do Exterior que a Gra-Bretanha teve entre 1815 e 1914, apenas dois (George Canning e Edward Grey) nao eram lordes ou filhos de lorde. E, ao se percorrer a lista dos ministros do Exterior piemonteses ou dos franceses, russos ou espanl -m-se a mesma impressio. Wilson e a moral internacional Osinal de que a diplomacia classica, como seu caré- ter sigiloso e a atuacéo pessoal de muitos embaixadores, cumprira o seu tempo, que um conjunto de habitos e in- teresses em que politica, mundanidade e intriga muitas vezes se mesclavam entre si ndo correspondia mais as exigéncias de sociedades civis muito mais complexas e 10 CONCILIAR © MUNDO conscientes evidenciou-se coma eclosio do primeiro con- {lito mundial. A crise, naturalmente, envolveu toda a or- dem internacional e, com ela, todo um sistema de sas, criadas mais em funcao de oportunidades contin- gentes que da busca de equilfbrios politicos duradouros, sobre o qual a diplomacia se modelara. Nao obstante, a_ -Paitir de Versalhes, o papel ea funcao dos embaixadores e-das miss6es diplométicas passaram por uma evolucio que, por certos aspectos, prosseguiu inalterada até o fi- {t6ria das relacGes internaciona geralmente coincide com o papel dos Estados Unidos da ica na conferéncia de paz e com a visio politica do. Presidente americano Woodrow Wilson. Wilson pregava a extensio, a esfera intemacional, dos principios que inspiravam as democracias anglo-Sax6ni- £28 no plano interno, a comecar pela abolicéo dos trata- dos secretos em nome do direito supremo do Parlamento de_tomar todas as decisoes politicas relevantes para o .pais.Convém lembrar que, até enti, a ratificagao parla- mentar dos tratados estipulados pelos plenipotencidrios era considerada acima de tudo uma formalidade: 05 go- vernos consideravam-se vinculados aquilo que os seus enviados haviam assinado. Os Estados Unidos foram ‘uma excegdo nesse ponto, e Wilson foi a primeira vitima de sua propria filosofia, Ele ndo previu os obstéculos que suas idéias encontrariam em seu proprio Parlamento, nem que a Sociedade das Nagdes concebida por ele se extinguiria em menos de vinte anos sem que os Estados Unidos tomassem parte nela. Todavia, a recepcio triun- fal dada a ele na sua turné européia de 1919 indica que em muitos paises a opinio puiblica comecava a conside- ar que o principio da autodeterminacéo dos povos era preferivel ao direito de conquista e aos interesses estraté- Bicos dos Estados. -A Sociedade das Nacées, por sua vez, durou pouco, as contribuiu, a0 lado das infnilas comnissbes €comités [AS FUNGOES DA DIPLOMACIA n jnternacionais criados no, pés-guerra, para executar e ‘administrar disposicbes especificas dos tratados de para formar uma geracac S| rais cuja_ tarefa era comparar pul rrugdes dos res- pectivos governos e procurar solug6es apropriadas mais. através do didlogo que da ameaca._ Ao novo vento de além-Atlantico uniu-se, soprando em diregio oposta, o da Revolucao de Outubro, que de- sordenou as regras da diplomacia européia. Os bolchevi- ques subverteram os usos, o nome e a condicio dos seus, diplomatas e deram um significado diferente a mi palavras tradicionais da dos patses de regime parlamentar. A visdo democratico- liberal das relagdes internacionais que inspirara Wilson € a visio marxista de Chicherin e de comum: ambas tendiam a ajustar a 8 objetivos, ainda que profund: mente diferentes, aliés opostos, e a introduzir nas relacé internacionas uma inovadora carga de publiddade Por outro lado, tanto a sociedade soviética quanto a america- cionério; e nao é por acaso que ambas tenham assumido um nome que transcende os limites 3A Unido Soviética logo abandonou o ob- idade e sua diplomacia tornou-se tao se- creta, se no mais, do que fora a anterior a guerra. Os Es- tados Unidos nao abandonaram os seus principios, mas a auséncia do confronto internacional durante mais de vinte anos limitou sua influéncia no processo de transformagao dos negécios internacionais. 105 1980 houve uma 2 CONCILIAR 0 MUNDO Ses internacionais, restritas ao modelo bipolar naseido, do confronto enti sstados Unidos e Uniao Soviética ¢ sia ctiacdo de dois sistemas de aliancas distintos c opas.- A supremacia estratégica dos Estados Unidos até o icio dos anos 1960 e, depois, a prioridade sancionada elas ctipulas russo-americanas nos anos de Nixon e Bre} Rev foram o trilho obrigat plomacia de uma e de outra p: Seja nas varias assembl caram no pés-guerra. O mundo bipolar Opréprio movimento dos nio-alinhados, mesm vindicando sua liberdade de ac: cias que di internacional do periodo pés-b dvel foi constituida pela crise petrol ifera dos anos 1970 € Pelo-surgimento inesperado dos paises que assom Golfo Pérsico em um papel de prota sou uma 340 nos objetivos e nas técnicas da diploma- Ga tradicional que, mesmo em cardter Wansitéro, nao 1a_ tradicional ¢ deixou de ser radical e profunda. Pode-se dizer que a energética colocou em evidéncia pela primelty ver a prioridade de interesses econdmicos de tipo global na “Interesses econdmicos de tipo gl 5 atividade internacional de muitos ragdo econémica e financeira, com veram durante muito tempo a crise 13 problemas de tema e, portanto, mais co des esperam dos seus cessdrias para a azes. As relacdes ent ram-se sobretudo no ambi pela reducdo dos armamei iadas pelas escolhas dos respectivos apara- Imbora cada um dos d fosse a ima- gem de igton, um aten- to estudioso das questdes russas, observou que o que nenhuma das duas diplomacias soube reconhecer foi a forma radicalmente diferente pela qual, tanto os Estados Unidos quanto a Unido Soviética, se sentiam superiores as outras nagdes: os primeiros, movendo-se em um mun. do considerado essencialmente corrompido, mas pelo qual desejavam ser amados; a segunda, movendo-se em um mundo considerado cultural e tecnologicamente mais avancado, mas pelo qual desejava, nao fe, Ser res- ‘0s dos maiores paises dos is alinhamentos logo se adaptaram aos modelos impos- pelas duas superpoténcias, mesmo quand. Posicdes de evidente, embora tolerada, a foi o caso da Franca no ambito atla no Pacto de Varsévia. agiu, em 4 CONCILIAR © MUNDO Do ponto de vista profissional..o mundo da diplo- ira eas varias discnas: ‘dodesen= lamente ao declinio da atividade poli- tica em sentido restrito, abafada na légica Leste-Oeste, as relagées entre Estados se diversificaram muito, ocupan- do praticamente cada espaco da atividade humana. A diplomacia, que é uma profissao eclética por definicéo, precisou recorrer cada vez mais freqiientemente ao aux‘ lio de téenicos e especialistas. tério e mais direto no trato dos negécios, assim como ‘ocorre nas caracteristicas nacionais americanas. Forma e contetido nunca se distinguem nitidamente nas relagdes interestatais, mas nao resta diivida de que o peso respec- tivo dos valores formais diminuiu, embora eles mante- nham nas relagdes entre Estados uma importancia que no possuem na politica interna. Por fim, a maioria dos paises que hoje compdem a comunidade internacional alcangou a independéncia apenas recentemente. O pen- samento e a linguagem das suas classes dirigentes esto muito mais préximos das raizes profundas da sua socie- dade que os nossos. Nao apenas deixou de existir uma classe de profissionais substancialmente homogénea pela condic&o social comum, como havia antes_na-Europa, ‘mas as geracées mais recentes que vém dos paises emer- sgentes, gracas até mesmo a caixa de ressondncia das Na- .0es Unidas, influenciam de modo cada vez mais visivel. 98 comportamentos.¢ as formas de expresofo.de oda a iplomacia internacional..“No reino bovino os machos ‘castrados nao se chamam touros, mas bois mansos”, dis- se numa conferéncia dos pafses ndo-alinhados o ministro “OFS DA DIPLOMACIA 15 do Exterior do Zimbabue ~ um pats cujo PIB é constitu do em grande parte pela criacéo de gado - ao discursar sobre o tema da reforma do Conselho de Seguranca da ONU. E acrescentou, entre grandes aplausos: "Um mem- bro permanente do Conselho de Seguranca ao qual se ne- gue o direito de veto nao é um touro, mas um boi manso.” A interferéncia da competicao Leste-Oeste em qual- quer problema politico do planeta durante o arco de qua- se meio século levou inevitavelmente a simplificar ou até ligenciar a complexidade dos fatos e das (Os paises de um e de outro bloco se comportaram como se a contraposicao entre as democra- para sempre e 0 repenti- eral que caracterizou toda a segunda metade do século XX e que teve, de certo modo, uma fungao terapéutica nas patologias da bipola- tidade sofreu algum prejuizo. Talvez a colaboragéo mul- tilateral entre Estados esteja destinada a assumir no futu- ro conotacdes mais prudentes e seletivas. ‘A carta geogréfica do mundo sofreu grandes mu- dangas nos quarenta e cinco anos que separam Yalta da queda do muro de Berlim. Porém, essas mudancas pro- duziram-se somente na parte meridional do planeta e, com pouicas excesdes, sto resultado do processo de des- colonizagio. No hemi co, 0Sul eo Norte da terra nao sod dor, mas por uma linha que corta, m de trinta paralelos mais ao norte), os. sido tragados em Yalta nao sofreram nenhuma variagéo relevante em quase meio século até 0 colapso da Unido Soviética. Crises e tensdes regionais verificaram-se entre 16 conc JARO MUNDO pafses pobres; 0s paises ricos, ou relativamente ricos, go- zaram de substancial estabilidade. A diplomacia destes tiltimos freqiientemente tendeu a subestimar a comple- xidade das situagGes locais e a se concentrar nos desdo- bramentos do grande conflito politico e ideolégico que dividia 0 mundo. Tudo isso mudou quando aquele con- flito, inesperadamente, terminou. A l6gica que estava na base do complexo sistema de relagdes internacionai ‘O mundo atual - como disse Tolst6i, que pensava na Eu- ropa pés-napolednica ~ 6 como um homem surdo que res- ponde a perguntas que ninguém Ihe fez. Capit A vida cotidiana do diplomata

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