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Idias, interesses e mudanas institucionais

Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

Introduo

Este trabalho uma discusso da relao entre instituies, interesses e idias,


tendo como referncia emprica as experincias de concertao social na
Europa desde os anos de 1990.
Assim, luz da literatura internacional recente, argumentamos que,
diferentemente das primeiras anlises sobre as relaes das idias com a
dinmica dos interesses e das instituies, o debate atual tem incorporado
uma maior complexidade no entendimento dessa interao, interpelando
algumas vises correntes da cincia poltica. Enfatizando as relaes entre
mudana econmica, instituies, paradigmas e aprendizado social, as
novas contribuies ressaltam a importncia da dimenso cognitiva dos
processos polticos na tentativa de construir abordagens mais ricas e ade-
quadas sobre os fenmenos em pauta.
Nesse sentido, embora inovadora, a nfase dada at agora ao papel das
idias ainda no parece ser suficiente para explicar a difuso e a natureza
dos processos de reformas econmicas e sociais, sua legitimidade ou susten-
tao no plano poltico. preciso que o processo de adoo das idias pro-
duza resultados avaliados positivamente, oferecendo respostas, mesmo que 1.Mmica, imitao
no consensuais, para questes consideradas centrais na agenda pblica. mantido no original
Ademais, h um complexo processo de aprendizado e de mimicking 1 no em ingls.

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mbito das polticas e das reformas econmicas e sociais que permite elucidar
intrincados desdobramentos, no podendo portanto ser desconsiderado,
inclusive porque talvez permita adicionar novas dimenses s abordagens
das reformas econmicas e sociais inspiradas nas instituies ou na compe-
tio poltica.
Este trabalho est organizado em quatros partes. A esta introduo se
segue uma parte dedicada discusso terica, na qual sublinhamos as con-
tribuies recentes ao debate sobre o papel das idias nos processos de re-
forma econmica e social. Depois, procuramos ilustrar os conceitos teri-
cos luz das experincias de concertaes sociais de segunda gerao na
Europa. Na quarta e ltima parte, rediscutimos os principais aspectos te-
ricos destacados ao longo do trabalho.

Idias, interesses, instituies e paradigmas

Nas ltimas dcadas, no campo da cincia poltica, tm adquirido im-


portncia e rpida difuso os enfoques institucionalistas, cuja variedade foi
apropriada com rigor pelo trabalho de Hall e Rosemary (1996). Dados os
propsitos deste estudo, optamos por abordar o tema resgatando as perspec-
tivas do institucionalismo na sua interseco com as polticas pblicas, pri-
vilegiando como eixo as relaes entre instituies e idias no contexto mais
amplo das experincias de reformas tanto no mbito econmico como no
social (cf. Immergut, 1996).
Os trabalhos de Heclo (1974) e de Peter Hall (1989, 1993, 1997) repre-
sentam as contribuies mais consistentes na perspectiva do institucionalis-
mo histrico, e defendem um papel-chave das idias na determinao dos
resultados obtidos pelas instituies. Inspirado no livro clssico de Thomas
Kuhn, Peter Hall em essncia afirma que uma poltica feita dentro do
contexto de um paradigma de polticas pblicas. Esse esquema internali-
zado pelos polticos, administradores governamentais, analistas polticos,
entre outros agentes decisrios relevantes, razo pela qual surge um conjun-
to legtimo de tcnicas polticas, mecanismos e instrumentos que delimitam
os objetivos e os alvos da poltica pblica.
Como discute Hall (1989) no seu clssico estudo sobre a difuso das
idias keynesianas, esse movimento analtico est longe de representar um
desdobramento comum, como explicao de por que as idias se difundem
mais em alguns pases e menos em outros. Hall identifica trs perspectivas
de anlise que procuram determinar as causas da emergncia das idias

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keynesianas no perodo ps-1930, quais sejam, aquela centrada na econo-


mia, aquela centrada no Estado e aquela centrada em coalizes, cada uma
com uma concepo particular sobre a importncia de determinadas di-
menses explicativas.
Assim, no enfoque centrado na economia, enfatiza-se o papel desempe-
nhado pelo conhecimento especializado (particularmente aquele detido pelos
economistas) e os impactos produzidos entre os formuladores de polticas,
resultando em mudanas na concepo e na implementao de determina-
das polticas pblicas. Mais especificamente, o papel das idias nesse enfoque
reside na sua capacidade de persuaso no mbito de uma determinada rede
de compartilhamento de polticas por economistas profissionais e por for-
muladores de polticas, caracterstica essa associada prpria qualidade das
idias, dados os diagnsticos e as solues concretas que apresentam para
problemas centrais em determinados momentos histricos.
Contudo, parece haver uma excessiva nfase no papel dos economistas
e dos prprios assessores especializados na dinmica do fazer polticas p-
blicas, pois, como o prprio Hall (1989) demonstrou, a influncia dos
economistas variou significativamente no tempo e entre os diferentes pa-
ses. Sem dvida, o carter persuasivo das idias um aspecto extremamen-
te importante, como tm destacado as correntes da chamada perspectiva
cognitiva das polticas pblicas, porm as idias esto situadas num campo
relacional no qual h a disputa com outras idias e, para sua viabilidade,
preciso incorporar outras dimenses explicativas, como veremos mais
adiante.
O enfoque centrado no Estado, por sua vez, elaborado a partir do artigo
seminal de Weir e Skocpol (1985), o qual est fortemente identificado com
a obra de Peter Evans, oferece uma maneira diversa de explicar o papel das
idias no processo de mudana poltica. Dessa perspectiva, a difuso de
novas idias depender da configurao institucional do Estado e da expe-
rincia prvia com polticas relacionadas com elas. No mbito da formula-
o de polticas, a relativa abertura das instncias decisrias influncia de
consultores externos, economistas, pode acelerar a incorporao de novas
idias e proposies s polticas pblicas.
Alm disso, a orientao adotada implicitamente na diviso institucio-
nal de responsabilidades entre os diferentes ministrios e rgos governa-
mentais ser crucial para a recepo de novas idias pelas instncias decisrias
fundamentais dentro do governo. Um ltimo elemento destacado pela abor-
dagem centrada no Estado o papel incentivador ou inibidor na adoo de

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novas idias, associado existncia de qualificaes da burocracia estatal.


Quando essas qualificaes esto presentes, aumenta em muito a probabi-
lidade de que novas idias e propostas sejam incorporadas, e a percepo de
fragilidades na capacidade institucional tende a reforar resistncias contra
a assimilao de novas idias.
A principal contribuio desse enfoque resgatar a relevncia e o papel
das estruturas institucionais do Estado, a influncia da cultura institucio-
nal, as caractersticas do sistema estatal e da sua efetiva capacidade de im-
plementao de novas idias e propostas. Esses aspectos so relevantes por-
que relativizam, inclusive, o uso abusivo da noo de inovao, muitas vezes
sinnimo de fazer uma coisa de maneira diferente. Com isso, so oferecidas
ferramentas analticas que permitem explicar uma variao atravs dos pa-
ses da recepo das idias keynesianas, enfatizando as distintas configura-
es institucionais dos Estados e a importncia das experincias prvias das
polticas em cada pas. Por outro lado, esse enfoque padeceria de uma nfa-
se excessiva no papel das burocracias pblicas e de uma simtrica neglign-
cia em relao ao papel desempenhado pelos polticos. Essa superestimao
do Estado conduziria, segundo Hall, a uma viso imutvel da prpria din-
mica das instituies.
Finalmente, o enfoque centrado em coalizes procura explicar o papel
das idias e das prprias polticas no mbito mais amplo do sistema polti-
co. Aqui, as referncias so os trabalhos desenvolvidos por Peter Gourevitch
(1986), cuja nfase est na assertiva de que as polticas pblicas precisam
mobilizar suporte entre coalizes de interesses econmicos mais amplos,
dos quais dependem os votos dos polticos e o bem-estar dos eleitores. Por-
tanto, o desafio a formao de coalizes de interesses polticos, econmi-
cos e sociais capazes de persuadir os formuladores dos benefcios associados
a determinadas opes de polticas pblicas. Essa perspectiva, aplicada ao
caso da difuso das idias keynesianas como resposta aos desafios trazidos
pela grande depresso dos anos de 1930, significa que a explicao da maior
ou menor difuso est na habilidade de cada regime poltico de construir
coalizes de sustentao aos novos experimentos de tipo keynesiano dentro
das polticas deflacionrias.
A contribuio da abordagem centrada em coalizes recolocar a impor-
tncia da anlise da dinmica da poltica no mbito das relaes do conjun-
to do sistema poltico, no qual encontramos as diferentes modalidades de
articulao de interesses que refletem as clivagens existentes nas diferentes
sociedades. Isso particularmente importante no caso da poltica econmi-

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ca, que afeta de maneira direta interesses materiais dos diferentes grupos e
classes sociais.
Todavia, a exemplo dos outros dois enfoques anteriores, o enfoque
centrado em coalizes tambm apresenta suas limitaes. Nas palavras de
Hall, ficam em aberto as indagaes sobre como esses grupos sociais defi-
nem especificamente seus interesses. Ou seja, esse enfoque no permitiria
especificar o modo concreto como os contedos particulares dos diferentes
membros das coalizes de apoio so construdos. Esse movimento de espe-
cificar a construo prpria de interesses depende da incorporao de ou-
tras variveis, como, por exemplo, o legado das polticas existentes e o im-
pacto do desenvolvimento da teoria econmica e mesmo da avaliao da
aplicao de certas idias em outros contextos.
Embora apresentando aspectos problemticos, os trs enfoques ofere-
cem perspectivas de anlise bastante estimulantes do porqu da difuso das
idias e de seu impacto no plano das polticas adotadas pelos diferentes go-
vernos. Obviamente, cada uma delas privilegia determinadas dimenses e
conjuntos de atores, o que oferece uma pluralidade de razes e de fatores
para explicar a maior ou menor relevncia das idias keynesianas.
A sntese analtica proposta por Hall (1989) destaca que a influncia de
novos conjuntos de idias econmicas tem sido examinada em termos de via-
bilidade administrativa, poltica e econmica. O autor destaca quatro fatores
como os principais na explicao da difuso e dos impactos das idias sobre as
polticas pblicas: a orientao do partido no governo, a estrutura do Estado
e as relaes entre Estado e sociedade, a natureza do discurso poltico e o im-
pacto de eventos externos.
A necessidade de adicionar outros fatores queles tradicionalmente evo-
cados para explicar a recepo ou no de novas idias est relacionada, de
um lado, com a excessiva abrangncia das questes involucradas nas di-
menses viabilidade econmica, administrativa e poltica, e, de outro,
necessidade de especificar um conjunto de fatores mais restritos que refor-
am ou obstaculizam a adoo de polticas anticclicas keynesianas.
O primeiro elemento, a orientao do partido no governo, bastante re-
conhecido na cincia poltica para explicar certos arranjos ou configuraes
institucionais. Dois exemplos bastante conhecidos so a associao entre a
presena do neocorporativismo e a de partidos pro-labour no poder (cf.
Cameron, 1984) e a relao entre a presena de governos socialdemocratas
no governo e a adoo de polticas keynesianas (cf. Przeworski, 1989). Peter
Hall retoma a importncia da orientao ideolgica do partido no governo

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para explicar a difuso das idias keynesianas. No perodo entre guerras, das
cinco experincias keynesianas, apenas duas (Japo e Estados Unidos) no es-
tiveram associadas voz da classe trabalhadora, e sim ao esforo blico. Por
outro lado, a associao entre keynesianismo e socialdemocracia muito evi-
dente na experincia do Norte da Europa. Como mostra Pekkarinen (1989),
o compromisso com as idias keynesianas foi maior nos pases em que havia
hegemonia da socialdemocracia Sucia e Noruega , e bem menor onde
2. Cabe aqui uma obser- no havia o mesmo vigor. Esse era o caso da Dinamarca, onde a coalizo po-
vao feita luz da an- ltica envolvia outros partidos polticos, e da Finlndia, onde a socialdemo-
lise comparada sobre a
cracia era fraca. Apesar de ressaltar que no est afirmando a plena identida-
difuso do keynesianis-
mo. H uma intrigante
de entre socialdemocracia e keynesianismo, Hall considera um fator essencial
situao em que a intro- para explicar a maior ou menor receptividade das idias keynesianas nos di-
duo de polticas e ferentes pases a existncia ou no de robustos partidos socialdemocratas2.
idias ligadas a Keynes O segundo elemento apresentado a estrutura do Estado e as relaes
geralmente associada entre Estado e sociedade. Por mais que os polticos possam ter qualidades
a partidos socialdemo-
de empreendedores, eles operam em determinadas estruturas institucionais
cratas, mas sua continui-
dade obra de partidos estatais. O aspecto relevante saber quais so as estruturas que recebem
conservadores. Os casos fluxos de recomendaes, quais so os interesses dos decisores pblicos com
em que a iniciativa cou- maior autoridade na formulao de polticas pblicas no que diz respeito
be a partidos conserva- dinmica poltica e capacidade tcnica para implementar novas idias em
dores foram raros. A
programas e polticas pblicas. Trs caractersticas da estrutura estatal se-
forte resistncia verifica-
da na Alemanha, na It-
riam particularmente importantes para explicar a incorporao de novas
lia e no Japo no ps- idias: 1) a permeabilidade dos funcionrios pblicos; 2) o grau de concen-
guerra expressa a hege- trao do poder sobre as decises da rea de reforma concernida; e 3) o
monia de partidos con- poder especfico de um rgo ou agncia governamental3.
servadores, apoiando Da mesma forma, as relaes entre Estado e sociedade oferecem uma
este argumento.
melhor especificao dos fatores e das condies de adoo de novas idias
3. No caso do estudo e de seu impacto. Segundo Hall, o grande interesse sobre a estrutura do
sobre as idias keynesia-
Estado deixou em plano secundrio o estudo da dinmica das relaes en-
nas, Hall menciona o
poder do Banco Central tre Estado e sociedade. Essas relaes correspondem a redes institucionali-
sobre as polticas pbli- zadas que organizam os fluxos de informao, os recursos e as presses en-
cas. A nosso ver, essa as- tre atores pblicos e privados. Aqui esto presentes redes estabilizadas de
sertiva pode ser aplicada intermediao de interesses e arranjos institucionais para a proviso de fi-
ao caso de outras reas
nanciamentos pblicos. Esse conjunto de relaes pode ter impacto positi-
de polticas pblicas,
nas quais o poder pode-
vo ou negativo sobre a capacidade do Estado de implementar certas polti-
r ou no estar concen- cas e, por isso, deve ser incorporado nas anlises sobre o tema.
trado nos rgos ligados O terceiro elemento sugerido a estrutura do discurso poltico. Essa va-
poltica econmica. rivel aproxima-se do prprio conceito de referencial de polticas (cf. Jobert

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e Muller, 1987; Jenkins-Smith, 1993) e corresponde existncia de idias ou


de certo cluster delas, que exerce um papel de orientao tanto na definio
dos diagnsticos como na delimitao das alternativas plausveis e desejveis.
Na formulao apresentada por Hall, trata-se de concepes acerca da
natureza da sociedade e da economia, diferentes idias sobre o papel apro-
priado do Estado e do governo, ideais comuns e a memria coletiva sobre
experincias passadas. Um exemplo da pertinncia de examinar as relaes
entre Estado e sociedade est no escrutnio pblico ao qual est submetido
o conjunto de idias novas quando essas so apresentadas como elementos
inovadores e capazes de oferecer alternativas para problemas reconhecidos
pela sociedade e pela opinio pblica como graves e crnicos. luz do caso
das idias keynesianas, lembra Hall, a natureza do discurso poltico domi-
nante pode trabalhar como um elemento favorvel ou desfavorvel intro-
duo de novas idias e propostas de polticas pblicas.
As diferentes experincias nacionais em termos de planejamento e a di-
versidade dos modelos de Estado de Bem-Estar Social (cf. Esping-Andersen,
1990; Huber e Stephens, 2001) correspondem a distintos significados de
experincias e de semntica poltica, que afetam por caminhos especficos a
adoo de novas idias e polticas. Por isso, um mesmo conjunto de idias
tende a adquirir pela natureza do discurso poltico nacional diferentes sen-
tidos, que podem impulsionar, retardar ou bloquear sua difuso. Portanto,
como a estrutura do Estado ou a orientao do partido no governo, a
natureza do discurso poltico nacional pode ser decisiva para que um novo
conjunto de polticas seja aceito (Hall, 1989, p. 383).
Como discutiremos mais adiante, a hiptese da existncia do mecanis-
mo do processo de aprendizado e mimicking (cf. Hemerijck e Visser, 2001)
na difuso de idias e de desenhos de novas polticas pblicas introduz
novos elementos ao argumento defendido por Hall. Por exemplo, a forte
difuso de metodologias do tipo melhores prticas e de benchmark 4 por 4.Termo j bastante
organismos internacionais tem induzido a esse tipo de mecanismo de apren- difundido e cuja tradu-
o mais aproximada
dizado e de imitao, mesmo quando adotada com prudncia e seguindo
seria padres de qua-
uma orientao seletiva. lidade.
O quarto e ltimo fator o impacto de eventos externos, como a Se-
gunda Guerra Mundial. A natureza desse elemento bastante diversa dos
trs primeiros porque se trata de eventos que dificilmente vo se repetir,
embora, hoje, os chamados choques externos, como as crises financeiras,
paream ter uma forte afinidade eletiva com a globalizao capitalista.
Mesmo assim, esses eventos parecem ser variveis intervenientes em termos

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do modelo explicativo em discusso. Uma analogia interessante entre os


ditos choques externos e os impactos dos acontecimentos da Segunda
Guerra Mundial est em que ambos parecem reforar certas escolhas pol-
ticas. Fica em aberto o problema da relao entre a dinmica interna e o
modo como os eventos externos so traduzidos internamente. O que resta
como tema para reflexo saber se nas condies atuais houve uma modi-
ficao na dinmica entre os eventos externos e seus impactos ou sua re-
cepo interna nos diferentes pases.
Em sntese, uma importante concluso do amplo trabalho comparativo
coordenado por Hall a de demonstrar que o poder efetivo das idias no
pode ser dissociado dos arranjos das instituies e dos diferentes interesses
5. Ou, nas palavras do econmicos, polticos e sociais organizados5. No entanto, a observao de
autor, se o exemplo que a importncia das idias no pode ser tratada revelia das configuraes
keynesiano demonstra
de interesses e das instituies insuficiente. H necessidade de qualificar
que as idias tm um
poder real no mundo
em termos tericos como essas relaes se estabelecem e qual a sua dinmi-
poltico, isto tambm ca, enfrentando um elenco bastante intrigante de questes tanto analticas
confirma que elas no como empricas, o que poderemos explorar com o trabalho de Gofas.
adquirem fora indepen- De maneira estilizada, Gofas (2001a) identifica dois modelos bsicos
dentemente da constela- utilizados para conceituar as relaes entre fatores materiais (interesses e
o de instituies e in-
instituies) e idias. O primeiro enfoque v as idias como resultado ran-
teresses que j estavam
presentes (Hall, 1989, dmico, fruto das condies de incerteza e complexidade social, afirman-
p. 390). do-se dessa forma a antecedncia das idias sobre os interesses. O segundo
enfoque prope uma relao na qual os interesses so anteriores, as idias
so variveis de mediao, auxiliares nas explicaes dos processos polticos
cuja principal varivel so as instituies.
A nova onda de estudiosos que tem resgatado a perspectiva a partir das
idias teria criado uma espcie de nova ortodoxia, a qual, seguindo o vis
racionalista, separaria as idias dos interesses, tratando-as como variveis
em competio, cujo peso metodolgico deve ser escrutinado sistematica-
mente. Ademais, essa corrente institucionalista teria estabelecido um pro-
blemtico primado ontolgico das instituies. A sugesto terica alterna-
tiva de Gofas considerar a relao entre idias e interesses como um processo
de constituio simultnea ou mtua. A adoo desse axioma inicial traz
como decorrncia lgica a negao de um primado ontolgico, seja dos
interesses, seja das instituies. Segundo o autor, a superao do reducio-
nismo contido na polarizao idias-interesses aponta para um enfoque em
que as idias fornecem um quadro de trabalho no qual os interesses se
definem ou se constituem (Gofas, 2001a, 2001b).

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Nessa linha de argumentao, o papel das estruturas compartilhadas de


conhecimento oferecer uma explicao de como se conformam as moti-
vaes dos atores, tanto em termos daquilo que relevante como da escolha
dos meios ou dos instrumentos para atingir os objetivos. Assim, no debate
sobre a relao entre idias e instituies, possvel identificar na literatura
recente alguns esforos de pensar essa problemtica partindo da premissa
de que as idias so como mapas e produtos da condio de incerteza dos
processos polticos e sociais.
Assim, uma primeira corrente sustenta a anterioridade das idias em rela-
o aos interesses. As estruturas cognitivas teriam uma espcie de ordenao
lgica causal, que permitiria identificar padres causais transferveis para as
estratgias dos atores e consubstanciados no prprio desenho das polticas.
As idias desempenhariam a funo de guias para o comportamento, seja
estipulando relaes causais, seja delimitando estratgias para alcanar os
objetivos. Entre as debilidades desse enfoque est a ausncia de uma explici-
tao do mecanismo explicativo da adoo de um conjunto de idias em
detrimento de outros. A desconsiderao do contexto social no qual as
idias se desenvolvem leva a que sejam tratadas como entidades que flutuam
livremente, tendo em mente o pressuposto de que as idias tm proprieda-
des que produzem efeitos causais.
Ainda entre as correntes que partem da antecedncia das idias sobre os
interesses, merece ateno aquela organizada em torno do conceito de co-
munidades epistmicas. Ao contrrio da anterior, esta fornece um mecanis-
mo de seleo das idias e tambm insiste na importncia do aprendizado
sobre polticas, seja dentro de comunidades que compartilham polticas
pblicas, seja nas suas relaes com os formuladores de polticas. Entretan-
to, tambm esse enfoque apresentaria pelo menos duas dificuldades analti-
cas importantes (cf. Gofas, 2001a, 2001b). A primeira o tratamento das
idias como produtos aleatrios que respondem situao de incerteza. A
segunda a afirmao de que os atores so redutores da incerteza na coor-
denao da lgica causal. A crtica de Gofas ao trabalho de McNamara
(1998) sobre a Unio Monetria Europia (UME) parece pertinente; em-
bora afirme a interconexo entre idias e interesses, a autora afirma que as
idias so fatores crticos no campo da poltica monetria porque a gesto
macroeconmica afetada pelas condies de incerteza. Dessa forma, ela
estabelece uma distino em termos de perodos histricos e setores espec-
ficos da economia, nos quais haveria um maior peso das idias em funo
da presena da incerteza. Em outras palavras, a assertiva de que h conexo

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entre idias e interesses abandonada, e a explicao se constri ad hoc


baseada em fatores contextuais.
Alm disso, dado o carter aleatrio das idias, elas so consideradas
variveis intervenientes. Para Gofas (2001a, 2001b), essa definio traria
como implicaes tericas srios riscos de simplificaes excessivas no pa-
pel desempenhado pelas idias e estruturas cognitivas nos processos polti-
cos, como por exemplo tom-las como filtros cognitivos que do o signifi-
cado para as estruturas. A definio das idias como variveis ajuda a
problematizar os processos de formao de interesses e de preferncias, ao
se deter nas bases materiais e no contexto social, mas tambm, em contra-
partida, dificulta a explorao plena das potencialidades de um enfoque a
partir das idias.
Finalmente, a concepo do processo de aprendizado poltico como
unidirecional das comunidades epistmicas para os formuladores de polti-
cas tambm seria uma viso reducionista. A principal objeo a conse-
qncia dessa concepo unilateral: privilegiar a priori um conjunto de atores
e de idias em detrimento de outros. Novamente, defrontar-nos-amos com
a ausncia de mecanismos explcitos de seleo de idias e interesses, que
conduziria a solues metodolgicas como a firmao do primado ontolgico
de idias ou instituies ou, ento, a explicaes contextualizadas associa-
das necessidade de enfrentar os limites impostos pela incerteza.
O segundo enfoque, que parte do axioma de que as idias so posterio-
res aos interesses, considera as idias como pontos focais. Nas palavras de
Goldstein e Keohane (1993), as idias afetam as interaes estratgicas,
seja contribuindo seja dificultando esforos conjuntos para atingir resulta-
dos mais eficientes, resultados que sejam pelo menos to bons quanto o
status quo para todos os participantes. Nessa perspectiva, as idias contri-
buem para resultados na ausncia de um equilbrio especfico (apud Gofas,
2001b). Na verdade, nesse enfoque as idias concebidas como pontos fo-
cais podem desempenhar duas funes diametralmente opostas: ou per-
mitem a definio de solues cooperativas ou impedem que essas sejam
atingidas.
A objeo mais relevante a esse enfoque est associada afirmao de
que o primado dos interesses sobre as idias tem como conseqncia
consider-las uma dimenso exgena, o que leva reiterao da viso dua-
lista de interesses e idias. Em outras palavras, o vis racionalista estaria
sendo reintroduzido no momento em que o dualismo interesses-idias
mantido. Finalmente, as idias so, tambm, definidas como elementos

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dentro das instituies, como variveis auxiliares, includas em cadeias cau-


sais institucionais, cuja dinmica faz a mediao entre as idias e os resulta-
dos das polticas pblicas. Aqui as idias so variveis de mediao inseridas
nas diferentes lgicas institucionais. So as instituies que afetam as pol-
ticas pblicas, cabendo s idias um papel secundrio na explicao das
performances das polticas. A explicao de por que certo conjunto de idias
aceito enquanto outras so rejeitadas est na natureza dos arranjos institu-
cionais, que serviriam como filtro de seleo das idias mais aptas. Em ou-
tras palavras, as instituies seriam filtros que determinariam quais idias
tm maiores chances de ser mais influentes.
Na perspectiva analtica elaborada por Gofas, a preocupao principal
, enfim, contestar a incorporao residual ou exgena das idias nas expli-
caes sobre as escolhas pblicas, a definio e a implementao de polti-
cas. Em termos analticos, essa postura terica est sintetizada na assertiva
de que interesses e idias se constituem reciprocamente, na rejeio das
correntes que sustentam seja o primado das instituies, seja a antecedncia
das idias sobre os interesses.

Paradigma de polticas pblicas, aprendizado institucional e mimicking

A perspectiva do paradigma de polticas pblicas trabalha com diferen-


tes situaes tpicas. A primeira delas corresponde aos perodos normais,
nos quais o processo decisrio, as mudanas e o paradigma permanecem
inalterados, e as mudanas so de natureza incremental e evolucionista. Na
segunda, referida aos perodos excepcionais (de mudanas e de reformas), a
situao totalmente diversa, porque h a contestao e a substituio dos
princpios estruturantes dos paradigmas que delimitam as opes de polti-
cas pblicas, e nessas circunstncias h uma reconfigurao dos objetivos
polticos.
Essa perspectiva relativiza bastante o peso do legado institucional das
polticas, sustentando que uma poltica responde menos diretamente a
condies sociais e econmicas do que s conseqncias de polticas passa-
das (Hall, 1993, p. 277). Vale lembrar que o clculo dos atores polticos
reflexivo e estratgico, afastando-se da viso instrumental do agente
maximizador. Precisamente a lgica da ao estratgica dos atores incorpo-
ra o conceito de aprendizado social, definido como uma tentativa deli-
berada de ajustar os objetivos ou as tcnicas de respostas polticas a expe-
rincias passadas e a novas informaes. O aprendizado social, portanto,

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Idias, interesses e mudanas institucionais, pp. 239-264

ocorre quando as mudanas polticas resultam de processos como esses


(Idem, p. 278).
Hall prope um aprofundamento analtico pela distino de diferentes
nveis de aprendizado social. Trs ordens de aprendizado social correspon-
dem a trs ordens de mudana poltica:

a) A de primeira ordem, na qual as condies especficas dos instrumentos


de polticas so modificadas, enquanto os prprios instrumentos (e mes-
mo os amplos objetivos das polticas) permanecem inalterados.
b) A de segunda ordem, na qual tanto o contexto como os instrumentos so
alterados (embora ainda dentro de um contexto de objetivos estveis).
c) A de terceira ordem, que corresponde mudana do prprio paradigma
de poltica e, portanto, do prprio processo de fazer polticas, diferente-
mente das mudanas de primeira e segunda ordem, que ocorrem dentro
dos limites do processo normal.

Essa perspectiva inspirada na literatura do aprendizado social introduz


explicitamente uma variante nova do papel dos processos de aprendizado
externo dos atores exteriores no espao nacional ou de imitao de polticas
e programas pblicos e de reformas. Essa a anlise apresentada por Heme-
rijck e Visser (2001) num artigo de ttulo sugestivo, Learning and mimi-
cking: how European welfare states reform, que discute as relaes entre
aprendizado (do ngulo da poltica domstica) e aprendizado externo ou de
imitao (do ngulo do aprendizado oriundo de fora). O argumento central
dos autores que os fatores-chave do processo de aprendizado no mbito
das polticas domsticas (nacionais) so as idias, o poder, os formuladores
de polticas e as instituies do processo decisrio pblico.
Na literatura h dois grandes enfoques que discutem as relaes entre as
mudanas de polticas, o aprendizado sobre as polticas e a imitao das pol-
ticas (mimicking). O conceito de rede de compartilhamento de polticas,
cujas origens remontam aos trabalhos de Karl Deustch (1963), sobre a aplica-
o da teoria dos sistemas cincia poltica, posteriormente desenvolvidos
por diversos autores (cf. Hall, 1993; Sabatier e Jenkins-Smith, 1993; Olsen e
Peters, 1996), sugere que os formuladores de polticas aprendem lies de
sucessos e fracassos de polticas anteriores, e usam essas lies e o novo conhe-
cimento para lidar com novos problemas. Sob outra perspectiva, a literatura
que discute os processos de transferncia, imitao de polticas e difuso de
polticas (cf. Rogers, 1962; Walker, 1969; Rose, 1993; Berry e Berry, 1999)

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Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

sustenta que os formuladores de polticas examinam as melhores prticas e


adotam os modelos ou os padres bem-sucedidos no exterior.
A importncia do conceito de mimicking est diretamente associada ao
papel crescente desempenhado por atores internacionais instituies
multilateriais e supranacionais na definio das agendas de reformas eco-
nmicas e sociais. Exemplos disso so os processos de internacionalizao e
de integrao econmica regional, as facilidades de comunicao e as estra-
tgias explcitas dos organismos multilaterais a Organizao Econmica
para a Cooperao Desenvolvimento (OCDE), o Fundo Monetrio Inter-
nacional (FMI), o Banco Mundial , que tm ampliado sua ateno no
monitoramento da difuso de prescries de polticas nacionais orientadas
para a adoo das diretrizes da Nova Gesto Pblica, a desregulao do
mercado de trabalho, a privatizao dos sistemas de penses e a introduo
de competio administrada na rea de sade.
Hemerijck e Visser (2001) sustentam que os processos de aprendizado6 6.O aprendizado de-
tm limites inerentes sua prpria lgica. Os autores insistem na existncia finido como a habi-
de fortes ambigidades nos processos de feedback, bem como na prpria lidade de detectar e
corrigir erros, e melho-
conceituao de experincias de sucesso e de fracassos. Os critrios de su-
rar o funcionamento
cesso e fracasso so freqentemente objeto de disputa e contestao, en- dos sistemas sociais
quanto o feedback enfrenta os obstculos da incerteza dos contextos institu- (Olsen e Peters, 1996,
cionais e da dificuldade de atribuir os efeitos a uma determinada ao ou p. 4).
conjunto de iniciativas. Os exemplos so os mais variados; um bastante
presente no debate europeu sobre se a moderao salarial ou a reduo da
jornada de trabalho produzem uma elevao no emprego.
Alm disso, a natureza poltica dos sistemas sociais impele para um apren-
dizado conservador, no qual os erros e equvocos so simplesmente cancela-
dos. Do mesmo modo, os eleitores tendem a responder melhor aos erros
das polticas do que a oportunidades perdidas pela no escolha de certas
polticas pblicas. As escolhas em condies de racionalidade limitada so
baseadas em tentativas e erros, que somente em situaes de muita mobili-
zao pblica levam a um debate aprofundado do diagnstico e das alter-
nativas viveis.
O aprendizado e a introduo de novas orientaes de polticas pblicas
esto associados a choques externos ou a contextos de crise grave. A situa-
o da Holanda no incio da dcada de 1980 e a crise da lira italiana nos
anos de 1990 so dois exemplos limites em que foi possvel dar incio a
processos de concertao social inaugurando novas orientaes no plano
das relaes entre os atores Estado, associaes empresariais e sindicatos

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Idias, interesses e mudanas institucionais, pp. 239-264

que conduziram a um aprendizado poltico inovador (cf. Visser e Heme-


rijck, 1997; Tapia, 2003; Baccaro, Carrieri e Damiano, 2002).

Estado, sociedade e mudana nas reformas dos anos de 1990

Embora sem enfrentar a problemtica epistemolgica do primado ou


no das instituies, uma gerao recente de estudiosos dos pactos sociais e
das concertaes sociais de segunda gerao, na Europa, tem insistido na
importncia das interaes estratgicas e do processo evolutivo de constru-
o de novos paradigmas polticos.
Essa concepo evolucionista do neocorporativismo enfatiza precisamente
a capacidade dos atores, nas suas interaes, de encontrar solues negocia-
das que permitam responder positivamente a constrangimentos externos
ou dificuldades internas. A inovao no plano da ao e da estratgia pode
ocorrer em condies econmicas adversas, como mostram os exemplos da
Holanda e da Itlia, nos quais a percepo dos riscos, mas tambm das
oportunidades, foi fundamental para os resultados alcanados. No caso
holands, dificilmente a retomada da concertao social pode ser explicada
de forma adequada lanando mo da hiptese de resgate das instituies e
das estruturas corporativas. preciso introduzir algumas mediaes para
explicar de maneira consistente por que se rompe o imobilismo dessas es-
truturas durante os anos de 1970.
Assim, o processo de aprendizagem seria um elemento fundamental para
explicar a superao do imobilismo, embora no devamos subestimar a an-
lise da articulao dos interesses e os conflitos decorrentes da arbitragem
assimtrica dos diferentes interesses. Esse repertrio compartilhado de pr-
ticas e de vises constitui elemento que afeta positivamente a lgica de ope-
rao das instituies, introduzindo alteraes nos seus comportamentos
tpicos. Visser, fazendo uma reflexo sobre os ensinamentos dos pactos so-
ciais de segunda gerao, afirma que a caracterstica mais interessante da
concertao social a possibilidade que ela oferece s partes de redefinir o
contedo de suas estratgias sob o ngulo do interesse coletivo (Hemerijck
e Visser, 2001, p. 52). O aprendizado aqui dependeria basicamente das ca-
ractersticas organizacionais e da relao de confiana mtua entre os atores,
mesmo numa situao de relaes assimtricas e de troca poltica pouco
redistributiva no curto prazo.
Indiscutivelmente, a obra mais influente sobre a experincia de
concertao social holandesa das ltimas dcadas foi o livro A Dutch Miracle

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Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

de Visser e Hemerijck (1997). Do ponto de vista terico, a hiptese desses


autores que houve uma combinao entre gravidade dos problemas, tran-
sio de poder, instituies, poltica e idias (1997, p. 12). Particularmen-
te, a dimenso concertativa da economia holandesa no s teria auxiliado
na implementao das polticas negociadas entre os agentes sociais e o Esta-
do como facilitado a introduo de inovaes tanto no contedo das pro-
postas como no comportamento estratgico dos atores.
Aqui se explicita o argumento terico nuclear dos autores: a estrutura
corporativa e as prticas de concertao dos anos de 1980 teriam sido fun-
damentais para uma reorientao substantiva no contedo das negociaes
entre os agentes sociais e no prprio comportamento estratgico de confe-
deraes empresariais e sindicais. A combinao de aprendizado institucio-
nal voltado para solues concertadas e uma robusta tradio da democracia
consensual numa conjuntura crtica, a de 1982, seria a alma do milagre
holands. O processo de aprendizagem aplicado a trs mbitos: relaes
industriais, proteo social e mercado de trabalho. Os problemas e as solu-
es nessas trs reas formao de salrios, poltica social e mercado de
trabalho foram se interconectando. No comeo dos anos de 1980, teria
havido uma reviravolta nessas trs reas de deciso poltica, que passaram a
se reforar e articular entre si.
Em primeiro lugar, a deciso de adotar uma poltica de moderao sala-
rial veio como resposta aos problemas de adaptao da economia holandesa
nova ordem econmica internacional. Segundo Visser e Hemerijck, a mo-
derao salarial ajudou a baixar os custos do trabalho e a melhorar a compe-
titividade dos preos dos produtos holandeses no mercado internacional.
Os principais resultados positivos atribudos moderao salarial foram o
crescimento do emprego, a recuperao das margens de lucro das empresas
e o aumento dos filiados aos sindicatos e s confederaes. Esses resultados
reforaram a confiana entre os parceiros sociais, ampliando os apoios entre
os membros das confederaes orientao pr-moderao salarial.
Em segundo, a reforma da proteo social, que comeou com o conge-
lamento dos benefcios e a reviso do seguro desemprego e, posteriormen-
te, se estendeu s mudanas nas penses por invalidade e seguro doena.
Essas reformas, diversamente da moderao salarial, enfrentaram a resis-
tncia dos sindicatos. Ao mesmo tempo, no caso da proteo social, houve
uma reduo na participao dos parceiros sociais na gesto dos programas
sociais. Assim, contrastando com o que ocorreu nas relaes industriais, no
campo da proteo social houve uma considervel descontinuidade institu-

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Idias, interesses e mudanas institucionais, pp. 239-264

cional e forte oposio entre o governo, de um lado, e as confederaes


patronais e sindicais, de outro.
Em terceiro lugar, a introduo de polticas inovadoras no mercado de
trabalho, com destaque para o combate ao desemprego juvenil de longa
durao. O governo adotou uma orientao voltada para o aumento da
taxa de participao no mercado de trabalho, insistindo em que a soluo
para a crescente presso fiscal enfrentada pelo Estado de Bem-Estar Social
estava no estmulo ao crescimento do emprego, como forma de reduzir a
presso sobre o gasto social pblico. Para obter a ativao do mercado de
trabalho, o governo lanou mo, com resultados desiguais, de diferentes
mecanismos: reduo dos salrios (salrio mnimo legal) nas negociaes
coletivas, reforma das agncias pblicas de emprego e autorizao para o
funcionamento de agncias privadas de emprego.
Ao longo do tempo, as mudanas nesses diferentes mbitos foram se
reforando e produzindo resultados positivos, permitindo arbitrar as per-
das de setores do funcionalismo pblico e de grupos sociais ligados aos
programas de penso por invalidez, alm de criar uma coalizo de apoio
estratgia de reforma concertada da economia holandesa.
Na interpretao de Visser e Hemerijck, a existncia de estruturas cor-
porativas e da tradio de negociao que exprime uma lgica poltica con-
sorcionista condio necessria, porm no suficiente, para explicar a gui-
nada vivida pela Holanda. O retorno da estratgia de concertao foi
resultado dos sinais emitidos pelo mercado particularmente as elevadas
taxas de desemprego e da eroso do poder contratual das confederaes
sindicais no incio da dcada de 1980. A poltica de moderao no come-
ou com o consenso, mas produziu o consenso. A origem da troca poltica
entre confederaes patronais e sindicais esteve amparada na combinao
de moderao salarial e reduo gradativa da jornada de trabalho. No en-
tanto, como reconhecem os autores e enfatizam seus crticos, apenas nos
anos de 1990 possvel falar de resultados positivos das polticas de mode-
rao salarial.
Ento, como explicar a adeso negociao concertada nos anos de
1980, nos quais havia uma situao econmica deteriorada e o Estado fez
um severo ajuste no setor pblico cortando pessoal, reduzindo benefcios e
gastos pblicos?
Segundo Visser e Hemerijck, as principais razes da adeso dos sindica-
tos durante essa dcada foram a adeso de novos membros e a criao de
novos postos de trabalho. A essas razes se aduziria o papel exercido pelo

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Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

governo, denominado sombra da hierarquia, isto , a possibilidade de in-


terveno nas relaes entre os agentes sociais, em caso de necessidade,
pelo Estado.
Ao mesmo tempo, embora no explicitamente, os autores sugerem que
a percepo de riscos numa conjuntura econmica e poltica desfavorvel
impulsionou mudanas nas preferncias estratgicas das lideranas sindi-
cais. Em circunstncias histricas particulares, uma crise cria um sentido de
urgncia e necessidade, e funciona como iniciador de aprendizado social e
de mudana poltica. Na conjuntura do incio dos anos de 1980, a princi-
pal mudana de mentalidade e poltica teria sido a de identificao do au-
mento de rentabilidade como condio para elevao dos investimentos,
condio essencial para criar empregos e combater o desemprego.
Certamente, o argumento do carter inovador das estratgias das confe-
deraes sindicais prescinde da hiptese do ator racional, porque essa deci-
so pode ser justificada em termos de experimentalismo e percepo de ris-
cos diante de um quadro no qual as opes adotadas por um certo perodo
no produziram resultados satisfatrios. Alm disso, a inexistncia de resul-
tados econmicos salientes no curto prazo torna pouco atraentes as explica-
es centradas numa lgica pragmtica e maximizadora. Ou seja, parece
improvvel associar as opes estratgicas das confederaes sindicais teo-
ria da escolha racional, ao menos nas suas vertentes mais ortodoxas.
Na verdade, os ingredientes bsicos mencionados no clssico trabalho
de Katzenstein (1985) esto presentes no esquema interpretativo de Visser
e Hemerijck: a ideologia compartilhada dos parceiros sociais sobre as van-
tagens das decises conjuntas; a existncia de uma coordenao voluntria,
muitas vezes informal, por meio de uma contnua consulta entre as organi-
zaes de representao de interesse, burocracia estatal e partidos polticos.
Dados os enormes desafios colocados pela reforma do Estado de
Bem-Estar Social, incluindo-se a o mercado de trabalho, o consenso so-
cial um recurso estratgico para responder aos atores com capacidade
de veto e s coalizes anti-reforma (cf. Pierson, 2001). As estratgias
concertadas teriam essa vantagem sobre aquelas impositivas, que intro-
duzem riscos maiores de bloqueio e de agudos conflitos polticos. Em
contraste com a via impositiva das reformas do Estado social, o exemplo
holands mostra as vantagens da concertao e negociao social como
mecanismo bsico de elaborao e implementao das mudanas socioe-
conmicas. Ou seja, nas palavras dos autores, [...] identificamos o papel
central da concertao entre organizaes [de interesses] altamente coor-

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Idias, interesses e mudanas institucionais, pp. 239-264

denadas para o desenvolvimento e a implementao de estratgias efica-


zes e prolongadas de adaptao da economia nacional empresas e tra-
balhadores no nvel mais elevado de competio internacional (Visser
e Hemerijck, 1997, p. 205).
Apesar de insistirem nas vantagens da estratgia de concertao, Visser e
Hemerijck falam de uma reconquista da concertao aps o bloqueio dos
anos de 1970. Na verdade, o argumento desenvolvido aqui mais complexo
do que deixa transparecer a comparao entre a imposio versus a concerta-
o. Por qu? Basicamente porque as instituies de concertao no garan-
tem per se a implementao de estratgias eficazes e contnuas tanto de rea-
justamento da economia holandesa ao novo cenrio da globalizao
capitalista como de redefinio das relaes industriais.
Como Ebbinghaus e Hassel (1999) e Hassel (2003) mostram, depen-
dendo de um conjunto de condies institucionais e polticas, as estrat-
gias de concertao podem produzir como resultados coalizes virtuosas
ou coluses particularistas.
No caso holands, a capacidade de renovao das estruturas corporati-
vas nascidas no ps-1945 foi fortemente afetada pelos sinais negativos do
mercado, os quais incentivaram os principais atores a rever suas percepes
e modalidades de ao. Os resultados alcanados durante os ltimos vinte
anos forte e consistente recuperao dos nveis de crescimento econmi-
co e aumento da taxa de participao no mercado de trabalho e do empre-
go de tempo parcial criaram um mecanismo de feedback que reforou a
legitimidade e o apoio dos atores sociais. O resultado foi a criao de con-
dies polticas para avanar na reforma do Estado de Bem-Estar Social nos
anos de 1990, com graus de conflito poltico e resistncias de grupos orga-
nizados relativamente modestos.
Visser e Hemerijck procuram distncia da verso meditica do sucesso
7.Modelo holands de holands sintetizada na noo de Polder Model7, amplamente difundida
negociao tripartite, pelos meios de comunicao e pelo prprio governo holands. A esse res-
datado do incio dos
peito, dizem os autores:
anos de 1980, que tem
lugar no Conselho
Econmico Social e [...] no foi em nenhum momento um grande projeto, tampouco um plano geral
tem produzido muitos ou uma troca poltica de grande envergadura, dos quais derivaram as polticas
acordos entre capitalis- adotadas. A via holandesa de ajustamento e reforma est envolvida em muitos
tas e trabalhadores ao imprevistos: uma forte recesso, uma mudana no equilbrio entre capital e traba-
longo dos anos.
lho, uma crise resultante de uma crescente inatividade e mudana no cenrio pol-
tico (1997, p. 208).

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Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

Em sntese, a interpretao de Visser e Hemerijck est apoiada na idia


de que a mudana na poltica resultado de um desafio, o processo de
identificao e definio de problemas e de solues por parte do Estado e
dos atores coletivos, e de construir poder, um processo de legitimao e
mobilizao de apoios por que certos problemas e solues foram selecio-
nados (1997, pp. 13-14). Contudo, a estratgia corporativa teria limites
bem precisos. Os arranjos institucionais corporativos no so suficientes
para a efetividade das suas polticas porque estas dependem da existncia de
uma cultura poltica consensual, incluindo-se um compromisso dos princi-
pais jogadores com o interesse comum. E este freqentemente enviesado
pelas relaes assimtricas de poder e pelas interpretaes dominantes so-
bre sua natureza, dinmica e resultados.
Do ponto de vista do debate europeu sobre a natureza e as condies de
sustentabilidade das concertaes de segunda gerao, h um forte ceticis-
mo acerca das virtudes da chamada crtica interpretao do corporativis-
mo competitivo (cf. Ferrera et al., 2000). Como argumentavam Uwe Becker
e Vergunst, o conceito de corporativismo competitivo construdo sob ins-
pirao do exemplo holands, envolvendo uma poltica prolongada de
moderao salarial, como defendido por vrios economistas polticos (cf.
Ferrera et al., 2000), no uma opo vivel.
A forte assimetria a favor dos empresrios na relao com as confedera-
es sindicais, o papel impositivo desempenhado pelo Estado e as derrotas
sofridas ao longo do perodo explicariam em grande parte a adeso das lide-
ranas sindicais s polticas de moderao e de reforma do Estado de Bem-
Estar Social. Em vez de um processo de aprendizado institucional e da mu-
dana de paradigma cognitivo, teria havido uma acentuada assimetria na
correlao de foras a favor das confederaes empresariais e do Estado (cf.
Becker, 2001). Na verdade, embora predomine uma viso de que o corpora-
tivismo e a democracia consensual holandesa tm razes numa autonomia
dos parceiros sociais, haveria uma forte imposio estatal, que parece ser
reconhecida por Visser e Hemerijck quando dizem que no h um corpora-
tivismo forte sem um Estado forte.

Consideraes finais

A reflexo desenvolvida partiu de uma insatisfao com a tendncia das


anlises sobre os processos de reforma econmica e social de navegar numa
dicotomia analtica entre instituies e interesses, de um lado, e idias ou

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Idias, interesses e mudanas institucionais, pp. 239-264

paradigmas cognitivos, de outro. Embora bastante estilizada, essa dicoto-


mia est presente numa parte pondervel dos estudos recentes.
Como vimos, h no debate internacional sobre o tema uma clara tentati-
va de superar essa polarizao entre instituies, interesses e idias. Ora co-
locando em xeque os diferentes enfoques institucionalistas, ora buscando
incorporar de maneira no instrumental o papel das idias e dos paradigmas
cognitivos no prprio processo de constituio dos atores, reservando ao
aprendizado social um papel importante, ao mesmo tempo em que ele
pensado como nascendo da interao e da negociao e da busca de regula-
o dos conflitos.
O debate contemporneo nas cincias sociais tem buscado superar tra-
dies clssicas, seja na cincia poltica, seja na economia, sobretudo por
meio da redescoberta das instituies e da incorporao da dimenso cog-
nitiva dos processos polticos e dos atores nas suas interaes estratgicas.
Da perspectiva do novo institucionalismo na cincia poltica, a relao
entre instituies, interesses e idias, ou paradigmas cognitivos, vista do
prisma do primado das instituies. So elas que conformam as preferncias
ou os interesses, estruturam o campo das escolhas e determinam a prpria di-
nmica. Certamente, as nuanas e diferenas entre o institucionalismo da es-
colha racional, o aspecto sociolgico e o histrico no so negligenciveis (cf.
Thret, 2003). Entretanto, ao menos no caso da concepo instrumental dos
interesses presente nos enfoques da escolha racional, e mesmo naqueles
culturalistas associados ao institucionalismo sociolgico, parece haver pouco
espao para uma concepo que afirma a constituio simultnea dos interes-
ses e das idias, ou dos referenciais cognitivos. H pelo menos duas ordens de
argumentos para apoiar essa observao. De um lado, na viso da escolha ra-
cional, as interaes estratgicas supem as preferncias dadas, elas so a afir-
mao do clculo, o qual exgeno interao, embora possa sofrer mudan-
as em situaes de jogos repetidos. De outro, no caso do institucionalismo
sociolgico, a nfase dada ao papel de controle da cultura, dos valores, os
interesses tendem inrcia, exprimindo o peso da dependncia de trajetria.
E a nfase na dimenso cognitiva vista como sinnimo de institucionaliza-
o, entendida como as regras e as classificaes que fornecem elementos para
coordenar aes num contexto de racionalidade limitada e de incerteza.
Diante dessas concepes, o institucionalismo histrico oferece uma
vantagem analtica: ele v as instituies como mecanismos para regular
conflitos de interesses, seja em funo da sua diferenciao, seja devido s
situaes de assimetria de poder. Apesar de afirmar o primado das institui-

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Jorge R. B. Tapia e Eduardo R. Gomes

es, essa corrente se indaga sobre aonde levam as orientaes e quais as suas
implicaes (cf. Immergut, 1996). Nesse sentido, possvel uma aproxima-
o dos esforos desenvolvidos por autores como Peter Hall a outros como
Gofas e Sabatier, para integrar as dimenses cognitivas como elemento
constitutivo da explicao dos processos polticos formulao, implemen-
tao de polticas e programas , buscando uma articulao entre interesses,
instituies e idias.
Para isso, os conceitos de aprendizado poltico e mimicking parecem ser
bastante promissores, embora, como observamos, haja necessidade de uma
reflexo mais sistemtica e acurada, tendo como foco as experincias con-
cretas de reformas econmicas e sociais.
Do ponto de vista metodolgico, as sugestes de Gofas parecem contri-
buies relevantes. Trs questes-chave organizam a anlise da relao entre
idias, interesses e instituies:

1) Quais so as idias transferidas8, isto , aquelas que esto em disputa, 8. Por idias estamos
refletindo diferentes concepes sobre determinados problemas que orien- considerando estrutu-
tam diagnsticos e delimitam o campo das alternativas plausveis9, que ras de conhecimento
que desempenham as
fornecem modelos de relaes causais etc.
funes de organizar e
2) Quem transfere as idias? Quais os atores e as instituies que difundem informar os formulado-
as idias dominantes ou as estruturantes, e por quais mecanismos? Aqui res de polticas sobre de-
podemos trabalhar a noo de diferentes constelaes de atores (cf. terminado problema.
Scharpf, 1997) ou de comunidades de polticas situadas no plano nacio- 9. Na formulao de
nal ou internacional, que interagem dentro de uma lgica de redes de Jenkins-Smith, elas cor-
compartilhamento de polticas (cf. Kenis e Schneider, 1991). respondem aos sistemas
de crenas, isto , a um
3) Finalmente, como as idias so transferidas? Os mecanismos podem ser
conjunto de valores
a emulao ou o aprendizado social. Aqui so cruciais as interaes estra- prioritrios e pressupos-
tgicas reiteradas que se do em arenas especficas (reunies peridicas, tos causais sobre como
conselhos etc.). realiz-los (1993, p.
16) dos programas e
preciso lembrar que as reformas polticas so muito dependentes de polticas.

diagnsticos efetivos e do papel das idias na competio pelo poder. Uma


reorientao poltica requer uma coalizo de reivindicaes, que mina con-
sideraes judiciosas sobre a experincia de fazer polticas. Os exemplos
empricos apresentados na terceira parte deste trabalho oferecem, a nosso
ver, alguns insights que merecem ser mais bem avaliados.
Como mostram Visser e Hemerijck (1997), as interaes estratgicas,
quando inseridas em arenas decisrias estveis, podem estimular inovaes

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Idias, interesses e mudanas institucionais, pp. 239-264

tanto no plano dos objetivos como no dos instrumentos, dentro de um


quadro institucional estvel. A trajetria da concertao social na Holanda
interpela a hiptese do peso inercial das instituies porque, num contexto
externo de crise aguda e de paralisia decisria, foram as decises estratgicas
dos principais atores envolvidos que levaram superao da situao de
impasse. Vale lembrar que a poltica de concertao nos anos de 1980 no
comeou de maneira consensual, mas levou construo de um consenso
sobre as solues para graves problemas ligados ao mercado de trabalho e
ao Estado de Bem-Estar Social.
Os conflitos e as divergncias no desapareceram; tampouco devemos es-
quecer as relaes assimtricas entre as organizaes empresariais e sindicais
no perodo. No obstante essa situao adversa, a percepo dos riscos en-
volvidos, incluindo-se a a alternativa de uma interveno unilateral do Es-
tado, induziu os atores sociais a modificarem seu padro de comportamen-
to, buscando solues novas para os agudos problemas econmicos e sociais
da dcada de 1980. Na verdade, a experincia holandesa e tambm a italiana
so coerentes com a hiptese de que em determinados momentos de dram-
ticas mudanas externas podem criar-se janelas de oportunidades para refor-
mas e alterao de paradigma. Em suma, o corporativismo evolutivo sugere
que sob determinadas condies os processos de aprendizado institucional e
social se desenvolvem contestando a lgica inercial das instituies, abrindo
espao para novos paradigmas de polticas, que se traduzem numa redefini-
o dos interesses dos atores, para os quais o jogo estratgico dos atores so-
ciais crucial.

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Resumo

Idias, interesses e mudanas institucionais


Este artigo uma discusso das relaes entre instituies, interesses e idias, tendo
como referncia emprica as experincias de concertao social na Europa e as reformas
da previdncia social na Amrica Latina dos anos de 1990. Reconhecendo que o deba-
te atual sobre essas reformas tem incorporado a importncia da dimenso cognitiva
dos processos polticos na tentativa de construir abordagens mais complexas e adequa-
das sobre os fenmenos em pauta, diferentemente das anlises anteriores com essa
preocupao, argumentamos que a nfase dada ao papel das idias at agora ainda no
parece ser suficiente para explicar a natureza e a difuso dos processos de reformas
econmicas e sociais, sua legitimidade ou sustentao poltica. preciso que o proces-
so de adoo das idias produza resultados avaliados positivamente, oferecendo res-
postas, mesmo que no consensuais, para questes consideradas centrais na agenda

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pblica. Alm disso, h um complexo processo de aprendizado e de mimicking no


mbito das polticas sociais que permite elucidar alguns dos seus intrincados desdobra-
mentos, fazendo com que estes elementos no possam ser desconsiderados, inclusive
porque talvez permitam adicionar novas dimenses s abordagens das reformas econ-
micas e sociais inspiradas nas instituies ou na competio poltica.
Palavras-chave: Neoinstitucionalismo; Idias; Interesses; Aprendizado poltico;
Concertaes sociais.

Abstract
Ideas, interests and institutional changes

This article discusses the relations between institutions, interests and ideas, taking as
its reference point experiences in social concertation in Europe and welfare system
reforms in Latin America in the 1990s. Recognizing that the current debate over these
reforms has incorporated the importance of the cognitive dimension of political pro-
cesses as a way of building more complex and adequate approaches to the phenomena
in question, we take a different approach to previous analyses, arguing that the empha-
sis given up to now to the role of ideas is insufficient to explain either the nature and
diffusion of the processes of economic and social reforms, or their legitimacy and
political support. The process of adopting ideas has to produce results that are posi-
tively assessed and offer answers whether consensual or not to questions deemed
central to the public agenda. In addition, there is also a complex process of policy
learning and mimicking that allows for better understanding of complex develop-
Texto recebido em 6/ ments, expressing the fact that these elements cannot be left out of the explanations,
4/2006 e aprovado em
since they may add new dimensions to studies of economic and social reforms inspired
11/1/2008.
by the role of institutions or by political competition.
Jorge R. B. Tapia pro- Keywords: Neoinstitutionalism; Ideas; Interests; Political learning; Social concertation.
fessor do Instituto de
Economia da Unicamp
e coordenador dos Cen-
tros e Ncleos da Uni-
camp. E-mail:bitapia@
reitoria.unicamp.br.
Eduardo Rodrigues
Gomes professor do
Programa de Ps-Gra-
duao em Cincia
Poltica da Universida-
de Federal Fluminense.
E-mail: gomeser@oi.
com.br.

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