Modulo 6 - Seguimiento y Evaluacion de Los Resultados PDF

Gestin para resultados en el desarrollo
en gobiernos subnacionales
MDULO 6
Seguimiento y evaluacin de los resultados
Mdulo 6: Seguimiento y evaluacin de los resultados
Mdulo 6
Seguimiento y evaluacin de los resultados
Autor:
Mauricio Garca Moreno
Equipo INDES:
Equipo INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES
Edgar Gonzlez, Coordinador General del curso GpRD
Nydia Daz, Coordinadora Acadmica del curso GpRD
Cynthia Smith, Coordinadora del aula virtual
Gabriel Escalante y Josu Mendoza: coordinacin y apoyo
operativo del aula virtual
Las opiniones incluidas en este documento
Equipo PRODEV
corresponden y son responsabilidad del autor o los
Roberto Garca Lpez, Coordinador PRODEV
autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID,
Mauricio Garca Moreno, Coordinador del curso GpRD
el INDES o el PRODEV.
Colaboradores Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo.
Cecilia Ortiz B., edicin, correccin orto-tipogrfica Todos los derechos reservados.
y correccin de estilo
Cualquier reproduccin parcial o total de este
documento debe ser solicitada a la direccin
Diseo grfico:
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Manthra Editores info@manthra.net
por el INDES.
2
ndice
Glosario de siglas..............................................................................................................................................5
Presentacin ......................................................................................................................................................6
Objetivos del mdulo.......................................................................................................................................6
Preguntas orientadoras del aprendizaje.................................................................................................6
Unidad 1. El seguimiento de los resultados................................................................8
1.1 Conceptos bsicos..............................................................................................................................8
1.2 Elementos necesarios para implementar un sistema de seguimiento........................17
1.3 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................25
1.4 Bibliografa de la unidad.................................................................................................................26
Unidad 2. La evaluacin de los resultados..................................................................27
2.1 Conceptos bsicos..............................................................................................................................27
2.2 Pasos necesarios para implementar evaluaciones...............................................................32
Unidad 3. Construccin del sistema de seguimiento y evaluacin...........................39
3.1 Usos del sistema de seguimiento y evaluacin.....................................................................39
3.2 Los usuarios del sistema de seguimiento y evaluacin.....................................................43
3.3 Institucionalizacin del seguimiento y evaluacin..............................................................44
3.4 Integracin horizontal y vertical del sistema de seguimiento y evaluacin............49

ndice de grficos
6.1 Componentes del ciclo de gestin..............................................................................................9
6.2 La cadena de resultados..................................................................................................................11
6.3 La Matriz del marco lgico y la cadena de resultados.......................................................12
6.4 Dimensiones del desempeo.........................................................................................................15
3
6.5 Tasa especfica de participacin de la poblacin econmicamente

activa de 12 a 15 aos.....................................................................................................................22
6.6 Tipos de evaluacin............................................................................................................................29
6.7 Usos del sistema de seguimiento y evaluacin.....................................................................42
6.8 Usuarios del sistema de seguimiento y evaluacin.............................................................43
6.9 Institucionalizacin del sistema de seguimiento y evaluacin......................................48

ndice de recuadros
6.1 Componentes de la cadena de generacin de resultados................................................11
6.2 Elementos necesarios para desarrollar un sistema de seguimiento............................18
6.3 Pasos para realizar evaluaciones en un gobierno subnacional......................................32

ndice de cuadros
6.1 Ejemplo de indicadores segn componentes de la cadena de resultados................13
6.2 Indicadores de desempeo.............................................................................................................16
6.3 Indicadores segn dimensiones de desempeo y cadena de resultados...................17
6.4 Indicadores segn tipo de fuente................................................................................................21
6.5 Diferencias entre el seguimiento y la evaluacin.................................................................28
6.6 Costos y duracin de evaluaciones, de los efectos e impactos......................................34
6.7 Elementos que contienen los trminos de referencia de una evaluacin.................35
6.8 Ventajas e inconvenientes de contratar empresas de evaluacin
o evaluadores individuales.............................................................................................................36
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GLOSARIO DE SIGLAS
ALC Amrica Latina y el Caribe
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
BM Banco Mundial
GpRD Gestin para resultados en el desarrollo
MML Matriz del marco lgico
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OECD Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(por sus siglas en ingls)
OSC Organizaciones de la sociedad civil
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PIB Producto Interno Bruto
SyE Seguimiento y evaluacin
TR Trminos de referencia
TIR Tasa interna de retorno
UNEG Grupo de evaluacin de las Naciones Unidas
(por sus siglas en ingls)
VAN Valor actual neto
5
Presentacin
Este mdulo trata sobre los sistemas de seguimiento y evaluacin (SyE) de los resul-
tados de la gestin de los gobiernos subnacionales. El seguimiento y la evaluacin son
piezas clave de la gerencia pblica, pues permiten identificar si las estrategias y las ac-
ciones que se estn realizando se encaminan a alcanzar las metas y objetivos trazados
por una institucin o gobierno. De esta manera, proporcionan elementos para corregir
el rumbo de la gestin a medida que la sociedad cambia.
El mdulo ofrece una sntesis de los principales elementos que un gerente pblico debe
tomar en cuenta para implementar y administrar sistemas de SyE. Puesto que, como se
postula aqu, el SyE es una funcin que atraviesa todos los sistemas de gestin pblica
(planificacin, presupuesto, gestin financiera, programas y proyectos), el texto est di-
rigido no solamente a los gerentes de SyE sino a todos aquellos que actan en el mbito
de los gobiernos subnacionales. El documento, por tanto, no pretende ofrecer conoci-
mientos metodolgicos y tcnicos para realizar evaluaciones o para elaborar indicadores
de desempeo, aspectos tcnicamente complejos que requeriran un espacio acadmico
propio, sino sealar el enfoque y los elementos que deben considerarse para construir
un sistema de SyE. Aquellos participantes interesados en conocer ms acerca de los
aspectos metodolgicos del SyE encontrarn en la bibliografa textos en espaol que
pueden encontrarse fcilmente en el Internet.
El mdulo est compuesto por tres unidades: la primera trata acerca del seguimiento o mo-
nitoreo de la gestin pblica, la segunda versa sobre la evaluacin de los resultados y la
tercera sobre los aspectos que deben tomarse en cuenta para la institucionalizacin del SyE.
Objetivos del mdulo
Analizar y comprender el enfoque y los principales elementos que deben considerarse

para implementar y administrar un sistema de seguimiento y evaluacin (SyE), orienta-
do a fortalecer la capacidad de gestin para resultados de los gobiernos subnacionales.
Preguntas orientadoras del aprendizaje
Qu son el seguimiento y la evaluacin en el enfoque de la gestin para resultados?
En qu se diferencia el seguimiento de la evaluacin?
Cules son los principales conceptos involucrados en el SyE?
Qu pasos deben seguirse para implementar un sistema de SyE?
Qu aspectos deben tenerse en cuenta para institucionalizar un sistema de SyE?

6
Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados
Mdulo 6
Seguimiento y evaluacin
de los resultados
Unidad 1. El seguimiento de los
resultados
Unidad 2. La evaluacin de los

resultados
Unidad 3. Construccin del sistema

de seguimiento y evaluacin
7
Unidad 1. El seguimiento de los resultados
Objetivos del aprendizaje
Conocer y comprender los principales conceptos y definiciones relaciona-

dos con el proceso de seguimiento de los resultados de la gestin de un
gobierno subnacional.
Destacar los elementos ms importantes del proceso de implementacin

de un sistema de seguimiento.
1.1. Conceptos bsicos

Segn el Glosario de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el
Desarrollo (OECD, 2002), el seguimiento es una funcin continua que utiliza
la recopilacin sistemtica de datos sobre indicadores determinados para
proporcionar informacin sobre el avance y el logro de los objetivos, as
como sobre la utilizacin de los fondos asignados a los administradores y
a las principales partes interesadas de una intervencin para el desarrollo.
El seguimiento, por tanto, es un componente importante del ciclo de ges-
tin de una institucin, programa o proyecto, pues permite que tanto sus
administradores como los grupos e instituciones que de una u otra manera
se ven beneficiados o afectados, cuenten con informacin sobre el avance
y el efecto de las acciones realizadas. En el grfico 6.1. se puede observar
un esquema de los componentes o etapas que involucra cualquier proceso
de gestin, desde la operacin de una planta hidroelctrica hasta la admi-
nistracin de un centro de salud. Se aprecia que el seguimiento es el paso
previo al ajuste, es decir, a la modificacin de lo que se hace en funcin de
los resultados que se desean obtener.
8
Grfico 6.1. Componentes del ciclo de gestin
Planificar
Evaluar Hacer
Ajustar Seguir/
Verificar
Fuente: Elaboracin del autor (2011)
El seguimiento, por tanto, es crucial para una gestin orientada al logro de resultados;
sin esta accin es improbable que cualquier actividad emprendida por los sectores p-
blico o privado logre los objetivos que la impulsaron.
Conviene mencionar que en este documento se diferencia el seguimiento de la evalua-
cin, trminos que con frecuencia se usan como sinnimos. Como se puede observar
en el grfico, la evaluacin es un proceso distinto al seguimiento debido a que, entre
otros aspectos que se vern con detalle posteriormente, no es una funcin continua.
Mientras la ejecucin, el seguimiento y el ajuste son funciones que se ejecutan perma-
nentemente durante la gestin, la evaluacin se realiza en momentos determinados.
El seguimiento se realiza mediante la recopilacin sistemtica de datos sobre la marcha
de una institucin, programa o proyecto mediante la observacin de los distintos com-
ponentes de la cadena de resultados (insumos, actividades, productos, efectos e impac-
tos). Los datos se organizan en forma de indicadores, es decir, de variables cuantitativas
o cualitativas mediante la cuales se pueden medir los logros alcanzados, observar los
cambios vinculados con una intervencin o analizar los resultados de un organismo de
desarrollo (OECD, 2002). Entre los indicadores de uso ms comn se pueden citar la
tasa de mortalidad infantil, el producto interno bruto (PIB), la tasa de desempleo y la
9
tasa de analfabetismo. Debido a su capacidad para medir los logros de la

gestin pblica, los indicadores son usados con frecuencia por las autori-
dades para rendir cuentas a los ciudadanos, por los gerentes pblicos para
dirigir las instituciones o proyectos y por los funcionarios para gestionar los
servicios pblicos.
1.1.1. El seguimiento de los resultados

Dado que el objetivo de la funcin de seguimiento es informar sobre el avan-
ce y el logro de los resultados de la gestin pblica, trtese de la administra-
cin de una institucin o de un proyecto, es importante aclarar este concep-
to. En este documento se entender que resultado es la creacin de valor
pblico, es decir, de las respuestas efectivas de un gobierno a las necesidades
o demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimacin de-
mocrtica que se concretan en cambios sociales observables y susceptibles
de medicin (BID y CLAD, 2007). Efectivamente, la nocin de resultado en
la Gestin para Resultados en el Desarrollo (GpRD) est asociada al cambio
social producido por la accin del Estado y no solamente a las actividades o
los productos que contribuyen a ese cambio. Estos ltimos son tomados con
frecuencia, como parmetros para valorar la accin gubernamental. As, por
ejemplo, el resultado de la gestin de un municipio no se medir solamente
por la cantidad de escuelas construidas, el nmero de docentes capacitados
o incluso el nmero de nios promovidos de ao, sino por los aprendizajes
que efectivamente hubieran logrado los alumnos y, a largo plazo, por la cali-
dad de empleos que logren conseguir gracias a la educacin recibida (Garca
Lpez y Garca Moreno, 2010).
La cadena de generacin de resultados (grfico 6.2.) es un esquema lgico
muy til para sintetizar la manera en que se producen los resultados en la
gestin pblica; de esa forma, se identificarn la informacin y los indica-
dores necesarios para hacer un seguimiento. La cadena est compuesta por
cinco elementos: insumos, procesos, productos, efectos e impactos. A conti-
nuacin, se definen cada uno de estos conceptos:
10
El seguimiento de los resultados
Recuadro 6.1. Componentes de la cadena de generacin

de resultados
Insumos: recursos financieros, humanos y materiales empleados para

generar los productos.
Procesos: actividades realizadas para transformar los insumos en
productos.
Productos: bienes y servicios elaborados.
Efectos: cambios en el comportamiento o en el estado de los beneficiarios

como consecuencia de la recepcin de los productos (bienes o servicios).
Impactos: cambios en las condiciones de vida de la poblacin objetivo.
Grfico 6.2. La cadena de resultados
EJECUCIN
Insumos Procesos Productos Efectos Impactos
RESULTADOS
Los insumos, procesos y productos son parte de la ejecucin, mientras los

productos, los efectos y los impactos pertenecen al mbito de los resultados.
En general, se puede decir que los elementos que componen la ejecucin
dependen de la gestin institucional, mientras los efectos e impactos son
consecuencia tambin de otros factores. As, por ejemplo, lograr que todos
11
los nios de una ciudad estn vacunados (producto) depende bsicamente

de que se cuente con los insumos necesarios, que los procesos estn bien
diseados y se ejecuten de manera adecuada, todo lo cual depende de una
buena gestin institucional. Sin embargo, lograr que todos los nios estn
sanos (impacto) depende tambin de muchos otros factores como la ali-
mentacin y el medio ambiente en que viven, lo cual escapa a la gestin de
una sola institucin. Nos detendremos, ms tarde, en esta distincin.
Grfico 6.3. La matriz del marco lgico y la cadena de resultados
MARCO LGICO
CADENA DE
Medios de RESULTADOS
Indicadores Supuestos
verificacin
Fin Impactos
Propsito Efectos
Componentes Productos
Actividades Insumos ($) Procesos
La identificacin de los elementos que componen la cadena de resultados

de cualquier proceso de produccin de valor pblico, se realiza en la fase de
planificacin. Para ello se usan distintos instrumentos, el ms conocido de
ellos es la matriz del marco lgico (MML), cuyo uso se ha generalizado, no
solamente entre los organismos internacionales como el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM), sino entre los sistemas de
SyE de varios pases1. La MML se basa en una estructura causal lgica similar
a la cadena de resultados, tal como puede apreciarse en el grfico 6.3. La
segunda columna de la izquierda obliga a establecer los indicadores de se-
guimiento para cada nivel de objetivos, trmino con el que la MML designa
a la cadena de resultados.
1 Este es el caso de Mxico. Para mayor informacin, visitar el sitio: www.coneval.gob.mx
12
Es necesario mencionar que la informacin para construir los indicado-

res de insumos, procesos y productos es comparativamente ms fcil de
obtener que aquella relacionada con los efectos e impactos, tal como puede
apreciarse en el cuadro 6.1. Efectivamente, la mayor parte de los datos de
los primeros indicadores consta en los registros que mantienen las institu-
ciones y proyectos, mientras que para producir los indicadores de efectos e
impactos generalmente se necesita construir instrumentos especiales.
Cuadro 6.1. Ejemplo de indicadores segn componentes

de la cadena de resultados
Categora Indicador
Nmero de profesores
Insumos
Nmero de aulas
Das de clase al ao
Procesos
Horas efectivas de clase dictadas diariamente
Productos Alumnos matriculados

Alumnos promovidos
Porcentaje de estudiantes de doceavo grado que obtienen por lo menos 7/10 en las
Efectos
pruebas estandarizadas de aprendizaje.
Impactos Porcentaje de egresados que consiguen empleos en el sector formal de la economa.

Tradicionalmente, la mayora de las instituciones pblicas de Amrica Latina

y el Caribe (ALC), sean nacionales o subnacionales, han basado la funcin de
seguimiento en la informacin sobre el uso de los insumos y la realizacin
de las actividades (procesos), produciendo informes institucionales en los
que abundan listas de las actividades realizadas y anlisis financieros de
los recursos invertidos. Estos informes mencionan slo ocasionalmente los
productos elaborados, mas no hacen referencia a los efectos o impactos
logrados con el uso de los recursos pblicos.
13
El seguimiento basado en los informes financieros y de actividades es in-

suficiente para saber si se lograron o no los objetivos y si la gestin se rea-
liz de manera eficiente. Un proyecto para mejorar la educacin bsica,
por ejemplo, pudo haber realizado a tiempo todas las actividades previs-
tas (obras de infraestructura, capacitacin a los docentes, compra y entrega
de material didctico) y pudo haber manejado eficientemente los recursos.
Sin embargo, el objetivo de que los nios aprendan ms y mejor, pudo no
haberse cumplido debido a varios factores: estrategias inadecuadas de ca-
pacitacin, ausentismo de los docentes, textos escolares inapropiados, etc.
Un sistema de seguimiento basado exclusivamente en la informacin sobre
insumos y actividades, oculta los resultados reales de la gestin pblica; con
ello impide rendir cuentas apropiadamente a los ciudadanos y no estimula
el aprendizaje institucional.
1.1.2. Medicin del desempeo

Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, desempe-
ar significa cumplir las obligaciones inherentes a una profesin, cargo u
oficio. En el mbito de las polticas pblicas, el desempeo se define como
la medida en que una intervencin para el desarrollo o una entidad que se
ocupa de fomentar el desarrollo acta conforme a criterios/normas/directri-
ces especficos u obtiene resultados de conformidad con metas o planes es-
tablecidos (OECD, 2002: 29). Los indicadores para medir el desempeo, por
tanto, debern dar cuenta de dos aspectos importantes de las intervenciones
para el desarrollo: i) los resultados establecidos en la planificacin (produc-
tos, efectos, impactos) y, ii) los criterios, normas, directrices que guan la
intervencin de las entidades.
Usando como referencia la cadena de resultados, se pueden identificar las
dimensiones crticas que dan cuenta de los dos aspectos ya mencionados
del desempeo. El grfico 6.4. ilustra las relaciones entre los elementos de
la cadena de resultados y las dimensiones del desempeo.
14
Grfico 6.4. Dimensiones del desempeo
EFICIENCIA EFICACIA
ECONOMA CALIDAD
Se aprecia que las dimensiones del desempe- Segn el Diccionario de la Real Academia
o son cuatro: eficiencia, eficacia, economa y de la Lengua Espaola, desempear significa
calidad. Cada una de ellas brinda informacin cumplir las obligaciones inherentes a una
sobre la medida en que la institucin o inter- profesin, cargo u oficio. En el mbito de
vencin para el desarrollo logra los resultados las polticas pblicas, el desempeo se define
esperados y cumple con las normas estableci- como la medida en que una intervencin
das. En conjunto, proporcionan informacin para el desarrollo o una entidad que se ocupa
de fomentar el desarrollo acta conforme
valiosa y til para realizar un seguimiento s-
a criterios/normas/directrices especficos u
lido y orientado a la obtencin de resultados.
obtiene resultados de conformidad con metas
A continuacin, se definen cada una de las di-
o planes establecidos.
mensiones del desempeo y se brindan ejem-
plos de indicadores para cada una de ellas. (OECD, 2002: 29)
15
Cuadro 6.2. Indicadores de desempeo
Dimensiones
Definicin Ejemplo
del desempeo
Tasa de mortalidad materna.

Grado de cumplimiento de los
Eficacia Tasa de desnutricin de nios de entre 0 y
objetivos (efectos e impacto).
3 aos.
Relacin entre los insumos y

Pacientes atendidos por mdico al da.
Eficiencia los productos.
Costo promedio de inmunizacin por nio.
% de atrasos en el pago a proveedores de

Economa Ausencia de desperdicio en la salud.
obtencin de un resultado. Porcentaje de recuperacin del costo de los
servicios de salud.
Calidad de los bienes y % usuarios satisfechos con el servicio.

Calidad servicios producidos.
% de partos que cumplieron con las normas
de calidad.

A diferencia de los indicadores que consideran los componentes de la cade-

na de resultados aisladamente (cuadro 6.1.), los indicadores de desempeo
establecen correspondencia entre esos componentes, lo cual los dota de una
mayor capacidad para captar las complejas interrelaciones causales que se
producen en la gestin institucional. Un buen sistema de seguimiento de-
ber contener una mezcla adecuada de indicadores de todas las dimensiones
del desempeo con los distintos componentes de la cadena de resultados.
En el siguiente ejemplo, puede observarse una matriz que presenta indica-
dores tomando en cuenta ambos criterios.
16
Cuadro 6.3. Indicadores segn dimensiones de desempeo

y cadena de resultados
Eficiencia Eficacia Economa Calidad
Nmero de
maestros.
Insumo
Presupuesto
asignado
Relacin
entre gastos % de atrasos
Proceso administrativos en el pago a
y gastos en proveedores
docentes
% de ahorro % de comits de
Costo por por reduccin padres de familia
Producto Tasa de promocin
alumno de desercin satisfechos con el
escolar servicio
% alumnos
que rinden
Efecto satisfactoriamente
las pruebas
estandarizadas
Porcentaje de
graduados
Impacto de educacin
secundaria que
obtienen empleo
1.2. Elementos necesarios para implementar un

sistema de seguimiento2
Una vez que se han explicado los principales conceptos relacionados con
la materia, es necesario establecer los elementos que se requieren para
implementar un sistema de seguimiento del desempeo de la gestin de un
gobierno subnacional. Esos elementos son los siguientes:
2 Una metodologa detallada para implementar un sistema de seguimiento puede encontrarse en el

libro Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluacin basado en resultados de Jody Zall Kusek
y Ray C. Rist (2005). Esta es la versin en espaol del libro escrito originalmente en ingls Ten steps to a
Results-Based Monitoring and Evaluation System: A handbook for Development Practitioners. Desgra-
ciadamente, la traduccin es descuidada y de mala calidad, lo que provoca equvocos en los trminos
tcnicos. Por ello, si el interesado lee en ingls, se le sugiere optar por la edicin en ese idioma.
17
Recuadro 6.2. Elementos necesarios para desarrollar un sistema

de seguimiento
Objetivos y estrategias definidas
Indicadores
Informacin de lnea base
Metas
Recoleccin y anlisis de informacin
Incorporar la informacin sobre el desempeo

en la toma de decisiones
Comunicar los resultados
Objetivos y estrategias definidas

Si los objetivos formulados para un El primer elemento y condicin sine qua non para
gobierno, institucin o proyecto no desarrollar un sistema de seguimiento, es contar
responden a un anlisis riguroso con objetivos claramente establecidos y con las es-
de los problemas, o son ambiguos trategias correspondientes para lograrlos. La de-
y confunden los procesos con los
finicin de los objetivos parte del anlisis de los
productos o efectos, no habr una
problemas que se vayan a enfrentar y supone la identi-
base firme para la elaboracin de los
ficacin de los impactos y efectos que se busca obtener
indicadores, pues stos se elaboran a
partir de los objetivos. (cambios sociales), as como de los productos (bienes y
servicios) con los que se espera lograrlo. Si los objeti-
vos formulados para un gobierno, institucin o proyecto no responden a un
anlisis riguroso de los problemas, o son ambiguos y confunden los procesos
con los productos o efectos, no se contar con una base firme para la ela-
boracin de los indicadores, pues stos se elaboran a partir de los objetivos.
Es muy frecuente observar planes o proyectos cuyos objetivos son vagos o
no estn formulados adecuadamente, lo cual dificulta la tarea de disear un
sistema de seguimiento. Por ejemplo, si un municipio emprendiera un pro-
yecto para mejorar la calidad de la educacin y estableciera que el objetivo
principal consiste en realizar talleres de capacitacin para mil docentes de
18
educacin primaria, estara colocando un producto (talleres de capacitacin)

en lugar del efecto (mejorar el aprendizaje de los nios). Esto provocara
que el indicador para medir el efecto del proyecto fuera el nmero de talleres
realizados para los docentes y no el mejoramiento de los aprendizajes de los
nios. Si el proyecto ejecutara los mil talleres de capacitacin programados,
el indicador sealara que se ha cumplido el objetivo. Sin embargo, dichos
talleres podran no haber sido suficientes para mejorar el aprendizaje de los
alumnos, con lo cual el indicador habra brindado una informacin errnea.
Por lo dicho, un buen sistema de seguimiento slo puede construirse con base
en un proceso de planificacin estratgica realizado de manera sistemtica
y ordenada. La calidad de los indicadores y su capacidad para expresar de
forma ms o menos fidedigna la marcha de una intervencin de desarrollo,
depende en gran medida de la rigurosidad del proceso de planificacin.
Indicadores
La elaboracin de los indicadores es un paso crucial en los indicadores son expresiones
el desarrollo de un sistema de seguimiento. Como se ha de las variables cuantitativas y
dicho, los indicadores son expresiones de las variables cualitativas mediante las cuales se
cuantitativas y cualitativas mediante la cuales pueden pueden medir los logros alcanzados,
medirse los logros alcanzados, observar los cambios vin- observar los cambios vinculados
culados con una intervencin o analizar los resultados con una intervencin o analizar los
de una institucin. Debern expresar el avance de los resultados de una intervencin para
distintos elementos de la cadena de resultados y, en el el desarrollo.
mejor de los casos, dar cuenta de todas las dimensiones
del desempeo.
En varias reas del desarrollo, como la salud, la educacin y el empleo, exis-
te un amplio acuerdo entre los especialistas sobre los indicadores que de-
ben usarse para medir los efectos e impactos de las intervenciones para
el desarrollo, por lo cual, cuando sea posible y conveniente, es adecuado
usar esos indicadores. En otros casos, no obstante, no existen indicadores
estandarizados y es necesario crear algunos que se ajusten a lo que la orga-
nizacin o proyecto pretenda lograr. Vale la pena resaltar que la elaboracin
de los indicadores es una tarea tcnica especializada, por lo que se reco-
mienda encargarla a profesionales con experiencia en este campo.
19
Ellos pueden apoyar a los funcionarios del gobierno subnacional a elaborar

los indicadores y, al mismo tiempo, capacitarlos para que se encarguen de
esa tarea en el futuro3.
Por otro lado, es conveniente que al principio se establezca un nmero re-
ducido de indicadores que midan los principales efectos y productos de la
gestin del gobierno subnacional o de su plan de gobierno. Ese nmero
puede incrementarse conforme el sistema vaya madurando y se compruebe
la validez de tales indicadores. Adems, es preciso tener presente que la
funcin de cualquier sistema de seguimiento es servir como instrumento de
gestin y rendicin de cuentas, por lo cual, es importante que su implemen-
tacin se haga de manera progresiva.
Informacin de la lnea base

Una vez establecidos los objetivos e identificados los indicadores para me-
dirlos, es necesario recopilar la informacin para determinar la situacin del
indicador, al inicio del perodo de anlisis o antes de la intervencin; lo que
define la denominada lnea base. La lnea base es el punto de partida de
un indicador que servir como referencia para medir los avances que se
logren en la consecucin de un objetivo. Es conveniente, adems, disponer
de una serie de tiempo lo ms larga posible para cada indicador, pues eso
permitir conocer su tendencia y proporcionar pistas a la hora de definir las
metas. En el ejemplo que se muestra en el grfico 6.5., se puede observar la
evolucin del trabajo infantil mediante el indicador de la tasa especfica de
participacin de la poblacin econmicamente activa de 12 a 15 aos, du-
rante cinco aos consecutivos. Si un municipio se planteara como objetivo
reducir el trabajo infantil en un escenario como este, debera tomar como
lnea base la tasa del ao 2010 que fue de 13.1.
La informacin de la lnea base puede provenir de varias fuentes. Las princi-
pales son los registros administrativos, las encuestas peridicas y los instru-
mentos especficos. Estas fuentes, a su vez, pueden pertenecer al gobierno
subnacional o a otro organismo, sea gubernamental o no gubernamental. A
3 Para una revisin minuciosa del proceso de elaboracin de indicadores se recomienda el texto
Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico elaborado por Juan Cristbal Bonnefoy y Marianela
Armijo (2005).
20
continuacin se presentan algunos ejemplos de indicadores, segn el tipo de

fuente del que comnmente provienen.
Cuadro 6.4. Indicadores segn tipo de fuente

Tipo de fuente Fuente Ejemplo de indicador
Registros del Ministerio de Salud
Registros Tasa de mortalidad infantil
administrativos Registros del Ministerio de
Tasa de promocin escolar
Educacin
Encuesta de empleo y subempleo Tasa de desempleo
Encuestas peridicas
Encuesta de condiciones de vida Porcentaje de pobreza
Porcentaje de ciudadanos que
Instrumentos
Encuesta de opinin ciudadana consideran muy buena la gestin
especficos
municipal
Es necesario tener en cuenta que la informacin para la lnea base de todos

los indicadores no siempre est disponible. Por ejemplo, es posible que un
municipio cuyo objetivo sea mejorar la calidad de la educacin primaria, no
cuente con pruebas estandarizadas que permitan conocer si los alumnos
han adquirido los conocimientos que el currculo de enseanza establece
para cada uno de los grados escolares. En ese caso, ser necesario desarro-
llar y aplicar esa prueba, lo cual supondr invertir recursos para disearla,
aplicarla y analizarla.
En todo caso, la creacin de la lnea base requiere realizar un esfuerzo con-
siderable de recoleccin y anlisis de informacin; mientras mayor sea el
nmero de indicadores, mayor ser la demanda de trabajo para elaborar la
lnea base.
Metas
Las metas son la expresin concreta y cuantificable de lo que se quiere al-
canzar en un perodo definido, trtese de impactos, efectos o productos. Las
metas son el compromiso ms visible y verificable que un gobierno subna-
cional establece con la ciudadana y, por tanto, deben ser definidas por las
21
autoridades de alto nivel, tomando en cuenta tanto los factores tcnicos y

financieros, como los polticos.
Para definir una meta, hay que considerar tres elementos: i) el objetivo que
se pretende alcanzar, ii) el indicador con el que se vaya a medir el logro y
iii) la informacin que se disponga de la lnea base. As, para el ejemplo
mencionado anteriormente de reducir el trabajo infantil, podra proponerse
una disminucin del 20% en un perodo de dos aos, lo que equivaldra a
que la tasa de participacin de la poblacin econmicamente activa de 12 a
15 aos, disminuya de 13.1 a 10.5, y se ubique en el mismo nivel que el ao
2005, segn se muestra en el ejemplo del grfico 6.5.
Grfico 6.5. Tasa especfica de participacin de la poblacin

econmicamente activa de 12 a 15 aos
14.0
13.5 13.1
13.0 12.6
12.4 12.3
12.5
12.0
11.5 11.2
11.0 10.6
10.4 10.5 10.5
10.5 10.2
10.0
2OO2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012
Lnea META
Base
Adems del objetivo y de la informacin de la lnea base, debern tomarse

en cuenta la viabilidad tcnica de cumplir la meta y los recursos necesarios y
disponibles para lograrla. Retomando el ejemplo anterior, supongamos que
la reduccin del 20% en la tasa de trabajo infantil en un municipio conlleva
retirar de las actividades laborales a dos mil 500 chicos mediante una estra-
tegia de becas escolares y subsidios, cuyo costo es de 500 dlares anuales
por cada uno. De esta manera, cumplir la meta requerir una inversin de
un milln 250 mil dlares anuales.
22
Como se puede apreciar, la definicin de metas est relacionada con la pla-

nificacin y programacin, tanto de actividades como de recursos. Aunque
se las use como un medio de seguimiento, su definicin involucra factores
complejos que deben ser examinados y discutidos de manera conjunta por
los responsables de los asuntos polticos, tcnicos y presupuestarios de un
gobierno subnacional.
Recoleccin y anlisis de la informacin

Una vez definidos los indicadores, las fuentes de informacin y las metas, los
datos debern recopilarse y procesarse peridicamente. Para ello se requie-
re contar con un equipo de tcnicos y recursos dedicados especficamente
a esas tareas, as que conviene crear una unidad institucional a cargo del
seguimiento y la evaluacin. Con el propsito de promover el uso y apro-
piacin de la medicin del desempeo por parte de las direcciones de pre-
supuesto o de planificacin del gobierno subnacional, se recomienda que la
unidad de SyE est adscrita a estas direcciones. Debern crearse, adems,
procedimientos y protocolos para que el proceso de recoleccin y anlisis de
los datos se realice de manera regulada.
Por otro lado, es necesario establecer acuerdos formales de coordinacin
con las dependencias y organizaciones que proveern los datos, sean
integrantes del gobierno subnacional o externas a l. La elaboracin de
los indicadores depende de esas fuentes de informacin y es conveniente
involucrar a sus responsables desde el inicio del proceso, pues son ellos
quienes conocen en detalle la calidad, periodicidad y validez de la infor-
macin que producen.
Conviene enfatizar en que el seguimiento tradicional da cuenta de los insu-
mos y actividades realizadas y, ocasionalmente, de los productos. El segui-
miento, en el marco de un enfoque basado en los resultados, toma tambin
en consideracin los efectos que se logran con los productos. Por ese moti-
vo, el razonamiento que gua el anlisis de los indicadores est orientado a
responder las siguientes preguntas bsicas: los insumos de los que dispongo
y las actividades que realizo, son los adecuados para elaborar los produc-
tos?; los bienes y servicios producidos, estn provocando los efectos e im-
pactos previstos? No es suficiente informar si los insumos se emplearon y
23
si las actividades se realizaron, tambin es necesario indicar si con ellos se

logr producir la cantidad y calidad de bienes y servicios establecidos. Asi-
mismo, no basta notificar si se elaboraron los productos programados, pues
hay que determinar si esos productos estn logrando modificar la realidad
social de la manera prevista inicialmente.
Para dar respuesta a las preguntas planteadas, es necesario que el sistema
de seguimiento use, adems de los indicadores, otros instrumentos como
los informes de actividades, reuniones con los involucrados, estudios de
caso, grupos focales, encuestas y evaluaciones. Aunque los indicadores
son la columna vertebral del sistema de seguimiento, no son suficientes
para establecer juicios sobre la obtencin de los resultados. Es necesa-
rio utilizar informacin adicional para explicar las causas y factores que
influyen en el desempeo, para lo cual, se requiere emplear instrumentos
como los mencionados.
Incorporar la informacin sobre el desempeo en la toma de decisiones

El objetivo de construir sistemas de seguimiento es usar la informacin so-
bre el desempeo institucional para tomar decisiones y rendir cuentas. La
elaboracin de indicadores y la recoleccin y anlisis de los datos son ac-
tividades que no tienen sentido en s mismas, pues de nada sirven si no se
las utiliza como insumos para tomar decisiones sobre los distintos aspectos
de la marcha institucional, y para rendir cuentas a los ciudadanos y a las
autoridades, sobre la gestin desarrollada. Por lo tanto, es necesario ad-
vertir que es ocioso implementar programas informticos con datos sobre
el desempeo, que no vayan ligados a procesos de cambio organizacional;
la decisin de implementar un sistema de seguimiento debe surgir de la vo-
luntad de construir una estructura institucional orientada a la obtencin de
resultados. Esto conlleva implementar cambios profundos en las prcticas
tradicionales que estn basadas en la repeticin de conductas4 y en una
cultura de gestin pblica excesivamente impregnada de consideraciones
4 El mejor ejemplo de la repeticin de conductas es el presupuesto incremental, vigente en casi toda

Amrica Latina, que consiste en aumentar la misma proporcin de recursos a todos los ejecutores
ao tras ao.
24
corporativas y polticas5. La nueva cultura debe crearse con base en

prcticas y procedimientos que alienten el uso de la informacin sobre el
desempeo de las personas e instituciones. As habrn mejoras en la forma
de conseguir los objetivos de desarrollo social y econmico trazados por el
gobierno subnacional. En la unidad 3 se exponen de manera ms detallada
los usos de la informacin y algunos aspectos relacionados con la comuni-
cacin de los resultados del seguimiento.
1.3. Sntesis de la unidad

El seguimiento es una funcin continua, sta utiliza la recopilacin sistem-
tica de datos sobre indicadores del desempeo institucional para proporcio-
nar informacin sobre el avance y el logro de los objetivos, as como sobre
la utilizacin de los fondos asignados. Estos insumos estn destinados a los
administradores y a las principales partes interesadas de una intervencin
para el desarrollo. El propsito principal del seguimiento radica en mejorar
el desempeo de las instituciones en la creacin de valor pblico y contribuir
con informacin para que las autoridades y los gerentes pblicos rindan
cuentas a los ciudadanos con base en los resultados obtenidos.
El proceso de implementacin de un sistema de evaluacin incluye varios
pasos, entre los que constan la identificacin de los objetivos, el diseo de
indicadores, la conformacin de una lnea base, la elaboracin de metas, la
recoleccin y anlisis de informacin y el uso de la informacin en la ges-
tin institucional.
5 La poltica es un ingrediente consustancial de la gestin de las polticas pblicas, pero para que
esa gestin est orientada al logro de resultados, es necesario que tambin tome en cuenta los
ingredientes tcnicos.
25
1.4. Bibliografa de la unidad

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tro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Mode-
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tin basada en resultados. Pars: OECD.
Zall Kusek, Jody y Ray C. Rist (2005). Diez pasos hacia un sistema de
seguimiento y evaluacin basado en resultados. Bogot: Banco Mundial y
Mayol Ediciones.
6 sta es la versin en espaol del libro escrito originalmente en ingls. Esta es la versin en espa-
ol del libro escrito originalmente en ingls How to Build a M&E Systems to Support Better Govern-
ment. Desgraciadamente, la traduccin es descuidada y de mala calidad, lo que provoca equvocos
en los trminos tcnicos. Por ello, si el interesado leer en ingls, se le sugiere optar por la edicin
en ese idioma. Con respecto a esta publicacin, ver recomendacin en la nota 2 de esta unidad.
26
Unidad 2. La evaluacin de los resultados
Identificar los principales conceptos y definiciones relacionados con la

evaluacin de los resultados de la gestin de un gobierno subnacional.
Conocer y apropiar conceptualmente informacin sobre los elementos
que deben tomarse en cuenta para implementar evaluaciones sistemti-
cas de la gestin institucional.
2.1. Conceptos bsicos

Segn el glosario de la Organizacin para la Cooperacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmicos (OECD, por sus siglas en ingls), la eva-
luacin es la apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa
o poltica en curso o concluido, de su diseo, su puesta en prctica y sus
resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objeti-
vos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el
desarrollo. Una evaluacin deber proporcionar informacin creble y til,
que permita incorporar las enseanzas aprendidas en el proceso de toma de
decisiones (OECD, 2002: 21).
La diferencia fundamental entre el seguimiento y la evaluacin radica en
que el primero ofrece informacin sobre la situacin relativa al cumplimien-
to de los objetivos y los efectos de una poltica, programa o proyecto, mien-
tras la evaluacin explica por qu esos objetivos o efectos se estn logrando
(o se han logrado), o no, y expone los cambios que se han producido entre
los beneficiarios y en la sociedad como resultado de la implementacin de la
poltica, programa o proyecto. La evaluacin, mediante un proceso sistem-
tico de recoleccin y de anlisis de informacin relevante, emite juicios sobre
las causas y las razones de los resultados, examina resultados no buscados,
27
estudia el proceso que se ha seguido para obtenerlos y proporciona reco-

mendaciones para acciones futuras. Adems, mientras el seguimiento es una
funcin que se ejecuta permanentemente durante la gestin de un progra-
ma, proyecto o poltica, la evaluacin se realiza en momentos determinados.
El siguiente cuadro presenta sintticamente las diferencias ms importantes
entre el seguimiento y la evaluacin.
Cuadro 6.5. Diferencias entre el seguimiento y la evaluacin
Seguimiento Evaluacin
Informa sobre el cumplimiento de los Informa sobre los efectos, los impactos, y
procesos, productos y efectos. explica lo que se ha logrado y por qu.
Observa slo lo que se planifica. Observa resultados buscados y no buscados.
No examina la pertinencia7 de una
Examina la pertinencia de una intervencin.
intervencin.
No analiza si los efectos son atribuibles8 a la Algunos tipos de evaluacin analizan si los
intervencin. efectos son atribuibles a la intervencin.
Se realiza continua y paralelamente a la Se realiza en momentos especficos, durante y
ejecucin. despus de la ejecucin.
Se basa en indicadores que miden el Se basa en investigaciones y estudios
desempeo. cuantitativos y cualitativos.
El agente que realiza el seguimiento es parte El agente evaluador es, generalmente, externo a
de la organizacin. la organizacin9.
La informacin se usa para la gestin La informacin se usa para la gestin
cotidiana. estratgica.
Fuente: Elaboracin del autor (2011) 789
7 Pertinencia es la medida en que los objetivos de una intervencin para el desarrollo son con-
gruentes con los requisitos de los beneficiarios, las necesidades del pas, las prioridades globales y
las polticas de los asociados y donantes. (OECD, 2002: 32).
8 La atribucin se refiere a la accin que explica los cambios observados o los resultados obte-
nidos. Representa la medida en que los efectos de desarrollo observados pueden atribuirse a una
intervencin especfica o a la actuacin de una o ms partes teniendo en cuenta otras interven-
ciones, factores exgenos (prev istos o imprevistos) o choques externos. (OECD, 2002: 17).
9 En ALC, el agente evaluador es generalmente externo a la organizacin que implementa el pro-
yecto. Esto no ocurre en todas las regiones. En la mayora de los pases de la OECD, por ejemplo,
las evaluaciones son efectuadas por agentes internos (Mackay, 2008). Esto se debe al diferente
grado de institucionalizacin del SyE que existe en las regiones.
28
La evaluacin de los resultados
Es necesario tener en cuenta que el seguimiento y la evaluacin son instru-

mentos complementarios. Aunque cada uno de ellos tiene su funcin y for-
talezas propias, el objetivo de ambos es contribuir con informacin adecuada
para que la gestin se realice con base en los resultados que las instituciones
desean obtener. La construccin de un sistema en que los componentes de
SyE estn debidamente articulados es condicin sine qua non para imple-
mentar una gestin orientada al logro de los resultados.
2.1.1. Tipos de evaluacin10

Las evaluaciones pueden clasificarse segn distintos criterios: el propsito
que las anima, la metodologa que usan, la forma de participacin de los
involucrados, el momento de su realizacin, etc. Aqu adoptaremos este
ltimo criterio, pues nos permite articular los distintos tipos de evaluacin
con la cadena de resultados. As, tenemos que las evaluaciones pueden di-
vidirse en tres tipos: 1) aquellas que se realizan antes de la intervencin, 2)
las que se realizan durante la intervencin y, 3) las que se realizan despus
de la intervencin.
Grfico 6.6. Tipos de evaluacin
EVALUACIN DURANTE LA EJECUCIN EVALUACIN EX POST
EJECUCIN RESULTADOS
10 La publicacin Seguimiento y evaluacin: instrumentos, mtodos y enfoques del Banco Mundial

(2004) presenta varios mtodos con sus usos, ventajas, desventajas, requisitos, tiempo de ejecucin
y costos correspondientes.
29
Aunque este documento trata solamente de las evaluaciones que se realizan

durante y despus de la ejecucin, conviene mencionar que las evaluaciones
ex ante tienen como propsito asegurar que el diseo de una intervencin
para el desarrollo sea pertinente, idneo y rentable, segn sea el caso. Tradi-
cionalmente, el examen ex ante se ha orientado a analizar la viabilidad eco-
nmica y financiera de los proyectos de inversin, utilizando tcnicas como
el anlisis costo beneficio, la Tasa Interna de Retorno (TIR) y Valor Actual
Neto (VAN)11. Sin embargo, desde la perspectiva de la GpRD, es necesario
evaluar tambin aquellas intervenciones diferentes a los proyectos como,
por ejemplo, las polticas y los programas. Adems, es importante analizar la
estructura lgica de las propuestas y su contribucin al logro de los resulta-
dos establecidos en el plan de gobierno.
cualquier momento es Por otro lado, las evaluaciones que se realizan durante la
adecuado para realizar una intervencin tienen la funcin de mejorar el desempeo.
evaluacin, si existen preguntas En el caso de los proyectos, es frecuente que estas eva-
que requieren respuesta para luaciones se ejecuten una vez transcurrida la mitad de
mejorar la gestin o resolver tiempo de ejecucin previsto o una vez al ao. No obs-
problemas surgidos en la marcha tante, cualquier momento es adecuado para realizar una
del programa o proyecto. evaluacin, si existen preguntas que requieren respues-
ta para mejorar la gestin o resolver problemas surgidos en la marcha del
programa o proyecto. Los instrumentos y tcnicas de recoleccin y anlisis
de la informacin que se aplican en estas evaluaciones son muy variados:
encuestas, grupos focales, entrevistas a informantes calificados, anlisis del
marco lgico, estudio de casos, anlisis de informacin documental, anlisis
de los indicadores de desempeo, etc. Pueden ser efectuados por evalua-
dores externos o por los mismos responsables del diseo e implementacin
de la intervencin. Tambin pueden ser participativas, es decir, ejercicios en
los que los representantes de las entidades y partes involucradas en el pro-
grama o proyecto trabajan conjuntamente en el diseo, implementacin e
interpretacin de una evaluacin.
Las evaluaciones que se realizan una vez concluidas las intervenciones, tie-
nen el propsito de identificar sus resultados, la sostenibilidad de sus logros
y los factores que contribuyeron a su xito o fracaso. Las tcnicas e instru-
11 El trabajo de Ortegn y otros (2005) presenta un anlisis detallado de las tcnicas de evaluacin
ex ante de los proyectos de inversin.
30
mentos son los mismos que se usan para las evaluaciones intermedias. No
obstante, hay un tipo de evaluacin que tiene caractersticas particulares:
se trata de las evaluaciones de impacto12. stas buscan establecer las di-
ferencias hipotticas que existiran entre la situacin de las personas luego
de participar en un proyecto o programa, y la situacin de esas mismas
personas en ese mismo momento, si no hubieran participado en el proyecto
o programa. Esto equivale a preguntarse cul sera la situacin de esas
personas si el proyecto o programa no se hubiera ejecutado? Dado que no se
puede responder a esa pregunta mediante la verificacin de los hechos, los
evaluadores usan tcnicas tomadas de los mtodos cientficos para diluci-
darla. Mediante la observacin y comparacin entre grupos de personas que
participaron y que no participaron en el programa, y usando tcnicas esta-
dsticas, proyectan el posible impacto de la intervencin en los participan-
tes. La evaluacin de impacto es costosa, tcnicamente compleja y emplea
abundante tiempo. Generalmente se la reserva para proyectos estratgicos
de gran envergadura y en los cuales las variables que se observan son pocas
y estn bien definidas.
La metodologa y tcnicas de evaluacin deben ser escogidas cuidadosa-
mente, tanto por los gerentes pblicos como por los evaluadores, en funcin
de los objetivos y preguntas de la evaluacin, las caractersticas del progra-
ma o proyecto, la disponibilidad de recursos financieros y personal exper-
to con que se cuente. Es necesario enfatizar en que, as como el sistema
de indicadores de desempeo se construye para observar el cumplimiento
de los objetivos y metas institucionales, las evaluaciones merecen atencin
porque son un insumo para el aprendizaje institucional, para perfeccionar la
manera en que se crea valor pblico y para rendir cuentas a la ciudadana.
Las evaluaciones que no se inscriben en estos propsitos se convierten en
ejercicios acadmicos con poca utilidad prctica.
12 Se recomiendan los textos de Aedo (2005) y del Banco Mundial (2006) para una revisin ms
exhaustiva sobre la evaluacin de impacto.
31
2.2. Pasos necesarios para implementar evaluaciones
Recuadro 6.3. Pasos para realizar evaluaciones en un

gobierno subnacional
Programar las evaluaciones
Elaborar los trminos de referencia de la evaluacin
Contratar la evaluacin
La comunicacin de los resultados de la evaluacin
Programar las evaluaciones

tradicionalmente, la evaluacin El primer paso para establecer un sistema de evaluacio-
estaba limitada al examen de nes en el gobierno subnacional consiste en responder a
los proyectos, sin embargo, en la la pregunta qu se va a evaluar? Para ello, es necesario
actualidad se considera importante considerar cuidadosamente los objetivos y estrategias
evaluar tambin las polticas, las establecidos en el plan de gobierno y determinar qu
instituciones y los programas polticas, instituciones, programas o proyectos desem-
pean un papel preponderante en la consecucin de sus resultados. Esto
permitir seleccionar las intervenciones ms importantes y focalizar la
atencin en ellas. Es necesario sealar que tradicionalmente la evaluacin
estaba limitada al examen de los proyectos, sin embargo, en la actualidad
se considera importante evaluar tambin las polticas, las instituciones y los
programas, pues todos ellos forman parte del arsenal de intervenciones de
las polticas pblicas.
Una vez identificadas las intervenciones que se desea evaluar, es convenien-
te desarrollar un programa plurianual de evaluaciones que cubra todo el pe-
rodo gubernamental y que establezca aquellas que se realizarn cada ao.
Dicho programa deber establecer el monto de recursos que se emplear en
cada evaluacin, sus objetivos, la fecha en que se realizar, su duracin y la
metodologa que se aplicar. El calendario de evaluaciones debe tomar en
cuenta aspectos como el cronograma de ejecucin de las intervenciones, su
32
nivel de madurez, la demanda existente para el anlisis y otros elementos

que pudieran influir en la ejecucin de los estudios.
Para establecer los objetivos y la metodologa de las evaluaciones con mayor
precisin, es conveniente realizar un anlisis de evaluabilidad13 de las inter-
venciones que se van a examinar. Este anlisis consiste en verificar si existe
claridad en la intencionalidad de la intervencin que ser evaluada, indica-
dores mensurables suficientes, fuentes de informacin evaluables y fiables
y ningn factor significativo que interfiera con un proceso de evaluacin
imparcial (UNEG, 2005: 9). Adems, pretende comprobar si un evaluador,
utilizando mtodos y tcnicas de evaluacin adecuados, en el tiempo esti-
pulado y a un costo compatible con las restricciones existentes, ser capaz
de responder a las preguntas de evaluacin con una alta probabilidad de
alcanzar conclusiones tiles. (Merino, 2007: 19).
Una vez definido el programa plurianual de evaluaciones, ser necesario
asignar anualmente el financiamiento correspondiente para poder llevarlas
a cabo. El costo de las evaluaciones depende de varios factores, entre ellos,
la metodologa empleada, las caractersticas de las intervenciones y la dis-
ponibilidad de expertos en evaluacin. En tanto que los mtodos de evalua-
cin rpida son menos costosos, los de evaluacin del impacto requieren la
inversin de ms recursos. El siguiente cuadro resume algunas indicaciones
sobre los costos de cuatro modelos de evaluacin, de los efectos e impactos.
13 Para una revisin del concepto de evaluabilidad y su aplicacin a la gestin pblica se recomien-
da el texto La evaluabilidad: de instrumento de gestin a herramienta estratgica en la evaluacin
de polticas pblicas, de Marisa Merino (2007).
33
Cuadro 6.6. Costos y duracin de evaluaciones de los

efectos e impactos
Modelo Costo y duracin
De 1 a 5 aos que dependen del tiempo que

transcurre antes de que puedan observarse los
Evaluacin aleatoria antes y despus
resultados. El costo puede variar entre US $ 50.000
de la prueba
y 1 milln segn el tamao y la complejidad del
programa que se est estudiando.
Diseo semi experimental con

comparaciones previas y ex post de la
Costo y duracin similares a los del modelo 1.
poblacin a la que estaba destinado el
proyecto y la de control.
Comparacin ex post de un grupo que US $ 50.000 o ms. El costo suele ascender a la

participe en el proyecto y un grupo de tercera parte o la mitad de un estudio comparable en
control no equivalente. que se usen los modelos 1 o 2.
US $ 25.000 o ms. Algunos estudios llevan uno o

Evaluaciones rpidas de los efectos.
dos meses, para otros se requiere ms tiempo.
Fuente: Tomado de Banco Mundial (2004)
Hay que advertir que es conveniente que la decisin de evaluar una inter-
vencin sea tomada en consenso por la mayor cantidad de involucrados
posible: las autoridades gubernamentales, el rgano deliberativo del gobier-
no local, los gerentes pblicos encargados de la intervencin, los sindicatos
pblicos, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) involucradas, etc. Esto
contribuir a que el proceso de evaluacin no se perciba como una amenaza
y, por el contrario, se realice en un ambiente propicio que permitir que los
resultados de la evaluacin sean provechosos para todos.
Elaborar los trminos de referencia de la evaluacin

Una vez que se ha decidido evaluar una intervencin, es necesario elaborar
los trminos de referencia (TR) de la evaluacin, como paso previo a su reali-
zacin. Los TR deben explicar por qu, para qu, cmo, cundo, quin y con
qu recursos se realizar la evaluacin. Los siguientes son algunos de los
elementos que generalmente integran los TR de una evaluacin.
34
Cuadro 6.7. Elementos que contienen los trminos de referencia

de una evaluacin
Elemento Definicin
Incluye la informacin bsica sobre los objetivos, los
Descripcin de la intervencin
involucrados, la ubicacin, los recursos de la intervencin.
Establece por qu y para quin se hace la evaluacin.
Objetivos Debe especificar lo que la evaluacin pretende conseguir
y la manera en que se emplearn los resultados.
Son las interrogantes que se desea que responda la
evaluacin. Estas preguntas, por lo general, se refieren a
Preguntas
la pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad
de la intervencin.
Establece los mtodos, tcnicas e instrumentos que se
debern usar para realizar la evaluacin, as como las
Metodologa etapas que cumplir el proceso. Tambin se debe indicar
la manera en que se tomar en cuenta a los distintos
involucrados.
Indica las fuentes de informacin que debern usarse
Fuentes de informacin durante la evaluacin: documentacin, informantes
calificados, etc.
Establece los productos que debern entregarse al final
Productos que se entregarn de la evaluacin: informes, talleres de retroalimentacin,
publicaciones, etc.
Se debe realizar un clculo preliminar del costo de la
Clculo preliminar del costo
evaluacin para tenerlo como referencia interna.
Identifica la fecha en la que se deber iniciar la
Plazos de ejecucin y cronograma evaluacin, su tiempo de duracin y el cronograma de
ejecucin.
Calificaciones del equipo de Indica la composicin y calificaciones del equipo de
evaluadores evaluacin.
Fuente: Elaboracin del autor basada en OECD (2010)
Contratar la evaluacin
Una vez elaborados los trminos de referencia, se procede a contratar los
servicios de empresas o personas expertas en evaluacin, de acuerdo a las
normas de contratacin pblica que exista en cada pas. La decisin de con-
tratar empresas o personas debe meditarse cuidadosamente, pues ambas
tienen ventajas y desventajas, tal como se resume en el siguiente cuadro.
35
Cuadro 6.8. Ventajas e inconvenientes de contratar empresas

de evaluacin o evaluadores individuales
Individuos Empresas
El monto de la consultora es acordado como
Los consultores autnomos pueden un paquete que no cambiar a menos que
ofrecer conocimientos especializados y haya una alteracin en los TR.
muchos aos de experiencia en temas
Los miembros del equipo estn
especficos.
acostumbrados a trabajar juntos.
Las mltiples capacidades de los
La empresa asegura la calidad de los
miembros del equipo contribuyen
productos.
al debate y a las discusiones, lo que
enriquece el ejercicio.
Ventajas
Est garantizado un enfoque

multidisciplinario.
Puede ser menos costoso.
Los procedimientos de contratacin, aunque
Puede ser ms susceptible a cambios
pueden ser ms largos que para un individuo,
de ltimo minuto en los TR u otras
son generalmente ms fciles.
disposiciones.
La empresa desarrolla la metodologa o
El proceso de evaluacin puede brindar
propuesta de evaluacin.
la oportunidad para el fortalecimiento
de las capacidades institucionales y para En caso de una indisposicin repentina de
el aprendizaje de expertos nacionales. un evaluador (p.ej. enfermedad), la empresa
es responsable de proporcionar un sustituto.
La logstica debe ser proporcionada por la
La identificacin de los consultores empresa.
independientes requiere ms tiempo
Las tarifas pueden ser ms elevadas, ya que
y existe el riesgo de seleccionar
los costos generales de la empresa estarn
a miembros del equipo con base
incluidos.
solamente en la informacin de su
postulacin. Si la firma ha tenido excesiva visibilidad en el
tema o en la organizacin, la credibilidad del
Inconvenientes
Un equipo de profesionales que nunca

ejercicio podra quedar comprometida.
ha trabajado en conjunto puede tener
dificultades para cohesionarse y, Los miembros del equipo tienden a tener
adems, se pueden generar conflictos enfoques y perspectivas similares, de modo
internos que afecten el proceso. que se pierde algo de la riqueza de las
diferentes posiciones.
Los cambios en el calendario pueden
desembocar en costos adicionales en Los procedimientos de licitacin pueden ser
honorarios, dietas y arreglos de viaje. largos y engorrosos.
La logstica debe ser proporcionada por Las empresas pueden tener dificultades
la entidad contratante. para proveer una combinacin de expertos
nacionales e internacionales.
Fuente: PNUD (2009)
36
Comunicar y usar los resultados

Una vez que se ha realizado la evaluacin, el paso final consiste en comu-
nicar los hallazgos y utilizarlos, sea para mejorar la gestin de esa u otras
intervenciones o para rendir cuentas. La comunicacin de los resultados de
una evaluacin es un proceso que debe planificarse cuidadosamente a fin
de que la informacin contribuya al aprendizaje institucional y a la toma
decisiones acertadas. Debe tenerse en mente que se requieren formatos y
medios especficos para cada uno de los pblicos usuarios: autoridades, ge-
rentes y personal de la intervencin evaluada; beneficiarios, opinin pblica,
etc. En la siguiente unidad, se analizan con mayor detalle tanto la comuni-
cacin como el uso de los resultados de las evaluaciones.

La evaluacin es el anlisis sistemtico y objetivo del diseo, ejecucin y
resultados de un proyecto, programa o poltica en curso o concluido, cuyo
objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como la
eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una
evaluacin debe proporcionar informacin creble y til sobre lo que se ha
aprendido para incorporarla en el proceso de toma de decisiones.
La diferencia fundamental entre el seguimiento y la evaluacin radica en que
el primero ofrece informacin sobre la situacin relativa al cumplimiento de
los objetivos y los efectos de una poltica, programa o proyecto, mientras
la evaluacin explica por qu esos objetivos o efectos se estn logrando (o
se han logrado) o no, y expone los cambios que se han producido entre los
beneficiarios y en la sociedad, como resultado de la implementacin de la
poltica, programa o proyecto.
Los pasos necesarios para implementar un sistema de evaluacin en un go-
bierno subnacional incluyen: programar las evaluaciones, elaborar los TR de
la evaluacin, contratarla y comunicar los resultados.
37

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38
Unidad 3. Construccin del sistema
Identificar los distintos usos que tiene el sistema de SyE en las po-
lticas pblicas, as como los distintos usuarios que se benefician de
dicho sistema.
Reconocer algunos elementos clave que un gobierno subnacional debera
tener en cuenta para institucionalizar y fortalecer el sistema de SyE
3.1. Usos del sistema de seguimiento y evaluacin

A diferencia de las unidades anteriores en las que las funciones de SyE se
presentaron por separado, en esta unidad se las tratar como una sola en-
tidad con el nombre de sistema de seguimiento y evaluacin pues ambas
deben funcionar de manera simultnea y complementaria. Como se ha
subrayado anteriormente, el propsito de las funciones de SyE es brindar
informacin para mejorar los resultados de la gestin pblica. Por tanto, el
referente principal para la construccin del sistema de SyE debe ser el uso
que se dar a la informacin que se obtenga. De manera general, se puede
afirmar que el sistema de SyE tiene dos usos principales, de los que se des-
prenden otros de mayor particularidad: 1) la gestin de la creacin de valor
pblico y 2) la rendicin de cuentas. A continuacin, se analizarn cada
uno de estos usos ms detalladamente.
3.1.1. La gestin de la creacin de valor pblico

En la primera unidad, se ha sealado que el valor pblico son las respues-
tas efectivas de un gobierno a las necesidades o demandas sociales que
39
se concretan en cambios sociales observables y susceptibles de medicin.

Mediante los indicadores de desempeo y los estudios evaluativos, el siste-
ma de SyE hace posible tal observacin y medicin. Aquellos instrumentos,
adems de posibilitar la apreciacin de los cambios sociales logrados, permi-
ten saber hasta qu punto fueron efectivas las estrategias empleadas para la
solucin de problemas. En tal sentido, el sistema de SyE cumple dos funcio-
nes importantes en la gestin de la creacin de valor pblico: observa y mide
el cambio social (los resultados) y determina la efectividad de las respuestas
del gobierno a las demandas sociales. Estas dos funciones se concretan en
una serie de aplicaciones durante el ciclo de gestin pblica que, adems
del SyE, involucra los siguientes componentes: planificacin, presupuesto,
gestin financiera pblica, gestin de programas y proyectos (Garca Lpez
y Garca Moreno, 2010). Se examinar a continuacin, el uso del sistema de
SyE en cada uno de estos componentes.
El sistema de SyE cumple dos El sistema de SyE proporciona a la planificacin, informacin
funciones importantes en la gestin valiosa para el diseo de estrategias idneas orientadas a re-
de la creacin de valor pblico: solver problemas institucionales o sociales. Las tres pregun-
observa y mide el cambio social tas que debe responder una planificacin orientada a resul-
(los resultados) y determina la tados son dnde estamos? a dnde queremos ir? y cmo
efectividad de las respuestas del podemos llegar? El sistema de SyE ayuda a los planificadores
gobierno a las demandas sociales.
a responder la tercera pregunta. Efectivamente, a partir del
anlisis de la efectividad de las intervenciones pasadas, los planificadores
disponen de elementos de juicio que les permiten identificar las mejores
soluciones a los problemas presentes. Les facilitan tambin establecer la
mejor combinacin de insumos, procesos y productos para lograr determi-
nados efectos e impactos.
Adicionalmente, en un marco de presupuesto por resultados, la informa-
cin sobre los resultados obtenidos mediante la ejecucin de los recursos
del presupuesto, debe provenir de los indicadores de desempeo elaborados
para dar seguimiento a los programas. Estos indicadores deben considerar
no slo los productos (bienes y servicios) que se generan, sino tambin los
efectos que generan en la poblacin. Los anlisis provenientes de las eva-
luaciones de las polticas, los programas y los proyectos tambin son un
insumo importante para el proceso presupuestario, pues complementan los
datos del sistema de seguimiento con el aporte de criterios sobre los efectos
40
Construccin del sistema de seguimiento y evaluacin
y los impactos de la accin gubernamental. Con base en los indicadores de

desempeo y en las evaluaciones, las autoridades presupuestarias identifi-
can la efectividad del gasto pblico y pueden sustentar sus decisiones sobre
la asignacin de fondos o establecer reglas del juego para el acceso a los
recursos pblicos.14
La gestin financiera pblica est conformada por principios, normas, siste-
mas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin,
gestin y control necesarias tanto para la captacin como para el gasto de
recursos, es decir, establecen las reglas del juego del los procesos financieros
de la gestin pblica. Estas reglas del juego definen una buena parte de los
procesos mediante los que se generan los productos. Al analizar la eficiencia
de la gestin (relacin insumos productos), el sistema de SyE observa tanto
la aplicacin de esas reglas como su idoneidad para lograr los resultados.
La gestin de programas y proyectos es el centro de creacin de valor p-
blico, pues stos generan los bienes y servicios que producen los cambios
sociales previstos en el plan de gobierno. El SyE permite a los gerentes
pblicos contar con informacin sobre la eficiencia de los procesos, la ca-
lidad de los bienes y servicios y el efecto que provocan entre los ciudada-
nos. No es posible conseguir un alto desempeo institucional si no se cuen-
ta con esa informacin. Adicionalmente, la funcin de control interno15
slo puede implementarse adecuadamente si las instituciones cuentan con
un sistema de SyE adecuado.
3.1.2. La rendicin de cuentas

La rendicin de cuentas es el otro campo para el uso de los sistemas de SyE.
Efectivamente, en una gestin orientada hacia la obtencin de resultados,
14 Un caso interesante es el sistema desarrollado por el estado de Cear, en Brasil, para asignar
recursos a programas sociales (Holanda y Barbosa, en prensa).
15 El control interno es un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal, est diseado
para dar una seguridad razonable de que en la consecucin de la misin de la entidad, se alcanzarn
los siguientes objetivos gerenciales: i) ejecucin ordenada, tica, econmica, eficiente y efectiva de
las operaciones, ii) cumplimiento de las obligaciones de rendicin de cuentas, iii) cumplimiento de
las leyes y regulaciones aplicables y, iv) salvaguardia de los recursos para evitar prdidas, mal uso
y dao (INTOSAI, 2004).
41
tanto la rendicin de cuentas de parte de los gerentes pblicos a las auto-

ridades, como de stas a los ciudadanos, deben basarse en pruebas sobre
el valor pblico que se ha creado durante su administracin. No basta con
que las autoridades informen la cantidad de recursos que se invirtieron o el
nmero de obras pblicas inauguradas en su perodo de gobierno, sino que
deben ser capaces de responder de qu manera esos recursos invertidos y
esas obras construidas contribuyeron efectivamente a lograr los objetivos de
gobierno para los que fueron elegidos por sus conciudadanos. El caso de la
seguridad ciudadana puede ilustrar bien este punto. Si las autoridades de un
gobierno subnacional fueron elegidas debido a su oferta de mejorar la segu-
ridad, deben rendir cuentas de su gestin con informacin confiable acerca
de indicadores relacionados con los delitos y la percepcin de los ciudadanos
sobre la seguridad. Por tanto, no basta que las autoridades informen a la
Polica sobre el incremento de los recursos, sobre el aumento del nmero de
patrulleros o sobre la dotacin de equipo moderno, pues deben probar que
todos esos elementos realmente contribuyeron a la reduccin del delito y a
mejorar la seguridad ciudadana.
Grfico 6.7. Usos del sistema de seguimiento y evaluacin
PLANIFICACIN:
Cmo podemos llegar?
PRESUPUESTO:
Efectividad del gasto
Gestin de la
creacin de
valor pblico GESTIN FINANCIERA PBLICA:
Reglas del juego que
generen resultados
Sistema de PROGRAMAS Y PROYECTOS:

seguimiento y Gestin de la produccin
evaluacin de bienes y servicios
AUTORIDADES A CIUDADANOS
Rendicin
de cuentas
GERENTES A AUTORIDADES

42
3.2. Los usuarios del sistema de seguimiento

y evaluacin
El sistema de SyE debe brindar informacin sobre el desempeo a todos
los actores que intervienen en el proceso de generacin de valor pblico:
las autoridades, los gerentes pblicos y los prestadores de servicios. Esto
supone considerar las necesidades de cada usuario para que el proceso de
recoleccin, anlisis y devolucin de la informacin sea apropiado y til
para cada uno de ellos. As, por ejemplo, las autoridades requieren informa-
cin agregada sobre todos los efectos que produce la accin del gobierno, en
tanto que los prestadores de servicios necesitan informacin detallada sobre
los procesos especficos en los que participan. En general, se puede decir
que la informacin que las autoridades requieren est ubicada en la parte
derecha de la cadena de resultados (resultados) mientras que los prestado-
res de servicios necesitan la informacin ubicada en la parte izquierda de la
cadena (ejecucin). Los gerentes pblicos requieren informacin sobre toda
la cadena, pues deben considerar tanto la ejecucin como los resultados. El
siguiente grfico presenta, de manera esquemtica, el tipo de informacin
que requiere cada grupo de usuarios. Es necesario disear una estrategia que
se sustente en los valores del aprendizaje institucional, la mejora continua
y la transparencia, para entregar la informacin a cada uno de los usuarios.
Grfico 6.8. Usuarios del sistema de seguimiento y evaluacin
INFORMACIN DESAGREGADA INFORMACIN AGREGADA
PRESTADORES DE SERVICIOS AUTORIDADES
GERENTES PBLICOS
43
Puesto que la informacin del sistema de SyE sirve tambin para rendir cuen-
tas, la opinin pblica y los ciudadanos deben ser considerados tambin como
usuarios. La informacin que se difunde entre ellos debe enfocarse en los re-
sultados agregados (productos, efectos, impactos) y presentarse de manera que
expliquen de forma sencilla los datos tcnicos y los vinculen con los objetivos
del gobierno. Esto no impide, sin embargo, que se entregue informacin tcni-
ca desagregada para dar cumplimiento a la poltica de trasparencia.
3.3. Institucionalizacin del sistema de seguimiento

y evaluacin
Entre los elementos relacionados La institucionalizacin del sistema de SyE, es decir su uso
con la operacin del sistema como instrumento de gestin y rendicin de cuentas, es
existen dos que tienen una un proceso continuo de largo aliento que rebasa la ges-
gran importancia en la tin de una sola administracin gubernamental, tal como
institucionalizacin del SyE: puede observarse en las experiencias de construccin de
la formalizacin del sistema los sistemas nacionales de Brasil, Chile y Colombia (Ban-
y la capacitacin de los operadores
co Mundial y BID, 2006). Diversos estudios sealan va-
y usuarios.
rios factores que contribuyen a la institucionalizacin
de los sistemas de SyE (Mackay, 2008; Zall Kusek y Rist, 2005) que deben
tomarse en cuenta a la hora de emprender los procesos de construccin de
estos sistemas. Dichos factores pueden dividirse en dos categoras: los re-
lacionados con la operacin del sistema (mbito interno) y los relacionados
con el entorno (mbito externo).
Entre los elementos relacionados con los operadores del sistema existen dos
que tienen una gran importancia en la institucionalizacin del SyE: la for-
malizacin del sistema y la capacitacin de los operadores y usuarios. La
formalizacin supone, adems de la existencia de una norma que regule
el sistema, la construccin de instrumentos y modelos de trabajo, la de-
finicin de procesos y procedimientos, la elaboracin de guas, manuales y
otros documentos tcnicos que sirven para la operacin del sistema. Todo
esto permite su buen funcionamiento y crea un marco adecuado para la
produccin de informacin de buena calidad, creble y oportuna. El proceso
de elaboracin de todos estos elementos demanda tiempo y no se lo hace de
una sola vez, por el contrario, requiere de aproximaciones sucesivas y de los
44
aprendizajes que se producen de los ensayos y errores frecuentes. En todo

caso, la regla de oro de este proceso es partir de lo sencillo y, solamente con
el trascurso del tiempo, aadir complejidad al sistema y a sus componentes.
En ningn campo esto resulta ms cierto que en el de la construccin de los
indicadores de desempeo: es mejor partir con pocos indicadores relevantes
que efectivamente se usen, que con muchos indicadores que midan cada
aspecto de la gestin institucional, pero que no se apliquen adecuadamente.
Otro aspecto a tomar en cuenta en la formalizacin es la ubicacin de la uni-
dad a cargo de la operacin del sistema de SyE. Es importante que esta uni-
dad est vinculada de alguna forma a las mximas autoridades del gobierno
subnacional, sea que se ubique dentro de los departamentos de planificacin
o de presupuesto, o que forme una oficina independiente. La experiencia
muestra que la consolidacin del sistema de SyE requiere de un fuerte res-
paldo de las autoridades que se complemente con un liderazgo tcnico
slido por parte de los operadores del sistema y una coordinacin adecuada
con las funciones de planificacin y presupuesto.
Otro factor relacionado con el mbito interno del sis- No se trata solamente de brindar
tema de SyE es la capacitacin tanto de los fun- cursos y talleres sobre la importancia
cionarios a cargo de operar el sistema, como de los del SyE y el funcionamiento del
distintos usuarios: autoridades, gerentes pblicos, pres- sistema, sino de acompaar a cada
tadores de servicios y OSC. En gran medida, la insti- uno de los usuarios para que pueda
tucionalizacin del sistema descansa en su apropia- ejercer adecuadamente el rol que
cin por parte de los usuarios; son ellos quienes, en le corrresponde desempear en la
funcin de SyE.
ltima instancia, deciden si el sistema funciona o no.
Un instrumento valioso para fomentar esta apropiacin es la capacitacin.
Por ello, los encargados del sistema deben establecer una estrategia de ca-
pacitacin a mediano plazo con componentes diferenciados para cada uno
de los pblicos usuarios. No se trata solamente de brindar cursos y talleres
sobre la importancia del SyE y el funcionamiento del sistema, sino de acom-
paar a cada uno de los usuarios para que puedan ejercer adecuadamente
el rol que les corresponde desempear en la funcin de SyE que, como se
ha visto anteriormente, atraviesa el conjunto del ciclo de la gestin pblica.
Igual importancia tiene el acompaamiento a los usuarios para que utilicen
adecuadamente la informacin, propsito central del SyE. Esta tarea impli-
ca que los operadores del sistema vayan ms all de la mera entrega de la
informacin, y acten como consultores de sus usuarios.
45
Otro aspecto que la capacitacin debe considerar con especial cuidado, son
las resistencias al uso del SyE. En el sector pblico de Amrica Latina existe
la idea muy extendida de que el SyE es parte de un sistema punitivo al ar-
bitrio de las autoridades. Desterrar esta idea, surgida de la ausencia de me-
ritocracia en la cultura burocrtica de nuestros pases, y sembrar la nocin
de que el seguimiento y la evaluacin son instrumentos para el aprendizaje
institucional y personal, son desafos que la capacitacin debe enfrentar.
Las autoridades, los gerentes Respecto al mbito externo, hay que considerar dos fac-
pblicos y todos aquellos que tores esenciales para la institucionalizacin del sistema
tienen responsabilidades de jefatura de SyE: i) la demanda por parte de las autoridades y
en el gobierno subnacional son gerentes pblicos y, ii) la demanda por parte de las OSC
los usuarios primordiales de la y la opinin pblica. Las autoridades, los gerentes pbli-
informacin de SyE cos y todos quienes tienen responsabilidades de jefatura
en el gobierno subnacional son los usuarios primordiales de la informacin
de SyE, sea que pertenezcan a las reas de planificacin, presupuesto, ges-
tin financiera o gestin de programas y proyectos. En su mayor parte,
ellos desempean una doble funcin en el sistema: por un lado, proveen
informacin y por otro, la demandan. En un entorno institucional que no
est organizado con base en los resultados, es ms fcil conseguir que los
usuarios desempeen su papel como proveedores de informacin, mientras
que es arduo lograr que demanden informacin sobre los resultados, pues
no la necesitan. Con seguridad, demandarn informacin sobre la ejecucin
fsica y financiera de la institucin, pero no les interesar saber acerca de
dimensiones tales como la eficacia y la calidad. Por ello, la nica manera de
conseguir una demanda continua de informacin sobre SyE es construir una
estructura y una cultura institucionales orientadas hacia el logro de resulta-
dos. En ltima instancia, esto conlleva generar nuevas reglas del juego que
coloquen a la obtencin de resultados en el centro de la accin institucional.
Solamente de esa manera, se generar una demanda permanente de infor-
macin de SyE.
En cuanto a la demanda por parte de las OSC, hay que decir que se la pue-
de promover de manera activa publicando regularmente en el Internet in-
formes explicativos sobre los resultados de la gestin institucional. Aun-
que el Internet es un instrumento poderoso para difundir informacin,
es necesario anotar que el tipo de informacin que se publique marca la
46
diferencia en cuanto al consumo y demanda por parte de la sociedad civil.

As, por ejemplo, publicar el presupuesto y los informes presupuestarios
anuales sin ningn anexo que explique de manera sencilla la relacin
entre el gasto realizado y los objetivos de gobierno, puede resultar intil
pues, debido a su naturaleza tcnica, slo los especialistas pueden com-
prenderlos. Lo mismo puede ocurrir al publicar el listado de indicadores
de desempeo sin anexos explicativos.
Por lo dicho, la publicacin peridica de informacin sobre los resultados
de la gestin gubernamental es un medio para fomentar la demanda de esa
misma informacin por parte de la sociedad civil. Las consideraciones sea-
ladas anteriormente tambin deben tenerse en cuenta para fomentar la de-
manda de informacin sobre SyE por parte de los medios de comunicacin y
de la opinin pblica. Conviene mencionar, adems, que es ms fcil generar
demanda cuando el gobierno local implementa mecanismos participativos
para la elaboracin del plan de gobierno, de las polticas sectoriales o del
presupuesto, pues las OSC requerirn informacin sobre la gestin pblica
para orientar su participacin en tales procesos.
Adems de los aspectos ya mencionados, existe un ele- Si una institucin establece como
mento clave, que configura los mbitos tanto externo requisito para los ascensos de
como el interno, sin el cual no es posible instituciona- su personal cierto historial de
lizar el sistema de SyE y, por extensin, un modelo de desempeo, es ms probable que
GpRD. Se trata de las reglas del juego que regulan la all se desarrolle un sistema de
gestin del proceso de creacin de valor pblico, en par- evaluacin con base en indicadores
ticular los incentivos que se ofrecen a las instituciones y de desempeo que en una
a los funcionarios con el fin de mejorar el desempeo y organizacin en la cual basta cumplir
un nmero determinado de aos de
las consecuencias que resultan de no hacerlo. Estas re-
servicio para ser promovido.
glas bsicas tienen el poder de potenciar el cambio insti-
tucional ms que ningn otro elemento y, con ello, logran un efecto positivo
en la institucionalizacin del sistema de SyE, puesto que a travs de este
instrumento, se mide y examina el desempeo. Si una institucin establece
como requisito para los ascensos de su personal cierto historial de desem-
peo, es ms probable que all se desarrolle un sistema de evaluacin con
base en indicadores de desempeo que en una organizacin en la cual baste
cumplir un nmero determinado de aos de servicio para ser promovido. De
la misma forma, si existen reglas que establecen la asignacin de recursos
47
a las instituciones con base en su buen desempeo, ser necesario que se

desarrolle el instrumental adecuado para medir ese desempeo y as asignar
los recursos. Por otro lado, tambin deben establecerse las consecuencias de
la ineficiencia e ineficacia, tanto si se trata de instituciones como del perso-
nal. Es importante estimular el logro mediante incentivos, pero esta medida
debe complementarse con sanciones que inhiban las conductas no desea-
das16. El siguiente grfico resume, de manera esquemtica, los elementos
que coadyuvan a la institucionalizacin del sistema de SyE.
Grfico 6.9. Institucionalizacin del sistema de seguimiento

y evaluacin
Incentivos y
consecuencias
MBITO EXTERNO (reglas de juego) MBITO INTERNO
Demanda de
autoridades y
Formalizacin
gerentes
pblicos
Uso del
sistema de
Demanda de la
sociedad civil
SyE
Capacitacin
y de la
opinin pblica
16 El libro de Mackay (2008: p 63 - 66) presenta un conjunto de incentivos, sanciones y consejos

tiles para promover la institucionalizacin de los sistemas de SyE. Esta es la versin en espaol del
libro escrito originalmente en ingls How to Build a M&E Systems to Support Better Government.
Desgraciadamente, la traduccin es descuidada y de mala calidad, lo que provoca equvocos en los
trminos tcnicos. Por ello, si el interesado lee en ingls, se sugiere optar por la edicin en ese
idioma.
48
3.4. Integracin horizontal y vertical del sistema

Finalmente, cabe mencionar algunos aspectos relacionados con la articu-
lacin de sistema de SyE a la estructura institucional del gobierno subna-
cional. Si bien se requiere establecer una unidad especializada que opere
ciertas actividades tcnicas de SyE, dicha unidad no es la nica responsable
del funcionamiento del sistema, pues ste involucra a mltiples entidades
del gobierno subnacional que deben actuar de manera coordinada. Por otro
lado, puesto que el sistema de SyE tiene como propsito mejorar el desem-
peo del conjunto de la gestin pblica, es necesario examinar tanto las
polticas pblicas, como las instituciones y el desempeo del personal. A
continuacin, se examinarn los conceptos de integracin horizontal y ver-
tical de los sistemas de SyE (Cunill y Ospina, 2008).
3.4.1. Integracin horizontal

Llamamos integracin horizontal al funcionamiento coordinado de los dis-
tintos componentes del ciclo de gestin pblica. Cada uno de estos compo-
nentes desempea un rol especfico en el funcionamiento del seguimiento y
la evaluacin. As, por ejemplo, el sistema de planificacin establece los ob-
jetivos y metas cuyo cumplimiento debe vigilarse, el sistema de presupues-
to establece los incentivos que promueven el buen desempeo, el sistema
de gestin financiera pblica produce informacin sobre los insumos y los
procesos, el sistema de gestin de programas y proyectos produce la infor-
macin de SyE y la usa para mejorar la gestin de la produccin de bienes y
servicios y el sistema de SyE integra la informacin, la analiza y produce los
informes. Desde esta perspectiva, la funcin del SyE es transversal a todos
los sistemas de gestin pblica y slo puede funcionar adecuadamente si
todos ellos trabajan de manera conjunta y coordinada. Por ello, es impor-
tante incluir a todos los actores institucionales en el proceso de implemen-
tacin y desarrollo del sistema de SyE.
49
3.4.2. Integracin vertical

Un sistema de SyE est articulado verticalmente cuando toma en cuenta
apropiadamente los siguientes mbitos en los que se desarrolla la gestin
gubernamental: 1) las polticas pblicas, 2) las organizaciones, los progra-
mas y los proyectos y, 3) el desempeo del personal. Efectivamente, el
anlisis del desempeo gubernamental debe comprender las polticas, las
instituciones y el personal, pues todos esos mbitos son interdependientes:
no puede haber un buen desempeo de las instituciones sin que el personal
que trabaja en ellas realice eficientemente sus tareas. De la misma mane-
ra, una poltica pblica exitosa slo es posible cuando las instituciones son
eficaces. No obstante, es comn que en ALC los sistemas pblicos de eva-
luacin del desempeo del personal no se tomen en cuenta los resultados
institucionales. Asimismo, es frecuente que la evaluacin de los proyectos
no contribuya a la elaboracin de anlisis ms globales sobre el desempeo
de las polticas sectoriales. El sistema de SyE debe, por tanto, abarcar los
tres mbitos descritos y establecer instrumentos, tcnicas y procedimientos
propios, para cada uno de ellos, observando que se retroalimenten entre s.

El desarrollo de los elementos tcnicos de SyE examinados en las primeras
dos unidades, como los indicadores de desempeo y la elaboracin de un
programa de evaluaciones, no son sino una parte de las tareas que es nece-
sario llevar a cabo para construir el sistema de SyE. La implementacin de
un sistema de este tipo supone lograr que los usuarios, sean las autoridades,
los gerentes pblicos o los prestadores de servicios, integren los instrumen-
tos de SyE en su trabajo cotidiano y, al mismo tiempo, conseguir que todos
los componentes del ciclo de gestin como la planificacin, el presupuesto
y la gestin de programas y proyectos, usen la informacin producida por
el sistema. Asimismo, se requiere la implementacin del seguimiento y la
evaluacin, no slo de los proyectos, sino tambin de las instituciones, las
polticas y los programas.
50

Banco Mundial y BID (2006). Hacia la institucionalizacin de los sistemas
de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe. Washington D.C.:
Banco Mundial.
Cunill, Nuria y Sonia Ospina (2008). Fortalecimiento de los sistemas de
monitoreo y evaluacin en Amrica Latina. Informe comparativo de 12 pa-
ses. Caracas: CLAD.
Garca Lpez, Roberto y Mauricio Garca Moreno (2010). La gestin para
resultados en Amrica Latina y el Caribe. Avances y desafos. Washington
D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Holanda, Marcos y Marcelo Barbosa (2010). Incentivos para la adopcin
de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos
en el estado de Cear. BID (en prensa).
INTOSAI (2004).Gua para las normas de control interno del sector pblico.
Viena: INTOSAI.
Mackay, Keith (2008). Cmo crear sistemas de SyE que contribuyan a un
buen gobierno. Washington D.C.: Banco Mundial.
Zall Kusek, Jody y Ray Rist (2005). Diez pasos hacia un sistema de segui-
miento y evaluacin basado en resultados. Bogot: Banco Mundial y Mayol
Ediciones.
51
52

Modulo 6 - Seguimiento y Evaluacion de Los Resultados PDF

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Gestin para resultados en el desarrollo

Colaboradores Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo.

6.5 Tasa especfica de participacin de la poblacin econmicamente

Objetivos del mdulo

Analizar y comprender el enfoque y los principales elementos que deben considerarse

Preguntas orientadoras del aprendizaje

Qu son el seguimiento y la evaluacin en el enfoque de la gestin para resultados?

En qu se diferencia el seguimiento de la evaluacin?

Cules son los principales conceptos involucrados en el SyE?

Qu pasos deben seguirse para implementar un sistema de SyE?

Qu aspectos deben tenerse en cuenta para institucionalizar un sistema de SyE?

Unidad 2. La evaluacin de los

Unidad 3. Construccin del sistema

Unidad 1. El seguimiento de los resultados

Objetivos del aprendizaje

Conocer y comprender los principales conceptos y definiciones relaciona-

Destacar los elementos ms importantes del proceso de implementacin

1.1. Conceptos bsicos

Fuente: Elaboracin del autor (2011)

tasa de analfabetismo. Debido a su capacidad para medir los logros de la

1.1.1. El seguimiento de los resultados

Recuadro 6.1. Componentes de la cadena de generacin

Insumos: recursos financieros, humanos y materiales empleados para

Efectos: cambios en el comportamiento o en el estado de los beneficiarios

Impactos: cambios en las condiciones de vida de la poblacin objetivo.

Grfico 6.2. La cadena de resultados

Insumos Procesos Productos Efectos Impactos

Fuente: Elaboracin del autor (2011)

Los insumos, procesos y productos son parte de la ejecucin, mientras los

los nios de una ciudad estn vacunados (producto) depende bsicamente

Grfico 6.3. La matriz del marco lgico y la cadena de resultados

Actividades Insumos ($) Procesos

Fuente: Elaboracin del autor (2011)

La identificacin de los elementos que componen la cadena de resultados

1 Este es el caso de Mxico. Para mayor informacin, visitar el sitio: www.coneval.gob.mx

Es necesario mencionar que la informacin para construir los indicado-

Cuadro 6.1. Ejemplo de indicadores segn componentes

Productos Alumnos matriculados

Impactos Porcentaje de egresados que consiguen empleos en el sector formal de la economa.

Tradicionalmente, la mayora de las instituciones pblicas de Amrica Latina

El seguimiento basado en los informes financieros y de actividades es in-

1.1.2. Medicin del desempeo

Grfico 6.4. Dimensiones del desempeo

Insumos Procesos Productos Efectos Impactos

Fuente: Elaboracin del autor (2011)

Cuadro 6.2. Indicadores de desempeo

Tasa de mortalidad materna.

Relacin entre los insumos y

% de atrasos en el pago a proveedores de

Calidad de los bienes y % usuarios satisfechos con el servicio.

A diferencia de los indicadores que consideran los componentes de la cade-

Cuadro 6.3. Indicadores segn dimensiones de desempeo

Fuente: Elaboracin del autor (2011)

1.2. Elementos necesarios para implementar un

2 Una metodologa detallada para implementar un sistema de seguimiento puede encontrarse en el

Recuadro 6.2. Elementos necesarios para desarrollar un sistema

Objetivos y estrategias definidas

Informacin de lnea base

Recoleccin y anlisis de informacin

Incorporar la informacin sobre el desempeo

Objetivos y estrategias definidas

educacin primaria, estara colocando un producto (talleres de capacitacin)

Ellos pueden apoyar a los funcionarios del gobierno subnacional a elaborar