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INSTITUTO DIRECCIN GENERAL

BELISARIO DOMNGUEZ DE INVESTIGACIN


SENADO DE LA REPBLICA ESTRATGICA

Temas estratgicos 39 segunda


quincena
enero 2017

Seguridad interior:
elementos para el debate

Contenido
Con el objetivo de aportar insumos para el actual debate parlamentario, se analizan cinco aspectos
relacionados con la seguridad interior: 1) Se revisa el aumento de la violencia en Mxico ocurrido desde
hace una dcada, y su relacin con el despliegue de operativos permanentes de las Fuerzas Armadas en
tareas de seguridad pblica; 2) Se discute si las iniciativas de Ley de Seguridad Interior pueden regular
efectivamente a las Fuerzas Armadas y si son efectivas para auxiliar a los gobiernos locales; 3) Se
presenta un anlisis constitucional de las tres iniciativas; 4) Se problematiza el concepto de seguridad
interior y los traslapes en funciones de seguridad pblica; finalmente, 5) Se ofrece una discusin general
sobre los procedimientos, instituciones y mecanismos de supervisin y control que se proponen en las
iniciativas.

Grfica 1. Tasas de homicidios en los estados donde iniciaron (en diciembre de 2006) los
operativos conjuntos permanentes con las Fuerzas Armadas, y en el resto del pas.
70
Tasa de homicidios por 100 mil hab.

Michoacn
60 Baja California,
Chihuahua,
50
Otros estados
Durango, con
Guerrero,
40 operativos:
Nuevo Len,
Sinaloa, Tamaulipas.
30
Resto del pas
20

10

0
1997

2010

2014
2007

2011

2015
2013
2001

2012
1995
1996

1998
1999
2000

2002
2003
2004
2005
2006

2008
2009

Fuente: datos de Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI)
y Estimaciones y Proyecciones de Poblacin, Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO).
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1. ANTECEDENTES DEL CONTEXTO NACIONAL


Tres iniciativas de ley han reavivado, en los Cmo lleg Mxico a la situacin que describe
ltimos meses, el debate pblico y parlamenta- el General Cienfuegos? Si bien desde la Opera-
rio sobre la presencia militar en tareas de segu- cin Cndor de 1977 los gobiernos federales
ridad interior y/o pblica. Ral Bentez resume han involucrado a las Fuerzas Armadas en ope-
este debate de la siguiente manera: rativos de gran escala para combatir al narco-
Como dicen los mandos militares, se necesitan
trfico, distintas series de tiempo con datos
clarificaciones conceptuales y legales [] a los oficiales muestran un claro rompimiento de ten-
militares los regula, entre otros, el artculo 129 dencias en 2006-2007 en indicadores relaciona-
que dice que deben estar en tiempos de paz en los dos con la seguridad pblica, con las relaciones
cuarteles. Esto quiere decir que estuvieron 100 de convivencia entre el Ejrcito y la sociedad
aos fuera de la ley? S y no. S, por falta de regula-
mexicana, y con presuntas violaciones a dere-
cin (apegndonos al artculo 129). No, porque la
chos humanos (grficas 1, 2, 3 y 4).
cadena de mando inicia en el presidente de la
repblica y l gira las instrucciones sin que medie Los datos oficiales indican que entre 2006 y
alguna otra regulacin (artculo 89). En ausencia 2007 ocurri un parteaguas en la manera de
de leyes durante 100 aos, el presidente interpre-
concebir, administrar y atender el problema de
ta y ordena. Una lectura precisa nos indica que los
militares no violaron la ley, pues no haba ley para la criminalidad en Mxico. No es difcil iden-
ser violada. Pero slo el presidente interpreta esos tificar que este quiebre de tendencias coincide
vacos legales y ordena el despliegue de los efecti- con el arranque de una poltica nacional de
vos castrenses. (Bentez, 2017). combate frontal al narcotrfico basada princi-
El General Salvador Cienfuegos, Secretario de la palmente en el despliegue de las Fuerzas Arma-
Defensa Nacional, public un artculo donde das en operativos de carcter permanente. Antes
seala la necesidad de contar con un marco de este cambio poltico los operativos militares
normativo adecuado: contra el narcotrfico tuvieron, por regla
general, plazos acotados y objetivos especficos
La urgencia de estructurar el proceso y que sea esencialmente erradicacin de cultivos y
aprobado por el Poder Legislativo deriva de la
necesidad de que se involucre o se responsabilice
bloqueo de alguna ruta de trasiego. Incluso el
a todas las autoridades en la atencin de los Operativo Mxico Seguro de 2005, anunciado
temas de seguridad interior; asimismo, que el em- con objetivos ms amplios de seguridad pblica,
pleo de las Fuerzas Armadas en esta materia tuvo metas especficas y una duracin acotada:
tenga un objeto claro, alcanzable y en el menor
tiempo posible, en el que se delimiten legalmente El operativo [Mxico Seguro] se integra a partir
las acciones preventivas que de forma perma- de acciones tcticas para combatir al narcotrfico,
nente puedan o no realizar [] el narcomenudeo, el contrabando, el trfico de in-
documentados, el robo de vehculos y la portacin
Esa urgencia del marco jurdico se hace ms evi- de armas prohibidas (anuncio del entonces voce-
dente al considerar que se mantiene un promedio ro de Presidencia; Aguilar, 13/6/05).
diario de 52 mil elementos desplegados y durante Este operativo, que se inici en Nuevo Laredo,
el ao 2016 se han realizado 54 operaciones re- tuvo por objeto remover a 700 policas locales
gionales para reducir la violencia [] se cumpli coludidos con el narcotrfico [] Sin embargo, el
con la ejecucin de 50 operaciones de erradica- operativo Mxico Seguro es cuestionado debido a
cin intensiva de plantos ilcitos (de marihuana y que el ejrcito tiene una limitada capacidad de
amapola), destruyndose en estos ltimos cuatro despliegue, y slo puede enviar fuerzas de forma
aos 21 mil 833 hectreas de marihuana y 82 mil temporal, debiendo retirarlas despus (nfasis
29 de amapola, as como el despliegue de 75 aadido; Bentez, 2008:205)
puestos militares de seguridad (nfasis aadido;
Cienfuegos, 5/12/16).

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La nueva poltica de actuacin permanente de las gan en riesgo el orden pblico, la integridad y la
Fuerzas Armadas en un marco ms amplio de vida de los ciudadanos o la estabilidad de
cualquier parte del pas (nfasis aadido; DOF,
seguridad pblica, fue plasmada en el Plan Nacio-
24/1/2008)
nal de Desarrollo (PND) 2007-2012, en el Eje 1,
Objetivo 8: Recuperar la fortaleza del Estado y Hasta el momento, no se ha puesto a disposicin
la seguridad en la convivencia social mediante el pblica ningn diagnstico oficial que justifique
combate frontal y eficaz al narcotrfico y otras este cambio en la poltica nacional. Se han expre-
expresiones del crimen organizado. En las dos sado diversas narrativas sobre los motivos que
primeras estrategias de este objetivo se seala: tuvo el Ejecutivo Federal para desplegar opera-
ESTRATEGIA 8.1 [] El Gobierno est determinado
tivos simultneos en varios estados de la Rep-
a reducir los espacios en que se mueven los cri- blica pero hasta ahora, no se han liberado datos
minales, localizar y posteriormente eliminar los oficiales que den sustento a estas narrativas. El
plantos de enervantes e interceptar cargamentos PND 2007-2012, donde se debieron plasmar los
de droga por tierra, mar y aire. Se destinarn los motivos de esta decisin, no incluy datos de
recursos necesarios para modernizar la Fuerza
diagnstico, con niveles y tendencias, que justifi-
Area Mexicana y la Fuerza Aeronaval de la Arma-
da de Mxico, en particular para poner a su alcan- caran la nueva poltica nacional (cfr. Presidencia,
ce los avances de la tecnologa, de la informacin y 2007:43-47).
de la digitalizacin. Mediante sta y otras medidas
En contraste, algunos datos oficiales mues-
se buscar apoyar la labor de las Fuerzas Arma-
das en sus labores como garantes de la seguridad tran que este cambio poltico implic cambios en
interior del pas, y especficamente en el combate las relaciones de convivencia entre el Ejrcito y
al crimen organizado. las poblaciones donde se desplegaron los opera-
ESTRATEGIA 8.2 [] Se implementarn operativos tivos. Por ejemplo, se tuvo un notable aumento
permanentes en coordinacin con los tres rdenes de quejas formales en contra de la Secretara de
de gobierno, para asegurar a distribuidores de dro- la Defensa Nacional (SEDENA) por presuntas vio-
ga al menudeo, as como un sistema de inteli- laciones a derechos humanos (grfica 2): de 182
gencia para combatir la existencia de centros de
quejas recibidas en 2006 en la Comisin Nacio-
distribucin de drogas y laboratorios clandestinos
(nfasis aadido; Presidencia, 2007:59). nal de Derechos Humanos (CNDH), se pas a 367
quejas en 2007 y a 1,230 en 2008. Desafortunada-
La Secretara de la Defensa Nacional asumi esta mente, no se tiene informacin oficial pblica
participacin activa y permanente en el Pro- que permita evaluar a cabalidad el desempeo y
grama Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012, los resultados de los operativos permanentes
Objetivo 4: Apoyar las polticas en materia de iniciados en 2006-2007.
seguridad interior, en un marco de respeto al
Estado de Derecho. En ste se afirma que: Los datos oficiales disponibles, relacionados
con la seguridad pblica, muestran un cambio
[] la Secretara de la Defensa Nacional apoya similar en las relaciones entre los cuerpos de
irrestrictamente las polticas gubernamentales en
seguridad, en general, y la sociedad mexicana
materia de seguridad y participa activamente en el
marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (grfica 3). Por ejemplo, de recibir 369 quejas en
[] 2006 por detenciones y retenciones arbitrarias
Es mediante este objetivo, que las Fuerzas (sin orden correspondiente o ilegales), la CNDH
Armadas establecen las acciones de su compe- recibi 1,162 en 2008 y 2,456 en 2011. Por tratos
tencia, para actuar en apoyo de las autoridades crueles y/o degradantes pas de recibir 330 en
civiles en tareas diversas de seguridad pblica, lo 2006 a 1,642 en 2012. Las quejas por incumplir
que implica su participacin para efectos de res-
con alguna formalidad en los cateos y visitas
tauracin del orden pblico, as como para enfren-
tar el crimen organizado o los actos ejecutados domiciliarias aumentaron de 234 en 2006 a poco
contra la seguridad interior de la nacin, que pon- ms de mil en 2008.

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Grfica 2. Quejas contra autoridades presuntamente violadoras de derechos humanos recibidas


por la Comisin Nacional de Derechos Humanos, autoridades seleccionadas.
2,000
1,800 Secretara de la
Defensa Nacional
1,600
1,400
Secretara de
1,200
Marina
1,000
800
Polica Federal
600
Preventiva /
400 Polica Federal *
200
Procuradura
0
General de la
2000

2002

2003

2004

2005

2006

2008

2009

2010

2014
2007

2011

2015
2013
2001

2012
Repblica

* Quejas presentadas en contra de la Polica Federal Preventiva de la Secretara de Seguridad Pblica y de la Polica Federal de
la Secretara de Gobernacin.
Fuente: Informes de actividades de la Comisin Nacional de Derechos Humanos de 2000 a 2015.

Grfica 3. Quejas por hechos presuntamente violatorios de derechos humanos recibidas


por la Comisin Nacional de Derechos Humanos, hechos seleccionados.
2,700
Detenciones
2,400
arbitrarias /
2,100 Retenciones
1,800 ilegales 1
1,500 Tratos crueles /
1,200 degradantes
900
600
300 Cateos y visitas
0 domiciliarias
ilegales 2
2000

2002

2003

2004

2005

2006

2008

2009

2010

2014
2007

2011

2015
2013
2001

2012

Notas: 1Incluye quejas por detenciones arbitrarias, detenciones sin la orden correspondiente pero no en casos de flagrancia y,
retenciones ilegales. 2Quejas por incumplir con alguna de las formalidades para la emisin de la orden de cateo o durante la
ejecucin de ste, as como para las visitas domiciliarias.
Fuente: Informes de actividades de la Comisin Nacional de Derechos Humanos de 2000 a 2015.

A pesar de que la CNDH no ofrece datos abiertos 1.1 Homicidios en Mxico


para realizar anlisis desagregados, por ejemplo
quejas contra de la SEDENA por tipo de hechos Los montos y tasas de homicidios son los indi-
presuntamente violatorios, estos indicadores ge- cadores ms confiables, segn estndares inter-
nerales s reflejan, por la magnitud del quiebre nacionales, de los niveles de delitos violentos, y
en sus tendencias, algunos efectos no deseados violencia en general, que se viven en un pas.
En Mxico, los datos de defunciones por homicidio
del cambio poltico en la forma de concebir,
del Instituto Nacional de Estadstica y Geogra-
administrar y atender el problema de la crimi-
fa (INEGI), que representan la fuente oficial ms
nalidad. Ms an, otros indicadores muestran confiable al respecto por sus caractersticas me-
un drstico aumento de la violencia en Mxico todolgicas, muestran que nuestro pas atrave-
despus del despliegue de los operativos en 2006. s por un periodo histrico de baja violencia

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entre 2000 y 2007 (grfica 4). De hecho, hasta respectivamente) ms elevadas que otras entida-
ahora no se ha hecho pblico diagnstico oficial des donde s se desplegaron las Fuerzas Arma-
alguno, ni con datos de homicidios ni con otros das, como Tamaulipas (11) y Nuevo Len (4). En
delitos, que muestre la ocurrencia previa de una este sentido no puede decirse que la decisin de
ola de violencia que justificara el despliegue
implementar operativos fuese una respuesta
de las Fuerzas Armadas en operativos simult-
directa a los niveles de violencia observados en
neos en varios estados del pas.
las entidades federativas a falta de diagnsticos
Desde finales del siglo pasado los homi- e informes oficiales sobre estos operativos, slo
cidios en Mxico seguan una tendencia descen- se puede especular en torno a sus motivos.
dente, llegando a niveles mnimos histricos en la
dcada pasada. Si acaso aumentaron ligeramen- Al examinar los datos desagregados a nivel
te de 2004 a 2006 pero se mantuvieron en estatal se observa un patrn general, excepto en
niveles histricamente bajos (cerca de 10 mil Michoacn, de marcados incrementos de homici-
homicidios anuales). Fue despus de iniciados dios en las entidades donde se implementaron
los operativos permanentes que ocurri una los operativos conjuntos permanentes despus de
verdadera epidemia de violencia a nivel nacio-
que estos fueron desplegados. En Michoacn s
nal, llegando a ms de 27 mil homicidios en
se tuvo un aumento de homicidios de 2004 a
2011; de hecho, entre 2007 y 2011 se triplic su
nivel (de 9 mil a 27 mil), y la tasa pas de 8.1 a 2006 (de 550 a 1,002; grfica 6) antes del desplie-
23.7 homicidios por cada mil habitantes. gue del operativo (al revisar los datos por mes
de ocurrencia se tiene un pico mximo en agosto
Los cinco estados ms violentos en 2006, es
de 2006 y el operativo fue desplegado en diciem-
decir aquellos con las mayores tasas de homici-
bre de ese ao). Despus del inicio del operativo
dios, fueron Guerrero, Michoacn, Chihuahua,
los homicidios se reducen a niveles anteriores
Sinaloa y Baja California (grfica 5). En este
pero poco despus se nivelan en poco menos de
sentido puede decirse que se implementaron
mil anuales (839 en 2005). En Guerrero se tuvo
operativos en los estados ms violentos en ese
un ligero aumento de 2004 a 2006 (de 588 a 821)
ao. Sin embargo, algunas entidades como
pero se observa que los homicidios se dispa-
Oaxaca y el estado de Mxico presentaron tasas
raron despus del despliegue de las Fuerzas Ar-
de homicidios (14 y 12 por 100 mil habitantes,
madas: hasta 1,800 en 2009 y 2,633 en 2012.

Grfica 4. Homicidios en Mxico. Grfica 5. Estados con mayores tasas de


homicidios en 2006, y su tasa en 2010.
30,000 25
Guerrero 46 2006
27,000
24 2010
24,000 Michoacn 16
21,000 19
Chihuahua 182
18,000
17
15,000 Sinaloa 85
12,000 Baja California 16
47
9,000
14
Oaxaca
6,000 19

3,000 12
Edo Mxico 14
0
100
120
20
40
60
80
0
1997

2010

2014
2007

2011

2015
2013
2001

2012
1995
1996

1998
1999
2000

2002
2003
2004
2005
2006

2008
2009

Tasas de homicidios por 100 mil hab.


Fuente: datos de Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadstica y Fuente: Defunciones por homicidio (INEGI) y
Geografa (INEGI). Estimaciones de Poblacin (CONAPO).

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En los dems estados donde iniciaron operati- de 6,429 homicidios en 2010 (con una tasa de 182
vos, Baja California, Chihuahua, Durango, Nue- por cada cien mil habitantes).
vo Len, Sinaloa y Tamaulipas, no ocurrieron
De hecho, los niveles ms bajos de confian-
aumentos de homicidios antes de su implemen-
za en el Ejrcito, desde que se tienen datos com-
tacin (grfica 7). En todos se tenan mnimos
parables, se observaron en Chihuahua mientras
histricos estables de alrededor de 600 homici-
se vivieron niveles mximos de violencia en la
dios anuales, por lo que no puede decirse que el
entidad (grfica 8). Despus del despliegue de
despliegue de las Fuerzas Armadas fuese indis-
los operativos permanentes con las Fuerzas
pensable o incluso necesario (hasta ahora no se
Armadas, en 2011, se tena que slo 6% de la
ha liberado diagnstico alguno con datos ms
poblacin a nivel nacional declaraba tener nula
slidos y confiables que muestre lo contrario). Es
confianza en el Ejrcito, en contraste, 25% de la
despus del despliegue de los operativos que se
poblacin de Chihuahua (1 de cada 4 personas)
desata una ola de violencia en estas entidades,
expresaba tenerle nula confianza ese mismo ao.
siendo Chihuahua la ms afectada con un pico

Grfica 6. Homicidios en Guerrero y Michoacn.


2,800
2,600
2,400 Guerrero
2,200
2,000
1,800 Michoacn
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
1995
1996

1998
1999
2000

2002
2003
2004
2005
2006

2008
2009
1997

2010

2014
2007

2011

2015
2013
2001

2012

Fuente: datos de Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).

Grfica 7. Homicidios en Baja California, Chihuahua, Durango, Nuevo Len, Sinaloa y Tamaulipas.
6,500
6,000 Baja California
5,500 Chihuahua
5,000 Durango
4,500
4,000 Nuevo Len
3,500 Sinaloa
3,000 Tamaulipas
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1997

2010

2014
2007

2011

2015
2013
2001

2012
1995
1996

1998
1999
2000

2002
2003
2004
2005
2006

2008
2009

Fuente: datos de Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).

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nentes se debi a la ola de violencia iniciada


Grfica 8. Nivel de confianza en el Ejrcito, 2011.
por organizaciones criminales. Incluso se afirma
Promedio Nacional Chihuahua
que existe un debate acadmico en torno a este
Mucha Nada Mucha Nada
fenmeno. Sin embargo, los estudios que se citan
47% 6% 19% 25%
para defender esta postura se basan en fuentes
Poca
16% de datos menos confiables por sus caractersticas
Alguna Alguna Poca metodolgicas (poco slidas o incluso descono-
31% 27% 27% cidas); como los anlisis basados en homicidios
Fuente: datos de Encuesta Nacional de Victimizacin y
dolosos (p.ej., Poir y Martnez, 2011; Sota y
Percepcin sobre Seguridad Pblica 2011 (INEGI). Messmacher, 2012; Valds, 2015), en homicidios
por presunta rivalidad delincuencial (p.ej., Poir,
Los datos oficiales disponibles indican que la 2011; Valds, 2015; Vilalta, 2014), o incluso en
estrategia de desplegar operativos permanentes, datos que no se relacionan con delitos violentos
sin objetivos precisos y plazos acotados, no como muertes por sobredosis (p.ej., Ros, 2012). El
redujo la violencia existente en el pas (la cual se conocimiento pblico de una metodologa slida
encontraba en niveles mnimos histricos salvo en y confiable de las fuentes de datos es de suma
el caso excepcional de Michoacn). Todo lo importancia en ste tema; en la grfica 9 se
contrario, fue esta estrategia la que deton una muestra una comparacin de los datos de
posterior ola de violencia, originada precisa- defunciones por homicidio de INEGI versus los
mente en las entidades donde se desplegaron los homicidios dolosos del Secretariado Ejecutivo del
primeros operativos con las Fuerzas Armadas en Sistema Nacional de Seguridad Pblica, para los
diciembre de 2006, la cual, posteriormente, se estados de Guanajuato y Veracruz, a fin de
expandi hacia otros estados (anlisis detallados ejemplificar los errores de esta ltima fuente
sobre este tema en Escalante, 2011a, 2011b; (una discusin ms detallada en Galindo, 2016).
Merino, 2011; Espinosa y Rubin, 2015; Galindo, Los homicidios por presunta rivalidad delincuencial
2016). incluso han dejado de estar disponibles, muy
En algunos foros se sigue sostenido que la probablemente debido a las mltiples crticas
decisin de implementar los operativos perma- que recibi esta fuente.

Grfica 9. Ejemplo de discrepancias estatales en prcticas (metodologa) de reporte de defunciones por homicidio (INEGI) y
homicidios dolosos (SESNSP): Guanajuato (ejemplo de buenas prcticas) y Veracruz (ejemplo de malas prcticas).
INEGI: Defunciones por Homicidio INEGI: Defunciones por Homicidio
Guanajuato SESNSP: Homicidios Dolosos Veracruz SESNSP: Homicidios Dolosos
1,200 SESNSP: Vctimas de homicidio doloso 1,200 SESNSP: Vctimas de homicidio doloso
1,100 1,100
1,000 1,000
900 900
800 800
700 700
600 600
500 500
400 400
300 300
200 200
100 100
0 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Nota: las discrepancias entre las fuentes estadsticas oficiales sobre homicidios se deben a diferencias conceptuales e incrementos drsticos en los niveles de
homicidios, como algunos autores han sugerido (p.ej. Merino y Gmez, 2012), toda vez que existen estados como Guanajuato (entre otros como Nuevo Len y
Sinaloa) que a pesar de experimentar incrementos de homicidios mantienen prcticas de reporte similares para el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) y para el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridada Pblica (SESNSP), mientras que otros estados como Veracruz (entre otros como
Hidalgo y el estado de Mxico) presentan amplias diferencias a la baja en sus reportes al SESNSP. Lo cual implica que se tienen metodologas de reporte
distintas entre lasentidades federativas (para una discusin ms detallada ver Galindo, 2016).
Fuente: defunciones por homicidio de INEGI (consultado 20/1/17); homicidios dolosos y Vctimas de homicidio doloso de SESNSP (consultado 24/1/17).

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1.2 Violaciones graves a derechos partes del pas, han dado lugar a mayores
violaciones de derechos humanos (prr. 88).
humanos
Frente la situacin de militarizacin que atraviesa
Mxico [en] reiteradas ocasiones, la Comisin y la
La crisis de seguridad en Mxico, en el marco
Corte [Interamericana] han sealado que, dado
del combate frontal al narcotrfico, tambin se que las fuerzas armadas carecen del entrena-
ha expresado en aumento de violaciones graves miento adecuado para el control de la seguridad
a derechos humanos, as como en otros fenme- ciudadana, corresponde a una fuerza policial civil,
nos relacionados con la violencia. Por ejemplo: eficiente y respetuosa de los derechos humanos
combatir la inseguridad, la delincuencia y la violen-
> Violaciones graves a derechos humanos, cia en el mbito interno [] (prr. 91).
tales como desaparicin forzada de perso- Desarrollar un plan concreto para el retiro gradual
nas, desplazamiento forzado de comunida- de las Fuerzas Armadas de tareas de seguridad
des, tortura y detenciones ilegales (HRW, pblica y para la recuperacin de stas por parte
2011, 2013; Anaya, 2014; Atuesta, 2014; de las policas civiles. (Recomendacin 1).
CMDPDH, 2015; Amnista Internacional, Cabe remarcar que la Corte Interamericana de
2015a, 2015b; Open Society, 2016). Derechos Humanos (CorteIDH) discute actual-
> Abuso de fuerza y ejecuciones extrajudiciales mente un caso de suma relevancia para este
segn la letalidad de las fuerzas federales debate parlamentario: el caso 12.916 - Nitza Paola
(Prez-Correa, Silva y Guitrrez, 2011, 2015). y otros, respecto de Mxico. Lo anterior porque,
segn indica la CIDH y explica Adriana Muro:
> Saturacin del sistema de justicia penal,
Este caso constituye el primero en cuanto a la
debilitamiento del debido proceso y sobre-
desaparicin forzada en el contexto de la lucha
utilizacin del sistema penitenciario (TNI y contra el narcotrfico y la delincuencia organizada
WOLA, 2011; Guerrero, 2014; Prez-Correa y en Mxico [] Los hechos del caso constituyen un
Meneses, 2014; Drucker, 2014; CELS, 2015). ejemplo de los factores que contribuyen a que
esta grave violacin de derechos humanos tenga
Por su parte, el gobierno mexicano ha respondi- lugar en dicho contexto y que no sea debidamente
do en varias ocasiones que los casos documenta- investigada y sancionada como consecuencia de
dos son eventos aislados, que no reflejan la si- mltiples mecanismos de encubrimiento y obs-
tuacin general del pas (p. ej. Campa, 2/10/15). truccin [] Mxico debe adems asegurar que las
Aun as, diversos organismos internacionales autoridades de la justicia penal militar se absten-
gan de obstaculizar investigaciones en casos de
han emitido recomendaciones especficas para el
desaparicin forzada (nfasis, aadido; CIDH,
gobierno mexicano; el cuadro 1 muestra ejem- 22/11/16).
plos de las emitidas por organismos de Naciones
Si bien la litis del caso se centra en la falta de
Unidas. Otro ejemplo relevante son las observa- investigacin y sancin de los responsables de la
ciones de la Comisin Interamericana de Dere- desaparicin de las vctimas, ser fundamental
chos Humanos (CIDH, 2015): para la CorteIDH establecer una postura en cuanto
al deber de prevencin general por parte del
Este contexto de lucha contra el narcotrfico y la Estado respecto a la creacin del riesgo. Es decir,
consecuente militarizacin de zonas del pas ha la manera en que la militarizacin de tareas de
resultado en varias ocasiones en un incremento de seguridad pblica propici la desaparicin forzada
la violencia y de las violaciones a los derechos hu- [] y por ende, gener la responsabilidad interna-
manos, as como en mayores niveles de impuni- cional del Estado por la vulneracin a los derechos
dad. Es decir, la atribucin a las fuerzas armadas a la libertad personal, la integridad personal y a la
de roles que corresponderan a las fuerzas poli- vida [] (nfasis aadido; Muro, 2015).
ciales civiles y el despliegue de operativos conjun-
tos entre las fuerzas armadas y las instituciones
de seguridad estatales y municipales en distintas

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Cuadro 1. Ejemplos de recomendaciones recientes de organismos de Naciones Unidas sobre la


participacin de las Fuerzas Armadas en la seguridad pblica.

Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias (CDH, 2011)
Considerar en el corto plazo el retiro de las fuerzas militares de las operaciones de seguridad pblica y de la aplicacin
de la ley penal como una medida para prevenir las desapariciones forzadas (prr. 90).
Adoptar legislacin, normas y protocolos para regular el uso de la fuerza por parte del ejrcito y todas las corporaciones
policiales como una medida preventiva respecto a las desapariciones forzadas, conforme a los principios de necesidad,
racionalidad, proporcionalidad, legalidad y total respeto a los derechos humanos (prr. 91).
Garantizar la jurisdiccin de los tribunales civiles en todos los asuntos relacionados con las desapariciones forzadas y
las violaciones a los derechos humanos en general, independientemente de que el perpetrador sea personal militar
(prr. 98).

Informe del Relator Especial sobre la tortura y tratos crueles, inhumanos o degradantes (CDH, 2014a)

Retirar definitivamente a las fuerzas militares de labores relacionadas con la seguridad pblica y restringir su
participacin a operaciones de apoyo con supervisin de rganos judiciales civiles (prr. 83).

Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias (CDH, 2014b)
Adoptar todas las medidas necesarias, con efecto inmediato, para que la defensa de la seguridad pblica est en
manos de civiles y no de las fuerzas de seguridad militares (prr. 103).
Enmendar el Cdigo de Justicia Militar para que todas las violaciones de los derechos humanos presuntamente
cometidas por militares sean objeto de investigacin exhaustiva, procesamiento y juicio por autoridades civiles. Se
deberan transferir de inmediato todas esas causas a la jurisdiccin civil (prr. 105).
Aumentar el nmero de efectivos de la polica civil. Segn la informacin recibida, solo la mitad de los estados cuentan
con una presencia policial que est por encima del nivel mnimo recomendado por las Naciones Unidas (prr. 26).
Para alejarse del paradigma militar es importante centrarse en el fomento de la capacidad de las autoridades civiles
como los jueces, los fiscales, la polica judicial y dems funcionarios del poder judicial para prevenir, investigar y
enjuiciar los delitos. Segn la informacin recibida, desde finales de 2006, el presupuesto del ejrcito y de la marina se
ha incrementado considerablemente. Sera conveniente que Mxico previera las asignaciones presupuestarias
necesarias para fortalecer la capacidad de las autoridades civiles responsables de mantener el orden y administrar la
justicia (prr. 25).
Fuente: elaboracin propia con base en los informes citados.

2. PRINCIPALES PROPSITOS DE LAS INICIATIVAS DE LEY


Las iniciativas de Ley de Seguridad Interior pre- En trminos generales, en las exposiciones
sentadas hasta el momento, son las siguientes: la de motivos de estas iniciativas se afirma que
primera fue suscrita por el Senador Roberto Gil buscan regular la actuacin gubernamental coor-
Zuarth del Partido Accin Nacional (RGZ, dinada frente a amenazas hacia la seguridad inte-
13/9/16); la segunda fue presentada por los Di- rior, con particular atencin a la participacin de
putados Cesar Camacho Quiroz y Martha Sofa las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad
Tamayo Morales, ambos del Partido Revo- pblica (cuadro 2). En sus primeros artculos, los
lucionario Institucional (CYT, 27/10/16); y la proyectos de ley definen una amplia gama de
tercera fue suscrita por el Senador Miguel amena-zas o afectaciones a la seguridad interior:
Barbosa Huerta del Partido de la Revolucin art. 5 en la iniciativa de CYT; art. 6 en la de RGZ;
Democrtica (MBH, 11/1/17). y art. 4 en la de MBH.

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Cuadro 2. Propsitos y objetivos en las exposiciones de motivos de las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.
Iniciativa Ejemplos de propsitos y objetivos
[] resulta necesario un ordenamiento legal especfico que defina y regule las actividades que
Camacho y
pueden realizar las dependencias e instituciones competentes en el mantenimiento de la Seguridad
Tamayo (CYT,
Interior, con el propsito de responder a los cuestionamientos sobre el alcance de la Seguridad
27/10/16)
Interior e incluso evitar confusiones con las tareas de Seguridad Pblica.
Ante la inflacin cualitativa y cuantitativa de la violencia de tipo criminal durante las dcadas de los
noventas y dos miles [ los presidentes] tuvieron que ordenar el despliegue de la Fuerza Armada
Gil (RGZ, Permanente [] Sin embargo, el rcord en materia de derechos humanos, as como interpretaciones
13/9/16) divergentes del marco constitucional y la falta de un marco legal secundario han generado un clima de
inseguridad jurdica sobre el cmo, cundo y cunto tiempo pueden operar las Fuerzas Armadas en
apoyo a las autoridades civiles.

La sociedad mexicana se encuentra actualmente atrapada entre el asedio de los grupos de la


Barbosa delincuencia organizada que se dedican no slo al narcotrfico sino tambin al secuestro y la
(MBH, extorsin, entre otros delitos, la ineficacia y corrupcin de muchas de sus corporaciones policiacas,
11/1/17) la actuacin sin un marco legal claro de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pblica y la
constante violacin a derechos humanos por diversos cuerpos de seguridad, sean civiles o militares.
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior; nfasis aadido.

Las iniciativas no slo establecen un marco regu- no es que permanente, en estas tareas. Todo lo
latorio de la participacin de las Fuerzas Arma- cual amerita un anlisis cuidadoso por parte del
das mediante declaraciones o decretos de afectacin Congreso de la Unin.
a la seguridad interior, tambin tratan temas como
Por principio, la iniciativa de CYT faculta la
coordinacin intergubernamental, infiltracin de
participacin permanente de las Fuerzas Arma-
gobiernos locales e insuficiencia de los cuerpos
das bajo un esquema de acciones de orden interno,
de polica. Frente a estos grandes objetivos, que
para las cuales no se requiere declaratoria o de-
pueden resumirse en i) regulacin de las Fuerzas
creto alguno. Entre estas acciones se incluyen,
Armadas, y ii) relacin con las autoridades loca-
por ejemplo, intercepcin terrestre, area y ma-
les, en la presente seccin se plantea de forma
rtima y todas las dems que se consideren
sinttica que el abordaje general en los tres pro-
necesarias. Esta iniciativa divide la actuacin
yectos de ley puede ser debatible. Por ello se
de las Fuerzas Armadas en acciones de seguridad
recomienda solicitar estudios detallados sobre
interior, para las cuales s se requerira de una
estos dos grandes objetivos, a fin de sustentar
declaratoria especial por parte del Ejecutivo
adecuadamente las decisiones legislativas que
Federal, y acciones de orden interno, las cuales se
en su momento se adopten.
podran implementar de forma permanente y sin
ningn tipo de declaratoria (CYT, 13/9/16):
2.1 Regulacin de las Fuerzas Armadas Art. 3.- [] se entender por:
I. Acciones de Seguridad Interior: Aquellas que
En las exposiciones de motivos se enfatiza que
realizan las autoridades federales, incluyendo a las
se pretende acotar la presencia militar en tareas Fuerzas Armadas, por s o en coordinacin con
de seguridad pblica. No obstante algunos aspec- otras autoridades, orientadas a la normalizacin
tos de las iniciativas permiten afirmar que stas del orden interno institucional en un rea o zona
otorgan amplias facultades a las Fuerzas Arma- geogrfica del pas, con la emisin de la Declara-
das para realizar labores de seguridad pblica, y toria de Proteccin a la Seguridad Interior, siendo,
entre otras, las siguientes:
posibilitan una presencia militar de largo plazo, si

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a. Operaciones de restauracin del orden, y nes de aprehensin y dems mandatos ministe-


b. Operaciones para auxiliar a la poblacin civil en riales y jurisdiccionales;
caso de necesidades pblicas y desastres [] VIII. Recabar datos generales y en su caso entre-
II. Acciones de Orden Interno: Aquellas que vista, de manera voluntaria, a las personas que
realizan las autoridades federales, incluyendo a las pudieren aportar algn elemento para la investiga-
Fuerzas Armadas, por s o en coordinacin con los cin en caso de flagrancia o por instruccin del
dems rdenes de gobierno, orientadas a prevenir Ministerio Pblico []
amenazas a la Seguridad Interior en un rea o zo- XI. Recolectar, procesar, diseminar y explotar infor-
na geogrfica del pas, siendo, entre otras, las macin para prevenir, disuadir, contener y neutra-
siguientes: lizar afectaciones a la seguridad interior []
a. Destacamentos de seguridad; XIII. Realizar inspeccin de bienes y personas en
b. Escoltas de seguridad; los puestos de revisin en la va pblica []

c. Establecimiento de bases de operaciones mvi- XIII. Emplear el uso legtimo de la fuerza []


les y fijas; (nfasis aadido).

d. Establecimiento de puestos de seguridad; Por ltimo, la iniciativa de MBH otorga facul-


e. Intercepcin terrestre, area y martima; tades limitadas a las Fuerzas Armadas: apoyo a
f. Patrullajes; autoridades civiles en el cumplimiento de rde-
nes de aprehensin y detencin en flagrancia.
g. Puestos de vigilancia;
Esto siempre bajo un decreto de medidas excepcio-
h. Reconocimientos;
nales para la seguridad interior (MBH, 11/1/17):
i. Seguridad en instalaciones estratgicas, y
Art. 42.- En el caso particular de las acciones de
j. Las dems que se consideren necesarias [] seguridad pblica que se emprendan conforme al
(nfasis aadido). Decreto, los elementos de la Fuerza Armada per-
manente podrn realizar operaciones de preven-
En la iniciativa de RGZ tambin se faculta a las cin del delito y de respaldo de la autoridad civil
Fuerzas Armadas a realizar muy diversas acti- responsable en aqullas acciones dirigidas a la
vidades relacionadas con la seguridad pblica, detencin, mediante la ejecucin de rdenes de
pero siempre bajo una declaratoria de afectacin a aprehensin o en flagrancia, de personas indicia-
das en investigaciones delictivas [] (nfasis
la seguridad interior (RGZ, 13/9/16):
aadido).
Art. 29.- Exclusivamente bajo la vigencia de una
declaratoria de afectacin a la seguridad interior, Bajo los esquemas de declaratorias o decretos espe-
la Fuerza Especial de Apoyo Federal y la Fuerza ciales, las iniciativas establecen plazos semes-
Armada Permanente, tendrn las siguientes atribu- trales o anuales para atender las afectaciones a la
ciones: [] seguridad interior. No obstante, las iniciativas
II. Recibir las denuncias sobre hechos que puedan tambin permiten prrrogas indefinidas:
ser constitutivos de delito, siempre que stas no
puedan ser formuladas directamente ante el Minis- Art. 14.- La Declaratoria de Proteccin a la Seguri-
terio Pblico [] dad Interior, previo anlisis, podr estar sujeta a
modificaciones y prrrogas las veces que sean
III. Practicar detenciones en casos de flagrancia necesarias mientras subsistan las causas que le
conforme a la ley [] dieron origen (nfasis aadido; CYT, 27/10/16).
IV. Participar, en auxilio del Ministerio Pblico y Art. 24.- [] La vigencia de la declaratoria de
bajo su conduccin y mando, en la investigacin y afectacin a la seguridad interior no podr exceder
persecucin de los delitos, en la detencin de per- de ciento ochenta das naturales, pudiendo prorro-
sonas o en el aseguramiento de bienes relaciona- garse hasta por un periodo igual, en cuyo caso
dos con la investigacin de los delitos [] deber observarse el mismo procedimiento []
V. Coadyuvar de manera subsidiaria con las autori- (nfasis aadido; RGZ, 13/9/16).
dades ministeriales, bajo solicitud, mando y con- Art. 24.- Toda prrroga al Decreto deber susten-
duccin de stas, en el cumplimiento de las rde- tarse en los resultados que arrojen los mecanis-

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mos de revisin y evaluacin (nfasis aadido; I. Ha infiltrado o cooptado total o parcialmente


MBH, 11/1/17). alguna corporacin policiaca federal, de una enti-
dad o de un municipio; (MBH, 11/1/17).
Como se seala en la seccin de antecedentes de
este reporte, la evidencia disponible indica que Existe una discusin abierta sobre la falta de
los operativos de las Fuerzas Armadas no dis- coordinacin entre niveles de gobierno como
minuyeron la violencia durante el sexenio ante- catalizador del aumento de la violencia (Urristi,
rior, sino que su implementacin la increment 2012). Como posible respuesta a este problema,
de forma drstica. Diversos autores consideran las iniciativas parecen inclinarse por unificar el
que la principal razn por la cual los operativos mando de las fuerzas de seguridad. Sin embar-
generaron una mayor violencia fue por el rom- go, an no se ha probado que la unificacin del
pimiento de acuerdos informales que permitan mando sea efectiva contra infiltraciones del cri-
pactos de gobernabilidad, esto provoc reaccio- men organizado (Salgado, 2016). An ms, Gui-
nes violentas en contra del Estado (discusiones llermo Trejo y Sandra Ley (2016) publicaron un
ms detalladas en Hernndez y Narro, 2010; cuestionamiento al supuesto de falta de coordi-
Escalante, 2011; Merino, 2011; Guerrero, 2012; nacin examinando cifras periodsticas y tres
Morales, 2012; Ros, 2013; Osorio, 2015). Al estudios de caso en Tijuana, Baja California,
respecto, cabe sealar que en las iniciativas de Apatzingn, Michoacn y Ciudad Jurez,
ley se especifican algunas obligaciones relacio- Chihuahua dados su hallazgos cualitativos,
nadas con elaboracin de diagnsticos y evalua- valdra la pena requerir un anlisis similar con
ciones pero no se especifica ni mandata un plan datos oficiales:
de fortalecimiento de las autoridades locales. Mediante estudios de caso mostramos que el uso
partidista del ejrcito y las fuerzas federales, y la
politizacin del aparato de seguridad y de justicia,
2.2 Apoyo a gobiernos locales no slo contribuyeron a la intensificacin de la vio-
lencia criminal en las regiones de izquierda, sino
Las iniciativas de ley establecen muy distintos que tambin volvieron ms vulnerables a los alcal-
tipos de relaciones entre el gobierno federal y des y a los municipios de oposicin ante ataques
las autoridades locales. No obstante, en las tres criminales. Fue en estos espacios donde el narco-
propuestas subyace una preocupacin general trfico captur gobiernos locales y a la sociedad
mediante la violencia letal []
por la debilidad y las posibilidades de infiltra-
cin de los gobiernos locales, as como por aten- En contra del argumento de la coordinacin, que
ha llevado a estudiosos y legisladores a dudar de
der problemas de coordinacin entre distintas
la eficacia del federalismo mexicano y a enfatizar
fuerzas de seguridad. Algunos ejemplos son: un enfoque centralista de la aplicacin de la ley
Art. 24.- Las autoridades federales llevarn a cabo (law enforcement), nuestros hallazgos sealan la
Acciones de Orden Interno para evitar el surgimien- imperiosa necesidad de introducir contrapesos
to de amenazas a la Seguridad Interior en aquellas para restringir el uso poltico y faccioso de las
zonas o reas geogrficas del pas que lo requie- fuerzas militares y policiales y del poder judicial en
ran (CYT, 27/10/16). Mxico (nfasis aadido; Trejo y Ley, 2016:50-52)

Art. 6.- Para los efectos de esta Ley son afectacio- Por estos y otros motivos, es que los dos gran-
nes a la seguridad interior: des propsitos de las iniciativas, aunque bien
I. Actos tendientes a infiltrar o capturar las insti-
intencionados y dentro del sentido comn, pue-
tuciones de seguridad nacional o de seguridad
pblica, de los rdenes federal, local o municipal; den resultar cuestionables. En general, los tres
(RGZ, 13/9/16). proyectos de ley requieren de un examen minu-
Art. 35.- Se considera que la actividad de la delin- cioso, con especial atencin a posibles detalles
cuencia organizada constituye una afectacin a la problemticos. A fin de contribuir en esta tarea,
seguridad interior cuando []: a continuacin se ofrece un anlisis jurdico.

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3. ANLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD
Las iniciativas de Ley de Seguridad Interior sos- del concepto (cuadro 3). La Constitucin Federal
tienen que su fundamento constitucional se de 1824 ya sealaba que el presidente tena
encuentra en la fraccin XXIX-M del artculo 73 de facultades para aplicar las leyes y decretos diri-
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos gidos a conservar la independencia de la nacin
Mexicanos, la cual dice: Art. 73.- El Congreso en lo exterior, as como su unin y libertad en
tiene facultad: [] XXIX-M. Para expedir leyes en lo interior. La preocupacin del Constituyente
materia de seguridad nacional, estableciendo los de 1824 era dejar claro que el presidente deba
requisitos y lmites a las investigaciones corres- aplicar las normas que garantizaran tanto la
pondientes (nfasis aadido). Adems, en la independencia de la naciente Repblica, como la
iniciativa de RGZ se afirma lo siguiente: unin y la libertad de las entidades federativas
[La Suprema Corte en] la tesis P./J.38/2000
que la componan. En otras palabras, se trataba
estableci que la participacin de las Fuerzas de otorgarle facultades al ejecutivo para aplicar
Armadas en auxilio de las autoridades civiles es las leyes tendientes a proteger al Estado de inva-
constitucional [] sin que por ello se justifique la siones de potencias extranjeras, y aquellas otras
declaracin de un estado de emergencia o que mantuvieran la integridad de la Unin. Es
excepcin [] Podemos denominar a esto la justi-
relevante hacer notar que las menciones consti-
ficacin formal.
tucionales a la seguridad interior (cuadro 3), no se
[] en la tesis P./J.37/2000 la SCJN establece
hicieron en relacin directa con los conceptos de
una justificacin de corte material. En ella la Corte,
interpreta las facultades del Presidente de la Re- seguridad pblica ni seguridad nacional.
pblica para salvaguardar la seguridad interior a la El concepto de seguridad nacional proviene
luz de los artculos 29 y 129 constitucionales []
de un Decreto del ao 2004, el cual adicion la
Ambas justificaciones, formal y material, suponen fraccin XXIX-M al artculo 73 y reform la
la necesidad de impostergable del Estado Mexica-
fraccin VI del artculo 89 de la Constitucin
no de regular de forma clara un espacio de las fun-
ciones en materia de seguridad nacional conocida (DOF, 5/4/2004). Por tanto, la introduccin del
como seguridad interior (PAN, 13/9/16). trmino seguridad nacional a la legislacin nacio-
nal es notablemente posterior a la inclusin en el
Sin embargo, tras haberse presentado las inicia-
marco jurdico del concepto de seguridad interior.
tivas, han surgido algunas crticas pblicas en
relacin con su constitucionalidad (entre otros, Ahora bien, pese al arraigo histrico en
Guevara, 2017; Prez-Correa, 10/1/17, 24/1/17; nuestro orden constitucional del concepto de
Anaya, 11/1/17; Lpez-Portillo, 2017; OSCs, seguridad interior, en ningn momento de nues-
10/1/17). Ello nos ha obligado a realizar un tra historia constitucional (cuadro 3) se otorg a
anlisis que permita reflexionar y discutir sobre este trmino un significado cercano a la nocin
este punto, antes de que las iniciativas sean de seguridad pblica (que hoy se desprende de las
debatidas y en su caso, aprobadas. iniciativas en comento). Adems en el proceso
de reforma constitucional de 2004 no se toc de
ninguna forma el concepto de seguridad interior,
3.1 Antecedentes constitucionales no se abord su significado, y tampoco se dijo
que fuera parte de la seguridad nacional. Por el
En Mxico, el concepto de seguridad interior es
contrario, el proceso de reforma de 2004 parti
histrico, existe desde los orgenes de nuestro
de las diferencias entre seguridad nacional y
rgimen constitucional y aparece de manera lite-
seguridad pblica, y por ende, de las diferentes
ral en las Siete Leyes Constitucionales de 1936,
capacidades que requiere el Estado para hacerles
aunque nunca se plasm una definicin precisa
frente a una y otra.

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Cuadro 3. El concepto de seguridad interior en los textos constitucionales de Mxico.


Constitucin Disposicin constitucional

Art. 110.- Las atribuciones del presidente son las que siguen: []
Constitucin Federal de
los Estados Unidos III. Poner en ejecucin las leyes y decretos dirigidos a conservar la integridad de la
Mexicanos, de 1824. Federacin, y a sostener su independencia en lo exterior, y su unin y libertad en lo
interior.
Siete Leyes Art. 17.- Son atribuciones del Presidente de la Republica: []
Constitucionales de 1836. XVII. Disponer de la fuerza armada de mar y tierra para la seguridad interior y defensa
Cuarta Ley. exterior.
Bases de la Organizacin Art. 87.- Corresponde al Presidente de la Repblica: []
Poltica de la Repblica XXII. Disponer de la fuerza armada de mar y tierra conforme a los objetos de su
Mexicana de 1843. institucin.
Constitucin Poltica de la Art. 85.- Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: []
Repblica Mexicana de VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior
1857. y defensa exterior de la federacin.
Constitucin Poltica de los Art. 89.- Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: []
Estados Unidos Mexicanos VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior
de 1917. y defensa exterior de la Federacin.*
Fraccin VI, del Art. 89, en Art. 89.- Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes: []
la Constitucin vigente VI. Preservar la seguridad nacional, en los trminos de la ley respectiva, y disponer de
(reforma 5 de abril de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejrcito, de la Armada y de la
2004). Fuerza Area para la seguridad interior y defensa exterior de la Federacin.
* Esta disposicin constitucional ha sido reformada en dos ocasiones: DOF (10/2/1944) y DOF (5/4/2004).
Fuente: Constituciones Histricas de Mxico, reformas constitucionales y texto constitucional vigente.

Lo anterior permite advertir que ni el Consti- del artculo 12 de la Ley General que establece
tuyente Histrico, ni el de 1917, ni tampoco el las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional
Constituyente Permanente de 2004, tuvieron la de Seguridad Pblica. 1 Los rubros de los
intencin de concederle facultades al Poder Le- criterios jurisprudenciales a los que dio lugar
gislativo Federal para legislar en materia de esta ejecutoria de la Suprema Corte, son los
seguridad interior, ni sealaron en momento algu- siguientes:
no que se trataba de un vocablo inserto dentro Ejrcito, Armada y Fuerza Area. Su participacin
del concepto de seguridad nacional. en auxilio de las autoridades civiles es constitu-
cional (interpretacin del artculo 129 de la
constitucin) (Tesis P./J. 38/2000, con nm. de
3.3 Jurisprudencia de la SCJN Registro 192080).

A fines del siglo pasado, la Suprema Corte de Ejrcito, Fuerza Area y armada. Pueden actuar
acatando rdenes del presidente, con estricto res-
Justicia de la Nacin (SCJN) cre un marco juris-
peto a las garantas individuales, cuando sin llegar-
prudencial que le dio sustento a la participacin
de las Fuerzas Armadas en actividades de segu-
1 Las fracciones III y IV de la Ley General que Establece
ridad pblica. Este marco deriv de lo resuelto
las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de
por la Corte el 5 de marzo de 1996, en la Accin Seguridad Pblica, sealan que El Consejo Nacional de
de Inconstitucionalidad 1/96, promovida el 11 Seguridad Pblica, que es la instancia superior de
de diciembre de 1995 por el entonces diputado coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, se integra, entre otros miembros, por III. El
Leonel Godoy Rangel, junto con otros 166
Secretario de la Defensa Nacional, y IV. El Secretario de
diputados, en contra de las fracciones III y IV Marina.

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se a situaciones que requieran la suspensin de propsito de las facultades del Presidente de la


aqullas, hagan temer, fundadamente, que de no Repblica. Sin embargo, como vimos antes, esta
enfrentarse de inmediato sera inminente caer en
norma nunca estuvo relacionada con lo que
condiciones graves que obligaran a decretarla.
(Tesis P./J. 37/2000, con nm. de Registro ahora definimos como seguridad nacional, adems
192081). de que, por s sola, tampoco podra facultar al
Congreso para emitir una ley en la materia, pues
Ejrcito, Fuerza Area y Armada. Si bien pueden
slo regula las facultades del Presidente, no las
participar en acciones civiles en favor de la seguri-
dad pblica, en situaciones en que no se requiera del Congreso de la Unin.
suspender las garantas, ello debe obedecer a la De acuerdo con lo antes examinado, la segu-
solicitud expresa de las autoridades civiles a las
ridad interior no es parte del concepto de seguri-
que debern estar sujetos, con estricto acata-
miento a la constitucin y a las leyes. (Tesis P./J. dad nacional al que se refiere la fraccin XXIX-M
36/2000, con nm. de Registro 192082). del art. 73 constitucional. Y la regulacin de la
seguridad pblica le corresponde tanto a las enti-
Ejrcito, Fuerza Area y Armada. La determina-
dades federativas como a la Federacin, en sus
cin de cules son sus funciones, exige el estudio
sistemtico de la constitucin y, por lo mismo, la respectivas competencias.
comprensin de las garantas individuales y de la Lo cierto es que, en las iniciativas se busca
seguridad pblica, conforme el rgimen jurdico
incluir, como parte del concepto de seguridad
vigente. (Tesis P./J. 34/2000, con nm. de
Registro 192084). interior, supuestos ya regulados; en concreto:
casos tpicos de seguridad pblica (investigacin
En conjunto, estas jurisprudencias son las que de delitos federales y locales); casos de seguridad
hasta ahora han servido como sustento para los nacional (actos tendientes a quebrantar la conti-
operativos que han realizado las Fuerzas Arma- nuidad de las instituciones, amenazas a la gober-
das hasta la fecha, en especial, las tesis con nabilidad); casos que motivan un estado de
nmero de registro 192080 y 19081. excepcin en trminos del art. 29 constitucional
(perturbaciones a la paz pblica); e incluso
3.4 La constitucionalidad de legislar en riesgos sanitarios (fenmenos ambientales, ame-
materia de seguridad interior nazas sanitarias). Todos estos supuestos ya se
encuentran regulados, y no requieren de la
Las iniciativas de Ley de Seguridad Interior expedicin de una nueva ley (esta discusin se
parecen incurrir en algunos problemas de consti- ampla en la siguiente seccin).
tucionalidad importantes que requieren ser ana- En estricto sentido, nuestra Constitucin ya
lizados y discutidos antes de ser aprobadas. Los prev los mecanismos necesarios para hacer
principales problemas de constitucionalidad que frente a situaciones de emergencia que tengan
se detectan en las iniciativas, son los siguientes: por objeto, por ejemplo, infiltrar o capturar las
instituciones de seguridad nacional o de seguri-
i) Artculo 73 constitucional
dad pblica; aquellos que impliquen actos vio-
Para que el Congreso pueda emitir una ley, lentos que busquen quebrantar la continuidad
requiere de facultades expresas en la Consti- de las instituciones, el desarrollo nacional, la
tucin, no obstante, el artculo 73 constitucional integridad de la federacin, el estado de derecho
que establece las facultades del Congreso no le y la gobernabilidad democrtica; actos que ge-
faculta expresamente para emitir una Ley en neren la alteracin de la paz pblica, e incluso,
materia de seguridad interior. actos que amenacen en forma grave la vigencia
de los derechos humanos o que alteren el orden
De hecho, la nica referencia constitucional
constitucional.
a la seguridad interior se encuentra en el art. 89, a

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Incluso la Constitucin mexicana establece autoridad competente, que funde y motive la


mecanismos que permiten restringir la pro- causa legal del procedimiento, tal y como lo
teccin que otorgan los derechos fundamentales precepta el art. 16 de la Constitucin; e incluso,
y que facultan al presidente de la Repblica para los derechos a no ser detenidos en cualquier
que, como Jefe Supremo de las Fuerzas Arma- caso, y a no ser objeto de violencia por parte de
das, emplee al Ejrcito, la Marina y la Fuerza las autoridades, derechos que se encuentran
Area para hacer frente y dar solucin inmediata protegidos tanto por el artculo 14, como por el
a una problemtica grave que aqueje a nuestra artculo 16 constitucional.
nacin, sea de la naturaleza que sea. Estos meca-
As se aprecia cuando en las iniciativas de
nismos son, principalmente, la suspensin de
Ley de Seguridad Interior se plantea la posibili-
derechos humanos y sus garantas, prevista en el
dad de instalar puestos de revisin en la va pbli-
artculo 29 de la Constitucin, y la desaparicin
ca; cuando se seala que estos puestos estarn
de poderes, contemplada en la fraccin V del
facultados para inspeccionar tanto a las personas
artculo 76 constitucional. Estos procedimientos,
como a sus bienes sin que se trate de un caso de
en los que debe intervenir tanto el Poder
flagrancia, y sin que exista mandamiento judicial
Ejecutivo como el Legislativo, son los que cons-
que lo autorice; cuando se otorgan atribuciones a
titucionalmente resultan aplicables para hacer
las autoridades militares para hacer uso leg-
frente a situaciones de esta naturaleza.
timo de la fuerza pblica en contra de civiles
con objeto de impedir la comisin de delitos, e
ii) Primer prrafo del artculo 29 constitucional
incluso, cuando se faculta a estas mismas auto-
Las iniciativas posibilitan la suspensin de dere- ridades para detener personas y asegurar bienes
chos humanos por simple decreto del Presidente relacionados con la posible investigacin de deli-
de la Repblica. tos (cuadro 4).
El prrafo primero del artculo 29 consti- Todos estos supuestos dan lugar a la
tucional establece lo siguiente: suspensin de derechos humanos por simple
Art. 29.- En los casos de invasin, perturbacin Decreto del Presidente de la Repblica. Sin
grave a la paz pblica, o de cualquier otro que pon- embargo, la suspensin de derechos humanos y
ga a la sociedad en grave peligro o conflicto, sola- sus garantas requiere de la aplicacin del
mente el Presidente de los Estados Unidos Mexica- procedimiento establecido en el artculo 29
nos, con la aprobacin del Congreso de la Unin,
constitucional, que implica la aprobacin
podr restringir o suspender en todo el pas o en
lugar determinado el ejercicio de los derechos y las expresa del Congreso de la Unin. Esto es, no
garantas que fuesen obstculo para hacer frente, puede llevarse a cabo mediante simple Decreto
rpida y fcilmente a la situacin; pero deber ha- del Presidente de la Repblica.
cerlo por tiempo limitado, por medio de prevencio-
nes generales y sin que la restriccin se contraiga Sobre este particular, resulta especialmente
a determinada persona. Si la restriccin o suspen- delicado que dos de las iniciativas califiquen de
sin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, legtimo el uso de la fuerza pblica para con-
ste conceder las autorizaciones que estime ne- trolar actos de resistencia no agresiva por parte de
cesarias para que el Ejecutivo haga frente; pero si
la poblacin. Esto es cuestionable porque nues-
se verificase en tiempo de receso, se convocar de
inmediato al Congreso para que las acuerde. tro marco constitucional slo faculta el uso de la
fuerza pblica en contra de civiles en casos
Las iniciativas permiten suspender, por ejemplo, sumamente restringidos, y nunca en contra de la
la libertad de trnsito, protegida por el art. 11 poblacin que realiza actos de naturaleza pacfica
constitucional; o el derecho a no ser molestados (cuadro 5).
en nuestra persona, familia, papeles o posesio-
nes, sino en virtud de mandamiento escrito de la

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An ms, de acuerdo con los Principios Genera- En suma, el hecho de que estas iniciativas
les del Derecho, puede interpretarse que el uso posibiliten el uso de la fuerza pblica en contra
de la fuerza pblica se califica despus de que de civiles, incluso para repeler actos de natura-
sta ha sido ejercida. Es decir, no debe calificarse leza pacfica, y que permitan la suspensin de
en la ley y tampoco antes de que se ejerza; pues derechos humanos sin que lo autorice el Congre-
solamente hasta que se hizo uso de ella, puede so de la Unin, parece ir en contra del texto ex-
determinarse si fue un uso correcto o no, esto es, preso del artculo 29 constitucional.
si su uso fue legtimo o ilegtimo un ejemplo
similar es la calificacin de legtima defensa.

Cuadro 4. Principales derechos humanos que podran suspenderse por Decreto del Ejecutivo, de acuerdo
con las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.
Derechos humanos Fundamento constitucional
Libertad de trnsito. Artculo 11
Derecho a no ser privados de nuestra libertad, propiedades, posesiones, o
Artculo 14
derechos, sino mediante juicio.
Derecho a no ser molestados en nuestra persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que Artculo 16
funde y motive la causa legal del procedimiento.
Derecho a no ser objeto de violenciapor parte de ninguna autoridad pblica. Artculos 14 y 16
Fuente: elaboracin propia con base en la Constitucin y las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.

Cuadro 5. Disposiciones de las iniciativas que facultan a las Fuerzas Armadas para hacer uso legtimo de
la fuerza pblica.
Iniciativa Disposicin
Art. 3.- Para los efectos de esta Ley se entender por: []
Camacho y
Tamayo (CYT, Uso legtimo de la fuerza: utilizacin de tcnicas, tcticas, mtodos, armamento y protocolos que realiza
27/10/16) el personal de las fuerzas armadas y federales, para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia
no agresiva, agresiva o agresiva grave.
Art. 3.- Para los efectos de esta Ley se entender por: []
Uso legtimo de la fuerza: la utilizacin de tcnicas, tcticas y mtodos, por parte de la Fuerza Armada
Permanente o de la Fuerza Especial de Apoyo Federal, para controlar, repeler o neutralizar actos de
resistencia no agresiva, agresiva, agresiva grave bajo la vigencia de una declaratoria de afectacin a la
seguridad interior, conforme a los principios de legalidad, racionalidad, proporcionalidad, oportunidad y
respeto a los derechos humanos.
Gil (RGZ,
13/9/16) Art. 22.- [] la declaratoria de afectacin a la seguridad interior se ajustar a los siguientes lineamientos:
[]
c) La Fuerza Especial de Apoyo Federal y la Fuerza Armada Permanente podrn hacer uso legtimo de la
fuerza para cumplir con un deber en los trminos de la declaratoria de afectacin a la seguridad interior;
contrarrestar la resistencia no agresiva, agresiva o agresiva grave; impedir la comisin inminente o real de
delitos; proteger de una agresin bienes jurdicos tutelados; actuar en legtima defensa; y, controlar a una
persona que se resista a la detencin en caso de flagrancia.
Barbosa
La iniciativa no contiene una disposicin similar.
(MBH, 11/1/17)
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior; nfasis aadido.

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iii) Artculos 21 y 129 constitucionales cional, sera necesario solicitar de nuevo a la


Las tres iniciativas parecen contravenir el primer Corte que se pronuncie sobre el tema.
prrafo del artculo 21 constitucional al otorgar > La jurisprudencia nm. 192080 seala expre-
atribuciones legales a las Fuerzas Armadas, esto samente que el ejrcito, armada y fuerza
es, a la Secretara de la Marina y a la Secretara area pueden actuar en auxilio de las autori-
de la Defensa Nacional, para investigar y perse- dades civiles, pero sujetndose a las dispo-
guir los delitos. En el mismo sentido, contradi- siciones constitucionales y legales aplica-
cen el texto expreso del artculo 129 constitucio- bles, lo que implica que este criterio juris-
nal, que mandata que, en tiempo de paz, las prudencial no justifica, de manera alguna,
autoridades militares no pueden ejercer las que no se cumpla con las disposiciones lega-
funciones que le corresponden a las autoridades les, ni mucho menos constitucionales que re-
civiles. sulten aplicables al caso.
Los artculos 21 y 129 constitucionales esta- > La jurisprudencia nm. 192081 seala que
blecen lo siguiente: las autoridades civiles pueden solicitar el
Art. 21.- La investigacin de los delitos corres- apoyo de las militares cuando se trate de
ponde al Ministerio Pblico y a las policas, las circunstancias que se prevea que podrn
cuales actuarn bajo la conduccin y mando de controlarse con rapidez, lo que implica que
aqul en el ejercicio de esta funcin. deben ser supuestos temporales, a los que
Art. 129.- En tiempo de paz, ninguna autoridad pueda hacerse frente rpidamente. Ello es con-
militar puede ejercer ms funciones que las que trario a las iniciativas que permiten plazos
tengan exacta conexin con la disciplina militar.
semestrales o anuales, prorrogables de forma
Contrario a lo establecido en las disposiciones indefinida.
constitucionales, las iniciativas de Ley de Segu-
> Por ltimo, el criterio jurisprudencial nm.
ridad Interior contienen disposiciones que facul-
192081 precisa que en todos los casos, se
tan a las Fuerzas Armadas para investigar y
deber cuidar escrupulosamente que se
perseguir delitos, es decir para ejercer funciones
respeten las garantas individuales [hoy
que, en tiempos de paz, corresponden a las auto-
derechos humanos], estableciendo, incluso, a
ridades civiles.
travs de los organismos competentes, una
En el cuadro 6 se muestran los artculos de estrecha vigilancia para que se acte del
las iniciativas que prohiben la sustitucin de modo especificado. Esto quiere decir que la
atribuciones que le corresponden a autoridades Ley de Seguridad Interior debera contem-
civiles (policas y ministerios pblicos), y frente plar los mecanismos adecuados para que las
a ellos, los artculos que, dentro de la misma comisiones de derechos humanos, tanto las
iniciativa, autorizan de manera expresa esta locales como la nacional, puedan vigilar que
sustitucin. no se violen derechos humanos (la iniciativa
de CYT no contempla esta posibilidad).
No obsta lo dispuesto en las jurisprudencias
de la SCJN con nmero de registro 192080 y
192081 a las que antes se hizo referencia, porque:
> Ambas tesis fueron emitidas por la SCJN en En tiempo de paz, ninguna autoridad militar
1996, es decir, hace ms de 20 aos, cuando puede ejercer ms funciones que las que
el artculo 21 constitucional an no tena el tengan exacta conexin con la disciplina
contenido que hoy tiene, y en circunstancias militar artculo 129 constitucional.
muy diferentes a las actuales. Para estimar
que este actuar tiene justificacin constitu-

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Cuadro 6. Contradicciones en las iniciativas sobre la sustitucin de atribuciones de autoridades civiles.


Prohibicin Autorizacin expresa (sustitucin de atribuciones)
Iniciativa de Camacho y Tamayo (CY T, 27/10/16)
Art. 17.- En ningn caso las Art. 25.- Cuando las Fuerzas Armadas realicen Acciones de Orden Interno y de
Acciones de Orden Interno y Seguridad Interior y se percaten de la comisin de un delito [se limitarn a]
Seguridad Interior que lleve a cabo preservar el lugar de los hechos hasta el arribo de dichas autoridades y, en su
el Gobierno Federal conforme a lo caso, a adoptar las medidas a su alcance para que se brinde atencin mdica
previsto en la presente Ley, de urgencia a los heridos si los hubiere, as como poner a disposicin de la
tendrn por objeto substituir en el autoridad correspondiente a los detenidos, por conducto o en coordinacin
cumplimiento de sus respectivas con la polica.
competencias y responsabilidades
a las autoridades de los otros Art. 28.- [] Al realizar tareas de inteligencia, las autoridades facultadas por
rdenes de gobierno. esta Ley podrn hacer uso de cualquier mtodo de recoleccin de informacin.

Iniciativa de Gil (RGZ, 13/9/16)


Art. 29.- Exclusivamente bajo la vigencia de una declaratoria de afectacin a la
Art. 30.- En atencin a las seguridad interior, la Fuerza Especial de Apoyo Federal y la Fuerza Armada
afectaciones a la seguridad Permanente, tendrn las siguientes atribuciones: []
interior, en los trminos previstos II. Recibir denuncias sobre hechos que puedan ser constitutivos de delitos []
en el artculo 29 de esta Ley,
IV. Participar [] en la detencin de personas o en el aseguramiento de bienes
queda estrictamente prohibido a
la Fuerza Especial de Apoyo relacionados con la investigacin de los delitos
Federal y a la Fuerza Armada V. Coadyuvar [] en el cumplimiento de las rdenes de aprehensin y dems
Permanente, realizar funciones mandatos ministeriales y jurisdiccionales []
propias del Ministerio Pblico o VII. Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y en general, realizar todos
Policas de investigacin, tales los actos necesarios para garantizar la integridad de los indicios.
como recibir declaraciones del VIII. Recabar datos generales y en su caso entrevista, de manera voluntaria
indiciado o detener a alguna
[sic], a las personas que pudieren aportar algn elemento para la investigacin
persona, fuera de los casos de
en caso de flagrancia o por instruccin del Ministerio Pblico []
flagrancia o retenerla en
instalaciones distintas a los sitios XII. Realizar inspeccin de bienes y personas en los puestos de revisin en la
de retencin del Ministerio va pblica, en los trminos previstos en la presente Ley.
Pblico. XIII. Emplear el uso legtimo de la fuerza en los trminos previstos en la
presente Ley.
Iniciativa de Barbosa (MBH, 11/1/17)
Art. 43.- En el caso particular de las acciones de seguridad pblica que se
Art. 43.- [] Las acciones dirigidas emprendan conforme al decreto, los elementos de la Fuerza Armada
a la investigacin, persecucin y permanente podrn realizar operaciones de prevencin del delito y de
sancin de los delitos quedan respaldo de la autoridad civil responsable en aqullas acciones dirigidas a la
reservadas a la autoridad civil detencin, mediante la ejecucin de rdenes de aprehensin o en flagrancia,
de personas indiciadas en investigaciones delictivas
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.

Por ltimo, debe llamarse la atencin sobre dos > aadir al artculo 73 de la Constitucin, la
iniciativas que fueron presentadas en fechas facultad del Congreso para expedir leyes en
recientes y que guardan estrecha relacin con el materia de seguridad interior;
tema. Nos referimos, en primer trmino, a la
> reformar la fraccin VI del artculo 89 consti-
iniciativa del Senador independiente Manuel
tucional para establecer controles en la ley a
Crdenas Fonseca, presentada el 25 de enero de
las facultades del Poder Ejecutivo en materia
2017, que busca reformar los artculos 73, 89 y
de seguridad interior;
129 de la Constitucin, donde se propone:

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> adicionar al artculo 129 constitucional un en su exposicin de motivos, esta iniciativa


segundo prrafo para definir a la seguridad pretende atender la siguiente problemtica:
interior como una funcin del Estado Hoy, las Fuerzas Armadas sirven a los mexicanos
coordinada por el Ejecutivo Federal, con la realizando una serie de tareas que pudieran ser
participacin de los tres rdenes de satisfechas por las autoridades civiles si stas
gobierno; y tuvieran las capacidades constitucionales y ordi-
narias para ello; sin embargo, dado que las cosas
> reformar el artculo 129 constitucional para no siempre son as, el Presidente ha ejercicio sus
establecer que, en tiempos de paz, las Fuer- atribuciones constitucionales para que instancias
zas Armadas podrn participar de manera federales, en particular las Fuerzas Armadas, susti-
tuyan a esas instancias civiles disminuidas.
extraordinaria, por tiempo limitado y de
acuerdo con lo que establezca la ley de la [ de lo anterior] la importancia de darle al pas, a
materia, en tareas de proteccin civil y de nuestras Fuerzas Armadas y al titular del Ejecutivo
federal, mecanismos de certidumbre jurdica para
seguridad interior.
solicitar, evaluar, resolver, publicitar e informar
En segundo trmino, nos referimos a la inicia- sobre la disposicin de la Fuerza Armada para la
tiva presentada el 11 de noviembre de 2015 por seguridad interior, entre otras instancias que
pueden ser requeridas en estos asuntos (nfasis
el Diputado Federal Jorge Ramos Hernndez,
aadido; JRH, 11/11/15).
del grupo parlamentario del PAN, que propone
reformar y adicionar diversas disposiciones de Lo cierto es que, si las iniciativas de Ley de
la Ley de Seguridad Nacional vigente desde Seguridad Interior tuviesen suficiente sustento
2005. Entre otros puntos, esta segunda iniciativa constitucional, no sera necesario reformar la
incorpora expresamente el trmino de seguridad Constitucin en esta materia. Adems de que, la
interior al de seguridad nacional, y establece los inclusin de la nocin de seguridad interior en el
supuestos en los cuales el Presidente de la concepto de seguridad nacional, propuesta en la
Repblica, mediante decreto, podr ordenar la ltima iniciativa mencionada, tambin parece
participacin de las Fuerzas Armadas por afec- presentar los vicios de constitucionalidad que
taciones a la seguridad interior. Segn se explica aqu se hicieron notar.

4. SEGURIDAD NACIONAL, INTERIOR O PBLICA?


Dado el nfasis reciente en el debate pblico, y aplicar el uso de la fuerza, as como medidas
en las propias iniciativas de ley, en torno a la excepcionales en el sistema de justicia.
necesidad de regular aspectos que pueden consi-
La interpretacin poltica de estas facultades
derarse como parte de la seguridad nacional,
excepcionales parecera provenir del artculo 89
seguridad pblica o bien, seguridad interior, vale la
constitucional, pues ste le permite al titular del
pena avanzar un anlisis poltico de este ltimo
Poder Ejecutivo disponer de las Fuerzas Arma-
concepto (diferenciado del anlisis constitucio-
das para la seguridad interior:
nal presentado en la seccin anterior).
Art. 89.- Las facultades y obligaciones del Presi-
Las iniciativas de Ley de Seguridad Interior dente, son las siguientes: []
usan trminos relacionados tanto con seguridad VI. Preservar la seguridad nacional, en los trminos
nacional como con seguridad pblica (cuadro 7), de de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la
forma que otorgan facultades excepcionales al Fuerza Armada permanente o sea del Ejrcito, de
Poder Ejecutivo, en particular a las Fuerzas la Armada y de la Fuerza Area para la seguridad
Armadas y a la Secretara de Gobernacin, para interior y defensa exterior de la Federacin.

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Cuadro 7. Ejemplos de las relaciones entre conceptos de seguridad plasmadas en las iniciativas.
Iniciativa Referencias a la seguridad interior como parte de la seguridad nacional

Camacho y [] toda vez que la Seguridad Interior, como vertiente de la Seguridad Nacional, implica la
Tamayo (CYT, posibilidad de disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente (Ejrcito, Armada y Fuerza
27/10/16) Area), en trminos de lo dispuesto por el artculo 89, fraccin VI, de la Constitucin []
[] la necesidad impostergable del Estado Mexicano de regular de forma clara un espacio de las
funciones en materia de seguridad nacional conocida como seguridad interior. Se trata de un esfuerzo
Gil (RGZ,
regulatorio [] a fin de dar soluciones a ese sinfn de situaciones que ponen en riesgo la paz y
13/9/16)
tranquilidad de los mexicanos, que rebasan las capacidades de las autoridades civiles de seguridad
pblica []
Art. 2.- La seguridad interior comprende la preservacin de la integridad, estabilidad y permanencia
del Estado mexicano, en todo o en una parte del territorio nacional, as como la preservacin colectiva
Barbosa (MBH,
de la integridad fsica y patrimonial de la poblacin y el pleno goce de los derechos humanos y sus
11/1/17)
garantas, bajo los supuestos comprendidos en las fracciones I, III, IV y VI del artculo 3 de la Ley de
Seguridad Nacional.
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior; nfasis aadido.

La fraccin VI del artculo 89 constitucional le No obstante, las iniciativas no parecen


otorga al presidente dos facultades diferentes: demostrar que seguridad interior es un concepto
la de preservar la seguridad nacional; y la de diferente y autnomo de otros y en realidad,
disponer de las Fuerzas Armadas para seguridad amplan el concepto de seguridad interior al de
interior y defensa exterior. No necesariamente se seguridad pblica, definida en el artculo 21 cons-
interpreta de lo anterior que seguridad nacional y titucional como la prevencin, investigacin y
seguridad interior equivalen a la misma funcin, persecucin de delitos (tareas asignadas a auto-
se entendera que la defensa exterior corresponde ridades civiles). Esta expansin del concepto
al derecho internacional de guerra y humani- sentara las bases de un rgimen extraordinario
tario, pero la redaccin constitucional no es del que permitira a las Fuerzas Armadas participar
todo precisa en el caso de la seguridad interior. en tales actividades. Ms an, la forma en que
se define la seguridad interior en las iniciativas
A partir de la lectura de las iniciativas en
no slo extiende este concepto al de seguridad
comento, podran inferirse al menos tres inter-
pblica, sino que lo hace concurrente con el de
pretaciones polticas de la disyuntiva sealada
seguridad nacional, incluyendo aspectos como el
en los prrafos anteriores. La primera es que el
estado de excepcin y la suspensin de garan-
presidente, por acto de autoridad, puede inter-
tas por perturbaciones graves a la paz pblica
pretar la nocin de seguridad interior para hacer
(contemplados en el artculo 29 constitucional),
uso de las Fuerzas Armadas, toda vez que se
as como con temas de salubridad general y de
considera que el presidente tiene los elementos,
proteccin civil.
la autoridad y la responsabilidad de preser-
varla. La segunda interpretacin, que podra La literatura especializada reconoce que, si
inferirse a partir de la iniciativa del Diputado bien la seguridad nacional se centra en la nece-
Ramos (JRH, 11/11/15), es que la seguridad sidad de proteger la permanencia del Estado y
interior se refiere a las amenazas de seguridad la integridad de la poblacin, incluir en su defi-
nacional que no tratan del tema exterior (actos nicin la amenaza de ambos, Estado y pobla-
de guerra). La tercera interpretacin, que pare- cin, podra estar sujeto a disputas polticas que
cera estar embebida en las iniciativas de Ley de no necesariamente tratan de temas de seguri-
Seguridad Interior, es que la seguridad interior es dad (Romm, 1993:1-8; Watson, 2008:31-40). Las
un concepto diferente al de seguridad nacional. amenazas clsicas a la seguridad nacional son las

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rebeliones (guerrillas, revoluciones) y las ame- den ser tanto internas como externas (relacio-
nazas externas (desde el intervencionismo hasta nadas con el orden constitucional, continuidad
las guerras). Se puede afirmar entonces que, en de la democracia). El artculo 5 enlista las ame-
trminos polticos, la seguridad nacional tiene un nazas que corresponden a estas acciones y que
componente interno y otro externo. tienen que ver con: delitos en contextos de
guerra (sabotaje, rebelin, traicin a la patria);
Sin embargo, ante la capacidad de violencia
interferencia con asuntos nacionales (atentados
ejercida por algunas organizaciones criminales
contra la aviacin y la navegacin, atentados
(Bentez, 2009), en aos recientes se ha expan-
contra el cuerpo diplomtico, espionaje, trfico
dido el tipo y nmero de amenazas que se con-
de armas de destruccin masiva, ataques a
sideran afectan a la seguridad nacional en todo el
infraestructura, contrainteligencia); delitos de
mundo (Grizold, 1994). No obstante, se ha obje-
lesa humanidad (genocidio); y obstruccin de la
tado que esta expansin puede conducir viola-
persecucin del crimen organizado y terroris-
ciones de derechos humanos, como ocurri en
mo. As, Mxico ya ha adoptado un criterio por
Turqua contra la poblacin kurda del sur del
el cual se definen amenazas, tanto exteriores
pas en el contexto de la guerra contra el Estado
como interiores, as como las instancias faculta-
Islmico (Cizre, 2003; HRW, 2016). Esta expan-
das para atenderlas (cuadro 8).
sin tambin puede conducir al debilitamiento
del mando civil sobre el militar, como ocurri No obstante, la inclusin de crimen orga-
en Repblica Checa al tratar de adoptar los nizado y terrorismo han ampliado la incorpo-
estndares de seguridad de la Unin Europea racin de aspectos de seguridad pblica en la
(Weiss, 2012); adems puede fomentar violacio- dimensin interior del concepto de seguridad
nes al derecho a la privacidad, como ocurri en nacional. Aun as, la Ley de Seguridad Nacional
Estados Unidos con intervenciones a comunica- no posibilita la actuacin extraordinaria de las
ciones privadas en el contexto de los ataques Fuerzas Armadas.
terroristas del 9/11 (Gorham y Jaeger, 2008).
En situaciones de guerra, peligro pblico o
Los casos anteriores, aunque ocurridos en emergencia que amenace la independencia o se-
contextos diferentes, tienen en comn que las guridad de un Estado, que justifica un estado
amenazas violentas interiores pretendieron ser de excepcin y la suspensin de garantas, los
respondidas mediante expansiones conceptua- rdenes democrticos han adoptado un estatuto
les de la seguridad nacional. En el caso de Rep- especial, sujeto al control constitucional y legis-
blica Checa esta expansin sucedi en respuesta lativo, para que esas circunstancias sean recono-
a exigencias venidas del exterior, situacin cidas y las acciones conducentes sean instru-
similar a lo observado en Mxico con respecto mentadas, con lmites temporales y de respeto a
al rgimen internacional de control de drogas los derechos humanos (como lo establece, por
(ms adelante se retoma este tema). ejemplo, el artculo 27 de la Convencin Ameri-
cana sobre Derechos Humanos). Se trata de una
Aunque la Ley de Seguridad Nacional no
situacin excepcional en la cual se faculta al
adopta una concepcin explcita de seguridad
soberano (presidente o primer ministro) para
interior, en su lista de amenazas se puede
suspender temporalmente el orden legal a fin
distinguir que stas pueden ser tanto internas
de enfrentar una amenaza, como un golpe de
como externas. El artculo 3 de esta Ley estipu-
Estado o una guerra, entendiendo que esa ame-
la acciones de seguridad nacional, las cuales
naza se encuentra fuera del orden constitucio-
pueden ser consideradas de carcter externo
nal democrtico. En el caso mexicano, las condi-
(relacionadas con territorio, soberana, integri-
ciones que justifican un estado de excepcin,
dad fsica de los habitantes ante otras naciones),
entendido como perturbaciones graves a la paz
y otras acciones que por sus caractersticas pue-

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pblica, puede ser invocado mediante el meca- estn subordinadas a las autoridades electas y
nismo de control parlamentario previsto en el que, en principio, se forman profesionalmente
artculo 29 constitucional. para dichas tareas. De esto se deriva que la segu-
ridad pblica corresponda al derecho penal, con
En cuanto a la funcin de seguridad pblica,
excepcin de los delitos contra la disciplina
la Constitucin mexicana en su artculo 21 la
militar. No obstante, como ya hemos discutido
define como la prevencin, investigacin y per-
en las secciones 2 y 3, las iniciativas facultan,
secucin de los delitos, y las sanciones adminis-
mediante autorizaciones expresas, a las Fuerzas
trativas a que tengan lugar. El mismo artculo
Armadas a realizar actividades relacionadas
asigna estas tareas a las policas y los minis-
con la seguridad pblica.
terios pblicos, autoridades de carcter civil que

Cuadro 8. Conceptos utilizados en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior que son concurrentes con los
utilizados en la Ley de Seguridad Nacional vigente.

Ley de Seguridad I nic iativas


Concepto
Nacional vigente CYT (27/10/16) RGZ (13/9/16) MBH (11/1/17)
Seguridad o paz
pblicas Amenaza a la
Orden constitucional
Estado de No hay continuidad de las Seguridad o paz
Gobernabilidad
excepcin (artculo 29 constitucional) instituciones Amenaza a pblicas
democrtica
la gobernabilidad
democrtica

Integridad del territorio


Seguridad Soberana nacional Integridad, estabilidad
nacional Integridad fsica de los No hay No hay y permanencia del
exterior habitantes Integridad de Estado
la federacin

Sabotaje Rebelin
Traicin a la patria
Espionaje Atentados Amenaza al orden Los definidos en las
Seguridad Obstaculizar servicios fracciones III, IV, V, VI,
contra instalaciones y interno (Ley de Seguridad
nacional pblicos pertenecientes VIII, IX, XI y XII del
vehculos nacionales Nacional es supletoria)
interior a reas estratgicas. artculo 5 de la Ley de
Trfico de armas de
Seguridad Nacional
destruccin masiva
Genocidio

Amenaza al Estado de Amenazas de grupos


Obstruccin a la Derecho Obstaculizar de delincuencia
Seguridad
persecucin del crimen No hay la prestacin del organizada Delitos
pblica
organizado y el terrorismo servicio de seguridad contra la salud
pblica. Secuestro Homicidio

Proteccin Pandemias Obstaculizar servicios


No hay Riesgos en materia de
civil y Desastres naturales de salubridad general
(artculo 73 constitucional, salubridad y proteccin
salubridad Ataques qumicos, Obstaculizar acciones
fracc. XVI y XXIX-I). civil
general nucleares o biolgicos de proteccin civil

Fuente: elaboracin propia con base en la Ley de Seguridad Nacional vigente y las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.

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En Estados Unidos, con respecto a la creacin incluye como amenaza a la seguridad interior a
del Departamento de Seguridad de la Patria Cualquier otro acto o hecho que ponga en peli-
[Department of Homeland Security], el Servicio de gro la estabilidad, seguridad o paz pblicas en
Investigacin del Congreso [Congressional el territorio nacional o en reas geogrficas es-
Research Service] ha afirmado que el estableci- pecficas del pas. Esta fraccin equipara a la
miento del concepto de seguridad interior ms seguridad interior con la paz y la seguridad pblica
all de la seguridad pblica, junto con la creacin como posibles causas que justifiquen el uso de
de su respectivo departamento, obstaculiza el las Fuerzas Armadas, a pesar de que constitu-
desarrollo coherente de tareas en los diferentes cionalmente esto no se permite en el mbito de
mbitos de la seguridad y limita las capaci- la seguridad pblica y ms an, requiere de
dades parlamentarias para controlar y vigilar autorizacin legislativa en tiempos de paz. El
las actividades de las agencias de seguridad artculo 7, fraccin II, tambin incluye como
(Reese, 2013). amenazas de seguridad interior a fenmenos
naturales (salubridad, desastres) o antropo-
En el caso de la proteccin civil y la salu-
gnicos (qumicas, biolgico, nuclear). Todo
bridad general, stas tambin pueden caer en
esto hace que, en los hechos, esta iniciativa
situaciones extraordinarias que pongan en peli-
equipare los conceptos aqu discutidos para
gro la vida de las personas por desastres natu-
otorgar al Presidente facultades extraordinarias
rales, antropognicos o por epidemias altamen-
de uso de las Fuerzas Armadas.
te peligrosas. En estos casos se entiende que las
autoridades deben sumarse a una agencia cen- La iniciativa de RGZ incluye la seguridad
tral para coordinar esfuerzos, el Consejo de interior dentro de la seguridad nacional, integran-
Salubridad General (artculo 73 constitucional, do conceptos tales como orden constitucional,
fracc. XVI), as como a la Coordinacin Nacional Estado de derecho y gobernabilidad democrtica, los
de Proteccin Nacional (conforme la Ley Gene- cuales podran ser interpretados como constitu-
ral de Proteccin Civil). Esto implica que cuan- tivos de la paz pblica o de la seguridad pblica.
do se presentan estas urgencias nacionales, es Esto se verifica en su artculo 6, fraccin II, en
necesario centralizar la conduccin de las acti- donde se integran como amenazas a la seguridad
vidades administrativas de todos los rdenes de interior los actos tendentes a obstaculizar o
gobierno, incluyendo el ejercicio del uso de la impedir la prestacin del servicio de seguridad
fuerza. pblica [ o de los] servicios pblicos pertene-
cientes a las reas estratgicas o prioritarias.
Cmo se utilizan estos conceptos en las
De esta manera, la iniciativa considera indis-
iniciativas de Ley de Seguridad interior? En la
tintamente temas de seguridad pblica, de segu-
propuesta de CYT (27/10/16), los legisladores
ridad nacional o de estado de excepcin (incluso
integraron los tres conceptos en el artculo 1,
define como afectaciones de seguridad interior los
donde indicaron que las disposiciones de segu-
actos tendientes a obstaculizar la administra-
ridad interior sern consideradas de seguridad
cin o ejecucin de programas de apoyo fede-
nacional. En el artculo 3 incluyeron trminos
ral (artculo 6, fraccin III).
como normalizacin del orden interno, continuidad
de las instituciones y gobernabilidad democrtica, La iniciativa de MBH refiere en su artculo 4
que sin una definicin precisa podran ser com- los actos que pueden provocar afectaciones a la
parables al concepto de perturbacin de la paz seguridad interior como aquellos definidos en
pblica (comprendido en el artculo 29 de la las fracciones III, IV, V, VI, VIII, IX, XI y XII del
Constitucin). artculo 5 de la Ley de Seguridad Nacional.
Entre otros, la alteracin de la paz pblica que
Esta idea se refuerza con la redaccin del
amenaza en forma grave la vigencia de los derechos
artculo 7 de la misma iniciativa, fraccin III, que

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humanos (tambin incluye asuntos de proteccin independencia y soberana de la nacin, as como


civil y salubridad general). Cabe remarcar que garantizar la seguridad interior []
esta iniciativa, a diferencia de las otras dos, No se trata de conceder atribuciones de polica a
establece la siguiente delimitacin: las Fuerzas Armadas, sino de definir cundo,
cmo, y para qu debe recurrirse a su empleo
Art. 4.- [] No se considerar bajo ninguna cir- [conforme al] adiestramiento, equipo y poder de
cunstancia como actos que pueden provocar afec- fuerza con el que cuentan (nfasis aadido;
taciones a la seguridad interior las movilizaciones Cienfuegos, 5/12/16).
de protesta social o que tengan un motivo poltico-
electoral. Por ltimo, cabe destacar que los cambios con-
ceptuales que provocan traslapes o confusiones
El traslape de conceptos en las iniciativas puede
en materia de seguridad nacional, seguridad pbli-
facilitar que el Ejecutivo Federal use supuestos
ca y seguridad interior son parte de la expansin
de seguridad pblica, seguridad nacional, proteccin
de un rgimen de restriccin de derechos, esta-
civil y salubridad general para ampliar y reinter-
blecido en la Constitucin (art. 16) para comba-
pretar la seguridad interior, y con ello haga uso
tir el narcotrfico y la delincuencia organizada.
de las Fuerzas Armadas de manera discrecio-
El cuadro 9 enlista reformas legislativas rela-
nal. Esto incrementara la posibilidad de que se
cionadas con la expansin y consolidacin de
cometieran violaciones a derechos humanos y
este rgimen de excepcin, y por ende, con los
se diluyera el control civil sobre el sector militar
traslapes de conceptos y funciones. Por ejemplo,
(Feaver, 1996).
la promulgacin de la Ley de Seguridad Nacio-
A esto se aade a la falta de precisin en nal y su inclusin de la delincuencia organizada
varios conceptos clave utilizados en las tres como amenaza a la seguridad nacional. Sobre la
iniciativas de ley, tales como estabilidad, conti- Ley de Seguridad Nacional y las confusiones de
nuidad institucional, debilidad institucional, etc. facultades, Alejandro Madrazo explica que:
Ello es cuestionable desde la perspectiva de la [] en torno al concepto de la delincuencia orga-
seguridad jurdica, segn la cual, los conceptos nizada, que sigue siendo el mbito del Procurador
contemplados en las normas, aunque generales General, la Ley de Seguridad Nacional estableci
y abstractos, deben ser comprensibles, claros, una zona de penumbra mal diferenciada del
delimitados y explcitos en cuanto al bien jur- ncleo, que permiti a las fuerzas armadas ser
desplegadas en la lucha contra el crimen [] Esta
dico que regulan o buscan proteger (Carbonell,
es la confusin fundamental que permiti al presi-
2016:587-589). Diversos conceptos incluidos en dente Caldern desplegar al Ejrcito y a la Marina
estas iniciativas pueden ser utilizados de mane- en forma masiva para llevar a cabo el trabajo de la
ra discrecional por la autoridad, y por tanto no polica [] La Ley de Seguridad Nacional tambin
garantizan con claridad el principio de incluye amplias clusulas que le dan poder a las
seguridad jurdica esperable en toda norma. fuerzas armadas para colaborar y apoyar las
investigaciones penales realizadas por la Procu-
Todo lo anterior parecera implicar que las radura General de la Repblica []
iniciativas de ley no logran responder cabal- El resultado de estos colapsos y confusiones
mente a las inquietudes expresadas por miem- entre la seguridad nacional, la seguridad pblica
bros de las Fuerzas Armadas, como las compar- y la investigacin penal ha generado una situa-
cin de enorme incertidumbre en la que no est
tidas por el General Salvador Cienfuegos en
claro lo que hace cada uno de los organismos
torno al traslape de funciones en materia de involucrados el Ejrcito, la Marina, la Polica
seguridad interior y seguridad pblica: Federal y la Procuradura General de la Repblica
Pretender regular a las Fuerzas Armadas en ni quin es responsable de qu: quin puede de-
actividades de seguridad pblica desnaturaliza su tener, investigar, cuestionar y presentar cargos en
funcin primordial, que es defender la integridad, contra de quin? (Madrazo, 2014a:15-17)

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Cuadro 9. Mapa de reformas legislativas federales relacionadas con la expansin o consolidacin del
rgimen de excepcin contra la delincuencia organizada.

Reformas legislativas (incluye Seguridad Procuracin /


Ao Nacional / Administracin Salud Otras
reformas constitucionales) Seg. Pblica de Justicia
Aseguramiento de Bienes 2002 X
Ley de Seguridad Nacional 2005 X
Reforma constitucional de materias
2005 X
concurrentes
Reforma constitucional en materia de
2008 X X X
seguridad pblica y justicia penal
Reforma procesal penal 2009 X
Ley Federal de Telecomunicaciones 2009 X
Reforma a la PGR 2009 X
Reforma al Art. 16 constitucional 2009 X
Ley de la Polica Federal 2009 X
Ley de Narcomenudeo 2009 X X
Ley General para Prevenir y Sancionar los
2010 X
Delitos en Materia de Secuestro
Ley de Migracin 2011 X
Robo de petrleo 2011 X
Justicia Militar 2011 X
Intervencin telefnica 2012 X
Ley Federal de Proteccin de Personas que
2012 X
intervienen en el Procedimiento Penal
Ley General para Prevenir, Sancionar y
Erradicar los delitos en Materia de Trata de 2012 X
Personas
Ley contra el Lavado de Dinero 2012 X
Ley Federal para la Prevencin e
Identificacin de Operaciones con Recursos 2012 X X
de Procedencia Ilcita
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales 2014 X
Ley Federal para Prevenir y Sancionar los
Delitos cometidos en materia de 2016 X X
hidrocarburos
Cdigo Militar de Procedimientos Penales 2016 X X
Ley Nacional de Ejecucin Penal 2016 X
Fuente: Madrazo (2014b), con leyes recientes aadidas (de 2014 a 2016).

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5. ASPECTOS DE DISEO INSTITUCIONAL


De ocurrir reformas legislativas que expandan reconozca la participacin de las fuerzas arma-
todava ms las atribuciones de las Fuerzas Ar- das en estas tareas y que con efecto de aminorar
madas, as como el rgimen de excepcin para sus consecuencias negativas en materia de
el combate al narcotrfico y a la delincuencia derechos humanos se garantice que esta ley:
organizada como pudiera suceder al regular 1) no implique una suspensin de derechos y
labores de seguridad interior, debe cuidarse en que evite los cheques en blanco;
todo momento que las Fuerzas Armadas no
2) sea compatible con todas las obligaciones
sean utilizadas para reprimir protestas pacficas
internacionales del Estado mexicano en
de la sociedad civil. Esto es una preocupacin
materia de derechos humanos;
realista en vista de que dos de las iniciativas de
Ley de Seguridad Interior pretenden calificar a 3) parta de supuestos claros, precisos y taxati-
priori el uso legtimo de la fuerza en contra de vos de instrumentacin;
actos de resistencia no agresiva (cuadro 5). 4) obligue a especificar causas y objetivos;
Esto tambin se revela como una preocupacin
5) defina medidas estrictamente necesarias,
legtima frente algunas opiniones expresadas en
adecuadas y proporcionales a la situacin
los medios de comunicacin, por ejemplo:
que se pretende enfrentar;
Mxico debe estar preparado para enfrentar
6) establezca que el llamado a las fuerzas
retos de seguridad interior.
militares sea el ltimo recurso;
El escenario es grave. Los efectos del aumento en
el precio de la gasolina ya se sienten; la inversin 7) defina de manera clara que las Fuerzas
extranjera est detenida hasta esperar cules Armadas no pueden participar en tareas
sern las polticas que adopte contra Mxico el relacionadas con la investigacin de los
hombre ms poderoso del mundo. Los procesos delitos, la regulacin de las migraciones o
electorales tanto de este ao como el federal de
actividades de inteligencia civil;
2018, dividen al pas en varias fracciones, aun y a
pesar de que oficialmente todava no comienzan. 8) s establezca el retiro gradual, medible y
[] La promulgacin de la ley de seguridad interior con plazos definidos de las Fuerzas Arma-
dar certeza y fortaleza a todos los mexicanos, ya das;
que un ambiente econmico por mucho peor al
9) prevea que cualquier involucramiento de
que vivimos actualmente producir un mayor
deterioro al tejido social (Ibarrola, 14/1/17). las Fuerzas Armadas en tareas de seguri-
dad pblica, deber tener una vigencia
Por ste y otros motivos, es relevante tomar en temporal breve y precisa;
cuenta las recomendaciones del representante
10) tutele que los despliegues militares se
en Mxico de la Oficina del Alto Comisionado
desarrollen bajo la coordinacin y control
de las Naciones Unidas para los Derechos
efectivo de las autoridades civiles;
Humanos, Jan Jarab (26/1/17). Este funcionario
extern, primero, la preocupacin de que con 11) contemple las obligaciones a cargo de los
las iniciativas actuales se corre el riesgo de tres rdenes de Gobierno;
petrificar un rol impropio de las Fuerzas Arma- 12) establezca mecanismos de rendicin de
das. No obstante, frente al mpetu con que se cuentas, reforzadas tanto en lo interno
ha impulsado este tema en el Congreso, Jarab como en lo externo, que aseguren una
expres las siguientes 17 recomendaciones en supervisin rpida, independiente, impar-
caso de que el Estado mexicano decidiera adop- cial y exhaustiva de las violaciones a los
tar una legislacin sobre seguridad interior que derechos humanos;

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13) defina estrategias especiales de supervisin sencia de representantes de la CNDH y de los


por parte de la CNDH; organismos locales de derechos humanos. Pero
14) precise la adopcin de medidas especficas esto no configura un esquema de garantas al
para garantizar el trabajo de las y los perio- trabajo de periodistas y defensores.
distas y de las y los defensores de derechos Aun y con sus mltiples carencias, vale la
humanos; pena revisar aspectos bsicos del diseo institu-
15) que informe a la poblacin de las medidas cional que proponen las iniciativas.
adoptadas y de las posibilidades y vitrinas
para denunciar, de forma segura y sin te- 5.1 Instituciones y procedimientos
mores, cualquier abuso;
16) instrumente polticas especiales para la Las instituciones son el conjunto de reglas y
atencin y garanta de las vctimas de vio- normas que regulan las interacciones entre las
laciones a los derechos humanos en este personas y las organizaciones, y su fin funda-
contexto; y mental es darle certidumbre y estabilidad a esa
interaccin, incluso en procesos de cambio y
17) transparente e informe de manera constan-
especialmente en circunstancias excepcionales
te el resultado de las acciones desplegadas
(North, 1991, 1993; Ostrom, 2000). Si se disean
y de los operativos implementados.
de forma clara, se desempean de manera con-
Frente a este conjunto de recomendaciones, las sistente y son conocidas por todos los actores
iniciativas de Ley de Seguridad Interior presen- involucrados, las instituciones pueden dar cer-
tan varias carencias, por ejemplo, ninguna sienta teza a la vida colectiva y estabilidad a una comu-
las bases para instrumentar polticas especiales nidad poltica. Esto es especialmente deseable en
para la atencin y garanta de las vctimas de situaciones de excepcin, cuando las causas y
violaciones a derechos humanos en el contexto consecuencias de las decisiones y los compor-
de las acciones contra amenazas a la seguridad tamientos pueden ser determinantes para la per-
interior. manencia y bienestar de un grupo o incluso de
De hecho, las iniciativas no establecen es- una institucin.
quemas que garanticen el retiro gradual y medi- Cmo decide el gobierno federal las inter-
ble de las Fuerzas Armadas; slo la propuesta de venciones con las Fuerzas Armadas? Qu pro-
MBH incluye dos artculos transitorios que cedimientos deben seguirse y qu informacin
indican la elaboracin de diagnsticos y el inicio debe considerarse para tomar esta decisin? La
de procedimientos, conforme a los resultados de dificultad para responder con claridad y consis-
los mismos, para mantener la participacin de tencia a estas preguntas en los aos recientes,
las Fuerzas Armadas (y el retiro de subsidios muestra uno de los aspectos institucionales ms
despus de dos evaluaciones negativas). Pero frgiles de la respuesta que el Estado mexicano
cabe sealar que el Congreso podra solicitar ha dado a los problemas de seguridad pblica,
estos diagnsticos generales (sin informacin especialmente los vinculados con el crimen
confidencial) antes de aprobar una Ley de Segu- organizado.
ridad Interior.
Las iniciativas en comento daran lugar a
Las iniciativas no precisan la adopcin de nuevas instituciones, aunque con caractersticas
medidas especficas para garantizas el trabajo de muy distintas. Las iniciativas de RGZ y de MBH
periodistas y defensores de derechos humanos; crean nuevas instancias de decisin en materia de
slo la iniciativa de RGZ establece que los rete- seguridad interior, mientras que la iniciativa del
nes en la va pblica debern contar con la pre- CYT slo contempla la conformacin de grupos

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interinstitucionales para coordinar operaciones decisiones sobre la intervencin gubernamental,


(cuadro 10). La principal diferencia entre las pro- incluyendo el uso de las Fuerzas Armadas.
puestas de RGZ y de MBH consiste en que, el
Los tres proyectos de ley establecen proce-
Comit de Seguridad Interior (RGZ) se crea dentro
dimientos que concluyen en una declaratoria o
del Consejo de Seguridad Nacional y tiene un
decreto que rene y hace pblicos los componen-
mandato de apoyo al Ejecutivo Federal, mientras
tes fundamentales que deber tener la interven-
que el Consejo de Seguridad Interior (MBH) pare-
cin pblica, incluyendo la participacin de las
cera tener (o se esperara que tuviera) mayor
Fuerzas Armadas, su temporalidad y los meca-
autonoma y poder de decisin.
nismos de coordinacin entre rdenes de gobier-
La participacin del presidente de la Comi- no. Pero cada uno plantea facultades, actores,
sin Bicamaral de Seguridad Nacional (Congre- relaciones y responsabilidades diferentes, inclu-
so de la Unin), en las propuestas de RGZ y de so su denominacin vara en cada iniciativa:
MBH, as como de gobernadores y presidentes Declaratoria de Amenaza a la Seguridad Interior
municipales de las zonas afectadas, en la pro- (CYT); Declaratoria de Afectacin a la Seguridad
puesta de MBH, es importante porque les permite Interior (RGZ) y Decreto de medidas excepcionales
incidir en las deliberaciones y en la toma de para la seguridad interior (MBH).

Cuadro 10. Propuestas de nuevas instituciones en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.
Nuevas In icia t iv a s
instituciones Gil (RGZ, 13/9/16) Barbosa (MBH, 11/1/17) Camacho y Tam. (CYT 27/10/16)
Instancia de decisin Instancia de decisin Slo operativo
Facultades
y coordinacin y coordinacin (coordinacin)

Comit de Seguridad Interior


Nombre (dentro del Consejo de Consejo de Seguridad Interior Grupos interinstitucionales
Seguridad Nacional)
Secretario de Gobernacin Titular del Ejecutivo Federal Art. 19.- [si participan las
(presidente del Comit) (presidente del Comit) Fuerzas Armadas]:
Fiscal General de la Repblica Secretario de Gobernacin I. El Presidente de la Repblica a
Secretario de la Defensa Fiscal General de la Repblica propuesta de los Secretarios de
Nacional Secretario de la Defensa Nacional la Defensa Nacional y Marina,
designar a un Comandante de
Secretario de Marina Secretario de Marina
las Fuerzas Armadas
Secretario de Relaciones Secretario de Relaciones Exteriores participantes, quien dirigir los
Exteriores Director General del Centro de grupos interinstitucionales que
Secretario Ejecutivo del Sistema Investigaciones y Seguridad para el efecto se integren;
Nacional de Seguridad Pblica Nacional II. El comandante elaborar el
Integrantes Comisionado Nacional de Secretario de Salud protocolo de actuacin []
Seguridad Secretario de Hacienda y Crdito III. El protocolo contemplar la
Comisario General de Polica Pblico integracin de grupos
Federal Secretario de la Funcin Pblica interinstitucionales []
Director General del Centro de Secretario de Comunicaciones y Art. 20.- La institucin o
Investigaciones y Seguridad Transportes autoridad coordinadora
Nacional constituir un grupo
Secretario de Energa
Presidente de la Comisin interinstitucional con
Presidente de la Comisin Bicamaral representantes de cada una de
Bicamaral de Seguridad
de Seguridad Nacional (Congreso) las autoridades u organismos
Nacional (Congreso)
Gobernadores y presidentes participantes []
municipales de las zonas afectadas
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.

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Antes de revisar los procedimientos, es de suma casos en que haya una circunstancia de grave
importancia recordar que la iniciativa de CYT peligro [a] la integridad colectiva de las perso-
permite la presencia permanente de las Fuerzas nas y/o del funcionamiento de las institucio-
Armadas en tareas de seguridad pblica, sin nes. Ms all de la exigencia de publicar, a la
necesidad de declaratoria o decreto alguno, bajo brevedad, la declaratoria correspondiente, esta
un esquema de acciones de orden interno (ver excepcin luce suficientemente amplia como
seccin 2). En estas acciones se incluyen todas para que, a juzgar por la experiencia nacional
las dems que se consideren necesarias (art. 3) reciente, se presentar un amplio nmero de
casos que podran justificarse como de grave
La facultad para iniciar el procedimiento que
peligro y por lo tanto obviar, al menos en un
permita decidir la intervencin gubernamental
primer momento, la exigencia de publicar una
ante una amenaza a la seguridad es clave porque
declaratoria.
representa el poder de arranque del proceso
decisorio. En las tres iniciativas, el presidente de En el caso de las otras iniciativas, el proce-
la Repblica tiene la facultad de iniciar este dimiento es similar entre ellas, aunque con una
proceso, pero mientras que en las iniciativas de diferencia importante: la deliberacin y la toma
CYT y de MBH esta facultad es exclusiva del pre- de decisiones basadas en evidencia. Tanto en la
sidente, en la iniciativa de RGZ la facultad se iniciativa de RGZ como en la de MBH, una vez
ampla a los gobernadores y al jefe de gobierno que se recibe la solicitud para la declaratoria, el
de la Ciudad de Mxico, a las legislaturas locales secretario de Gobernacin debe convocar a la
(mediante voto de mayora relativa) y tambin al instancia colegiada correspondiente (cuadro 10)
Senado de la Repblica (tambin mediante voto para deliberar y tomar una decisin. En la pro-
de mayora relativa). En el caso de las iniciativas puesta de RGZ, el Comit debe analizar la soli-
de CYT y de MBH, los gobernadores y legislaturas citud y una vez tomada la decisin, es decir en
locales pueden solicitar al presidente que inicie un momento posterior, el Centro de Investigacin
el procedimiento decisorio (en la propuesta de en Seguridad Nacional (CISEN) formula el pro-
MBH las legislaturas locales requieren del voto yecto de Declaratoria con la fundamentacin y
de las dos terceras partes de sus integrantes para las acciones a instrumentar. En la iniciativa de
presentar la solicitud; la iniciativa de CYT no MBH, el Consejo debe contar con un diagnstico
detalla un requisito de votacin). previo, que incluya una propuesta de programa de
acciones a implementar, para su deliberacin y
Una vez que las autoridades facultadas
toma de decisiones. Una vez que el Consejo dis-
hacen una solicitud para iniciar el procedimiento
cute la solicitud y el diagnstico previo, el presi-
para la declaratoria y se emite el decreto corres-
dente de la Repblica emite el decreto corres-
pondiente, las rutas que se siguen varan en cada
pondiente. Al exigir un diagnstico y un programa
una de las tres iniciativas. La de CYT no plantea
previos a la deliberacin, la iniciativa de MBH
mayor procedimiento que simplemente tomar
promueve la toma de decisiones informadas (y
opinin del Consejo de Seguridad Nacional a la
basadas en evidencia). Dada la experiencia hist-
solicitud presentada. Por los trminos en los que
rica de hace un dcada (ver seccin 1), donde no
est planteada, esta iniciativa contiene la pro-
es posible encontrar evidencia que sustentara la
puesta ms sencilla y por lo mismo la ms
decisin de desplegar operativos simultneos en
expedita, pero tambin la que podra tener ma-
varios estados del pas entre 2006 y 2007, esta
yores oportunidades de discrecionalidad. Un
cuestin se revela de suma importancia.
aspecto adicional de esta iniciativa, que la
distingue de las otras, es que faculta al presiden-
te de la Repblica para ordenar la intervencin
del gobierno sin mediar una declaratoria, en los

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5.2 Mecanismos de control y supervisin con la que se deben presentar los informes, sus
caractersticas, ni sus efectos en el contexto de
La experiencia de la ltima dcada respecto de las mismas acciones instrumentadas. An ms,
las intervenciones federales en crisis de seguri- estos informes no se requieren en el esquema de
dad pblica, ha hecho evidente la necesidad de acciones de orden interno, el cual posibilita la pre-
contar con mecanismos de supervisin y control sencia militar permanente en las actividades de
de las acciones y programas que las autoridades seguridad que se consideren necesarias.
realizan para enfrentar estas crisis. Se trata no
La iniciativa de RGZ propone un fuerte
solo de evitar abusos o acciones improvisadas,
mecanismo fuerte de control parlamentario, toda
sino de someter toda actuacin de gobierno,
vez que en su artculo 24 se establece que la
sobre todo la de carcter excepcional, a la rendi-
declaratoria de afectacin a la seguridad interior
cin de cuentas y evaluacin, es decir, al escru-
podr terminar su vigencia por decreto del
tinio propio de un orden democrtico.
Senado de la Repblica (cuadro 11). Para que
Como puede observarse en el cuadro 11, el este mecanismo opere, la CBSN deber dictami-
mecanismo de supervisin ms acotado de las nar la pertinencia de poner fin a la declaratoria, y
tres iniciativas analizadas es el que incorpora la someter el dictamen al pleno del Senado para su
iniciativa de CYT. Esta iniciativa seala que la aprobacin (art. 43). Esta iniciativa incluye otros
autoridad coordinadora (sin precisar en la ley) mecanismos de supervisin tales como la obli-
deber entregar un informe al Secretario de Go- gacin del Secretario de Gobernacin de pre-
bernacin. A su vez, este ltimo deber enviar un sentar informes generales a la CBSN sobre las
informe a la Comisin Bicamaral de Seguridad actividades realizadas en materia de seguridad
Nacional del Congreso de la Unin (CBSN). Sin interna. Y la CBSN tendra la facultad de requerir
embargo, la iniciativa no indica la regularidad informes sobre declaratorias especficas.

Cuadro 11. Mecanismos de supervisin y control en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.
Camacho y Tamayo
Gil (RGZ, 13/9/16) Barbosa (MBH, 11/1/17)
(CYT 27/10/16)
Informe de la autoridad Puestos de revisin en el va pblica Mecanismos internos de revisin
coordinadora (sin precisar debern operar con representantes de trimestrales y de evaluacin semestral,
en la ley) al Secretario de la CNDH y de los organismos locales de para los cuales pueden firmarse convenios
Gobernacin. derechos humanos. con organizaciones de la sociedad civil.
Informe del Secretario de Informes generales del Secretario de CBSN puede ordenar la comparecencia de
Gobernacin a la Comisin Gobernacin a la CBSN, al inicio de los todos los integrantes del Consejo de
Bicamaral de Seguridad periodos ordinarios. Seguridad Interior.
Nacional (CBSN). CBSN puede ordenar la comparecencia CBSN puede requerir informes de todos
del Secretario de Gobernacin durante los integrantes del Consejo de Seguridad
una declaratoria de afectacin a la Interior.
seguriad interior. En casos de probable colusin de
CBSN puede requerir un informe del servidores pblicos, la Fiscalia General de
Secretario de Gobernacin de la Repblica y el Comit Coordinador del
resultados de la declaratoria. Sistema Nacional Anticorrupcin remitirn
Senado puede decretar el trmino de la informes trimestrales a la CBSN.
declaratoria. Auditoria Superior de la Federacin
fiscaliza recursos.
Senado puede objetar la participacin de
las Fuerzas Armadas en todo momento.
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.

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La iniciativa de MBH introduce el mayor nmero de seguridad interior, pero la conceptualizan y


de mecanismos de control y supervisin. En esta regulan de formas diferentes (cuadro 12).
propuesta, el Senado puede objetar la partici-
El criterio ms general es el que aplica la
pacin de las Fuerzas Armadas en cualquier
iniciativa de CYT, que considera toda la informa-
momento de la vigencia del decreto de medidas
cin de seguridad interior como equivalente a la
excepcionales para la seguridad interior (art. 45).
de seguridad nacional para efectos de su clasifica-
As, aunque el Senado no tendra la atribucin
cin y reserva (art. 6). La iniciativa de RGZ
de finalizar la vigencia del decreto, s podra
seala que toda la informacin discutida en el
vetar la presencia militar en todas las activi-
Comit de Seguridad Interior se podr clasificar
dades que el mismo establezca. Esta iniciativa es
como reservada conforme la prueba de dao en
la nica que obliga mecanismos de evaluacin
los trminos que establece la Ley General de
(donde incluso podra participar la sociedad
Transparencia y Acceso a la Informacin P-
civil organizada), as como de fiscalizacin de
blica.2 Cabe hacer notar que esta iniciativa
los recursos utilizados.
impone secreca absoluta a los miembros de la
Comisin Bicamaral de Seguridad Nacional
5.3 Informacin pblica y reserva (art. 45).
La iniciativa de MBH seala que toda la
En un tema tan sensible y delicado como el des-
informacin que se discuta o genere en las se-
pliegue de operativos con las Fuerzas Armadas,
siones del Consejo de Seguridad Interior ser
donde entran en tensin aspectos tales como el
reservada. Pero tambin establece, y esto marca
combate militarizado al crimen organizado, los
una enorme diferencia con las otras iniciativas,
abusos de autoridad y las violaciones graves a
que todas las evaluaciones a las acciones imple-
derechos humanos, el uso y acceso a la informa-
mentadas bajo el decreto de medidas excepcionales
cin por parte de diversas autoridades y de la
para la seguridad interior debern ser publicadas
sociedad mexicana deben ser adecuadamente
de manera proactiva por el Ejecutivo Federal y
regulados. A este respecto, las tres iniciativas de
por las organizaciones de la sociedad civil que
ley hacen referencia a la informacin en materia
hubiesen ayudado en su elaboracin (art. 20).

Cuadro 14. Transparencia y acceso a la informacin en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.
Camacho y Tamayo
Gil (RGZ, 13/9/16) Barbosa (MBH, 11/1/17)
(CYT 27/10/16)
Toda la informacin se considera La informacin podr ser clasificada La informacin que se discuta y
de seguridad nacional y se como reservada mediante la aplicacin genere en las reuniones del Consejo
reserva como tal. de la prueba del dao. se reserva.
En todo caso, los integrantes de la Los resultados de las evaluaciones
Comisin Bicamaral de Seguridad sern de acceso pblico y debern
Nacional estarn obligados a guardar ser publicados por el Ejecutivo
secreca de la informacin conforme la Federal y por las organizaciones de
Ley de Seguridad Nacional. la sociedad civil que hayan
participado en su elaboracin.
Fuente: elaboracin propia con base en las iniciativas de Ley de Seguridad Interior.

2El art. 104 de la LGTAPI establece que: en la aplicacin de la prueba de dao, el sujeto obligado deber justificar que: I.
La divulgacin de la informacin representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al inters
pblico o a la seguridad nacional; II. El riesgo de perjuicio que supondra la divulgacin supera el inters pblico general
de que se difunda, y III. La limitacin se adecua al principio de proporcionalidad y representa el medio menos restrictivo
disponible para evitar el perjuicio.

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> temas estratgicos 39 enero 2017

REFLEXIONES FINALES
Es de llamar la atencin diez aos despus del especficas para la generacin de la Informacin
drstico aumento en los homicidios ocurrido en de Inters Nacional (esto es, revisar el artculo 26
Mxico, que todava no se tengan diagnsticos constitucional, la Ley del SNIEG y la Ley General
oficiales pblicos, detallados y frecuentes, que le del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en-
permitan a la sociedad monitorear y evaluar las tre otras acciones).
situaciones de violencia que se viven en el pas.
La informacin oficial disponible muestra
Tampoco se tienen evaluaciones pblicas del
que no existi una crisis de seguridad, ni una
desempeo y de los resultados ntegros de los
ola de violencia (salvo en el estado de Michoa-
operativos conjuntos con las Fuerzas Armadas.
cn), que justificara el despliegue simultneo de
No se dispone de un diagnstico detallado de la
operativos con las Fuerzas Armadas, de carcter
situacin en la que se encuentran los cuerpos de
permanente, en diversos estados del pas entre
polica de todo el pas. Particularmente, no se
2006 y 2007. Los datos oficiales revelan que la
tienen evaluaciones pblicas del desempeo de
implementacin de estos operativos, lejos de dis-
la Polica Federal, y de su Divisin de Gendar-
minuir la violencia existente (que se encontraba
mera, que permitan dilucidar por qu ahora se
en mnimos histricos), la increment de forma
estima que estos modelos de operacin policial
drstica. De tal manera que, la evidencia emp-
son insuficientes para enfrentar al crimen orga-
rica disponible nos advierte de la necesidad de
nizado. Todo esto implica que los debates pbli-
imponer controles estrictos, as como amplias
cos y parlamentarios en torno a estos temas
medidas de supervisin y evaluacin pblicas,
ocurran ms en el mbito de las intuiciones,
sobre este tipo de operativos.
ideologa y convicciones personales, y menos en
un marco de recopilacin de evidencias y toma En razn de lo analizado, es posible consi-
de decisiones informadas. derar que las iniciativas de Ley de Seguridad
Interior no necesariamente resuelven la carencia
Esta falta de informacin revela no slo la
de un marco legal que regule y limite la parti-
ausencia de una cultura de rendicin de cuentas,
cipacin de las Fuerzas Armadas, sino que pare-
sino tambin la falta de normatividad adecuada
cen expandir sus facultades en temas de segu-
que obligue a la publicacin proactiva de los datos
ridad pblica, estado de excepcin, proteccin
necesarios para la toma de decisiones certeras y
civil y salubridad general. Igualmente, las ini-
sustentadas. Dada la relevancia de estos temas
ciativas parecen presentar problemas de consti-
para la agenda nacional, subsanar la carencia de
tucionalidad con respecto a los artculos 21, 29,
informacin debe ser una prioridad del Estado
73 y 129 de nuestra Carta Magna. Los conceptos
mexicano. Sin diagnsticos precisos de las situa-
ofrecidos en las iniciativas para describir afecta-
ciones de violencia en el pas y del desempeo
ciones y amenazas a la seguridad interior son
integral de nuestras fuerzas de seguridad, las
ambiguos, lo que podra dar lugar a un amplio
decisiones que se tomen sern, muy probable-
margen de discrecionalidad. Finalmente, aunque
mente, poco acertadas.
las iniciativas s incluyen algunos mecanismos
La carencia de informacin oportuna, pre- de control y supervisin, no siempre apuntalan
cisa, detallada y confiable, representa un rea de la cultura de rendicin de cuentas propia de un
oportunidad para el Congreso de la Unin pues orden democrtico constitucional. En especial,
implica la necesidad de revisar el marco norma- sera recomendable considerar un control parla-
tivo del Sistema Nacional de Informacin Esta- mentario ex-ante se requiera la participacin de
dstica y Geogrfica (SNIEG), as como las reglas las Fuerzas Armadas.

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> temas estratgicos 39 enero 2017

Alternativas a la seguridad militarizada tad poltica de impulsar, a nivel federal primero


y estatal despus, una reforma policial integral
Frente a los problemas detectados, sera reco- y una verdadera autonoma del Ministerio P-
mendable que el Congreso de la Unin abriera blico. En palabras del propio Guillermo Valds:
una discusin general sobre alternativas para El narcotrfico es un negocio muy rentable que
enfrentar problemas de violencia y criminali- produce organizaciones criminales. Es cierto que
dad. Aunque ocurran crisis futuras de violencia mientras exista la demanda, difcilmente desapa-
o de otra ndole que requieran de atencin ex- recer, siempre habr quienes decidan correr el
cepcional de la autoridad, sigue siendo necesa- riesgo de participar en ese mercado ilegal de la
produccin, trasiego y venta de drogas. En ese
rio un plan para el retiro gradual y permanente
sentido puede argumentarse, con razn, que la
de las Fuerzas Armadas de tareas de seguridad delincuencia organizada que se dedica al narco-
pblica. Esto requiere discutir las consecuencias trfico no se terminar mientras se mantenga el
no intencionadas del combate frontal y militari- rgimen de prohibicin de estupefacientes. se es
zado al narcotrfico y a la delincuencia organi- el gran nudo econmico del problema: la criminali-
zada, originadas en el marco de la poltica inter- dad asociada a un negocio con utilidades muy ele-
vadas. Sin embargo [..] Que las organizaciones del
nacional de control de drogas y de combate a la
narcotrfico sean muy poderosas no depende
delincuencia organizada transnacional. nicamente del nudo econmico [..] Lo que per-
En varios pases se estn implementando mite que ste se expanda, sus utilidades se multi-
pliquen y sus capacidades de generar violencia,
esquemas alternativos de regulacin del corromper y capturar instituciones de seguridad y
mercado de drogas, incluyendo aspectos como de justicia crezcan, al grado de poner en jaque al
la despenalizacin del auto-cultivo y de la Estado mismo, es, fundamentalmente, la debilidad
posesin para el consumo personal. Tambin ha de ste. Tal es el nudo poltico del problema. Y
comenzado un debate internacional sobre las ambos nudos son necesarios para fortalecer la
criminalidad asociada al narcotrfico (nfasis
propias reglas de produccin de analgsicos y
aadido; Valds, 2015:356-357).
de medicamentos derivados de la planta de la
cannabis, del arbusto de coca y de la flor de En el marco del debate pblico sobre la Ley de
amapola. Se sugiere discutir con mayor aper- Seguridad Interior, algunos acadmicos ya se
tura los diferentes esquemas de regulacin que han pronunciado por recuperar la discusin de
ya se aplican en Blgica, Ecuador, Espaa, una reforma policial integral. En palabras de
Jamaica, Nueva Zelandia, Portugal, Repblica Ral Bentez:
Checa y Uruguay (as como en algunos estados Durante ese periodo [1929-2000] el pas se
de Estados Unidos). urbaniz, industrializ y creci, pero las institu-
ciones encargadas de regular el llamado primer
Una reforma regulatoria del mercado de
contacto entre ciudadanos y Estado, entre ellas las
drogas permitira, entre otros beneficios, rediri- policas, ni se modernizaron, ni se profesionaliza-
gir las estrategias y acciones de las fuerzas de ron. Lo mismo es vlido para los cuerpos munici-
seguridad en Mxico en contra de los delitos pales existentes como para las instituciones fede-
que mayores daos causan a nuestra sociedad, rales que se configuraron de forma descentrali-
tales como homicidio, feminicidio, secuestro, zada, como la Polica Federal de Caminos. Y qu
decir de lo sucedido en el rea de las policas de
trfico de armas, trata de personas y asaltos en
investigacin del delito (judiciales). Por ello, una
casa-habitacin. Redirigir los esfuerzos de nues- verdadera Ley de Seguridad Interior debera cen-
tras fuerzas de seguridad configura una segun- trarse en fortalecer a las policas, en vez de
da alternativa de corto plazo a la militarizacin referirse a las fuerzas armadas []
progresiva de la seguridad pblica, cuyo xito Por ello, es preciso que el poder legislativo no
no slo depende de la regulacin del mercado trabaje al vapor, que tenga en cuenta que el
de drogas, sino fundamentalmente, de la volun- proyecto de Ley de Seguridad Interior en realidad

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> temas estratgicos 39 enero 2017

concierne a lo policiaco, ms que a lo militar, que Unin. Pero esta opcin mantendra los proble-
es la defensa del pas, y que no haya debates mas que ahora nos aquejan: elevados niveles de
improvisados. Slo as se retomar la urgencia de
violencia e impunidad; falta de capacidades por
los militares de no seguir haciendo labores poli-
ciacas ad infinitum, cobijadas en la ambigua pala- parte de policas y autoridades civiles; poca o
bra de coadyuvancia (nfasis aadido; Bentez, nula informacin para la toma de decisiones;
2017). ocurrencia de violaciones graves a derechos
humanos; etctera.
Al igual que en 2006, Mxico vuelve a atravesar
por la disyuntiva de mejorar su sistema de Mejorar el sistema de justicia de forma
justicia o incrementar las facultades de las integral llevar tiempo pero es la opcin con el
autoridades militares en el pas. mayor potencial para aminorar la impunidad,
disminuir los delitos ms violentos, reducir la
Lo primero, mejorar el sistema de justicia,
frecuencia y la gravedad de las violaciones a los
involucra acciones complejas. Entre otras, es
derechos humanos, e incluso ayudar a resolver
indispensable profesionalizar las policas muni-
conflictos sociales agudos. En palabras de
cipales, estatales y federal; as como dotar de
Cristian Riego:
autonoma real a las procuraduras y fiscalas,
especialmente a la Fiscala General de la Rep- [] existe un espacio importante donde la refor-
blica, enfatizando la renovacin de sus capaci- ma a la justicia criminal desempeara un papel
como elemento que contribuya a mejorar la res-
dades en materia de investigacin y persecu- puesta del Estado en el control de la criminalidad.
cin de los delitos. Este espacio es el de la legitimacin del sistema
judicial como forma civilizada de resolver los
De igual manera, mejorar el sistema de
conflictos sociales ms agudos []
justicia implica el empoderamiento de los jueces
Para generar estrategias productivas en el rea de
locales y federales en cuanto a sus atribuciones
la prevencin de la criminalidad es necesario esta-
para controlar judicialmente la actuacin de las blecer distinciones claras entre los distintos tipos
policas y ministerios pblicos, y proteger los de situaciones que constituyen las actividades de-
derechos humanos de la poblacin. Se trata de lictivas [] Para ejemplificar lo anterior baste
un proceso que, si bien puede complejo, podra pensar en las diferencias que hay entre un
proporcionar beneficios muy importantes para atentado sexual y el trfico de estupefacientes, o
entre las lesiones producidas en una ria y un
la institucionalidad y el fortalecimiento del
fraude tributario []
Estado de Derecho en nuestro pas. An ms,
[] Desde este punto de vista, el nuevo Ministerio
este proceso ya inici con la reforma consti-
Pblico debe desarrollar la capacidad de trascen-
tucional a la justicia penal de 2008, por lo que der los casos especficos y lograr una visin gene-
ahora no es necesario comenzar a escribir sobre ral de las situaciones conflictivas que se producen
una tabula rasa, sino que ya contamos con diag- en el rea en que trabaja [ y de] vincularse con
nsticos y evaluaciones para orientar con mayor otras agencias para desarrollar estrategias desti-
precisin nuestros pasos futuros. nadas a resolverlos o, al menos, a controlar sus
efectos ms extremos.
La segunda opcin, esto es, incrementar las Esta perspectiva requiere que parte de los esfuer-
atribuciones de las Fuerzas Armadas para aten- zos del Ministerio Pblico se destine a analizar las
der cuestiones de seguridad pblica, significa situaciones que se enfrentan en esta materia, as
dar sustento legal a acciones que, de facto, ya como a dar seguimiento y a evaluar las estrategias
escogidas; proceso que a su vez permite acumular
suceden todos los das en el territorio nacional.
experiencia e informacin y la posibilidad de
Estas es una medida considerablemente ms perfeccionar y replicar los mtodos utilizados []
sencilla de implementar, dado que tal y como se (nfasis aadido; Riego, 1999:52-59).
ha planteado, slo requiere de la aprobacin de
una nueva ley por parte del Congreso de la

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> temas estratgicos 39 enero 2017

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> pgina 36 DIRECCIN GENERAL DE INVESTIGACIN ESTRATGICA


TEMAS ESTRATGICOS es un reporte de investigacin sobre temas relevantes para el
Senado de la Repblica, Elaborado por la Direccin General de Investigacin Estratgica
del Instituto Belisario Domnguez.

Elaboracin de este reporte: Carlos Galindo, Mara Gmez, Ral Zepeda y Roberto
Castellanos. Los autores agradecen la colaboracin de Susana Ramrez y las sugerencias de
Alberto Serdn, Concepcin Torres, Rodolfo Ramrez y Alejandro Encinas Njera.

Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad exclusiva de los autores y
no reflejan, necesariamente, los puntos de vista del Instituto Belisario Domnguez o del
Senado de la Repblica.

Cmo citar este reporte:


Galindo, C., Gmez, M. Zepeda, R. y Castellanos, R. (2017). Seguridad interior: elementos
para el debate. Temas estratgicos, No. 39. Instituto Belisario Domnguez. Senado
de la Repblica. Mxico.

Nmeros anteriores:
http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/handle/123456789/1867

SENADO DE LA REPBLICA
INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ

COMIT DIRECTIVO
Sen. Miguel Barbosa Huerta
Gerardo Esquivel Hernndez
Presidente
Coordinacin Ejecutiva de Investigacin
Sen. Roberto Albores Gleason
Alejandro Encinas Njera
Secretario
Direccin General de
Investigacin Estratgica
Sen. Daniel vila Ruiz
Secretario

Sen. Benjamn Robles Montoya


Secretario

El Instituto Belisario Domnguez (IBD) es un rgano especializado en investigaciones legislativas


aplicadas. Contribuye a profesionalizar el quehacer legislativo y a que la ciudadana disponga de
informacin que le permita conocer y examinar los trabajos del Senado. As, ayuda a fortalecer la calidad
de la democracia en Mxico.

@IBDSenado IBDSenado www.ibd.senado.gob.mx

TEMAS ESTRATGICOS, No. 39


Seguridad interior: elementos para el debate
Enero de 2017
DR INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ, SENADO DE LA REPBLICA
Donceles 14, Colonia Centro, Delegacin Cuauhtmoc, 06020 Mxico, D.F.
Distribucin gratuita. Impreso en Mxico