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OPERA, No 12

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El marco de las coaliciones de causa


Advocacy Coalition Framework
Martha Isabel Gmez Lee1

Introduccin cientfica en la poltica pblica y con quien en


1988 lo divulg como un asunto de simposio
El marco de las coaliciones de causa de las ciencias polticas (Jenkins-Smith, 1988,
(advocacy coalition framework acf), tambin 1990; Sabatier y Jenkins Smith, 1988).
traducido al espaol como el marco de las El acf fue creado por Sabatier y Jenkins-
coaliciones de abogaca, coaliciones de acto- Smith en respuesta a lo que vean como tres
res militantes y de las coaliciones promoto- aspectos de la literatura de proceso poltico. El
ras, entre otros, es un marco que investiga primero era la interpretacin de la heurstica
el proceso poltico por medio de la categora de las secuencias como una teora inadecuada
analtica de las coaliciones de causa y define la del proceso poltico. El segundo era la res-
poltica pblica como sistema de creencias y puesta a una dcada de debate acerca de las
la demarca a partir del subsistema. Asimismo, fortalezas y debilidades de los enfoques de
ilustra condiciones especficas que explican la arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia
variable dependiente de la continuidad o el arriba (bottom-up) en la investigacin sobre
cambio de la poltica. la implementacin y la necesidad de teoras
El acf ha sido elaborado durante ms de para la elaboracin de polticas basadas en los
tres dcadas. Al principio por Paul A. Sabatier sistemas (Sabatier, 1986). La tercera fue la falta
en un seminario dictado en 1981 y 1982 en de una teora y la falta de investigacin acerca
la Universidad de Bielefeld, que fue comple- del rol de la informacin cientfica y tcnica
tado por dos documentos de trabajo (Sabatier, en el proceso poltico (Jenkins-Smith, 1990;
1987, 1988). A partir de mediados de los aos Sabatier, 1988).
ochenta este modelo terico ha sido desarrolla- Es as como el acf fue cimentado como
do junto con Hank C. Jenkins-Smith, quien un modelo basado en el sistema que integra la
de manera independiente desarroll muy si- mayora de las etapas del ciclo de la poltica2
milares concepciones del rol de la informacin e incorpora aspectos de ambos enfoques de

1
Abogada, especialista en derecho ambiental, candidata a doctor en Estudios Polticos de la Universidad Externado
de Colombia, con pasanta de investigacin en la Universidad Libre de Berln. Docente investigadora de la Facultad
de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.
2
Por lo general, el ciclo de la poltica pblica se ha examinado por medio de cinco etapas: identificacin del pro-
blema, formulacin de soluciones, toma de decisiones, implementacin y evaluacin.
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
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los estudios de implementacin top-down y modelo terico apoya mltiples reas tericas
bottom-up, y que privilegia a la informacin y ha sido prdigamente discutido (Weible, et
cientfica y tcnica en las hiptesis del modelo l., 2011). Es sin lugar a dudas un lente til
terico. para explicar el proceso poltico, tambin en
En este contexto, desde hace aproxima- conjuncin con otras teoras u otros marcos.
damente treinta aos, Paul Sabatier (1991) De esta forma, sus autores consideran que
ha venido convocando a los investigadores a el acf ha evolucionado a una comunidad in-
desarrollar mejores teoras empricas para com- ternacional de investigadores con una lengua
prender el proceso poltico. Haciendo caso de comn de conceptos importantes, relaciones
este llamado es que el modelo terico del acf bsicas entre conceptos, y un alcance compar-
ha sido revisado en tres ocasiones: en 1993 tido de la pregunta. Lo que es ms importante
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), en 1999 (Sa- es que el acf proporciona el medio para que
batier y Jenkins-Smith, 1999) y en 2007 (Saba- numerosos investigadores contribuyan hacia
tier y Christopher M. Weible, 2007). En el el conocimiento compartido sobre el rompe-
2007 el acf fue reformulado para facilitar las cabezas del proceso poltico (Weible, et l.,
aplicaciones del mismo por fuera del sistema 2011: 355).
pluralista de Estados Unidos y poder aplicarlo Sin embargo, se ha criticado que esta caja
en los regmenes corporativistas, como los de la de herramientas haya sido utilizada ms que
Unin Europea, y en los regmenes ejecutivos todo en Estados Unidos y Europa (Weible, et
autoritarios de algunos pases en desarrollo. l., 2009: 125). En respuesta, docenas de in-
De la misma manera, el acf ha sido afi- vestigadores, como Kbler (2001) y Hirschi y
nado por una gran cantidad de estudios em- Widmer (2010), han aplicado el acf en con-
pricos. Entre otros, en el 2009 se analizaron textos nacionales diferentes y han dirigido sus
80 aplicaciones del modelo terico durante esfuerzos hacia el desarrollo de estrategias efi-
casi veinte aos (Weible, Sabatier, McQueen, caces para aplicar el acf como una base para la
2009). La revisin demostr que el acf es investigacin comparada de polticas pblicas
aplicable a varios asuntos sustanciales, en di- y para la comprensin de sus limitaciones de
ferentes reas geogrficas, y con otras teoras aplicabilidad en sistemas polticos diferentes
y marcos del proceso poltico que incluyen el (Weible et l., 2011: 353). De tal forma que
modelo secuencial. se ha dado un aumento gradual del uso del
En el 2011 se hizo una compilacin que acf a travs del mundo, incluyendo frica
demuestra el pluralismo metodolgico que (Tewari, 2001), Sudamrica (Carvalho, 2001;
ha caracterizado los estudios del marco de las Roth 2002), Australia (Chen, 2003), Asia
coaliciones de causa, sobre todo en la dcada (Hsu, 2005), e Internacionalmente (Farqu-
pasada (Weible, et l., 2011). En dicha compi- harson, 2003).
lacin se constat que en la actualidad el acf es Hay que destacar que sus autores hacen
un programa de investigacin promisorio en el un llamado para que los analistas de polticas
mbito del anlisis de las polticas pblicas. Su pblicas apliquen el acf en Suramrica, frica
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y Asia. De tal forma que en efecto llegue a ser similares a las de Estados Unidos, de tal forma
un acercamiento viable para la investigacin que el reparo en los procesos de aprendizaje
de poltica pblica comparada. En eco a dicha de los actores involucrados en la poltica ser
demanda, el propsito de este artculo es con- diferente. Sin embargo, esto no afectar la
tribuir a la difusin del marco de acf3. validez de sus principios bsicos en el papel
No obstante, no hay que perder de vista que desempea la informacin tcnica en la
que algunos aspectos del marco de las coalicio- poltica pblica y su cambio.
nes de causa deben ser matizados en Colombia De la misma manera, hay que tener en
teniendo en cuenta la realidad social y poltica cuenta que el acf ha recibido crticas funda-
del pas. Como el marco de las coaliciones de mentales desde la teora de la accin colectiva
causa fue concebido para la comprensin del (Schlager, 1993, 1995; Schlager y Blomquist,
sistema poltico estadounidense, uno de los 1996) y el posempirismo (Fischer, 2003). Al
supuestos importante del acf es que los actores respecto, Sabatier y Jenkins-Smith defienden
en un subsistema de poltica pueden agregarse la necesidad de nuevos estudios que profundi-
en hasta cuatro coaliciones de causa. Sin em- cen, revisen y dialoguen con dichos enfoques,
bargo, una investigacin que llev a cabo un especialmente con las posiciones de Schlager.
grupo liderado por Mara Mercedes Cullar en El artculo se divide en cinco partes. La
19974 mostr que la cultura poltica no est primera resea, con base en un artculo de
consolidada en Colombia. Por tanto, se discute Sander Meijerink (2005), otros marcos te-
que la conformacin de coaliciones de causa ricos relevantes que abordan el cambio en la
en estas condiciones sea similar a la que se pre- poltica. La segunda se refiere a las preguntas
senta en Estados Unidos. Sin embargo, habra orientadoras y las premisas rectoras del mo-
que considerar estudios de caso especficos que delo. La tercera presenta a las coaliciones de
arrojen resultados concretos para determinar causa y los intermediarios de la poltica (Poli-
si la falta de cultura poltica de la sociedad cy brokers). La cuarta resea a las ideas como
colombiana es realmente una limitacin a la variable explicativa. La ltima se refiere a las
aplicacin del modelo en Colombia. modificaciones al acf en 2007.
Por otro lado, el Estado colombiano, por
lo general, no cuenta con asesoras externas

3
El artculo es una adaptacin de uno de los captulos de la tesis de doctorado de la autora titulada Coaliciones
de causa en las polticas de acceso a los recursos genticos en Colombia (1996-2011), del Doctorado en Estudios
Polticos de la Universidad Externado de Colombia.
4
La investigacin se titula Colombia proyecto inconcluso: valores, instituciones y capital social. Este estudio
indaga los valores culturales de la poblacin colombiana y su conexin desde una perspectiva multidisciplinaria con
la estructura institucional y el desarrollo econmico. La informacin utilizada es el resultado de una encuesta realizada
en el marco de un proyecto consolidado en un Consorcio Interuniversitario de Estudios Polticos y Sociales con sede
en Estados Unidos, que se conoce como el World Values Survey, diseado para facilitar comparaciones internacionales
del comportamiento social.
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
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1. Otros marcos tericos que abordan el una red de profesionales con experiencia
cambio probada y con competencia en un dominio
particular y que son autoridades en su campo,
Cmo se pueden explicar la permanen- con relevancia poltica dentro de aquel domi-
cia y el cambio de poltica? Esta pregunta nio o asunto-rea (Haas, 1992: 3). No tienen
es abordada en especial por cuatro marcos que estar compuestas por cientficos naturales;
tericos relevantes que ilustran condiciones pueden ser cientficos sociales o individuos de
especficas o procesos que explican la variable cualquier disciplina o profesin (Haas, 1992:
dependiente de la continuidad o el cambio de 34). La unidad de anlisis es el nuevo modelo
la poltica, a saber: i) el marco de las coaliciones de pensamiento que desarrollan y transportan
de causa (Advocacy Coalition Framework, acf ), las comunidades epistmicas a los tomadores
ii) el marco de las comunidades epistmicas de decisiones. La comunidad epistmica, ms
(Epistemic Communities Framework, ecf ), que ser un nuevo actor internacional o una
iii) el marco de los flujos mltiples (Multiple unidad de anlisis, es un vehculo para el de-
Streams Framework, msf ), y iv) el marco del sarrollo de premisas tericas profundas creadas
equilibrio puntuado (Punctuated Equilibrium por la interpretacin colectiva y la eleccin
Framework pef ). (Haas, 1992: 368).
Como se ver a lo largo de este artculo, Frente a la incertidumbre, el papel de las
el acf (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Saba- ideas es ms importante que nunca. La selec-
tier, 1993, 1998; Sabatier y Weible, 2007) se cin de las mismas es un proceso de aprendi-
concentra en el surgimiento y la estabilidad de zaje colectivo, en el cual no solo se adquiere
coaliciones que comparten creencias respecto nueva informacin, sino que tambin se acep-
al ncleo de las polticas. Las variables inde- tan nuevas formas de establecer vnculos entre
pendientes son el aprendizaje orientado a las causas y efectos, entre medios y fines. Dicho
polticas y eventos externos que explican los proceso es poltico y, al final, conducir al
cambios en poltica. cambio. La metfora que describe a las comu-
nidades epistmicas es evolucin. Haas y Adler
1.1 El ecf (Epistemic Communities Framework) explican que no es que las ideas se extingan,
sino que hay algunas ideas que son archivadas
El ecf (Adler y Haas, 1992; Haas, 1992, y nunca ms son usadas en futuras referencias.
2001, 2004) se refiere a redes de individuos Las comunidades epistmicas ayudan a selec-
que comparten conocimiento relevante para cionar ideas. Con posterioridad, los resultados
la poltica y a los procesos que explican la reflejan la visin inicial de la comunidad epis-
utilizacin de este conocimiento en la toma tmica y ayudan a enmarcar e institucionalizar
de decisiones. el dominio o rea (Adler et l., 1992: 372).
Se concentra en el surgimiento, la persis- Las fuentes del aprendizaje colectivo en
tencia e influencia de comunidades epistmi- relaciones internacionales pueden ser encon-
cas. Se entiende por comunidad epistmica tradas en el proceso evolutivo caracterizado
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por la difusin, la seleccin y la persistencia en manera de abordar los problemas de poltica,


la innovacin poltica. El aprendizaje significa y la mayora son generadas por oficiales pbli-
no solo la adquisicin de nueva informacin cos e investigadores. En el tercer flujo identi-
sobre el entorno, sino tambin la aceptacin ficado por Kingdon, el poltico, el estado de
de modos nuevos e innovadores de hacer aco- nimo nacional, las actividades de grupos
plamientos entre causas y efectos, y medios y de presin y la rotacin administrativa y le-
fines. Los tomadores de decisiones nacionales gislativa pueden jugar un papel importante.
pueden absorber los nuevos significados de in- Si grandes cantidades de personas piensan en
terpretacin como reales y, por tanto, pueden lneas comunes, esto puede ser indicado por el
cambiar su inters y ajustar su buena voluntad estado de nimo nacional y se supone que los
para considerar los nuevos cursos de accin funcionarios de gobierno y los polticos sean
(Haas, 1992: 385-386). sensibles a cambios en este aspecto (p. 1063).
Adicionalmente, el apoyo o la desapro-
1.2 El msf (Multiple Streams Framework) bacin de las polticas por parte de los grupos
de inters afecta las probabilidades de que los
El msf (Kingdon, 1995; Zahariadis, problemas sean incorporados en la agenda
1999) seala los flujos relativamente indepen- poltica (Zahariadis, 1999, citado por Meije-
dientes de problema, las polticas y la poltica rink, 2005: 1064). Finalmente, se supone que
al interior de un proceso de poltica, y explica los cambios de personal dentro de los cuerpos
el cambio en la misma con la explotacin de colegiados y las administraciones tengan un
ventanas de oportunidad por parte de quienes impacto considerable en la agenda poltica.
se oponen a ella o sus defensores. Los concep- La explotacin de ventanas de oportunidad
tos principales de este marco terico son los se encuentra en el centro del msf y constituye
flujos de poltica, ventanas de oportunidad y la clave para comprender el cambio de polti-
los negociadores de poltica. El msf distingue ca. Las ventanas de oportunidad constituyen
entre tres flujos de actores y procesos relativa- momentos crticos cuando los defensores
mente independientes dentro de un campo de nuevas polticas tienen la oportunidad de
de poltica: los problemas, las polticas y la llamar la atencin sobre sus problemas, de
poltica. En el flujo del problema, estos son encontrar nuevas soluciones o de que sus po-
reconocidos y estructurados. Los eventos de lticas sean aceptadas y adoptadas. Ejemplos
choque, estudios de evaluacin de programas tpicos de estas ventanas de oportunidad para
de poltica o nuevos datos cientficos pueden el cambio de polticas son eventos de choque
causar el reconocimiento y la reestructuracin o la eleccin de una nueva administracin. Los
de los problemas (Zaharariadis, 1999, citado negociadores de polticas pueden explotar estas
por Meijerink, 2005: 1063). El flujo de la ventanas al fijar soluciones a los problemas o
poltica incluye la amplia variedad de ideas viceversa, y al tratar de asegurar apoyo poltico
flotantes en torno al caldo primordial de la para esto (p. 1064).
poltica (p. 1063). Estas ideas constituyen la 1.3 El pef (Punctuated Equilibrium Framework)
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
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los defensores del cambio de poltica deben


Finalmente, el pef (True y Baumgartner, buscar activamente espacios donde las pro-
1999) ilustra el diseo de nuevas imgenes babilidades de conseguir apoyo para su nueva
de poltica por parte de sus oponentes y la imagen de poltica sean las ms altas (True et
explotacin de mltiples campos en el siste- l., 1999, citado por Meijerink, 2005: 1064).
ma poltico. El equilibrio puntuado le apunta Si los defensores tienen xito en la consecucin
explcitamente a explicar tanto la estabilidad de apoyo para una nueva imagen de poltica
en poltica como su cambio radical. Se argu- en espacios de mayores niveles administrati-
menta que en la mayora de los procesos pue- vos, esto puede causar cambios significativos
de observarse un patrn comn, por cuanto en la poltica. Cuando una nueva imagen de
largos periodos de estabilidad o cambio in- poltica atrae seguidores y es ampliamente
cremental son interrumpidos generalmente aceptada, esto generalmente marca el inicio
por cortos periodos de cambio radical. El pef de otro periodo prolongado de estabilidad en
explica la estabilidad de las polticas por la la poltica. La imagen se institucionaliza y un
existencia de un monopolio institucionalizado nuevo monopolio de poltica es creado (Mei-
de las mismas. Dicho monopolio es apoyado jerink, 2005: 1064).
por una poderosa idea o imagen de poltica Para un mejor entendimiento de la esta-
que est conectada generalmente a los valores bilidad y el cambio en la poltica se necesita
de poltica centrales y puede ser comunicada al ms investigacin emprica sobre la aplicacin,
pblico de manera sencilla (True et l., 1999, tanto del marco de las coaliciones de causa acf,
citado por Meijerink, 2005: 1064). En el pef como de las comunidades epistmicas ecf; de
se argumenta que los monopolio de polticas los flujos mltiples msf y del equilibrio pun-
tienden a disminuir las presiones para el tuado pef.
cambio (p. 1064). Sin embargo, de acuerdo
con este marco, los monopolios no duran in- 2. Preguntas y premisas del acf
definidamente.
El cambio en polticas puede ocasio- El marco de las coaliciones de causa es un
narse si los oponentes a la poltica consiguen modelo terico que pretende explicar cmo
disear nuevas imgenes de poltica, como se produce el cambio en las polticas pblicas
nuevas percepciones o marcos para los asun- abarcando la complejidad del proceso que da
tos de inters, y logran explotar exitosamente lugar a las mismas e incorporando a las ideas
diferentes estadios presentes en el campo de como variable explicativa. Desde sus orgenes
la poltica (Pralle, 2003; True et l., 1999; Ri- su aspecto ms influyente ha sido la afirmacin
chardson, 2000, citado por Meijerink, 2005: de que el cambio en las polticas no es tan
1064). Para producir cambio en la poltica los solo el resultado de las relaciones de poder o
problemas deben primero ser redefinidos, o la competencia entre diversos intereses, entre
deben agregarse nuevas dimensiones a la ima- los que son crticos las reglas institucionales
gen de poltica prevaleciente. Posteriormente, y los recursos financieros, sino que un aspecto
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importante del cambio en las polticas es ms y se refieren a: Cul es el rol de los cientficos
bien el aprendizaje orientado a las mismas y de la informacin tcnica en la elaboracin
dentro y entre las coaliciones. Se trata de un de la poltica? Cmo es que la gente se movi-
marco conceptual del proceso poltico que ha liza, mantiene y acta en coaliciones de causa?
sido desarrollado para simplificar y explicar la Hasta qu punto la gente aprende, sobre todo
complejidad de las polticas pblicas (Sabatier, de sus aliados y de sus opositores? Qu fac-
1987, 1988; Jenkins-Smith, 1990). tores influyen, tanto en los cambios menores
El modelo terico se refiere a la dinmica como en los cambios mayores de las polticas?
interna del subsistema de la poltica, donde se (Weible et l., 2011).
puede observar que los actores participan en Las hiptesis del marco terico de las
procesos continuos de aprendizaje para tras- coaliciones de causa se demarcan por tres
ladar sus sistemas de creencias a las polticas categoras tericas segn Sabatier y Jenkins-
pblicas y para ello se agrupan en coaliciones Smith (1993, 1999). Las tres categoras son
de acuerdo con sus ideas. El acf se focaliza las coaliciones, el cambio en las polticas y
en la interaccin en las coaliciones de causa. el aprendizaje. En 1993, Sabatier y Jenkins-
Se destaca la inclusin de las ideas como una Smith formularon doce hiptesis. En 1999
variable independiente. En este sentido, el estos autores reformularon cinco hiptesis con
modelo terico se ocupa de hacer un mapa de base en las crticas que recibi el acf y la revi-
los sistemas de creencias de las coaliciones de sin de 34 estudios de caso. Las hiptesis estn
causa y analiza las condiciones bajo las cuales relacionadas en el cuadro 1, anexo al artculo.
el aprendizaje orientado a las polticas puede En resumen, el acf se pregunta por el cambio
ocurrir (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 9). en las polticas pblicas y el papel que juegan
EL acf est basado en tres niveles: i) el ni- el aprendizaje y la informacin cientfica en
vel macro, en el que se supone que la mayora este proceso.
del proceso de elaboracin de la poltica ocurre Las hiptesis y la lgica causal del acf es-
entre especialistas dentro de un subsistema de tn basadas en el siguiente conjunto de premi-
poltica, pero su comportamiento es afectado sas: i) una perspectiva de tiempo de una dcada
por factores externos del sistema poltico y o ms para comprender el cambio en las pol-
socioeconmico; ii) el nivel meso, en el que ticas; ii) la consideracin de los subsistemas de
se parte de la conviccin segn la cual la me- poltica como la principal unidad de anlisis;
jor manera de tratar con la multiplicidad de iii) un amplio conjunto de actores del subsis-
actores en un subsistema es agregndolos en tema; iv) las polticas pblicas y los programas
coaliciones de causa; iii) el nivel micro en el gubernamentales son interpretados como las
que se trabaja el modelo del individuo que es traducciones de los sistemas de creencias de las
ilustrado por la psicologa social (Sabatier et coaliciones de causa (Sabatier, 1988; Sabatier,
l., 2007: 191-2). 1993: 16-17; Sabatier y Jenkins-Smith, 1999:
Las preguntas del marco de acf estn en el 118-20; Sabatier y Weible, 2007: 122).
centro de la investigacin del proceso poltico
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
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2.1 Primera premisa: dimensin temporal Sabatier, 1989). Numerosos estudios han mostrado que
programas ambiciosos que tras pocos aos parecan ser
La primera premisa es que la compren- abyectos fracasos, reciban evaluaciones ms favorables
sin del proceso del cambio en las polticas cuando eran vistos tras un periodo de tiempo ms largo;
y el papel del aprendizaje orientado a las por el contrario, xitos iniciales pueden evaporarse con
polticas que se lleva a cabo en este requiere el tiempo (Sabatier, 1993: 16).
una perspectiva temporal de al menos una
dcada (Sabatier, 1993). Hay varios motivos En la medida en que se adopta la pers-
para haber adoptado una dcada o ms como pectiva de al menos una dcada, se realiza un
dimensin temporal del modelo. En primer acercamiento integral, tratando el proceso
lugar, la motivacin viene directamente de global de la poltica pblica.
los hallazgos concernientes a la importancia En resumen, la dimensin temporal para
de la funcin esclarecedora de la investigacin el estudio del cambio en las polticas pblicas
en las polticas (Sabatier, 1993: 16; Sabatier debe realizarse a lo largo de, al menos, una
1988: 131). Mientras que el corto plazo, por dcada, porque es el lapso de tiempo necesario
una parte, subestima la influencia del anlisis para observar la influencia del aprendizaje, y de
de polticas ya que tal investigacin sirve para los cambios socioeconmicos en las polticas
alterar las percepciones y el aparato conceptual pblicas en la totalidad de su ciclo.
de los elaboradores de la poltica pblica a lo
largo del tiempo. Por otra parte, el corto plazo 2.2 Segunda premisa: dimensin espacial
no es suficiente para comprender la importan-
cia relativa de factores tales como los cambios La segunda premisa es que la unidad
en las condiciones socioeconmicas (Sabatier, de anlisis del acf no es ninguna institucin
1991: 149; Sabatier, 1993: 16). gubernamental especfica, sino el subsistema,
En segundo lugar, la necesidad de utili- entendido como los actores que provienen
zar una dcada o ms para abarcar la poltica de una variedad de organizaciones pblicas y
pblica como un todo fue considerada por privadas, y que estn implicados activamente
Sabatier en virtud de la experiencia que le en un problema o asunto de poltica tal como
dieron sus trabajos de implantacin. Lo que el control de la contaminacin, la salud mental
permite dar cuenta de la totalidad del ciclo de o el transporte terrestre (Sabatier, 1993: 17).
la poltica pblica. Asimismo, son quienes persiguen y buscan
influenciar decisiones gubernamentales en un
La literatura sobre implantacin de polticas pblicas rea poltica (Sabatier, 1993: 16).
tambin seala la necesidad de utilizar marcos tempora- Para analizar el cambio en las polticas
les de al menos una dcada, tanto de cara a completar al es fundamental distinguir el subsistema de
menos un ciclo de formulacin, implantacin y refor- la poltica del sistema poltico global, que es
mulacin, como para obtener un retrato razonablemente aquel en el que se inserta el subsistema. Los
exacto del xito y fracaso del programa (Mazmanian y subsistemas en el acf funcionan dentro de
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un ambiente poltico ms amplio, definido Martinon, 2006: 112) quienes apuntan que el
por parmetros relativamente estables, suce- Estado, entendido en el sentido institucional,
sos externos, estructuras de oportunidad que no es la unidad de anlisis apropiada para los
constrien a la coalicin a largo plazo; a corto estudios de elaboracin de polticas, sino el
plazo restricciones y recursos de los actores Estado como una coleccin de arenas de pol-
del subsistema y otros eventos de subsistemas ticas que incorporan actores (organizacionales)
de poltica. El diagrama (Sabatier y Weible, tanto pblicos como privados.
2007) especifica algunos conceptos claves y En resumen, la dimensin espacial es el
sus relaciones en el proceso total representado subsistema que es el escenario para analizar el
por el acf (figura 1). cambio de poltica y est integrado por la gama
Un antecedente del papel que juega el de actores, con sus respectivas interacciones,
concepto de subsistema de polticas en el mar- que buscan incidir en las decisiones de un
co de las coaliciones de causa est en los tra- problema de poltica.
bajos de Laumann y Knoke (1987, citado por

Figura 1. Diagrama de las coaliciones de causa

PARMETROS ESTRUCTURAS DE
RELATIVAMENTE ESTABLES OPORTUNIDAD DE SUBSISTEMA DE LA POLTICA
COALICIN A LARGO PLAZO Coalicin A Policy Coalicin B
1. Atributos bsicos del rea a) Policy beliefs brokers a) Policy beliefs
(producto) del problema 1. Grado de consenso b) Recursos b) Recursos
2. Distribucin natural de necesario para el cambio
recursos poltico mayor
3. Valores socioculturales 2. Apertura del sistema Estrategia A1 Estrategia B1
fundamentales y estructura poltico Instrumentos Instrumentos
social de gua de gua
4. Estructura constitucional
bsica (reglas/normas)
Decisiones de las autoridades
gubernamentales

SUCESOS EXTERNOS
CONSTRUCCIONES Y Reglas institucionales, recursos,
(DEL SISTEMA)
RECURSOS DE LOS ACTORES asignaciones y nombramientos
DEL SUBSISTEMA DE CORTO
1. Cambios en las condiciones
PLAZO
Socioeconmicas
2. Cambios en la opinin Productos de la
pblica poltica pblica
3. Cambios en la coalicin
gobernante del sistema
4. Decisiones e impactos de
polticas de otros subsistemas Impactos de la
poltica pblica
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
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2.3 Tercera premisa. Ampla la nocin tamente teoras sobre cmo alcanzar objetivos
de actores (Pressman y Wildavsky, 1973; Majone, 1980,
citados por Sabatier, 1993: 17) y esto puede
La tercera premisa se refiere a que los ser conceptualizado de la misma manera que
subsistemas polticos normalmente envuelven sistemas de creencias (Sabatier, 1993: 17).
actores de todos los niveles del gobierno e in- La conceptualizacin de las polticas p-
cluyen no solamente a los tradicionales miem- blicas como sistema de creencias incorpora
bros del tringulo de hierro, sino tambin con- las ideas al anlisis de las polticas. Se basa en
sultores o analistas, cientficos, investigadores la idea de que las personas se involucran en
y miembros de los medios de comunicacin poltica, al menos en parte, para trasladar sus
o periodistas. Sabatier deca desde los aos sistemas de creencias.
ochenta que: La estrategia bsica del modelo de las
coaliciones de causa es usar la estructura de
Siguiendo a un nmero de autores recientes5, este mode- los sistemas de creencias para predecir los
lo argumenta que nuestra concepcin de los subsistemas cambios en las polticas. Se observa que esta
de polticas debera ser ampliada desde las nociones tra- premisa significa que el concepto de sistema
dicionales de tringulos de hierro (limitados a las agencias de creencias se usa como la plantilla sobre la
administrativas, comits legislativos y grupos de inters, cual se mide el cambio, tanto respecto a las
en un nico nivel de gobierno) para incluir actores de creencias de las diferentes coaliciones como al
varios niveles de gobierno, activos en la formulacin e contenido real de la poltica pblica. As, los
implantacin de polticas, tales como periodistas, in- sistemas de creencias que son las estructuras
vestigadores y analistas de polticas, que juegan papeles de pensamiento y opinin de las lites, son
importantes en la generacin, difusin y evaluacin de concebidos como conjuntos de prioridades de
las ideas de polticas (Sabatier, 1988: 131). valor y asunciones causales, teoras implcitas
sobre cmo alcanzar los objetivos, percepcio-
En sntesis, los actores que abarca un nes sobre el estado del mundo (incluyendo la
subsistema de polticas pueden ser pblicos o magnitud del problema), percepciones sobre
privados, pertenecer a diversos niveles de go- la eficacia de los instrumentos, etctera (Sa-
bierno y a una amplia variedad de actividades batier, 1993: 17).
o profesiones. En sntesis, la posibilidad de colocar
creencias y polticas sobre la misma plantilla
2.4 Cuarta premisa: la poltica pblica suministra una herramienta para apreciar el
como un sistema de creencias papel de la informacin ms o menos tcnica
sobre el cambio en las polticas y, en particu-
La cuarta premisa es que las polticas lar, la influencia de varios actores a lo largo del
pblicas y los programas incorporan implci-


5
Sabatier (1993: 24) cita a Heclo y Kindong como algunos de los autores que trabajaban esa variedad de actores.
OPERA, No 12
21

tiempo (Majone, 1997, citado por Martinon, temas de creencias claramente articulados y
2007: 295). relativamente estables, necesitan tiempo para
desarrollarse, y pueden hacerlo bien solo en la
3. Coaliciones de causa presencia de conflicto sostenido en la poltica
pblica (Sabatier, 1993: 26).
En orden a entender el cambio en las po- Las cinco hiptesis de las coaliciones de
lticas en una dcada o ms, se considera que causa parten de la premisa segn la cual, los
las coaliciones de causa son la mejor forma de acuerdos sobre las creencias del ncleo de la
agregar a los actores del subsistema (Sabatier, poltica son el aglutinador fundamental de las
1993: 25). coaliciones porque ellos representan los com-
Las coaliciones de causa son las personas promisos empricos bsicos en el dominio de
que provienen de una variedad de posiciones especializacin de las lites de la poltica pbli-
[], quienes comparten un particular sistema ca (Sabatier, 1998: 103) (cuadro 1).
de creencias (esto es, un juego de valores b- No todos los actores que se pueden en-
sicos, suposiciones causales y percepcin del contrar en un subsistema de poltica perte-
problema) y quienes muestran un grado nada necen a una de las coaliciones de causa del
trivial de actividad coordinada a lo largo del mismo. Se destaca el papel de los interme-
tiempo (Sabatier, 1993: 25). En otras pala- diarios de la poltica, o policy brokers que no
bras, son los actores de una amplia variedad pertenecen a ninguna coalicin. Su principal
de instituciones que comparten las creencias preocupacin es mantener el nivel del con-
del ncleo de poltica y que coordinan su com- flicto poltico dentro de lmites razonables
portamiento de diversas maneras (Sabatier y poder alcanzar alguna solucin sensata al
y Jenkins-Smith, 1999: 130). Estos actores problema (Sabatier, 1993: 27).
pertenecen a instituciones pblicas y privadas Los interrogantes sobre la coordinacin
y procuran manipular las reglas, presupuestos, del comportamiento de las coaliciones de
y el personal de las instituciones gubernamen- causa llevan a los autores del acf a introducir
tales para alcanzar sus objetivos con el tiempo en este marco analtico elementos de corte ra-
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 5). cional e institucionalistas. En este contexto, es
El acf argumenta de manera explcita que muy pertinente la crtica de Rubio y Rosero en
la mayora de las coaliciones de causa incluyen el sentido de que el marco analtico no explica
lderes de los grupos de inters, pero tambin cmo se construyen las coaliciones de causa.
agentes oficiales, legisladores de mltiples
niveles del gobierno, investigadores y quiz Cuadro 1. Hiptesis del marco de las
coaliciones de causa
pocos periodistas (Sabatier y Jenkins-Smith,
1999: 120). SOBRE LAS COALICIONES DE
En la mayora de los casos, en un sub- Hiptesis 1. Cuando se dan las mayores controversias dentro de un s
sistema hay de dos a cuatro coaliciones im- ncleo de la poltica estn en juego, el alineamiento de aliados y opon
dos de ms o menos una dcada.
portantes. Las coaliciones de causa con sis-
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
22

Hiptesis 2. Los actores de una coalicin de causa mostrarn un consenso substancial sobre cuestiones pertenecientes
al ncleo de la poltica, aunque menos respecto a los aspectos secundarios.

Hiptesis 3. Un actor (o coalicin) abandonar aspectos secundarios de su sistema de creencias antes de reconocer
debilidad en el ncleo de la poltica.

Hiptesis 10. (Nueva en 1993). Las elites de grupos con propsitos estn ms constreidas en su expresin de creencias
y posiciones de poltica que las elites de grupos materiales.

Hiptesis 11. (Nueva en 1993). Dentro de una coalicin, las agencias administrativas generalmente promovern posicio-
nes ms moderadas que las de los grupos de inters aliados con ellas.

SOBRE EL CAMBIO

Hiptesis 4. (Revisada en 1993). Los atributos del ncleo de la poltica de un programa gubernamental en una jurisdic-
cin especfica no sern significativamente revisados mientras la coalicin de causa que inici el programa permanezca
en el poder en esa jurisdiccin, excepto cuando el cambio es impuesto por una jurisdiccin jerrquicamente superior.

Hiptesis 5. (De 1997). Perturbaciones significativas externas al subsistema (por ejemplo, cambios en las condiciones
socioeconmicas, en la opinin pblica, en las coaliciones de gobierno del sistema total, o en los productos de las polti-
cas de otros subsistemas) son causa necesaria, pero no suficiente del cambio en los atributos del ncleo de una poltica
de un programa de accin gubernamental.

SOBRE EL APRENDIZAJE

Hiptesis 6. El aprendizaje orientado a las polticas entre sistemas de creencias es ms probable cuando hay un nivel in-
termedio de conflicto informado entre las dos coaliciones. Esto requiere que: a) Cada coalicin tenga los recursos tcnicos
para participar en el debate, y que b) El conflicto sea entre aspectos secundarios de uno de los sistemas de creencias y ele-
mentos nucleares del otro, o, alternativamente, entre importantes aspectos secundarios de ambos sistemas de creencias.

Hiptesis 7. Los problemas para los cuales existen teora y datos cuantitativos aceptados son ms conducentes al apren-
dizaje orientado a las polticas entre sistemas de creencias, que esos en los cuales los datos y la teora son generalmente
cualitativos, bastante subjetivos, o faltan totalmente.

Hiptesis 8. Los problemas que incluyen sistemas naturales son ms conducentes al aprendizaje orientado a las polti-
cas que aquellos que incluyen sistemas puramente sociales o polticos, porque, en los primeros, muchas de las variables
crticas no son estratgicas en s mismas y porque la experimentacin controlada es ms factible.

Hiptesis 9. (Nueva en 1993). El aprendizaje orientado a las polticas entre sistemas de creencias es ms probable cuando
existe un foro que es: a) Suficientemente prestigioso para forzar a los profesionales de las distintas coaliciones a participar;
y b) Dominado por normas profesionales.

Hiptesis 12. Incluso cuando la acumulacin de informacin tcnica no cambia los puntos de vista de la coalicin opo-
sitora, puede tener importantes impactos en la poltica, al menos en el corto plazo, al alterar los puntos de vista de los
policy brokers o de otros funcionarios gubernamentales importantes (Fuente: Sabatier y Weible 2007: 220).

En cierto modo se parte del supuesto de la consistencia interna de las creencias de las lites. Su nico argumento al
respecto es que dado un subsistema de poltica pblica y la insatisfaccin de un asunto por este, emergen nuevas coa-
liciones. Este planteamiento permite pensar las coaliciones como una entidad latente y desva la pregunta sobre cmo
se construyen, configuran y reconfiguran (Rubio et l., 2010: 209).
OPERA, No 12
23

Para superar estos obstculos hay que Algunos ejemplos son las creencias liberales y
complementar el enfoque con estas preguntas conservadoras, y la preocupacin relativa al
y tener en cuenta, adems, los anlisis de la bienestar de las generaciones presentes frente
accin racional y los institucionalistas. al bienestar de las futuras generaciones. Opera
a lo largo de muchos subsistemas (Weible et
4. Las ideas como variable explicativa l., 2009: 122).
En segundo lugar estn las creencias del
Frente a la pregunta por qu cambian ncleo de la poltica, que son de alcance mo-
las polticas?, el marco de las coaliciones de derado y abarcan la totalidad de un subsistema
causa defiende que las ideas juegan un papel de poltica; estas incluyen:
fundamental. Este marco proporciona una
metodologa que permite contrastar de mane- prioridades de valor fundamentales, tales como la
ra emprica el papel que en efecto juegan las importancia relativa del desarrollo econmico versus
ideas en el cambio de las polticas por medio proteccin medioambiental; percepciones bsicas con-
de dos instrumentos: el primero es el sistema cernientes a la seriedad general del problema y sus prin-
de creencias y el segundo es el aprendizaje cipales causas; y estrategias para realizar valores nucleares
orientado a las polticas. dentro del subsistema, tal como la divisin apropiada
de autoridad entre gobiernos y mercados, el nivel de
4.1 Sistema de creencias gobierno ms apropiado para llevar el problema, y los
instrumentos bsicos de la poltica que deben usarse
Un sistema de creencias se define como: (Sabatier, 1998: 103).
conjuntos de prioridades de valor y asuncio-
nes causales, teoras implcitas sobre cmo En tercer lugar estn los aspectos secun-
alcanzar los objetivos, percepciones sobre el darios del sistema de creencias de la coalicin.
estado del mundo (incluyendo la magnitud En comparacin con las creencias del ncleo
del problema), percepciones sobre la eficacia de la poltica, las creencias secundarias son ms
de los instrumentos, etc. (Sabatier, 1993: 17). limitadas en su alcance porque no cubren todo
En el acf el concepto de sistema de creencias el subsistema. Tienen una base emprica. El
se usa como la plantilla sobre la cual se mide el acf predice que son las creencias que ms cam-
cambio respecto a las creencias de las diferentes bian a lo largo del tiempo (Weible et l., 2009:
coaliciones. El sistema de creencias est orga- 123). Los aspectos secundarios comprenden:
nizado en una estructura tripartita y jerrquica Un largo conjunto de creencias concernientes
como se observa en el cuadro 2. a la seriedad del problema, la importancia rela-
En primer lugar se encuentra el ncleo tiva de diversos factores causales en escenarios
profundo del sistema de creencias, que son las especficos, preferencias de polticas en cuanto
ms amplias y ms estables entre las creencias. a regulaciones deseables o repartos presupues-
Incluye creencias normativas y ontolgicas tarios, el diseo de instituciones especficas, y
bsicas y son predominantemente normativas.
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
24

Cuadro 2. Estructura revisada de los sistemas de creencias


de las lites de las polticas pblicas, 1998

Ncleo profundo Ncleo de la poltica Aspectos


secundarios
Caractersticas Axiomas normativos fun- Posiciones fundamentales en la poltica con- Decisiones instrumentales
definitorias damentales y ontolgicos cernientes a las estrategias bsicas para la e investigaciones informa-
mbito A lo largo de todos los sub- consecucin de valores nucleares dentro del tivas necesarias para la im-
Susceptibilidad sistemas de polticas subsistema plantacin del ncleo de
al cambio Muy difcil; semejante a En todo el subsistema la poltica
Componentes una conversin religiosa Difcil, pero puede ocurrir si la experiencia re- Generalmente, solo en
ilustrativos 1. La naturaleza humana: vela serias anomalas parte del subsistema
a) Inherentemente malo Preceptos normativos fundamentales: Moderadamente fcil; es-
frente a socialmente re- 1. Orientacin sobre las prioridades de valor te es el tema de la mayor
dimible bsicas parte del policy-making
b) Parte de la naturaleza 2. Identificacin de grupos u otras entidades administrativo e, incluso,
frente a dominio sobre la cuyo bienestar es de la mxima preocupacin legislativo
naturaleza Preceptos con un componente emprico sus- 1. Seriedad de aspectos es-
c) Egostas intolerantes tancial: pecficos del problema en
frente a contractualistas 3. Sobre todo la seriedad del problema espacios especficos
2. Prioridad relativa de 4. Causas bsicas del problema 2. Importancia de los di-
varios valores ltimos: li- 5. Distribucin adecuada de autoridad entre versos nexos causales en
bertad, seguridad, poder, gobierno y mercado diferentes espacios y a lo
conocimiento, salud, amor, 6. Distribucin adecuada de autoridad entre los largo del tiempo
belleza, etc. niveles de gobierno 3. La mayora de las deci-
3. Criterios bsicos de dis- 7. Prioridad respecto a los diversos instrumen- siones referidas a las reglas
tribucin de la justicia: el tos de polticas pblicas (p. ej., regulacin, segu- administrativas, disposi-
bienestar de quin es im- ros, educacin, pagos directos, crditos fiscales) ciones presupuestarias,
portante? El peso relativo 8. Mtodo de financiacin disposicin de casos, in-
de uno mismo, el grupo 9. Capacidad de la sociedad para resolver el terpretacin estatutaria, e
primario, todo el mun- problema (p. ej., competicin de suma cero incluso revisin estatutaria
do, generaciones futuras, frente a potencial para la mutua adaptacin; 4. Informacin referida a
otras especies, etc. pluralismo tecnolgico frente a cargos electos) la puesta en marcha de
4. Identidad sociocultural 10. Participacin del pblico frente a expertos programas especficos o
(por ejemplo, de etnia, re- frente a cargos electos instituciones
ligin, gnero, profesin) 11. Policy core/policy preferences
Fuente: Sabatier y Jenkins-Smith (1999: 133) y Sabatier (1998: 113).

las evaluaciones de la ejecucin de los diversos los actores los que indiquen sus sistemas de
actores (Sabatier, 1998: 104). creencias (por medio de cuestionario y anli-
Las creencias ms importantes son las del sis de contenido de documentos) y, despus,
ncleo de la poltica porque son ms evidentes examinar empricamente en qu medida estas
para el individuo que las creencias del ncleo cambian a lo largo del tiempo (Sabatier, 1987:
profundo, y sirven como guas ms eficaces 664).
para el comportamiento que las creencias En conclusin, el acf toma distancia de
secundarias (Martinon, 2006: 149). Sabatier los anlisis de la accin racional e institucio-
considera que es preferible permitir que sean nalistas al considerar que son las creencias el
OPERA, No 12
25

pegante de las coaliciones de causa y las que definidas como importantes por el propio
definen el mbito de un subsistema de poltica sistema de creencias; el refinamiento de la
pblica. Sin embargo, esto hay que moderarlo comprensin de las relaciones lgicas y causa-
como ya se ha expuesto al referirse a la confi- les del interior de los sistemas de creencias (lo
guracin de las coaliciones de causa. cual es tpico que se centre en la investigacin
de los mecanismos causales necesarios para al-
4.2 Aprendizaje orientado a las polticas canzar los valores centrales); y la identificacin
y respuesta a los desafos al propio sistema de
Siguiendo a Heclo (1974: 306), el apren- creencias (Sabatier, 1988: 151).
dizaje orientado a las polticas se refiere a las El aprendizaje no puede afectar al ncleo
alteraciones de pensamiento, relativamente de la poltica, tan solo a los aspectos secun-
duraderas, o a las intenciones conductuales darios. Jenkins-Smith y Sabatier consideran
que son resultado de la experiencia y que que A causa de la resistencia al cambio de
estn interesadas en el logro (o revisin) de las creencias nucleares, [] tal aprendizaje
las polticas pblicas. Dicho aprendizaje es orientado a las polticas queda normalmente
definido por Sabatier y Jenkins-Smith como confinado a los aspectos secundarios de los
las alternaciones relativamente duraderas de sistemas de creencias (1993: 5). Cambios en
pensamiento o las intenciones conductuales los elementos nucleares de las polticas pbli-
que son resultado de la experiencia o la nueva cas requieren el reemplazo de una coalicin
informacin y esto est motivado por el logro dominante por otra, y esa transicin es hipot-
o la revisin de objetivos de poltica (Sabatier ticamente el resultado de los cambios externos
y Jenkins-Smith, 1999: 123). al subsistema.
En otras palabras, es un proceso conti- En los procesos de elaboracin de polti-
nuo de investigacin y adaptacin motivado cas pblicas, para Kebler los enfrentamientos
por el deseo de realizar las creencias del ncleo se dan ms entre actores que tienen sistemas
de la poltica (Sabatier, 1988: 151). Primero de creencias o de sentido distintos, que entre
se aprecia si los actores han aprendido (gene- grupos que defienden intereses materiales di-
rndose un cambio en sus sistemas de creen- vergentes. El cambio en la poltica se explica
cias); despus, si ese cambio se traslada o no a por el aprendizaje orientado a la poltica, as:
la poltica pblica. Segn Bennet y Howlett es En la teora de las coaliciones de causas, un individuo,
imposible observar la actividad de aprendizaje ante la toma de una decisin, puede que tome dos elec-
aislada del cambio que se quiere explicar. Por ciones distintas en dos momentos diferentes a causa del
ello slo podemos saber que el aprendizaje ha aprendizaje de polticas pblicas. Los sistemas de creen-
tenido lugar porque un cambio en la poltica cias y las preferencias cambian gradualmente a lo largo
pblica se ha presentado (Bennet y Howlett, del tiempo en la medida en que los individuos son per-
1992: 290). suadidos a aceptar los argumentos de otros, o acumulan
Que se aprende? La mejora de la com- informacin por medio de la experiencia. Los sistemas
prensin que se tiene del estado de las variables de creencias estn sujetos al cambio incremental, y las
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
26

alternativas de polticas, que reflejan los sistemas de de las polticas de un subsistema por medio de
creencias, estn sujetas al cambio incremental tambin los cambios de creencias, el cambio y aumento
(Schlager, 1993: 244). de los recursos y la inclinacin del poder de las
coaliciones (Weible et l., 2009: 124).
De modo que los cambios de esas pol- El tercer y cuarto caminos al cambio de
ticas pueden ser explicados en funcin de las las polticas fueron identificados en la revi-
evoluciones y los cambios que se producen sin que se le hizo al acf en 2007. La tercera
primero en estos paradigmas. va explicativa al cambio de poltica son los
choques internos del subsistema de poltica
5. Modificaciones al ACF en 2007 (Sabatier y Weible, 2007: 204-5). Comparado
con acontecimientos externos, dentro del sub-
La revisin de 2007 incluye adems de sistema ocurren acontecimientos internos, por
las dos nuevas vas explicativas del cambio, ejemplo, los desastres naturales; distribuyen
que se vean con anterioridad, la estructura de recursos polticos crticos entre las coaliciones;
oportunidad de las coaliciones y una tipologa pueden confirmar el ncleo de poltica pblica
de los recursos de las coaliciones. de las coaliciones minoritarias debilitando a la
coalicin de causa dominante.
5.1 Caminos o vas explicativas El cuarto camino al cambio de poltica se
para el cambio de la poltica pblica construye de la literatura de resolucin de con-
flictos alterna que presenta nueve condiciones
El modelo terico revisado en el 2007 para llegar a acuerdos negociados que implican
considera que hay cuatro caminos o vas expli- dos o ms coaliciones que son resultado de
cativas para el cambio en las polticas pblicas largos periodos de conflictos y pugnas entre
relacionadas con el aprendizaje, los choques las coaliciones de causa (Weible et l., 2009:
externos e internos y los acuerdos negociados. 124). Para Weible, este cuarto camino se cons-
La versin original del acf se enfocaba truye a partir del trabajo anterior del acf sobre
nicamente en dos vas explicativas o caminos. las condiciones que facilitan el aprendizaje
El primer camino del cambio de poltica es el por medio de las coaliciones (Jenkins-Smith,
aprendizaje orientado a las polticas. El segun- 1990), en el que foros profesionales proveen
do son los sucesos externos al subsistema, que un entorno institucional que permite a las
son definidos como cambios en los atributos coaliciones negociar, acordar e implementar
principales de las polticas del subsistema. Los acuerdos de manera segura.
eventos externos incluyen cambios en las con-
diciones socioeconmicas, en la opinin p- 5.2 Estructuras de oportunidad
blica, en la coalicin gobernante del sistema y a largo plazo
decisiones e impactos en otros subsistemas. Co-
mo lo seala Weible, las perturbaciones exter- Se plantea una nueva categora, la de la es-
nas al subsistema pueden promover el cambio tructura de oportunidad de las coaliciones que,
OPERA, No 12
27

en palabras de Rubio y Rosero, es una suerte de liderazgo que crean una visin atractiva de
de inter-fase entre lo sistmico, los parmetros la coalicin (Rubio et l., 2010: 201).
relativamente estables y eventos sistmicos, y
el subsistema de la poltica pblica (Rubio et A manera de conclusin
l., 2010: 201). La revisin de 2007 incluye la
adicin de dos conjuntos de variables como es- El acf ha hecho contribuciones impor-
tructuras importantes de oportunidad a largo tantes a la literatura del proceso poltico. En
plazo (Weible et l., 2009: 124). El primero es primer lugar, el acf constituye una alterna-
el grado de consenso necesario para el cambio tiva analtica al ciclo de las polticas pblicas
mayor de poltica que afecta a la densidad y a porque sirve para comprender la totalidad
la composicin de las coaliciones y la estrate- del proceso de dichas polticas. Este enfoque
gia de las coaliciones para alcanzar acuerdos. delimita la poltica pblica a partir del subsis-
El segundo es el grado de apertura del sistema tema y la define como sistema de creencias.
poltico. Por ejemplo, el federalismo y el siste- El subsistema incorpora variables exgenas y
ma de frenos y contrapesos en Estados Unidos cuenta con la coalicin de causa como la ca-
que crea una descentralizacin de los procesos tegora analtica.
en muchos lugares y fomenta la entrada y la En segundo lugar, el acf ha hecho aportes
participacin diversa. Considerando que los en relacin con las siguientes insuficiencias
sistemas corporativistas son menos abiertos, percibidas desde los aos ochenta: i) se requie-
ms centralizados y la participacin es restrin- re adoptar perspectivas de tiempo de ms largo
gida (Weible et l., 2009: 124). plazo para entender los cambios de poltica;
ii) es importante poner ms atencin al papel
5.3 La tipologa de los recursos de la ciencia y al anlisis de polticas en las
de las coaliciones polticas pblicas, y iii) es necesario trabajar
con una forma ms compleja de dimensin
Esta nueva tipologa fue formulada como espacial para incluir tanto a los investigadores
respuesta a algunas de las crticas realizadas al como a los actores subnacionales.
acf. Siguiendo a Rubio y Rosero la tipologa En tercer lugar, el acf es importante para
se construye a partir de seis tipos ideales, a la ciencia poltica en general, y para las polti-
saber: i) la autoridad legal para las decisiones cas pblicas en particular, por el tratamiento
en la hechura de las polticas pblicas; ii) la dado a las ideas, dentro de un marco terico
opinin pblica que apoya a la coalicin; iii) eficaz. Se estudian las ideas y su capacidad pa-
la informacin sobre el problema de poltica ra generar el cambio en las polticas. En otras
pblica, sus causas, costos y beneficios; iv) la palabras, se considera a las ideas como variable
movilizacin de tropas que comprende cam- explicativa.
paas electorales, consecucin de recursos, En cuarto lugar, el acf ha sido revisado y
demostraciones pblicas, entre otros recursos; modificado por sus autores sin afectar la vali-
v) los recursos financieros, y vi) las habilidades dez de sus principios bsicos de la definicin
Aproximacin metodolgic a al estudio de las polticas pblicas
28

de subsistema, la categora de las coaliciones in Brazil, en Society and Natural Resources, vol.
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