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PARA LA FORMULACIN DE PROGRAMAS

DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES


EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO,
ACUEDUCTO ALCANTARILLADO
ALCANTARILLADO YY ASEO
ASEO
Presidente de la Repblica
Juan Manuel Santos Caldern

Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Director de la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo
Luis Felipe Henao Cardona de Desastres (UNGRD)
Carlos Ivn Mrquez Prez
Secretario General (E)
Jose Vicente Casanova Roa Subdirector General
Richard Alberto Vargas
Directora de Programas con Funciones de
Viceministra de Agua y Saneamiento Bsico Asesor de Direccin con Funciones de Subdirector para el
Maria Carolina Castillo Aguilar Conocimiento del Riesgo
Yacir Antonio Ramrez Luengas
Director de Desarrollo Sectorial
Javier Orlando Moreno Mndez Subdirector Encargado para la Reduccin del Riesgo
Jorge Armando Buelvas Farfan
Equipo de Trabajo Grupo de Desarrollo Sostenible
Zayda Yaneth Sandoval Nez - Coordinadora Subdirectora para el Manejo de Desastres
Pedro Nicols Villegas Arango Adriana Cuevas Marn
Jos Edier Ballesteros Herrera
Mike Donald Bowie Mahecha Equipo de Trabajo Agua y Saneamiento
Joana Prez Betancourt Lder Proceso SMD
Fotografas Luis Gabriel Correa Lema Subdireccin Manejo de Desastres
Archivo Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Julio Gonzlez Velanda Subdireccin Conocimiento del Riego
Mauricio Gmez Triana Subdireccin Reduccin del Riesgo

Fotografas
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Diseo y Diagramacin
Enlace Publicitario Editores Ltda.

ISBN: 978-958-57631-7-3

MVCT UNGRD. Bogot, Colombia. Octubre de 2014. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin
del material contenido en este documento para nes educativos u otros nes no comerciales sin previa autorizacin de los
titulares de los derechos de autor, siempre que se cite claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin de este documento para
fines comerciales.

Distribucin gratuita.

Agradecimiento especial a: El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia - UNICEF, Departamento Nacional de Planeacin y a
la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios.

Este documento se elabor con el apoyo de Unicef y la participacin de la firma consultora Unin Temporal Gestin Empresas.
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

TABLA DE CONTENIDO

PAG.

INTRODUCCIN 3

CAPTULO 1 GENERALIDADES 6

1.1 Objetivo 7
1.2 Marco conceptual 7
1.3 Formulacin de los programas de gestin del riesgo
de desastres sectoriales 22

CAPTULO 2 CONOCIMIENTO DEL RIESGO 24

2.1 Identificacin y anlisis de amenazas 25


2.2 Evaluacin de la vulnerabilidad 28
2.3 La identificacin del riesgo 33
2.4 Riesgo mitigable 35
2.5 Riesgo remanente 36

CAPTULO 3 REDUCCIN DE RIESGOS 38

CAPTULO 4 MANEJO DEL DESASTRE 44

4.1 Preparacin de la respuesta: Planes de emergencia y contingencias 46


4.2 Ejecucin de la respuesta 59
4.3 Recuperacin 61

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

INTRODUCCIN
El presente documento, orientado a los prestadores de servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo del pas, es el resultado de un esfuerzo del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, a travs del Viceministerio de Agua y Saneamiento Bsico, en conjunto
con entidades como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -UNICEF- con el apoyo
de la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres UNGRD- de la Presidencia
de la Repblica, para formular los programas de gestin del riesgo de desastres sectoriales.

Esta herramienta presenta cuatro captulos, con el objetivo de exponer una visin global e
integral de lo que es la gestin del riesgo de desastres, acorde a la nueva norma que
reglamenta el tema en el pas, es decir, la Ley 1523 del 24 de abril de 2012, partiendo de
un marco conceptual que se desarroll a partir de lo estipulado en dicha norma, pero
acogiendo las peculiaridades e implicaciones de la prestacin de los servicios pblicos de
acueducto, alcantarillado y aseo, considerados como servicios vitales para las condiciones de
vida humana.

Los tres captulos siguientes, se desarrollan coherentes con los procesos de gestin del riesgo
de desastre definidos en la Ley 1523, es decir, conocimiento del riesgo, reduccin del riesgo
y manejo de desastres.

El captulo cuarto, de manejo de desastres, incluye un numeral sobre la formulacin de planes


de emergencia y contingencia, el cual se adopta por la Resolucin 154 del 19 de marzo de
2014 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como un instrumento que facilita a los
prestadores de servicios, implementar las exigencias normativas relacionadas con la gestin
del riesgo de desastres.

La normatividad colombiana relacionada con el tema de gestin integral del riesgo es


abundante, comprende desde el mandato constitucional que establece las obligaciones del
Estado en asegurar las condiciones de un ambiente sano como un derecho para los
ciudadanos y su deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.N. Art.
80), hasta los temas especficos que se desarrollan en la legislacin del sector de agua
potable y saneamiento bsico.

Desde 1997, a travs del Decreto Ley 3102, se estableci como obligacin de las entidades
prestadoras del servicio de acueducto el de elaborar un plan de contingencia, en donde se
definan las alternativas de prestacin del servicio en situaciones de emergencia.
Posteriormente en el Reglamento Tcnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento
Bsico, RAS (Resolucin 1096, del 17 de noviembre de 2000), se establece entre otras, que
las personas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios deben realizar anlisis de
vulnerabilidad como fundamento para la formulacin del plan de emergencia y contingencia,

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Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

basndose este plan en los potenciales escenarios de riesgo del sistema. Igualmente, el plan
incluir procedimientos generales de atencin de emergencias y procedimientos especficos
para cada escenario de riesgo identificado.

A pesar de que las exigencias normativas a los prestadores de servicios en temas de gestin
del riesgo de desastres y, especialmente en la obligacin de elaboracin de planes de
emergencia y contingencia sectoriales, son amplias y vienen desde hace varios aos,
evidencindose una limitacin en su cumplimiento.

Entre los aspectos que al parecer limitan la aplicacin de la norma, los prestadores aducen las
limitaciones tcnicas y la falta de claridad en el contenido mnimo de los planes de
emergencia y contingencia; e inclusive la dificultad de entender si hay diferencia entre los
planes operacionales de emergencia y planes de contingencia, o si son un mismo documento.
Es por este motivo que el documento propuesto a continuacin, busca que los prestadores de
servicios cuenten con un instrumento que los oriente en el contenido mnimo que deben tener
dichos planes; adems tambin dar una respuesta coherente a la complejidad de las
emergencias sectoriales y al cambio climtico; as como la de integrar dichos planes a las
estrategias municipales y departamentales de Respuesta que indica el artculo 37 de la Ley
1523 de 2012.

Otra razn para elaborar este instrumento, fue evidenciar que las emergencias sobre la
prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado son cada da ms y con mayores
impactos. De acuerdo a los datos del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, durante los
ltimos 30 aos Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres ms alto en Amrica
Latina, al registrar en promedio 597,7 eventos por ao, eventos de diferentes magnitudes que
afectan negativamente el desarrollo del pas.

Al analizar con mayor detalle esta informacin, y consultando datos como los contenidos en
el Sistema de Inventario de Desastres en Colombia DESINVENTAR -LA RED, se evidencia que
la infraestructura y la provisin de los servicios de agua y saneamiento han sufrido
emergencias de manera reiterada, pero adems, hay una clara tendencia al incremento de
emergencias con el paso del tiempo.

Un escenario reiterado con impactos negativos sobre el sector de agua y saneamiento bsico,
conlleva a que los recursos disponibles para ampliacin de coberturas, reposicin de redes,
mejoramiento de la infraestructura, entre otras, se tenga que invertir en la atencin de las
emergencias y en la reparacin o reconstruccin de la infraestructura afectada.

Es decir, las emergencias afectan el cumplimiento de las metas establecidas para mejorar la
prestacin de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, tales como las
relacionadas con cobertura, calidad y continuidad de los servicios. Inclusive pueden conllevar
al incumplimiento de las metas establecidas por las Naciones Unidas para el 2015 en el
marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Este escenario es una clara demostracin, de que es prioritario que se invierta integralmente
en la inclusin de la gestin del riesgo de desastres en la prestacin de los servicios
pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, haciendo nfasis en la inversin para la
reduccin del riesgo.

Las inversiones deben acompaarse con la estructuracin e implementacin de modelos


financieros e institucionales que aseguren su sostenibilidad; la aplicacin de tecnologas
apropiadas para las condiciones regionales que reduzcan la presin sobre los recursos
naturales, y en especial que favorezcan el aprovechamiento del recurso hdrico de manera
sostenible y sustentable.

Igualmente, es prioritario que las personas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios


de acueducto, alcantarillado y aseo cuenten con programas de gestin del riesgo de desas-
tre actualizados, como herramienta para disminuir la recurrencia de los desastres y de sus
impactos negativos sobre la prestacin de los servicios que a su vez afectan las condiciones
de salud de la poblacin.

Los programas de gestin del riesgo deben incluir todas las estrategias para lograr un ade-
cuado conocimiento de los riesgos, que lleven a estructurar las obras y actividades para la
reduccin del riesgo y planificar el manejo de las posibles respuestas; este ltimo aspecto
a su vez permite a los prestadores de servicios dar cumplimiento a las normas vigentes en
lo relacionado con la formulacin de planes de contingencia1 o planes operacionales de
emergencia2.

Se propone que sea un programa dinmico, pues requiere actualizaciones permanentes,


en la medida que se ejecuten obras y actividades de reduccin del riesgo, o se fortalezca
el conocimiento; igualmente, cuando se presenten emergencias, este instrumento debe ser
revisado y actualizado acorde a las situaciones presentadas. En todo caso se considera
pertinente que el programa tenga una revisin y actualizacin por lo menos una vez al ao.

En el mediano plazo, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Bsico pretende elaborar


una caja de herramientas sobre gestin del riesgo, donde el presente documento contiene
los lineamientos generales y contenido mnimo para elaborar programas de gestin del
riesgo; las otras herramientas que se elaboren consistirn en desarrollos especficos para los
anlisis de los riesgos de mayor recurrencia en el pas, como son las inundaciones, aveni-
das torrenciales, temporadas secas, y calidad del agua, entre otras.

1
Artculos 197 y 201 de la Resolucin 1096 del 17 de noviembre de 2000l, Reglamento Tcnico para el Sector de Agua
Potable y Saneamiento Bsico, RAS.
2 Artculos 2 y 30 del Decreto 1575 DE 2007. Por medio del cual se establece el Sistema para la Proteccin y Control de la

Calidad de Agua para Consumo Humano.

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GENERALIDADES CAPTULO 1
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1.1 OBJETIVO

El presente documento tiene como objetivo aportar una herramienta a las personas
prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo,
con el fin de orientar la elaboracin e implementacin de los programas de gestin
del riesgo de desastres asociados al sector, y as dar cumplimiento a la norma en las
obligaciones establecidas para formular planes de emergencia y contingencia o
planes operacionales de emergencias y anlisis de vulnerabilidad.

1.2 MARCO CONCEPTUAL

Este documento metodolgico, basa su desarrollo en el marco conceptual de la


gestin del riesgo de desastres, entendida como un proceso social orientado a la
formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas, estrategias, planes,
programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el
conocimiento y reduccin del riesgo y para el manejo de desastres, con el propsito
explcito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas
y al desarrollo sostenible3.

La gestin del riesgo se asume como un proceso social, acorde a las disposiciones de
la reciente ley marco de la gestin del riesgo de desastres en el pas (Ley 1523 de
2012), compuesta a su vez, por 3 procesos: conocimiento del riesgo, reduccin del
riesgo y manejo de desastres.

Es de destacar que la Ley 1523 de 2012 genera lineamientos respecto de


los eventos no intencionales, de acuerdo con las definiciones de
Calamidad Pblica y Desastres de su Artculo 4, sin embargo dentro de las
posibles afectaciones que pueden presentarse en la prestacin de servicios
debe considerarse las causas antrpicas intencionales, las cuales no son
competencia de la Poltica para la Gestin del Riesgo de Desastres. Entre
estas estn las amenazas originadas por acciones violentas que en general
se relacionan con orden pblico.

3 Artculo 1, Ley 1523 de 2012 por la cual se adopta la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y se
establece el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres.

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Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Figura 1: Procesos de la gestin del riesgo de desastre

Desde la perspectiva sectorial

CONOCIMIENTO DEL RIESGO

Anlisis Monitoreo Comunicacin Identificacin y


del del del caracterizacin de
riesgo riesgo riesgo escenarios de riesgo

REDUCCIN DEL RIESGO

Intervencin correctiva Intervencin prospectivaProteccin financiera

MANEJO DE DESASTRES

Preparacin para Preparacin para Ejecucin de la Ejecucin de la


la respuesta la recuperacin respuesta recuperacin

Fuente: Propia con base en las disposiciones de la Ley 1523 de 2012.

Desde la perspectiva sectorial de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios y


con el propsito de establecer un enfoque integral, es necesario considerar y evaluar dos
enfoques de riesgo:

a. Riesgo sobre el proceso de prestacin de los servicios pblicos domiciliarios.

Los sistemas de prestacin de los servicios pblicos en sus diferentes componentes se


encuentran en constante interaccin con el medio en el cual se emplazan, de tal forma
que las caractersticas de ese entorno pueden representar en algn momento un factor de
amenaza y por su parte las caractersticas de ese sistema pueden condicionar la
exposicin a ciertos impactos negativos y niveles de prdidas.

Dentro de los fenmenos que pueden representar amenazas para el sistema se encuentran
los de origen natural (sismos, huracanes, vendavales, actividad volcnica), los
socio-naturales (sequa, inundaciones, avenidas torrenciales, fenmenos de remocin en
masa, desertificacin e incendios de cobertura) y los antropognicos (contaminacin,

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

acciones violentas, interrupcin del fluido elctrico, entre otras acciones de intervencin directa
del ser humano).

b. Riesgos generados por efecto de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios


sobre la sociedad.

Se pueden generar factores de riesgo a partir de deficiencias en el diseo, instalacin y


funcionamiento de los sistemas de prestacin de los servicios pblicos como desestabilizacin
de terrenos, procesos de contaminacin de fuentes hdricas y suelo, as como enfermedades
de transmisin hdrica. De igual forma se consideran los riesgos generados por la deficiencia
en la prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en una situacin de
emergencia, bien sea que se hayan visto afectados o no dichos sistemas por la emergencia,
estas deficiencias pueden hacer ms crtica la situacin de desastre y se convierten en un tema
prioritario de salud pblica.

En la siguiente tabla se presentan los factores que configuran los escenarios de riesgo para
cada uno de los enfoques planteados:

Tabla 1: Factores que configuran los escenarios de riesgo

Condicionante del Efectos de la prestacin sobre


proceso de prestacin la sociedad y los recursos naturales

Asociadas a la deficiencia en algn


Factores de De origen natural, momento de la prestacin.
amenaza socio-natural o antropognicos. Relacionada con la prestacin del servicio
en situaciones de emergencia.

Asociados a las caractersticas Asociados al sistema de prestacin y la


Factores de del sistema de prestacin. infraestructura y poblacin expuesta.
vulnerabilidad Pueden afectar el Sistema de Pueden afectar infraestructura urbana
y elementos prestacin del SPD de (vivienda, redes de otros servicios),
expuestos Acueducto, Alcantarillado y/o unidades productivas, transporte y
Aseo. movilidad en general.

Fuente: Elaboracin propia.

Para soportar esta construccin de escenarios de riesgo es necesario definir los


componentes que conforman el riesgo, estos son: amenaza y vulnerabilidad.

1.2.1 AMENAZA

Las amenazas se relacionan con un peligro latente, que representa la probable


manifestacin de fenmenos fsicos de origen natural, socionatural o antropognico, que
puede producir efectos adversos en las personas, la produccin los bienes y servicios y
la infraestructura. Este factor se expresa como la probabilidad de que un fenmeno se
presente, con una cierta intensidad, en un sitio especifico y dentro de un periodo de
tiempo definido. (Ley 1523 de 2012, Artculo 4)

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Tabla 2: Clasificacin de amenazas

CLASIFICACIN DE AMENAZA EVENTO O FENMENO


Sismo
Tsunami
Natural
Erupcin volcnica
Metereolgicos
Movimientos en masa
Inundaciones
Avenidas torrenciales
Socionatural
Desertificacin
Sequas
Incendios forestales
Accidentes industriales y contaminacin
Acciones violentas
Antrpico Interrupciones en el fluido elctrico
Colapso en la infraestructura de los sistemas de prestacin
Tecnolgicas

Fuente: Elaboracin propia.

1.2.1.1 Amenazas de origen natural

Son aquellas asociadas a la posible manifestacin de un fenmeno de origen natural,


tales como:

Sismo - Liberacin de la energa acumulada en las zonas de influencia del choque de


placas o de zonas de falla, representadas en ondas ssmicas que sacuden la superficie
terrestre. Son movimientos bruscos que se producen entre fragmentos de la corteza
terrestre y que desprenden gran cantidad de energa.

Los sismos pueden llegar a causar la destruccin de ciudades enteras y por


consiguiente, de su infraestructura de servicios. Debido a su gran extensin y por estar
ubicados sobre suelos de diferente tipo que pueden reaccionar de diversas maneras
ante las ondas ssmicas, los componentes de los sistemas de acueducto y alcantarillado
pueden resultar afectados en diferente medida. Los sismos, a su vez, pueden generar
adems deslizamientos, incendios, licuacin y tsunamis.

Cuando un sismo se origina en el mar, denominado maremoto, puede generar olas de


gran altura - tsunamis, que pueden alcanzar los 30 metros, afectando zonas costeras
con el impacto de ella, e inundando grandes extensiones de tierra, llegando a afectar
la infraestructura de las poblaciones costeras.

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Erupcin volcnica - Proceso por medio del cual la masa de roca fundida (magma)
que se encuentra al interior de la tierra es expulsada suavemente o en forma explosiva
hacia la superficie. Durante una erupcin volcnica se pueden expulsar los siguientes
materiales: 1) Lava-roca fundida; 2) Vapor de agua y gases; 3) En algunos casos el
material slido que conforma la parte externa del cono volcnico.

Meteorolgicas - Fenmenos originados en las condiciones climticas, por aumento o


disminucin fuerte de temperatura y velocidad de los vientos. Entre estos estn los
huracanes, vendavales, tormentas tropicales y elctricas, tornados y trombas,
granizadas y otros.

Los huracanes pueden causar afectacin en las edificaciones y en diferentes


componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, reflejada en fracturas
de vidrios, techos, tapas de tanques y colapsos o desacoples en las tuberas. As
mismo, producen daos en los sistemas de transmisin de energa elctrica.

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1.2.1.2 Amenzas de origen socionatural

Es el conjunto de actividades humanas que pueden originar o detonar eventos naturales,


los cuales a su vez pueden influir de manera negativa, directa o indirectamente, en las
vidas o bienes de una poblacin y sus servicios esenciales.

Algunos fenmenos tpicos de las amenazas naturales son acentuados por algn tipo de
intervencin humana sobre la naturaleza, y se confunden a veces con eventos
propiamente naturales. Las expresiones ms comunes de las amenazas socionaturales se
encuentran en las inundaciones, deslizamientos, hundimientos, sequas y desertificacin,
erosin costera, incendios rurales y agotamiento de acuferos, los cuales estn
condicionados generalmente por procesos de deforestacin y degradacin o deterioro
de cuencas; destruccin de diversos ecosistemas, inadecuados sistemas de drenaje y
contaminacin de recursos naturales. En Colombia, las emergencias de mayor
recurrencia se asocian a este tipo de amenazas y son:

Fenmenos de remocin en masa - Son desplazamientos de masa de tierra o rocas


por una pendiente, en forma sbita o lenta. De acuerdo con su caractersticas,
velocidad de movimiento, magnitud y material transportado, los movimientos en masa
se clasifican en: 1) Erosin lineal (laminar, surcos, y crcavas), 2) Deslizamientos
(planares, rotacionales y en cua); 3) Derrumbes; 4) Reptacin; 5) Flujos; 6) Cadas de
bloques; y 7) Solifluxin. Los primeros cuatro corresponden a movimientos lentos y los
tres restantes a movimientos rpidos4.

Este tipo de proceso afecta principalmente las lneas de aduccin, conduccin y aquellas
estructuras construidas a media ladera, interrumpen los servicios afectados en forma dramtica.

Inundaciones - Cubrimiento de terrenos relativamente planos, por aguas que se


evacuan lentamente y que se encuentran cercanos a las riberas de los ros y quebradas.
Sus impactos se asocian con la colmatacin y rebose de ductos y canales,
especialmente cuando se presenta un inadecuado mantenimiento en esta infraestructura
o su capacidad es deficiente. De igual forma se puede presentar una alteracin en la
infraestructura y/o en las caractersticas de las fuentes hdricas por aumento de slidos,
cambios en el color, etc.

Avenidas torrenciales - Cubrimiento sbito de terrenos cercanos a las riberas de los ros
y quebradas, por medio de flujos compuestos por agua, slidos en suspensin, arenas,
gravas y rocas.

Con la ocurrencia de este fenmeno se afectan los sistemas de captacin localizados


en ros o quebradas, las estaciones de bombeo cercanas a estas fuentes, se fracturan

4 Tomado de Zonicacin de Amenazas, elementos conceptuales y metodolgicos de la gestin del riesgo aplicados a la planea-
cin y el ordenamiento territorial. Serie Ordenamiento territorial y reconstruccin del Eje Cafetero. FOREC, Diciembre de 2001.

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las tuberas y por otro lado, se obstruyen y se colmatan las fuentes que abastecen el
sistema de acueducto, dificultando su proceso de tratamiento para la distribucin.

Igualmente, con la ocurrencia de inundaciones y avenidas torrenciales, se puede


producir la colmatacin y taponamiento de los alcantarillados. Adems, se produce la
prdida del nivel base para la evacuacin de las aguas negras.

Sequas - Perodos secos prolongados en ciclos climticos, por un conjunto complejo de


elementos hidrometeorolgicos y antropognicos que actan sobre el suelo y la
atmsfera. A este tipo de fenmenos se asocia la disminucin de lluvias y su consiguiente
reduccin de aguas superficiales, motivo por el cual puede llegar a presentar procesos
de desertificacin en territorios donde las sequas son muy prolongadas en el tiempo,
hasta alcanzar prdida definitiva de la cobertura de suelo y vegetal.

Incendios de cobertura - Se relaciona con la quema intencional o accidental de


cobertura vegetal, provocando enormes daos en los ecosistemas, especialmente
cuando se presentan en cuencas o microcuencas. Tienen efectos colaterales sobre el
recurso hdrico en cuanto a su disponibilidad y calidad.

Los principales efectos adversos se han presentado en las reas de proteccin, donde
su extensin y accesibilidad representan mayores dificultades para el control. Los
sistemas de prestacin se ven afectados principalmente por la alteracin en la calidad
del agua por cada de cenizas y la reduccin en la disponibilidad del agua.

1.2.1.3 Amenazas de origen antrpico

Es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado por la accin humana sobre


elementos de la naturaleza (aire, agua y tierra) o poblacin. Ponen en grave peligro la
integridad fsica o la calidad de vida de las localidades.

Para el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres se considera el Riesgo


Tecnolgico a los daos o prdidas potenciales que pueden presentarse debido a los
eventos generados por el uso y acceso a la tecnologa, originados en sucesos
antrpicos, naturales, socio-naturales y propios de la operacin5.

Considerndose evento mayor aquel generado durante el funcionamiento de


cualquier actividad que suponga consecuencias importantes para las personas, los
bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestacin de servicios o los
recursos ambientales, dentro o fuera del establecimiento6.

5 Tomado de la Resolucin 1770 de 2013.


6
dem

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Este tipo de amenazas se originan en las acciones propias de la actividad humana


relacionadas con la produccin, distribucin, transporte, consumo de bienes y servicios y
la construccin y uso de infraestructura. La posibilidad de fallas en estos procesos, por
negligencia, falta de controles adecuados y la imprevisin de la ciencia, genera una serie
de amenazas que, de ser materializadas pueden generar graves impactos sobre la
poblacin.

Comprenden una gama amplia de peligros como lo son las distintas formas de
contaminacin de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de
sustancias txicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas de
retencin de agua, entre otros:

Accidentes industriales y contaminacin - Se relaciona con efectos derivados de


derrames, dispersiones o emisiones de sustancias qumico-txicas hacia el aire, tierra y
agua, (como el petrleo, los plaguicidas, los gases txicos producto de la combustin,
los clorofluorocarbonos y la contaminacin nuclear) y deficiente disposicin de
desechos slidos y lquidos. Las fuentes hdricas representan un medio especialmente
propenso para la propagacin de contaminantes con la consecuente afectacin de
todas las poblaciones que se benefician de stas para los diferentes usos.

Acciones violentas - En Colombia se relaciona con problemas de orden pblico


asociados a la actividad de los grupos al margen de la ley. Se consideran actos
intencionales que afectan vidas humanas, generan alteraciones en la vida cotidiana de
la poblacin, y en lo especfico causan interrupcin de los servicios pblicos
domiciliarios. Algunas acciones violentas que se han presentado en el pas son
atentados dinamiteros a la infraestructura de los sistemas de acueducto, intentos de
envenenamiento, voladuras de redes de diferentes servicios que pueden generar
contaminacin de los recursos hdricos, principalmente.

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De otro lado se consideran acciones violentas, no asociadas a grupos al margen de la


ley, las movilizaciones populares, que incluyen protestas, y que en algunos casos
pueden afectar la prestacin de los servicios, como es el caso de la interrupcin en la
recoleccin y transporte de los residuos slidos.

Interrupciones en el uido elctrico - Principalmente originan efectos en los sistemas de


los servicios pblicos que requieren mecanismos de bombeo, causando la interrupcin
inmediata en la prestacin del servicio asociado a dicho bombeo y de los servicios con
un alto grado de sistematizacin de la operacin de los sistemas. Diversos factores
influyen sobre este incidente, desde la deficiencia en el sistema de interconexin, el
sabotaje en las redes, hasta la falta de pago en el servicio de energa elctrica por
parte de los prestadores y municipios.

Colapso en la infraestructura de los sistemas de prestacin - Generan deficiencias


en los procesos de mantenimiento, operacin y en la planificacin misma de los
sistemas, causando serios daos en su infraestructura. De acuerdo a las dimensiones
del sistema, los efectos de estos colapsos pueden representar graves alteraciones y
dificultades para el restablecimiento del servicio. Adicionalmente los costos de las
reparaciones pueden afectar la sostenibilidad econmica de los prestadores. En los
casos que la infraestructura de acueductos, alcantarillados y de disposicin de residuos
slidos tiene una vida til ya cumplida, se aumenta la vulnerabilidad y genera riesgos
secundarios a la poblacin como los fenmenos de remocin en masa.

Tecnolgicas - Relacionadas con las posibles afectaciones por fallas en los procesos
tcnicos y tecnolgicos que se aplican en la vida cotidiana, en el caso especfico de
esta publicacin, la aplicacin de las mismas para la prestacin de los servicios
pblicos domiciliarios, tales como en la administracin de la informacin, aplicacin
de programas para monitoreo de los servicios en tiempo real, transmisin de datos, y
virus electrnicos en ambientes computarizados. Este tipo de amenazas puede originar
prdidas en el nivel de ingresos por inoportuno e impreciso manejo de la informacin
sobre deudores morosos.

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Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

A continuacin, y como instrumento ilustrativo, en la tabla 3 se presentan algunos


de los impactos que han originado diferentes eventos sobre la prestacin de
servicios pblicos domiciliarios. Se reitera que los impactos de los desastres varan
dependiendo del tipo de amenaza relacionada, y pueden afectar en forma
diferente, la prestacin de los servicios pblicos.

Tabla 3: Posibles efectos en los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo

AMENAZA POSIBLES EFECTOS


Destruccin total o parcial de los componentes, especialmente las captaciones
y aducciones.
Daos en equipos y maquinaria.
Taponamiento de los sistemas por material de arrastre.
Inundaciones Rebose por exceso de la capacidad de los sistemas.
Contaminacin del agua dentro de las tuberas, por agua residual y sustancias
diluidas por la inundacin.
Introduccin de agua marina en acuferos continentales.
Dao en tubera de alcantarillado por trabajar a presin.
Inundacin de predios con aguas negras ya que no tienen salida.
Destruccin total o parcial de los componentes de la infraestructura,
especialmente de captacin, aduccin y conduccin, ubicados en el rea de
influencia del deslizamiento.
Fenmenos de
Deterioro de la calidad del agua cruda por alteracin en sus caractersticas
remocin en masa
(sedimentos, color, etc.)
Taponamiento de los sistemas por acumulacin de materiales como lodo y piedras.
Vertimientos de aguas residuales directos a suelo o cuencas.

Destruccin de los componentes de la infraestructura, especialmente las obras


Avenidas cercanas a los cauces.
torrenciales Ruptura de tuberas en pasos de ros y quebradas.
Taponamiento de los sistemas por material de arrastre.
Interrupcin de los caudales en las fuentes superficiales.
Reduccin de caudales del agua superficial y/o subterrnea disponible.
Sequas Inutilizacin de la infraestructura.
Acumulacin de materiales slidos en los alcantarillados.
Destruccin total o parcial de los componentes del sistema.
Alteracin de la calidad del agua cruda por alteracin en sus caractersticas.
Meteorolgicas
Interrupcin del fluido elctrico, de las vas de acceso y vas de
comunicacin.
Destruccin total o parcial de los componentes del sistema.
Rotura de las tuberas de conduccin y distribucin.
Interrupcin del fluido elctrico, de las vas de acceso y vas de
Sismos comunicacin.
Deterioro de la calidad del agua cruda por sedimentos o sustancias
peligrosas.
Variacin de caudales o de los niveles de agua subterrnea.
Ocurrencia de incendios y/o explosiones en sitios de acopio de sustancias qumicas.

16
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Destruccin de los componentes de la infraestructura.


Interrupcin del fluido elctrico, de las vas de acceso y vas de comunicacin.
Erupciones Obstruccin de la conduccin de agua por cenizas.
volcnicas Deterioro de la calidad del agua cruda de fuentes superficiales por cenizas y
otros materiales volcnicos.
Incendios.
Reduccin en la disponibilidad de agua para abastecimiento.
Incendios Alteracin de la calidad del agua por cada de cenizas.
Destruccin de los componentes del sistema.
Desecamiento de fuentes abastecedoras.
Desertificacin Disminuciones de caudal, generando situaciones de desabastecimiento
temporal o permanente.

Alteracin en las condiciones de calidad del agua que atente contra la salud
Contaminacin de la poblacin.
Incremento en los requerimientos del tratamiento de agua para consumo humano.
Aumento en los costos de tratamiento y prestacin del servicio.

Destruccin de los componentes del sistema.


Acciones violentas Deterioro de la calidad del agua que imposibilite su consumo.
Restricciones para el acceso al sistema que impidan su mantenimiento y/o
operacin.

Destruccin de los componentes del sistema.


Colapsos en la Incrementos en los gastos de reparacin y mantenimiento.
infraestructura Posibles sanciones por incumplimiento de las obligaciones por parte del
prestador.

Fuente: Elaboracin propia, adaptado de OPS

Los efectos generados pueden presentarse con diferente grado de intensidad y a su vez,
afectar en diferente proporcin a los sistemas de prestacin de los servicios pblicos. Los
fenmenos de alta recurrencia y baja intensidad, generalmente tienen efectos slo sobre
algunos componentes del sistema, mientras que aquellos caracterizados por tener alta
intensidad y baja recurrencia pueden afectar la totalidad de los sistemas, generando
escenarios de riesgo con niveles de complejidad diferentes.

La magnitud de estos impactos est en funcin de aspectos temporales y espaciales,


como la duracin de la afectacin o de interrupcin de los servicios y la proporcin de
usuarios que dejan de ser atendidos.

Los impactos descritos en la tabla anterior desarrollan algunos posibles efectos sobre la
prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, pero no presentan los efectos que
puede originar la inadecuada prestacin del servicio sobre el entorno y la sociedad,
visin que implica la probabilidad de que un tramo de la infraestructura de servicios
pblicos, o la prestacin misma del servicio, se convierta en una amenaza
antropognica. En la tabla 4 se presentan algunas actividades del servicio pblico que
pueden transformarse en una amenaza y sus posibles efectos en el entorno y los servicios
mismos:

17
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Tabla 4. Posibles efectos de la inadecuada prestacin de los servicios de acueducto,


alcantarillado y aseo sobre el entorno, la sociedad y sus servicios

ACTIVIDAD /AMENAZA POSIBLES EFECTOS

Deslizamientos.
Taponamiento del drenaje urbano y consecuentes inundaciones.
Incremento de roedores y transmisores de vectores.
Incremento de enfermedades trasmitidas por vectores.
Inadecuada disposicin
de residuos slidos Contaminacin del agua superficial y acuferos.
Colapso de taludes de rellenos sanitarios.
Incremento en los costos de potabilizacin de agua.
Malos olores.
Depreciacin de terrenos en los alrededores.

Prdidas de agua y por tanto mayor requerimiento en captacin.


Contaminacin de agua para consumo humano en la tubera de
acueductos.
Contaminacin de acuferos por infiltracin de aguas residuales en el
suelo.
Fenmenos de remocin en masa por excesos de humedad del suelo en
reas de pendiente alta y materiales no consolidados.
Falta de mantenimiento Asentamientos diferenciales por colapso de tubera en reas planas.
de infraestructura
Destruccin de viviendas aledaas a redes matrices de acueducto por
rompimiento de tubera.
Anegacin o inundaciones de zonas planas mal drenadas, por
rompimiento de redes matrices de acueducto.
Prdida de vidas humanas por colapso de infraestructura.
Afectacin del equilibrio financiero del prestador de servicio por gastos en
atencin de emergencias.
Reduccin de la capacidad de la tubera.

Contaminacin de aguas superficiales y subterrneas.


Incremento de enfermedades de origen hdrico.
Afectacin de la calidad de agua para consumo humano de las
fuentes abastecedoras y por tanto incremento en la presin sobre el
recurso en busca de fuentes alternas.
Inadecuada disposicin Incremento en los costos de potabilizacin de agua.
de residuos lquidos Reduccin de la biodiversidad, en especial de la hidrofauna.
Las crecientes de las diferentes fuentes originan reflujo en la
infraestructura de alcantarillado conllevando a inundaciones con
residuos lquidos en las zonas bajas de los municipios ribereos.
Contaminacin de suelos inundados por depsito de patgenos
presentes en la carga orgnica.
Incremento de problemas asociados a la salud de la poblacin.

Fuente: Elaboracin propia

En este caso la magnitud de los impactos est en funcin de la calidad del servicio, de las
dimensiones de su infraestructura y aspectos espaciales como la topografa del territorio.

18
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

1.2.2 VULNERABILIDAD

Se considera como la susceptibilidad o predisposicin que presentan los diferentes


componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, frente a las
amenazas que los afectan y su capacidad de sobreponerse al impacto de un
evento peligroso. (Ley 1523 de 2012, Artculo 4)

Previo inicio de los anlisis de vulnerabilidad, se deben evaluar los niveles de


exposicin de la infraestructura de los servicios ante las diferentes amenazas, y de
los posibles impactos que sta pueda generar sobre los componentes fsicos del
servicio.

Posteriormente se inicia el anlisis de la vulnerabilidad sectorial, donde adems de


la infraestructura propia del sector, se requiere que el prestador de servicio incluya
en la evaluacin de las condiciones de vulnerabilidad de la prestacin de los
servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo; la identificacin de
edificaciones educativas, mdicas, administrativas, de uso masivo (teatros, centros
comerciales, estadios, etc.) y edificaciones especiales (bomberos, cruz roja, etc.)
con el fin de priorizar los posibles puntos de atencin especial durante una
situacin de emergencia.

Las condiciones de vulnerabilidad de estos sistemas no estn aisladas de las


condiciones sociales, econmicas y ambientales del entorno en el que se sitan, la
infraestructura de servicios pblicos suele presentar un mayor nivel de exposicin a
las amenazas en las zonas donde se encuentran asentamientos en condiciones de
precariedad, especialmente en las reas marginales de las ciudades y en las zonas
rurales se presenta una mayor ocurrencia de fenmenos peligrosos que pueden
afectar, tanto los sistemas de prestacin de servicios pblicos domiciliarios, como
a la poblacin misma.

En lo que se refiere al factor institucional, se aborda la facultad del prestador de


servicios pblicos domiciliarios de generar capacidad en gestin del riesgo, tanto
en la identificacin y reduccin de sus riesgos, como en la respuesta ante posibles
emergencias, as como en su articulacin con las dems instituciones involucradas
en la prevencin y atencin de emergencias, a travs de los Consejos Municipales
y Departamentales de Gestin del Riesgo de Desastres.

Para la evaluacin institucional se deben tener en cuenta como mnimo los


siguientes aspectos:

19
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Tabla 5. Factores institucionales a evaluar en la persona prestadora


de los servicios pblicos domiciliarios

Corresponde a las condiciones especficas de localizacin, diseo, construccin


y caractersticas de la infraestructura que soporta la prestacin de los servicios de
Fsicos acueducto, alcantarillado y aseo, que condicionan su exposicin y
susceptibilidad frente a una amenaza.

Asociado a la tecnologa empleada para soportar las comunicaciones,


administracin de la informacin y sistematizacin de operaciones. Igualmente,
Tcnicos el dominio de la tecnologa para la reparacin de daos y capacidad de diseo
e implementacin de alternativas en situaciones de emergencia.

Relacionado con los mecanismos de operacin y mantenimiento de cada uno de


los componentes de los sistemas, instalaciones, redes y estructuras que
Operacionales
garantizan la continuidad y calidad del servicio, aun en condiciones de
emergencia. Es necesario tener en cuenta la redundancia y sectorizacin en los
sistemas as como la existencia y aplicacin de planes y protocolos para la
respuesta a emergencias.

Caractersticas del esquema institucional de la prestacin del servicio en


aspectos tales como capacidad financiera, administrativa, aspectos
contractuales, polticas empresariales, sistemas de gestin de calidad, instancias
para la gestin de riesgos y respuesta a emergencias, coordinacin interna e
imagen corporativa. As como la coordinacin interinstitucional con las
entidades del nivel local, regional y nacional en el sector de Agua y
Institucionales Saneamiento y en el marco del Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres.
Es importante analizar los mecanismos de comunicacin con los usuarios y la
comunidad en relacin con el reporte de condiciones anormales, las situaciones
de emergencia y los procesos de rehabilitacin del servicio. De igual forma se
debe analizar la capacidad y organizacin para brindar soporte a las medidas
adoptadas en las situaciones de riesgo y/o emergencias.

Asociado a la disponibilidad de recursos para realizar las intervenciones


necesarias en aspectos como conocimiento y reduccin del riesgo, y
manejo desastres, en el marco del Plan de Obras e Inversiones.
Econmicos En este factor tambin es de inters evaluar el esquema de
aseguramiento y la cobertura que ofrece frente a posibles situaciones de
desastre.

Asociado al estado de los recursos naturales y la capacidad de los


ecosistemas para absorber y resistir los efectos de una amenaza que se
presente en la zona. La posible alteracin en los equilibrios y procesos de
Ambientales regulacin en los ecosistemas de las cuencas abastecedoras y receptoras, los
procesos de degradacin de suelos, prdida de cobertura vegetal, alteracin
y sedimentacin de cauces, entre otros, son aspectos que condicionan este
factor de vulnerabilidad.

Fuente: Elaboracin propia

20
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Al igual que para el caso de las amenazas, las condiciones de vulnerabilidad requieren
un proceso de reconocimiento y evaluacin que debe ser realizado por las personas
prestadoras. El instrumento reconocido para tal fin es el anlisis de vulnerabilidad, que
consiste en un proceso para determinar los componentes susceptibles de dao o
interrupcin en los sistemas, los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de
manera importante la recuperacin, rehabilitacin y reconstruccin con los recursos
disponibles.

El anlisis de vulnerabilidad requiere ser planteado para cada una de las amenazas
identificadas que pueden afectar el sistema de prestacin, ya que los componentes de
infraestructura no presentan igual predisposicin a todos los tipos de amenaza; mientras
un tipo de estructura puede tener un adecuado comportamiento frente a sismos, puede
tener una alta exposicin a fenmenos como sequa, por ejemplo los embalses
construidos con criterios de sismoresistencia, pero en fuentes con variacin alta de sus
caudales.

1.2.3 RIESGO

Corresponde a los daos o prdidas potenciales que pueden presentarse debido a los
eventos fsicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnolgico, biosanitario o
humano no intencional, en un perodo de tiempo especfico y que son determinados por
la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se
deriva de la combinacin de la amenaza y la vulnerabilidad. (Ley 1523 de 2012,
Artculo 4)

Se expresa como la relacin conjunta de la vulnerabilidad y la amenaza, es decir,


consiste en el anlisis de la superposicin dinmica de ambos factores:

RIESGO = AMENAZA * VULNERABILIDAD

A partir del reconocimiento de los factores de amenaza y vulnerabilidad con incidencia


en el sistema de prestacin de los servicios pblicos es posible la configuracin de
escenarios de riesgo, que representen de manera integral las posibles consecuencias de
un evento peligroso sobre todo el proceso de prestacin, permitiendo la estimacin de
posibles daos, prdidas e impactos.

El riesgo, aplicado a la prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,


consiste en la identificacin y valoracin de las afectaciones, daos y prdidas
potenciales, asociadas a la posible ocurrencia de un evento peligroso, que pueden
incluir daos en la infraestructura de prestacin de los servicios, prdidas por ingresos
no percibidos, impactos en trminos institucionales, sociales y polticos, entre otros.

21
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

El estudio de riesgo debe considerar entonces cada una de las amenazas y los
factores de vulnerabilidad frente a la misma (fsicos, tcnicos, operacionales,
financieros, institucionales, etc.), para obtener el grado de prdida esperada
cuando un suceso particular ocurre.

El clculo de prdidas probables o esperadas, debe incluir tanto aquellas relacionadas


directamente con la infraestructura, como la prdida generada por ingresos no
percibidos a raz de la suspensin en los servicios e incluso los costos a incurrir por
efecto de deducibles en los esquemas de aseguramiento de la empresa.

El ejercicio de estimacin de riesgo debe orientar la definicin de acciones de


reduccin del mismo, priorizacin de inversiones y organizacin de funciones y
actividades para la preparacin de respuesta frente a posibles emergencias.

Un aspecto fundamental en los anlisis de riesgo debe considerar que desde la


perspectiva sectorial de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios y con
el propsito de establecer un enfoque integral, se establece la necesidad de
considerar y evaluar los dos posibles enfoques de riesgo descritos al inicio del
captulo 1, es decir el riesgo sobre el proceso de prestacin del servicio, y los
riesgos generados por efecto de la prestacin del servicio sobre la sociedad.

1.3 FORMULACIN DE LOS PROGRAMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES


SECTORIALES.

En los captulos 2, 3 y 4 se desarrollan los elementos para orientar a las personas


prestadoras de servicios pblicos domiciliarios en la formulacin de los programas de
gestin del riesgo de desastres para los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo.

Es necesario establecer la periodicidad de la revisin y ajuste de todo el programa,


considerando por lo menos una vez al ao adelantar esta tarea. De igual forma, es
primordial que se adelanten revisiones y ajustes extraordinarios por lo menos en dos casos:

La primera cuando se presente una emergencia, efectuando ajustes a la luz de la


aplicacin del plan de emergencia y contingencia (manejo del desastre) y de los
impactos originados sobre la infraestructura.

La segunda, es cuando se concluyan intervenciones de reduccin del riesgo, pues


esto implica que las condiciones de amenaza y/o vulnerabilidad han cambiado y
los escenarios de riesgo se han modificado.

El documento se desarrolla acorde a los tres procesos de gestin del riesgo establecidos
en la Ley 1523 de 2012, a saber, conocimiento del riesgo, reduccin del riesgo y
manejo de desastres.

22
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Figura 2. Proceso de la elaboracin de un programa


de gestin del riesgo de desastres en los sistemas AAA.
INVENTARIOS

ESTUDIO DE AMENAZAS
RESPUESTA Y RECUPERACIN
PREPARACIN PARA LA

ANLISIS DE EXPOSICIN

ANLISIS DEL RIESGO


EVALUACIN DE LA
VULNERABILIDAD
REQUERIMIENTOS

MANEJO DEL DESASTRE

CONOCIMIENTO DEL RIESGO


IDENTIFICACIN DEL RIESGO

ESTIMACIN DE DAOS
EJECUCIN DE LA RESPUESTA
Y RECUPERACIN
SECUENCIA DE ACCIONES

ESCENARIOS DEL RIESGO

MITIGABILIDAD DEL RIESGO

RIESGO NO MITIGABLE RIESGO MITIGABLE


ANLISIS POST-EVENTO

RIESGO ACEPTABLE

REDUCCIN DEL RIESGO

PROTECCIN FINANCIERA INTERVENCIN PROSPECTIVA INTERVENCIN CORRECTIVA

RETENCIN DEL RIESGO SEGUROS BONOS FONDOS DE RESERVA

Fuente: Elaboracin propia

23
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
CAPTULO 2
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Un programa de gestin del riesgo de desastres debe basarse en el conocimiento real de


las condiciones locales del riesgo sectorial, que permita entender las posibles
implicaciones de la escenificacin de un desastre, y sea soporte para estructurar los
procesos de la gestin, es decir, la reduccin del riesgo y el manejo de los desastres,
sobre los cuales se desarrollan los numerales 2.2 y 2.3 de este documento.

2.1 IDENTIFICACIN Y ANLISIS DE AMENAZAS

Teniendo en cuenta que el territorio donde se encuentra el sistema de prestacin, presenta


unas condiciones biofsicas particulares, requiere como primera medida identificar los
fenmenos potencialmente peligrosos con injerencia en el rea de inters, que para el
caso de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo se propone que
incluya al menos:

Cuencas abastecedoras.
Infraestructura de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo.
Infraestructura administrativa.
Localizacin de usuarios.
Zonas para la disposicin final de residuos.

Las posibles fuentes de informacin para la identificacin de dichos fenmenos, incluyen,


entre otros:

Inventarios histricos de desastres.


Estudios previos para el diseo de infraestructura (plantas, edificaciones, redes, etc.)
Planes de Ordenamiento Territorial.
Planes Locales de Gestin del Riesgo.
Planes Locales de Emergencia y Contingencia (a nivel municipal).
Atlas Regionales de Amenazas.
Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas Hidrogrficas.

A su vez, cada una de las posibles amenazas, requiere una informacin base detallada.
A continuacin se presenta una orientacin de dicha informacin:

Fuentes sismognicas.
Amenaza ssmica regional.
Mapas y estudios de microzonificacin ssmica y de neotectnica.
Hidrologa e hidrulica de fuentes abastecedoras, con datos de caudales mximos
y mnimos.
Datos de estaciones hidrometeorolgicas.
Mapas de inundaciones.
Formaciones superficiales.

25
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Geomorfologa, con datos de formas de pendiente e inventarios de deslizamientos o


reas susceptibles a fenmenos de remocin en masa.
Mapas de amenaza volcnica
Mapas con infraestructura vial (transporte terrestres de sustancias txicas y peligrosas),
poliductos e industria qumica.

Es importante considerar la escala de la informacin geogrfica, de tal forma que permita


realizar los anlisis al nivel de detalle adecuado y obtener insumos necesarios para la
toma de decisiones.

Esta informacin permitir identificar las amenazas sobre las cuales se debe trabajar en
el rea de prestacin del servicio, con aplicacin de matrices como la siguiente:

Tabla 6. Matriz para la identificacin de amenazas

AMENAZA Si No

Inundaciones
Fenmenos de remocin en masa
Avenidas torrenciales
Sequas
Meteorolgicas
Sismos
Erupciones volcnicas
Incendios
Desertificacin
Contaminacin
Acciones violentas
Colapsos en la infraestructura

Fuente: Elaboracin propia

a. Superposicin de informacin: Sobre la informacin espacializada de las amenazas,


se superpone la infraestructura y los diversos componentes del sistema de prestacin, a fin
de identificar los elementos que se encuentran expuestos ante cada una de las amenazas.

La imagen que se presenta a continuacin como ejemplo, contiene la infraestructura de


acueducto (lneas en azul claro) con un plano de la amenaza por remocin en masa y la
ubicacin de la zona urbanizada (manzanas).

26
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Figura 3. Ejemplo superposicin de informacin

Convenciones
Red de Acueducto
Manzanas
Amenaza Remocin en Masa
NIVEL_AMENAZA
ALTO
MEDIO
BAJO

De esta manera se pueden identificar los componentes ms crticos por su mayor


exposicin, as como las amenazas que pueden comprometer mayor proporcin del
sistema, a manera de ejemplo se presentan las siguientes matrices de cruce:

Tabla 7. Matriz de cruce de amenazas para el sistema de alcantarillado

SISTEMA DE ALCANTARILLADO

AMENAZA
Componente Avenidas Remocin
Ssmica Inundaciones Torrenciales Volcnica en masa Antrpica

REDES LOCALES Media Media Baja Baja Media Muy alta

COLECTORES Media Muy alta Media Baja Media Muy alta


INTERCEPTORES Media Muy alta Media Baja Baja Alta
PLANTAS Media Alta Baja Baja Baja Media

Fuente: Elaboracin propia

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Tabla 8. Matriz de cruce de amenazas para el sistema de acueducto

SISTEMA DE ACUEDUCTO

AMENAZA
Componente Avenidas Remocin
Ssmica Inundaciones Torrenciales Volcnica en masa Antrpica

CAPTACIN Alta Media Muy alta Baja Alta Media

CONDUCCIN DE
Alta Media Muy alta Baja Alta Alta
AGUA CRUDA

POTABILIZACIN
Alta Alta Muy alta Baja Alta Alta
(TRATAMIENTO)

ALMACENAMIENTO Alta Alta Muy alta Baja Baja Media


REDES DE
DISTRIBUCIN Alta Alta Baja Baja Baja Media

Fuente: Elaboracin propia

2.2 EVALUACIN DE LA VULNERABILIDAD

A partir de la delimitacin de los escenarios de posible afectacin para cada una de las
amenazas identificadas, se debe realizar el anlisis de vulnerabilidad respectiva.

El primer paso para las posteriores evaluaciones, consiste en la identificacin de la


exposicin del sistema ante las diferentes amenazas, aplicando instrumentos como el
siguiente:

Tabla 9: Matriz para el anlisis de exposicin del sistema de acueducto ante diferentes amenazas

Aguas Redes
Captacin Aduccin Pretratamiento crudas Tratamiento Matrices Distribucin

Inundaciones
Fenmenos de remocin en masa X X X X
Avenidas torrenciales X X X X
Sequas X X X X X X X
Meteorolgicas
Sismos X X X X X X X
Erupciones volcnicas
Incendios X
Desertificacin
Contaminacin X
Acciones violentas X
Colapsos en la infraestructura

Fuente: Elaboracin propia

28
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De igual forma deben establecerse los factores de vulnerabilidad a ser evaluados, que
como mnimo deben incluir: fsico, institucional, operacional, tcnico, econmico

Para cada uno de los factores se requiere la definicin de variables a travs de las cuales
se evaluar el respectivo factor. A manera de ejemplo se presenta la siguiente tabla.

Tabla 10. Ejemplo de identificacin de variables


para evaluacin de factores de vulnerabilidad

FACTOR DE
VULNERABILIDAD VARIABLE CRITERIO DE VALORACIN

Nmero de suspensiones al mes


Continuidad en el servicio de acueducto Duracin de la suspensin

Tratamiento y calidad del agua Anlisis de calidad de agua oportunos,


durante las situaciones de emergencia

Nivel de sectorizacin en la prestacin de los


Operacional Sectorizacin servicios en caso de emergencia

Prdidas de agua % de prdidas tcnicas y operacionales


Nmero de horas que tarda la empresa en dar
Respuesta ante daos de infraestructura respuesta al reporte de daos de infraestructura

Existencia de un plan de emergencia y Si existe o no un plan actualizado


contingencia actualizado

Programas de capacitacin tcnica al personal en


Fortalecimiento de capacidad tcnica
los temas relacionados con la gestin del riesgo

Esquema de coordinacin de acciones con actores


Institucional Coordinacin interinstitucional locales y regionales para la gestin del riesgo
(prevencin y atencin de desastres)

Seguimiento a la gestin del riesgo Seguimiento y evaluacin de medidas de reduccin


del riesgo implementadas y control de resultados.

Medios de comunicacin para ser usados La calidad y cantidad de los medios de


en condiciones de emergencias comunicacin

Seguridad en el proceso de administracin


Tcnica de la informacin, aun en situaciones Si existe o no seguridad en los procesos
de emergencia.

Sistematizacin de operaciones
relacionadas con la reduccin de riesgos Si existe o no la sistematizacin
y atencin de emergencias.

Fuente: Elaboracin propia

29
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En la medida que se realice un ejercicio riguroso de identificacin de variables y


asignacin de criterios de valoracin para los diferentes factores de vulnerabilidad, se
garantizar una mejor aproximacin al nivel de vulnerabilidad del sistema de prestacin
de servicios, as como se lograr una acertada priorizacin de aspectos a intervenir para
la reduccin del riesgo.

Acorde a la experiencia de la persona prestadora, en relacin con situaciones de


emergencia presentadas histricamente, el conocimiento detallado del sistema, sus
debilidades y fortalezas, se puede establecer el peso relativo de cada variable frente al
respectivo factor de vulnerabilidad. Solo a manera de ilustracin se presenta el siguiente
ejemplo:

Tabla 11: Ejemplo de evaluacin de vulnerabilidad

FACTOR DE
VULNERABILIDAD VARIABLE PESO DE VARIABLE

Continuidad en el servicio 0.2


Tratamiento y calidad del agua 0.2

Operacional Prdidas de agua en el sistema 0.1


Capacidad de respuesta 0.2
Plan de emergencia y contingencia 0.2
Sectorizacin 0.1
Subtotal 1.0

Fuente: Elaboracin propia

Cada una de las variables debe ser calificada acorde a una escala que sea
correspondiente con las caractersticas del sistema y la disponibilidad de informacin.

2.2.1 IDENTIFICACIN DE VARIABLES PARA CADA UNO DE LOS FACTORES DE


VULNERABILIDAD:

Para la evaluacin de cada uno de los factores de vulnerabilidad identificados, se deben


seleccionar las variables y/o criterios de valoracin, que permitirn su calificacin y
ponderacin.
A manera de referencia se presenta la siguiente agrupacin de variables por cada uno
de los factores:

FSICA. Cada uno de los componentes de los sistemas de acueducto y alcantarillado


acorde a sus caractersticas especficas, estn compuestos por una serie de estructuras
que pueden requerir la definicin de variables propias, no aplicables al resto de
estructuras o componentes. A manera de ilustracin, se presentan posibles variables para
los diferentes componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo:

30
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Sistema de Acueducto

Para las obras civiles, como son: captacin, obras de proteccin, aduccin,
canales, desarenador, box coulvert y tanques, se evala por lo menos las siguientes
variables:

Tipo de material
Estado
Ao de construccin
Estructura

Para los elementos de soporte, como son las estaciones de bombeo, los sistemas
elctricos e instrumentacin, se consideran las variables:

Estado
Ao de instalacin
Redundancia
Caudal o potencia

En lo relacionado con los accesorios se evala el tipo, ao de instalacin y estado


de las uniones

Frente a la conduccin de aguas por tubera, se considera como mnimo:

Tipo
Dimetro
Estado
Unin
Ao de la tubera
Considerar si est enterrada, a media ladera, al aire libre o adosada a
puentes, entre otros
Evaluacin detallada del uso de qumicos, considerando la estructura para la
cloracin y el manejo mismo del cloro

Sistema de Alcantarillado

Para las obras civiles, como son cmaras, obras de proteccin, box coulvert y
cabezales, se evala por lo menos las siguientes variables:

Tipo de material
Estado
Ao de construccin

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Frente a la conduccin de aguas por tubera, se considera como mnimo:

Tipo
Dimetro
Estado
Unin
Ao de la tubera
Considerar si est enterrada, a media ladera, al aire libre o adosada a puentes,
entre otros

En lo relacionado con los accesorios, se evala el tipo, ao de instalacin y estado de las uniones.

Se realiza un anlisis detallado para las plantas de tratamiento de aguas residuales,


considerando por lo menos las mismas variables de las obras civiles.

Sistema de aseo

Se requiere una aplicacin de por lo menos las siguientes variables:

Tabla 12: Variables para los factores de vulnerabilidad del sistema de aseo

Tipo de estructura
Estado
Sistema de
ALMACENAMIENTO almacenamiento Ao de construccin
temporal
Acceso
Tipo de estructura
APROVECHAMIENTO Plantas de clasificacin Estado
y separacin
Ao de construccin
Tipo de estructura
DISPOSICIN Sistema de disposicin final Estado
(Rellenos sanitarios)
Ao de construccin
Caractersticas del sistema
de recoleccin y transporte
RECOLECCIN Ruteo
Interrupcin de vas por
inundaciones o deslizamientos

Fuente: Elaboracin propia

Para los tres servicios debe considerarse de forma independiente las edificaciones
administrativas, donde las variables fundamentales se asocian al cumplimiento de las
estructuras, de la norma sismoresistente y su estado.

Finalmente se obtendr una calificacin de la vulnerabilidad, por lo menos en tres rangos:


vulnerabilidad alta, media y baja; donde baja es el factor de menor susceptibilidad a
sufrir daos, y por consiguiente alta, es la de mayor susceptibilidad.

32
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

2.3 LA IDENTIFICACIN DEL RIESGO

La identificacin o conocimiento del riesgo consiste en elaborar un pronstico de los


posibles efectos de un fenmeno potencialmente daino sobre la sociedad y sus bienes y
servicios. El anlisis propuesto se fundamenta en el principio bsico de que el riesgo es
el producto de la interrelacin de la amenaza y la vulnerabilidad.

Es un pronstico, en la medida que su estudio se basa en la evaluacin de escenarios


probables, que deben asociarse a uno o varios fenmenos peligrosos, y que entre otros,
muestra sus resultados a travs de mapas, cuyas variables por ser de caractersticas
dinmicas, son objeto de cambio permanente.

Para la identificacin del riesgo de los servicios pblicos domiciliarios es necesario


elaborar estudios en diferentes escalas que permitan visualizar un contexto general de los
servicios frente a los riesgos, que sirva de carta de navegacin para su reduccin; as
mismo, que definan las porciones del territorio y del servicio que requieren de mayor
detalle en los anlisis y diseo de obras, debido a la gran extensin de territorio ocupado
por las redes de acueducto y alcantarillado, por su carcter lineal. As mismo, las
estructuras de apoyo para la prestacin de los servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo.

Entre los productos finales del conocimiento del riesgo, se debe incluir la estimacin de
daos o prdidas potenciales directas e indirectas, consistente en un clculo de los costos
en que puede incurrir el prestador de servicio para reponer, reparar o reconstruir la
infraestructura afectada en caso de que un escenario se haga realidad.

Se debe incluir adems el clculo de tiempo que puede implicar el restablecimiento del
servicio y la poblacin (nmero de usuarios) que se veran afectados, lo que permite hacer
un clculo de los ingresos que dejara de percibir la entidad por no prestar el servicio, as
como los costos en que puede incurrir por llevar agua (en caso de acueducto) por medios
alternativos a los usuarios afectados, esto corresponde a prdidas indirectas.

Ejemplo de prdidas directas


Daos en infraestructura, totales o parciales
Ejemplo de prdidas indirectas
Reduccin de los ingresos por la no prestacin del servicio.

Existen muchas propuestas metodolgicas para estimar el riesgo, pero en general todas
se soportan en el estudio del fenmeno o amenaza al cual se asocian, ya sea de carcter
natural, socionatural o antropognico, pero siempre fundamentado en el mbito territorial,
las escalas y los requerimientos tcnicos de los estudios a elaborar. Un ejemplo de esto se
puede evidenciar en los estudios de riesgos asociados a dos fenmenos naturales, sismos

33
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e inundaciones. El sismo implica un trabajo de mayor rea territorial y la evaluacin de la


resistencia de toda la infraestructura frente a las ondas ssmicas, mientras que las
inundaciones se abordan especficamente sobre la zona de influencia de fuentes hdricas.
Una forma de gran aplicacin, consiste en el cruce de la amenaza y la vulnerabilidad a
travs de matrices como la siguiente:

Tabla 13: Matriz de Amenaza vs. Vulnerabilidad

VULNERABILIDAD
ALTA MEDIA BAJA
AMENAZA
ALTA ALTA ALTA MEDIA
MEDIA ALTA MEDIA MEDIA
BAJA MEDIA MEDIA BAJA

Fuente: Elaboracin propia

Es necesario aclarar que no es pertinente enunciar una metodologa de carcter general


para el conocimiento del riesgo. stas se deben adaptar y considerar a la luz de las
especificidades de un territorio, el tipo de amenaza en evaluacin y la disponibilidad de
informacin.

Algunas consideraciones tcnicas para estimar el riesgo

La evaluacin de la vulnerabilidad, depende del tipo de amenaza que se


estudia, no obstante, existen algunos aspectos que siempre deben considerarse
en cualquier estudio de riesgos y que van ms all del anlisis de exposicin o
de la valoracin de la resistencia de los materiales de la infraestructura, tales
como las condiciones polticas, sociales y econmicas de la poblacin, o en el
caso especfico del objeto de esta publicacin, de la estructura institucional para
la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios.

Igualmente, se debe considerar la capacidad de absorber, responder y


recuperarse del impacto de un suceso. Estos anlisis incluyen la percepcin
global y colectiva del riesgo a investigar, las caractersticas culturales, de
desarrollo y de organizacin de las sociedades que favorecen o impiden la
prevencin y mitigacin.

A partir de la evaluacin de amenazas y vulnerabilidades, se debe llegar a


conocer los escenarios de riesgos, cuyo nivel de detalle ser mayor a medida
que se avance en el nivel del conocimiento. Entre mayor detalle se logre en los
anlisis de riesgo, ser ms fcil y eficiente la toma de decisiones. Los anlisis
finales se pueden representar en un mapa de zonificacin de riesgos.

34
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

2.4 RIESGO MITIGABLE

El producto final de los estudios de riesgo, se debe convertir en una herramienta de


soporte para la toma de decisiones en la planificacin del sector, como la priorizacin de
intervenciones para la reduccin del riesgo, entre otras. Motivo por el cual, es pertinente
que se detallen aspectos como los riesgos mitigables y no mitigables.

El riesgo mitigable consiste en la identificacin de los factores de la amenaza y


vulnerabilidad que pueden ser intervenidos para la disminucin del riesgo, por medio de
mecanismos tcnicos y econmicos asequibles para los prestadores de servicios,
socialmente aceptables y ambientalmente viables, es decir, aquello que podemos
realmente intervenir desde la prestacin de los servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo.

Los riesgos identificados como mitigables, sern objeto de anlisis de la aceptabilidad


del riesgo, con la consecuente evaluacin de la intervencin por parte de los prestadores
de servicios, con el fin de atenuar los efectos.

Por el contrario, el riesgo no mitigable, se relaciona con las limitaciones tcnicas y


econmicas que impiden intervenir los factores de la amenaza y vulnerabilidad, lo que
implica que se debe proceder a otros instrumentos de gestin del riesgo, como son los
financieros, de tal forma que se cuente con alternativas de recursos para posibles
emergencias que se puedan presentar. Esto a la vez implica que los planes de
emergencia y contingencia deben reflejar de forma clara el manejo que se debe dar para
las emergencias originadas por el riesgo no mitigable.

Ejemplo de riesgo no mitigable


Diseo, construccin y operacin de infraestructura de acueducto para sismos de
magnitud superior a los ocho grados en la escala Richter.

35
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

2.5 RIESGO REMANENTE

A partir de los escenarios de riesgo mitigable, es conveniente definir el


riesgo remanente, entendido este, como aquellos daos y/o prdidas
esperadas (potenciales) que quedan despus de aplicada la reduccin del
riesgo. Ese sera el riesgo objeto de manejar con proteccin financiera y un
plan de respuesta.

Ejemplo de riesgo remanente


Diseo y construccin de infraestructura de alcantarillado en zonas inundables,
donde generalmente se interviene por los beneficios topogrficos, que permiten
recolectar las aguas residuales en las partes ms bajas de los centros poblados,
reduciendo costos por bombeo, a pesar de los impactos que pueden generar las
inundaciones.

36
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

No aceptar el riesgo implica que se toma la decisin de inter venirlo, es decir,


de reducir el riesgo como se propone en el Captulo 3.

Para el riesgo remanente se debe adelantar la misma gestin que para el no


mitigable, es decir, instrumentos financieros y fortalecer el plan de
emergencia y contingencia.

De acuerdo a lo expuesto anteriormente, los criterios mnimos para el


anlisis del riesgo son:

Un estudio de riesgos debe contener por lo menos los siguientes tems:

Identificacin de las amenazas de mayor recurrencia en el territorio


donde se presta el ser vicio.
La magnitud mxima esperada de un fenmeno peligroso y la definicin
clara del territorio donde puede presentarse.
Representacin cartogrfica, por lo menos en dos escalas de trabajo,
una general para todo el territorio donde se presta el ser vicio pblico
domiciliario, y una detallada para las reas de mayor probabilidad de
ocurrencia de una amenaza, estableciendo diferentes niveles en rangos
de por lo menos tres colores.
Definicin de los elementos expuestos a la amenaza y su capacidad de
resistir o soportar los posibles impactos.
Diagnstico de las condiciones y capacidades institucionales tcnicas,
operativas e institucionales actuales y anlisis por escenarios para
afrontar y recuperarse de una amenaza particular.
Mapa de rangos de vulnerabilidad en las mismas escalas de los mapas
de amenazas.
Definicin de los escenarios de riesgo, cuantificacin de daos mximos
posibles y estimacin de prdidas mximas probables.
Mapa de riesgos, definiendo en escala de colores los diferentes niveles
de riesgo.
Definicin de los riesgos mitigables, no mitigables, y aceptables.
Priorizacin de los riesgos a inter venirse, de acuerdo a su recurrencia y
magnitud mxima probable, con el objetivo de orientar la definicin de
anlisis y diseos detallados complementarios y de planes operacionales
de emergencia especficos.
La priorizacin adems debe basarse en las prdidas posibles de los
sistemas, consistente en el valor adverso de orden econmico, social o
ambiental alcanzado por emergencias o desastres.

37
REDUCCIN
DEL RIESGO
CAPTULO 3
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

La reduccin de riesgos busca definir e implementar medidas para cambiar o disminuir


las condiciones de riesgo existente (mitigacin) y evitar futuras condiciones de riesgo
(prevencin), con el fin de reducir las probabilidades que se presenten situaciones de
emergencias y reducir los impactos o efectos adversos de los desastres sobre los servicios
pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, moderando los tiempos de crisis, entendida
sta como la perturbacin de las condiciones de normalidad7.

Ejemplos de medida de mitigacin Gestin Correctiva


Construir pondajes previos a la captacin para que en tiempo de
invierno se decanten picos de turbiedad
Reforzar estructuralmente plantas de tratamiento y tanques de
almacenamiento construidos sin criterios de sismo resistencia en una
zona de alta actividad ssmica.

Ejemplo de medida de prevencin Gestin Prospectiva


Identificar las zonas susceptibles a fenmenos de remocin en masa
donde no se debe construir nueva infraestructura.
Fortalecer la gestin institucional y urbana en las regiones de
sismicidad alta para que toda la infraestructura se construya con
estructuras sismo resistentes.

El hecho de implementar actividades en torno a la reduccin del riesgo, no


significa que los fenmenos naturales dejarn de suceder, ni que se lograr la
disminucin total de sus efectos, pero s implica que se aminoren la magnitud de
los impactos, se aumente la capacidad de absorberlos o resistirlos y de
recuperarse de un evento.

Generalmente los riesgos existentes se disminuyen por medio de la reduccin de la


vulnerabilidad, en especial mejorando la capacidad de la infraestructura de resistir
el impacto de una amenaza o contando con redundancias. No obstante y debido
al avance tecnolgico, en la actualidad se puede intervenir la amenaza
controlando el curso del fenmeno, reduciendo su magnitud o disminuyendo su
frecuencia, lo cual se logra especialmente con la intervencin de las amenazas
socionaturales y antropognicas.

Las medidas para reducir el riesgo se pueden agrupar en medidas estructurales y


no estructurales.

7 Basado en el marco conceptual desarrollado por la RED y la Ley 1523 de 2012 Artculo 4.

39
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Tabla 14.Tipo de medidas para la reduccin del riesgo

Generalmente se asocian a obras civiles, tras su implementacin


Estructurales modifican en el corto plazo la incidencia directa de los riesgos.

Su implementacin afecta en el mediano y largo plazo la dinmica


No de los riesgos.
Estructurales Incluye leyes, regulaciones, reglamentaciones frente al uso del
suelo, campaas educativas y procesos de participacin
ciudadana entre otras.

Fuente: Elaboracin propia

La reduccin del riesgo debe entonces convertirse en prioridad para los prestadores
de servicios pblicos domiciliarios, como instrumento que aporte a lograr las metas
sectoriales de cobertura, calidad y continuidad, con equilibrio financiero que asegure
la sostenibilidad del servicio.

Esta fase debe plasmarse en proyectos a ejecutarse en el corto, mediano y largo


plazo, que definan de forma detallada las medidas de prevencin y mitigacin a
ejecutarse en cada plazo acorde a la capacidad financiera de la entidad y a la
prioridad dada en los escenarios de riesgo. Adems, debe incluir los diseos
detallados de las medidas estructurales y no estructurales de mitigacin de riesgos, los
plazos de ejecucin y los estudios que soportan la eleccin de las medidas.

Dichos proyectos se incluirn en los Planes de Obras e Inversiones POI que el


respectivo prestador de servicio de acueducto y alcantarillado define en los diferentes
periodos de inversin, as mismo se articula con las herramientas de planificacin
previstas para la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, tales como: las
disposiciones del decreto 1575 de 2007 por el cual se establece el sistema para la
proteccin y control de la calidad del agua para consumo humano, los Planes de
Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV-los Planes de Gestin Integral de
Residuos Slidos -PGIRS- de igual manera, en los casos que los prestadores de
servicios cuenten con planes maestros.

40
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

En la prestacin del servicio de acueducto el instrumento de planificacin tradicional


se denomina Plan Maestro de Acueducto, no obstante este no tiene un soporte
normativo que obligue su elaboracin, por tanto se recomienda que en los casos en
que la persona prestadora cuente con este instrumento, considere los proyectos de
reduccin de riesgo en su elaboracin, caso contrario, como se enunci
anteriormente, se incluirn en los POI respectivos.

Los PSMV, que deben ser presentados por las personas prestadoras del servicio de
alcantarillado a las autoridades competentes, segn las especificaciones contenidas
en la Resolucin 1433 de 2004, contemplan la identificacin de los riesgos
existentes y la determinacin de acciones de intervencin necesarias.

Dentro del diagnstico del sistema de alcantarillado se debe incluir la identificacin


de las condiciones de riesgo que presentan cada uno de los componentes, as como
la definicin de indicadores de seguimiento que no slo reflejen el avance fsico de
las obras sino el impacto que stas generan sobre la reduccin del riesgo.

Para el servicio de aseo, reglamentado por los Decretos 1713 del 2002 y 1505 de
2003, se establece el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos PGIRS, que
deben formular los municipios, donde uno de los componentes es el Plan de
Emergencia y Contingencia. Dentro del diagnstico para la formulacin del PGIRS
se requiere identificar las condiciones de riesgo asociadas a la prestacin del
servicio as como el registro de emergencias y eventos desastrosos que hayan
generado afectacin sobre el servicio. Dicho diagnstico puede realizarse
conservando el enfoque planteado en la metodologa para la elaboracin del
PGIRS, identificando los problemas asociados, sus causas y posibles consecuencias
y las responsabilidades y actores involucrados.

41
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

3.1 PROTECCIN FINANCIERA

Por la certeza tcnica, cientfica y emprica de los riesgos existentes, por las
limitaciones tecnolgicas y econmicas, el grado de riesgo no puede reducirse al
nivel deseado de cero, por tanto se buscan alternativas para acceder a mecanismos
financieros, que permitan a los prestadores de servicios pblicos domiciliarios
afrontar con mayor facilidad los posibles impactos residuales de una situacin de
emergencia o desastre.

El concepto residual se refiere a los rangos de riesgos que se alcanzan tras aplicar
las medidas para su reduccin y elaborar planes operativos de emergencia
especficos a las condiciones locales, que conlleva a la estrategia de transferencia
del riesgo.

Busca que los prestadores de servicios pblicos domiciliarios cuenten con los
recursos econmicos en el momento que se presente una emergencia o desastre y se
puedan cubrir total o parcialmente las posibles prdidas que origine. Esto implica
que en el anlisis del riesgo, los impactos esperados por una emergencia o desastre
sean cuantificados como potencial de prdidas econmicas, considerando los tres
enfoques de la gestin del riesgo sectorial, con el fin de analizar tanto el impacto
sobre la infraestructura como los posibles daos a terceros.

Entre los instrumentos financieros disponibles estn los seguros, bonos, retencin del
riesgo y los fondos de gestin del riesgo de desastres. Estos mecanismos son
complementarios, por tanto es recomendable evaluar la forma de usarlos
simultneamente en la gestin del riesgo de cada prestador de servicio, de tal forma
que cubra diferentes escenarios de emergencia o desastre, de acuerdo a su
capacidad fiscal.

A continuacin se presenta una descripcin de los diferentes mecanismos de


transferencia del riesgo8:

Los seguros consisten en transferirle el riesgo a una compaa de seguros, a travs


de plizas que incluyen una forma de deducible, la parte asegurada, en este caso
el prestador de los servicios pblicos domiciliarios, debe cubrir la primera porcin de
la prdida (deducible). Esto significa que la compaa de seguros slo es
responsable de dao a la propiedad cuando el monto excede el porcentaje de
prdida establecida en el deducible y hasta una cantidad mxima tambin
pre-especificada de cobertura lmite.

8 Basado en la propuesta de Transferencia del Riesgo de la ciudad de Manizales, 2006,


www.manizales.unal.edu.co/gestion_riesgos , y los documentos elaborados por Cardona O.D., 2005

42
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

El seguro en s mismo no es considerado como una medida de mitigacin


porque, redistribuye la prdida en lugar de reducirla. Un programa de seguros
cuidadosamente diseado, sin embargo, puede estimular la adopcin de
medidas de mitigacin, asignando un precio al riesgo y creando incentivos
financieros a travs de descuentos aplicables a las tasas de las primas,
deducibles ms bajos y/o lmites de cobertura ms altos, condicionados a la
implementacin de dichas medidas de reduccin del riesgo.

Los bonos son activos financieros de renta fija. Los agentes involucrados en la
emisin de un bono son el emisor (prestador de servicio en este caso) y el
inversionista. En su forma ms simple, el inversionista compra un ttulo de cierto
valor (principal) que le ser devuelto al final de cierto perodo (fecha de madurez
del bono). A lo largo de este intervalo de tiempo, recibe cupones (flujos de
efectivo a partir del inters que ofrezca el bono) con cierta periodicidad.

Para el caso especfico de riesgos, existen los denominados Bonos de Catstrofe


(Cat Bonds), diferencindose de los otros bonos en que estn sujetos a riesgo de
crdito (riesgo de no pago o "default" por parte del emisor) en todo o parte del
principal y/o de los cupones en el caso de la ocurrencia de cierto desastre
previamente especificado.

En lo que respecta a la retencin del riesgo, se basa en la aceptabilidad del


riesgo, es decir, no se justifica la cobertura de seguros o emisiones de bonos
debido, por ejemplo, a la obsolescencia del bien, o porque la posibilidad de
prdida es extremadamente baja y puede ignorarse, o porque la prdida es tan
alta que su transferencia costara tanto como las prdidas que se ocasionaran.

El autoseguro, se considera una figura de retencin del riesgo. Esta estrategia


consiste en tomar medidas para el control del riesgo y asumir las prdidas
potenciales. Tiene como finalidad mejorar la relacin entre primas y garantas
ofrecidas por las compaas de seguros y por lo tanto bajar los costos de los
riesgos.

Esta figura de autoseguro, se relaciona con los fondos de gestin del riesgo de
desastres, consistentes en definir una cuenta especial en los planes de obras e
inversiones, orientados especficamente a la atencin de las emergencias, y en
caso de que al cierre del ao fiscal no se hubiese presentado una emergencia o
desastre, los recursos se orientan a fortalecer el conocimiento y la reduccin del
riesgo. La definicin de los montos que se deben destinar a estos recursos se
basa en los estudios de riesgos y los clculos de los costos de impacto,
deduciendo las coberturas de seguros. Los recursos que no se gasten en una
vigencia, sern destinados a los proyectos de reduccin del riesgo de la
vigencia siguiente.

43
MANEJO
DEL DESASTRE
CAPTULO 4
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Este captulo est orientado a la formulacin y aplicacin de los instrumentos para el


manejo de las emergencias asociadas a la prestacin de los servicios pblicos de
acueducto, alcantarillado y aseo, con herramientas como los planes de emergencia y
contingencia.
La normatividad sectorial exige que los prestadores de servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo formulen y actualicen sus planes de contingencia (Artculos 197 y
201 de la Resolucin 1096 del 2000, Reglamento Tcnico para el Sector de Agua
Potable y Saneamiento Bsico, RAS; Art 42 Ley 1523 de 2012), sus planes de
emergencia y contingencia (Art 42 Ley 1523 de 2012), e inclusive los planes
operacionales de emergencia (Art 30 Decreto 1575 de 2007), que ha conllevado a
cierta confusin respecto a la diferencia de estos instrumentos.
La norma en general, sin entrar en la discusin conceptual del nombre propuesto, busca
que los prestadores de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo elaboren
un instrumento de planificacin que incluya procedimientos generales de atencin de
emergencias y procedimientos especficos para cada escenario de riesgo identificado,
que incluye la definicin de la organizacin institucional, definicin de funciones,
responsabilidades y procedimientos generales para enfrentar un evento especfico de
emergencias.

Buscando cumplir con este requerimiento, el instrumento en este documento se


desarrollar como Planes de Emergencia y Contingencia, en concordancia con
Resolucin 154 de 2014 expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Tambin se desarrolla en esta seccin un tem que orienta la aplicacin de estos planes
en caso de que se presente una emergencia y otro tem para la formulacin de los planes
de recuperacin, que considera la rehabilitacin y reconstruccin de la infraestructura
afectada, como el trabajo interinstitucional a nivel local para desastres de gran magnitud.

45
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

4.1 PLANES DE EMERGENCIA Y CONTINGENCIA

4.1.1 PREPARACIN DE LA RESPUESTA

Consiste en la elaboracin de un documento especfico para orientar a la persona


prestadora de servicios pblicos domiciliarios, para enfrentar posibles desastres.

Una emergencia consiste en la alteracin o interrupcin de las condiciones normales de


actividad de la comunidad, causada por un suceso que requiere de la reaccin
inmediata y la atencin o preocupacin de las entidades del estado, los medios de
comunicacin y de la comunidad en general9.

En el sector de agua potable y saneamiento bsico, prepararse o planear la atencin de


emergencias consiste en definir la cadena de acciones que deber poner en marcha un
prestador de servicios pblicos domiciliarios, para recuperar la normalidad de prestacin
de los servicios en el menor tiempo posible y de esa forma, reducir los impactos negativos
en beneficio de los usuarios. De igual forma debe establecer los mecanismos de
comunicacin y articulacin con los organismos locales, para establecer actividades
coordinadas durante la atencin de emergencias.

Un plan de emergencia y contingencia se basa en el conocimiento que tenga el prestador


de servicios pblicos domiciliarios de sus riesgos, es decir, que en la medida que se
profundiza en el conocimiento, se deben ajustar los planes. Es por este motivo que este
tipo de instrumentos deben ser en su concepcin, flexibles, pues deben adecuarse a los
cambios de los escenarios del riesgo, ajustarse en la medida que se mejora el
conocimiento de los mismos y acoplarse a diferentes circunstancias institucionales y
sociales.

As mismo, los planes de emergencia y contingencia deben ser10:

PARTICIPATIVOS En la medida en que los actores involucrados en la ejecucin del plan


participen en su elaboracin, habr una mayor probabilidad de que lo planeado se lleve
a cabo.

ACTUALES Incorporar desde su concepcin mecanismos que faciliten su actualizacin,


con la periodicidad y alcance pertinente.

REALES Y OBJETIVOS Basado en las realidades existentes, considerando capacidades


y vulnerabilidades, con medidas factibles de aplicacin.

9 CARDONA, Omar Daro. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina. ICF Consulting. Ingeniar
Ltda Consultores. Plan Nacional de Gestin de Riesgos de la Repblica Dominicana. Santo Domingo, Julio2001.
10 Cartilla plan local de emergencia y contingencia, Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, 1998.

46
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Las personas prestadoras del servicio pblico de acueducto, alcantarillado y aseo


deben priorizar sus escenarios de trabajo, en especial porque es comn que en las
distintas zonas, coincidan diferentes factores amenazantes, y por tanto mltiples
escenarios de riesgo, motivo por el cual, es recomendable que en la elaboracin de
los planes de emergencia y contingencia den prioridad al anlisis y tratamiento de
los riesgos de mayor probabilidad de ocurrencia en el mbito de su aplicacin.
La planeacin de la atencin, se basa por lo menos, en cuatro aspectos fundamentales:

1. La ocurrencia misma del evento y sus impactos sociales, econmicos y ambientales.


2. Los requerimientos institucionales, los recursos fsicos y humanos para atender los
posibles impactos causados por un evento.
3. La secuencia coordinada de acciones que deben realizar el prestador de servicio y
las autoridades municipales o regionales, para responder ante los impactos
causados por el evento.
4. El anlisis posterior al evento para conocer si las acciones realizadas tuvieron el
impacto previsto.
Al final del proceso de planeacin, el prestador contar con los procedimientos definidos
para cada riesgo, donde se establecen los instructivos e informacin necesaria para preparar,
movilizar y utilizar los recursos disponibles del prestador de servicios, en forma eficiente frente
a la emergencia, y establecer si es necesario acceder a ayuda externa.
Igualmente considerar los medios para su actualizacin, que implica entre otras cosas,
incluir la reduccin de los riesgos que el prestador desarrolle y por tanto, cambios en los
posibles impactos que deben atenderse en una situacin de emergencia. Esto permite
que el plan sea vigente y pueda aplicarse.

Los planes de emergencia y contingencia deben ser de carcter pblico, es decir, deben
estar disponibles en todo momento para la consulta y uso del personal del prestador de
servicio, en especial, de los que participan en ste. Igualmente debe ser concertado,
previa adopcin, con otras entidades locales y regionales, como los Consejo Municipales
de Gestin del Riesgo de Desastres, para que sea articulado con la Estrategia Municipal
de Respuesta y/o de otros sectores, tales como el de salud.

Por ltimo, y con el fin de verificar la eficiencia del plan y el aprendizaje e


interiorizacin del mismo por parte del personal, se programar un proceso
permanente de capacitacin y el desarrollo de simulacros.

Aspecto 1: La ocurrencia misma del evento y sus impactos sociales,


econmicos y ambientales

La planificacin de la atencin de emergencias, debe soportarse en los eventos


que realmente puedan suceder en el territorio donde se presta el servicio
pblico domiciliario y en los impactos que stos originen sobre la prestacin

47
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

de los servicios pblicos y que inciden en el desabastecimiento de agua para


consumo humano o en la interrupcin de la prestacin de los servicios de
alcantarillado y aseo.
Es decir, definir sobre qu eventos peligrosos el prestador de servicio pblico deber
formular su plan de emergencia y contingencia, parte del conocimiento que tenga
de sus riesgos.
Este aspecto se sop orta en todos los anlisis efectuados en lo relacionado con
el conocimiento del riesgo, donde la estimacin del riesgo permite definir los
posibles impactos que se generaran en caso de una emergencia y, sus
impactos sobre la prestacin de los servicios pblicos y sus efectos sobre la
sociedad y los recursos naturales.

Aspecto 2: Los requerimientos institucionales, los recursos fsicos y


humanos para atender los posibles impactos causados por un evento

La definicin y priorizacin de los riesgos que adelante cada prestador de


servicio, permite identificar las necesidades para atender posibles emergencias
y los recursos institucionales, financieros, fsicos y humanos disponibles.

Elaboracin de inventarios.
Los inventarios se elaboran con el fin de conocer los recursos
institucionales, financieros, fsicos y humanos disponibles en condiciones
de normalidad al interior de la persona prestadora de ser vicio y as, al
cotejar con los posibles requerimientos durante la emergencia, se
identifiquen los recursos que faltaran y requieren de cooperacin
interinstitucional, de orden local, regional o nacional.

Identificacin de requerimientos.
A partir del clculo de los impactos posibles sobre la prestacin de
ser vicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, por
una emergencia, es necesario cuantificar las posibles necesidades durante
la misma, para cada uno de los tems que se describen a continuacin.

Igualmente, en la descripcin de los requerimientos, se debe considerar


que las emergencias varan de acuerdo a la amenaza que las origina y que
en un territorio generalmente existen varios escenarios de riesgo, asociados
a diferentes fenmenos. Por ejemplo, la actividad ssmica generalmente
implica ms requerimientos pues impacta simultneamente grandes
extensiones de territorio, mientras procesos como los deslizamientos son
habitualmente ms localizados y por tanto, genera impactos menos
extensos.

48
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Tabla 15. Contenidos mnimos para incluir en los inventarios y


requerimientos para la atencin de emergencias

ITEM INVENTARIOS REQUERIMIENTOS


Descripcin de los sistemas de Material para reparacin, reconstruccin o
acueducto, alcantarillado y aseo, si restitucin de la infraestructura que pueda
se cuenta con catastro de redes, afectarse durante la emergencia.
discriminado por dimensiones. Es
pertinente incluir los planos o por lo Es necesario discriminar cantidad estimada,
menos un esquema de flujo donde se tipo de material y dimensiones
diferencie la principal infraestructura
con sus nombres (si los tienen),
resaltando bocatomas,
desarenadores, planta de tratamiento
de agua potable, redes matrices,
tanques de almacenamiento, entre
otros, en el caso de los sistemas de
acueducto. Redes de recoleccin,
colectores e interceptores, estaciones
Recursos de bombeo, as como el sistema de
Fsicos tratamiento de aguas residuales en el
caso del alcantarillado, rellenos
sanitarios y manejo de residuos
peligrosos, para el caso del servicio
de aseo.

En algunas situaciones se debe


incluir el detalle de la obra, como en
el caso de planta de tratamiento de
agua potable, donde se discriminen
los procesos: desarenadores,
tanques de floculacin, por ejemplo,
el ao de construccin, posibles
modificaciones en remodelaciones o
reforzamientos estructurales.

En el caso de aseo, es necesario


discriminar rutas de recoleccin y
transporte, disposicin final y
aprovechamiento, entre otros
aspectos, en caso de contar con
Plan de gestin integral de residuos
slidos - PGIRS, la informacin en
ellos contenida soportar la
formulacin del plan operativo de
emergencias.
Describir el nmero de personas con Nmero de personas que se requieren para
las cuales se cuenta en planta, atender una emergencia, perfil profesional,
contratistas, pasantes y todos las tiempo de dedicacin y su rol o funcin en
dems figuras que la persona la atencin.
Recurso prestadora pueda tener a su
Humano disposicin para cumplir con sus Se deber establecer un organigrama por
tareas. Describir el nmero de amenaza, para la atencin de emergencia,
personas por profesin, el nombre de discriminando el rol de cada una de las
cada persona, su nmero telefnico personas que participaran en sta.
en el domicilio, y celular si posee.

49
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

ITEM INVENTARIOS REQUERIMIENTOS

Incluir la persona de contacto en su Las personas que coordinan la atencin de


familia. Igualmente agregar el las emergencias conformarn un Comit
organigrama de la entidad. Central de Emergencias, el cual asumir el
rol de mximo organismo del prestador de
Es igualmente conveniente, describir el servicio definiendo y aplicando la estrategia
personal que ha recibido de atencin y tomando las decisiones
capacitacin en la gestin del riesgo, administrativas y financieras que se
especialmente en lo relacionado con requieran.
atencin de emergencias, y que Este comit deber estar conformado por los
pueden coordinar algunas actividades directivos del prestador de servicios,
en el caso de que se presente alguna. responsables en condiciones de normalidad
de las reas operativa, administrativa y
financiera; y en caso de contar con ella, del
responsable del tema de gestin del riesgo.
A la vez, esta persona ser el delegado de
la entidad en el Consejo Municipal de
Gestin del Riesgo de Desastres.

Se recomienda designar suplentes a cada


persona que se le asigne una funcin en el
Recurso plan operativo de emergencia, pues estas se
Humano pueden presentar cuando la persona se
encuentre fuera de la ciudad, o en
vacaciones, por ejemplo. Si en el anlisis
de riesgo se evidencia que se pueden
presentar fenmenos peligrosos de gran
magnitud con potenciales afectaciones en
todo el sistema, es conveniente que las
personas que coordinan la atencin tengan
hasta tres suplentes, que tomaran esta
funcin en estricto orden descendente. Un
ejemplo, el coordinador de una emergencia
por un sismo sera el gerente del prestador
de servicio, en caso de que ste no pueda
atender la emergencia, el papel de
coordinador sera tomado por el subgerente
operativo, y en caso de que ste no pueda
cumplir la tarea, sera a su vez relevado por
el subgerente tcnico, y por ltimo, la tarea,
en caso de que ninguno de los anteriores
pueda, sera asumida por el jefe de
planeacin.

Las funciones propuestas para este comit se


presentan a continuacin de estas tablas.

Localizacin y sedes de las diferentes Se debe definir un sitio para reunir el


dependencias de la persona personal que conforma el comit central
prestadora. Para cada una de las de emergencias durante una emergencia;
Edificaciones sedes describir qu departamentos generalmente se denomina sala de
funcionan en ella. crisis.

Es un espacio fsico, que debe presentar


condiciones seguras frente a las
diferentes amenazas, y debe ofrecer los

50
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

ITEM INVENTARIOS REQUERIMIENTOS

equipos y recursos para funcionar


durante las situaciones de emergencia, y
almacenar toda la informacin necesaria
para atender la emergencia y evaluar los
impactos. Esta sala, debe tener en
cuenta los siguientes aspectos:

Posibilidad de generacin de energa


propia.
Informacin cartogrfica de toda la
infraestructura (catastro de redes y/o
PGIRS).
Directorio de todos los funcionarios de la
persona prestadora.
Equipos de cmputo y material de
oficina.
Directorio del personal de otras
entidades que se encargan de atencin
de emergencias.
Edificaciones Equipos de comunicacin.
Receptores de radio y televisin.
Conexin a Internet y fax.
Juego de llaves de vehculos de la
institucin.
Herramientas bsicas y kit de primeros
auxilios.
Provisin de alimentos.
Copia del plan operativo de
emergencias.

En la seleccin de la sala de crisis se debe


considerar su accesibilidad en condiciones
normales y durante posibles emergencias,
localizacin estratgica respecto a la
infraestructura de los servicios y a otras
entidades con las que se deba interactuar en
situaciones de emergencias, como alcalda,
organismos operativos de emergencia como
bomberos y los encargados de la salud
pblica.

Recursos Disponibilidad de recursos Se debe efectuar un anlisis financiero de


Econmicos econmicos diferenciando vigencia los costos que puede implicar la atencin
fiscal y fuente. de una emergencia, discriminando por tem.

Vehculos y maquinaria para Cantidad y tipo de vehculos y


operacin y mantenimiento, describir maquinaria necesaria para transportar
tipo de vehculo, cantidad, estado, personal a zonas distantes; si cuenta con
combustible con el que funciona. operario capacitado para su manejo,
Vehculos transportar equipo de mantenimiento,
repuestos y tubera para reparaciones;
maquinaria pesada para obras de
reparacin; y cantidad y tipo de
combustible para todo los vehculos.

51
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ITEM INVENTARIOS REQUERIMIENTOS

Equipos para la prestacin de Equipos necesarios para evaluar y reparar la


servicios, como canguros, infraestructura que pueda afectarse durante la
compactadores, jetter, cortadoras, emergencia. Analizar si hay operarios para el
Equipos perforadoras, motobombas, cmaras manejo de esta maquinaria.
robots para inspeccin de
alcantarillado, entre otros, describir
la cantidad y el tipo de maquinaria,
ejemplo de este puede observarse en
la tabla 16.

Inventario actualizado con la


descripcin detallada de todos los
Almacenes insumos para reposicin y reparacin
de infraestructura, y la cantidad de
cada elemento.

Equipo de comunicaciones mviles, Equipos que permitan la comunicacin


describir el tipo, la cantidad, a permanente entre el personal que evala
cargo de quin se encuentra, y en en campo los efectos de las emergencias
Comunicaciones que sitio se dispone normalmente, se sobre la prestacin de los servicios y el
presenta un ejemplo en la tabla 17. comit central. Analizar si hay personal
para el manejo de estos dispositivos.

Describir los sistemas que el prestador Definir el sistema que dar las alarmas
Sistemas posee para el control de la calidad, frente a cada amenaza y el medio de
de Monitoreo cantidad y continuidad del servicio comunicacin para transmitir dichas
que presta, tales como caudalmetros alarmas al personal de la institucin.
y laboratorios, entre otros.

Es importante discriminar toda la Elementos y equipos para mantener en


infraestructura y equipos que el funcionamiento los hidrantes del
Hidrantes prestador de servicios posee para la municipio donde se presta el servicio, en
y otros atencin de emergencias, como los especial cuando se presentan incendios
equipos para hidrantes, y para atender a sus estructurales, o eventos que pueden
atencin de usuarios en condiciones de detonarlos.
emergencias anormalidad, como plantas
potabilizadoras porttiles, As mismo los requerimientos para llevar
carrotanques y unidades sanitarias los servicios pblicos domiciliarios a los
mviles. Describir su estado, albergues temporales que se creen en el
localizacin y cantidad. municipio por una emergencia.

Si bien es cierto que la localizacin Medios para prestar servicios pblicos


de los posibles albergues temporales domiciliarios a los albergues temporales y
no es competencia del prestador de dems edificaciones
servicios pblicos domiciliarios, es
Sitios de importante que conozca los sitios que
posibles el municipio, a travs de su Consejo
albergues Municipal de Gestin del Riesgo de
temporales y Desastres, haya definido como aptos
edificaciones
masivas e para ubicar la poblacin que pueda
indispensables verse afectada por un desastre, con
el fin de orientar las acciones que se
requieran para prestar los servicios
durante la temporalidad que causan
las emergencias.

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ITEM INVENTARIOS REQUERIMIENTOS


Se deben incluir datos como la
capacidad mxima de personas
que puede albergar, accesibilidad
a dichas edificaciones, y la
Sitios de infraestructura de servicios pblicos
posibles disponible.
albergues
temporales y En cuanto a las edificaciones
edificaciones indispensables es necesario disponer
masivas e de un inventario de las mismas,
indispensables especialmente hospitales, centros de
salud, edificaciones administrativas
pblicas, y de organismos de
emergencias (bomberos, defensa
civil y cruz roja). Esta informacin es
pertinente incluirla en la cartografa
de la infraestructura del prestador de
servicio

Tabla 16: Ejemplo para elaborar el inventario de


equipos para la prestacin de servicios

TIPO EQUIPO OBSERVACIONES / LOCALIZACION ESTADO CANTIDAD


Canguros Ingersoll Rand RX-G5
Compactadores Ingersoll Rand BXR-70
Cortadoras Target PACIV 13H
Honda Gx270 G 5000, 9.0 HP
Plantas elctricas
Onan PRO 2500 Mod. 2.5 EGHAA/34879B
Motobomba de 3 Briggs y Stration 6.5 HP Mod 121432
Motobomba de 2 Briggs y Stration 3.5 HP Mod 93432
Compresores

Fuente: Elaboracin propia

Tabla 17. Ejemplo para elaborar el inventario de equipos de comunicacin

EQUIPO CANTIDAD ESTADO UBICACIN


Bases fijas Todos buenos Bocatoma, almacn,
y subgerencia operativa
Malos, regular
Radio telfonos y buenos Personal operativo

Celulares Malos, regular, Comit de Gerencia y


buenos coordinadores de campo

Fuente: Elaboracin propia

53
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Igualmente es necesario incluir inventarios para la logstica que requiera el


personal que atendera las situaciones de emergencias, especialmente lo
relacionado con alimentacin y transporte del personal, bateras sanitarias y sitios
para descansar o albergues temporales.

Funciones mnimas del comit central de emergencias de la persona prestadora de


servicios.

Elaborar, evaluar y actualizar el Plan de emergencia y contingencia.


Disear y actualizar formatos para evaluacin de daos y anlisis de
necesidades - EDAN.
Coordinar la socializacin del plan de emergencia y contingencia a todo el
personal.
Supervisar y evaluar el proceso atencin de emergencias y articular los
resultados al plan de emergencia y contingencia para su actualizacin.
Gestionar financiacin para los programas de reduccin de riesgos.
Dar prioridad, coordinar y disponer las actividades y el uso adecuado de
los recursos durante la emergencia, aqu se enfatizar en el abastecimiento
de agua a las instituciones de salud, centros educativos, dotacin mnima
para consumo humano y para la extincin de incendios estructurales y
forestales.

Establecimiento de necesidad de ayuda externa.

Identificar las emergencias que por su magnitud e impactos hacen necesario


solicitar apoyo externo, como otros prestadores de servicios, entes
municipales, de gobierno departamental o incluso de orden nacional.

Definir qu tipo de ayuda podra requerirse, tcnica, financiera o


administrativa y en qu entidad se podra encontrar este tipo de ayuda.

Establecer los medios de comunicacin durante la emergencia que se


necesitaran para la atencin de la emergencia, y quin sera el responsable
de coordinar la ayuda externa.

Este aspecto permite establecer pactos y acuerdos de apoyo mutuo con otros
prestadores de servicios pblicos domiciliarios en situaciones de
emergencia, en cuyo caso ser parte del plan de emergencia y
contingencia.

Considerar igualmente el apoyo adicional que el Consejo Municipal de


Gestin del Riesgo de Desastres pueda necesitar para superar la emergencia
en todo el municipio.

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Fortalecimiento de educacin y capacitacin.

Establecer las necesidades de capacitacin en atencin de emergencias al personal


que participar en su atencin, en temas como evaluacin de daos, primeros auxilios
y manejo de equipos de comunicacin, entre otros. Se debe capacitar la totalidad del
personal que hace parte de la entidad prestadora de servicios.
En esta etapa es prioritario que en los procesos de capacitacin se presente de forma
recurrente, el plan de emergencia y contingencia y se acompae con el desarrollo de
simulacros que den la posibilidad al personal, de aprender y repetir su funcin en el
desarrollo de la atencin de la emergencia.

As mismo los simulacros permiten efectuar posibles ajustes a los procedimientos


establecidos en los planes.

Aspecto 3: Secuencia coordinada de acciones

Definir el conjunto secuencial de acciones que deben ponerse en marcha en el momento que
se presente una emergencia y que pueda originar desabastecimiento de agua para consumo
humano o interrupcin en la prestacin de servicios pblicos de alcantarillado y aseo.

La secuencia de acciones es relativa al tipo de evento ocurrido y a la magnitud o severidad


del impacto, es por tanto recomendable establecer niveles de alarma que darn inicio a las
acciones.
Las alarmas lgicamente dependen del tipo de evento, stas pueden darse en varios niveles
cuando el fenmeno se presenta de forma paulatina, en casos como las sequas o
erupciones volcnicas, adoptando un semforo: alerta amarilla, naranja y roja, la cual se
incrementa en la medida que la intensidad del fenmeno se intensifica o se aproxima en el
tiempo.

No obstante, existen otros fenmenos, como los sismos, que no permiten estos rangos,
pues generalmente en el momento en que se presentan, se deber implementar todas las
acciones del plan de emergencia y contingencia.

En la definicin de las actividades dentro de una secuencia coordinada de acciones se


requiere establecer:

Lnea de mando.

Establecer quin encabeza y coordina la atencin de emergencias y el


papel, en una estructura piramidal, de cada persona que participa en
sta. La lnea de mando se establece en un organigrama de acuerdo al
tipo de evento a atender.

55
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Se establece la participacin de cada dependencia de la persona


prestadora y la responsabilidad frente a temas relacionados con:

Logstica
Calidad del agua provista
Recoleccin y transporte de excretas
Recoleccin, transporte y disposicin de residuos slidos
Abastecimiento de servicios pblicos a los albergues temporales
Cierre de circuitos afectados por el evento
Garantizar recursos econmicos, fsicos y humanos
Evaluacin de daos y reparaciones inmediatas
Articulacin con otras entidades.
Atencin a edificaciones indispensables11 (Hospitales, clnicas, bomberos)

Igualmente establece la persona que se encargar de comunicarse y articularse con


la Estrategia de Respuesta Municipal, que encabeza el Alcalde.

Comunicaciones.

Elaborar un protocolo de actuacin de los medios de comunicacin a utilizar para


convocar a todos los actores involucrados, tanto para la toma de decisiones, como
para la informacin a la comunidad sobre la ocurrencia y la atencin del evento.
El protocolo de comunicaciones debe estar acorde al organigrama de la lnea de
mando.
Slo el Gerente del prestador de servicios, o su delegado, debern estar autorizados
para entablar comunicacin con otras entidades, el Consejo Municipal de Gestin del
Riesgo de Desastres y para emitir comunicados escritos o verbales para el pblico en
general.

11 NSR 2010

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Protocolo de actuacin.

De la definicin de la secuencia de acciones se obtienen los protocolos de


actuacin, uno por cada uno de los eventos que pueden requerir atencin de
emergencias, es decir, protocolo por sismos, inundaciones, atentados, huracanes,
hasta cubrir la totalidad de las amenazas del territorio donde se presta el servicio.

En el protocolo se describen expresamente por lo menos las siguientes


actividades:

Actuacin en cada uno de los niveles de alerta temprana, ejemplo alerta


amarilla un integrante del comit central de emergencia evala la
informacin disponible frente al fenmeno que se est presentando y pone en
conocimiento al resto del equipo sobre el posible desarrollo del mismo; alerta
naranja se rene el comit peridicamente e inicia aplicacin de protocolos
de comunicaciones y monitorea los indicadores de prestacin de servicio,
alerta roja el comit se rene de forma permanente e indefinida en la sala de
situaciones y se inicia la atencin de la emergencia.
Identificacin de quin atiende la emergencia; hasta tanto se presenta el comit
de emergencias.
El momento que se inicia la evaluacin de daos.
El momento en el cual se inicia el abastecimiento de agua potable a la
comunidad por medios no convencionales.
En caso de requerirse, el momento de las declaratorias de emergencia
manifiesta o declaratoria de calamidad pblica.
El momento en el cual se inicia la aplicacin de protocolos de comunicacin.
La ejecucin de obras de emergencia para restablecer parcial o temporalmente
el servicio (Establecimiento de restricciones de uso, racionamientos del servicio
si es necesario y en general, decisiones que deben tomarse en conjunto con el
Consejo Municipal de Gestin del Riesgo de Desastres, de acuerdo con las
necesidades de la emergencia).
El momento en el cual se levanta o finaliza la situacin de emergencias y se
regresa a la normalidad.

Los protocolos de las personas prestadoras deben articularse y ser coherentes con
los protocolos de actuacin municipal o distrital.

Formatos para evaluacin de daos.

Disear formatos para la recoleccin rpida de informacin de campo


relacionada con los daos que cause una emergencia sobre la infraestructura, de
forma que permitan priorizar los puntos de atencin reparacin urgente,
concentrando esfuerzos para reducir el tiempo de interrupcin de parte o la
totalidad de un sistema, o para priorizar evaluaciones de mayor profundidad.

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Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

Dichos formatos deben contener por lo menos los siguientes datos:

FORMATO PARA EVALUACIN DE DAOS

Evento:
Fecha: Hora:
Componente:
Descripcin del dao:
Localizacin del dao:
?Requiere cierre de flujo de agua?: Si No
Impacto o peligro que origina el
dao sobre la prestacin del
servicio o sobre el entorno

Reparacin parcial
Personal
Recursos tcnicos
Requerimientos para reparacin Recursos econmicos
parcial, o temporal o definitiva en
personal y recursos tcnicos y Reparacin definitiva
econmicos
Personal
Recursos tcnicos
Recursos econmicos
Tiempo estimado de reparacin /
rehabilitacin
Condiciones de acceso al
componente daado

Grfico de situacin evaluada:


Posibles riesgos para la ejecucin de los trabajos
Fotografas

Nombre y firma:
Cargo:

Fuente: Elaboracin propia

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

Estos documentos han de desarrollarse con el personal de la empresa que


posiblemente estar en campo evaluando los impactos de las emergencias
y, deben incluirse como uno de los componentes bsicos en la
capacitacin al personal del prestador de ser vicios en atencin de
emergencias, usndolos en todos los simulacros. Para cada formato que se
proponga se debe incluir una explicacin de cmo diligenciarlo.

Aspecto 4: El anlisis posterior al evento

Es el principal mtodo para verificar la efectividad y aplicabilidad del plan de


emergencias diseado.
Este anlisis consiste en realizar una evaluacin de cmo funcion la atencin
de emergencias durante un caso real, levantar la memoria del evento, sus
impactos y la forma como la persona prestadora la atendi.

Con estas memorias y tras regresar a las condiciones de normalidad, efectuar


una comparacin con el plan emergencias y contingencias que se dise
antes del evento y entonces, realizar los ajustes pertinentes en los casos que
sean necesarios y reiniciar los procesos de capacitacin y de realizacin de
simulacros en forma permanente.

4.2 EJECUCIN DE LA RESPUESTA

Corresponde a la respuesta que dar el prestador de ser vicios pblicos


domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo durante las situaciones de
emergencia o desastres. La respuesta se define como la etapa de la atencin
que corresponde a la ejecucin de acciones previstas en la etapa de
preparacin y que en algunos casos, ya han sido antecedidas por actividades
de alistamiento y movilizacin, motivadas por la declaracin de diferentes
estados de alerta. Este momento corresponde a la reaccin inmediata para la
atencin oportuna de la poblacin.

Esta fase consiste bsicamente en aplicar todo el plan de emergencia y


contingencias, a partir del momento que la emergencia se presenta; se
desarrolla paso a paso la secuencia de acciones establecidas en dicho plan.

A manera de ejemplo se desarrolla un protocolo de accin para situaciones de


desabastecimiento de agua por sequa12:

12 Propuesta elaborada por la Ponticia Universidad Javeriana en el ao 2005, Gua metodolgica para elaborar planes
municipales de atencin de emergencias, originadas por desabastecimiento de agua en temporadas secas

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PROTOCOLO DE ACCIN PARA SITUACIONES DE


DESABASTECIMIENTO DE AGUA POR SEQUA

1. Convocar del Comit Central de Emergencias por parte de la gerencia de


la persona prestadora.
2. Aplicar monitoreo de caudales de las fuentes abastecedoras.
3. Emitir comunicados de prensa a la poblacin sobre la situacin presentada,
las condiciones futuras estimadas y recomendaciones.
4. En la medida que los caudales de agua no abastezcan la poblacin de un
acueducto determinado, disear las rutas y la periodicidad del recorrido de
los vehculos que transportan el agua.
5. Gestionar la disponibilidad de vehculos para el transporte de agua y
adopcin de una estrategia para el reparto de agua.
6. Aplicar los mecanismos de evaluacin de daos y anlisis de necesidades
(formatos diseados).
7. Adelantar campaas de uso eficiente del agua.
8. Desarrollar campaas para que la poblacin tenga un manejo seguro de los
recipientes donde almacenar temporalmente el agua y evitar as
enfermedades asociadas.
9. Implementar programas para prevenir enfermedades relacionadas con la
escasez de agua.
10. Efectuar racionamiento de agua a la poblacin y priorizar el abastecimiento
a las escuelas y entidades de salud.
11. Controlar la calidad del agua para consumo humano.
12. Gestionar los recursos departamentales y nacionales para el apoyo de la
emergencia.
13. Establecer alternativas de evacuacin de excretas y aguas servidas en
situaciones de emergencia.
14. Implementar el mecanismo de finalizacin de la emergencia, a medida que
los caudales regresan a la normalidad.
15. Restablecer y normalizar el servicio de acueducto.

Como se observa, la respuesta pretende garantizar las condiciones de seguridad y de


vida para las poblaciones afectadas durante el periodo pos evento.

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Figuras administrativas

La normatividad existente en Colombia permite establecer figuras administrativas para


facilitar la atencin de emergencias y agilizar los procesos de contratacin y
reconstruccin de las zonas afectadas, tales como:

Urgencia manifiesta reglamentada en los artculos 42 y 43 de la Ley 80 de Octubre


28 de 1993 y art 32 de la Ley 1150 de 2007.

Emergencia sanitaria, establecida en el Decreto 3518 de 2006

Declaratoria de calamidad pblica : Ley 1523 de 2012

Tabla 18: Normas que facilitan la atencin de emergencias

Artculos 42 y 43, Ley 80 de 1993 Urgencia manifiesta


Decreto 3518 de 2006 Emergencia sanitaria
Ley 1523 del 2012 Emergencia sanitaria

4.3 RECUPERACIN

La rehabilitacin y reconstruccin en la prestacin de servicios

Busca el re-establecimiento de condiciones aceptables y sostenibles de vida mediante


la rehabilitacin, reparacin o reconstruccin de la infraestructura, bienes y servicios
destruidos, interrumpidos o deteriorados en el rea afectada, y la reactivacin o
impulso del desarrollo econmico y social de la comunidad .

Las actividades de rehabilitacin y reconstruccin pretenden restaurar y mejorar las


condiciones econmicas y sociales de las zonas afectadas. Generalmente se inician
tras el proceso de atencin de la emergencia, no obstante es necesario considerar
que por las implicaciones en la prestacin de los servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo, y sus implicaciones en la salud humana, la rehabilitacin debe
adelantarse de forma simultnea, como parte de la contingencia, tratando de reducir
al mnimo el tiempo que los usuarios no tienen acceso a los servicios.

El restablecimiento rpido de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios


durante las emergencias, evita que se originen lo que se denomina emergencias
complejas, relacionadas con la aparicin de las denominadas enfermedades de
origen hdrico, como son las enfermedades diarreicas y clera, entre otras.

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Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

En los casos de los desastres de gran magnitud, donde los efectos sobre la prestacin
de los servicios pblicos es severa, se deben considerar dos plazos en el proceso: un
corto plazo de rehabilitacin, considerado como transitorio, que permita el
restablecimiento de los servicios bsicos de subsistencia o rehabilitacin. Y un
mediano plazo de reconstruccin, que logra la solucin definitiva sin construir nuevos
riesgos.

La rehabilitacin reconstruccin de la zona o infraestructura afectada por un evento,


debe evitar que de nuevo se construyan los riesgos que originaron la emergencia, es
decir, se debe abordar considerando el conocimiento y la reduccin del riesgo acorde
a lo propuesto en esta herramienta.

Planes de recuperacin

Durante la respuesta y recuperacin de una emergencia se debe enfatizar en los


diferentes enfoques de la gestin del riesgo sectorial, es decir, los que afectan la
prestacin de los servicios y los generados por el servicio.

Lo anterior implica que la rehabilitacin reconstruccin de los servicios de


acueducto, alcantarillado y aseo, se debe articular con los procesos de reconstruccin
de todo el contexto territorial, con otros sectores tales como vivienda. Esto es de
especial relevancia para los desastres de gran magnitud, en los cuales se requiere la
elaboracin de planes de recuperacin para todo el municipio, incluyendo los
aspectos sectoriales, los cuales a su vez se soportan en los planes o esquemas de
ordenamiento territorial.
El denominado plan de recuperacin es un instrumento de planificacin para aplicarse
en el momento posterior a una situacin de emergencia, se construye de forma
concertada con los diferentes actores institucionales, sociales, polticos y econmicos
del territorio afectado por un desastre, es encabezado por el Alcalde municipal.

Ejemplo de plan de recuperacin


El Distrito Capital, en su Decreto 423 de 2006, define el
plan de recuperacin como el Proceso de recuperacin
de las reas y/o funciones afectadas por una
emergencia, calamidad o desastre para el
restablecimiento de condiciones socialmente aceptables y
sostenibles de vida de la poblacin, la reduccin de las
vulnerabilidades existentes antes de la emergencia y la
intervencin de procesos territoriales o sectoriales
generadores de nuevos riesgos.

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Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

El papel del prestador del ser vicio consiste, en este caso, en participar, en la
elaboracin del plan de recuperacin aportando elementos tcnicos que
permitan su aplicacin, tales como la redefinicin de permetros sanitarios,
capacidad hidrulica y sanitaria para re-densificaciones en la zona urbana e
identificacin de reas para reubicacin de poblacin en zonas de alto
riesgo.

As mismo, desarrollar el componente sectorial del plan de acuerdo a las


prioridades que se establezcan, que considera desde cierre de circuitos para
demoliciones de edificaciones, hasta la construccin de nuevas redes en
zonas que tengan nuevos desarrollos urbanos o industriales. En los casos de
re-densificacin se tendrn que hacer los ajustes necesarios en la
infraestructura, como aumentar capacidad hidrulica de tubera, para que la
nueva poblacin cuente con los ser vicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
con continuidad y calidad.

Lo anterior implica entonces, que el prestador de ser vicio enfoque sus labores
en el momento posterior a la emergencia, en trabajar en la reduccin del
tiempo que la comunidad no cuente con ser vicios pblicos y en articularse en
los planes de recuperacin que se elaboren para el territorio donde adelanta
sus labores. Todas las acciones en este contexto contribuirn a mejorar las
condiciones de vida de la poblacin, en especial de las comunidades ms
vulnerables, ayudando a su vez en alcanzar las Metas del Milenio
relacionadas con aumento de coberturas y mejoramiento de la calidad y
continuidad del ser vicio.

Todo lo anterior, a su vez incide en la reactivacin econmica de las zonas


afectadas.

Aspectos financieros en la recuperacin

Para la reconstruccin, es igualmente necesario que se adelante la gestin


econmica presupuestaria que permita efectuar las inversiones en la
reconstruccin de la infraestructura, con enfoque en la reduccin de riesgos y
que conlleve a la revitalizacin del sector de ser vicios pblicos en el mbito
local. Esto puede implicar que se haga revisin de la estructura tarifaria
aplicada antes de la situacin de la emergencia y en caso de ser necesario,
solicitar a la Comisin Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bsico
CRA, apruebe un marco acorde a las nuevas condiciones de un territorio en
situacin de desastre. Dicho marco debe soportarse en el plan de
recuperacin del municipio, e incluir los ajustes tcnicos que se requieran en
infraestructura necesarios para el desarrollo del territorio.

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Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres

La evaluacin financiera de la rehabilitacin reconstruccin incluir el anlisis de:

Prdidas relacionadas con los daos fsicos generados por la emergencia.


Costos sectoriales que implican la ejecucin del plan municipal de recuperacin.
Lucro cesante.
Menores ingresos en el corto y mediano plazo por reduccin de la capacidad de
pago de los suarios.
Disminucin en las utilidades el patrimonio y capital de la persona prestadora,
generados adems por los daos propios y a terceros.
Considerar las prdidas asociadas a la operacin del negocio como son
disminucin en la productividad y prdida de informacin.

Dicha valoracin se convertir en un plan de inversiones asociado al desarrollo de las


diferentes actividades a nivel de la operacin de la empresa y a nivel de la prestacin
de los servicios.

A su vez, la rehabilitacin reconstruccin permitir un ajuste a los procesos de


transferencia de riesgo, que incluye aspectos como la negociacin de primas a partir
de la reduccin de riesgos que se logre en el proceso mismo de la reconstruccin.

Es igualmente conveniente sistematizar toda la informacin relacionada con la


atencin de la emergencia y la rehabilitacin reconstruccin de la infraestructura
afectada, con el fin de evaluar y ajustar el conocimiento del riesgo y fortalecer su
reduccin, mejorando los instrumentos de planificacin sectorial.

Estos aspectos deben a su vez permitir el fortalecimiento de la institucin, enfatizando


en los factores que pueden reducir su vulnerabilidad mejorando las capacidades y
conocimientos del capital humano de la institucin por medio de programas de
capacitacin permanentes.
Es de gran relevancia que esta etapa de la gestin del riesgo cuente con un proceso
de divulgacin eficaz y permanente, con el fin de dar a conocer a la comunidad los
procesos que adelanta la persona prestadora de servicios y la administracin
municipal en la rehabilitacin reconstruccin de la zona afectada con un desastre.

Por ltimo, el hecho de presentarse situaciones de emergencia o desastre, implica que


las condiciones de riesgo en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios eran
altas, por tanto debe darse continuidad a los procesos relacionados con la gestin del
riesgo, fortaleciendo la capacidad institucional y social del manejo del riesgo y el
trabajo interinstitucional a nivel local, regional y nacional.

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