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N 7
Simon Romero Lozano
Sebastian Ferrer Martin

EL PLANEAMIENTO
DE LA EDUCACION
CUADERNOS DEL INSTITUTO LATINOAMERICANO

DE PLANIFICACION ECONOMICA Y SOCIAL

Serie II - Nm. 7 ^nticlpos d'-lnvesti^acldn

Smdn Romero Lozano


Sebastin Ferrer Martn

EL PLANEAMIENTO

DE LA EDUCACION

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*112100022*
Cuadernos del ILPES. Serie II:
Anticipos de Investigacin, N
7 C. 1

Santiago de Chile

P r i m e r a i m p r e s i n : enero de 1969

Se p r o h i b e su reproduccin sin previa autorizacin escrita del I L P E S

Editorial Universitaria, S. A.
San Francisco 454, Casilla 10220, Santiago
INDICE
Pginas
INTRODUCCION 7
C^tuio L CONCEPTO Y CARACTERISTICAS DEL PLANEAMIENTO DE LA
EDUCACION . -
1. A qu necesidades y objetivos responde el planeamiento de l educacin. . 9
2.'Caractenstcas del plweaniientode la educacin . . . . . . . .10
Captulo II. POLITICA, ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION
1. El planeamiento de la educacin como proceso tcnico 16
2. 1 planeamiento de la educacin como proceso poltico 17
3. El planeamiento educativo como proceso administrativo 19 '
Captulo III. LOS NIVELES DEL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION
1. El planeamiento ^obal O del conjimto 21
2. El planeamiento funcional por sectores de la educacin 21
3. El planeamiento educativo regional y local 22
4. La integracin de los diversos niveles en un solo proceso 23
Captulo IV. ANALISIS Y DIAGNOSTICO DEL DESARROLLO EDUCATIVO
1. Objetos y requisitos del diagnstico 25
2. Las operaciones del diagnstico 26
3. Fuentes de donde se derivan las normas para el diagnstico 27
4. Elementos y ngulos de la evaluacin 28
5. El producto de la educacin 28
6. El efecto acumulativo del producto de la educacin 29 '
7. La evaluacin desde el punto de vista de la satisfaccin de la demanda social en
materia educativa 29-
8. La evaluacin de las necesidades de la sociedad en funcin de su desarrollo eco-
nmico y social 30
9. La evaluacin a travs del anlisis de los factores determinantes del producto de
la educacin 31-^
10. La evaluacin desde el punto de vista del aprovechamiento de los recursos . . . 33
11. Los factores que radican en el educando mismo 35
12. El contexto socioeconmico 35
Captulo V. ANALISIS Y PREVISION DE LA D E M A N D A EDUCATIVA
1. Sentido y componentes de la demanda de educacin 36
2. La demanda social de educacin 36
3. Crecimiento demogrfico y demanda social de educacin 37
4. La demanda provocada por las necesidades de formacin de recursos humanos es-
pecficos 39
5. El concepto de recureos humanos 39
6. Fases y mtodos del anlisis y la previsin 40
7. Requisitos de las previsiones para utilizarlas en el proceso de planeamiento . . . 42
8 T.a demanla de educacin derivada de necesidades socioculturales 43
Captulo VI. LA EVALUACION DE LA ESTRUCTURA Y EL PRODUCTO DE LA
EDUCACION
1. El concepto de estructura . . 45
2. La revisin del esquema institucional 45
3. Identificacin de cambios necesarios en la estructura de la enseanza 46
4. Anlisis y previsin del producto de la educacin 47
5. Anlisis de la cantidad y composicin del producto . 47
6. Anlisis de la calidad del producto 49
Captulo VIL ANALISIS DE LOS RECURSOS CON Q U E FUNCIONA EL SISTEMA
EDUCATIVO
1. Los recursos humanos del sistema 54
2. Las facilidades fsicas e instrumentales 56
3. Los recursos financieros, . . 58.
Captulo VIH. EL ANALISIS DE LA ADMINISTRACION Y LAS POLITICAS VIGENTES
EN MATERIA EDUCATIVA
1. Anlisis de la eficiencia administrativa 63
2. Estructura de la organizacin 63
3; Los procesos administrativos de la educacin , . . 64
4. Administracin de personal 66
5. La administracin presupuestaria . . . . . . . . 66
6. La evaluacin de las polticas vigentes 67
Captulo IX. LA FORMACION DEL PLAN G E N E R A L D E EDUCACION
1. El objeto de la programacin . 68
2. Los plazos en el plan de educacin . 68
3. Plan, programas y proyectos . . . . . 69
4. Las operaciones fundamentales en programacin 71
5. La formulacin de objetivos 71
6. La fijacin de metas . . . . ^ . . . . . . . . 72
7. Identificacin de los cambios institucionales necesarios 74
8. Calificacin y cuantificacin de medios e instrumentos - 78
9. Los requisitos de personal . 78
10. Los requisitos fsicos. 79
11. Los recursos financieros . 80
12. Las previsiones en cuanto ala qecucin 82
Captulo X. LA P R O G R A M A C I O N ESPECIFICA DE LOS DIVERSOS NIVELES Y
MODALIDADES DE LA EDUCACION
1. La educacin primaria - 84
2. La educacin de nivel medio 85
3. La educacin de nivel superior 88
4. La educacin extraescolar 90
Captulo XI. LA ORGANIZACION PARA EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO
1. Funciones por orgauzar y coordinar 92
2. La distribucin y coominacin de las tareas de planeamiento educativo . . . . 93
3. Las actividades esenciales del organismo 94
4. La estructura funcional y de personal 94
5. El requisito general de eficacia 95
APENDICE
Indice 97
1. Datos estadsticos en el planeamiento educativo 99
2. Indices en el planeamiento educativo 106
3. Ejemplo de proyeccin del desarrollo cuantitativo del sistema educativo 119
4. Mtodos estadsticos en el planeamiento educativo 132
BIBLIOGRAFIA 144

Este trabajo recoge algunos de los resultados de la labor docente y de investigacin en el cam-
po del planeamiento educativo, llevada a cabo en cumplimiento de im programa conjunto estable-
cido en 1963 por el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) y la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
El primer borrador -redactado en equipo por los seores Simn Romero Lozano, Sebastin Fe-
rrer Martin, Dio Carelle y Femando de Escondrillas- fue sometido a la consideracin de numero-
sos especialistas de la'uNESCO, la CEPAL y el propio Instituto, as como al examen por parte de
expertos en la materia de diversos pases latinoamericanos. Sus valiosos comentarios lan contribui-
do al enriquecimiento del documento original. La versin que ahora se publica, considerablemente
reelaborada, estuvo a cargo de Simn Romero Lozano y Sebastin Ferrer Martn de la seccin de
Planeamiento Educativo del Instituto.

El Instituto agradece a la UNESCO la colaboracin que le ha prestado en este campo.


INTRODUCCION

End campo de la educacin, fundamentalmente sondas los hechos que, en la actualidad, se imponen con carcter
universal: la explosin sin precedentes de la demanda de oportunidades educativas por parte de los individuos y el
papel que se asigna a sus sistemas en el desarrollo de los pases. Estas circunstancias exigen cambios profundos en
materia de conceptos, actitudes y mtodos de actividad; y ambos hechos estn llamados a servir de criterio para
evaluar el acierto y eficacia de la polticas que se adopten.
En primer lugar, esa explosin coloca a los gobiernos ante serios y crecientes compromisos para brindar fa-
cilidades y recursos que hagan efectiva la garanta implcita en el derecho a la educacin, hasta ahora formalmente
enunciado en la legislacin y en la prctica escasa y tmidamente satisfecho; hoy se ha convertido en una verdade-
ra exigencia de la poblacin.
En segundo trmino, la conviccin cada vez ms generalizada sobre la funcin directa que puede y debe desem-
pear la educacin pr satisfacer los requerimientos especficos y 'cambiantes del orden econmico.y social; esto
obliga a adecuar, de modo permanente y con sentido previsor, la evolucin de los sistemas educativos y la del con-
texto social.
La idea de la necesidad de un planeamiento sistemtico de la educacin permiti la toma de conciencia sobre
las implicaciones de orden poltico, pedaggico, financiero y administrativo de aquellas dos exigencias y sobre los
problemas que suscita su cabal cumplimiento.
Aumenta la evidencia que dicho planeamiento puede cumplir una funcin decisiva en un triple aspecto: el
diagnstico y previsin de los prdblemas y requerimientos educativos de la sociedad; formulacin de polticas; y or-
denamiento y coordinacin de las acciones para atenderlos, dentro del marco limitado por naturaleza de los recur-
sos disponibles.
Por ello en la actualidad la mayora de los pases est empeada en orientar su actividad educativa segn pla-
nes sistemticos, articulados con los planes generales de desarrollo. En este esfuerzo participan tanto los pases alta-
mente desarrollados como aquellos que se empean en acelerar el proceso de su crecimiento econmico y su cam-
bio social.
Del mismo modo, un nmero cada vez mayor de educadores, economistas, socilogos y especialistas de otras
disciplinas afines, as como organismos internacionales y centros de investigacin, demuestran su inters por el es-
tudio de los problemas que suscita este nuevo campo de la planificacin; as, y en el transcurso de muy pocos aos,
se ha venido acumulando una amplia documentacin, en continuo aumento, que se refiere a los fundamentos teri-
cos, los instrumentos metodolgicos y los requisitos de organizacin de planeamiento educativo.
El anlisis de los principales libros o documentos hasta ahora publicados permite clasificarlos en tres grandes
grupos. Integran una primera categora los estudios que tratan de precisar el papel de la educacin en el desarrollo
de los pases y su vnculo con los dems factores de la evolucin social y econmica; es el caso de los anlisis sobre
economa y sociologa de la educacin cuyo objetivo es alcanzar no slo un conocimiento cada vez ms profundo
y preciso de la educacin como factory componente del desrrollo, sino tambin obtener indicadores que puedan
servir para orientar la formulacin de polticas educativas. Un segundo grupo de publicaciones, el ms nutrido y
variado por cierto, apunta al tratamiento de aspectos parcides del proceso de planeamiento o a la presentacin de
tcnicas instrumentales de carcter estadstico; predominan aqu el enfoque cuantitativo y el esfuerzo por suminis-
trar esquemas metodolgicos que ayuden al proceso de recoleccin, anlisis y proyeccin de datos sobre situacin,
tendencias y requerimientos educativos. Por ltimo, existe un tercer grupo de publicaciones, infortunadamente el
menos copioso, suyo propsito principal es presentar una imagen comprensiva del planeamiento educativo, sus ta-
reas y requerimientos; este tipo de estudios se inspira en la idea que, si bien las tcnicas y procedimientos son im-
portantes, slo tienen sentido y eficacia, cuando se los aplica con conocimiento de causa de su finalidad y papel en
el proceso de dicho planeamiento.
La presente publicacin pertenece a esta ltima categora de estudios y surgi del trabajo en equipo de sus
autores, quienes tuvieron que ocuparse durante varios aos de labores vinculadas a la docencia, investigacin y ase-
soramiento en materia de planearriiento educativo, en cumplimiento de un convenio de cooperacin establecido
entre el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social y la UNESCO. A proposito de stas activi-
dades se hizo manifiesta, precisamente, la necesidad de contar con un esquema sencillo, pero fundamental y org-
ric, que sirviese de punto de referencia para organiiar el contenido de los cursos de capacitacin en planeamien-
to educativo y para definir tareas de investigacin Posteriormente se advirti que el esquema desarrollado podr
ser tambin de utilidad al creciente nmero, de educadores, polticos y administradores de la educacacin que, en ,
Amrica Latina, se preocupan por estudiar los problemas del planeamiento educativo y por participar en su proce-
sa.
Porto tanto, el valor que se asigna al trabajo, no es otro que brindar un marco conceptual que permita escla-
recer la naturaleza del planeamiento educativo, ordenary correlacionaras divrsas variables y operaciones que par-
ticipan en el proceso, aplicando ala educacin el concepto y la tcnica del anlisis de sistemas e integrando los en-
foques parciales qUe existen sobre la materia.
Con deliberada intencin el contenido se ha estructurado en tomo a cuatro grandes cuestiones:
Primeramente, las caractersticas distintivas de una accin planificada en el campo educativo y las exigencias
de orden poltico, administrativo y tcnico que de ellas se derivan.
En segundo lugar, los componentes y factores determinantes del desarrollo y la eficacia de los sistemas edu-
cativos y, por lo tanto, los tipos de anlisis indispensables para diagnosticarlos y definir los cambios que deben ex-
perimentar para que cumplan de manera ms satisfactoria sus diversas, funciones.
En tercer trmino, lo referente al proceso de formulacin del plan educativo, los elementos que lo constitu-
yen y la ndole de las operaciones que se deben efectuar.
Finalmente, el problema, no menos importante, de los mecanismos tcnicos, de decisin y operativos, que
hacen posible que el planeamiento se efecte como parte integral de los procesos de gobierno y administracin edu-
cativa
Con relacin a cada uno de los aspectos, el esfuerzo se orient a definir la problemtica general, sin pretender
ofrecer guias minuciosas de orden metodolgico; de igual modo, se prescindi deliberadamente de la presentacin .
de cifras y procedimientos de ndole estadstica o matemtica, los que se prefiri consignar en el Apndice final
No obstante el carcter aparentemente abstracto del esquema desarrollado, su elaboracin se efectu previo
un examen cuidadoso de diversas experiencias de planeamiento educativo llevadas a cabo en pases de muy variadas
circunstancias, y teniendo siempre en cuenta las caractersticas de los problemas del desarrollo general y de la edu-
cacin en Amrica Latina.
Por otra parte hay algunas ideas vertebrales que estuvieron muy presentes durante la elaboracin de este tra-
bajo y, por tanto, parece pertinente acotar. l planeamiento educativo no se realiza slo mediante frmulas concep-
tuales, metodolgicas y operativas, aplicables de modo riguroso e idntico en todos los casos; es ante todo una ma-
nera de enfocar y abordar los problemas de la educacin en una sociedad concreta y una forma de actuar para resol-
verlos con portunidady eficacia. Sobre todo imprtan.la actitudy las caractersticas del pensamiento y de la accin
planidicadoras en la prctica^ y no slo l cumplimiento del-equsits formales de cdrcter tcnico y organizativo.
Por otra parte, el concepto y la realidad del planeamiento educativo deben pasar en cada pas ppr diversas eta-
pas. Las modalidades especficas que ofrezca el proceso de dicho planeamiento dependern de circunstancias condi-
cionantes, tales como el grado general de desarrollo del pas, su organizacin poltica y administrativa, los proble-
mas educativos que deben encarar, las disponibilidades en materia de informacin, personal tcnico, etc.
Por ltimo, debe subrayarse que el planeamiento de la educacin es un instrumento cuya eficacia depende de
la presencia y conjuncin de ciertos y determinados factores; entre estos deben destacarse la imagen clara que se
tenga del tipo de sociedad que se aspira realizar, la conciencia educativa nacional, el carcter y el espritu que anime
a ls instituciones y a las personas responsables de su realizacin. Estos son los factores que dan impulso decisivo y
constante a la educacin de un pas y hacen del plnemiento un instrumento eficaz y valedero del desarrollo educa-
tivo y, por consiguiente, del desarrollo nacional.
La versin que ahora se publica aparece notablemente enriquecida con las inteligentes observaciones que tu-
vieron a bien formular al documento preliminar especialistas del INSTITUTO, la CEPAL y la UNESCO, as como
un numeroso y distinguido grupo de personas que, en los diversos pases de Amrica Latina, ocupan cargos de res-
ponsabilidad vinculados a la poltica y el planeamiento de la educacin; a todos ellos se agradece su valiosa y opor-
tuna colaboracin.
, A-'

Captulo I

CONCEPTO Y CARACTERISTICAS DEL PLANEAMIENTO DE LA EDUCAOON

1. A QUE NECESIDADES Y OBJETIVOS RESPONDE EL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION


El planeamiento de la educacin responde a un doble propsito que permite identificar, desde un principio, los dos
campos o ^anos en que se colocan sus principales problemas y tareas.
El primero, articular la educacin y las acciones indispensables para su desenvolvimiento con las necesidades
del desarrollo general de una comunidad o pas y con las decisiones que se adopten para impulsarlo; y as la educa-
cin comience a desempear un papel funcional y directo dentro del cuadro de factores que, se movilicen para al-
canzar determinados objetivos de progreso cultural, social y econmico.
El segundo propsito, estrechamente vinculado al anterior, consiste en sentar las condiciones que aseguren
un proceso continuo de innovacin y mejoramiento en todo el conjunto de factores que determinan la eficacia de
los sistemas educativos: estructura, administracin, personal, contenido, procedimientos e instrumentos.
Dicho en otros trminos, el objetivo esencial del planeamiento educativo consiste en lograr y correlacionar,
en el mayor grado posible, dos tipos de eficiencia:
- la eficiencia extema de los sistemas educativos determinada por su respuesta a los requerimientos presentes y
previsibles del desarrollo global de la sociedad;
- la eficiencia interna que puede ser apreciada por la capacidad de dichos sistemas para atender la demanda edu-
cativa, los niveles de escolaridad que aseguran a la poblacin, y la atencin que presten a las necesidades indivi-
viduales de los educandos, los niveles de calidad de los resultados del proceso educativo y el uso ptimo de los
recursos puestos a su disposicin.
La idea y la prctica del planeamiento educativo no se han originado por azar y su rpida extensin tampoco
puede atribuirse a razones circunstanciales. Ha surgido como respuesta necesaria a problemas y exigencias que, ca-
be prever, se acentuarn en el futuro y pueden agruparse en tres categoras:
a) El proceso reciente de evolucin y replanteamiento del concepto acerca del papel que puede y debe desem-
pear la educacin en el desarrollo de los pases, y sobre los requisitos que debe satisfacer para que su contribucin
se efecte en condiciones ptimas.
Gana terreno el convencimiento que en las sociedades ac#al6s, de estructura compleja y en continuo y rpi-
do caipbio, la convergencia de la educacin con las necesidades individuales y colectivas no se opera de modo es-
pontieo sirio mediante acciones deliberadas de ajuste. Esto obliga a establecer n proceso permanente de anlisis
y previsin de los requerimientos que ise le plaalian la educacin, para actuar de manera sistemtica sobre sus sis-
temas con el propsito de asegurar que los mismos respondan a tales requerimientos en el sentido, grad y oportu-
nid convenientes. Si no se acta en este sentido, se ori^na un progresivo distancanento entre la educacin y
las necesidades sociales, que pone en rio peligro tanto el desarrollo alcanzado.como el que se aspira obtener en el
futuro. ' -
La inquietud- estudiantil de nuestrb tiempo, Ias"mcDn^uencias entre los prationes ^e formacin, el contenido,
los mtodos y el producto de lajeducacin, ^..un lado, y las transformaciones de las costmbres, de la ciencia y la
tecnologa, como as d& las stfuctuas sociales y conitcas, de otro, son fenmenos que, en diferente grado, se ad-
vierten por todas partes y evidencian un grave desajuste entre la educacin y su contexto social, desajuste qu slo
podr ser superado mediante un adecuado y decidido planeamiento una de cuyais caractersticas sea la innovacin.
En los pases en vas de desarrollo, y dnde existe el propsito de acelerarlo mediante un esfuerzo intenso y
deliberado, el logro de una vinculacin expresa y directa de la educacin con las urgencias del cambio social y del
crecimiento econmico, adquiere el carcter de una necesidad imperiosa e impostergable.! Aqu, un cuidadoso pla-
neamiento educativo es una condicin sine qua non de cualquier esfuerzo en este sentido.
b) La repercusin de una serie de circunstancias sociales y econmicas que ijiciden sobre la educacin agudi-
zando sus problemas, particulmiente en los pases en vas de desanollo, exigen ser,encarados connuevos enfoques
y mtodos de accin. A este respecto, es bien conocida l grave dificultad que enfrenta l mayor de los pases por
la coincidencia de tres factores: los dficit educativos acumulados, los elevados ndices de crecimiento de la pobla-
cin y la crtica escasez de los recursosfinancierosdisponibles. Resulta dramtico comprobar que son precisamen-
te los pases de menores recursos los que tienen que hacer un esfuerzo mayor y de efecto ms rpido para lograr ex-
pandir y mejorar la calidad de su educacin. Se acenta por consiguiente la necesidad del planeamiento, entendido
ste como radonalizacin del esfuerzo para asegurar la utilizacin ptm de los escasos recursos y tambin para
romper el ciculo vicioso entr subdesarroUo e ignorancia,
c) La necesidad de imprimr mayor eficacia a la administracin educativa, para eliminar el agudo contraste

.9
comprobado en muchos pases entre la extensin y complejidad crecientes de la tarea y las responsabilidades que
se asignan a los gobiernos con respecto a la misma, de un lado, y la capacidad para llevarlas a cabo, de otro. Es ca-
si universal el reproche que se fomula a la administracin educativa no slo por su falta de miras de largo alcance,
que conduce a la rutina burocrtica y a la improvisacin, sino tambin la carencia de continuidad en los propsitos
y de articulacin de las decisiones y acciones. Es indudable que el planeamiento, concebido como coordinacin de |
r decisiones y actuaciones en el plano nacional para alcanzar propsitos compartidos por las diversas entidades res-
ponsables de la educacin, es el instrumento ms adecuado para imprimir direccin, coherencia y eficiericia a su pro-
ceso administrativo. j
. . )
2. CARACTERISTICAS DEL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION
Dado lo que acabamos de decir, bien puede definirse el planeamiento de la educacin como el proceso y el mtodo
^ para formulary ejecutar una poltica que responda a las caractersticas siguientes:
j p - objetivos explcitos a ser alcanzados en plazos precisos, i
referidos al conjunto de los medios y procesos que dispone y requiere la sociedad para desarrollar la funcin edu- j
cativa,
-f' - coherentes entre s y con los objetivos de las polticas concebidas para otros aspectos del desarrollo
nacional,
^ identificados luego de un proceso metdico de anlisis de la situacin y previsin de las necesidades en materia i
educativa;
- adoptados en funcin de las necesidades educativas diagnosticadas y de los recursos que es factible disponer para
satisfacerlas y admitida la participacin de todos los sectores sociales interesados.
Se denomina "plan educativo"la formulacin explcita, y en trminos operativos, de esos objetivos, de la n-
dole y secuencia de las acciones indispensables para lograrlos y de los instrumentos y recursos que implican. j
X As concebido, el planeamiento educativo comprende tanto el proceso tcnico de formular planes de educa-
cin como de adoptarlos por decisiones gubernamentales, para ejecutarlos luego por parte de los organismos encar-
gados de la administracin educativa en todos sus niveles.
La importancia que tienen estas caractersticas anotadas exige una explicacin pormenorizada; esto permitir ,
resumir en el presente captulo los principales problemas y tareas del planeamiento de la educacin, que luego se es-
diarn de modo detallado. ^ ^ ^j
a) Objetivos explcitos a ser alcanzados en plazos precsos.^^ accinxncebida y ejecutada en funcin de ob- '
jetivos expresos y a alcanzar en plazo relativamente largo, es probablemente la caracterstica esencial de un desarro- j
lio planificado en cualquier sector de la actividad social. En materia de gobierno y administracin educativa las de-
cisiones y reformas tuvieron con frecuencia el carcter de respuestas ocasionales a situaciones o problemas inmedia-
tos. Infrecuente ha sido la actividad vuelta hacia. el logro de objetivos precisos y ordenados dentro de una pers-
j pectiva de largo alcance, y esto a pesar de ser la educacin, por su propia naturaleza, una tarea cuyos resultados exi-
^ |gen largos perdos de maduracin. En el mejor de los casos la capacidad de previsin se extiende al perodo contem-
piado por los presupuestos anuales de inversiones y gastos. En algunos pases se han realizado esfuerzos para incor-
porar un principio de planeamiento mediante la introduccioiTdeTos^esupuestos por programas; sin embargo, esta
misma innovacin frecuentemente tuvo como resultado un simple cambio Tormal ^ l a manera de presentar los pre-
supuestos, sin que en la prctica originase una autntica accin programada.
El resultado evidente que n muchos pases tiene una administracin educativa carente de objetivos de largo
alcance, es que los sistemas crecen sin direccin definida, casi al azar; de esta manera el esfuerzo educativo se frustra
^ en alto grado por la carenciade^^tinmdady coherencia en el tiempo deJas^dgciones.ycgi.^
.f Con el planeamStorativo se busca superar este estadcTde cosaXETprimer lugar, mediante un esfuerzo
' I de previsin de las caractersticas deseables del sistema en cuanto a extensin, estructura y resultados, para un futu-
ro dado y en funcin de criterios culturales, sociales y econmicos.. En segundo lugar, fijando metas sucesivas
que es necesario alcanzar para acercarse progresivamente al modelo de desarrollo educativo deseable al final del pe-
rdo de planificacin.
Proceder de acuerdo a metas de plazo relativamente largo es no slo una condicin para que exista y sea efec-
tiva una autntica poltica educativa, sino que permite definir y ordenar mejor el esfuerzo y disponer de un marco
de referencia para evaluarlo y reorientarlo oportunamente.
Apenas en un pas se dan los primeros pasos para establecer estas metas, aunque sea como tanteo y con ca-
rcter hipottico, estos problemas se perciben con mayor claridad y se advierte la urgencia de una accin ms inten-
sa y decidida para encararlos. Por otra parte, el establecimiento de tales metas constituye el medio ms adecuado

10
para que los responsables ue la educacin, y toda la sociedad tomen conciencia de la mdole y el grado del esfuerzo
que les corresponde compatr.
La d^erminacin de objetivos y met^ representa la tarea fundamental v al mismo tiempo ms difcil y com-
^^Jl-Pogramacin del desarrollo educatiyp. El trabajo de formulacin del plan gira en torno Vdicha tarea; co-
mienza enunciando algunas metas hipotticas y termina con lafijacindefinitiva de las mismas, luego de un cuida-
doso proceso de confrontacin del desarrollo previsible del sistema educativo, las necesidades pronosticadas y los
recursos dispcatbles para satisfacerlas.
La operacin supone, idealmente, datos completos yfidedignosque permitan conocer la situacin educativa
de la cual se parte y proyectarla de acuerdo con tendencias evidentes, en especial, decisiones de poltica social y
econmica que proporcionen una base slida a las previsiones acerca del desarrollo futuro de la educacin, tanto
deseable como posible. Ahora bien, estas condiciones ideales no siempre se presentan, lo que lleva a muchas per-
sonas a dudar de la viabilidad*del planeamiento; estas dudas, sin embargo, pierden importancia si se considera que
la formulacin de objetivos y metas no es ima operacin que se efecta de una vez para siempre, con carcter defi-
nitivo, sino que supone un proceso continuo de diagnstico y previsin de situaciones, simultneas con la ejecucin
del plan y que permite confirmar las metas o introducir en ellas peridicamente los cambios necesarios.
De todos modos, y sean cuales fueren las dificultades e incertidumbres iniciales, parece mejor orientarse con-
forme a objetivos y metas que entregarse al azar o reducirse a una accin de horizontes estrechos: hacerlo as con-
trariara el espritu "prospectivo" que debe caracterizar todo esfuerzo en materia como sta.
-i ,

b) Objetivos referidos al conjunto de la educacin. La integracin del planeamiento educativo tiene dos aspec-
tos complementarios: una integracin intema del sistema y una integracinexterria. En el primer caso, la atencin
se centra sobre el^s^nia_escolar en s mismo, la interdependeiicia y relacin entre niveles y ramas paralelas, entre
los aspectos cuantitativos y cualitativos, entre los divrsos componentes y fimciones" del sistema escolar. En s-
_giuido,.se consideraja vinculacin del sisema con las necesidades del desarrollo econmico y sotal presente y previsi-
ble, habida cuenta las posibilidadesfinancieras,tcnicas, materiales y de persoal'del pas; la relacin de la escuea
ion la sociedad en general y ms eji particular, con otras actividades educativas no institucionalizadas.
En el primer caso se imponen el enf^ue y tratamiento integral de la educacin porque esta actividad consti-
tuye una constelacin de procesos, un sistema de niveles, modalidades y elementos interdependientes, donde los as-
pectos estructurales y de continuidadtienenuna importancia decisiva. La divisin operativa en direcciones o depar-
tamentos encargados de su administracin, lleva con frecuencia a perder de vista el carcter interdependiente de los
procesos educativos, y tambin a olvidar que la capacidad de un sistema educativo para contribuir, de un modo efec-
tivo, al mejoramiento de los individuos y de la sociedad radica, no tanto en la bondad y eficiencia parciales de sus
diversos componentes, como en el efecto del-sistema como un todo. Este efecto depende en gran medida del diseo
de dicho sistema, y por lo mismo, del grado de continuidad, coherencia, equilibrio y complementariedad que se im-
prima al desarrollo de las diversas partes ide su estructura; esto queda asegurado cuando el objeto del planeamiento
es la educacin como tal y no una o algunas de sus partes.
Habitualmente se enfocan y resuelven de modo aislado los problemas de cada nivel, modalidad o elemento de
la educacin, sin situar ni relacionar dichos problemas en el contexto general de la situacin y las necesidades edu-
cativas; es ste posiblemente el factor que mayores limitaciones introduce al desarrollo y la eficiencia de la educa-
cin. Sus consecuencias son claramente perceptibles en muchos pases; desarticulacin y regideces en las estructu-
ras de los sistemas; pxmtos de estrangulamiento de consecuencias sensibfes sobre las posibilidades de expansin de
los niveles educativos siguientes; desproporcin, en el crecimiento de las diversas ramas de enseanza, entre la evo-
lucin cuantitativa y el incremento de la calidad, etc., y lo que es ms grave todava, la incapacidad o retraso de los
sistemas educativos para resppnder como un todo a las necesidades y los cambios que plantea la evolucin de la so-
ciedad.
El planeamiento educativo se propone superar esta situacin mediante diagnsticos y previsiones de conjun-
to denlas necesidades y aplicando planes que favorezcan un desarrollo coherente del sistepia en su totalidad; en este
sentido, el planeamiento de la educacin es, ante todo, un proceso y un mtodo de diagnstico y programacin glo-
bales del desanollo educativo.
No se debe, sin embargo, interpretar el carcter integral del planeamiento educativo como un desarrollo .si-
multaneo y del misho grado, de todos los niveles y todos los aspectos del sistema escolar; esto estara en contradi-
cin con el concepto mismo del^plan, que supone prioridades, es decir, fijacin de ciertos objetivos sobre los que,
durante cierto plazo, se concentrarn los esfuerzos,
K valor unitario o de ocnjunto de un plan educacional exige que cualquier objetivo establecido como priori-
tario -cumplimiento de la obligatoriedad escolar, formacin tcnica de nivel medio, reforma de estructura, extent-
sin cuantitativa del sistema, mejora de los aspectos cualitativos, formacin o perfeccionamiento del personal do-

11
cente, etc. se haya adoptado con conocimiento de su significado y consecuencias dentro del conjunto del sistema,
y no slo como resultado de reflexiones sobre un aspecto aislado.
La exigencia ms directa del carcter integral del planeamiento es la necesidad que los planes abarquen, au-
nndolos, los tres medios fundamentales a travs de los cuales cumple su funcin: el sistema educativo en su senti-
do tradicional, el sistema de educacin extraescolar o de adultos, y el sistema general de promiacin cultural.
El carcter mismo del planeamiento exige que se cumplan requisitos tanto de orden tcnico como operativo;
en el tcnico se deben asegurar en los planes educativos tres tipos de coherencia complementarias; entre los diver-
sos objetivos y metas, entre stos y los medios e instrumentos previstos para lograrlos, y entre los varios programas
y proyectos de actividad. Corresponde a los organismos centrales de planeamiento educativo asegurar estas coheren-
cias durante el prpceso de formulacin de las poltics y los planeiis educativos y velar luego por que se mantengan.
En el aspecto operativo, su carcter unitario requiere un mnimim de participacin de los diversos organis-
mos y personas que participan en la conduccin de los diferentes niveles y modalidades educativas y que pueden
colaborar en la formulacin del plan nacional. Esto puede asegurarse cuando existen, formal y permanentemente,
y en escala nacional, mecanismos encargados de formular polticas y planes de educacin, donde estn representa-
dos los diversos sectores responsables de las decisiones en materia educativa. Con todo, son serias las dificultades
que suelen presentarse en la prctica para obtener esta, participacin y coordinacin. Las autonomas mal enten-
didas, cierto feudalismo en las actitudes y las costumbres de adoptar decisiones y administrar la educacin con un
sentido insular, son obstculos cuya superacin requieren tiempo, y sobre todo, estrategis adecuadas. Un planea-
miento de carcter cooperativo, no imperativo, ser a todas luces el ms conveniente, no slo para superar esas di-
ficultades, sino ms an, para cambiar los criterios y los hbitos con que se enfocan y tratan los problemas educa-
tivos nacionales.
La viabilidad de un planeamiento integral de la educacin depende que, en alguna forma y grado, se establez-
ca un dilogo y derta cDordinadn ntre las divmas uniddes de losTTtinisterios de educacin, y de stos con otras
entidades pbUcas que realizan programas educativos, con las universidades, con los organismos financieros y de
planificacin del Estado, con las fuentes de informacin estadstica; y los institutos de investigacin, con los secto-
res privados, con las asociaciones magisteriales, estudiantiles y de padres de familia, con los sectores econmicos,
etc. Un dilogo y una coordinacin a los que, muchas veces, ellos no estn habituados y cuya necesidad tampoco
advierten siempre. En un principio hasta parecer imposible lograrlo; per el proceso de planeamiento eficazmente
conducido constituir por s mismo un incentivo y un instrumento para articular y obtener un acercamiento de vo-
luntades e iniciativas, antes aisladas cuando no opuestas. El planeamiento bien concebido puede convertirse por s
mismo en un factor importante que eduque a la poblacin para que participe en los procesos de desarrollo y de in-
tegradn sodal.

c) Objetivos coherentes con los de las politiciOs d desarrollo general.. Aqu se aborda una de las finalidades y
caracteristicas fundamentales del planemiento de la educacin: asegurar que los sistemas educativos evolucionen
no slo er funcin de propsitos y principiois interiios, sino tambin, y al mismo tiempo, de acuerdo con lascircuns-
tancias y requerimientos especficos de la sociedad concreta que los sustenta y donde actan.
En prindpio, la educacin siempre s ha concebido cmo uno de los factores decisivos del progreso de las ila-
ciones, y de hecho en la mayora; de los.casos, en mayor o menor grad, ha desempeado ese papel. Desde este pla-
no general nada nuevo hay en los actuales planteamientos sobre la relacin entre la educacin y l desarrollo social
y econmico; la novedad consiste no slo en que hoy se dispone de un conocimiento ms preciso y profundo sobre
la naturaleza de dicho desarrollo y los factores que lo impulsan, sino tambin en el esfuerzo p^r definir de modo
msrigurosoesa vinculacin y por establecerla d^beradamente, con un sentido prviisiory de l manera ms direc.-
ta y detallada posible..
Parece ya insatisfactoria la idea que una buena educacin de los individuos concebida segn criterios genera-
les y universales de excelencia, per se y automticamente, se traduce en beneficio y adelanto colectivos. El papel
y los fines de la educacin ya no pueden seguir definindose slo sobre la base de propsitos genricos tales como
los de "sodalizacin de los miembros jvenes de la comunidad", "perpetuacin de la herencia cultural", "prepara-
cin para la ciudadana y el trabajo", etc. Partiendo de frmulas semejantes resulta difcil, por o decir impo-
sible, determinar la extensin y la estructura institucional y de crecimiento de los sistemas educativos, y menos
an precisar el contenido y los resultados de la educacin; tampoco brindan patrones de juicio para evaluar, en un
caso dado, el grado de convergencia o desajuste entre la educacin y las necesidades de la comunidad. Para ser uti-
les, tales fines generales deben ser interpretados de modo particular y traducidos a los trminos de conocimientos,
habilidades y actitiides, comunes y diferenciados, que la sociedad requiere para pasar de una fase a otra de su de-
sarrollo.
Todo esto supone no slo un proceso complejo y permanente de investigacin y previsin de hechos educati-
vos, culturales, sociales y econmicos, como as de reflexin que permitan identificar los requerimientos y respues-
tas que exigen los sistemas educativos, sino tambin una "fina sensibilidad social" en los responsables de la educa-
cin y de su planeamiento para sentir y comprender los problemas del desarrollo nacional y la necesidad de conver-
tir esa actividad en un instrumento para resolverlos.
De todos modos, mltiples son las difc\iltades de orden conceptual, metodolgico y operativo que ofrece el
esfuerzo de vincular la educacin con los reclamos del desarrollo social y econmico; en los pases que poseen un
adecuado proceso de planificacin general del desarrollo la tarea resulta menos difcil. La situacin es tanto ms fa-
vorable cuando este proceso de planificacin general es abordado desde sus comienzos como una labor interdiscipli-
naria e interinstitucional, y cuando la educacin es considerada como interrelacionada con los restantes elementos,
necesidades y factores del desarrollo que se intenta planificar.
La articulacin de los planes educativos con los planes generales de desarrollo debe asegurarse al nivel de los ]
objetivos y metas, al nivel de los programas y proyectos especficos de accin y al nivel de asignacin y distribucin |
de los recursos. Durante la ltima dcada, economistas, socilogos y planificadores precisaron conceptos y realiza-
ron investigaciones sobre las relaciones entre educacin y desarrollo; ensayaron adems procedimientos para in-
cluir el "componente educacin" en los modelos de anisis y programacin de dicho desarrollo. Desde el ngulo
econmico el problema fue abordado aplicando a la educacin los conceptos de demandafinale intermedia,, de con-
sumo e inversin, de "capital humano" de "infraestructura" del desarrollo, de productividad y de costo-beneficio.
Se ha intentado precisar, mediante investigaciones empricas, la correlacin entre ndices de desarrollo educativo y
de crecimiento econmico, la contribucin del factor educativo al ingreso individual y nacional y la relacin exis-
tente entre estructura educativa de la fuerza de trabajo y tasas y estructuras variables del desarrollo econmico.
Desde el ngulo social, los estudios se orientaron a precisar, de un lado, la ndole y grado de influencias que
ejerce el medio social sobre los sistemas educativos y, de otro, las caractersticas y mecanismos mediante los cuales
la educacin puede contribuir a la movilidad y la cohesin sociales, a la formacin de conductas y actitudes favora-
bles al desarrollo. No obstante la relativa novedad de estos estudios, advirtese en ellos un notable progreso pues co-
mienzan a suministrar evidencias y criterios orientadores; con todo, muy lejos estn todava de ser tiles para activi-
dades concretas de formulacin de polticas educativas en circunstancias especficas. Falta recorrer un largo camino
de investigacin sistemtica, realizada en diversas circunstancias reales, que permita llegar a conculsiones y metodo-
logas ms precisas y de sentido ms operativo y, particularmente, a interpretaciones sintticas del proceso de desa-
rrollo donde se supere la actual separacin de aspectos culturales, sociales y econmicos. Esto es necesario dadas las
dificultades e. inconvenientes prcticos que ocasiona separar los efectos individuales y sociales, culturales, sociales y
eeonmicos de la educacin. A pesar de las limitaciones anotadas, advirtese con claridad creciente cules son los
princ^ales aspectos, a travs de los cuales puede y debe establecerse la vinculacin entre los planes de educacin y
los de desarrollo nacional; entre ellos merecen mencionarse en especial los siguientes:
- la decisin sobre el grado de extensin y prioridad que debe concederse a la ducaciri dentro del conjunto de
bienes y servicios qe se pondrn al servicio de la poblacin, de acuerdo a su demanda previsible, criterios de ju-
ticia y poltica social y recursos disponibles. (Metas sociales).
- La estructura de la enseanza, de la poblacin escolaryTEros e^esadus-ttei sistema eiluoativu; iiidi&pensaWes
para formar la-fuerza de trabajo que exigen las metas de produccin de bienes y servicios, incluida la educacin,
(metas econmicas).
La duracin y contenido de la educacin general, indispensables para que sta contribuya a establecer ciertas
condiciones esenciales del; desarrollo, tales como elevacin de los niveles de salud, convivencia social, participa-
cin poltica, racionalidad de la conducta, espritu empresarial y de trabajo, actitud econmica general, concien-
cia de los problemas nacionales y disposicin individual para contribuir a su solucin. A sto debe aadirse la
. cultura general, cientfica y tecnolgica, que permita comprender la evolucin, universal de los concep-
tos, los valores y los instrumentos de transformacin que utiliza el hombre para acturar sobre su medio
fsico y social, (meitas de efecto polivalente sobre el complejo de factores del desarrollo).

d) Objetivos identificados mediante anlisis y previsin mtodos realizados sobre la sitimcin y las necesi-
dades educativas. Cqistitye otra caracterstica del planeamiento, y por tanto de n desarrollo planificado de la
educacin, el propsito y el esfuerzo tendients a que las decisiones adoptadas en 'dicho campo esti fundamenta-
das y orientadas por estudios y previsiones cada vez ms sistemticois y precisos. Se trata de la compleja y perma-
nente tarea de investigacin, requisito esencial en todo intento racional de actuar sobre la realidad educativa de un
modo deliberado y con conocimiento,de causa. Tarea compleja por cuanto supone estudio y previsin de-hechos re-
laiionados tanto con la educacin como con l contexto culturi, social y econmicoen que se desarrolla, como con
las relaciones concretas existentes-entre una y otra clase de hechos, y^tarea pernanente por cuanto la investigacin no se

13
detiene cuando ha proporcionado los elementos de juicio indispensables para formular el plan educativo, sino,
que prosigue para situar los anlisis en estratos ms profundos, extender su mbito, dotarlos de exactitud creciente,
descubrir cambios en las situaciones y, de este modo, incorporar oportunamente en las previsiones de los planes las
modificaciones dl case En este sentido, el planeamiento es, y sistematiza, un esfuerzo por introducir en el terreno
d las explicaciones y del tratamiento de los problemas educativos de un pas, una actitud y un procedimiento cien-
tficos y por utilizar al mximo ese conocimiento cientfico y experimental para solucionar dichos problemas.
Ahora bien, tan pronto como se trata de llevar a la prctica la idea y los propsitos del planeamiento, advir-
tese en toda su gravedad el hfho que la educacin es una: de las realidades sociales menos investigadas, y acerca de
la cual no abundan los datos estadsticos, las evidencias empricas ni los estudios bsicos indispensables para un ade-
cuado planeamiento. En la mayora de los pases, el trabajo propiamente dicho de formulacin de planes debi pos-
tergarse hasta obtener los datos y evidencias que normalmente ya debieran estar disponibles. Las mismas ciencias de
la educacin han sido puestas a prueba y estn revelando sus limitaciones cuando se ha querido apelar a sus normas,
prescripciones y tcnicas,^ara evaluar los sistemas educativos y programar actividades para su mejoramiento efecti-
vo.
Resulta interesante subrayar tambin el papel que la planificacin est comenzando a desempeara como est-
mulo y factor de progreso de la investigacin cientfica y tcnica en el campo social. El propsito de actuar sobre el
movimiento social para encauzarlo en determinadas direcciones, aparentemente ms convenientes para el desarrollo
y el bienestar de la sociedad, pone a pruba la capacidad* de las ciencias sociales para ofrecer explicaciones sobre he-
chos y relaciones sin cuyo conocimiento no es posible realizar una actividad efectiva: Acumlanse entonces pregun-
tas que los palnificadores pleitean a los especifistas de la sociologa, la economa, la pedagoga, etc. y que es-
tos no estn todava en condicioiies e contestar. Enrigorlas diversas disciplinas sociales, sehan ido constituyen-
do sobre la base de dividir la realidad del individuo y de la sociedad en segmentos y aspectos, y se hn orientado ms
bien hacia teorizaciones de carcter acadmico que a formular hiptesis y coriiprobrlas por la investigcin: Cundo
se intenta utilizarlas como instnminto de conocimiento prctico, presentan dos debilidades fimdamentales: una, el
grado de abstraccin y generalizacin er que se mantienen, y la otra, la escasa-atencin prestada a los llamados "cam-
pos fronterizosi" de la realidad que no pueden ser conocidos y expUcdos por disciplinas aisladasj sino'medinte'in-
vestigaciones interdisciplinars. La evolucin experiinentada por las ciencias de la naturaleza en el sentido d com-
plmeintarse y reorientarse con el fin de elaborar instrumentos para transformar y dominar la naturaleza fsic, ape-
nas se ha iniciado tmidamente en el campo de las ciencias sociales. La idea del desarrollo y la necesidad de explicar-
lo para poder impulsarlo de modo deliberado suscit a demands en materia de iitvstigadh interdisciplinaria en el
campo social. En educacin, esas necesidades estn comenzando a ser satisfechas, aunque en forma muy limitada,
por losnueyos estudios de economa de la edicacin, educacii comparada, sociologa d la educacin, etc., cabe
jesperar que seaii stos incentivos adicionales para inteiisificr la investigacin: y la experiihntacin en el pro-
pio cami> pedag^co.
La investigacin directamente vinculada al planeamiento educativo debe llevarse a cabo desde tres planos:
En primer lugar, la investigacin tendiente a explicar la ndole y modalidades de la relacin entre educacin,
desarrollo cultural, social y econmico que pueda facilitar elementos para interpretar el avance educativo en un ca-
so determinado y poder actuar de manera inteligente y efectiva sobre el mismo.
En segundo trmino, la investigacin operativa de los hechos educativos, que integra el diagnstico de la si-
tuacin y necesidades que realizan los planificadores.
Y por ltimo, la investigacin propiamente pedaggica encaminada a recoger evidencias y establecer normas
que permitan perfeccionar las tcnicas y los instrumentos de la accin educativa, su organizacin, cntitdo y m-
todos.
- En todos los casos la investigacin debe ser interdisciplinaria.
Pero este nfasis puesto sobre la necesidad de la investigacin tambin exige no perder de vista su verdadero
objetivo: la planificacin propiamente dicha. Los problemas del desarrollo educativo no pueden esperar, para ser
resueltos, que se agote el conocimiento sobre ellos; es necesario actuar sin dilacin y la flta de datos y estudios
cientficos no puede disculpar las demoras de la accin planificada. Inicialmente, deber precederse sobre la base
del conocimiento disponible y del aporte de algunas investigaciones adicionales bien seleccionadas y realizadas cont
cierta rapidez. Por su parte los mismos planes deben prever actividades y recursos para desarrollar tareas de invest'
gacin que paulatinamente vayan enriqueciendo el conocimiento y colmando las omisiones. En cada pas ser in-
dispensable identificar las instituciones capaces de asumir la responsabilidad de la labor y encararla segn un progra-
ma bien definido; los organismos de planeamiento deben ser los ms interesados en impulsar y coordinar este pro-
ceso

M
e) objetivos derivados de la confrontacin de las necesidades educativas y los recursos disponibles
para satisfacerlas.. En la raz misma de todo proceso de planificacin y en algn sentido esto explica su necesidad,
hallamos que los recursosfinancierosde cualquier pas son siempre limitados, en tanto que las necesidades de pro-
greso y bienestar humanos son prcticamente ilimitados; esto se va haciendo cada vez ms evidente a medida que
se elevan de manera constante, los nivels de aspiracin de los pueblos como as sus expectativas y exigencias para
con los poderes pblicos.
En los pases en vas de desarrollo el fenmeno alcanza su mayor grado de dificultad; los bajos ndices y ni-
veles de incremento de sus economas y los elevados ndices de aumento de su poblacin, por una parte, y la irrup-
cin en el panorama nacional de grandes masas, antes postergadas y pasivas, que ahora exigen su derecho al bienes-
tar y a participar en las ventajas del progreso universal, por la otra, confieren un carcter crtico y de extrema gra-
vedad a este contraste entre recursos y necesidades y aspiraciones. La educacin no escapa ni puede escapar a este
problema, ya que en el transcurso del proceso de distribucin de los escasos recursos disponibles entra en competen-
cia con otros aspectos no menos indispensables para acelerar el crecimiento econmico y para satisfacer otras nece-
sidades sociales tampoco menos fundamentales e impostergables como aqulla.
La bondad y viabilidad de las polticas y planes que se conciban para el desarrollo de la educacin dependern,
entre otras cosas, de la manera como se encare y se resuelva este problema de la escasez de recursos. Un pas pobre
no podr darse el lujo de alentar un desarrollo educativo "ideal", pero s de uno "ptimo" acorde con sus posibiU-
dades; este desarrollo "ptimo" es el que tratar de asegurar un planeamiento adecuado y racional de la inversin y
el gasto educativos.
La escasez de los recursos obliga a establecer prioridades, a resolver problemas y satisfacer necesidades cuantio-
sas mediante la graduacin y continuidad de las actividades en el tiempo, y considerar su efecto complementario y
acumulativo. Este propsito de asegurar el mximo grado de racionalidad y eficacia en la distribucin y empleo de
los recursos, hace del planeamiento un proceso cuidadoso de estimacin de la productividad de las actuales inversio-
nes y gastos en educacin, de anlisis de costos, de previsin reaUsta de las posiblilidades definanciamiento;obliga
tambin a efectuar estudios y tomar decisiones sobre el mejor aprovechamiento de los escasos recursos, mediante in-
novaciones en el contenido, mtodos, instrumentos y organizacin del proceso educativo y sus servicios. En princi-
pio, todo plan educativo debera comenzarfijandolas actividades necesarias y los recursos adicionales "requeridos pa-
ra obtener los mejores beneficios de las inversiones y gastos actuales; slo despus debera determinar los resultados
que se derivaran d la fijacin de metas ms ambiciosas de desarrollo educativo.
En suma, desde el punto de vistafinanciero,el planeamiento de la educacines un proceso y un procedimiento
para determinar, con sentido proyectivo y racional, el nivel y la composicin de las inversiones y gastos en materia
educativa, asegurando su mayor rendimiento a las erogaciones asignadas.
Por otra parte, este mismo planeamiento educativo est llamado a cumplir otra funcin no menos importan-
te que las citadas: servir de instrumento para que toda la sociedad adquiera conciencia de sus necesidades educati-
vas y la de suscitar su inters y cooperacin para satisfacerlas. El enunciado de tales necesidades en trniinos
comprensibles para todos los sectores de la comunidad, el conocimiento de las metas que es necesario alcanzar y el
esfuerzo que ello implica, pueden generar un movimiento de comprensin de los problemas educativos que llegue a
movilizar insospechados recursos para resolverlos. La cooperacin de las comunidades puede y debe desempear un
papel ms importante que el habitual en la solucin del problema de la escasez de los recursosfiscalesy una buena
planificacin debe estimular esa cooperacin antes que desalentarla.
En este captulo se trat de definir, en general, los rasgos esenciales de un desanollo planificado de la educa-
cin. En la prctica, y en cada pas, estas caractersticas pueden darse de diferentes maneras y obtenerse mediante
procedimientos muy diversos. No exige por lo tanto un modelo de planeamiento educativo de validez y aplicabiU-
dad universales, ni normas estrictas para decidir si existe o no en un caso determinado un proceso efectivo de pla-
neamiento. Importa en cambio que la administracin educativa se encuentre realizando esfuerzos, en una u otra
forma para organizarse y llevar a cabo su actividad dentro del sentido y el espritu de las caractersticas que se aca-
ban de sealar como distintivas y esenciales de un desarrollo planificado de la educacin: la accin ordenada hacia
el logro de objetivos explcitos; enfoque y tratamiento integrales o de conjunto; actitud cientfica qxie lleve a utili-
zar mtodos y resultados de la investigacin; esfuerzo sistemtico por adecuar la educacin a las exigencias del de-
sarrollo social y econmico y por asegurar el mximo rendimiento de los recursos destinados a este campo de la ac-
tividad nacional.

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Captulo II

POUTICA, ADMINISTRAaON Y PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION

En el captulo anterior se defini el planeamiento educativo como un proceso y un mtodo para formular y ejecu-
tar polticas de educacin cuyas caractersticas luego se explicaron; tambin se dijo all que comprenda tanto el
proceso propiamente dicho de preparacin de planes como su adopcin por decisiones gubernamentales y su ejecu-
cin por parte de los organismos responsables de la administracin educativa en todos sus niveles. Ahora se defini-
r de modo ms estricto el carcter del planeamiento como instrumento al servicio del proceso ms amplio de go-
bierno y administracin educativos, distinguiendo y correlacionando sus aspectos tcnicos, polticos y administra-
tivos.
LasTClaciones entre planeamiento, poltica y administracin educativas estn llamadas a recibir en el futuro
una mayor y ms cuidadosa atencin; ser ste el nico modo de suprimir los equvocos y las confusiones observa-
das con frecuencia, y asegurar as al planeamiento una vigencia real unida a mayor eficacia. Es explicable que du-
rante la primera fase del desarrollo de la idea y la prctica del planemiento, se le prestara una atencin per se, como
funcin especfica separada; ello pudo parecer necesario para destacar, frente a la administracin tradicional, su nece-
sidad y su papel, para convertirlo en un campo especfico de investigacin y definir mejor sus conceptos, requisitos y
tcnicas. Sin embargo, sto condujo en muchos casos a organizar y realizar un planeamiento educativo sin vinculacin,
o por lo menos insuficientemente articulado, al proceso de toma de decisiones de gobierno y a las tareas efectivas
de la administracin. Parece haber llegado ahora el momento de realizar los esfuerzos necesarios para superar esta
situacin, a todas luces insostenible, de un paralelismo inconexo entre planemiento poltica y administracin edu-
cativas. Supone esto evidentemente un replanteo de conceptos, un cambio de actitudes en los planificadores, los po-
lticos y los administradores, como as una revisin de las estructuras y los mtodos de la administracin educativa,
para incorporar el planeamiento como un proceso funcional y permanente dentro del proceso total de la adopcin
de decisiones, conduccin, supervisin y coordinacin del desarrollo educativo.
Ahora bien, advirtase que resulta difcil, cuando no inconveniente, establecer una separacin tajante, desde
el pimto de vista conceptual u operativo, entre-planeamiento, poltica y administracin. Esto no suprime la necesi-
dad que existan organismos especficos encargados de realizar o coordinar determinadas tareas de planeamiento, pero
seala el hecho que en un bien estructurado y eficiente proceso administrativo de la educacin, planeamiento, adop-
cin de decisiones, realizacin de las mismas mediante acciones coordinadas y evaluacin de resultados constituyen un
continuum cuyas fronteras no es fcil establecer. Por esto en el presente captulo se prefiere hablar de los aspectos tc-
nicos, polticos y administrativos del planeamiento y no de relaciones entre poltica, administracin y planeamiento
como procesos separados.
1. EL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION COMO PROCESO TECNICO
En sus aspectos tcnicos, este planeamiento es un proceso metdico, interdisciplinario y permanente de diagnsti-
co de la realidad y previsin de necesidades de una comunidad o pas en materia educativa, as como de determina-
cin de las acciones y medios alternativos necesarios para satisfacerlas; en sntesis es una metodologa de anlisis,
previsin, programacin y evaluacin del desarrollo educativo. Persiguiendo este fin utiliza, adapta y combina con-
ceptos y tcnicas de la pedagoga, educacin comparada, economa, sociologa, antropologa cultural, demografa,
estadstica, administracin y otras disciplinas auxiliares relacionadas con la cuantificacin y explicacin de los he-
chos sociales. En este sentido tambin hacen falta organismos y personal tcnico especializado capaces de aplicar
los resultados de la investigacin y los mtodos de anlisis de tales disciplinas a la solucin de los problemas de po-
ltica y desarrollo educativos. Por consecuencia, un eficaz proceso de planeamiento exige la creacin, o el fortale-
cimiento, de ciertos mecanismos tcnicos que antes no se estimaban necesarios o desempeaban un papel secunda-
rio, as como el enriquecimiento de los cuadros de personal de la administracin tradicional, incorporndoles un
mayor y ms variado nmero de especialistas. En im primer momento habr quienesjuzguen innecesaria y costosa la
incorporacin de este personal especializado, pero a medida que se reflexione sobre la complejidad d las responsa-
bilidades y el monto de los recursos que se asignan a la educacin, este aumento de la capacidad tcnica de su ad-
nistracin parecer no slo lgico sino una inversin rentable de efecto multiplicador. No se justificara que la edu-
cacin no participara del movimiento, ya observado en otros servicios del Estado, tendiente a utilizar al mximo
los instrumentos que brindan la ciencia y la tcnica para adoptar decisiones y encarar actividades.
,. Como ocurre en otros campos de la planificacin, el proceso de planeamiento educativo, en sus aspectos tc-
nico, exige la aplicacin de conceptos y procedimientos especficos que contribuyan a realizar sus tareas de diag-
nstico, pronstico y programacin; tales conceptos y mtodos son los que hacen precisamente del planeamiento

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en s mismo un campo de investigacin acadmica y emprica, una materia de enseanza y una especialidad profe-
sional, y se refieren a dos aspectos principales;
- Teoras o hiptesis explicativas sobre la interdependencia de los hechos educativos entre s, y de stos con los cul-
turales, econmicos y sociales, as como sobre los factores que se combinan para dar perfiles diversos a sus relacio-
nes en contextos histricos y sociales determinados; estos conocimientos son indispensables para abordar el an-
lisis de los sistemas educativos y planificar su evolucin con un sentido integral.
- Metodologas generales y tcnicas especficas realizables para efectuar los diversos anlisis, previsiones y proyec-
ciones, as como para el tratamiento de los diferentes elementos que componen el plan: jacin de objetivos y
metas, elaboracin de programas y proyectos de actividad, determinacin de recursos indispensables, etc.
Tanto la teora explicativa del desarrollo educativo como las metodologas y tcnicas que se acaban de men-
cionar estn muy lejos de presentar el grado de solidez,rigory coherencia propios de otros campos de la planifica-
cin. No obstante, los rpidos adelantos de los ltimos aos y el impulso y orientacin que han adquirido los estu-
dios sobre los aspectos tericos y prcticos del planeamiento de la educacin, permiten aguardar notables progresos
a un plazo relativamente corto. Los actuales estudios emprendidos sobre economa de la educacin, sociologa de
la educacin y educacin comparada, as como el movimiento encaminado a incrementar la investigacin y experi-
mentacin pedaggicas, constituyen pasosfirmeshacia la formacin del ncleo bsico de una teora explicativa de
la naturaleza y los factores del desrrollo educativo.
En cuanto a las metodologas mucho se avanz al aplicar al campo de la educacin las tcnicas estadsticas y
demogrficas, el anlisis econmico, sociolgico y la racionalizacin administrativa; se emplean con resultados satis-
factorios los principios y mtodos de la investigacin operativa, la programacin lineal y el anlisis de sistemas. Tam-
bin se ha progresado considerablemente empunto a la elaboracin de indicadores del desarrollo educativo, las pre-
visiones de necesidades de formacin de recursos humanos y el anlisis de costos educativos.
Por otra parte, se dispone ya de algunos valiosos ensayos de planeamiento educativo basados sobre esquemas
metodolgicos, implcitos o explcitos, que, analizados con cuidado, pueden conducir a generalizaciones orientado-
ras. As mismo, la necesidad de efectuar programas de capacitacin en materia de planeamiento de la educacin ha
obligado a organizar el conocimiento disponible, enriqueciendo en algunos aspectos donde se evidenciaban las mayo-
res lagunas, pero muy en especial a sistematizar el conjunto de sus problemas. En conclusin, ya existe y se perfec-
ciona con evidente rapidez un conjunto de conocimientos y procedimientos tcnicos de planeamiento de la educa-
cin; y no es aventurado afirmar que en la actualidad se sabe ms sobre la materia que lo que se aplica en los proce-
sos reales que se realizan en los diferentes pases. Tal vez ello pueda deberse a la escasa divulgacin de los conoci-
mientos existentes y al reducido nmero de beneficiarios de los programas de capacitacin en la materia.

2. EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO COMO PROCESO POLITICO


En su aspecto poltico, el planeamiento se identifica con el proceso de adopcin de decisiones de gobierno
a travs de sus rganos legislativos y ejecutivos; o dicho en otros trminos, es el proceso por el cual las alternativas
y los planes preparados^por los tcnicos se convierten en poltica, orientacin y norma de as actividades del Estado.
En materia educativa las decisiones pueden presentar formas y contenidos muy diversos: reducirse a la formulacin
de propsitos y directivas generales de la accin, establecerlos de modo detallado, tener un carcter imperativo o
simplemente indicativo. En general las decisiones se refieren a asuntos de la mayor importancia como los siguientes:
objetivos y metas por alcanzar, prioridades de la accin, modificaciones o reformas sustanciales a introducir en los
sistemas educativos, nivel y composicin de los recursos financieros asignables a la educacin, distribucin de res-
ponsabilidades y cooperacin en el esfuerzo educativo; en pocas palabras, apuntan a una poltica educativa, enten-
dida sta como un conjunto coherente de decisiones que tienden al logro de objetivos bien definidos.
Es de suyo evidente que son estos aspectos de decisin poltica lo fundamental para que pueda darse un de-
sarrollo planificado de la educacin. De nada o de poco serviran los estudios y previsiones acuciosos y el esfuerzo
tcnico de elaboracin de planes, si no culminasen en su objetivo final, es decir, si no sirviesen para adaptar una po-
ltica gubernamental explcita sobre la materia, normativa de las actividades y capaz de generarlas y coordinarlas.
En caso contrario, el planeamiento como tcnica se reducira a un ejercicio acadmico, ms o menos til e intere-
sante, pero que no se convertira en lo que debe ser: un proceso que proporciona los elementos de juicio para adop-
tar decisiones que luego se traducen en programas de accin.
En sntesis, la fimcin esencial de planeamiento educativo como instrumento tcnico es aumentar la capaci-
dad y mejorar la calidad del proceso de adopcin de decisiones. Y esta funcin la cumple de diversos modos:
En primer lugar, suministrando los datos bsicos sobre situaciones y necesidades as como elementos de jui-

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CO para las decisiones; en muchos casos tales datos y elementos de juicio pueden generar por s solos una concien-
cia sobre la necesidad de adoptar decisiones que, en otras circunstancias, no se hubieran tomado; convirtese as el
planeamiento en un factor estimulante y dinamizador del proceso de formulacin de polticas.
En segundo lugar, contribuyendo a imprimir mayor coherencia a las decisiones de poltica educativa; y posi-
blemente aqu resida su mayor contribucin. Esta coherencia tiene varios matices complementarios: entre los diver-
sos objetivos y metas de las polticas, entre stos y los instrumentos y actividades reales, entre las urgencias
y necesidades inmediats y a corto plazo, y los requerimientos y propsitos a largo plazo; y tal vez lo ms importan-
te, la coherencia entre las decisiones, de im lado, y las necesidades objetivas, de otro.
En ,tercer lugar, suministrando de manera permanente el conocinento de las tendencias presentes de la edu-
cacin y de sus proyecciones futuras que permitan ima; mayor adaptabilidad de las polticas a las situaciones cam-
biantes.
El elemento decisin, en una u otra forma, y en diversos grados, debe estar presente en todo el proceso de
planeamiento. Los responsables de la educacini por decisin en el ms alto nivel, adoptan el planeamiento como
modalidad y como instrumento de promocin del desarrollo educativo, y crean los organismos tcnicos correspon-
dientes; por decisin poltica se definen el mbito y el alcance de dicho planeamiento, su carcter imperativo o in-
dicativo. En la et^a de estudios y proyecciones previas, slo el contacto directo y permanente de los tcnicos con
los responsables de la formulacin de polticas, permitir a stos estar.al tanto del proceso y resultados de los tra-
bajos y poder as encuadrar sus decisiones conforme a los hechos y necesidades evidenciadas. Despus, cuando los
planificadores han llegado a elaborar hipteas de desarrollo educacional y alternativas de accin, corresponde a los
encargados de las decisiones elegir, de acuerdo con ciertos elementos de juicio que escapan al anlisis y competencia
de los tcnicos. La formulacin detallada del plan educativo por parte de los tcnicos, debera efectuarse slo des-
pus que los responsables de las decisiones en el ms alto nivel jerrquico hayan examinado las diversas alternativas,
decidindose por alguna de ellas y encargado a aqullos su programacin y realizacin tcnicas y operacionales. Por
otra parte, son los ejecutivos de alto nivel quienes, apoyados por los tcnicos, promueven y dirigen la consulta sobre
el proyecto de plan, y quienes, finalmente, con las modificaciones incorporadas, lo adoptan y promulgan como "po-
ltica", tambin son los ejecutivos quienes, informados perm^entemente de los resultados de la aplicacin del plan,
deciden y autorizan las modificaciones pertinentes.
Nada fcil, es establecer esta necesaria interrelacin para un planeamiento eficaz entre el elemento tcnico, o
de concepcin, y el elemento poltico, o de decisin; sus dificultades aumentan especialmente en los pases de esca-
so desarrollo donde la incorporacin del elemento tcnico al proceso de decisin es reciente y surgi ms bien como
contagio o imitacin que por laplena conciencia de su ncesidad y valor. En estos casos, aunque existan los meca-
nismos de planeamiento, y en ocasiones altamente, calificados, lejos de constituir enla prctica un factor de mejora-
miento de la capacidad y la calidad de las decisiones y de ser utiUzados para ello, representa una actividad, a veces
suntuaria, superpuesta o paralela a los poderes de decisin, y nociy^ante desvinculada de los mismos.
En otros pa:ses, por el contrario, no se habla expresamente de "planificacin", pero mediante un proceso evo-
lutivo s fueron incorporando sus principales elementos hasta llegar a la situacin actual en que forman parte habitual
del proceso de decisin. En estos casos, la tcnica ha ido agregndose necesarianiente a este proceso, como a muchos
otos, y la opinin pblica iio acepta decisiones cuya racionalidad no est demostrada por lo menos a medias. El po-
der ha ido perdiendo en las sociedades ms evolucionadas l carcter carismtico que posean otrora sus decisiones,
y que adquirieron un sentido de racionalidad y objetividad crecientes.
Para establecer una fecimda relacin funcional entre los aspectos tcnico: y poltico del planeamiento parecen
necesarias ciertas condiciones:
En primer trmino, la situacin adecuada de los organismos de planeamiento, la clara defiicin e sus funcio-
nes y su arCMiaci institucional y operativa con los organismos que:comparten la responsabilidad de las decisio-
nes. Esto ltimo reviste especial importancia, por cuanto en un pas muchas son las personas que comparten las de-
cisiones o participan en ellas: las cmaras legislativas, los ministros de Estado, los concejos de educacin y universi-
tarios, los ministerios de finanzaStlos organismos presupuestarios, etc. En cda ps, los "focos" del poder vinculados
a la educacin se sitan y se relacionan de modo especial; y con ellos debe establecerse la articulacin permanente
de los mecanismos de planeamiento.
En segundo lugar, es necesario que exista, y en grado suficiente, una "actitud favorable al desarrollo" entre
los ncargados de tomar las decisiones. Al hablar de "actitud favorable al desarrollo" se alude al tipo de liderazgo
que no se limita a administrar lo existente y asegurar su eficiencia mediante decisiones corrientes, sino que es do-
tado de una visin a largo alcance, de una motivacin social poderosa, de unafirmevoluntad de acelerar el desen-
volvimiento educacional y efectuar los cambios que ello supone. Slo partiendo de esta actitud podr considerarse
el planeamiento como una necesidad imperiosa y el empleo de sus tcnicas no ser otra cosa que una consecuencia

18 '
l^ca del propsito de acelerar e imprimir una direccin al desarrollo; cuando tal actitud no existe, es natural que
dicho planeamiento aparezca como un instrumento ms o menos optativo, como un lujo, cuando no como un estor-
bo.
En tercer lugar, es necesario que el planeamiento como tcnica se "haga respetable", demostrando fehacien-
temente su bondad y eficacia. No cabe esperar que oficinas de planeamiento que funcionan mal, con residtados ex-
cesivamente lentos, difusos y poco; fundamentados, puedan ser considerados seriamente por quienes adoptan deci-
siones; por el contrario, trabajos bien realizados, oportunos y bien presentados, fueron por s mismos suficientes mu-
chas veces para que los dirigentes y la opinin pblica apreciasen el valor del planeamiento y utilizasen aunque en
forma parcial sus aportaciones.
Finalmente, importa recordar que la preparacin y adopcin de un plan educativo debe formar parte sustan-
cial de los procesos de opinin, discusin y acuerdo que se realizan en un pas cuando estn en juego los intereses
y el destino de la comunidad sobre asuntos esenciales. La opinin pblica general, y la especializada de los sectores
econmicos, polticos, culturales, pedaggicos, etc., constituyen parte esencial del proceso mismo de las decisiones.
El magisterio organizado debe desempear por su parte un papel central en este proceso de adopcin de decisiones
y en la aplicacin de las polticas aceptadas.
3. EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO COMO PROCESO ADMINISTRATIVO
En sus aspectos administrativos, el planeamiento educativo lo constituyen las series coordinadas de actividades
que efectan los diversos organismos ejecutivos de la administracin de esos servicios, en funcin y en cumplimiento
de las pciticas y los planes adoptados; en este sentido, el planeamiento educativo es im proceso de actividad admi-
nistrativa programada.
TanAin aqu ser necesario insistir sobre el hecho que para poco o nada serviran polticas y planes que ca-
rezcan de la posibilidad de concretarse. En ltimo trmino, con el planeamiento de la educacin se persigue un
fin eminentemente prctico: que las iniciativas, decisiones y'actuaciones tomadas al nivel de los organismos operati-
vos, direcciones generales de educacin, supervisin, admiriistraciones provinciales y locales, direccin de estableci-
mientos, se inserten rdenes, ejecuten y evalen dentro del marco y la perspectiva de un plan de educacin preciso
y comprehensivo.
Es difcU alcanzar un propsito semejante, pues supone todo un cambio en las actitudes, capacidad tcnica y
modalidades de accin de los administradores educativos; las caractersticas y requisitos de una administracin pla-
nificada contrastan fuertemente con el estil y hbitos de la administracin tradicional. La actividad orientada ha-
da la obtencin de metas precisas y a largo plazo, apreciada constantemente en funcin del cumplimiento de las
mismas, coordinada con la actividad de los restantes servicios de la administracin docente y otros organismos de
la administracin general del pas, el sentido econmico de los esfuerzos y del empleo de los recursos disponibles,
la tica de la eficiencia, etc., son exigencias que mal pueden improvisarse. El planeamiento ha colocado a las admi-
nistraciones pedaggicas ante imperativos en materia de investigacin, organizacin, procedintentos de trabajo, can-
tidad y composicin de su personal tcnico, para satisfacer los cuales no estaban capacitados en la mayora de los
casos. Esto implica que junto al esfuerzo por desarrollar los mecanismos y trabajos tcnicos de planeamiento, es in-
dispensable crear y asegurar las condiciones mnimas de funcionalidad en cuanto a una accin decidida en favor de
su restructuracin y tecnificacin. Sera utpico pensar en la posibilidad de insertar el proceso de planeamiento den-
tro de un contexto administrativo que no lo comprende, lo rechaza o por inercia, lo toma'ineficaz.
Frente a estos problemas no faltan quienes postulan la necesidad de conferir atribuciones ejecutivas a los or-
ganismos de planeamiento, dando as origen, prcticamente, a dos administraciones educacionales paralelas: la or-
dinaria y tradicional y la encargada de las actividades de desarrollo propiamente dicho. Se aade que en esta forma
no slo quedara asegurada la aplicacin eficaz de los planes sino tambin la evaluacin de los resultados y la incor-
poracin de las modificaciones del caso en los objetivos, medios y proceso de la actividad. Semejante solucin de
suyo inconveniente, introducira un factor de confusin y distorsiones en el esquema institucional de la educacin;
despertara resistencias y contituira un expediente costoso. Necesario y aconsejable es, por el contrario, moderni-
zar esas administraciones, dotndolas de capacidad organizativa, recursos y personal acordes con los requerimientos
de un desarrollo planificado de la educacin.
Por otro lado algunas condiciones y medidas parecen indispensables si se desea avitar el divorcio entre admi-
nistracin y planeamiento y crear las condiciones favorables a este ltimo.
En primer trmino, es necesario mencionar el fcil recurso de establecer una separacin tajante entre los
organismos de planteamiento y los organismos operativos, asignando a los primeros, en trminos absolutos, la fun-
cin de concebir y elaborar los planes y reformas educativas, y a los segundos la tarea de ponerlos en prctica. Tal
simplificacin, que desconoce la real complejidad del proceso de planeamiento, despierta justificada resistencia psi-
colgica por parte de los ejecutores y constituye el mayor obstculo para la organizacin y realizacin de un pla-

19
neantento eficaz. Es difcil convencer a quienes, por ley y por costumbre, tuvieron la atribucin de concebir y al
mismo tiempo ejecutar las decisiones y niedids relativas al servicio de su competencia, que existe un nuevo orga-
nismo que asume la funcin de concepcin y planeamiento, y que a ellos slo les corresponde aguardar plaes por
otros elaborados, para limitarse a ejecutarlos y rendir cuenta de los resultados.
Lo acertado es concebir e planeamiento de la educacin como un proceso, en el cual, y con caracteres, opor-
tunidades y grados diversos, participan los organismos que integran la administracin educativa en sus distintos ni-
veles.
La creacin de organismos especficos de planeamiento responde a la necesidad de: a) institucionalizar la fun-
cin planificadora; y b) contar con un mecanismo-que: 1) coordine el proceso de dicho planeamiento asegurndole
su carcter integral y coherente; 2) articule el planeamiento educativo con el proceso de la planificacin general del
desarrollo y de otros servicios del Estado; 3) realice estudios y previsiones proyectadas sobre el conjunto d la educa-
cin y no slo sobre aspectos parciales de la misma; 4) est dotado de recursos tcnicos y equipos interdisciplina-
rios para realizar la funcin de planeamiento en forma continua y no solamente ocasional.
Estas caractersticas no slo no suprimen sino que suponen necesariamente el aporte y la colaboracin de los
diversos organismos operativos que estn en contacto directo con las diferentes realidades educativas. En esta forma,
en lugar de concebir el "organismo de planeamiento" como una entidad que absorbe y agota la funcin planificado-
ra, debe pensarse en un proceso generalizado de toda l administracin educativa, en un "sistema de planeamiento",
dentro del cual le compete al organismo especfico una funcin, definida con claridad y entendida en todo su alcan-
ce por los restante.s organismos.
Por otra parte, se necesita un esfuerzo sistemtico que apunte hacia una triple direccin: a) familiarizar los
administradores educativos con los conceptos, objetivos y tcnicas del planeamiento pedaggico, de tal suerte que
ste no aparezca como una actividad esotrica y extraa; b) familiarizar a los mismos administradores con los con-
ceptos y problemas del desarrollo y con las consecuencias econmicas y sociales de la educacin; y c) tecnificar cier-
tos organismos administrativos sin cuyo eficaz y ordenado funcionamiento no puede asegurarse un planeamiento
efectivo. Pinsese, por ejemplo, en las secciones de estadstica, presupuesto, planes y programas de estudio, textos
escolares, construcciones escolares, supervisin, asistenciasdal escolar, evaluacin del rendimiento escolar, legisla-
cin escolar, orientacin vocacional, etc. Dichas secciones adquieren, en relacin con el planeamiento educativo, una
importancia singular y encuentran en el mismo una plena utilizacin funcional.

20
Captulo III

LOS NIVELES DEL PLANEAMIENTO DE LA EDUCACION

Aunque el planeamiento de la educacin es un proceso nico que comprende desde la visin total del sistema educa-
tivo hasta los detalles de la instalacin y funcionamiento de las unidades escolares, en l se pueden distinguir diver-
sos niveles correspondientes a otros tantos planos de abstraccin y detalles diferentes.
Los niveles que pueden distinguirse son:
- El planeamiento global, o de conjunto, del desarrollo educativo del pas;
- El planeamiento por sectores correspondientes a distintos aspectos del sistema escolar: primario, medio, superior,
enseanza vocacional, formacin de maestros, construcciones escolares, etc.;
- El planeamiento regional por divisiones geogrficas, polticas, escolares, etc.;
- El planeamiento local correspondiente a los detalles de instalacin y funcionamiento de los establecimientos edu-
cativos.

1. EL PLANEAMIENTO GLOBAL O DE CONJUNTO


Como la designacin misma lo indica, el planeamiento global tiene por objeto obtener una visin de conjunto e in-
tegrada de los problemas y necesidades mayores de un pas en materia de educacin, y en consecuencia, formular
una poltica de educacin acorde con la poltica general de desarrollo nacional. No es dable alcanzar este objetivo
cuando los diferentes niveles y aspectos de la educacin se programan de modo aislado, no sumultneo, o cuando se
concibe el plan de educacin como im simple agregado de planes parciales yuxtapuestos.
La funcin del diagnstico y la programacin globales consiste en imprimir carcter integral al planeamiento
educativo, permitir establecer prioridades, asegurar la compatibilidad y el carcter complementario de las diversas
metas, la coordinacin de la accin educativa en el plano nacional y la posterior evaluacin del desarrollo educativo
en su coiijunto.
Este diagnstico y esta programacin globales son los que originan y dan contenido al captulo de educacin
de un plan nacional de desarrollo y, aunque se apoyan en diagnsticos y previsiones para los diversos niveles y moda-
lidades de la educacin, son algo diferente de su simple agregacin.
Tienen aqu especial importancia, entre otros, los aspectos siguientes:
a) los problemas de correlacin y equilibrio, en el crecimiento de los diversos niveles y modalidades de educacin,
de la pirmide educativa deseable y a la vez factible de obtener al trmino del plazo previsto por el plan;
b) la determinacin del volumen y composicin del producto de la educacin de acuerdo con niveles y tipos de edu-
cacin, en funcin del nivel educativo deseable para la poblacin en general, y de las previsiones de necesidades
de recursos humanos especficos para el desarrollo.
c) los problemas relacionados con la ndole, variedad y organizacin de las enseanzas (estructura del sistema edu-
cativo);
d) los problemas de balance en la atencin dispensada a las diferentes regiones para superar los desequilibrios exis-
tentes;
e) la determinacin del volumen y estructura de las inversiones y gastos en educacin y de las fuentes de financia-
miento internas y extemas;
f) los aspectos vinculados a la restructuracin administrativa y las normas legales indispensables para la viabilidad
del desarrollo educativo previsto;
g) los problemas relacionados con la distribucin de las responsabilidades y del esfuerzo en la accin proyectada,
entre el sector pblico y privado, entre gobierno nacional, provincial y local, entre las diversas entidades de la
administracin educativa, etc.
La tarea del planeamiento es una responsabilidad conjunta del organismo nacional de planificacin del desa-
rrollo y del organismo sectorial de planeamiento educativo, en coordinacin estrecha con los diversos organismos
de la administracin educativa, las entidades autnomas educativas, los sectores privados y otros ministerios o de-
pendencias del Estado vinculados con la educacin.

2. EL PLANEAMIENTO FUNCIONAL POR SECTORES DE LA EDUCACION


En su aspecto estructural la educacin de un pas est formada por niveles y modalidades, organizados en servicios
y administrados por organismos o entidades diferentes. En su aspecto dinmico est constituida por procesos de ins-
truccin y formacin de ndole distinta, que responden a determinados objetivos y se realizan mediante organiza-

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2389
cin escolar, contenido y mtodos diferentes. El planeamiento global se proyecta sobre el conjimto de tales proce-
sos, enfocnddos y tratndolos como "sistema", tratando de obtener un .desarrollo orgnico del mismo y que res-
ponda como un todo a necesidades y objetivos del desarrollo nacional. Naturalmente, para esto es necesario cono-
cer e incluir en el plan general algimos elemente esenciales relativos a cada nivel y modalidad de enseanza, parti-
cularmente aqullos indispensables para la formulacin del cuadro de objetivos y metas y de las inversiones y gastos
que tales metas exigen. Pero los diversos niveles y modalidades deben ser objeto de un diagnstico y una programa-
cin especficos y detallados, sobre todo en aqullos aspectos que les son peculiares.
En este plano tienen especial importancia, entre otros, los elementos siguientes:
a) el anlisis y la reformulacin sistemtica de los objetivos y contenidos de la educacin en el respectivo hivel o
modalidad;
b) la evaluacin objetiva de los resultados-educativos alcanzados en el promedio de los alumnos;
c) las tcnicas de enseanza y los mtodos de aprendizaje;
d) el tipo o los tipos de administracin y rganizacir del trabajo escolar;
e) los mtodos de supervisin y evaluacin del trabajo escolar;
f) los instrumentos didcticos;
g) el contenido y los mtodos de la preparacin de los educadores;
h) el anlisis de los factores de eficiencia especficos de cada nivel y tipo de enseanza.
En otras palabras, interesa todo cuanto define ms directamente la estructura intema de cada nivel o modali-
dad, la naturaleza y los niveles de calidad de la educacin impartida. Factores como los enumerados, evidentemen-
te no pueden ser incluidos de modo exhaustivo en im plan general, sino que deben ser sometidos, sector por sector,
a un anlisis en profundidad y a procesos de programacin especficos.
La responsabilidad y l trabajo ms intensos corresponden, a este nivel del planeamiento a los organismos tc-
nicos de la administracin educativa encargados de la direccin de los diferenteajiiveles y modalidades de la ensean-
za, en estrecho contacto con el organismo de planeamiento general de la educacin.
Esta vinculacin estrecha es necesaria por varias razones. En primer lugar, aunque se trata de aspectos predo-
mirim^mente pedaggicos las decisiones sobre ellos repercuten en la obtencin de los objetivos sociales y econ-
micos perseguidos por el plan de eduacin. En segundo lugar, los cambios de orden pedaggico suponen medios e
instrumentos, y por lo mismo recursosfinancierosque deben contemplarse en el plan general de gastos para la edu-
cacin. Finalmente, la intervencin de los organismos de planeamientp es neceseria para establecer la coherencia en-
tre las decisiones de orden pedaggico relativas a cada uno de los niveles y modalidades, y en esta forma, asegurar
la continuidad y articulacin de los procesos educativos.
Algunos tcnicos, particularmente aqullos entre los que predomina-un enfoque cuantitativo y econmico
del plaseamiento de l educacin, omiten los aspectos antes enumerados o los reducen al mnimo, sea porque niino-
ran el objeto del planeamiento al diagnstico y la programacin globales del "sector educacin", o porque presupo-
nen que una vez formulado el plan global de la educacin corresponde a los "pedagogos" ocuparse drlos aspectos
vinculados al contenido, eficiencia y calidad de la educacin. Esta distincin tajante entre aspectos cuantitativos y
financieros de un lado, y aspectos pedaggicos y cualitativos de otro, es un expediente fcil para evitar dificultades
metodol^cas, aunque peligroso e inadecuado para un planeamiento de la educacin que aspire a operar las profun-
das transformaciones exigidas por el desarrollo.
La responsabilidad asignada a los organismos tcnico-pedaggicos de la adininistracin educativa en este ni-
vel del planeamiento exige, se cuente con el nmero suficiente de pedagogos especializados, capaces de realizar la
tarea tcnicamente y con un sentido de planeamiento.

3. EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO REGIONAL Y LOCAL


Los servicios educativos se prestan a travs de instituciones singulares o de complejos institucionales en combina-
ciones defmidas, situadas en contextos geogrficos, hiimanos y econmicos concretos, que estn muy lejos de ser
homogneos y por lo dems presentan situaciones y requerimientos educativos diferenciados. Los planes, tanto pa-
ra la extensin como para el mejoramiento de la educacin, deben traducirse y concretarse en acciones de creacin
o ampliacin, de instalacin o reinstalacin y de normalizacin o mejoramiento de las circunstancias de funciona-
miento de las instituciones escolares singulares. Es la suma de estas acciones singulares, coordinadas entre ellas y
coherentes con las metas generales de los planes de educacin, la que conduce al xito o malogro en la obtencin
de tales metas.
El diagnstico y la programacin regionales tienen por objeto inventariar la situacin e identificar las necesi-
dades educativas diferenciadas de cada regin geogrfica, polticoadministratva o socioeconmica..
Se trata de una operacin minuciosa que requiere tiempo y supone im gran volumen de trabajo, pero impres-
cindible si se quiere fundamentar los planes en un conocimiento objetivo y completo de la realidad y hacerlos ope-
rantes mediante acciones especficas. Este inventario detallado es particularmente necesario en los pases en desarro-
llo, donde los promedios nacionales son engaosos, dada la enorme dispersin de situaciones. Pinsese, por ejemplo,
V en lo impreciso de la relacin alumnos por maestro;, costo por alumno, capacidad instalada por alumno, que tienen
valor en pases donde tales relaciones han sido normalizadas y, por lo mismo presentan xm alto grado de homogenei-
dad. Sin este inventario detallado sera difcil, por no decir imposible, trazar programas de accin para normalizar
situaciones deficitarias, propiciar una mejor distribucin de los recursos humanos, fsicos yfinancierosentre regio-
nes, calibrar el volumen de necesidades, e identificarla ndole, distribucin e implantacin de las nuevas oportuni-
dades de educacin.
Los pases en desarrollo necesitan hacer alguna vez, sin ahorrar esfuerzos, este inventario y establecer los me-
cartsmos de recopilacin estadstica apropiados que luego permitan mantener actualizada la informacin, de modo
que pueda disponerse de un conocimiento de la evolucin de la situacin en cada uno de los establecimientos educa-
tivos. El instrumento de obtencin y ordenamiento de estos datos lo constituyen las fichas de perfil de situacin de
establecimientos en los que se yuxtaponen datos sobre facilidades fsicas, personal, volumen, estructura y movi-
miento de la matrcula, etc., y los mapas escolares en que se sitan los est)lecimientos y se consignan puntos esen-
ciales de referencia.
Tienen en este nivel del diagnstico y la programacin especial importancia ciertos aspectos como la concen-
tracin y la dispersin demogrficas; los movimientos migratorios de la poblacin; el tipo predominante de activi-
dad econmica; la renta por persona y las demandas especficas de fuerza de trabajo; las diferencias tnicas y lin-
gsticas; las variaciones estacionales en la vida local (temporada de lluvias, de cosechas, etc.); las facilidades de co-
municacin y las distancias promedio que deben recorrer los escolares; la situacin sanitaria; los servicios de sanidad;
disponibilidades en punto a electricidad, agua, transporte; la actitud de los pobladores con respecto a la educacin
y la posibilidad de extraer recursos de la misma para su mejoramiento.
De suma importancia es conocer y tener en cuenta los proyectos especficos de desarrollo econmico y social
propios de cada regin o de alguna de sus localidades. La participacin de los planifcadores de la educacin en la
formulacin de tales proyectos, muchos de ellos realizados con asistenciafinancieraexterna, es indispensable para
que se tenga en cuenta y se incorpore el componente educacin. Es sta la manera ms directa y efectiva de vincu-
lar la educacin con el desarrollo social y econmico y tambin de proveerla de recursos adicionales, al incluirla co-
mo parte delfinanciamientode los proyectos. En cada uno de ellos debera incluirse la accin alfabeiizadora cuan-
do fuese necesaria, la educacin general y el adiestramiento profesional de los recursos humanos indispensables pa-
ra hacer efectivo el proyecto.
Es obvio que este trabajo de inventario regional d situacin y necesidades educativas corresponde fundamen-
talmente a las autoridades educativas provinciales, de distrito y locales, as como a los supervisores escolares, con la
asistencia y coordinacin del organismo ministerial de planeamiento educativo y vinculado a las direcciones respec-
tivas de los diversos servicios: Primaria, Secundaria, Construcciones Escolares, etc.
En lo que respecta al nivel local los aspectos que interesan son los mismos con la diferencia que exigen un ma-
yor grado de detalle.

4. LA INTEGRACION DE LOS DIVERSOS NIVELES EN UN SOLO PROCESO


Una de las deficiencias que presenta el planeamiento de la educacin en muchos pases y que resta eficacia real al
proceso, es el descuido en delimitar niveles como los enunciados; esto impide no solamente abarcar los problemas
de la educacin en toda su extensin, profundidad y variedad, sino ms an, dificulta organizar y distribuir conve-
nientemente las responsabilidades en la realizacin del proceso de planeamiento edicativo.
I En algunos casos, el planeamiento se limita a la formulacin de planes globales, a esquemas de imposible apli-
cacin por falta de diagnsticos y programas especficos de accin por sectores y regiones. En otros casos, el planea-
^ miento opera por sectores aislados, por ello los problemas de compatibilidad, articulacin y complementariedad no
se abordan ni resuelven, por falta de un diagnstico y una programacin globales. En la mayora de los casos, los
problemas concretos de desequilibrio y de implantacin regionales se omiten o quedan abandonados al azar.
Es necesario, sin embargo, prevenir contra el peUgro de apreciar y abordar estos cuatro niveles del diagnsti-
co y la programacin como fases independientes y sucesivas; en realidad se trata de planes interdependientes que
se condicionan mutuamente, que integran un mismo proceso y es preciso realizar con un mnimo grado de simul-
taneidad.
Los trabajos de diagnsticos y programacin desembocan en documentos que hacen explcitos los aspectos
enunciados como caractersticas de cada uno de estos niveles del planeamiento.

23
a) Habr un documento donde se formule el plan general de educacin, el que en esencial contendr:
- Una sntesis de los hechos y necesidades que motivan el plan y la formulacin de los objetivos que con l se per-
siguen;
- la formulacin explcita de la poltica de prioridades y las razones de su eleccin;
- un cuadro ordenado por tem de los cambios a operar en cuanto a la expansin de los diversos niveles y moda-
lidades del sistema, la estructura y contenido de la educacin y los niveles de rendimiento;
- el cuadro cronolgico de las metas o resultados a obtener al trmino del perodo previsto para la ejecucin del
plan y durante los aos sucesivos de su puesta en marcha;
- la ndole y magnitud de ios recursos humanos, fsicos e instrumentales indispensables; la tabla cronolgica que
determine el momento en que deben estar disponibles;
- determinacin del volumen y composicin de las inversiones y gastos en educacin, para todo el perodo del plan
y para cada una de sus fases de ejecucin;
- especificacin por tem de las fuentes o modalidades defnanciamiento,incluida la asistencia externa;
- previsin de los cambios legales, institucionales y administrativos indispensables para la viabilidad del plan;
- un cuadro de distribucin de las responsabilidades en la ejecucin y evaluacin de resultados de las diversas ac-
ciones programadas.
b) Documentos diversos que contienen los programas ms detallados de accin con respecto a los diversos niveles
y modalidades de la enseanza, donde se reproducen los elementos pertinentes al respectivo nivel o modalidad
consignados en el plan general y se les suministra ima programacin operativa ms detallada.
c) Documentos diferenciados que especifican la accin de alcance regional, con aplicacin precisa de la misma;
d) Documentos que contienen "proyectos especficos". Estos proyectos pueden referirse a un aspecto que tendr
incidencia sobre el desarrollo educativo en general, o a im elemento de Un determinado nivel o modalidad de en-
seanza, una institucin particular o ima constelacin de instituciones.
La puesta en marcha del plan global es posible cuando se dispone de las precisiones enunciadas en b), c) y d).

24
Captulo II

ANAUSIS Y DUGNOSUGO DEL DESARROLLO EDUCATIVO

^ El planeamiento educativo es una operacin que se realiza siguiendo las etapas lgicas de todo proceso de planifica-
\cq : diagnstico, programacin, decisin, ejecucin y evali^
Cada una de estas etapas est limitada en el tiempo y supone, para ser llevada a cabo con acierto, metodologas
y operaciones especficas. La eficiencia del proceso total del planeamiento depender no slo del hecho que todas
ellas se den en la prctica, sino tambin del grado de continuidad y coherencia que se les imprima.
Por su naturaleza, las dos primeras etapas exigen y se prestan mejor para un tratamiento sistemtico de carc-
ter metodolgico; por eso se les dedican captulos especiales, eij tanto los principales aspectos de las restantes son
tratados en diversos lugares de este trabajo como parte del> planteamiento de otros problemas con los cules guardan
ntima relacin.

1. OBJETO Y REQUISITOS DEL DIAGNOSTICQ


El propsito del diagnstico es reunir elementos de juicio en cantidad y calidad suficientes que permitan, de un mo-
do objetivo y racional, determinar las metas de desarrollo educativo convenientes y a la vez factibles de obtener en
un perodo de tiempo deteriinado, as como identificar /os factores sobre los cuales es necesario actuar para alcan-
zarlas.
La eficacia del diagnstico y de las tcnicas que para l se empleen se medir por la celeridad y la solidez con
que cumplan esta funcin orientadora y de fundamentacin de las decisiones. El diagnstico implica investigacin,
pero una investigacin instrumental, confinesoperativos y concebida desde sus comienzos con un sentido progra-
mtico.
Son sus objetivos: a) examinar el funcinamiento de la educacin como un "sistema" y ima "institucin real"
que forma parte del complejo total de la realidad social, con ciertosfinesasignados implcita o explcitamente, con
una organizacin, medios y resultados determinados; b) evaluar estos resultados a la luz de los valores generales que
se le hayan asignado a la educacin, las necesidades presentes y futuras de la sociedad concreta donde operan los sis-
temas educativos, y los recureos y medios de diversa ndole que emplean; c) cuantificar y calificar las deficiencias de
funcionamiento de dichos sistemas; d) identificar los factores deor^n social, econmico, pedaggico, administrati-
va, fsico, humano, etc., que las originan, y la especificidM de la relacin de tales factores et)tre s y con los resulta-
dos actuales.
El diagnstico exige un esfuerzo de cuantificacin en muchos aspectos difcil de realizar -precisamente en los
ms importantes- pero es indispensable y posible efectuar por lo menos de modo aproximativo. Esta exigencia pro-
viene del hecho que la satisfaccin de las necesidades educativas se opera en el proceso de planeamiento mediante la
proyeccin de resultados a obtener en plazos precisos y por la movilizacin de recursos fsicos, humanos y financie-
ros que importa especificar y prever con la mayor exactitud posible; tambin, porque sta es la nica manera de ejer-
cer un control efectivo sobre los resultados que se van obteniendo por la aplicacin de los planes. Sin embargo, no
est de ms advertir contra l peligro d& confundir l diagnstico y l planeamiento educayo en general con el pro-
ceso estadstico que se utiliza para realizarlo; el diagnstico y el planeamiento n general suponei estadsticas, pero
son ante todo im proceso de reflexin y juicio a propsito de tales estadsticas. Adems, en educacin son muy es-
casos los datos cuantitativos que tienen un significado por s mismos, que no impliquen factores de calidad y que,
para ser interpretados y explicados, no requieran ser examinados en relacin con otros y sometidos a profundos an-
lisis cualitativos. Pinsese, por ejmplo, en el valor extremadamente relativo de cifras tales como el nmero de alum-
nos por maestro, de maestros titulados o no titulados, de promovidos, de costo por alumno, etc^, datos que por s
mismos no permiten inferir conclusiones y que por tanto deben ser sometidos a ponderaciones cuidadosas.
Las cifras, los ndices estadsticos, las ecuaciones, constituyen marcos objetivos de referencia dentro y a par-
tir de los cuales es ms fcil efectuar los anlisis y las evaluaciones cualitativas que si se realizan en el vaco y sin he-
chos que los apoyen, nada acertado es confundir evaluacin con cuantificacin o establecer una rotunda distincin
entre aspectos cuantitativos y aspectos cualitativos que en la prctica no existe.
El diagnstico de la situacin educatives r aspecto del diagnstico de la situacin general de un pas y del
anlisis y evaluacin de sus instituciones y estructuras sociales; en tal sentido implica no slo el conocimiento y ma-
nejo de datos relativos al sistema de educacin,, sino tambin, y necesariamente, de los que se refieren al contexto
geogrfico, demogrfico, econmico, social, poltico y administrativo donde la educacin se desarrolla y en funcin
del cual debe desenvolverse en el futuro. Sin un mnimo de datos fundamentales que expresen este contexto ser di-
fcil, por no decir imposible, comprender los factores que determinan la situacin actual, las deficiencias presentes

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en materia educativa y las necesidades a que la misma debe ajustarse.

2. LAS OPERACIONES DEL DIAGNOSTICO

SEl diagnstico presupone: a) la descripcin de la actual situacin educativa; b) un examen retrospectivo de su evo-
lucin reciente} c) el pronstico de qu cabe esperar en el futuro, siempre que no se intervenga para modificar las
actuales tendencias evolutivas; y d) el diagnstico propiamente dicho, o sea, la determinacin de la ndole y el senti-
^ do de los cambios a operar en los sistemas educativos.

aj Descripcin de la situacin actual. Esta descripcin debe hacerse preferentemente en trminos cuantitativos, de
acuerdo con un esquema previo bien definido y explcito de los elementos educativos que se estiman fundamenta-"^
les para describir y explicar la situacin, de los datos y los indicadores que expresan y definen mejor el estado de ca-
da elemento y la relacin mutua entre varios de ellos. Si no hace esto, puede perderse mucho tiempo y esfuerzo re-
colectando datos, sin que se logre llegar a un autntico diagnstico.
Este mismo esquema debe servir para inventariar y evaluar la informacin actualmente disponible y realizar
las investigaciones que permitan mejorar el cuadro fundamental de datos indispensables.
En tal descripcin es necesario establecer niveles, partiendo de una descripcin global de la situacin educati-
va en su conjunto hasta llegar por desagregacin, al examen de crculos cada vez ms restringidos de la realidad; ello
permitir identificada a nivel nacional, sobre la base de indicadores globales, a rtvel regional, por niveles y modali-
dades de enseanza; por elementos dentro de cada uno de stos, as como tipificar situaciones y determinar desvia-
ciones con respecto a estados promedio, tanto de orden nacional como regional. De los datos e indicadores conve-
nientes para describir y explicada se tratar en captulos posteriores, a propsito de los anlisis y previsiones nece-
sarias para la formulacin de planes educativos y ms especialmente, en el Apndice de este trabajo.

b) El examen del proceso histrico reciente. Por dos motivos es indispensable este examen; en primer lugar, porque
es la nica manera de establecer tendencias de evolucin; en segundo lugar, y sta es la causa ms importante, por-
que el estudio cuidadoso de las polticas y del desarrollo educativo en el pasado ms o menos reciente, constituye
el mejor camino para comprender y explicar la situacin actual, as como para relacionar el desarrollo econmico y
social del pas con el de la educacin y percibir en qu aspectos y sentidos las deficiencias educativas pudieron ser
un obstculo para dicho desarrollo.

c) El pronstico. Para los fines del planeamiento educativo es de escasa utilidad disponer de una simple radiografa
esttica de la situacin educativa; es necesario proyectada a un ao dado en el futuro, para disponer de una imagen
del sistema educativo que se tendra, si prosiguiesen las tendencias y el ritmo de evolucin actuales, esto es, si no se
actuase deliberadamente para cambiarlos y acelerarlos. Este pronstico confiere un sentido programtico a un an-
lisis de la realidd educativa. En definitiva, el diagnstico consiste en confrontar esta evolucin, natural, hasta cier-
to punto, con las necesidades objetivas en materia educativa y en precisar los cambios a operar en dicha evolucin
como resultado de la yuxtaposicin de realidad y requerimientos.
Es obvio que el pronstico debe hacerse en los mismos trminos y basndose sobre los mismos indicadores
utilizados para describir la situacin actual. Suele establecerse un distingo, que es algo ms que semntico, entre
"proyecciones", "previsiones" y "metas"; las proyecciones sern simplemente una extrapolacin del pasado, me-
diante el uso de tasas promedio de evolucin de los diversos elementos de la realidad educativa; la previsin por su
parte consistir en una proyeccin, basada sobre un anlisis ms profundo de la evolucin educativa registrada y pa-
ra el que se tendrn en cuenta cambios que ya se perciben en relacin a uno o varios factores llamados a cambiar
considerablemente las tendencias del pasado. Pinsese, por ejemplo, en una reforma estructural, o de los procedi-
mientos de promocin, que permitan aguardar un aumento considerable de egresados; en la reciente creacin de nue-
vos tipos de enseanza que producirn un cambio en la estructura de los graduados; en algn cambio notable en re-
lacin a nuevas fuentes definanciamientoque pueden producir en el futuro un incremento notable de los recursos,
o por el contrario, respecto de alguna fuente que lleg al lmite de sus posibilidades, etc.
La meta es una decisin, vale decir, una proyeccin y una previsin a las que se incorpora la voluntad polti-
ca; meta que puede o no coincidir con lo proyectado o previsto segn el examen de tendencias y el anlisis de fac-
tores cambiantes antes citados.

d) El diagnstico propiamente dicho. Las fases mencionadas permiten conocer la situacin educativa en su estruc-
tura actual, el proceso histrico que la produjo y sus tendencias evolutivas. Si los inventarios y anlisis de situacio-
nes se han efectuado con exactitud se habr avanzado hasta el punto de identificar los factores que, aislados o com-

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binados, determinan el estado presente de la educacin; esta identificacin de factores constituye ya un comienzo
de evduacin. Pero falta el diagnstico propiamente dicho, o sea, el juicio sobre dicha situacin, como tambin
identificaren qu aspectos y sentido es necesario mejorarla. Y es aqu donde surgen las mayores dificultades de or-
den conceptual y metodolgico y donde se ponen a prueba las tcnicas, el rigor de objetividad y el acierto de los
encargados de efectuar el diagnstico. En efecto, toda evaluacin supone que se cuenta con patrones de juicio, con
un modelo normativo que permita establecer razonablemente cundo y cmo es insatisfactoria la situacin y por
qu y en qu direccin debera cambiarse. Todos los sectores de la planificacin encaran este problema, muy acen-
tuado en una materia como la que nos preocupa, y dnde es extremadamente complejo medir resultados y con res-,
pecto a la cual tanto varan las opiniones como abundan los juicios subjetivos. Por ello es necesario hacer el mxi-
mo esfuerzo posible para establecer ese patrn objetivo de evaluacin, de otro modo se puede caer en la formulacin
de polticas utpicas y de planes que reproducen simples aspiraciones que jams se cumplen.
Como es lgico, debe descartarse todo intento o posibilidad de establecer "patrones ideales" basados sobre
la construccin mental y abstracta de algo que pudiera concebirse como el "sistema educativo ideal", o la adopcin
de algn o algunos sistemas educativos forneos considerados como modelos.
Indudablemente, la educacin, por su misma naturaleza, implica fines y funciones generales que debe cum-
plir en relacin con el individuo y la sociedad. Estos fines y funciones son, hasta cierto punto, de validez universal;
pero para que puedan servir de norma en un caso dado, deben interpretarse y especificarse con el mayor grado de
precisin posible, segn las circunstancias y necesidades concretas de la sociedad en funcin de cuyo desarrollo se
plafica.
Es tambin evidente que los ndices de desarrollo educativo que registran otros pases, comparados con ndi-
ces de su desarrollo social y econmico, constituyen im punto de referencia obligado, pero de ningn modo un pa-
trn para evaluar el carcter, el grado y el sentido del esfuerzo que dicho pas debe realizar en el campo de su edu-
cacin. Todo esto se propone destacar que la identificacin y formulacin del patrn normativo es parte del proce-
so del dianstico, y que esa tarea se realiza mediante anlisis y previsin cuidadosos de los requerimientos conjun-
tos de orden cultural, social y econmico que a la educacin se le plantean en un contexto determinado. En otras
palabras, el diagnstico de la situacin educativa implica el de las necesidades educativas de la sociedad.

3. FUENTES DE DONDE DERIVAN LAS N O R M A S PARA EL DIAGNOSTICO


La evaluacin de un sistema educativo intenta perdbir sus deficiencias para superarlas; por tantono pretende "califi-
car" el sistema educativo, comparndolo con normas ideales; tampoco formula un juicio simple, sino un conjunto
de juicios relativos a ciertos aspectos que mejorarn con el plan.
Este sentido 4 la evaluacin sugiere la doble fuente de donde deben derivar los criterios para realizarla: sur-
gen, por una parte, de la naturaleza especfica del aspecto analizado y, por otra, de la posibilidad concreta de su
efecto ptimo dadas las peciAiaridades del pas.
De la naturaleza propia de cada componehte del sistema educativo nacen las normas especficas de eficiencia
que tendrn expresiones y grados de precisin diversos, segn el conocimiento cientfico y tcnico alcanzado en ca-
da campo; normas diferentes segn se trate de evaluar la estructura de la enseanza, la organizacin administrativa,
el rgimenfinanciero,etc.
La posibilidad concreta del pas incluye el conjunto de circunstancias que le permitiran acercarse, en mayor
o menor grado, al funcionamiento ptimo de acuerdo con las normas tericamente deseables; y entre estas circuns-
tancias sobresalen, por su carcter concreto, las posibilidades financieras de personal y tcnicas. Tambin es impor-
tante el grado de evolucin que alcanzan la opinin y el juicio de todos aquellos que, de una u otra manera, inter-
vienen en la actividad escolar o ejercen presin sobre ella (docentes, administradores, padres de familia, polticos,
etc.), y pueden impedir que la accin educativa se realice de acuerdo con el criterio objetivo derivado de las cita-
das normas especficas.
" Se pueden distinguir tres grandes grupos de aspectos con dificultad variable para fijar sus criterios de evalua-
cin. Un primer grupo parece ofrecer menos dificultad por estar viriculado con normas ya aprobadas aunque no
cumplidas (matrcula, retencin y repeticin en el nivel obligatorio), con derechos sociales umversalmente admiti-
dos (capacidad locativa del sistema inferior ala demanda real), o con principios elementales de funcionamiento (es-
cuelas incompletas, maestros sin ttulo). En estos casos el criterio con que se juzgan las deficiencias del sistema es-
colar es el ptimo y no hay problema en aclararlo.
Otros aspectos, aunque incluyan en s mismos las normas de evaluacin para las deficiencias extremas, se ha-
cen difciles de evaluar a medida que la situacin se aparta de tales casos extremos. As por ejemplo, elevada repe-
ticin y desercin, o baja promocin en los niveles medio y superior son fciles de juzgar como deficiencia que de-
be corregirse; sin embargo, es difcil establecer cuando estos ndices dejan de mostrar claras deficiencias para indi-

27
car simplemente "prdidas normales". Otro tanto puede decirse, por ejemplo, de las relaciones alumnos/maestro
y maestros/supervisor.
En estos casos las normas ptimas deberan ser el resultado de investigaciones que no siempre pueden reali-
zarse; aunque podran ser de igual utilidad, en su remplazo, a un costo y tiempo menores, aceptar las normas de-
rivadas de las investigaciones y experiencias realizadas en otros pases, y de lo que podra denomiiiarse l prcti-
ca vigente en naciones ms "normalizadas" en su actividad educativa, o tambin guindose por los mismos niveles
de eficiencia alcanzados en el propio pas.
Hay un tercer grupo de aspectos donde los criterios de evaluacin no estn implcitamente contenidos en
los datos descriptivos de la situacin como ^ tampoco son claros los casos de extrema deficiencia. Estos aspec-
tos deben relacionarse con la funcin determinada que estn destinados a cumplir, y su valor o deficiencia debe-
r ser juzgada en la medida que contribuyan a su logro; y entre ellos se pueden citar: volumen de la matrcula de
los niveles medio y superior, su distribucin por modalidades y facultades, porcentajes de tiempo dedicado a cier-
tos contenidos en cada formacin, duracin de la escuela obligatoria, extensin y caractersticas de la formacin
general, tipos y duracin de la formacin especializada de nivel medio y superior, la situacin y caractersticas de
la formacin de los educadores para los diversos niveles y modalidades educativas, etc. En estos casos la evaluacin
surge como resultado de comparar dicho aspecto con la funcin que le corresponde en el logro de determinados
objetivos educativos y de desarrollo nacional.
Tambin aqu podra ser til recurrir a experiencias y prcticas de otros pases. Tales experiencias, sin llegar
a constituir normas, por lo menos ofrecen un punto de partida y estimulan la elaboracin del criterio con que de-
be juzgarse el propio sistema educativo.

4. ELEMENTOS Y ANGULOS DE LA EVALUACION

No es necesario llamar la atencin sobre la gran cantidad y heterogeneidad de los elementos y factores que
intervienen en el proceso educativo y que, en su conjunto determinan su eficacia, Al efectuar el diagnstico se co-
rre un doble peligro, para un adecuado planeamiento, ya sea simplificar en exceso los problemas, ya sea complicar-
los an ms, cuando no se dispone de esquemas metodolgicos que permitan un acceso nico para abordar esa rea-
lidad. El presente captulo persigue el propsito de intentar la formulacin de dicho esquema.
Asimismo, muchos son los ngulos desde los cuales puede evaluarse un sistema educativo. Es posible, sin
embargo, distinguir dos enfoques o evaluaciones complementarias: la evaluacin de la eficiencia funcional del sis-
tema, juzgada por el grado cmo cumplen los grandes objetivos y funciones que se estima debe satisfacer la educa-
h
cin, y la evaluaciii se prpcp por lOs resultados o producto de l edcacicomotals, y en l segund, por los
componentes del mtema y tactores de eficiencia tales como su administracin el s y aprovechamiento de los recursos.

5. EL PRODUCTO DE LA EDUCACION

Reducido a sus trminos ms simples, aunque esenciales, un sistema educacional es un complejo organizado de ins-
tituciones, donde ingresan peridicamente cantidades determinadas de individuos (nios, jvenes y adultos), que
luego egresan con diferentes modalidades y niveles de educacin; como "nivel" se estima tanto el "grado formal"
de educacin alcanzado como el "grado real" obtenido; este nmero de egresados (incluidos quienes abandonan
antes de cursar ciclos considerados completos) con grados y calificaciones diferentes, constituye "el producto" de
los sistemas educativos.
Importa sin embargo aclarar que el producto del sistema educativo no guarda la misma relacin con l escue-
la que la que tienen los productos derivados de la industria. En tanto stos dependen exclusivamente del modelo
fijado, de la tcnica disponible, de la mano de obra y de las caractersticas materiales del elemento elegido, el pro-
f ducto de la educacin est condicionado, por una parte, por k capacidad, reaccin psicolgica y cooperacin del
educando y, por otra, por circunstancias extraescolares; stas tambin educan, aunque no siempre en el mismo sen-
tido que la actividad escolar. En consecuencia, no slo es difcil determinar en qu grado el producto de la educa-
cin escolar es fruto de la escuela, sino tambin en qu medida qued frustrado por influencias no escolares. Esto
significa que no es posible aplicar a la educacin en idntico y estricto sentido el concepto econmico de "produc-
tividad" aplicado a la industria. La utilizacin en el plano educativo del concepto "producto" despierta a veces, y
con alguna razn resistencias; sin embargo el mismo permite precisar mejor qu se espera como resultado de un sis-
tema educativo y evaluar el sistema a partir de dicho resultado.
Por otra parte, "producto de la educacin" es un trmino amplio que se refiere, por un lado, a aspectos tan

2R
visibles como el nmero de graduados anuales y, por otra, a aspectos menos concretos, como son los muchos que
oscilan entre los extremos del "desarrollo integral de la personalidad" y los diplomas que corroboran diversos gra-
dos de calificacin profesional, o los certificados que acreditan el aprovechamiento logrado en el dominio de los
medios de expresin y la asimilacin de conocimientos.

6. EL EFECTO ACUMULATIVO DEL PRODUCTO DE LA EDUCACION


Este efecto se traduce en el "nivel educativo promedio" y en "la estructura educativa" de la poblacin que puede
registrarse en un momento determinado; tanto este nivel como esta estructura educativa de la poblacin indican el
desarrollo social y cultural de una comunidad o pas, la ndole de los recursos humanos que participan en los pro-
cesos productivos de bienes y servicios, y constituyen un ndice para medir la capacidad potencial que posee el
pas para impulsar y acelerar sus desarrollo cultural, social y econmico futuro.
I Por lo tanto, en la prctica existe una relacin directa entre el producto educativo, nivel y composicin edu-
cativos de la poblacin y el grado y ritmo del desarrollo econmico y social; esta relacin es precisamente la que se
I trata de fomentar de modo deliberado, y en la medida y con la orientacin ms adecuadas, mediante el planeamien-
to sistemtico de la educacin.
Ahora bien, la evidencia de esta relacin es hasta ahora de carcter ms bien intuitivo y slo susceptible de
formularse en trminos muy generales. Son muy escasos los datos disponibles y poco lo .que se sabe sobre la forma,
medida y condiciones en que la educacin puede contribuir al desairoUc de un pas, en forma global o a travs de
sus diversos procesos. Quizs mucho tiempo todava, los planificadores de la educacin se vern agobiados por la
exigencia de establecer relaciones cuya necesidad es harto evidente pero cuya naturaleza exacta se desconoce.
La teora que intente explicar estas relaciones para poder suministrar bases, por lo menos generales, para las
metodologas y polticas a emplear, est apenas en sus comienzos. Los ltimos estudios de economia y sociologa
de la educacin se orientan en ese sentido. Las investigaciones actuales proyectan sus anlisis sobre algunos aspec-
tos principales: a)'la relacin entre la cantidad y la calidad de la educacin rcibida y los beneficios obtenidos por
el individuo en su vida activa; b) la proporcin del aporte de la educacin, y por ende de las inversiones en la misma
del producto nacional, comparado con la contribucin de otros factores como los recursos naturales, los insumes
fsicos y la cantidad de mano de obra; c) la relacin entre la composicin educativa de la fuerza de trabajo (re-
cursos humanos), productividad, estructura y ritmo de crecimiento de la economa; d) la relacin entre educacin
y movilidad y cohesin sociales, transmisin de conocimientos y formacin de actitudes favorables al desarrollo eco-
nmico y social y la modernizacin de las sociedades. Pero estos estudios siguen siendo escasos hasta ahora y an no
permiten extraer de sus conclusiones, aunque sean sugestivas, guas paralas decisiones que deben tomarse en poltica
educativa.
El nexo que parece ms claro y ms fcil establecer es el que apunta al aporte de la educacin al desarrollo
por la calificacin de la fuerza de trabajo, y cuyos conceptos y metodologas estn ms adelantados. Pero es slo
una parte de la relacin contributiva y an dentro de ella existen intenogantes acerca de la equivalencia de los re-
querimientos en materia de cantidad, contenido, orientacin, vas y medios de formacin, para responder a las cua-
les todava no se super el terreno de las simples suposiciones. Histricamente, hay pases que alcanzaron niveles
similares de desarroll con una composicin educativa de la poblacin activa muy diversa.
De todos modos, aim cuando se contara con resultados de investigacin msfidedignosy precisos, serviran
nicamente como marco de referencia, pues no ahorraran la tarea compleja y necesaria de diagnosticar y prever la
relacin existente entre educacin y desarrollo en cada caso concreto; se formular esta relacin frente a situacio-
nes y polticas definidas de desarrollo social, econmico y educativo. Tampoco existen respuestas apriorsticas a
preguntas tales como: Qu extensin, estructura y contenido dar a la educacin? Qu organizacin? Qu nive-
les y modalidades de enseanza tendra relativa prioridad? Qu proporcin del producto nacional o de los gastos
pblicos consagrar a la educacin para alcanzar determinadas metas de crecimiento econmico?

7. LA EVALUACION DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA SATISFACCION DE LA D E M A N D A SOCIAL EN


MATERIA EDUCATIVA
I
El fundamento de este enfoque consiste en subrayar la responsabilidad del Estado en proporcionar oportunidades
para ejercer el derecho a la educacin.
Esta responsabilidad ser distinta segn los niveles obligatorio y postobligatorio. Se evaluar el primero de
acuerdo al criterio ptimo que a toda la poblacin en edad escolar obligatoria se le debe ofrecer las facilidades para
el ejercicio pleno de este derecho; este criterio deber aplicarse tanto a los medios que permitan el ejercicio del de-
recho (existencia de escuelas con capacidad suficiente en cada zona, facilidades de transporte, ayudas escolares, gra-
tuidad de la enseanza), como a la situacin real (comparacin entre poblacin en edad escolar y matrcula del nivel

29
obligatorio, desequilibrio en la atencin por regiones, sexos, grupos socioeconmicos.
Para el nivel postobligatorio el ejercicio del derecho a la educacin adquiere un matiz distinto; el criterio
para evaluarlo sera que toda la poblacin con capacidad que demanda educacin halle las facilidades necesarias
para satisfacerla. Las diferencias entre ambos criterios son claras; en primer caso, toda la poblacin en edad es-
colar obligatoria debe tener las facilidades necesarias para recibir educacin; en el segundo, todos los que deman-
den y tengan capacidad para recibir educacin ulterior deben encontrar algn tipo de oportunidad para satisfa-
cer su derecho. La razn de esta diferencia estriba en el hecho que, si bien el derecho exige oportunidad de ejer-
citarlo, la falta de obligacin libera al Estado de la necesidad de ofrecer algo ms que las facilidades posibles a
los individuos aptos.
Sin embargo, a medida que avanza el desarrollo de la sociedad y su subsistencia depende de actividades cada
vez ms complejas, aumenta la obligacin del Estado de ampliar estas facilidades, y se hace cada vez ms difcil es-
tablecer grados entre facilidades mnimas y mximas; por consiguiente est claro que los trminos utilizados cuando
se habla de facilidades "mximas" y mnimas" son relativos y su interpretacin depender de las condiciones e im-
portancia asignadas a la educacin escolar y a los medios disponibles en cada pas.
Sin embargo, conviene recordar que la poltica educativa de todos los pases interesados en el desarrollo se
orienta'hacia la expansin del sistema educativo extendiendo al nivel postobligatorio las facilidades propias del obli-
gatorio.

8. LA EVALUACION DE LAS NECESIDADES DE LA SOCIEDAD EN FUNCI0N1)E SU DESARROLLO ECO-


NOMICO Y SOCIAL

El fundamento de este enfoque consiste en el carcter de institucin social que se atribuye al sistema escolar, de
donde la obligacin que tiene de responder a las expectativas que la sociedad deposita en ella para su propia subsis-
tencia y desenvolvimiento. Aunque el desarrollo econmico y social se manifiestan de manera diversa y se juzgan
con criterios distintos, estn ntimamente vinculados entre ellos,
r. La contribucin del sistema educativo al desarrollo econmico es quizs la ms perceptible pues se manifies-
ta en la estructura escolar; desde este punto de vista el sistema ser juzgado por el acuerdo que haya tanto entre la
cantidad, distribucin y formacin de sus egresados y el volumen, composicin y capacitacin de los recursos hu-
manos necesarios para satisfacer las necesidades actuales as como las futuras demandas de los planes de desanollo
econmico.
El criterio de evaluacin desde este ngulo debe resultar del trabajo conjunto de planificadores econmicos
-en particular de recursos-humanos- y plaiiificadores de la educacin; los fSimeros deben proporcionar las previsio-
nes en materia de necesidades de recursos humanos que surgen en los planes de desarrollo; y a los segimdos corres-
ponde convertir estas previsiones en egresados, de los distintos niveles y modalidades, del sistema escolar. Y para
ello habr que tener presente, entre otras, algunas consideraciones:
- la formacin profesional es una realidad variable que puede modificarse, desde la simple formacin general has-
ta la especializacin estricta, segn el nivel escolar y tambin segn la interpretacin que cada pas haga de la
formacin de recursos humanos mediante el sistema escolar;
- no es posible ni tampoco es deseable una adecuacin exacta y rgida entre estructura ocupacional y estructura
escolar regular;
- hay y conviene promover otros caminos de formacin profesional fuera del sisteina escolar regular.
Por consiguiente, el criterio de evaluacin desde este ngulo ser especfico para cada nivel, aunque debe te-
nerse presente que, cuanto ms bajo sea ste, ms general ser su formacin "profesional".
En segundo lugar, no debe descuidarse que la adecuacin entre estructura escolar y ocupacional, o formacin
escolar y ocupacin, en los pases en desarrollo debe ser mucho ms elstica que en los pases que tienen ya ms sis-
tematizado el campo ocupacional, una mayor extensin relativa en sus sistemas escolares y alcanzaron ima mayor
"normalidad" en el funcionamiento de los mismos. Finalmente, aimque este criterio debe considerar principalmen-
te las exigencias positivas de los recursos humanos, tambin debe incluir referencias sobre los resultados negativos
del sistema escolar registrados hasta el presente y que expresan los egresados sin funcin profesional adecuada a sus
aos de estudio, sea por no haber concluido la formacin (desertores); sea por no haber seguido una formacin sin
correspondencia en el terreno ocupacional (formaciones vocacionales cuya necesidad ya desapareci y formaciones
profesionales cuy^ necesidad an no se advierte); sea por haber seguido estudios acadmicos, preparatorios para la
universidad, pero sin haber luego ingresado a ella; sea por haber seguido cursos tan deficientes, que sus graduados
no tienen aceptacin en el Campo ocupacional (es el caso de la formacin vocational e industrial de nivel medio en
muchos pases en desarrollo.
I La necesidad que el sistema escolar contribuya de modo directo a objetivos explcitos de desarrollo social se
hace sentir, cada vez con mayor fuerza, principalmente en los pases menos desarrollados donde incluso el atraso

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econmico se atribuye a fagtores y obstculos sociales; sin embargo, es tan difcil concretar esta contribucin co-
mo evaluarla.
La raz de esta dificultad es doble; por una parte, la amplitud del trmino "desarrollo social", con relacin al
cual ap^ecen no menos de tres interpretaciones diferentes. Para el Departamento de Asuntos Sociales de Naciones
Unidas ste se expresara en un mejoramiento en los siguientes campos; salud, nutricin y conoma domstica, vi-
vienda, trabajo, educacin, seguridad socid, proteccin y rehabilitacin social. Para los socilogos, el desarrollo so-
cial nace, en gran parte, en la dinmica de los cambios en las esferas de la estratificacin social, la familia, la estruc-
tura institucional, las formas de trabajo y de consumo, y tambin en parte, de las medidas intencindes dispuestas
fomentar los resultados positivos de estos cambios y neutralizar sus consecuencias eventualmente negativas.
Por ltimo, entre los planificadores econmicos es cada vez ms frecuente, no slo atenuar los alcances puramente
econmicos de sus planes sino tambin acentuar la importancia que, para el desarrollo econmico, tienen tanto la
situacin social como la promocin d su desarrollo; hay aqu una variada gama de interpretaciones sobre el desa-
rrollo social previo y posterior al desarrollo econmico, que abarca tanto algunos aspectos ya incluidos en las dos
interpretaciones anteriores como otros enteramente nuevos, as la cohesin nacional, estabilidad poltica, actitudes
, favorables al cambio, etc.
La segunda fuente de dificultades reside en las caractersticas de la contribucin de la escuela al desarrollo so-
cial, cualquiera sea la forma que se la interprete. Ante todo, su aporte al desarrollo social est fuertemente condicio-
nado por el medio de donde procede el alumno; como se trata de cambios en una esfera sometida a muchas influen^
cias, estas son fcilmente neutralizadas por las presiones familiares, institucionales y de clase social en que el aluffl'
iio vive fuera de la escuela.
Por otra parte, en esta colaboracin entre sistema escolar y desarrollo social no existe el auxilio de una corres-
- pondencia extema como la que se percibe entre estructura escolar y ocupacional. La contribucin del sistema edu-
cativo tiende ms bien a influir sobre la creacin de actitudes, hbitos, principios y convicciones favorables al desa-
rrollo social y se concentra sobre el contenido de la educacin, entendiendo como tal tanto las actividades escolares
"intencionales" como las "funcionales"; esta contribucin, por otra parte, ser con frecuencia slo indirecta y me-
diata. Por el simple hecho de instruir, por ejemplo, el sistema escolar origina cambios de actitudes, intereses, crite-
rios y aspiraciones que pueden ayudar al desarrollo social. Al proporcionar una formacin profesional adecuada, tam-
bin estar colaborando con la movilidad social vertical, al sentar las bases que la posibilitan. En otros aspectos del
desarrollo social, tales como salud, nutricin, vivienda, etc., la escuela podr colabprar en forma ms inmediata, in-
corporando enseanzas y experiencias vinculadas a estos campos; sin embargo, su eficiencia depender de las activi- .
dades extraescolares programadas por los responsables directos de tales sectores. Finalmente, est cobrando cada vez
mayor importaticia un nuevo grupo de aspectos sociales, considerados bajo la inuencia ms directa de la escuela; son
1( relacionados con las actividades y comportamientos que contribuyan a formar un ambiente poltico favorable a
los propsitos del desarrollo. Estos aspectos pueden resumirse como la cohesin nacional y la participacin inteligen-
te de los ciudadanos en los procesos polticos.
f La elaboracin concreta del criterio conforme al cual se debe hacer la evaluacin, deber contener por lo me-
nos los siguientes pasos:
- Definir en trminos precisos los aspectos del desarrollo social vinculados al sistema escolar que se evaluarn;
'- identificarla existencia previa de objetivos sociales concretos, por los menos irrplicitos impuestosal sistema es-
, colar. Infortunadamente, pocos son los pases donde se han formulado de modo explcito los objetivos sociales
' de la educacin;
identificar los componentes del sistema escolar "generalmente" criticados por su influencia negativa sobre algn
aspecto del desarrollo social. Este criterio se explica por el valor que posee la sensibilidad colectiva para percibir
, las deficiencias de las instituciones cuando stas no evolucionaron de acuerdo a las necesidades sentidas. A esta
conciencia social responden, por ejemplo, las crticas contra los sistemas escolares " preferencies'r o "elitarios"
que contribuyen a la estratificacin social, sea entre clases, regiones geogrficas, tipos de actividades, grupos mi-
noritarios, etc.

9.XA EVALUACION A T R A V E S DEL ANALISIS DE LOS FACTORES DETERMINANTES DEL PRODUCTO


DE LA EDUCACION

Estos factores son de triple ndole; unos se sitan en el propio sistema educativo, algunos en el educando mismo, y
otros, en fm, en las circunstancias culturales, socides y econmicas donde se desenvuelven las instituciones educati-
vas. En el diagnstico todos deben ser analizados y vinculados para explicar el producto y, de todos modos, para
contrarrestar las iimitaciones que pueda presentar su evolucin; careciendo de otros elementos para juz-
gar directamente los resultados, difciles de evaluar en una materia como la educacin, presta un gran servi-
cio la evaluacin de los elementos y factores que intervienen en su proceso.

31
a) Los factores en el mismo sistema. Los elementos o variables inherentes al sistema educativo, que detet-
minan tanto l cantidad como la composicin y calidad del producto de la educacin, son fundamentalitlent los
siguientes:
i) La estructura del sistema, di saber, la ndole y variedad de oportunidades y su organizacin vertical y hort
' zontal en furtcion de niveles, grados y modalidades de enseanza, dentro y fuera del sistema regular de edu-
cacin.
Esta estructura debe estar bien definida para asegurar la sistematizacin, continuidad y articulacin del proce-
so educativo, y ser bastante elstica, en s misma o mediante mecanismos de compensacin, como para adap-
tarse a las necesidades individuales y a las evuluciones de las estructuras sociales y econmicas. Una estructura
confusa o rgida en materia de grados y modalidades de enseanza, puede ser un serio obstculo para que la
sociedad disponga de la cantidad, estructura y calidad de personas educadas de acuerdo a las necesidades de
su desarrollo social y econmico.
Para el caso de la estructura, como para los restantes factores del producto educativo, es por lo tanto indis-
pensable efectuar una evaluacin que combine criterios pedaggicos, sociales y econmicos.
II) El volumen de poblacin incorporada al sistema y las caractersticas de su distribucin segn los diversos ni-
veles y modalidades que integran la estructura del sistema. Se trata aqu delritmode crecimiento de la pobla-
cin escolar en sus conjimto y de la que se beneficia con los diversos estadios y ramificaciones del proceso
educativo; parece casi iimecesario sealar la relacin directa existente entre este factory el producto de la
educacin, y la capacidad del sistema para atender la demanda y asegurar la composicin educativa de los egre-
sados del sistema conforme a los requisitos de la estructura ocupacional.
III) Capacidad de retencin y de promocin del sistema. Estos dos factores determinan el llamado "rendimiento
cuantitativo de la educacin" e influyen en forma directa sobre los resultadosfinaleso producto que puede
esperarse en materia de cantidad de egresados con determinados niveles y modalidades de educacin. Metodo-
lgicamente la evaluacin de este aspecto se efecta por el anlisis y proyeccin de la "pirmide escolar", las
caractersticas del flujo de la corriente escolar a travs de los diversos grados, ciclos y tipos de enseanza, co-
mo as tambin los factores que lo condicionan. Importa precisar los coeficientes de repetidores, desertores,
promovidos, las relaciones entre ingresos y egresos, de estudiantes, etc.
El criterio o norma para juzgar el rendimiento visto desde este ngulo ser distinto segn cada nivel o modali-
dad de educacin, de acuerdo con el grado de obligatoriedad y universalidad que s les asigne; de acuerdo con
este criterio, en el nivel de formacin fundamental y general todos los que ingresan tendran que graduarse;
salvo las prdidas por fuerza mayor, no existiran sino pocos desertores y aun menos repetidores, y la
seleccin por modiddes no debera darse. En cambio, y con relacin a los niveles superiores, habra que di-
ferenciar las prdidas normales de las deficitarias, admitiendo sin embargo, como supuesto que aun para reg-
menes selectivos no es normal un porcentaje de prdidas que exceda el 30 por ciento.
IV) El contenido de la educacin y las caractersticas del proceso de enseanza-aprendizaje. Son stos dos los fac-
tores internos del sistema educativo que, sumados, determinan la calidad d sus resultados. En su aspecto for-
mal, el contenido aparece en el curriculo, compuesto por los planes de estudio y los programas de enseanza;
y, en su aspecto real, dicho contenido est constituido por los conocimientos, que en la prctica transmiten
las instituciones escolares, las capacidades generales y las habilidades especficas que desarrollan y las actitu-
! des o patrones de conducta que forman. Para el diagnstico ser necesario combinar los anlisis de ambos as-
pectos. Sin embargo, son las caractersticas que presente el proceso enseanza-aprendizaje las que definen en
ltimo trmino la ndole y el grado de la educacin realmente adquirida por los educandos. La evaluacin se
proyecta en este caso sobre los mtodos e instrumentos utilizados por los docentes para la enseanza y por
los alumnos para el aprendizaje, la ndole y grado de atencin individual a los educandos, las relaciones entre
stos y los docentes, la participacin activa de los primeros en el proceso, los sistemas empleados parala eva-
luacin del rendiiniento, etc.
Todo esto implica necesariamente el anlisis complementario de dos factores ntimamente relacionados con
la calidad del contenido y del proceso educativos: la idoneidad del personal docente y la eficiencia de la orga-
nizacin de las unidades escolares. Esto supone, en primer caso, exantnar tanto la ndole y nivel de la forma-
cin como su actividad en el ejercicio de la docencia y, en el segundo, las modalidades que revisten la direc-
cin, orientacin, coordinacin y control del proceso educativo, la organizacin de las actividades escolares,
los vnculos de las instituciones con la comunidad donde viven, etc. En muchos casos el contenido programa-
do puede ser adecuada; los docentes, individualmente considerados, idneos y eficientes; pero frustrarse el
efecto de todas estas condiciones favorables por una organizacin o un funcionamiento de la unidad escolar
deficientes en su conjunto.

32
V) La administracin y la poltica educativas. Finalmente, entre sus factores internos debe sealarse la influencia
general que sobre el conjunto, y sobre cada uno de los factores antfi(s expuestos, tienen la administracin y las
polticas educativas, llamadas a inprimir a un sistema nacional de educacin direccin definida, coherencia,
continuidad en el logro de objetivos y eficiencia. En definitiva un sistema educativo es lo que son su adminis-
tracin y las polticas concebidas para su desarrollo, por ello, para el diagnstico y programacin del desarro-
llo educativo, la administracin y las polticas vigentes en materia de educacin deben constituir uno de los
elementos claves de los anlisis y evaluaciones.
Los elementos que deben ser cuidadosamente examinados son fundamentalmente los siguientes:
La estructura, vale dedr, los diversos niveles o instancias administrativas, la forma cmo se distribuyen las com-
petendas y responsabilidades, as como los rganos o mecanismos para llevarlos a la prctica y coordinarlas;
- cmo se realizan los procesos de investigacin, planeamiento, adopcin de decisiones, ejecucin, supervisii y
evaluacin, comimicacin, etc.
I Aunque indudablemente todos los aspectos anteriores se relacionan, en la prctica, con el problema general
,del equilibrio en la distribucin de fundones y entre delegacin de autoridad y responsabilidades.
Este problema subyace en la debatida cestin de centralizacin y descentralizacin. La administracin edu-
cativa abarca niveles operativos que van desde el nivel nacional del sistema al nivel local de establecimiento escolar.
Cuando predomina el sistema, la organizacin administrativa tiende a centralizarse y los establedmjentos escolares
quedan reduddos al papel de simples ejecutores de instrucciones habitualmente detalladas, que dicta alguna ofici-
"adnnistrativamente lejana". A medida que el funcionamiento de los establecimientos cobra importancia, la ad-
ministracin escolar se descentraliza y los organismos nacionales reducen sus funciones a las de asesores, coordina-
dores y compensadores de diferencias regionales.
Ambas concepciones pueden defenderse con argumentos razonables. La primera parece elevar al nivel de nor-
ma el orden global o nacional; la segunda, en cambio, parece responder mejor a los prerrequisitos "inmediatos" de
la accin educativa concreta.
En el primer caso los planes y los programas de estudio, los mtodos de enseanza, las normas de evaluacin,
los textos, el calendario escolar, se fijan por igual para todo el pas; los maestros estn sujetos a las mismas condi-
ciones de formacin, contrato y trabajo; el aportefinancierose acuerda conforme a un slo criterio a todos los es-
tablecimientos; la actividad escolar se supervisa segn normas idnticas en todo el pas. El precie que tiene este n-
fasis puesto sobre lo nacional es, sin embargo, elevado: burocracia, lentitud de trmites, exceso de personal adminis-
trativo, falta de adaptacin regional, carencia de iniciativa entre quienes participan directamente en el proceso edu-
cativo, con su secuela de escaso inters por parte de los docentes y poca participacin de los crculos locales extra-
escolares en el progreso educativo.
En el segundo caso la responsabilidad depositada en d personal docente y directivo de los establecimientos
aumenta su inidativa, inters y dinamismo, con sus consecuencias favorables para la misma accin escolar. El in-
ters de los medios extraescolares por la marcha del establecimiento, origina, por una parte, un control cercano y
permanente y, por otra, estimula aportesfinancierosms inmediatos y rpidos. Sin embargo, tampoco en este ca-
so los inconvenientes son despreciables; las diferencias culturales entre localidades pueden conducir a grandes dife-
rencias en el nivel escolar de los establecimientos; las desigualdades econmicas entre regiones originarn dispari-
dades en la remuneracin de profesores, en los servidos sociales que se prestan a los alumnos, en la dotacin, en
materia de edifidos e instrumental, de los establecimientos.
En realidad no hay casos de administracin escolar regidos por slo uno u otro de estos principios; en la prc-
tica son siempre tipos mixtos de organizacin administrativa.
Puesto que una reorganizacin administrativa total no siempre es posible ni necesaria, el criterio de evalua-
dn deber basarse sobre la posibilidad de eliminar las desventajas inherentes a la organizacin administrativa exis-
tente.

10. L A E V A L U A C I O N D E S D E E L P U N T O D E V I S T A D E L A P R O V E C H A M I E N T O D E L O S RECURSOS

El sistema escolar es una de las empresas del sector pblico a las que se destina un mayor porcentaje del presu-
puesto nacional; su personal constituye parte importante de los empleados pblicos, y a la actividad pertenecen
un nmero considerable de edificios construidos o mantenidos por el Estado. Quizs esto slo baste para justifi-
car la evaluadn del sistema escolar desde el ngulo de la utilizacin de recursos. Con todo, hay una razn ms ur-
gente an para esta evaluacin: las crecientes limitaciones que impiden a todos los pases'en desarrollo aumentar

33
la proporcin de sus recursos fmanciros y de person, dedicados a la educacin. La nica forma de superar este di-
lema -necesidad de expandir y mejorar la 'eduacin por un lado, inposibilidad de aumentar los recursos a ella asig-
nados por otro- es un mayor rendimiento del esfuerzo que ya se realiza. La fuente de este criterio de evaluacin,
en tales circunstancias, ser la posibilidad de lograr una mayor eficiencia y extensin escolares con re-
cursos equivalentes a los actuales, as como la posibilidad de reducir al nivel mnimo las "prdidas" que, inevitable-
mente, como ocurre en toda empresa, tambin se dan en la actividad educativa escolar.
La utilizacin del personal docente deber ser evduada adoptando criterios innovadores que, por una parte,
rompan con el tradicionalisio pedaggico y, por otra, no sacrifiquen los requerimientos de eficiencia. La escasez
de docentes debe sugerir nuevas formas de enseanza que permitan ampliar sus servicios a un nmero mayor de
alumnos. Las caractersticas y condiciones atribuidas tradicionalmente a la enseanza, suelen no dejai- ver con cla-
ridad que con diferentes tipos de accin puede obtenerse un mismo resultado y que una misma accin puede reali-
zarse aplicando diferentes mtodos; ser necesario, por lo tanto, un serio esfuerzo para distinguir entre accione ins-
trumentos o mtodos, entre resultado y accin. En la medida que esto se logre podr juzgarse si la actual utilizacin
de los docentes es racional o no lo es. Es evidente que este criterio presupone una situacin normal; en ease s como
duplicacin en los registros, abuso de suplencias y concentraciones desproporcionadas en ciertos distritos escolares,
las aiiomalas debern juzgarse segn criterios elementales de administracin.
- Utilizacin de capacidad instalada. En este caso la evaluacin del sistema escolar trata de registrar la siitutilizf-
cin de los establecimientos scolaies para subsanarla en la medida de lo posible en los edificios ya exister tus c im-
pedirla en los que se deben construir. Aimque a primera vista predomina en los pases en desanollo la situacin
opuesta, tambin son frecuentes casos de abierta subutilizacin en edificios abandonados a pesar de estar an en
buenas condiciones, establecimientos utilizados slo medioda, laboratorios y aulas esped^es usadas apenas una;
pocas horas por semana. Otros casos no son menos frecuentes: multiplicacin de edificios pequeos dentro de un
rea que razonablemente debera estar atendida por un edificio mayor, escaso o ningn mantenimiento de los edi-
ficios. El criterio de evaluacin para este aspecto de la utilizacin de los recursos deber ser aplicado a caca esta-
blecimiento escolar, segn las caractersticas de la enseanza en l impartida, considerando adems su ubicacin
concreta n una determinada zona de la ciudad, o en una regin rural con determinadas condiciones geogrficas,
densidad de poblacin tpica y red de caminos y medios de transporte. El cotejo de todos estos datos con la capa-
cidad limitada de construccin, adquisiscin o arrendamiento de locales por parte del Estado conducir, en cada
caso, a precisar si el establecimiento analizado puede o n ser mejor utilizado, e todas maneras, las verdadsras con-
secuencias de esta evaluacin surgirn al elaborarse un plan de construcciones escolares y conservacin de edificio,)
que evite la repeticin de las deficiencias antes cometidas. Tambin aqu habr necesidad de soluciones inspiradas
por la funcionalidad especfica de las construcciones escolares, ms que por las alternativas que pueden ofrecer lo,s
grupos de presin,
- Utilizacin de recursos financieros.. Su evaluacin es en parte corolario de las conclusiones logradas a travs de
los dos aspectos precedentes, puesto que ellos constituyen los dos rubros ms importantes del gasto en materia edu-
cativa. Si se logra una mejor utilizacin de los servicios de los docentes y se puede normalizar el uso y conse.-vacin
de los establecimientos educativos, se habrn cegado dos importantes fuentes de filtracin de recursos.
En este sentido existen sin embargo varios campos especficos de evaluacin; y el aprovechamiento de los re-
cursosfinancierosse expresa en el plano global del conjunto del sistema tanto en el costo promedio del p; ociucto
de la educacin como en los componentes del gasto. Lo primero lleva necesariamente a evaluar l inversin efec-
tuada en lo egresados de cada nivel, modalidad y tipo de educacin; lo segundo a juzgar la distribucin c el presu-
puesto entre niveles, modalidades y conceptos del gasto. Como no es posible establecer criterios absolutos y universa-
les para ninguno de los dos casos, pues depeildeti de yaribles especficamente nacionales, ser necesario elaborar
los criterios y establecer ciertas normas standard en cada pas; el ejemplo y la prctica extranjeros, nuevamente
aqu podrn servir como punto de partida, sugerencia y. estmulo. Conviene, de todos modos, recordar algunos
principios fundanientales. Para la distribucin del presupuesto por niveles, modalidades y tipos de enseanza es fun-
damental considerar qiie la asignacin de fondos debe hacerse segn la importancia educativa real de cada nivel,
modalidad o tipo de enseanza.
Sin embargo, en muchos casos suele remplazarse este principio por otros fundados sobre prestigio ;ip rente,
en presiones carentes de inters educativo O en utopas; por ello en algunos casos se multiplican los pequcs esta-
blecimientos de educacin superior cuando faltan recursos para la expansin del nivel medio; en otros se de;itinaii
enormes cantidades de dinero al aspecto extemo de los edificios -conspirando a veces contra su misma funcionali-
dad- que se quitan a otros establecimientos en situacin lastimosa.
En cuanto a la distribucin del presupuesto por conceptos se hace necesario rever la importancia ds cisrts
rubros del gasto descuidado hasta ahora. En los pses en desanollo parecen haberse convertido en principies finiin-

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cieros permanentes en el campo educativa, algunos aceptables slo para situaciones de emergencia o perdos de
transicin; esto lo corrobora la escasa o ninguna atencin prestada a los gastos no personales. Esto explica la fre-
cuencia coil que se tropie2.a con edificios en vas de deterioro, talleres dotados con equipos costosos carentes de
niantnimino, laboratorios reducidos a museos para visitantes, falta de elemettos esenciales, etc. Por ltimo ser
necesario adoptar un criterio funcional para evaluar la relacin entre gastos de administracin y docencia.

11. LOS FACTORES QUE RADICAN EN EL EDUCANDO MISMO


Este apartado aborda la capacidad que tiene cada educando de beneficiarse con la educacin, en diferentes niveles y
modalidades, es decir, el grado y sentido de su "educabilidad"; este es un lmite natural y para determiiaiio se han
ideado algunos recursos de medicin de resultado variable. En todo sistema educacional bien concebido, rico en ca-
minos y oporttinidades, que atienda con contenidos y mtodos diferenciados alos diversos grupos de talentos y ha-
bilidades, y ejerza cabalmente su funcin de orientacin individual, este factor no constituye obstculo alguno para
alcanzar altos grados d eficad, po lo menos en los niveles primario y medio de la educacin.

12. EL CONTEXTO SOCIOECONOMICO


Las instituciones educativas funcionan en un cierto medio que origina un complejo de fuerzas que limitan o forta-
lecen su influjo; son factores que, en su mayora, estn fuera del mbito y control de la poltica y la administracin
educativas.y, por lo mismo, de su planeamiento pero que no pueden desconocerse. Por diversas razones es indispen-
sable identificar y, cuando es posible, medir la influencia de esos factores de orden cultural, social, poltico, institu-
ciohal y econmico; permite apreciar el grado de factibilidad de las metas y cambios que se proyectan, definir estra-
tegias para contrarrestar o neutralizar en cierta medida algunos efectos y, en especial, sugerir a plnificadores de
otros sectores, que deben considerar acciones concretas en funcin de los obstculos que impiden una mayor ex-
pansin y un mejor rendimiento de la educacin.
Entre los factores hay algunos que inciden, clara y directamente, sobre la educacin y pueden ser medidos:
a) las consecuencias del ritmo de crecimiento y de las caractersticas estructurales de la poblacin; b) l s condicio-
nes de nutricin y de salud de los,escolares; c) el nivel educativo y econmico de las faniilias, la ocupacin de los pa-
dres y su insercin en uno u otro estrato social; d) los grupos que presionan sobre las decisiones y las riodificacio-
nes en materia de educacin.
Cuatro aspectos reflejan la influencia de estos factores: la eleccin, por parte de las familias y los mismos es-
tudiantes, del tipo de enseanza; la permanencia en el sistema; l grad de educacin alcanzado y el rendimiento en
los estudios.

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Captulo VI

ANAUSIS Y PREVISION DE LA DEMANDA EDUCATIVA

En ei captulo anterior se ofreci un esquema de los elementos y criterios indispensables que deben tenerse en cuen-
ta para efectuar un diagnstico integrado de la situacin y las necesidades en materia educativa. Dicho diagnstico
s ccmsecuencia del anlisis, evaluacin y previsin de hechos y situaciones vinculados tanto con los sistemas como
con el contexto donde se desarrollan y se desarrollarn en el futuro, y consiste fundamentalmente en la compara-
cin de la extensin, las estructuras, el contenido y resultados con los requerimientos explcitamente definidos ^
desarrollo cultural, social y ecohmico, as como n prever el desarrollo qu la educacin deber experimentar para
satisfacerlos. Todo esto supone una seri de anlisis y previsiones referidos a aspectos esenciales como los siguientes:
- la demanda de educacin;
- ' la estructura, el producto de la educacin y sus factores condicionantes,
- los recursos con que funciona el sistema educativo;
- la administracin y la poltica vigenteis en materia de educacin.
Por lo tanto aqu se abordar lo relativo a la demanda de etlcadin, dejando para los tres captulos siguien-
tes el tratamiento de los dems aspectos.
En todos los casos el propsito es definir los campos y componentes del ansis, sin entrar en detalles sobre
procedimientos singulares de orden metodolgico; para estos detalles se sugiere consultar el apndice aadido al fi-
nal del trabajo.

1. S E N T I D O Y C O M P O N E N T E S D E L A D E M A N D A EDUCATIVA

Por demanda o necesidades educativas se entiende el conjunto de requerimientos que pueden ser definidos y pre-
vistos como expansin, contenido y producto de la educacin, derivados tanto de las aspiraciones familiares e indi-
viduales y el derecho que stos tienen a satisfacerios, como as las exigencias u objetivos nacionales de desarrollo
cultural, ecohmico y social.
La definicin de esta demanda permite elaborar el modelo normativo, que sirve de instrumento para diagnos-
ticar de modo integral la situacin y las tendencias del sistema educativo, y formular los objetivos y metas del desa-
rrollo educacional que se dsea alcanzar en el futuro.
La estimacin de la demanda educativa exige, anlisis y aplicacin de criterios, tanto cuantitativos como cua-
ftaivos, y debe serla resultante de la wegrflctw de tres elenentos.
- La demanda social por parte de la poblacin; ^
- la demanda econmica o de recursos humanos necesarios para la produccin de bienes y servicios; y
- la demanda derivada de necesidades generales de orden sociocultural..

2. L A D E M A N D A S O C I A L D E EDUCACION

Cuando se procede a las demandas o necesidades sociales de educacin han de conjugarse factores demogrficos, ins-
titucionales y socioeconmicos.

a) Los factores demogrficos. El volumen de la poblacin total, su tasa de creciihiento, su estructura por
edades y sexosj su distribucin geogrfica y sus movimientos migratorios constituyen el marc generdile referen-
cia dentro del cual se mueven las estimaciones de necesidades educativas que deben satisfacerse y sus caractersticas.

b) Los factores institucionales. Abrdame aqu las disposiciones legales o algunas polticas vigentes sobre obli-
gatoriedad y gratuidad de la educacin, las caractersticas de las ofertas de servicios educativos y el sistema de incen-
tivos. La obligatoriedad define las necesidades mmnas que deben atenderse en su totalidad, sea cual fuere la de-
manda real y espontnea que exista con respecto a los niveles de la obligatoriedad. A este mnimun se suma la de-
manda real de educacin en los niveles no obligatorios y puede medirse por las tendencias actuales de in-
gresos a dichos niveles y por el nmero de quienes demandan educacin aimque no sean admitidos por falta de ca-
pacidad locatativa del sistema escolar.

c)?or otro lado, la demanda real de educacin est bajo la fuerte influencia de la capacidad econmica de fa-
milias e individuos, estrato social al que pertenecen, lugar donde habitan . e ndole de las oportunidades educativas
disponibles. Todos estos factores determinan diferencias en punto a aspiraciones educativas, posibilidades reales de

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acceso a la educacin y preferencias con respecto a los diversos tipos de enseanza.
Por ello una poltica educativa, orientada hacia el desarrollo, no puede limitarse a satisfacer la demanda real
de educacin con las caractersticas actuales y las tendencias evidentes, sino que debe tratar de aumentarla, gene-
rndola con los medios apropiados, y, sobre todo, superar los desequilibrios actuales de la atencin prestada a los
diferentes sexos, grupo de edad, regiones, grupos tnicos, estratos sociales, etc.;y esto no slo es vdQ {iara el ni-
vel de la educacin obligatoria sino para todos los grados y modalidades de la enseanza.
Con esto se ha querido significar que no basta con establecer de modo mecnico las tasas globales d la po-
blacin que debe incorporarse a los principales niveles del sistenia educativo, sino que es necesario efectuar anUisis
ms profundo de las caractersticas de la demanda educativa actul y previsible que pueda atenderse coft polticas
ms concretas y diferenciadas.

3. CRECIMIENTO DEMOGRAFICO Y D E M A N D A SOCIAL DE EDUCACION


Cuando se expusieron' los criterios de evaluacin qued indicada la importancia que tiene el componente demogr-
fico y cmo deben interpretarse los datos de poblacin en los planes educativos.
Se aclar la diversidad de sentidos que tiene la expresin "demanda educativa" para los distintos niveles esco-
lares; en tanto para el nivel obligatorio se identifica con la poblacin en edad escolar correspondiente, en los niveles
siguientes corresponde al nmero de quienes, poseyendo las calificaciones requeridas por la naturaleza de los estu-
dios, soliciten ser admitidos en los establecimientos de enseanza. Tambin se indic que una vez proporcionada
atencin casi total -alededor del 80 por ciento- a la poblacin en edad escolar obligatoria, se advierte una tenden-
cia creciente a extender el mismo criterio d "demanda de educacin" al primer ciclo de enseanza media, y luego
al segundo.
Estas dos interpretaciones del derecho a la educacin determinan el fin que persigue el anlisis de la atencin
prestada a los habitantes en edad escolar y las previsiones de las tendencias demogrficas que requieren los planes '
educativos.
arj Exigencias d precisin de los datos demogrficos. En este sentido conviene recordar los diversos niveles y
plazos de planificacin, con sus distintas exigencias. Es evidente qu, a nivel de planificacin global, debe interesar
principalmente los datos demogrficos tanto histricos como previsibles de orden nacional, y que en los planes a
largo plazo se utilicen las variables que permitan previsiones con un margen de error razonablemente aceptable. En
cambio, los planes relativos a niveles escolares, regiones y localidades, y todos los que deben traducirse en acciones
a corto y mediano plazo exigen un mayor grado derigory menor margen de error, segn sea sufinalidadoperativa
inmediata.
l anlisis de la atencin hasta el momento dispensada a la demanda educativa, constituye, por ima parte, una
revisin histrica de la eficiencia del sistema escolar y por otra, proporciona el Apunto de partida, sobre el cual debe
apoyarse toda accin futura. Su objeto esencial son los perfiles educativos de la poblacin total y de la econmica-
mente activa; para el primero habra que relacionar grupos de edades con niveles adquiridos de educacin, distin-
guiendo las varias categoras de niveles educativos alcanzados; para el perfil educativo de la poblacin eco-
nmicamente activa debern vincularse estos mismos rtveles de instruccin con categoras ocupacionales re-
presentativas.
La situacin especfica de ciertos pases obligara a relacionar los nivles educativos alcanzados con hechos
tales cmo la existencia de grupos tnicos no incorporados a la vida nacional, grujios especiales marginados por su
carcter minoritario, sectores de poblacin con idiotnas diversos, vastas regiones rurales aisladas, diferencias marca-
das por sexos, etc.
Con estos datos podrn elaborarse una serie de indicadores tales como coeficientes de alfabetizacin, nivel ins-
tructivo promedio, nivel instructivo por grupos de edad, divisiones geogrficas, etc., que, combinados con otros in-
dicadores de la eficiencia escolar, permitirn identificar defectos graves del sistema en materia de la atencin educa-
tiva.
La previsin de la tendencia demogrfica y sus relaciones con el desarrollo educativo constituye el otro gran
campo de labor interdisciplinaria entre demgrafos y planificadores de la educacin. Es obvio que estas previsiones
se apoyen fundamentalmente sobre la evolucin histrica tanto demogrfica como ediicativa observada durante
un perodo suficientemente largo; pero habr que considerar tambin aquilas consecuencias que determinadas
situaciones nuevas puedan tener sobre las proyecciones basadas en tendencias, como campaas de salud, migracio-
nes, etc. Tambin deben distinguirse los diversos grados de validez y detalle en los datos ejdgidos por los planes a
corto, mediano y largo plazo y los planes globales, regionales y locales.
El planificador .de la educacin debe conocer, ante todo para el plan nacional y a largo plazo, la magnitud que

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alcanzar la poblacin en edad escolar obligatoria, porque su atencin total debe ser prevista, si no en un primer mo-
mento, ni an quizs para al trmino del plan, por lo menos s dentro de un plazo razonable. La comparacin con la
tendencia de matrcula observada en el pasado permitir deducir el vaco que resta por cubrir.
Por consiguiente es necesario que las proyecciones de este grupo de edad, tengan en cuenta los principales fac-
tores defluctuacionesdemogrficas previsibles a largo plazo; por una parte, lafinalidadperseguida por los planes
globales a largo plazo -sentar lneas de orientacin y proporcionar marcos generales en el tiempo y en el espaicio-per-
mite admitir el margen de error que suelen acompaar a previsiones semejantes; por otra, su mismo carcter de esti-
maciones aproximadas impone revisiones peridicas a la luz de informaciones ms confiables, precisas y sobre hechos
quizs no previstos que vayan surgiendo durante el desarrollo de plan.
Una de las notas ms importantes en este grupo de edad escolar, a nivel nacional y en su desenvolvimiento a
largo plazo, es la distincin entre poblacin rural y urbana, ser indispensable por los problemas especficos que ca-
da uno de estos sectores presenta para su escolarizacin, con sus consecuencias sobre los mtodos de enseanza, ti-
pos de establecimientos, calificaciones del personal dpcente y recursosfinancierosen general.
Las dimensiones y caractersticas de los grupos de edades relativos a los niveles postobligatorios, que el pla-
nificador de la educacin necesita poner para los planes globales y a largo plazo, son empleados en forma distinta,
por s mismas no bastan para prever el volumen de poblacin que debe atenderse, sino que deben vincularse con
otros datos que proporcionan las tendencias de demanda real de la educacin, las necesidades de recursos humanos
y la poltica que requiere la demanda social de educacin.
Un problema particular de la planificacin global y a largo plazo del nivel postobligatbri es prever la distri-
bucin de matrcula entre las diversas modalidades en que suelen dividirse estos niveles: aunque enrigoreste es im
problema que deben resolver los especialistas en Recursos Humanos y los planificadores de la educacin, el demo-
grfo debe colaborar en la investigacin de los factores demogrficos que condicionen la distribucin observada en
el pasado y su mantenimiento en la prevista para el futuro.
Hasta aqu, se han abordado las previsiones relativas a planes nacionales y a largo plazo, pero ms desagrega-
das y precisas deben ser las utilizadas en los planes regionales, locales y a corto plazo; el planificador educativo se
interesa por todos los detalles que le permitan la correcta distribucin de los establecimientos y la ejecucin de una
obra que comenzar relativamente pronto.
Por correcta distribucin se intiende tanto la correspondencia entre modalidades de enseanza y caractersti-
cas de la regin, como el ajuste entre las dimensiones de los establecimientos y la poblacin escolar potencial.
El primer aspecto es fundamental para los establecimientos de enseanza media y superior. Los casos harto fre-
cuentes, de escuelas forestales en zonas agrcolas y ganaderas, escuelas de minera en feas de explotacin forestal,
facultades de agronoma en centros urbanos, formacin tcnica en zonas de actividad exclusivamente artesanal, etc.
prueban la importancia de estos elementos de juicio en el planeamiento.
En cambio el segundo aspecto interesa a todos los niveles de la educacin aunque, desde luego, en forma di-
versa; para la escuela obligatoria importan conocer el volumen y caractersticas de la poblacin por reas reducidas,
referidas estrechamente a las caractersticas geogrficas de asentamiento, comunicacin, etc. Las previsiones sobre
movimientos migratorios, volumen de poblacin nmada, pocas de trabajo intenso que obligan a utilizar mano de
obra infantil, son decisivas en este nivel. Slo con datos de esta naturaleza podrnse ubicar racionalmente los esta-
blecimientos, determinar su capacidad, apelar a soluciones especficas de organizacin escolar, establecer calendar
rios adecuados, etc.
Para los establecimientos de niveles postobHgatbris, la determinacin de la demanda previsible exige cono-
cer las caractersticas de la poblacin en reas mayores, aunque siempre dentro de lmites razonables. Cuanto ms
elevado sea el nivel de la educacin que debe impartir un establecimiento tanto mayor sern las reas consideradas.
Los datos de poblacin se combinarn con la demanda potencial que se sigue de los egresos normales de estableci-
mientos d niveles previos situados dentro del rea. Tampoco piueden descuidarse variables tales como las facilida-
des de transporte, la capacidad local para alojar a los alumnos y restantes factores cuya influencia sobre el volumen
futuro de esta demanda ya se deja sentir.
En sntesis, un adecuado planeamiento educativo, particularmente en los niveles regional y local, debe pon-
derar variables como tamao y estabilidad familiares, migraciones, tasas de mortalidad, volumen de la poblacin fe-
menina, condicin econmica y social, caractersticas productivas, etc.; todos estos datos permitirn la elaboracin
de ma:pas escolares completos donde el componente demogrfico desempear un papel significativo.
Las dificultades con que suelen tropezar estos anlisis y previsionestienensu origen en la falta de informa-
cin, por carencia de censos peridicos, completos y confiables; y particularmente en los pases menos desarroll-
dos, apenas se inicia el esfuerzo de planeamiento educativo se advierten algunas deficiencias esenciales en los datos
demogrficos disponibles, Pinsese, por ejemplo, en la dificultad prctica que hay para relacionar la pirmide demo-

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grfica con la pirmide educativa, o para identificar las necesidades educativas a nivel regional, provincial y locd se-
gn el tamao y composicin previsibles de la poblacin. Sin embargo, existen ya tcnicas demogrficas avanzadas,
que permiten obtener ncleos fundamentales de informacin vlidamente generalizable, dentro de un margen ad-
misible de error.
Los anlisis y proyecciones demogrficos necesarios para el planeamiento educativo no deben hacerlos los
planificadores sino los organismos especializados competentes; pero los planificadres de la educacin deben cono-
cer, por una parte, el sentido que tiene el componente demogrfico en (cho planeamiento y, por otra, estar- fa-
miliarizados en lneas generales con los problemas demogrficos y con los procedimientos utilizados por los dem-
fos, para poder pedirles datos y estar en condiciones de interpretarlos con un preciso conocimiento de la hiptesis
que subyacen debajo de las proyecciones y tambin para evaluar sus consecuencias para el planeamiento educativo.

4. LA DEMANDA PROVOCADA POR LAS NECESIDADES DE FORMACION DE RECURSOS H U M A N O S ES-


PECIFICOS
Cuando se efecta el anlisis y la previsin de la demanda educativa constituye el segundo elemento la determina-
cin de las necesidades de fuerza de trabajo capacitada con la cantidad, variedad y nivel de educacin que requiere
la sociedad para desarrollar sus actividades especficas de orden cultural, social y econmico.
En algunos trabajos sobre planeamiento educativo se suelen distinguir dos "enfoques" o "mtodos" para es-
tablecer a qu requerimientos deben responder los sistemas educativos: el enfoque llamado "sociocultural" y el de
"fuerza de trabajo". El primero se identificara con la determinacin del futuro crecimiento educativo a partir de
la evolucin demogrfica y la demanda social de educacin que la misma supone; la tarea de fijacin de metas con-
sistira en establecer los coeficientes de poblacin que deben incorporarse a los sistemas educativos en sus diversos
rtveles de enseanza. El segundo, por el contrario, determinara dicho crecimiento en funcin directa de requeri-
mientos especficos de recursos humanos para cumplir metas de desarrollo econmico.
En verdad ms que de mtodos o enfoques se trata de variables que deben conciliarse; la primera, para deter-
minar el desarrollo ptimo de la educacin que conviene alcanzar y, en consecuencia, el tamao y perfil globales de
la pirmide educacional; y la segunda, para establecer el mnimo absolutamente indispensable de crecimiento del sis-
tema educativo y sus coeficientes diferenciados segn los diversos tipos o ramas. La calificacin de la fuerza de tra-
bajo expresa una parte importante del cuadro total de necesidades educativas de un pas, pero slo una parte. La
demanda social de educacin suele ser mayor que las demandas planteadas en sentido estricto por la economa y los
requerimientos de la estructura ocupacional, y sta debe ser atendida, no slo por razones polticas o sociocultura-
les, sino porque el nivel educativo general de la poblacin forma parte de los elementos que integran la infraestruc-
tura para el desarrollo global de un pas. Adems, no todas las personas que ingresan al sistema educativo continan
en l hasta alcanzar los niveles requeridos ni todos los egresados se incorporan o permanecen en la fuerza de traba-
jo; de aqu que deba ser mayor el nmero de quienes deben ser incorporados al sistema educativo para asegurar que
la economa disponga de los recursos humanos indispensables. Por otro lado tampoco debe descuidarse el hecho que
no puede establecerse una rgida ecuacin entre demanda de individuos educados para la produccin de bienes y
servicios y oferta de graduados del sistema educativo, por cuanto no pueden suprimirse las preferencias y aspiracio-
nes individuales acerca del tipo de educacin que desean recibir.
Con lo expresado hasta aqu no se quiere desconocer la importancia de las estimaciones de necesidades de re-
cursos humanos, sino ms bien subrayar la improcedencia o ingenuidad de creer que el producto educativo se debe
o se puede determinar exclusiva, o preferentemente, sobre la base de tales estimaciones, mediante una ecuacin ma-
temtica de oferta y demanda de recursos humanos. Todo planeamiento educativo para el desarrollo debe vincular-
se necesariamente a estimaciones por lo menos globales de tal naturaleza; sin ellas no ser posible justificar parte sus-
tancial de los gastos ni determinar de modo razonable la estructura educativa de los niveles medio y superior, ni el
esfuerzo que debe emprenderse en materia de organizacin de modalidades educativas fuera del sistema regular.
5. EL CONCEPTO DE RECURSOS H U M A N O S
El concepto de "recursos humanos" es de origen muy reciente; sintetiza y evidencia un cambio fundamental opera-
do en los ltimos aos tanto en el conocimiento de los factores que determinan el desarrollo econmico como en
la definicin de las funciones que le compete a la educacin con relacin al mismo. La relacin entre economa, re-
cursos humanos y educacin, queda evidenciada por los anlisis cada vez ms profundos y mejor instrumentados so-
bre la naturaleza y los factores del desarrollo. La economa moderna se apoya sobre la industrializacin, y el desa-
rrollo industrial depende, a su vez, de la tecnologa, es decir, de la apUcacin de nuevos conocimientos cientficos;
pero todo el proceso s asienta sobre la capacidad creadora del hombre y sobre su educacin.
Conocidos son los tres elementos tradicionales que siempre han sido sealados como determinantes del creci-

39
miento econmico: el capital, los recursos naturales y el trabajo. Sin embargo, este ltimo elemento, se considerar
ba como un agregado homogneo, vinculado ms bien ala "cantidad de trabajadores"; no se entraba en mayores an-
lisis sobre sus "calidades" diferenciales. El problema se;simpliflcabadMifiendp, si no explcita por lo menos implci-
tamente, que siempre habr disponibilidades en los recursos humanos y que los sistemas edwativos los producan en
nmero y calificaciones requeridas; el ajuste entre demanda y oferta era automtico. En nuestro tiempo los mismos he-
chos desmintieron esta idea; debi sustituirla la evidencia que el desarrollo de un pas no puede consoIda;rse, y menos
an acelerarse y que antes bienio pone en serio peligro, si no se efecta una previsin a largo plazo de los requeriimen-
tos de recursos humanos y no se traza una poltica educacional adecuada p^a formarlos. Este es el septido y el origen
de la necesidad de los anlisis y previsiones de recursos humanos, como premisa indispensable y como factor que debe
considerarse para para formular los planes educativos.
6; FASES Y METODOS DEL ANALISIS Y LA PREVISION
El anlisis y previsin d las necesidades para formar recursos humanos supone tres operaciones fundamentales:
- Un inventari de lariagnitudy comjsicin de los recursos humanos existentes, carctrsticas de s califi-
catin educativa y de su aprovechamiento as como l proyeccin de los que se dispondr en el futuro segn sus ten-
dencias de produccin observables, tanto por parte del sistema regular como por otros medios de formacin y en-
trenamiento;
- La estimacin propianiente dicha de necesidades derivadas de las tendencias en materia de crecimiento y
cambios de estructura de la economa, o de polticas de d^sairollo nacional de metas a largo plazo;
- La determinacin de los requeriniieritos de formacin necesaria, deducida de la compilacin;^ los datos
anteriores.
a) El inventario de los recursos humanos existentes. Este elemento constituye una base imprescindible para
cualquier poltica de forinacin y utilizacin de recursos humanos. Los pases que carecen del mismo debern reali-
zar un intenso esfuerzo para tenerlo y, lo que es todava ms importante, establecer los mecanismos , permanentes
que permitan mantenerlo al da y perfeccionarlo. Este inventario desempea la funcin de suministrar elementos
no slo para apoyar las previsiones y proyecciones a largo plazo, sino tambin para identificar situaciones que pue-
den y deben mejorarse a corto y "mediano plazos, asegurando de este mdo' un ajuste contino entire la evolucin'de
de los sisteihas educativos y la de la fuerza,de trabajo. "
El inventario conducir a la confeccin de un catlogo nacional de ocupaciones y al perfil descriptivo de la
composicin educativa de la fuerza de trabajo; para ello ser indispensable considerar y correlacionar dos tipos de
situaciones:
- La composicin educativa de la poblacin activa en general, considerada po sexos y grupos de edad, gra-
dos, niveles y rnodalidades de enseanza recibida; y
- la composicin educativa de la fuerza de trabajo realmente ocupada en los diversos sectores y ramas de la
produccin de bienes y servicios.
La comparacin entre estos dos elementos permitir establecer con anticipacin casos eventuales de desem-
pleo de personas calificadas, los dficit n la fuerza de trabajo de ciertas categoras de recursos hunanos y, de mo-
do general, los perfiles y niveles de calificacin educacional de la economa nacional. Los censos generales de pobla-
cin y los especficos de produccin, as como encuestas y muestreos especiales, o los diagnsticos efectuados so-
bre la economa en su conjunto, son las fuentes que suelen combinarse para obtener los datos. La percepcin de las
tendencias de cambio de la situacin se ve facilitada, cuando existen series histricas de los datos pertinentes o cen-
sos peridicos cuya comparacin permite determinar los cambios experimentados.
b) La estimacin de necesidades a largo plazo. Esta estimacin, indispensable para un adecuado planeamien-
to educativo, y para vincular del modo ms conveniente las polticas educativas con las de desarrollo general, cons-
tituye ima labor de extrema complejidad; para realizarla satisfactoriamente se carece todava de experiencias y de
metodologas suficientes y seguras. La dificultad mayor deriva del hecho que las previsiones pueden tener un gra-
do aceptable de certidumbre nicamente cuando se basan sobre tendencias evidentes de desanollo econmico o so-
bre polticas firmes adoptadas para llevarlo a cabo, cosa que no ocurre en la mayora de los pases. En la prctica,
durante la ltima dcada se fueron multiplicando los estudios parciales o globales sobre necesidades en materia de
ingenieros, cientficos, tcnicos, operarios calificados, etc., aunque sin embargo son muy pocos los pases donde
los resultados se tuvieron en cuenta para la formulacin de las polticas educativas.
Las dificultades que ofrece este planteamiento de ninguna manera autorizan negar su utilidad ni la factibi-
dad de sus previsiones; en el peo de los casos esas previsiones ayudarn a definir mejor las relaciones entre educa-
cin y fuerza de trabajo y permitirn contar con un cuadro de hiptesis y datos de referencia de evidente valor pa-
ra adoptar decisiones en materia educativa. Por otro lado, si se establecen los mecanismos de inventario y previsin

40
continuos, las incertidumbres y lagunas propias de toda previsin inicial, podrn irse compensando con rectificacio-
nes peridicas. En este sentido, lo importante, como en todos los dems aspectos del planeamiento educativo, es
que los mecanismos de investigacin prospectiva queden establecidos sobre bases permanentes y se asegure su estre-
cha vinculacin con los organismos y personas responsables del enunciado de esas polticas. Por lo dems, es ste el
procedimiento que se sigue habitualmente en los pases donde las previsiones de demanda y oferta de recursos hu-
manos son utilizados como elementos del proceso que conduce a formular polticas de educacin y empleo.
En lo que se refiere a los mtodos para efectuar las previsiones son tres fundamentalmente los conocidos y
aplicados. Uno consiste en relacionar directamante los egresados del sistema educativo y la cantidad y flujo de la^
matrcula para obtenerlos, particularmente en los niveles medio y superior, con las metas de crecimiento econmi-
co, descartando el proceso minucioso de identificar necesidades especficas de recursos humanos segn los diferen-
tes sectores, ramas y ocupaciones de la economa; es ste el mtodo desarrollado originalmente por los profesores
Tinbergen y Conea y se basa sobre la hiptesis de una relacin estrecha y constante entre la cantidad de personas
que disponen de educacin de nivel secundario y superior y el volumen de la produccin. El modelo ha sido obje-
to de crticas muy diversas y esto a pesar que sus mismos autores sealaron las limitaciones y realizaron esfuerzos
para mejorarlo. El profesor Harbison expone as sus crticas: "Un supuesto implcito en el modelo Tinbergen-Co-~
rrea es que, en la situacin presente, la cantidad de personas con educacin secundaria y superior es la correcta pa-
ra el nivel actual de produccin agregada. En la prctica, sin embargo, usualmente hay agudos dficit o supervit.
Ms an, el modelo presume implcitamente que la tecnologa y la productividad durante el lapso de tiempo con-
siderado permanece constante y, de esta manera, se pierde de vista completamente el efecto que pueden tener ta-
les factores sobre las ocpacicmes requeridas y por lo tanto en las calificaciones educativas. Por ltimo, el modelo
en su forma presente no establece distindpn alguna entre tipos de educacin, no atiende a las deficiencias cualita-y
tivas de los currculos y no distingue los principales sectores de la economa".
A pesar de estas objeciones, enteramente justificadas, por lo dems, debe tenerse presente que un modelo,
particularmente de tipo matemtico, no puede incluir todas las variables necsaris, , y su servicio se reduce a ser-
vir de instrumento para establecer una relacin determinada, en este caso, la correlacin global entre producto de
la economa, producto total de la educacin media y superior y matrcula total para obtenerlo; el error consistira
en utilizar modelos semejantesxomo elemento nico o como panacea para solucionar los problemas de planeamien-
to educativo. En cambio estos modelos podran ser de gran utilidad como una primera aproximacin de tipo cuan-
titativo para estimarlas necesidades globales de educacin para el crecimiento econmico, o como frmula para
asegurar coherencia eitre-los requerimientos de recursos humanos identificados por otros procedimientos y las me-
tas de educacin.
Un segundo mtodo, situado en el extremo opuesto del anterior, es el llamado de "estimaciones por agrega-
cin", consiste esencialmente en determinar los requerimientos de recursos humanos por grupos ocupacionales y
profesionales singulares vinculndolos con tipos especficos de educacin y adiestramiento, sin pretender presen-
tar una imagen completa e integrada de todas las necesidades. Es el mtodo habitualmente utilizado para definir y
formular proyectos educativos especficos auspiciados por orgaitSmos de asistencia externa, particulairmente refe-
ridos a la formacin de ingenieros'^f tcnicos industriales y agrcolas de nivel medio. Esta estimacin de necesida-
des de recursos hemanos por suma o agregacin de estimaciones de necesidades en campos ocupacionales individua-
lizados ofrece dos ventajas: por una parte, permite dar im carcter ms concreto a los anlisis y previsiones, y por
otra, vincular mejor los diversos tipos de necesidades con niveles y modalidades especficas de educacin. Con to-
do, adolece de los defectos propios de toda estimacin de necesidades por suma o agregacin; no tiene en cuenta
los objetivos generales del desarrollo ni las relaciones de carcter estructural que caracterizan la estructura ocupa-
cional.
Finalmente, existe un mtodo ms elaborado y ambicioso que intenta derivar los requerimientos basndose
sobre un proceso lgico: partiendo de estimaciones globales del empleo vinculadas con metas a largo plazo de cre-
cimiento econmico en todos sus sectores, trata de determinar la estructura educativa necesaria de la fuerza de tra-
bajo y el producto correspondiente de los sistemas educativos; es el mtodo elaborado inicialmente por el Profesor
Pames y aplicado por la OECD en su Uamado Proyecto Regional Mediterrneo. Se trata evidentemente de la meto- X
dologa ms completa cHcida hasta el momento que incluye elementos de los mtodos antes descritos, articulan-
do mejor los procesos de planificacin general del desarrollo, del empleo y de la educaci|i.
Por considerarla muy completa, se traduce y transcribe a continuacin la sntesis de los diferentes pasos que
supone este mtodo, tal como aparece en una publicacin de la OECD titulada Methos and Statstical Needs for
Educational Planning:
I) Estimaciones del producto total de la economa. Dado que la lgica del enfoque de las necesidades de fuer-
za de trabajo es relacionar las metas del sistema educativo con las del sistema econmico, el punto de parti-

41
da del ejercicio de planeamiento ser establecer los niveles meta del producto total en la economa, habitual-
mente determinado en trminos de Producto Nacional Bruto o Producto Interno Bruto.
II) Estimaciones del Producto sectorial -como en general se admite que el cambio de estructura de la economa,
as como el nivel de actividad, tienen efectos sobre la fuerza de trabajo y, por lo tanto, sobre las necesidades
educacionales-, el segundo paso consiste en estimar la divisin del producto total entre los diversos sectores
econmicos ei el ao meta.
III) Estimaciones de la productividad sectorial inversa del trabajo. Para relacionar el nivel y la estructura del pro-
ducto con la fuerza de trabajo es necesario desanollar estimaciones de esta productividad, es decir cantidad
de personas empleadas por unidad de producto en el respectivo sector; cuando estas estimaciones se multipli-
can por el producto sectorial estimado en II) resulta una estimacin de la cantidad de trabajadores que nece-
sita cada sector econmico en el ao meta.
IV) Estimaciones de la distribucin ocupacional por sectores. Suponiendo que diferentes tipos de trabajo deben
tener diferentes tipos de antecedentes educacionales, ser necesario estimar la cantidad de trabajadores reque-
ridos segn la ocupacin. Para hacerlo, se efectan estimaciones de la distribucin ocupacional de la fuerza
de trabajo por sector; multiplicando estas estimaciones por el nmero de trabajadores requeridos en cada sec-
tor, a lo que ya se lleg en lll), se obtendr la cantidad de trabajadores que necesita cada ocupacin por sec-
tor de la economa.
V) Estimaciones de la distribucin ocupacional total. Para determinar las cantidades en una ocupacin dada en
cada sector, se suman todos los sectores con el fin de llegar a una estimacin del nmero total de trabajado^
res en esa ocupacin necesario para alcanzar las metas de producto total.
VI) Estimaciones de la educacin asociada con la ocupacin. Para convertir las estimaciones ocupacionales en es-
timaciones de metas de stocfc educacional en la fuerza de trabajo, se deben efectuar estimaciones de los tipos
de educacin que deben asociarse a cada ocupacin. Multiplicando estas estimaciones por la estimacin de la
cantidad requerida en cada ocupacin se obstendr la cantidad de cada tipo de educacin en cada ocupacin.
VII) Estimaciones del stocf[ educacional total. Aqu, las estimaciones obtenidas en el paso 6, se suman en funcin
de todas las ocupaciones y con respecto a cada nivel de educacin. Las cifras resultantes indican las estimacio-
nes del stock requerido d cantidad de trabajadores en la fuerza de trabajo de acuerdo con cada tipo d educacin.
VIII) Estimaciones del incremento de la fuerza de trabajo educada. Para convertir las estimaciones del stock educa-
cional meta en estimaciones de flujos ser preciso restar de las estimaciones metas la cantidad de los que ya
estn en la fuerza de trabajo, con cada nivel educativo y se espera sobrevivirn hasta el ao meta. Esto dar
una estimacin del incremento de la fuerza de trabajo por categora educacional que ser necesario aadir a
la fuerza de trabajo en el perodo contemplado por el plan.
IX) Estimaciones del flujo total de graduados. Puesto que una parte de los graduados del sistema educativo no in-
gresa a la fuerza de trabajo, su incremento por categoras educacionales debe multiplicarse por estimaciones
de las tasas inversas de participacin de dichos graduados en la fuerza d trabajo. ls cantidades resultantes
expresarn las estimaciones finales del flujo total de graduados requerido durante el perodo del .plan"

7. REQUISITOS D E LAS PREVISIONES PARA UTILIZARLAS EN EL PROCESO DE PLANEAMIENTO


Es necesario subrayar, en primer lugar, que el valor de las estimaciones y previsiones depender de la forma como
se las realice, como parte y dentro del contexto tanto de la planificacin general del desarrollo como del planea-
miento educativo, y no como estudios acadmicos marginales a estos procesos.
En segundo lugar, debe recordarse que tanto la seleccin de mtodos como el alcance que pueda atribuirse a
los resultados de los estudios sobre recursos humanos, dependern de tres factores que, en modo alguno, pueden
descuidarse: las caractersticas del nivel y estructura del desarrollo econmico presente, determinante de la impor-
tancia relativa de las diversas categoras ocupacionales y el valor que pueda atribuirse a la extrapolacin de tenden^
cias histricas; la existencia o falta de planes de desarrollo y, cuando los hay, sus caractersticas en cuanto al conte-
nido y posibilidad que sean adoptados y realizados, tambin, la cantidad y calidad de los datos bsicos para efec-
tuar las previsiones. Los trabajos realizados por la OECD constituyen un ejemplo cmo pueden afectar estos facto-
res el alcance de los estudios sobre recursos humanos y los mtodos utilizables; aunque mspirados en un esquema
metololgico comn, en la prctica debieron efectuarse siguiendo procedimientos especficos muy diferentes.
En tercer lugar, y sean cuales fueren los mtodos aplicados, parece que la contribucin directa y concreta
que los anlisis y previsiones de recursos humanos puedan prestar al proceso de planeamiento de la educacin, es-
t condicionada a la atencin otorgada a los siguientes requisitos:
I) Una interpretacin y definicin ms exacta de qu significan las previsiones en trminos de expansin y
contenido de los diversos niveles, ciclos y ramas de enseanza del actual sistema educativo regular, y en trnnos

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de los tipos de recursos hnmans que deben formarse fuera de l; no bastar, desde luego, con estimaciones globa-
les donde slo se consideren la clasificacin por grados y niveles de enseanza y la divisin de sta, por ejtmplo, e;i
acadmica, cientfica y tcnica.. Deber precisar qu tipo y qu proporcin de recursos humanos se formarn en
el sistema educativo propiamente dicho, en los programas de capacitacin vocacional acelerada) en los programas
de capacitacin en servicio, etc., y en lo que atae al sistema regular de educacin determinar la funcin que le co-
rresponder en la formacin de recursos humanos a la educacin primaria, a la educacin media en un primer ciclo,
al segundo ciclo en sus ramas acadmicas, industrial, agrcola, comercial, formacin de maestros, etc., a las diversas
carreras cortas de nivel superior, a las ramas universitarias diversas y a los programas de especializadn de postgrado.
La factibilidad de traducir los requerimientos de formacin de recursos humanos en trminos de caracters-
ticas estructurales del sistema educativo, depender tanto del hecho que el estudio del perfil educativo de la fuerza
de trabajo actual se haya realizado teniendo en cuenta estas caractersticas como del grado en que se efecte la eva-
luacin de las futuras necesidades relacionndolas con tos diversos componentes de la estructura actual o deseabk
de dicho sistema.
II) Otro problema se vincula con los grados de detalle y exactitud deseables en las cuantificacions. Es obvio
que, en lo tocante a programas de capacitacin fuera del sistema regular de educacin, el detalle sobre los tipos de
entrenamiento y el nmero de sus participantes ser mayor y deber establecerse de modo especfico en cada caso,
tiempo y lugar; en relacin al sistema educativo regular, en lneas generales, bastar con rdenes de magnitud e im-
portar principalmente alcanzar las relaciones y proporciones fundamentales fijando lmites aproximados que sefi-i-
len a partir de qu punto pueden operarse dficit o supervit en relacin con la demanda. En este caso la exigencia
de detalle se deja sentir slo en aquellos tipos de enseanza ms especializados y donde la transferencia vertical u
horizontal, dentro del campo ocupacional, es imposible o reducida.
III) Luego aparece el problema del diverso significado que adquieran las necesidades de recursos humanos a
corto, mediano y largo plazo. A corto plazo slo puede responderse a necesidades que pueden ser satisfechas me-
diante programas de capacitacin acelerado fuera del sistema educativo regular; a mediano plazo el sistema puede
responder a las necesidades de modo parcial y limitado, mediante una actividad de reorientacin vocacional y meji>
rando los actuales niveles de productividad del sistema educativo; pero su contribucin decisiva est a largo plazo y
en la medida que el esliierzo se inicie a corto plazo, se contine a plazo intermedio, se alcanzarn los resultados ap'j-
tecidos. Una previsin de necesidades de recursos humanos en abstracto, y sin tener en cuenta los plazos en que por
su misma naturaleza pueden ser satisfechos, carecera de realismo y no tendra posibilidades de cumplirse.
IV) Otro problema refirese a la necesidad de prestar mayor atencin, en las estimaciones de necesidades, a]
contenido de la educacin y a los niveles convenientes en materia de conocimientos y habilidades. Hasta ahora pa-
rece haber precocupado ms el aspecto estadstico del nmero de egresados necesarios de los diversos niveles y modali-
dades de la enseanzaque sus calificaciones. En los pases donde se presume im contenido y un nivel relativamente acep-
tables de formacin, sto no constituye una Calla seria; pero en cambio s lo es en los pases en desarrollo donde s posi-
ble que los sistemas educativos cuenten ya con Jos tipos de educaoin necesarios, y ms an, que sea satisfactorio el nu-
mero de sus egresados, pero que la deficiencia fundamental radique n la inadecuacin entre los conocimien-
tos y habilidades adquiridas y las requeridas por el campo ocupacional respectivo. En este caso, ser improce-
dente proyectar una expansin cuantitativa cuando slo en apariencia se adeca a los requisitos del desarrollo.
V) Por ltimo, corresponde hacer referencia a la necesidad de profundizar los diagnsticos del estado actual
en relacin con los dficit e inadecuaciones en materia de recursos humanos. Urgente es analizar los factores escola-
res y extraescoiares que determinen la escasez de ciertas categoras y la pltora de otras, como as examinar si los
casos de desempleo de ciertos tipos de egresados del sistema educativo se deban, ms que a exceso de profesiona-
les, a un mercado de trabajo defectuoso o a la falta de polticas de utilizacin racional de los egresados del sistema.
De poco servira efectuar proyecciones y previsiones de situaciones ptimas en el futuro, si no se acta en seguida
sobre los factores detenninantes de las distorsiones actuales.

8. L A D E M A N D A D E E D U C A C I O N D E U I V A D A D E N E C E S I D A D E S SOCIOCULTURALES

El anlisis y la previsin de esta demanda podr servir de punto de partida pata determinar las caractersticas de
una poltica adecuada de extensin y distribucin de las oportunidades educativas para la poblacin. Las estimacio-
nes de demanda de fuerza de trabajo educada permitirn establecer tasas diferenciadas de crecimiento del sistema
educativo segn las diferentes modalidades de educacin y capacitacin; ser su resultado final la fijacin de ciertas
metas de desarrollo educativo donde se fundan los dos tipos de demanda, de acuerdo con una estructura y una or-
ganizacin determinandas de los procesos educativos, que se realizar dentro y fuera del sistema.
Ahora bien, todo esto no basta para adecuar la educacin a las necesidades concretas de una comunidad o
pas; hay otros requerimientos de orden sociocultural que, aun cuando no sean puantificables, deben traducirse en

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contenido formatvo no slo de los niveles generales bsicos de la educacin sino de todo el sistema, incluidos los
niveles superiores y sus ramas profesionales.
Para la adecuada preparacin de la fuerza de trabajo deben considerarse elementos formativos y de capacita-
cin que permitan al individuo actuar como ciudadano, desarrollar su personalidad; la educacin deber permitir-
le situarse mejor y participar en los procesos culturales, tecnolgicos, polticos y cientficos de su tiempo. Desde
luego on estos elementos, que no aparecen incluidos en un perU estricto de los conocimientos y destrezas, iiidispen-
sables para actuar en un campo o en una fase de los procesos productivos.
Un diagnstico cuidadoso y objetivo de los factores positivos y negativos de la comunidad nacional, y una
idea clara del tipo de hombre que conviene formar, permitirn programar el contenido educativo que conduzca a
perfilar las actitudes y patrones de conducta morales y cvicas, vinculados con la responsabilidad, la convivencia y
la partidpacin sociales.
Para alcanzar este objetivo pueden desempear un papel cada vez ms importante las disciplinas artsticas y
sociales que contribuyen al desarrollo de las capacidades creadoras y a la preparacin del ciudadano; si se descuidan
fistos aspectos de la formacin humana el futuro sorprender a los dirigentes de un pas determinado ccn una
educacin considerablemente extendida y con una cantidad adecuada d profesionales y tcnicos, sin que ello se
traduzca en autntica y afectiva capacidad humana pafa resolver los problemas bsicos del desarrollo nacional.

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Captulo VI

LA EVAiUAOON DE LA ESTRUCTURA Y EL PRODUCTO DE LA EDUCAOON

En el proceso de planeamiento hay cuatro aspectos estrechamente relacionados entre ellos, interdependientes en
cuanto a las decisiones que los afecten y que, en este trabajo, se separan simplemente con fines de anlisis. Estos
son: el volumen y la composicin del producto deseable de la educacin en trminos de egresados y graduados;la
estructura de enseanzas apropiadas para obtener tal producto; el volumen y estructura de la pirmide educacional;
y losflujosnecesarios de matrcula para obtener el producto proyectado. Estos cuatro elementos se definen a par-
tir de criterios coordinados y constituyen el ncleo del plan, en relacin con el cu se deciden y proyectan las re-
formas, los instrumentos y los recursos indispensables.
En un desarrollo no planifcado de la educacin estos cuatro elementos suelen marchar y ser tratados con ele-
vado grado de incoherencia.
1. EL CONCEPTO DE ESTRUCTURA
En trminos muy simples, por estructria del sistema de educacin se entiende el esquema institucional con que
cuenta un pas para desarrollar la funcin educativa. Este esquema lo constituyen los diversos niveles y modalida-
des o tipos de enseanza y la organizacin que a los mismos se les da en trminos de funciones especficas (conte-
nido, duracin, ciclos y grados) y las lneas de articulacin vertical y horizontal que se establecen entre ellos. Esta
estructura comprende no solamente el sistema educativo llamado "regular", sino toda clase de proceso organizado
de enseanza-aprendizaje: education de anormales, alfabetizacin y educacin de adultos, instituciones de en-
trenamiento ocupadonal, educacin sistemtica mediante mdemos medios de comunicacia.
Si todas estas "formas de ensear" tuvieran alguna vinculacin entre ellas, y, sobre todo, con el sistema regu-
lar, podra hablarse de una estructura escolar; sin embargo, en la prctica no estn suficientemente institucionaliza-
das en s mismas o no sueleexistir una vinculacin estable con las dems formas de enseanza; coexisten as {Koes
varias estmcturas o sistemas de enseanza entre los cuales sobresale por sus dimensiones, su organizacin, su anti-
pedad y su eficiencia, la estructura escolar "regular".
Por consiguiente, el anlisis de la estructura de las enseanzas no debe reducirse slo al sistema escolar sino
abarcarlas a todasy investigando tanto su organizacin individual como sus relaciones mutuas.
En este anlisis deben tenerse en cuenta dos aspectos: l estructural propianiente dicho, definido por los ob-
jetivos asignados a las diversas partes de la estructura y los planes de estudio correspondientes; el aspecto dinmico
y de funcionamiento de la estructura relacionado con los requisitos o normas para la admisin, la promocin y la
titulacin, esto es, los mecanismos reguladores delflujode estudiantes a travs de las diversas partes de la estructu
ra.
LA REVISION DEL ESQUEMA INSTITUCIONAL

l inventario y examen de todas las oportimidades o caminos de educacin disportibles debe ser completo y preci-
so. Es frecuente comprobar que los mismos responsables de la educacin desconocen la magnitud, la ndole y vari-
dad de las modalidades y tipos de educacin existentes en el pas; o su conocimiento; se reduce a los medios de forr
macin del sistema llamado regular o a las partes del mismo que controlan los ministerios de educacin. Muchos
planificadores de la educacin tampoco escapan a este reproche. Existen en los pases en desarrollo toda una ga-
ma de instituciones qe imparten gn tipo de educacin, incluso no rgistrados en las estadsticas escolares, y que
importa conocer para sacarlas de su aislamiento y mejorarlas, incorporndolas un esquema coherente de medios
educativos.
Se presenta a continuacin un esquema que puede servir de gua para la descripcin y ^lisis de la estructu-
ra del sistema educativo:

a) organograma de la estructura con indicacin de lneas de articulacin Verticial y de transferencia horizon-


tal de im nivel o modalidad de enseanza a otro u otros;
b) Fines generales expresamente asignados la educacin en su conjunto;
c) Caractersticas de cada nivel o modalidad de esnseanza:

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I) O b j e t i v o s y f u n c i o n e s e s p e c i f i c a s q u e se le a t r i b u y e n ;
II) Duiacin

Acadmica
General Cientfica
Tecnolgica

Industrial
III) C a r c t e r de l a e n s e a n z a
Agrcola
Comercial
Profesional
Normal
Artstica
etc.

IV) N i v e l y s u j e t o s a q u i e n e s est d e s t i n a d a ;
V) E s t r u c t u r a d e l p l a n de e s t u d i o s :
VI) Carcter terminal o preparatorio para otro nivel o modalidad;
VII) E x i s t e n c i a y v a r i e d a d de p o s i b i l i d a d e s de c o n t i n u a r l o s e s t u d i o s en n i v e l e s s u p e r i o r e s o t r a n s f e -
rencia a m o d a l i d a d e s paralelas, e n d o l e de los requisistos exigidos;
VIII) Requisitos para la admisin, p r o m o c i n y titulacin;
IX) T i p o de t t u l o q u e c o n f i e r e y c a m p o o c u p a c i o n a l p a t a e l q u e se s u p o n e q u e c a p a c i t a ;
X) Gobierno y flnanciamiento.

d) Nmero total de establecimientos: coeficientes de relacin entre este total y la cantidad de establecimien-
tos de cada nivel y modalidad descritos; volumen y estructura de la matrcula de acuerdo con el esquema del siste-
ma descrito; tamao promedio de cada tipo en funcin de la matrcula y cantidad de los que se sitan en los dos ex-
tremos con relacin a este promedio.
e) Mapas de situacin de los establecimientos de cada tipo en el territorio nacional.

3. IDENTIFICACION DE CAMBIOS NECESARIOS EN LA ESTRUCTURA DE LA ENSEANZA


El examen detenido de los elementos enumerados y la evaluacin de los mismos mediante una combinacin de cri-
terios pedaggicos, sociales y econmicos puede revelar una serie de deficiencias y evidenciar factores limitativos de
la eficiencia, tanto cuantitativa como cualitativa, de los sistemas escolares, originados en la estructura misma del
sistema:
- Ausencia de modalidades de educacin para formar, en la cantidad y con la variedad adecuadas, los recursos hu-
manos necesarios para el desanollo de las actividades econmicas y la prestacin de servicios sociales;
- rigideces y distorsiones que representan obstculos para que un mayor nmero de escolares pueda seguir, sin so-
lucin de continuidad, los estudios en grados y niveles superiores, reubicarse dentro de las modalidades de un mis-
mo nivel, reingresar al sistema luego de haberlo abandonado, para proseguir sus estudios o para poder altemar los
estudios con el trabajo.
En sntesis, todo lo que define el grado de flexibilidad de las estructuras y la funcionalidad de las oportuni-
dades educativas:
- Anacronismo de ciertas modalidades de enseanza, deficiencias por lo que corresponde a su duracin, conteni-
do y nivel en el que estn situadas en el sistema;
- desequilibrio en la atencin prestada en el plan de estudios a la formacin general y profesional, humanstica,
cientfica y tcnica; la formacin acadmica y la capacitacin prctica;
- sobrevoracin de algunas modalidades de enseanza en detrimento de otras tanto o ms necesarias para los in-
dividuos y para la sociedad;
- rupturas en la continuidad del proceso educativo en el paso de un grado o nivel al siguiente, lagunas o repeticio-
nes intiles de contenido;
- inexistencia de un verdadero sistema de educacin extraescolar o de adultos, o falta de articulacin de ste con
el sistema regular de educacin.
Un anlisis ms profundo puede revelar como se proyecta sobre la estructura educativa y como sta perpe-

46
ta o consolida la estratificacin social del respectivo pas. Desde el punto de vista de un planeamiento de la educa-
cin para el desarrollo, este problema ofrece la mayor importancia y es aqu donde los socilogos pueden prestar
su mejor y ms concreto aporte.
Finalmente, cabe observar que en la identificacin e introduccin de cambios en la estructura de las ensean-
zas no basta con poder probar o justificar sus necesidad, sino que es indispensable tener muy en cuenta sus impli-
caciones pedaggicas, financieras y administrativas. No todos los sistemas educativos son capaces de asimilar y lle-
var adelante en seguida y con eficiencia cualquier cambio de su estructura. Muchas "reformas" quedan en el papel
o se aplican con resultados nulos o muy pobres por la carencia de personal docente adecuado, de facilidades fsicas
e instrumentales, de capacidad operativa y tcnica de la administracin. As, se observa en muchos pases en desa-
rrollo la proliferacin de nuevos tipos o ramas de enseanza, evidentemente necesarios, pero con un funcionamien-
to tan deficiente que apenas se justifica su existencia.
Por ltimo, deben tenerse en cuenta las resistencias a los cambios estructurales que pueden presentar algunos
sectores por razones de tradicin, prestigio o intereses particulares.

4. ANALISIS Y PREVISION DEL PRODUCTO DE LA EDUCACION


a) Necesidad y dificultad de la evaluacin del producto. Los sistemas educativos se organizan y se financian
para que rindan determinados resultados cuantitativos y cualitativos que se consideran necesarios en fimcin de ob-
jetivos culturales, sociales y econmicos. Si se construyen y abren instituaciones escolares, si alas mismas se incor-
poran cantidades crecientes de nios, jvenes y adultos, s se las dota de personal docente y de instrumentos, y si
se invierten recursos econmicos en aumento, no es porque todo ello constituya un fin en s mismo, sino porque es
un medio para obtener resultados en punto a instruccin, formacin y capacitacin que se estiman necesarios para
que una sociedad consoUde el desarrollo alcanzado y pueda lograr niveles de vida cada vez ms humanos y satisfac-
torios.
Lo anterior implica que esos resultados deben definirse y preverse con la mayor precisin posible y poder me-
dirse en alguna forma. La actividad educativa no puede escapar al sometimiento, como otras actividades donde es-
tn en juego los intereses ms vitales del individuo y d la sociedad, a un escrutinio riguroso de sus resultados reales
y a un proceso continuo de redefinicin de esos resultados en funcin de las necesidades sociales en evolucin.
Advirtese la tendencia a evaluar y reformar los contenidos, las estructuras y los mtodos de la educacin y
tratar sus instrumentos con independencia de los resultados, los que se dan por supuestos, o se definen en tmiinfis
extremadamente vagos, cuando no se pierden de vista. Todo esto tiene como consecuencia que de este modo no sea
factible evaluar la real bondad y eficacia de las reformas y cambios en los sistemas educativos.
Tal vez todo esto se deba a la real dificultad de como definir en trminos precisos y evaluar objetivamente y
en sus diversas dimensiones los resultados de la educacin, pero tambin a una especie de concepto mstico segn
el cual la educacin es algo intangible, cuyos resultados no pueden ni deben medirse. De todos modos, no es conce-
bible un planeamiento racional y efectivo, sin un gran esfuerzo por medir y evaluar, aunque sea parcialmente, de
modo aproximativo y por vas indirectas, los resultados actuales de la educacin y los que cabe esperar
de la misma en el futuro.
De otro modo sera difcil concebir como estructurar los contenidos de la educacin, determinar las modali-
dades de enseanza necesarias, los mtodos e instrumentos convenientes, etc.
La evaluacin de los resultados, para ser completa, debe efectiiarse desde varios ngulos, cada uno de los cut-
es exige la aplicacin de criterios y mtodos de anlisis especficos;
- desde el punto de vista de los fines generales e intrnsecos a toda buena educacin: desarrollo integral de la per-
sonalidad y de las capacidades del individuo;
- desde el punto de vista de la adecuacin cuantitativa y cualitativa del producto a las necesidades de educacin
general y especializada para el desarrollo econmico y social;
- desde el punto de vista de los niveles de aprovechamiento alcanzados por el promedio de los estudiantes;
- desde el punto de vista del rendimiento de los servicios educativos en trminos de la escolaridad que logran;
- desde el punto de vista de los costos.
5. A N A L I S I S D E L A C A N T I D A D Y C O M P O S I C I O N D E L PRODUCTO

E producto se analiza y se proyecta de acuerdo a su cantidad, su composicin y su calidad. B1 anlisis debe pro-
yectarse tanto sobre el producto mismo como sobre los factores que lo determinan.

a) La medicin del producto. La cantidad y la composicin aluden a las proporciones de individuos que al-
canzan cierto grado o nivel, despus de hsber cursado determinada modalidad de educacin. Esto significa que en

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su apreciacin van implcitas consideraciones cualitativas, en cuanto se hace referencia a la ndole y nivel de la edu-
cacin recibida.
En punto a cantidad y composicin del producto interesa precisar la situacin presente, las tendencias y la
situacin deseable en el futuro, tanto en el sistema regular de educacin como en las formas que puede adquirirla
educacin fuera de ste, de los aspectos siguientes:
- cantidad de egresados de cada nivel de enseanza luego de haberlo cursado por completo y dalos que alcanzan
a cursar antes de abandonar el sistema ciclos, dentro de cada nivel, que se consideran relativamente completos tan-
to desde el punto de vista pedaggico como ocupacional;
- la composicin de los egresados o titulados de acuerdo con las modalidades, ramas o tipos de educacin.
Es preciso identificar este producto retrospectivamente durante un perodo suficientemente largo como para
poder determinar tendencias de evolucin y pronosticar as qu cabe aguardar en el futuro. Los datos se consigna-
rn en un cudro que contenga tanto la situacin presente como la pronosticada y que permita percibir el total de
egresados con certificados o ttulos; la relacin entre el total de cada nivel y el total general; la relcin entre los
egresados de cada modalidad o tipo de enseanza y el total de egresados del respectivo nivel. A pr de constituir
estos datos un aspecto esencial de las estadsticas educacionales, no ser infrecuente que los planiflcadores se en-
cuentren con que tales datos no existen^ se los consigna desde hace muy poco tiempo, se refieren slo a alguno o
algxmos pocos tipos de enseanza.
En cuanto a los egresados de la Universidad, y puesto que muchos adquieren el ttulo en un tiempo mayor
del regular, hay que relacionar los ttulos cn el ao del egreso y estimar tanto el tiempo promedio que invierten pa-
ra adquirirlo como el porcentaje de quienes no llegan a hacerlo. Ser til estudiar los factores que determinan estos
fenmenos, dada su importancia para prever la oferta real de recursos humanos por el sistema educativo.
El cuadro de volumen y composicin del producto se confronta luego con las previsiones de composicin edu-
cativa deseable de la poblacin en general y de la fuerza de trabajo- en particular, derivada de las metas de los pla-
nes de desarrollo.
, Se han subrayado y distinguido los conceptos de "composicin educativa de la poblacin en general" y "fuer-
za de trabajo en particular", para destacar que esta ltima es slo una parte de la primera. La fuente directa de don-
de se nutre la fuerza de trabajo es la^oblacin activa total del pas, y los procesos productivos nicamente podrn
contar conlos recursos humanos adecuados en la medida que se eleve el nivel y mejore la composicin educativa de
la poblacin general.

b) Factores condicionantes de la cantidad y composicin del producto. Este anlisis comprende:


- La pirmide educativa que da por resultado el producto;
- los flujos histticos de la poblacin escolar que determinan que la pirmide escolar presente la configuracin y
la estructura actuales;
- los puntos de mayor estrangulamiento y los factores que los ocasionan;
- los mecanismos que definen el movimiento de la poblacin escolar a travs de los diversos grados y niveles edu-
cativos. '
I) La pirmide escolaran que se ordena la matrcula por grados, debe determinarse tanto para el sistema en ge-
neral, como par cada modalidad o rama de enseanza. Las cifras absolutas permitirn establecer algunos ndices
de importancia:
- Relacin entre la matrcula total y la poblacin comprendida entre las edades extremas que tericamente com-
prende el proceso educativo;
- entre la matricida total y la de cada nivel de enseanza;
- entre la matrcula de cada nivel y la poblacin del grupo de edad correspondientes y entre grados y edades sim-
ples;
- entre la matrcula de las diversas modalidades o ramas de enseanza dentro de cada nivel;
- entre la. matrcula del primer grado y la del ltimo de cada nivel o modalidad y entre la de ste y la cantidad de
egresados aprobados.
Todos estos datos habrn de clasificarse por sexos, carcter pblico o privado de las instituciones y, segn sea
el caso, por carcter rural y urbano, por provincias y distritos escolares.
Todos los indicadores anteriores pueden derivarse de un cuadro fundamental de distribucin de matrcula
por edades y grados; la frecuencia con que faltan estos datos obligar a efectuar encuestas generalizadas o muestreos
cuidadosos.
II) Xc>s./7w/ojW5twc>s complementan los ndices anteriores que resultan del examen esttico de la pir-
mide educativa y expresan la situacin actual, pero no mdican el proceso y la configuracin de los factores que la

48
determinan, y mucho menos permiten proyectar la pirmide que es factible esperar en el futuro de acuerdo a las
tendencias evolutivas de tales factores. Son estos factores: la matrcula inicial y las tasas de retencin y d promo-
cin; o dicho en trminos negativos: la nueva matrcula y las tasas de repeticin y abandono. El estudio se efecta
mediante el seguimiento de cohortes, determinando cuntos de los individuos que ingresaron al sistema, en sus dife-
rentes niveles y modalidades de enseanza en un ao determinado, llegaron a concluir los estudios y en qu tiempo
lo hicieron.
El anlisis permitir establecer algunos ndices, los mismos que se utilizarn para pronosticar la pirmide que
puede esperarse en el futuro y para establecer los flujos de matrcula necesarios para obtener las metas del plan de
educacin:
- nivel promedio de escolaridad que produce el sistema en su conjunto y en cada uno de sus niveles. Este nivel
promedio tiene directa relacin con la capacidad del sistema para elevar el nivel promedio de instruccin de la po-
blacin;
- relacin entre el producto final del sistema, el de cada nivel y rama de enseanza y la matrcula inicial;
- coeficientes de retencin, abandono, repetinciri y promocin en cada grado;
- prdidas de estudiantes en grados sucesivos con respecto a la matrcula inicial;
- porcentaje de alumnos egresados del nivel primario y del nivel secimdrio que ingresa al rvel inmediatamente su-
perior, y a sus respectivas modalidades;
- coeficientes de cuntos logran cursar los niveles o ciclos en los aos regulares previstos, y cuntos neceatan ms
aos de lo normal.
III) Deben ser identificados los puntos de mayor estrangulamiento y los factores que los ocasionan. Para los
fines del planeamiento de poco servira la pirmide educacional o determinar cmo operan los flujos de la poblacin
escolar, si no se procede inmediatamente a identificar los centros de gravedad, o puntos de mayor incidencia de los
fenmenos de bajas tasas de incorporacin y de altas tasas de abandono y repeticin, con la consiguiente identifica-
cin de sus causas. Es necesario determinar en qu modalidades y grados de la educacin, en qu regiones, provin-
cias y distritos, con relacin qu sexos, a la ndole privada o pblica, rural o urbana, de los establecimientos tie-
nen mayor cuanta los fenmenos de prdidas y de escaso rendimiento. Hecha esta identificacin ser posible pro-
ceder a indagar las causas, estableciendo correlaciones con datos referentes tanto a las circunstancias ambientales
como alas circunstancias de funcionamiento de las respectivas instituciones escolares:las condiciones socioecon-
micas de los alumnos, de nutricin y de salud, la renta por persona, el nivebeducativ de la comunidad, el carcter
completo o incompleto de las escuelas, su tamao y distribucin geogrfica, la calificacin del personal docente, las
condiciones de dotacin de los establecimientos, la calificacin de los directores y supervisores, etc. Todos estos as-
pectos afectan en diversos grados y formas, de modo positivo o negativo, el volumen y composicin de los efectivos
escolares, por su incidencia sobre los fenmenos de incorporacin al sistema, retencin, abandono y promocin. Se-
r de suma utilidad la toma de una muestra que relacione los datos d abandono y repeticin con los datos escola-
res y ambientales mencionados.
IV) Los mecanismos reguladores y promotores del movimiento de la poblacin escolar comprenden los pro-
cedimientos, normas o polticas que tienen un efecto estimulante o limitativo sobre el flujo de la matrcula, la dis-
tribucin de la misma de modo racinal o anrquico segn las diversas modalidades de la enseanza, y que por lo
tanto inciden sobre el volumen y la composicin del producto de la educacin; es lo que William Platt ha denomi-
nado en forma grfica "el mecanismo de vlvulas" reguladoras del sistema educativo. Estos mecanismos son: los re-
querimientos de admisin, los requisitos para la prombcin y la titulacin, el sistema de exmenes, el sistema de
orientacin escolar y vocacional, y el sistema de becas, de estmulos en general y d asistencia social a los alumnos.
Son estos factores determinantes del producto de la educacin, intrnsecos a los sistemas educativos, y que en
el diagnstico de su situacin y de sus tendencias deben examinarse cuidadosamfent. La posibilidad de alcanzar las
metas de los planes de educacin y el grado de obtencin de las mismas estn en gran medida condicionados por las
decisiones y polticas que se adopten con respecto a estos elementos.
6. A N A L I S I S D E L A C A L I D A D D E L P R O D U C T O D E L A EDUCACION

En el proceso de planeamiento tratar por separado, con mayor detalle y de modo explcito, los aspectos cualitati-
vos, no slo es conveniente para los fines del anlisis, sino necesario en virtud del peso que tienen en materia edu-
cativa y de la distincin que es necesario establecer entre "niveles formales" y "niveles reales" de la educacin reci-
bida. En muchos casos el mayor problema de la educacin suele consistir en la gran distancia entre la educacin que
los certificados o ttulos expresan como recibida y la obtenida realmente; esto hace dudosa la comparabilidad en-
tre los niveles de educacin de distintos pases y aun dentro de un mismo pas, aunque los planes de estudio y su
duracin sean idnticos.

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El anlisis y la evaluacin de la calidad de los resultados del proceso educativo constituye el problema ms
difcil y complejo d la educacin y, por lo tanto,, de su planeamiento. Se trata del aspecto usualmente ms contro-
vertible y expuesto a las ms variadas apreciaciones subjetivas. La dificultad radica en la naturaleza misma del actc
educativo y de sus efectos, que varan de individuo a individuo y de sociedad a sociedad, y que en muchos de sus
aspectos no son susceptibles de medida y evaluacin directa; sus verdaderos resultados slo se ponen de manifiesto
en la persona y la sociedad mucho tiempo despus que los individuos han abndonado las instituciones escolares; y
an en este ltimo caso, es difcil distinguir qU se debe a la educacin recibida, o a- otros factores! Pinsese por
ejemplo en todo lo referente al xito profesional, a las actitudes y la conducta.
Sin embargo, es inconcebible un planeamiento qxie en cierto grado y de alguna manera no aborde este pro-
blema, que es el fundamental d la educacin; pero al hacerlo 16s plaii'ficadores debern tener conciencia de la
complejidad y de las limitaciones que poseen los intentos, por otra parte absolutamente necesarios, de evaluar, en
un caso concreto, la calidad de la educacin. Frente a este problema parece conveniente adoptar una posicin eqvi-
distante entre qitenes eluden el tratamiento de los aspectos cualitativos pomo prestarse, tan fcilnlente como
otros, a la cunticacin, o lo reducen ingenuamente al anlisis de los llamados indicadores de calidad, tales como
la relacin alumnos por maestro, coeficientes de titulacin del personal docente, ndices de repeticin, etc., y quie-
nes desearan ventilar el asunto en funcin de concepciones tericas de ndole pedaggica. Para fines operativos,
como son los del planeamiento, evidentemente ninguna de estas posiciones parece ayudar a resolver el problema.
El diagnstico de la calidad de la educacin debera resultar de la conjugacin de tres tipos de anlisis o eva-
luaciones: a) la medida y evaluacin directas de los resultados finales del proceso educativo escolar; b) el anlisis
de los factores que en forma ms directa determinan la ndole y grado de los resultados; y c) el examen de las con-
diciones en que tiene lugar el proceso enseanza-aprendizaje y que influyen directamente sobre los resultados o a
travs de sus factores.
Los factores que se sealan en este documento son fundamentalmente el contenido de la educacin, la cali-
dad y eficiencia del personal docente, y los mtodos o procedimientos de la enseanza y el aprendizaje. Las circur^s-
tancias aluden a las facilidades fsicas, los instrumentos disponibles para el proceso y la organizacin escolar. Todos
estos elementos pueden ser sometidos a anlisis concretos, juzgados con mucha objetividad y precisin y mejorados
mediante acciones o reformas especficas incluidas en los planes de educacin.
En los pnafos que siguen se hacen breves referencias a estos aspectos de la evaluacin cualitativa, sobre to-
do con un fn indicativo del tipo de problemas y anlisis que implican.

a) La medida y evaluacin directa de los resultados. La calidad de la educacin se mide por el grado de ade-
cuacin entre los resultados asignados a un grado, ciclo o nivel en una modalidad determinada de educacin y los
logros obtenidos como promedio entre los escolares que lo cursaron. Esta definicin podr parecer simplista, pero
no se advierte cmo remplazara por otra mejor; y en la prctica, es la que, explcita implcitamente, siguen los
maestros cuando examinan el rendimiento de sus alumnos.
Dos resultados cualitativos de la accin escolar deben distinguirse para su evaluacin:
- El resultado propimenfe educativo de ndole general, que suele enunciarse de diferentes maneras: educacin
integral, formacin del crcter, formacin de la personalidad, de la responsabilidad, de actitudes, de principios
axiolgicos, de convicciones, de normas de conducta, etc.
- El especfico de instruccin, distinto para los diversos niveles: instrumentos de expresin, conocimientos o in-
formacin,.sentido crtico, dominio de las diversas tcnicas del pensamiento, capacidad de estudio, etc.
Mientras este segundo aspecto suele estar suficienteniente concretado y determinado para cada nivel, moda-
lidad y tipo de estudio, tanto en su conjunto como en cada uno de los grados que los integran, el primero general-
mente se reduce a aspiraciones vagas e implcitas, que no sirven como punto de referencia para la evaluacin.
Podrn encontrarse formulaciones de objetivos genricos, casi idnticos para cualquier tipo de enseanza y
para cualquier pas; as por ejemplo, "lafonnacinintegral dla persona", "la formacin del cuidadano", "el desa-
rrollo del pensamiento critico", etc., formulaciones todas que son orientadoras y ej^resan en qu valores debe ins-
pirarse la labor educativa, pero que como tes no son susceptibles de ser evaluadas ni medidas, mientras no se las
traduzca en .trminos de conocimiento, comprensin, habihdad y conducta defiids y que sern el resultado tan-
gible de la educacin.
Lo dicho implica que antes de emprender intento alguno de evaluacin de los logros alcanzados por los alum-
nos en cualqviier nivel o .tipo de enseanza, es indispensable disponer de una especie de matriz o esquema de los
resultados convetuentes y que sea a la vez razonable exigir al promedio de los estudiantes en el nivel escolar cuyos
resultados se intenta medir. Slo a partir y en funcin de un esquema semejante es posible proceder racional y
provechosamente a confeccionar y aplicar los instrumentos adecuados de evaluacin. Debe aadirse aqu que nc

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basta con definir tales resultados, sino que es necesario precisar cules son susceptibles de ser medidos y con qu
grado de validez. La formulacin de este esquema de resultados dar oportunidad para definir con la mayor preci-
cin posible las funciones especficas que corresponder cumplir al respectivo nivel y tipo de enseanza con relacin
al conjunto del sistema as como su funcin concreta de orden cultural, de orden social y de orden econmico.
Est tipo de esquema analtico de resultados es indispensable no solamente para evaluar los logros alcanzados
por los educandos, sino que es condicin necesaria para la elaboracin del curriculum, para la formacin de los
maestros, para el buen ejercicio de la supervisin, para la elaboracin de textos escolares, etc. Una de las caracters-
ticas y virtudes de eficacia de la llamada "enseanza programada" la constituye esta definicin precisa y explcita
de los resultados, como as tambin la seleccin y ordenamiento cuidadosos de las series de contenidos y experien-
cias educativas conducentes a los mismos, que aseguran as su eficacia, mediante un alto grado de racionalizacin
del proceso educativo.

b) Los procedimientos e instrumentos de la evaluacin. Estos, en lneas generales, son: la aplicacin de tests
uniformados; el anlisis de los resultados de pruebas aplicadas por las mismas instituciones escolares con fines de
admisin y promocin; la opinin autorizada de supervisores, directores y maestros altamente calificados por su
conocimiento y su experiencia pedaggicos.
I) Mucho se discute en el campo pedaggico la utilidad y validez de los tests objetivos uniformados para eva-
luar el rendimiento educativo; comb en tantos otros aspectos de la educacin, en ste se advierten a veces actitudes
y juicios extremados y dogmticos.
Es innegable que el llamado movimiento de los tests ha pasado por las visicitudes de toda innovacin, no obs-
tante obedecer a la evidente necesidad de encontrar caminos para reducir al mximo el factor subjetivo y la impre-
cisin en la tarea de evaluar el rendimiento educativo. Y esto se debe a varias razones; en primer lugar, es obligado
referirse a la prevencin que tienen algunos educadores contra todo cuanto signifique innovacin de medios o inten-
to de tecnificacin y empleo de criterios cientficos en materia pedaggica; est luego el inapropiado, inexperto e
ingenuo uso de este tipo de prueba por maestros que usan de modo mecnico las frmulas estereotipadas, o la apli-
cacin por administradores y especialistas, que si bien pueden conocer la tcnica, slo estn superficialmente fami-
liarizados con la complejidad del proceso y los resultados educativos. Pero tal vez lo ms grave sea cierta confusin
entre los diferentes usos.y el alcance que legtimamente puede atribuirse a esas pruebas.
La elaboracin y aplicacin de este tipo de pruebas puede cumplir tres funciones diferentes. Una primera, de
tipo experimental y para fines de investigacin pedaggica; en tales casos el proposito es perfeccionar el conoci-
miento sobre qu pueden aprender los alumnos en determinada edad, en determinado grado y en determinadas cir-
cunstancias de aprendizaje. Otra, servir de instrumento, entre muchos otros, en la labor de evaluacin que
realizan los maestros dentro del aula, o los sondeos e inspecciones de calidad que efectan ocasionalmente los direc-
tores y supervisores de los establecimientos educativos. Y ima tercera funcin, que es la que ms interesa aqu, con-
siste en servir como imo de los instrumentos utilizados para el "diagnstico" de la situacin educativa con miras al
planeamiento de medidas para mejorarla.
En el proceso de planeamiento estos tests tienen por objeto establecer los rendimientos promedio y las des-
viaciones con respecto a ellos, as como identificar el tipo de variable escolar a la que pueden atribuirse las diferen-
cias en los rendimientos entre un plantel y otro de la misma especie. Esto puede hacerse mediante muestras lo su-
ficientemente amplias como para que representen la situacin nacional. Est dems advertir que los tests y la mues-
tra deben disearse en el propio pas, en forma adecuada y teniendo en cuenta las caractersticas de los alumnos,
del sistema educativo y las circunstancias culturales y socioeconmicas en que viven los estudintes y se desenvuel-
ve la labor escolar.
II) El anlisis de resultados de. pruebas realizadas por los propios establecimientos con fines de admi-
sin y promocin no slo constituye un expediente para evaluar la calidad de los resultados, sino que permite juz-
gar la bondad de los sistenias y mtodos de evluacin empleados en el pas respectivo; tambin aqu se procede
mediante muestras diseadas con rigor.
III) Las opiniones ponderadas de maestros, supervisores y directores altamente calificados, y de comproba-
da experiencia, sobre la ndole de las deficiencias de los resultados educativos siguen siendo en educacin un m-
todo tan vlido como cualquier otro.
En ocasiones tambin se acude a la opinin de los mismos egresados de los establecimientos educativos, de
los empleadores y de los supervisores del trabajo del personal de las empresas.
En los ltimos aos se ha comenzado a ensayar un tipo interesante de investigacin; consiste sta en relacio-
nar el xito ocupacional, el ascenso social y el aporte al progreso sodal de grupos de individuos escogidos, con el
agrado, la ndole y las cariutersticas de la educacin recibida.

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Todos estos mtodos, an bien aplicados, apetias permiten evaluar los resultados, y por lo mismo la calidad
de la educacin de modo parcial y aproximativo; slo suministran "trozos de evidencia" sobre la eficacia de los sis-
temas educativos. Sin embargo^ valen .ms que discutir el problema de la calidady tomar medidas para su rnejora-
miento con una carencia total de conocimiento. objetivo.
c) Anlisis de los factores determinantes de la calidad' del producto. En otra parte de este documento ya se
hizo referencia a los factores exgenos que influyen sobre la cantidad, composicin y calidad del producto de la
educacin. Esos factores se sitan en varios campos: la capacidad general natural del educando para beneficiarse de
la educacin y sus aptitudes e inclinaciones; el nivel educativo y socioeconmico de la familia; las condiciones am-
' Mentales generales; la situacin sanitaria, el grado de urbanizacin, las circunstancias geogrficas y climticas, los
^ tipos predominantes de actividad econmica, las fuerzas que presionan sobre las decisiones y los cambios en mate-
ria educativa.
A continuacin se aborda en forma breve lo relativo a los factores intrnsecos directamente manejables por
la poltica educativa; estos fa;tores estn estrechamente relacionados y se condicionan rriutuamente. Para destacar
su importancia se los tratar por separado.
I) El contenido de la educacin. El contenido est constituido por el conjunto de actividades de ensefianzay
de aprendizaje, como tambin las que cotifiguran el embiente de la vida escolar, destinadas a lograr los objetivos de
la educacin. Sin reducirse a los planes y programas de estudio, el contenido est expresado en gran parte por ellos
y en los principios y normas querigensu interpretacin. La teora pedaggica del currclo suministrar los elemen-
tos y los criterios para este anlisis y para la introduccin de los cambios eventuales; para la evaluacin ser indispen-
sable referirse al cuadro de rendimiento exigible mnimo que se mencion al tratar lo relativo al producto de la
educacin. Importa examinar ahora el balance del tiempo consagrado a las diversas reas del conocimiento y a
los diferentes tipos de actividad escolar; la ndole de los contenidos programados dentro de cada rea y su ordena-
miento tanto horizontal como vertical (dentro de cada grado y en todos los grados), el balance en la atencin a los
diversos tem, el mtodo de ordenamiento de los contenidos, etc.
Tanto este anlisis como el de los textos exige una labor sistemtica por equipos en los que participen psic-
logos, administradores escolares, especialistas.en currculo y elaboracin de textos, especialistas en las diversas dis-
ciplinas y actividades y maestros de aUla experimentados.
En ocasiones contrasta fuertemente la complejidad que supone este anlisis y sus exigencias, con el mtodo
de encomendar la tarea a "comisiones" ad hoc compuestas por elementos heterogneos y que trabajan sin coordi-
nacin, sin normas y sin elementos de trabajo; personas que, por sus ocupaciones habituales, deben asumir la tarea
como una labor ocasional y marginal y no pueden necesariamente prestar la atencin continua y sistemtica que re-
quiere tan importante aspecto. , .
II) Los procedimientos pedaggicos utilizados en el proceso. Durante un tiempo los mtodos pedaggicos se
asociaron exclusivamente con lo que haca el maestro. Ahora, en cambio, se considera que el mtodo abarca la ma-
nera como los maestros enseElan y como aprendeirlos alumnos, y que ambos elementos estn-^estrechamente rela-
cionados; es decir, importa examinar tanto el proceso de enseanza como el de aprendizaje: el tipo de actividad que
despliegan los alumnos con relacin a las diferentes enseanzas, el tipo de explicaciones y comprensiones a que los
conduce el maestro, el tipo de materiales utilizados, el tipo de empleo que se hace de los textos, la manera como se
evala el aprendizaje, etc. En pocas palabras, para fines de diagnstico, ms que las tcnicas partales y sustitutivas
utilizadas para fragmentos de la enseanza, importa el "estilo general" de la enseanzay el aprendizaje, las modali-
dades que revisten estos dos procesos y la manera como-se articulan. Son estos aspectos, enrigor,los que deciden
la concepcin adecuada o inadecuada que se tenga del proceso, los que definen la orientacin de las enseanzas y
la ndole de los resultados que es dable esperar de ellas.
III) Los materiales e instrumentos didcticos. La importancia y el papel que desempean los materiales y los
instrumentos didcticos son cada vez mayores. La ndole y cantidad de los elementos disponibles, como as el gra-
do y modalidades de sui utilizacin determinan en gran medida la eficiencia y la orientacin de la educacin. Nose
trata simplemente d "auxiliares didcticos", como sele designrseles, ya que muchas veces suponen y generan
cambios en el contenido y en los mtodos de enseanza. Frecuentemente no hay mejor manera de suscitar cam-
bios educacionales que introduciendo en forma intencionada ciertos materiales de enseanza, ciertos equipos y la-
boratorios, ciertos medios audiovisuales, que implican tipos de actuacin de los maestros y de participacin de los
alumnos en el proceso educativo, que difieren de los habituales.
El contenido de la enseanza, los mtodos e instrumentos didcticos son factores interdependientes de la ca-
lidad de la educacin y durante el proceso de planeamiento deben ser tratados conjuntamente, estableciendo en-
tre ellos la debida conelacin funcional. Cada instrumento didctico debe ser identificado, elaborado y utilizado

52
en funcin de los contenidos y mtodos deseables de enseanza.
El inventario detallado de las disponibilidades de estos materiales por institucin, por grados y por materias,
as como la identificacin de su distribucin equitativa y grado de utilizacin, constituye un paso obligado en el
proceso de planeamiento educativo. Tales inventrios suelen efectuarse mediante la confeccin de "listas tipos" de
elementos mnimos indispendables, o convenientes, para determinar la relacin entre el tamao de las imidades es-
colares y la cantidad de material correspondiente.
IV) El personal docente. El personal docente constituye el factor esencial y ms directo de la calidad del pro-
ducto de la educacin, pero tambin de los restantes elementos que definen la eficiencia de los servicios educativos.
Por tal razn se posterga su tratamiento para cuando se abordeii los anlisis cuantitativos y cualitativos d los recur-
sos humanos, fsicos yfinancieroscon que funciona la educacin.
V) La organizacin y el ambiente escolares. Los alumnos, los maestros, el currculo los materiales e instrumen-
tos didcticos, las facilidades fsicas, son indudablemente elementos y factores importantes que intervienen en el
proceso educativo y las variables que influyen sobre la cantidad y calidad del producto de la educacin.
Hay, sin embargo, otro factor de ndole ms general que los abarca y los coordina a todos para traducirlos en
eficiencia: la organizacin de la actividad escolar. En toda empresa humana es gracias a la organizacin como los ele-
mentos y los instrumentos se configuran como unidad orgnica y en variables interdependientes del proceso que
conducir a los resultados previstos. La superioridad y el eficaz funcionamiento de la organizacin defmen en lti-
mo trmino el grado de eficiencia real que cabe esperar de los diversos elementos y es el multiplicador de la eficien-
cia de la institucin en su conjunto.
La educacin no escapa a este requisito esencial de la eficiencia. Evidentemente, poco es lo que cabe esperar
en cuanto a calidad de resultados, de instituciones escolares mal dirigidas, sin supervisin ni coordinacin adecua-
das, sin registros escolares bien llevados, sin planificacin cuidadosa de las actividades y de la utilizacin de
las facilidades fsicas e instrumentales disponibles, sin evaluacin de la marcha de conjmto del establecimiento, de
instituciones donde predominan el desorden estudiantil y del personal, el individualismo y las tensiones entre los do-
centes, y que se hallan desconectadas de las dems instituciones de la comunidad, etc.
Las personas familiarizadas con las instituciones escolares saben muy bien que, en ltimo trmino, cabe atri-
buir las diferencias fundamentales en la eficiencia entre uno y otro establecimiento a la cantidad y calidad de los
elementos con que cuentan, pero ms an, a la superioridad y eficacia de la organizacin, al espritu que la anima y
al clima en que se desarrolla la labor escolar. Un planeamiento que aspire a un mejoramiento efectivo y a corto pla-
zo de la educacin y a un rendimiento mayor de los escasos recursos consagrados a la misma debe prestar especial
atencin a este factor estratgico qu es la organizacin.
Ser necesario examinar cuidadosamente los patrones vigentes de organizacin de los diversos tipos de insti-
tuciones, clasificar las deficiencias e identificar sus factores. En este sentido hay elementos claves: las calidades tc-
nico-administrativas y humanas de los directores de los establecimientos, los criterios y procedimientos adoptados
para su reclutamiento y los mtodos de su formacin para la tarea especfica; la ndole de las prescripciones legales
y reglamentarias sobre el funcionamiento de las instituciones y del trabajo escolar; la atencin prestada por los su-
pervisores a los aspectos organizativos; las facilidades fsicas e instrumentales mnimas para la organizacin y desde
luego, la actitud de los docentes y de los alumnos prespecto a los problemas de la organizacin.
Mucho se habla y discute en todos los pases sobre la mala o buena calidad de la educacin y sobre la necesi-
dad y los medios de mejorarla. Sin embargo, la calidad slo se mejora definindola claramente en sus atributos, de-
terminando con precisin sus componentes e interviniendo decidida y coordinadamente sobre sus factores: el cu-
rrculo, los textos escolares, los procedimientos de enseanza, las facilidades fsicas e instrumentos ddctics, la
cantidad y la formacin de los maestros, la alimentacin y la salud de los escolares, y la organizacin. Slo as se-
r posibte dar un sentido concreto y viabilidad operativa al llamado "planeamiento cualitativo" de la educacin.

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Captulo VIII

ANAUSIS D E LOS RECURSOS CON QUE F U N G O N A EL SISTEMA EDUCATIVO

Las previsiones acerca de la evolucin demogrfica y de los requerimientos de recursos humanos constituyen los dos
grandes marcos de referencia, dentro y a partir de los cuales se identifican las necesidades educativas y se evala y
prev l capacidad del sistema para satisfacerlas. La estructura escolar y el producto de la educacin sintetizan los
elementos esenciales del proceso cuya adecuacin a las necesidades identificadas constituye el objetivo del plnea-
miento de laeduca;cin. Corresponde ahora referirse a los anlisis indispensables para cuantificar y evaluar los recui-
sos humanos, materiales yfinancieroscon los que funciona el sistema y se obtiene su producto.
En el proceso de planeamiento este anlisis tiene una triple finalidad. La primera-, determinar hasta donde
son suficientes los recursos y la racionalidad en punto a su distribucin y utilizacin. La segunda, evaluar en que
medida el producto de la educacin, en cantidad y calidad, pueda ser afectado por las deficiencias en los iccui;sos.
La tercera, recoger los elementos de juicio que permitan programar el aumento necesari del volumen de estos re-
cursos y asegurar su mejor empleo.
X 1. LOS RECURSOS H U M A N O S DEL SISTEMA
El anlisis de los recursos humanos del sistema educativo debe abarcar todo el personal que ste dispone para su
funcionamiento, y no slo el personal docente propiamente dicho. El papel que corresponde'l factor humano en
la eficiencia de la educacin, derivado de la naturaleza misma de sus procesos, siempre fue exaltado y en trminos
que nunca podrn estimarse exagerados; sin embargo, no siempre se ha extendido esta valoracin a las restantes ca-
tegoras de personal que aunque no vinculadas directamente a la enseanza son responsables de la promocin y ad-
ministracin de su desarroll. Tampoco ha existido proporcin entre el valor terico atribuido a} personal de^ los
servicios educativos y el cuidado, en los anlisis y reflexiones, que puedan conducir a polticas ms adecuadas y
de largo alcance con relacin al mismo.
En consecuencia, el estudio de los recursos humanos del sistema educativo debe partir de un inventario deta-
llado y completo qu permita juzgarlos en los tres aspectos fundamentales de su distribucin, idoneidad y utiliza-
cin.
Este inventario deber precisar no slo la cantidad de personal disponible para el cumplimiento de las diferen-
tes funciones, sino tambin sealar su composicin por sexo, grupos de edad, niveles de formacin, distribucin geo-
grfica por niveles y ramas de la enseanza, reas del currculo, etc.
a) Distribucin del personal. El anlisis de la distribucin del personal, hecho sobre el inventario detallado
que ya se hizo referencia, debe identificar los desequilibrios de distribucin del personal por actividades o funcio-
nes, y por regiones, localidades y establecimiento. Asimismo es preciso, y quizs ms importante, encontrar las cau-
sas de esos desequihbrios, pata lograr eliminarlos o corregidos en el futuro.
Los desequilibrios en la distribucin del personal por actividades y funciones son muy frecuentes en la admi-
nistracin educativa. Por una parte, hay servicios administrativos o tcnicos, tales como planeamiento, supervisin,
etc., con insuficiente person para el cumplimiento de sus funciones mientras la burocracia crece exageradamente
en otros. Por otra parte, y con referencia a los mismos niveles educativos, es normal hallar abimdancia de personal
para ciertas materias o fnciones de la enseanza y escasez para otras; esto afecta de modo particular aquellos cam-
pos ms directamente vinculados al dsanollo econmico y social, como la enseanza cientfica y tecnolgica. En
muchos pases la composicin del personal no ha evolucionado segn los cambios introducidos en la estructura y
contenidos de los currculos; de donde algunas reformas hayan quedado sin efecto pese al acierto en su concepcin.
Un segundo tipo de desequilibrio suele originarse por la inadecuada distribucin geogrfica del personal; ^ la
falta de criterios racionales para identificar y satisfacer las necesidades puede haber provocado desigualdades en la
atencin dispensada a la ciudad y al campo, estableciendo diferencias entre regiones, provincias y dlstritos.
b) Idoneidad para et cargo. La idoneidad paxa el desempeo de los cargos es la condicin sine qua. non para
el funcionamiento correcto de los servicios educativos, aunque indudablemente la mis difcil de evaluar, por cuafl-
t la determinacin de las normas es ms compleja y est sujeta a juicios de valor.
La clasificacin de funciones que debe servir de marco de referencia para evaluar la idoneidad debe ser bas-
tante ms amjjlia que la clsica divisin entre personal docente y administrativo. En educacin, como en otros cam-
pos de actividad, la progresiva divisin y especializacin del trabajo se han convertido en una condicin fundamen-.
tal de la eficacia y proceso de las instituciones. En los sistemas educativos y en su administracin este proceso ha

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comenzado a operarse en alguna medida por la presin misma de las urgencias que se les presentan; es as como ha
debido ampliarse el esquema tradicional de la administracin educativa con nuevas unidades de investigacin, pla-
neamiento, costos, etc,, por ima parte, y las categoras clsicas de los docentes con las especialidades de orientacin
educacional o profesiond, evaluacin del rendimiento, direccin y supervisin de reas del currculp, etc., por otra.
En muchos casos, sin embargo, esta ampliacin no ha ido acompaada de la accin correspondiente en mate-
ria de capacitacin y especializacin del personal de los nuevos servicios; este fenmeno se refleja en muchos pa-
ses por la existencia de un personal idneo para fimciones que antes desempeaba, pero no para aqullas por las
cuales es actualmente responsable, y menos an para las que le tocar desarrollar en el futuro.
Son muchos los esquemas que se han elaborado acerca de las virtudes que deben poseer los educa-
dores y mucho se ha escrito sobre su vocacin y los rasgos de personalidad y carcter que los deben distinguir; no
se ha hecho lo mismo en relacin al restante personal tcnico de los servicios educativos. En ambos casos los esque-
mas tericos son ilustrativos, pero no resultan tiles para evaluar la calidad y la eficiencia del personal de un siste-
ma educativo determinado. El personal educativo forma parte de los servidores pblicos y constituye ima fraccin
muy importante, por su cantidad y su misin, de la fuerza de trabajo calificada con que cuenta un pas para su de-
sarrollo.
Por consiguiente, importa analizar su grado de profesionalizacin, el nivel y contenido de la educacin gene-
ral, cientfica y profesional que posee; las posibilidades que dispone para su perfeccionamiento continuo y cmo
estn explcitamente definidos sus deberes y responsabilidades.
La identificacin de los requisitos de idoneidad debe efectuarse en la forma ms objetiva posible determinan-
do ttulos, aos de experiencia, etc. La comparacin entre los perfiles establecidos y las caractersticas de los actua-
les funcionarios, perriiitir un primer juicio sobre la idoneidad del personal, que deber completarse comprobando
si la formacin acreditada por los ttulos es del nivel y la calidad suficientes. Tres son los elementos que conviene
examinar: la formacin previa, los sistemas de seleccin y las caractersticas de los estudios profesionales.
I) En primer trmino, es necesario analizar la duracin de los estudios profesionales propiamente dichos y el
nivel escolar previo exigido para su iniciacin. La iniciaciii temprana en los estudios profesionales, con bases po-
co slidas de cultura general e inmadurez de ios alumnos, puede afectar los objetivos de la preparacin y, por tanto,
la eficiencia de la labor docente/. Las crecientes responsabiUdades y tareas que se asignan los educadores, y la com-
petencia cientfica y tcnica que se les exige, acentan la importancia de este problema. Los pases en desarrollo se
encuentran ante el dilema de cubrir a corto plazo las necesidades de personal, y asegurar al mismo tiempo que el
crecimiento acelerado de sus sistemas educativos vaya acompaado de la elevacin de los niveles de calidad. El di-
lema puede resolverse aumentando las exigencias previas de cultura general y una formacin profesional acelerada,
pero debe tenerse en cuenta que estos caminos transitorios de formacin no deben convertirse en regidares. As
ocurre por ejemplo con la incorporacin de bachilleres a la docencia con perodos relativamente cortos de adiestra-
miento.
II) En segundo lugar, debern examinarse los procesos de seleccin de los aspirantes a los estudios profesio-
nales en el campo educativo. Esta seleccin slo se opera en condiciones adecuadas cuando se la efecta de acuer-
do con una idea clara de sus caractersticas especficas, diferentes para los diversos niveles, modalidades y funcio-
nes de la enseanza, y cuando los estudios ofrecidos a los aspirantes poseen el mismo carcter especializado que ex-
hiben las restantes ramas de preparacin profesional. Ser conveniente, por tanto, estudiar las caractersticas de
quienes ingresan a los estudios pedaggicos e identificar los factores que determinan la demanda de este tipo de edu-
cacin ; esto podr suministrar elementos de juicio para una ms acertada poltica de seleccin e incentivos que per-
mitan disponer de la cantidad y calidad adecuadas de candidatos.
III) En tercer lugar, debern considerarse el contenido y los mtodos de preparacin. El anlisis abarcar tan-
' to las instituciones de formacin regular como los programas de capacitacin y perfeccionamiento del personal en
servicio. Se observar el grado y resultado de la atencin dispensada a la cultura general, la preparacin cientfica y
la formacin pedaggica.propiamente dicha, as como al equilibrio entre la preparacin tetica y la capacitacin
prctica.
Hay algunas caractersticas esenciales de la formacin del personal docente que parecen definir de modo ms
directo la calidad, y eficacia de su labor; entre ellas, el conocimiento por parte del educador de los hechos y probie-
ms fundamentes de la sociedad para la cual educa y su sensibilidad frente a los mismos; la capacidad para cono-
cer a los educandos, y compenetrarse de sus peculiaridades en evolucin y de los motivos de su conducta; el domi-
nio de la materia enseada; el conocimiento y habilidad con que se manejan las tcitcas para ordenar y presentar
el contenido y las experiencias educativas, para incentivar y controlar el proceso de aprendizaje, para medir sus re-
sultados y rectificar sus deficiencias. Se deber evaluar hasta qu punto todas y cada una de las materias del curr-
culo contribuyen al logro de estos requisitos.

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Dada la importancia capital que, en el planeamiento educativo, tiene el problema de la preparacin del perso-
nal, convendr orientar el anlisis hada dos direcciones complementarias. Una se refiere a las caractersticas del pro-
fesorado de las instituciones de formacin, pata apreciar hasta qu punto es factor de renovacin, o mejoramiento,
en la formacin de los futuros educadores, o de perpetuacin, e inclusive incremento, de deficiencias. La otra se re-
laciona con el juicio de los propios egresados sobre la calidad y eficiencia de la preparacin recibida y puesta aprue-
ba du^mte su ejercicio profesional, y de los directores y supervisores que conocen de modo directo la labor de los
docentes--
K Los progr^as de capacitacin del personal en servicio merecen examen cuidadoso tanto por la importancia
como por la extensin que van adquiriendo particularmente en los pases en desarrollo. En este caso la accin tie-
ne mi:objetivo preciso, a saber, el mejoramiento directo e inmediato de la actividad que se ejerce. Los cursos o cur-
sillos, cada vez ms abimdantes, que se organizan con tal objeto, no pueden convertirse en una especie de simula-
cro, en condiciones precarias de tiempo, de la formacin rejgular y sistemtica, ni tampoco pueden sus-
tituida. Estos cursillos son tiles y hasta indispensables para la capacitacin acelerada y con carcter de emergencia,
o piara el perf^Bccionamiento y actualizacin dla preparacin recibida en condiciones regulares; por ello, el conte-
nido debe ser estrictamente funcional y d valor de los programas se medir por su grado de funcionalidad. Proce-
der de otra manera sera exponerse a un desperdicio detiempo,energa y recursos, y lo que es ms grave, a una ac-
cin de capacitacin que se intensifica, como instrumento socorrido de la adininistradn para el mejoramiento
profesional, sin resultados pesatvos evidentes para los servidos educativos ni para los mismos docentes. En sto
como en muchas.otras actividades vinculadas a la educadn, im instrumento indispensable e intrnsecamente valio-
so puede convertirse en un procedimiento rutinario y de efectos dudosos, o por lo menos en extremo diluidos. Se-
r indispensable no confundir los cursos destinados a la capacitadn y perfeccionamiento del personal en servido
con los concebidos para incorpora nuevo personal en situadones de emergencia, El anlisis debe completarse exa-
minando en qu medida los programas de capadtadn y perfeccionamiento del personal en servido estn coor-
dinados con la actividad de las instituciones regulares de formadn y queda asegurada una utilizadn mutua de los
respectivos recursos. ,. :
c) Utilizacin del personal. Aunque el personal es el factor ms importante en la prestacin de los servidos
educativos en la mayora de los pases est muy lejos de ser bien utilizado; de donde la importanda del anlisis de
la utilizacin del personal q^ue debe ser ms profundo que la simple obtencin de ndices tales como alumnos/maes-
tro, maestro/supervisor, etc. Como en todo trabajo de planeamiento, el ndice no es lo decisivo sino las conclusio-
nes que puedan obtenerse del misin y las consecuencias prcticas que se deriven^^ra remediar las anomalas ^er-
dbidas.
La utilizadn del personal puede ser difidente en muchos conceptos y responder a diversas causas. Una de
las prindpales causas de subutilizadn del personal reside en la distribucin nada racional a que ya se hizo referen-
da. La mala distribucin conduce a que en algunos establecimientos y zonas el personal se encuentre Tecargado de
trabajo, mientras en otros se dispone de personal en cantidadique supera holgadamente la reladn promedio. Una
segunda flente de subutilizadn, ms sutil y poco estudiada, la constituyen las defidencias de organizacin del
trabajo escolar; pinsese, por ejemplo, en las consecencias de una excesiva parceladn de las materias de ensean-
za o en la no utilizacin del personal cuya capacidad, experiencia y aptitudes espedales pueden aprovecharse ms
all del curso o materia cuya responsabilidad directa le compete. En buena parte, estas deficiencias podran super
rarse mediante un cambio en el concepto y la prctica de la asignacin de penonal a tiempo completo.

2. LAS FACILIDADES FISICAS E INSTRUMENTALES


Las fadlidades fsicas las determinan los edificios escolares, sus anexos y su dotacin. Inuyen sobre la calidad de
la educacin en la medida en que no slo permiten atender una cantidad determinada de estudiantes, sino porque
favorecen el desarrollo de un currculo rico en actividades y experiendas educativas, un credmiento sano de los
educados, una organizacin y una administracin escolies efidentes y un clima propido al desenvol-
vimiento de la sociedad escolar. Lo que se denomina funcionalidad de los edificios escolares y de su equipo es la re-
ladn que los mismos guardan con los requisitos anteriores.
Est fuera del objetivo de este trabajo referirse a todos y cada imo de los aspectos que debe abarcar este an-
lisis y las normas diversas y especficas que es necesario aplicar para evaluar la situadn; sta es una tarea especiali-
zada que requiere tiempo y debe ser el resultado del trabajo conjunto de arquitectos especializados, pedagogos, di-
rectores y supervisores escolares y profesionales en anlisis de costos. En la actualidad se dispone de esquemas may
completos para efectuar los estudios, aunque no es el caso reproducirlos aqu. Por otro lado, ha sido notable el
el progreso logrado en aos recientes en materia de arquitectura escolar, si bien cabe lamentar que los adelantos

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no hayan sido siempre tomados suficientemente en cuenta en los casos concretos de diseo y construccin de los
edificios escolares. Lo ms significativo de los estudios actuales de arquitectura escolar es su tendencia a combinar
las exigencias estticas y la funcionalidad con las de la economa. En este aspecto, como en muchos otros, queda
ua misin por cumplir para los planificadores de la educacin: incrporar, aprovechndolos al mximo, los avan-
ces de la ciencia y la tecnologa en campos rdadonados con la educacin.
A los efectos del presente trabajo interesa principalmente la consideracin de los aspectos ms generales del
anlisis, as como el papel que los mismos desempean en el contexto del planeamiento de la educacin y dentro
del conjunto de los anlisis de los recursos con que funciona el sistema educativo.
aj El inventaro de la capacidad instalada. La importancia que poseen dentro del plan de educacin los pro-
gramas de reparacin, ampliacin y construccin de nuevos edificios escolares, el peso que tienen las inversiones
en este aspecto, la necesidad de obtener el mximo aprovechaminto de la capacidad instalada y,finalmente,eldes-
conocimiento imperante en muchos pases sobre el volumen y situacin de sus edificios escolares obligan al comienzo
de toda planificacin educativa a efectuar inventarios tan completos y detallados como sea posible. Slo as po-
drn evitarse casos deplorables de nuevas construcciones cercanas a edificios en desuso a pesar de su estado acepta-
ble, gastos excesivos de construccin, cuando quizs seran suficientes obras de reparacin y ampliacin, de edifi-
cios nuevos que conducen al abandono de otros todava en funcionamiento aceptable, etc.
Puesto que la utilidad de estos inventarios no se reduce a los planificadores de la educacin sino que se extien-
de a los administradores escolares y, ms especialmente a los responsables de las construcciones, deben contener el
mayor nmero de informaciones posibles; stas cubrirn aspectos como distribucin de los establecimientos segn
la divisin geogrfica del pas, las diferentes ramas y niveles de enseanza, las caractersticas generales de los edifi-
cios considerados su capacidad, destino especfico de reas, materiales, mtodos de construccin y estado.
H conjunto de estos datos permitir evaluar la situacin en cuatro aspectos fundamentales, que son precisa-
mente los que interesan para el planeamiento de la educacin; distribucin, localizacin, utilizacin y caractersti-
cas y condiciones de los establecimientos.
A propsito del inventario puede surgir una confusin, en la que incurren con frecuencia las estadsticas edu-
cativas, entre el concepto de establecimiento como unidad fsica de construccin y el concepto de establecimiento
como unidad de servicio. En muchos pases, en un mismo edificio escolar funcionan simultnea y sucesivamente dos
ms establecimientos educativos, inclusive dependientes de unidades administrativas distintas.
I) En lo que respecta a la distribucin el anlisis debe dirigirse a comprobar que los establecimientos se repar-
ten segn las necesidades educativas del pas, esto es, que cada regin tenga los servicios educativos que demanda
su desarrollo y que la capacidad de cada establecimiento sea sfidnte para atender las necesidades de la localidad
donde est situado. La mala distribucin suele manifestarse en desequilibrios en la atencin prestada a los diferen-
tes niveles y ramas de la enseanza y a las diferentes zonas, regiones o localidades; o tambin en la falta de corres-
pondencia, ya sea por defecto o por exceso, entre la capacidad locativa de los establecimientos y la poblacin que
deben atender.
Fenmenos como stos', se originan por carencia de una poltica definida en materia de construcciones esco-
lares, por falta de normas sobre tamao y distribudn de establecimientos, o por ingerencias o presiones de elemen-
tos qu actan respondiendo a criterios particulares. Es necesario identificar los procedimientos seguidos para la
creacin de los establecimientos y los organismos responsables de la creacin.
II) El estudio de localizacin de los planteles tiene inters primordial desde el punto de vista de un establet-
miento en particular; ste suele medirse generalmente por el promedio de distancias recorridas por los alumnos.
Conviene, sin embargo, tener presente que este dato es slo un indicador ^obal cuya interpretadn depender de
variables tales como caractersticas topogrficas, vas de comunicadn y medios de transporte, y el sentido diferen-
te que el trmino distanda debe adquirir segn las edades de los alumnos del establecimiento.
Lgicamente, se tendrn en cuenta para el estudio de la situadn de los establecimientos, las condiciones
ambientales favorables o adversas para la accin educativa, la existencia de servidos pblicos indispensables, y la
posibilidad de aprovechar los servicios sociales existentes en la localidad.
En muchos pases sorprende el contraste entre las condiciones deseables para la correcta instalacin de los
establecimientos educativos y la ligereza con que todos los factores pertinentes suelen ser tenidos en cuen-
ta.
III) En cuanto a la utilizacin de las disponibilidades de edificios es tan importante evaluar la situacin na-
cional, regional y local como la de cada establecimiento.
En el primer caso la utilizacin puede medirse a travs de indicadores globales de espado/tiempo por alum-
no, que se obtienen reladonando tanto el rea total de la construcdn como la dedicada a las diversas actividades,

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con la poblacin atendida y la intensidad de utilizacin. Estos datos permitirn establecer los promedios de situa-
cin y el escalonamiento de las desviaciones con respecto a Ips mismos; sin embargo, estos indicadores globales s-
lo sirven cmo una primera aproximacin.
Para los establecimientos singulares los datos deben obtenerse con mayor precisin, de modo que permitan
evaluar tanto las deficiencias de espacio como su subutilizacin.
Hasta aqu se h aludido exclusivamente al uso de los edificios en relacin con las actividades estrictamente
escolares; sin embargo, el papel creciente que se le asigna alas escuelas, particularmente en las comunidades peque-
as, como promotoras de desarrollo cultural y social, introduce un nuevo aspecto que debe tenerse en cuenta el
evaluar su utilizacin.
IV) En cuanto alas caractersticas de los establecimientos y condiciones en qe se encuentran los edificios
escolares podran agruparse los aspectos a analizar en las siguientes grandes categoras: rgmen de pertenencia, ade-
cuacin a las condiciones ambientales, estado y tipo de las construcciones, disponibilidad de servicios v fimcionali
dad. '
bj la dotacin. Junto con el inventario de los establecimientos es necesario efectuar el de las disponibilida-
des de mobiliario y equipo de enseanza. Ante la heterogeneidad de los elementos que constituye la dotacin dis-
ponible para prestar los servicios educativos, se hace indispensable reducir estos elementos a unidades tipo, cuyo
contenido est sealado por disposiciones legales, normas pedaggicas o la simple costumbre, pero que deben te-
ner im significado imiforme.
Dos son los aspectos que conviene analizar: la suficiencia de la dotacin y su grado de utilizacin, CoiriO en
el caso de las construcciones estos dos aspectos pueden evaluarse fijando ndices que relacionan unidades tipo con
el nmero de alumnos y el tiempo de utilizacin.
I) Su suficiencia resultar de la comparacin del nmero de unidades disponibles con los elementos que sir-
ven para determinar estas unidades (aulas, maestros, alumnos, etc.) y se har en funcin tanto del estado actual ct -
mo de las necesidades futuras. .
II) El grad de utilizacin dar un sentido ms concreto al juicio sobre la suficiencia. Muchas veces lo que a
primera vista puede parecer xma inadecuada dotacin es e resultado del empleo deficiente de determinados equi-
pos que podran ser aprovechados por diversos grupos de alumnos de una misma localidad y no slo por los alum-
nos de im establecimiento; pinsese por ejemplo en los laboratorios de fsica y qumica utizados solamente en ur.
20 30 por ciento del tiempo en que funciona el establecimientOj o en la posibilidad de la enseanza de idiomas
con equipos electrnicos para todos los alumnos de una ciudad.
Viejos y arraigados hbitos en el empleo de loS equipos, o la resistencia a la innovacin, pueden ser, en mu-
chos pases, el mayor obstculo para un mejor servicio de los mismos.

3. LOS RECURSOS FINANCIEROS .


El grado de suficiencia o escasez, y la racionalidad en el aprovechamiento de los recursos disponibles influye en di-
versa medida y foma sobre todas las variables determinantes de la cantidad y calidad de la educacin. La importan-
cia, e inclusive el nfasis que se da en el planeamiento educativo a los aspectos econmicos y financieros, interpre-
tado con frecuencia como producto de un enfoque materialista de la educacin, obedece a esta evidencia. Bastara
el aporte que el planeamiento pueda prestar al anlisis, previsin, planteamiento y solucin de los problemas co-
nmicos de la educacin para justificar su necesidad y utilidad.
Un aspecto fundamental de la formulacin del plan educativo es la determinacin del volumen y la composi-
cin de las inversiones y gastos para el cumplimento de las metas previstas. Hlo supone un anlisis cuidadoso de la
situacin actual de la estructura del ingreso, estructura del gasto, y los costos^
a) Estructura del ingreso. Los pasos esenciales del anlisis de las asignaciones a la educacin son ideptificary
clasificar las fuentes de recursos, evaluar las posibilidades de aporte de cada fiiente y usp que se hace de cada ^ a
de ellas.
Para la ,identificacin y clasificcini de las fuentes de recursos pueden distinguirse tres igrandeSi sec-
tores: pblico, privado y extemo. En el sector pblico se incluirn los ingresos nacionales o federales, provin-
ciales o estatales, y los municipales o locales. Asimismo se determinar en qu forma tales fuentes realizan su apor-
te a la educacin sea como gasto directo o mediante transferencia de fondos. En el sector privado convendr d-
tinguir el sector empresarial del familiar; las modalidades del aporte empresarial pueden revestir la forma de contri-
bucin voluntaria p compulsiva a las instituciones educativas, pago por servicios de investigacin, educacin o pr'>
ductos de las instituciones y crdito concebido ya sea en dinero, ya en ventas plazo para la realizacin de inver-

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siones; en cuanto al sector familiar, 'labr que distinguif los pagos por servicios de educacin y las contribuciones
voluntarias en dinero, bienes o servicios. Por su parte el sector externo incluye el aporte de los organismos interna-
cionales y el derivado de los acuerdos bilterales, distinguiendo la asistencia tcnica -difcil de estimar sin qu se des-
viitanlas.concluMnes del anlisis-; las donaciones y los crditos.
Las posibilidades de contribucin de cada fuente estarn en ra^n directa del volumen total de sus recursos
y en razn inversa del volumen y costo de la actividad desanollada en otros campos. Para poder juzgar acerca de la
utilizacin de las fisentes, es necesario estimar su capacidad de contribucin empleando,los procedimientos ms
adecuados en cada casoi
El anlisis de la utilizacin de las fuentes de recursos supone, en primer lugar, determinar en qu medida son
aprovechadas las posibilidades de cada una, y en segundo lugar, examinar los procedimientos seguidos para la obten-
cin de recursos.
Ordenando la infottncin disponible en un cuadro general de ingresos para la educacin que muestre los
aportes de las fuentes a los diferentes organismos, pueden obtenerse datos como los siguientes:
- esfuerzofinancierodel pas n favor de la educacin, expresado por la relacin del producto nacional bruto con
Jos ingresos totales;
- aporte de cada fuente a la educacin, expresado por a relacin entr las posibilidades y la contribucin efectiva;
- medida en que (jada organismo obtiene recursos de cada fuente, expresada por la relacin entre el porte total
de l fuente y d que recibe el organismo,'
Es. necesario establcet un patrn de medida que permita juzgar objetivamente la distribucin de los recursos
entre los diferentes organismos, de acuerdo con la fuente, forma de contribucin y volumen de servicios que cada
uno de eljos est ptestando.
Las anomalas que surjan al hacer las comprobaciones pueden ser explicadas por el anlisis d los procedi-
mientos utilizados para obtener fondos y los criterios por los que se rigen las fuentes para la asignacin de recursos.
Cuando se trata de analizar la utilizacin de las fuentes del sector pblico es necesario conocer los criterios,
explcita o implcitamente establecidos, para determinar el volumen de las transferencias a los diversos organismos;
su estudio revelar, entre otras cosas, las presiones que ejercen los diferentes grupos de poder, internos o externos,
sobre ei sistema.
En lo referente al sector empresarial interesa estudiar aspectos como los siguientes:
- medidas legales que establecen la obligatoriedad de contribuir al sostenimiento de la educacin. Estas medidas
pueden malograrse en sus efectos por imprecisiones >que dificultan identificar la obligacin, determinar su volumen
y recaudar el aporte;
- ias medidas legales que estimulan el aporte empresarial a la educacin;
- las posibiUdades de los organismos educativos de vender productos o servicios a las empresas y los procedimien-
tos aplicados al efecto;
- las posibilidades reales ds los organismos educativos de utilizar gratuitamente servicios o productos proporcio-
nados por las empresas. La falta de iniciativa de las instituciones educativas en la elaboracin de proposiciones con-
cretas pata obtener este tipo de aporte limita en gran medida el aprovechamiento de esta fuente en la mayora de
los pases;
- las posibilidades de los diferentes organismos educativos de utilizar las fuentes de crdito teniendo en cuenta el
costo del dinero y Su capacidad de endeudamiento.
En cuanto atosprocedimientos para la obtencin de recursos del sector familiar deben estimarse tanto los cri-
terios seguidos para'fijai- las tarifas de matrculas o pensiones n los diferentes niveles o ramas de la enseanza, co-
mo lais medidas aplicadas para estimular el aporte familiar a los gastos d educacin.
A este,respecto conviene tener presente que la contribucin familiar a la educacin de acuerdo con sus posi-
bilidades no est en contra del' principio de igualdad de oportunidades, y que gratuidad de enseanza no es sinni-
mo de igualdad de oportunidades. Por lo que se refiere a las medidas para estimular la contribucin familiar en di-
nero b en especie. Son condiciones indispensables b c^dad ytefieacia de los servicios educativos, el conocimiento
y apoyo por parte del pblico de los programas de accin y una labor de difusin sobre las formas de contribuir al
(lesaroUo educativo.
Los procedimientos para obtener ayuda o crdito del sector extemo los fijan, habitualmente, las entidades
correspondientes, l-o ms importante ser analizai'hasta qu punto la ayuda, o los crditos, no pudieron efectuar-
se o quedaron limitados por la falta de proyecto especficos que satisfagan las condiciones requeridas.
b) Estructura del gasto. El segundo paso del anlisis fmanciero consistir en determinar el uso que hacen los
diferentes organismos educativos de los recursos obtenidos. Esto significa examinar, en cada organismo, la distribu-
cin de-ios. recursos entre ios difeieates sericios, y, en cada senecio, la distribucin ds los gastos por concepto.

59
D Distribucin de gastos por servicios. El anlisis de esta distribucin supone identificar los servicios y las
cantidades asignadas a cada uno de eUos, y juzgar acerca de la distribucin explicando sus causas.
Para la identificacin de los servicios y gastos puede utilizarse una clasificacin como la siguiente:
- administrativos, donde se incluiran todos los gastos no directamente imputables a las actividades educativas
propiamente dichas, tales como direccin, supervisin, administracin de personal, administracin presupuestaria,
etc.
- culturales, vinculados o no con los servicios educativos, tales como bibliotecas, museos, fomento de actividades
artsticas, fomento del deporte, etc.
- asistenciales, como servicios mdicos, de alimentacin, becas, transporte, etc.; aunque estos servicios estn vin-
culados con los educativos deben ser estudiados separadamente por no constituir costo de ensanza en un estric-
to sentido y porque no suelen abarcar toda la poblacin escolar.
-; educativos propiamente dichos, esto es, aqullos directamente vinculados con el funcionamiento de los diversos
niveles y modalidades de la enseanza.
Para juzgar la distribucin de los gastos entre los diferentes servicios mencionados se requiere un patrn nor-
mativo; ste se debe elaborar considerando el volumen de poblacin atendida y las caractersticas propias de cada
uno de estos servicios.
En primer lugar habr que ponderar el equilibrio de los gastos entre los cuatro grandes grupos de servicios:
administracin, cultura, asistencia y enseanza. La determinacin de la norma es aqu ms complicada por cuanto
no existen patrones tericos sobre cmo debera distribuirse el gasto entre los diferentes grupos de servicios, es de-
cir, qu porcentaje de los gastos totales es idealmente decuado para la administracin, cultura, asistencia, etc.
Parajuzgar el gasto de administracin debern tenerse en cuenta tanto la magnitud del organismo como la
bomposicin de los servicios administrativos.
La importancia relativa que puedan adquirir los gastos en materias de servicios culturales deber ser evaluade
pn funcin del volumen y caractersticas de los grupos de poblacin que atienden, del valor efectivo de los diversos
programas y la medida en que los gastos culturales lleguen a afectar la atencin de otras necesidades educativas ms
argentes.
En cuanto a los servicios asistenciales la norma estar dada por la magnitud de las necesidades; el volumen de
poblacin atendida, cuyos ingresos familiares stn por debajo del mnimo de subsistencia, seala el alcance que de-
beran tener los servicios asistenciales. Ser preciso, en este caso, analizar no slo la razonabilidad del volumen de
gastos en asistencia, sino tambin apreciar si estn efectivamente dedicados al grupo en verdad necesitado.
El otro elemento de juicio, y tal vez el ms importante dado el volumen de recursos que entraa, se refiere a
la adecuada distribucin de los gastos de enseanza entre los diferentes servicios educativos. El patrn de medida
debe estar en funcin del volumen de la poblacin atendida y del costo relativo que se considere adecuado en cada
servicio; el ideal sera disponer de costos uniformes para establecer las normas de distribucin; en su defecto resul-
tar til acudir a comparaciones internacionales.
Para conocer la estructura del gasto no bastar limitarse a la medida de su distribucin; es necesario inquirir
las razones de esta distribucin. Para ello ser indispensable analizarlos criterios que se emplean, al elaborar los pre-
supuestos, para la asignacin de recursos a los diferentes servicios. Cuando no existen normas de costo y la elabora-
cin del presupuesto se hace sin el auxilio de los rganos operativos, la distribucin resulta forzosamente arbitraria,
pues debe basarse en apreciaciones subjetivas y de carcter general y permitir muy fcilmente presiones por parte
de algunos servicios para obtener mayores recursos.
11) Distribucin de gastos por conceptos. En primer lugar habra que analizar la distribucin de los gastos en-
tre los diferentes conceptos quefiguranen los presupuestos o cuentas de resultados, agrupados en servicos persona-
les, servicios no personales, suministros (bienes perecederos), construccin, dotacin (bienes duraderos). Los tres
primeros constituyen los gastos de funcionamiento del servicio y los dos ltimos los de inversin.
No es posible sealar normas rgidas para una adecuada distribucin por conceptos por cuanto sta depende
de los procedimientos de prestacin del servicio y de sus programas de expansin. Ser necesario, en cada caso, es-
tablecer un patrn de medida en funcin de las pautas de prestacin, o a falta de ellas, de las normas de funciona-
miento de instituciones educativas nacionales que se consideran aceptables, o de casos concretos de otros pases.
Si la informacin disponible es suficientemente detallada, se puede realizar el anlisis, por separado, de los
gastos de inversin y de funcionamiento. En lo que se refiere a la inversin debe distinguirse entre los gastos de
reposicin y los de ampliacin de la capacidad instalada.
Parajuzgar sobre la adecuada asignacin para gastos de reposicin no hay mejor punto de referencia que la
magnitud de las necesidades reales en materia de construcciones y equipo. Adems del necesario anlisis de costo
de los tipos de construccin adoptados y de los precios de la dotacin en relacin con las condiciones del pas,

60
una idea de la adecuada asignacin la dar el perodo qu, con la asigpacin prevista, se tardara en cubrir las nece-
sidades.
Sobre los gastos de ampliacin de la capacidad instalada, el patrn de juicio queda determinado por la rela-
cin entre los gastos de ampliacin y gastos de funcionamiento, y por la capacidad del sistema para atender la nue-
va instalacin. La posibilidad de poner en servicio la nueva capacidad instalada puede medirse, en trminos reales,
por la disponibilidad de maestros que tiene el sistema educativo; y en trminosfinancieros,por.el volumen de re-
cursos que se asignan normalmente al servicio. Esto llevara a comparar los diferentes tipos de inversin que pue-
den hacerse para ampliar la capacidad operativa y juzgar la efectividad de dicha inversin, tanto desde el punto de
vista del aumento de matrcula que pueda atender el servicio como de los recursos humanos y financieros requeri-
dos para su funcionamiento.
Entre los gastos de funcionamiento habr que distinguir los de administracin, los de rjiantenimiento y los
de enseanza. Existen, o pueden determinarse, normas para relacionar los gastos de mantenimiento con el volumen
de inversin realizada, las que pueden servir pai;a juzgar el acierto de la signacin. Los gastos de mantenimiento son,
o deben ser, proporcionales al volumen de construcciones y equipos que tiene un servicio educativo y constituyen
una parte de los costos fijos del mismo.
Tambin los gastos de administracin implican costos fijos del servida y son porporcionales al nmero de
unidades operativas- que el mismo tenga. No es posible sealar patrones de medida para juzgar la adecuada relacin,
entre costos fijos y costos variables constituidos por ios gastos de enseanza. Ser necesario llegar ms a fondo al
anlisis de costos para poder determinar si es acertada o no la asignacin para gastos de administracin.
c) Anlisis de costos. El anlisis y evaluacin de los costos tiene comofinalidadejercer una comprobacin ra-
cional de los gastos e identificar los defectos de organizacin, procedimientos y medios empleados en el desarro-
llo de la actiVidd que puedan afectarlos.
El anlisis de costos debe ser una actividad continua de la administracin educativa, e ntimamente ligada a
los procesos de mejoramiento de organizacin y mtodos.
Para realizar un diagnstico de la situacin educativa el anlisis debe comprender la determinacin de los cos-
tos promedios y sus desviaciones, como as de los componentes fsicos del costo.
I) Costos promedios. La primera indicacin sobre costos de funcionamiento, del servicio puede obtenerse de
l^s cifras promedio de rendimiento, costo por alumno ao y costo por egresado, expresados por las relaciones en-
te matrcula y egresados,fcntrelos gastos de funcionamiento y matrcula, y entrp gastos de funcionarmento y egre-.
sdos.
Una idea ms precis de la situacin del servicio en cuanto a rendimiento y costos debe obtenerse analizando
l4s desviaciones que, con respecto a las cifreas promedio, se advierten en los diferentes establecimientos, zonas o
regiones. Su estudio puede hacerse por medio de una muestra, cuapdo la cantidad de establecimientos as los justi-
fique.
En el caso 4e grandes desviaciones con respecto al promedio debe realizarse el anlisis de las causas; stas pue-
den ser diferencias en el costo de los factores humanos y materiales empleados en la prestacin, diferencias en la
organizacin de la enseanza -grandes concentraciones o pequeos establecimientos- y en los procedimientos de tra-
bajo, y factores ajenos al servicio que influyen sobre el volumen de matrcula, como por ejemplo, la dispersin de
la poblacin, actitud para con la enseanza, condiciones econmicas, etc.
II) Componentes fsicos del costo. Hasta aqu el anlisis de costos se ha efectuado desde el punto de vista
del producto de la educacin y de la poblacin escolar atendida. Mas para fmes de programacin esto es insuficien-
te y ser indispensable efectuar otro anlisis adoptando como criterio la operacin d los distintos serwcios. Para
ello ser necesario identificar los diferentes tipos de unidades de prestacin utilizadas, entendindose por tales aqu-
llas que realizan el servicio completo. En educacin primaria podran distinguirse, por ejemplo, unidades de presta-
cin como escuelas unitarias completas, escuelas completas de 2, 3 4 aulas, escuelas graduadas de 6,10 y 20 aulas;
en secundaria podran considerarse liceos o colegios de 6,10 y ms aulas, a horario completo, a medio tiempo,ense-
anza por correspondencia, radio o televisin, etc.
Luego debern identificarse las diferentes unidades operativas que componen la unidad de prestacin. Debe en-
tenderse por unidad operativa la que realiza un conjunto de actividades encaminadas a la obtencin de un objetivo par-
da del servici, como la enseanza de un grado o una materia, la administracin, la biblioteca, laboratorios, talleres, etc.
El costo de cada unidad operativa se define en trminos del volumen de trabajo expresado en horas/ilc, hom-
bres/ao, u otra unidad que se considere ms conveniente; del volumen de servidos no personales expresados en
la unidad correspondiente a cada servicio recibido (telecomunicaciones, correo, luz, agua, etc.); y del volumen de
bienes materiales consumidos por la imidad en el desarrollo de sus actividades en un perodo determinado.
La evaluacin de los costos as determinados se hace en funcin de las normas ideales o las estableadas so-

61
bre la utilizacin de los tres factores citados. Es aconsejable concentrar el anlisis en el factor que realmente tenga
importancia en el desanoilo de la actividad o se sospeche est siendo peor utilizado. La comparacin entre el volu-
men real de trabajo con el necesario, en una conveniente distribucin de matrcula o actividades, sealar el despil-
farro que se est haciendo del factor humano.
El anlisis financiero de la educacin dejara de cumplir su veidadero objetivo si se redujera a describir sim-
plemente la situacin en punto a ingresos, distribucin de los recursos y costos, como ocurre en muchos de los es-
tudios de financiamient realizados hasta el presente. Para la formulacin de polticas educativas, tanto en este
anlisis como en todos los restantes que supone el diagnstico, lo importante es sitxiar el problema dentro de la rea-
lidadfinancieranacional y del sector pblico, as como identificar y jerarquizar las causas que determinan la situa-
cin y las tendencias por lo que corresponde a asignacin y utilizacin de los recursos para la educacin.

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Captulo VIII

EL ANALISIS DE LA ADMENISTRAOON Y LAS FOLffTICAS VIGEOTES


EN MATERIA EDUCATIVA
Se ha dejado deliberadamente para el final este aspecto de los anlisis y valuaciones indispensables para un ade-
cuado planeamiento educativo. La razn consiste en que no hay ningn elemento o factor de la eficiencia de un
sistema educativo que no est influido, en un sentido favorable o desfavorable, por los aciertos o por las deficien-
cias de la administracin y la poltica corrientes en materia de educacin. Debera ser una norma para los planifi-
cadores establecer siempre correlaciones entre cada una de las deficiencias de }a educacin con su posible causa re-
ferida al tipo de estructura administrativa o caractersticas de las polticas educativas corrientes. Se tratara de exa-
minar la administracin educativa desde el punto de vista de su coherencia, su dinamismo, su capacidad tcnica y<
operativa, sus recursos fsicos y humanos, sus mtodos de trabajo as como identificar la influencia que estas carac-
tersticas puedan tener sobre las deficiencias cuantitativas y cualitativas de la educacin y en qu grado dicha ad-
ministracin pueda ser por s misma un obstculo para un desarrollo ms satisfactorio del proceso. De poco o na-
da servira que la administracin concibiera polticas y planes e intentara ejecutarios, si ella misma no se pusiera en
condiciones de llevarlos a cabo con eficiencia, mediante cambios en su espritu, sus estructuras y sus procedimien-
tos. Esta autoevaluacin de su propia eficiencia debe ser la culminacin de todos los anlisis antes mencionados;
infortunadamente es poco frecuente encontrarla en los diagnsticos o en los planes que se formulan.

1. ANALISIS DE LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA


El anlisis de la administracin debe efectuarse en tres planos: el de la estructura y distribucin de las diversa fun-
ciones, la manera como se realizan y los procedimientos administrativos propiamente dichos. Sin desconocer la im-
portancia de estos ltimos, se centra la atencin en los dos primeros aspectos por estar vinculados de manera direc-
ta al proceso de planeamiento educativo.
El anlisis dla estructura y dinmica de la adminstracin educativa puede ser tan amplio y detallado como lo
permitan las condiciones de la investigacin; sin embargo, parece conveniente concentrar la atencin sobre las si-
guientes funciones fundamentales:
- adopcin de decisiones;
- planeamiento y programacin;
- , supervisin y asesoramiento;
- administracin de personal; y
administracin presupuestaria.

2, ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION
En un sentido amplio la organizacin est constituida por conjunto de instituciones que, coordinada o indepen-
dientemente, se ocupan de lasactivldades educativas de unpas.
El anlisis de la organizacin debe comprender tanto la estructura general d@ la administracin educativa co-
mo la interna de cada una de las instituciones. Ser necesario dasificarlas, determinar su grado de autonoma y la
forma en que las diversas funciones se distribuyen.
Dada la abundancia y variedad de estos organismos e instituciones un primer paso en todo anlisis adminis-
trativo deber consistir en identificarlos y ordenarlos conforme a ciertos criterios de car&ter general. Los ms im-
portantes y frecuentes parecen ser los que se enumeran a continuacin:
- sector pblico o privado;
- mbito geogrfico-poltico de la actividad (federal, estatal, provincial, local);
- sector de la educacin atendida (niveles, ramas, etc.);
- funcin o funciones especficas cumplidas (funcin normativa, ejecutiva, de control o consultiva);
- importancia relativa medida por el volumen real de operaciones.
Las caractersticas distintivas de toda organizacin estn dadas por la existencia y la forma que adoptan las
relaciones entre los distintos organismos que la componen; de donde el segundo paso del anlisis administrativo se-
r la identificacin del grado de dependencia y coordinacin que existe n estos orgaiiisms educativos entre s y
con otras entidades que, sin estar especcmnente neargadas e! sector educativo, inuyen sobre l.
Los campos donde ms clara y frecuentemente se advierte esta dependencia y coordinacin pueden reducir-
se a los siguientes:

63
- camponormatvoy de decisiones globales;
- campo ejecutivo y de control;
- campo financiero.
En cada xmo de estos campos, todo organismos -cualquiera sea su insercin en la estructura administrativa-
aunque posea el grado de autonoma exigida por la naturaleza concreta de las actividades que desarrolla, depende
a su vez de otros. La finalidad de este anlisis ser por consiguiente determinar, para cada organismo, el grado de
autonoma o dependencia que lo vincula con otros situados encima, debajo y a la par de l. Por ello convendr
identificar:
- el grado de libertad para definir objetivos y elegir niedios de un organismo, de donde podr inferirse su grado
de autonoma en lo normativo;
- la necesidad de rendir cuentas y estar sometido al control de las actividades, de donde l autonoma que realmen-
te dispone la institucin en lo ejecutivo;
- la importancia de os recursos propios en relacin conel volumen de gastos, de donde el grado de autonomafi-
nandera del organismo.
Para completar este anlisis hace falta considerar la existencia de una tradicin de autonoma, reconocida por
todos, para determinados organismos y la naturaleza y grado de influencia que, sobre las actividades y decisiones,
ejercen los grupos de presin, tanto internos (cuadros de personal) como extemos (derivados del inters poltico y
popular por las actividades del organismo).
En cuanto a la distribucin de fimciones ser necesario conocer en qu grado y forma estn repartidas entre
los diferentes organismos y entre sus diferentes unidades, identificar las razones que condujeron a la distribucin
actual y determinar en qu forma las funciones deberan estar o podran ser redestribuidas.
Con esta informacin ser posible elaborar un primer orgaitgrama descriptivo de la administracin educativa
que muestre sus-relaciones con el exterior y las lneas de dependencia y comunicacin internas.

3. LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE LA EDUCACION

Pr dinmica de la organizacin se entienden las modalidades que revisten los procesos a travs de los cuales se rea-
lizan las diferentes funciones. !
a) La adopcin de decisiones. Las decisiones en materia educativa se extienden desde el plano general de la
determinacin de los objetivos de la educacin, los cambios en las estructuras, la asignacin de recursos financieros,
hasta las decisiones de un director de escuela que determina como utilizar los recursos d una institucin, pasando
por toda.una serie de decisiones que se realizan en todos los niveles administrativos, como consecuencia de la asig-
nacin de responsabilidades y delegacin de autoridad. Para fines de anlisis, por lo tanto, conviene distinguir tres
niveles de decisin: el vinculado a la fijacin de la poltica educativa nacional, el nivel intermedi donde se adop-
tan decisiones para llvarla ^ cabo, y el nivel ms concreto de carcter operativo de las decisiones corrientes nece-
sarias parala buena marcha de loi servicios. , -
Ser menester examinar hasta qu punto se confunden en la prctica estos tres rtveles, y en qu ihedida es-^
tn fijados, en forma precisa y explcita los poderes de decisin, para cada uno de los niveles jerrquicos. Puede
ocurrir, por ejemplo, que un organismo responsable de las decisiones de polticas en el ms alto nivel, mezcle sus
atribuciones con decisiones de implementacin, e incluso operativas, y termine por descuidar sus propias responsa-
bilidades.
Por otra parte, es necesario evaluar la capacidad de la administracin para asegurarle racionalidad al proceso
de adopcin de decisiones y la debida participacin de los sectores interesados. La racionalidad se manifiesta en la
existencia de mecanismos y procesos que permitan adoptar las decisiones con conocimiento de causa, de acuerdo
con criterios objetivos. La participacin se asegura en la medida que se encuentra institucionalizada, mediante la
inclusin de los representantes de los sectores interesados en los organismos encargados de formular las polticas,
y en la medida que existan los canales adecuados para que intervenga la oponin pblica.
pw^rawflc/w. El planeamiento comprende tanto el proceso de inve
necesario para incrementar la capacidad y mejorar la calidad de. las decisiones, as como el proceso de programa-
cin para ejecutar las decisiones adoptadas. De ello se desprende que el planeamiento debe ser una funcin perma-
nente de la administracin y que debe realizarse, aunque en grado y con alcance diferentes, en todos los niveles de
la administracin educativa.
Planificar la accin en este campo significa fundamentalmente evaluar situaciones existentes, determinar ob-
jetivos, fijar metas, seleccionar medios y definir las normas para su empleo, y estructurar programas y proyectos

64
de acdn.; Importa, por consiguiente, examinar la forma en qu distribuyen las actividades de planeamiento en el
conjimto de la dministracin educativa, as ccnno el sistema de comunicacin entie-los organismos que dictan la
poltica, programan la accin, la ejecutan y evalan. Una adecuad distribucin de las tareas de planificacin pue-
de esterilizarse si no hay una sincronizacin de todas ell que permita cumplir oportunamente las etapas necesa-
rias.
c) Control y asesoramiento. La funcin de control y asesoramiento se realiza, en aspectos y por organismos
diversos, en todos los niveles de la administracin educativa. Sin embargo, el papel fundamental que en este senti-
do le corresponde a la supervisin escolar y el grado de institucionlizacin que la caracteriza, sugieren la conve-
niencia de concentrar en ellas los anlisis.
En el campo educativo la supervisin cumple tres funciones; ma de control y evaluacin, otra de orientacin
y asesoramiento y la tercera de enlace y canal de comimicacin de los establecimieiit( educativos entre ^ y de s-
te cm los rganos administrativos .correspondientes, -
La primera funcin est destinada, de ima parte, a asegurar se cumplan las normas establecidas para el bun
funcionamiento de las instituciones y la utilizacin racional y ptima de los medios disponibles y, de otra, a eva-
luar los resultados obtenidos.
El asesoramiento tiene por objeto contribuir al mejoramiento continuo tanto de las tcnicas docentes como
de la Organizacin del trabajo escolar.
La tercera funcin la cumple la supervisin en xm doble sentido: como medio de transmitir e interpretar las
polticas y medidas adoptadas por los organismos competentes, y como fuente de informacin acerca de los pro-
blemas y necesidades educativais a itvel local para los organismos encargados del planeamiento y los responsables'
de las decisiones. '
En consecuencia, debera balizarse tanto la forma en que ls fimciones citadas se llevan a caba, como as
las razones de su parcial o deficiente cumplimiento. Las deficiencias pueden deberse a ima o varias dlas causas si-
guientes:
I) Organizacin inadecuada del sistema de supervisin. A este respecto las fallas suelen originarse en una def-
itcin imprecisa d funciones en los diversos campos y niveles de la supryisin y en deficiencias en punto a coor-
dinacin del proceso; a esto Cabe aadir la inadecuada asignacin de sed los supervores.
II) Insuficiencia de cantidad. Aunque es im concepto relativo el nmero adecuado de supervisores e.xiste un
lmite mnimo que debe darse para que la funcin tenga vigencia. Este mnimo se determinar teniendo en cuenta
el volumen de la matrcula, la cantidad de docentes, el nmero de establecimientos y las caractersticas de su dis^
tribucin geogrfica. Por otro lado, la escasez d supervisores puede verse agravada por su inadecuada distribucin.
III) Niveles deficientes de capacitacin profesional especifica. Las fimdones antes asignadas a la supervisin
indican que quienes la ejercen deben poseer una conipetenda profesional que trasdende la capacidad pedaggica
del docente. Aunque en una primera etapa los sistens^. educativos de hecho han cubierto las necesidades de super-
visores apelando los docentes ms destacados, la supervisin se ha convertido ahora en una actividad espedaz^-
da que exige rasgos personales y caractersticas de preparadn especficos, ^r indispensable analizar las condi-
ciones profesionales dl cuerpo actual de supervisores y los pasos efectivos que se han dado para especializ: l fun-
cin en el futuro. ' '
IV) Insuficiente asignacin de medios para el desempeo de la labor. An cuando el nmero de supervisores
y su preparadn puedim considerarse adecuados, la carnda de medios para el desempeo de su labor impiden o
dificultan la actividad; esta carencia puede manifestarse en falta de medios de transporte, viticos insufidentes, ins-
trumentos de trabajo inapropiados, etc.
V) Procedimientos inadecuados de supervisin. Los procedimientos de supervisin incluyen laS divers^ mo-
dalidades que adquieren las actividades d control, asesoramiento y comunicadn. Aunque en la realizacin' de to-
das estas fundones el papel ms importante lo debe desempearla capaddad de iniciativa y de innovadn del su-
pervisor frente a situaciones concretas, tinen que existir normas expldtas que constituyan un marco adecuado
para el ejerdcio de la actividad. La identficadn de los procedimientos permitir reconocer su grado de anacro-
nismo yrigidez,cmo as la pobreza en cuanto a combinadn inteligente de procedimientos variados.
VI) Enfasis excesivo en alguna de lea junciones. Est nfasis puede obedecer a dos causas principales. En pri-
mer lugar, la interpretacin dada al concepto del supervisor, que puede variar entre los extremos, ambos improce-
dentes, delfiscalizadory del simple consejero; la otra causa, puede ser la imposibilidad de cumplir todas las fundo-
nes por las dficiendas de organizadn, cantidad, preparadn, medios y procedimientos a que antes se aludi.

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4. ADMINISTRACION DE PERSONAL
Es de suyo evidente la importancia que, en el proceso de planeamiento reyist el rili$is de la administracin de
personal. El volumen de este personal, el papel capital que desempea en l efidencia de los servicios educativos y
el hecho que la educadri constituya uno de los sectores ocupadouiles que requieren mayor proporcin d recur-
sos humanos 4e alto nivel, hacen de la administrdn de personal una actividad compleja y exigente. El fin de la
administracin del personal es asegurar que los sevicios educativos cuenten con la cantidad, composicin y calidad
de recursos humanos indispensables para su desarroUo, as como obtener su mejor utilizacin y mayor rendimien^
to. '^ .
De acuerdo con esto, los aspectos que parecen exigir el mayor cuidado en el anlisis de la administracin son
los siguientes: el sistema de clasificacin de cargos, la incorporadn de nuevo personal, el adiestramiento, las pro-
mociones y traslados, el control del rendimiento y las remuneraciones y estmulos. Al efectuar el anlisis no deben
perderse de vista las diferentes connotaciones que presenta la administradn de personal segn se trate del perso-
nal docente o del personal de la administracin propiamente dicha.
I) La con didn, bsica para una buena administracin de personal de los servicios educativos consiste en de-
terminar las caractersticas y el nivel de los diferente$ empleos en funcin de los requerimientos presentes y previ-
sibles. Las funciones y responsabilidades determinarn en cada caso las capaddades y aptitudes individuales nece-
sarias y esenciales para el desempeo de los diversos cargos, que se sintetizan eri los perfiles profesionales.
II) En cuanto a la inco^oadn de personal, las necesidades quedan impuestas por las metas de extensin de
los servicios educativos fijados en los planes o su expansin previsible, as como por las vacantes provocadas por ju-
bilacin, nuerte o retiro, o los cambios en la composicin del personal actual que resulten necesarios. Corresponde
a la administracin de persdnal realizar el proceso de reclutamiento que permita satisfacer estas necesidades en las
condiciones previstas y en el tiempo oportuno. Por consiguiente, se evaluarn los procedimientos empleados para el
animcio de los cargos, la seleccin de candidatos y los nombramientos. Importa examinar tanto la bondad intrnse-
ca de los procedimientos, medida por su funcionalidad y simpliddad, como la ingerencia perturbadora que sobre el
proceso de seleccin y nombramiento puedan tener sectores extemds de presiii criterios'que persigan propsitos
que no sean precisamente los de satisfacer con eficacia ls necesidades.
III) Las crecientes exigencias que se le plantean a la administracin educativa en punto a tecnificacin y efi-
ciencia de sus servicios de un lado y, por otro,la dificultad de reclutar personal con la preparacin especfica para
las diversas funciones, hacen necesario inclmr entre las actividades de la adntnistracin del personal el adiestramien-
to de sus propios cuadros. El objeto del anisis, en este caso, ser la existenda y eficacia de los sistemas empleados
para capacitar y perfeccionar al personal.
IV) El sistema de promociones y traslados es et instrumento que emplea la administracin educativa para ase-
gurar la moviUdad indispensable del personal cn fines de eficiencia de los servidos y de estmulo de xma carrera
profesional. Debern examinarse cuidadosamente los criterios y normas existentes para las promociones y traslados
como tambin el grado en que se equilibran las necesidades del servicio con las garailas de estabilidad y los derechos
profesionales de los fundonarios.
V) El anlisis de la administracin del personal sera incompleto sin el estudio del sistema de remuneraciones
y la poltica de estmulos; aunque no corresponde referirse aqu a todas las inplicaciones de este problema. Convie-
ne identificar el organismo o autoridad que decide sobre el monto y escala de remuneraciones as como determinar
la participacin que en las decisiones tengan los gremios interesados.
Por otra parte, ser necesario evaluar los criterios utilizados para fijar las remuneradones que, de modo gene-
ral, deben tener en cuntalos perfiles prbfesionales, tiempo de servido, el mercado profesional y el costo de la vi-
da. Puede ser til comparar la escala de remuneradones con.categor^ ocupadoriales' similares n cuanto arnivel de
preparacin y responsabilidad.
Lais remuneraciones se evaluarn considerando no solamente los salarios netos sino tambin compensaciones
especiales por lugar de trabajo, responsabilidad, cargas familiares, etc., y los benefidos accesorios de asistenda so-
cial. ,
VI) Finalmente, debe buscarse algn mtodo o sistema de control y evaluadn del rendimieno de los funcio-
narios; un sistema racional debera basarse sobre criterios de evaluadn explcitos y objetivos, y contemplar los me-
canismos que garanticen la defensa de los derechos del funcionario,

5. LA ADMINISTRACION PRESUPUESTARIA
En el anlisis de la administracin educativa ocupa un lugar excepcional el examen del sistema presupuestario. Es
importante porque la escasez de los recursos disponibles para la educacin puede verse agravada por deficiencias en

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los procesos de preparacin, ejecucin y control del presupuesto. Las fallas en estos procesos acarrean consecuen-
cias, perceptibles en muchos pases, que afectan todos y cada uno de los factores de eficada de la administracin
educativa y, ms an, del buen funcionamiento del sistema escolar; pinsese, por ejemplo, en los efectos pernicio-
sos de una inadecuada asignacin de fondos que conduzca a la paralizacin de servicios en marcha, retrasos en el
pago de salarios, criterios errneos para la autorizacin del gasto que impiden disponer a tiempo de materiales de
enseanza, etc.
Si estas deficiencias son ya suficientemente graves en la marcha normal de la administracin educativa, los se-
rn todava ms cuando se intenta establecer un proceso de desarrollo planificado de la educacin; en este caso las
deficiencias de la administracin presupuestaria pueden anular en bases mismas el esfuerzo de programar la accin
para alcanzar determinados objetivos.
El proceso de la administracin presupuestaria debe ser analizado en sus tres aspectos fundamentales de ela-
boracin, ejecucin y control del presupuesto.
I) La elaboracin de los presupuestos supone fundamentalmente conjugarlas estimaciones de necesidades con
la asignacin de fondos; ello implica que deben ser analizados tanto el proceso seguido para determinar las necesi-
dades como los criterios empleados para realizar el ajuste entre stas y los recursos. Un proceso adecuado de esti-
macin de necesidades exige la partidpadn de las diversas unidades ejecutoras interesadas y un mecanismo ade-
cuado para revisarlas y hacerlas compatibles entre s y con las previsiones de los planes de educacin.
II) En trminos generales, la ejecudn del presupuesto se centraliza en el sistema de autorizadnes de pagos,
giros, transferendas, etc. Los sistemas pueden ser muy variados; sin embargo, cualquiera sea el procedimiento em-
pleado debe ser analizado desde los siguientes puntos de vista:fidelidad,en el sentido que los gastos correspondan
a las previsiones presupuestarias; diferenciacin de los procedimientos de acuerdo con la naturaleza del gasto; y agi-
lidad en los trmites para que stos no obstaculicen su ejecucin.
III) El control presupuestario tiene consecuencias que trascienden las del simple registro contable y la com-
probacin,fiscalde los gastos. En efecto, un buen sistema de control presupuestario es uno de los instriunentos ms
idneos para evaluar la eficiencia de la administradn educativa encuanto al cumplimiento de objetivos y progra-
mas de accin, la utilizacin de los medios y el rendimiento real de los servidos. En consecuenda, deben realizarse
tres tipos de control: el de cumplimiento de programas,el de gastos y el de costos.
Por otra parte, el control implica tanto el proceso continuo de comprobadn de la eficiencia de los diversos
gastos como la evaluadn final d cmo se ejecut en.su totalidad el presupuesto, para que pueda servir de experien-
cia para el mejoramiento del proceso presupuestario en perodos ulteriores.

6. LA EVALUACION DE LAS POLITICAS VIGENTES


La situacin educativa que presenta un pas en un derto momento es, en ltimo trmino, el resultado de las
polticas implcita o explcitamente adoptadas en el pasado. Es necesario identificar los principios de poltica que
ha originado la accin total o jardal en materia educativa, para poner en evidencia su validez, incongruencia o ca-
ducidad. El examen revelar hasta qu punto la inexistencia de tales polticas o su falta de objetividad, coherencia
y continuidad pudieron set el factor determinte de las deficiencias diagnosticadas en la situacin educativa, as co-
mo en qu aspectos dichas polticas no reflejaron los cambios ya operados o en proceso de operarse en la reali-
dad sodal del pas. Esta evaluacin de las ploticas educativas del pasado reciente y de sus efectos es la que en der
finitiva ayudar a identificar la ndole y permitir medir la intensidad de los cambios que deban efectuarse en la
manera de enfocar y condudr el desanoUo educativo nacional.
Por otra parte, el proceso de planeamiento se implanta dentro de una administracin educativa en marcha;
no se opera en el vaco ni se parte de la nada. Coherentes o desarticuladas, bien o mal orientadas, eficapeso no, exis-
ten acciones y reformas en marcha de cierta envergadura, donde se invierten recursos relativamente cuantiosos y
se utiliza la asistencia tcnica y financiera extema. A falta de un proceso sistemtico de planeamiento todas esas
acciones se han concebido aisladas y se han comenzado a ejecutar sin programacin adecuada. Es necesario identi-
ficar tales acciones en marcha -campaas de alfabetizacin, de construcciones escolares, de distribucin de libros
de texto, de alimentacin escolar, etc.,- su magiitud y sus. resxdtados, para incorporarlas, con la funcionalidad y las
modificaciones del caso, dentro de un cuadro coherente de metas y acciones del plan integral de educadn. Ser
sta la oportimidad para analizar y evaluar, en todas sus modalidades y fuentes, la actual asistencia tcnica y finan-
ciera extema para la educacin y estimar su eficacia en trminos de prioridades, objetivos y metas del plan.
Este anlisis permite realizar una de las operaciones ms importantes del planeamiento de la educacin, a
saber, la incorporadn dentro del plan, sin solucin de continuidad pero con las modificadones aconsejables, de
las polticas y acciones concebidas y puestas en ejecucin antes de imponerse en el respectivo pas el proceso sist^
mtico de planeamiento.

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Captulo VIII

LA FORMULAOON PEL PLAN GENERAL DE EDUCAOON

1. EL OBJETO DE LA PROGRAMACION

Si el diagnstico se efectu cuidadosamente se tendr un conocimiento cabal de la situacin actual de la educa-


cin, de los factores que en forma aislada y combinada la determinan, y de lo que cabe esperar de ella en el futuro
segn las tendencias de evolucin observadas; Se habrn evaluado la situacin y las tendencias a la luz de los precc^p-
tos sobre obUgatoriedad escolar, la demanda social de educacin y los requerimientos de formacin general y espe-
cializada en vista del desarrollo econmico y social y de normas sobre niveles razonablemente exigibles de produc-
tividad y calidad. Corresponde entonpes emprender la compleja labor de trazar un plan de duracin y contenido
precisos para actuar de modo sistemtico sobre la situacin presente y hacerla evolucionar en el sentido definido
en los patrones normativos utilizados pra evaluarla.
No hay frmulas o modelos que permitan de modo fcil, directo y automtico, definir la accin que debe
emprenderse frente a una realidad educativa determinada, an suponiendo que se cuente con un diagnstico pre-
ciso de las necesidades por satisfacer y de las deficiencias del actual sistema educativo. La programacin constitu-
ye un ejercicio complejo de raciocinio, proyeccin y clculo donde mediante aproximaciones sucesivas y yuxtapo-
sicin de medios alternativos, se llega a establecer un modelo "ptimo" de desanollo de la educacin, durante un
un lapso de tiempo determinado, telendo en cuenta siempre las limitaciones que imponen:
- la situacin educaliva de la cual se parte y los diversos grados de probabilidad de alterar su dinmica interna;
- las drcunstMcias generales de rden socioeconmico y sus efectos limitativos o estimulantes sobre la educa-
cin;
- los recursos financieros coft que se dispondr; y
- el tiempo necesario para poder contar con los recursos humanos y fsicos indispensables.
Los elementos^que intervienen en la programacin son los mismos que se mencionaron a propsito del diag-
nstico y da los anlisis que ste supone; difieren en que, mientras en l diagnstico los aspectos y cifras relativas
a los sistemas de educacin se toman como "datos" y son objeto de evaluacin, en la programacin son objeto de
proyeccin y decisin. As, por ejemplo, los tipos de coeficientes o ndices, que en el diagnstico se emplean como
"indicadores'' de situacin, son los nsmos que luego se usan en el plan pa fijar metas.Xos criterios o patrones
normativos que se utilizan en el diagnstico para juzgar la siuacin presente son los mismos que se aplican en la
programacin para establecer los objetivos y las metas del plan de educacin. Los criterios o ptrones normti-
vos son los que articulan la etapa del diagnstico con la de programacin y aseguran que ambas se desarrollen sin
solucin de continuidad. Puesto que en captulos anteriores se trat lo referente tanto a los anlisis y previsiones
indispensables para un adecuado planeamiento de la educacin como a los criterios normativos, aqu slo se abor-
darn algunos aspectos formales y ms especficos de la programacin.
En el proceso de programacin es conveniente diferenciar, por lo mmos, tres fases:
- xma primera, cuando los encargados del planeamiento, vistas las conclusiones del diagnstico, elaboran esque-
mas ltemativos de planes generales, con combinaciones diferentes de metas^, plazos, requerimientos y recursos fi-
nancieros y hacen explcitas las consecuencias que derivaran de la adopcin de cada una de las alternativas;
- una segunda fasecuando se someten las alternativas a anlisis y seleccin por parte de los responsables de las
decisiones en materia educativa; y
- ima tercera, cuando se procede a estructurar en detalle el plan que realizara ta aitemativa elegida.
Estas fases son absolutamente indispensables, si se quiere asentar sobre una base firme la labor de formida-
cin del plan y contar, por anticipado, con la posibilidad de su adopcin. Sobre todo a propsito de la segunda
fase que establece un dilogo fructfero entre los planficadores y ejecutivos, enire tcnicos y polticos y evita el
distnciamiento inconveniente y errneo entre tcnicos, que preparan "un plan" que juzgan definitivo, y ejecuti-
vos que n lo toman en consideracin^ cuando no lo cambian o reestructuran.

2. LOS PLAZOS EN EL PLAN DE EpUCACrON

El planeamiento de la educacin implcala determinacin de metas y el ordenamiento de acdnes a corto, media-


no y largo plazo. La extensin de estos plazos variar segn las circunstancias espedales de cada pas;-sin embargo,
se est de acuerdo que, dada la ndole de los procesos educativos, el plan debe encuadrarse dentro de ua perspec-
tiva de tiempo no menor del que requiere el proceso educativo completo.

68
Los tres plazos antes mencionados no constituyen tres planes sino tres niveles de detalle operativo, decrecien-
te a medida que estos plazos se alejan del momento inicial de ejecucin del plan. Ms an, estos tres plazos se apo-
yan mutuamente, axmque en diversa forma; el ms remoto proporciona orientacin; el ms cercano, echa las bases
sobre las que deben operar los plazos siguientes. Sin embargo, con el transcurso del tiempo las previsiones concebi-
das para plazos medianos y largos deben ganar en detalle hasta adquirir las mismas caractersticas operativas del
plan a corto plazo:
El contenido del plan de educacin, en cada uno dlos plazos, tiene caractersticas propias en cuanto al de-
talle y al nfasis que debe ponerse sobre determinados aspectos.
A corto plazo se concentrar la atencin sobre la supresin de las deficiencias institucionales que ocasionan
las prdidas anormales del sistema, y sobre la preparacin de las infraestructuras que permitirn el mejoramiento
y expansin crecientes y sistemticos previstos en los objetivos y metas del plan total.
En primer lugar, debe lograrse la utilizacin ptima de los recursos humanos, materiales o financieros dispo-
nibles.
En segundo lugar, deben solucionarse las deficiencias existentes en la prestacin en lo que se refiere a perso-
nal y elementos materiales, tratando de eliminar, en lo posible, las diferencias cualitativas y cuantitativas de carc-
ter regional o zonal.
En tercer lugar, se realizarn las inversiones necesarias para los primeros aos del perodo siguiente y prepa-
rar el personal requeridos por tales inversiones.
La programacin a corto plazo debe ser completa e'ir acompaada de ima mejora en la organizacin y proce-
dimientos administrativos de trabajo que permita alcanzar las metas previstas. En la mente del programador debe
predominar la idea que deben hacerse ms eficientes los servicos actuales y debe mejorar la capacidad operativa de
los mismos antes de iniciar la expansin; en esta programacin ios servicios deben quedar definidos en todos sus
detalles y los programas de accin incluir la elaboracin del presupuesto.
A mediano plazo se prever el incremento y consolidacin de las acciones emprendidas a corto plazo para au-
mentar la capacidad operativa de la administracin, mejorar los ndices de rendimiento y costos, etc. Durante este
perodo, el crecimiento del sistema comenzar a operarse de modo sistemtico de acuerdo con las tasas requeridas
para la obtencin de los objetivos finales del plan. Deben entrar en plena accin las reformas del sistema escolar y
su administracin, para ello se sealan pasos preparatorios y se determinan los factores de eficacia a corto plazo;
de todos modos no es necesaria una definicin tan detallada de las acciones como para el plan a corto plazo.
Las previsiones para el ltimo perodo del plan son, por su naturaleza de carcter general; su papel consiste
en servir de orientacin para la programacin a corto y mediano plazo, y para, en su oportunidad, contar con un
marco de referencia que permita evaluar los resultados de la accin a mediano plazo.
Una buena prctica que asegura continuidad al proceso, es evaluar al trmino del plan a mediano plazo los
resultados obtenidos y con esta base elaborar otro plan, nuevamente a largo plazo, en el que el ltimo perodo pre-
visto en el anterior se convierte en el plazo intermedio del nuevo.

3. PLAN, PROGRAMAS Y PROYECTOS


Suele establecerse un distingo entre "planeamiento" y "programacin". La cuestin terminolgica no importa de-
masiado, pero s el sentido de la distincin y su utilidad para fines operativos. El "plneamiento" consistira en tra-
zar el cuadro general de objetivos, metas, instrumentos y recursos, vale, decir, los grandes lineamientos y direccio-
nes de la poltica para el desarrollo de la educacin en su conjunto. La "programacin" sera la previsin y el or-
denamiento detallado de la actividad necesaria para realizar tal poltica en sus diversos objetivos, aspectos y ele-
mentos. El "planeamiento" se expresara en el plan general de educacin; el resultado de la "programacin" seran
los programas, subprogranas y proyectos, encuadrados funcionalmente dentro del plan general.
La divisin del plan en programas, subprogramas y proyectos, tiene comofinalidadsistematizar la tarea de
programacin y al mismo tiempo definir las diversas unidades administrativas responsables de su ejecucin.
Los criterios que se utilicen para realizar la subdivisin no pueden ni deben ser rgidos. Lo fundamental es
obtener una distribucin adecuada del trabajo de programacin y la mayor claridad posible al presentar los pro-
gramas. La divisin permite informar con mayor detalle, tanto al pblico como a los diferentes niveles de la admi-
nistracin, sobre las caractersticas especiales de cada programa y de los diversos propsitos de la accin educati-
va, consiguiendo as ms fcilmente el apoyo para dichos propsitos y la coordinacin con otros progr;xmas del
sector educativo o de otros sectores.
Un ejemplo tpico de subdivisin sera adoptar como programa la educacin primaria de un pas, como sub-
programa la educacin primaria de una provincia y como proyecto una escuela o un ncleo escolar especfico.

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a) Criterios aplicables. En lneas generales la diferencia entre los conceptos de programa, subprograma y pro-
yecto estara dada por distintos grados de concrecin. Son tres, fundamentalmente, los criterios que pueden com-
binarse para determinar los programas, subprogramas y proyectos del plan general de educacin.
- El criterio tcnico, segn el cual la divisin se hara en funcin de los diferentes niveles, ramas, modalidades o
aspectos especiales del sistema educativo.
- El criterio administrativo, para el cual la subdivisin se establecera de acuerdo con las respectivas unidades res-
ponsables de la ejecucin.
- El criterio geogrfico, donde predominara el criterio de distribucin geogrfico-poltica de la actividad educati-
va.
Si la divisin en programas del plan educativo se hace de acuerdo con una distribucin geogrfa de la activ^;-
dad, lgico en pases de estructura federal, la divisin en subprogramas tendr que hacerse en funcin de los nive-
les y ramas de la enseanza. Si, por el contrario, la divisin en programas se hace por niveles de enseanza, ser ne-
cesario recurrir a la divisin geogrfica para la divisin en subprogramas y proyectos, teniendo en cuenta que, pa-
ra cada una de las subdivisiones adoptadas, debe existir o crearse la unidad responsable de la ejecucin.
b) Problemas especficos de la formulacin de proyectos. Algunas consideraciones especiales merece el pro-
blema de la determinacin de los proyectos. En primer lugar interesa referirse a la doble interpretacin que puede
darse al trmino proyecto; ima de esas interpretaciones es la brindada en prrafos anteriores, en el sentido de la sub-
divisin menor y ms concreta de la programacin, y la misma presupone que todo plan de educacin debe tradu-
cirse y ejecurarse a travs de proyectos. La otra es la que concibe el proyecto como la programacin de la actividad
en un sector o aspecto estratgico para el desarrollo educativo y el desarrollo econmico y social; es ste el sentido
atribuido a los proyectos en los acuerdos de ayuda externa para la educacin. Iimecesario ser advertir que ambos
tipos de proyecto; cumplen una funcin necesaria; uno, concretando todas las acciones que implican el cumplimien-
to de objetivos y metas del plan de educacin, y el otro, concentrando determinados esfuerzos en aspectos estrat-
gicos y de efecto multiplicador sobre el desarrollo educativo.
Suele plantearse veces tm falsa oposicin entre planificacin global y planificacin entendida como suma de
proyectos. Sin embargo, en principio, inconcebibles son tanto una programacin global cuya eficacia no se asegure
a travs de proyectos, como proyectos que no justifiquen su valor estratgico dentro del conjimto de necesidades
del respectivo sector del dsarrbllo. Lo que s puede ocurrir es que durante un primera etapa de la planificacin
cuando no se den todava las circimstancias para una afectiva planificacin integral, resulte necesario concentrar la
acdn en unos cuantos proyectos impulsores del desarrollo; pero an en este caso, y dentro de los lmites de la in-
formacin disponible, es indispensable siempre contar con una imagen de conjunto de l situacin y problemas del
sector educativo que permita definir el papel que desempear cada proyecto y el tipo de efectos que del mismo se
esperan.
c) Requisitos para la formulacin de proyectos. Los proyectos de educacin, cualquiera sea el sentido que se
le atribuya al trmino, i>ueden referirse a un aspecto que afectar a todo el desarrollo educativo, tal el caso de un
proyecto de investigacin y experimentacin; o a un aspecto que incide sobre todo un nivel o tipo de enseanza,
como seria un proyecto de elaboracin y distribucin de textos para la educacin primaria; o al desanoUo educa-
tivo de ima zona o localidad determinada, como sera un proyecto para desarrollar un ncleo escolar; o a una ins-
titucin singular, como sera un proyecto de instalacin de una escuela de ingeniera textil, etc. En todos estos ca-
sos, y a pesar de las diferencias, los proyectos presentan tres caractersticas comunes: se refieren a aspectos parcia-
les; constituyen xma unidad de operacin por su objetivo y caractersticas concretas; y exigen una unidad de direc-'
cin, control y evaluacin especficas.
De acuerdo con lo anterior en todo proyecto deben especificarse los siguientes elemeiitos:
- objetivo y metas en trmino de campo concreto de la actividad, necesidades por satisfacer, volumen de pobla-
cin escolar que se beneficiar y producto del proyecto;
- perodo de duracin y etapas intermedias de ejecucin;
- recursos fsicos, humanos yfinancierosnecesarios;
- presupuesto del proyecto;
- unidad responsable de la ejecucin; y
- lgar de la actividad.
Para este ltimo elemento deben tenerse en cuenta bsicamente los estudios de carcter local que dejarn cla-
ramente establecidas:
- la demanda real y potencial de educacin definida por la poblacin y sus posibles variaciones y los egresados de
niveles picvios;

70
las necesidades especficas de formacin de recursos humanos derivadas de las actuales caractersticas socioeco-
lmicas del rea, y de proyectos especficos de desarrollo en marcha o en vas de establecerse;
confluencia de circunstancias que favorecen, o dificultan, la construccin y funcionamieito de los establecimien-
tos que constituyen el proyecto, tales como existencia de materiales, vas de comunicacin, energa, agua, etc.
Lgicamente, la justificacin del proyecto se define por el papel efectivo que cumpla dentro del contexto de
las necesidades educativas, nacionales y regionales, las cuales responde el programa del cual forma parte; asimismo,
iu eficacia depender del grado de coordinacin con los restantes proyectos del programa o sectores paralelos.

4. LAS OPERACIONES FUNDAMENTALES EN PROGRAMACION

No es posible establecer normas de aplicabilidad general, y menos an recomendaciones minuciosas sobre cmo
proceder para formular un Plan de Educacin y qu contenido darle; slo se pueden sealar los tipos de opera-
cin que es necesario efectuar y los elementos mnimos de la educacin sobre los que deben tomarse decisiones. La
formulacin de un plan es una labor prctica que se realiza considerando situacin y necesidades concretas y cuida-
dosamente diagnosticadas, recursos (sponibles o previsibles y aplicando procesos administrativos y tcnicos y pol-
ticos que adoptan formas muy diferentes segn el caso.
Sim embargo, hay ciertos aspectos formales inherentes a la naturaleza misma del mtodo programtico y es
a ellos que se alude en los captulo siguientes; estos aspectos son:
- la formulacin explcita de los objetivos de desarrollo cultural, social y econmico a cuyo logro contribuir el
plan sectorial de educacin;
- la definicin explcita de los objetivos especficos de orden educativo que se persiguen;
- la traduccin de los objetivos a metas de resultados de extensin de los servicios educativos;
- la identificacin de los cambios institucionales necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas;
- la calificacin y cuantificacin de los requisitos fsicos, instrumentales y de personal, indispensables para el cum-
plimiento de las metas y los cambios institucionales;
- la estimacin del costo y de las disponibilidades de recursos para realizar las actividades contempladas en el plan;
- y,finalmente,las previsiones relativas a la organizacin de la actividad y la distribucin de responsabilidades en
la formulacin, ejecucin, control, coordinacin y evaluacin del plan.

5. LA FORMULACION DE OBJETIVOS

Los objetivos expresan las necesidades y propsitos a los que responde el plan educativo y, por lo tanto, la n-
dole y direccin del esfuerzo que el mismo presupone. Deben formularse en trminos que abarquen tanto las fina-
lidades de orden cultural, social y econmico perseguidos como el resultado especficamente educativo.
Lo dicho significa que el plan de educacin debe establecer un doble tipo de objetivos: a) los que surgen co-
mo resultado del anlisis y la reflexin sobre el papel que el corresponder desempear a la educacin, globalmen-
te y en sus diversos niveles y aspectos, en relacin con los objetivos y acciones del plan nacional de desarrollo, con
el propsito de elevar los niveles de vida de la poblacin, incrementar las tasas de crecimiento, lograr cambios es-
tructurales de la economa, y acelerar la evolucin y los cambios sociales; y b) los que traduzcan los anteriores en
objetivos ms concretos y especficos de desarrollo educativo relacionados con el producto que se necesita obtener
del sistema.
a) Los objetivos de carcter cultural, social y econmico. La formulacin de objetivos sociales, culturales y
econmicos del plan queda facilitada y adquiere la funcionalidad debida, cuando se la efecta como parte y como
consecuencia del proceso ms amplio de fijacin de los objetivos de un plan general de desarrollo nacional.
La articulacin del plan educativo con el plan general de desarrollo es indispensable y adquiere su sentido ms
concreto para la fijacin de metas y la asignacin de recursos financieros, pero siempre debe ser consecuencia de la
articulacin ms sustancial y necesaria de la fijacin de los objetivos del desarrollo nacional.
Cuando se examinan los planes de educacin formulados en algunos pases, se observa que en ellos se ha pres-
cindido por completo de la determinacin de tales objetivos o que los mismo se han reducido a la formulacin lite-
raria y convencional de principios o aspiraciones genricas. Por otra parte, muchos planes generales de desarrollo
incluyen, a propsito de los llamados "sectores sociales", un "captulo" de educacin, yuxtapuesto y aadido a
los restantes, sin que aparezca nunca de modo claro la relacin del plan educativo con los objetivos y necesidades
a los que responde el plan general.
Por ser tan importantes, en los planes de educacin constan de modo expreso los objetivos as concebidos;

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aunque son todav ms importantes los efectos colateres que se obtienen como resultado de su proceso de fija-
cin. En efecto, con motivo de este proceso se toma conciencia de la relacin concreta que debe establecerse entre
educacin y desarrollo en el respectivo pas y se definen las respuestas que los sistemas educativos deben dar fren-
te a ios requerimientos de tal desarrollo; entonces surge la oportunidad para que los diversos sectores de la actividad
nacional educativa lleguen a un acuerdo sobre las caractersticas fundamentales que debe tener el desarrollo futuro
de la educacin. Estos objetivos, por otra parte, son los que otorgan un sentido nacional al quehacer de adminis-
tradores y maestros, y confieren motivacin suficiente a sus esfuerzos; sirven para crear una conciencia nacional
con respecto a la educcin y hacen del planeamiento algo ms que una simple previsin de la expansin de los ser-
vicios educativos o una mera racionalizacin de su proceso administrativo. Hay unos pocos ejemplos en aos recie i-
tes que demuestran la eficacia que-pueden adquirir los sistemas educativos y su influencia directa sobre el desarro-
llo, cuando la extensin y los cambios perseguidos se efectan a partir de una imagen clara de los objetivos nacio-
nales en funcin de los cuales debe desenvolverse la educacin, y cuando se adopta una poltica decidida y activa
dirigida a obtener tales objetivos.
bj La definicin de los objetivos especficos de orden educativo. Los objetivos especficos del plan definen
el tipo de residtados de orden educativo propiamente dicho que se espera obtener. Deben distinguirse de las "me-
tas" que, en sentido estricto, son objetivos cuantificados y a los cuales se asignan tiempos precisos para su obten-
cin.
Un objetivo sera, por ejemplo, superar los desequilibrios en la atencin educativa a los diferentes sexos, re-
giones o estratos socioeconmicos del pas respectivo; las metas indicaran en qu grado esto se piensa alcanzar al
final del plazo asignado al plan y en cada una de las fases de su aplicacin. Otro objetivo sera modificar fundamen-
talmente la composicin de los egresados de la educacin superior de acuerdo a los cambios previsibles o proyecta-
dos en la estructura de la economa; las metas fijaran el nmero, o las proporciones de egresados, y por lo mismo,
la estructura cuantitativa de la poblacin matriculada en las- diversas facultades o ramas de la enseanza superior.
Es evidente que no todos los objetivos pueden ser traducidos directamente a metas, por lo menos en todas
las actividades y medidas que su obtencin implica; pinsese, por ejemplo, en los niveles de conocimiento y en las
caractersticas de la formacin y del contenido de la educacin. Sin embargo, ar^en estos casos, es imprescindible
definir con la mayor precisin la ndole de los objetivos que se trata de lograr, el tiempo o fase del plan durante el
cual se, obtendrn, el proceso y los procedmietos de la actividad necesaria para alcanzarlosy las iinplicaciries, stas
si cuantificadas, en cuanto a recursos humanos, fsicos, instrumentales y financieros indispensables.
No es posible hacer una clasificacin de todos los objetivos que podran sealarse en un plan educativo. Ellos
derivarn, en cada caso, de las necesidades y problemas evidenciados y jerarquizados por el diagnstico, y de las de-
cisiones polticas; y stas son, en ltimo trmino, las que deciden los objetivos. La racionalidad, sin embargo, dlas
decisiones polticas requiere una coincidencia con las necesidades objetivas que seale el diagnstico.
De modo general, los objetivos del plan de educacin pueden situarse en los siguientes campos:
- el grado de universalidad y gratuidad que se conferir a los diversos niveles y tipos de educacin;
- los propsitos por lo que corresponde a la superacii de los desequilibrios en la atencin educativa;
- las funciones especficas que debern cumplir cada uno de los niveles y tipos de enseanza dentro de la totali-
dad del proceso educativo y en relacin con necesidades culturales, sociales y econmicas especficas;
- los tipos y niveles d resultados educativos alcazables en cada nivel y tipo de enseanza.
En muchos casos, objetivos previamente fijados siguien teniendo valor y deben ser incorporados al cuadro de
objetivos del plan; en otros, ser necesaria una autntica reformuladn de los objetivos que perdieron vigencia; y
en otros casos, en fin, habrn de incorporarse objetivos exigidos por nuevas responsabilidades asignadas a la educa-
cin.

6. LA FIJACION DE METAS

La determinacin de metas constituye un proceso cuya complejidad e implicaciones trasciende el simple problema
tcnico de la proyeccin estadstica. En efecto, entran aqu en juego una serie de elementos y exigencias de ndole
muy diversa cuya coordinacin es difcil y requiere de los planificadores un to grado de prudencia y responsabili-
dad.,:
aj Criterios que deban conjugarse. Los elementos que deben conjugarse para determinar las metas son los si-
guientes:
- las tendencias observadas en el desanollo educativo en punto a tasas de crecimiento y evolucin de la estructu-
ra de la matrcula y de los egresados;

72
- los requerimientos cuantificados de egresados del sistema, con niveles y tipos diversos de educacin, para satis-
facer las demandas educativas de la fuerza de trabajo;
- los requerimientos de poltica social acerca del aumento de oportunidades educativas para la poblacin;
- las mejoras en los coeficientes de productividad del sistema.
Un estudio de los planes formulados en diferentes pases pone en evidencia diferencias en lo tocante al nfa-
sis puesto en uno u otro de estos elementos que, poi otra parte, implican mtodos diferentes defijacinde metas.
Sin embargo, las metas del plan de educacin deberan surgir de conjugar las hiptesis de desarrollo educativo im-
plcitas en cada uno de estos elementos y sus consecuencias de orden cultural, socioeconmico y financiero.
Un grave obstculo para la combinacin adecuada de los anteriores elementos puede encontrarse enla esca-
sez o la poca confianza que ofrecen los datos necesarios, como ocurre, por ejemplo, con los estudios de requeri-
mientos de recursos humanos en los pases en vas de desarroUo. Desde luego que esta falta de datos no puede im-
pedir su consideracin aun cuando slo, sea en trminos globales. Como el planeamiento es im proceso continuo,
cabe rectificar las cifras peridicamente al ir mejorando los mtodos de investigacin y ampliando de este modo
los elementos de juicio.
b El proceso de fijacin de metas: La operacin de fijar metas consiste en traducir los objetivos y priorida-
des de la poltica educativa en resultados cuantificables de los servicios educativos a obtener en plazos definidos.
I) El proceso comienza con un intento de fijacin de metas para el que se consideran las necesidades educa-
tivas puestas en evidencia por el diagnstico, tipo de solucin y plazos deseables para satisfacerlas; el anlisis de los
requisitos para el cumplimiento de esas metas mostrar luego la posibilidad de alcanzarlas. Por ello, las metas defi-
tivas del plan de educacin slo pueden serfijadasdespus que se han calificado y cuantificado, al menos de mo-
do global, los requisitos en materia de insumos fsicos, exigencias de personal y recursos financieros, as como la
capacidad operativa de la administracii para desarrollar las actividades respectivas en los plazos previstos. tra-
ta de uno de los ejercicios ms complejos del proceso de planeamiento donde, mediante aproximaciones sucesivas,
distintos tipos de soluciones, magnitudes diversas, diferentes combinaciones de recursos y distintos lapsos, se llega
a precisar las metas mximas de desarrollo educativo alcanzables dadas las limitaciones de recursos. La operacin
se efecta confrontando modeios fJteniativos de desarrollo de la educacin y sus diversos requisitos y consecuen-
cias. En la configuracin de estos modelos puede seguirse un doble camino: prever primero los recursos finacieros
tericamente disponibles para la educacin y deterninar luego las metas mximas que podrn obtenerse dentro de
ese lmite; o establecer las metas deseables y luego estimar sus implicaciones de ordenfinanciero.Los dos procedi-
mientos no son contradictorios sino complementarios; ms an, las metas definitivas del plan educativo debieran
resultar- de la combinacin de ambos.
Siempre es necesario partir de una previa estimacin de las tasas de crecimiento del sistema educativo que po-
dran obtenerse utilizando mejor los recursos disponibles en el momento. Esto se har mediante la evaluacin del
grado de aprovechamiento de los recursos fsicos, del personal e instrumentos disponibles. En casos extremos cuan-
do no se pueden aumentar los recursos financieros para la educacin con un ritmo mayor que el actual, ser nece-
sario trazar un plan de metas mnimas, tomando como base este mejor aprovechamiento de los recursos disponi-
bles.
II) Las metas debenfijarsetanto para el desarrollo educativo en su conjunto como para cada uno de los nive-
les y modalidades de enseanza. Una de las operaciones ms delicadas de la programacin consite precisamente en
fijar metas para responder a requerimientos especficos de cada uno de estos niveles y modalidades y en su coordi-
nacin para asegurar un desarrollo coherente y bien equilibrado del sistema educativo en su conjunto. En la prcti-
ca, parece conveniente proceder del modo siguiente: se iniciar un trabajo simidtneo en el plan de los organismos
generales de planeamiento, de las direcciones y secciones o instituciones directamente responsables de la ponduc-
cin de los diversos nivles y modalidades de la enseanza y en el de las autoridades educativas regionales o locales.
Cuando dispongan de los resultados de im diagnstico ^obal de la situacin y las necesidades nacionales en mate-
ria educativa, los organismos de planeamiento elaboraran esquemas o hiptesis de desarrollo general de la educa-
cin; mientras tanto, en los niveles nacional y regional de la administracin educativa se formularan proyectos par-
ciales de desarrollo educativo. Luego surgir el proceso de establecer su compatibilidad. Esta segunda operacin
conduce ordinariamente a revisar el proyecto global del organismo de planeamiento y los proyectos parciales ela-
borados fuera del mismo, para llegar a un plan que satisfaga tanto las necesidades especficas de cada uno de los
niveles y modalidades de enseanza como las que se le plantean a la educacin en su conjimto. Este procedimien-
to permite, adems, establecer el equiUbrio adecuado en la asignacin de recursos para la educacin conforme a
un cierto orden de prioridades.
III) Todos los elementos cuantificables del desarrollo educativo son susceptibles de ser y deben ser objeto de

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metas y submetas: la matrcula por atender, la cantidad de maestros, de edificios y aulas escolares, de textos, etc..
y por lo tanto los recursosfnanciel-osque deben estar disponibles en las diversas fases del plan. Sin embargo, las
metas fundamentales del plan de educacin se formularn en tiirinos tanto de poblacin que debe estar'incorpo-
rada a cada nivel y modalidad de enseanza y en sus diferentes grados, como de la cantidad de individuos que sees-
pera egresarn de los mismos despus de haber completado sus cursos. La formulacin explcita de este doble tipo
de metas es indispensable no slo por la necesidad de establecer la debida coherencia entre ellas, sino porque tiene
tanta importancia asegurar un producto determinado del sistema escolar como ampliar como fin en s mismo las
oportunidades educativas, aunque no todos los que ingresen a los diversos niveles lleguen a conclmrlos. Esto en mo-
do alguno significa que el plan debe admitir como im hecho consumado la desercin y los desperdicios; pero en los
pases en desarrollo es tan urgente incorporar a los sistemas escolares la mayor cantidad de poblacin posible como
obtener cantidades determinadas de egresados para satisfacer requerimientos especficos de recursos humanos.
Las metas de matrcula y de egresados debern ir acompaadas de las conespondientes submetas de incor-
poracin de nueva matrcula, de retencin en cada grado y de promocin de uno a otro grado y nivel de la ensean-
za. En definitiva, el logro de estas submetas tendr como consecuencia alcanzar las metas de escolarizacin y de
egresados. En muchos planes de educacin no estn formuladas de modo expreso, aunque se las haya considerado
paralaoperacin matemtica de determinarlas metas de matrcula y de egresados. En esta forma no se en-
cuentran en . dichos planes previsiones de actividades y recursos indispensables para resolver los dos mayores pro-
blemas de la educacin en muchos pases: las tasas extremadamente bajas de retencin y promocin.
IV) Aunque es frecuente separar en la prctica los aspectos cualitativos y cuantitativos del desarrollo educa-
tivo para fines de anlisis, y por la respectiva importancia que ambos tienen para la educacin y absorcin de recur-
sos, en el proceso de planeamiento se los considerar como dimensiones de un mismo problema; las decisiones en
funcin de uno de estos aspectos implican consecuencias en el otro.
Las metas se formulan en trminos de la cantidad de individuos que recibirn una determinada educacin, en
lo cual ya est implcita la referencia cualitativa; esto indica que antes de establecer las metas es necesario tomar de-
cisiones sobre el mantenimiento de la situacin actual o los cambios a operar en la estructura de las enseanzas, su
contenido, su nivel y duracin. Estos cambios podrn parecer hecesarios per se, para incrementar la eficiencia del sis-
tema educativo, condicin para el umplimiento de objetivos culturales, sociales y econmicos, o requisito para que
las metas consideradas "mximas" puedan cumplirse. El primer caso abarca, por ejemplo, los cambios introducidos pa-
ra disminuir los desertores; el segundo, los cambios en la duracin de la escuela obligatoria y gratuita; y el tercero,
los cambios exigidos por,tes requerimientos de calificacin de la fuerza de trabajo para obtener determinadas me-
tas de desarrollo econrtiico.
En consecuencia, las decisiones sobre qu educacin dar y a cuntos individuos, son interdependienteS; Los
problemas de la reforma educativa y los de prever la expansin y el equilibrio en el crecimiento del sistema educa-
tivo se condicionan mutiiamentg^^ao cabe disociados.
V) Los pasos en el^proce'so de fijar las metas seranr la determinacin de los volmenes de matrcula por cur-
sos y aos del sistema educativo en su cinjunto (metas globales), y la distribucin de estas metas por ramas de en-
seanza, regiones del pas o instituciones (metas de programa). Las metas globales constituyen un indicador del or-
den de magnitud del sistema educativo en cada uno de los aos del plan, y su estimacin, hecha teniendo en cuen-
ta los cuatro elementos antes citados, debe pairtir del volumen total de egresados que se pretende alcajiza durante
el perodo en cada imo de los niveles. En funcin del producto deseado pueden determinarse las correcciones nece-
sarias de las tendencias y de los coeficientes de rendirniento y eficacia del sistema.
Es necesario dividir las cifras de matrcula y de egresados segn los niveles de educacin, regiones del pas,
modalidades de enseanza o cualquier otro elemento que se considere conveniente para identificar con mayor exac-
titud las obligaciones que debn cumplir las diferentes unidades jerrquicas de la administracin educativa, o, lo
que es o mismo, los residtados que deben alcanzarse en cada uno de los programas, subprgramas y proyectos en
que se divide el plan.
Por otra parte es necesario identificar como metas inmediatas del programa, ms directamente relacionadas
con la accin a realizar, el nmero de unidades operativas que deben funcionar cada ao. El nmero de unidades
de prestacin de los diferentes tipos estar de acuerdo con la magnitud de recursos asignados, o, siguiendo un cri-
terio de economa, para obtener e mximo de resultados con el mnimo de recursos. Las uttdades de prestacin
de servicios son los medios tcnicos disponibles para obtener los resultados (egresados y matrcula) con los recur-
sosfinancierosque se pueden utilizar y constituyen, los elementos que deben obrar en la tarea de programacin.
7. IDENTIFICACION DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES NECESARIOS

Por identificacin de cambios institucionales se pntiende el proceso que posibilita determinar los elementos forma-

74
les constitutivos del sistema educativo que deben ser objeto de transformacin, para asegurar el cumplimiento de
los objetivos y meitas del plan; aunque tales cambios suponen revisar disposiciones legales de la materia, ni se limi-
tan ni se asemilan a ellas.
al Sentido de los cambios institucionales en el proceso de planeamiento. Xos cambios institucionales dentro
del planeamiento educativo evocan el recuerdo de las reformas escolares; sin embargo, no se identifican con stas
y, en cierto modo, al situarlas dentro del planeamiento de la educacin se enriquece su sentido con connotaciones
que, si bien encuadran dentro de la actitud racional moderna, no fueron tan evidentes en pocas an recientes. No
es ste el lugar para desarrollar uti discusin acadmica -por otra parte estril- sobre la posibilidad de la planifica-
cin educativa sin reformas escolares o la de reformas sin planes. En teora pueden elaborarse planes de educacin
que no impliquen reformas escolares, aunque no es imaginable una reforma que no suija de un diagnstico y some-
tida al proceso de programacin. En el caso concreto de los pases en desarrollo todo planeamiento educativo pare-
ce exigir necesariamente cambios institucionales.
Las reformas educativas se han caracterizado por ampliar en forma paulatina sus reas de aplicacin. A los
cambios puramente didcticos siguieron las innovaciones en los currculos, culminando el proceso con el movimien-
to reformista de estructuras escolares que caracteriza al siglo XX. La parcialidad de las reas contempladas en las
reformas tradicionales estuvo asimismo acompaada de una interpretacin restringida de las funciones de la educa-
cin; se consider no solamente a la escuela sino a cada uno de los campos de reforma como una unidad aislada con
sentido completo en s misma, descuidando las vinculaciones de diverso, gnero que tienen con el resto del sistema
y con la situacin cultural, econmica y social del medio donde funcionan.
^n la concepcin de reforma que exige el planeamiento educativo no slo se amplan las reas de cambio in-
cluyndose aspectos hasta ahora ausentes o descuidados, por ejemplo, coordinacin del sistema escolar regular con
otros caminos de formacin extraescolar -sino tambin se "racionalizan" los cambios tanto en lo que respecta a su
finalidad como en lo que atafie a sus condiciones y consecuencias. Por una parte se adquiere mayor conciencia de
la importancia y naturaleza compleja de la "institucionalizacin" de las actividades educativas; por otra, se presta
mayor atencin a la interdependencia que existe entre todos los aspectos y componentes de un sistema educativo
y de ste con su contexto social.
Por consiguiente, las reformas dentro del planeamiento educativo se distinguen de las tradicionales por tres
caractersticas bsicas: racionalidad, insercin dentro de un contexto global, preparacin y realizacin siguiendo el
mtodo y proceso de programacin.
Cuando un plan educativo introduce cambios en los sistemas escolares siempre debe hacerlo persiguiendo una
mayor eficiencia tanto en su conjimto como en el rea afectada por el cambio. Las reformas escolares poseen, por
consiguiente, para el planificador educativo el carcter de medios para lograrfinesprecisos. Pueden, as, ser necesa-
rias para responder mqor a la demanda social y econmica de educacin, disminuir la prdida de alumnos, elevar
el nivel de preparacin de ios graduados, coordinar y agilitar la estructura del sistema, y asegurar un mejor aprove
chamiento de sv,s recursos, etc.
La precisin y racionalidad en los cambios propuestos en estos planes est complementada por su inclusin
fleatro de un contexto educativo y social mayor, no slo se los considera dentro del conjunto del sistema sino tam-
bin dentro del marco ms amplio de las caractersticas, necesidades y posibilidades del pas. Puede suceder, que,
desde el punto de vista de la eficiencia en un rea escolar determinada, sea aconsejable un cambio "tcnicamente"
indiscutible; sin embargo, si ste resultare incompatible con la capacidad definanciamiento,con las necesidades da
desarrollo, o con las caractersticas culturales del pas, im planificador de la educacin tendra que pensarlo antes
de incluirlo en los planes.
Finalmente, los cambios institucionales en los planes educativos deben ser objeto ds una cuidadosa progran\a-
cin; no slo se deben prever los diversos pasos que preceden y acompaan la realizacin de im cambio, sino que se
deben identificar las consecuencias negativas que puedan provocar para impedirlas, neutralizarlas o encauzarlas.
b) Caractersticas de los cambios institucionales. La multitud y variedad de las reas y aspectos que constitu-
yen un sistema educativo impiden ofrecer normas concretas para la inclusin de reformas en sus planes. En cada
caso habr que decidirse por lo que responda ms equilibradamente al mejoramiento del sector, a la eficiencia de
todo el sistema educativo y a la situacin nacional. Para ello ser necesario precisar el sector educativo que requiere
cambio, analizar las alternativas propuestas por los especialistas, ponderar las repercusiones y exigencias de diverso
orden de cada alternativa.
La inclusin de cambios institucionales en los planes educativos exige ponderar ciertas caractersticas, con
frecuencia olvidadas, que se derivan de la naturaleza misma de los cambios en ase sector.
I) Los cambios institucionales son difciles. Toda institucioraliiacion supone estabilidad y continuidad; con

15
los cambie institucionales se persigue el propsito de subsistir una situacin estable precedente por otra conside-
rada ms adecuada^ Ahora bien, la institucionaUzacin no se reduce al acto de promulgar una ley; requiere adems
la aceptacin social de los cambios propuestos qu slo pueden lo^arse con un reconocimiento general y creciente
de la caducidad de las instituciones existentes. La falta de conciencia sobre la necesidad de los cambios no slo pue-
de volver inoperantes las decisiones legales sino que, en general impide que aquellas se realicen, A esta hecho se alu-
de cuando se habla de las dificultades de innovar en el campO' educativo por inerfcia y resistencia a los cambios.
II) Los cambios institucionales son graves y delicados. Las proporciones de todos los factores que intervienen
en un sistema escolar -volumen de alumnos, cantidad de personal docente y administrativo, nmero de: estableci-
mientos, magnitud de los fondos pblicos- la imposibilidad de prever todas las consecuencias que los cambios edu-
cativos puedan tener, y ms an, el hecho que stas puedan advertirse cuando y es tard inipdirlas, obligan a so-
ineter I reforinas educativas, antes de imponerlas a un cuidadoso estudio e tovestigacin.
III) No existen refonms educativas perfectas. Todo intento de cambios institucionales debe aceptar como
presupuesto no slo la imposibilidad de introducir reformas desprovistas de aspectos negativos sin tambin la tem-
poralidad de los cambios propuestos.
Un examen de las rformas introducidas en distintos pases para encarar im mismo problema prueba que to-
das ellas presentan ventajas y desventajas. Por otra parte las reformas sucesivas que durante los ltimos 50 aos se
registraron en muchas partes demuestran que a pesar de lo acertadas que pudieron ser en su tiempo, paulatinamen-
te se tornan inadecuadas. ,
I V) Las reformas, educativas como tales no suelen ser experimentadles. Cuando la experimentacin parece
constituir el camino ms adecuado, si no el nico, para responder a la actitud tecnolgica contempornea, la peda-
goga no puede impedir verse enfocada tambin como una ciencia experimental. Por otra parte los principios antes
indicados pareceran sugeiir la convenienda de ''ensayar" las i-efonnas educati^ aiites de generalizarlas a to-
do un pas. Sin embargo, en la mayora de los casos, sea por urgencia del cambio, incompatible con el tiempo que
requiere experimentacin, sea por la imposibilidad de reproducir a escala reducida las circunstancias nacionales qi e
acompaan un cambio educativo, estos ensayos no son posibles ni aconsejables.
Una alternativa a este dilema la ofrece, en cierto sentido la posibilidad de observar y analizar reformas ya in-
troducidas en otros pases; sin embargo, esas experiencias extranjeras, sern tiles siempre que se recuerde que ellas
no ocurren en el vaco sino dentro de un contexto nacional determinado. ,
V) Las reformas educativas deben conciliar institucionaUzacin con flexibilidad. Las reformas educativas de-
ben ir acompaadas de cierto grado de continuidad, como lo exige toda institucionaUzacin; pero asimismo deben
estar dotadas de un alto grado de flexibilidad y adaptabilidad para responder a las necesidades cambisjites y crer
cientes de sociedades en evolucin. El nico camino existente para evitar los inconvenientes de larigidezinstitu-
cional sin recaer en los cambios continuos^ es dotar a las estructuras educativas de mecanismos tales que ls permi-
tan en forma coherente y coordinada una adaptacin peridica.
VI) Los cambios institucionales deben equilibrar eficiencia con economa. La eficiencia de los sistemas edu-
cativos se expresa esencialmente en tres camps: la extensin del sistema de acuerdo con la interpretacin dada en
cada pas al derecho a la educacin; el nivel de formacin y capacitacin dlos egresados por nivel y modalidad,
de acuerdo con la finalidad atribuida en el pas a cada uno de ellos; la distribucin de los egresados entre los dis-
tintos niveles y modalidades segn la composicin de los recursos humanos exigida por la etapa de desanollo en
que se encuentra el pas.
l objetivo de todo cambio institucional debe serrontribuira la eficiencia del sistema en algunos d estos
sentidos; ahora bien, las posibilidades de mejorar la eficiencia se encuentran Umitadas por la escasez de los recur
sos financieros. Ello significa,, de una parte, que no existe un campo abierto para la imaginacin en materia de re-
formas y, de otra, que el v^or de las reformas debe medirse segn como mejoren la eficiencia del sistema educati-
vo, con los recursos disponibles, en el triple sentido mencionado.
todo lo expuesto en los acpites anteriores exprsalas difucultades que suelen acompaar la identificacin,
preparacin, decisin y ejecucin de cambios institucionales en el campo educativo; confirma esta evidencia una
rpida revisin de lo ocurrido en algunos pases europeos, en lo que v del siglo XX, al intentar diversas reformas
escolares.
Es quizs en este sector del planeamiento educativo donde se les exige, tanto a los tcnicos como a los res-
ponsables de las decisiones polticas, cualidades de creacin. intuicin y estrategia para las cuales no hay normas
metodolgicas y tecnolgicas.
i c) Cambios en el curricula. Entre los elements formales de los sistemas educativos el currcdc- suele ser mo-
tivo y objeto de los cambios o reformas ms frecuentes; y esto es explicable por el papel central que el currculo

76
desempea en la racionalizacin y organizacin del proceso educativo. En efecto, el cxirrculo sintetiza e interrela-
ciona los objetivos y funciones de cada uno de los niveles y modalidades del sistema, los resultados a obtener, el
contenido educativo deseable, la intensidad y caractersticas de cada una de las actividades a realizar.
En virtud de lo; dicho tanto la evaluacin como la eventual reestructuracin de los cum'culos constituyen par-
te esencial dd proceso de planeamiento de la educacin; slo mediante la labor desarrollada en las escuelas y sinte-
tizada en sus cum'culos, ser posible satisfacer 1 demandas culturales, sociales y econmicas de un pas. Por otra
parte, slo cuando se ha definido, por lo menos dentro de un esquema, el currculo para cada ao, nivel y modali-
dad, se podr prever los recursos de personal, establecimientos, equipamiento:, y detallar yfinanciarun programa
de accin estratgico para disponer de ellos en el momento y proporciones necesarios. La reforma de los currculos
por consiguiente constituye el nexo que vincula dos etapas diversas de planificacin; culminan la evaluacin del pa-
sado y las previsiones del futuro, y se sientan las bases de los programas de actividad por realizar.
Como en otros cambios institucionales, tambin en el rea "curiicular", la necesidad, la ndole y el grado de
los cambios por introducir resultarn de una cuidadosa evaluacin del currculo vigente, en funcin de los objeti-
vos y requisitos a los (ye debe responder la educacin y a satisfacer los cuales est dirigido el plan. Sin embargo, en-
tre los cambios institucionales, el del currculo se caracteriza por ser ms expuesto a las discusiones tericas, el ms
sensible a concepciones ideolgicas y el ms vinculado con esquemas referidos a valores. A esta raznse debe, por
ejemplo, que an no hayan podido ser superados y resurjan peridicamente con renovado vigor los dilemas tradi-
cionales entre enseanza clsica y moderna, formacin humanista y cientfica, formacin general y especializada,
enseanza acadmica y prctica, etc.; tambin a ello se debe que los contenidos escolares elaborados en perodos
histricos dominados por ideologas claramente diferenciadas y definidas sean rechazados en pocas ulteriores, co-
mo sucedi en los currculos utilizados durante el nacional-socialismo en Alemania y ls empleados en el Japn Im-
perial entre las dos guerras mundiales. A esto obedece tambin que los currculos vigentes en pases con escalas de
valores tpicos y suficientemante definidas -aunque slo sea de manera implcita- no coinciden totalmente con los
empleados en otros pases de diversa concepcin de la vida, como sucede entre Japn y Estados Unidos, Unin So-
vitica y Alemania Occidental, Gran Bretaa y Francia, etc.
De todo ello sigese que la elaboracin del currculo ordinariamente constituye una etapa de l planificacin
expuesta a desacuerdos difciles de conciliar, y origen de atolladeros, tanto ms posibles cuanto mayor sea al hete-
rogeneidad de criterios entre los dirigentes del momento en el campo educativo. El planificador de la educacin
puede contribuir, en gran medida, a superar estos momentos crticos, apUcando los elementos de juicio, concretos
y cuantitativos, de los cuales debe disponer por su fimcin.
La tarea de elaboracin de los currculos admite diversas interpretaciones segn la concepcin que de ellos se
tenga. Dos son las posiciones extremas que en la prctica se registran y alrededor de las cuales se sitan todas las de-
ms. En un caso se identifica totalmente el contenido de la educacin con los planes y programas de estudio, de
acuerdo con esto los currculos sonfijadosy preparados por los organismos administrativos centrales, responsables
de la educacin, tal el caso de los pases latinoamericanos. An con diferencias en cuanto al grado de detalle, ordi-
nariamente tanto los planes como los programas inspirados en esta concepcin son de tipo analtico, especifican-
cada una de las etapas del proceso de enseanza para cada materia en todo el sistema escolar o, por lo menos en
los niveles elemental y medio. Otra es la situacin en los pases anglosajones; el alto grado de libertad concedido a
los establecimientos y aun a los maestros, conduce a que con preferencia se fijen objetivos y grados de aprovecha-
miento por nivel escolar.
Ambas concepciones de la elaboracin de currculos y de su valor como norma pueden aducir en su favor ar-
gumentos vUdos. La primera' se basa sobre la necesidad de asegurar que, en el plano nacional, el proceso de ense-
anza se realice conforme a objetivos, contenido y resultados que responden a las necesidades del pas. La segunda
tiende a garantizar laflexibilidadindispensable para adecuar el contenido de la educacin a las diversas circunstan-
cias en que se desenvuelve el proceso educativo.
De tdos modos importa que el proceso de enseanza se programe cuidadosamente, en escala nacional y en
trminos globales, en escala regional y local en funcin de necesidades especficas, por establecimiento y aula en
funcin de las caractersticas concretas de los educandos y del propio establecimiento.
En cualquiera de los casos la programacin del contenido de la enseanza debe hacerse dentro del contexto
ms amplio del planeamiento de la educacin, sobre todo en escala nacional y regional; esto plantea el problema
prctico de las relaciones entre los especialistas en currculos y los planificadores generales de la educacin, y tam-
bin de la sincronizacin de sus actividades. Estas relaciones son claras; por ima parte los segundos estn en condi-
ciones de proporcionar la informacin ms completa, mejor sistematizada y ms equilibrada sobre la eficiencia glo-
bal del sistema y particular de cada nivel y modalidad, acerca de las nuevas funciones que ste debe desempear y
sobre las posibilidades de diverso gnero que dispone el pas. Con esta informacin, que se completar con la espec-

77
flea del rea "cumcular", los especialistas debern elaborar los planes y programas que puedan contribuir al desa-
rollo cultural, social y econmico tanto de los individuos como del pas. Por otra parte, corresponde al planifica;
dor de' la educacin, una vez decididos los contenidos propios de cada grado, nivel y modalidad, y luego de previs-
tas sus consecuencias, elaborar y coordinar los programas especficos de accin que permitan ponerlos en vigencia;
le compete enunciar las medidas necesarias para la formacin de maestros, construccin y adaptacin de edificios
escolares, preparacin de los medios requeridos de enseanza, concepcin de la estrategia que se utilizar para la
a^ptacin de la estructura escolar, estimacin total y distribucin anual de los gastos, etc. Finalmente, es el pla-
nificador educativo quien analizar la compatibilidad de todas estas exigencias en trminos de personal, edificios,
materiales y dinero con la situacin concreta tanto del sistema escolar global como del pas.
En caso de incompatibilidad debern exigirse los ajustes necesarios por parte de los especialistas en currcu-
los hasta llegar a proposiciones ms realistas. Aunque este doble papel que desempea el planificador no se limita
a sus relaciones con los especialistas en currculos, sino que se repite tanto frente a cada una de las reas especiali-
zadas de xm sistema escolar (arquitectura escolar, administracin escolar, etc.) como frente a campos estraescola-
res que deben contemplarse en un plan educativo (recursos humanos, ministerio de hacienda, etc.), quizs sea en
la elaboracin de los currculos donde se originan los mayores problemas. Y esto obedece principalmente a la
orientacin profesional de los especialistas en currculos, quienes sxielen preocuparse preferentemente de los as-
pectos pedaggicos y cualitativos; mientras el planificador, por su lado, debe armonizar la atencin a estos aspec-
tos con im razonable y suficiente cuidado de los cuantitativos.

8. CALIFICACION Y CUANTIFICACION DE MEDIOS E INSTRUMENTOS

En cuatro grandes categoras pueden agruparse los medios indispensables para obtener los objetivos y metas y rea-
lizar los cambios institucionales previstos en el plan de educacin:
- los recursos humanos;
- las instalaciones y los materiales de enseanza;
- los recursos financieros; y
- los instrumentos tcnico-administrativos.
Conviene advertir que, durante una primera fase de la programacin esta determinacin de requisitos consti-
tuye una forma de estimar el esfuerzo que representara perseguir determinadas metas y, por lo tanto, una puesta
a prueba de la posibilidad de lograrlas, de donde las estimaciones se refieren a rdenes de magnitud y tienen un ca-
rcter global y aproximativo. a identificacin precisa, diferenciada y detallada de los requisitos en materia de per-
sonal, como tambin los fsicos, instrumentales y financieros es una labor que se realiza para la formulacin de los
programas y los proyectos especficos de actividad.
Un problema comn y previo a la determinacin de estos requisitos es l establecimiento de las normas o
standards que regirn la prestacin de los servicios educativos. Estas normas establecen relaciones cuantitativas en-
tre los diversos elementos de dichos servicios; por ejemplo, nmero de maestros o establecimientos por supervisor;
relacin entre personal docente y administrativo; cantidadde horas de trabajo por maestro; espacio por alumno;
cantidad de material didctico por alumno o por grado; etc. Estas relaciones adems conviene establecerlas por
"imidades operativas", as por ejeihplo: la cantidad de maestros, personal administrativo y auxiliar, aulas y facili-
dades para (stintos usos, materiales didcticos, etc., necesarios para la marcha de un establecimiento de deter-
minada ndole que funcione con una dada cantidad de alumnos y una cierta organizacin escolar. Este ltimo pun-
to de referencia, o sea la organizacin escolar, es de suma importancia, por cuanto la combinacin adecuada de di-
versas modalidades de organizacin puede ser un factor decisivo en el logro de metas ambiciosas a pesar, muchas
veces, de la limitacin de los recursos. As, por ejemplo, la educacin primaria puede impartirse mediante escue-
las de seis grados con los correspondientes maestros, escuelas unitarias, escuelas con dos o tres maestros; la educa-
cin secundaria, mediante establecimientos que comprendan una sola o varias modalidades; la educacin
profesional mediante combinacin de enseanza dentro del sistema educativo y a^estranuento en la empresa, etc.
Estas diferentes modalidades danflexibilidada la prestacin de ios servicios educativos y mediante diversas com-
binaciones de recursos fsicos, humanos e instrumentales multiplican las posibilidades de responder a necesidades
educativas que, de otro modo ms convencional, no sera factible atender.

9. LOS REQUISITOS DE PERSONAL

A este respecto, son dos los elementos que es necesario considerar. Por una parte, la estimacin del volumen y la
composicin del personal que exige el cumpmiento de las metas y, por otra, la poltica a seguir en cuanto a de-
sarrollo de los medios de formacin y los incentivos para adecuar la oferta de personal a las necesidades.

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Acerca de lo primero, las estimaciones deben resultar de la conjugacin de los siguientes elementos:
a) Dficit actuales de personal. Estos dficit incluyen tanto carencia de personal como las deficiencias adver-
tidas en su nivel de calificacin. En muchos casos la cantidad de personal parecer suficiente y la deficiencia consis-
tir en fallas en lo tocante a su estructura por calificacin.
b) Reemplazo.de-prdidas. Las necesidades por prdidas se estimarn teniendo en cuenta las tasas de morta-
lidad, jubilacin, aDandono de la actividad y movilidad dentro del sistema que puede originar dficit en determina-
dos sectores.
c)Necesidades derivadas de la expansin proyectada del sistema educativo y de os cambios estructurales y
de currculo. Se carece de criterio o mtodo uniforme para estimar estas necesidades; las normas o standards a los
que antes se hizo referencia se conjugan de diferente forma de acuerdo con el tipo de servicio.
En la educacin primaria deber considerarse tanto la relacin alumnos por maestro, como las caractersticas
de densidad y distribucin de la poblacin por escolarizar, como as tambin los diversos tipos de establecimiento
que, a consecuencia con lo anterior, deben ser utilizados. En la educacin media se tornarn en cuenta las relacio-
nes alumnos por curso, por materia o rea del currculo, horas por materia y por profesor. En la superior, a las an-
teriores normas habr que aadir las relaciones entre labores docentes y de investigacin para profesores de dedica-
cin completa o a tiempo parcial.
En cuanto al personal de la administracin advirtense criterios diferentes; en algunos casos el aumento de
personal ser directamente proporcional a la expansin proyectada del sistema, y en otros depender de los progra-
mas de tecnificacin de los diveros servicios.
Respecto a la poltica de desarrollo de los medios de formacin, deben considerarse tanto las instituciones
regulares de formacin como los medios empleados para capacitar, elevar el nivel de calificacin y especializar al
personal en servicio. Tan importante como asegurar que de los programas de formacin y calificacin egresen las
cantidades convenientes de individuos es la introduccin de cambios en las instituciones para mejorar el contenido
y elevar sus niveles de calidad. Son estas transformaciones las que ms importan y no la simple expansin numri-
ca para lograr el ajuste cuantitativo entre oferta y demanda de personal. Los pases en desarrollo se encuentran an-
te la compleja tarea de expandir los medios de formacin para acelerar el crecimiento de sus sistemas educativos y
al mismo tiempo imprimiries una calidad y eficiencia sin las cuales la educacin no podr cumplir el papel que se
le asigna. Ampliando simplente los medios de formacin con sus caractersticas presentes se corre el peligro de ex-
tender y consolidar las deficiencias actuales. De poco serviran las previsiones de metas de formacin sin una pol-
tica de incentivos que asegure los flujos necesarios de matrcula en estos establecimientos, la incorporacin de los
egresados y la permanencia en el servicio.
Esta poltica reviste una vital y creciente importancia, dado el creciente atractivo que ejercen otras profesio-
nes y ocupaciones distintas de la enseanza, particularmente entre los varones, y la poca disposicin de los maes-
tros recin egresados para prestar sus servicios en lugares distantes de los centros urbanos.
El problema de contar con la cantidad y composicin adecuadas del personal para la educacin es un fen-
meno universal que tiende parodjicamente a agravarse con el desarrollo de los pases, y puede llegar a constituir
el mayor obstculo para acelerar el crecimiento y elevar la calidad de los sistemas educativos. Por estas razones lo
relacionado con la previsin y el cimiplimiento de los recursos de personal constituye el punto neurlgico de ima
poltica y un planeamiento eficientes en la materia.

10. LOS REQUISITOS FISICOS

Para el cumplimiento de los objetivos, metas y cambios institucionales, adems de las necesidades de personal, se-
r menester definir y medir el volumen y calidad de las instalaciones as como la cantidad de bienes y servicios que
debe requerir el sistema educativo durante la ejecucin del plan. Las primeras aluden a la capacidad instalada y sus
necesidades de ampliacin; las segundas se refieren a la capacidad de operacin de esas instalaciones y al posible
mejoramiento de sus niveles die clidad. Pueden realizarse estimaciones globales del monto necesario de requisitos
fsicos utilizando determinados coeficientes y normas, si bien una apreciacinestricta slo podr obtenerse cuando
se hayan establecido los proyectos de actividad de cada uno de los programas que constituyen el plan de educa-
cin; las estimaciones globales darn una idea del orden de magnitud de las inversiones necesarias y del volumen
de los gastos generales de funcionamiento. El clculo por proyectos posibilitar la formulacin del plan de inver-
siones y su presupuesto as como las necesidades presupuestarias de funcionamiento que no estn destinados a
gastos personales.
Una vez determinados los proyectos que funcionarn en cada programa pueden iniciarse los estudios para
establecer el monto de las inversiones necesarias tanto en construccin como en dotacin de bienes de equipo.

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a) Al comparar la capacidad locativa de que dispone inicialmente cada.uno de los proyectos con la que requie-
ren en el futuro, se obtendr el volumen de las construcciones necesarias entre las que debern distinguirse las obras
de reforhia y amplicin y las obras nuevas.
Ser preciso establecer, si antes no lo estaban, las normas, tanto pedag^cas como tcnicas de construccin
que deben ser aplicadas; de este modo tambin se podi limitar la imaginacin de los constructores de cada proyec-
to y evitar gastos superfinos. Estas normas de construccin deben, corno es lgico, especificarse para cada tipo de
unidad de servicio y referirse principalmente a superficie construida, materiales empleados y, como consecuencia,
costos de capital.
El plan de construcciones debe detallarse por proyectos que correspondan a los de accin educativa, y en ca-
da uno de ellos se especifp^; la superficie dedicada a aulas, laboratorios, talleres, servidos, etc.y tiempo de dura-
cin de la obra y distribucin n el mismo de las diversas obras, con fechas de iniciacin y entrega al servicio;las
normas concretas de construccin aplicables y los costos del proyecto; vida til estimada del proyecto completo y
sm costos anuales de mantenimiento y amortizacin.
b) Teniendo en cuenta las disponibilidades actuales de equipos y las necesidades derivadas de los diversos
proyectos es posible determinar el volumen total de inversin requerida para el equipamiento. Aqu es conveniente
distinguir entre las compras destinadas a completar las unidades existentes y las exigidas por la instalacin de nue-
vos servicios, ya que son distintos los procedimientos de adquisicin que deben seguirse en uno u otro caso.
El volumen de necesidades debe ser especificado por proyectos en cada imo de los cuales se seale el nme-
ro de unidades de equipo que se requieren, el perodo de vida til de cada unidad y los gastos anuales de mante-
nimiento y reposicin.
c) El clculo de los elementos fsicos que requiere el sistema educativo peridicamente slo puede ser exac-
to cuando se lo elabora para cada proyecto teniendo en cuenta siempre los diferentes tipos de unidades operati^^
y de prstacin que los constituyen. Hasta el presente pocos pases se han preocupado por realizar este clculo y
precisar exactamente el volumen de gasto por suministros o por servicios no personales. Es posible que sta sea xma
de las causas principales de la distorsin en materia de distribucin de gastos por conceptos que presentan todos
los pases en proceso de desarrollo.
Por otra parte, es necesario definir claramente una poltica para atender estas necesidades antes de elaborar
un programa para satisfacerlas; esta poltica es absolutamente necesaria, especialmente en los que se refiere al man-
tenimiento de instalaciones, en la mayora de los casos desatendido por completo, y al suministro de materiales di-
dcticos.
Sin embargo, el grado de utilidad de esta poltica, ms all de la simple expresin de aspiraciones, depende-
r del hecho que llegue a defmir claramente prioridades y precisar el ritmo de atencin a las diversas necesidades
de acuerdo con los recursos disponibles.

11. LOS RECURSOS FINANCIEROS

La determinacin de los recursos financieros requeridos para el cumplimiento de las metas del plan exige equilibrar
adecuadamente las estimaciones de recursos disponibles en cada fuente con las estimaciones de costo de los progra-
mas que debe ejecutar cada uno de los diferentes organismos responsables de la educacin. El hecho que muchra
planes de educacin no se hayan realizado puede deberse a que en ningn momento se tuvieron en cuenta las posi-
bilidades financieras de las diversas fuentes de recursos y se elabor la proyeccin de los gastos educativos aplican-
do los costos de operacin actuales, o a partir de costos unitarios arbitrariamente establecidos.
La proyeccin del total de recursos disponibles y la proyeccin de la lnea de tendencia para asignar recur-
sos al sector determinan los lmites dentro de los cuales debern realizarse las asignaciones anuales, puesto que las
disponibilidades no siempre se traducen en asignaciones. Entre estos limites debe situarse la curva de costos totales
del sLstenia educativo; esto obligar a una cuidadosa programacin de los servicios para alcanzar las metas seala-
das en el plan utilizando recursos disponibles. Por esta razn es ms conveniente partir de las estimaciones de recur-
sos disponibles antes que de estimaciones gilobales del costo de la educacin.
En la mayora de los casos la primera estimacin del costo total de aplicar el plan estar por encima del mon-
to de recursos disponibles, especialmente cuando la estimacin se ha realizado basndose sobre las normas actua-
les de prestacin de los servicios; la tarea de los planificadores consistir en establecer las nuevas normas que per-
mitan lograr las metas con los recursos disponibles.
aj Estimacin de los recursos disponibles. No es fcil hacer la estimacin de los recursos disponibles para
educacin a largo plazo con un margen de error reducido. A corto plazo parece, sin embargo, relativamente senci-
lla, por cuanto las variables y parmetros que participan en su detemiinacin son identificables y cuantificables.

80
Es preciso estimar el volumen de los fondos, procedentes de diversas fuentes, que estarn disponibles para la edu-
cacin en el futuro prximo: sector pblico, sector empresarial, sector familiar y sector extemo.
I) Los recursos del sector pblico son funcin del producto nacional bruto, de la carga impositiva y del volu-
men de los gastos en otros sectores de la actividad; su anlisis de posibilidades debe hacerse colaborando con las
oficinas generales de planificacin, para disponer de todos los elementos de juicio necesarios que permitan determi-
nar cul puede ser el porcentaje de recursos que la nacin, provincias o municipios, puedan destinar a la educacin..
II) Los recursos potencialmente disjpnibles prala educacin en el sector empresarial sh funcin, snsmo, de
la tasa de participacin del sector en el producto nacond y del volumen de beneficios, aunque la informacin so-
bre estos ltimos suele no estar disponible o no merecer gran confianza. Es necesario realizar el estudio de las posi-
bilidades del aporte de este sector utilizando indicadores indirectos tales como el volumen de gastos efectuados en
publicidad, asistencia social, recreacin, etc., y tambin teniendo en cuenta las disposiciones legales que establecen
obligaciones o estimulan el aporte.
ni) Los recursos provenientes del sector familiar dependern del volumen de rentas de capital y trabajo y de
su distribucin y, como es natural, variarn considerablemente entre las diversas regiones del pas. Sera preciso rea-
lizar una investigacin para determinar la capacidad de aporte de las familias, la que adems depender de la con-
ciencia que exista acerca de los beneficios personales de la educacin. Dicha investigacin debera suministrar infor-
macin estimativa sobre el nmero de familias cuyos ingresos estn por debajo del mnimo de subsistencia y que
incluso requieren ayuda econmica para poder educar a sus hijos; el nmero de familias cuyos ingresos no permiten
esperar ningn aporte de ellos a la educacin y para quienes el servicio debe ser totalmente gratuito; el nmero de
familias cuyos ingresos permiten participar en los gastos de educacin; y el nmero de familias cuyos ingresos per-
miten el pago total de la educacin de los hijos.
IV) El sector extemo constituye una fuente de recursos para la educacin que adquiere cada vez mayor im-
portancia. Con todo, representa ima fuente adicional, y hasta cierto punto marginal en las estimaciones de disponi-
bilidades futuras de recursos. La informacin relativa a esta fuente suele aparecer en los programas de asistencia de
los organismos internacionales o agencias, fundaciones e instituciones de crdito; el monto del posible aporte est
supeditado a negociaciones especiales y a la capacidad de endeudamiento del pas.
b) Estimaciones del costo. Las estimaciones de costo son la parte ms positiva del anlisisfinancierode la edu-
cacin y tienen por objeto determinar el volumen de gastos que entraara alcanzar las metas previstas con los dife-
rentes tipos de establecimientos u organizacin de los programas educativos. Determinar el costo es una operacin
compleja que iidpUc^habet examinado y combinad^de^entos. de ajuicio cmo los siguientes:
- - la convnind de Jitilizar deterinindos mtodos o^procedimientos de_prestciri de servicios educativos, spor
ejemplo la enseanza por radio;
- la comparacin de costos de los diferentes procedimientos de enseanza que permita determinar los ms econ-
micos;
- los puntos de referencia para la asignacin de recursos en determinados gastos y la fijacin de las tarifas que de-
ben cobrarse por la prestacin del servicio;
- la conveniencia de ejecutar directamente una actividad determinada, contratar el servicio o estimular su ejecu-
cin por parte de otro sector mediante subvencin, etc.
Tiene un importante papel en la estimacin de costos la posibilidad de determinar los costos standard. Estos
proporcionarn adems elementos de juicio para el control de costo y operacin que debe iniciarse en cuanto el.
plan entre en ejecucin. El establecimiento de normas no puede limitarse a las unidades utilizadas actualmente, si-
no que debe abarcar tambin las unidades operativas y de prestacin que puedan ser utilizadas en<el futuro.
Para la determinacin de standards deben considerarse los anlisis de costos y operacin realizados y los re-
querimientos pedaggicos; los primeros sealan qu lmites reales servir la norma; los segundos marcan los lmites
aceptables de la calidad de la prestacin.
Los pasos del proceso seran:
- el establecimiento de normas de utilizacin de los diversos factores en cada imidad operativa, y su traduccin a
precios del mercado para obtener el costo standard en trminos monetarios;
- el estudio: de las diversas agrupaciones que pueden hacerse con las unidades operativas para obtener los diferen-
tes tipos de unidades de prestacin que deben formarse;este estudio y la determinacin de los diferentes tipos de
unidades de prestacin deben hacerse tratando de obtener la mxima utilizacin de los recursos.
- el estudio de las dimensiones mnima y ptima de cada tipo de unidad de prestacin segn del nmero de alum-
nos atendidos y determinacin de los costos standard en trminos monetarios para cada tipo.
Esta parte del anlisis permitir establecer los tipos de imidad de prestacin que deben crearse de acuerdo al
volumen y las caractersticas de la poblacin que se debe atender.

81
c)La distribucin de los recursos. Estimadas las disponibilidades de recursos en cada una de las fuentes para
los prximos aos, es necesario adoptar un criterio para la distribucin de los piismos entre los diversos organismos
responsables del cumplimiento de las metas; es indudable que el elemento bsico para la asignacin es el volumen de
actividad de cada organismo expresado en trminos de matrcula.
Adems ser necesario tener en cuenta la.composicin de esta matrcula segn niveles y ramas de enseanza,
nmero de cada uno de los diferentes tipos de unidad operativa que el organismo utiliza, as como las necesidades
de ampliacin de su capacidad instalada.
La expresin "asignacin de recursos disponibles" tiene aqu im sentido amplio pues incluye tanto la asigna-
cin de fondos pblicos a los diversos organismos educativos, como las normas que deben orientar su accin para
obtener recursos de otras fuentes.
La distribucin d los recursos asignados a cada organismo por programas y por concepto del gasto, debe ha-
cerse teniendo en cuntalas estimaciones de costo de las diferentes formas alternativas de realizar los servicios edu-
cativos para el logro de las metas sealadas.

12. LAS PREVISIONES EN CUANTO A LA EJECUCION

De nada servira elaborar im plan de educacin, determinar sus objetivos y metas, prever los cambios a introducir
en los sistemas educativos y estimar los recursos humanos, fsicos yfinancierosque tal elaboracin implica, si el
plan mismo no contemplara las medidas necesaria para ejecutarlo por parte de la administracin educativa. Las me-
didas que se adopten pueden abarcar, segn el caso, desde una restructuracin completa de la admiistracin del pas
a la simple distribucin de responsabilidades relacionadas con los diversos programas y proyectos del plan, pasando
por las reformas parciales necesarias sobre organizacin de algunos servicios, fortalecimiento de ciertos mecanismos
o determinadas unidades tcnico-administrativas.
La reorganizacin administrativa constituye tanto un campo especfico de cambio institucional como imo de
los recursos tcnicos que participan en la realizacin de un plan. No siempre ser necesario o posible incluir en un
plan educativo reformas'administrati'i^as; en cambi, en ninguno pueden faltar medidas que contempleft la clara asig-
nacin de responsabilidades exigidas para jecutarlo.
a) Reorganizacin administrativa. Lo primero que se debe puntualizar es que una restructuracin total de la
administracin educativa se realizar en mejores condiciones y ser ms eficaz si forma parte de la reforma general
de la administracin del pas.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que no existe un modelo terico de organizacin administrativa en
materia educativa que pueda tomarse como gua para la restructuracin. En realidad hay pases con organizacin
administrativa muy diferente y un alto grado de eficiencia; la solucin en cada cto estar dada por las caracters-
ticas generales gubernamentales y administrativas del pas, el diagnstico cuidadoso de la administracin educativa
actual y las caractersticas del desanollo educativo deseable en el futuro.
Hay, adems, un criterio orientador de la reorganizacin que se deduce de la naturaleza de todo plan, y que
aspira a que todos los esfuerzos de los diferentes organismos se orienten coordinadamente, sin duplicaciones y en la
forma ms econmica. El mismo propsito induce a buscar la forma de integrar los esfuerzos de los diferentes or-
ganismos del sector pblico y del sector privado en todas las etapas deproceso d leorganizaciii y programacin.
b) Asi^cin de responsabilidades.Se trata, a este respecto, de definir el papel especfico que le correspon-
der desempear, en la ejecucin del plan, a cada una de las instituciones u organismos que actan en el campo edu-
cativo. Esta distribucin podr efectuarse fcil y rpidamente una vez adoptado el plan, siempre que su contenido
haya sido estructurado segn l esquema de programas, subprogramas y proyectos mencionados aiiterionnente;,
en caso contrario, la asignacin de responsabilidades resultar necesariamente incoherente y arbitraria: Esto signi-
fica que la norma para distribuir responsabilidades en la ejecucin queda definida por la estructura misma del plan.
Parala asignacin de responsabilidades a cada organismo debern tenerse en cuenta algunos principios; as,
las responsabilidades asignadas deben corresponder al marco general de funciones especficas del respectivo orga-
nismo, reflejar propsitos distintos y claramente diferenciados, y fijarlas con independencia'de la capacidad finan-
ciera del organismo, teniendo en cuenta ante todo su capacidad operativa.
En sntesis, los recursos de personal, fsicos y financieros, son los requisitos que podran llamarse directos o
especficos pra alcanzar los objetivos y metas dl plan; los requisitos tcnico-administrativos, aimque de ndole
ms general, condidnan la eficiencia de los primeros y de est modo la capacidad operativa del sistema educativo.
En efecto, es posible que aunque se llegue a contar con medios suficientes, las metas no se logren por incapacidad
admMstrativa del sistema para organizar la actividad y movilizar los recursos fsicos y humanos correspondientes.

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En algunos casos esta dificultad se resuelve introduciendo en el plan un perodo de transicin durante el cual se
ponga el acento sobre la aplicacin de las medidas indispensables para crear las condiciones que garanticen su ms
eficaz ejecucin.
Captulo VIII

LA PROGRAMAaON ESPEaFICA DE LOS DIVERSOS NIVELES Y


MODALIDADES DE LA EDUCACION

Los temas desarrollados hasta ahora se han referido al planeamiento de la educacin en general. Por lo tanto, todos
los problemas, conceptos y aspectos tratados son aplicables a los diversos niveles y modalidades de la educacin.
El tratamiento en detalle de la programacin de cada uno de estos niveles y modalidades supondra un traba-
jo de igual o mayor extensin que el presente y, por otra parte, estara fuera de la fmalidad propuesta aqu, vale de-
cir presentar im esquema general de los elementos esenciales del proceso de planeamiento. Sin embargo, se ha esti-
mado conveniente hacer unas breves reflexiones sobre ciertos problemas especficos de la programacin por nive-
les y modalidades, ms que todo con un propsito indicativo del tipo de cuestiones que, con referencia a los mis-
mos, se suelen presentar al intentar su planeamiento, particularmente en los pases en desarrollo.

1. LA EDUCACION PRIMARIA

Desde el punto de vista del criterio general orientador del planeamiento, este nivel no ofrece mayores dificultades.
El objetivo en este caso es la universalidad, y esta imiversalidad implica facilidades educativas para atender a toda
la poblacin comprendida entre determinadas edades, la obligatoriedad y la gratuidad. La universalidad y la obliga-
toriedad implican adems como aspiracinideal que toda la poblacin incorporada se beneficie de una escolaridad
primaria completa.
Por lo tanto, las variables fundamentales a considerar en el planeamiento de este nivel son: duracin de la es-
colaridad; su eficiencia ac\ual en trminos de coeficientes de poblacin atendida, tasas de incorporacin, ndices de
retencin y promocift; nmero, tasa de crecimiento y distribucin geogrfica de la poblacin en las edades de la
obligatoriedad; normas de prestacin de servicios: alumnos por maestro, horario escolar, nivel de preparacin de los
maestros, etc.
La determinacin del tiempo de escolaridad gratuita y obligatoria suele ser una decisin predominantemente
poltica; sin embargo, la racionalidad de tal decisin est condicionada por hechos que no se debe pasar por alto: el
grado de extensin y eficiencia alcanzados por la educacin primaria dentro de los lmites de duracin actualmente
vigentes y las consecuencias financieras que la decisin pueda tener al limitar las posibilidades de inversin que ase-
guren un desarrollo equilibrado de todo el sistema escolar.
La tendencia de los pases ms desarrollados y que ya han llegado a convertir en realidad el precepto de la es-
cuela primaria universal es ampliar el lmite de la escolaridad o concentrar sus esfuerzos en la elevacin de los itve-
les de calidad. Pero evidentemente, un pas que dentro de las prescripciones legales actuales apenas atienda el 50
por ciento de la poblacin en edad escolar y donde adems se registren altas tasas de abandono y repeticin, donde
los recursos econmicos estn solicitados tambin por necesidades educativas de los niveles medio y superior, debe-
r considerar cuidadosamente su deseo de ampliar los lmites de la escolaridad, en lugar de dedicarse a hacer efecti-
vos los aos de escolaridad obligatoria y gratuita ya establecidos.
Cuando son considerables los dficit de matrcula y a su vez stos se ven agravados por una alta tasa de cre-
cimiento de la poblacin y im lento crecimiento de la economa y, por tal razn, por las limitaciones de las posibi-
lidades de inversin en el sector, lo usual es fijar las metas a plazos relativamente largo para la universalidad, y ima
meta a mediano plazo, con tasas factibles de incorporacin y para cuyo logro se programa la actividad de modo
detallado.
En los pases en desanoUo el planeamiento de la educacin primaria debe concentrarse sobre una serie de as-
pectos que caracterizan su situacin. En primer lugar, estn los desequilibrios en punto a la extensin y las condi-
ciones de funcionamiento de las escuelas entre ciudad y campo y entre las diversas regiones; en muchos casos la
meta y el esfuerzo consistirn en superar tales desequilibrios en la mejor forma que sea factible.
En muchos de estos pases se ha hecho: un esfuerzo considerable en materia de extensin de la educacin
primaria, pero se ha efectuado con una gran dosis de improvisacin en cuanto a maestros y locales, estableciendo
escuelas con doble turno, otras carentes de mobilirio y de los instrumentos mnimos de trabajo necesarios, multi-
pUcando la existencia de escuelas incompletas, etc. Las escuelas aparecen as como un conjunto de unidades hete-
rogneas en lo tocante a la edad de los alumnos, las condiciones fsicas, de personal, de organizacin, etc., con que
funcionan. En todo esto hay un segundo aspecto que es necesario introducir en los planes, a saber, metas de "nor-
malizacin" s la situacin.

84
Vn tfe&'- pi'oblima se relaciona con el hecho que en estos pases el esfuerzo expansivo de la educacin pri-
maria no ha ido acompaado de na poltica deliberada de medidas adecuadas para aumentar la eficiencia y pr-
ductiiddad de los servicios educativos. La baja proporcin de escolares que reciben una educacin primaria com-
pleta, tiene como consecuencia que el esfuerzo de expansin no alcance sus verdaderos propsitos y se realice a
un costo social y econmico incompatible con la situacin y las necesidades de estos pases. Para superar esta si-
tuacin es preciso que los planes contemplen metas explcitas de retencin y promocin, como as tambin pro-
gramas especficos de accin para lograrlas.
Un cuarto problema, sin lugar a dudas el mayor que resta resolver medante un adecuado planeamiento, se
relaciona con la escuela pnmaria rural La funcin que le corresponde en los pases en desarrollo, como factor di-
recto de integracin, cohesin y movidad sociales, as como para la elevacin de los niveles de vida, de un lado,
y las dificultades peculiares para su desenvolvimiento, de otro, obligan a hacer de ella un objeto de planeamiento
cuidadoso con criterios, medios e instrumentos de accin especficos y diferenciados. Esto en modo alguno impli-
ca establecer dos tipos diferentes de escuela primaria, ima rural y otra urbana, sino una accin diferenciada de pro-
mociri de su desarrollo en .cnspnanda con los problemas peculiares de la vida rural, caracterizada, entre otras co-
sas, por la escasa motivacin de^los padres paa procurar a sus hijos ima escolaridad completa, la dispersin de la
poblacin, a imperiosa necesidad de ocupar a los nios en las cosechas y los trabajos domsticos, los traslados es-
tacionales de las familias, la distancia en relacin a los centros urbanos que dificulta una adecuada supervisin y el
smpleo de maestros calfcados- Todos estos factores obligan a pensar en la necesidad de sistemas peculiares de or-
ganizacin escolar, de supervisin y de administracin de la educacin rural, de contenido y modidades de la ca-
pacitacin de maestros en ejercicio, y de incentivos para los mismos, diferentes de los concebidos para las escuelas
que funcionan en el medio urbano; todo sto sn que sigiifique admitir condiciones inferiores de atmcin y cali-
dad en las escuelas males. Por otra parte, en este caso es precisamente donde la cooperacin de las comunidades
debe desempear un papel principalsimo en el desarrollo de los servicios escolares cmo medio educativo de las
mismas comunidades, y t^bin como instrumento para resolver el problema de los escasos recursos disponibles
para la educacin.
Cuando se analizan los planes educativos de muchos pases en desarrollo, o las actividades que s llevan a ca-
bo en materia de impulso a la educacin primaria, se observa con extrafieza la poca atencin especfica prestada a
este problema pecularslmo de la escuela rural. Las metas, las reformas, las previsiones de diversa ndole se refieren
globalmente a la educacin primaria, como si el gran problema nacional de la disparidad entre el desarrollo de la
ciudad y el campo no afectar^ a l educacin o nada tuviera que ver con eUa. De aqu resulta que las metas se alcan-
zan y las reiormas se aplican sin mayor esfuerzo en lo que respecta al medio urbano, mientras-k situacin de. la
educadn rral permanece inalterada. i -.
Vinculado el problema anterior en los pases en desarrollo advirtese otro que no puede ser descuidado en el
proceso de un eficaz planeamiento; es el de los crecientes flujos de poblacin que emigran del campo a la ciudad
y que van formando las llamadas poblaciones marginales. Es necesario no slo prever y cuantificar la intensidad de
este fenmeno, sino atenderio mediante procedimientos apropiados, para que la escuela sea el vehculo directo de
la incorporacin de esas poblaciones al nuevo y extrao medio al cual se vinculan.

2. LA EDUCACION DE NIVEL MEDIO

La programacin del desarroflo de este nivel educativo ofrece problemas en extremo complejos, producto tanto de
las variadas y crecientes funciones -heterogneas hasta cierto punto- que se le exigen, como de los obstculos y re-
sistencias de diversa ndole que sugen cuando se intenta remplazar viejas estructuras por otras nuevas y ms adecua-
das. Estas dificultades constrastan con la urgencia que tienen los pases en desarrollo de someter este nivel de ense-
anza a una revisinrigurosay a un planeamiento cuidadoso, visto el papel que est llamado a desempear en la
movilidad social, en el aumento de los niveles culturales de la poblacin y la calidad de la enseanza superior, en
el suministro de recursos humanos para la aceleracin del ritmo de crecimiento y el cambio de estructura de sus eco-
nomas, ' :
Las dificultades se refieren tanto a la proyeccin del volumen y estructura de los efectivos escolares y de le
egresados que es conveniente obtener, como a las decisiones sobre la composicin y contenido de las enseanzas.
Para el nivel medio no se pueden aplicar, o puede hacrselo de modo muy relativo, los criterios de universalidad y
obligatoriedad; entra aqu enjuego n nuevo factor, a sabet, las necesidades de fuerza de trabajo con el grado y las
modalidades de caUficiadn que corresponde impartir a este nivel.
Desde punto de vist de la extensin, para fijar metas debern .establecerse tres critnos o exigiisias'.
a) la expansin necesaria para satisfacer, en el mayor grado posible, la demanda actual y potencial de los egresados

85
de] nivel primario y tender asi a la generalizacin progresiva de las oportunidades de educacin media, por lo me-
nos en un primer ciclo; b) la expansin requerida para asegurar el logro de metas determinadas de desarrollo de la
educacin de nivel superior; c) la expansin indispensable para obtener las propordones de egresados con las dife-
rentes modalidades y grados de calificacin, que es necesario incorporar a la fuerza de trabajo, en ocupaciones que
exigen la formacin que ofrece este nivel y que, en un proceso de desarrollo econmico y social acelerado, repre-
sentan elevadas proporciones.
Lgicamente estas tres exigencias se integran en la prctica y dan por resultado metas generales de escolan-
acin y de egresados. Sin embargo, su anlisis por separado es conveniente, no slo porque facilita el examen que
conduce a la determinacin de los grados deseables y compatibles para satisfacer cada una de esas exigencias, sine
porque suministra la base para desagregar las metas segn los diversos ciclos y ramas de la enseanza media.
En cuanto a la estructura, se tiende a establecer un primer ciclo comn, seguido por otro de ramas diversifi-
cadas, ambos de duracin variables. El ciclo comn tendra varias finalidades: a) ampliar las oportunidades de con-
tinuar la educacin general obtenida durante la primaria, de duracin relativamente corta, y cuya insuficiencia pa-
rafinesindividuales y sociales es cada vez ms evidente; b) postergar el momento de optar para incorporarse a ra-
mas diferenciadas & educacin, contando con un tiempo mayor y quizs decisivo para la exploracin vocacional,
c) alcanzar una base ms slida de madurez y aprendizaje general para iniciar, a partir de all, una educacin ms
exigente y relativamente especializada; yfinalmente,d) dar a quienes, por un motivo u otro, no puedan continuar
sus estudios, una instruccin y una formacin no trunca, y que, aimque elemental, sea completa en s misma. Na-
turalmente, la validez de este ciclo depender del grado como se organice y su contenido responda con acierto a
tales finalidades. En caso contrario corre el riesgo de convertirse en una fase educativa desvinculada de la educa-
cin primaria y de la etapa final de la media, sin cumplir losfinesy funciones atribuidos a una y otra.
En el segundo ciclo de la educacin media, el problema ms complejo lo constituye la determinacin de las
ramas diversificadas que es conveniente establecer, el grado de especializacin de su contenido y la proporcin de
escolares que las deben cursar. Si se excepta la rama acadmica general cuyo fin es tanto preparar para el ingreso
a las carreras universitarias como impartir una instruccin y una formacin slidas a quienes abandonen a esta al-
tura el proceso de educacin formal para incorporarse a la sociedad y a la vida del trabajo, la definicin de las ra-
mas de enseanza a establecer o consolidar y de su contenido y duracin est determinada por la estructura actual,
y previsible de la economa y las demandas de operarios, tcnicos y empleados calificados. Puesto que en este nivel
se trata de preparar individuos con los conocimientos cientficos y tecnolgicos indispensables para el desempeo
de ciertas ocupaciones, y stas se pueden clasificar desde este punto de vista en grandes reas; es con relacin a ellas
como han de definirse las ramas relativamente especializadas de la enseanza media.
Exceptuando la rama dedicada a la preparacin de los maestros, las dems cdnciden con los tres grandes sec-
tores primario, secundario y terciario de la economa, y cada una impartir una preparacin (paradjicamente de
carcter especializado general) polivalente, que permita desempearse en las variadas ocupaciones del mismo sec-
tor de actividad y facilite la movilidad dentro del mismo.
De esta manera, la educacin formal de nivel medio dara la preparacin especfica, pero general, de carc-
ter profesional; la adaptacin ms especfica a la ocupacin propiamente dicha se adquirira en el trabajo mismo
mediante un proceso de adiestramiento por la experiencia, el perfeccionamiento continuo por una experta super-
visin del trabajo y los cursos cortos y ocasionales de capacitacin.
La distincin entre "ocupaciones", de un lado (cuyo nmero es muy abundante y tiende a aumentar con el
crecimiento econmico y la divisin del trabajo) y "profesiones", de otro, definidas sobre todo por grandes cate-
goras de conocimiento y habilidad, es muy importante para no caer en el error de querer exigir de la educacin
formal, o introducir en ella, una multiplicidad de enseanzas que deben ser atendidas por un sistema bien estable-
cido y flexible de educacin extraescolar, y parten de la base de un sistema regular de enseanza bien concebido
y eficiente.
Volviendo al problema de la fijacin de metas, y expuestas las observaciones anteriores sobre la determina-
cin de la estructura de las enseanzas de nivel medio, conviene referirse a las dificultades de la previsin de la can-
tidad de egresados a obtener para satisfacer requerimientos de recursos humanos. Si bien en los ltimos aos s
desarrollaron mtodos para estimar esas necesidades, stos estuvieron orientados ms bien hacia los requerimien-
tos de recittsos humanos de nivel superior; su aplicacin se enfrenta, por un lado, con problemas de disponibilida-
des de datos estadsticos y las incertidumbres en cuanto al desarrollo econmico previsible y, por otro, con los
que surgen de la conversin de dichos requerimientos a trminos tales que puedan ser utilizados parafineseminen-
temente concretos como formulacin de polticas educativas. Este ltimo problema se toma an ms agudo en re-
lacin a los llamados recursos humanos de nivel intermedio.
En los pases en desarrollo ewste una evidencia, sobre todo intuitiva, que los dficit actuales y las necesida-

86
des previsibles son cuMtiosos. Muchos asesores recomiendan a estos pases cambiar el acento hasta ahora puesto
sobre la rama acadmica de educacin media general y trasladarlo a las enseanzas prcticas, de carcter tcnico y
vocacional; las instituciones de asistenciafinancieraexterna muestran marcada preferencia por ayudar a los gobier-
nos con este propsito. El peligro consiste en que las necesidades tericas estimadas de este modo hipottico no co-
rrespondan a la demanda real en el mercada de trabajo, y por consiguiente proliferen muy costosas instituciones de
enseanzas especializadas cuyos egresados terminen en la desocupacin y la frustracin.
Las metodologas ms elaboradas de previsin de necesidades de recursos humanos se originaron en pases al-
tamente desarrollados, con estructura y tendencias de crecimiento de sus economas bien definidas o donde el de-
sarrollo econmico se opera de hecho de acuerdo con planes rigurosos. En estas circunstancias es factible prever a
largo plazo, con un grado relativo de precisin y seguridad, la estructura educativa de la fuerza de trabajo. Por otro
lado, en esos mismos pases se cuenta ya con un sistema educativo que asegura una reserva suficiente de individuos
con un nivel educativo general y con el cual puede contar la economa.
Muy distinto es el caso de los pases en desarrollo, en los que existe una enorme inquietud por acelerar el de-
sarrollo y donde los tcnicos formulan planes con este propsito, pero caracterizados por la incertidumbre sobre el
desarrollo futuro y la ausencia de decisiones polticas que otorguen vigencia efectiva a los planes. En tales circuns-
tancias, cualquier estimacin de necesidades de recursos humanos deducida por inferencia matemtica de metas de
planes formulados, peo no adoptados como poltica, tiene el valor de indicar los recursos humanos que sera nece-
sario formar, si las cosas acaecieran tal como lo conciben los planificadores, pero no puede ser tomada como base
para la adopcin d decisiones de poltica educativa. Por otro lado, adems de los problemas de necesidad de recur-
sos humanos especficos, estos pases se caracterizan por una fuerza de trabajo compuesta por altas proporciones
de individuos carentes de educacin, con niveles educativos extremadamente bajos y formacin incompleta.
Las anteriores reflexiones inducen a pensar que en los pases en desarrollo la adecuacin educativa de nivel
medio alas necesidades del desarrollo debe asegurarse mediante una respuesta global de los sistemas educativos,ms
que mediante previsiones demasiado detalladas de requerimientos de recursos humanos. Ante todo, ser necesario
actuar sobre la rama de educacin general para modernizarla, cambiando su carcter predominantemente acadmi-
co y literario por una orieivtacin de acento cientfico y tecnolgico que cumpla un doble fin; capacitar mejor pa-
ra la prosecidn de carreras largas y cortas de nivel superior y contar con un numero d egresados delcual una parte
pueda ser incorporada a las ocupaciones o puestos que, en todas las ramas de la produccin de bienes y servicios,re-
quieran de modo general este nivel de calificacin para incorporarlos al trabajo, aunque no una especializacin pro-
piamente dicha; y otra parte que contara con la preparacin bsica indispensable para poder, al cabo de un breve
tiempo, dentro o fuera del sistema educativo regtdar, recibirima capacitacin ms especfica para puestos que re-
quieren conocimientos y habilidades peculiares desde el momento mismo de su incorporacin a la fuerza de traba-
jo.
En esta forma la mayor proporcin de recursos humanos exigidos a este nivel de la enseanza estara asegura-
da por una rama vigorosa y moderna de educacin secundaria general, con un alto grado deflexibilidadpara satis-
facer demandas posteriores, difciles de predecir a largo plazo, pero susceptibls de ir precisando, a mediano y cor-
to plazo. La ventaja de semejante solucin depender de dos condiciones; por un lado, que en la prctica se opere
la transformacin de fondo de la rama general, de su orientacin, contenido, tcnicas de enseanza y apren(zaje;
por otro, que exista un sistema bien concebido de educacin extraescolar, articulado funcinalment con el siste-
ma regular de educacin, sensible y siempre preocupado por percibir las exigencias que vaya planteando la evolucin
econmica. ,.
Todo l que se acaba de decir no niega la importancia ni la necesidad de las ramas estrictamente especializa-
das, tales como la educacin comercial, industrial, agrcola, etc., que desde luego deben desarreglarse pero slo en
ta medida que sea factible asegurar que su producto podr ser absorbido por una demanda real y no hipottica del
mercado de trabajo. En los pases en desarrollo estas ramas ya suelen existir; el verdadero y urgente problema que
debe resolverse mediante un adecuado planeamiento es la elevacin de su prestigio y de sus niveles de calidad. En
lneas generales, su matrcula est constituida simplemente por quienes no tienen posibilidades de acceso a la edu-
cacin media general que predestina para el ingreso a la Universidad, y sus establecimientos suelen ser los peor do-
tados en cuanto a instrumental y personal docente calificado. Contrasta notablemente la importancia terica atri-
buida a estas enseanzas tcnicas y prcticas con respecto al desarrollo de los pases y a la modernizacin de los sis-
temas escolares, con la menguada atencin que se presta al mejoramiento de su organizacin, dotacin y mejora-
miento del prestigio y la eficiencia.
Deber mencionarse, en este nivel de la enseanza, tres aspectos a abordar y lesolver en los pases en desarro-
llo y que son condicin previa para su eventual mejoramiento.
En primer higar, la atencin y la sistematizacin debidas de la actividad de exploracin y orientacin de los

S7
talentos y capacidades de los diversos grupos de escolaes, La situacin actal de los educandos en una u otra rama
de la enseanza, el tipo de formacin que reciben, son ms bien resultado del azar o de factores que no responden
a un propsito deliberado y consciente por parte de los sistemas educativos; su sistematizacin supondr mecanis-
mos y procedimientos que pueden ser muy distintos; pero lo ms importante es que los sistemas educativos mismos
no continn siendo factores de desorientacin y obstculo para el surgimiento y adecuado aprovechainiento de Uis
aptitudes en los diversos procesos educativos, pot sus liudeces estructurales, la ndole del contenido y mtodos de
enseanza, de sus sistemas de evaluacin y promodn.
En segundo lugar, aparece el problema del personal de direccin, supervisin y enseanza necesario para ur
cambio de orientacin y un aumento efectiva de sus niveles de calidad. Las necesidades mayores se advierten en
el profesorado competente para las enseanzas de carcter.cientfico y tcnico. Adems, en este nivel de ensean-
za donde no es posible satisfacer necesidades mediante la importacin de maestros calificados -como puede darse
en una fase inicial con respecto a |.a educacin superior- se presenta el problsma de la competenjcia que debe enfren-
tar la educacin frente a otras actividades que requieteri personal cientfico y tcnico y poseen mayor atractivo tan-
to para quienes ingresan la Universidad como pata los casados de las facultades de educacin.
En tercer lugar, la renovacin y el impulso necesarios de la educacin media exigen en ios pases en desarro-
llo im gran esfuerzo de dotacin en materia de talleres, laboratorios, bibliotecas y otros instrumentos didcticos.
El carcter acadmico, literario, abstracto y enciclopdico d la actual enseanza media en muchos pases se debe
en gran parte a las deficiencias, existctites en cuanto a la cantidad' y calidad de estos eljmentos; la reno-
vacin de los currculs, y auii la ejdstencia te prdfesores caJificados puede verse neutralizada por esta situacin de-
ficitaria. ,

3. LA EDUCACION DE NIVEL SUPERIOR

Una cuestin previa que es necesario,plante se relaciona con las caractersticas de gobierno y funcionamiento de
las instituciones d este nivel y con algunos probtems que de ello se derivan para hplanaiiiient. Los organigra-
mas donde aparecen la estructura y orgnizaciii educativa incluyen "el. iiiyel'universitario y superior cmo parte in-
tegrante del sistema. En la prctica, sin embargo, en Amrica Latina las universidades son entes autnomos, consi-
derados implcita o explcitamente por los encargados de su administracin y desarrollo, y tambin por la opinia
pblica, como instituciones aparte, como m sistema en s mismo; La autonoma, necesaria y justificable por mu-
chas razones, puede llevailas y de hecho las ha llevada, en muchos pases, a un aislamiento de su poltica y funcio-
namiento con respecto a la poltica y el funcionameito d los restantes niveles de la educacin, Esta desvincula-
cin, adems de contrariar el carcti continuo que debe-tener el proceso pibductivo, es un obstculo para un ade-
cuado planeamiento de la misma e ducaciu- superior, aun dentro d su autonoma, para l planeamiento eficaz de
los restantes niveles de la enseanza y claro est queteimbiiipara un planeamiento de la educacin en general, co-
herente consigo mismo y con las necesidades del desarrollo nacional. El-planeamiento de la educacin de nivel pri-
mario y de nivel medio est condicionado en buena parte por las necesidades a satisfacer en cuanto a educacin su-
perior y viceversa; lo dicho significa que prtvio a todo intento de planeamiento de la educacin en general, y de la
superior en particular, es imperioso establecer los mecanismos de coordinacin que, sin vulnerar las autonomas,
permitan responder a los requisitos de integalidad del planeamiento.
Pero la desarticulacin no ocurre solamente entre la educacin universitaria o superior y los otros niveles y
modalidades, sino ms an en el seno de esta misma. Hay pases ei los que no existe algo que pueda llamarse un sis-
tema de educacin superior, sino una serie ms o menos amplia de in.stituciones desvinculadas de las dems en sus
polticas y en su desarrollo. La prolii^siradSc'de las instituciones, fundamentada en razones tericas ms o menos
vlidas, acenta el problema y origina .la anarq^ay lasduplicacionesyel descenso progreisivo de los niveles de ef^
ciencia y calidad qe muchos crticos de la edcaci'n superior.sefklan'con alarma, particularmente en los pases
en desarrollo. .
Tambin ai[u la condicin previa para un eficaz planeamiento es establecer mecanismos que penmtaii pre-
ver en su conjunto los requerimientos ue se le plantean a la educacin superior, la respuesta que dicho nivel de
enseanza, como un todo, debe dar a tales requerinentos y la parte de responsabilidad y participacin que le co-
rresponder a las diversas instituciones que comparten el esfuerzo.
En cuanto a los criterios o exigencias normativas del planeamiento, en este nivel no tienen aplicacin ni el
criterio absoluto de la universalidad de la educacin primaria, ni el criterio mixto de la generalizacin progresiva
combinada con los requerimientos especficos de recursos humanos, que predomina en la enseanza de rvel me-
dio. La educacin de nivel superior es selectiva por naturaleza; este carcter selectivo, sin embargo, debe ser correc-
tamente interpretado en el sentido que no necesariamente todo el que ingresa al sistema educativo puede o debe

88. \
recibir este nivel de educacin, sino aqullos cuyos intreses, talento y preparacin sean los ms apropiados; y an
as, la extensin de la educacin superior est limitada por la capacidad que tiene el mercado; de trabajo actual y
pre\dsible de absorberlos egresados. Una educacin secundaria concebida predominantemente, y durante tanto
tiempo, como antesala de la Universidad fue generando en padres de familia y estudiantes la imagen que la educa-
cin resultaba trunca cuando no se la prosegua a nivel superior. Consecuencia de esto ha sido, por un lado, la pre-
sin creciente de la demanda de educacin de nivel superior con el consecuente sentimiento de frustracin por par-
te de quienes no pbtienen plazas; y, por otro, la demora de muchos sistemas educativos en concebir de modo ms
claro y adecuado la funcin de la enseanza media y de la superior y dar los pasos necesarios para elevar la calidad
de ambas.
El carcter selectivo en el sentido antes definido, sin embargo, no suprime, antes bien refuerza, la necesidad
de tener muy en cuenta e incluir como objetivo del planeamiento una democratizacin de la enseanza superior.
Asegurar este carcter democrtico supone evitar barreras artificiosas para el acceso, establecer la posibilidad que
todas las ramas de la enseanza meda puedan conducir a la enseanza superior y, particularmente, que el ori-
gen y la situacin socioeconmica de los aspirantes o l hecho de no vivir en los centros ms urbanizados (donde
suelen funcionar las uiiiversidades) constituya un obstculo para poder beneficiarse de esta educacin. De este mo-
do la Univei-sdad no slo favorece la democratizacin sino que se pone a s misma en condiciones de disponer de
la mayor reserva de talento del pas. El objetivo de la democratizacin exige polticas de extensin de los servicios
universitarios, de asistencia y estmulos que deben ser previstos con generosidad en los planes; en los pases en de-
sarrollo sto es sin duda ms urgente y rentable que los cuantiosos gastos en lujosas y espectaculares ciudades uni-
versitanas. ,
Los objetivos y las metas del plan de desarrollo de la educacin superior deben referirse por igual a la tarea
que las respectivas instituciones desempearn en un futuro determinado segn sus dos funciones fundamentales o
inseparables: la formacin de recursos humanos de alto nivel (investigadores, profesores^ profesionales y tcnicos)
y la inyestigadn. Una y otra funcin deben programarse en detalle segn las actividades y los requisitos de perso-
nal, las facilidades fsicas e instrumentales especficos para cada una o utilizables en comn.
Los mtodos de previsin de las necesidades de recursos humanos con educacin de nivel superior estn bas-.
tante desarrollados y no corresponde presentarlos en este esquema general del proceso de planeamiento. La corres-
pondencia entre formacin y ocupacin es aqu ms precisa y clara y por lo mismo ms factible traducir las previ-
. siones de demanda en cantidad y calidad de la oferta que brinda el sistema educativo.
Ms difcil es concretar y programar la funcin de investigacin; en los pases en desarrollo parecera que tal
investigacin tuviese que centrarse sobre un doble objetivo: la investigacin cientfica y tecnloga aplicada y la in-
vestigacin en tomo los problemas nis acuciantes del desarrollo nacional. Pero siempre las tareas de investigacin
debern canalizarse a travs de proyectos singulares y especficos cuidadosamente especificados y vinculados con
la poltica nacional ms amplia que, necesariamente debe establecerse, en materia de desarrollo cientfico y tecno-
lgico.
Por ltimo, y de modo particular en los pases en desarrollo, hay dos aspectos que necesariamente deben ocu-
par la atencin para el diagnstico y la programacin del desarrollo de la educacin superior: la estructura interna
de la Universidad, y la cantidad, composicin y calidad de su personal docente.
Los problemas de estructura se relacionan, de una parte, con la posibilidad de organizar la funcin ineludible
de formacin general y combinarla con la labor de formacin propiamente profesiond; y de otra, con la ampacin
del esquema de las enseanzas impartidas y su coordinacin orgnica. Lo primero s concentra en la debatida cues-^
tin de los "estudios generales" y su insercin horizontal o vertical dentro del sistema universitario; lo segimdo se
refiere a la necesidad de cambiar el esquema rgido de facultades tradicionales, con enseanza de larga e idntica du-
racin, por uno msflexiblecompuesto de facultades e institutos con enseanzas de diversa intensidad y duracin.
Junto a estos problemas de estructura se encuentra el de la organizacin administrativa y de servicios que ente las
duplicaciones por lo que toca a recursos fsicos, humanos e instrumentales y permita su mximo aprovechamiento
tanto parafinesde docencia como de investigacin.
Pero posiblemente el problema mayor que debe afrontarse en esta materia, en los pases en desanollo, es el
de las medidas necesarias para que el nivel superior de enseanza cuente con un cuerpo de profesores, autntica-
mente universitario, por S;U alta calificacin cientfica y didctica y tambin por su consagracin exclusiva a la la-
bor docente y de investigacin.
En muchos pases en desarrollo la mayor prioridad en materia de educacin superior parecera tenerla la exis-
tencia de este personal a tiempo completo, dedicado al perfeccionamiento continuo de su propia labor profesiond
de docencia e investigacin, al mejoramiento asimismo continuo del contenido, los mtodos y la organizacin de
la enseanza. El esfuerzofinancieroque esto supone se vera compensado con creces, y a muy breve plazo, por

89
un notable incremento de la eficiencia de las Universidades, por un ambiente y espritu ms adecuados, con conse-
cuencia de cambios de actitud de los estudiantes, y una mejor capacidad para responder al reto que les lanzan las
necesidades del desarrollo nacional.

4. LA EDUCACION EXTRAESCOLAR

Una poltica de educacin para el desarrollo no puede limitarse a prever y proveer la cantidad y calidad de servicios
educativos converiientes para atender a nios, adoecentes y jvenes dentro del sistema regular de educacin, cuyos
tres niveles fundamentales se acaba de mencionar. En esta forma s prestara atencin slo a una parte d las necesida-
des educativas de la poblacin y del desarrollo nacional. Parece cada vez ms evidente que el sistema regular de edu-
cacin, an suponindolo dotado de la mayor eficiencia imaginable, no es suficiente, y cada vez lo ser menos, pa-
ra satisfacr las exigencias educativas en aumento de sociedades en.evolucin.
Es^pecesario contar con un para-sistema de educacin de jvenes y adultos, articulado de manera adecuada
institucionalmente y en su funcionamiento con el sistema regular, supletorio en algunos aspectos y complementa-
rio en otros de la accin d este ltimo. La conciencia sobre la necesidad de este para-sistema constituye sin duda
uno de los resultados ms significativos del creciente papel atribuido a la educacin en el desarrollo y tambin uno
de los avances ms notables de los ltimos tiempos en el campo del pensamiento y la prctica pedaggica.
A diferencia del sistema regular que, de un modo general, prepara para la incorporacin futura a la sociedad,
el sistema de medios educativos extraescolares tiene por objetivo y funcin ocuparse de las necesidades educativas
de la poblacin activa, y su caracterstica es la flexibilidad para responder a la pluralidad y a los cambios permanen-
tes de tales necesidades. ' -
Estas necesidades Van desde la alfabetizacin hasta la actualizacin de los conocimientos cientficos, tecnokv
gicos y culturales de los profesionales de ms alto nivel, pasando por todas las formas de capacitacin y adiestra-
miento de la fuerza de trabajo sin la preparacin y formacin requeridas. En los pses altamente desarrollados la
existencia de estos medios de instruccin y formacin la exigen fundamentalmente los cambios que en materia do
conocimientos, actitudes y habilidades, requieren los procesos de produccin de bienes y servicios regidos por los
adelantos cientficos y tecnolgicos. Pinsese, por ejemplo, en los efectos de la automatizacin, que obliga a milla-
res de individuos a una adaptacin que supone ampliar los conocimientos y habilidades con que cuentan, o una ma-
yor especializacin de los mismos, o a adquirir conocimientos y habilidades para muchos nuevos puestos que apare-
cen, mientras algunos de los existentes desaparecen. A esto debe aadirse la elevacin del nivel de conocimientos
generales exigidos para comprender y apreciar los factores y procesos cultural.es, sociales y econmicos subyacen-
tes en los cambios tecnolgicos.
En los pases en desarrollo los medios extraescolares de educacin de jvenes y adultos estn destinados, con
preferencia, a elevar el nivel educativo promedio extremadamente bajo y la deficiente estructura educativa de la
poblacin ya incorporada a la fuerza de trabajo. El conocido cuadro de elevados porcentajes de analfabetos, de in-
dividuos con educacin primaria, secimdaria y superior incompletas, sin la menor preparacin indispensable para
desempear el empleo que ocupan, y que caracteriza la estructura social de los recursos humanos que disponen e s-
tos pases para su desarrollo social, poltico y econmico, debe cambiar sustancialmente y a plazo relativamente
corto. De lo contrario todo esfuerzo autntico por acelerar el proceso de crecimiento econmico y de cambio so-
cial carecer de coherencia y de viabilidad.
Ahora bien, si es necesario y difcil establecer prioridades con respecto a la atencin de los diversos niveles
y modalidades del sistema regular, lo es todava ms definir tales campos prioritarios acerca de la educacin extra-
escolar de jvenes y adultos. Las necesidades de educacin supletoria, complementaria y permanente de adultos
son prcticamente ilimitadas. En los pases en desarrollo estas necesidades son paralelas y compiten con las provo-
cadas por los grandes dficit en la atencin de los nios en las edades normales dla enseanza escolar. Si bien pc-
dra decirse que la competencia no existe, por cuanto las fuentes y las modalidades de financiemiento son distintas,
puesto que los fondos para la educacin extraescolar provienen de las empresas, de los sindicatos, de las propias
comunidades, etc. el argumento no es vlido, por cuanto de todos modos se trata de recursos invertidos en educa-
cin y que se restan del producto nacional. Por otra parte, si las campaas de educacin y adiestramiento de adul-
tos no estn inspiradas en objetivos claros y precisos, pueden desembocar en esfuerzosfinancierosy organizativos
sin resultados tangibles para la elevacin del nivel educativo y de productividad de la mano de obra, o por lo me-
nos no acordes l esfuerzo desplegado y a los fondos gastados. '
Todo parece indicar que, en vez de campaas generales de alfabetizacin, de entrenamiento masivo de ope-
rarios calificados, etc., lo conveniente es establecer "proyectos selectivos", vinculados a "proyectos especficos"
de desarrollo econmico y social, y donde la alfabetizacin y el adiestramiento ocupacional aparezcan de

90
modo claro como un componente funcional. La posibilidad de extender estas actividades ms all de estos campos
priotitarios depender de los recursosfinancierosdisponibles.
Finalnente, hay otro problema clave en el planeamiento del desarrollo de la educacin extraescolar de jve-
nes y adultos; se trata de los aspectos relacionados con la coordinacin de los medios de formacin entre s y con
el sistema educativo regular. Para la creacin y puesta en funcionamiento de instituciones y programas extraescola-
res debe haber necesariamente una enormeflexibilidaden materia de iniciativas, modalidades,financiamientoy ad-
ministracin. Sin embargo, ello puede conducir, y de hecho est conduciendo en muchos pases en desarrollo, a
una desarticulacin cercana al caos y que se traduce en superposicin de iniciativas, duplicacin de las acciones y,
lgicamente, desperdicio de recursos.
En sntesis, ser necesario, en esta esfera del planeamiento educativo tener en cuenta dos principios aparen-
temente antagnicos pero que cabe conciliar: por una parte, la indispensableflexibilidadque debe caracterizar al
para-sistema de educacin extraescolar y, por otra, la necesidad de un cierto grado de institucionalizacin y organi-
zacin que asegure un orden y ima articulacin relativamente estables dentro del para-sistema y con el sistema re-
gular.

91
Captulo VIII

LA ORGANIZAaON PARA EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO

Los captulos anteriores estuvieron consagrado a precisar las caractersticas de un desarrollo planificado de la edu-
cacin as como a definir y ordenar los diversos aspectos, operaciones y pasos' del proceso de planeamiento educa-
tivo. Ahora bien, este proceso no se opera en el vaco y su eficacia est condicionada las medidas que se tomen
para organizado y a las modalidades que adopte tal organizacin.
Cuando se dice "organizacin para el planeamiento educativo" se alude l conjunto de medidas y mecanis-
mos tcnicos y administrativos necesarios para institucionalizar su proceso, asegurndole su carcter permanente
e integral, distribuyendo adecuadamente sus diversas tareas y responsabilidades dentro del conjunto de la adminis-
tracin educativa y asegurando a stas la debida coordinacin. Lo ocurrido con el planeaipiento.de la educacin
en diversos pases indica claramente que su eficacia estuvo condicionada fundamentalmente por el grado en que
los responsables de la educacin de ms alto nivel decidieron adoptar el planeamiento como instrumento para las
decisiones y como mtodo de administracin, dndole vigencia y oportunidad mediante una sistematizacin y una
organizacin adecuadas de su proceso.
Las modalidades que adquiere esta organizacin estn estrechamente relacionadas con las caractersticas de
la organizacin social, poltica y educativa del pas, con el carcter imperativo o simplemente indicativo qu$ se
atribuye al planeamiento, con las disponibilidades de personal especializado, etc.
La falta de atencin a'los problemas organizativos del proceso o el haber descuidado factores condicionantes
como los mencionados, puede ser la causa de ima serie de deficiencias que presenta en muchos pases el planeamien-
to de la educacin. En algunos casos, el planeamiento es una actividad reducida al trabajo de una oficina tcnica y
no un proceso en el que participan los diversos organismos y sectores que intervienen en la educacin; en otros, no
existe conespondencia o coordinacin entre le proceso de planeamiento y el de las decisiones; en otros casos, en
fin, el proceso de planeamiento aimque bien concebido y llevado a cabo en su etapa de diagnstico y programacin
se estanca durante su etapa de ejecucin, por las deficiencias del contexto administrativo general dentro del cual sc^
realiza. ^

1. FUNCIONES POR ORGANIZAR Y COORDINAR

En la organizacin para el proceso del planeamiento educativo conviene distinguir claramente tre& fimciones: a) la
funcin directiva; b) la funcin tcnica y c) la funcin consultiva.
Algunas de estas funciones son desempeadas, total o parcialmente, por entidades especficas y claramente
identificables, como ocurre con las oficinas tcnicas del planeamiento ; en otros casos la funcin se stribuye a tra-
vs de todos los organismos de la administracin . En consecuencia, antes de decidir sobre cul deba ser la organiza-
cin para el proceso de planeamiento educativo, es indispensable definir en la estructura actual de la administracin
las atribuciones asignadas, explcita o implcitamente, a los diversos organismos. El anlisis indicar en qu casos se-
r necesario establecer nuevos mecanismos y en cules se tratar solamente de atribuir responsabilidades nuevas o
redefmir las funciones de los organismos existentes.
A qu personas o entidades corresponde dirigir las tareas de planeamiento, aprobar el programa de trabajos y
recoger sus resultados? La respuesta es obvia: a los funcionarios o entidades que, por la constitucin poltica y la.s
leyes sustantivas del pas, tienen la atribucin, en el ms alto nivel, de formular la poltica educativa y hacerla cum-
plir. En Amrica Latina, en dgunos casos son el ministro y viceministro de Educacin; en otros, un ConsejodeEdu^
cacin, u otra entidad similar, a quienes la ley atribuye poderes de decisin y no de simple consulta, y que integra
el ministro de educacin. En el primer caso, es natural que el organismo tcnico de planeamiento funcione coiho
parte de la organizacin del gabinete ministerial; en el segundo, como una unidad tcnica permanente de trabajo dsl
consejo que formula las polticas y aprueba los cambios que se deben introducir en la educacin.
Cabe descartar, por la naturaleza y el alcance nsmo del planeamiento, la creacin del organismo tcnico, co-
mo una seccin o departamento ms entre los que componen la estructura vertical de la administracin. La expe-
riencia ha demostrado que, en este ltimo caso, los organismos de planeamiento se desvinculan tanto d los poderes
de decisin como de los organismos tcnicos o administrativos afinesy en consecuencia nopueden cuniplir acaba-
damente su verdadero papel. ' '
La exigencia de colocar el organismo de planeamiento al nivel d las personas y entidadeis que adoptan las
decisiones no tiene por finalidad, como a veces se cree, darles "poder y jerarqua", ya que tales conceptos no ca-
ben en una estructura como sta, carente de poder de decisin y desde la cual no pueden trazar lneas de direccin

92
y autoridad sobre otros organismos. La razn es otra; el organismo de planeamiento debe servir de instrumento au-
xiliar a quienes formulan las polticas y adoptan las decisiones. Si no se lo sita de sta manera no podr cumplir
su autentica funcin, aunque realice trabajos de carcter tcnico de relativa calidad.
La funcin consultiva debe institucionalizarse; ella tiene por objeto someter a personas de comprobado in-
ters y capacidad en los asuntos educativos, as como a los representantes de organismos o entidades vinculados di-
rectamente con el desarrollo educativo nacional, los trabajos de planeamiento, las conclusiones de los diagnsticos,
los proyectos de planes y las diversas medidas y reformas que se preven como necesarias.
La funcin consultiva se sita fuera y dentro de la administracin educativa. Fiiera, mediante consejos ojun-
tas consultivas con personas de diversos sectores interesados en la educacin; dentro, mediante la organizacin de
comits coordinadores integrados por los directores de los principales departamentostcnicoso servicios de la ad-
ministracin educativa. En ocasiones, el consejo consultivo tiene carcter permanente bajo la denominacin de con-
sejos nacionales de educacin, slo que en ellos con frecuencia no participan personas ni entidades que por su ra-
zn de ser han de intervemir en el proceso de planeamiento educativo: las oficinas nacionales de planificacin, los
Ministerios de Hacienda y Economa y otros rninisterios que desarrollan tareas educativas. En estos casos, y dadas
las nuevas tareas que el planeamiento implica, parecer necesaria la reestructuracin de los viejos consejos.
Los consejos u rganos consultivos para ser eficaces no sern excesivamente numerosos. Pero en determina-
dos momentos, por ejemplo cuando se trata de someter a examen un plan de educacin, se podrn ampliar median-
te comits consultivos especializados.
De todas maneras, debe quedar en claro que el planeamiento requiere im "mecanismo de discusin", vale de-
cir, un cuerpo de carcter consultivo al que se sometan a consideracin los planes y proyectos educativos. Si estos
rganos de consulta no existen en el sector, podr recurrirse a la solucin adoptada en ciertos pases a travs de con-
sejos o juntas nacionales de planeamiento. A todas luces resultara inconveniente, y carecera de justificacin la
existencia de dos consejos, no de educacin, y otros de planeamiento de la educacin.

2. L A D I S T R I B U C I O N Y C O O R D I N A C I O N D E L A S T A R E A S D E P L A N E A M I E N T O EDUCATIVO

En el captulo IV se trataron los "niveles" del planeamiento educativo y se vio cmo dichos niveles suponan la
participacin del organismo de planificacin nacional del desarrollo, el organismo nacional de planeamiento educa-
tivo, los diversos servicios o direcciones de la educacin a nivel nacional, las entidades administrativas de la educa-
cin en los planos regionales y locales. Se destac all de modo general y la razn de ser de tal participacin y el ti-
po de tarea que les corresponda realizar en cada nivel y sector del planeamiento.
Sistematizar esta participacin puede llevar a la necesidad de establecer con carcter permanente subunida-
des tcnicas del planeamiento, o a la constitucin de equipos ad hoc para la realizacin de las tareas. Todo esto de-
pender naturalmente del tamao del pas, de su estructura pdtico-administrativa, del volumen de la aictividad
educativa, de las caractersticas organizativas del sistema educativo, etc.
Cuando se da esa pluralidad de mecanismos de planeamiento ser necesario contar con normas explcitas que
definan claramente las funciones y el alcance de cada uno, como as los nexos de articulacin con el organismo na-
cional, estableciendo de este modo un sistema organizado de planeamiento; de lo contrario, se corre el peligro de
burocratizar la funcin y de exponerla a duplicaciones y dispersin.
A este respecto merecen una especial mencin los mecanismos que pueden existir en las oficinas centrales de
planificacin general del desarrollo para atender los asuntos educativos. En algunos casos se han establecido en es -
tos organismos unidades de educacin; ello responde a una necesidad, revela una conciencia sobre el papel :de la
educacin en el desarrollo y una preocupacin por atenderla debidamente. Sin embargo, ello puede originar inne-
cesarias duplicaciones con respecto a los trabajos del organismo sectorial de planeamiento educativo situado en el
Ministerio correspondiente. En realidad se han registrado casos en que se formulan desplanes de educacin diferen-
tes: uno en el Ministerio de Educacin y otro en la oficina nacional de planificacin.
Necesariamente se establecern unidades o equipos, relacionados con la educacin, en las oficinas centrales
de planificacin; pero se ocuparn especficamente de los dos aspectos fundamentales de la indispensable articula-
cin entre los planes generales de desarrollo y los planes de educacin: el anlisis y la previsin de las necesidades
de recursos humanos y hacer compatibles las inversiones y gastos educativos con los exigidos por otros sectores
del desarrollo nacional. El trabajo propiamente dicho de planeamiento educativo, en toda su extensin, profundi-
dad y detalle, es lgico que se efecte en los organismos directamente responsables de la educacin, en estrecho
contacto con la oficina nacional de planificacin.
Atendiendo las caractersticas que pvaleceaen la administracin educativa! de la mayora de los pases en
vas de desarrollo, una distribucin de las actividades que implica el planeamiento de la educacin podra seguir
las lneas generales del siguiente esquema:

93
- Organismos responsables del trazado y decisin d los lineamientos generales de poltica educativa, que sancio-
nan y ordenan la ejecucin del plan general de educacin, corno cmaras legislativas, consejo de ministros, consejo
de rectores de universidad, consejo nacional de educacin.
- Organos ejecutores encargados de la direccin en el ms alto nivel, quienes presentan a los anteriores los proyec- ,
tos de plan, y una vez sancionados organizan, dirigen y controlan su ejecucin. /'
- Los diferentes niveles jerrquicos; de la administracin educativa que realizan con programacin especfica, y ej')-
cutan dentro del plan el aspecto parcial de la educacin del que son responsables, o lo hacen en el mbito geogrl?.-
co de su jurisdiccin.
- La supervisin en sus diversas modalidades y niveles, y a la que corresponde un papel importante en el ascsoa-
nento, coordinacin, control y evaluacin de la ejecucin del plan y de sus diferentes programas y proyectof.
- El organismo nacional de planeamiento integral de la educacin que, vinculado a la oficina nacional de pVimticH-
cin del desarrollo y los organismos tcnicos de la administracin educativa, realiza, coordina y asesora el proceso
de preparacin del plan y de sus programas y proyectos, asiste tcnicamente en su adopcin y ejecucin y evala en
su conjunto los resultados obtenidos. . , ,
- Los mecanismos de consulta, permanentes u ocasionales, que participan tanto del proceso de elaboracin del
plan como de su adopcin y evaluacin.

3.LAS A C T I V I D A D E S E S E N C I A L E S D E L O R G A N I S M O N A C I O N A L DE P L A N E A M I E N T O EDUCATIVO

Entre las actividades que parecen corresponder al organismo nacional de plar.eamiento educativo sobresalen las si-
juicntes:
Efectuar y coordinar estudios, anlisis y previsiones referidos al desarrollo de conjunto de l educacin;
- preparar los proyectos de planes o programas especficos de accin que sern sometidos a la consideracin de los
poderes de decisin de ms alto nivel;
- programar y organizar la consulta a la opinin pblica general y a la especializada sobre los proyectos anteriores;
- preparar programas de capacitacin, informacin y adiestramiento del personal que ha de asumir responsabilida-
des tcnicas especiales en el proceso de planeamiento, y eventualmente efectuar la tarea de su capacitacin;
- seguir el proceso de ejecucin de los planes y proyectos que se pongan en marcha! y Valuar sus resultados;
- efectuar, coordinar y asesorar la preparacin de los presupuestos anuales para la educacin;
- estudiar necesidades de asistencia tcnica yfinancieraextemas para la educacin;
- prestar el asesotamiento tcnico que soliciten los organismos ejecutivos de la administracin educativa.
Esta ltima funcin deber limitarse slo a aspectos relacionados con decisiones, catnbios reformas que pue-
dan afectar al desarrollo de un nivel o aspecto fundamental de la educacin, implicar erogacionesfinancieras,o modifi-
car de algn modo las previsiones de los planes. De otro modo, los organismos de planeamiento se veran abruma-
dos por trabajos ocasionales y heterogneos que los distraeran de su funcin especfica de planeamiento.

4. L A E S T R U C T U R A F U N C I O N A L Y D E PERSONAL

Un organismo de planeamiento no puede ser una entidad que reproduzca en miniatura o duplique la estruc-
tura del Ministerio de Educacin; su tarea tampoco se presta al tipo de organizacin por secciones o divisiones. Un
organismo de planeamiento debe estar constituido ms bien por equipos polivalentes de especialistas que se van in-
tegrando en combinaciones diferentes, de acuerdo con las tareas especficas que se programen. Este tipo de organi-
zacin no slo responde al carcter interdisciplinario del trabajo de planeamiento, sino a razones de economa y d
mximo aprovechamiento de los talentos y conocimientos especializados del personal. La cantidad de los tcnicos
disponibles es importante, pero lo es ms todava su composicin por especialidades. No es aventurado afirmar qu;
nuchas de las deficiencias que se observan en iertos pases en las labores de planeamiento se deben en gran medi-
da a una inadecuada composicin del personal, a lo cual debe aadirse la falta de especializacin en aspectos defini-
dos.
Con frecuencia se plantea una discusin errnea o equvoca sobre cules servicios tcnicos existentes en un
Ministerio de Educacin debieran transferirse a la estructura del nuevo organismo de planeamiento. Esto se plantea
principalmente con relacin a servicios tales como los de estadstica, presupuesto, construcciones escolares, elabo-
racin de planes y programas de estudio, etc. En muchos casos al formar el organismo de planeamiento se han efec-
tuado tales incorporacioies, argumentando que cubren aspectos esenciales del planeamiento educativo. Aunque es-
to ltimo sea cierto es dudosa la necesidad o la conveniencia de incorporar/omw/ffia/mene tales servicios dentro
del organismo de planeamiento. Ms aconsejable sera fortalecer y mejorar tales servicios en la medida y sentido ne-

94
cesados, establecer con ellos una coordinacin estrecha e incorporar su trabajo al programa de labores de planea-
ntento. Estos servicios han de colaborar con el organismo de planeamiento, pero tambin tienen otras funciones
ordinarias que cumplir dentro del proceso de administracin y conduccin de la educacin; por otra parte, incor-
porarlos trae complicaciones burocrticas al organismo de planeamiento y genera la impresin poco conveniente
que ste representa ima superestructura innecesaria.
Ahora bien, lo que s requiere un organismo de planeamiento educativo es un equipo de especialistas (no sec-
ciones ni departamentos), capaz de abarcar los aspectos esenciales de la labor de planificacin, de orientar el tra-
bajo de los dems servicios de la administracin en el sentido de las necesidades del planeamiento y de establecer
la coordinacin tcnica de sus labores con las que se llevan a cabo en el mismo. As, por ejemplo, no habr una sec-
cin estadstica pero s uno o varios tcnicos en esta matena.
Un oficina tcnica de planeamiento educativo parecera necesitar como mnimo:
- Un director tcnico, especialista en planeamiento educativo, conocedor de la problemtica del proceso y capaz
de programar, coordinar y evaluar el trabajo de los diversos especialistas en aspectos parciales;
- dos equipos interdisciplinarios con su respectivo coordinador permanente;
- uno compuesto de especialistas en aspectos tales como investigacin educativa, estadstica y demografa, recur-
sos humanos, financiamiento y costos, sociologa educativa, educacin comparada, administracin escolar, curr-
culos; etc.
- otro formado por especialistas en los diversos niveles y tamas de la educacin: primaria, media, tcnica, normal,
superior, de adultos, etc.

5. E L R E Q U I S I T O , G E N E R A L D E EFICACIA

Hasta ahora se hizo referencia a ciertos requisitos necesarios para la eficacia de los organismos de planeamiento: su
adecuada situacin, su estructura funcional y de personal, el mtodo de trabajo en equipo, la existencia de meca-
nismos de arbitraje y de consulta, la coordinacin con el organismo de planificacin nacional del desarrollo, con
las unidades tcnicas y operativas de la propia administracin educativa, con otras entidades gubemamentales, con
las fuentes de informacin.
Sin embargo, hay un requisito ms importante que los enunciados y que los condiciona: el respaldo decidido
que las autoridades mximas de la educacin otorguen a estos organismos, el que debe surgir de la conciencia que
se tenga sobre su necesidad y utilidad para impulsar el desarrollo educativo y general del pas. Ese respaldo habr
de traducirse en la suficiencia de los recursos, en la continuidad de su personal y en la importancia atribuida a
sus trabajos.

95
APENDICE

INDICE Pginas

1. D A T O S E S T A D I S T I C O S E N E L P L A N E A M I E N T O E D U C A T I V O 99

1.1. Aspectos generales de la estadstica en el planeamiento educativo ... ... 99


1.2. Estadsticas para el planeamiento educativo. . 99
1.2.1. Lista general de datos estadsticos . . . . . . 99
1.2.2. Datos mnimos necesarios en el planeamiento educativo .. 101
1.2.3. Poblacin 101
1.2.3.1. Estadsticas demogrficas . 101
1.2.3.2. Estadsticas de fuerza laboral . 1 0 2
1.2.4. Educacin 102
1.2.4.1. Informacin general sobje el sistema educativo 102
1.2.4.2. Datos sobre establecimientos escolares 103
1.2.4.3. Datos sobre alumnos 103
1.2.4.4. Datos sobte personal docente, administiativo y de servicio . . .. 104
1.2.4.5. Datos sobre locales escolares . 104
1.2.4.6. Datos sobre costos y financiamiento de la educacin 105
1.2.4.7. Datos sobre la calidad de la enseanza IOS
1.2.5. Aspectos generales econmicos y financieros . IOS
1.2 6. Aspectos sociales . 106

2. I N D I C E S E N E L P L A N E M I I E N T O E D U C A T I V O 106

2.1. Indices simples . . . . , . . . . .106


2.2. Indices compuestos . . . . . . . . . . .107
2.3. Indices e n el planeamiento 108
2.4. Indices de poblacin atendida . 108
2.4.1. Analfabetismo y nivel de instmccin . . . . 109
2.4.2. Atencin d l o s distintos niveles de enseanza . . . . . 110
2.5. Indices de distribucin d l o s alumnos . . 112
2.6. Indices de incorporacin . . . . 1 1 2
2.7. Indices de promocin . . . . . . i . . . . . . . . . , . 113
2.8. Indices de permanencia 114
2.9. Indice de variacin de matrcula 115
2.10. Coeficientes de repeticin 115
2.11. Indices de desercin 115
2.12. Indices sobre personal docente, administrativo y de servicio 115
2.12.1. Personal en alfabetizacin 116
2.12.2. Personal docente, administrativo y de servicio en los distintos niveles de enseanza 116
2.13. Establecimientos escolares, locales, aulas y otros medios de enseanza 117
2.14. Costos y financiamiento de la educacin 117
2.15. Calidad de la enseanza 118
2.16. Indices que j-elacionan la educacin y la poblacin por actividad econmica 118
2.17. Indices que relacionan la educacin con los factores sociales de la poblacin 118
2.18. Indices pata la componente educativa en relacin con el nivel de vida 118

3. E J E M P L O D E P R O Y E C C I O N D E L D E S A R R O L L O C U A N T I T A T I V O D E L S I S T E M A E D U C A T I V O . . . 119

3.1. Litroduccin 119


3.2. Marco general . 119
3.3. Sistema educativo 119

97
3 3.4. Estimacin del n m e i o de graduados necesario 120
3.4.1. Nmero adicional de graduados requerido 120
3.4.2. Nmero efectivo de graduados. 120
3.5. Expansin que debe experimentar el sistema educativo . . 122
3.5.1. N m e r o adicional de graduados que deben salir del sistema de educacin 122
3.5.2. Matriculaciones requeridas 123
3.5.2.1. Dficit de m a t r c u l a . . 123
3.5.2.2. Proyecciones de m a t r c u l a . 123
3.5.3. Estimacin del nmero necesario de profesores y otros elementos . 125
3.5.4. Poblacin en edad escolar 125
3.6. Clculos auxiliares (Anexos) 126
A n e x o 3.6.1. Proyeccin de l a matrcula de enseanza primaria 126
A n e x o 3.6.2. Proyeccin de l a m a t r c u l a de enseanza secundaria 130
A n e x o 3.6.3. Proyeccin de la matrcula de nivel superior 131

4. M E T O D O S E S T A D I S T I C O S E N E L P L A N E A M I E N T O E D U C A T I V O 132

4.1. Mtodos estadsticos en el planeamiento educativo . 132


4.2. Medidas de adecuacin de la situacin educativa 132
4.3. Posibilidad de aplicar algunos mtodos . 133
4.3.1. Tcnica del muestreo 133
4.3.1.1. Informes sobre encuestas realizadas p o r m e d i o de mustreos . 1 3 4
4.3.2. Inspecciones estadsticas de la enseanza 134
4.3.2.1. Inspeccin estadstica de la calidad de l a enseanza 134
, .4.3.2.1.1. Grficos de inspeccin . . . .135
4.3.3. U n mtodo para evaluar la influencia de cursos regionales 138
4.3.4. T e o r a de la decisin estadstica 140
4.3.5. T e o r a d l a informacin , , . . . , 140
4.3.6. Teora de filas de espera . 140
4.3.7. Programacin lineal 141
4.3.8. Procesos estadsticos 141
4.3.9. Procesos dinmicos en el planeamiento educativo . . 141
4.3.10. Investigacin operativa 142
4.3.11. Modelos 142
4.3.11.1. E c o n o m e t r a 142
4.3.11.2. Modelos economtricos 142
4.3.11.3. Modelos educativos 143

98
Apndice'

1. DATOS ESTADISTICOS EN EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO


1.1. A S P E C T O S G E N E R A L E S D E L A E S T A D I S T I C A E N P L A N E A M I E N T O E D U C A T I V O

L a estadstica, en relacin c o n el planeamiento educativo, abarca, entre otros, los siguientes aspectos principales:
a) Indica la forma ms adecuada de obtener los conjuntos de datos o estadsticas descriptivas que constituyen u n a base ne-
cesaria para planificar.
b) Proporciona ndices y coeficientes que se refieren tanto a aspectos estticos como dinmicos, que conviene utilizar en
planeamiento educativo.
c) Es fuente de mtodos que permiten analizar y resolver muchos de los problemas que se presentan en el planeamiento.
Por lo que se refiere a l primer aspecto, se obtienen las estadsticas descriptivas de la situacin educativa, por tfiedio de cua-
dros de nmeros, promedios, etc., que resumen datos demogrficos, econmicos, sociales y otros sobre diversas caractersticas de
la educacin o relacionadas con ella.
E l segundo aspecto considerado incluye los distintos ndices que nos permitirn relacionar diferentes factores del sistema
educativo, en el tiempo y en el espacio, y determinar coeficientes que nos den c o m o resultado medidas que sirvan para diagnosti-
car la situacin educativa, y a sea en forma directa o en relacin a determinados modelos teicos o ciertas metas.
C o n relacin al tercer aspecto, la aplicacin de los diversos mtodos estadsticos, tcnica del muestreo, inspecciones estads-
ticas, teoras de la decisin estadstica, de la informacin, de filas de espera, como as tambin otras tcitcas y mtodos estadsticos,
pueden resolver diversos problemas en el planeamiento educativo.

1.2. E S T A D I S T I C A S P A R A E L P L A N E A M I E N T O E D U C A T I V O

Las estadsticas p a i a el planeamiento educativo suelen basarse, en la prctica, sobre:


a) datos recogidos de los censos acerca de caractersticas educativas de la poblacin y otras demogrficas, econmicas y so-
ciales;
b) informaciones proporcionadas regularmente por la administracin pbUca, sobre diversos aspectos educativos, demogrfi-
cos, econmicos y sociales;
c) informaciones obtenidas de estudios ei^eciles;.
N o puede darse un esquema nico y constante para las estadsticas en el planeamiento educativo; los datos que necesita de-
penden del esquema elaborado en cada una de las fases del plan, plazos, objetivos, y de los mtodos e informacin general fijados
por los distintos especialistas de los equipos de planeamiento (economistas, socilogos, educadores, etc.) y que el estadstico debe
detallar, indicando los mtodos ms apropiados para su obtencin y anlisis, Tambin dependen las estadsticas de las caractersti-
cas especiales del pas y de los medios disponibles para realizarlas.
E n general, se pueden considerar como fines principales de las estadsticas en el planeamiento educativo, los siguientes:
1) Dar una idea concreta de la situacin educativa en u n momento determinado.
2) Relacionar los diferentes aspectos de la educacin en u n momento dado y sealar as los defectos que puede tener el sis-
tema.
3) Analizar el desarrollo de la educacin a travs del tiempo y en el trroriffl d d pas, .para;apfeciar las nkb'diftcaciQnjes sufri-
das, su orientacin y amplitud.
4) Considerando la evolucin pasada y la situacin educativa actual las estadsticas permiten estimar la orientacin y posi-
bles modificaciones futuras.
5) Combinadas las estadsticas de la educacin c o n datos demogrficos, econmicos y sociales, proporcionan una base para
elaborar planes educativos en relacin con el plan general de desarrollo econmico y social, de u n pas o regin determinada.
> 6) Puestos en marcha los planes, las estadsticas permiten evaluar su desarrollo, siguiendo regularmente y con precisin las
diversas etapas de la ejecucin.
7) Si se renen estadsticas comparables entre s y relativas a diversas regiones o sistemas de enseanza, stas pueden dar in-
dicaciones sobre las diferencias existentes entre la evolucin educativa de las regiones, as como sobre los mritos relativos de sus
sistemas de enseanza.
L a informacin estadstica recopilada debe ser objeto del correspondiente anlisis e interpretada correctamente.
E n el caso, bastante frecuente, que falten datos conviene aplicar mtodos y tcnicas adecuadas para su estimacin.

1.2.1. Lista general de datos estadsticos,


Detro de una agrupacin m u y general de datos se pueden considerar los relativos a:
I. Poblacin
II. Educacin
III. Aspectos econmicos y financieros
IV. Aspectos sociales.
Dentro de cada grupo se sintetizan varios datos, expuestos a continuacin, y que luego se detallan.
I. Poblacin
I.l Estadsticas demogrficas
1.1.1. Poblacin total: sexo y edad
1.1.2. Densidad de poblacin
L1.3. Estudio del movimiento de la poblacin
L1.4. Analfabetismo y nivel de instruccin

P o r S . Ferrer M a r t n 99
1.1.4.1. Poblacin de 15 y ms aos de edad: sexo, edad y analfabetismo
1.1.4.2. Poblacin de 15 y ms aos de edad: sexo, edad y nivel de instruccin
1.1.5. Asistencia a centros de enseanza: sexo, edad y si asiste o n o a centros de enseanza y nivel de stos.
1.1.5.1. Poblacin de 5 a 24 aos de edad: sexo, edad y si estincrita o no en centros de enseanza y nivel de
stos.
1.1.6. Clasificacin por zoiias y grupos
1.1.6.1. Divisin poltico-administrativa del pas
1.1.6.2. Zonas urbana y rural u otras divisiones
1.1.6.3. Grupos tnicos y sociales que existen en el pas.
I.2. Estadsticas de fuerza laboral
1.2.1. Poblacin econmicamente activa, por ramas de actividad, nivel de instruccin, ocupacin, sexo y edad
1.2.2. Proyecciones de fuerza laboral, por calificaciones educativas.
U^ Educacin.
II. 1. Informacin general del sistema educativo
I I . l . l . Bases legales de la educacin
II. 1.2. Organizacin del sistema educativo
II.1.3. Personal docente, admiitstratvo y de servicio
II.2. Datos sobre establecimientos escolares
11.2.1. Situacin del centro de enseanza segn:
II.2.1.1.Divisin poltico-administrativa
II. 2.1.2.Demarcacin escolar
IL'2.1.3.Zonas urbanas y rural (u otra agrupacin anloga)
11.2.2. Oficial y privado (subvencionado, no subvencionado, incorporado, autorizado, etc.)
11.2.3. Nivel, rama y especialidad de enseanza que imparte
11.2.4. N m e r o de grados que tiene la escuela o centro de enseanza
11.2.5. Escuelas de maestro nico (en el nivel primario)
11.2.6. T i p o de p e r o d o lectivo (ao acadmico)
11.2.7. T u m o s de funcionamiento y duracin de la j o m a d a escolar (jomadas alternadas)
11.2.8. Segn el sexo de los alumnos (dcmde no existe coeducacin)
n.2.9. Localizacin y distribucin de los establecimientos (vas de acceso, distancia media recorrida por los alumnos,
locomocin, etc.)
II. 3. Datos sobre alumnos
Tabulaciones combinadas, especiabnente con datos de establecimientos de enseanza y personal docente.
11.3.1. M a t r c u l a (inicial y final) por sexo, edad, nivel, rama y grado (curso)
11.3.2. A l u m n o s que repiten curso cada ao, por sexo, edad, nivel, r a m a y grado (curso)
I.3.3. A l u m n o s presentados y aprobados, por sexo, edad, nivel, rama y grado (curso), y cuando sea oportuno, por er,-
pecializacin
11.3.4. Graduados por edad, sexo, nivel, rama y tipo de diploma
11.3.5. Asistencia media por sexo, nivel, rama y grado (curso)
11.3.6. A l u m n o s de j o m a d a completa y de jornada parcial
11.3.7. Estudiantes en el extranjero, por pas, rama y duracin de los estudios. Graduados en el extranjero
11.3.8. A l u m n o s segn grupos tnicos y sociales.
11.4. Datos sobre personal docente, administrativo y de servicio
11.4.1. Personal docente
11.4.1.1. N m e r o de profesores por sexo, edad, en cada uno de los niveles, ramas y tipos de enseanza
11.4.1.2. Por calificacin y aos de servicio
11.4.1.3. Cargo o categora
11.4.1.4. Grados a su cargo
H.4.1.5. A l u m n o s a su cargo
11.4.1.6. Profesores de tiempo completo y tiempo parci^, hpta^ d enseanza.
11.4.1.7. N m e r o de personal docente que i n g e s a y que deja el sistema cada ao, por nivel, rama y categoras
11.4.2. N m e r o de inspectores, por sexo y edad, en cada u n o de los niveles, ramas y tipos de enseanza
11.4.2.1. Por categora y calificacin
11.4.2.2. Por zonas de inspeccin o distritos escolares
11.4.3. Personal admiitstrativo y de servicio (ttulo^ edad, sexo, aos de servicio, cargo desempeado y sueldo)
11.5. Datos sobre locales escolares
II.5.1: Situacin del local (ubicacin), para su clasificacin p o r niveles, tipos de enseanza y zonas administrativas, ru-
rales, urbanas o de otra clase,
11.5.2. Propietario del local
11.5.3. V a l o r d e t l o c a l
11.5.4. Gastos de alquiler
11.5.5. Antigedad de la construccin
11.5.6. T i p o de construccin
11.5.7. Finalidad de l a construccin
H.5.8. Estado general y condiciones de habitabilidad
11.5.9. Existencia o carencia de servicios fundamentales
.5.1G. Aulas y locales especiales

100
11.6. Datos sobre costos y financiamiento de l a educacin
11.6.1. Ingresos segn su origen
11.6.1.1. Gobierno central o federal
11.6.1.2. Gobierno estaral o provincial
11.6.1.3. Municipio, distrito u otras autoridades locales
11.6.1.4. Derechos de matrcula, enseanza, exmenes y otros
n.6.1.5. Donaciones
II.6.1.6. Otras fuentes
11.6.2. Gastos segn su destino
11.6.2.1. Gastos corrientes
11.6.2.1.1. P a r a l a administracin central
11.6.2.1.2. Paia l a enseanza
11.6.2.1.3. Otros gastos corrientes
11.6.2.2. Gastos de capital (sin e l servicio de la deuda)
11.6.2.2.1. Centros de enseanza
11.6.2.2.2. Otros gastos
11.6.2.3. Servicio de la deuda
11.6.2.4. Gastos privados en educacin
11.7. Datos sobre la calidad de la enseanza
11.7.1. Programas
11.7.2. Personal docente
, 11.7.3. Material de enseanza
II.7.4. Mtodos de enseanza
111. Aspectos generales econmicos y financieros
111.1. Producto nacional bruto o renta nacional, total y por persona, p o t sectores (u otros ndices econmicos)
III. 1.1. Producto nacional bruto segn el origen
111.1.2. Gastos imputados sobre el producto nacional bruto
111.2. Ingresos y gastos pblicos, por niveles gubernamentales y tipos de los gastos
1II.2.1. Fuente de ingresos
IIL2.2. Tipos de gastos
111.3. Indices de precios del consumidor (o costo de vida), costos de construccin, precios al por mayor, salarios y otros n-
dices
111.4. Previsiones sobre las distintas producciones: agrcola, industrial, etc.
rv. Aspectos sociales
I V . 1. Descripcin de l a estructura social
IV.2. Caractersticas del sistema de estratificacin social
IV.3. Valores sociales y aspiraciones culturales de la comunidad

1.2.2. Datos mnimos necesarios en el planeamiento educativo


Las estadsticas consideradas como mnimas, de frecuencia anual, que abarcan todo el pas y distinguen las principales divisiones
administrativas y las zonas urbana y rural, son:
1. Poblacin total por sexo, edad, ocupacin, nivel de instruccin y rama de actividad econmica .
2. tasas de natalidad y mortalidad;
3. centros de enseanza por nivel y tipo de enseanza;
4. personal docente por sexo, nivel y tipo de enseanza;
5. alumnos niatriculados por edad, sexo, nivel, tipo de enseanza y curso;
6. graduados por sexo, nivel y tipo de enseanza o t t u l o ;
7. edificios escolares por tipo de construccin, tamao, nivel y tipo de enseanza;
8. nmero de aulas por nivel y tipo de enseanza;
9. gastos pblicos en educacin por n i v e l y tipo de enseanza.

L2.3. Poblacin
Por regla general, los datos relativos a las caracterstica de la poblacin se recopilan a travs de los censos de poblacin. De los da-
tos de poblacin se obtienen las estadsticas utilizadas en planeamiento educativo, y conocidas, corrientemente, como:
a) estadsticas demogrficas
b) estadsticas de fuerza laboral

1.2.3.1. Estadsticas demogrficas


Las estadsticas demogrficas conviene que comprendan los datos siguientes:
1. Poblacin total: sexo y edad.
L a distribucin ms t i l de la poblacin sera por sexo y por edades simples, aunque esto no es corriente pues se utiliza c o n
frecuencia en los censos la clasificacin por edades en grupos de 5 aos (0-4,5-9,10-14...).
2. Densidad de poblacin
E n la clasificacin por zonas o distritos y para distribuir convenientemente en el pas los sevicios educativos, es interesante
disponer de datos sobre densidad de poblacin. Tambin es m u y til relacionar el nmero de centros de enseanza de las distintas
zonas con la respectiva den sidad de poblacin.

101
3. Estudio del movimiento de l a poblacin.
C o n el fin de estimar l a futura poblacin y su estructura, es necesario realizar u n estudio detallado de su evolucin en el tiem-
po. Segn la caracterstica de la poblacin considerada, se estudiar la respectiva serie cronolgica, para obtener estimaciones inter-
medias entre dos censos, Habr que considerar en especial;
- Natalidad, mortalidad y migracin, siendo cweniente tener informacin sobre el nmero de nacidos vivos, las tasas de natali-
dad y mortalidad, as c o m o datos sobre emigracin e inmigracin.
E n muchos casos interesa conocer la migracin interna del pas, especialmente la afluencia de pobladores de zonas rurales a
las urbanas.
Tambin es importante destacar, por su relacin directa con la poblacin que se incorpora por primera vez a los estudios pri-
marios: las tasas de mortalidad infantil (menores de 1 ao) y mortalidad de prvulos (1 a 4 aos),
- Proyecciones de poblacin.
Se debe destacar l a importancia, qe tienen en el planeamiento las proyecciones de la estructura y caractersticas de la po-
blacin. L o s mtodos estadsticos de proyeccin son anlogos a los que s utilizan para proyectar otras poblaciones, tales como p o
blacin en edad escolar o grupos de ella, poblacin de alumnos matriculados, poblacin de maestros, etc.
4. Analfabetismo y nivel de instruccin.
Muchas veces para el planeamiento educativo, al Considerar objetivos sociales fijados previamente, tales como exigir que se
asegure o se obligue a todo ciudadano a tener una educacin elenlehtal bsica, hace f ^ t a conocer el nivel de instruccin de l a po-
blacin y nmero de analfabetos c o n e l fin de conseguir reducir el segundo y aumentar el primero.
Conviene recopUar los datos siguientes, y a sea por el censo o por medio de muestras: -
Poblacin de 15 y ms aos de edad: sexo, edad y analfabetismo
- Poblacin de 15 y ms aflos de edad; sexo, edad y nivel de instruccin.
Estos dos ltimos puntos anteriores pueden ser ampliados con la lectura de los captulos correspondientes del Manual de Es-
tadstica de la Educacin eiudopoi la VJ^SCO'
5. Asistencia a centros de enseanza: sexo, edad y si asiste o n o a centros de enseanza y nivel de stos.
De l a poblacin de 5 24 aos de edad se suele considerar sexo, edad y si estn inscritos o no en algn centro de enseanza
y nivel de estos centros.
6. Clasificacin p o r zonas y grupos.
Para e l planeamiento educativo conviene tener la mayor parte de los datos estadsticos anteriores clasificados segn:
Divisin poltco-administiativa del pas.
Zonas urbana y rural
Algunas veces puede no ser apropiada esta divisin y entonces considerar l a divisin en tres grupos: zonas urbanas, rural y so-
miuibana; o tambin la clasificacin basada sobre tamaos de las poblaciones (por ejemplo: localidades pequeas, de tamao medio
y grandest recomendada por la Conferencia de Estadsticos Europeos (/Inexo al Programa Europeo de censos nacionales de pofcto-
n , C n f . E r . Stats/WG.6/83).
Si fuera necesario, por las caractersticas especiales de la poblacin, se la podr clasificar de acuerdo a los gropos tnicos y
sociales que existen en e l pas; en muchos casos se puede considerar la nacionalidad en vez del grupo tnico; tambin se puede tener
en cuenta, si corresponde, el grupo lingstico.
Insistiendo sobre la clasificacin por edades, si n o fuera posible obtener l a clasificacin de las caractersticas de l a poblacin
por edades simples, conviene procurar tener, p o i l o menos, las clasificaciones por aos simples hasta los 24 aos de edad y por gru-
pos de 5 aos a partir de los 25.

1.2.3.2. Estadsticas de fuerza laboral


Estas estadsticas se suelen recopilar a travs de los censos de poblacin o con muestras especialmente diseiiadas..
E n e l planeamiento educativo, tenindo en cuenta que el sistema educativo debe proporcionar al pas la mano de obra califi-
cada necesaria para e l desarrollo econmico y social, sern precisos datos sobre: poblacin econmicamente activa, p o r ramas de ac-
tividad, nivel de instruccin, ocupacin, sexo y edad.
Sern m u y tiles para elaborar estas estadsticas l a clasificacin internacional normalizada de categoras industriales "Inter-
national Standard Industrial Classifieation of all Economic Activities (United Nations, Statistical Papers, Serie M, N 4,1949), y
p o r lo que se refiere a nivel de i n s t m c c i n el Manual de estadstica d la educacin (UNESCO).
Estudiadas las series cronolgicas de los datos anteriores, de poblacin econmicamente activa, y basndose sobre estimacio-
nes fundamentales respecto al futuro econmico del pas, teniendo en cuenta l a demanda y oferta de mano de obra calificada para
necesidades generales y especficas, se deben realizar proyecciones de fuerza laboral, p o r calificaciones educativas.

1.2.4. Educacin
Antes de fijar los datos que deben recopilarse en materia educativa, convien obtener informacin que defina perfectamente el sis-
tema, a partir<"de ella se podrn determiinar los datos necesarios; esta informacin general del sistema educativo se indica en el punto
siguiente, y se pasa despus a los datos sobre establecimientos escolares, alumnos, personal docente, administrativo y de servicio, lo-
cales escolares, costos y financiamiento de la educacin, y calidad de l a enseanza,

1.2.4.1. Informacin general del sistemo educativo


Esta informacin comprende: Bases legales de la educacin, organizacin del sistema educativo y sobre personal docente, adminis-
trativo y de s e ^ c i o .

1.2.4.1.1. Bases legales de l a educacin


Es necesario hacer u n a exposicin del sistema normativo de l a educacin y su grado de flexibilidad o rigidez, detacando las finalida-
des atribuidas al sistema educativo y a sus niveles y ramas, por las normas legales o los reglamentos y por las foimiilaciones polti-
cas explcitas, todo lo cual se puede sintetizar en; normas y aspectos que comprenden las bases de la educacin y sus fines explci-
tos.

102
1.2.4.1.2. Organizacin del sistema educativo
Aunque veces esa organizacin se puede sintetizar en organogramas jerrquicos y funcionales, l a informacin sobre organizacin
del sistema educativo puede comprender los puntos siguientes: -
1. Estructura administrativa; direccin general e inspeccin:
- Niveles administrativos, rganos y lneas de autoridad
- Grados de responsabilidad de los diferentes rganos y niveles.
- Funciones tericas y reales de los diferentes rganos y niveles.
- Concentracin de funciones y ^ d o s de autonoma.
- Sistema presupuestario (mecnica de formulacin, ejecucin y c o n t r o l de presupuesto).
2. Instruccin obligatoria y su aplicacin.
3. Estructura de la enseanza por niveles, ramas y modalidades, con inclusin tambin de la enseanza que se imparte fue-
ra del mbito del ministerio de educacin.
4. Clases de centros de enseanza en los diversos niveles, ramas y modalidades, que comprenden todos los centros de ense-
anza, incluso los privados.
5. Contenido fimdamental y duracin de cada nivel y rama.
6. Normas .que rigen el acceso, la promocin y l a tituladn.
7. Educacin sistemtica de adultos.
8. Servicios de extenensin cultural.
9. Servicios de asistencia escolar, c o n descripcin de los tipos de servicios y funcionamiento y clase de beneficiarios.

1.2.4.1.3. Personal docente, administrativo y de servicio


L a informacin general sobre ese personal se puede sintetizar en los puntos siguientes:
1. Requisitos de ingreso, con indicacin tiambin de los centros y mtodos de formacin de personal docente y cursos de ca-
pacitacin de personal en servicio, si existen.
2. Sistema de clasificacin por categoras
3. Sistnia d nombramientos, promocin, traslado y retiro.
4. Estabilidad en el cargo.
5. Sistema de control de trabajo y rendimiento.
6. Sistema de remuneracin; escala de sueldos y gratificaciones.
7. Garantas y derechos del personal.

1.2.4.2. Datos sobre establecimientos escolares


Por regla |eneial estos datos se obtienen de las estadsticas continuas de enseanza y por medio de encuestas especiales.
Es,conveniente que comprendan los datos siguientes:
1. Situacin del centro de enseanza segn:
- divisin poltico-administrativa del pas
- zona escolar, distrito universitario o divisin anloga
- zonas urbana y rural u otra agrupacin anloga
2. Si es oficial o privado (subvencionado, no subvencionado, incorporado, autorizado, etc.);
3. Nivel, rama y especialidd de enseanza que imparte.
4. Nmero de grados que ofrece la escuela o centro de enseanza, cuando.ste sirve c o m o criterio pata distinguir tipos de
centros de enseanza.
5. Escuelas de maestro itco (en e l nivel primario, escuelas unitarias).
6. T i p o de perodo lectivo (ao acadmico).
7. T u m o s de funcionamiento y duracin de la jornada escolar (jomadas alternadas).
8. Segn el seKO de los alumnos (donde no existe coeducacin).
9. Localizacin y distribucin de los establecimientos. Para algunos estudios de distribucin de escuelas en zona rural, con-
viene tener en cuenta las vas de acceso, la distancia media recorrida por los alumnos, locomocin, etc.

1.2.4.3. Datos sobre alumnos


Los datos sobre aliunnos se suelen obtener directamente de los establecimientos de enseanza, obteniendo clasificaciones y tabu-
laciones combinadas c o n los otros datos del sistema educativo, especialmente tcon datos de establecimientos de enseanza y de per-
sonal docente.
L o s datos sobre alumnos los enumeramos a continuacin:
1. Matrcula (inicial y final) por sexo, edad, nivel, rama y grado (curso).
Suele tener inters, muchas veces, el nmero de alumnos matriculados por primera vez ( l . e r curso), en los distintos niveles,
por ramas de estudio, edad y sexo, as pomo los relativos k desercin.
Es tambin importante la demanda insatisfecha de matrcula; especialmente para muchos planes por zonas y regiones es ne-
cesario considerar el nmero de solicitudes de m a t r c u l a rechazadas por falta de local, personal docente u otras causas.
2. Alumnos que repiten curso cada ao, por sexo, edad, nivel, rama y grado (curso)
Es bastante ms d i f c i l obtener, de los alumnos, el dato del nmero de veces que repiten cada curso, dato que se suele con-
seguir, en algunos casos, por medio de muestras.
3. Alumnos presentados y aprobados, por sexo, edad, nivel, rama, y ^ a d o (curso).
Cuando corresponda, se deben clasificar estos datos por especializacin dentro de cada rama.
4. Graduados por edad, sexo, nivel, rama y tipo de diploma.
Conviene separar el nmero de alumnos que terminan sus estudios, cada ao, en cada nivel y rama, del nmero de quienes
obtienen certificado o diploma conespondiente.

103
5. Asistencia media por sexo, nivel, rama y grado (cmso).
L a asistencia del curso se determina, en algunos casos, por una muestra de los meses, y dentro de ellos de determinados das,
un cuya'oportunidad se aprecia l a asistencia.
6. A l u m n o s de j o m a d a completa y de j p m a d a p a r d a l .
Tambin se debe obtener, si existe, el nmero de alumnos libres o dispensados de asistir a clase.
7. Estudiantes en el extranjero, por pas, rama y duracin de los estudios.
Estos datos interesan sobre t o d o a los pases con escasa enseanza supeiior y donde el nmero de estudiantes que estudian en
otro pas, tiene importancia para el planeamiento educativo.
E n algunos casos, tambin conviene tener, tados sobre:
- Matriculados por primera vez en el extranjero, en distintas especialidades, relacionando estos datos c o n l a duracin de los estu-
dios respectivos.
- Nmero de graduados en el extrmjeto.
8. A l u m n o s segn los grupos tnicos y sociales.
E n muchos casos nicamente se considera la clasificacin por nacionalidad de los alumnos extranjeros.
Sera ideal que los datos sobre edades de los alumnos se clasifiquen todos p o r aos simples de edad, y si esto n o es posible,
por aos simples de edades hasta los 24 aos y por grupos quinquenales a partir de los 25.

1.2.4.4. Datos sobre personal docente, administrativo y de servicio.


Los datos sobre este personal se suelen recopilar en los establecimientos de enseanza y en las oficinas de personal del organismo
del cual depende. Las clasificaciones y tabulaciones combinan estos datos c o n datos de establecimientos de enseanza y sobre alum-
nos.
1. Sobre el personal docente interesa:
- Nmero de profesores por sexo y edad, en cada uno de los niveles, ramas y tipos de enseanza.
Por edad, conviene tener la clasificacin por aos simples, para el clculo de futuras bajas, especialmente por retiro y por
muerte, teniendo en cuenta su tasa de mortalidad correspondiente.
E n algunos casos puede tener inters:
Nacionalidad legal.
Estado civil y familiar, para estimaciones sobre subvenciones familiares u otros motivos.
- Calificacin y aos de servicio. E n algunos pases latinoamericanos y sobre t o d o en enseanza primaria, la calificacin se reduce
a saber si poseen o n o el t t u l o correspondiente.
- Cargo o categora.
- Grado o cursos a su cargo.
- A l u m n o s a su cargo.
C o m o es de inters clasificar los profesores por intervalos de nmero de alumnos, la amplitud de estos intervalos depende de
la variacin del nmero de alumnos por profesores y de los valores ms frecuentes de ese nmero.
- Profesores de tiempo completo y tiempo parcial, horas de enseanza
E n algunos casos conviene distinguir las horas regulares de las horas extraordinarias, las que dedicadas exclusivamente a clase
de las dedicadas a prctica, o investigacin y otros trabajos.
Los datos deben permitir establecer la^ equivalencia del total de horas de enseanza por nmero de profesores de jornada
completa o tiempo completo.
Cuando se justifica, se clasifican los profesores segti las materias que ensean.
- Nmero de personal docente que ingresa y que deja el sistema educativo, cada ao, por nivel, rama y categoras.
Datos necesarios para estudiar en su totalidad el movimiento de la poblacin constituida por el personal docente, teniendo
en cuenta su distribucin p o r edades y las altas y bajas, por diversas causas.
- E n algunos casos pueden interesar Jos datos necesarios para clasificar el personal segn los grupos tnicos y sociales que existan
en el pas.
2. C o n relacin a l a inspeccin y supervisin:
N m e r o de inspectores, por sexo y edad, en cada uno de los niveles, ramas yitipos de enseanza, por:
- categora y calicacin
- zonas de inspeccin o distritos escolares
Se puede complementar esos datos con el nmero de profesores o nmero de centros de enseanza a cargo de los'inspectores
y otros datos que expondrn c o n ms detalle en la paite referida a ndices y coeficientes en el planeamiento educativo.
3. Personal administrativo y de servicio.
, Sobre este personal se deben obtener datos anlogos a los de personal docente, limitndose a los estrictamente necesarios (t-
tulo, edad, sexo, aos de servicio, cargo desempeado y sueldo).

1.2.4.5. Datos sobre locales escolares.


Estos datos se suelen recopilar por medio de encuestas peridicas. Se obtienen, generalmente, los datos siguientes:
1. Situacin o Ubicacin del local, para su clasificacin por niveles, tipos de enseanza y zonas administrativas, rurales, urba-
nas o de otra clase.
2. Propietario del local,
3. valor del local,
4. gastos de alquiler,
5. antigedad de la construccin,
6. tipo de construccin, por regla general, referido a materiales de la construccin; ladrillo, madera, barro, etc.
7. F i n a l i d a d de l a construccin, es decir, construida especialmente para uso escolar, adaptada para uso escoto, etc. Las sub-
clasificaciones del tipo y finalidad de l a construccin, dependen de las diversas modalidades que existan en cada pas.

104
8. Estado general y condiciones de habitabilidad, con referencia a seguridad, higiene, etc.
9. Existencia o carencia de servicios fundamentales, tales como agua, desages, sanitarios, luz, oficinas de administracin, cam-
pos de deportes, reas de cultivo, etc.
10. Aulas y locales especiales, distinguiendo entre las aulas las que se construyeron especialmente para ello y aulas provisiona-
les. Y con respecto de las aulas:
Nmero de aulas por curso.
- Nmero de aulas por tamao, considerando volumen o superficie y nmero de alumnos.
Algunas veces es til medir el tamao, nmeros de alumnos por aula, obteitendo el valor medio de ese nmero como as tam-
bin datos sobre la distribucin de frecuencias de las aulas por tamao, segn el nmero de alumnos, fijando los intervalos del nmero
de alumnos de acuerdo con la variacin de esos tamaos en el pas.
E n los locales especiales se tienen en cuenta laboratorios, talleres, bibliotecas, etc.
i
1.2.4.6. Datos sobre costos y flnanciamiento de la educacin.
Estos datos se suelen obtener, por l o menos parte de ellos, de los presupestos e informes financieros y secciones especiales de los
distintos organismos pblicos y, otra parte, de encuestas especiales.
Se recopilan y agrupan de diversas formas, los datos siguientes:
1. Ingresos segn su origen:
- Gobierno central o federal.
- Gobierno estatal o provincial.
- Municipio, distrito, u otras autoridades locales.
- Derechos de matrcula, enseanza, exmenes y otros.
- Donaciones, de ayuda extranjera, patronatos, particulares, etc.
- Otras fuentes.
2. Gastos segn su destino:
a) Gastos corrientes, con distincin de tres grupos principales:
- para la administracin central
- para la enseanza
- otros gastos corrientes
Los gastos para la enseanza, se pueden considerar por niveles y ramas de enseanza y segn su aplicacin, es decir: sueldos de
personal docente y dems personal que interviene, o colabora directamente, en la enseanza; gastos de mantenimiento de las cons-
trucciones y del equipo; alimentacin, vestido y asistencia mdica y otros gastos,
b) Gastos de capital (sin el servicio de la deuda) que comprende:
- Centros de enseanza (edificios escolares, aulas y equipos de laboratorios, etc.),
- otros gastos (residencias de estudiantes, restaurantes, bibliotecas, etc),
c) Servicio de la deuda, que ^batca prstamos, pargas p o i amortizacin e intereses relacionados c o n los gastos en educacin.
d) gastos privados en educacin; estos datos se suelen obtener, generalmente, por medio de muestras tales c o m o los que se re-
fieren a libros, pensiones, transporte de alumnos, etc.

1.2.4.7. Datos sobre la calidad de la enseanza


Estos datos casi siempre se obtienen mediante estudios especiales de l a calidad de l a enseanza.
. Suelen contener, en su mayor parte, informacin sobre:
1. programas de enseanza,
2. personal docente,!
3. material >de enseanza,
4. mtodos de enseanza.
Estos datos se completan c o n la medicin de diversos factores que influyen sobre la calidad de la enseanza.
E n los programa^ de enseanza, adems del estudio e informacin obtenida mediante mtodos de investigacin pedaggica,
sern necesarios datos sobre la distribucin de las materias, horas dedicadas a cada u n a de ellas, cuisos donde figuran, etc.
Sobre el personal docente puede llegarse a cuantificai aspectos c o m o titulacin, aos de servicio, asistencia a clase, cursos de
perfeccionamiento seguidos, etc.
C o n respecto al material de enseanza se puede determinar la cantidad existente, su cajidad y su relacin con el nmero de
alumrios, completando esa informacin c o n datos sobre el l o c a l escolar. i
E n mtodos de enseanza, se puede apreciar, en cada materia, el procedimiento seguido, tiempo dedicado, medios destinados
a ella, rendimiento, etc.
Muchos de estos datos deben obtenerse mediante pruebas objetivas aplicadas a los alumnos.

1.2.5. Aspectos generales econmicos y financieros


Los datos econmicos y financieros se obtienen, generalmente, de las estadsticas econinicas y financieras, elaboradas por orga-
nismos ajenos al Ministerio de Educacin y a las oficinas de planeamiento educativo.
Entre los datos econmicos y financieros se pueden considerar:
1. Producto nacional bruto o renta nacional, total y por persona por sectores.
Si no hay informacin disponible sobre el producto nacional bruto, o renta nacional, se pueden utilizar otros indicadores eco-
nmicos tales como produccin industrial, produccin agrcola, etc.
C o n respecto del producto nacional bruto interesa tener en cuenta:
- Producto nacional bruto segn el origen,
- gastos imputados sobre el producto nacional bruto (gastos de consumo privado, gastos de consumo del Estado, aumento de exis-
tencias, exportaciones menos importaciones, etc.).

105
2. Ingresos y gastos pblicos, por niveles gubernamentales y t i p o de los gastos.
Conviene ,<sponr. de informacin sobre los ingresos y gastos totales por niveles gubernamentales: gobierno central o fede-
ral, gobiernos provinciales o de los estados, distritos y otras autoridades locales.
L o s gastos totales pblicos se distribuyen por su asignacin'a defensa iiacional, educacin, salud pblica, etc.
E n los ingresos y gastos deben considerarse:
- Fuentes de ingresos.. ,
- Tipos de gastos.
E n muchos casos habr que complementar la informacin con: .
3. Indices de precios del consumidor (o costo de vida), costos de construccin, precios al p o r mayor, sdarios y otros ndices.
4. Previsiones sobr las distintas producciones: agrcola, iridustrial, etc. : ^

J.2.6. Aspectos sociales.


L a mayor parte de los datos sobre aspectos sociales se suelen obtener por medio de encuestas especiales.
Colino aspectos generales se pueden indicar:
1. Descripcin de la estructura social.
2. Caractersticas del sistema de estratificacin social.
3. Valores sociales y aspiraciones culturales de l a comunidad.
Es m u y difcUfljar datos concretos sobre los aspectos'sodales, con respecto del, planeamiento educativo y ms concreta-
mente en relacin c o n el sistema educativo. Estos datos dependern de los factores que influyen, o son influidos, p o r el sistema
educatiyo, y que, para cada caso especifiquen los socilogos.

2. INDICES EN EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO


2.1. I N D I C E S S I M P L E S

Otros indicadores tiles en el planeamiento educativo, tanto para definir situaciones c o m o para llegar al diagnstico, l o constituyen
los ndices.
Cuando, c o n respecto a una caracterstica de la educacin^ como la matrcula, asistencia, nmero de profesores, costo de la
enseanza por alumno, etc., interesa cotejar sus valores en el tiempo o en el espacio, y a sea para comparar dos valores entre s o to-
dos con uno de ellos, si esa c o m p a r a d n se realiza por cociente utizaremos u n ridice simple^ !
Por ejemplo, supongamos que comparamos l matrcula de u n determinado pas en 1956 con la matrcula en 1950; si la pri-
mera es 1500 y l a segunda 500, el ndice ser:

Eto nos i n c a q u e l a m a t r c l a de 1956 es.tres veces mayor que l a de 1950.


E n el cas considerado l a base es la matrcula en el ao 1950; y c o m o es l p c o el ndice del ao base ser 1:

500
11950/1950=^^^ =1

Es corriente multiplicar por 100 los ndices anteriores, de esta manera los ndices son los porcentajes correspondientes sien-
do 100 el ndice base, e l ndice anterior sera:

1 1956/1950 = ' 3 0 0

Supongamos que tenemos las matrculas siguientes para distintos bs:

Ao Matricula
195 0 500
1951 1.000
1952 1.050
1953 1.250

T o m a n d o c o m o base l a m a t r c u l a del ao, 1950, los ndices simples correspondientes a los distintos aos seran:
1 1950/1950 = 1 0 0
1 1951/1950 = 200

106
1 1952/1950 = 210
1 1953/1950 = 250
0 , abreviando la notacin:
1 1950 = 100
1 1951 = 200
1 1952 = 210
1 1953 = 250
Si nos interesa cambiar de base, por ejemplo, y transformar los ndices anteriores, referidos a la matrcula en 1950, en n-
dices que tengan como base la matrcula 1951, bastar dividir todos ellos por el ndice 1 1951/1950 y multiplicar por 100, de es-
ta manera se obtiene;

1 1950/1950
11950/1951 = 100 = 50
1 1951/1950

11951/1951 = 100

1 1952/1950
1 1952/1951 ' 100 = 105
1 195:1/1950

1 1953/1950
11953/1951 = r T ^ 100 - 125
1 1951/1950

2.2. I N D I C E S C O M P U E S T O S

Si se trata de obtener ndices de la situacin educativa, n o bastarn los ndices simples; se necesitarn distintos ndices de los diver-
sos aspectos que convenga considerar, y los que, combinados, se pueden resumir en un ndice compuesto.
Aunque al combinar distintos aspectos, mezclamos cantidades heterogneas, el problema se soluciona al tomar ndices siir-
ples de cada aspecto, pues c o m o son estos codnts de dos candades medidas segn la misma clase de unidades son nmeros abs-
tractos que nos dan medidas relativas independientes de las unidades utilizadas.
E l ndice compuesto ser una combinacin de ndices simples, cada uno de los cuales se referir a u n aspecto educativo. N o
todos los asjpectos considerados tendrn la misma importancia^ y para asignarle a cada aspecto la importancia correspondiente se
multiplicar el respectivo ndice simple por u n factor, es decir, su peso O ponderacin.
Se pueden obtener los ndices compuestos hallando u n promedio de los ndices simples; hay numerosas frmulas para obte-
ner ndices compuestos; por ejemplo Irving Fisher en su obra "The Making of Index Numbers", aiializa 134 frmulas distintas, l o
que puede dar una idea de su cantidad.
A los ndices se les suele exigir u n a serie de propiedades, las que pueden verse en los libros de estadstica general; estas pro-
piedades son: Identidad, Reciprocidad, Circular, Determinacin o Existencia, Proporcionalidad, Variacin proporcional, Inalteria-
bilidad, Homogeneidad y Representatividad, que se deben tener en cuenta al confeccionar ndices de aspectos educativos.
Existen ndices de precios, de salarios, de produccin, de comercio exterior, de costo de vida, etc.; algunos de ellos se pue-
den adaptar para ciertos ^ p o s de aspectos educativos, mas para otros aspectos ser necesario determinar ndices especiales.
U n ejemplo de nces de aspectos educativos p o d r a ser el que refleje la labor de las escuelas rurales en la comunidad, para
evaluar el trabajo de esas escuelas. Se p o d r a registrar el porcentaje de realizaciones efectuadas por los campesinos por medio de u.i
cuestionario dividido, por ejemplo, en realizaciones agrcolas, en higiene animal, sobre productos domsticos, en alimentacin, en
higiene general, en vivienda y en actividad social. ,
Los porcentajes obtenidos seran precisamente los ndices: ^
I i de realizaciones agrcolas
1] de realizaciones en higiene animal
13 de realizaciones e n productos domsticos
14 de realizaciones en alimentacin
Is de realizaciones en higiene general
Ig de realizaciones en vivienda
I7 de realizaciones en actividad social
Todos estos ndices varan de O a 100 puesto que reflejan el porcentaje de realizaciones.
Podramos obtener u n ndice compuesto ponderado, asignando a cada uno de los ndices anteriores las ponderaciones siguien-
tes, de acuerdo con la importancia que se atribuya a cada uno de los aspectos considerados. Las ponderaciones respectivas p o d r a n
ser: 3,2,3,2,3,2 y 1, y e l ndice compuesto que variar de O a 100 sera:

107
,31i + 2I2 + 3I3 + 2I4 + 3I5 + 216 + I7

I
16

Este mdice nos dar u n a medida entre O y 100 de la labor realizada en la comunidad; tambin se podr comparar este valor
con e l de otras comunidades o c o n el valor obtenido en aos anteriores en l a misma comunidad.

2.3. I N D I C E S E N E L P L A N E A M I E N T O E D U C A T I V O

Para sintetizar el estado del sistema educativo y su relacin c o n la poblacin y los aspectos econinicos y sociales de u n pas, es
conveniente obtener ndices y coeficientes-que reduzcan los datos y permitan relacionar, rpida y brevemente, distintos aspectos
; de l a educacin y los que dependen de o i n f l u y en sobre ella. . ,
T o m a n d o c o m o p u n t o de partida el sistema educativo y , dentro de l, la poblacin escolarizada (alumnos), sta se puede .
relacionar con los elementos necesarios para atenderla convenientemente:
- Personal docente, administrativo y de servicio.
- Establecimientos escolares, locales, aulas y otros medios de enseanza.
- Costos y financiamiento de la educacin.
- Calidad de la enseanza.
Para apreciar hasta qu p u n t o atiende y puede atender, en el futuro, el sistema educativo a la poblacin, se deben obtener
las relaciones del sistema c o n la poblacin general, teniendo en cuenta analfabetismo, nivel de instruccin y asistencia a centros de.
enseanza y especialmente c o n l a po2)/<zdn en edad esco/ar.
Por su relacin c o n el desuroUo econmico, y especialmente con la capacitacin de recursos humanos, se deben relacionar
datos del sistema educativo c o n otros de la poblacin econmicamente activa, por ramas de actividad, ocupacin y nivel de instruc-
cin.
C o n respecto a los aspectos sociales habr que considerar relaciones entre esos aspectos y los educativos.
E n todos los casos habr que estimar el punto de vista esttico de situacin y estructura, y el dinmico por el movimiento
de la poblacin correspondiente, tendencias y proyecciones.
L a demografa dispone de mtodos para realizar el estudio del movimiento de una poblacin y obtener indicadores; estos
mismos mtodos sern de utilidad para estudiar:.
- Poblacin en edad escolar.
- Poblacin escolarizada (alumnos), donde entre otros datos permitir determinar indicaciones sobre el nmero de alumnos en
cada curso de los distintos niveles, egresados de cada nivel, etc.
- Movimiento de la poblacin constituida por el personal docente, administrativo y de servicio.
- Poblacin general, por edades, y estimaciones de caractersticas tales c o m o analfabetismo, nivel de instruccin, etc.
L o s mtodos utilizados en demografa, tambin pueden ayudar a realizar estimaciones de la poblacin econmicamente ac-
tiva, por ramas de actividad, ocupacin y nivel de instruccin.
Si se hace referencia, por ejemplo, a los alumnos o poblacin escolarizada, e n forma anloga a como se estudia el movimien-
to de la poblacin general y se obtienen coeficientes o tasas de mortalida;d y supervivencia, al estudiar l a poblacin escolarizada se
pueden obtener tasas de supervivencia en los estudios, p o r cursos y niveles.
Para los ndices que se vern a continuacin, aunque no se especifique concretamente, en muchos casos habr que determi-
narlos por regiones, divisiones administrativas, zonas, sectores sociales o tnicos u otras divisiones segn el tipo de planeamiento
que se reaUce,^comO;distinguir entre enseanza oficial y privada u otras clases^d

2.4. I N D I C E S D E P O B L A C I O N A T E N D I D A

C o n el fin de averigur'l poblacin atendida por el sistema educativo, puede suponerse que en el nivel primario existe una edad
m n i m a de ingreso, p o r ejemplo 6 aos, y que la edad m x i m a de in^eso es de 15 aos-, los mayores deesa edad pasan a la ensean-
za de adultos o a cursos especiales.
T o d a la poblacin se distribuye, c o m o se indica en el cuadro 1, en u n ao determinado, con respecto de la enseanza.
E n el cuadro 1 se tiene:
P = poblacin total, qu se divide en:
P i , = poblacin c o n 6 o ms aos de edad
P ] = poblacin c o n menos de 6 aos de edad
L a p o b l a c i n P i = A + B , siendo:
A = N de alumnos, de 6 aos o ms de edad, en todos los centros de enseanza del pas.
B = poblacin, de 6 aos o ms edad, que n o cursa estudios en centros de enseanza.
L a poblacin P j = A o + A ' o , donde:
Ao pbblcin c o n menos de 6 aos de edad, en las escuelas pieprimaris o maternales,
A'o poblacin c o n menos de 6 afis, que no asi&t a escuela pieptimaita o maternales.
Si se desea obtener l a escolaridad primaria para toda la poblacin, l a paite que debera estar en la escuela primaria regular,
en el ao considerado, es:

Ni - A, +B,, .

108
Cuadro N l
Al (escuela primaria)
r A 2 (media)
A (asisten a centros de A 3 (saperioi)
enseanza-alumnos) A 4 (adultos, nivel 1)
Aj (otras enseanzas)

Bu (nivel<1)
Fi > 6 aos) Bi (6 a 15 aos)
B u (nivel > i )

B (no asisten a ceKtios de


P (pobla-, ^ enseanza no-alumnos)
Bjii nivel<l
cin to- V B21 alfabetos
tal)
B j 0 1 5 aos) Biiinivel>l

B22 analfabetos

A(j (en escuelas preprimarias o maternales)

P2 ( < 6 aos)

A ' o (no asisten a escuelas preprimaiias o mateniales)


V V
Estn inscritos en enseanza primaria A i y faltan B i 1, es decir, la poblacin de 6 a 15 aos de edad con nivel de instruccin
inferior al primario, que no cursa estudios en centros de enseanza. -
- Deberan ir a l a escuela de adultos: N4 = A4 + B i l l
V a n a la escuela de adultos 4 y no l o hacen B j 11, es decir,' los mayores de 15 aos, c o n nivel inferior a primaria que no
asisten a centros de enseanza.
Se deben a l f a b e ^ a r los B ^ j analfabetos mayores de 15 aos, p a que pasen despus a las escuelas de adultos.
Si se varan las cifras 6 y 15 aos para el ingier en la escuela primaria, se obtendr u n cuadro anloga.

2.4.1. Analfabetismo y nivel de instruccin.


Entre los ndices que brindan u n primer indicio de la poblacin c o n respecto d l a enseanza, estn los de analfabetismo y nivel de
instruccin.
E l analfabetismo suele surgii del porcentaje de analfabetos de la poblacin a partir de una edad determinada.
L a "Recomendacin sobre l a normalizacin internacional de las estadsticas relativas a la educacin" ( U N E S C O , 1958), pa-
ra fnes estadsticos, indican que deben utilizarse las definiciones siguientes:
a) Alfabeto: la persona capaz de leer y escribir, que comprende una breve y sencilla exposicin de hechos relativos a su vida
cotidiana.
b) Analfabeto: la persona que no es capaz de leer ni escribir, ni comprende i m a breve y sencilla exposicin de hechos relati-
vos a su vida cotidiana.
E l ndice es:

Nmero de analfabetos de 10 aos y ms de edad


la = . 100
P o b l a c i n de 10 y ms aos de edad

L a atencin que se preste a la eliminacin del analfabetismo puede determinarla el porcentaje de analfabetos alfabetizados
anualmente.

Nmero de alfabetizados de 10 y ms aos de edad


la' = : 100
N m e r o de analfabetos de 10 y mas aos de edad

o tambin, por el porcent^e de alfabetizados anualmente de la poblacin de 10 y ms aos de edad:

Nmero de alfabetizados de 10 y ms aos de edad


la" . 100
Poblacion de 10 y mas aos de edad

109
Dndose en u n mismo ao, la lelacin:

la" = la- . la
L a citada recomendacin sobre.Ia.normalizacin internacional de las estadsticas educativas, recomienda, pata fines estads-
ticos, la siguiente definicin de nivede instruccin: se entiende por nivel de instruccin de una persona el que corresponde al lti-
mo ao de estudios realizados o ei grado ms avanzado a que haya llegado a e^ petsoa dentro dl sistenia de enseSanza de su Es-
tado o d e otro Estado.
Tambin puede sintetizarse ese nivel de instruccin en el nmero que le corresponde dentro del sistema educativo al l t i m o
ao o curso de estudios realizados; as, si el nivel primario consta de 6 aos de estudios y una persona tiene aprobados esos 6 aos
de primaria y tres de enseanza media, su nivel ser 9.
U n indicador del nivel de instruccin es el xtvel medio de instruccin, siendo;
, N : N m e r o total de aos de enseanza formal completados p o r la poblacin de 15 y ms aos de edad.
. . : - V 'N
Pa : Poblacin de 15 y ms aos de edad, el nivel medio de instruccin es
P3
Este nivel medio debe estar complementado p o r una medida de dispersin de los itveles, por ejemplo, la diferencia entre los
niveles m x i m o y m n i m o y otra m e d i ( de dispersin, y una sntesis de l a d i s t t i b u d i i de los niveles, donde figure l porceiitaje
de las personas con niveles de instruccin equivalentes a los de los graduados en cada uno de los niveles de enseanza.

2.4.2. Atencin de los distintos niveles de enseanza.


Para verificar en qu proporcin atiende u n nivel de enseanza a l a poblacin que debe o puede atender, bastM relacionar la pobla-
cin atendida A j c o n la que debera atender N i , es decir: ^ siendo el porcentaje de poblacin atendida e l ndice ms utilizado:

A-
Ai
li = 100
Ni
Enseanza primaria y maternal..

Ao
10 = 100
No

siendo: Aq = Poblacin con menos de la edad m n i m a para asistir a la enseanza primaria, que asiste a las escuelas preprimarias
o maternales.
N o == Poblacin en edad de poder asistir a las escuelas preprimarias o maternales.
Enseanzas de los niveles primario, secundario y superior.
Siendo A j A j A3 los matriculados en los imrels primario, secundario y superior y N j N j y N j los que deberan o podran
asistir a los centros de senseanza de esos niveles, en v i r ^ d de normas fijadas, c o m o escolaridad o b l i ^ t o r i a o como metas a alcan-
zar, los iidices respectivos seran:

A l A j A 3

11 = 100 Ij = 100 I3 = 100


Ni - Nj N3
Estos ndices, como y a se dijo, son los porcentajes de poblacin atendida.
Si se hace referencia a los datos del cuadro 1, y a visto antes, e l ndice del nivel primario sera:

Al Al
Ii = 100 100
Ni Al +Bn
que no es otra cosa que el porcentaje de los inscritos en enseanza primaria con relacin a los que p o d r a n asistir: quienes asisten
A l ms la poblacin B i 1 de 6 a 15 aos de edad con nivel de instruccin inferior al de primaria, que no cursa estudios en centros
de enseanza.
E n muchos casos no se pueden utilizar estos ndices, dada l a dificultad que hay en obtener el dato Ni, es decir, el nmero de
personas que deberan o p o d r a n asistir a las enseanzas del nivel i.
Es ms corriente utilizar el porcentaje de matriculados en el nivel i de la poblacin en edad de asistir a ese nivel; se obtienen
entonces los ndices, respectivamente, para los niveles primarios, secundario y superior:

Al A3 A3
I'i 100 I'j = 100 I's = 100
Pi , Pji Pin

110
siendo:
P| : Poblacin en edad de asistit a la escuela primaria, p o i ejemplo: de 6 a 14 aos; este g i u p o de edad de-
pender del pas.
Pjj : Poblacin en edad de asistir a la enseanza secundaria, por ejemplo, de 15 a 19 aos.
P i j j : Poblacin en edad de asistir a la enseanza superior, por ejemplo, de 20 a 24 aos.

Estos ndices I ' i , I ' j , '3 son aproximaciones de los ndices reales; otra aproximacin de esos ndices, realizada por E. S. Sa-
lomon, es:

El Ej E3
ERi ER2 = ERa =

^ (P5-14) - (Ps-19) ^ (PO-)

donde:
E R j : proporcin de matrcula en el nivel i
Ej : matrcula en el nivel i
P : poblacin de edad del grupo especificado
1 : enseanza de nivel primario
2 : enseanza de nivel secundario
3 : enseanza de nivel superior
Dj : duracin media de la enseanza de nivel i, en aos.
C o m o es lgico los denominadores 10, S y S que dividen respectivamente a D j D 3 y D 3 , variarn si se consideran grupos de
edad distintos a los de 5 - 1 4 , 1 5 - 1 9 y 20-24 aos.
Las anteriores proporciones E R j multiplicadas por 100^ quedarn convertidas en porcentajes, anlogos a los vistos en I ' i , I ' j
el's.
Sobre todo en enseanza media y superior convendr obtener ndices de atencin, anlogos a los anteriores, para cada una
de las clases de enseanza y especialidades.

Enseanza de adultos.
De la misma forma c o m o se han determinado los ndices anteriores, de atencin a la poblacin en los distintos niveles de ensenza,
para la enseanza de adultos de nivel primario tendramos:

A4
I4 = 100
N4
donde:
A4 : matrcula en enseanza de adultos
N4 : poblacin que debera atender la enseanza de adultos; c o n referencia al cuadro 1: N 4 = A 4 +Bjii,
es decir, los que van a la escuela de adultos ms los mayores de 15 aos, c o n nivel inferior a primaria, que
no asisten a centros de enseanza.
Tambin en f o r m a anloga se pueden obtener ndices aproximados, c o m o el siguiente y otros:

A4
['4 = r 100
PiV
donde P j y es la poblacin fen edad de asistir a la escuela de adultos c o n nivel inferior a primaria, e r 4 e l porcentaje de esa poblacin
que sta matriculada en la enseanza de adultos.

Enseanza de todos los niveles,


U n ndice para el conjunto de los niveles primario, secundario y superior sera:

Al + A3 + A3
Ip 100
Ni + Nj + Na

donde A i , A j , A 3 , N i , N j , y N 3 significan l o mismo que en los ndices anteriores.


Este ndice debe complementarse con los de enseanza preprimaria, maternal y de adultos.
U n ndice aproximado y de uso ms corriente es:

111
A l + A j + A 3

I'g 100
Pe

siendo ? la poblacin en edad de asistir a la enseanza de los tres niveles, primario, secundario y superior, por ejemplo de 6 a 24
aos, es r el porcentaje de esa poblacin que est matriculada en los centros de enseanza de dichos niveles.
Cuando se carece de muchos datos, tambin se suele utilizar el porcentaje de la matrcula M de los tres niveles y la poblacin
, M
total P : - j - . 1 0 0

Segn la mayor o menor disponibilidad de datos en cada pas, se podrn lograr ndices ms o menos perfectos.
E n algunos casos se podrn obtener ndices compuestos con los ndices de los tres niveles, ponderando cada uno de ellos se-
gn la importancia que se atribuya a cada uno de esos niveles en el pas:

+I2 Pa -f l3 P3
^ ^ P i + P 2 + P 3

siendo P i , P j y P3 las ponderaciones correspondientes a los niveles primario, secundario y superior, respectivamente.
E n otros casos podrn aadirse a los ndices de los tres niveles los coirespondientes a la enseanza pieprimaria, tatemal,
para adultos y otras.

2.5. I N D I C E S D E D I S T R I B U C I O N D E L O S A L U M N O S

L o s ndices de distribucin de los alumnos, por curso y nivel, estn dados por las expresiones siguientes:

Eij = 100
Aj
^
Ei = -100
SAi
donde: A j j son los matriculados en el curso j del nivel i,
A j los matriculados en el nivel i, y
S A j el total de matriculados en todos los niveles considerados.

Los porcentajes de matriculados en cada curso de los niveles primario, secundario y superior, sern respectivamente:

Aij
Eij = 100 Porcentaje matriculados en el curso j del nivel primario.
Al
Ajj
Ejj = 100 Porcentaje de matriculados en el curso j del nivel secundario.
AJ
= A3j . Porcentaje de matriculados en el curso j del nivel superior.

. A3

L o s porcentajes de matriculados en cada nivel:

Al
El = A l + A j + A 3
-100 en el nivel primario.
Aa
A J

El -100 en el nivel secundario.


Al + AJ + A 3

A3
E3 = 100 en el nivel superior.
Al + A J + A 3

2.6. I N D I C E S D E I N C O R P O R A C I O N

Incorporacin de la enseanza primaria.

Se puede determinar la ley de incorporacin al primer curso de enseanza primaria, de la poblacin en edad de comenzar esos

112
estudios, pot medio d e u n estudio detallado de la distribucin por edades de esa poblacin y de los matriculados en 1 de
p i i m a r i a y su variacin a tavs del tiempo.
U n a indicacin al ftspecto y en u n ao detenninado, estara dada por el porcentaje de matriculados por primera vez en 1 de
primaria de la poblacin en edad de comenzar esos estudios:

100
Pi
Siendo; K - m matriculados p o i primera vez en 1 de primaria
P'i : poblacin en edad de incorporarse a 1 de primaria, variando en cada pas las edades correspondientes.

Incorporacin a la enseanza de nivel secundario y superior.


Esta incorporacin est iridlcaida, pi r^a genferal, p 6 r la relacin entre los matriculados por primera vez en el primer curso de ca-
da nivel (secxmdario y superior) con el total de egresados del ao inmediato anterior, en el nivel precedente respectivo (primario y
secundario).
Estas relaciones pueden darles los porcentajes de matriculados por primera vez en el primer curso de cada nivel con respecto
de los egresados en el ao anterior, en el nivel precedente.
Para el nivel secundario:

Ajii
100
T,
siendo: A 2 n : matriculados por primera vez en el primer curso del nivel secundario, en el ao i.
Ti : egresados del nivel primario, en el ao i-1
Para el nivel superior:

A31I
100

donde A 3 1 1 : matriculados por primera vez en el primer curso del nivel superior, en el ao i.
Ti : egresados dl nivel secundario, en e l ao i-1.
Anlogamente se pueden obtener porcentajes de incorporacin en las distintas ramas o tipos de enseanza, en los dos niveles.
Tambin se pueden obtener los ndices de incorporacin de u n curso al siguiente por l a relacin entre los matriculados por
primera vez en u n curso y los egresados del curso inmediato anterior, se obtiene el porcentaje:

^ 1 0 0
'I^.j.l.trl ,
siendo: Ai, j, t; mdtriculados por primera vez en el curso j, del nivel i, en ao t.

Ti, j - i , t - i : egresados del curso j-1, del nivel i, el ao t-1


2.7. I N D I C E S D E P R O M O C I O N

Estos ndices indican la cantidad relativa de alumnos que aprueban las pruebas nales para pasar de u n curso al siguiente.
U n ndice, para u n curso, es:

100
Tp
donde:
T a : total de aprobados
T p : total de presentados a examen
Este ndice tiene gran i m p o i ^ c i a para los exmenes de ingreso a la enseanza media y superior.
Aunque, c o m o mucho de los reprobados probables de un curso no se presentan a examen, es m u y corriente utilizar en los
distintos cursos, niveles y ramas, la relacin de aprobados c o n la matrcula final del curso:

100
Mf

siendo:
T a : totd de aprobados
M f : matrcula final del curso

113
Cuando la p r o m o c i n es para egresar de un nivel, con un t t u l o determinado, se suele considerar tambin el coeficiente de
titulacin o porcentaje de titulados, en una de estas dos formas:

Tt Tt
100 ; 100
Tp M'f
donde:
T t : total de titulados
T p : total de presentados al examen para la obtencin del t t u l o
M ' f : aprobados en e l curso inmediato anterior al examen de obtencin del t i t i l o , es decir, nmero de alumnos que termi-
naron sus estudios y que pueden presentarse al examen para la obtencin del ttulo.

2.8. I N D I C E S D E P E R M A N E N C I A (supervivencia escolar)

Considerando una " c o h o r t e " o p r o m o c i n desde el comienzo de sus estudios de nivel primario hasta finalizar los de nivel superior,
o varias promociones, tenemos:
N x : nmero de alumnos c o n x aos de estudios completos, es decir, los egresados del curso x.
N x + 1 : nmero de alumnos c o n x + 1 aos de estudios completos, es decir, los egresados del curso x + 1
Por l o tanto:

p = Nx + 1
Nx
es el coeficiente o tasa de supervivencia en los estudios a los x aos o, l o que es lo mismo, h probabilidiad de pasar con x aos de es-
tudios completos a los x + 1 aos de estudios.
Designando por dx el nmero de alumnos eliminando con x aos de estudios sin completar x + 1:

dx = Nx - Nx + 1
dx
qx ~ 1 - Px -
Nx
es el coeficiente o tasa de eliminacin de los alumnos c o n x aos de escolaridad.
Estos coeficientes o tasas se convierten en porcentajes al multiplicarlos por 100.
C o m o es natural se debe considerar la permanencia en todos los niveles y ramas, p o r su importancia para determinar los re-
cursos humanos que proporciona el sistema educativo.
Determinada una f u n c i n que represente a N x se puede obtener e l coeficiente o tasa de eliminaciri instantnea Q x en u n
instante dado x .
Por ejemplo, despus de haber tenido en cuenta las entradas, salidas y repeticiones del sistema de enseanza, en e l cuadro 2
aparecen los miles de alumnos que han completado los cursos de primaria y secundaria en un pas. Por analoga se extiende a los ni-
veles secundario y superior en sus distintos grados.

Cuadro 2

Aos Primaria Cursos Miles de alumnos

1 214
2 2 133
3 3? 111
4 4P 85
5 5 56
6 6 39

Secundaria Cursos

T 1 21
8 2 20
3 13
10 4 11
11 5 8

114
si se considera la tasa o porcentaje de supervivencia constante; la funcin N x = a . e^x^ ajustada a los datos anteriores es:

Nx = 279 32 e-0,33 x
' funcin que contiene implcitamente la pirmide escolar.
E l coeciente o tasa de eliminacin Q x es:

-N'x
Qx ~ ~ 0^33 decir el 33 por ciento
Nx
viendo N x la derivada de Nx-
A h o r a bien, si tenemos en cuenta que en este ejemplo existe u n a ley lineal aproximada para la tasa de eliminacin Q x , obte-
nemos al determinar esa ley lineal:

Qx = -0.006SX + a309

E l nmero de supervivientes en los estudios c o n x aos de escolaridad es entonces:

Nx = a . e " / ' Q x d x
en este caso:

Nx = 289 . e 0,0065 x^ - 0,309 x

que nos da el nmero de alumnos con x aos de estudios completos.

2.9. I N D I C E D E V A R I A C I O N D E L A M A T R I C U L A
Este ndice, en algunos casos se suele confundir con el de permanencia, y nos indica el incremento, relativo de la matrcula por el
porcentaje o relacin de la matrcula de u n curso respecto de la m a t r c u l a del curso inmediato anterior.

Ax +1
100

siendo: A x + i : matrcula inicial er el curso x + 1 de u n ao i


Ax : matrcula inicial en el curso x, del ao i - i

2.10. C O E F I C I E N T E D E R E P E T I C I O N

Sera interesante obtener la repeticin por el nmero de veces que se repite cada curso y determinar el porcentaje de quienes repi-
ten una vez, dos veces, etc. (Frecuencia de repeticin). Los datos necesarios no son fciles de obtener, por lo que s suele tomar co-
mo coeficiente de repeticin, de cada curso en cada nivel y rama, la relacin o porcentaje del total de repetidores respecto de la ma-
trcula inicial;

Trx
100
Ax
donde: T^x : total de repetidores del curso x, en el ao i
Ax : matrcula inicial del curso x, en el ao i

2.11 I N D I C E D E D E S E R C I O N

L a relacin entre el total de desertores y la matrcula inicial en cada curso, de cada nivel y rama, nos indica la desercin durante
el ao escolar, en ese curso.
E l ndice es:

Tdx
100

siendo: T(jx : total de desertores del curso x , en el ao i


Ax : matrcula irtcial del curso x, en el ao i

2.12 I N D I C E S S O B R E P E R S O N A L D O C E N T E , A D M I N I S T R A T I V O Y D & S E R V I C I O

Para apreciar en qu proporcin atiende el personal docente, administrativo y deservicio, los distintos niveles de enseanza, existen
diversos indices que se vern a continuacin:

115
2:12.1 Personal de alfabetizacin.
1 personal ocupado en campaas de alfabetizacin es m u y diverso y vara de u n pas a otro; y depende tambin del tipo de cam-
paa organizada.

U n a indicacin puede ser el nmero de personas alfabetizadas en u n ao p o r profesor especializado en alfabetizacin.

T o t a l de personas alfabetizadas, en ao i
N de prof, especializados en alfabetizacin, ao i

Esta relacin debe venir complementada por indicaciones sobre el restante personal docente,' administrativo y de servicio utilizac-o.

2.12.2 Personal docente, administrativo y de servicio en los distintos niveles de enseanza.


L a m a y o r parte de los ndices sobre el personal docente estn dados por relaciones del tipo siguiente: nmero de alumnos por pro-
fesor, nmero de alumnos por profesor y materia, nmero de profesores p o r supervisor, etc., que tendrn campos de variacin di:i-
tintos. E n algn caso quizs interese transformar esos ndices en otros equivalentes cuyo campo de variacin sea de O a 100, para
que j u n t o con otros ndices de esa variacin nos permitan obtener ndices compuestos.
E l problema no es d i f c i l y depender de los criterios de equivalencia que se fijen, siendo este t i m o aspecto el que puede
tener a l ^ n a dificultad, por ser los criterios discutibles, por ^emplo, si consideramos el nmero de alumnos por maestro en ense-
anza primaria:
N total de alumnos matriculados
N = -
N total de maestros
Para referir a l a escala de O a 100 ese nmero, puede ser u n criterio considerar como situacin ptima N = 40, correspon-
diente para ese valor al ndice I, que vara de O a 100, el valor 100, y suponer que I vara Unealmente y disminuye hasta I = O pa-
r a valores de N iguales a 20 y 6 0 (vase figura 1).
A partir de ese criterio fijado^ el ndice I que vara de ;
O a 100, y sustituye a N, sera:

I = 5 (N20)paraN < 40 ..

. 1 = 5 (60 -^ N ) p a r a N > 4 0

expresiones obtenidas p o r las ecuaciones de las rectas A B y


BC.
A l adoptar otro criterio para referir a la escala de O a
100 el nmero de alumnos por maestro, variarn las expresio-
nes de I. Por ejemplo, si el nmero N de alumnos por maestro
vara de 20 a 60 y consideramos el nmero N = 35 c o m o el
ptimo, es decir, el de ndice I = 100, y, por considerar los ,
recursos disponibles para la enseanza y las necesidades de es-
colarizacin, asignamos a N = 20 el valor I = 50 y , para
N = 6 0 , 1 = O, las expresiones del ndice 1 sern:

10 N - 50
I , para valores de N : 2 0 < N <35

I = 4 (60 - N), para valores de N : 3 5 < N < 60

expresiones obtenidas por las ecuaciones de las rectas A B y B C de la figura 2.

Enxeanza preprimaria, primaria y de adultos.


Son indicadores del personal utilizado en esas enseanzas:
- 1 nmero de alumnos por maestro,
^ Relacin del n m e r o de personal administrativo y de servicio y e l de
personal docente.
- Relacin del nmero de personal docente y el de supervisores.
- Porcentaje del personal docente titulado:

T o t a l de profesores titulados
100
T o t a l de profesores

Enseanza secundarla superior.


se pueden tener en cuenta los indicadores siguientes:
- E l nmero de alumnos por profesor de j o m a d a completa, es decir,
relacin del nmero de alumnos c o n el nmero de profesores de jo:t-
Figura 2 nada completa equivalente al nmero de profesores existentes.

116
Nmero medio de horas-profesor diarias; esta informacin puede ampliarse considerando ese nmero por cursos y materias, y se-
parando las horas de docencia de las de trabajos de investigacin, direccin de estudios y seminarios.
Si no se disponde de los datos suficientes para obtener los indicadores anteriores, se puede utilizar la relacin que nos d el n-
mero de alumnos por profesor, aunque para l a enseanza de nivel secndaiio y superior n o tiene tanta utilidad c o m o en el nivel
primario; y tambin sera necesario obtener ese nmero_por cursos y materias.
- Relacin del nmero de personal administrativo y de servicio y el de personal docente.
- Relacin del nmero de personal docente y el de supervisores, en las distintas materias.
- Coeficiente de titulacin del personal docente, por materias: porcentaje de profesores que tienen el t t u l o necesario con respec-
to del total de profesores.
- E n enseanza superior, tambin se puede indicar, por materias, el nmero de profesores auxiliares y adjuntos por profesor titu-
lar.

Indices de titulacin de supervisores y personal administrativo.


Es conveniente, con respecto a los supervisores y personal administrativo, obtener los coeficientes de titulacin, es decir, la relacin
o porcentaje del personal con ttulos suficientes.
Tambin en algunos casos, cuando, se disponde de los datos necesarios, u n indicador puede ser el coeficiente de correlacin
entre el nivel tcnico del personal y el nivel del puesto que desempea.

Situacin de los sueldos del personal.


Son buenos indicadores:
- L a relacin entre el sueldo del personal y el costo de vida, por categora, niveles y ramas.
- Tambin se utiliza la relacin entre el sueldo del personal y el "sueldo v i t a l " o bsico del pas.
. Cualquiera de los dos indicadores debe ser completado con informes sobre la situacin ncional de los salarios y sueldos de
otras profesiones y ocupaciones del pas.

Enseanza de todos los niveles.


Las relaciones antes utilizadas c o m o indicadores de los distintos niveles, convenientemente reducidas a ndices que varan de O a 100,
pueden ser elementos componentes de ndices compuestos que reflejen l a situacin respecto del personal docente, administrativo y
de servicio, respecto al sistema educativo; la construccin de estos ndices compuestos depende de los ndices simples obtenidos.

2.13. E S T A B L E C I M I E N T O S E S C O L A R E S , L O C A L E S , A U L A S Y O T R O S M E D I O S D E E N S E A N Z A

E l ms utilizado de los ndices, c o n relacin a capacidad de locales, es e l de l a densidad escolar por aulas, es decir, e l nmero medio
de alumnos por aula.
Este valor medio debe ser complementado por su correspondiente medida de dispersin.
Es interesante obtener la relacin superficie/alumno (m por alumno), distinguiendo entre aulas y otros locales c o m o labora-
torios, bibliotecas, etc., y otras reas especiales c o m o campo de deportes, reas de cultivo, etc.
Como indicaciones de edificios y locales, se pueden considerar, con respecto a las condiciones:

N de edificios escolares en buenas condiciones


100
T o t a l de edificios escolares
y su equivalencia en aulas.
Si se dispone de datos puede hallarse tambin el porcentaje de aqullas cuyo estado es regular y malo.
E l porcentaje de edificios o locales, especialmente construidos con fines docentes y su equivalencia en aulas.
- Porcentaje de los edificios o locales propiedad del Estado con respecto del total.
- E n muchos casos, sobre todo e n planes regLotdes, interesa l a distancia media que recorren los alumnos pata asistir al centro de
enseanza, con el fin de obtener una mejor distribucin de esos centros.
- Especialmente en los niveles secundario y superior, esos ndices habr que hallarlos para cada una de las ramas de enseanza y
especialidades; con mayor detalles, en algunos casos, sobre la proporciti de locales comunes y especiales c o m o laboratorios, ta-
lleres, etc.
E n lo que se refiere a otros medios de enseanza se pueden determinar ndices de disponibilidad de los diversos tipos de ma-
terial y otros medios, por alumno, aula, establecimientos o unidad operativa de enseanza, segn los datos di^onibles.
A partir de los anteriores ndices simples se puede obtener ndices compuestos que abarquen distintos aspectos y niveles de
enseanza.

2.14 C O S T O S V ; F I N A N C I A M I E N T O D E L A E D U C A C I O N

Entre otros indicadores sobre costos de financiamiento de la educacin, se tienen los siguientes:
- T o t a l del gasto en educacin, como porcentaje del presupuesto nacional o del producto nacional bruto.
- Tambin puede utilizarse, en algunos casos, el presupuesto de educacin, como porcentaje del presupuesto nacional.
- Porcentajes de los gastos en educacin, correspondientes a cada uno de los niveles y especialidad, cuando sea de inters.
- Costo poralmno inscrito y costo por alumno egresado, por nivel y especialidad o rama.
Conviene determinar los componentes del gasto: profesorado, material, aportacin privada, etc.
- Costo por nuevo alumno, que interesa d e t e i m m a i en planes que comprendan numerosas nuevas inscripciones de alumnos en
centros de enseanza.
- Costo por unidad escolar u otra unidad operativa, perfectamente definida por sus unidades elementales.

117
- Los ndices anteoies se referirn a enseanza oficial y privada.
Es t i l tambin mejorar y completar estos indicadores de acuerdo c o n la informacin que exista sobre costos y financiamien-
to, teniendo en cuena las caractersticas del pas donde se ^ l i c a r el plan de educacin.

2.15 C A L I D A D D E L A E N S E A N Z A

Debiendo .fijar los educadores, concretamente, los factores que influyen sobre l a calidad de la enseanza para estudiar su posible
cuantiflcacin, u n a vez fijados esos factores conviene realizar u n anlisis m u y completo de ellos y efectuar pruebas objetivas para
determinar la calidad de la enseanza.
Algunos de los indicadores que se pueden considerar son:
- Coeficiente de titulacin del personal docente.
- Nivel de instruccin del personal docente.
- Nmero de alumnos por aula.
- Coeficiente de calidad de los edificios y locales de enseanza.
- Medidas indirectas del rendimiento de la enseanza.

100
Ai,l,x.h
siendo:
E j j X / egresados del curso j, del nivel i, el ao x
Ai,l,x-h-' matriculados en el curso 1 del nivel i, el ao x-h
h : duracin de los estudios en aos
Ms exacto sera considerar los matriculados por primera vez en e l primer curso, del nivel conespondiente, y determinar el
porcentaje de egresados de esa " c o h o r t e " al final de ios estudios.
Medidas complementarias seran los ndices de p r o m o c i n y repeticin, coeficientes de supervivencia escolar, asistencia me-
dia, porcentajes de reprobados al ingresar en los niveles medio y superior, etc.

2.16 I N D I C E S Q U E R E L A C I O N A N L A E D U C A C I O N Y L A P O B L A C I O N P O R A C T I V I D A D E C O N O M I C A

- Porcentajes de poblacin,econmicamente activa, p o r ramas de actividad, nivel de instruccin, ocupacin, sexo y edad.
- Porcentajes de egresados del sistema educativo segn nivel y especialidad (o grupos de especialidades).
Se deben tener tambin en cuenta los ndices elaborados por economistas y especialistas en recursos humanos.

2 4 7 INDICES Q U E R E L A C I O N A N L A E D U C A C I O N C O N LOS F A C T O R E S SOCIALES D E L A POBLACION

Antes de elaborar estos ndices, es necesario fijar concretamente los factores sociales que influyen o son influidos por el sistema
educativo del pas, para considerar la p o s i b i l i ^ d de sintetizar esa influencia b relacin por medio de ndices, si dichos: factores
sonmedibles.
A d m i t i d o s los factores que fijen educadores y socilogos se deducirn los ndices, de forma anloga a los anteriores.
; ' . . . ' , ^ ' .
2.18 I N D I C E S P A R A L A C O M P O N E N T E E D U C A T I V A E N R E L A C I O N C O N E L N I V E L D E V I D A ( U N E S C O - 195 8)

Indices de prioridad.
1. R a z n de l a m a t r c u l a total en todas las escuelas, p o r debajo del nivel de l a educacin superior, respecto de la poblacin en
edad correspondiente.
2. Porcentaje.de l poblacin malfabeta, de 15 y ms aos, en total y por sexo.

3. N m e r o medio de aos de enseanza formal completados por la poblacin de 25 y ms aos de edad, en total y por sexo.

Indices sumplementarios.
4. A l u m n o s por maestro en las escuelas primarias, en total y por clasificacin urbana-rural.
5. R a z n de l a m a t r c u l a total en todas las escuelas primarias respecto de la poblacin en edad cotrespondiente.
6. Porcentaje de l a matrcula postprimaria (nivel 2) en la matrcula total por debajo del itvel de la educacin superior.
7. M a t r c u l a total en instituciones de enseanza superior, p o r c a d a lOO.OO) habitantes.
8. Circulacin de peridicos deinters general (diarios y otros) por cada 1.000 habitantes.
9. Circulacin de libros a travs de las bibliotecas pblicas, por cada 1.000 habitantes.
10. T o t a l de gastos pbUcos en educacin, como porcentaje de l a renta nacional.

118
3. EJEMPLO DE PROYECCION DEL DESARROLLO
CUANTITATIVO DEL SISTEMA EDUCATIVO'
3.1 I N T R O D U C C I O N

Paia realizar una serie de ejercicios prcticos sobre anlisis y proyeccin del desarrollo cuantitativo de la educacin, de manera tal
que esos CMOS prcticos no suijan aislados y sin relacin con un plan, se ha fijado como marco general un plan de educacin, para
ir modificndolo oportunamente a medida que se realizan dentro de ese marco los ejercicios oportunos. Estas modificaciones obe-
decen al hecho que, en algunas de las etapas, se deben realizar trabajos ajenos al caso prctico, para evitar, dentro de los posible^
la repeticin de mtodos ya utilizados.

3.2 M A R C O G E N E R A L

Corrientemente el marco general previsto para un plan de educacin, tiene los objetivos mnimos siguientes, indicados en el estu-
dio de H. Pames, La planificacin de la educacin para el desarrollo econmico y social.
a) Estimar, para un perodo suficiente de aos (por ejemplo, 15 aos), el nmero de graduados necesario cada ao y de cada
uno de los distintos niveles del sistema educativo. Para el caso de los niveles superiores al elemental, el nmero de graduados
debe venir separado en grandes p u p o s de especialidades; como mnimo, en graduados cientficos y tcnicos y otros gradua-
dos, puesto que tanto el contenido c o m o los costos de esas dos grandes categoras del sistema educativo difieren considera-
blemente.
b) Estimar, sobre la base de a), el nmero de profesores necesario en los distintos niveles del sistema, C o m o en el caso de los
alumnos, en los niveles superiores al primario, los profesoras de ciencias puras y aplicadas deben figurar separados de los de-
ms.
c) Estimar,-sobre la base de b), el nmero adicional de aulas, laboratorios, edificios escolares y cantidad de equipo necesario, y
proyectar la distribucin ptima geogrfica de estas instalaciones segn la distribucin 4e l a poblacin prevista y la.distribu-
cin de las instalaciones actuales.
d) Evaluar cualitativamente el grado de adecuacin de los actuales programas de enseanza y formular recomendaciones para
las tnejoras que se juzguen necesarias, con inclusin de mtodos de enseanzas y organizacin de los programas.
e) Determinarla necesidad de crear o ampliar programas de educacin y capacitacin fuera del sistema.educativo tradicional,
t a l e s c o m o l o s d e e d u c a c i n d e a d u l t o s , aprendizaje, capacitacin n e l lugar de trabajo, etc. '
f) Estimar los costos totales de capital y corrientes de l a expansin y mejora de la educacin que exigen los resultados anterio-
res. ,
g) Establecer un programa cronolgico de la expansin y mejoras necesarias a l o largo del nmero de aos considerados (por
ejemplo, 15 aos), y elaborar presupuestos anuales que reflejen el gasto total en educacin requerido.

3.3 S I S T E M A E D U C A T I V O

Para este caso prctico, se considera que se tiene el sistema educativo, reflejado en el organograma 3.1, despus de agrupar las en-
seanzas de nivel medio superior y de nivel universitario en tres grupos.

Organograma 3.1

nsefianza primaria Enseanza media Enseanza nivel


(obligatoria) Cursos universitario

Ciclo bsico
Cursos comn Superior Cursos Grupo

1-2-3-4-5-6 4-5-6 1-2-3-4-5 A


1-2-3 4-5-6 1-2-3-4-5 B
4-5-6 1-2-3-4-5 C

Las distintas especialidades, en la enseanza media superior y en la universitaria, se han agrupado en tres grandes grupos:
Por qemplo, en la enseanza de nivel universitario se incluyen en el grupo A las facultades de Ciencias Fsicas y Matemti-
cas, Qumica, Farmacia, Agropecuaria, ^ q u i t e c t u i a y anlogas; en el grupo B las Facultades de Medicina, Odontologa y anlogas;
y en el grupo C las facultades de FUosofa, Derecho, Bellas Artes, Administracin Pblica y anlogas. E n forma parecida se agrupa-
ron las especialidades de la enseanza media superior.

' Sntesis de un caso prctico abordado en el Curso de Planeamiento de la Educacin de 1964, con la colaboracin de un grupo
de becarios'latinoamericanos.

119
3.4 E S T I M A C I O N D E L N U M E R O D E G R A D U A D O S NECESARIO

Para abreviar los clculos, se har u n a estimacin para el perodo de 5 aiios 1964-1968, del nmero de graduados necesario
cada ao en cada u n o de los niveles del sistemaediicativo ;para obtener las proyecciones hbr que apoyarse sobre los datos de
los aos 1959-1963; aunque estos datos son suficientes pata efectuar prcticas de estimacin, seran insuficientes para llevar a ca-
bo u n plan real y completo de educacin, en cuyo caso h a b r a que basarse sobre u n mayor nmero de aiio^^^ :
E l hmero de graduados, en la enseanza media superior y en l a de nivel universitario, se distribuye en los grandes grupos
A , B y C antes indicados
L formacin de profesores de los distintos niveles, deben estudiarse p o r separado.

3.4.1 Nmero adicional de graduados requeridos.


Es necesario preveer^ de acuerdo c o n las necesidades econmicas, especialmente de fuerza de trabajo, y las necesidades sociales y
culturales, l a cantidad de graduados que harn falta en cada uno de los niveles. ,
Prescindiendo de otras agrupaciones diferentes d las que aparecen en el cuadro 3.1, y a que ios mtodos sern anlogos, se
supone que el nmero adicional de graduados requeridos en cada uno de los niveles es el indicado en el cuadro 3.1.

Cuadro 3.1 .

N U M E R O A D I C I O N A L D E G R A D U A D O S R E Q U E R I D O S , 1964-1968

Nivel y tipo de N m e r o adicional de


educacin alcanzado graduados requerido

Graduados universitarios 54 781


A 14 244
B - 7 121
C 33 416

Graduados de enseanza
media superior 63 872
A 31937
B 9 580
C 2 2 355

. Graduados de enseanza
-media comn- 20 717
C o n enseanza primaria ;
completa 670(10

E l cuadro anterior, que se supone se obtuv'a partir de la situacin actual, p o r nivel de educacin, y prescindiendo de las
a ^ p a c i q n e s por edad y sexo para abreviar el trabajo, deduciendo las bajas p o r muerte y jubilacin, considerando el efecto de las
migraciones, etc., p M a Usgr a obtener a nmero dicipn^

'i A.2-Nmero, efeqtivo de graduados.


Despus^de comprobar, por medio de l a varianza residual, que se ajustaba mejor u n a recta a los dats, que una parbola o una ex-
ponencial, M h a proyectado en l a ecuacin de la recta ajustada,'por mijjnos cuadrados, a los datos de los aos de 1959 a 1963 y
as se h a e s p a d o el nmero efectivo de graduados que salen del sistema e d u c ^ o , durante los cinco fts 1W4-1968, obtenien-
d o para cada uno de los niveles los resultados siguientes: ; _

120
Cuadro 3.2

NUMERO DE PERSONAS QUE COMPLETARAN L A ENSEANZA


P R I M A R I A Y N O P A S A N A L A M E D I A , 1964-1968

Ao Completarn la .
enseanza prtmaia

1964 15 840
1965 15 876
1966 16 380
1967 16 748
1968 ; 17 115

Total 81 959

Cuadro 3.3

NUMERO DE G R A D U A D O S E N L A E N S E A N Z A MEDIA CMUN,


Q U E N O P A S A N A L A M E D I A S U P E R I O R , 1964-1968

Ao Nmero de graduados, en
la enseanza media comn

1964 ,5 021
1965 5 157
1966 5 291
1967 5 426
1968 5 562

Total 26 457

Cuadro 3.4

N U M E R O DE G R A D U A D O S E N L A E N S E A N Z A MEDIA SUPERIOR Q U E NO
P A S A N A L N I V E L D E E S T U D I O S U N I V E R S I T A R I O S , 1964-1968

Ao Nmero de graduados en la enseanza media superior


Total
A B C

1964 5 112 1534 3 579 10 225


1965 5 262 1 579 3 684 10 525
1966 5 413 1624 3 789 10 826
1967 5 563 1668 3 895 11 126
1968 5 715 1714 3 998 11427

Total 27 065 8119 18 945 54129

121
Cuadro 3.11

NUMERO TOTAL DE GRADUADOS DE NIVEL UNIVERSITARIO


1964-1968

/4/o A C Total

1964 2144 1 072 5 033 8 249


1965 2 216 1 109 5 202 8 527
1966 2 290 1 145 5 370 8 80S
1967 2 362 1 181 5 540 9 083
1968 2 383 1 190 5 588 9 161

Total 11 395 5 697 26 733 43 825

3.5 E X P A N S I O N Q U E D E B E E X P E R I M E N T A R E L S I S T E M A E D U C A T I V O

Para calcular la expansin dl sistema educativo para obtener el nmero necesario de graduados durante los aos 1964-1968, se re-
sumen los datos correspondientes en el cuadro 3.6.

3.5.1 Nmero adicional d graduados que deben egresar del sistema educativo.
E n el cuadro 3.6, en l a columna 1, aparece el nmero adicional de graduados requeridos, que se obtuvo en el cuadro 3.1.
E n l a columna 2 floran: las estimaciones del nmero efectivo de graduados que egresarn del sistema educativo durante los
aos 1964-1968, los de nivel universitario (cuadro 3.5), los de enseanza media superior (cuadro 3.4), de la enseanza media comn
(cuadro 3.3) y los que completan la enseanza primaria (cuadro 3.2),
E n la columna 3 se obtiene el dcit de graduados en 1964-1968, por diferencia, entre las columnas 1 y 2; no hay dficit en
las enseanzas media comn y primaria.
Considerando que todo graduado de u n cierto nivel debe haberse graduado antes en los niveles inferiores, se calcul el dfi-
cit acumulado en la columna 4. Estas cifras subestiman el nmero de graduados necesarios, ya que algunos de eUos no se incor-

Cuadro 3.6

, C A L C U L O D E L A U M E N T O D E L N U M E R O D E G R A D U A D O S R E Q U E R I D O A L SISTEMA EDUCATIVO,
E N 1964-1968, P A R A S A T I S F A C E R L A S N E C E S I D A D E S D E P E R S O N A L C A L I F I C A D O

Previsin del N adi-Estimacin del Expansin


Nivel y., tipo de enseanza cional de graduados N efectivo de . Dficit Dficit Incremen-
requerida de
acumulado to anual
requeridos graduados graduados
(1) (2) (3) (4) (5) (6)

Graduados de nivel
universitario 54 781 43 825 10 956 10 956 12 052 2 410
Grupo A 14 244 11 395 2 849 2 849 3 134 627
Grjpo B 7 121 5 697 1424 1424 1566 313
Grupo C 33 416 26 m 6 683 6 683 7 352 1470

Graduados de enseanza
media superior 63 872 54 129 9 743 20 699 22 769 4 554
Grupo A 31 937 27 065 4 872 7 721 8 493 1 699
Grupo B 9 580 8 119 1461 2885 3 174 635
GrupoC 22 355 18 945 3 410 10 093 11 102 2 220
Graduados de enseanza
media comn 20 717 26 457
Con la enseanza primaria
completa 67 000 81 959

122
poiain a la actividad econmica o social del pas. Si suponemos que el 10 p o i ciento de los graduados son bajas, como conse-
cuencia del movimiento de altas y bajas de graduados, habr que incrementar en u n 10 por ciento el dcit acumulado para obte-
ner la expMsin requerida del nmero de graduados que aparece en la columna 5. E n general ese porcentaje ser distinto en los di-
ferentes niveles y grupos. E n la columna 6 aparece el nmero adicional de graduados que deberan salir anualmente de cada uno
de los niveles y tipos de enseanza en 1964-1968.

3.S.2. Matriculaeiones requeridas.


A partir del nmero de graduados adicionales que deben egresar de cada uno de los niveles y tipos de enseanza, deben determinar-
se las matrculas necesarias para obtener ese nmero de graduados.
Evidentemente es imposible tener un incremento anual constante de graduados durante todos los aos considerados pra el
plan y desde el primer ao y esto porque se neceta construir loales de enseanza, formar profesores y dar tiempo para que egre-
sen las conespondientes promociones de graduados.
Dado el propsito de este trab^o prctico y pata no acumular nuevos datos n i realizar ms clculos, se hace referencia a los
aos 1964-1968 para determinar las matriculaeiones necesarias.

3.5.2.1. Dficit de matrcula.


Despus de estudiar el movimiento de la matrcula de tres cohortes o promociones del sistema educativo, se ha determinado una
ley general de evolucin de la matrcula, ajusfando una funcin exponencial; despus del estudio de esa ley y del reajuste oportu-
no del nmero de graduados se ha obtenido el cuadro 3.7.
Se observa eti esa evolucin de la matrcula e l escaso rendiittiento del sistema; por l o tanto ser necesario realizar u n anlisis
cu^tativo muy completo del mismo, medir el grado de adecuacin de los programas y mtodos de en^anza y proyectar los cam-
bios oportunos para mejorar el rendimiento.
Con los datos del cuadro 3.7. y los correspondientes a l a expansin anual requerida del nmero de graduados del cuadro 3.6,
se obtuvo el.dficit de matrcula anual en la enseanza media superior y en la de nivel universitario, por grupos de enseanza y cur-
sos, en 1964-1968, que aparece en el cuadro 3.8.

3.5.2.2. Proyecciones de matricula y matrcula requerida.


Obtenido l dficit de intrcula, B determinan las proyecciones de matrcula. L a suma de la matrcula prevista para 1964-1968
ms el dficit nos d x el total de matrcula en ese perodo.

Cuadro 3.7

EVULUCION DE L A MATRICULA

Cursos Porcentaje
Nivel primario de materiales
1 100
2 82,4
3 70,6
4 64,7
5 61,8
6 60,6
Egresados 60.-
Enseanza media cotmn
7 48.-
8 44,4
9 42.-
Graduados 40,8
Enseanza media superior
10 36,72
11 34,88
12 33,66
Gruaduados 33,05

Enseanza nivel universitario


13 19,83
14 18,12
15 16,98
16 16,41
17 16,12
Graduados 16.-

123
Cuadro 3.11

DEFICIT DE M A T R I C U L A A N U A L E N LAS ENSEANZAS M E D I A SUPERIOR Y DE


N I V E L U N I V E R S I T A R I O , P O R G R U P O S D E E N S E A N Z A Y P O R C U R S O , 1964-1968

Nivel de las Dficit anual de matrcula y graduados


enseanzas Grupo A Grupo B Grupo C Total

Nivel medio superior


1er curso 1 888 706 2 466 5 060
2 curso 1 793 670 2 343 4 806
3er curso 1 730 647 2 361 4 638
Graduados 1 699 635 2 220 4 554
<el Universitario
let CUBO 780 388 1 819 2 987
2 curso 709 355 1 665 2 729
3er curso 66S 332 1561 2 558
4 curso 643 321 1508 2 478
cO
3 curso 632 315 1481 2 428
Graduados 627 313 1470 2 410

Las proyecciones de matrcula aparecen, en el anexo 3.6.1 para primaria; en el anexo 3.6.2 para media y en el anexo 3.6.3.
para enseanza de nivel universitario, del distrito universitario P de u n pas.
Se puede calcular la matrcula requerida en los distintos niveles, por ramas de enseanza, ao acadmico y curso.
E n el cuadro 3.9 aparecen las matrculas en el distrito universitario P, en enseanza media superior y en la enseanza de ni-
vel universitario, por ao acadmico, rama y curso en los cinco aos 1964-1968, suponiendo, para abreviar los clculos, que el d-
ficit resultante se pretende eliminar en ese distrito y considerando las proyecciones de matrcula de los anexos 3.6.2 y 3.6.3 de en-
seanza media superior y de nivel universitario.

Cuadro 3.9

M A T R I C U L A REQUERIDA E N E L CICLO MEDIO SUPERIOR Y E N L A ENSEANZA


D E N I V E L U N I V E R S I T A R I O , P O R A O , R A M A , Y C U R S O , 1964-1968

Ao Curso Total A B C

Enseanza media superior


1964 1er curso 9 392 4 053 2 223 3 116
2 curso 8 922 3 851 2 111 2 960
3er curso 8 610 3 716 2 037 2 857
1965 1er curso 9 614 4165 2 300 3 149
2 curso 9 131 3 957 2184 2 992
3er curso 8 812 3 817 2 108 2 887
1966 1er curso 9834 4 275 2 in 3 182
2 curso 9 341 4 061 2 257 3 023
3er curso 9 014 3 919 2 179 2 918
1967 1er curso 10 055 4 386 2 454 3 215
2 curso 9551 4 166 2 330 3 055
3er curso 9 217 4 020 2 249 2 948
1968 1er curso 10 275 A 491 2 531 3 249
2 curso 9 760 4 269 2 404 3 087
3er curso 9419 4121 2 320 2 978

124
(continuacin)

Ao Curso Total A B C

Enseanza de nivel universitario


1964 1er curso 4 070 1060 529 2 481
2 curso 3 719 966 484 2 269
3er curso 3 485 906 453 2 128
4 curso 3 368 876 438 . 2 056
5 curso 3 308 861 429 2 018
1965 1er curso 4 158 1083 541 2 534
2 curso 3 799 988 494 2 317
3er curso 3 560 926 462 2172
4 curso 3 441 895 447 2 099
5 curso 3 380 880 439 2 061
1966 1er curso 4 246 1 105 553 2 588
2 curso 3 879 1008 ' 505 2 366
3er curso 3 636 945 472 2 219
4 curso 3 514 914 457 2 143
5 curso 3 451 898 448 2105
1967 1er curso 4 334 1 128 564 2 642
2 curso 3 960 1030 515 2 415
3er curso 3 711 965 482 2 264
4 curso 3 587 933 466 2 188
5 curso 3 523 917 457 2149
1968 1er curso 4 422 1 151 576 2 695
2 curso 4 040 1050 526 2 464
3er ciuso 3 785 984 492 2 309
4 curso 3 659 952 475 2 232
5 curso 3 594 935 467 2 192

3.5.3. Estimacin del nmero necesario de profesores y otros elementos.


A partir de la matrcula requerida y por medio de la razn alumnos/profesor, se puede estimar el nmero necesario de profesores,
y considerando los que hay en servicio, se determina el dficit correspondiente.
E l problema no es tan sencillo y hace alta un plan que coordine el aumento de matrcula de los ^versos niveles con el incre-
mento de personal docente, ya que no es posible, en general, aumentar la matrcula sin aumentar antes el nmero de profesores, y
estos a su vez provienen de los graduados de determinados niveles de enseanza.

Cuadro 3.10

Ao Matricula N de profesores

1964 26 924 1683


1965 27 554 1722
1966 28 189 1762
1967 28 823 1 801
1968 29 454 1 841

E n el cuadro 3.10, aparece el nmero adicional necesario de profesores en un grupo de varias ramas de enseanza media su-
perior, cuando la relacin alumno/profesor es 16.
Adems de calcular el nmero necesario de profesores es preciso estimar las necesidades de instalaciones, equipos, etc. Tam-
bin habr que estimar los costos necesarios para la expansin del sistema educativo. Y todo esto estar sujeto a las limitaciones c.e
los recursos y prioridades que se fijen en los planes nacionales.
3.5.4. Poblacin en edad escolar.
Adems de los objetos y a enumerados con respecto a la obtencin del nmero necesario de graduados, en muchos casos es necesario ob-
tener una expansin del sistema educativo por otros motivos. Por ejemplo, por la necesidad de absorber determinada poblacin en edad
escolar primaria.
Si tenemos una poblacin en edad escolar primaria, cuya tasa de crecimiento anual es de 2,65, aplicando la frmu-
la Pt = P o d + r)t obtendrmos las proyecciones de esa poblacin en edad escolar para 1964-1968, donde Pq = 500915 y
= 0,0265.

125
Cuadro 3.11

Ao Poblacin

1964 514 189


1965 527 815
1966 541 802
1967. 556 160
1968 570 898

Si quetemos i n c o i p o i a i el 98 p o i ciento de esa poblacin y tenemos en cuenta las proyecciones de matrcula de enseanza
primaria (vase anexo 3.6.1) obtendrmos dflctde matriculacin.

Cuadro 3.12

98 por ciento Proyeccin de matri-


Ao Dficit
incorporado , cuta (milesj^
1964 503 905 333.8 170 105
1965 517 259 341.2 176 059
1966 530 966 348.6 182 366
1967 545 037 356.0 189 037
1968 574,306 363.4 210 906

Este dficit, como otros anlogos, deber ser refundido con los que aparezcan por diversas causas y ajustarlos en el plan ge-
neral y en los planes regionales.

3.6 C A L C U L O S A U X I L I A R E S ( A N E X O S )

Anexo 3,6.L Proyeccin d la matrcula de enseanza primaria.


(Prctica de ajuste de una recta y una parbola y determinacin de la bondad del ajuste).

3.6.1.1 Se proyecta l a matrcula de enseanza primaria a partir de los aos de 1959 a 1963, ambos inclusive, que aparecen
sn el cuadro 3.13.

Cuadro 3.13
M A T R I C U L A E N E N S E A N Z A P R I M A R I A D E 1959 a 1963

Ao yi (alumnos)
*f (millares}

1959 296
1960 305
1961 312
1962 319
1963 326

Se ajusta a esos datos por mnimos cuadrados una recta: y = a + b.x


Las ecuaciones normales son:

S y| = an + b S x
S Xi yj = a S xj + b 2 x^
Tomando c o m o origen el ao 1961 y siendo impar el nmero de aos n; S x ' j = O, luego las ecuaciones reducidas son:

S yj = a.n

126
De donde: yj
a
n

Sx'iVi
b =

Los datos necesarios para el clculo de a y b aparecen en el cuadto 3.14.

Cuadro 3.14

- x\i y(mulares) XiVi

1959 - 2 296 -592 4


1960 - 1 305 -305 1
1961 0 312 O 0
1962 1 319 319 1
1963 2 326 652 4
Tott 1558 74 10

De donde: i55g
a = a = 311,6
5

74
b= b = 7,4
10
L a recta ajustada es:

y = 311,6 + 7,4 X'

A partir de l a cual determinamos las proyecciones:

1964
y = 311,6 + 7,4 x3 y = 333,8
X'= 3

1965
y = 311,6 + 7/t x4 y = 341,2
x' = 4

1966
y = 311,6 + 7 , 4 x5 y = 348,6
x'=5

1967
y = 311,6 + 7,4 x 6 y = 356,0
x'=6

1968
y = 311,6 + 7,4 x 7 y = 363,4
x' = 7

Las proyecciones pata los aos 1964 a 1968 figuran en el cuadro 3.15.

127
Cuadro 3.11

PROYECCION DE L A MATRICULA E N L A ENSEANZA PRIMARIA P A R A LOS


A O S 1964 a 1968 ( P O R M E D I O D E U N A R E C T A )

Ao Matricula
yjfmillares)

1964 333,8
1965 341,2
1966 348,6
1967 356.0
1968 363.4

3.6.1.2. Proyeccin de l a matrcula en enseanza primaria, por medio de una parbola ajustada por mnimos cuadrados,

y = a + b.x + c.x^

Cuadro 3.16

DATOS BASICOS P A R A E L C A L C U L O

Ao y matrcula .2
millares)

1959 -2; 296 4 ^592 1 184 16 87.616


1960 1 305 1 -305 305 I 93.025
1961 0 312 0 0 0 0 97.344
1962 1 319 1 319 319 .. 1 101.761
1963 2 326 4 652 1304 16 106.276
Total 1558 10 74 3112 34 486.022

n - 5, las ecuaciones normales leducidas son:

S y j = an + c S x J ^

Sxyi=b2xi^
Sx^yj = aSxj^ + cSx|''

1 558 = a.5 + c.10

74 = b . l O

3 112 = a.lO + c.34

a = 312.16
b = 7.4
c = 0.28

Por lo tanto: y = 312.16 + 7.4 x ' - 0.28 x ' ^


d donde:

1964
y = 331,84
x' = 3

1965
y = 337,28
x'=4

128
1966
y = 342,16
x'=S

1967
y = 346,48
x'=6

1968
y = 350,24
x'=7

Las proyecciones para los aos 1964 a 1968. por medio de la parbola, aparecen en el cuadro 3.17.

Cuadro 3.17

PROYECCION DE L A MATRICULA E N L A ENSEANZA PRIMARIA P A R A LOS AOS


1964 A 1968 ( P O R M E D I O D E U N A P A R A B O L A )

Ao Matricula (mies)
yi

1964 33184
1965 337 28
1966 342 16
1967 346 48
1968 350 24

3.6.1.3. Por medio de Sj, para recta y parbola, averiguaremos cual dlos dos se ajusta mejor a los datos.
Los clculos aparecen en el cuadro 3.16.

Recta

Syj^ -aSyj-bSxJyi
Sr =

a = 311.6
b = 7,4
n = 5

'486.022 - 486020,6
Sr =
Sr = V ^,32 Sj = 0,56

Parbola

Syj^ -aSy-bSx|yi -cSxi^yj

a = 312,16
b = 7,4
c = - 0,28

129
486893,36 - 485147.92
Si =

'1745,44
Sr =
5

Sj = 18
Por l o tanto la recta se ajusta mejor que la parbola.

Anexo 3.6.2 Proyeccin de a matricula de enseanza secundark.


3.6.2.1, Proyeccin de matrculas de enseanza secundaria a partir de los datos de 1959 a 1963 (ambos inclusive) que apa-
rece en el cuadro 3.19.

Cuadro 3.19

> U T R I C U L A D E E N S E A N Z A SECUh A R I A ( G L O B ^ ^
; D E L DISTRITO UNIVERSITARIO P

Aos Alumnos

1959 22 951
1960 24 582
1961 26 559
1962 28 562
1963 28 870

L a recta ajustada por m n i m o s cuadrados es:


y = 26 304 + 1 5 8 2 x '
De donde:
1964 x' = 3
y = 31 050

1965 x' = 4
y = 32 6 3 2

1966 x' = 5
y = 34 214

1967 X' = 6

y = 35 796

1968 X' = 7

y = 37 378

Las proyecciones para los aos de 1964 a 1968, aparecen en el cuadro siguiente:
Cuadro 3.20
P R O Y E C C I O N E S D E M A T R I C U L A S E C U N D A R I A (1964/1968)

Aos Matrcula

1964 31 050
1965 32 632
1966 34 214
1967 35 796
1968 37 378

130
3.6.2.2. Utilizando el mismo mtodo anterioi, se realizan las proyecciones por grupos o ramas de la enseanza secundaria
que aparecen en el siguiente cuadro,

Cuadro 3.21

PROYECCIONES DE L A M A T R I C U L A POR R A M A S DE L A ENSEANZA


S E C U N D A R I A , D I S T R I T O U N I V E R S I T A R I O P.1964-1968

Ao Total Curso Bsico

1964 31050 18 630


1965 32 632 19 579
1966 34 214 20 258
1967 35 796 21478
1968 37 378 22 428

Curso superior

Ao A B C Total

1964 6210 4347 1863 12 420


1965 6526 4569 1958 13 053
1966 6843 4790 2053 13 686
1967 7159 5011 2148 14 318
1968 7475 5232 2243 14 950

Anexo 3.6.3 Proyeccin de la matricula de nivel superior.

3.6.3.1. Respecto a este nivel, se ha considerado l a informacin obtenida durante los aos 1959-63 c o n datos globales de las
matrculas respectivas, que constan en el siguiente cuadro:
1
Cuadro 3.22

MATRICULA DE LA ENSEANZA SUPERIOR 1959-63. DISTRITO


UNIVERSITARIO?

Aos Matricula globeJ

1959 2 928
1960 3191
1961 3 481
1962 3 989
1963 4 470

Tomando como base estos datos se realiza la proyeccin de matrcula, para el perodo de 1964-1968.
L a recta ajustada, por mnimas cuadradas, es:
y = 3612 + 388,2 X'
Luego las proyecciones pata los aos 1964-1968, son:

1964 ;
y = 4776
x- = 3

1965 :
y = 5164
x'=4

1966
y = 5552
x'=5

131
1967 :
y = 5940
x'=6

1968
y = 6328
x' = 7

las que quedan tesumidas en el cuadro siguiente.

Cuadro 3.23

Matrcula
Aos (xj X'i proyectada y

1964 3 4 776
1965 4 5 164
1966 S 5 552
1967 6 5 940
1968 7 6 328

3.6.3.2 Utilizando el mismo mtodo se realizan las proyecciones por grupos o ramas, del modo siguiente:

Cuadro 3.24.
P R O Y E C C I O N P O R R A M A S - 1964-68 D E L A M A T R I C U L A D E N I V E L
U N I V E R S I T A R I O . D I S T R I T O U N I V E R S I T A R I O P.

Aos Grupo A Grupo B Grupo C Totales

1964 1242 621 2913 4776


1965 1343 671 3150 5164
1966 1443 722 3387 5552
1967 1544 772 3624 5940
1968 1645 823 3860 6328

4. METODOS ESTADISTICOS EN EL PLANEAMIENTO EDUCATIVO


4.1 M E T O D O S E S T A D I S T I C O S E N E L P L A N E A M I E N T O E D U C A T I V O

N o se debe limitar l a contribucin estadstica nicamente a la obtencin de datos descriptivos, bsicos para planificar o realizar al-
gunos pequeos anlisis; como hay gran nmero de mtodos estadsticos, p o c o aplicados al campo educativo, que resuelven muchos
problemas de planeamiento, es importante extender su aplicacin a los estudios e investigacines necesarias para obtener u n plan
educativo.
Prescindiendo de los mtodos estadsticos, ms conocidos, que permiten reducir los datos para sintetizar u n diagnstico de
la situacin educativa, obtener tendencias en series cronolgicas, efectuar proyecciones, determinar conelaciones, medir eficacia
de dos procedimientos o sistemas de enseanza utilizando el anlisis de la varianza, etc., existen diversos mtodos estadsticos co-
m o l a tcnica del muestreo, los deducidos de las teoras de l a informacin, filas de espera, de la decisin y otros que pueden aplicsi-
se al planeamiento educativo.

4.2 M E D I D A S D E L A A D E C U A C I O N D E L A R E A L I D A D E D U C A T I V A

Para obtener las medidas que sirvan para determina la educacin de l a realidad educativa con respecto a u n modelo ide^ o ciertas
metas, existen diversas frmulas estadsticas. Por ejemplo, si tenemos u n a distribucin por edades y niveles de instruccin, de la
poblacin, o por ramas de actividad y niveles de instruccin, se puede medir hasta qu p u n t o se ajusta el modelo terico ideal por
medio de u n a X^ e Pearson y otras medidas anlogas..
Supongamos que se consideran los tres niveles de enseanza: primaria, m e d i a y superior, y las poblaciones en edad escolar
pata cada uno de esos niveles:

132
El : nivel primario
Ej : nivel medio
E3 : nivel superior
Pj : poblacin escolar primaria (de 7 a 14 aos)
P2 : poblacin escolar media (de 15 a 20 aos)
P3 : poblacin escolar superior (de 2 0 a 25 aos)

Designamos por n^ la frecuencia emprica, es decir, la cantidad de personas de cada u n a de las poblaciones Pj que figuran en
el nivel ^ ' obtenidas de a situacin real y que aparecen en el cuadro siguiente:

Nivel
El Ej Total
Poblacin

Pi nu nij ni 3 Si
Pa nji nj2 43 S2
P3 ai 32 33 S3

Total Ni Na N3 N

A continuacin anotaremos la distribucin terica o ideal, designando por fjj la frecuencia terica correspondiente a njj.

P o E n El E, E3 Total

Pj fii fi2 fi3 sS

Pa fji fjj 2i S'3


P3 f31 32 hi

Total n'j nS N

L a medida en que la distribucin real se ajusta a la terica la podemos hallar por media de la X^ de Pearson, siendo:

Obtendramos el valor de para este caso particular:

- (n,i-fij)^ (nu-fij)^ (naa-fsi)^ (n33 " f33)^


^ = : + +...+ +
fu fu f3J ^33
U n a vez obtenido este valor, se dispone de tablas que nos dan la probabilidad de obtener valores de X^ mayores que el va-
lor obtenido Xo> esto quiere decir que mediante las tablas encontraremos el tanto por ciento de ajustes peores que el obtenido.
Por l o tanto el valor X^, que ser cero cukndo coinciden el modelo emprico y el terico, y que ser tanto ms oequeo cuan-
to ms se aproxime el modelo emprico al terico, nos da u n valor numrico de u n a situacin educativa. Este valor x ^ queda com-
plementado por el porcentaje que hallamos por las tablas, puesto que si hay u n porcentaje m u y pequeo de ajustes mejores, o l o que
es l o mismo, uno muy grande de ajustes peores, p o d r aceptarse c o m o bueno el modelo emprico, cosa que no ocurrir en e l caso
contrario.

4.3 P O S I B I L I D A D D E A P L I C A R A L G U N O S M E T O D O S

4.3.1 Tcnica del muestreo: L a Tcnica del Muestre nos proporciona procedimientos para obtener datos rpidamente y c o n p o c o
costo; p o r esto es m u y t i l a los pases de escasos recursos y que no disponen de suficientes datos estadsticos recopilados necesarios
para el planeamiento educativo; slo se har referencia a esta tcnica, y a m u y conocida, para realizar algunas observaciones respec-
to de su aplicacin y aadir algunos ejemplos en que pueden ser .til, tales c o m o la inspeccin estadstica en la calidad de la ensean-
z a y un mtodo para evaluar la influencia de cursos regionales, que veremos ms adelante.
E n algunos pases se ha empezado a utilizar muestras en los trabajos de planeamiento educativo, aunque infortunadamente,
e n muchos casos, la tcnica del muestreo se u t i l i z a de maneta deficiente, c o n frecuencia se otorga el nombre de muestra a l a infor-
. macin obtenida de u n subcoiyunto del coxijunto estudiado, siguiendo mtodos m u y discutibles y sin determinar hasta dnde se
puede fiar en los resultados.
Pata muchos, p o c o familiarizados c o n esta tcnica del muestreo, es u n instrumento c m o d o y rpido, que creen .se puede
utilizar en todas circunstancias sin considerar que el muestreo es una tcnica rigurosa.

133
Muchas de las encuestas efectuadas para el planeamiento educativo, y obtenidas defectuosamente, proporcionan datos que
corren e l riesgo de ser utilizados para realizar planes, cuando no son datos fables y m u y a menudo falsos, por la mala aplicacin de
la tcnica del muestreo.
L a aplicacin del muestreo es muy amplia tanto en las etapas iniciales c o m o en la evaluacin de los planes en desarrollo.

4.3.1.1 Informes sobre encuestas realizadas por medio de muestras.


Es de gran inters, a propsito de este trabajo, l a s e r i e e s t a d s t i c o s , que edita la Oficina de Estadsticas de las Naciones Uni-
das. Y e n e ellas, la publicacin Informes Estadsticos, Serie C, N 1 (revisado) L a k e Success, N e w Y o r k , 1950, contiene las reco-
mendaciones de l a Subcomisin de Muestras Estadsticas, relativas a la preparacin de informes sobre encuestas realizadas por me-
dio de muestras, recomendaciones que sern muy tiles c o m o pauta para quienes deben preparar informes relativos a encuestas mus-
trales.
Se resumen a continuacin, en forma m u y breve, las citadas recomendaciones.
L o s infomes de encuestas basados sobre muestras deben incluir datos sobre los siguientes puntos y aspectos tcnicos.
Responsabilidad: Debe aparecer el nombre de la persona o de la organizacin que realiza la encuesta.
Fines: Debe darse una indicacin general respecto d los fines de las encuestas y de las formas previstas de utilizacin de sus
resultados.
Materia que abarca: Debe ofrecerse una descripcin de las regiones geogrficas y de las categoras de la materia qiie abarca la en-
cuesta. P o r ejemplo, en u n a encuesta sobre estudiantes universitarios es necesario especificar si han incluido o excluido categoras tales
c o m o los estudiantes que realizan cursos de postgraduadov o los estudiantes sin obligain de asistir al centro universitario, etc.
Naturaleza de la informacin recopilada: Debe hacerse una descripcin detallada de los datos recopilados. Puede ser t i l in-
cluir ejemplares de los formularios e i n s t o c c i n s correspondientes de la encuesta, as c o m o las reglas e s p e c i e s para su codifica-
c i n y clasificacin .
Mtodo de la muestra: Debe efectuarse una descripcin del mtodo de muestreo utilizado, incluyendo datos sobre la termi-
n o l o g a adopteda, el tipo de diseo de l a muestra, sus diferentes etapas, f^es, etc; e l marco, las unidades de muestreo, estratifica-
cin, si el muestreo es al azar, sistemtico u otro; el tamao de la muestra, las fracciones de muestreo utilizadas y las disposiciones
previstas para el nvo de recordatorios en el caso que n o se obtienen respuestas..
Fecha y duracin: Se debe mencionar, con l a mayor exactitud posible, la fecha o el perodo a que se refieren los datos, as
c o m o las fechas inicial y final del trabajo sobre el teneno. Debe indicarse tambin si l a encuesta h a sido efectuada en forma aislada,
sin intencin de repetirla, o si integra una serie de encuestas similares.
Anlisis de os datos: Debe darse una descripcin de los mtodos de anlisis utilizados.
Exactitud y fiabilidad: Debe indicarse el grado de exactitud y fiabilidad obtenidos y las frmulas empleadas para hacer esos
clculos.
Evaluacin: Se debe dar u n a descripcin de hasta qu punto se han logrado los propsitos de la encuesta.
Personal y equipo: Se debe dar una breve informacin del personal empleado pata la recopilacin y anlisis de los datos, as
c o m o del equipo utilizado.
Costo: Se debe indicar los costos totales de l a encuesta, subdivididos por etapas del trabajo (trabajos preliminares, trabajo so-
lire terreno, anlisis).
Bibliografa: Mencionar los ttulos de las publicaciones, informes y documentos utilizados y publicados en relacin con la
encuesta.

4.3.2 Inspecciones estadsticas de la enseanza.


L a tcnica del muestreo es la base de u n a see de inspecciones estadsticas aplicables a la supervisin educativa; de todas ellas slo
se abordar, por ahora, l a inspeccin estadstica de la calidad, y acerca de la cual se dar una breve idea.

A.3.2.1 Inspeccin estadstica de la calidad de la enseanza.


T o d o sistema de enseanza depende de una serie de elementos, tales c o m o profesoi:es, locales, mtodos de enseanza, etc., o de con-
juntos de stos, as l a unidad escolar constituida por local, profesores y alumnos, o agrupacin de estas unidades escolares, etc., cu-
y a mejor calidad conviene conseguir y, c o m o consecuencia de ello, del sistema de enseanza.
Esta calidad puede estimarse por l a serie de propiedades o condiciones que deben tener los elementos, o conjuntos de ellos,
para que el astema de enseanza sea ms eficaz con respecto a los fines perseguidos.
Algunas veces se pueden determinar medidas o asignarles valores numricos a esas propiedades o condiciones para evaluar
los elementos, o conjuntos de ellos, c o n l o cual tenemos una serie de variables. A u n a de esas variables, por ejemplo el local, que po-
demos designar por x, se le puede fijar u n valor numrico, y para una serie n de locales tendremos los valores x i X j . . . Xn' cuyo
valor representativo del conjunto podemos hallar con la media x, y la medida de variabilidad o dispersin de los valores de la
variable, c o n l a desviacin t p i c a s o el recorrido R .
Otras veces basta u n examen cualitativo para determinar si un elemento tiene o n o una propiedad determinada, por ejemplo,
si u n profesor posee o n o t t u l o , si una u n i d a d escolar es aceptable o no; en todos los casos, e l elemento o unidad estudiado es acep-
table si rene una condicin nica, y es defectuosa en caso contrario. Si se examinan n elementos o unidades y el nmero de defec-
tuosas es: c , g
p = -
n
se m& proporcin o fraccin defectiva, es decir, el cociente entre e l nmero de defectuosos y el nmero total n de examinados.
H nmero de defectuosos es c = n.p. .
Uteresa que el sistema de enseanza tenga el mayor nmero posible de elementos o unidades de alto valor y adems sean
aceptables. Para que los elementos o unidades sean todos, o en su mayor parte tiles, el sistema de enseanza debe prestar alguna
atencin permanente a locales, profesores, etc., pero an manteniendo esa atencin, n o se puede evitar diferencias o modificacio-

134
dones entre los diversos elementos o unidades. Se admite que en esas diferencias hay factores que las determina, unos de-
bido al azar y otros atribuibles a una causa asignable.
E n este segundo caso, el inspector o supervisor debe intervenir para determinar y eliminar la causa que perturba el siste-
m a educativo, pata que quede nicamente la modicacin debida al azar.
Los mtodos de inspeccin estadstica de la calidad nos dan normas para determinar dnde, bajo ciertas condiciones, existen
causas asignables.
Se puede hallar l a probabilidad de obtener u n resultado determinado o u n valor de tma variable comprendida entre otros dos
( ^ o s , o las probabilidades de obtener u n valor mayor o menor que otro fijado. L o s mtodos de inspeccin estadstica fijan una se-
rie de valores a los que conesponden probabilidades admisibles; cuando se obtiene tm resultado c u y a probabilidad es distinta de las
admisibles se debe buscar la causa al cual puede atribuirse ese resultado anmalo.
Para fijar el valor admisible se debe conocer l a distribucin de probabilidad de la variable que se considere, la que en su ma-
y o r parte se distribuye en forma normal: es la distribucin que se utiliza corrientemente en las inspecciones estadsticas. Tambin
puede haber caractersticas o elementos del sistema de enseanza que no se distribuyen normalmente; en este caso habr que deter-
minar la distribucin de probabilidad correspondiente para aplicar las inspecciones estadsticas adaptadas a esa distribucin.
Los grficos de inspeccin constituyen u n instrumento para las inspecciones o supervisiones estadsticas de la enseanza.
Hay otras inspecciones estadsticas aplicables a la enseanza, c o m o las basadas sobre diseos especiales mustrales, la inspec-
cin sucesional, etc.

Por ahora slo se har referencia a la inspeccin basada sobre los grficos de inspeccin de calidad.

4.3.2.1.1 Grficos de inspeccin.


Este grfico re^stra ordenadamente las inspecciones realizadas sobre la serie de elementos, unidades escolares o conjuntos de ellos.
E l grfico de inspeccin consta de u n a lnea central, que marca e l valor esperado o medio de los elementos o unidades medi-
das, y dos lneas lmites entre las cuales deben estar todos los valores de esos elementos o uitdades citados, siempre que se manten-
gan las condiciones del sistema de enseanza. (Vase fig. 4.1).
Dibujados dos ejes de coordenadas rectangulares y las tres lneas anteriores, se van dibujando los puntos correspondientes ai
valor de la medida, que se est considerando, de cada muestra de elementos o unidades escolares. E n el eje de abscisas se representa-
rn los puntos correspondientes a cadajmestra y sobre cada uno de esos puntos se levantar una ordenada igual al valor, en esa mues-
tra, de la medida considerada, que puede ser la inedia, o la fraccin defectiva, o la desviacin tpica, o el recorrido d los elementos
o unidades de la muestra respectiva, segn se trate de u n grfico de l a media, de l a desviacin t p i c a o del recorrido, respectivamente.
E l grfico de inspeccin puede tener dos fines:
a) Inspeccionar respecto a normas especficas, para verificar si los valores que se obtienen en las inspecciones difieren ms de
los valores especificados de l o que pudiera atribuirse al azar. L a especificacin de esos valores la establecen previamente los tcnicos
en inspeccin de enseanza y en educacin, Y esta inspeccin se puede utilizar particularmente para mantener la calidad de la ense-
anza a un nivel determinado.

valor de la
medida considerada

L n e a lmite sup.

L n e a central

L n e a lmite irf.

Muestras
1 2 3 4 5 6 7

fi. 4 . 1 - G r f i c o de inspeccin

b) Inspeccionar sin hormas prefijadas para averiguar s i l o s valores obtenidos en las inspecciones varan ms de los que se pu-
diera atribuir al azar. E n este caso el grfico de inspeccin se basa por completo sobre los datos obtenidos en las muestras de inspec-
cin y nos sealar la falta 4 e permanencia constante del sistema de enseanza.
Grfico de inspeccin respecto a normas especificadas. Se realiza la inspeccin con arreglo a especificaciones dadas por tc-
nicos, especialmente por inspectores o supervisores educativos, que especifican el valor medio x de l a variable objeto de inspeccin,
o la fraccin defectiva p de los elementos que se inspeccionan, y las tolerancias que permite su variacin segn la desviacin tpica
S o el recorrido R.
Las lneas centrales y lmites se determinan segn las frmulas que se indican a continuacin, obteniendo los coeficientes des-
conocidos que en ellas aparecen por medio de las tablas 4.1, que se dan ms adelante.
Si se considerase la variable x, que puede representar valores obtenidos al evaluar personal docente, o locales, o unidades es-
colares, etc., y se especifica su valor medio S y su desviacin t p i c a S, tendremos los grficos de media, desviacin t p i c a y recorri-
do R.

135
Lneas Limites
Fara Linea central
Superior Inferior
Media X X + A.S X - A - S
Desviacin t p i c a Cj -s BI S BJ S
Recnido dn S Dx S DI S

Existen otras fmiulas anlogas cundo se especifica l a p r o p o r c i n o fraccin defectiva p.


Por ejemplo, si se supone definida u n a unidad escolar donde se consideran los factores local, personal docente y mtodo de
enseanza, y que se califica cada unidad inspeccionada de O a 10.
E l t c n i c o e n educacin de las siguientes espedficaciones p a r a l unidades escolares: valor medio }r = S y desviacin tpi-
ca S = 2. Realizadas peridicamente las inspecciones por medio de muestras aleatorias de las unidades escolares, fueroii 6 las ins-
pecciones y en cada u n a de tas 6 muestras se inspeccionaron M iuiidades escolares, p o d r suponerse que se obtuvieron los valores
siguientes:

Inspeccin Valor medio


Muestra den = 14 unidades obtenido

la 6
2a 4
3a 7
4a 5,5
5a 6
6a 3

Se obtiene el grfico de inspeccin para la media de la siguiente forma:


l n e central X =5
l n e a l A t e superior X + A . S
lnea Itmhe inferior x ~ A . S
Se determinar el coeficiente A eri la tabla 4.1 obteniendo p a r a n = 14 el valor A = 0,80 y siendo S =F2es A . S = 0 . S 0 . 2 = 1.6,
luego las rectas lmites quedan determinadas:
la superior por 5 + 1.6 = 6.6
la inferior por 5 - 1.6 = 3.4
T o d o s los datos anteriores aparecen representados en el grfico de inspeccin para k media de la fig. 4.2.

x -t-.A.S .= 6,6
- . 6- g. 4.2 Grfico de
inspeccin
para la inedia
con normas
especificadas.

Muestra

E n este grfico se observa que los puntos correspondientes a las i n f e c c i o n e s de las muestras 3a y 6a salen fuera de l a zona
detemiinada por las rectas lmites y, por l o tanto, se deber realizar u n a inspeccin extraordinaria para determinar las causas asig- ,
naWes a esa variacin c o n respecto d las normas especficas.
E l grfico de inspeccin puede abarcar, como en el caso anterior, unidades escolares, peio en el caso de confeccionarse los
grficos en la inspeccin central stos pueden abarcar zonas escolares para determinar las variacioiies extraordinarias de las zonas,
y en f o r m a anloga en otro tipo de subdivisiones geogrficas de ]a inspeccin de enseanza.
E l grfico de l a media se debe complementar c o n el de la desviacin t p i c a o e l del recorrido.
Grfico de inspecciones sin termas dadas. Para este caso no estn e f ecificados, como para el anterior, los valores de x ,
S, R y P; estos valores se estiman segn iiiformacin anterior o a partir de las inspecciones que se realizan.

136
Las lneas del grfico se determinan por las frmulas siguientes; y se designan los valores estimados de la niedia y desviacin t-
pica, respectivamente por x y S.
Lneas Lmites
Para Lnea central
Superior Inferior
Media X x + Ai S x - Aj S
Desviacin t p i c a S. B3 S B4 S
H a / frmulas anlogas, c u w d o en vez de la media se considera la fraccin defectiva, y el recorrido en vez de la desviacin t -
pica.
C o m o ejemplo supngase se trate de una inspeccin de personal docente, y para cuya calificacin se dispone de u n baremo
donde se considera: ttulos acadmicos, cursos deespecialzaca realizados, aos de servicio, trabajos de investigacin, mtodos de
trabajo escolar, etc., obtenemos u n a puntuacin para cada profesor.
Si se realizan 5 inspecciones, c o n 5 muestras de 10 profesores cada una, cabe suponer que se obtuvieron los siguientes valo-
res medios:
Inspeccin Puntuacin
Muestran =10 media

la 30
2a 20
3a 25
4a 30
Sa 35
Si los valores estimados sonjc = 25 y s = 10, se obtendr el grfico de inspeccin para la media en la forma siguiente:
lnea central x = 25_
Imea l m i t e superior ^ + A j S
lnea l m i t e inferior x - A j S
Se determina el coeficiente A j en l a tabla 4.1 donde n = 10 el valor A i = 1.03 y siendo S = 10 es
A l S = 1.03.10 = 10.3, luego las rectas lmites son determinadas:
la superior por 25 + 10.3 = 35.3
l a inferior por 25 - 10.3 = 14.7
Los datos anteriores estn representados en el grfico de inspeccin para la media de la fig. 4.3, donde se observa que todos
los pimtos correspondientes a las 5 inspecciones estn dentro de la zona determinadaipor las rectas lmites y, por l o tanto, no ser
necesario r e ^ z a r ninguna inspecin extraordinaria para determinar causas asignables a una variacin inesperada entre las nuestras.
E l grfico de l a media se debe complementar con el de l a desviacin t p i c a o el del recorrido.
Baste pues l o dicho sobre inspecciones estadsticas de l a calidad de la enseanza, pues slo se trata de dar una idea de ellas.

Media

g. 4.3. Grfico de
inspeccin
para la me-
dia, sin nor-
mas dadas.

Muestras

Y a se vio que e l control estadstico de la calidad puede adaptarse a diferentes sistemas de inspeccin en educacin; y por
otra parte y a es utilizado en algunos pases para normazar las adquisiciones de material por oficinas gubernamentales a particu-
lares u otras entidades, de manera tal que quede asegurado cierto nivel m n i m o de calidad.

137
Tabla 4.1

T A B L A D E COEFICIENTES P A R A LINEAS C E N T R A L E S Y LIMITES

Grfico de medias Grfico de desviaciones tpicas Grfico de recorridos


Nmero -
Coefi- Coefi-
de
Coeficientes para las ciente . Coeficientes para las ciente Coeficientes para las
rdt^s lineas lmites parala lneas limites para la lneas lmites
dla lnea lnea
central central
ntie^tf
fr C^wv V/ ' " i-' -
A Al Aj Ci Bi. Bj Bi B4 d Px fi

2 2.12 3.76 1.88 0.56 0 2.06 0 3.66 1.13 0 3.69 0 3.27


3 1.79 2.39 1,02 0.72 0 1.95 0 2.69 1.69 0 4.36 0 2.57
4 1.50 1.88 0.73 0.80 0 1.86 0 2.33 2.06 0 4.70" 0 2.28
5 L34 1.60 0.58 0,84 0 1.79 0 113 2.33 0 4.92 0 2.11

6 1.23 1.41 0.48 0,87 0 1.74 0 2.00 2.53 0 5.08 0 2.00


7 1.13 1.28 0.42 0,88 0.09 1.69 0.10 1.90 2-70 0.21 5.20 0.08 1.92
8 1.06 1.18 0.37 0,9b 0.15 1.65 0.17 1.83 2.85 0.39 5.31 0.14 1,86
9 1.00 1.09 0.34 0.91 0.21 1.62 0.23 1.77 2.97 0.55 5.39 0.18 1.82
10 0.95 1.03 0.31 0.92 0.25 1.59 0.27 1.73 3.08 0.69 5.47 0.22 1.78

11 0.91 0.97 0.29 0,99 0.29 1.57 0.31 1.69 3.17 .81 5,53 0.26 1.74
n 0.87 0.93 0.27 0,94 0,32 1.55 0,35 1.65 3.26 0.93 5.59 0.28 1.72
13 0.83 0.88 0.25 0.94 0.35 1J3 0.38 1.63 3.34 1.03 5.65 0.31 1.69
14 0.80 0.85 0.24 0.95 0.38 1.51 0.40 1.60 3.41 1.12 5.69 0.33 1.67
15 0.78 0.82 0.22 0.95 0.40 1.50 0.42 1.58 3.47 1.21 5.74 0.35 1.65

> 16 0.75 0.79, 0.21 0.95 0.42 1.48 0.44 1.56 3,53 _ .
17 0.73 0.76 0.20 0,96 0.44 1.47 0.46 1.54 3.59 - - - -

18 0.71 0.74 0.19 0.96 0.46 1.46 0.48 L52 3.64 - - - -


19 0,69 0.72 0.19 0.96 0.47 1.45 0.49 1.51 3.69 - - - -
20 0.67 0.70 0.18 0.96 0.49 1.44 0.51 1.49 3.74 - - - , -

21 0.66 0.69 0.17 0.96 0.50 1.43 0.52 1.48 3.78 -

22 0.64 0.66 0.17 0.97 0.51 1.42 0,53 1.47 3.82 - - -

23 0:63 0.65 0.16 0.97 0.53 1.41 0.54 1.46 3.86 . - - -

24 0.61 0.63 0.16 0.97 0.54 1.40 0.55 1.45 3.90 - - - -


25 0.60 0.62 0.15 0.97 0.55 L39 0.56 1.44 3.93 - - - -

N > 25 A = AL = Cj = 1 BI =:B3 Bj =r!B4


nAI
3 3
1' 1+
V2 v/l

ij,3 Un mtodo para evaluar la influencia de cursos regionales.


Inp-qducc^n.
^ l a ctalidad son m u y niunerosos los cursos regionales, en las distintas paites del mundo, dedicados a diverjas especialidades ta-
les como planeamiento de los distintos sectores, formacin de especialistas en educacin, pefeccionamiento de profesionales, etc.
Apart de realizar l a evaluaciii de u n curso determinado, al finalizar el mismo, p M a evaluar el plan de estudios, para saber
si el a i r s o responde a los fines para los cuals fue organi;;ado, para determinar su eficaci, etc., conviene medir la influencia de es-
tos cursos, en ls pases de donde proceden los alumnos que a ellos asisten; esto a su vez permite evaluar una parte de los progra-
mas vigentes que incluyen esos cursos.

138
U n muestreo en bola de nieve ( A z o i n , 1962) c o n s etapas y K nombies nos permite medir esa influencia.
Muestra bsica de la evaluacin.
Si interesa evaluar l a i n f l u e n c i a hasta u n m o m e n t o deteninad. de h cursos realizados y a estos cursos han asistido: N i ,
N i , N3, , Njj alumnos respectivamente, el tamao de l a poblacin finita cuya muestra bsica se selecciona, es:

N = Ni + Nj + Na + + Nh

Etapa 1: Se selecciona aleatoriamente una muestra bsica de la poblacin anterior, cuyo tamao era N . Esta muestra puede
ser, por ejemplo, aleatoria simple sin reposicin o sistemtica, si no separamos los alumnos por pases, porque nicamente nos inte-
resa la influencia del curso en la regin; o puede ser aleatoria estratificada si estratificamos la poblacin dei alumnos por pas.
A cada i m o de los alumnos seleccionados, en la muestra bsica, se les remite u n cuestionario qiie al mismo tiempo que per-
mita apreciar sus progresos con respecto a la e^ecialidad del curso, indique tambin los nombres de las personas a las que estuvo
capacitando en el lugar de trabajo, por medio de cursos en el pas, seminarios, etc.; de las relaciones de nombres de esas personas
se seleccionan despus muestras de tamao K .
Etapa 2: Las personas designadas por quienes integraban la muestra bsica en la primera etapa, constituyen los elementos de
la segunda etapa, los cuales a su vez, informan sobre las personas que han capacitado en la especialidad del curso; regional.
Etapa 3: Las personas designadas en la segunda etapa constituyen los elementos que debe someterse a encuesta en la tercera
etapa, y as sucesivamente, hasta la etapa s.
A partir de la informacin recopilada a travs de las s etapas puede medirse el grado de influencia que tuvo el curso en la re-
gin, o en cada uno de los pases representados por alumnos en el curso.
C o m o datos complementarios se pueden obtener referencias sobre posiciones jerrquicas y orden de jefatura (vase, por qem-
plo en Lazarsfeld (1955), ls trabajos de Rashevsky, Rapoport, etc.), as como datos para estudios relcionados c o n las teoras de
aprendizaje, desarrolladas principalmente por Bush y Mosteller (1956).

Muestra bsica binomial.


S i a los alumnos de la poblacin de tamao N se les enva u n cuestionario reducido previo, para saber quien sigui trasmitiendo los
conocimientos adquiridos en el curso regional a otras personas, y quien no l o hizo, si la proporcin de los que trasmitieron sus cono
cimientos es p, y consideramos que son stos los que pueden pasar a integrar la muestra bsica y los que no trasmitieron a otras per-
sonas esos conocimientos no formaban parte de la muestra, l a probabilidad que tienen de formar parte de l a muestra de los elemen-
tos de la poblacin se puede considerar p.
Por lo tanto, siendo n el tamao de la muestra es:

Prob (n) (^NjpnqN-n


y la esperanza matemtica y varianza:

E (n/N) = p; V (n/N) = ^ ^
N

L o anterior permite ver lo relativo a aplicacin de la muestra b i n o m i a l bsica en Goodman, 1949 y 1961.
Si a las personas de la muestra bsica se les indica que enumeren las personas sobre las que han influido, con respecto a la es-
pecialidad del curso regional, a travs de diversas formas c o m o :
a) Por cursos nacionales.
b) Por capatacin en el lugar de trabajo.
c) Por seminarios.

K ) E n trabajos de equipo.
Se tienen as definidas K clases.
E l muestreo binomial es utilizado tambin por G o o d m a n para estimar el nmero de clases en una poblacin; es posible com-
binar este problema con el muestreo utilizado para medir la influencia de u n curso regional, si estimamos previamente el nmero d<;
clases K , enumerado antes, y en el cuestionario que se enva a las personas de la muestra bsica se les pide que designen personas de
cada una de las K clases.
Estimadores y su precisin.
Entre los estimadores ms importantes que se obtienen p o r el muestreo por bola d nieve ( A z o r n , 1962) est el nmero Mj^^ de re-
laciones que se cierran o grupos de personas que forman "camarilla", es decir, el nmero de conjuntos de s K personas que for-
man "camarilla", personas tales que si sale una de ellas en la muestra bsica, esa persona y las K que se deducen de ella, y las K de
ducidas a su vez de cada una de las K anteriores, etc., hasta llegar a la etapa s, constituyen el grupo de s K personas (vase Harary
y Rossa, 1957).
U n cstfenador ihsesgado de M j jj es:

=
^ ^ 1 - ( 1 - P ) s ^ k

139
donde Xg^jc es el nmero, de "camarillas" o grupos de influencia de s + k personas.
Su vmnza es:.

a Mgu ^ ^ r
' 1 - (1 - p)s + k
E l nmero de individuos entrevistados es:

N S [ 1 - ( 1 - P)s ^ 1 ''s.kO) = N [ 1 - S (1 - p)s + k bs,k(i) ]

donde bs,k(i) la proporcin de l a poblacin de nombres obtenidos de las relaciones remitidas por i personas de esa poblacin.
E i ei y a c i t l o trabajo d e Goodman, se dan expresiones de los nmeros esperados para camarillas de diverso nmero de per-
sonas.

4.3.4 Teora de la decisin estadstica.


Esta teora nos proporciona bases objetivas que pueden ayudar a tomar decisiones en el planeamiento educativo. Se consideran una
serie de actividades relacionadas c o n unas situaciones determinadas y se trata de determinar su actividad ptima.
Por ejemplo, si s supone que se trata de mejorar l a enseanza primaria por u n o de los tres procedimientos siguientes:
A l : Mejor distribucin de locales escolares y maestros, sin aumentar su nmero.
A ] : A u m e n t de profesores, sin aumentar el nmero de lcals.
A 3 : A u m e n t o simultneo de profesores y escuelas.
Si u n cuadro de doble entrada, donde se considera l a situacin y la actividad, se especifica la utilidad Ujj conespondiente a
cada actividad A , y situacin

St Si 3

Un Ui3 Vi3
Uji Uj2 Uas
Uai Uaa Usa

S determinar l a actividad p o t l a utilidad mxima.

4.3.5 Teora de la informacin.


Esta teora puede aplicarse en organizacin administrativa y otros problemas de planeamiento educativo. P o r regla general se consi-
dera u n modelo que comprende cinco elementos sucesivos en el orden siguiente: la fuente, el trasmisor, l a lnea, el receptor y el des^
tinatario, y u n sexto elemento, el ruido ligado a la lnea.
L a fuente es el proceso, persona o cosa que prdduce los mensajes. E l trasmisor es el equipo que liga l a fuente con la b'nea; l a
l n e a es la parte del. sistema de comunicacin encargada d conducir el mensaje; el receptor es el equipo que liga la lnea y el desti-
nataiip; el destinatario, l t i m o eslabn de la cadena, puede ser una persona o una mquina.
En.tpda comunicacin existe cierta perturbacin, llamada " m i d o " , que altera el mensaje trasmitido de una manera tal que
no esposible prever.
Por ejemplo si trata de una orden escrita o trasmisin de normas de u n director a otra persona u oficinaj tendramos:
Fuente: E l director que da l a orden.
Trasmisor: E l secretano que l a escribe u oficina que l a trasmite.
Liea: E l canal o l n e a administrativa que Ueva la orden.
Receptor: L a persona u oficina que recoge la orden.
D e s t i n a t w o : L a persona a quien est dirigida la orden.
E n est ejemplo, e l ruido puede ser asimilado a todos los accidentes imprevistos que surgen en el canal o lnea administrativa.
L a teora de l a informacin reemplaza cada uiio de los elementos de la cadena descrita por u n modelo matemtico, reprodu-
ciendo su comportamiento y proporciona soluciones generales aplicables a procesos del mismo esquema.
L a teora de l a informacin es m u y t i l y se puede aplicar c o m o y a se dijo, a organizacin administrativa y otros problemas
de planeanento educativo, sin eihbargo, se h a apUcad, c o n poco xito, entre los educadores en la trasniis de la informacin
profesor-alumno pata el estudio de mtodos de enseanza.

A.i.6 Teora de filas de espera.


Por su parte esta teora resuelve los problemas que surgen cuando se presentan sucesivamente actividades, individuos o cualquier .
otra clase de elementos, y a medida que aparecen, ocupan a quienes les atienden, personas locales, mquinas, etc., para l o cual for-
man una fila, donde aguardan les llegue su t u m o .

140 ,.
Por ejemplo, en e l caso que egrese u n nmero excesivo de alumnos de enseanza primaria que desea pasar a secimdaria, y no
hay suficientes medios en sta para absorberlos, se pueden obtener aplicando la teora de filas de espera soluciones de emergencia, .
hasta obtener una definitiva.

4.3.7 Programacin linetd.


L a aplicacin de l a programacin lineal es suficientemente conocida y y a fue utilizada c o n frecuencia en planeamiento educativo, en
especial para la programacin de construcciones escolares a corto y mediano plazo, de aqu a que no haya necesidad de extenderse
sobre la misma.

4.3.8 Procesos estadstcoz.


H sistema educativo se puede determinar por una serie de componentes:
X i : nmero de alumnos atendidos
X2 : nmero de profesores
X3 : nmero de aulas
X4 : cantidad destinada, ^ el presupuesto a educacin, etc..
Un ndice combinado o, en general, una f u n c i n x de sus componentes, variar en el tiempo c o m o as sus componentes.
Se puede considerar l a variaWe X , en f u n c i n de las componentes xj, ftomo l a variable aleatoria que defme proceso esto-
cstico, o tambin definido por el conjunto de variables aleatorias x i , x j , x a , . . . que dependen del parmetro tiempo. Para ello, y
de los numerosos estudios completos que existen sobre procesos estocsticos, surge una abundante metodologa aplicable al planea-
miento educativo.

A.'i.9 Procesos dinmicos en el planeamiento educativo.


Es evidente la necesidad de considerar aqu e l aspecto dinmico de los sistemas que en l intervienen.
Entre los sistemas dinmicos se pueden considerar: el sistema cerrado de evolucin determinada y el sistema abierto.
U n sistema dinmico est constituido por u n conjunto de variables de estado x j (t), que dependen del tiempo y determinan
una funcin x (t) o vector que tiene las componentes xj.

Xl (t)

X2(t)

x(t)

xn(t)
Si el sistema es cenado, tiene u n a evolucin determinada tal que, en un ao t, queda perfectamente defiitdo por el sector de
estado x (t), en ese ao.
Si e l sistema es abierto est sometido a influencias extemas, entre ellas las debidas a decisiones adoptadas para modificar l a
evolucin del sistema en un sentido determinado; parecera que fuese ste el tipo de sistema que se adapta ms al educativo.
Si se tiene u n sistema educativo defiitdo por el vector de estado x (t), para cada perodo t, su evolucin se puede modificar
mediante las decisiones y t, decisiones que estn sujetas a ciertas limitaciones, c o m o e l tope m x i m o de los recursos disponibles para
realizar las acciones, consecuencia de las decisiones.
Se tiata de controlar el sistema de forma que en el ao N, su estado x (N) est tan cerca como sea posible de la situacin pro-
gramada definida por el vector x ' (N) (metas finales). Se puede precisar ese control minimizando una funcin de las diferencias
x(N)-x'(N).

Si las transiciones de u n estado al siguiente se conocen, se podr obtener un estado del anterior:

x ( t + 1 ) = T(x('t),yt)
Determinado el valor m i t m o de la f u n c i n de las diferencias, obtenido de u n estado x (t) y aplicando en los aos sucesivos
una p o l t i c a ptima, se hallan los estados x (t + 1), (t + 2) x (N); as se puede conocer la decisin ptima y^^ (Xj^).
Si no se conocen las transiciones de u n estado al siguiente, pueden ser determinadas, e n algunos casos, por:

X (t + 1) = T (X (t), yt, at)

siendo at u n vector aleatorio, de distribucin conocida.


Si no se conoce l a distribucin de at, se pueden estimar los parmetros que la definen y rectificarlos cada ao, segn los nue-
vos valores que adquiere at-
L a adaptacin de la teora de los procesos dinmicos a los sistemas educativos proporciona una nueva metodologa para el
planeamiento educativo.
L a programacin dinmica se considera actualmente c o m o uno de los instrumentos ms tiles para realizar el estudio cuanti-
tativo del control de un sistema cualquiera. Las ideas iniciales de Pierre Mass, han sido generalizadas y extendidas por Ridbard
Bellman.

141
^.i.OInvestisacin operativa.
Antecedentes.
L a investigacin operativa es un instrumento importante para toda reforma planifcaci. L a ms difundida entr las definicio-
nes sobr inyestigcin operativa es l de los profesores Morse y K i m b a l l : " E s u n mtodo c e n t c o que permite pioporcinar a
los dirigentes una base cuantitativa acerca de las operaciones que estn bajo su gobierno".
Tambin se la define como " l a ciencia de la preparacin de las decisiones, la investigacin cientfica que se desarrolla en u n
proceso considerado en su totalidad, c o n objeto de utilizarla para poder adoptarlas decisiones ms adecuadas a los fines persegui-
dos".
L a investigacin operativa, siempre que sea posible, tiende a establecer, sobre las bases racionales y cualitativas, la posible
eleccin entre diferentes decisiones que se ofrecen al dirigent y la previsin de sus consecuencias.
Fases.
A u n q u e l a investigacin operativa no puede disponer de soluciones prefabricadas, el mtodo seguido con mucha frecuencia es el si-
guiente:
1. Fij^u: las variables que infiuyen sobre el problema;
2. Determinar las unidades que servirn pata medir las causas y sus efectos;
3. Establecer una relacin entre causas y efectos y construir u n modelo matemtico.
Este modelo puede construirse admitiendo diversas hiptesis: u n a f u n c i n matemtica en la hiptesis deterministo de rela-
cin directa entre causa y efecto o una expresin estadstica en la hiptesis probabUstica de distribucin al azar; tambin pueden
utilizarse frmulas empleadas en la resolucin de problemas de la teora de juegos cuando es preciso considerar las reacciones de
u n adversario considerando la posicin adoptada por el otro, etc.
Tambin se suelen considerar, en investigaciones de esta clase, las fases siguientes:
1. Estudiar cul es el resultado que se pretende alcanzar.
2. AnaUzar informacin disponible.
3. Determinar las distintas formas de actuar.
4. Establecer el criterio para la eleccin de los distintos caminos posibles.
5. Estudiar los posibles obstculos.
6. T o m a r u n a primera decisin.
7. Contrastar los resultados obtenidos con esta decisin.
8. Estudiar planes alternativos.
9. Asignar planes a pobles variaciones debidas a causas que no se pueden controlar.
10. A d o p t a r l a decisin final.
E n muchos casos, si el problema es sencillo, basta c o n las seis primeras fases, es decir, hasta tomar la primera decisin.
Equipos de investigacin bperativa.
L o s servicios de investigacin operativa comprenden, en general, una plantilla de personal, relativamente reducida, compuesta espe-;
cialmente de matemticos, fsicos, economistas y estadsticos, aparte de los especialistas del campo cuyo problema se trata de resol-
ver.
Modelos.

4.3.11.1 Econometra.
" L a misin de la econometra es expresar las teoras econmicas en trminos matemticos para verificarlas por mtodos estadsti-
cos y para medir l a incidencia de u n a variable sobre otra, as como para poder predecir los sucesos futuros o aconsejar la p o l t i c a eco-
n m i c a que debe seguirse cuando se desea u n resultado determinado", segn lo define Valvanis (Econometrics, N 4 , 1 9 5 9 ) .
Es decir, l a econometra:
1. T o m a de la teora econmica aquellas teoras o hiptesis que desea verificar.
2. U t i l i z a las matemticas para expresar las teoras en f o r m a de modelos matemticos.
3. U t i l i z a l a estadstica para l a estimacin de los parmetros del modelo y para formular predicciones y, en general, para veri-
ficar las hiptesis y teoras contenidas en el modelo.
4- Se convierte en u n instrumento de p o l t i c a econmica.

A.i.ll.lModeloseconomtricos.
L a econometra proporciona modelos economtricos; y u n modelo no es otra cosa que una representacin simplificada de la r e n -
dad; si l a realidad es econmica se tiene u n modelo econmico. U n modelo economtrico es u n conjtmto de hiptesis e informacio-
nes, referido a un sistema de relaciones econmicas, para aplicar una serie de fenmenos y expresando esas relaciones en forma ma-
temtica.
E n dichas relaciones aparecen dos clases de cantidades:
a) Las variables, es decir, los fenmenos sometidos a examen, tales c o m o ingreso, consumo, precios, etc.
b) L o s parmetros o coeficientes introducidos en el proceso de anlisis;
E n l o que se refiere a las variables, ser necesario distinguir las endgenas de las exgenas; las ltimas son las externas al cam-
po econmico e influyen sobre e l modelo, pero n o son influidas por l; las primeras son las que, dentro del modelo, son dependien-
tes o interdependientes y se influyen inmediata, directa y mutuamente.
Adems de las variables puramente exgenas y endgenas, en u n determinado tipo de modelo, c o m o el dinmico, aparecen
variables c o n desplazamientos temporales; las variables endgenas c o n desplazamiento temporal, a los efectos de estimacin, suelen
considerarse c o m o exgenas.

142
U n modelo consta de dos partes fundamentales, la primera se reere al sistema de ecuaciones que l o determina y la segunda
a las hiptesis relativas a las variables, a los parmetros y a las observaciones. Por ejemplo, el sistema, en general, puede ser:

Au yit + + AihXht + Bu Zit + . . . + BiijZkt = et

AJ yit + . + Aahyht + Bji Zu + . . . + Bjk z^t = ejt

Ah ytt + + AWiYht + Bhi Zit + . . . + Bhk Zkt =


para las observaciones estadsticas correspondientes a t = T, que por lo general se refieren a tiempo.
Donde las variables -y- son las endgenas, las Z las exg^nas, los parmetros son las A y B y las perturbaciones aleatorias 6.
Los modelos p u e & n ser: uniecuacionales o multiecuacionales, lineales o no lineales, estticos o dinmicos, microeconmicos
o macroeconmicos (segn se refieran a unidades econmicas mnimas, como consumidores, empresas, etc. o a datos colectivos o
globales), y estocsticos o no estocsticos (segn existan variables aleatorias o no).

4.3.11.3 Modelos educativos.


Anlogamente a los modelos economtricos, se pueden realizar modelos del sistema educativo o del sector educativo.
E n el modelo del si&tema educativo tendremos variables endgenas, que dentro del sistema educativo se influyen entre s co-
mo nmeros de alumnos, profesores, egresados, etc., y otras exgenas como el aporte econmico al sistema educativo, poblacin, etc.
1 economista, con la colaboracin del estadstico matemtico y el educador, es quien generalmente realiza los modelos edu-
cativos. E n bastantes casos donde se han hecho modelos educativos sin u n adecuado conocimiento del sistema educativo, como l
que tiene l educador, se omitieron relaciones fundamentales internas al sistema y se consideraron el producto final, egresados, man-
teniendo constante el sistema educativo en la evolucin de matrculas, promocin y otros aspectos.

143
BIBLIOGRAFIA

Esta bibliografa en modo alguno pretende ser exhaustiva; antes bien se limita a mencionar slo aquellos trabajos que, directa o
indirectamente, se relacionan c o n los temas tratados y consultados c o n mayor detenimiento. Las referencias se han ordenado p o i
grandes temas, siguiendo los mismos lineamientos lgicos adoptados en el texto; adems, se concedi particular importancia a las
publicaciones ms recientes.

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UNESCO, "Manual de Estadsticas de la Educacin " (edicin en espaol) 1961.

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h i o ^ s ^ o l j m l i

E l Institato, Latiaoamericano de Planifcecin Epon^iea y Social (ILPES) es un


organismo, autnomo creado bajo la gida de le Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL) y establecido el de julio de 1962 en Stmtiago de Chile como pro-
yecto del FVoj^wia de.lat Naciones Unidas para el Desarrollo (Fondo Especial) con
amplio apoyo del Banco Ihteramericano de Desarrollo (BID). Cuenta adems con ..
8porteci(Hi diroetas de los gobiomos latmoamericaaoB y de otros organismos inter-
nacionales y prn^dos. El dijeto principal del instituto es proporcionar, a solicitud
de los gtij>ienios, servicios de capacitacin y assorujiiento en ^nrtca Latina y
realizfor i n y m t ^ e i o a s tm diversos ampos econmicos y seciale. De^de su funda- ,'
cin, ^ JbiAtitHto |a yeaido mfliando y prctftmdzaodo la cja iniciada per la CEPAL .
en matein de pi^^ficftia merced al esnersEO conjuab vn gntpn de economistas
y oeidloips dedicado pt cooqtleto al estadio y b<itte<lBi de solocioBe de los pro- '
blemas |e pnocBpan en !a actualidad a los paisea e esta ptte del mutido.

Con el nombre coraii '-de Cuadernos del Instituto Latinoamerieano de Planificacin


Econmica y Social se inician diversas publicaciones, que abrigan en su conjunto un
mismo pr(^>siCo. Por eT Jds dennos se cdmt^o^^fl -d^ tre series distintas
^ e dettaratt en u titulo la naturaleza de su coatenidoi cipuntea iplase; anticipos,
de i s v e s t ^ c t n , y lanuales operativos. .
Con la pblicai:iii de sus cuadernos el Instituto petistgne tlons^^ p^Iiea ms
jm^lio p algusaa de sua tareas de investigacin y de enseanza que no pueden menos
de.^odificarse ci^ti&uamente, ya sea por nuevas orientaciones de la ciencia o pcv la
af^cin prol^iemas antes desconocidos. E s a iforiBAcin quiere kacerse de tal
modo que coiMtitl^ invitacin a un dilogo en el que s e apoye realmente una oQt^n-
tica cooperacicm ntslectual. Por ello, es indudable que la mejor manera de alcanzar
esas metas es baec^ comunicables algunas de las tareati del Instituto en sus etapas
de foiK^in. Si^ iTiAta, pues, de trabajos o fragmentos de trabajos que no ^pretenden en
modo'^lguno la pei^,madurez de forma o contenido y que, por consi^ientet en uno u
otro,plano han a ^ modificados en su da de acuerdo m lo pi^ibie -y ese sera e l '
idsal ]i}ae f t r e t e i i ^ l ' i ^ K z a r loa-^ cuadernos con el jfmaen^ ciipntifi^^ sscttdo |>or
el dilogo y la dt^sin.
' Los apuntes clase dicen por s mismos lo que la serie, si^tfica leccimett o
fragmeato de lecciones que pueden ser tilea no alo ,al becario de los cursos de
capacitacin del InstUato y al estudiante de otros centrOiR d enseUanza, sino al inte-
resado fen determinadas cuestiones no obstante las insuficiencias que necesdriament^'
lleva doasigo ld expresin acctdmica. Los anticipos de investigacin tratan de hacejr
viable el estado de esfuerzos de conocimiento en sus etapas iniciales y que, sin em-
bargo, cctatienen ya en cierae el horizonte de la investigacin perseguida. Los ma-
nuales operativos se conciben como instrumentos de trbalo que faciliten la accin
de los organismos gubernamentales, y en general de los especialistas en ese campo,
en tareas prcticas de la planificacin muchas veces de carcter urgente.
En consecuencia^ se presenta estos cuadernos al pblico con una conciencia critica
de todas sus limitaciones por ver precisamente en ella el mejor estimulo para la tarea
q u ^ l Instituto tiene por delante.