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REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

140
Volumen LI, N 2
(mayo-agosto 2016)

TICs y
Gobierno Electrnico

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Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera Federal Mxico-Toluca No. 2151
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Mxico, Distrito Federal
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http://www.inap.org.mx
rap@inap.org.mx

ISSN 0482-5209

Publicacin peridica
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Certificado de licitud de contenido nmero 1697

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CONSEJO DIRECTIVO 2014-2017

Carlos Reta Martnez


Presidente

Carlos F. Almada Lpez Ricardo Uvalle Berrones ngel Sols Carballo


Vicepresidente Vicepresidente Vicepresidente para
para Asuntos los IAPs de los
Internacionales Estados, 2016-2017

CONSEJEROS

Jos ngel Gurra Trevio


Arturo Nez Jimnez
Julin Olivas Ugalde
Mara Fernanda Casanueva de Diego
Jorge Mrquez Montes
Jorge Tamayo Castroparedes
Fernando Prez Correa
Manuel Quijano Torres
Mara del Carmen Pardo Lpez
Mauricio Valds Rodrguez
Mara de Jess Alejandro Quiroz
Eduardo S. Topete Pabello

CONSEJO DE HONOR

IN MEMORIAM
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga Magaa
Adolfo Lugo Verduzco Gustavo Martnez Cabaas
Jos Natividad Gonzlez Pars Andrs Caso Lombardo
Alejandro Carrillo Castro Ral Salinas Lozano
Jos R. Castelazo

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FUNDADORES

Francisco Apodaca y Osuna


Jos Attolini Aguirre
Enrique Caamao Muoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaa
Jorge Gaxiola Zendejas
Jos Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo Gonzlez
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cant
Ral Ortiz Mena
Manuel Palavicini Pieiro
lvaro Rodrguez Reyes
Jess Rodrguez y Rodrguez
Ral Salinas Lozano
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Ricardo Torres Gaitn
Rafael Urrutia Milln
Gustavo R. Velasco Adalid

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REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

Nueva poca
Revista cuatrimestral publicada por el
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.

Coordinador de este nmero


Jess Surez Zendejas

COMIT EDITORIAL
Mara de J. Alejandro Quiroz, Maximiliano Garca Guzmn,
Francisco Moyado Estrada, Roberto Padilla Domnguez,
Hctor Zamitiz Gamboa

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REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

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Volumen LI, No. 2
(mayo-agosto 2016)

TICs y Gobierno Electrnico

NDICE

Presentacin 11
Carlos Reta Martnez

ANLISIS

Algunos rasgos del futuro de las agendas


digitales nacionales: el caso de Mxico 13
Alejandro Pisanty

Brecha Digital 45
Daniel Hidalgo Konishi

Gobernanza Digital en Mxico 65


Javier Prez Mazatn

Gobierno electrnico y gobierno abierto. Estado actual


del debate conceptual 85
Christian Arturo Cruz Melndez

Gobierno de TI como un habilitador para generar valor pblico 117


Christian Ivn Martnez Espinosa

Online-Learning como soporte de capacitacin y


calidad para una Administracin Pblica Moderna 129
Gabriel Campuzano Paniagua

E-Salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 147


Demi Maldonado Trujillo

La seguridad ciberntica en el nuevo entorno operativo 181


Enrique Francisco Galindo Ceballos

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CONCILIANET: Plataforma electrnica de PROFECO.
Innovacin en la atencin de quejas de consumidores 199
Francisco Javier Camacho Romero

La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal 225


Javier Miranda Nieto

DOSSIER

Evolucin de Internet en Mxico. Estudio AMIPCI de


hbitos de los usuarios 2016. 235
Julio Vega Gmez

RESEAS

Luis Felipe Luna Reyes, Jos Ramn Gil Garca y


Rodrigo Sandoval Almazn (2015). Avances y retos del
gobierno digital en Mxico. Mxico, Instituto de Administracin
Pblica del Estado de Mxico. 285
Mara del Roco Ortega Lelis.

Luis Humberto Fernndez Fuentes (2016).


Fundamentos para la Ciencia de la Administracin
Pblica en el siglo XXI. Mxico, Instituto Nacional
de Administracin Pblica. 289
Araceli Paola Incln Sanvicente

RESMENES 297

Instrucciones para los colaboradores 303

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Presentacin 11

Revista de
Administracin
Pblica
Presentacin

Es clara la importancia social y econmica que tiene la informacin para


generar conocimiento y por ello la aceptacin, a nivel global, de los efectos
de la denominada sociedad de la informacin y del conocimiento. En
nuestro pas, incluso, ha dado pie a una reforma constitucional (11 de junio
del 2013), en la que a travs del artculo 6 se expresa como un derecho
humano, y se mandata al gobierno crear y procurar las condiciones
para que la sociedad mexicana tenga acceso a las Tecnologas de la
Informacin y de la Comunicacin (TICs), lo que incluye la banda ancha e
internet, y elevar el rango de aprovechamiento con todos los beneficios y
bondades que conlleva.

En el Instituto Nacional de Administracin Pblica estamos conscientes


de la penetracin que han tenido las TICs en las diferentes actividades
de las personas y las organizaciones pblica y privadas, transformando
el comportamiento de los estudiantes, los trabajadores, el ciudadano, y
sin duda los gobernantes; cada uno toma los beneficios de las nuevas
tecnologas y las aplica para realizar sus tareas diarias con estas nuevas
herramientas.

Las ms recientes tecnologas han dado direccin a la sociedad del


conocimiento que en conjunto con la globalizacin y otros elementos
dirigen sin posibilidad de regreso a la sociedad en su conjunto. Los
trminos nativos y migrantes digitales cada da son menos comunes
en nuestro pas, ya que la brecha digital avanza en un vigoroso cierre,
sumando cada vez ms una mayora de expertos usuarios digitales.

Este nmero de la Revista de Administracin Pblica integra como temtica


las TICs y el Gobierno Electrnico e incluye slidos ensayos de una serie
de actores, servidores pblicos y acadmicos, que han contribuido de
manera cercana a la creacin de ejercicios de esta naturaleza: medicina
electrnica, seguridad informtica, conciliacin, estrategia digital,
gobernanza digital, gobierno abierto, educacin en lnea, gobierno de TI,
entre otros temas.

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12 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La lectura de cada artculo permitir al lector conocer y analizar el avance


de la poltica digital en nuestro pas, las tareas pendientes en la agenda
digital y de los programas municipales, estatales y federal, los programas
nacionales que componen y se vinculan con la Estrategia Digital. Inclusive
se integra en el volumen el estudio de hbitos de los usuarios de internet
en Mxico 2016 y un anlisis sobre el mismo.

Ya en 2009 el INAP haba presentado una RAP con este tema, pero
en estos siete aos no slo ha ocurrido un cambio, sino una verdadera
revolucin digital que obliga considerar a las TICs y a sus aplicaciones en
todo programa o poltica para la prestacin de servicios a la ciudadana;
quien no lo haga as se encontrar desfasado de la era que vivimos.
Las publicaciones del INAP se complementan con eventos acadmicos
como el Foro Los Avances de la Estrategia Digital Nacional, realizado
en 2014, en el que contamos con la presencia de los responsables de la
coordinacin de la Presidencia de la Repblica, de la Unidad de e-Mxico
de la Secretara de la Funcin Pblica y de la Unidad de la Sociedad de
la Informacin y el Conocimiento de la Secretara de Comunicaciones y
Transportes.

Invito a todos los lectores a la reflexin y al anlisis, a sumar esfuerzos


para que adems del uso de las nuevas tecnologas en la vida diarias,
realicemos nuevas aplicaciones en nuestro entorno, el de la Administracin
Pblica, intensificar el uso de estas nuevas tecnologas, que deben ser
aplicadas para el progreso de las personas y del pas.

Carlos Reta Martnez


Presidente

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 13

Revista de
Administracin
Pblica

Algunos rasgos del futuro de las


agendas digitales nacionales: el caso de Mxico

Alejandro Pisanty*

1. Introduccin

El objeto de este trabajo es prever el estado que guardarn las agendas


digitales nacionales y subnacionales1, 2, para el caso de Mxico, ms
all del horizonte temporal de la presente Administracin Federal, ante
cambios posibles en tecnologa y sociedad.

Para ello, se han estudiado avances en el presente ciclo y proyectado


tendencias internacionales y nacionales. Deliberadamente se considera
que los avances de la actual gestin deben ser considerados solamente en
sus rasgos generales ms sobresalientes, ya que los programas estn en
curso, la informacin disponible es provisional, y algunos posibles ajustes
en el tiempo de disponibilidad de insumos importantes de los programas
podrn ser compensados en los restantes aos de la Administracin.

Utilizo una estructura de anlisis desarrollada en el 2008 bajo el ttulo


Qu se debe articular en una Agenda Digital para Mxico?3 como base
para el anlisis y las proyecciones. He aadido algunos rubros y enfoques
derivados de la evolucin reciente y las proyecciones a futuro.

* Estudios Post Doctorales en el Instituto Max-Plank de Investigaciones en Stuttgart,


Alemania y Profesor de la UNAM.
1
Utilizo subnacional en sentido estrictamente geogrfico, territorial, para referirme a
las entidades cuyo alcance no es todo el pas, sino estados de la federacin, ciudades,
municipios y otros agrupamientos regionales.
2
El gobierno electrnico a nivel local: experiencias, tendencias y reflexiones [et. al.];
compilado por Diego Pando y Nicols Fernndez Arroyo; edicin a cargo de Liora Gomel,
1. ed., Buenos Aires: Fundacin CIPPEC; Victoria: Universidad de San Andrs, 2013.
Consultado en lnea en http://www.cippec.org/documents/10179/11301/L%2C%20
DL%2C%20El+gobierno+electr%C3%B3nico+a+nivel+local%2C%202013.pdf 15/5/2016.
3
A. Pisanty, Poltica Digital, en lnea, 22.2.2008, http://pd.adigital.
info/?P=leernoticia&Article=176 consultado el 15/5/2016.

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14 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

El horizonte de proyeccin es de 5 a 6 aos, lo cual nos sita en los aos


2021-2022. Ha sido seleccionado por dos motivos: existen proyecciones
en diversos campos tecnolgicos que abarcan este horizonte, y, de seguir
imperando las leyes actuales en Mxico, se habr cumplido un ciclo
sexenal de polticas pblicas y estar avanzando cerca del 50% de su
plazo el siguiente.

En cuanto a nomenclatura, utilizo agenda digital para referirme a


un conjunto de visiones, planes y proyectos especficos para articular
la accin de una entidad en materia de tecnologas de informacin y
comunicacin (TICs) e Internet, y Estrategia Digital Nacional (EDN)
para la del Gobierno Federal de Mxico en el perodo 2012-2018. Un
estudio comparativo de agendas digitales nacionales de distintos pases
fue realizado en 2012 en el ITESM4; lamentablemente ya no es posible
obtenerlo por acceso directo en lnea. Utilizo los trminos sociedad del
conocimiento, sociedad de la informacin y sociedad de la informacin
y el conocimiento (o viceversa) como si fueran intercambiables dejando
de lado las definiciones ms precisas y sujetas a controversia. Vase el
trabajo del Dr. Jess Surez al respecto.5

2. Antecedentes

Mxico, como muchos otros pases, ha adoptado polticas pblicas de gran


alcance para las tecnologas de informacin y la comunicacin (TICs) a lo
largo de los aos. Lo que inicialmente fuera una poltica de adquisiciones
de computadoras y desarrollo de sistemas para el gobierno se convirti
en la Poltica Informtica, que si bien en algunos perodos se formul para
el pas en su conjunto tuvo aplicabilidad principalmente para la accin del
propio gobierno. A partir del ao 2000, la importancia del desarrollo de
conceptos como Sociedad de la Informacin y Sociedad del Conocimiento
llev al gobierno a formular el proyecto e-Mxico, que ha sido sucedido
por el Proyecto Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, varias
formulaciones de una Agenda Digital, y en la actualidad la Estrategia
Digital Nacional.

Algunos aspectos sobresalientes de esta secuencia han sido la actividad


del gobierno en promover actividades industriales y sociales, legislar,
regular, e intervenir directamente en la dotacin de equipos, produccin
de software y contenidos, construccin de redes, y adquisicin, desarrollo
4
M.E. Meneses, Una agenda digital para Mxico, 10 de enero del 2013, http://
www.itesm.mx/wps/wcm/connect/snc/portal+informativo/opinion+y+analisis/firmas/
dra.+maria+elena+meneses+rocha/op(09ene13)maelenameneses consultado el
15/5/2016.
5
J. Surez Zendejas, La sociedad del Conocimiento, Revista de Administracin Pblica
(RAP) 116, INAP, Vol. XLIII, No. 2, mayo-agosto del 2008, en
http://www.inap.mx/portal/images/REVISTA_A_P/revista%20rap%20116ok.pdf
consultado 15/5/2016.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 15

y puesta en operacin de sistemas del propio gobierno, de acuerdo con el


esquema propuesto desde hace 20 aos por Talero y Gaudette6.

Como base para el presente trabajo se han utilizado los documentos


oficiales y los datos disponibles en los sitios y portales correspondientes.
El eje de stos es el portal http://gob.mx/mexicodigital. En ste se
consultaron el documento original de la Estrategia Digital Nacional7 del
2013, las polticas de adquisiciones de tecnologas de la informacin8, 9,
los documentos especficos de las reas y habilitadores de la EDN, y los
documentos relativos a Datos Abiertos y Gobierno Abierto; por otra parte,
dado que una parte sustancial de la implementacin de la EDN se lleva
a cabo a travs de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT)
y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) se tom informacin
de los portales respectivos y algunos otros informes. En el caso de la
cobertura de redes de la SCT los datos aparecen estticos con fechas
del 201410 y ha sido necesario completarlos con informacin de prensa y
entrevistas11, 12. Dado que muchos de estos documentos estn acotados
a sus fechas de publicacin y no contienen un seguimiento de datos (en
contradiccin con el mandato de datos abiertos, en muchos casos) se
recurri a informes, boletines de prensa, y otras fuentes. Por cuanto a las
proyecciones de tecnologa y polticas correspondientes, se han utilizado
el informe Horizon13 y otros14.

6
E. Talero y P. Gaudette, Harnessing Information for Development, World Bank Group,
1996, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1
999/08/15/000009265_3961219093624/Rendered/PDF/multi0page.pdf consultado el
15/5/2016.
7
Gobierno de la Repblica, Estrategia Digital Nacional, 2013, http://www.gob.mx/cms/
uploads/attachment/file/17083/Estrategia_Digital_Nacional.pdf consultado el 15/5/2016.
8
ACUERDO que tiene por objeto emitir las polticas y disposiciones para la Estrategia
Digitsal Nacional, en materia de tecnologas de la informacin y comunicaciones, y en
la de seguridad de la informacin, as como establecer el Manual Administrativo de
Aplicacin General en dichas materias.
Diario Oficial de la Federacin, 8/5/2014, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo
=5343881&fecha=08/05/2014 consultado el 15/5/2016.
9
Acuerdo por el que se modifican las polticas y disposiciones para la Estrategia Digital
Nacional, en materia de tecnologas de la informacin y comunicaciones, y en la de
seguridad de la informacin, as como el Manual Administrativo de Aplicacin General
en dichas materias, Diario Oficial de la Federacin, 4 de febrero del 2016, http://www.dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5424367&fecha=04/02/2016 consultado el 15/5/2016.
10
http://mexicoconectado.gob.mx/carousel.php?id=80&cat=80&id_carrusel=2
11
J. Lizrraga, comunicacin personal, 2016.
12
M. Aspe, comunicacin personal, 2016.
13
NMC Horizon Report, 2016 Higher Education Edition, http://cdn.nmc.org/media/2016-
nmc-horizon-report-he-EN.pdf consultado el 15/5/2016.
14
S. Foreshew Cain, What will government be like in 2030?, blog del Government Digital
Service, Reino Unido, 11/5/2016, https://gds.blog.gov.uk/2016/05/11/what-government-
might-look-like-in-2030/ consultado el 11/5/2016.

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16 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

3. Indicadores cualitativos y cuantitativos

No es posible en un escrito de la extensin limitada de ste profundizar


en la inmensa variedad de indicadores cuantitativos y cualitativos que
proveen un seguimiento de los proyectos de una agenda digital nacional.
Por ello, har slo una mnima reflexin con vistas al futuro de mediano
plazo.

Indicadores tpicos de la sociedad de la informacin, como los que se


utilizan en el mbito de la Unin Internacional de Telecomunicaciones
(UIT), estn en riesgo de obsolescencia e insuficiencia. Un ejemplo ya
clsico es la teledensidad medida como nmero de lneas telefnicas
fijas por nmero de habitantes. El avance de las telecomunicaciones en
Mxico sigue requiriendo ampliar el alcance de las lneas fijas para los
lugares aislados y las poblaciones ms pobres o marginadas, pero a la
vez el avance de las TICs e Internet dan lugar al abandono, en zonas
urbanas, de las lneas fijas o su substitucin por servicios con localizacin
fija pero que no tienen como base la telefona. Las conversaciones de voz
se llevan a cabo en dispositivos mviles o usando servicios como los de
Skype15, Facebook y muchos otros para los que la conversacin bilateral
de voz es solamente un servicio ms y no causa registro ante proveedores,
autoridades ni reguladores de telecomunicaciones. El ndice de Desarrollo
de las TICs16 seala que del 2010 al 2015 Mxico descendi 10 lugares
en su clasificacin. Por otra parte y en lo que hace a indicadores, stos
son muy escasos e indirectos para las variables que no son de acceso;
por ejemplo usa el nivel educativo general como indicador indirecto de
competencias digitales.

Por otra parte, cuando el crecimiento de la conectividad se basa en el de


enlaces mviles en lugar de los fijos, se presenta el efecto paradjico de
que las capacidades entregadas son menores, ya que los dispositivos
mviles tienen menores capacidades de cmputo, input y representacin
que algunos dispositivos computacionales fijos y no pueden substituirlos
por completo. La situacin en este sentido se agrava cuando el acceso
a la informacin y las interacciones se realiza a travs de aplicaciones
prcticas ("apps") en lugar de la Internet abierta con todos sus servicios.
En muchos casos lo que se gana en eficiencia, seguridad y experiencia
de usuario no compensa lo que se pierde en interoperabilidad y en
diversidad y alcance de la informacin a la que se accede.

Si estos problemas aquejan a la medicin del acceso a las


telecomunicaciones, debe entenderse que son mucho ms complejos
los indicadores de funciones superiores como la transformacin de
15
Todas las marcas comerciales a que se hace referencia son propiedad de sus respectivos
titulares y se incluyen exclusivamente para fines de referencia. El autor no tiene inters
econmico alguno con ellas.
16
Unin Internacional de Telecomunicaciones, ICT Development Index 2015, 2015, http://
www.itu.int/net4/ITU-D/idi/2015/ consultado el 8/5/2016.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 17

la educacin o la economa digital. Es necesario complementar los


indicadores existentes con otros orientados a prever las transformaciones
en marcha para medirlas en el futuro. Slo se podr dar seguimiento en
2022 a lo que se haya previsto en 2016-2018.

El estudio de Katz sobre el ecosistema digital en Amrica Latina17 provee


algunos indicadores ms detallados para las variables ms all de la
infraestructura. Lamentablemente la definicin de su universo de estudio
est orientada a las actividades y negocios que pueden competir con o
substituir a los de las compaas telefnicas e ignora las externalidades
de una gran gama de actividades propias de Internet, por lo que tampoco
proveer indicadores tiles y completos para el seguimiento en 2021-2022.

4. Problemas fundamentales

Nos hemos ocupado de la definicin de la entonces llamada Agenda Digital


en diversas ocasiones. En el 2008, en particular, sealamos los siguientes
parmetros, que discutiremos brevemente en la perspectiva/prospectiva
sealada para estructurar nuestro anlisis, los cuales corresponden a los
rubros a. h. en el texto que sigue; en el rubro marcado i. se asientan las
tendencias observadas posteriormente a la publicacin referida.

a. Capas

El anlisis de las agendas y estrategias digitales nacionales se puede


mapear eficazmente en la arquitectura de capas de las redes18, 19 o en
la arquitectura de gobernanza de Internet sugerida por la Corporacin de
Internet para la Asignacin de Nombres y Nmeros (en ingls ICANN)20.
En algunos casos conviene analizar una capa en subcapas y en otros,
para mantener el anlisis conciso y enfocado, se agrupan resultados de
dos o ms capas.

En la capa fsica se encuentra la base de casi todas las agendas digitales


nacionales y el foco de algunas de las mayores inversiones pblicas y
privadas asociadas a las mismas. La extensin del alcance de las redes
de telecomunicaciones a toda la poblacin es uno de los temas de poltica
pblica recurrentes en esta materia, y sin duda uno de los ms importantes.
17
R. L. Katz, El ecosistema y la economa digital en Amrica Latina y el Caribe, Fundacin
Telefnica Editorial, Ariel, CEPAL, 2015, http://www.cepal.org/es/publicaciones/38916-el-
ecosistema-y-la-economia-digital-en-america-latina consultado el 8/5/2016.
18
A. Pisanty, Principios y gobernanza de Internet, en J. Thumfart y M. Aguirre (eds.)
Pensar Internet, Universidad Iberoamericana, Ediciones del Sileno, 2016 (en prensa).
19
A. Pisanty y E. Huesca, Neutralidad de la Red en Internet, en Internet en Mxico:
Derechos Humanos en el Entorno Digital, Derechos Digitales, 2016, p. 201-238, https://
www.derechosdigitales.org/wp-content/uploads/Internet-en-Mx-2016.pdf visitado el
15/5/2016.
20
ICANN, Las tres capas de la gobernanza digital, infografa, 2 de septiembre del 2015,
https://www.icann.org/news/multimedia/1559 consultado el 15.5.2016.

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18 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La agenda ICTO (Information and Communication Technologies in


Organizations and Society) se ha distinguido en Mxico, desde el 2000,
por esfuerzos diversos del gobierno federal para extender el alcance
de las redes tanto inalmbricas como las basadas en cables, tanto
geogrficamente como en penetracin en la poblacin. En la estrategia
seguida a partir del 2012 se ha dado un paso significativo para avanzar
en dos frentes, uno liberal y de mercado basado en generar condiciones
de competencia entre proveedores particulares, y otro de intervencin y
operacin del Estado para proveer directamente acceso a la poblacin
y a las empresas a travs de una columna vertebral o backbone, la
Red Compartida que a su vez ser construida mediante contribuciones
operativas e inversiones de participantes del mercado.

En el curso de los aos el acceso inalmbrico (a travs de redes de


telefona pblica concesionada a particulares y a travs de tecnologas
de corto alcance espacial como Wi-Fi con distintos tipos de operadores)
se ha vuelto crecientemente til, a la par de la difusin de dispositivos de
mediano y alto poder computacional (smartphones principalmente) y de
software y datos utilizables para aplicaciones prcticas (apps).

Se puede prever que en el 2018 se reportarn altos ndices de cobertura


y al mismo tiempo, que habr analistas que sealen amplias brechas
pendientes. Para tratar esta disyuncin es importante hacer dos
delimitaciones:

Se debe formular una meta numrica fundamentada de manera


objetiva que indique cul es la cobertura de la poblacin que se
puede esperar como mximo alcanzable en un perodo limitado
(trienal por ejemplo; la EDN ya tiene algunas de estas metas
acotadas). El avance en conectividad no puede alcanzar al 100%
de la poblacin por diversas razones (entre ellas edad, ubicacin,
inters, educacin) y sigue una curva logstica que, despus
de aproximadamente 50% de la poblacin objetiva, observa
incrementos anuales progresivamente decrecientes. El costo per
cpita de cada nueva conexin tiende a ser creciente conforme las
redes tienen cobertura en zonas urbanas y densamente pobladas,
y las nuevas conexiones son para centros de poblacin aislados y
de poblaciones reducidas, y
Los objetivos para la insercin de la poblacin en lo que puede
llamarse Sociedad de la Informacin o Sociedad del Conocimiento
pueden desglosarse en dos partes, acceso directo a la conectividad
(para lo cual se aplica el prrafo anterior) y los beneficios derivados
del desarrollo que no requieren acceso directo y constante a la
conectividad (salud, educacin, economa, gobierno). stos se
alcanzan a travs de intermediarios efectivos como pueden ser
los jvenes en las familias y comunidades rurales, migrantes o
marginadas, y son mucho ms difciles de medir.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 19

En 2021/2022 Mxico deber contar con resultados y operaciones en


marcha de los resultados de la Reforma de Telecomunicaciones y otros
avances de la EDN. Para analizar el impacto y las nuevas tareas que
surgirn se deber considerar al menos:

Introduccin y penetracin de la tecnologa 5G; sta es ms que


un cambio solamente en redes inalmbricas y puede modificar
tambin la provisin de servicios fijos. Uno de los principales
puntos a observar, adems de penetracin, distribucin geogrfica,
cumplimiento de expectativas de capacidad, y diversificacin de
servicios, ser el que se implemente sin establecer nuevas puertas
de control en el acceso a Internet libre y a cobros que inhiben el
acceso a la informacin y las comunicaciones;
Es previsible que un nmero muy alto de poblaciones estn
nominalmente conectadas a las redes de telecomunicaciones y
a Internet. Sin embargo, es tambin previsible que la difusin del
acceso a las redes dentro de las poblaciones y comunidades siga
encontrando obstculos econmicos. Uno de los indicadores ms
importantes que deben aparecer a partir del 2018 (a ms tardar) es la
creacin y operacin de redes y proyectos de acceso comunitarios.
A ms tardar en el 2019 se debern haber llevado a cabo cambios
regulatorios en este sentido, y
El la inversin social en telecomunicaciones en sitios no rentables
para el mercado o su equivalente o sucesor deber estar en pleno
funcionamiento para proveer acceso a las telecomunicaciones en
poblaciones pequeas y dispersas, habiendo revertido por varios
aos el impacto negativo en cifras de conectividad de su aplicacin
para la Televisin Digital Terrestre (TDT) en 2015. A partir del
2016 estos fondos, utilizados en el 2015 para la transicin a la
televisin digital terrestre y liberacin de la banda de 700 MHz, se
incorporarn al presupuesto federal de ejercicio directo. Si bien las
redes comunitarias no son autosustentables, la accin comunitaria
es indispensable para el alcance de la red a los usuarios finales en
este tipo de poblaciones.

Otros aspectos de la estrategia relacionados con la infraestructura se


refieren a los dispositivos de acceso con los que cuentan los ciudadanos.
Adems de la evolucin de los mercados, Mxico, como muchos otros
pases, cuenta con programas gubernamentales de dotacin de equipos
(tablets, laptops, etc.) a nios y jvenes en las escuelas, siguiendo
diversos modelos educativos como el proyecto "Una porttil por nio/a"
u OLPC (del ingls "One Laptop Per Child"), one-on-one, computadora
en el aula, salas de cmputo, computadoras en bibliotecas, etc. Es difcil
predecir qu dispositivos sern dominantes en 2021/2022, pero con bajo
riesgo de error se puede pronosticar que los programas que hacen estas
dotaciones habrn sido evaluados y que seguirn aplicndose en diversas

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20 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

formas. Debido a que las dotaciones de equipo han sido diferentes para
distintos estados de la Repblica y distintas generaciones, es urgente
disear una evaluacin que permita calibrar y diferenciar el impacto de
las dotaciones en la educacin. Las generaciones que recibieron equipos
en 2013 y 2014 en los aos finales de la primaria estarn realizando
estudios universitarios en 2021-2022.

Una capa superior a la de infraestructura de telecomunicaciones que


requiere anlisis por separado es la de Internet, es decir, en la que se lleva
a cabo la interconexin de redes a travs del protocolo IP y los asociados.
La tendencia derivada de la Reforma de Telecomunicaciones llevar
inicialmente a la aparicin de algunos nuevos actores competitivos de
gran escala y a la provisin de servicios de acceso a Internet soportados
a travs de modelos ms distribuidos como los operadores de red
inalmbrica virtual (operador mvil virtual u OMV, en ingls: Mobile Virtual
Network Operator o MVNO). Para el 2022, Mxico debera contar con
una arquitectura significativa de puntos de intercambio de trfico (IXPs)
que permitan interconectar a proveedores de menor tamao y mejorar
la experiencia del usuario mediante la disminucin de los parmetros
anchura de banda efectiva, delay y jitter. Los IXPs habrn alcanzado
su meta si los proveedores de gran escala se interconectan como pares
con ellos. La evaluacin del efecto de los IXPs se podr hacer con datos
de trfico acumulados y diferenciados muy valiosos. La arquitectura de
distribucin de contenidos convergentes con el video y la televisin,
incluyendo Oficinas de Transferencia Tecnolgica (OTTs)21 propios de
las empresas operadoras de red, deber ser transparente y alimentar
con datos objetivos la regulacin de neutralidad de la red22.

En la capa de Internet Mxico va a estar en problemas muy serios si


en 2021 no ha alcanzado una insercin del protocolo Protocolo de
Internet versin 6 (en ingls Internet Protocol version 6 / IPv6) extensa
y sustantiva. Las mtricas mnimas deben ser que todos los sistemas
de los gobiernos federal y estatales y los de los gobiernos municipales
de mayor poblacin operen sus redes y servicios de manera nativa en
IPv6; que IPv6 sea la opcin por hiptesis de la provisin de servicios
de acceso, y as lo sealen licitaciones pblicas y ttulos de concesin; y
que todas las universidades pblicas del pas operen sus redes con este
protocolo. Protocolos como las Extensiones de Seguridad para el Sistema
de Nombres de Dominio (en ingls Domain Name System Security
Extensions o DNSSEC), Autenticacin DNS de Entidades Nombradas
21
A. Wolk, Over The Top: How The Internet Is (Slowly But Surely) Changing The Television
Industry, CreateSpace Independent Publishing Platform, 2015.
22
Pisanty, Alejandro (2014), Network Neutrality Debates in Telecommunications Reform:
Actors, Incentives, Risks, Network Neutrality: an Ongoing Regulatory Debate,
2nd Report of the Dynamic Coalition on Network Neutrality, L. Belli y P. de Filippi,
Dynamic Coalition on Network Neutrality, en lnea en https://docs.google.com/file/
d/0B4CMvT0NORh9RHhKa2IybThhR0U/edit consultado el 15/5/2016.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 21

(DANE en ingls) o un Protocolo para transferencia simple de correo (en


ingls Simple Mail Transfer Protocol o SMTP) endurecido, el encriptado
de canales mediante TLS, medidas contra perpass (vigilancia pasiva
permanente de las redes)23 y otros comparables deben formar parte de
la oferta bsica de los proveedores y de la operacin del gobierno y los
principales servicios privados.

El direccionamiento IPv6 va a producir efectos singulares en los prximos


aos, que son especialmente visibles al pensar en Internet de las cosas y en
automviles interconectados a la red (independientemente de que algunos
sean autnomos o no). No slo importa la abundancia de direcciones
IP requeridas para identificar a estos dispositivos, que requieren una
direccin normalizada para cada uno, sino los esquemas de asignacin
y administracin. En muchos casos las direcciones IP de los dispositivos
sern asignadas por sus fabricantes u operadores y correspondern a
RIRs (registros regionales de direcciones IP) distintos de los Registros
de Direcciones de Internet para Latinoamrica y el Caribe (en ingls Latin
America & Caribbean Network Information Centre o LACNIC) y por lo tanto
ajenos no slo a Mxico sino a Latinoamrica. La gestin de direcciones
IP deber mantener y acrecentar su carcter internacional.

Hablaremos de la capa de aplicacin en otros apartados de este artculo.

b. Profundidad de la implantacin

Mxico ha formulado y ejecutado diversos programas dirigidos a integrar


al pas a la Sociedad de la Informacin, al menos desde el ao 2000.
En 2020 debera hacer una evaluacin global de estos trabajos y sus
resultados, que se debe empezar a realizar desde el 2018 con diversos
elementos preparatorios. La pregunta central deber ser ha transitado
Mxico a la Sociedad de la Informacin (o Sociedad del Conocimiento)?,
con corolarios como cunto, dnde y en qu forma. La clave, pues ser
evaluar la profundidad de la implantacin tanto de los programas pblicos
como de las acciones de todos los otros actores de la sociedad. Es posible
prever algunos desgloses a continuacin.

Educacin

Cunto habr cambiado la educacin en Mxico en 2021-2022?


Se estarn incorporando a la docencia nuevos maestros cuyo primer
ingreso a su ciclo formativo profesional se dio en la segunda parte de
la administracin 2012-2018, en condiciones laborales nuevas, y con un
modelo educativo para las escuelas que no ha sido publicado al redactar
el presente estudio. Encontrarn un 40-60% de escuelas con conectividad
23
S. Farrell, Pervasive Monitoring is an Attack, RFC 7258, IETF, 2014, https://datatracker.
ietf.org/doc/rfc7258/ consultado el 15/5/2016.

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22 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

a Internet suficiente en disponibilidad, anchura de banda y latencia


para aplicaciones ambiciosas y acceso constante al conocimiento y la
interaccin social; experiencias diversas de posesin y uso de equipos
y software entre sus alumnos; y una combinacin de receptividad y de
exigencias de rendicin de cuentas en la sociedad. Adems, diversos
esfuerzos formativos para los maestros en ejercicio debern estar
mostrando sus efectos. Los MOOCs (acrnimo en ingls de Massive
Open Online Course o en espaol Curso Online Masivo Abierto) y otros
esfuerzos de incorporacin de TICs en la educacin, parte de la EDN y de
las acciones en los niveles subnacionales, podrn ser sometidos a una
evaluacin longitudinal significativa.

Por otra parte, en el 2022 se contar con experiencia y un replanteamiento


(previsible para 2018-2019) de los MOOCs, e-learning y otras prcticas
basadas en TICs, en coexistencia y tambin competencia con la escuela.
Adems, habr llegado a la edad adulta la generacin que en 2015 ha
participado en cursos y concursos de robtica, makerspaces, etc. tanto
en los programas promovidos por el gobierno como los de otros actores
sociales.

Han sido numerosas y diversas las propuestas tendientes a incorporar


el pensamiento computacional a la educacin desde niveles tempranos.
Los motivos son amplios y profundos y cubren desde las necesidades
instrumentales y operacionales hasta las ms filosficas, y desde luego
contribuyen al indispensable desarrollo del pensamiento crtico y la
capacidad de actuar racionalmente en el mundo moderno, que seguir
siendo exigida con cada vez mayor intensidad. En pases como Estados
Unidos la incorporacin de esta temtica es creciente y parte de la poltica
pblica, a pesar de la diversidad de las instancias no coordinadas por la
poltica federal en ese pas. La educacin en computacin forma parte
del conjunto ciencia, matemticas y tecnologa y constituye una ventaja
competitiva de gran importancia en todas las industrias y ocupaciones,
para individuos, empresas, gobiernos y sociedades enteras24, 25.

El costo de no hacer en el desarrollo de esta competencia ser muy


elevado. Pases como Argentina estn desarrollando propuestas para
educar decenas de miles de personas en este tema en un plazo tan corto
como cuatro aos26. Brasil, nuestro principal referente competitivo en
Amrica Latina, ha aprovechado su ventaja en masa crtica de expertos
24
A. Pisanty, Debe introducirse el aprendizaje de la programacin de computadoras en
el bachillerato?, Revista Mexicana de Bachillerato a Distancian No. 14, 2015, http://
bdistancia.ecoesad.org.mx/wp-content/uploads/RMBD14_2.pdf consultado el 15/5/2016.
25
Zapata-Ros, M. (2014, 26 de noviembre). Por qu el pensamiento computacional. [Mensaje
de blog]. Recuperado de http://computational-think.blogspot.com.es/2014/11/por-que-el-
pensamiento-computacional-v.html. revisado 28/VI/2015 consultado el 15/5/2016.
26
Portinos, Plan para formar 111,000 programadores en 4 aos, https://portinos.com/31181/
plan-para-formar-100-000-programadores-en-4-anos consultado el 15/5/2016.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 23

competentes en computacin e Internet hasta el punto de incorporarla


a su poltica exterior. En la evaluacin de la agenda digital en 2022 se
contabilizarn de diversas maneras las personas que hayan aprendido
programacin y otras habilidades computacionales y sus logros en
actividades en el gobierno, la empresa, la propia educacin, etc.

Para 2021-2022 Mxico deber contar con un programa de educacin


en pensamiento y competencias computacionales, un incremento por
un factor de cuando menos 5 en la matrcula en asignaturas y cursos
de ciencias computacionales, y una medicin de impacto visible en
resultados como mejoras en gobierno electrnico, economa digital, y los
dems campos de la Agenda Digital. La vinculacin escuela-industria y
la formacin intensiva de formadores, el aprovechamiento de espacios
como los maker spaces y otras innovaciones disruptivas, y la buena
recepcin y fomento gubernamentales a la sociedad civil, la academia y
la comunidad tcnica debern ser manifiestas en los resultados de sus
acciones conjuntas. No slo se deber haber planeado la accin al alcance
del gobierno sino fomentado y estimulado la actividad descentralizada de
la sociedad entera.

La profundidad de la implantacin que estamos discutiendo se deber


observar en los efectos de la educacin: se habr vuelto ms horizontal
la relacin maestro-alumno-institucin, tendrn ms espacio la creatividad
e iniciativa individuales de los alumnos, podrn hacer uso efectivo de la
conectividad interpersonal que debern haber construido sobre las redes
de telecomunicaciones y el uso de Internet?

Debe considerarse adems que el sector educativo no es slo un receptor


de las polticas pblicas de TICs e Internet sino un creador e impulsor de
stas, en grados variables en el mundo. En Mxico no se aprovecha su
potencial por una escasa vinculacin con traccin para estos fines. En
otros pases se observa tambin que las polticas educativas y cientficas
no favorecen del todo la incorporacin de los resultados de la investigacin
en la formulacin de polticas y la ejecucin de proyectos de TICs para el
desarrollo27. Si para 2021 los sistemas de generacin de polticas pblicas
y de generacin de conocimiento no han logrado vincularse efectivamente
la oportunidad perdida ser irrecuperable.

Salud

El impacto de las TICs y en particular Internet sobre la atencin a la


salud pasar por cambios masivos entre 2015 y 2021. Los ms visibles
pblicamente se basarn en el monitoreo de variables individuales que
27
Roger W. Harris (2016) How ICT4D Research Fails the Poor, Information Technology for
Development, 22:1, 177-192, DOI: 10.1080/02681102.2015.1018115 consultado en http://
www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/02681102.2015.1018115 el 8/5/2016.

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24 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

pueden ir desde el ritmo cardaco hasta los niveles de azcar en sangre;


en la medicina personalizada a travs del anlisis de grandes volmenes
de datos y tecnologa biomdica avanzada; y la automatizacin de
procesos analticos e intervencionistas. sta es una de las ramas ms
prometedoras y en rpido avance del Internet de las Cosas.

Como substrato estas innovaciones exigirn de manera creciente un


expediente clnico electrnico (ECE) unificado, interoperable y disponible
de manera constante y ubicua bajo condiciones de seguridad y privacidad
elevadas. En 2021 se evaluar en forma crtica las decisiones referentes
al ECE y los estndares y normas asociados, as como su capacidad de
proteger la privacidad de la informacin de los pacientes. Es crtico que se
evite la transferencia de esta informacin, cada vez ms refinada y cercana
a la gentica de los individuos, a entes privados como aseguradoras que
puedan aprovecharla para elevar los costos e incluso negar servicios a
poblaciones afectadas.

La otra gran rea de impacto en salud de las agendas digitales de carcter


nacional est en la prevencin. sta deber girar hacia una base de
determinacin social de la salud, empoderando a los ciudadanos para
informarse, comprender y redirigir las condiciones de vida y trabajo que
determinan la salud. Los indicadores relevantes sern no slo los sitios
Web o "apps" informativos sino las redes de personas e instituciones
capaces de revertir o impedir condiciones laborales y ambientales de
efecto negativo sobre la salud. La salud estar, entonces, integrada a la
visin de estrategia digital de educacin y ciudadana digital. La ciudadana
digital debe ser fomentada en plenitud para que, con su horizontalidad,
educacin acelerada, y oportunidades para fomentar el pensamiento
crtico, sirva realmente a la salud de la poblacin.

Gobierno electrnico

El gobierno electrnico en Mxico ha sido caracterizado ampliamente en


la publicacin reciente de Luna, Gil y Sandoval28 por lo que reducir el
ejercicio al respecto al mnimo necesario para los fines de este trabajo.

La promocin del gobierno electrnico en Mxico se ha mantenido


concentrada en las actividades del Poder Ejecutivo y los Organismos
Constitucionales Autnomos, especialmente la federal. Para 2021 los
avances en los poderes Judicial y Legislativo debern ser comparables.
La experiencia del Juicio en Lnea del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa deber haber sido estudiada y replicada, en forma acorde
con los profundos cambios en la legislacin y con las expectativas de los
ciudadanos ante la justicia.
28
L. F. Luna Reyes, J. R. Gil Garca y R. Sandoval Almazn, Avances y Retos del Gobierno
Digital en Mxico, IAPEM y UAEM, Toluca, Mxico, 2015.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 25

En el Poder Legislativo, los ciudadanos debern estar empoderados para


vigilar la accin de los legisladores, su actividad y posibles conflictos de
inters, y para poder ofrecer un contrapeso efectivo al diario accionar
de intereses privados cuya influencia en la labor legislativa corroe la
democracia cuando ese contrapeso y la transparencia no existen.
Las plataformas de vigilancia debern tener un amplio desarrollo y
estar complementadas por plataformas de consulta y participacin que
permitan al Poder Legislativo nutrirse de la riqueza de opinin experta y
la sensibilidad de la poblacin a los asuntos sobre los que se legisla.
Slo se puede prever que aumenten las funciones no estrictamente
legislativas de este Poder, como la vigilancia sobre el Ejecutivo y la
gestin de asuntos ciudadanos. Dado el enorme potencial de corrupcin
o sesgo de estas actividades, a veces rayanas en el trfico de influencias,
las plataformas de vigilancia sobre el Legislativo debern enfocarse
sobre la actividad integral de los legisladores y no slo la cadena de
produccin de leyes. Igualmente se deber evaluar el cumplimiento de
las expectativas del Parlamento Abierto como un creador de ciudadana
participativa gracias a las herramientas y actitudes propias de la Sociedad
de la Informacin.

El desarrollo de la Sociedad de la Informacin en el Poder Legislativo


ha estado puntuado tanto por leyes que han resultado efectivas cuanto por
iniciativas en extremo desafortunadas. Muchas de stas lo han sido por
confundir medios y conductas sustantivas en temas como propiedad
intelectual, libertad de expresin, acceso al conocimiento y libertad de
asociacin; otras, por desconocimiento de la tecnologa y los principios
fundamentales en que se basan su diseo, implementacin y operacin.
Si en 2022 Mxico va a ser un pas adelantado en el desarrollo de la
Sociedad de la Informacin, su Legislativo deber estar a la altura. Para ello
el modelo multistakeholder deber haberse interiorizado en el Legislativo
mucho ms all de la rutina de las consultas puramente formales.

En los tres poderes, la interaccin con los ciudadanos deber ser facilitada
por medios como portales y apps, y las variaciones tecnolgicas que
surjan en los prximos seis aos, con un total apego a los estndares
tcnicos abiertos de Internet y a los de usabilidad29 y accesibilidad universal
que en la actualidad se incumplen extensamente. Cada uno de los poderes
debe fijar una meta muy alta (superior a 90%) de cumplimiento con estos
ltimos estndares, entre otros el cumplimiento de la ley y la satisfaccin
de una vigilancia ciudadana experta que deber haberse vuelto constante.

Trmites

La mayor parte de los trmites cotidianos que realizan la ciudadana y las


personas morales, y que implican una recaudacin para los gobiernos en
29
M. Angulo, Experiencia de usuario para un gobierno digital, 2015, http://es.slideshare.
net/Fate/experiencia-de-usuario-para-gobierno-digital consultado el 15/5/2016.

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26 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

los tres rdenes, se encuentran en fases avanzadas de digitalizacin, como


lo describen Luna et al. Hay una gran tarea pendiente en algunos estados
y en muchos municipios tanto en contenido y certeza de la informacin
que se proporciona como en su usabilidad. Para 2022 Mxico debe contar
con un sistema honesto e incorruptible de evaluacin de usabilidad y
accesibilidad universal y el correspondiente cumplimiento de normas,
como ya se menciona en otros puntos del presente texto. Todo trmite
que se pueda realizar en lnea estar en lnea y habr sido simplificado
previamente mediante la participacin de las partes interesadas en la
construccin de casos de uso previos al desarrollo y actualizacin de
software.

En 2022 se deber haber alcanzado al 100% la meta de que ninguna


instancia de gobierno exija a los ciudadanos y personas morales presentar
documentos expedidos por la misma u otra instancia de gobierno. Un
sistema de comunicacin, acompaado por las necesarias autorizaciones
de los ciudadanos para el tratamiento de sus datos personales, permitir
estas consultas intra o interinstitucionales, con los ms altos estndares de
seguridad, proteccin de datos, y prevencin contra el uso preterintencional
de la informacin como pueden ser las correlaciones y la deanonimizacin
no autorizadas.

Datos abiertos

Como sucede en otros temas de transparencia y acceso a la informacin


pblica, la implantacin del paradigma de datos abiertos es en extremo
desigual. Hasta la fecha (2015) siguen siendo frecuentes los portales que
presentan informacin esttica y que puede haber sido seleccionada con
diversos sesgos. Para 2022 comits y grupos de trabajo multisectoriales
habrn inventariado todos los datos que deben ser liberados como abiertos
y el mantenimiento constante de las actualizaciones de la informacin
ah contenida. Comits y grupos de trabajo multisectoriales vigilarn las
normas ticas para los tratamientos autorizados de estos datos.

Economa

En 2022 una estrategia digital de alcance nacional deber haber


desarrollado una profunda transformacin de la economa. La economa
digital se reconocer en dos aspectos cada vez ms entrelazados, los
negocios de naturaleza total o principalmente digital y el componente
digital de todos los negocios y emprendimientos. En el primer aspecto
entenderemos el comercio electrnico, los servicios para la Internet de
las cosas, los servicios analticos y la explotacin de Big Data y otros
relacionados; en el segundo, la incorporacin de tecnologa digital e
interconectada en la agricultura, la produccin industrial, el comercio y los
servicios, con una alta agregacin de valor y con contribuciones a factores

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 27

no funcionales como la seguridad, la disponibilidad y la confiabilidad de


estos bienes y servicios.

El financiamiento para nuevas empresas o proyectos de las existentes se


habr acompasado a la naturaleza y fungibilidad de los activos digitales;
una regulacin parca y bien orientada habr permitido la innovacin tanto
en nuevos servicios disruptivos de los mercados como en los servicios
transformados por la disrupcin; por ejemplo, tanto la regulacin de los
servicios individualizados de transporte de personas, como la mejora
sustancial de los transportes preexistentes.

El impacto de la transicin a la sociedad del conocimiento sobre la economa


conoce muchos aspectos, casi innumerables. La modernizacin de los
negocios, la reduccin de inventarios y de personal, la automatizacin,
el crecimiento del sector servicios, las 6Ds de Seely Brown y Duguid30
(delocalizacin, desintermediacin, decentralizacin, etc.) son ya
parmetros muy establecidos, y no siempre alcanzados por los negocios
electrnicos mexicanos. La disrupcin digital, si bien sujeta a debate, ha
arrasado algunos viejos mercados y creado otros sorprendentes31. En
algunos de los negocios que son referentes de la disrupcin, sta afecta a
mercados de bienes fsicos o servicios con base fsica, como el transporte
o el alojamiento. Los principales negocios disruptivos de los aos recientes
se han originado en Estados Unidos y se han extendido a otros pases.
Son nulos o escasos los ejemplos de modelos de este tipo basados en
pases en desarrollo y Mxico en particular.

Aun el comercio electrnico ms convencional es un termmetro de lo


que queremos representar por profundidad de la implantacin de los
resultados de las agendas digitales nacionales. Un estudio reciente32 se
refiere al comercio electrnico en Mxico como grande pero no maduro,
especialmente en comparacin con el de Brasil como referente regional,
y con el global. El estudio seala que el comercio electrnico en Mxico
introduce operaciones transaccionales a travs de Internet pero no se
acompaa de transformaciones en las empresas para atender debidamente
la cadena de valor, que requiere nuevos niveles de atencin al cliente,
disponibilidad, certeza, prontitud y predictibilidad en las transacciones, y
otras variables que no se cumplen.

En 2022 la evaluacin de este aspecto deber dar cuenta de empresas


de comercio electrnico (independientemente de que sean negocios
30
J.S. Brown y P. Duguid, The Social Life of Information, Harvard Business Review Press,
Cambridge, 2000.
31
R. Chase, We need to expand the definition of disruptive innovation, Harvard Business
Review, 2016, https://hbr.org/2016/01/we-need-to-expand-the-definition-of-disruptive-
innovation consultado el 15/5/2016.
32
http://expansion.mx/tecnologia/2016/05/13/el-e-commerce-en-mexico-es-grande-pero-
no-maduro consultado el 15/5/2016.

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28 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

puramente electrnicos, bricks and clicks o cualquier otro) con altos vol-
menes de ventas, ingresos y utilidades, elevados niveles de satisfaccin de
sus clientes, y alcance a mercados en el extranjero. Las PyMEs debern
haber incorporado TICs e Internet en sus operaciones; las mtricas para
este rubro son sutiles y difciles de definir. La robtica, los drones, la
fabricacin aditiva (o impresin 3D incorporada a la produccin), la realidad
virtual y realidad aumentada de bajo costo y alta portabilidad, y otras
tecnologas actualmente emergentes habrn transformado radicalmente
algunas industrias; las mtricas del 2022 no slo debern dar cuenta de
los nuevos negocios y nuevas lneas de produccin en los existentes, sino
del camino seguido por los trabajadores que sin duda sern desplazados.
Una capacitacin de fondo habr protegido a muchos de ellos, si se
inicia con la anticipacin y provee la flexibilidad suficiente al inducir la
formacin de competencias profundas y de aplicacin general, como las
computacionales mencionadas en otros prrafos de este estudio.

Otra transformacin potencialmente radical de la economa puede


presentarse conforme el componente de software en todo objeto o
maquinaria sea reconocido como independiente y como agregador de
valor. En muchos casos se discute actualmente sobre automviles, por
ejemplo el control del software bajo derechos de propiedad intelectual
e industrial puede equivaler a que las personas no sean realmente
dueas de sus vehculos sino solamente licenciatarias de componentes
crticos para el funcionamiento y diferenciadores de marca y modelo. Las
implicaciones de este licenciamiento para el mantenimiento, la reparacin
y la modificacin de los vehculos van a requerir un marco legal innovador
y un nuevo enfoque en materia de seguros.

Ciudadana digital

La ciudadana digital tendr que haberse desarrollado en varios rdenes


de magnitud en alcance y profundidad en el horizonte de tiempo que
nos ocupa. Se habr desarrollado un dominio de las tecnologas y ser
constante su aplicacin a la vida ciudadana, vista ms all de la interaccin
cotidiana con los servicios de los gobiernos en los tres rdenes y de la
participacin en elecciones.

La ciudadana digital se caracterizar por una interaccin constante y


efectiva con la accin del Ejecutivo, con la planeacin y ejecucin de
obras y servicios pblicos, con la actividad legislativa y la accin judicial;
pero principalmente se caracterizar por una esfera pblica activa
y frtil, a la que den eficaz soporte los tres poderes del gobierno y los
proveedores privados de las infraestructuras sobre las que opera (redes
de telecomunicaciones, centros de datos, software, correo electrnico,
repositorios de datos, foros, microblogs, redes sociales en lnea, y los
muchos medios cuya existencia, forma y ponderacin no podemos prever
con esta anticipacin.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 29

La ciudadana digital, con estas bases, construir comunicacin, tolerancia,


colaboracin, paz y desarrollo compartido. Beneficiar a la competencia
poltica pero amortiguar la polarizacin que puede bloquear el debate. Y
buscar de manera proactiva incorporar a los beneficios de la Sociedad
de la Informacin a las poblaciones marginadas y vulnerables tanto desde
los puntos de vista geogrfico, econmico, demogrfico y funcional como
desde el punto de vista de acceso a y dominio de las TICs.

c. Escalabilidad

Las grandes agendas nacionales en materia de TICs e Internet se han


desarrollado en varios ciclos hasta la fecha, variando en duracin y
naturaleza entre distintos pases. Es caracterstico de los primeros ciclos
el enfoque en infraestructura y de los posteriores la incorporacin de ms
puntos en capas superiores, como el dominio de la tecnologa por parte
de ciudadanos y empresas, la educacin, la economa, y finalmente en los
ciclos ms avanzados la atencin a derechos como privacidad, proteccin
de datos, libertad de expresin, etc. Para 2022, Mxico estar en su quinto
o sexto ciclo de programas nacionales en esta materia.

Uno de los valores ms importantes que requerirn evaluacin es la


escalabilidad de los distintos esfuerzos y las maneras de aumentarla.
Para cada aspecto de una agenda digital el primer paso es identificar
los factores de escala (poblacin atendida, nmero y tipo de localidades,
nmero y tipo de conexiones, servicios, requerimientos de anchura de
banda, etc.). En los ciclos ejecutados hasta ahora y el que est en curso, ha
habido una tendencia centralizadora en muchos de los aspectos capitales
de los programas. El ms evidente en este sentido es el programa de
infraestructura, que ha dejado en segundo lugar o incluso sin atencin a las
redes de comunicacin que han construido estados, ciudades y municipios,
y dedicado atencin, organizacin y presupuesto a la infraestructura de
alcance nacional construida o favorecida por la federacin. Si en 2000-
2006 (especialmente 2003-2006) se aplicaron recursos a la red satelital,
en 2012-2018 se estn aplicando a la construccin de una columna
vertebral nacional que incluye a Mxico Conectado y la Red Compartida.

La escalabilidad de la red satelital es buena para transmisiones centro-


periferia (broadcast pero desde el proyecto iniciado en el ao 2000 fue
mnima y problemtica para Internet, ya que la infraestructura disponible
no result apta para soportar el trfico bidireccional en las poblaciones
alejadas. La parte troncal y de acceso a las grandes ciudades de las redes
que estn en construccin en 2015 debera resultar capaz de soportar un
trfico multidireccional de banda ancha sin especiales dificultades; su taln
de Aquiles est en alcanzar profusamente los centros habitacionales de
poblacin menor, los puntos profusamente distribuidos en las poblaciones,
y sobre todo, anchura de banda y estabilidad en esos enlaces.

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30 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Una etapa superior de escalabilidad en la infraestructura requerir mayor


decentralizacin, liberalizacin de mercados y competencia, uso de los
fondos sociales para acceso o servicio universal, y la desregulacin de las
redes comunitarias.

El problema de escalabilidad no es propio solamente de la infraestructura


de telecomunicaciones. Para alcanzar metas cuantitativas y cualitativas
avanzadas en 2022, se requiere una mucho mayor decentralizacin que
la actual tambin en educacin, sector en el que los estados y municipios
deben hacer mayores contribuciones, organizar esquemas participativos
con maestros, alumnos y familias con estructuras multiplicadoras, y
aprovechar y estimular las contribuciones de todos los sectores interesados
no slo en la ejecucin sino en el diseo y organizacin de los proyectos.

Para la escalabilidad no basta con presupuestos de magnitud suficiente


e incluso de aplicacin oportuna. Los esquemas centralizadores de la
actualidad deben ser complementados con un nivel inusitado de aceptacin
hacia los decentralizados, inspirados en la casi inconcebible escalabilidad
que Internet alcanza gracias a la decentralizacin. La centralizacin ha
sido parte casi inseparable del paradigma de los proyectos nacionales
en Mxico y en otros pases, no sin razn, pues las bondades de la
decentralizacin pueden verse contrarrestadas en algunas entidades con
el uso de los recursos asignados desde la Federacin para proyectos
diferentes, incompatibles o poco eficientes. Un nuevo paradigma debe
someter a los gobiernos subnacionales a un intenso escrutinio social
y al potencial castigo de la prdida del voto ciudadano por fallar en los
proyectos de acceso a la Sociedad de la Informacin, dejando que la
propia sociedad hable sobre sus prioridades despus de una campaa
informativa y xitos probados del proyecto centralizado.

Un plan nacional y los subnacionales correspondientes, formulados en


2018 con base en los resultados y experiencias obtenidos hasta entonces,
identificarn los factores de escala y las respuestas apropiadas para cada
uno de los elementos del plan. Los principales seguirn siendo la poblacin
atendida, los puntos y arquitectura de conectividad, los contenidos,
servicios y niveles de participacin, la bidireccionalidad, y la capacidad
de las redes para aceptar input desde los puntos ms lejanos del centro
en sus topologas. Las redes de referencia sern evidentemente las de
infraestructura pero tambin las de educacin, salud, negocios, gobierno
electrnico y otras acciones, considerando tanto las dirigidas, planeadas y
estimuladas por el Estado como las espontneas de la sociedad. En 2021
se har un corte de informacin sobre estos indicadores y la escalabilidad
efectivamente alcanzada para hacer ajustes.

d. Sustentabilidad

Respecto a sustentabilidad se aplican criterios similares a los referidos a


escalabilidad. Las estrategias propuestas deben ser sustentables en s

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 31

mismas, dentro de una expectativa presupuestal y de accin del gobierno


prefijada, y conducir a un nuevo estado de la sociedad que tambin resulte
sustentable. Es posible que para 2024 la sociedad ya no requiera, o no
est dispuesta a dar soporte a una estrategia nacional que comprometa
recursos ingentes tanto econmicos como de personal y atencin. En
2022 los actores sociales debern evaluar esta posibilidad y planear una
reduccin radical de las acciones, personal y presupuestos que se prevea
aplicar despus del 2024. No es impensable que a partir de 2018-2019
una nueva administracin federal decida reducir la prominencia de la agenda
digital en sus programas de accin y normalizar el gasto y la ejecucin que
hasta ahora han sido singularizados con carcter excepcional.

e. Relevancia de las TI relativa a otras agendas

En la misma tnica del prrafo anterior, los actores sociales deben evaluar
constantemente la relevancia relativa de la agenda de TICs e Internet
en su relacin con otras prioridades, algunas de largo aliento y otras
emergentes. Si las estrategias digitales han sido muy exitosas para 2021,
querr decir que las TICs e Internet han sido interiorizados en todos sus
posibles campos de aplicacin, que se producen tecnologa, conectividad
y contenidos sin especial apoyo del gobierno, que los sistemas educativo,
de salud, de justicia, de gobierno en todos sus aspectos, y de vida
cotidiana han sido permeados por las TICs e Internet. En consecuencia
los aparatos del Estado para coordinar estos temas sern evaluados por
la sociedad como de menor importancia relativa o menos exigentes de
accin especfica que otros como la educacin en general, la legalidad.
El cumplimiento de los derechos, la seguridad, y la actividad econmica.

f. Gobernanza de Internet

Para 2022, Mxico debe haber madurado profunda y extensamente


en materia de gobernanza de Internet, dentro de un modelo propio
ampliamente aceptado y de probada efectividad. La situacin en 2015
es enunciativa pero no efectiva en cuanto a la toma de decisiones
multisectorial (multistakeholder) en muchas decisiones crticas33, 34.

Mxico ha optado, y deber seguir hacindolo en 2021-2022, por resolver


la mayor parte de los problemas de gobernanza de Internet con base en
un principio de subsidiaridad y acuerdos directos entre las partes, en lugar
de una instancia centralizadora nica. Esto ha permitido grandes avances
33
A. Pisanty, Gobernanza de Internet y los principios multistakeholder de la Cumbre Mundial
de la Sociedad de la Informacin, Revista Mexicana de Poltica Exterior, 79-80, 2007,
http://revistadigital.sre.gob.mx/images/stories/numeros/n79-80/pisanty.pdf consultado el
15/5/2016.
34
A. Pisanty, The vexing problems of oversight and stewardship in Internet governance,
en W.J. Drake (ed.), The Working Group on Internet Governance 10th Anniversary
Reflections, Association for Progressive Communications, Pretoria, 2015, p. 189 https://
www.apc.org/en/system/files/IG_10_Final.pdf consultado el 15/5/2016.

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32 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

y a la vez dejado algunas lagunas, como la interconexin entre redes y


la seguridad de los usuarios y sus activos. Estos problemas no van a ser
superados con una centralizacin y una toma de decisiones que privilegie
siempre la accin del gobierno, sino con una organizacin fluida, flexible,
participativa, en que las partes que tengan responsabilidades las asuman
debidamente.

La gestin de identificadores en la red seguir el modelo multisectorial


tambin, acompasado con la realidad siempre cambiante de la tecnologa
y los mercados; seguir a cargo de un organismo multisectorial fuera
del gobierno. La ciberseguridad se robustecer mediante la creacin de
Equipos de Respuesta ante Emergencias Informticas (en ingls CERT,
Computer Emergency Response Team) y Equipos de Respuesta ante
Incidencias de Seguridad (en ingls CSIRTs por Computer Security Incident
Response Team). suficientes y bien equipados, con acceso a un CERT/
CSIRT gubernamental competente tcnicamente y dotado de facultades
legales para actuar en casos de delitos. En 2021 la red de centros ser
complementada con una educacin intensiva y actualizada a los usuarios,
con la imposicin de un costo alto a las organizaciones que administren
activos informticos crticos (cuentas de banco, seguridad social, padrn
electoral) y no sean eficaces en su proteccin.

La participacin internacional de Mxico tendr que modificarse sus-


tancialmente para lograr una evaluacin favorable de sus avances en 2021-
2022. La actividad en foros de la Unin Internacional de Telecomunicaciones
y la Comisin Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) , en especial,
deber ampliar y volver constantes sus consultas integradas a la formacin
de opinin y toma de decisiones. La Secretara de Relaciones Exteriores
tendr que informar constantemente de los resultados obtenidos en foros
multilaterales como la CSTD (Comisin de Ciencia y Tecnologa para el
Desarrollo) y la ONU en su conjunto; integrar las agendas multilateral y
bilaterales con pases como Estados Unidos, Brasil, India y China, la Unin
Europea y la OCDE, impulsando la participacin de mexicanos de todos los
sectores (stakeholders) en las decisiones que afectan el futuro global de
Internet. La orientacin ser hacia una Internet interoperable, libre, abierta
y global, con las adaptaciones de nuestra visin de soberana que falta
por adecuar a las condiciones de horizontalidad de Internet35, 36, 37. Desde
luego la participacin multisectorial ser especialmente caracterstica de la
participacin en el Foro sobre Gobernanza de Internet. La evaluacin en
35
A. Segal, The Hacked World Order, Council of Foreign Affairs, PublicAffairs Books, Nueva
York, 2016.
36
WJ Drake, V. Cerf, W. Kleinwaechter, Internet Fragmentation: an overview, World
Economic Forum, 2016, https://www.sbs.ox.ac.uk/cybersecurity-capacity/system/files/
WEF_FII_Internet_Fragmentation_An_Overview_2016.pdf consultado el 15/5/2016.
37
R. Echeberra, Collaborative Approaches are the Way Forward, 2016, http://www.
internetsociety.org/blog/public-policy/2016/05/multistakeholder-approaches-are-way-
forward-remarks-wsis-forum-2016 consultado el 15/5/2016.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 33

2021-2022 atender especialmente los alcances de estas colaboraciones


en el plano internacional y su reflejo en la toma de decisiones al interior del
pas.

g. Mxico Sociedad de la Informacin y el Conocimiento? Lder,


seguidor, xito, decepcin?

En el marco temporal de este estudio, se habrn multiplicado los ndices,


estudios y rankings de pases y regiones en la Sociedad de la Informacin.
Desde los indicadores anuales con largas series de tiempo como los de
la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT), el Foro Econmico
Mundial (World Economic Forum o WEF) , la OCDE y la CEPAL, hasta
novedosos documentos que tratarn de dar cuenta de varias dcadas
y de innovaciones que por el momento no podemos prever, Mxico
estar siendo analizado, calificado y comparado en todos los espacios
internacionales en que participamos como pas.

Mxico se ha puesto metas ambiciosas alcanzar un lugar determinado


en estas clasificaciones, sobre todo las regionales y obtenido resultados
diversos ascensos y descensos en estas tabulaciones. En 2021-2022
deberemos reunir un pequeo grupo de indicadores significativos,
cualitativos y de alto nivel (es decir, no centrados en la infraestructura) para
contestarnos la pregunta de este prrafo. Mxico ser un xito y un lder si
ha logrado superar sus propias metas puntuales, elevado dramticamente
el nivel educativo y de pensamiento crtico, difundido el dominio sobre las
tecnologas y alcanzado un elevado estadio democrtico, y si otros pases
siguen su ejemplo.

h. Ciudadana digital y esfera pblica

Especial atencin merece la difusin y la calidad de la esfera pblica


para la construccin de una nacin avanzada. La prensa, la ciudadana,
el gobierno y todos los otros sectores deben contar con espacios aptos
para la discusin vigorosa pero que no la ahuyenten o supriman por una
intolerancia agresiva hacia la diferencia. La calidad del debate pblico es
determinante para la democracia, y en los aos recientes y los venideros
este debate no es concebible sin el uso intensivo de los medios que ofrece
Internet.

En 2021-2022 se evaluar si la esfera pblica permite un discurso analtico


profundo, tiene un efecto educativo constante, se autorregula eficazmente
contra la polarizacin excesiva, los mensajes de odio y la discriminacin,
sin que ello impida el libre flujo de las ideas de todos los participantes. Se
habrn instaurado acuerdos sociales y algunos complementos de poltica
pblica que hagan innecesaria e impidan la manipulacin artificial de los

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34 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

acuerdos y desacuerdos mediante personalidades ficticias y otros artificios


multiplicadores de los participantes38.

i. Temas emergentes:

i. Movilidad, ubicuidad

La tendencia hacia los servicios mviles es creciente y no debemos


esperar que se detenga en el perodo de inters. Ms an, la introduccin
de las tecnologas de 5G permite pronosticar un nuevo ciclo de expansin
de servicios de banda ancha y alta capacidad en ciudades y zonas de alta
densidad, y una disparidad entre stas y las de menor rentabilidad para
los operadores de redes.

Las principales compaas de servicios en lnea estn transformando sus


servicios para unificar las experiencias de usuario entre mvil y fija39, y
los servicios gubernamentales debern adaptarse de la misma manera.
Los desafos a la seguridad y proteccin de datos personales en este
escenario son ingentes.

Un aspecto de los servicios mviles que se volver crtico es la


disparidad de experiencias entre dispositivos con diferentes capacidades
de representacin de la informacin. La adopcin de dispositivos de
formato reducido por parte de la poblacin obliga tanto a proveer ser-
vicios adecuados en este formato como a fortalecer la disponibilidad
complementaria de sistemas de pantallas grandes, capacidades de
procesamiento significativas, y dispositivos de ingreso como teclados que
permitan realizar tareas de mayor escala.

Otra batalla que se continuar librando en el espacio de la movilidad


es la competencia entre apps y la Web abierta. Los servicios pblicos
debern estar disponibles siempre sobre sta, independientemente de lo
que suceda a nivel de apps y sus posibles sucesores, como robots de
software simuladores de conversaciones. Si bien los soportes tecnolgicos
pueden cambiar abruptamente, la tensin entre los modelos cerrado para
optimizar control y abierto para maximizar interoperabilidad y acceso
seguir existiendo. En particular, la poltica pblica se orientar para
favorecer siempre la existencia de acceso a la informacin y los servicios
pblicos en modelos abiertos y de mxima interoperabilidad, tanto
en el software y estndares de red, Web y otras interfaces como en la
representacin de los contenidos, datos abiertos, etc.

38
Evaluating Digital Citizen Engagement: A Practical Guide, World Bank Group, 2015,
en https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/23752/deef-book.pdf
consultado el 15/5/2016.
39
Andreas Ramos, No more right-side ads in Google, en http://blog.andreas.com/index.
php/no-more-right-side-ads/ visitado el 25/4/2016.

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 35

ii. Internet de las cosas

La llamada Internet de las cosas habr alcanzado una expansin


importante para 2021. Una parte muy importante de los dispositivos,
sensores y sistemas de respuesta a los mismos habr ingresado a la
red por la va de adquisiciones personales, y otra estar en instalaciones
industriales, edificios inteligentes y sistemas de transporte de carga
privados, as como los mucho ms numerosos utilizados en el control
y seguimiento de mercancas y procesos industriales. Por parte de los
gobiernos federal, estatales y municipales, se habrn instalado sistemas
como videocmaras de vigilancia, fotomultas, control del transporte
pblico, semforos, y una gran variedad de sistemas institucionales. Se
puede pronosticar con confianza que la mayor parte de estas compras
e instalaciones, incluso en el gobierno, se habrn llevado a cabo de
manera desarticulada y obedeciendo a las necesidades y disponibilidad
presupuestal de proyectos aislados.

Mencin aparte merecen los sistemas de informacin interconectados


en vehculos terrestres de transporte de carga y de personas, algunos
de los cuales estarn en condiciones de operar de forma automtica o
semiautomtica. El potencial de estos vehculos para reducir los accidentes,
la contaminacin y el consumo de energa slo se podr alcanzar si a la
par de su insercin se realizan adaptaciones mayores a la infraestructura,
como carreteras y vialidades exclusivas y sistemas de control para las
mismas. La necesidad de introducir transporte limpio, de bajo consumo de
energa, y sobre todo, colectivo, habr surgido tambin de la planeacin
urbana en formas dispares. El gobierno tendr un reto enorme en mantener
la iniciativa y la normalizacin de estos sistemas, disear sistemas como
los de seguros de responsabilidad civil de las empresas y proteccin de la
vida, integridad y salud de los ciudadanos, sin menoscabo de la innovacin
y con una creciente participacin multisectorial en las decisiones alrededor
de estos complejos sistemas.

En todos los casos, el Internet de las Cosas presenta retos inusitados por
su intrusividad, la interconexin con sistemas de registro, control y anlisis
de la informacin en el extranjero, el potencial de violaciones a la intimidad
y a la proteccin de datos personales, la utilizacin intensiva de capacidad
de las redes de comunicaciones, la necesidad de que la capacidad de
stas est permanentemente disponible incluso en condiciones ya sea de
aislamiento geogrfico o de concentracin excesiva, y de la deprecacin
o abandono de los sistemas por parte de sus fabricantes. El potencial
de algunos de estos dispositivos para actuar como vehculos de ataques
cyber-to-physical40 es de alto riesgo, trtese de dispositivos conectados
40
Ataques a infraestructura o sistemas fsicos iniciados a partir del control de sistemas
informticos; por ejemplo, captura informtica del software de control de dispositivos
mdicos como dosificadores de suero o marcapasos, o de sistemas de control de
centrales termoelctricas, redes de distribucin de agua, plantas potabilizadoras, etc.

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36 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

a individuos, como marcapasos, a vehculos, o a infraestructuras de gran


escala para la sociedad como la banca o la produccin y distribucin de
agua o energa.

Los CERT y CSIRT existentes en el proyecto 2012-2018 no van a resultar


suficientes para enfrentar la carga de trabajo que ser generada por la
Internet de las Cosas. La poltica pblica deber fortalecerlos, multiplicarlos
y mantenerlos confiables e interrelacionados, al menos a partir del 2018
pero para que ello ocurra, tambin desde mucho antes.

Internet de las Cosas es uno de los ejes de innovacin en crecimiento que


presentan ms oportunidades de adopcin activa por la comunidad tcnica
y de negocios mexicana. Es posible que las barreras de entrada a los
mercados de hardware de uso masivo sean demasiado altas; no as para
algunos sistemas de software de control, y sobre todo para la explotacin
de la informacin mediante anlisis y sistemas de recomendacin. Este
ecosistema va a resultar complejo y el fomento de la industria por parte del
gobierno requerir nuevos esquemas.

iii. Derecho al olvido

El derecho al olvido ha evolucionado y se ha ramificado desde su primer


reconocimiento por tribunales europeos. Para 2021 Mxico necesita un
cuerpo de opinin educada y normatividad que d cuenta de los aspectos
clave: si se trata de olvido, eliminacin de datos (aplicacin o extensin
de los derechos ARCO (acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin),
impedimento de bsquedas, o al contrario, preservacin de la memoria
histrica y de las libertades de expresin, prensa y acceso al conocimiento.

Mxico debe haber logrado a travs de legislacin, prcticas y juris-


prudencia de la autoridad de proteccin de datos, y jurisprudencia, definir
cules son los bienes jurdicos que se tutelan bajo este derecho; cules
son las conductas que los vulneran; y si pertenecen a los mbitos de la
reputacin, el honor, la libertad de expresin, el acceso a la informacin
pblica, a la proteccin de datos personales (en posesin del Estado o de
particulares), de los derechos de los consumidores, u otros. Igualmente,
en procesos multisectoriales abiertos, se deber haber determinado
cules son los papeles de las publicaciones, las personas fsicas, los
repositorios, los sistemas de bsqueda, los corredores de informacin, y
otros actores, as como las responsabilidades y derechos de cada uno.

iv. Nuevos dominios genricos de primer nivel (gTLDs)

ICANN habr alcanzado una etapa avanzada de madurez y estar


convocando regularmente, o incluso en forma continua, a la apertura de
nuevos dominios genricos de primer nivel (gTLDs). En Mxico se habr
evaluado la experiencia de los gTLDs asignados a empresas mexicanas

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 37

en la ronda de 2010-2016 y se tomarn decisiones bien fundadas para


llevar a cabo algunos registros de entidades como ciudades y estados, por
parte de los gobiernos. La actividad privada en esta materia no encontrar
obstculo salvo en casos de friccin con polticas pblicas o infraccin
de leyes aplicables. La defensa de los derechos de propiedad industrial
e intelectual estar balanceada ante la innovacin y los proyectos
comunitarios.

v. IPv6

A ms tardar en 2019 se habr hecho obligatorio para todos los entes


pblicos la adopcin del protocolo IPv6 como nativo en sus redes y siste-
mas, y las adquisiciones de equipo con esta capacidad. Los organismos
pblicos y privados de normalizacin habrn montado y operarn un
laboratorio de pruebas que confirme el cumplimiento del estndar a
profundidad. En 2022 se habr vuelto prcticamente imposible operar
redes con IPv4 como protocolo nativo. En el sector pblico esto slo
estar permitido mientras se trate de casos excepcionales y se cuente
con un plan de migracin a IPv6.

vi. HTML5 y estndares abiertos en general

Estndares como HTML5 estarn ampliamente difundidos y formarn parte


de las normas obligatorias para el desarrollo de portales y aplicaciones
gubernamentales. El foco a 5-6 aos de distancia no est especficamente
en HTML5 sino en estndares abiertos, as como buenas prcticas de
accesibilidad universal y usabilidad. La portabilidad de aplicaciones a
dispositivos diversos (con diferentes hardware, sistemas operativos y
software) se habr convertido en una norma al menos para el gobierno.
Se puede proyectar a partir de la situacin en 2015 que al menos 80%
de los dispositivos mviles en manos de los usuarios sern de costo y
capacidades bajos o medios y estarn basados en sistemas operativos
abiertos y que la anchura de banda y estabilidad de las conexiones a las
redes seguirn siendo altamente heterogneas; los servicios deben ser
diseados con gran generalidad para dar servicio ptimo a estos usuarios.

vii. Acceso abierto, repositorios digitales abiertos

Si bien la legislacin establecida en 2012-2015 no hace obligatorio que


la informacin y el conocimiento generados a partir de fondos pblicos se
encuentren disponibles en repositorios de acceso abierto, para 2021-22
el gobierno, la academia, la sociedad civil y la industria debern haber
alcanzado amplios acuerdos que logren el mismo efecto. Para ello entre
otras acciones habrn modificado las polticas de contratacin de empresas
y profesionales para la generacin de contenido, la contratacin de
biblioteclogos para organizar estos acervos en tal forma que maximicen

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38 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

la facilidad de buscar y encontrar contenidos acordes a las necesidades


de los ciudadanos.

Las universidades y otros centros de produccin de conocimientos se


habrn integrado con las principales entidades acadmicas del mundo
para transformar el modelo de adquisicin y subscripcin a revistas y
bases de datos, el de estmulos a la productividad por publicaciones y citas
entre sus investigadores, y reconocido la creciente diversidad de polos de
produccin de conocimiento que no corresponden al modelo clsico de
los artculos y revistas, sin menoscabo de los requerimientos de calidad y
originalidad, y en cambio con un reconocimiento de las mltiples formas
en que el conocimiento tiene impacto en la sociedad.

Ms all de estos puntos especficos, en 2021 Mxico deber haber


realizado reformas significativas y progresistas a su rgimen de propiedad
intelectual para simultneamente estimular a los creadores y proveer la
mxima disponibilidad posible de contenidos, no slo de entretenimiento
sino de valor productivo, a disposicin de la poblacin en general. sta ser
una medida ms de nuestro llamado a la profundidad de la implantacin
de la sociedad del conocimiento.

viii. Laptops y tablets, TICs en educacin

Los programas pblicos de apoyo a la educacin en muchos pases


han pasado por varias etapas en las que han incluido la dotacin de
dispositivos a los estudiantes, cuando menos a los ms desaventajados,
y en distintas formas. En algunos casos se ha tratado de aulas de cmputo,
en otros de computadoras y conexiones a Internet en bibliotecas, y en
algunos ms de la entrega directa de computadoras porttiles y tablets
a los alumnos de las escuelas pblicas. Esto se ha hecho en Mxico
en algunos estados en 2012-2014.

Seguramente a ms tardar en 2019 se realizar una evaluacin de los


impactos ante todo educativo pero tambin social y administrativo de
estos programas. Los dispositivos relevantes para 2021-2022 incluirn
una amplia gama que no se reducir a los dispositivos genricos ya
mencionados, sino tambin al acceso a impresoras 3D, visores de
realidad virtual, sistemas para diseo y fabricacin de objetos fsicos, y
sistemas para el tratamiento y la distribucin de productos tanto digitales
como fsicos. Se evaluar el acceso a stos como antes se ha evaluado
el acceso a las computadoras y a las conexiones a redes: por su alcance
geogrfico, por la poblacin atendida, y por la facilidad de acceso a centros
en que se hagan disponibles.

ix. Datos abiertos y gobierno abierto; AGA

En el perodo 2012-2018 se habrn generado prcticas y acervos


amplios de datos abiertos, marcados por ser facultativos y de limitada

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Alejandro Pisanty Algunos rasgos del futuro de las agendas digitales nacionales 39

incidencia en decisiones crticas. Para 2022, en todos los rdenes de


gobierno ser prctica establecida la publicacin automtica y constante
de datos que la sociedad necesita para tomar decisiones. Cada ao,
grupos multisectoriales independientes evaluarn la apertura, veracidad,
oportunidad e impacto de estos acervos y los explotarn en beneficio de
la sociedad y la economa.

Los datos abiertos darn lugar a una prctica de gobierno abierto, cercana
y til a los esfuerzos en pro de la transparencia y en contra de la corrupcin.
Este horizonte se extender a los tres poderes y a los tres rdenes de
gobierno.

x. Impactos laborales

Existe un riesgo real, un pronstico certero incluso, de que muchos


puestos de trabajo actuales dejarn de existir por efecto de la introduccin
de diversas tecnologas, descritas en otras partes de este texto. Como
se ha mencionado, la creciente automatizacin, miniaturizacin y co-
municacin de los dispositivos, y la concomitante aplicacin de inteli-
gencia artificial, conllevan la substitucin de trabajadores en funciones
repetitivas y ordinarias. Pueden tambin substituir tareas de transporte
(mediante drones) y procesos de fabricacin (fabricacin aditiva, que
substituye muchos pasos realizados en varias mquinas). Sin embargo,
no es un pronstico definitivo que esta tendencia produzca una prdida
neta de puestos de trabajo, pues estos nuevos sistemas requerirn de
ms elaborado apoyo humano para supervisar su operacin y darles
mantenimiento41.

Otro impacto laboral que estar siendo evaluado en 2021-2022 ser el


de la cadena de valor de servicios basados en una corredura (como la
del transporte organizado por software.) Los modelos de negocio en sus
pases de origen hacen a estos servicios el equivalente a compartir trabajo
y propiedad de millares de propietarios de la herramienta de trabajo. En
pases en desarrollo como Mxico es frecuente que el vehculo no sea
operado por su propietario sino por un empleado de ste. Las dificultades
regulatorias que ya han presentado estos servicios slo van a complicarse
y convertirse en parte prominente de los factores de xito o fracaso de una
agenda digital.

5. Conclusiones

Mxico deber haber avanzado de manera cualitativa hacia la sociedad


de la informacin y el conocimiento en los prximos seis aos. Su avance
deber basarse en lo mejor de lo logrado en la administracin en curso. La
participacin ms amplia de la sociedad ser indispensable para lograrlo.
41
M. Khan, Robots wont just take jobs, theyll create them en http://techcrunch.
com/2016/05/13/robots-wont-just-take-jobs-theyll-create-them consultado el 14/5/2016.

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40 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

6. Agradecimientos y crditos

Agradezco al Departamento de Fsica y Qumica Terica y a la Coordinacin


de Asignaturas Sociohumansticas de la Facultad de Qumica de la UNAM
su apoyo constante en la realizacin del proyecto del que este trabajo
es una manifestacin. El acceso a informacin y la atencin a consultas
en la Coordinacin de Estrategia Digital Nacional fueron fundamentales
para la realizacin de esta investigacin. La orientacin y experiencia del
Dr. Jess Surez Zendejas (INAP), la informacin y anlisis de algunos
elementos del trabajo por parte del Mtro. Erik Huesca, y la informacin
provista por la Mtra. Mnica Aspe y el Ing. Javier Lizrraga (SCT) fueron
invaluables. Agradezco tambin la orientacin y evaluacin del estado
del arte en sus respectivas actividades a Alejandro Piscitelli, Lila Pinto y
Antonio Quirarte.

FUENTES

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es.slideshare.net/Fate/experiencia-de-usuario-para-gobierno-
digital consultado el 15/5/2016.
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Brown, J. S. y P. Duguid, The Social Life of Information, Harvard Business
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materia de tecnologas de la informacin y comunicaciones, y en
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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 45

Revista de
Administracin
Pblica

Brecha Digital

Daniel Hidalgo Konishi*

Introduccin

Desde la aparicin de la humanidad, se han generado todo tipo de


brechas o desigualdades, que van adoptando diferentes formas: como
la econmica que tiene que ver con la acumulacin de recursos; social
que tiene que ver con las caractersticas de comunidades; cultural en el
acceso a las tradiciones y races; intelectual donde los conocimientos se
acumulan; entre otras. Para el presente estudio podemos establecer que
la brecha digital establece una distancia respecto al uso, apropiacin y
aprovechamiento de la tecnologa, que se encuentra ligado al desarrollo
de las personas, gobiernos, industrias o regiones.

El fenmeno de brecha digital es reciente, pero podemos ubicar su origen


con el nacimiento de las mquinas industriales, como las de vapor, que se
disearon en la Revolucin Industrial, al principio ayudaron a la humanidad,
facilitando la elaboracin de productos y materias primas; posteriormente
con el descubrimiento de la electricidad y el magnetismo se desarrollaron
mquinas de telecomunicaciones, convirtindose en un factor para el
crecimiento de las naciones; la evolucin de la electrnica estableci una
nueva generacin de dispositivos electrnicos y microelectrnicos, dando
paso a la era de la miniaturizacin, acompaada por una gran variedad de
equipos de telecomunicaciones, y de una novedosa red de intercambio de
datos para el intercambio de informacin conocida como internet.

Con base en lo anterior, podemos considerar que el presente escrito tiene


como objetivo principal el verificar la evolucin tecnolgica en la historia
del desarrollo humano y debido a esta evolucin que ha facilitado en gran
medida el avance de los seres humanos en diversas disciplinas; por otra
parte, ha provocado enormes diferencias en su desarrollo en diferentes

* Maestro en Administracin Pblica por el INAP y Subdirector General de Infraestructura


en TELECOMM

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46 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

niveles, ambientes y regiones. Pero Cmo podemos medir el desarrollo


de pases a travs de la tecnologa?, Quin realiza estas mediciones?
y Qu factores son los que se consideran para establecer estos
parmetros?, son algunas bases que nos permitirn comprender mejor
el fenmeno conocido como brecha digital y que iremos decodificando
a lo largo de este escrito para comprender mejor la relacin tecnologa-
sociedad innovacin y desarrollo.

Desarrollo

I. Evolucin Tecnolgica

I.1 Antecedentes

Desde su aparicin, la humanidad se ha valido de herramientas para su


supervivencia, que tambin han servido como factor dominante, incluso
han presentado un grado de superioridad desarrollando herramientas, y
artefactos rudimentarios que se utilizaban para la guerra, esto permiti a
los romanos dominar grandes extensiones de tierra. Despus de la edad
media, con el agotamiento del sistema feudalista y el inicio de la Revolucin
Francesa, se transforma el orden social y con ello un largo periodo en el
que la humanidad no pudo obtener avances en temas cientficos.

Durante esta poca uno de los principales factores de desarrollo fue la


medicina, disciplina fundamental para combatir enfermedades mortales
que aniquilaban a gran parte de la poblacin, estos avances permitieron
el crecimiento constante de la poblacin, por lo que se busc optimizar
y eficientar los procesos de produccin con la finalidad de cubrir las
necesidades, de tal forma que la humanidad invent diversas mquinas,
con esto nace la revolucin de las mquinas.

I.2 Primera Revolucin de las Mquinas

La primera revolucin, inicia a finales del siglo xix, el crecimiento expo-


nencial de la humanidad oblig a la industria a innovar los modelos de
produccin, utilizando por primera vez mquinas de vapor, que se usa-
ban directamente en las lneas de produccin, generando cientos de
productos para la demandante poblacin, que creca exponencialmente,
se expanda por las principales ciudades, que podan ser desde utensilios
de cocina, hasta ropa que se fabricaba por grandes volmenes, durante
esta primera revolucin se descubri una forma interesante de energa
que poco se conoca y que sera la principal fuente de energa en el futuro,
la electricidad.

Hacia el ao 600 a.C. Thales de Mileto, descubri que al frotar una


piedra de mbar con un pedazo de franela era capaz de generar una

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 47

fuerza que atraa objetos ms pequeos, sin embargo, no se dieron


avances significativos en casi mil aos sobre los temas de electricidad
y magnetismo, fue hasta el ao 1600 con los experimentos de W. Gilbert
quien descubri que algunos cuerpos con ciertos materiales tenan
propiedades respecto al magnetismo. Hasta finales del siglo xviii, en plena
revolucin industrial, Benjamin Franklin realiz los primeros experimentos
con corriente elctrica, aprovechando las tormentas, confirmando que los
rayos eran fluidos que conducan la corriente elctrica.

Durante esta poca se sentaron las bases del capitalismo moderno, la


industrializacin, la comercializacin mundial, el Estado moderno, la
ciencia y la tcnica ligadas al desarrollo de manera que stas fueron
las caractersticas que prevalecieron durante el transcurso de la poca
moderna, interrelacionadas por el comn denominador que era el
crecimiento en todos los mbitos, social, econmico, de poder.

Los avances en materia de tcnica y ciencia no se hicieron esperar, en las


telecomunicaciones, se desarroll el telgrafo, una poderosa herramienta
que se insert rpidamente en la sociedad, a travs de estos equipos
se podan enviar mensajes instantneos de un lugar a otro apartados
por cientos de kilmetros, el aparato se conectaba a travs de otros que
funcionaban con electromagnetismo utilizando un cdigo predeterminado
(cdigo morse), enviaba y reciba mensajes, operadores reciban el cdigo
apuntndolo en un papel y entregndolo al beneficiario, la ciencia form las
bases tericas que pudieron despus desarrollar una solucin tecnolgica
para inventar el sistema telegrfico, por otra parte se fabricaron otros
aparatos como el radio, y telfono, algunos otros ayudaron a transportar
a las personas como el automvil, el ferrocarril, donde se construyeron
tambin cientos de kilmetros de vas para transportar la carga que
producan las fbricas, el barco cambi sus motores de vapor por motores
de combustible ms poderosos que podan transportar ms carga.

El avance en la ciencia fue determinante para el desarrollo de la tec-


nologa, de acuerdo con Kaplan, Ciencia y tecnologa afectan a todas las
sociedades en varios niveles. Sus cambios inciden en todos los niveles
y aspectos de las sociedades, los grupos y los individuos. Aquellas se
introducen en todas las formas de actividad prctica y de pensamiento.
Ello se da tanto ms se reduce el lapso entre la invencin y el aprovecha-
miento productivo. La ciencia va asumiendo un papel clave en el
crecimiento cuantitativo y en el desarrollo integral, en la supervivencia y el
progreso de sociedades, grupos e individuos.1

La ciencia de acuerdo con la Real Academia de la Lengua es Conjunto


de conocimientos obtenidos mediante la observacin y el razonamiento,
1
Kaplan Marcos. Ciencia, Estado y derecho en las primeras revoluciones industriales,
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2000, pg. 13.

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48 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

sistemticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes


generales con capacidad predictiva y comprobables experimentalmente,2
se establece que la ciencia es una actividad del mbito humano que
por medio del conocimiento metodolgico estructura las condiciones
necesarias para explicar fenmenos, el mtodo cientfico, fue un cambio
de paradigma importante que permiti el desarrollo de la ciencia durante
la primera Revolucin de las Mquinas. Por otra parte, la tecnologa de
acuerdo con la RAE es: Conjunto de teoras y de tcnicas que permiten
el aprovechamiento prctico del conocimiento cientfico.3 Se entiende que
la tecnologa es la consecuencia prctica de la ciencia y que ambas se
encuentran particularmente interrelacionadas entre s.

I.3 Segunda Revolucin

La Segunda Revolucin de las Mquinas inicia en el ltimo cuarto del


siglo xix, para Barraclough: El principal factor diferenciador, que separa
la nueva era de la vieja, fue el impacto del avance cientfico y tecnolgico
sobre la sociedad, tanto nacional como internacional. Aun en el nivel ms
bajo de la vida prctica cotidiana, es seguramente significativo qu tantos
de los objetos comunes que consideramos concomitantes normales de la
existencia civilizada de hoy el motor de combustin interna, el telfono,
el micrfono, el gramfono, la telegrafa sin hilos, la lmpara elctrica,
el transporte pblico mecanizado, las llantas neumticas, la bicicleta, la
mquina de escribir, los impresos baratos de circulacin masiva, la primera
de las fibras sintticas, la seda artificial, y el primero de los plsticos
sintticos, la baquelita todos hicieron su aparicin en este periodo.4

La energa usada por las mquinas cambi durante este tiempo, por un
lado los motores de las mquinas comenzaron a utilizar diferentes fuentes
de energa como el motor de combustin interna o las turbinas para que
los aviones tuvieran una mejor velocidad, y transportarse a mayores
distancias. Las mquinas comenzaron a utilizar la energa elctrica para
los equipos destinados a tareas domsticas. A pesar de que durante este
periodo sucedieron dos Guerras Mundiales devastadoras, irnicamente
ante esta situacin se generaron grandes avances en ciencia y tecnologa,
la industria militar creci constantemente, generando el desarrollo de
nuevos aparatos que se convertan en factor de destruccin.

El desarrollo de las redes elctricas present una cantidad ilimitada de


aplicaciones y se inventaron una gran variedad de aparatos que funcionaban
con electricidad, como: la bombilla de luz, el telfono, aparatos de limpieza,
refrigeradores, entre otros. En las industrias pueden contar con produccin
continua las veinticuatro horas. En el terreno de las telecomunicaciones,
2
Consultado de http://dle.rae.es/?id=9AwuYaT, 1 de enero del 2016.
3
Consultado de http://dle.rae.es/?id=ZJ2KRZZ, 1 de enero del 2016.
4
Barraclough en Marcos Kaplan, op. cit., pg. 149.

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 49

las redes telegrficas tambin se expandieron encontrando aplicaciones


para que las personas se comuniquen a distancia, durante esta expansin
se realiza un descubrimiento, la telegrafa sin hilos.

La Segunda Guerra Mundial termina a mediados del siglo xx, la tecnologa


cambi drsticamente, los trabajos sobre el manejo de la materia y
la energa dieron sus primeros frutos, los fsicos de principios de siglo
sentaron las teoras sobre la energa nuclear y la fusin, con la energa
liberada para producir una poderosa arma de destruccin masiva, Japn,
sufri estos efectos.

I.4 Tercera Revolucin

Una vez que termin la segunda guerra, el mundo se encontraba dividido


en dos bloques, modelo capitalista y el comunista. La era de la posguerra,
muestra un ambiente social complicado: lo antagnico de los dos bloques.
Ante este ambiente mundial. Nacen las primeras computadoras, contena
componentes mecnicos, que podan realizar clculos programados, la
mquina de Herman Hollerit, ayudo a realizar el censo de poblacin en
Estados Unidos en 1900. Por otra parte John Von Neumann, estructura
la manera que deba estar compuesta la arquitectura de un ordenador,
las primeras computadoras ocupaban considerables espacios para su
funcionamiento, eran electromecnicas, y funcionaban a base de tarjetas
perforadas. Para 1930, el Dr. Atanasoff de la Universidad de Iowa, desarrolla
la primera mquina que resolva ecuaciones lineales, usaba bulbos en sus
componentes, estableciendo la forma binaria para sus funciones.

En 1944, se construye la computadora Mark I, que es empleada para


realizar clculos balsticos, y operaciones bsicas complejas, su principal
caracterstica es realizar clculos para el ejrcito estadounidense. La
ENIAC (Electronic Numerical Integrator Automatic Calculator) se construy
en 1947, fue la primera computadora de propsito general a nivel mundial, a
travs de sus bulbos realizaba 5,000 operaciones aritmticas por segundo.

En 1947 se invent el transistor, en los Laboratorios Bell, que sustituy


al pesado bulbo, el transistor tena la caracterstica principal de entregar
seales de salida. Este acontecimiento marc el despegue para la
tecnologa digital, ya que mediante sta era posible guardar, procesar y
transmitir la informacin a grandes distancias por medio de equipos que
consuman menos energa y procesaba ms informacin, que ahora era
posible guardar. Bajo este esquema se comenzaron a construir mejores
computadoras, y equipos de transmisin, era posible enviar informacin a
distancia.

Para ngel Jdar: Las tcnicas implantadas por esta nueva etapa digital
constituyen un conjunto de tecnologas cuyas aplicaciones abren un

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50 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

amplio abanico de posibilidades a la comunicacin humana. El carcter


sinrgico de las nuevas tecnologas marcar los procesos productivos y
comunicacionales de nuestra era a nivel mundial, denominada Revolucin
Digital. As, los sectores del mbito de las telecomunicaciones pierden
su carcter autnomo e independiente a favor de la flexibilidad, y las
antiguas parcelaciones tecnolgicas autnomas se disuelven hacindose
obligatorios los contactos y las colaboraciones multidisciplinares. La
prctica totalidad de las tecnologas entran en relacin con la industria de
los ordenadores y, por tanto, con el lenguaje binario.5

A finales de los aos cuarenta, una investigacin que realiz la IBM, con
la finalidad de establecer la demanda que tendran las computadoras en
el mercado, concluy que nunca existira la suficiente demanda para su
comercializacin. Sin embargo, la propia IBM instal en 1954 la primera
computadora de uso comercial.

Jack Kilby y Robert Noyce, en las compaas de Texas Instrument y


Fairchild Semiconductor, inventan los circuitos integrados, estos nacieron
de la necesidad de combinar en un solo componente electrnico diferentes
dispositivos que realizaban diversas funciones como amplificacin,
controlador, operador, decodificar, aritmticas entre otros muchos. Lo
que permiti desarrollar toda una nueva generacin de componentes
electrnicos que podan procesar la informacin ms rpido y almacenar
con mayor capacidad.

Otro factor importante de cambio fue el proceso de crecimiento tecnolgico


y de procesamiento digital que transformaron a las telecomunicaciones
ya que por este medio se pudo enviar codificadamente informacin a
grandes distancias, as se estableci la primera red de comunicacin de
computadoras, en 1969 un proyecto del departamento de defensa de los
Estados Unidos crea la primera red de computadoras conocidas como
ARPANET, (Advanced Research Projects Agency Network), basada en un
protocolo estandarizado para la comunicacin entre todas las redes de
ARPANET llamado TCP/IP, a travs de esta red se envi el primer correo
electrnico, esta interconexin de computadores se realiz gracias a los
protocolos de comunicaciones y para 1974 se habla por primera vez de la
Internet, como abreviatura de internetworking.6

I.5 Cuarta Revolucin

Esta revolucin, conocida por la capacidad de las mquinas para realizar


procesos que simulan a la inteligencia humana, cuentan con la habilidad
de moverse automticamente, analizar datos y enviarlos a grandes
distancias, o de recorrer las profundidades de los ocanos, ayudar a
5
Jdar Marn Juan ngel. La era digital: nuevos medios, nuevos usuarios y nuevos
profesionales. Revista Razn y Palabra, Nm. 71.
6
Historia de Internet y la World Wide Web http://www.paralibros.com/catalogo/px2050ci.htm

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 51

distancia en la intervencin quirrgica a un equipo de cirujanos, o crear


una nueva sociedad global.

La internet o Web, ha tenido su evolucin, el termino Web 2.0, o tambin


llamada Web social comprende todos aquellos sitios que comparten
informacin y datos, es decir son interoperables, se centran en la
colaboracin y mejoran la experiencia centrada en el usuario, como por
ejemplo el canal de video YouTube, Wikipedia, Facebook, Twitter, Blogs,
servicios web, entre muchos otros. La Web 3.0, es la utilizacin de
programas inteligentes para la gestin de datos, utilizada a travs de in-
teligencia artificial, la idea general de esta propuesta es crear una base
de informacin que pueda convertirse en conocimiento, que la red se
anticipe de acuerdo a las preferencias de los usuarios, combinndose con
la informacin vertida en las redes sociales y poder atender las demandas
especficas de los usuarios en lo referente a la informacin y contenidos
digitales. La inteligencia artificial es la capacidad de algunos sistemas para
resolver problemas utilizando dispositivos electrnicos que ejecutan pro-
cesos anlogos al comportamiento y pensamiento humano.

La velocidad de las comunicaciones, es decir, el ancho de banda es


fundamental para que puedan funcionar las aplicaciones que requieren
datos de la web, en ancho de banda pobre no permitir al usuario final
usar aplicaciones que requieren el intercambio de informacin dinmica
en internet. El Instituto de Ingenieros Elctricos y Electrnicos (IEEE por
sus siglas en ingls) define a la interoperabilidad como la habilidad de dos
o ms sistemas o componentes para intercambiar informacin y utilizar la
informacin intercambiada.

II Brecha Digital

II.1 Definicin Brecha Digital

El grado de avance exponencial de los ltimos aos, que hemos revisado


en la parte anterior ha transformado profundamente a la manera en que
los seres humanos nos comunicamos, en el sector econmico y debido al
fenmeno de la globalizacin la tecnologa fue un factor importante para
la apertura de mercados, en el sector gubernamental se desarrollaron
nuevos procesos que obligaron a eficientar a la administracin pblica.
Sin embargo, todos estos avances, tambin generaron una brecha, entre
aquellos que tienen acceso a la tecnologa en contra de aquellos que no la
tienen, no tan slo en el mbito del desarrollo humano, sino tambin en el
mbito empresarial, gubernamental, cientfico, y cultural.

El primer investigador que se refiri a este fenmeno fue Simon Moores, que
realiz una distincin entre las personas que estaban en lnea (internet)7,
7
Esta distincin el Dr. Simon Moores la realiz en 1996, en una entrevista que le hizo la
BBC Televisin respecto a la inclusin digital.

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52 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

respecto a los que no lo estaban, por otra parte los elementos o dimensiones
de la brecha digital fue abordado por investigadores destacados como
Jan Van Dijk8, y Pipa Norris, el tema fue planteado desde la perspectiva
sociolgica por Manuel Castells9, por otra parte Brynjolfsson y McAfee10
establecen la forma en que la industria ha modificado sus procesos de
produccin a travs de los avances tecnolgicos, y desplazado la mano
de obra por sistemas automatizados.

Socialmente podemos afirmar que existe una separacin en la sociedad,


pases y regiones, con esta condicin de diferencia. En esta ocasin
abordaremos este fenmeno de Brecha Digital desde el punto de vista
tecnolgico, especficamente la separacin que causan las tecnologas
de la informacin y comunicaciones, conocidas como TIC, que provocan
un vaco en la inclusin de la tecnologa en los grandes sectores de la
sociedad.

La brecha digital ha sido estudiada desde diversos enfoques y perspectivas,


desde el enfoque acadmico, el investigador Manuel Castells, seala que:
La importancia de las TIC, est dada porque la mayora de los equipos
y la infraestructura informtica y de telecomunicaciones se concentran en
los pases desarrollados y en los polos de mayor modernidad. Las TIC en
general han permeado en cuatro dimensiones.

1. Capacidad de penetracin, debido a que su poder de procesamiento


es cada vez mayor y su precio constantemente va en disminucin;
2. Interconexin, la naturaleza de los procesadores y transmisores de
informacin hace que sea relativamente fcil interconectarlas;
3. Flexibilidad, su funcionalidad permite emplearlas en una gran
diversidad de operaciones, y
4. Convergencia, estas tecnologas tienden a integrar elementos que
antes no se encontraban.11

La Maestra Mnica Aspe, refiere que: La revolucin digital, sin embargo,


no se est dando de manera equitativa. Las desigualdades sociales se
replican tambin en el acceso, uso y aprovechamiento desigual de las
TIC. Al conjunto de estas diferencias se le denomina Brecha Digital.12

De forma general la brecha digital se vincula con la idea de tener acceso


a internet, por lo que para ampliar la comprensin de este concepto se
observa la distancia que existe entre aquellas personas que tienen o no
tienen acceso a la tecnologa.
8
Van Dijk, J.: Digital divide research, achievements and shortcomings, 2006.
9
Castells, M. La Galaxia Internet. Editorial Aret, Barcelona, 2001.
10
Brynjolfsson, Erik, McAfee, Andrew. The Second Machine Age.
11
Castells, M. La era de la informacin: economa, sociedad y cultura, 3 Vols., Alianza
Editorial, Espaa, 1999.
12
Aspe, Mnica. La brecha digital en Mxico. Este Pas. Tendencias y Opiniones,
noviembre, 2015.

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 53

Es importante sealar que el impacto de los estudios de brecha digital,


siempre refieren la oportunidad que tienen las TIC con el desarrollo
humano y de los pases, este desarrollo se ve reflejado en el grado de
bienestar de los ciudadanos, por lo que diversos Organismos Multilaterales
como la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), la Unin
Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), el Foro Econmico Mundial (WTF
por sus siglas en ingls), entre otros han diseado diversos indicadores y
mediciones para establecer parmetros en la medicin de la brecha digital
y recomendaciones para el cierre de brecha.

La UIT, organismo dependiente de la ONU, refiere que: La brecha digital


est basada en aspectos de acceso, pero tambin en los relacionados con
el uso de las TIC. Se proponen tres tipos de brecha digital: la de acceso,
basada en la diferencia entre las personas que pueden acceder y las que
no a las TIC; la de uso, basada en las personas que saben utilizarlas y
las que no; y las de la calidad del uso, basada en las diferencias entre los
mismos usuarios.13

En el ao 2001, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Eco-


nmico (OCDE), defini la brecha digital como: El desfase o divisin
entre individuos, hogares, reas econmicas y geogrficas con diferentes
niveles socioeconmicos con relacin tanto a sus oportunidades de
acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin, como al uso
de internet para una amplia variedad de actividades.14

La brecha digital, es el trmino asociado con las personas, pases y


organizaciones que tienen acceso a las TIC, su uso y explotacin es apro-
vechado para el desarrollo e integracin del bien comn, en contraparte
con aquellas que no lo tienen. El rol de la administracin pblica consiste
en establecer los mecanismos adecuados para reducir esta diferencia, y
explotar los beneficios del dividendo digital.

II.2. Actores de la Brecha Digital

Los actores de la Brecha Digital, son aquellos en que la tecnologa incide


directamente y afecta su entorno existen diferentes actores de acuerdo a
diferentes agrupaciones y puede tratarse de individuos y su entorno social,
de industrias, incluso de gobiernos, pases hasta regiones. A continuacin,
desglosamos las caractersticas de cada uno.

13
Tomado de http://www.itu.int/osg/spu/ni/digitalbridges/ consultado el 28 de abril del 2016.
14
Organisation for Economic Cooperation and Development, Understanding the digital
divide, Pars, OECD, 2001.

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54 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

II.2.1 Sociedad

El principal actor que tiene que ver con el tema de brecha digital es, sin
duda, el ciudadano, como lo vimos en el apartado anterior la brecha digital
incide directamente en el factor social el cual divide, generando efectos
negativos directos en el desarrollo de una comunidad, pas o regin. Es
importante establecer que diversos indicadores mundiales, refieren que
en primer lugar la brecha digital se origina entre las personas que tienen
acceso a las tecnologas de la informacin y aquellas personas que por el
contrario no tienen acceso, a los dispositivos, medios de comunicacin y
contenidos en Internet.

De acuerdo a lo anterior podemos describir que los ciudadanos, se


encuentran en desventaja al no tener acceso a las Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones, pero en realidad Cmo se encuentran
estos ndices en el mundo?

La UIT, el 26 de mayo del 2015, public las cifras en la demanda de


servicios de tecnologa de la informacin y la comunicacin (TIC). La UIT
refiere que entre los aos 2000 y 2015 la penetracin de Internet se ha
multiplicado casi por siete, pasando de 6.5 al 43 por ciento de la poblacin
mundial, por otra parte, la proporcin de hogares con acceso a Internet
aument del 18 por ciento en 2005 al 46 por ciento en 2015.

Si consideramos que durante la Cumbre Mundial de la Sociedad de la


Informacin, evento organizado por la Organizacin de Naciones Unidas
(ONU), en el ao 2003 mediante el cual, solicit a las naciones que Internet,
se estableciera como un derecho mediante el cual toda la sociedad debe
tener acceso, en ese sentido las naciones deben apegarse a lo acordado
en esta cumbre, con la finalidad de que ms ciudadanos obtengan acceso
a Internet, con esta postura estaramos en posibilidades de incrementar el
acceso de los individuos, en un plazo relativamente corto para ingresar a
la red de redes mejor conocida como Internet.

Las tecnologas de la informacin y comunicaciones, han permitido que


se desarrollen nuevos sistemas de comunicacin entre los ciudadanos,
las empresas y los gobiernos, por lo tanto, quien no desarrolle estas
habilidades comenzando por los ciudadanos, como lo hemos analizando,
quedar fuera del desarrollo y la competitividad en el escenario global.
La experiencia de los pases que han establecido estas herramientas ha
demostrado que es factible la reconversin tecnolgica para el desarrollo
humano y que esto se reflejar en la eficiencia y productividad de sus
gobiernos.

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 55

II.2.2 Empresas

Las pequeas y medianas empresas mejor conocidas como Pymes, en la


actualidad sufren severas desventajas debido a la falta de infraestructura
tecnolgica o, en otras palabras, a la brecha digital. A travs de las
herramientas tecnolgicas estas empresas pueden optimizar sus proce-
sos de produccin y mejorar considerablemente su desempeo, lograr
ahorros significativos en costos de infraestructura implementando sistemas
tecnolgicos, con la finalidad de proyectarse a nivel global.

Las Pymes deben valorar el impacto econmico de inversin en materia


de TIC, y visualizarlo ms que un gasto, el verdadero valor radica en
verlo como una inversin que se ver reflejado en las cadenas de valor,
produccin e ingresos de las empresas.

Pero en realidad, Qu factores inciden directamente en el desarrollo y


capacidad de las empresas?, la Comisin Econmica para Amrica Latina
CEPAL divide en tres clases de factores: los que tiene que ver con los
relacionados con las tecnologas; los que tienen que ver con el entorno;
y por ltimo los que tienen que ver con las caractersticas de la empresa.

Las herramientas tecnolgicas son tiles para las Pymes, sobre todo
para aquellas que se encuentran en crecimiento; aqullas que no las
utilizan se encuentran en clara desventaja frente al mercado global, las
grandes corporaciones que tienen este conocimiento invierten parte de
su presupuesto en investigacin, innovacin y desarrollo, que fcilmente
se capitaliza en ganancias para el corto plazo, la incorporacin de las
TIC en las empresas genera nuevos modelos de negocio, esquemas de
operacin sistematizados y conocimiento global empresarial.

La CEPAL, identifica cuatro etapas en la incorporacin de las TIC en las


empresas15, en la primera se encuentran las empresas que no acceden
a las TIC bsicas, como computadora e Internet, en la segunda etapa
tiene que ver con la inversin mnima en la infraestructura para realizar
procedimientos administrativos estndar, donde el impacto principal tiene
que ver con la automatizacin de algunos procedimientos administrativos
rutinarios, la tercera etapa se relaciona con el proceso de anlisis de la
informacin, permite a la direccin tomar decisiones crticas en las reas
estratgicas de la empresa, la cuarta etapa las TIC son el elemento central
para la articulacin y el aprovechamiento de las empresas, se requieren
programas complejos y una combinacin de Intranet para obtener pro-
ductos de alta especializacin.

15
Tercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Informacin de Amrica Latina y
el Caribe, Lima, 21-23 de noviembre del 2010.

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56 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

II.2.3 Sector Pblico

La brecha digital entre niveles de gobierno se caracteriza al igual que la


brecha entre individuos y empresas principalmente por las diferencias
estructurales entre aquellos gobiernos que tienen recursos y un plan
de accin para invertir en tecnologas de informacin y comunicaciones
y aquellos gobiernos que no los tienen, as los diferentes municipios,
alcaldas, distritos, estados o formas representativas de gobierno,
dependiendo del modelo que est plasmado en sus leyes fundamentales.

Podemos distinguir que existen factores que inciden directamente en ellos


como la infraestructura en equipamiento informtico y de comunicaciones,
y la manera en que interactan con los dems entes de gobierno interno,
secretaras de Estado, portales web de servicios, transparencia, entre
otros.

Sin embargo, es importante resaltar que el tema tecnolgico y de


brecha digital an no es considerado un tema prioritario en las agendas
de gobiernos locales, ya que en muchos de estos gobiernos la gran
desigualdad econmica y social de los ciudadanos, mezclados con
polticos que gobiernan con tendencias autocrticas sobre todo en los
sistemas de gobierno municipal, distrital y alcaldas no representan un
dividendo poltico, sino ms bien es un tema secundario no prioritario, que
deben resolver los otros niveles de gobierno estatales o federales.

Por otra parte, la falta de polticas pblicas genera grandes vacos para
la implementacin de programas digitales que incluyan transparentar los
gastos de todos los niveles de gobierno, generando doble contabilidad y
opacidad en el manejo de los recursos fiscales, debemos considerar que
ahora los ciudadanos tienen el derecho de saber cmo y en que se gastan
estos recursos.

El ndice de Gobierno Electrnico Estatal (IGEE), de acuerdo con la revista


electrnica U-GOBe Tecnologa en Gobierno16, se encuentra compuesto,
utilizando un enfoque evolutivo y los cinco componentes propuestos
son: Informacin; Interaccin; Transaccin; Integracin y Participacin.
Que son conceptualmente consistentes con varios de los rankings de
e-gobierno ms reconocidos a nivel internacional como el que realiza la
Red de Administracin Pblica de las Naciones Unidas (United Nations
e-Government Survey).

De acuerdo con el ndice de Gobierno Electrnico Estatal (IGEE) 2015,


los portales en los primeros tres lugares fueron el de Jalisco, Estado de
16
http://www.u-gob.com/diez-anos-de-evaluacion-del-gobierno-digital-en-mexico-ranking-
de-portales-de-gobierno-estatal-2015/ Diez aos de evaluacin del Gobierno Digital en
Mxico: Ranking de portales de Gobierno Estatal 2015, Autor: Luis Felipe Luna Reyes,
publicado el 26/10/2015. Visitado el 1 de enero del 2016.

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 57

Mxico, Jalisco y Guerrero, por el contrario, los ltimos lugares fueron San
Luis Potos, Veracruz y Tlaxcala, en algunos casos los estados retroceden,
como en Puebla, Yucatn, Sinaloa, Nuevo Len, Sonora, Michoacn y
Veracruz, pero en la mayora de los estados existe un poco de avance.

II.2.4 Pases y Regiones

La UIT, en su reporte Medicin de la Sociedad de la Informacin 2014,


y que incluye datos recibidos de la Comisin Europea Estadstica
(Eurostat), la OCDE, el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otros
ha implementado el ndice de Desarrollo TIC, este ndice se encuentra
formado por tres subndices: acceso, utilizacin y aptitudes, y cada uno
refleja diferentes aspectos y componentes del proceso de desarrollo de
las TIC. Este informe presenta los resultados del ndice de Desarrollo
Tecnolgico (IDT) del ao 2013 para 166 pases, y los compara con los
del ao 2012.

Dinamarca encabeza el IDT 2013, seguido por la Repblica de Corea.


Los otros ocho pases son Suecia, Islandia, Reino Unido, Noruega, Pases
Bajos, Finlandia, Luxemburgo y Hong Kong. Los pases que ocupan los
30 primeros lugares del IDT son principalmente pases europeos, diver-
sos pases de altos ingresos de Asia-Pacfico, Estados Unidos y Canad.
Por el contrario, los cinco pases menos desarrollados son Etiopa,
Eritrea, Chad, Nger y Repblica Centroafricana.

Los pases africanos se encuentran invariablemente en los puestos


inferiores del ndice, y la media de la regin es muy baja. La mayora de los
avances logrados se han registrado sobre todo en los pases que ocupan
un puesto alto en la clasificacin regional, con excepcin de frica; en las
dems regiones, han mejorado los resultados de los pases que ocupan el
segmento superior como el inferior.

II.3. Elementos de Brecha Digital

Los elementos de Brecha Digital nos permiten conocer puntualmente


los parmetros de medicin utilizados por diversas organizaciones
internacionales y que nos sirven para emitir recomendaciones, estudios,
indicadores, estrategias, ndices, planes; identificando nuevas reas de
oportunidad, para que los pases y sus gobiernos puedan implementar
polticas pblicas, planes y diversas estrategias en materia digital,
ayudando efectivamente a mejorar el desarrollo de los individuos,
sociedades, gobiernos, pases, industrias y regiones en todo el mundo.

II.3.I Indicadores

Para medir la brecha digital debemos considerar los principales factores


que intervienen en su desarrollo, existen diversas organizaciones inter-

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58 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

nacionales que generan reportes peridicos para caracterizar este


fenmeno. Cada una de ellas utiliza diversos factores para generar sus
propios ndices.

El primer indicador importante es el generado por el Foro Econmico


Mundial (World Economic Forum, WEF) que es parte del Global Information
Technology Report el cual monitorea la factibilidad de integrar los benefi-
cios de las TIC en ms de 100 pases, remarcando los principales
obstculos estructurales, institucionales y de polticas en los pases mo-
nitoreados. Este ndice es conocido como NRI (Networked Readiness
Index), el cual mide la preparacin de un pas o comunidad para participar
y beneficiarse de las TIC.

El NRI tiene tres componentes los cuales abarcan:

El ambiente para las TIC brindado por un pas o comunidad en


particular;
La preparacin de las personas interesadas clave de la comunidad
tales como individuos, negocios y gobierno, y
Utilizacin de las TIC entre las personas o grupos interesados.

La Encuesta de Gobierno Electrnico (UN eGov), esta encuesta evala la


evolucin en materia de Gobierno Electrnico, a travs, de la capacidad de
las administraciones pblicas de los pases para ofrecer a los ciudadanos
servicios en lnea y tecnologa en el ejercicio de sus funciones. Este
ejercicio consider los siguientes mbitos:

Servicios online, evalan los sitios web de los Pases, y de las reas
ms importantes en la administracin, como educacin, trabajo,
salud, finanzas, entre otros;
Infraestructura en telecomunicaciones, elaboran un censo sobre el
nmero de computadoras, usuarios de internet, lneas telefnicas y
banda ancha, e
ndice de capital humano, mide la alfabetizacin de los adultos,
matrcula, ciencia y cultura, e incluye el Informe sobre Desarrollo
humano o ndice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El Indicador de Desarrollo TIC IDI (ICT17 Development Index), lo realiza


la UIT, cuyo objetivo es medir el desarrollo de los pases en temas como:
acceso (telefona, suscriptores, hogares con PC, hogares con acceso
a internet); uso (usuarios de internet, suscriptores de banda ancha),
competencias (tasa de alfabetizacin, tasa de educacin secundaria y
educacin superior).

17
Information and Communications Technology.

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 59

Los reportes generados por estas organizaciones son la base de un


sistema de informacin importante, mediante el cual, se puede determinar
el estatus de la brecha digital entre regiones, pases o al interior de ellos,
estos indicadores y parmetros son relevantes para que los gobiernos y
tomadores de decisiones realicen sus programas y estrategias respecto a
establecer, regular y fortalecer los servicios de telecomunicaciones, banda
ancha y tecnologas de informacin.

II.3.2 Clases de Brecha Digital

De acuerdo con Pipa Norris18, destacada acadmica de la Universidad


Kennedy de Gobierno, podemos establecer que la brecha digital presenta
tres dimensiones que son las siguientes:

Brecha Global que es la divisin entre pases industrializados y


aquellos con bajo nivel de infraestructura;
Brecha social, basada en la diferencia que existe entre las clases
sociales de ricos y pobres en cada pas, y
Brecha democrtica que tiene que ver con la separacin entre las
personas que hacen uso de los recursos digitales para involucrarse
y participar en la vida pblica del pas.

Por otra parte, y de acuerdo con Pipa observamos diferentes tipos de


brecha:

TIPO DE BRECHA DESCRIPCIN


Se inicia con el acceso o la falta de ste. Aunque la
penetracin de internet puede incrementar, esto contina
Acceso
para ser una barrera de cmo ms gente globalmente
permanece fuera de lnea mientras otros estn en lnea.
Personas de la tercera edad son las que generalmente usan
TIC en menor proporcin que la gente joven, a pesar de la
Edad
opinin de los beneficios de tener los servicios sociales y
de salud en lnea.
El ancho de banda internacional y la capacidad de transmitir
y recibir informacin sobre las redes vara enormemente
Ancho de banda
entre pases, pero tambin dentro de ellos, limitando el uso
potencial de sus esfuerzos.
La creacin y el consumo local de contenidos es importante,
Contenido como el uso til puede depender del contexto y del lenguaje.

Aquellas personas que sufren de discapacidad y enfrentan


Discapacidad obstculos al usar TIC, esto puede tambin ser convertido
dentro de una oportunidad de inclusin.

18
Norris, P. Digital divide: Civic engagement, Information poverty, and the Internet worldwide,
Cambridge, MA, Cambridge University Press, 2001.

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60 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

TIPO DE BRECHA DESCRIPCIN


Cmo la brecha social, los ndices de analfabetismo y
Educacin educacin son retos fundamentales para construir puentes
en la brecha digital.
Es una pequea pero persistente diferencia en el uso en
Gnero
lnea entre hombres y mujeres.
Los migrantes pueden no poseer el mismo nivel de
destrezas digitales como los ciudadanos en el nuevo pas
Inmigracin
y, si ellos tienen, pueden ser sujetos para la brecha del
contenido y lenguaje.
La brecha entre ricos y pobres afecta la asequibilidad de las
Ingreso TIC, pero tambin los patrones de uso y es tan importante
dentro de los pases como tambin entre ellos.
reas rurales y remotas son frecuentemente como una
Ubicacin desventaja en trminos de velocidad y calidad de servicios
comparadas con aquellas reas urbanas.
Es una brecha de medicin en el progreso entre pases,
Medicin dentro de ellos, y tambin en la evaluacin de proyectos
especficos de desarrollo.
Los dispositivos mviles proveen de oportunidades para
establecer un puente de acceso a la brecha, pero pueden
Movilidad
tambin introducir nuevas formas de brecha en trminos
tecnolgicos, de velocidad y de uso.
La brecha entre el ancho de banda y el acceso bsico se
encuentra creando nuevas brechas como la velocidad que
Velocidad
es importante para cosechar los beneficios completos de
una sociedad digital.
Lo que la gente hace con su acceso o uso til es una
Uso til divisin clave en el uso productivo de las TIC de acuerdo a
sus capacidades.
Elaboracin propia, con datos de Pipa Norris.

III. Conclusiones

Las desigualdades han existido desde la aparicin de la humanidad,


creando un vaco en el desarrollo de los seres humanos, esta desigualdad
se ha modificado respecto al tiempo, y debido a los avances cientficos y
tecnolgicos, durante los ltimos tiempos se ha convertido en la llamada
brecha digital.

De acuerdo con lo anterior es necesario atender sectores vulnerables,


establecer mecanismos de inclusin social que incluyan habilidades
digitales estableciendo las condiciones necesarias para insertar la
tecnologa, donde las comunidades puedan adoptar sus necesidades de
desarrollo, acercar el gobierno hasta estas regiones. No se trata de entre-
gar tecnologa sin sentido, sino buscar contenido que pueda ser explotado
por esas comunidades con un profundo sentido social, sin distraer grandes
presupuestos del Estado.

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Daniel Hidalgo Konishi Brecha digital 61

Establecer puntualmente el rol de los gobiernos estatales y municipales y


su participacin en el desarrollo, optimizacin de recursos y su utilizacin
en proyectos que generen desarrollo integral en las comunidades. La
adopcin tecnolgica debe procurarse en lugares rurales y comunidades
indgenas que mantienen los niveles ms bajos de recursos econmicos
y sociales de nuestro pas, mediante esta adopcin y con una gran
visin restituir el tejido social de esas comunidades para revertir el
gran rezago social, incentivando al mercado para generar mecanismos
autosustentables.

Las tecnologas de la informacin y comunicaciones ofrecen una opor-


tunidad para que los gobiernos respondan a los desafos globales, a
travs de las TIC podemos mejorar la coordinacin con los diferentes
niveles y sectores del gobierno, mejorando la transparencia, la cultura de
la rendicin de cuentas, como resultado de las acciones de gobierno, esto
fortalece la democracia y desarrollo.

Recuperar la confianza en las instituciones a travs de los programas de


transparencia y rendicin de cuentas, la conversin de la Administracin
Pblica a travs de la utilizacin de las TIC, transformar las instituciones
y su nueva relacin con el ciudadano, en ese sentido promover usar la
comunicacin bidireccional con el gobierno, promover la rendicin de
cuentas donde los ciudadanos y organizaciones civiles puedan consultar
el gasto pblico que se ejecuta y dar seguimiento a los proyectos
gubernamentales.

El cierre de brecha, es sin duda un tema que afecta a todo el ecosistema


social, no se trata de un plan de accin para adoptar nuevas tecnologas, para
el soporte operativo de la Administracin Pblica, para el entretenimiento
o el ocio de la sociedad, se trata de establecer una poltica de Estado a
largo plazo que integre todo un sistema pblico y privado de herramientas
tecnolgicas. Sin descuidar la seguridad que se convierte en un tema
toral, una vez que se adopten las nuevas medidas tecnolgicas integrar
esquemas de seguridad ciudadana que abarquen los delitos electrnicos
y daos que se puedan ocasionar a travs de adoptar la tecnologa, en
primer lugar, asegurar la informacin de las dependencias que es un tema
de seguridad mundial, la preservacin de los datos personales, y sobre
operaciones que se realicen en Internet, creacin de centros de respuesta
a incidentes de ciberseguridad.

La tecnologa debe utilizarse para potenciar las habilidades, transformar


el conocimiento, mejorar el desarrollo humano, encontrar nuevas formas
en beneficio de todos, los gobiernos deben garantizar el acceso y uso de
la tecnologa en beneficio de las comunidades.

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62 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 65

Revista de
Administracin
Pblica

Gobernanza Digital en Mxico*

Javier Prez Mazatn**

Introduccin

La entrada del Gobierno Digital en Mxico, se ha desarrollado de forma


paulatina desde principios de la dcada de 1980, empezando con esfuerzos
por parte del Instituto Nacional de Geografa e Informtica (INEGI), hasta
llegar a la creacin de una Estrategia Digital Nacional en la actualidad.

Considerables han sido los esfuerzos realizados en las primeras dcadas


del siglo xxi, por instaurar en nuestro pas un verdadero acercamiento
a la ciudadana a travs del uso de las Tecnologas de la Informacin
y la Comunicacin. Pero hablar de Gobernanza Digital es diferente a
la consolidacin del Gobierno Digital, pues debemos referirnos al cum-
plimiento de las expectativas que tienen gobierno y gobernados, mediante
un proceso que involucra el empoderamiento de la sociedad, y no al simple
hecho de que accedan a bienes comunes.

Para lograr acercarnos a la era de la Gobernanza Digital en nuestro pas,


es necesario conocer el marco histrico y las acciones y estrategias
actuales que pueden llegar a convertirse en facilitadores de ella.

Por lo tanto, el presente artculo se estructura, a grandes rasgos, con dos


temas:

Este artculo retoma elementos del trabajo presentado por Javier Prez Mazatn para
acreditar su ingreso en la Academia de Ingeniera Mxico para alcanzar el grado de
Acadmico Titular.

Ingeniero en Comunicaciones y Electrnica ms de 40 aos de experiencia en Tecnologas
de Informacin y Comunicaciones (TIC) como ejecutivo de los ms altos niveles, tanto
en el sector pblico como en el sector privado, desarrollando proyectos relacionados
con Planeacin Estratgica y otras iniciativas de transformacin, mediante el uso de las
Tecnologas de Informacin y las Comunicaciones.
Gran experiencia en relaciones de negocios en el mbito Nacional e Internacional,
tanto por mi trabajo en una aerolnea internacional por ms de 20 aos, como por la
representacin de mi pas en mltiples foros Internacionales como lder Nacional de la
Ciberestrategia de Mxico para combatir la Brecha Digital y hacer transitar a nuestro pas
hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento.

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66 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

1) El conocimiento de los antecedentes histricos, hablando en tr-


minos de sexenios, donde se describen las acciones llevadas por el
gobierno federal para afrontar la era del Gobierno Digital, y
2) El estudio del concepto de gobernanza y en particular, las carac-
tersticas que llevan a la creacin del concepto Gobernanza Digital.

El objetivo principal es establecer un marco de referencia que nos permita


avanzar en la reflexin para en un momento futuro construir una propuesta
de Gobernanza Digital.

Antecedentes

Desde 1983, al crearse por decreto presidencial el Instituto de Estadstica,


Geografa e Informtica (INEGI), se da sentido social y econmico al uso
de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC). Anteriormente
exista un Comit de Informtica de la Administracin Pblica Estatal y
Municipal (CIAPEM), que coordinaba esfuerzos en los tres rdenes
de gobierno, intercambiando experiencias y generando sinergias que
permitieran optimizar el uso de las TIC. Era el tiempo de las grandes
computadoras (MainFrames) de alto costo de adquisicin y que requeran
grandes inversiones en la adaptacin de locales apropiados para alojarlas
y el personal capacitado para su manejo era escaso.

Paralelamente se encontraba en gestacin la era de la informacin, donde


el uso de las computadoras propici un avance acelerado en tecnologas
tales como: la sintetizacin de circuitos electrnicos, en la fsica del estado
slido de semiconductores y con ello el desarrollo de circuitos integrados
(conocidos como Chips) que evolucionaron hasta la creacin de los
microprocesadores y ms recientemente la Nanotecnologa aplicada a
semiconductores, a lo que se sum finalmente el Internet.

Mxico no fue ajeno a esta revolucin impulsada por el Internet y a


principios de los 90s, se desarroll el proyecto Red Tecnolgica Nacional
(RTN) con el patrocinio de CONACYT y coordinada por INFOTEC (uno de
los 27 Centros CONACYT) y en colaboracin con otras instituciones de
educacin superior como el Instituto de Estudios Superiores de Monterrey
(ITESM), Universidad de Guadalajara, Universidad de las Amricas,
algunos institutos tecnolgicos de la SEP y centros de investigacin de
CONACYT.

En esa misma dcada en nuestro pas se gestaba un importante cambio


con la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN),
que obligaba a las empresas a ser ms competitivas so riesgo de ser
absorbidas por la competencia internacional.

A finales del siglo xx el uso del trmino TIC se hace ms frecuente y


oficialmente el primer compromiso que establece Mxico ante el mundo
en esta materia fue al suscribir la Declaracin de Principios durante la

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 67

primera fase de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin,


la cual se ratific durante la segunda fase de la Cumbre Mundial de la
Sociedad de la Informacin.

En Mxico, en los albores del siglo xxi con el inicio de la administracin del
presidente Vicente Fox, se auguraba un gran desarrollo y avances en la
Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, protagonista de la nueva

Economa Digital.

A partir de ello, se constituy el Sistema Nacional e-Mxico como el


instrumento de poltica pblica diseado para conducir y propiciar la
transicin del pas hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento.
El reconocimiento internacional del Sistema Nacional e-Mxico como
modelo de ciberestrategia nacional, se manifest a travs de los diferentes
premios obtenidos en diversos foros especializados.

Con el inicio de nueva administracin gubernamental, se crea en la


Presidencia de la Repblica la Oficina para la Innovacin, donde se
inician las gestiones para la creacin de un rea dedicada ntegramente
al desarrollo del Gobierno Electrnico; y en 2002 se emite la Agenda
Presidencial de Buen Gobierno, que establece como uno de sus objetivos
el desarrollo de un Gobierno Digital.

En el ao 2003 se crea la Unidad de Gobierno Electrnico y Polticas


de Tecnologa de Informacin (UGEPTI), en la Secretara de la Funcin
Pblica (SFP) y se desincorpora el tema de informtica del INEGI.

El reconocimiento internacional no se hizo esperar y Mxico fue galardonado


por el impulso que se le dio al Gobierno Digital al otorgarle el Premio de
las Naciones Unidas al Servicio Pblico 2005, por mejorar los servicios
pblicos en beneficio de los ciudadanos mediante el uso de las TIC.

Se desarroll con el apoyo de INFOTEC el Portal Ciudadano, que fue


galardonado en 2004 con el Premio Estocolmo como el mejor portal de
gobierno.

As mismo, se desarrollaron importantes proyectos que dieron sustento a


los reconocimientos internacionales que se agregaron a los obtenidos por
el Sistema Nacional e-Mxico.

Periodo 2007-2012

Con el cambio del Gobierno Federal surgi un hito muy importante que
marcara el rumbo del desarrollo del Gobierno Digital: la emisin del
decreto que establece las Medidas de Austeridad y Disciplina del Gasto

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68 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

de la Administracin Pblica Federal, publicado en el Diario Oficial de la


Federacin el 4 de diciembre del 2006.

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, el Gobierno Digital se


menciona aunque con menor relevancia que en el PND de la administracin
anterior.

En septiembre del 2008 se publica en el Diario Oficial de la Federacin, el


Programa Especial de Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica
Federal (PMG).

Alineada con el PMG y en apoyo a la continuacin de los esfuerzos


realizados para avanzar en la instrumentacin del Gobierno Digital, en
enero del 2009 se publica la Agenda de Gobierno Digital como un acuerdo
de la Secretara de la Funcin Pblica, donde se distinguen 7 estrategias
bsicas, 4 de ellas orientadas a la eficiencia operativa de las instituciones
y 3 hacia los servicios digitales a los ciudadanos.

Paralelamente durante los aos 2008, 2009 y 2010, se presentaron en


el mundo y particularmente en Mxico fenmenos econmicos que
afectaron el flujo creciente de la instrumentacin del Gobierno Digital. El
precio internacional del petrleo cay, las reservas probadas de Mxico
se vieron reducidas, adems del efecto econmico que resinti el pas en
2009 con la emergencia sanitaria H1N1.

Se estima que el 40% del presupuesto del gobierno federal viene de las
exportaciones del petrleo, independientemente de la crisis econmica
que sufri en ese ao el pueblo de los Estados Unidos de Amrica que
tuvo efectos devastadores en la economa nacional, se puede deducir
fcilmente que en Mxico se tuvieron que tomar medidas importantes de
austeridad en el gasto pblico, que redund en una menor inversin en
TIC por parte del gobierno federal.

En febrero del 2009 la Coordinacin del Sistema Nacional e-Mxico,


dependiente del Secretario de Comunicaciones y Transportes es sustituida
por la Coordinacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento
(CSIC) dependiente de la Subsecretara de Comunicaciones de la SCT.

La CSIC se ha enfocado principalmente en este perodo a tres proyectos


fundamentales que contribuirn importantemente en la trayectoria hacia la
Sociedad de la Informacin:

1. Plataforma Tecnolgica del Sistema Nacional e-Mxico, que es


una infraestructura tecnolgica para distribucin de contenidos
y servicios digitales a nivel nacional con tres componentes:
Conectividad, Computacin y Arquitectura;

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 69

2. Focos de Produccin e-Mxico, que es un instrumento para facilitar


la disponibilidad y acceso a contenidos, procedimientos y servicios
digitales de alto impacto social, y
3. Campaa Nacional de Inclusin Digital Vasconcelos 2.0, que est
enfocada en la alfabetizacin digital de personas a travs de los
Centros Comunitarios Digitales en colaboracin con la Secretara
de Educacin Pblica en su programa de Habilidades Digitales para
Todos.

Al mismo tiempo y no obstante la crisis financiera hubo durante esos


aos diversas acciones que destacaron por su colaboracin con los
avances hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, entre
otras podramos mencionar los siguientes casos, que con mayor o menor
impacto en la sociedad fueron exitosos:

En la SFP, a travs de la UGEPTI, desde 2007 se inici la medicin


de madurez de gobierno digital con base en un modelo de medicin
desarrollado por la Organizacin de las Naciones Unidas (UN),
denominado METER, el cual consiste en un cuestionario que es
llenado en lnea por la mayora de las entidades y dependencias de
la APF. Los resultados se publican anualmente.
Durante 2011, se reestructur completamente el modelo de
evaluacin, incorporando los costos de propiedad, de servicios y
de transaccin, emitindose en 2012 un informe detallado de la
aplicacin del modelo para 113 dependencias y entidades, que
puede ser consultado en:
http://mvmgd.funcionpublica.gob.mx/approot/ugd2/Documento_
Tecnico_White_Paper.pdf
El da 16 de enero del 2009 se public en el Diario Oficial de la
Federacin el acuerdo del Secretario de la Funcin Pblica por el
que se da a conocer la Agenda de Gobierno Digital, entrando en
vigor al da siguiente, de acuerdo con el nico transitorio contenido
en el documento.
En 2010 se transforma la Agenda de Gobierno Electrnico, al
incorporarse el concepto de Gobierno Digital o e-Gobierno como el
uso de las TIC para fomentar la construccin, proteccin y acceso
a los bienes pblicos y comunes. En este sentido, la Estrategia de
Gobierno Digital se fundamenta en tres pilares:
1. Apoyar la construccin y proteccin de bienes pblicos y comunes
por la mejora en la eficiencia operativa de las instituciones
pblicas;
2. Mejorar el acceso a los bienes pblicos y comunes a travs de
la reduccin de los costos de transaccin entre el gobierno y el
ciudadano, y
3. Erigir las estructuras de informacin que se constituyen en
bienes pblicos de informacin o Infoestructura, as como la
interoperabilidad o integracin de la misma. (En este contexto

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70 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

se consideran como Infoestructura los bienes pblicos de


informacin, tales como: los registros pblicos de personas
y propiedades, la estadstica nacional, as como los registros
criminales, de justicia y de educacin, entre otros).
Otro hito importante se marca el 13 de julio del 2010 con la publicacin
en el Diario Oficial de la Federacin del acuerdo secretarial con el
que se da a conocer el Manual Administrativo de Aplicacin General
de Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (MAAGTIC)
como parte de un programa de desregulacin del gobierno federal,
donde se emitieron 9 manuales y con ellos se han derogado 15,688
normas y 2,189 trmites y servicios, dentro de los cuales 1,192
tenan que ver con el uso de las TIC y fueron sustituidos por la
normatividad establecida en el MAAGTIC. Otro beneficio importante
fue el hecho, de que con ello, se homolog la operacin y gestin de
las TIC en todas las instituciones de la APF.
El 6 de septiembre del 2011 se public en el Diario Oficial de la
Federacin el Acuerdo por el que se establece el Esquema
de Interoperabilidad y de Datos Abiertos de la Administracin
Pblica Federal, donde se incluyen las bases normativas para
la interoperabilidad entre instituciones gubernamentales, con la
opcin de que las instituciones estatales y municipales puedan
adherirse para lograr un marco normativo de carcter nacional y
para desarrollar los estndares de interoperabilidad por dominio,
como es el caso de los sistemas de control de gestin en la APF, y
se dan los primeros pasos hacia un gobierno abierto.
El Portal Ciudadano www.gob.mx que vena operando desde el
ao 2002, despus de pasar por diferentes procesos de evolucin
superficiales, se pone en operacin mediante un nuevo portal
cuya transformacin fue fundamentalmente convertirlo en un
buscador gubernamental con un sistema de identificacin nica
para la personalizacin del ciudadano en el portal y que sirva de
punto de contacto oficial y certificado mediante la firma electrnica,
entre gobierno y ciudadano. As mismo, ser una plataforma de
desarrollo de servicios al ciudadano basada en estndares abiertos
de desarrollo de software.
A principios del 2010, con la coordinacin de la Secretara de
Economa, y con la participacin de ms de 30 instituciones pblicas
y privadas, se desarroll la Ventanilla nica de Comercio Exterior,
que tuvo un impacto directo en la reduccin de demoras y costos de
esa parte del proceso, tanto por facilitar y acelerar sustancialmente
la preparacin de documentos gubernamentales, como por facilitar
el desarrollo de interconexin de ventanillas privadas que agilice
la presentacin de documentos privados (transporte, transacciones
comerciales y financieras).
Este sistema tuvo una gran repercusin en el mbito internacional,
de tal forma que en el ranking de Banco Mundial de Comercio
Exterior, Mxico paso del lugar 74 al 54.

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 71

Para la implementacin del pago de impuestos en lnea, el Servicio de


Administracin Tributaria (SAT) implant el uso de la FIEL o sistema
de Firma Electrnica Avanzada, y en coordinacin con la SFP y la
SE, en diciembre el Poder Ejecutivo llev una iniciativa de Ley de
Firma Electrnica Avanzada al Congreso para su aprobacin, en su
caso, y con ello, establecer las bases normativas del uso de esta
firma en transacciones electrnicas entre gobiernos y particulares,
se public ya como ley en el Diario Oficial de la Federacin hasta el
21 de marzo del 2014.
En la Secretara de Educacin Pblica, se digitaliz el proceso del
registro y expedicin de cdulas profesionales, con la digitalizacin
de ms de 4 millones de registros de los 6.2 millones existentes,
durante 2009.
En la Secretara de Relaciones Exteriores, se digitaliz y se desarroll
la interoperabilidad correspondiente entre las bases de datos de
dicha Secretara y el Instituto Nacional de Migracin (INAMI), que
permiti el intercambio de datos, consultas y movimientos entre los
consulados, incrementando la eficiencia del proceso.
En la Procuradura Federal del Consumidor, se desarroll el Sistema
CONCILIANET, con el que se implement en lnea el proceso de
conciliacin y con ello se redujo a la mitad en promedio el tiempo
de respuesta de la institucin y se increment hasta el 98 % la
respuesta a las quejas recibidas.
En coordinacin de las Secretaras de Economa, de Relaciones
Exteriores, Salud y Hacienda y Crdito Pblico, se cre el portal
www.tuempresa.gob.mx con el que se dio una gran agilidad al
proceso de apertura rpida de empresas.

En el Poder Legislativo tambin se hicieron esfuerzos para avanzar hacia


la sociedad de la informacin y el conocimiento, con la creacin de la
Comisin Especial de Acceso Digital en la Cmara de Diputados, que se
integra con diecisis miembros propuestos por los grupos parlamentarios
y queda instalada el 11 de febrero del 2010.

En una iniciativa conjunta por parte del Senado de la Repblica, la


Cmara de Diputados, CANIETI (Cmara Nacional de la Industria
Electrnica, de Telecomunicaciones y Tecnologas de Informacin), AMITI
(Asociacin Mexicana de la Industria de Tecnologas de Informacin),
ANIEI (Asociacin Nacional de Instituciones de Educacin en Tecnologas
de Informacin AC), AMIPCI (Asociacin Mexicana de Internet), CIU
(Competitive Inteligence Unit), se present una propuesta de Agenda
Digital Nacional en abril del 2011 a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y
que fue recibida simblicamente por el Secretario de Comunicaciones y
Transportes, Dionicio Prez Jcome.

En marzo del 2012 el mismo Secretario de Comunicaciones y Transportes


presenta una Agenda Digital.Mx, donde se recogieron algunas de las

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72 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

propuestas que previamente haban sido planteadas por la iniciativa


privada como Agenda Digital Nacional, incorporando los proyectos en
los que ya se vena trabajando en la Coordinacin de la Sociedad de la
Informacin y el Conocimiento.

Esta Agenda Digital al ser presentada al final de la administracin de go-


bierno, no pudo ser implementada. Sin embargo, debe reconocerse que
pese a la crisis econmica, se trabaj en muchos proyectos que significaron
un avance en la trayectoria hacia la sociedad de la informacin y el
conocimiento de la Repblica Mexicana en su conjunto, ya que, en mayor
o menor escala, tambin, en los estados y municipios del pas se hicieron
esfuerzos por desarrollar innumerables facilidades digitales orientadas al
ciudadano y que para los fines del presente trabajo resultara muy largo el
poder mencionar sin caer en omisiones.

Periodo 2013 2014

El inicio de este perodo de gobierno trae buenos augurios al firmarse el


da 2 de diciembre del 2012 el Pacto por Mxico entre los tres partidos
polticos ms importantes de Mxico, un da despus del inicio de la
nueva administracin. Desde el inicio de sta se cre la Coordinacin de
la Estrategia Digital Nacional en la Presidencia de la Repblica.

Era conocida la situacin de que para hacer una verdadera restructuracin


en el uso de las TIC tanto por el gobierno como por los ciudadanos,
se requeran reformas constitucionales y el 11 de marzo del 2013 el
Presidente Pea Nieto envi al Congreso de la Unin la iniciativa de
modificaciones constitucionales en materia de competencia econmica y
telecomunicaciones.

Despus de grandes discusiones entre fracciones parlamentarias en


el Senado de la Repblica y en la Cmara de Diputados, el da 11 de
junio del 2013 se publica en el Diario Oficial de la Federacin el decreto
mediante el cual se hacen las reformas constitucionales en materia de
telecomunicaciones, realizadas a los artculos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y
105, agregndose dieciocho artculos transitorios.

El 23 de septiembre del 2013 se public en el Diario Oficial de la Federacin


el Estatuto Orgnico del Instituto Federal de Telecomunicaciones, como
organismo regulador de las Telecomunicaciones, la Radiodifusin y de
Competencia Econmica en dichos sectores.

El 30 de agosto del 2013 se public en el Diario Oficial de la Federacin


el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018, que tiene
cinco objetivos:

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 73

1. Presupuesto basado en resultados;


2. Mejora de la Gestin Pblica;
3. Optimizar el uso de los recursos;
4. Estrategia Digital Nacional, y
5. Impulsar un Gobierno Abierto.

Bajo una gestin para resultados y sujeto a un sistema de evaluacin del


desempeo como se muestra en el Modelo de Operacin del Programa
para un Gobierno Cercano y Moderno. Para mayor informacin, se
describen los objetivos, estrategias y lneas de accin en la direccin de
Internet:
(http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5312420&fec
ha=30/08/2013 ).

No obstante que fue publicado antes que la Estrategia Digital Nacional,


tienen puntos de concordancia.

Figura 1
MODELO DE OPERACIN DEL PROGRAMA PARA
UN GOBIERNO CERCANO Y MODERNO 2013-2018

Fuente: Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018, publicado en el DOF el


30 de agosto del 2013.

La Estrategia Digital Nacional fue presentada el 25 de noviembre del


2013 por el Presidente Pea Nieto, la cual es a la fecha un documento

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74 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

estratgico gua en el camino hacia la Sociedad de la Informacin y el


Conocimiento en Mxico.

La Estrategia consta fundamentalmente de 5 objetivos estratgicos y 5


habilitadores, como se muestra en el Marco Estructural de la Estrategia
Digital Nacional y la descripcin en detalle se encuentra en http://cdn.
mexicodigital.gob.mx/EstrategiaDigital.pdf

El 14 de julio del 2014 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la


Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusin, para entrar en vigor 30 das
hbiles despus.

Algunos de los puntos ms relevantes en la mencionada ley son:

a) Consagrar como derechos humanos el acceso a las Tecnologas


de la Informacin y la Comunicacin, as como a los servicios de
radiodifusin y telecomunicaciones, esto incluye desde luego el
acceso a la banda ancha e Internet;
b) Clasificar las Telecomunicaciones y la Radiodifusin como servicios
pblicos de inters general;
c) La obligatoriedad del Estado de garantizar el acceso a las
Tecnologas de Informacin y Comunicaciones as como de su
proteccin;
d) Creacin del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y la
Comisin Federal de Competencia Econmica (COFECE), y
e) El IFT cuenta con facultades en materia de radiodifusin y teleco-
municaciones as como los asuntos de competencia econmica de
ambos sectores.

Con este apoyo en el marco normativo es de esperarse que la carrera


hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento de nuestro pas
pueda ser ms expedita en los prximos aos y que el sector crezca en
todos aspectos y podamos avanzar en las clasificaciones mundiales ya
que nos hemos retrasado en los ltimos aos como se ver en el siguiente
captulo.

El 8 de mayo del 2014 se public en el Diario Oficial de la Federacin el


acuerdo que tiene por objeto emitir las polticas y disposiciones para la
Estrategia Digital Nacional, en materia de tecnologas de la informacin
y comunicaciones, y en la de seguridad de la informacin, as como
establecer el Manual Administrativo de Aplicacin General en dichas
materias.

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 75

Figura 2
MARCO ESTRUCTURAL DE LA ESTRATEGIA DIGITAL NACIONAL

Fuente: Estrategia Digital Nacional. Gobierno de la Repblica, noviembre del 2013.

Gobernanza Digital

Qu es Gobernanza?

Se entiende por Gobernanza al conjunto de reglas y la estructura de una


organizacin, enfocadas en la toma de decisiones correctas dentro de un
marco que genere un entorno de confianza entre los participantes.

Es aplicable a las empresas de la iniciativa privada y a las organizaciones


gubernamentales, cada una con sus objetivos correspondientes, mientras
que en las empresas el objetivo es hacer un negocio sano y creciente, en
los gobiernos es el progreso econmico de los gobernados con lo que se
crea su bienestar social.

Por ejemplo: El modelo de gobernanza corporativa, aplicable a empresas


medianas y grandes, generalmente es como se muestra a continuacin.

FIGURA 3
MODELO DE GOBERNANZA CORPORATIVA

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76 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La importancia de definir un marco o modelo de gobernanza permite


entre otras cosas: que las organizaciones gubernamentales o no guber-
namentales entiendan la importancia estratgica de las TIC, por su
capacidad de comunicacin, ubicuidad y de conocimiento colaborativo
que slo es posible mediante el uso de las TIC.

Desde otro ngulo, el modelo de gobernanza establece las estructuras


que sirven de enlace entre los recursos y los procesos de TIC con la
planeacin estratgica de la organizacin.

Sirve tambin para institucionalizar las prcticas de organizacin,


planeacin, operacin y entrega de bienes y/o servicios de la organizacin
de que se trate.

Existen una gran cantidad de modelos de Gobernanza que pueden adop-


tarse y generalmente su implantacin es compleja en mayor o menor
escala, dependiendo del tamao y objetivos de la organizacin, por lo que
se requiere de un estudio a conciencia y el conocimiento para definir un
modelo que se adapte a las necesidades de la organizacin y siempre
existir la discusin entre si debe una organizacin adaptarse a un modelo
de gobernanza o ste a la organizacin.

Para tener una idea de la complejidad que reviste la decisin de la


adopcin de un modelo de gobernanza, podemos mencionar entre otros
los siguientes modelos:

COBIT (Control Objectives for Information and Related Technology);


ITIL (Information Technology Infrastructure Library);
ISO/IEC 20000 (International Organization for Standarization /
International Electrotechnical Commission;
AS8015 (Australian Standard 8015);
eTom (Enhanced Telecomunication Operation), y
PMBOK (Project Management Body of Knowledge).

Cada uno de estos modelos estn enfocados en diferentes aspectos de


la organizacin y existen versiones de ellos adaptados para gobierno,
pero independientemente de ello la importancia de tener un modelo de
Gobernanza Digital radica en:

Tener una organizacin jerrquica requerida;


Enlazar los objetivos del uso de las TIC con los objetivos estratgicos
de la organizacin, sea gubernamental o no;
Lograr un desempeo uniforme y transparente;
Organizar las actividades de TIC dentro de un modelo de procesos
probado y aceptado;

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 77

Identificar los recursos y medios de control, y


Definir objetivos de administracin y control.

Gobernanza Digital

Para fines de este trabajo nos enfocaremos en la Gobernanza Digital que


defino en mis propias palabras como:

Es el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC)


para ayudar a un gobierno y sus gobernados a cumplir sus expectativas
mutuas, con tres caractersticas fundamentales:

1. La participacin ciudadana;
2. La comunicacin, colaboracin y coordinacin es bidireccional, y
3. Debe ser para todos.

No obstante que en la actualidad no existe un modelo formal de Gobernanza


Digital, de acuerdo con la informacin disponible, la Gobernanza Digital
en Mxico funciona con base en una Coordinacin de la Estrategia Di-
gital Nacional, dependiente de la Presidencia de la Repblica, una
Coordinacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento y una
Unidad de Gobierno Digital, similar al modelo que se tena en el 2006 y
que se describe en el Modelo de Gobernanza Digital actual.

La Estrategia Digital Nacional es el documento rector, pero como su nombre


lo indica es una estrategia no un modelo de gobernanza, existiendo una
diferencia entre ambos:

La gobernanza se refiere a la estructura de control y establece una orga-


nizacin para dirigir, evaluar y vigilar la efectividad organizativa, procurando
la transparencia y la participacin colectiva para mejorar continuamente lo
establecido, mediante polticas y lineamientos.

La estrategia es una entrada del modelo de gobernanza y se refiere al


patrn o plan que integra las metas principales, polticas y secuencia de
acciones de una organizacin o en palabras ms simples, establece el
qu hacer para lograr los objetivos fijados de la organizacin de que se
trate.

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78 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

FIGURA 4
MODELO DE GOBERNANZA DIGITAL ACTUAL

Fuentes: Coordinacin de la Estrategia Digital Nacional, Secretara de la Funcin Pblica y


la Coordinacin de la Sociedad de la Informacin.

Particularmente la Estrategia Digital Nacional establece 5 objetivos


fundamentales:

1. Transformacin Gubernamental: Construir una nueva relacin entre


la sociedad y el gobierno a travs de la adopcin de las TIC;
2. Economa Digital: Desarrollar un ecosistema que asimile las
tecnologas de informacin en los procesos econmicos, para
estimular el aumento de la productividad, el crecimiento econmico
y la creacin de empleos;
3. Educacin de Calidad: Integrar las TIC al proceso educativo para
insertar a los mexicanos a la Sociedad de la Informacin y el
Conocimiento;
4. Salud Universal y Efectiva: Generar una poltica integral de salud
que aumente la cobertura, el acceso efectivo y la calidad de los
servicios de salud para hacer eficiente la infraestructura en el sector,
y
5. Seguridad Ciudadana: Prevenir mediante las TIC la violencia social,
con el apoyo de la ciudadana y las autoridades.

Asimismo la Estrategia Digital Nacional establece 5 habilitadores para


lograr los objetivos sealados. (Vase Marco Estructural de la Estrategia
Digital Nacional):

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 79

1. Conectividad y Asequibilidad;
2. Inclusin y Alfabetizacin Digital;
3. Interoperabilidad;
4. Marco Jurdico, y
5. Datos Abiertos.

En este sentido, a la Gobernanza Digital le corresponde establecer la


estructura y las reglas bajo las cuales se pretende alcanzar los objetivos
marcados en la estrategia.

Al cruzar los objetivos estratgicos y sus habilitadores con el modelo


presentado de la Gobernanza Digital Actual, se puede deducir que para
lograr los objetivos se requiere la participacin de todas las dependencias
del Gobierno Federal. En cuanto a los habilitadores, los dos primeros
seran manejados por la Coordinacin de la Sociedad de la Informacin
y el Conocimiento de la Secretara de Comunicaciones y Transportes
con las dependencias y entidades que corresponda, en tanto que los tres
siguientes seran coordinados por la Unidad de Gobierno Digital, desde la
Secretara de la Funcin Pblica y se contemplan en el Programa para un
Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018.

Es importante hacer notar tambin las diferencias entre Gobierno Digital


(e-Gobierno) y Gobernanza Digital (e-Gobernanza), ya que es una
tendencia normal el confundir estos dos trminos que si bien tienen mucho
en comn, no tienen los mismos alcances.

El Gobierno Digital est enfocado en el aprovechamiento de las TIC,


en mejorar la gestin interna de las dependencias gubernamentales,
otorgando mejores servicios digitales, facilitando la interaccin con la
poblacin y el acceso a fuentes de informacin, as como la transparencia
en la administracin.

Mientras que la Gobernanza Digital, de acuerdo a la definicin expuesta


anteriormente, se refiere al uso de las Tecnologas de Informacin y Comu-
nicaciones (TIC) para ayudar a un gobierno y sus gobernados a cumplir
sus expectativas mutuas.

Una gobernanza adecuada es cuando se optimiza el funcionamiento


del sistema poltico administrativo y se establecen reformas en la admi-
nistracin pblica, donde el ciudadano adquiere mayor poder al tener voz
en las decisiones de gobierno.

En la Gobernanza Digital, el ciudadano se convierte en un ente activo,


que vota, innova, opina y se involucra en la toma de decisiones. Para
tener una mejor ilustracin de las diferencias entre Gobernanza Digital y
Gobierno Digital, citamos la Tabla siguiente. Al respecto, est claro que

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80 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

es necesaria una forma directa o en lnea para interactuar eficientemente


con la ciudadana. Esta forma nos la proporciona la tecnologa a travs del
Internet y que encontramos en los portales o en trminos ms generales,
en los sitios Web y particularmente en las redes sociales.

Cuadro 1
DIFERENCIAS ENTRE GOBIERNO DIGITAL
Y GOBERNANZA DIGITAL

GOBIERNO DIGITAL GOBERNANZA DIGITAL


Qu del gobierno. Cmo del Gobierno.
Incorporacin de las TIC para Estrategias para aprovechamiento de
automatizacin y digitalizacin. las TIC, para eficiencia y mejora de
servicios.
Conformacin de modelos de Desarrollo centrado en las personas,
interrelacin e intercambio de mejorar su empoderamiento, con el uso
informacin de bienes y productos de redes colaborativas.
G2G, B2G, C2G, G2B, G2C.
Informacin en lnea y prestacin de Consulta, informacin y servicios
servicios digitales. transaccionales.
Productividad y trabajo mediante el uso Contralora digital en lnea.
de TIC
Ciudadano pasivo. Voto electrnico y participacin digital
en lnea.
Lleva a cabo decisiones. Toma decisiones.
Componentes de medicin, Elementos de medicin: interactividad,
liderazgo, seguridad, marco legal, e-transparencia, e-rendicin de
interoperabilidad, transparencia y cuentas, e-servicios, e-seguridad,
rendicin de cuentas, participacin. e-participacin.

Fuentes: Riley, Thomas, 2003 y Quintanilla Gabriela, 2012 (Adaptado).

Con estas caractersticas se puede afirmar que el modelo de Gobernanza


Digital Actual mostrado anteriormente es de gobernanza, aunque
formalmente no opere como tal.

El MAAGTICSI como instrumento de Gobernanza Digital en el


Gobierno Federal

Con la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin del Manual


Administrativo de Aplicacin General en materia de TIC y Seguridad de
la Informacin el 8 de mayo del 2014, se dio un paso importante en el
Gobierno Federal, ya que establece las bases de la Gobernanza Digital
en el Gobierno Federal, el diagrama general del modelo se puede ver en
el siguiente modelo y es coincidente con la descripcin de Gobernanza
Digital antes expuesta, pero slo para el Gobierno Federal.

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 81

Es importante hacer notar que de acuerdo con un anlisis realizado en la


Secretara de la Funcin Pblica por consultores de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) en 2011, Mxico fue
uno de los primeros pases en emitir un lineamiento general para el uso
de las TIC a nivel gubernamental, lo cual sin duda contribuy a detener
la cada en las clasificaciones mundiales en el ndice de Desarrollo de
e-Gobierno (EGI) ya que baj del lugar 56 al 55 en el ao 2012.

Figura 5

MODELO DE GOBERNANZA DIGITAL DEL MAAGTICSI,


PARA EL GOBIERNO FEDERAL

Fuente: DOF del 8 de mayo del 2014.


* Equipo de respuesta a incidentes de seguridad en TIC en la institucin.

Como puede apreciarse en el MAAGTICSI se establece perfectamente


el esquema de gobernanza que incluye la planeacin estratgica, la
administracin financiera y las contrataciones, independientemente de los
procesos de organizacin y entrega de servicios, que forman parte del
modelo completo.

El MAAGTICSI es un documento muy valioso e interesante enfocado en las


dependencias y entidades del Gobierno Federal, adems de que incluye
los lineamientos de seguridad digital, de acuerdo con las autoridades de
seguridad correspondientes y el documento puede ser consultado en:
http://www.cisen.gob.mx/pdfs/maagticsi/MAAGTICSI_SFP2014.pdf

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82 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Conclusiones

La Gobernanza Digital es un modelo de gestin pblica basado en el uso


y aprovechamiento de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones
(TIC), donde hay una relacin biunvoca de satisfaccin de sus expectativas
entre gobierno y gobernados, que requiere la participacin de todos.

En el presente artculo no se incluye la propuesta de Modelo de


Gobernanza Digital, pero es claro que para que pueda funcionar este
modelo, deben integrarse los ciudadanos, los tres niveles de gobierno, as
como los organismos autnomos y los tres podres, Legislativo, Judicial y
Ejecutivo.

Es necesario disear un modelo acorde a las necesidades de nuestro


pas, bajo un orden planeado y monitoreado consistentemente, y para
ello, debemos caminar hacia una Gobernanza Digital que nos d las
directrices, nos trace el mapa de ruta y nos d alternativas.

Se requiere de un cambio completo en las organizaciones gubernamentales


y no gubernamentales, romper paradigmas en la forma de hacer y actuar
de la ciudadana ante sus gobiernos, si queremos un pas digital, debemos
tener un gobierno digital y un ciudadano que entienda y adopte las TIC
en su beneficio, con lo que estar tomando su papel en una verdadera
Gobernanza Digital.

Bibliografa

Agenda Digital.MX, publicacin de la Secretara de Comunicaciones y


Transportes http://www.sct.gob.mx/uploads/media/AgendaDigital_
mx.pdf
Andrs Hofmann, lvaro Ramrez Alujas y Jos Antonio Bohrquez
Pereznieto. La promesa de un Gobierno Abierto.
Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico http://www.bnp.gob.
pe/portalbnp/pdf/transparencia/normaslegales/2010/jun/carta_
iberoame ricana_de_gobierno_electronico.pdf
DECRETO por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones
y Radiodifusin, y la Ley del Sistema Pblico de Radiodifusin del
Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusin.
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5352323&fec
ha=14/07/2014
Estrategia Digital Nacional, Gobierno de la Repblica, noviembre del 2013
en http://cdn.mexicodigital.gob.mx/EstrategiaDigital.pdf
Hacia una Gobernanza Digital en Mxico. Trabajo presentado por el
Ingeniero Javier Prez Mazatn para acreditar su ingreso a la

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Javier Prez Mazatn Gobernanza Digital en Mxico 83

Academia de Ingeniera Mxico como Acadmico Titular, abril del


2015.
Ley de Planeacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de
enero de 1983: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf
Marco A. Paz Pellat. Poltica 2.0 La reinvencin Ciudadana de la Poltica,
INFOTEC, CONACYT.
Modelo Integral del Esquema de Interoperabilidad de la Administracin
Pblica. Presidencia de la Repblica Mxico, febrero del 2013.
http://cidge.gob.mx/wpcontent/uploads/2013/03/PRESENTACION-
EIDA.pdf
Publicacin en el Diario Oficial de la Federacin del MAAGTICSI http://
www.cisen.gob.mx/pdfs/maagticsi/MAAGTICSI_SFP2014.pdf
Publicacin en el Diario Oficial de la Federacin del Programa para un
Gobierno Cercano y Moderno, 30 de agosto del 2013 en http://www.
sre.gob.mx/images/stories/marconormativodoc/dof300813-2.pdf
Rodrigo Sandoval Almazn (2013). La larga marcha del Gobierno Abierto.
Teora, medicin y futuro. INAP.
Visin Mxico 2020, Polticas Pblicas en Materia de Tecnologas de
Informacin y Comunicaciones para Impulsar la Competitividad de
Mxico, AMITI, CANIETI, FMD.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 85

Revista de
Administracin
Pblica
Gobierno electrnico y gobierno abierto.
Estado actual del debate conceptual

Christian Arturo Cruz Melndez*

Introduccin

La bsqueda de una administracin pblica que sea capaz de cumplir sus


objetivos de proporcionar bienestar a la sociedad que gobierna, parece ser
una labor interminable y un esfuerzo incansable de los que en distintitas
trincheras (academia, gobiernos, sector social) se han interesado en
contribuir a la mejora administrativa.

Y es que el entorno en el que la administracin pblica se desenvuelve


cambia con facilidad y a veces de manera demasiado abrupta. Por ejemplo,
la administracin pblica tradicional, surgida en el marco de un Estado
fuerte, interventor, autoritario, cerrado y una sociedad poco participativa,
de pronto se vio envuelta en un entorno en el que el Estado era incapaz de
cumplir sus objetivos, era acusado de ser ineficiente y costoso, al mismo
tiempo que la sociedad haba despertado y reclamaba un nuevo papel
en la vida pblica.

De esta forma, han surgido una gran cantidad de herramientas, marcos


tericos, lneas de investigacin, prcticas, mtodos y tendencias que
buscan la consolidacin de administraciones pblicas capaces de res-
ponder a sus objetivos y de estar a la altura de los tiempos que se viven,
y que forman un campo de estudio amplio y diverso, lleno de ricas
descripciones empricas, interesantes debates tericos y promisorios
desarrollos conceptuales1


Doctor en Ciencias Polticas y Sociales con orientacin en Administracin Pblica por la
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Desde 2014 Catedrtico CONACYT,
comisionado a la divisin de estudios de posgrado de la Universidad de la Sierra Sur.
Lneas de investigacin: Gobierno electrnico, gobierno abierto, administracin pblica.
Artculos en Revistas y Ponencias en Congresos Internacionales en el tema.
1
Mauricio Dussauge. La literatura comparada sobre reformas administrativas. Desarrollos,
limitaciones y posibilidades; en Gestin y Poltica Pblica 439, 2009; p. 475.

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86 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Estos nuevos tiempos y entornos en los que se desarrolla la ad-


ministracin pblica, han trado consigo nuevas responsabilidades,
como la transparencia, la calidad, aumento de la eficiencia y eficacia,
simplificacin, apertura, acceso a la informacin, rendicin de cuentas y
profesionalizacin. Y tambin, nuevas herramientas para trabajar como
las que proporcionan las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
(en adelante TIC).

En este trabajo nos enfocaremos en dos conceptos que podemos enmarcar


como tendencias, herramientas, visiones, paradigmas o prcticas de la
administracin pblica, nos referimos al gobierno electrnico y el gobierno
abierto.

Sobre estos temas se han escrito incontables artculos, libros, y guas; se


han incorporado a los temas de congresos o se han creado congresos
especializados; se han firmado compromisos y alianzas internacionales
en la materia; y se ha ido incorporando a la formacin de profesionales de
la administracin pblica.

El propsito de este artculo es revisar la parte conceptual de gobierno


electrnico y gobierno abierto, considerados dos tendencias actuales de la
administracin pblica, tanto en la academia como en la prctica, y hacer
un anlisis, del estado actual que guarda el debate sobre la definicin de
ambos trminos.

Igualmente, ser importante explicar su relacin y dejar en claro que


ambos son conceptos distintos, que pueden existir el uno sin el otro, o
pueden coexistir, complementndose al mismo tiempo que mantienen su
naturaleza y objetivos.

1. Contextualizando la aparicin de gobierno electrnico y gobierno


abierto

Comenzaremos con gobierno electrnico. El uso de la tecnologa no


es algo en absoluto nuevo para la administracin pblica. Pero la
tecnologa utilizada para dar como resultado gobierno electrnico, es algo
relativamente reciente. Algunos autores como Jos Ramn Gil-Garca y
Luis Felipe Luna-Reyes2, han marcado etapas muy claras de la evolucin
de la incorporacin y uso de tecnologas en la administracin pblica,
como lo muestra el siguiente cuadro.

2
Jos Ramn Gil-Garca, y Luis F. Luna-Reyes. Una Breve Introduccin al Gobierno
Electrnico: Definicin, Aplicaciones y Etapas; en Revista de Administracin Pblica,
2008, p. 53.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 87

Cuadro 1
EVOLUCIN HISTRICA DEL GOBIERNO ELECTRNICO

ETAPA CARACTERSTICAS
50s-60s Introduccin de las computadoras, automatizacin de tareas.
Adquisicin de computadoras centrales por parte de las
60s-70s administraciones pblicas.
Incorporacin de las computadoras personales, capacitacin al
personal en materia informtica. Problemas de compatibilidad
80s-90s entre sistemas.
Uso de internet, interoperabilidad, enfoque multidisciplinario
del uso de TIC en la administracin pblica. Surge el trmino
90s-actualidad gobierno electrnico.

Fuente. Elaboracin propia con informacin de Gil-Garca & Luna-Reyes, 2008.

La primera y segunda etapa podemos considerar que son demasiado


tecnolgicas y no reflejan lo que hoy representa el gobierno electrnico.
La tercera etapa puede ser considerada en la que el uso de la tecnologa
se considera un elemento de transformacin en el cmo? de la
administracin pblica, es decir, en sus formas de organizar y trabajar, al
interior y al exterior. Pero el gobierno electrnico no influye en el qu? de
la administracin pblica, es decir, no altera su fin, objetivo o razn de ser,
que es el del bienestar de la sociedad; en otras palabras el uso de las TIC
no es un fin sino ms bien un medio.

Adems, hay que considerar, que a finales de los 90s y principios del
siglo xxi se dio un crecimiento o masificacin del uso de TIC, y con esto el
surgimiento de la sociedad de la informacin y el conocimiento, definida
como una nueva forma de organizacin social, ms compleja, en la cual
las redes TIC ms modernas, el acceso equitativo y ubicuo a la informacin,
el contenido adecuado en formatos accesibles y la comunicacin eficaz
deben permitir a todas las personas realizarse plenamente, promover
un desarrollo econmico y social sostenible, mejorar la calidad de vida y
aliviar la pobreza y el hambre (ITU, 2003)3.

El nacimiento del trmino gobierno electrnico, segn Rodrguez, Lioy,


& Brachetta (2011) es el 17 de diciembre de 1999, y es atribuible la
paternidad del trmino al entonces Vicepresidente de los Estados Unidos
Al Gore, en el memorando llamado e-government directive4, mediante
el cual se indica a las agencias del gobierno a utilizar la tecnologa y se
reconoce que si se utiliza de forma creativa la tecnologa de Internet y la
3
Unin Internacional de Telecomunicaciones. Cumbre Mundial de la Sociedad
de la Informacin 2003. Disponible en https://www.itu.int/dms_pub/itu-s/
md/03/wsispcip/td/030721/S03-WSISPCIP-030721-TD-GEN-0001!!MSW-S.
doc+&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=mx [Recuperado el 3 de diciembre del 2015].
4
http://fcw.com/articles/1999/12/20/details-emerge-on-egovernment-directive.aspx

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88 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

informacin, puede ser una herramienta de gran alcance para hacer frente
a algunos de nuestros ms difciles problemas sociales5.

Otro aspecto a considerar sobre el surgimiento del gobierno electrnico


a finales del siglo xx, es que es la poca del cambio de paradigmas en
la administracin pblica, pues el modelo burocrtico-weberiano se
consider superado por los nuevos tiempos y que sus burocracias lentas,
centralizadas, su preocupacin por las normas y los reglamentos y sus
cadenas jerrquicas de mando, ya no funcionan bien. Lograron grandes
cosas en su poca, pero en cierto punto del camino se apartaron de
nosotros. Se abotagaron y se volvieron despilfarradoras e ineficaces6.
De esta forma se da paso a los modelos gerenciales o al paradigma de la
nueva gestin pblica, orientada al cliente, nfasis en las 3 E (eficiencia,
eficacia, economa), la descentralizacin, reduccin del tamao de
la estructura administrativa, bsqueda de la calidad, y utilizacin de la
tecnologa con un nuevo sentido ms all de lo tecnolgico, sino en un
sentido de avanzar en la promesa de extender los servicios pblicos a
travs de diferentes canales, como es el caso de los digitales, dotndolos
de niveles cada vez mayores de calidad, mediante la incorporacin de
nuevos mecanismos vinculados a la NGP, entre los que destacara el
Gobierno Electrnico7.

Por otra parte, sobre Gobierno Abierto, los pilares que hoy lo sostienen,
transparencia, colaboracin y participacin, tampoco son precisamente
una novedad, cada uno por separado tiene su propia y larga historia, y
que incluso el trmino Gobierno Abierto comenz a ser utilizado mucho
antes de que alguien decidiera convertirlo en un concepto8.

Los primeros indicios de participacin ciudadana, que para este trabajo lo


definiremos simplemente como la intervencin de la sociedad civil en la
esfera de lo pblico9, se encuentran en Grecia en el siglo v a.C., cuando
se daban las primeras asambleas de ciudadanos (que no eran todos los
miembros de la comunidad) para decidir sobre los asuntos pblicos.

Otras ideas antiguas de participacin ciudadana las encontramos en


Rousseau, quien propona la figura de las asambleas como una forma de
5
Al Gore. Details emerge on e-government directive. Disponible en http://fcw.com/
articles/1999/12/20/details-emerge-on-egovernment-directive.aspx [Recuperado el 3 de
diciembre del 2015].
6
Osborne, David y Gaebler, Ted. Un nuevo modelo de gobierno. Cmo transforma el
espritu empresarial al sector pblico. p. 31.
7
J. Ignacio Criado, Mara Carmen Ramilo Araujo, y Miquel Salvador, Serna. La Necesidad
de Teora(s) sobre Gobierno Electrnico. Una Propuesta Integradora, p. 9.
8
Oscar Oszlak. Ideas sobre gobierno abierto. Gobierno abierto: el rumbo de los conceptos;
en Bojrquez Pereznieto, Jos Antonio (Coord.). Gobierno Abierto el valor social de la
informacin pblica, p. 27.
9
Nuria Cunill; (1991). Participacin Ciudadana; citado en A. Guillen, K Senz y J. Castillo.
Origen, espacio y niveles de participacin ciudadana; 2009.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 89

expresin de la voluntad general, expresin de la soberana popular y de


darle legitimidad al poder pblico.

Sobre transparencia, la definiremos como una mayor apertura y


compartimiento de informacin que permite al pblico tomar decisiones
polticas informadas, mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos
y reducir el mbito de la corrupcin10.

La trayectoria de la transparencia no es tan remota, pero hay antecedentes


muy relacionados a la nocin actual. En China exista El Buro de Censura
Imperial, una institucin encargada de vigilar cuidadosamente al gobierno
y a sus funcionarios y exhibir sus incompetencias, sus ineficiencias
burocrticas y sus prcticas de corrupcin11. La palabra clave es exhibir,
como una forma de transparentar la accin pblica.

Otro antecedente remoto es La Ley para la Libertad de Prensa y del


Derecho de Acceso a las Actas Pblicas, creada en Suecia en 1766 por el
sacerdote Anders Chydenius, y se considera la primera ley de transparencia
en la historia; y ms recientemente se ubica el origen del gobierno
abierto a fines de la dcada de 1970 en el espacio poltico britnico, y
en su concepcin original trataba diversas cuestiones relacionadas con
el secreto de gobierno e iniciativas para abrir las ventanas del sector
pblico hacia el escrutinio ciudadano, con el objeto de reducir la opacidad
burocrtica12.

De esta forma vemos que trasparencia, colaboracin y participacin, han


tenido trayectorias distintas, pero que al unirse dieron origen al concepto
actual de Gobierno Abierto, el cual tambin tiene un fecha de nacimiento, el
21 de enero del 2009, siendo el presidente de los Estados Unidos Barack
Obama13 a quien se le otorga la paternidad del trmino, cuando lanza el
memorando llamado Memorndum de Transparencia y Gobierno Abierto14
10
Tania Vishwanath, & D. Kaufmann. Towards Transparency in Finance and Governance.
Disponible en http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/tarawish.pdf [Recuperado el
3 de diciembre del 2015].
11
Samuel Bonilla. Derecho de acceso a la informacin pblica. Un derecho en construccin.
Disponible en http://www.proyectotabano.com.mx/Colaboradores/Sam/diciembre_08.htm
[Recuperado el 26 de noviembre del 2015].
12
lvaro Ramrez-Alujas & Nicols Dassen; Gobierno abierto: la ruta hacia una nueva
agenda de reforma del Estado y modernizacin de la administracin pblica en
Amrica Latina y el Caribe en, Dassen, Nicols y Cruz Vieyra, Juan. Gobierno abierto y
transparencia focalizada. Tendencias y desafos para Amrica Latina y el Caribe, p. 42.
13
"Mi administracin est comprometida a crear un nivel sin precedentes de apertura en
el gobierno. Vamos a trabajar juntos para asegurar la confianza pblica y establecer un
sistema de transparencia, participacin pblica y colaboracin. La apertura fortalecer
nuestra democracia y promover la eficiencia y la eficacia en el gobierno.
El gobierno debe ser transparente
El gobierno debe ser participativo
El gobierno debe ser colaborativo"
14
http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/

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90 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

y en el cual se establecen como objetivos del gobierno norteamericano la


transparencia, la participacin y la colaboracin, considerados los pilares
del gobierno abierto, y sobre los cuales se construir una democracia
participativa, ms all de la representativa, el acceso a la informacin,
la eficiencia administrativa, la mejora de los servicios pblicos y los
esquemas de colaboracin gobierno-sociedad, adems, de que tendr
impacto en por lo menos tres aspectos como, Legitimidad Democrtica,
Pacto Social y Desarrollo Econmico15.

Figura I

LOS PILARES DEL CONCEPTO ACTUAL DE GOBIERNO ABIERTO

Fuente: Elaboracin propia.

De esta forma, vemos que gobierno electrnico y gobierno abierto han


tenido orgenes diferentes, y que su concepcin actual es producto de una
incesante bsqueda de formas para el mejoramiento de la administracin
pblica, pero no slo desde una visin tcnica o eficientista, sino para
que este mejoramiento, modernizacin o reforma, se traduzca en el
bienestar social, al final no debemos olvidar que la administracin pblica
es caracterizada como la actividad del Estado que tiene por objeto
a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por
consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como
su legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la
sociedad16.

15
Dassen, Nicols y Cruz, Juan. Gobierno abierto y transparencia focalizada. Tendencias
y desafos para Amrica Latina y el Caribe, 2012. Disponible en http://www.iadb.org/es/
temas/transparencia/apoyo-a-los-paises/publicacion-gobierno-abierto-y-transparencia-
focalizada,7365.html [Recuperado el 5 diciembre del 2015, p. 1, p. 44].
16
Omar Guerrero. Principios de Administracin Pblica, Santa Fe de Bogot, 1997, Escuela
Superior de Administracin Pblica, p. 25.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 91

2. Gobierno Electrnico y Gobierno Abierto. Definiciones

A la inacabada reflexin sobre la respuesta de la pregunta Qu fue


primero el huevo o la gallina?, podramos caer en algo similar Qu fue
primero el gobierno electrnico o el gobierno abierto? Si nos basamos
en los elementos como transparencia y participacin por separado, que
ya vimos vienen desde mucho tiempo atrs, podramos decir que es el
gobierno abierto, aunque la visin actual nos dice que para lograr ste, hay
que conjuntar a los tres pilares. As que podemos afirmar que basndonos
en la conceptualizacin vigente de ambos, que el gobierno electrnico
surge primero, aunque por separado los elementos de gobierno abierto
han estado presentes.

2.1 Gobierno Electrnico

Podemos empezar con la construccin del concepto de gobierno


electrnico. Aunque en un modo muy sencillo y hasta correcto podemos
decir que gobierno electrnico, e-gobierno, e-government o gobierno
digital, es el uso de las TIC por parte de la administracin pblica, esto sera
una definicin limitada del alcance y potencial de esta herramienta. Antes,
habra que analizar los cuerpos tericos que sostienen la conceptualizacin
de gobierno electrnico, disciplina que para algunos autores est en una
etapa temprana de desarrollo y ni siquiera ha comenzado a desarrollar
las caractersticas requeridas para empezar a construir un cuerpo de
conocimiento17.

La definicin simple nos da elementos que nos permite ver que no es un


fenmeno unidimensional y los investigadores deben entender la compleja
y recursiva relacin entre los factores relacionados a la tecnologa, la
administracin y las polticas pblicas18.

Pero estas tres no son las nicas disciplinas que han intervenido en la
conformacin del cuerpo terico del gobierno electrnico, pues se pueden
observar aportes de investigadores de disciplinas distintas y variadas
como Administracin Pblica, Ciencia poltica, Sistemas, Administracin,
Ciencias de la computacin, Informtica, Ingeniera mecnica, Educacin,
Derecho, Ingeniera civil, Ingeniera industrial, Fsica, Contabilidad, Estudios
americanos, Biologa, Qumica, Economa, Sociedad de la informacin,
Investigacin de operaciones, Comportamiento organizacional, Psicologa
organizacional, Sociologa, Ciencias sociales y Ciencias tcnicas, lo
que apunta a la naturaleza transdisciplinaria del fenmeno de estudio
del gobierno electrnico y que impide que alguna disciplina domine los
fenmenos de estudio del gobierno electrnico19.
17
Frank Bannister & Regina Connollyb. The great theory hunt: Does e-government really
have a problem? p. 11.
18
Jos Ramn Gil-Garca & Theresa Pardo. Multi-Method Approaches to Understanding the
Complexity of E-Government; p. 4.
19
Scholl, H. J., Profiling the EG Research Community and Its Core, en M. Wimme, H. J.
Scholl, M. Janssen, & R. Traunmller, Electronic Government, p. 1.

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92 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Como toda tecnologa aplicada, el gobierno electrnico tambin ha ido


evolucionando a la par de las herramientas que ha utilizado y del aumento
de las capacidades que la sociedad que gobierna tiene tambin en el uso
de las TIC.

Por ejemplo los primeros sitios de gobierno, pertenencia a lo que se


conoce como web 1.0, es decir de la primera generacin de pginas de
internet, eran slo informativos, donde el usuario no puede interactuar con
el contenido de la pgina (nada de comentarios, respuestas, citas, etc.) y
estando totalmente limitado a lo que el webmaster sube a sta20 (Ramos,
2010, pg. 167). La web fue evolucionado hacia una etapa 2.0, donde
pasaron de ser de tipo informativos y estticos, a sitios interactivos, que
permiten dilogos, transaccin, retroalimentacin, creacin de contenidos,
colocar archivos multimedia, publicacin y acceso a la informacin, as
como la participacin del usuario y la creacin de contenidos siendo este
tipo de internet diferente porque permite mayor interaccin a los usuarios,
quienes no nicamente son usuarios o consumidores, sino que se han
convertido tambin en productores activos21.

La tecnologa utilizada por los gobiernos no se ha centrado solamente en


los sitios web, el surgimiento de otro tipo de herramientas tecnolgicas
han incrementado el valor del gobierno abierto, tales como las redes
sociales (Facebook, Twitter, YouTube), los blogs, los dispositivos mviles y
sus aplicaciones, interoperabilidad, oficinas sin papel, georreferenciacin
y en fechas recientes aplicaciones de robtica, por ejemplo los drones22.

Hay que decir que existen muchas coincidencias en cmo definir al


gobierno electrnico, en apuntar sus potenciales beneficios para empresas,
gobiernos y ciudadanos, pero tambin, que hay formas diferentes de ver
estos puntos.

Es interesante revisar las visiones de distintos impulsores y/o usuarios del


gobierno electrnico, por ejemplo, organismos internacionales, academia,
sociedad civil y los gobiernos.

Cada uno de estos autores, desde su visin, contexto e incluso desde


sus intereses, se ha posicionado sobre lo que es o debe ser el gobierno
electrnico. Por lo tanto, tambin es importante conocer diferencias
y coincidencias, para hacer un anlisis de que es lo que se espera de
esta herramienta, en qu punto de evolucin se encuentra, revisar las
condiciones en que se puede desarrollar, y si realmente ha cumplido con
las expectativas que de esta se tienen. Es importante conocer los aportes
20
Csar Ramos. La Apertura a la Sociedad: Una necesidad, en Csar Caldern &
Sebastin Lorenzo, Open Government-Gobierno Abierto, p. 166.
21
Jos Ramn Gil-Garca & Ana Fierro. Ms all del acceso a la informacin. Disponible en
http://libreriacide.com/librospdf/DTAP-262.pdf [Consulta 23 de noviembre del 2015, p. 3].
22
Vehculos Areos No Tripulados.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 93

de cada uno de estos actores, ya que gran parte de la teora y prctica del
gobierno electrnico proviene de sus trabajos realizados.

Los organismos internacionales, han sido los principales impulsores del


gobierno electrnico. Mencionaremos a los ms significativos, tomando
en cuenta, estudios, publicaciones, mediciones, y otros documentos
referentes al tema de gobierno electrnico. Los organismos considerados
sern, la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Congreso
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y la Organizacin para la Cooperacin
y Desarrollo Econmicos) OCDE.

La visin de los Organismos Internacionales

Empecemos por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), quien


se ha preocupado por conocer los niveles de desarrollo de gobierno
electrnico, pues desde 2003, publica de manera anual y posteriormente
bianual, un ranking de desarrollo de gobierno electrnico a nivel mundial,
llamado Global E-Government Survey, este estudio se ha convertido en
un referente a nivel mundial, para conocer en qu punto de desarrollo
se encuentran los pases en materia de gobierno electrnico. En dicho
documento, se pueden encontrar las mejores prcticas y estrategias de
gobierno electrnico. Tambin, se consideran la oferta que los pases
tienen de servicios pblicos electrnicos (el principal nfasis de la ONU),
las acciones de reduccin de brecha digital, y en los ltimos aos se han
aadido la utilizacin de redes sociales y dispositivos mviles.

La ONU define al gobierno electrnico, como


la utilizacin de Internet y el World Wide Web para entregar
informacin y servicios del gobierno a los ciudadanos23.

Esta definicin, da nfasis al uso del internet, pero no considera otras


herramientas como, dispositivos y aplicaciones mviles, redes sociales
o intranet. El nfasis de la ONU es la prestacin de servicios pblicos,
mediante sitios web, los cuales muchas veces se quedan en una etapa
de presencia o informacin, que no ofrece mayor valor pblico al usuario,
como menciona (Rivera, 2006). Este nfasis en internet y sitios web
deja de lado aspectos en los que el gobierno electrnico ha impactado,
como aspectos internos que facilitaran el uso de esta herramienta, y
que, adems, generan sitios web sin funcionalidad. Este ltimo punto es
importante, la ONU considera fundamental los sitios web gubernamentales,
estos pueden ser la cara ms visible del gobierno electrnico, pero el
hecho que un gobierno cuente con un sitio web, no en automtico da como
23
Alejandra Nasser & Gastn Concha. Gobierno Electrnico en la Gestin Pblica.
Disponible en https://veneanalisis.files.wordpress.com/2014/02/gobierno-electronico-en-
la-gestion-publica.pdf [Recuperado el 27 de agosto del 2015; p. 11].

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94 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

resultado un gobierno electrnico, sino que es necesario tomar en cuenta


su evolucin, para saber si este portal ya genera algn beneficio o valor
pblico al usuario (interno o externo).

Otro organismo internacional que ha sido un impulsor del gobierno


electrnico, ha sido el Congreso Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo (CLAD), quien mediante su congreso anual (desde 1996),
concursos y publicaciones, se ha convertido en un referente terico y
formativo del gobierno electrnico.

Pero adems de este aporte, el CLAD fue ms all al auspiciar en 2007, la


creacin y firma de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, en
la cual los pases firmantes, se comprometen a implementar el gobierno
electrnico en sus respectivas administraciones pblicas, y va ms all
de la ONU en el alcance del gobierno electrnico, pues, adems de la im-
portancia de la prestacin de servicios con ayuda de las TIC, considera
que esto es un derecho, y adems, considera al gobierno electrnico como
un medio para hacer valer otros derechos, como son la transparencia, la
participacin ciudadana, recibir servicios de calidad (rompiendo barreras
de tiempo y ubicuidad).

Pero trasciende a otro aspecto considerado factor clave de xito del


gobierno electrnico, pues considera, que se debe promover la cons-
truccin de una sociedad de informacin y conocimiento, inclusiva,
centrada en las personas y orientada al desarrollo24.

En esta carta el CLAD define al gobierno electrnico, como

el uso de las TIC en los rganos de la Administracin para


mejorar la informacin y los servicios ofrecidos a los ciudadanos,
orientar la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin
de los ciudadanos25.

Esto refleja una visin ms amplia de lo que es gobierno electrnico,


pero menciona que gobierno electrnico es sinnimo de administracin
electrnica, aunque para algunos autores (Criado, Ramilo, & Miquel,
2002), la e-administracin, es una dimensin del gobierno electrnico que
refiere a la prestacin de servicios, dando al e-gobierno una dimensin
ms amplia.

La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), ha
desarrollado un catlogo de publicaciones sobre gobierno electrnico
24
CLAD. Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico. Disponible en www.clad.org/
documentos/declaraciones/cartagobelec.pdf [Recuperado el 23 de noviembre del 2015,
p. 5].
25
CLAD, op. cit.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 95

desde 1997, incluso ha dado nfasis en la interoperabilidad, pases


y a nivel regin. La CEPAL, considera al gobierno electrnico como un
elemento de la sociedad de la informacin. Para esto ha auspiciado
cumbres mundiales sobre sociedad de la informacin, donde se han
firmado compromisos internacionales al respecto como la Declaracin de
Bvaro 2003, o la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin
(CMSI), llevada a cabo en 2003 en Ginebra y en 2005 en Tnez. Y en
2005 se firma el Compromiso de Rio, donde se sentaron las bases de lo
que es el plan eLAC (2007, 2010, 2015), el cual busca lograr la sociedad
de la informacin en Amrica Latina y el Caribe. Uno de los objetivos de
este plan es lograr el gobierno electrnico en la regin, dndole incluso el
carcter de obligatorio.

Otro organismo internacional interesado en el gobierno electrnico, ha sido


la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos) OCDE. En
2003, public un documento llamado The E-government Imperative, en el
que plasma su visin de lo que es gobierno electrnico y cmo es posible
lograrlo. Considera a esta herramienta como un elemento de la reforma
del Estado y una herramienta para hacer la gestin pblica ms eficiente.
Segn la OCDE, gobierno electrnico es

uso de las TIC, particularmente la Internet, como una herramienta


para alcanzar un mejor gobierno26 (OCDE, 2003), y considera
tres aspectos importantes: la adopcin del internet, la entrega de
servicios, y la capacidad de transformacin del sector pblico.

Por ltimo la Organizacin de Estados Americanos (OEA), tambin ha


sido un organismo impulsor del gobierno electrnico. Y lo define como

el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin


TIC, por parte de las instituciones de gobierno, para mejorar
cualitativamente los servicios e informacin que se ofrecen a los
ciudadanos; aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica e
incrementar sustantivamente la transparencia del sector pblico y la
participacin ciudadana (OEA, 2015).

La OEA se ha consolidado tambin como un referente terico de gobierno


electrnico, contando con publicaciones en diversos temas relacionados,
por ejemplo los boletines mensuales27 que publica desde febrero del 2005.
Y, tambin es reconocida su labor en la formacin de expertos de gobierno
electrnico. Cuenta con un campus virtual28, que tiene una oferta de cursos
a distancia sobre distintos temas relacionados al gobierno electrnico
26
OCDE. The E-Government Imperative. Disponible en http://unpan1.un.org/intradoc/
groups/public/documents/APCITY/UNPAN015120.pdf [Recuperado el 25 de noviembre
del 2015].
27
Disponibles en http://portal.oas.org/default.aspx?tabid=1729&language=es-co
28
Se puede acceder en http://portal.oas.org/Portal/Sector/SAP/DptodeModernizaci%C3%B
3ndelEstadoyGobernabilidad/NPA/Cursos/tabid/1790/language/es-CO/default.aspx

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96 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

(estrategias, gestin, marco jurdico, catastro, compras, gobierno abierto),


disponibles para funcionarios, acadmicos y estudiantes interesados en
el tema.

Por ltimo, desde 2003 la OEA ha conformado una red de expertos llamada
Red de Lderes de Gobierno Electrnico de Amrica Latina y el Caribe (Red
GEALC), con el objetivo de mantener comunicacin, cooperacin, difusin
del conocimiento y las mejores prcticas, entre los pases de la regin.
En el sitio http://www.redgealc.net, es posible encontrar, un catlogo de
documentos sobre temas relacionados al gobierno electrnico, eventos y
herramientas.

La posicin de la Academia

Por su parte el sector acadmico tambin ha sido muy activo en la


conformacin de bases tericas y conceptuales del gobierno electrnico.

Desde la posicin acadmica, se han construido teoras y conceptos para
la comprensin del gobierno electrnico. Sin embargo, valdra preguntarse,
en estudios de gobierno electrnico Qu ha surgido primero? Las
experiencias prcticas o las teoras? Han sido los investigadores los
que han proporcionado a los gobiernos razones para utilizar gobierno
electrnico? Han sido las experiencias prcticas las que han dado
elementos para la formacin de teoras y conceptos?

Completa es la definicin de Gil-Garca & Luna-Reyes, quienes definen al


gobierno electrnico como:

la seleccin, desarrollo, implementacin y uso de tecnologas


de informacin y comunicacin en el gobierno para proveer
servicios pblicos, mejorar la efectividad administrativa y promover
valores y mecanismos democrticos, as como el rediseo y
desarrollo de marcos legales y reglamentarios que faciliten ajustes
organizacionales para el desarrollo de iniciativas orientadas a
mejorar el uso de la informacin, as como el desarrollo de la
sociedad de la informacin y el conocimiento29.

Juan Ignacio Criado (2009), investigador de la Universidad de Madrid y


tambin reconocido por su aporte a los temas aqu abordados, considera
al gobierno electrnico, como una conjuncin de dimensiones en las que la
administracin pblica es impactada por la tecnologa, dichas reas son

29
Jos Ramn Gil-Garca & Luis F. Luna-Reyes. Una Breve Introduccin al Gobierno
Electrnico: Definicin, Aplicaciones y Etapas. Disponible en www.inap.mx/portal/images/
REVISTA_A_P/revista%20rap%20116ok.pdf [Recuperado el 21 de noviembre del 2015,
p. 80].

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 97

(1) la optimizacin de la provisin de informacin, la prestacin


de servicios pblicos y la innovacin en la gestin administrativa
(eAdministracin); (2) la facilitacin de la participacin de los
ciudadanos en los procesos democrticos, campaas y comicios
electorales, as como la interaccin con los candidatos y los par-
tidos polticos (eDemocracia); y (3) la promocin de un nuevo
modelo de gobernanza de los sistemas democrticos y las polticas
pblicas (eGobernanza)30.

El doctor Julio Tllez (2013), del Instituto de Investigaciones Jurdicas de


la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), define al gobierno
electrnico como

el conjunto de actividades de la funcin pblica que aprovecha


las TIC para conseguir un mejoramiento en la provisin de servicios
a los ciudadanos y habitantes, mediante la automatizacin de
procesos internos de organizacin y funcionamiento propio de cada
entidad pblica, trmites en lnea y la optimizacin de recursos
tecnolgicos, financieros y humanos.

Tambin de la UNAM, el doctor Maximiliano Garca Guzmn, aporta su


definicin, y menciona que gobierno electrnico refiere a

una filosofa y a un mtodo de trabajo institucional que cumple sus


funciones pblicas de proveer bienes y servicios de manera eficiente,
transparente, responsable y acorde con los estndares de la cultura
de la legalidad y la democracia por medio de las Tecnologas de la
Informacin y la Comunicacin31.

Es interesante que se considere al gobierno electrnico como una


filosofa, pues esto ya implica inferir que para incorporarlo se tiene que
estar convencido de que su utilizacin generara cambios en la forma
de trabajar, y trascender de considerarlo una cuestin tcnica, moda o
requisito obligatorio.

La visin de los gobiernos

Por su parte los gobiernos tambin han hecho su aporte a la definicin


de gobierno electrnico. Este tema que desde la primera dcada de este
siglo ha sido incorporado a las agendas pblicas, planes de desarrollo,
compromisos internacionales y hasta promesas de campaa.

30
Juan Ignacio Criado. Entre Sueos Utpicos y Visiones Pesimistas. Internet y
las tecnologas de la informacin y la comunicacin en la modernizacin de las
administraciones pblicas, Madrid, INAP Espaa, p. 45.
31
Maximiliano Garca Guzmn. El e-Gobierno y la UNAM. En Jos Juan Snchez
Gonzlez, Experiencias de Gobierno Electrnico en los Gobiernos Locales en Mxico; p.
127.

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98 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Se pudiera pensar que los gobiernos son los ms interesados en cmo


utilizar las TIC y constituirse en gobiernos electrnicos capaces de
cumplir sus objetivos, por lo que han creado dependencias encargadas
de este tema o reas especializadas en aquellas dedicadas a la mejora
administrativa.

El gobierno de Mxico, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica


define al gobierno electrnico como

las polticas, acciones y criterios para el uso y aprovechamiento


de las tecnologas de informacin y comunicaciones, con la finalidad
de mejorar la entrega de servicios al ciudadano; la interaccin
del gobierno con la industria; facilitar el acceso del ciudadano a
la informacin de ste, as como hacer ms eficiente la gestin
gubernamental para un mejor gobierno y facilitar la interoperabilidad
entre las Instituciones y servicios del gobierno a los ciudadanos32.

Por su parte Uruguay uno de los lderes latinoamericanos de gobierno


electrnico, a travs de Jos Clastornik, director ejecutivo de Agencia de
Gobierno Electrnico y Sociedad de la Informacin (AGESIC), define esta
herramienta como

una forma de innovar en la relacin de la ciudadana con el


Estado, aprovechando las posibilidades que las tecnologas de la
informacin disponibilizan33.

En Per la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica


(ONGEI), lo define como

el uso de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin


(TIC) e Internet, lo cual favorece la entrega de servicios a los
ciudadanos, la transparencia, la toma de decisiones, la participacin,
la mejora de las relaciones entre el Estado, las empresas y los
ciudadanos34.

Por su parte Chile, a travs de su Unidad de Modernizacin y Gobierno


Digital (UMGD), considera que gobierno electrnico

el uso de las tecnologas de informacin y comunicaciones que


realizan los rganos de la Administracin para mejorar los servicios
e informacin ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y
la eficacia de la funcin pblica e incrementar sustantivamente la
32
Secretara de la Funcin Pblica; Acuerdo por el que se establece el Esquema de
Interoperabilidad y de Datos Abiertos de la Administracin Pblica Federal. Disponible en
http://dof.gob.mx/nota_to_doc.php?codnota=5208000 [Recuperado el 18 de noviembre
del 2015].
33
AGESIC. Disponible en http://www.agesic.gub.uy/agesicweb/plantillas/imprimir.jsp?conte
ntid=4941&channel=agesic&site=1 [Recuperado el 21 de noviembre del 2015].
34
ONGEI. Una Mirada al Gobierno Electrnico en el Per; Lima, Per, 2013, ONGEI, p. 27.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 99

transparencia del sector pblico y la participacin de los ciudadanos


(Gobierno de Chile, 2014)35.

Las definiciones que los gobiernos aportan, podemos considerarlas


completas, en cuanto al alcance del gobierno electrnico, lo que reflejara
tambin sus prioridades, lo cual debe verse reflejado en sus respectivos
planes o estrategias. Toman en cuenta aspectos internos (gobierno a
empleado), la relacin con la ciudadana para la participacin y prestacin
de servicios pblicos (gobierno a ciudadano), la relacin intergubernamental
(gobierno a gobierno), y los beneficios para las empresas (gobierno a
empresas).

La visin desde la sociedad civil

El gobierno electrnico se ha planteado que debe ser centrado en el


ciudadano, quien finalmente es el usuario y beneficiado de las ventajas
que las TIC aportan a la administracin pblica. Por lo tanto, es importante
conocer que aporta la sociedad civil en la construccin del gobierno
electrnico, ms que analizar los ya conocidos beneficios que sta recibe
de las TIC en la administracin pblica.

La utilizacin de las TIC por la administracin pblica, es decir, el gobierno


electrnico, en un principio tena un sesgo administrativista, pero conforme
han ido evolucionado las tecnologas y la capacidad de la sociedad para
aprovecharlas, han ido aumentando sus alcances y las expectativas que
de esta herramienta se tienen.

El gobierno electrnico no debe considerarse una idea surgida desde el


mbito gubernamental, de una forma vertical y alejada de la sociedad y
sus necesidades y demandas.

El gobierno electrnico cambia la relacin gobierno sociedad. No es


propsito de este apartado hablar, de los medios de interaccin, portales,
redes sociales, aplicaciones mviles, o de objetivos como participacin
ciudadana, democracia digital, transparencia, etc. El objetivo es revisar
como esta sociedad civil enmarcada en la sociedad de la informacin y el
conocimiento, contribuye en la conformacin de un gobierno electrnico,
como lo hace, en qu forma se ha organizado, que es lo que espera de
esta herramienta y cul es su conocimiento y opinin de la misma.

Le interesa a la sociedad civil el gobierno electrnico?

El tema del gobierno electrnico, pareciera no ser de gran impacto, nunca


se ha visto un plantn, un bloqueo o una manifestacin para exigir que
35
Gobierno de Chile. Sobre la Normativa web en Chile. Disponible en http://www.guiadigital.
gob.cl/articulo/sobre-la-normativa-web-en-chile [Recuperado el 23 de noviembre del
2015].

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100 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

se digitalicen los servicios pblicos, tal como paso con servicios como
seguridad, agua potable, o alumbrado. Tampoco se escucha como la
ms fuerte propuesta de campaa en tiempos electorales, donde muchas
veces aparece como un objetivo inmerso en planes de modernizacin
administrativa o mejora de la gestin. Y de la misma forma no hay
organizaciones de la sociedad civil o no gubernamentales, que tenga
como fin pelear por la utilizacin del gobierno electrnico.

Sin embargo, no podemos hacer a un lado el papel del ciudadano como


usuario o cliente de los servicios pblicos electrnicos, lo cual es un insumo
fundamental para la creacin de los mismos. En el caso del gobierno
electrnico, la demanda de ste ser fundamental para su conformacin.

Aunque algunos datos demuestran, que el gobierno electrnico no es an


aprovechado en su totalidad. Por ejemplo, en Mxico el conocimiento de
la oferta de gobierno electrnico es limitado, segn el INEGI36 del total de
internautas 56 millones, slo 1.3 % utiliza internet para la interaccin con
el gobierno.

A pesar de esto, hay una experiencia de sociedad civil relacionada


al gobierno electrnico. En 2011, organizaciones como la Asociacin
Mexicana de la Industria de Tecnologas de Informacin (AMITI), la Cmara
Nacional de la Industria Electrnica, de Telecomunicaciones e Informtica
(CANIETI), la Fundacin Mxico Digital (FMD), encabezadas por el
liderazgo del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y el Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), publicaron el documento
Visin Mxico 2020. Polticas pblicas en materia de tecnologas de
informacin y comunicacin para impulsar la competitividad de Mxico, en
el cual se plasm una agenda de polticas pblicas de Estado, propuestas
desde la sociedad civil, cuyo objetivo era lograr la insercin de Mxico a
la sociedad de la informacin. En este documento, se incluyeron temas
como, educacin, seguridad, salud, desarrollo econmico y por supuesto,
gobierno electrnico.

Particularmente sobre gobierno electrnico, este documento creado desde


la sociedad civil, lo define como

el uso de las TIC en los procesos internos de gobierno y en


la entrega de los productos y servicios del Estado, tanto a los
ciudadanos como a la industria; as como la digitalizacin de
trmites y la apertura y transparencia en la informacin pblica junto
a sus implicaciones en salud, educacin, economa, cultura, medio
ambiente y seguridad37.
36
Estadsticas a propsito del da mundial del internet. Disponible en www.inegi.org.mx/
saladeprensa/aproposito/2015/internet0.pdf
37
Agenda Digital Nacional; Disponible en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3249/16.
pdf [Recuperado el 26 de noviembre del 2015, p. 31].

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 101

Esta definicin se puede considerar lo que la sociedad civil esperara del


gobierno electrnico, y podemos decir que considera las cuatro relaciones
que se dan, G2E (procesos internos), G2C (entrega de servicios), G2B
(servicios a la industria), aunque se deja fuera las relaciones entre
gobiernos (G2G).

Se puede resaltar, que la sociedad civil ve en el gobierno electrnico, una


forma de rescatar valores y comportamientos por parte de los gobiernos,
haciendo nfasis en la trasparencia, la rendicin de cuentas, y el acceso
a la informacin, pero cuidando derechos como, la proteccin de datos
personales, el secreto industrial y la propiedad intelectual.

La Agenda Digital Nacional, se puede considerar un primer esfuerzo conocido


por parte de la sociedad civil, para la construccin del gobierno electrnico,
basado en sus necesidades, se puede observar en el documento que la
expectativa que la sociedad civil tiene del gobierno electrnico es amplia, y
no podr cumplirse si se deja todo en manos de los gobiernos.

Podemos ver que no son pocos los intentos por definir gobierno electrnico.
Como es de esperarse todos los conceptos hacen mencin en primer
lugar al uso de las tecnologas de la informacin (no slo el internet),
como la base fundamental del gobierno electrnico, lo cual es una primera
parte del concepto. Otro punto en comn, es el inters en la mejora,
optimizacin y modernizacin de la administracin pblica, mencionando
la eficiencia, la eficacia, la reduccin no de la burocracia, sino ms bien
de sus buropatologas, la digitalizacin para eliminar papeleo y trmites,
la transparencia y la interoperabilidad. Otros conceptos dan importancia
a la orientacin al ciudadano, tanto como receptor de servicios pblicos,
y como un participante activo en los asuntos pblicos. La tecnologa
se convierte en el medio en el que la administracin pblica se abre al
ciudadano, creando una nueva relacin entre ambas partes.

Tambin podemos encontrar una dimensin jurdica, al mencionarse


aspectos como la transparencia y rendicin de cuentas a fin de terminar
con la opacidad en el sector pblico, incluso se llega a mencionar que las
funciones legislativas y judiciales pueden hacerse va electrnica. Todo
esto implica cambios en los marcos jurdicos o incluso la creacin de los
mismos.

En lo econmico, se menciona la relacin entre gobierno y empresas o


industria. Aqu puede referirse a los procedimientos para abrir empresas,
en cuanto a trmites o requisitos que el gobierno solicite, ya que al hacerlo
de manera electrnica se puede facilitar y con esto incentivar la apertura
de empresas e industrias (y otro de tipo de inversiones), de esta forma se
ahorra tiempo y desgaste a los empresarios, concentrando los trmites y
procesos en un solo lugar, adems de almacenar toda la informacin de

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102 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

manera electrnica (bajo el concepto sin papeles)38. Estudios como Doing


Business, destacan la importancia del uso de las TIC en la administracin
pblica como un elemento de competitividad y desarrollo econmico,
nacional y local.

De esta forma, a manera de conclusin sobre la definicin de gobierno


electrnico, podemos definirlo como el estudio, adaptacin, e incorporacin
de las tecnologas de la informacin en la administracin pblica, con el
objetivo de mejorar y modernizar su organizacin y funcionamiento al
interior simplificando procesos, mejorando los canales de comunicacin,
ahorrando recursos, mejorando los procesos de simplificacin, coordinacin
e interoperabilidad; y al exterior mejorando la calidad de los servicios
pblicos, simplificando procesos, aumentar la transparencia y la creacin
de canales de acceso a la informacin, transparencia y empoderamiento
de la ciudadana.

2.2 Gobierno Abierto

Al igual que con el gobierno electrnico, el concepto de gobierno abierto


no est exento de un amplio, actual y constante debate, que busca la
construccin de un concepto que pudiera ser aceptado de manera
uniforme, lo cual podemos considerar algo muy complicado, dada la diver-
sidad de enfoques.

Anteriormente, mencionamos que la concepcin actual de gobierno


abierto se le atribuye al presidente estadounidense Barack Obama, pero
algunos autores como (Ramrez-Alujas, 2011) identifican sus orgenes en
la dcada de 1970 y adems les da el crdito de su origen a los britnicos,
quienes tenan el objetivo de reducir su opacidad. Tambin mencionamos
que los pilares actuales que conforman el gobierno abierto (transparencia,
colaboracin, participacin) no son conceptos nuevos, lo que refuerza la
idea de (Linares, 2010) quien menciona que el gobierno abierto es tan
antiguo como la democracia y se ha encontrado presente (por separado)
en los marcos legales constitucionales.

El gobierno abierto implica, cambios en las administraciones pblicas


y en las sociedades, por ejemplo, los marcos legales e institucionales,
apoyo presupuestal, cambios culturales en la forma de trabajar, cambios
en los procesos para hacerlos ms fciles a los ciudadanos, cambios en
la organizacin transformando las estructuras verticales en modelos de
red, cambios en las relaciones hacindolas participativas y Liderazgo
capaz de lograr y coordinar los consensos entre las partes involucradas. Y
tambin el factor tecnolgico, que si bien no es indispensable si es un gran
facilitador de los objetivos del gobierno abierto. Hay que considerar que
38
Banco Mundial. Municipal Scorecard 2008, Washington, International Finance Corporation
IFC / The World Bank Group; 2008, p. 49.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 103

este nuevo auge del gobierno abierto coincide con el desarrollo de nuevas
tecnologas, por lo que es muy relacionado al gobierno electrnico.

Figura II
ELEMENTOS PARA LOGAR EL GOBIERNO ABIERTO

Fuente. Elaboracin propia.

El debate en torno a la construccin del concepto de Gobierno Abierto


es amplio y vigente, y aqu podemos notar que a diferencia del gobierno
electrnico en el cual lo que es variante entre definiciones es su alcance y
tiene como comn denominador el uso de las TIC, en el gobierno abierto el
elemento comn son sus fines, y lo que cambia es la forma como engloba,
es decir, se debate si es una poltica pblica, un paradigma, una filosofa
o una tecnologa.

Igualmente, de manera simple podemos decir que gobierno abierto


es aquel que se logra implementado la transparencia, participacin y
colaboracin en la administracin pblica. Si bien, este concepto encierra
la esencia del gobierno abierto es muy general y abstracto, pues este
concepto se encuentra en plena expansin y permanente redefinicin39.

Por lo que para analizar la construccin del concepto de gobierno


abierto, recurriremos a investigadores, dependencias y organizaciones
interesadas, con el fin de abarcar la amplitud, as como su relacin con el
gobierno electrnico.

39
Alejandra Nasser & Gastn Concha, op. cit., p. 34.

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104 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Organismos Internacionales

La de OCDE que seala al gobierno abierto como

la transparencia de las acciones que realiza un gobierno, la


accesibilidad a los servicios e informacin pblica, y la capacidad
de respuesta del gobierno a las nuevas ideas, demandas y
necesidades40.

La Organizacin de Estados Americanos (OEA), tambin ha incorporado


a su agenda el tema del gobierno abierto, a travs de su campus virtual
ha creado el curso Estrategias Para el Gobierno Abierto en las Amricas,
se ha ocupado de la formacin de expertos en este tema. A travs de su
Secretario General Miguel Insulza lo define como

...una poltica pblica que agrupa los conceptos de transparencia,


participacin y colaboracin de los ciudadanos en las polticas
pblicas en donde la informacin y datos gubernamentales juegan
un rol esencial41.

Por su parte el CLAD desde noviembre, lanz una Consulta pblica


sobre la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto42 al igual que con la
Carta de Gobierno Electrnico, el propsito de esta carta ser marcar el
alcance que el gobierno abierto tendr en la regin y el curso que las
estrategias que los pases debern tomar. Esta carta se aprob por la XVII
Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administracin
Pblica y Reforma del Estado, Bogot, Colombia, el 8 de julio del 2016. En
el documento el CLAD, aporta su definicin de gobierno abierto

el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la


gobernanza pblica y al buen gobierno, basado en los pilares de
la transparencia, participacin ciudadana, rendicin de cuentas,
colaboracin e innovacin, centrando e incluyendo a la ciudadana
en el proceso de toma de decisiones, as como en la formulacin e
implementacin de polticas pblicas, para fortalecer la democracia,
la legitimidad de la accin pblica y el bienestar colectivo43 (CLAD,
2016).

Otro aspecto a destacar de esta carta, es que el CLAD agrega un nuevo


pilar adicional a la transparencia, participacin y colaboracin, se refiere
a la Rendicin de Cuentas, y la define como fundamentar sus acciones y
40
OCDE. Modernising government: The way forward, citado en Andrs Hofmann, lvaro
Ramrez-Alujas, Jos Bojrquez. La Promesa del Gobierno Abierto. Mxico, ITAIP-
INFODF, p. 103.
41
Miguel ngel Insulza, en Hofmann, Ramrez-Alujas, Bojrquez; op. cit., p. 9.
42
http://www.surveymonkey.com/r/GobAbCLAD2015
43
CLAD. Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto. Disponible en http://www.clad.org/
images/declaraciones/CIGA_2016.pdf [Recuperado el 23 de agosto del 2016, p. 5].

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 105

asumir la responsabilidad sobre sus decisiones, responder oportunamente


e informar por el manejo y los rendimientos de fondos, bienes o recursos
pblicos asignados, y por los resultados obtenidos en el cumplimiento del
mandato conferido (CLAD, 2016).

El aporte de los acadmicos

El sector acadmico ha sido uno de los ms activos en la construccin de


una definicin de gobierno abierto.

Uno de los ms reconocidos autores del tema lvaro Ramrez-Alujas, lo


define como

un nuevo paradigma y modelo de relacin entre los gobernantes,


las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional,
colaborativo y orientado a la participacin de los ciudadanos tanto
en el seguimiento como en la toma de decisiones pblicas, a
partir de cuya plataforma o espacio de accin es posible catalizar,
articular y crear valor pblico desde y ms all de las fronteras de
las burocracias estatales44.

Por su parte Rodrigo Sandoval, seala que

El gobierno abierto debe entenderse como una plataforma


tecnolgica institucional que convierta los datos gubernamentales
en datos abiertos para permitir su uso, proteccin y colaboracin
por parte de los ciudadanos en los procesos de decisin pblica,
rendicin de cuentas y mejoramiento de los servicios pblicos45.

Por su parte Quintanilla & Gil-Garca, consideran que la definicin ms


adecuada de gobierno abierto, es la de Lathrop & Ruma, que hace
referencia a

el gobierno que colabora con todos, especialmente los


ciudadanos, comparte recursos e informacin que previamente
estaban reservados, utiliza el poder de la colaboracin para mejorar
su funcionamiento, dirige la transparencia hacia sus operaciones se
comporta como una verdadera organizacin integrada en red46.

44
lvaro Ramrez-Alujas; Gobierno Abierto, Servicios Pblicos 2.0 y Ciudadana Digital:
Notas para una nueva agenda de modernizacin de la gestin pblica en Iberoamrica.
Disponible en www.ortegaygasset.edu/admin/descargas/contenidos/WP-2011-09.pdf
[Recuperado el 5 de diciembre del 2015].
45
Rodrigo Sandoval, La larga marcha del Gobierno Abierto. Teora, medicin y futuro;
Mxico, INAP, 2013, p. 13.
46
Jos Ramn Gil-Garca & Gabriela Quintanilla, Gobierno Abierto en Amrica Latina:
Modelo Conceptual, Planes de Accin y Resultados Preliminares, Mxico, 2013, INAP, p.
21.

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106 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Juan Ignacio Criado, considera que

Gobierno abierto es un cambio cultural, es una filosofa. Un cambio


en la manera de pensar lo pblico47.

Es interesante conocer una definicin conjunta48 dada por la comunidad


Novagob49, quien considera al gobierno abierto

El gobierno abierto se define como un modo de interaccin


sociopoltica, basado en la transparencia, en la rendicin de cuentas,
la participacin y la colaboracin que instaura una nueva manera
de gobernar ms dialogante, con mayor equilibrio entre el poder
de los gobiernos y de los gobernados, al tiempo que reconoce a la
ciudadana un papel corresponsable. Los fines pretendidos son la
mejora en la toma de decisiones y la implicacin de los ciudadanos
en la gestin de lo pblico, a travs de un aumento del conocimiento
y de la puesta en marcha de la innovacin pblica50.

La visin de los Gobiernos

Los pases miembros de la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), tienen


su propia pgina de internet con respecto a esta alianza, en la cual se
encuentran sus planes de accin, objetivos, y visin de lo que es Gobierno
Abierto.

Mxico en su pgina de la AGA, lo define como

gobierno abierto es un nuevo modelo de gobernanza que busca


transformar la relacin entre gobierno y sociedad para fortalecer
nuestra democracia. Se trata de crear un ecosistema que posiciona
al gobierno como plataforma de innovacin. Gobierno abierto se
basa en una cultura de transparencia, colaboracin, participacin
y rendicin de cuentas que permita la creacin de nuevos
emprendimientos y la generacin de soluciones a retos pblicos que
se suscriban al desarrollo del pas51.

47
Mara Celia Estvez Areco. Disponible en http://politicacomunicada.com/entrevista-
j-ignacio-criado-gobierno-abierto-es-un-cambio-en-la-manera-de-pensar-lo-publico/
[Recuperado el 2 de diciembre del 2015].
48
Se puede consultar el debate en http://www.novagob.org/pages/view/61990/
definicion-de-gobierno-abierto
49
Una red social especializada orientada a los profesionales del sector pblico
iberoamericano.
50
Estvez Areco, op. cit.
51
Alianza por el Gobierno Abierto Mxico. Disponible en http://aga.org.mx/SitePages/
QueEsAGA.aspx [Recuperado el 3 de diciembre del 2015].

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 107

En Colombia, la visin que tiene del gobierno abierto es

Un gobierno que promueve el acceso a la informacin con el fin


de favorecer la transparencia, la confianza de los ciudadanos en su
actividad diaria y su participacin en la construccin y el seguimiento
de las polticas que implementa52.

El gobierno de Chile en su plan de accin define Gobierno Abierto como

Una poltica pblica de carcter transversal en el Estado chileno,


cuyo propsito es fortalecer y mejorar la institucionalidad y gestin de
los asuntos pblicos a partir de promover y consolidar la aplicacin
de los principios de la transparencia y acceso a la informacin
pblica, y los mecanismos de participacin ciudadana en el diseo,
formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas. Todo ello en el
contexto del proceso de modernizacin de las instituciones pblicas
en curso, cuya finalidad es avanzar hacia un Estado al servicio de
todos y a mejorar la calidad de vida de la poblacin53.

Una visin desde el sector privado

Mencin aparte merece el inters de la Fundacin Telefnica, perteneciente


a una de las mayores empresas de servicios de telecomunicaciones,
pero que tambin se dedica a la investigacin de la aplicacin de sus
tecnologas. Esta organizacin seala al gobierno electrnico como

Evolucin de la doctrina poltica de la democracia representativa


liberal facilitada a travs de las Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones (TIC) y de Internet. Sus caractersticas esenciales
son: la transparencia, la participacin y la colaboracin54.

El aporte de la Sociedad Civil

Uno de los actores fundamentales del gobierno abierto es la sociedad


civil, tanto en la prctica, como en la conformacin de modelos nacionales
y locales en este tema. Por lo tanto, es importante conocer qu considera
la sociedad civil que es o debe ser el gobierno abierto. A diferencia del
gobierno electrnico, hay una mayor exigencia de orientar acciones de
gobierno abierto, y tambin el papel de la sociedad es una constante en
todas las etapas, evitando que las acciones de gobierno abierto no vuelvan
al autoritarismo, las dictaduras y las formas de accin gubernamental
que no permiten, inhiben u obstaculizan el pleno ejercicio de libertades,
derechos y mecanismos de asociacin55.
52
Alianza por el Gobierno Abierto Colombia. Disponible en http://agacolombia.org/page/
conceptos-clave [Recuperado el 3 de diciembre del 2015].
53
Gobierno de Chile. Plan de Accin de Gobierno Abierto de Chile. Disponible en www.
observatoriodigital.gob.cl/.../plan_de_accion_ogp_2013-2014.pdf [Recuperado el 3 de
diciembre del 2015].
54
Fundacin Telefnica. Las TIC en el Gobierno abierto: Transparencia, participacin y
colaboracin; Madrid, 2013, Fundacin Telefnica, p. 3.
55
Rafael Martnez Pun. Gobierno Abierto: Ms Gobierno o Ms Ciudadana? en
Hofmann, Ramrez-Alujas, Bojrquez, op. cit., p. 154.

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108 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Ms que dar una definicin concreta de lo que es gobierno abierto las


Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que participan en la AGA,
aportan las caractersticas y resultados que esperan de un plan en esta
materia. En el caso de las OSC de Mxico56, adems de los pilares de
Transparencia, Colaboracin y Participacin, la Tecnologa e Innovacin
son elementos fundamentales para el objetivo.

La sociedad civil espera en el gobierno abierto la oportunidad de tomar


el papel que durante mucho les fue negado, el de participar activamente,
tener voz y voto en los asuntos pblicos, y que se pueda construir
una relacin vinculante entre instituciones y ciudadana derivada de
la representacin democrtica, para incrementar la legitimidad de la
accin pblica desde una perspectiva incluyente y de empoderamiento
ciudadano, que significa implicarles en la proyeccin de cursos de accin
para solucionar problemas sobre los cuales tienen un mejor entendimiento
que la burocracia, al vivirlos de primera mano57.

Los conceptos enunciados tienen en comn que consideran los pilares,


Participacin, Transparencia, Colaboracin, la base sobre la cual puede
considerarse un gobierno abierto. Lo que es distinto es la concepcin,
algunos mencionan, un paradigma, una poltica pblica, una forma de
gobierno, una mezcla de elementos, una nueva forma de relacionarse
gobierno-sociedad, y hasta una plataforma tecnolgica, son formas como
ha sido visualizado el gobierno abierto.

Igualmente interesantes son los elementos que cada definicin arroja,


pues aunado a la transparencia, colaboracin, participacin, se incluyen
otros como, acceso a la informacin, toma de decisiones, servicios,
tecnologa y democracia slo por mencionar los ms comunes. Es un
concepto como ya mencionamos en constante cambio y expansin, as
como de muy pocos consensos, lo que nos pone en la necesidad de
centrar el concepto y delinear las ideas que estn detrs de l, evitando
su disolucin en un vaporoso marco referencial sin lmites ni coherencia58,
lo que consideramos que no ha ocurrido.

Por lo tanto, tambin podemos aportar un concepto propio de gobierno


abierto como aquel que est organizado y funciona horizontalmente
basado en la participacin activa de la ciudadana, la apertura y acceso
56
Artculo 19 Mxico y Centroamrica, CIDAC, Centro de Investigacin para el Desarrollo,
A.C., Cultura Ecolgica, A.C., Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C., GESOC,
Agencia para el Desarrollo, A.C., IMCO, Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.,
Social TIC y Transparencia Mexicana, A.C.
57
Lourdes Vianney Barrera Campos. La Alianza para el Gobierno Abierto: Una visin desde
sociedad civil, Mxico, 2015, Fundar, p. 8.
58
Manuel Villora. El gobierno abierto como subsistema de polticas: Una evaluacin
desde el institucionalismo discursivo en Andrs Hofmann, lvaro Ramrez-Alujas, Jos
Bojrquez; op. cit., p. 70.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 109

a la informacin, y la rendicin de cuentas, utilizando la tecnologa y


complementado con cambios culturales en la forma de gobernar y la forma
de ser gobernados.

3. Relaciones Gobierno Electrnico y Gobierno Abierto. Elementos y


Condiciones de Impacto

El hecho de que la base del gobierno electrnico sea la tecnologa, y de


que sta a su vez un facilitador (ms no condicin indispensable) para
el gobierno abierto, hace que estos dos conceptos se encuentren muy
vinculados, tanto que muchas veces llegan a ser confundidos.

Por lo tanto, es importante dejar en claro que no son lo mismo, el


gobierno abierto no es consecuencia natural del gobierno electrnico
por ms sofisticado que ste sea. En este sentido tambin hay visiones
encontradas, algunas incluso mencionan el gobierno electrnico es
el antecedente ms directo del gobierno abierto59. Para Sandoval un
gobierno abierto no podra ocurrir sin la tecnologa. La mayora de las
investigaciones, casos de implementacin y ejemplos prcticos estudiados
hacen mencin del uso de la tecnologa y en particular de las tecnologas
de informacin y comunicacin que se presentan a travs de Internet60.
Por el contrario, hay argumentos que sealan que el gobierno electrnico
y el gobierno abierto, adems, de ser distintos no tienen nada que los
relacione, es decir, el e-Gobierno y el Gobierno Abierto no tienen nada
que ver el uno con el otro. En realidad podramos decir que el e-Gobierno
slo pone herramientas, mientras que el Gobierno Abierto es el contenido
o la actitud que se desea ejercer, practicar y publicar. No induce ninguna
transformacin que afecte al Gobierno Abierto61. Otros complementan esta
idea, sealando que el gobierno electrnico es un instrumento unilateral
y cerrado, donde el ciudadano es pasivo62, y por lo tanto, no garantiza la
participacin, la colaboracin y la transparencia. Este argumento no se
puede considerar que descalifique al gobierno electrnico, sino ms bien
acenta la necesidad de acompaarlo de otros factores como los que se
mencionan en la Figura II.

Ambos argumentos tienen su lgica, pues sin dejar de reconocer la


diferencia entre ambos conceptos, tampoco podemos dejar de reconocer
que la tecnologa ha sido un gran facilitador en la bsqueda de un gobierno
abierto, ofreciendo canales de participacin y transparencia que antes
59
Oscar Oszlak; Ideas sobre gobierno abierto Gobierno abierto: el rumbo de los conceptos
en Jos Antonio. Bojrquez Pereznieto & Isa Luna Pla. Gobierno Abierto el valor social de
la informacin pblica, p. 42.
60
Rodrigo Sandoval, op. cit., p. 36.
61
Javier Linares. e-Gobierno y Gobierno Abierto, Boletn OEA No. 5. Disponible en http://
www.suboletin.com/contentsoea/docs/Boletin_55/Principal55.htm [Recuperado el 5 de
diciembre del 2015].
62
Nicols Dassen & Juan Cruz, op. cit., p. 48.

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110 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

no existan, como sitios web, aplicaciones mviles o redes sociales. En


el caso del acceso a la informacin las TIC son de gran utilidad para
la ciudadana porque facilitan mucho el mecanismo de solicitudes de
informacin. Basta comparar la fluidez y economa de este procedimiento,
con los costos, tiempos y dificultades que implica hacer las gestiones en
forma personal teniendo que presentarse en las oficinas. Con las TIC,
adems, se reducen o anulan costos de traslado para las personas, pues
permiten hacer una solicitud de informacin desde cualquier computadora
conectada a Internet63.

En el caso del gobierno electrnico, la utilizacin de la tecnologa im-


plica un cambio en la forma de organizacin y funcionamiento de la
administracin pblica. Es mudar ciertas funciones de una interfaz que
podemos llamar tradicional, como puede ser el uso del papel, visitas a
una oficina pblica, comunicacin escrita o pagos en tesorera, a una in-
terfaz electrnica o virtual en la que no es necesario acudir a la oficina de
gobierno, donde se puede pagar un trmite o servicio con tener una co-
nexin a internet, se puede hacer una queja, denuncia o sugerencia a
travs de una computadora o dispositivo mvil, o se puede ahorrar recursos
utilizados en gastos corrientes al utilizar documentos electrnicos en vez
de impresos, lo cual implica un cambio cultural en la forma de gobernar
y no slo tecnificar procesos que tienen un impacto visible al hacerle la
vida ms fcil al ciudadano en su relacin con los servicios pblicos, y all
concluye su misin64.

En el caso del gobierno abierto la tecnologa es un medio (entre


algunos otros) a disposicin para lograr la transparencia, participacin,
colaboracin, reutilizacin de datos y acceso a la informacin, por lo que
podemos apoyar la idea de que el gobierno abierto trasciende al gobierno
electrnico en un aspecto crucial: mientras el gobierno electrnico es una
cuestin de gestin, el gobierno abierto es una cuestin de poder. Pero
aunque lo trasciende, necesariamente lo incluye65. Hay ms formas de
lograr un gobierno abierto, algunas ms antiguas que el mismo concepto,
como las asambleas.

En esta Figura III se muestra el vnculo entre dos conceptos distintos, se


muestran sus objetivos o elementos particulares y el vnculo que son las
tecnologas.

63
IFAI. Gua para el Ejercicio del Derecho de Acceso a la Informacin y el uso de las
herramientas electrnicas de acceso a la informacin en Mxico. Disponible en www.
inicio.ifai.org.mx/Publicaciones/GuiaDerechoAccesoInformacion7.pdf [Recuperado el 7
de diciembre 2015].
64
Dassen y Cruz, op. cit., p. 48.
65
Roberto Lpez; Gobierno abierto en Latinoamrica: Anlisis de los procesos y las
iniciativas, en Bojrquez & Luna; op. cit., p. 42.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 111

Figura III
VNCULOS GOBIERNO ELECTRNICO Y GOBIERNO ABIERTO

Fuente: Elaboracin propia.

4. Conclusiones

Para este trabajo se consider importante revisar las visiones de los


distintos actores que se han sumado al debate sobre la conceptualizacin
de gobierno electrnico y gobierno abierto, lo cual no ha sido fcil, y tan
no la ha sido que el debate sigue vigente. Los gobiernos, la academia, los
organismos internacionales, la sociedad civil y el sector privado, han dado
su visin sobre ambos conceptos, basndose en su experiencia o en lo
que esperan o debiera ser cada uno de ellos, y nos volvemos a encontrar
con la dificultad de alcanzar acuerdos cuando, en las ciencias sociales,
nos proponemos precisar los contenidos y alcances de un concepto66.
Por lo tanto, tampoco podemos hablar de definiciones aceptadas en su
totalidad o podemos sealar correctas e incorrectas, ser en funcin del
objetivo o inters de utilizar estas herramientas, utilizar la definicin que le
sea ms completa o represente lo que busque realizar.

Sobre gobierno electrnico el comn e infaltable denominador es el uso de


las TIC, lo que es distinto es el alcance del impacto de esas tecnologas,
alcanzan para aspectos como desarrollo econmico, desarrollo e
inclusin social? O son slo medios para mejorar la eficiencia y eficacia
administrativa?, en qu momento un gobierno que utiliza las TIC se
puede considerar abierto?

Sobre gobierno abierto la base son los tres o cuatro pilares, participacin,
transparencia, colaboracin y ahora se agrega rendicin de cuentas, pero
de qu hablamos?, de polticas pblicas?, de una filosofa?, de
actitudes?, de un compromiso?, es modernizacin administrativa?,
qu tan abierto puede ser un gobierno si no hace uso de la tecnologa?
66
Oszlak, ibd., en Bojrquez & Luna, op. cit., p. 27.

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113 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Tambin se busc dejar claro las diferencias y relacin entre ambos


conceptos, aclarando que en el gobierno electrnico las TIC son el insumo
fundamental y en el gobierno abierto las TIC son slo un facilitador y no es
elemento indispensable.

Lo cierto es que mientras el debate contina67 gobierno electrnico y


gobierno abierto se consolidan como herramientas que los gobiernos han
incorporado para mejorar su actuar, y parecen ser tomadas muy serios,
considerando que hasta se han firmado compromisos a nivel internacional,
hay estrategias internacionales, nacionales, y locales de cada herramienta.

Quiz el debate no tenga un fin prximo, pero podemos verlo como un


proceso en el que ambos conceptos sean enriquecidos desde los distintos
actores participantes y sea en beneficio de las disciplinas de estudio y de
su puesta en prctica.

6. Anexos

Cuadro 2
BIBLIOMETRA DE LOS ELEMENTOS MS COMUNES DE LAS
DEFINICIONES DE GOBIERNO ELECTRNICO
Empresas / economa
Eficiencia / eficacia
Servicios pblicos

Interoperabilidad
Autor/Trmino

Poltica pblica
Administracin

Modernizacin
Gobernanza
Democracia

Pilares GA
Reforma
Filosofa
Internet

Mejora
TIC

Criado X X X X X
Gil-Garca, Luna Reyes X X X X X X
Garca Guzmn X X X X X
Tllez X X X
OEA X X X X X
CLAD X X X X
OCDE X X X X
ONU X X
SFP-mx X X X X X X X
AGESIC-uy X X
ONGEI-pe X X X X
UMGD-ch X X X X X
Agenda Digital-mx X X X X
Fuente: Elaboracin propia.
67
Ya son 15 aos hablando de gobierno electrnico y en el caso de gobierno abierto son 6
aos que se discute esta concepcin actual.

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Christian Arturo Cruz Melndez Gobierno electrnico y gobierno abierto 113

Cuadro 3
BIBLIOMETRA DE LOS ELEMENTOS MS COMUNES DE LAS
DEFINICIONES DE GOBIERNO ABIERTO

gobierno-sociedad
Servicios pblicos

Cambio cultural
Autor/Trmino

Poltica pblica

Modernizacin
Rendicin de

Gobernanza
Acceso a la
informacin

Paradigma/

Innovacin/
e-gobierno
3 Pilares

Relacin
cuentas

filosofa

TIC y
AGA
OCDE X X X
OEA X X
CLAD X X X X
Ramrez-Alujas X X X
Sandoval X X X X
Quintanilla & Gil-Garca X
Criado X X X
Novagob X X X X
Mxico X X X X
Colombia X X X
Chile X X X
Telefnica-es X X X

Fuente: Elaboracin propia.

5. Bibliografa

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SitePages/QueEsAGA.aspx [Recuperado el 3 de diciembre del
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Christian Ivn Martnez Espinosa Gobierno de TI como un habilitador 117

Revista de
Administracin
Pblica
Gobierno de TI como un habilitador para
generar valor pblico

Christian Ivn Martnez Espinosa*

Introduccin

Las Tecnologas de la informacin y comunicaciones (TICs) en los ltimos


aos han tenido una evolucin contina, a pasos acelerados y de la mano
con la evolucin de los microprocesadores y la capacidad de procesar
informacin de volmenes cada vez mayores, hasta hoy se ha cumplido
la teora de Moore1; esto ha impactado en la forma en la que los seres
humanos nos relacionamos y como interpretamos la realidad que nos
rodea, desde la posibilidad de establecer una video conferencia con una
persona al otro lado del mundo, hasta construir edificios y someterlos
a desastres naturales en una simulacin, incluso en la construccin de
conocimiento y toma de decisiones a partir de la Inteligencia Artificial2.

Sin embargo, con este avance no todos los actores se han beneficiado,
toda vez que la iniciativa privada busca eficiencia que le permita tener
mayores utilidades, ha explotado de mayor forma la tecnologa. En
contraposicin la administracin pblica al carecer de incentivos y al estar
sujeta a normatividad (por ende a procesos legislativos y polticos), ha
quedado rezagada en la adopcin de Nuevas tecnologas.

Por otro lado, el desarrollo vertiginoso de la tecnologa ha dado lugar a


la necesidad de establecer formas de administrar y gestionar los activos
(tangibles e intangibles), procesos y relaciones vinculadas con las TICs,
esto ha dado origen a la necesidad de establecer formalmente un Gobierno
*
Ingeniero en Computacin en la Universidad Autnoma Metropolitana Azcapotzalco,
certificaciones Itil V3, Cobit V5 y Togaf foundations, administracin de bases de datos
(MCTS). Actualmente se desempea como Director General de Auditora Ciberntica en
la Contralora General de la Ciudad de Mxico.
1
En 1965 Gordon Moore predijo que la cantidad de transistores en un microprocesador se
duplicara cada dos aos (Moore, 1965).
2
Desarrollo de mtodos y algoritmos que permitan comportarse a las computadoras de
modo inteligente, mediante la capacidad de autoaprendizaje.

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118 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

de TI entendido como un sistema por el cual el uso actual y futuro de las


Tecnologas de la Informacin es dirigido y controlado.

La ISO/IEC3 38500 (ISO, 2015) aborda el gobierno de TI mediante 6


principios:

1. Responsabilidad;
2. Estrategia;
3. Adquisicin;
4. Rendimiento;
5. Conformidad, y
6. Comportamiento humano.

COBIT4 mediante 5 principios:

1. Satisfacer las necesidades de las partes interesadas;


2. Cubrir la organizacin extrema a extremo;
3. Aplicar un marco de referencia nico integrado;
4. Hacer posible un enfoque holstico, y
5. Separar el gobierno de la gestin.

En lo que respecta al Gobierno Federal, el MAAGTICSI5 establece 9


procesos para Gobernar las TICs:

1. PE-Proceso de Planeacin Estratgica;


2. APCT-Administracin del Presupuesto y las Contrataciones;
3. ADS-Proceso de Administracin de Servicios;
4. ACNF-Proceso de Administracin de la Configuracin;
5. ASI-Proceso de Administracin de la Seguridad de la Informacin;
6. ADP-Proceso de Administracin de Proyectos;
7. APRO-Proceso de Administracin de Proveedores;
8. AOP-Proceso de Administracin de la Operacin, y
9. OPEC-Operacin de Controles de Seguridad de la Informacin y
del ERISC.

En lo que respecta a la Administracin pblica de la Ciudad de Mxico, la


relacin que guarda un modelo de Gobierno de TI con el logro de objetivos
institucionales no siempre es claro, de hecho, mucho del potencial no es
capitalizado; las reas de TI son vistas como proveedores de servicios y
3
ISO es una asociacin independiente no gubernamental, las directivas ISO/IEC definen
los procedimientos bsicos que deben ser seguidos en el desarrollo de estndares
internacionales y otras publicaciones.
4
Cobit (Control Objectives for Information and related Technology) es un marco de trabajo
de mejores prcticas cuyo propietario es ISACA.
5
Manual Administrativo de Aplicacin General en materia de Tecnologas de la Informacin
y Comunicaciones y de Seguridad de la Informacin de la Administracin pblica Federal
(Secretara de la Funcin Pblica, 2016).

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Christian Ivn Martnez Espinosa Gobierno de TI como un habilitador 119

no como un engrane ms en el diseo, implementacin y evaluacin de


polticas pblicas.

Es importante resaltar que el uso de las TICs tiene por objetivo generar
valor, para la iniciativa privada esto se traduce en utilidades, en el sector
pblico se busca la generacin de valor pblico, entendido como la
capacidad que tiene el gobierno, sus instituciones y fundamentalmente
los gerentes pblicos para satisfacer los deseos o aspiraciones de los
ciudadanos para el establecimiento de una sociedad bien ordenada en
donde lo justo, eficiente y la rendicin de cuentas de la empresa pblica
existan (Moore M., 1995).

El puente entre objetivos institucionales y TI

Uno de muchos retos con los que se enfrenta la administracin pblica


es la racionalidad humana6, aun cuando se trata de acotar con normas
y procedimientos cada vez ms objetivos, siempre existe espacio para
la racionalidad, por otro lado, la cantidad de informacin que genera la
actividad pblica es imposible de seguir, articular, contextualizar y analizar,
por lo tanto, es difcil rastrear las desviaciones en la toma de decisiones.

El Estado materializa su visin a travs de la administracin pblica,


los instrumentos clave para lograrlo como lo son el Plan Nacional de
Desarrollo, los planes estatales, municipales y los objetivos institucionales
que estn perfectamente delineados, dentro de los marcos de referencia
ya mencionados (COBIT, MAGTICSI) se contempla la alineacin de
objetivos de TI con objetivos institucionales, el reto que enfrentan los
administradores pblicos actuales es entender y dimensionar las capa-
cidades que las TICs pueden aportar en el logro de estos objetivos y como
gestionar estos recursos de manera eficiente, para esto es necesario
articular los objetivos institucionales con los de TI y gestionar de manera
constante esta relacin, para ello un marco de gobierno de TI gil, prctico
e institucionalizado se vuelve indispensable.

Con estas premisas, las TICs toman relevancia como un habilitador para el
gobierno en los campos de poltica pblica, eficiencia de las operaciones,
transparencia y rendicin de cuentas, comunicacin a gran escala con el
ciudadano, entre otros.

Polticas Pblicas

Un elemento central en el ciclo de vida de la poltica pblica es la


informacin y el conocimiento, construir un problema pblico requiere que
6
Los agentes racionalmente limitados experimentan lmites en la experiencia, en la
formulacin y solucin de problemas complejos y en el procesamiento (recepcin,
almacenamiento, recuperacin, transmisin) de la informacin (Simon, 1989).

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120 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

los datos que generan la informacin y conocimiento sean contextualizados


y comparados con el mayor nmero de fuentes de datos posibles, con
el objetivo de aumentar su precisin, integrar las fuentes de datos no
es un reto menor, el valor real de los datos, es decir, la generacin de
informacin, conocimiento incluso sabidura, radica en articular y analizar
datos de diversos entes de gobierno.

En cuanto a la articulacin, esta supone al menos 3 grandes


consideraciones:

La coordinacin interinstitucional a travs de un mecanismo tcnico-


jurdico que documente la responsabilidad de quien otorga como quien
recibe la informacin (por supuesto con todas las consideraciones de
tratamiento de datos), tpicamente ste sera un acuerdo de colaboracin
interinstitucional con la adicin de un Acuerdo de nivel de servicio (SLA7).

La semntica de los datos, es decir que los datos tengan un contexto


de referencia como el origen, la ltima fecha de actualizacin, usuario que
actualiz, y otros campos que lo describan con el objetivo de encontrar
relaciones de datos que no son directas.

El estndar tcnico de comunicacin es uno de los temas ms


avanzados (solucionados), desde la aparicin de las arquitecturas
orientadas a servicios, se han establecido mecanismos de intercambio
de informacin como lo son los Servicios Web8 en sus diversas formas,
siendo ste un tema cuya resolucin no implica grandes inversiones de
tiempo ni de capital humano.

En cuanto al anlisis de informacin, la AP debe adoptar nuevos esquemas


donde se considere el anlisis de grandes cantidades de informacin,
la generacin de conocimiento a travs de datos duros e inferencias
hechas sobre estos por sistemas inteligentes, abstraer y sistematizar la
experiencia de las personas que por aos han procesado informacin de
forma manual y que en algunos casos con slo ver un par de registros de
un proceso pueden suponer su evolucin o incluso detectar riesgo, esto
en la IP es un tema comn y corriente, basta ver los sistemas que usan
los bancos para la gestin del riesgo, los anuncios personalizados que
Facebook muestra a sus usuarios con base en su georreferencia y perfil,
o las proyecciones de ventas de los grandes corporativos.

7
SLA (Service level agreement) es acuerdo por escrito entre un proveedor de servicios de
TI y el cliente de TI, define los objetivos del servicio y responsabilidades de ambas partes,
por lo general define la garanta esperada de un servicio y describe la utilidad del servicio.
8
Tecnologa que permite que las aplicaciones se comuniquen en una forma que no
depende de la plataforma ni del lenguaje de programacin (IBM, 2016).

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Christian Ivn Martnez Espinosa Gobierno de TI como un habilitador 121

Eficiencia de las operaciones

Como se ha comentado anteriormente, el ejercicio diario de la administracin


pblica genera una cantidad muy grande de actividades, muchas de estas
implican tiempos muertos y gasto de recursos los cuales mediante el uso
adecuado de tecnologa puede ser reducido, como ejemplo usaremos el
proceso del ingreso a la Administracin Pblica de la Ciudad de Mxico:

Situacin inicial

El proceso de ingreso inicia con la solicitud del rea que requiere el personal,
esta solicitud va oficio se enva a su Direccin General de Administracin,
la cual pide documentacin escrita y hace, nuevamente mediante oficio,
una solicitud a la Contralora General para que la persona sea evaluada,
una vez que la persona fue evaluada, de forma fsica se enva el resultado
a la DGA que hizo la peticin, la cual integra el expediente y se lo enva a
la Direccin General de Administracin de Personal y con ello se contrata
a la persona.

Este proceso implica el envo de oficios de manera fsica entre depen-


dencias que en un caso ptimo puede tardar 2 das en llegar a su
destinatario final, adicionalmente la retroalimentacin con respecto de
omisiones de documentacin o errores en el llenado de formatos, supone
una carga administrativa adicional, tambin es de considerarse el traslado
de personal (mensajeros) para enviar los dictmenes de evaluacin, este
proceso actualmente se ejecuta en alrededor de 1 mes.

Situacin actual

Actualmente, en un ejercicio interinstitucional, la Oficiala Mayor y la


Contralora General (de las cuales dependen todas las reas que intervienen
en el proceso), se encuentran desplegando un sistema que permite
realizar todo este trmite de manera electrnica, las comunicaciones son
firmadas electrnicamente y se envan notificaciones en tiempo real a los
participantes del proceso para que realicen las actividades necesarias
en el momento correcto y con ello reducir tiempos muertos, logrando
as que se acorte el tiempo de ingreso a 1 semana, ahorrando costos de
mensajera y horas hombre en la gestin del proceso.

Transparencia y rendicin de cuentas

Luis Carlos Ugalde (1995) define la rendicin de cuentas como la obligacin


permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes
de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de
autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que
implica sanciones en caso de incumplimiento. (Ugalde, 1995)

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122 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Para Andreas Schedler (2004), la rendicin de cuentas, es la traduccin


parcial del concepto accountability, tiene como sentido que los servidores
pblicos informen sobre sus decisiones y sean, en su caso, sancionados.

Para el autor en comento, los pilares de la rendicin de cuentas son:

La informacin;
La justificacin, y
La sancin.

En mi opinin, la no digitalizacin de la informacin gubernamental en los


prximos aos, deber ser considerada como incumplimiento al principio
de transparencia, rendicin de cuentas, combate a la corrupcin, toda vez
que, la sociedad civil necesita mecanismos para obtener informacin de
forma gil (inmediata) y en medios que puedan ser sometidos a anlisis
invirtiendo un tiempo (mnimo) que permita que el conocimiento resultado
del ejercicio sea de utilidad, supongamos la siguiente situacin:

Un ciudadano (o miembro de la sociedad civil), presume que en una


licitacin las empresas que participan estn en contubernio para elevar
los precios, su modus operandi es: una de las 3 lcita a un costo muy bajo,
con ello elimina a la competencia, al resultar adjudicada esta empresa
decide no participar, lo cual permite una adjudicacin directa; para
demostrar (y poder interponer un recurso de inconformidad) el ciudadano
necesita ofrecer evidencia del patrn de comportamiento, para ello, pide
informacin va transparencia sobre la participacin de estos proveedores
en todo el Gobierno enfrentndose a los siguientes problemas:

No todos los sujetos obligados tienen una base de datos donde se


puedan filtrar los procedimientos de compra por proveedor, por tal razn,
ofrecen acceso libre a los expedientes de contratos en forma fsica, es
decir en papel.

Otros sujetos, cuentan con la informacin digital pero no indexada, es


decir, simplemente escanearon los contratos y los resguardaron en algn
medio digital, lo que conlleva a que el anlisis de contratos sea una revisin
de fotos de contratos.

Cuando el estudio del ciudadano revela evidencias que puede aportar,


la licitacin en curso concluy, incluso la ejecucin del contrato, adems
de ello, las empresas que participaron, saben que deben usar nuevas
razones sociales, dado que, ya existe un estudio que demuestra su
modus operandi.

Rendir cuentas toma un nuevo significado bajo el tamiz tecnolgico,


donde los sistemas de informacin arrojan indicadores en tiempo real

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Christian Ivn Martnez Espinosa Gobierno de TI como un habilitador 123

acerca de la actividad del servicio pblico, quedando documentado


quin, cmo, cundo y la justificacin de las decisiones tomadas desde
titulares hasta servidores pblicos de niveles inferiores, cualquier sistema
actual de Inteligencia de Negocios es capaz de generar a partir de estos
datos indicadores y tableros de control del nivel necesario (operativo,
supervisin, direccin o pblico) para la correccin temprana de estas
desviaciones (logro de eficacia y eficiencia) y por supuesto para habilitar
la trasparencia y rendicin de cuentas.

Para el ciudadano comn es difcil, dado el grado de especializacin


de los entes de gobierno, encontrar informacin que le sea coherente,
saber si las decisiones asociadas fueron tomadas correctamente (dentro
del marco jurdico) y por supuesto en caso de incumplimientos, conocer
la sancin. Esta informacin reside generalmente en diferentes entes (y
sistemas de informacin), por un lado las atribuciones sustantivas derivan
del Reglamento Interior de la Administracin Pblica, la gestin de sus
propios sistemas de informacin del ente en cuestin y las sanciones en
el rgano de control interno (o externo); con esta premisa en mente, toma
relevancia la articulacin institucional, semntica y tcnica de los sistemas
de informacin al contextualizar la informacin expuesta, las decisiones
asociadas y conectando de forma transparente los procesos de sancin
asociados, para clarificar usaremos un ejemplo:

El ciudadano comn entra a la pgina de cualquier Demarcacin Territorial,


bajo el apartado de rendicin de cuentas se encuentra el catlogo de
trmites y servicios que se brindan, selecciona el trmite permisos para la
utilizacin de la va pblica, en este apartado aparecen todos los permisos
otorgados durante un intervalo de tiempo, as como informacin de:

Los servidores pblicos que otorgaron o procesaron el trmite;


La evidencia (o referencia) del cumplimiento de los requisitos;
Las auditoras o revisiones que se han ejecutado sobre cada
permiso, y
En su caso las observaciones, dictamen, expediente de proce-
dimiento administrativo disciplinario, la sentencia e ingreso del
servidor pblico al registro de servidores pblicos sancionados.

Este ejercicio deja de manifiesto la necesidad de conectar al menos tres


o cuatro sistemas de informacin con las implicaciones institucionales,
semnticas y tcnicas aplicables.

Comunicacin entre gobierno-ciudadano a gran escala

La comunicacin gobierno-ciudadano ha cambiado a travs del tiempo,


plasmndose en diversas formas, algunas incluso no deseables para el
gobierno, sin embargo, en el punto extremo positivo se encuentran aquellos

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124 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

sistemas de informacin que captan quejas, denuncias, sugerencias,


as como tambin, denuncias annimas, en ellos la constante es que se
cuenta con un proceso de clasificacin y atencin de la informacin, lo cual
supone cierto control. Asimismo, en el sentido negativo tenemos todas
las comunicaciones informales, de maneras particulares algunas de ellas
han evolucionado hasta articularse en redes sociales, estos hechos hacen
necesario tener medios de captacin de la opinin pblica con respecto
del gobierno que contemple todas las posibilidades y contextos de los
comentarios, ejemplo de lo anterior:

Aun cuando el gobierno de la Ciudad de Mxico tiene un Sistema de


Denuncia Ciudadana (SIDEC), muchas denuncias no se captan, la razn
es la siguiente: para el ciudadano denunciar es costoso en trminos
de tiempo, como alternativa a esta situacin se pueden implementar
mecanismos alternativos para captar denuncias o quejas que no se llegan
a formalizar y, sin embargo, constituyen informacin valiosa para que
los rganos de control puedan encontrar patrones de comportamiento,
generar mapas de riesgo investigar y buscar irregularidades, para esto se
pueden usar sistemas de social listening9.

Otra forma de escuchar en gran escala a la ciudadana son los grandes


bancos de datos (Big data) generados por la poblacin y disponibles me-
diante muchos medios (desde compra de datos desagregada en redes
sociales hasta el internet de las cosas), lo cual puede ayudar a responder
una de las preguntas ms frecuentes de los gobiernos: Que servicios
producir, con qu cantidad y calidad.

La resistencia al cambio por el personal no dedicado a TICs es un


factor que resulta muy relevante en la implementacin de nuevas
tecnologas.

Auditora ciberntica

Todo marco de gobierno de TI necesita ser asegurado, adems de ello es


necesario evitar ser juez y parte en cuanto a la poltica de TI y su control,
por ello nace la Direccin General de Auditora Ciberntica en la Ciudad
de Mxico en el seno de la Contralora General en mayo del 2014, tiene
como principal objetivo lograr que las TICs se articulen, controlen y dirijan
de forma adecuada para soportar el logro de objetivos institucionales,
poniendo especial nfasis en todos los puntos de articulacin de procesos
interinstitucionales, para ello, se materializa a travs de 5 pilares que han
sido diseados tomando como referencia Itil10 V3 y Cobit V5:

9
Sistemas que analizan el trfico de redes sociales, encuentran patrones y expresiones
regulares para contextualizar las menciones y calificarlas en sentido negativo o positivo.
10
Biblioteca de Infraestructura de Tecnologas de Informacin (ITIL por sus siglas en ingls),
(Axelos, 2016).

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Christian Ivn Martnez Espinosa Gobierno de TI como un habilitador 125

Alineacin estratgica

Establece procesos y controles para mantener congruencia entre


los objetivos y metas institucionales y los servicios de TI que los
habilitan, y
Asegura el cumplimiento del marco normativo.

Entrega de valor

Asegurar que los servicios de TI cumplan con las expectativas de


utilidad y garanta;
Roles, actividades y relaciones que optimicen los riesgos, recursos
y generen beneficios, y
ROI11 y TCO12 definidos, es decir, que los responsables de los
servicios de TI tengan presente cunto cuesta mantenerlos y que
los costos sean adecuados.

Gestin del riesgo

Establece procesos y controles para gestionar la seguridad de la


informacin y minimizar riesgos, y
Asegurar que las TICs que mantienen las operaciones sean tolerantes
a fallas y cuenten con protocolos en casos de contingencia.

Entrega y soporte

Procesos y controles para garantizar niveles adecuados de calidad


en los servicios de TI, y
Mecanismos tcnico-jurdicos que brinden certeza a quien
proporciona y recibe servicios de TI (ISO, 2015, p. 2.10), con
respecto de los niveles de servicio pactados.

Infraestructura y telecomunicaciones

Procesos y controles para asegurar la concordancia tcnica y


operativa de la informacin y comunicaciones con los servicios que
soporta, as como su correcta gestin y mantenimiento.

Verificacin de TICs 2016

Es relevante que en el 2016 se articul el primer instrumento tcnico-


jurdico para la realizacin de actividades de auditora en materia de TI de
toda la administracin de la Ciudad de Mxico.

11
Return of Investment (Retorno de la inversin).
12
Total cost of ownership (Costo total de la propiedad).

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126 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Este instrumento consisti en una verificacin a todos los entes de la


administracin mediante una plataforma tecnolgica que reuni 100
puntos de control basados en el modelo de auditora Ciberntica, lo cual
permiti:

Tener una radiografa del estado que guardan las TICs en toda la
Administracin;
Ser soporte para la toma de decisiones en cuanto a la poltica de TI
de la ciudad;
Establecer indicadores para impulsar un Gobierno de TI eficaz,
eficiente y legtimo;
Dar el primer paso a una auditora sin papel;
Gener indicadores para establecer el programa de auditora del
prximo ao, y
Increment el nmero de verificaciones a los Entes de la
administracin cubriendo la totalidad (antes de este ejercicio slo
se verificaban alrededor de 8 de 96 entes).

Conclusin

Un marco de gobierno de TI permite la correcta utilizacin de los recursos


informticos, tambin gestiona riesgos, controla sus adquisiciones, regula
las relaciones de quien provee el servicio y quien lo recibe y vincula los

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Christian Ivn Martnez Espinosa Gobierno de TI como un habilitador 127

objetivos tecnolgicos con los institucionales, entre ellos puntos ms


relevantes.

El tener un marco de gobierno de TI adecuado agiliza a la administracin


pblica la generacin valor pblico como ejemplos prcticos se proponen:

A) En cuanto a la poltica pblica

En la construccin de problemas pblicos, dado que es necesario tener


datos duros correctamente organizados, contextualizados y disponibles.
En el anlisis de grandes cantidades de informacin y bsqueda de
patrones no visibles a simple vista mediante inteligencia de negocios y
minera de datos que dar sustento al diseo en la evaluacin, ofreciendo
la posibilidad de documentar los indicadores y monitorearlos de forma
sistematizada y como una rea de oportunidad de especial relevancia
en la construccin de memorias institucionales que permitan a las
administraciones en curso, analizar polticas pasadas (implementadas y
no implementadas) las condiciones, indicadores, contexto y evolucin de
estas para poder:

Disear nuevas polticas;


Fomentar la transparencia y rendicin de cuentas, y
Fomentar en la sociedad civil, la ciudadana, una memoria que
permita tomar decisiones en cuanto a la eleccin de sus gobernantes.

B) Fomento de Gobierno abierto

Dados los 6 pilares propuestos por el Dr. Ricardo Uvalle en el Foro Mundial
de Administracin Pblica: Gobierno Abierto (Uvalle Berrones, 2016).

1. Procesos dialgicos entre ciudadanos y gobierno


Mediante el uso de tecnologas giles y medios para un anlisis
masivo de estos dilogos.
2. Participacin colaborativa
Fomentando el uso de la informacin que genera el gobierno para
encontrar soluciones propuestas desde la sociedad civil.
3. Interaccin de polticas pblicas, grupos organizados de la
sociedad y la autoridad en un ejercicio de accin pblica
Datos ordenados, relevantes, contextualizados y disponibles,
permiten a los grupos propuestos articular soluciones con
fundamento slido, adems de ponerlos en la perspectiva de la
realidad que enfrenta la administracin pblica, los involucra.
4. Transparencia, pasar de los datos a la informacin activa;
sociedad proactiva, gobierno gil
Como se coment anteriormente, los datos no son tiles, se
requiere materia prima y mecanismos adecuados para el anlisis,
la informacin que genera la actividad pblica es muy extensa.

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128 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

5. Rendicin de cuentas, no irresponsabilidad, responder a los


ciudadanos para no evadir la responsabilidad de los polticos y
los administradores en la gestin de los recursos, programas y
proyectos comunitarios
Los sistemas de gestin e informacin gubernamental permiten que
las decisiones por ms pequeas que sean estn expuestas a la
sociedad civil, esto junto con la adicin de indicadores coadyuva
con este pilar.
6. Estimular la calidad de las instituciones en favor del crecimiento
econmico
Lo que no se mide no se puede administrar, la eficacia, eficiencia
y calidad del servicio pblico necesita, adems, de una evaluacin
cualitativa (que est sujeta a interpretaciones) una evaluacin
cuantitativa y en tiempo real, a efecto de corregir las desviaciones y
optimizar los procesos que articulan la poltica pblica, los sistemas
de informacin toman completa relevancia para lograr estos
objetivos.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 129

Revista de
Administracin
Pblica
Online-Learning como soporte de capacitacin y calidad para una
Administracin Pblica Moderna

Gabriel Campuzano Paniagua*

Introduccin

Nuestro mundo cambia y se transforma. A veces para empeorar e


incrementar los problemas como con el deterioro y la gran contaminacin
ambiental en que vivimos, la escasez mundial de agua potable, el
incremento del crimen organizado, ausencia de paz mundial, conflictos
raciales y ataques criminales masivos desconcertantes, falta de desarrollo,
marginacin y exclusin sociales, lo que casi siempre altera y complica la
naturaleza de los problemas y de sus impactos en las naciones del orbe. Sin
embargo, y por fortuna, otras veces los cambios ofrecen oportunidades de
mejora y de una convivencia social pacfica, tolerante y respetuosa. Como
sucede, por ejemplo, con los descubrimientos cientficos e innovaciones
tecnolgicas, las ventajas que proveen las TIC; la solidaridad mundial y
la cooperacin internacional, o con los desarrollos artsticos y culturales1.
Dentro de esta dinmica la globalizacin sigue impactando, positiva y
negativamente a la sociedad contempornea. Pero, dado lo impetuoso,
agresivo y contradictorio que ha resultado el proceso en su dispersin
por el planeta, la mayora de las ocasiones slo se pone nfasis en los
malestares globales que provoca.

Aunque de hecho la globalizacin es un trmino ideal para adoptar un


enfoque autnticamente multidisciplinario, porque abarca la totalidad de
los fenmenos sociales actuales, ya que pueden estudiarse, desde una
perspectiva sociolgica, antropolgica o cultural, o desde sus implicaciones
econmicas, polticas, ecolgicas, etc.
* Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, con estudios de Maestra de
Administracin Pblica, por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM y
Candidato a Doctor en Ciencias Sociales en esa misma facultad. Profesor de tiempo
completo en la FCPyS de la UNAM. Actualmente es Consejero Asesor de la Coordinacin
de Universidad Abierta y Educacin a Distancia (CUAED) de la UNAM.
1
En este sentido las designaciones de Patrimonio Mundial de la Humanidad, material o
inmaterial. Por ejemplo, en 2010 la comida mexicana fue designada patrimonio inmaterial
de la humanidad. http://www.jornada.unam.mx/2010/11/17/politica/002n1pol

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130 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Entre el amplio abanico de asuntos que se entrelazan y expanden con


la globalizacin, se encuentran los desarrollos tecnolgicos, la actividad
de las organizaciones criminales, la modernizacin y las estrategias
de desarrollo, los problemas del cuidado del ambiente natural o fsico,
la educacin, la salud y muchos otros aspectos; incluso, sus resultados
e impactos los podemos clasificar como bienes o males pblicos
mundiales (CEPAL, 2002). Por lo tanto, casi la totalidad de la actividad del
mundo contemporneo est enmarcada por el conjunto de procesos que
llevan a la globalidad2 a imponer la visin, el alcance y el peso de los pro-
cesos de carcter mundial o global econmicos, financieros, sociales,
culturales, polticos sobre los procesos internos, ya sean de carcter
nacional o local, de los distintos pases del orbe, generando lo que Stiglitz
ha llamado los nuevos malestares de la globalizacin3.

1. Los riesgos globales del mundo contemporneo

Una caracterstica fundamental y actual de este fenmeno, es que casi


todos los pases del globo, gracias a las TIC, se ven vinculados en una
gran red o redes de relaciones (de diversos tipos) que se arman, desarman
y reconstruyen con una extraordinaria velocidad. Gracias a estas redes
vinculantes, algunos de los problemas considerados hace unos aos,
errneamente, slo como locales o propios como por ejemplo, las
migraciones internacionales forzadas, escasez y contaminacin de agua
potable, erosin de suelos, especies en peligro de extincin, destruccin
de bosques, discriminacin, trata de personas, maltrato infantil, pobreza
extrema pueden ahora ser pensados como problemas globales, es decir,
comunes, generalizados o mundiales y que para su solucin, o cuando
menos su administracin, se requieren acciones globales, es decir, donde
ahora todos aportan recursos, todos cuidan y todos hacen su parte.

En este sentido, por ejemplo, el Foro Econmico Mundial (WEF por


sus siglas en ingls) ha venido publicando desde 2006 el Global Risks
(Riesgos globales) (https://www.globalrisksreport2016) que bajo las
siguientes categoras: ambientales, sociales, geopolticas, econmicas
y tecnolgicas, agrupa los diferentes riesgos a los que se enfrentan los
habitantes del planeta, las empresas, corporaciones, organizaciones de
la sociedad civil y los gobiernos. Los principales riesgos que el reporte ha
venido trabajando en sus once aos de vida, se refieren a los siguientes
temas:

1) Migraciones involuntarias de gran escala;


2) Desempleo y subempleo;
2
Pensada como la idea generalizada de que ahora s todos estamos viviendo en un
mismo mundo, en una misma sociedad mundial, con sus virtudes y problemas, y que
ahora s nos afectan o pueden beneficiar a todos.
3
Peridico Reforma, seccin Negocios, pgina 4, martes 9 de agosto del 2016.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 131

3) Inestabilidad social profunda;


4) Crisis fiscales y fallas en la gobernacin nacional;
5) Ciberataques y fraude o robo de datos;
6) Eventos climticos extremos;
7) Crisis y falta de agua potable;
8) Fallas de medidas para contrarrestar el cambio climtico, y
9) Escasez de energticos e inestabilidad de precios (electricidad,
petrleo, gas) son, entre otros, algunos de los tpicos apremiantes
que el Reporte WEF apunta y que las sociedades y sus gobiernos
deben enfrentar con eficacia.

Todos los riesgos mencionados generan una amplia gama de


interrelaciones, lo que incrementa sus potenciales efectos nocivos, y la
necesidad de contar con Gobiernos de una gran visin estratgica de futuro
y con personal altamente capacitado y profesionalizado para enfrentar
dichos riesgos. Esta amplia gama de riesgos, impactan la vulnerabilidad de
la vida y la viabilidad del planeta, mxime si las administraciones pblicas
son obsoletas o estn en la ruta de caer en esa condicin incapacitante
que puede conducir al caos.

Por ejemplo, algunos acontecimientos trgicos en nuestro pas4 nos


sealan la urgencia y las dificultades para lograr el respeto amplio de los
derechos humanos, la batalla contra la contaminacin ambiental, la lucha
contra la pobreza extrema, los problemas de salud pblica, la prevencin
frente a las contingencias naturales, etc. y deben hacernos reflexionar
sobre lo fundamental que resulta superar la obsolescencia gubernamental
y contar con una administracin moderna, eficiente, profesionalizada,
en constante capacitacin y actualizacin y que, adems, rinda cuentas
a la sociedad sobre el uso adecuado de los recursos pblicos y de los
resultados obtenidos. En suma, se necesita una administracin pblica
que pueda dar cauce de manera gil a la solucin de los problemas y las
demandas ciudadanas, con alta calidad y utilizando de manera responsable
y transparente los recursos pblicos, por cierto, escasos. Sin embargo,
las transformaciones de la sociedad contempornea, empujadas por el
amplio y sorprendente incremento de la informacin, el conocimiento, la
innovacin tecnolgica, la interactividad y disrupcin provocada por las

4
Pensemos, por ejemplo, en la desaparicin de los 43 normalistas de Ayotzinapa, los
periodistas desaparecidos o hallados muertos, los feminicidios no resueltos en Ciudad
Jurez, Chihuahua, o en el Estado de Mxico, la creacin de autodefensas, las fugas
del narcotraficante el Chapo Guzmn, las contingencias ambientales gravsimas que
afectan a la Ciudad de Mxico, as como las sequas al norte del pas y las inundaciones al
sur, etc. Son situaciones que demuestran con una gran crudeza y realismo la incapacidad
gubernamental para la atencin efectiva y expedita de estos asuntos.

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TICs, la nueva economa5 y la gran competencia en los mercados globales


y nacionales, as como la aparicin de nuevas necesidades sociales,
dificultan las tareas de la Administracin Pblica.

2. Las organizaciones que aprenden

Es en este entorno, subordinado a continuas metamorfosis, las orga-


nizaciones que quieren seguir siendo la mejor opcin para los ciudadanos,
clientes, beneficiarios, usuarios o consumidores, y para la sociedad en
su conjunto; deben transformarse en organizaciones horizontales,
flexibles y con una capacidad mayor de aprendizaje, (incrementndola y
mantenindola).

Esta vorgine de transformaciones ha resultado muy acelerada. Podemos


afirmar que la aparicin de la triada sociedad de la informacin, sociedad
del conocimiento y sociedad del aprendizaje (SICA) se ha suscitado muy
rpido, fue un paso muy acelerado, en virtud de que como sociedad-mundo
(Wallerstein) estbamos acostumbrados a procesos ms acompasados6.

La sociedad de la informacin y del conocimiento con las TICs como


ariete, ha impulsado una aceleracin en los cambios que acosan a todas
las organizaciones. Para adecuarse a la misma, en muchas regiones del
planeta, se han tenido que materializar adecuaciones pertinentes para que
las organizaciones mantengan su vigencia y su permanencia en el mundo
de los negocios, la educacin, la poltica u otros segmentos de la actividad
humana, lo cual resulta vital en el entorno contemporneo matizado por la
intensa competencia a nivel nacional e internacional.
5
Segn Castells (2000), la nueva economa o economa del conocimiento se desarrolla
de forma desigual y de forma contradictoria, pero se desarrolla en todas las reas del
mundo. Veamos sus caractersticas principales: a) Economa del conocimiento y la
informacin. Es decir, tiene como base de produccin, creatividad, innovacin, calidad
y competitividad a la informacin y al conocimiento; b) Economa global, esto es, una
economa constituida y armonizada globalmente y que funciona en tiempo real gracias
a las TICS. Significa la reorganizacin del espacio econmico mundial, que comprende
el movimiento transnacional de bienes, servicios, capitales, tecnologas, personas,
pero fundamentalmente capacidad de produccin o de montaje internacional, ms que
exportar, la industria automotriz es un buen ejemplo, con sus plantas de armado y montaje
de vehculos diseminadas en todo el mundo; c) Una economa que funciona en redes. No
es una economa que es de Internet, se anuncia en Internet, distribuye por Internet, vende
por Internet, hace algunas operaciones por Internet. Pero no es la economa que est en
Internet. Se organiza y funciona estratgicamente en redes de productores pero tambin
en redes de consumidores.
6
Tomemos en consideracin, por ejemplo, que entre la revolucin de la agricultura
y la revolucin industrial transcurrieron alrededor de siete mil aos. En cambio, de la
revolucin industrial, con sus organizaciones y sistemas de fbrica, a la revolucin digital
o de la informacin, pasaron slo 200 aos (1780-1975-80) y pasamos a un tipo nuevo
de sociedad, las sociedades post-capitalistas, post-industriales, sociedades de la
informacin, y sociedades del conocimiento. Y estamos, ahora en el umbral de la era
de la educacin, la creatividad y la innovacin. Los cambios y transformaciones no dejan
de acontecer. Puede verse el apartado Escenarios actuales y futuros de la educacin, en
el texto de Jos Joaqun Brunner (2003) Educacin e internet, la prxima revolucin?,
pp. 143-156.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 133

Estas caractersticas del momento actual (TICs) y de la nueva economa


(informacin y conocimiento) determinan una rpida evolucin de los
saberes y una gran intensidad de innovacin. Frente a esta economa y
sociedad rpidamente cambiantes, los gobiernos, escuelas, universidades,
empresas y varias organizaciones, comunidades y personas deben
equiparse de nuevas competencias y de nuevas cualidades para
sobrevivir y prosperar en las sociedades actuales, que se encuentran
en permanente estado de turbulencia, ya sea tecnolgica, econmica,
poltica, cientfica, incluso, socialmente hablando. De este modo, se van
generando consecuencias para el sistema educativo y de formacin
profesional, y para los mercados del trabajo, as como tambin para la
forma de organizacin de las empresas y de los mercados. Puesto que
bajo la globalizacin y la sociedad del conocimiento se fuerzan cambios
en las personas y en las organizaciones, porque ya no se aprende para
la vida sino que debe aprenderse durante toda la vida, o la educacin
permanente (life long learning). Por supuesto, si esto es vlido para
las personas, tambin lo es para una amplia gama de organizaciones,
incluidos los gobiernos y las administraciones pblicas, los cuales tambin
debern incorporarse rpidamente a estos procesos, para mantenerse
vigentes y no caer en la obsolescencia y la ineficacia, para lo cual se
necesitan grandes esfuerzos en la actualizacin permanente del personal
al servicio del Estado y as propiciar un mayor conocimiento al seno de las
administraciones pblicas, orientndose a organizaciones que aprenden y
sean generadoras de conocimiento7.

Como podemos deducir del prrafo anterior, para las organizaciones


pblicas es un reto ineludible, en razn de sus funciones estratgicas y
7
Alice Lamm (2002, citando a Polanyi, 1962), seala que gran parte del conocimiento
humano es tcito. Esto es especialmente cierto en las competencias operativas y el
saber prctico adquirido por la experiencia. El conocimiento de este tipo se orienta a la
accin y es personal, lo que puede hacer muy difcil su formalizacin y comunicacin. A
diferencia del conocimiento explcito que puede ser formulado, resumido y transmitido
en el tiempo y en el espacio independientemente del conocimiento de las disciplinas, la
transmisin del conocimiento tcito requiere una interaccin estrecha entre los individuos
a travs de la cual stos llegan a un entendimiento comn y a una confianza entre ellos.
Los principales mtodos para la adquisicin y acumulacin de estas dos formas de
conocimiento son tambin diferentes. El conocimiento explcito se puede generar por
medio de la deduccin lgica y se adquiere por medio del estudio formal. Por el contrario,
el conocimiento tcito solamente se puede adquirir a travs de la experiencia prctica en
un contexto relevante, es decir, aprender haciendo. Aunque conceptualmente es posible
distinguir entre conocimiento explcito y conocimiento tcito, en la prctica no estn
separados ni aislados. Nonaka y Takeuchi (1995) mantienen que el conocimiento nuevo
se genera por medio de la interaccin dinmica y la combinacin de estos dos tipos.
Pero no todas las empresas tienen la misma capacidad de fomentar esta interaccin ni
tampoco dan la misma importancia relativa a estos dos tipos de conocimiento. Y lo que
es ms importante, la creacin del conocimiento nuevo requerir el uso y la creacin
del conocimiento tcito. Polanyi (1962) considera que el origen de todo conocimiento
humano est en la intuicin. As pues, el aprendizaje y la capacidad de innovacin de
una organizacin depende absolutamente de su capacidad de movilizar el conocimiento
tcito y de fomentar su interaccin con el conocimiento explcito. En mi opinin, la mejor
forma de lograr esta interaccin, es a travs del e-learning que permite esa conjugacin
al conjuntar la actualizacin de los dos tipos de conocimiento en el centro laboral.

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134 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

compromiso social, evitar la obsolescencia y mantenerse a la vanguardia.


Es decir, estamos ante un imperativo de primera magnitud, insuperable sin
voluntad y acciones concretas.

Bajo esta perspectiva, la educacin a distancia (EAD), el aprendizaje


mvil o en todo lugar (mobile learning), y e-learning (aprendizaje por
medios electrnicos) aparecen en escena como opciones interesantes
para la formacin, actualizacin y capacitacin profesionales del personal
de la administracin pblica. Aun cuando la realidad e instrumentacin
del e-learning es compleja, gracias a las TICs, especialmente Internet,
se han abierto en el presente siglo nuevas perspectivas para ampliar los
horizontes de la educacin y actualizacin profesionales con mltiples
oportunidades y ventajas8.

3. Un poco de historia reciente

The New York Times public el 2 de noviembre de 2012, un artculo de


Laura Pappano en el que se declaraba que ese ao haba sido el ao de
los MOOC9 (acrnimo en ingls de Massive Online Open Courses, cursos
en lnea masivos y abiertos). Precisamente por su presencia masiva y la
gran difusin de que fueron objeto, durante este periodo, se contempla
un impresionante boom (de oferta educativa de nuevas universidades
virtuales exclusivamente con programas a distancia, en lnea y mvil.

Los MOOC son cursos a distancia, mayormente gratuitos y accesibles por


internet, a los que se puede inscribir cualquier persona y prcticamente
8
Son varios los autores y estudios que revisan la complejidad de esta modalidad de la
educacin profesional actual. El anlisis de varios modelos de E-learning en la prctica
actual, da como resultado una variedad interesante de propuestas y formas organizativas
de las diversas dimensiones o componentes que conforman los modelos del E-learning.
Por ejemplo, J. Salinas (2004) ha propuesto un modelo basado en tres dimensiones;
Alberto Sangr (2008) se ocupa de analizar cinco dimensiones; Lorenzo Garca Aretio
(2014) tambin se basa en tres dimensiones en constante interaccin; y B.H. Khan (2001,
2015) propone su modelo con ocho dimensiones. El comn denominador de todos estos
modelos son las tres dimensiones bsicas: pedaggica, tecnolgica y organizativa.
Por mi parte, para el caso de la sociedad mexicana y de las administraciones pblicas del
pas, considero deben agregarse otras dimensiones, tales como: de pertinencia, tica y
de calidad, cultural y de reconocimiento social y de gestin estratgica.
9
Mucha gente piensa que los MOOC son la innovacin tecnolgica en educacin ms
importante de los ltimos 200 aos. E incluso Clayton Christensen, el famoso profesor de
la Harvard Business School que acu el trmino tecnologa disruptiva, piensa que los
MOOC se pueden considerar disruptivos. Realmente los MOOC son una revolucin o
son una simple moda? Aunque los MOOC ya existan desde unos pocos aos antes como
una herramienta de aprendizaje colaborativo, su uso se limitaba a usuarios con un perfil
muy concreto; sin embargo, el ao 2012 ha sido el ao en el que los MOOC han pasado
a ser conocidos y usados por el gran pblico. Vase el estupendo artculo de Pedro
Pernas Peco y Sergio Lujn Mora (2014) Historia, definicin, tipologa y valoracin
de los Massive Open Online Courses (MOOC), en la revista virtual del Centro de
Comunicacin y Pedagoga. Disponible en http://www.centrocp.com/los-mooc-origenes-
historia-y-tipos/. Consultada en abril del 2015.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 135

no tienen lmite de participantes. En espaol tambin se han usado otros


trminos, tales como CAEM (Curso Abierto en lnea Masivo), COMA
(Curso Online Masivo y Abierto) o CALGE (Curso Abierto en Lnea a Gran
Escala); sin embargo, el que mayormente predomina es el trmino original.

El desarrollo de los MOOC est ntimamente ligado a dos fenmenos muy


importantes de los ltimos aos: el primero se refiere a la iniciativa de
los REA10 Recursos Educativos Abiertos (en ingls Open Educational
Resources); y el segundo, al Aprendizaje Social Abierto (Open Social
Learning).

Los cursos MOOC no se diferencian mucho de los cursos tradicionales


en lnea que existen desde hace aos, ya que tambin tienen un temario,
materiales especficos, multimedia, lecturas, actividades para evaluar y
foros de discusin. Sin embargo, un anlisis ms concreto, revela que
el comportamiento de los alumnos de un curso MOOC es distinto al
comportamiento que presentan en un curso en lnea tradicional; el carcter
de masivo implica que en un curso puedan coexistir decenas de miles
de alumnos al mismo tiempo, creando un ambiente que puede permitir
que surjan ciertas dinmicas y que se puedan realizar ciertas actividades
educativas que no se pueden dar cuando el nmero de alumnos es
reducido.

En estos tiempos somos testigos tambin de una conjuncin o


convergencia de modalidades educativas y de la ampliacin de ofertas
educativas universitarias, en las que se brindan diversas combinaciones
muy interesantes de estudios a distancia y de clases en aula, de sistemas
mviles (mobile learning11), sistemas abiertos, tutoras presenciales y
personalizadas.

Esta convergencia, se produce en momentos en que la sociedad y las


economas globales y nacionales reclaman, cada vez con mayor fuerza,
la actualizacin y capacitacin permanentes del capital humano, tanto
desde la perspectiva personal como desde las necesidades estratgicas
del desarrollo, innovacin y competitividad de las organizaciones de
10
UNESCO (2015) Directrices para los Recursos Educativos Abiertos (REA) en la Educacin
Superior. Pars: Ediciones UNESCO.
11
Durante 2012 y 2013, la UNESCO public una serie de documentos de trabajo sobre
el aprendizaje mvil, cuyo propsito es lograr una mayor comprensin de cmo las
tecnologas mviles pueden ser utilizadas para mejorar el acceso, la equidad y la calidad
de la educacin en todo el mundo. La Serie est dividida en dos subgrupos: en seis de
los documentos se analizan las iniciativas de aprendizaje mvil y sus repercusiones en
las polticas pblicas, y en otros seis estudios se examina cmo las tecnologas mviles
pueden servir de apoyo a los docentes para perfeccionar sus prcticas. Dos estudios
temticos adicionales completan la Serie. Uno de ellos destaca las caractersticas
comunes de las iniciativas de aprendizaje mvil que han tenido xito, y seala cules
son las polticas que las sustentan. El otro aborda las repercusiones que podrn tener las
tecnologas mviles en el futuro.

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136 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

distinta naturaleza y alcance. Por ejemplo, las relaciones que se dan


entre corporaciones de investigacin biomdica y robtica, laboratorios
farmacuticos, la investigacin cientfica universitaria, diferentes entidades
gubernamentales y organizaciones empresariales transnacionales, entre
muchas variantes, arrojan retos singulares a los profesionales de estas
ramas, que no cuentan con la preparacin suficiente o la actualizacin
necesarias para coordinar este complejo entramado de relaciones e
intereses mltiples, provocando resultados que podran ser negativos.

En una vasta red de necesidades de actualizacin permanente, tambin


se presentan una serie de opciones y oportunidades para el uso del
E-Learning, que con sus caractersticas de flexibilidad, alcance, diversidad,
oportunidad, acceso ilimitado, entre otras, aparece como un instrumento
idneo y gil para satisfacer la gran demanda al respecto.

Este pujante marco de referencia permite, entonces, abonar y cultivar el


surgimiento de novsimas propuestas de educacin abierta y a distancia,
en lnea o mvil, ofertadas desde distintos puestos de mando,
universidades, consultoras o centros de asesora cuyas sedes pueden
estar, o no, en pases muy distantes al de los educandos.

4. Un ejemplo lejano (en el tiempo) pero cercano (en aplicacin y


propsitos)

El ms remoto antecedente de las modalidades que comentamos lneas


arriba, lo constituye la educacin por correspondencia12. En efecto,
el primer antecedente conocido que se publica es el del peridico La
Gaceta de Boston y data del 20 de marzo de 1728, donde el profesor de
taquigrafa, y pionero de la educacin a distancia por correspondencia,
Caleb Phillips13, anuncia su curso de taquigrafa a distancia, invitando a
las personas de todo el pas deseosas de aprender sobre la materia, a
inscribirse para recibir sus lecciones semanalmente y garantizando que
seran instruidos y enseados perfectamente, como si vivieran en Boston.
Sin embargo, otros autores prefieren marcar el inicio de la educacin a
distancia a partir del siglo xix con las escuelas y colegios comerciales por
correspondencia.14
12
En realidad, la Educacin abierta, a distancia y en lnea tiene races histricas muy
amplias, de ms de trescientos aos. Slo se refieren algunos hitos significativos para no
desbordar el objetivo del presente artculo.
13
Hlmberg, Borje, (1995) The evolution of the caracter and practice of distance education,
Open Learning, Vol. 10, # 2, pp. 47-53: There is even an indication that distance education
may have been provide as early as 1728. In the Boston Gazette of 20 March, 1728, Caleb
Phillipps, teacher of the New Method of Short Hand advertises that any persons in the
Country desirous to learn this Art, may by having the several lessons sent weekly to them,
be as perfectly instructed as those that live in Boston (BATTENBERG, RW. The Boston
Gazette, Marc 20, 1728. Epistolodidaktika 1971: 1, pp. 44-45). Tambin puede verse
del mismo autor Theory and practice of distance education, Routledge, London, 2001,
especialmente, Cap. 1, pp. 1-17.
14
Bates, op. cit., p. 23.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 137

Unos aos despus, aparecen las famosas lecciones de matemticas,


filosofa y fsica, que bajo el ttulo de Cartas a una princesa alemana se
publican en 1768-1772, y consisten en una recopilacin de las lecciones,
que el gran matemtico Euler prepar para instruir por correspondencia a
la nobleza de la Prusia de Federico II15.

Aos ms tarde, en el siglo xix, Sir Isaac Pitman inicia en Inglaterra,


en 1840, la enseanza por correspondencia, al anunciar sus cursos de
taquigrafa, mecanografa y bblicos. El recin establecido servicio postal
ingls (penny post) propicia el entusiasmo por la educacin va postal,
ya que era un servicio eficiente y barato. Para corregir las lecciones y
ejercicios de los diferentes cursos que ofertaba, Pitman organiza y
formaliza en 1843, la Phonographic Correspondence Society, que
tambin tena como propsito promocionar e impulsar los estudios por
correspondencia de dichas materias16. Esta sociedad fue la precursora de
lo que despus seran los Correspondence Colleges de Sir Isaac Pitman.
Como bien apunta Garca Aretio (2002:57) con esta enseanza de la
taquigrafa combinada con el estudio de las Sagradas Escrituras, haba
nacido la comunicacin didctica no presencial y bidireccional a travs del
correo.

Por su parte, la Universidad de Londres (creada en 1836), inici en 1850 su


oferta de cursos a distancia va postal para los residentes de sus colonias
lejanas, como la India y Australia. Derivado de esta primera iniciativa,
inaugura en 1858 su Programa de Estudios Externos (Kaye, 1981; citado
por Garca Aretio, 1999:23). Hay que sealar que esta organizacin
universitaria inglesa, tena como misin exclusiva llevar a cabo exmenes
para certificar los conocimientos y, de ser el caso, otorgar grados, pero
no imparta docencia. La enseanza era impartida por otras instituciones
autorizadas por la Universidad de Londres, que contaban con autonoma
para ensear, pero no para evaluar a los estudiantes (Rumble y Keegan,
1982; citado por Garca Aretio, 1999:23).
15
Puede verse: Garca Aretio (2002:56). Igualmente puede verse la siguiente pgina
web: http://www.swissinfo.ch/spa/cultura/Basilea_festeja_a_su_gran_matematico.
html?cid=5837372
16
A hundred years later we find more conclusive evidence of distance education in our
sense. An advertisement in English in Lunds Weckoblad, No. 30, 1833, a weekly
published in the old Swedish university city of Lund, offers Ladies and Gentlemen an
opportunity to study Composition through the medium of the Post (Baath 1980. p. 13
and Baath 1985, p. 62). Another early attempt to organise distance education was made
in England by Isaac Pitman who reduced the main principles of his shorthand system
to fit into postcards. He sent these to students, who were invited to transcribe into
shorthand short passages of the Bible and send the transcription to him for correction.
This teaching of shorthand combined with a study of the Scriptures began in the year
1840 when in the United Kingdom the uniform penny postage was introduced. In 1843
the Phonographic Correspondence Society was formed to take over these corrections of
shorthand exercises. It was the beginning of what was later to become Sir Isaac Pitman
Correspondence Colleges (Dinsdale 1953, p. 573; Light 1956; The Times of 24 December,
1952). Citado por Hlmberg, Borge (1995).

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138 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

A partir de 1858, este sistema fue mucho ms abierto dado que posibilitaba
a cualquier persona, que superase una prueba de entrada y pagara las
respectivas cuotas para la presentacin de los exmenes correspondientes
y la obtencin de ttulos. Esta circunstancia estimul el nacimiento de
varias instituciones y colleges, por ejemplo, la creacin del Foulks Lynch
Correspondence Tuition Service17, especializado en contabilidad (1884) (;)
y el College Universitario por Correspondencia, Cambridge18 (1887), con
la misin de preparar estudiantes para la obtencin de los grados externos
de la Universidad de Londres, (en 1965 este college fue asumido por el
National Extension College19).

En 1875 la Real Comisin del Servicio Civil ingls estableci nuevos


concursos de oposicin para ingresar al servicio civil, al servicio postal,
o al servicio de aduanas. George Skerry, funcionario del servicio civil,
percibi muy bien que los aspirantes a las plazas de las distintas reas
de la funcin pblica, no contaban con la suficiente preparacin para
acreditar los concursos de oposicin. Bajo esta percepcin, concibi la
idea de establecer un pequeo centro de capacitacin para preparar a los
candidatos que el servicio civil ingls necesitaba. As fue como en 1878
creo el Skerrys College, en Edinburgh20, dedicado exclusivamente a
preparar al personal que la administracin pblica inglesa demandaba en
ese tiempo.

Adicionalmente tambin se dedicaron a preparar estudiantes que


deseaban presentar los exmenes para ingresar a las universidades, al
estilo de los colleges que trabajaban en coordinacin con la Universidad
de Londres, trabajando fundamentalmente por medio de la educacin a
distancia por correspondencia.

El Skerrys College, fue un centro de entrenamiento y de preparacin muy


exitoso, que cumpli adecuadamente el propsito para el cual fue creado.
Sin embargo, a partir de 1960 empez a declinar en su actividad, debido a
la ampliacin del sistema educativo pblico y a la disminucin del inters
de la poblacin por ingresar a trabajar en la administracin pblica. El
cierre del Skerrys College se llev a cabo en 1970, casi un siglo despus
de su creacin. En la actualidad, los servidores pblicos del pas y de
nuestro continente, cuentan con Programas y servicios similares para su
evaluacin y promocin21.
17
Madison, David A brief history of distance education, http://www.1888articles.com/a-
brief-history-of-distance-education-0774r9vw8u.html, consultado y guardado el 21 de
mayo del 2008.
18
Holmberg (1995:2, versin digital).
19
Holmberg (1995) citando a H. Perraton (1978:1); Garca Aretio (2002:58); Barber, et al.
(2006:33).
20
Holmberg (1995:2, versin electrnica).
21
Tambin puede verse el documento del CLAD, denominado: Situacin actual de
la capacitacin interactiva a distancia de funcionarios pblicos: oportunidades,
potencialidades y limitaciones para la realidad iberoamericana, de Nstor Arboleda Toro
http://www.clad.org/documentos/otros-documentos/

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 139

5. Repercusiones de la Educacin Abierta, a Distancia y en Lnea

Desde su aparicin la Educacin Abierta, a Distancia y en Lnea (EADL) ha


tenido una repercusin muy importante en el mbito del aprendizaje. Son
diversos los campos del quehacer educativo en los que las modalidades
de enseanza-aprendizaje, agrupadas bajo esta denominacin, han tenido
grandes aportaciones e impactos sustanciales, su influencia positiva
y benfica continuar en expansin e incremento. Para no saturar este
trabajo, con el amplio espectro de aportes, veremos brevemente los dos
primeros que considero ms relevantes:

a) Formacin, actualizacin y superacin permanente del personal


acadmico;
b) Formacin profesional, actualizacin y educacin continua;
c) La educacin no formal;
d) Tendencias de innovacin para los sistemas educativos, y
e) La educacin superior y en la educacin en general.

a) Formacin, actualizacin y superacin permanente del personal


acadmico

No hay duda que la EAD, en conjuncin con las TICs, se ha convertido


en una poderosa y provechosa opcin para impulsar procesos ampliados
de actualizacin y formacin permanente de los profesionales de casi
cualquier disciplina o campo laboral. Segn Hilary Perraton (2000), tratando
el tema de la actualizacin y preparacin de la planta magisterial, seala
que en muchos de los pases llamados en desarrollo se comprueba que
la formacin a distancia puede beneficiar a amplios grupos de profesores
y esto, a su vez, puede tener repercusiones decisivas en el desarrollo
de los sistemas educativos nacionales. Por consiguiente, la utilizacin del
aprendizaje abierto y a distancia (o en lnea), con fines de preparacin y
actualizacin del profesorado, puede ser una estrategia importante cuando
hace falta ampliar, superar y modernizar el sistema educativo pblico y,
por consiguiente, mejorar la calidad del mismo.

Sin embargo, pudiera existir un cabo suelto, que se refiere a la inversin


y a las tareas que se llevan a cabo para el equipamiento e infraestructura
tecnolgicas, pero olvidando o dejando de lado la necesidad de ampliar los
conocimientos y las competencias de los profesores en el uso intensivo y
adecuado de las TICs con fines educativos. En dicho caso, las autoridades
educativas estn obligadas a mejorar sus sistemas de planeacin, para
evitar esos cabos sueltos y potenciar al mximo el uso apropiado de las
tecnologas.

En otros casos, cuando hay necesidades de formacin inicial (en algunas


regiones apartadas y donde se carece de programas educativos formales,

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140 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

docentes y edificios adecuados), o en los casos de actualizacin de


profesionales con cierta antigedad (casos de nuevas metodologas,
modificaciones a programas gubernamentales, incorporacin de nuevos
procesos, cambios legislativos y nuevas formas de ejecucin, etc.),
adems de recurrir a instituciones y programas dedicados a la formacin
profesional, el personal de las administraciones pblicas puede ser
partcipe de programas de actualizacin o capacitacin a distancia y en
lnea, que ofrecen las universidades nacionales o del extranjero a fin de
mejorar sus habilidades, competencias y calidad profesionales.

b) Formacin profesional, actualizacin y educacin continua

Uno de los aspectos ms relevantes en el mundo contemporneo y de la


dinmica econmica y productiva de los ltimos aos (dinmica que im-
pone la nueva economa), es que se ha generado una alta demanda de
profesionales y tcnicos, permanentemente capacitados y actualizados,
a la par que van surgiendo y desarrollndose nuevas profesiones, en
un sentido transdisciplinario o multidisciplinario, lo que presiona a las
personas a la actualizacin permanente. As pasamos del estudiar para
la vida al estudiar toda la vida, o a la educacin permanente22, como ya
sealamos anteriormente.

Los Sistemas de EAD han tenido un papel importante no slo


contribuyendo a la actualizacin y capacitacin laboral que puede influir
positivamente en el desarrollo de la productividad y la competitividad
en los mercados nacionales, sino tambin ayudando a las personas a
mejorar sus perspectivas de vida y de empleo en un entorno donde las
condiciones cambian a un ritmo vertiginoso. En este aspecto, el papel del
aprendizaje abierto, a distancia y en lnea, en el campo de la educacin
tcnica y profesional es de vital importancia, y puede orientarse a dos ejes
principales:

1. Responder de manera efectiva a la creciente demanda de formacin


profesional, actualizacin y superacin por parte de adultos,
laboralmente activos, con dificultades para acceder a la capacitacin
en instituciones tradicionales, ya sea por falta de flexibilidad horaria
o por problemas de ubicacin y de desplazamiento, y
2. Contribuir a la insercin social de aquellos que se encuentran en
una posicin desventajosa, como los desocupados, discapacitados,
mujeres y minoras tnicas (UNESCO, 2002).
22
La importancia de esta poltica educativa queda clara en la siguiente cita: En el caso de
la UNESCO no es posible entender su accin en educacin sin tener en cuenta los dos
postulados que van a condicionar toda su labor educativa, es decir, la democratizacin de
la educacin y la educacin permanente. En relacin con la Unin Europea se sostiene
que una educacin a lo largo de toda la vida es la base fundamental para la ciudadana
activa y la empleabilidad en la Europa del siglo xxi. Sabn Vera, Carmen (2009)
Educacin permanente y aprendizaje permanente: Dos modelos terico-aplicativos
diferentes, Revista Iberoamericana de Educacin, N 52 (2010), pp. 203-230.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 141

El aprendizaje abierto y a distancia en el campo de la educacin profesional


y tcnica abarca un panorama variado y diverso. Varias universidades y
otras organizaciones y empresas privadas participan en estas actividades,
constituyendo un aporte fundamental al desarrollo de los recursos
humanos, por ejemplo, en el campo de las Ciencias de la Salud. Sealo
el caso del libro de Sherri Melrose, Caroline Park, and Beth Perry (2013)
Teaching Health Professionals Online: Frameworks and Strategies23, que
demuestra cmo pueden aplicarse las tecnologas y las modalidades
educativas que venimos tratando en cualquier campo de actividad.
Es indudable que una mejor formacin, capacitacin y actualizacin
constante, tcnica y profesional, sern un factor importante para contribuir
a que aumente la productividad del mercado laboral nacional y la calidad
de su produccin, y de los servicios que se ofrezcan, convirtindose en
sectores ms competentes24. Por supuesto que esta formacin profesional,
tambin ayuda a los individuos a que mejoren sus perspectivas laborales y
personales, ante circunstancias socioeconmicas en acelerada y continua
evolucin, pero contradictoriamente tambin en las etapas de crisis.

En trminos generales, la aportacin de la EADL, en estos mbitos de


accin, se refiere a:

Responder con eficacia a la demanda, cada vez mayor, de los


trabajadores adultos o de cualquier otra persona a quien resulta
difcil asistir a actividades de formacin tradicionales, debido a la
falta de flexibilidad del horario laboral o de las escuelas y a la lejana
ubicacin de las sedes educativas;
Brindar la oportunidad de adquirir competencias, o reforzar las
existentes, a quienes se ven menos favorecidos por los sistemas
educativos existentes: los desempleados, los discapacitados,
las mujeres y las minoras tnicas y, en general a quienes no
pueden asistir a centros de capacitacin o escuelas tradicionales.
En este ltimo caso, por ejemplo, nos encontramos el programa
23
Puede verse, por ejemplo, el texto de Sherri Melrose, Caroline Park, and Beth Perry
(2013) Teaching Health Professionals Online: Frameworks and Strategies, Canad: AU
press, Athabasca University, pp. 173. Disponible en: https://tecnologial2.files.wordpress.
com/2016/04/teaching_health_professionals _online_libro-completo.pdf ...En la
introduccin del texto se apunta que va dirigido a profesores de las ciencias y disciplinas
de la salud, cuyo objetivo es inspirar a los estudiantes a sobresalir profesionalmente, ya
sean en el campo de la enfermera, trabajo social, nutricin, fisioterapia, o pueden ser
estudiantes que an no han entrado en el campo elegido. Si usted ensea al menos
algunos de sus cursos en lnea, y le resulta difcil que sea eficaz, personalmente atractivo,
y real a los estudiantes que ensea a travs de Internet. Si esta es su historia, este libro
es para usted. p 1. (Consultado: abril del 2014).
24
La CUAED de la UNAM ha desarrollado proyectos con diferentes instituciones,
entre las que se encuentran las Secretaras de Educacin Pblica, Gobernacin,
Hacienda y Crdito Pblico, Economa, Salud y Relaciones Exteriores, organismos
como CONAGUA, CONAPRED, CFE e instituciones educativas como la
Universidad Abierta y a Distancia de Mxico (UnADM). http://web.cuaed.unam.mx/
proyectos-educativos-para-instituciones-y-empresas/

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142 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

de educacin a distancia de la Maestra en Salud Pblica, en la


Escuela Rollins de Salud Pblica de la Universidad Emory;25
En el sector privado, cada vez con mayor frecuencia, se est
instrumentando este tipo de capacitacin y actualizacin para
sus cuadros, ya que les ofrece varias ventajas: el personal no
tiene que desplazarse a otros sitios para tomar su curso de
actualizacin o capacitacin, lo hace en su centro laboral, lo que
le permite continuar en contacto con sus colegas o compaeros
de actividades, lo que puede generar un crculo virtuoso muy
pertinente al compartir conocimientos e impulsar la calidad y
la productividad. Al mismo tiempo, el personal se mantiene en
contacto o en uso del equipamiento que ya utiliza para su trabajo,
lo cual supone ventajas en tiempo, riesgos y economas (.P); por
supuesto que puede resultar ms barato un curso adquirido para
un nmero amplio de participantes, a que cada uno asista por su
cuenta a una institucin educativa o de capacitacin de manera
individual. Finalmente, contribuye a generar un espritu de equipo y
de colaboracin, cuando el personal se integra y va cotidianamente
discutiendo y aplicando los conocimientos que se van adquiriendo
paulatinamente, al estilo, por ejemplo, de los Crculos de Calidad de
Ishikawa26;
25
El artculo en cuestin describe los esfuerzos de una escuela de salud pblica para
establecer un programa de Maestra en lnea dirigido a estudiantes a nivel nacional e
internacional. Describe los componentes elementales o crticos para el adecuado diseo
e implementacin de la educacin a distancia: currculum, administracin, instalaciones y
finanzas, servicios de tecnologa y de apoyo a los estudiantes, los recursos de aprendizaje
y evaluacin del programa, entre otros. Asimismo, hace referencia a los componentes de
una buena coordinacin para el desarrollo y xito de los programas en lnea. El artculo
tambin puede verse como una gua prctica para el desarrollo de la estructura organizativa
y todos los elementos necesarios para programas educativos en lnea. El caso puede
verse con detalle, en el interesante artculo Planning and Implementing a Public Health
Professional Distance Learning Program. Disponible en: http://www.westga.edu/~distance/
ojdla/spring81/escoffery81.htm
26
Ishikawa denomin originalmente a estos equipos de trabajo, como Crculos de Control de
Calidad, desde los aos 60 fueron introducidos en las industrias y talleres japoneses, han
sido un elemento fundamental de participacin de los trabajadores en las empresas que
han implantado sistemas de mejora continua. Aunque esta filosofa de trabajo (colectiva, en
equipo) no ha sido tan usada en las organizaciones occidentales. Se considera que pudiera
tener una repercusin muy importante con ciertos ajustes y adaptaciones a la realidad de
cada organizacin, porque esta prctica puede ofrecer mucho valor e impulso desde el piso
a la gestin de la mejora continua y de calidad. La situacin ideal de esta buena prctica se
desprende del sentido original que les dio origen grupos de trabajo dirigidos por sus propios
supervisores, que desarrolla actividades de control de calidad voluntariamente, aunque es
indispensable que la organizacin tenga el liderazgo y la metodologa de implantacin que
se oriente a tal fin. Por lo tanto, es imprescindible que se cuente previamente con una
cultura de gestin especialmente enfocada al trabajo autnomo, en equipo y disciplinado,
puesto que la confianza depositada en los trabajadores como responsables de la mejora de
los procesos que integran sus reas de trabajo es muy alta. De esta manera, los crculos de
calidad, como ocurre con otras herramientas que integran buenas prcticas relacionadas
con la mejora continua, no pueden desarrollarse sin un estilo de direccin participativo,
comunicativo, basado en un liderazgo de corte situacional y en un entorno de delegacin
total de funciones a ciertos empleados (lo que hoy en da se conoce como empowerment
en el mbito empresarial). Vase el texto de Kaoru Ishikawa (1993) Qu es el control total
de calidad? La modalidad japonesa. Colombia: Grupo editorial Norma, pp. 209. En la EAD
podramos aprovechar, en algunos casos, esta interesante metodologa de trabajo.

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Gabriel Campuzano Paniagua Online-Learning como soporte de capacitacin 143

En el mbito gubernamental tambin hay varias experiencias


que vale la pena mencionar. En el caso de Mxico, mucha de la
capacitacin y actualizacin que llevan a cabo los funcionarios
pblicos ahora, est basada en sistemas a distancia. Por ejemplo,
se ofrecen en lnea cursos tales como: Nociones bsicas de la
Administracin Pblica Federal, Induccin al Servicio Profesional
de Carrera, Curso para la certificacin de capacidades tcnicas
especficas, entre otros27;
Tambin est el caso de la amplia oferta educativa del INAP en
Lnea que con sus programas educativos, ofrece una importante
opcin de preparacin profesional y de actualizacin para los
servidores pblicos. De esta manera queda patente la utilidad y
viabilidad del e-learning en la actualizacin y preparacin de los
administradores pblicos. Las decenas de egresados de sus varios
cursos, diplomados y maestra as lo atestiguan;
En el caso de Australia existen los Centros TAPE, y en los Estados
Unidos los Community Colleges, que adems de los estudios
empresariales y de una variada formacin tcnica, tambin han
contribuido a la formacin en agricultura, en administracin pblica
y en servicios sanitarios;
Por supuesto, que la educacin continua y la formacin perma-
nentes, constituyen un amplio campo de oportunidad, que todava
los gobiernos y los sectores empresariales, a pesar de su potencial
y efectividad, no utilizan a plenitud. Es posible que amplios
sectores de la poblacin econmicamente activa reconozcan la
necesidad de actualizacin y formacin permanentes. La EADL
es el mecanismo idneo para lograr cubrir esa necesidad social,
en razn de sus sistemas descentralizados, flexibles, la estructura
de sus programas, posibilidades de mltiples ligas de interrelacin
acadmica, y facilidad para indagar en varios centros educativos
desde una sola computadora, entre otros. Por todo ello, las ventajas
de la Educacin Abierta y a Distancia son de alta rentabilidad para
los participantes, las empresas y los gobiernos, en sus ineludibles
tareas de actualizacin profesional permanente, y
Finalmente, un aspecto que es muy deseable se refiere a una
cooperacin ms intensa y dinmica entre instituciones educativas
abiertas y a distancia y, entre stas y las empresas, colegios de
profesionales, gobiernos y otras organizaciones pblicas y privadas,
a fin aprovechar recursos, capacidades tcnicas, especialidades
exclusivas o especficas para ofrecer a los distintos sectores de
la sociedad los cursos de formacin, capacitacin y actualizacin
necesarios para lograr una base educativa nacional (slida,
suficiente y actualizada) que sirva de plataforma de arranque para
el mejoramiento educativo y el mejoramiento de la competitividad
econmica nacional (UNESCO, 1997).
27
Puede consultarse, por ejemplo, la pgina especfica del SENASICA: http://www.senasica.
gob.mx/?id=776

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144 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Para finalizar, simplemente sealar dos aspectos que me parecen


relevantes:

1) Que son pocos los estudios que se han realizado en nuestro contexto
para el anlisis de las enseanzas bajo la modalidad e-learning en
la formacin profesional de servidores pblicos en activo, factor
que pudiera impulsar el desarrollo de organizaciones inteligentes
y creadoras de conocimiento, porque el e-learning contribuira a
reforzar la interaccin entre conocimiento tcito y explcito, aspecto
vital en las organizaciones que aprenden, y
2) A pesar de lo limitado de los estudios alrededor del e-learning
(dimensiones, campos de aplicacin, evaluacin de resultados,
costos e impacto social) y de una baja utilizacin intensiva en
el vasto campo publiadministrativo mexicano, esta modalidad
est apareciendo como una estrategia formativa de verdadera
importancia y de alta calidad para la capacitacin de los servidores
pblicos en los diversos mbitos de la formacin profesional para el
empleo y en el empleo, potenciando los saberes y el saber hacer de
la administracin pblica mexicana.

Bibliografa

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 147

Revista de
Administracin
Pblica
E-Salud: Definicin, accin, retos y perspectivas

Demi Maldonado Trujillo*

INTRODUCCIN

En el transcurso de esta lectura se discutir la definicin de e-Salud, sus


principales palabras clave, el estado de la brecha tecnolgica, la posicin
del Mxico actual y finalmente retos y perspectivas.

Entenderemos de manera global que la aparicin de la tecnologa en la


vida cotidiana del ser humano, ha hecho que los paradigmas se renueven
o se construyan unos nuevos, tal es el caso de e-Salud: la implementacin
de las TIC en el sector salud. Es decir, poner al servicio de la salud la
tecnologa, con el fin de volver eficientes los servicios. Para que esto pueda
ocurrir es importante involucrar a todos los sectores que toman decisiones
federales y estatales; as como incluir los sectores marginados haciendo
puentes que favorezcan el acceso a la sociedad del conocimiento.
Disminuir la brecha tecnolgica entre sociedades es un paso importante
para que el objetivo de e-Salud se cumpla.

Existen muchos obstculos que vencer, un pas en vas de desarrollo


presenta deficiencias en la implementacin de las innovaciones. Sin
embargo, no es una limitante absoluta pues Mxico ha dado varias
aportaciones a la creacin del nuevo paradigma, estas aportaciones han
sido importantes para el desarrollo de Amrica Latina.

QU ES E-SALUD

Con el desarrollo de la tecnologa, el ritmo de vida se ha acelerado


vertiginosamente haciendo eficientes los quehaceres de las personas,
tanto en lo laboral como en su vida cotidiana; el campo de la salud no es una
excepcin, pues debe adaptarse a las necesidades econmicas y sociales
de la regin. Para que esta adaptacin cumpla con las necesidades de la

* Abogado. Maestro en Educacin. Director de Calidad del ISSEMYM. Experto en TICs y


su aplicacin en el mbito de la salud.

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148 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

poblacin tiene que incluir todas las reas que involucran a la de atencin
mdica, la salud pblica, la enseanza y la administracin de servicios de
salud asegura el Dr. Frenk Mora, quien en el 2002 dirigi el Programa de
accin: e-Salud Telemedicina.

Dicho programa surge a partir de reconocer que es necesario el
fortalecimiento de los servicios institucionales que ofrecen a la poblacin,
esto implica mejorar la calidad, ampliar la cobertura, hacer confiable la
vigilancia epidemiolgica y sanitaria, garantizar la eficacia del personal de
salud y optimizar el uso de los recursos, entre otros aspectos (Frenk Mora
y Col. 2002)

Para que el deseo que tener servicios de salud cada vez ms eficientes
tanto para la comunidad como para los trabajadores, se han tomado
herramientas que las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC)
ofrecen a la sociedad en general. Ha sido necesario hacer un camino
de transicin hacia la era digital, pasar de una sociedad poco activa en
generar conocimientos a la sociedad de la informacin. El crecimiento
del internet y el uso de mviles es un ejemplo de la manifestacin de la
magnitud de la evolucin que se est presentando. Este cambio paulatino,
pero constante, logra una integracin tecnolgica que ha implicado
profundas reorganizaciones afectando todas las esferas sociales. Tal
es su implicacin que el vocabulario mismo ha tenido que ir adaptando
palabras que puedan significar la realidad virtual y con especial nfasis
se volvi necesario significar acciones basadas en el uso del internet por
ejemplo: e-Commerce, e-Finance, eLearning. En el caso especfico del
sector salud, para sealar que se est tomando como una estrategia el
uso del internet, se hace referencia a la palabra eSalud.

De tal forma que e-Salud parece usarse como una definicin general para
caracterizar no slo las aplicaciones basadas en internet, sino tambin
todo lo relativo a computadores en medicina; al menos as lo defino
Roberto J. Rodrguez, en la revista electrnica e-Salud en Latinoamrica
y el Caribe, Tendencias y Temas Emergentes, editada por la Organizacin
Panamericana de la Salud: El desarrollo de e-Salud, ha pretendido
ser desde el principio, una herramienta que mejore la productividad
organizacional y personal, eficiente las acciones mdico-administrativas,
promover y mejorar las relaciones internas de las organizaciones as como
con los usuarios del sector salud. (2003)

e-Salud, tambin puede ser identificada como salud en lnea o salud


electrnica, es el rea de sector salud que se caracteriza por el uso de
las TICs para archivar, transmitir y recuperar informacin con finalidades
mdicas, administrativas y/o educacionales, en dos formatos: presencial y
a distancia. En resumen, la salud en lnea se desarrolla a partir de que se
dispone al uso de las TIC en el sector salud.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 149

Por su parte, en el e-book (libro electrnico) Conversaciones sobre Salud,


editado tambin por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS);
cita a Gunther Eysenbach, editor del Journal of Medical Internet Research
quien formul una definicin contextual de la e-Salud:

La e-Salud es un campo emergente en la interseccin de la infor-


mtica mdica, la salud pblica y las empresas, en referencia
a los servicios de salud y la informacin entregada o mejorada
a travs de la Internet y las tecnologas relacionadas. En un
sentido ms amplio, el trmino caracteriza no slo un desarrollo
tcnico, sino tambin un estado de nimo, una manera de pensar,
una actitud y un compromiso con la red, el pensamiento global,
para mejorar la atencin de la salud a nivel local, regional y
mundial mediante el uso de tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones. (OPS, 2014)

Si bien e-Salud est creciendo rpidamente, es importante para la salud


pblica no restarle importancia, porque representa una la promesa de
mejora, eficiencia y equidad en la prestacin de servicios de salud.

Para que e-Salud siga creciendo como una estrategia de progreso continuo,
se requiere instruir sobre la alfabetizacin digital, capacitar a los usuarios
es un puente obligado para que el acceso al avance se logre. Rodrguez R.
y sus colaboradores aseguran que otra de las principales motivaciones en
esta rea es la conexin que pueden generar los profesionales en redes
virtuales, poder gestionar procesos de atencin mdica y administrativa
en los pacientes basadas en la web. Se resalta la implementacin de
esta estrategia como una solucin eficaz a los problemas que impiden
la mejora en los pases de Amrica Latina y el Caribe (2003). Tambin
es importante destacar que parte importante para lograr este crecimiento
reside en los Recursos Humanos, y poder lograr su efectividad.

La Organizacin Panamericana de Salud asegura que:

La incorporacin de las tecnologas de la informacin y de las


comunicaciones (TIC) a los sistemas de salud, permite cumplir
objetivos tanto sociales como econmicos, sobre todo en la
Regin, donde es necesario ampliar las posibilidades de acceso
de las personas a una atencin sanitaria oportuna y de calidad,
facilitar la continuidad de las atencin as como controlar costos
crecientes, optimizar procesos y reasignar recursos. Algunos
pases de la Regin ya cuentan con agendas para desarrollar
sistemas de informacin en salud (SIS), que tienen como propsito
fundamental colaborar con los objetivos del propio sistema de
salud facilitando una asistencia de calidad, eficiente, humana,
oportuna y equitativa. La definicin del SIS para un pas requiere,
en consecuencia, la definicin del sistema de salud, su estructura,
objetivos y prioridades. (OPS, 2014).

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150 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Najeeb Al-Shorbaji, Director de Gestin e Intercambio de Conocimientos de


la OMS (citado en el mismo documento) declar en el editorial del Boletn
de e-Salud de la Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin
Mundial de la Salud (OPS/OMS) que:

La salud es un sector de conocimiento intensivo. La Cumbre


Mundial de la Sociedad de la Informacin, entre otras reas,
destac la salud como uno de los principales sectores que se
beneficiarn considerablemente a partir de las tecnologas de la
informacin de las comunicaciones (TIC). Y -uno de los mayores
riesgos del desarrollo de la e-Salud es dejar que sea impulsada por
la tecnologa y no por las necesidades de salud y las prioridades
nacionales de salud.

Para poder alcanzar este sistema de calidad centrado en las necesidades


de la poblacin y no en las impulsadas por la tecnologa, la misma
organizacin enlista las reas sobre las que se deben dedicar trabajo
arduo:

Gobierno y gestin sobre las tics


Planificacin, estrategia y gestin de proyectos
Organizacional y manejo del cambio
Recurso humano especializado
Infraestructura tecnolgica
Sistemas administrativos
Sistemas departamentales clnicos
Registro mdico electrnico
Registro personal de salud
Seguridad de la informacin en la salud
Soporte para la toma de decisiones

Lograr que esta estrategia se est aterrizando en la vida de Mxico, ha


exigido grandes esfuerzos: iniciando por romper paradigmas tanto del
sistema como personales y profesionales; as como tambin invertir en
polticas que sostengan econmicamente esta demanda de la misma
globalizacin. En el transcurso de la lectura estaremos detallando
ampliamente las acciones puestas ya en la prctica as como sus
resultados.

CONCEPTOS PRINCIPALES

Antes de que sigamos avanzando con el esbozo de cmo se ha venido


desarrollando la estrategia e-Salud, nos detendremos un poco para definir
la semnticamente del lxico tecnolgico y as comprender mejor sus
adaptaciones al sector salud.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 151

Iniciemos por definir Infraestructura Tecnolgica, definida por la OPS:

Es la infraestructura que representa la integracin de las TIC, que


permiten compartir informacin en salud de manera eficiente y segura.
Lo anterior incluye: Establecer este marco fsico de interconexin y
procesamiento de informacin electrnica (ya sea dentro de una red
hospitalaria, una red nacional o una red global de informacin de
salud), facilita la construccin del modelo de e-Salud y del canal para
distribuir la informacin relacionada con la atencin y el cuidado de
la salud de los pacientes, es decir, se mejora la disponibilidad de la
informacin importante, la accesibilidad, la precisin y velocidad de
la asistencia brindada, entre otros. (OPS, 2014)

Y contina mencionando que dicha infraestructura son herramientas


tangibles indispensables para desarrollar las plataformas digitales que
implican necesariamente el uso de Internet. Enseguida se enlistan:

Redes LAN y WAN cableadas (cobre, fibra ptica, etctera)


Redes LAN y WAN inalmbricas
VSAT (las comunicaciones satelitales son importantes en algunas
reas)
Routing y switching
Telefonas tradicional/fija, IP, celular/smartphones
Equipos computacionales (PCs, tablets, notebooks, etctera)
Servidores de mensajera unificada
Datacenters (procesamiento, almacenamiento)
Servidores de datos (relacionales, file system) y de almacenamiento
multimedia (video, PAC)
Virtualizacin y nube de servicios (SaaS, PaaS, DaaS, KWaaS)
Seguridad de datos y de redes
Conexin de dispositivos mdicos y TV digital interactiva
Trabajo en lnea y con conexiones temporales.

La infraestructura de telecomunicacin facilita construir, de manera


colaborativa, repositorios de conocimiento slidos, seguros y accesibles,
as como servicios mdicos de amplsimo espectro y alcance (OPS, 2014).

Otro trmino con el cual debemos familiarizarnos es Banda Ancha, definida


por la informtica como una red con capacidad elevada para transmitir
informacin. Entonces, es la transportacin de datos por la cual se envan
simultneamente vasta informacin, para aumentar la velocidad y su
transmisin sea efectiva.

As la OPS seala que la expansin de la banda ancha y las capacidades


para usarla son mutuamente necesarias. Adems, que es el eje de una
dinmica que impacta al conjunto de la sociedad y a sectores productivos
en un crculo de desarrollo basado en principios de eficiencia, innovacin,
colaboracin e inclusin, propios de las redes." (OPS, 2014).

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152 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La Infraestructura Social, es un concepto necesario en cualquier discurso


que sostenga la justificacin del uso de la TIC. La OPS lo entiende como:

Compromisos polticos y organizacionales claros que brinden


el marco apropiado para su desarrollo y sostenibilidad. La
implementacin de la infraestructura organizacional de e-Salud
comprende todas las capas de gestin de los sistemas de
informacin en salud, entre las que se encuentran: Los indicadores
de gestin son importantes para definir la relacin costo-beneficio de
los procesos diseados por la comunidad de la e-Salud. Cada vez
se aplican, o se deberan aplicar, ms indicadores y, por otro lado,
las evaluaciones de los impactos sociales se aplican o deberan
aplicarse en paralelo o despus de la implantacin de nuevos pro-
cesos y tecnologas. De esta forma, los planteamientos futuros se
fundamentan sobre los indicadores evaluados. Los observatorios
pueden utilizar los estndares de comunicacin, codificacin y
semntica en la toma de decisiones. (OPS, 2014).

No se puede sostener cualquier proyecto sino se tiene claro la Estrategia


y Visin:

Son los objetivos principales de cualquier sistema de informacin


en salud, podran ser, por ejemplo: mejorar la salud del paciente,
mejorar la salud pblica, reducir costos para re-invertirlos en salud
(sustentabilidad) y el acceso universal a los servicios de salud.
Debera considerarse tambin el coste-oportunidad, pues es posible
que inicialmente se requiera una inversin importante, que en el
medio/largo plazo podra implicar un servicio de mejor calidad y
con menor coste. Informacin: debe contemplar que la informacin
adecuada llegue a las personas adecuadas en tiempo, forma y
lugar adecuados. Educacin: es importante educar para reducir la
brecha digital. Ser necesario capacitar de forma constante a todas
las personas involucradas en la e-Salud, para estar al da en el
manejo de los componentes tecnolgicos; indicadores de gestin:
permiten tener una lectura sobre la forma como se estn adoptando
las nuevas tecnologas en el ejercicio de la salud y en la mejora de
la calidad de vida, para tomar decisiones ptimas y llevar a cabo las
acciones necesarias en los planes de salud. (OPS, 2014)

Tambin es importante siempre considerar dentro de los proyectos


globalizantes la Alfabetizacin Tecnolgica, la cual es el conjunto de
tareas que tienen como fin incluir en la Sociedad del Conocimiento a los
sectores marginados ya sea por cuestiones econmicas o por exclusin
sociocultural. Cuando se realiza la inclusin de esferas marginales se
desarrollan destrezas que logran en las personas una recalificacin social
y al mismo tiempo el mejoramiento de su vida.

Con la rapidez de la conectividad no es extrao que las relaciones con


un inters en comn, por lo que no es extrao que a la par del desarrollo

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 153

de las TIC, se desarrollen comunidades virtuales donde las personas


compartan informacin de su inters. Por lo que es importante entender
que las Redes Acadmicas Avanzadas:

Se entiende por redes acadmicas avanzadas a la organizacin


en red de altas capacidades de conexin de las instituciones de
investigacin y enseanza, de canales de comunicacin con otras
redes, con la finalidad de crear un servicio de Internet ms robusto.
Estas redes son esenciales para el estmulo y la integracin de co-
munidades cientficas nacionales entre s, y con instituciones de
investigacin y enseanza, investigadores extranjeros adems de
incentivar el desarrollo de servicios y aplicaciones innovadoras para
las redes de gran desempeo. (OPS, 2014)

La telemedicina es un trmino inventado como sinnimo de e-Salud:

La telemedicina, o la prestacin de servicios de salud utilizando


las tecnologas de la informacin y la comunicacin, permite la
comunicacin entre los profesionales de la salud, los pacientes y
otras partes interesadas en los servicios de consulta y asistencia
remota clnica, epidemiolgica y administrativa. Sirve en la provisin
de servicios de diagnstico y teraputicos basados en imgenes de
sistemas, la integracin de servicios distribuidos, el acceso a bases
de datos de conocimiento, la educacin y la formacin a travs de
los medios de comunicacin interactivos, en la promocin de la
salud y en la gestin de los recursos fsicos y financieros. Como
uno de los resultados de la conversacin, se convino en entender
la telemedicina como la prestacin de servicios de medicina a
distancia. Para su implementacin, usualmente se usan las TIC. La
palabra procede del griego (tele) que significa distancia, y de
medicina. La definicin ms amplia de telemedicina y tele-Salud de la
OMS toma en cuenta la asistencia remota, la educacin permanente
a distancia y la investigacin colaborativa. Entre las definiciones
revisadas, se encuentran las siguientes: La telemedicina, trmino
acuado en la dcada de 1970, que literalmente significa cura a
distancia, implica el uso de las TIC para mejorar los resultados del
paciente, aumentando el acceso a la atencin e informacin mdica.
Al reconocer que no existe una definicin definitiva de telemedicina,
en un estudio realizado en 2007 se encontraron 104 definiciones
para esta palabra. As entonces, la OMS ha adoptado la siguiente
definicin, bastante amplia: (OPS, 2014)

Finalmente es importante dar un espacio para entender qu es la Estrategia


Digital Nacional: es el plan de accin digital que lanza el Gobierno de
la Repblica con el fin de regularizar y potenciar las tecnologas de la
informacin. A fin de no caer en la tentacin de interpretar la justificacin
de dicho plan nacional, a continuacin se hace la cita completa para
conocer fielmente la justificacin de esta accin:

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154 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La Estrategia Digital Nacional, Mxico Digital, es el plan de accin digital


que el Gobierno de la Repblica implementar durante los prximos aos.

Esta estrategia surge en respuesta a la necesidad de aprovechar el


potencial de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) como
elemento catalizador del desarrollo del pas. La incorporacin de las TIC
en todos los aspectos de la vida cotidiana de las personas, organizaciones
y el gobierno, tiene mltiples beneficios que se traducen en una mejora en
la calidad de vida de las personas. La evidencia emprica ha mostrado que
la digitalizacin impacta en el crecimiento del Producto Interno Bruto, la
creacin de empleos, la innovacin, la transparencia y la entrega efectiva
de servicios pblicos, entre otros aspectos. Por ello, ese documento se
avoca a ordenar la poltica digital que el Gobierno de la Repblica ha
emprendido.

La Estrategia Digital Nacional es el fruto de meses de estudio, de trabajo


y reflexin multisectorial sobre el Mxico Digital que queremos alcanzar,
donde el intercambio de ideas y el dilogo fueron los ejes rectores.
La Estrategia parte de definiciones claras, que permitan a todos los
involucrados trabajar para alcanzar los objetivos que la misma establece, y
que estn alineados con las grandes metas del Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018, que guan los esfuerzos del Gobierno de la Repblica.

Reconociendo el ritmo acelerado de los cambios tecnolgicos, la Estrategia


Digital Nacional es un documento vivo, de trabajo, que establecer las
lneas y directrices para la formulacin, implementacin y evaluacin de la
poltica digital del Gobierno de la Repblica.

Con la conviccin de que el camino de la digitalizacin es el rumbo hacia


un mayor desarrollo para nuestro pas, la Coordinacin de Estrategia Di-
gital Nacional de la Oficina de la Presidencia de la Repblica dedicar sus
esfuerzos para que los objetivos de este documento se materialicen, por
el bien de Mxico y todos los mexicanos.

La Estrategia Digital Nacional es el plan de accin que el Gobierno de


la Repblica implementar durante los prximos 5 aos para fomentar
la adopcin y el desarrollo de las Tecnologas de la Informacin y la
Comunicacin (TIC) e insertar a Mxico en la Sociedad de la Informacin
y el Conocimiento. Este documento surge en el marco del Plan Nacional
de Desarrollo 2013-2018, ya que forma parte de la estrategia transversal
Gobierno Cercano y Moderno.

La Estrategia plantea los desafos que Mxico enfrenta en el contexto


digital y la manera en la que se les har frente, a travs de cinco grandes
objetivos: 1. Transformacin Gubernamental, 2. Economa Digital, 3.
Educacin de Calidad, 4. Salud Universal y Efectiva, y 5. Seguridad
Ciudadana.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 155

El propsito fundamental de la Estrategia es lograr un Mxico Digital en el


que la adopcin y uso de las TIC maximicen su impacto econmico, social
y poltico en beneficio de la calidad de vida de las personas. La evidencia
emprica ha mostrado que la digitalizacin entendida como el concepto
que describe las transformaciones sociales, econmicas y polticas
asociadas con la adopcin masiva de las TIC impacta el crecimiento
del Producto Interno Bruto, la creacin de empleos, la productividad, la
innovacin, la calidad de vida de la poblacin, la igualdad, la transparencia
y la eficiencia en la provisin de servicios pblicos. La Estrategia surge
como respuesta a la necesidad de aprovechar las oportunidades que la
adopcin y el desarrollo de las TIC crean para potenciar el crecimiento del
pas.

De acuerdo con el ndice de digitalizacin establecido en el Programa


para un Gobierno Cercano y Moderno, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 30 de agosto de 2013, Mxico se encuentra en la ltima
posicin en digitalizacin entre los pases de la OCDE, y en la quinta
posicin en Amrica Latina, con un valor de 37.05 puntos para el ao
2011. A partir de tal escenario, se establece el objetivo de la Estrategia
Digital Nacional.

El Mxico Digital que vislumbra esta Estrategia tiene un objetivo doble.


Por un lado, se plantea como meta que Mxico alcance en el ndice de
digitalizacin, establecido en el Programa para un Gobierno Cercano y
Moderno, el promedio de los pases de la OCDE para el ao 2018.

Paralelamente se plantea que Mxico alcance los indicadores del pas lder
de Amrica Latina (actualmente Chile) para el ao 2018. Para lograr esta
meta, y cada uno de los cinco objetivos de la Estrategia Digital Nacional,
se plantean cinco habilitadores clave que son las siguientes herramientas
transversales:

Conectividad
Inclusin y Habilidades Digitales
Interoperabilidad
Marco Jurdico
Datos Abiertos

EL CIERRE DE LA BRECHA TECNOLGICA

Como hemos visto existen varios factores que deben considerarse


con detenimiento para que el proyecto e-Salud tenga xito y vaya en
crecimiento, segn lo planeado por el gobierno como la comunidad
cientfica. Uno de los factores a los que hay que dedicar especial atencin,
es la brecha tecnolgica.

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156 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

El espacio existente entre la poblacin que tiene fcil acceso a las


tecnologas de la informacin y la poblacin que carece de lo mnimo
indispensable que pueda favorecer el acceso a las TICs, es lo que hace
la brecha tecnolgica.

Siempre me ha parecido que en Mxico vivimos muchas realidades las


cuales pudieran sealar diferentes brechas: alimentarias, econmicas,
de vivienda, educativas y por supuesto tecnolgicas y de salud. Existen
muchas diferencias en las poblaciones que distan la idea de una sociedad
incluyente, igualitaria y equitativa. En especial, en el sector salud se
tendra que empezar por cubrir ciertas eventualidades que promueven
la brecha, las cuales estn sugeridas por la OPS (2003), la cual seala
que los sistemas de informacin no estn orientados hacia el paciente, el
equilibrio de poder tendra que ser revisado para que pudiera ponerse al
servicio de los pacientes, la confidencialidad y privacidad de los datos que
an no cubren con las especificaciones requeridas para que puedan ser
confiables en su uso; la integracin en tiempo real de los diferentes niveles
de asistencia es deficiente as como la implementacin de la banda ancha
para la comunicacin de datos .

Como podemos observar, acortar la brecha tecnolgica requiere de


implementar una estrategia macro poltico-social, es decir, replantear los
rdenes de poder de tal manera que se coloque en primera instancia al
paciente y que la salud sea un servicio que efectivamente se construya a
partir de las necesidades poblacionales y no al revs. Sin embargo pensar
en esta propuesta de actuacin puede parecer una utopa que requerir
mucho tiempo poder siquiera concebirla como una idea razonable.

Pero por qu es una idea inalcanzable?, para poder entenderlo tenemos


que entender cul es la posicin de Mxico a nivel mundial en el uso del
internet; y as poder medianamente visualizar el lugar que ocupamos y el
camino que se tendra que recorrer para disminuir la brecha tecnolgica.

La OPS (2014) publica cifras reveladas por el Banco Mundial, las


cuales se pueden consultar en http://www.google.com/publicdata (esta
plataforma se actualiza constantemente), que citaremos con el fin de
hacer un referente y poder observar la evolucin del uso del internet en
Amrica Latina en comparacin con Mxico.

En dicho documento se puede observar que en general Latinoamrica


tiene un crecimiento regular, sin embargo Brasil destaca significativamente
con el 80% de su poblacin que tiene acceso a internet, por debajo de l
se encuentra Mxico con el 40% de poblacin usuaria de internet, tras
ellos se coloca Argentina, Colombia, Venezuela, Per, Ecuador, Uruguay
y Paraguay.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 157

De igual forma el Banco Mundial grafica a los pases que tienen en sus
planes polticos implementar el uso de las TICs en el sector Salud, Gobierno
y Educacin. Se enlista a continuacin, de mayor a menor, segn planteen
estos intereses: Chile, Uruguay, Argentina, Brasil, Venezuela, Colombia,
Per, Mxico, Ecuador, Paraguay y Venezuela.

Mxico se encuentra en el sptimo lugar de la lista, lo cual quiere decir que


la inversin del gasto pblico se encuentra enfocada en otros intereses,
los cuales poco tienen que ver con la actualizacin tecnolgica en el sector
Salud. Y es aqu donde comenzamos a esbozar el planteamiento que se
hizo al inicio de este apartado, el camino que Mxico debe recorrer para
cerrar la brecha tecnolgica tal vez an no se ha iniciado.

Pero an nos falta analizar ms datos para poder dar un diagnostico


medianamente certero.

El Banco Mundial sigue midiendo la tecnificacin de los pases segn


la fiabilidad de sus servidores y la eficacia de los mismos; para ello
igualmente coloca en una grfica a los pases que tienen servidores
seguros, los cuales quedan en este orden: en primer lugar se encuentra
Uruguay, le siguen Chile, Brasil, Argentina, Mxico, Colombia, Ecuador,
Per, Paraguay y Venezuela.

Mxico se encuentra en el quinto lugar de la lista, es decir, los servidores


utilizados son poco eficaces y probablemente no cubren las necesidades
de la poblacin; as es que para plantear un sistema de e-Salud o algn otro
programa que implique actualizar los sistemas pblicos a partir del uso de
las TICs habra que optimizar la infraestructura que soporta la tecnologa
del pas. Este es el punto clave para cerrar la brecha tecnolgica. Pero
focalizando estos datos al tema de nuestro inters, tenemos que subrayar
justamente que la infraestructura debe de soportar a la poblacin de los
mdicos que estarn haciendo uso de la misma as como visualizar la
capacitacin que el mismo plan requiere. Por esta razn, en la medida que
el gobierno invierta en mejorar la infraestructura de las telecomunicaciones,
de igual manera tendr que gestionar las reas de capacitacin necesarias
para llevar a cabo el programa.

En este sentido, el Banco Mundial pone a Mxico en el tercer lugar de


los pases de Amrica que invierten en la capacitacin de su personal
mdico. El primer lugar lo tiene Uruguay, el segundo lugar Argentina.
Probablemente ste sea un acierto para el gobierno mexicano, pues
capacitando a los profesionistas de la salud tiene una buena parte del
trabajo asimilado, me parece que habra que direccionarlo hacia el uso y
dominio de las TICs para que pueda repuntar la gestin del e- Salud.

Y por ltimo, una situacin que se debe considerar en el anlisis de la


brecha tecnolgica, es lo que se vive dentro de los hospitales con la

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158 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

poblacin, la infraestructura y el personal a cargo. El Banco Mundial


registra que en el 2004 en Mxico hay un aumento de camas, pero al
mismo tiempo una baja significativa de mdicos. Para tal dato me parece
interesante puntualizar textualmente las anotaciones que la OPS (2014)
hace:

Con respecto a la cifra de camas por cada mil personas existen


pases cuyos ciudadanos tienen cada vez menos oportunidades de
encontrar una cama de habitacin disponible para sus tratamientos
y cuentan con una menor oferta para consultar a un mdico o a
un especialista. Esta situacin puede provocar la saturacin de los
sistemas de urgencia, ya que muchos pacientes crticos ingresan
al sistema de salud a travs de las urgencias. Esta situacin podra
mejorarse si existieran mecanismos de ayuda al autocuidado,
asistencia domiciliaria y monitoreo de seales crticas de salud, con
la tecnologa apropiada y personal sanitario y tcnico calificado,
adems de polticas pblicas que impulsen su desarrollo.

En todo caso si se desea disminuir esta brecha, habra que seguir las
acciones propuestas por la OPS quien asegura que para que favorecer la
disminucin de la brecha tecnolgica, es importante llevar a cabo acciones
como la alfabetizacin tecnolgica, ms servicios, procesamiento y ancho
de banda; as como facilitar la creacin de espacios de aprendizaje y
discusin sobre alcance y estrategia entre los gobiernos, universidades
y los sistemas de provisin de servicios. Ayudar a difundir diferentes
estrategias de gobierno para que sean una herramienta til al potenciar
los objetivos del sistema de salud. Colaborar con programas de educacin
especficos de sistemas de informacin para favorecer la formacin de
recurso humano competente.

La OPS insiste en que estamos en un momento nico para obtener


infraestructura y poder estimular, al mismo tiempo, las acciones de
atencin y prevencin a travs de las aplicaciones de telemedicina y tele-
Salud. Todava existe una barrera cultural que habr que derribar a travs
de la capacitacin, y superar la poca experiencia en TIC de los recursos
humanos disponibles.

Apoyaremos las anotaciones anteriores con el informe del proyecto EURO


Social, publicado por la OPS (2014) en el que se afirma que:

El uso de las TIC en atencin primaria a la salud tambin puede


ayudar a solucionar una serie de problemas que afrontan los
diferentes sistemas de salud, como:

Capacitacin y entrenamiento de recursos humanos.


Contenido, aplicaciones y servicios localmente relevantes.
Integracin a la rutina diaria.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 159

Factores socio-culturales.
Confianza en la tecnologa Ambiente econmico local.
Ambiente macroeconmico.
Estructura reguladora y aspectos legales.
Voluntad poltica y respaldo pblico.
La permanencia de los profesionales en regiones remotas y
aisladas.
La dificultad de mantener a estos profesionales actualizados en
trminos tcnicos.
El acceso a los profesionales especializados en estas regiones.
La falta de datos clnicos estandarizados e integrados en tiempo
real.
La disponibilidad de informaciones de salud para la poblacin.
La escasez de informaciones precisas para toma rpida de
decisiones en el rea de salud, entre otros.

Como se puede advertir, la solucin para reducir la brecha tecnolgica,


est implcita en el mismo de hecho de implementar gradualmente el uso
de las TIC desde el sector salud hasta la cotidianidad de la vida comunitaria
y personal. Lo que podemos traducir como que la reduccin de la brecha
tecnolgica no es una opcin, sino una obligacin para poder alcanzar el
ritmo de las necesidades sociales que estn esperando ser resueltas.

En el mismo informe del proyecto EURO Social, se destacan los beneficios


que derivan en invertir recursos en las TICs y en especial en e-Salud. Seala
tambin, que al momento de seleccionar la tecnologa y metodologa, es
importante tener en cuenta que: Es necesario ofrecer un sistema que
ayude a solucionar los problemas de la rutina de los profesionales de la
salud. De esa forma, se facilita su incorporacin; los sistemas han de ser
tan simples como los usuarios y acordes con la realidad tecnolgica local.
La tecnologa ha de ser un medio, no un fin.

Y contina:

El objetivo ha de ser siempre la mejora de la atencin en salud


de la poblacin y no la implementacin de la tecnologa; no
hay implementacin ni mantenimiento de un sistema de forma
completamente virtual. Los encuentros presenciales son muy
importantes para generar relaciones de confianza. Es fundamental
demostrar que el uso de las TIC puede reducir costos del sistema
de salud. El uso de las TIC representa una nueva forma de trabajo,
con la que muchos profesionales de salud no se sienten cmodos.

En este sentido, la reticencia de los profesionales de la salud parece ser


un factor importante para el movimiento de la brecha tecnolgica, pues
son el puente entre los usuarios y la tecnologa.

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160 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La idea inicial que se plantea en este apartado, pudiera ser una realidad
en la manera en que la inversin del gasto pblico se plantee el servicio.
Tener siempre presente que el poder es para servir a los dems, ayudar
a que de a poco, y paso a paso la brecha tecnolgica sea cada vez menor,
y por tanto las diferencias sociales y profesionales sean menos de tal
manera que la igualdad de oportunidades sea una idea ms real.

ESTADO ACTUAL EN MXICO

En pginas anteriores esbozamos los hechos histricos que dieron pauta


a la implementacin de las tecnologas de la informacin. Sin embargo
ahora detallaremos un poco ms sobre los Planes Nacionales que
anteceden la reforma en Telecomunicaciones que ha hecho el actual
presidente.

Para ampliar el marco histrico echaremos mano del artculo de Ramrez-


Hernndez, Fernando (2012), titulado: e-Salud en Mxico: antecedentes,
objetivos, logros y retos. Publicado por la revista electrnica Espacios
Pblicos. Donde textualmente menciona:

El uso de TIC en el sector salud en Mxico tiene diversos antecedentes


aislados. Por ejemplo, en 1978, la Coordinacin General del Plan
Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR)
daba apoyo mdico a consultorios rurales por radio-enlaces o banda
civil. En 1986 se inici el sistema de Tele-enseanza mdica en
el Hospital Infantil de Mxico y en 1991 iniciaron las aplicaciones
del Satlite Solidaridad a la atencin mdica. Destaca la red de
radiocomunicacin del Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC)
de la Secretara de Salud y Asistencia (SSA) y los servicios de salud
de 19 entidades federativas, mediante la cual se contribuy a cubrir,
en 2000, a poco ms de ocho millones de habitantes del rea rural
e indgena de 870 municipios y 43 910 localidades. En 1997, este
proyecto se convertira en parte del Programa de Educacin, Salud
y Alimentacin (Progresa), a cargo de la SSA, el Programa IMSS-
Solidaridad y los servicios de salud estatales de 31 estados.

Una aplicacin ms sistemtica y con mayores alcances se present


en 1995 cuando el ISSSTE inici su programa de telemedicina
mediante una prueba piloto al enlazar el Centro Mdico Nacional
20 de Noviembre de la Ciudad de Mxico con el Hospital Regional
Belisario Domnguez de Tuxtla Gutirrez a travs del satlite
Solidaridad II, ello permiti realizar videoconferencias y enviar
datos e imgenes de rayos equis (Grinberg, 2002). Posteriormente
esta institucin cre el Programa Nacional de Tele-Salud que ha
conseguido generar ahorros considerables tanto a los pacientes
como a la misma institucin al reducir el traslado de pacientes en
50% al impartir tele-consultas (Martnez y Gmez, 2006). Por ello, el
sistema de Tele-Salud del ISSSTE fue reconocido por la OMS como
el primer modelo mundial en salud pblica y con el primer lugar en
nmero de tele-consultas en el mundo (ISSSTE, 2005).

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 161

El IMSS, por su parte, impuls el programa COPLAMAR con


el objetivo de procesar datos del sistema nico de informacin
mdica como el control de riesgos de trabajo, la administracin del
diferimiento de intervencin quirrgica y consulta, la codificacin de
altas hospitalarias, los certificados de incapacidad, el sistema de
evaluacin sistemtica de la gestin mdica, y el sistema de control
de medicamentos. Entre 1995-2000, se desarroll el Sistema de
Medicina Familiar Siglo xxi, se adquiri el Sistema de Administracin
Hospitalaria, el Sistema de Informacin para Laboratorios y se
desarrollaron los proyectos piloto de Medicina de Familia, as como
los modelos de Grupos Relacionados por el Diagnstico y el de
reas Mdicas de Gestin Desconcentrada (Chong, 2002).

Contina explicando:

Por su parte el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006


y el Programa Nacional de Salud 2001-2006 establecieron la
importancia y necesidad de utilizar TIC para lograr los objetivos
generales de proporcionar acceso a la salud de manera equitativa y
abatir el rezago en el nivel de atencin de la poblacin marginada,
la inequidad en la oferta y el acceso a servicios especializados, la
heterognea calidad de los servicios, el difcil acceso de la poblacin
dispersa a hospitales y la limitada asesora a equipos de salud en
casos que requieren la opinin especializada, en particular a los
mdicos en servicio social. (2012)

As es que el 15 de mayo de 2001, se cre el grupo de trabajo intersectorial


de e-Salud, conformado por la SSA, el IMSS (tanto el rgimen ordinario
como el IMSS-Solidaridad), el ISSSTE y la Secretara de Comunicaciones
y Transportes (SCT). Estas dependencias junto con la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Petrleos Mexicanos (PEMEX),
Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretara de Marina
(SEMAR), Universidad Panamericana (UP), Corporacin Universitaria de
Internet (CUDI) y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI),
formularon conjuntamente los objetivos, estrategias y lneas de accin del
Programa de Accin eSalud para el periodo 2001-2006 dado a conocer
en 2002. La tarea especfica del Comit Interinstitucional e-Salud como
parte del Sistema Nacional e-Mxico es la promocin y asesora del uso de
las TIC en apoyo a la salud mediante la administracin del Portal e-Salud.
(Ramrez-Hernndez, Fernando, 2012)

En el siguiente cuadro se definen los proyectos concretizados para el


portal de e-Salud:

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PROYECTO DESCRIPCIN
Red Nacional de Consiste en conectar a los centros de salud ms
Telemedicina pequeos, en la comunidad ms remota, a los grandes
institutos nacionales de salud en la ciudad de Mxico,
empezando por los centros de salud de las zonas ms
marginadas.
Tele-Consulta Consiste en ofrecer servicios mdicos a distancia,
especialmente apoyar mediante asesora mdica
especializada distancia a los mdicos generales o a
aquellos que estn realizando su servicio social.
Tele-administracin Consiste en difusin sobre las ventajas del instrumento,
la capacitacin para su uso y el equipamiento de las
unidades de salud con la tecnologa necesaria para la
implantacin y uso del ECE.
Tele-Enseanza Consiste en brindar capacitacin y educacin a
distancia al personal mdico, tcnico y administrativo.

El Portal e-Salud Ofrecer informacin y gestiones de las instituciones


que integran el Sistema Nacional de Salud, sobre
enfermedades y medidas de prevencin, cursos para
los profesionales de la salud y dar acceso al portal a
todos los municipios del pas.
Expediente Clnico Consiste en modernizar los procesos de gestin y
Electrnico (ECE) administracin de servicios de salud, sustentados
en opciones telemticas, as como reforzar la
infraestructura de salud mediante la introduccin de
las TIC.
Receta Electrnica Garantizar el abasto de medicamentos a los
beneficiarios del Sistema de Seguro Popular al acudir
a farmacias que pertenezcan a ste, ya sean pblicas
o privadas.

Fuente: Ramrez-Hernndez, Fernando (2012)

Para cerrar la parte que antecede a la construccin de e-Salud, citaremos


nuevamente a Ramrez-Hernndez (2012), quien explica a detalle los
avances que se han tenido durante los aos ms recientes:

Otro avance es el reconocimiento de las oportunidades que ofrece


el uso de las TIC en algunas tareas sustantivas y administrativas
dentro del sector salud, as lo demuestra la existencia de planes
y recursos destinados a estas reas, aunque todava pocos han
ganado importancia de forma creciente. Por ejemplo, los datos
oficiales muestran que el Portal e-Salud se ha convertido en uno
de los pilares del Sistema Nacional e-Mxico ms visitados con una
cantidad de contenidos tambin considerable.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 163

Para alcanzar tal objetivo, un primer paso ha sido crear la


infraestructura que permita la conectividad; el sector salud hasta
2005 haba instalado 879 Centros Comunitarios Digitales (CCDS).
El siguiente paso fue la creacin de contenidos. El portal e-Salud
es el segundo pilar del Sistema Nacional e-Mxico con mayor
nmero de contenidos slo despus del portal e-Aprendizaje con
602 y es el portal con el mayor nmero de pginas desplegadas en
el portal del Sistema Nacional e-Mxico. Sin embargo, la encuesta
con validez nacional Percepcin sobre el uso de las Tecnologas de
la Informacin y las Comunicaciones 2008, realizada BGC (2008),
muestra que a nivel nacional slo 12% conoce el Portal e-Salud y
de quienes lo utilizan con frecuencia nicamente 1% consultan el
portal e-Salud.

Una de las prcticas, tal vez de las ms globalizantes del e-Salud, es el


manejo del Expediente Clnico Electrnico (ECE), pues es una plataforma
en la que se comparte informacin no slo a nivel nacional, sino a nivel
internacional. Ramrez-Hernndez (2012) nos explica al respecto:

En 1995 el IMSS implant su Sistema de Informacin Mdica


Familiar (SIMF) con el objetivo de vincular el nmero de consultas
y acciones realizadas a criterios contables y presupuestales.
Para 2006 el sistema tena una cobertura de 92% del total de
derechohabientes del IMSS y estaba funcionando en ms de 893
unidades de medicina familiar de un total de 1 203, con 5 890
consultorios completamente automatizados, que representan 88%
del total de ese nivel de atencin mdica. Un componente central
del SIMF es el ECE el cual en 2006 se haba implantado en 1 184
unidades de medicina familiar, desde su implementacin en 2002 y
hasta 2006, un total de 16 321 160 derechohabientes contaban con
ECE, cantidad equivalente a 46.6% del total de la poblacin adscrita
a mdico familiar, mientras que la tasa nacional de uso del ECE en
el IMSS a nivel nacional en 2006 fue de 95 por ciento.

En el caso del ISSSTE, el uso del ECE es parte del programa


IsssteMed que permite a los mdicos, enfermeras, personal tcnico
y administrativo de las unidades mdicas registrar y generar
informacin de los procesos de atencin mdica, a travs de
procedimientos simplificados y automatizados. El objetivo de este
programa es modernizar los mecanismos de generacin, registro,
procesamiento, difusin, control y almacenamiento de la informacin
en salud. El IsssteMed consiste en vincular la informacin con la
gestin de los servicios de salud y la toma de decisiones en sus
diversos niveles de desagregacin: paciente, mdico, consultorio,
unidad mdica, delegacin, regin y nacional. El ISSSTE considera
que el buen funcionamiento y xito en el largo plazo del IsssteMed
dependen en gran medida del ECE el cual comenz a utilizarse en
este instituto a partir de 2003 en seis unidades mdicas y para 2007
estaba instalado en 69 unidades mdicas de un total de 1 224; se ha
capacitado a 1 400 empleados en su uso y se han conectado casi

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164 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

1 000 equipos a la red. Para febrero de 2007 se tenan registrados


alrededor de 600 mil ECE, lo que implica que deber realizarse un
esfuerzo maysculo para incorporar a los poco ms de 9 millones
de derechohabientes que an no cuentan con ECE. Tambin el
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
(ISSFAM) implement un programa denominado Sistema Admi-
nistrativo Informtico Digitalizado el cual contiene informacin
mdica, administrativa y tcnica; hacia 2004 se contaba con cerca
de 900 mil expedientes clnicos electrnicos.

En relacin con stos, destaca el IMSS, donde alrededor de 30%


de los derechohabientes cuentan con l; mientras que a nivel
nacional lo tiene 15% de la poblacin aproximadamente. En pases
desarrollados existe desde hace alrededor de 25 aos, pero en
ninguno de ellos su adopcin ha alcanzado un porcentaje mayor a
60% (Lozano, 2005).

Una encuesta realizada a mdicos generales en siete pases


revel importantes diferencias en el uso de este instrumento. En
Mxico el IMSS, muestra una tasa de uso elevada comparable a la
tasa de uso nacional de Holanda y por encima del Reino Unido y
Estados Unidos; sin embargo, falta extender el uso del ECE al resto
del Sistema Nacional de Salud. Por otra parte, todos los pases,
incluso donde la tasa de uso es elevada, enfrentan un reto comn,
la falta de interoperabilidad (Schoen, et al., 2006). Adems, hay que
considerar algunos retos especficos de cada pas.

En una de las grficas que muestra Ramrez-Hernndez, coloca slo des-


pus de Holanda a Mxico, que a travs del IMSS, es el segundo pas que
utiliza en sus sistema e-Salud, el Expediente Clnico Electrnico, seguidos
de Nueva Zelanda. Mxico puede presumir del uso ptimo del ECE, sin
embargo al interior del territorio nacional habra que generalizarlo ms,
puesto que hay zonas en las que an no se tiene acceso.

En el Programa de Accin Especfico (2007-2012) del Gobierno Federal,


por medio de la Secretaria de Innovacin y Calidad, desarroll un programa
que podra ser la antesala de los avances que la administracin presente
ha querido impulsar. Dicho programa tena como misin: Contribuir
a la universalidad de la atencin a la salud a travs del desarrollo y la
integracin de un sistema nacional de tele-Salud que favorezca el acceso
y provisin de servicios de salud a distancia, de calidad, eficientes y
centrados en la persona. En ese entones se pretenda que para el ao
2012 Mxico contara con un sistema de tele-Salud con el fin de favorecer
la calidad y eficiente la atencin centrados en la persona.

Actualmente el intercambio de informacin en la salud se centra ms en los


proveedores que en la prestacin de servicios de salud, de tal manera que
nicamente una parte del problema est dirigida a generar oportunidades

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de mejorar la calidad de la asistencia a salud. El pensamiento global e


integrado de una infraestructura avanzada de banda ancha, abre la
posibilidad de ofrecer servicios que mejoran el acceso a los servicios de
salud y el bienestar de las comunidades rurales y urbanas (OPS, 2014).

La OPS (2014) reconoce que con mayores o menores grados de avances


nacionales y algunos casos de xito, la mayora de los proyectos
de informatizacin presentados estn en sus comienzos. La falta de
implementacin de estndares crea sistemas aislados, imposibles de
conectar entre s para intercambiar informacin y sistemas costosos en su
mantenimiento porque dificultan la flexibilidad necesaria. Por otra parte,
algunos poseen tecnologas obsoletas o que estn cayendo en desuso, y
con funcionalidades limitadas.

En general reporta la OPS (2014), que los Sistemas de Salud de la Regin


cuentan con un ndice maestro nico de personas (en ingls Master Index
People, MPI), un repositorio de datos clnicos (en ingls Clinical Data
Repository, CDR), y sistemas de registros clnicos. Adems, cuentan con
sistemas administrativos monolticos que tienen una terminologa bsica
sustentada en tablas de cdigos, y pocos servicios ofrecidos a sistemas
externos dado que la integracin es limitada. Que tomando como punto
de referencia los pases desarrollados como Estados Unidos o los pases
europeos, quienes gastan, segn los datos publicados por la OPS, del 2
al 3% de su producto interno bruto. Segn la consultora Goldman-Sachs
(citado en la misma referencia) en los Estados Unidos, los gastos del
sector salud en tecnologas y servicios informticos los distribuyen en
hardware, software y servicios, entre ellos los costos de operacin. En
esta comparacin parece que los problemas que debe enfrentar el sector
salud mexicano son:

Costeo que deber destinarse al sector


Una alta tasa de mortalidad por enfermedades que ya cuentan con
cura, as como una baja expectativa de vida.
Que los modelos de atencin responda a los cambios demogrficos,
epidemiolgicos, ritmo de vida y crecimiento industrial.
Asegurar la equidad en el acceso al servicio de salud.

Es as que los Sistemas de Salud presentan problemas para aportar


y contar con informacin de calidad, que les permita tomar decisiones
oportunas. La OPS (2014) asegura que los sistemas de salud deben
mejorar sus marcos regulatorios, disear un nivel de estandarizacin,
de compatibilidad, recursos humanos y las infraestructuras tecnolgicas
entre otros aspectos.

Sin embargo, es importante subrayar que a pesar de todos los pormenores


con los que tiene que lidiar el profesional de la salud, ha podido adaptarse

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166 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

para desempear el mejor papel que hasta ahora ha logrado, de tal


manera que el sistema de salud mexicano se hace presente en la historia
del desarrollo de e-Salud. Tomaremos el cuadro de logros que publica la
OPS para poder apreciar los hitos del sistema mexicano.

Principales hitos en el desarrollo de la tele-Salud en la Regin

1968 Dr. Ramiro Iglesias (Mxico) recibe el primer electrocardiograma -


National Aeronautics and Space Administration (NASA).
1985 Mxico: Apoyo a las medidas de emergencia en caso de desastres, a
travs de la telemedicina.
1986 Argentina: Red Nacional de Encuesta - OPS - 2000 unidades hospitalarias
conectados.
1993 Mxico El ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado). Inicia proyecto de telemedicina.
1996 Costa Rica: PNT Programa Nacional de Tele-Salud - que ms tarde se
desarroll con mayor lentitud.
1998 Argentina - El Hospital Garrahan conecta con la Patagonia para realizar
consultas a distancia.
2000 Argentina: 1er. LA Congreso Internet en Informtica Mdica.
Lanzamiento de PNT Programa Nacional de Tele-Salud en Argentina,
pero esto no se materializa.
2001 Per: Primer proyecto de telemedicina implementado en Loreto
transmitiendo voz y datos (Alto Amazonas).
2002 Panam: PNT del Plan Nacional de Tele-Salud.
Brasil: Proyecto Hombre Virtual, Universidad de So Paulo (USP).
2003 Comunidad Europea Programa @lis: Telehealth Healthcare Network,
T@LEMED, EHAS, RedCLARA, Health for All.
Brasil: BHTelessade, T@lemed and HealthNet, en Minas Gerais, Rio
Grande do Sul, Esprito Santo, Pernambuco.
Argentina: Instituto Oftalmolgico Zaldvar. Las experiencias en
telemedicina.
2004 RedCLARA - Europa / la Regin de las Amricas.
2006 Colombia: servicios de atencin a la salud remotos en telemedicina.
Brasil: Red Universitaria de Telemedicina (RUTE)/ Red Nacional de
Educacin e Investigacin (RNP) inicia la conexin de 19 hospitales
universitarios y de enseanza.
Ecuador: PNT Programa Nacional de Tele-Salud.
2007 Brasil: Programa Nacional de Tele-Salud (PNT).
Brasil: Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT) aprueba la conexin de
ms 38 hospitales universitarios.
Colombia: Programa Nacional de Tele-Salud (PNT).
Comunidad Europea: Proyecto Eurosocial.
I eLAC 2007 Plan de Accin Regional sobre la Sociedad de Informacin
en Amrica Latina y el Caribe Ro de Janeiro.
American Telemedicine Association, Latin-American & Caribbean
Chapter (ATALACC).

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 167

Principales hitos en el desarrollo de la tele-Salud en la Regin

2008 II eLAC 2010 San Salvador.


Sela: Sistema Econmico ALC - I Seminario sobre Tele-Salud.
Creacin de la Comisin Consultiva CEPAL sobre e-Salud.
2009 Colombia Red Nacional de Tecnologa Avanzada (RENATA) Inicia la
conexin de 21 hospitales e instituciones de salud.
2010 Brasil: Inicia el Proyecto Protocolos Regionales de Polticas Pblicas de
Tele-Salud en la Regin BID.
Brasil: Creacin del Jornal Revista Latinoamericana de Tele-Salud.
Brasil: 47 ncleos de telemedicina RUTE/RNP conectados, inaugurados
y en operacin. Treinta grupos de inters especial en especialidades de
salud.
El Salvador: Programa Nacional de Tele-Salud (PNT) en preparacin.
Quito: creacin de la Asociacin LA de Telemedicina y Tele-Salud.
OPS y Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
2011 Creacin del grupo de e-Salud de OPS. La estrategia y plan de accin
sobre e-Salud aprobados por los Estados miembros.
Brasil: el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI) aprueba
ncleos de telemedicina RUTE/RNP en ms de 75 hospitales de
enseanza.
2012 Programa Nacional de Tele-Salud. Brasil: El Programa Nacional de Tele-
Salud llega a 12 estados y 1 200 municipalidades.
Brasil: 68 ncleos de telemedicina RUTE/RNP conectados, inaugurados
y en operacin; 50 grupos de inters especial en especialidades de salud.
Comit Latinoamericano de Mejores Prcticas en Tele-Salud en la
Regin, OPS, CEPAL, BID.
Con base en la estrategia y plan de accin sobre e-Salud, la OPS/OMS
implementa 12 Conversaciones en e-Salud en una serie de sesiones
virtuales con stakeholders, especialistas en red y e-Salud, en los
siguientes tpicos: 1) Infraestructura; 2) Sistemas de informacin; 3)
Telemedicina; 4) Acceso a la informacin; 5) Polticas; 6) Educacin; 7)
Seguridad del paciente; 8) Registros mdicos electrnicos, 9)Estndares
para la interoperabilidad; 10) Temas legales; 11) Relacin con los
proyectos e iniciativas de e-Gobierno, y 12) Gestin de e-Salud.

De esta manera la OPS tiene presente el desarrollo de Mxico y sus


aportaciones en la construccin colectiva de e-Salud. En el ao de 2007,
Mxico present un Programa de Accin Especfico en Tele-Salud a la
OPS, con estrategias de:

Reduccin de las desigualdades en la poblacin para tener acceso


a los servicios de salud.
Diagnsticos y tratamientos rpidos y oportunos.
Atencin mdica especializada de forma inmediata que slo
proporcionan los centros de segundo o tercer nivel.
Manejo intradomiciliario del paciente imposibilitado para trasladarse.
Descentralizacin de la demanda en la atencin mdica, evitando la
saturacin de los servicios.
Establecer redes nacionales de apoyo mdico.

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168 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Construir la Universidad de la Atencin a la Salud a travs del


desarrollo y la integracin de un sistema nacional de tele-Salud que
favorezca el acceso y la provisin de servicios de salud a distancia,
de calidad, eficiente y centrada en la persona.

Dicho programa tena como objetivos especficos: Incremento en el


acceso a los servicios de salud. Teleconsultora en APS. Curso a distancia.
Teleradiologa, Ecografa, Consulta en tiempo real, Red de Teleducacin.

Por otra parte, reconoce la OPS (2014):

Mxico fue el primer pas de la Regin en presentar recursos de


tele-Salud en el proceso asistencial. En 1995 Mxico lanza el primer
proyecto nacional de tele-Salud en la Regin, centrndose en los
logros a distancia y sigue innovando en materia de teleconsultoras:
ya en 1996 celebraba la primera ciruga robtica. En 2009 ocup
el primer grado en telemedicina y ahora ya tiene experiencia
suficiente para comenzar a utilizar los estndares que se emplean
en el campo de la informtica mdica. El proyecto mexicano de tele-
Salud nacional sigue siendo un ejemplo para los dems pases de
la Regin, con resultados acumulativos y crecientes en un continuo
proceso de expansin.

En la actualidad existe un proceso ms acelerado de la formulacin


de proyectos nacionales de tele-Salud, impulsado por las iniciativas
que involucran un conjunto diferente de los pases latinoamericanos,
habilitado por las acciones coordinadas entre la OPS, la CEPAL, el
BID, con una importante participacin de los pases que ya cuentan
con proyectos tele-Salud mejor estructurados, especialmente Brasil,
Mxico, Colombia y Ecuador. La CEPAL y la OPS han publicado
acerca de las acciones de tele-Salud en la Regin , mientras que los
foros de discusin sobre temas de tele-Salud corren a cargo de la
OPS; los procesos formativos para que participen todos los pases y
universidades de la Regin estn estructurados por la OPS y el BID,
ms all de la estructuracin del comit de buenas prcticas de los
pases de la Regin en tele-Salud, que comenzaron su proceso de
certificacin en 2012, involucrando la participacin de los principales
pases y de las organizaciones de la Regin. Sin embargo, todava
existen naciones que carecen de un proyecto nacional estructurado
de tele-Salud.

Por otra parte, algunos de los pases con proyectos nacionales


de tele-Salud son Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico,
Panam y Per. En el proceso de formulacin estn Bolivia,
Venezuela, El Salvador y Guatemala. En todos los dems pases de
la Regin, existen iniciativas nacionales. Predominan las acciones
de teleconsultora en APS, articulndose con otros niveles de
complejidad del sistema o de las universidades.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 169

En el mismo documento donde Mxico presenta ante la Organizacin


Panamericana para la Salud (2014), su iniciativa en el desarrollo de la
telemedicina y telesalud, es el que citaremos textualmente con el fin de
no perder detalle en los logros que hacen resaltar a Mxico, como uno de
los pases que tienen mayores aportaciones al desarrollo de e-Salud; aun
a pesar de tener que enfrentar la brecha tecnologa de la que hablamos
con anterioridad. A continuacin se cita el texto que nombra las iniciativas
y logros de Mxico:

El Programa Nacional de Tele-Salud (PNT) fue elaborado en


colaboracin con los miembros del Comit Interinstitucional
e-Salud, en el que participan representantes del Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), la Secretara
de Salud (SSA) los Institutos Nacionales de Salud(INNS), y, la
Secretara de Telecomunicaciones y Transportes (SCT) a travs
de la Coordinacin del Sistema Nacional e-Mxico, de instituciones
acadmicas como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM), el Instituto Politcnico Nacional (IPN), el Centro de
Investigacin y de Estudios Avanzados del IPN (CINVESTAV), la
Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP), y ONG como
la Cooperacin Universitaria para el Desarrollo de Internet (CUDI), la
Fundacin Altius de la Universidad Anhuac y la Fundacin Mdica
Sur, entre otras.

En este programa se define a la e-Salud como el uso de las tecnologas


de informacin y comunicaciones orientadas a la provisin de servicios
de salud que incluyen las aplicaciones de Telemedicina, Teleeducacin,
Telecuidado y Telemonitoreo, por lo que se considera que la tele-Salud
es slo una parte de sta.

Objetivos:

Que en Mxico se empleen en el Sistema Nacional de Salud la


telemedicina y la teleeducacin como elementos que facilitan el
acceso y benefician la calidad de atencin mdica;
Contribuir a que el Sistema Nacional de Salud logre una cobertura
efectiva de sus servicios mediante el uso de la tele-Salud, para
apoyo preventivo y asistencial en los programas prioritarios;
Impulsar el establecimiento de la infraestructura de la tele-
Salud a travs de la adecuada seleccin, incorporacin y uso de
las tecnologas biomdicas, vinculadas a las tecnologas de la
informacin y comunicaciones para soportar las necesidades de
atencin mdica en el Sistema Nacional de Salud;
Impulsar y coordinar las acciones encaminadas a adecuar el marco
tico, legal, normativo y organizacional para una prctica segura y
permanente;

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170 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Colaborar y emprender iniciativas orientadas a desarrollar y


capacitar el recurso humano que soporte y brinde los servicios de
tele-Salud;
Favorecer el acceso al conocimiento en salud de los profesionales
de la salud y de la poblacin mediante iniciativas orientadas a
generar servicios de teleeducacin para mejorar la calidad de la
atencin mdica.

Algunos Resultados

Se han logrado avances significativos en la implementacin de


servicios de tele-Salud en el pas; de las 32 entidades federativas,
14 participan en programas de atencin mdica a distancia, mientras
que 23 cuentan con programas de teleducacin en salud.
Se han logrado los consensos para la creacin de marcos
normativos, modelos de atencin, modelos operativos y aspectos
ticos que se deben atender en el uso de estas tecnologas. La
capacitacin continua del personal ha sido tambin prioridad para la
consolidacin de estos programas; en los ltimos seis aos se han
llevado a cabo ms de 20 talleres y seminarios para la capacitacin,
sensibilizacin e intercambio de experiencias.
En las entidades federativas los proyectos de tele-Salud tienen una
cobertura de ms de 19 millones de personas;
Se logr la modificacin de la Ley General de Salud en su artculo
32 para la incorporacin de la prctica de la telemedicina, apoyado
por la creacin de la Norma Oficial Mexicana para la Atencin
Mdica a Distancia (actualmente en construccin);
Creacin de un Observatorio de Tele-Salud;
Creacin de preceptos ticos para la prctica de la telemedicina;
Incorporacin de la teleconsulta en los sistemas de informacin
oficial;
Ms de 407 000 teleconsultas por parte del ISSSTE entre 2007
2012;
Ms de 27000 teleconsultas por parte de la SSA en 2012;
Capacitacin a ms de 3 000 profesionales de la salud;
La red de teleeducacin reuni a cerca de 30 000 mdicos y
enfermeras entre 2007 y 2013.
Pareciera desde entonces va en aumento progresivo las estrategias
para institucionalizar el rea de tele-Salud.

Hemos revisado hasta ahora qu es e-Salud, como una construccin


tecnolgica que ayuda a la mejora de los servicios de salud y que abarca
diferentes reas sociales, polticas, econmicas y evidentemente de
salud. Tambin conceptualizamos los nuevos tecnicismos que surgen con
este paradigma para poder entender a profundidad del tema que se est
queriendo explicar. De igual manera no podamos avanzar en la materia

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 171

sin detenernos a detallar sobre la brecha tecnolgica que se vive en la


cotidianidad de nuestro pas. Sin embargo a pesar de eso, se promueven
aportes significativos en el repositorio de conocimiento para la cocreacin
de e-Salud y finalmente contemplamos el marco referente actual sobre el
desarrollo y uso de las TIC en el servicio de los sistemas de salud, el cual
es reconocido por la Organizacin Panamericana de la Salud.

As es que antes de dar por concluido este artculo, resulta importante


discutir las perspectivas, hacia dnde se proyecta Mxico.

RETOS Y PERSPECTIVAS

Despus de estudiar los antecedentes y la manera en que se ha construido


la brecha tecnolgica, habra que discutir cuales son los retos que hay que
enfrentar para que el paradigma de e-salud sea funcional, integrador y se
disponga al servicio de la gente y no de la tecnologa.

De inicio el principal reto que se debe afrontar es disminuir los retos, es


decir adoptar los cambios estructurales y paradigmticos para que la resis-
tencia no sea un obstculo ms, con el que habra que lidiar. Con una
actitud humilde ante la novedad y la flexibilizacin cognitiva necesaria,
los retos venideros pueden acogerse sin mayor problema ms que el del
acomodo.

El resto de los obstculos a librar son de tipo tcnicos como: lograr la


convergencia entre la e-salud y las comunidades rurales, en otras
palabras tender ms puentes entre estas comunidades y las sociedades el
conocimiento. Considerar el incremento del impacto en la epidemiologa y
demografa. Transformar los modelos de atencin, as como el tratamiento
a la prevencin, el obstculo siempre presente reduccin de costos, de
igual manera hay que abrir comunidades de aprendizaje para gestionar la
alfabetizacin tecnolgica. Adecuar la e-Salud a las necesidades concretar
de Mxico, esto implica incluir a toda la poblacin (esta estrategia en
particular tambin influye a todos los niveles de gobierno as como las
agencias/empresas privadas).

La conectividad es una condicionante crtica que requiere estar siempre en


colaboracin con las instituciones. Lo limitado de una conectividad puede
demeritar la calidad de la seal por ende la calidad de la atencin mdica,
para esto es conveniente incluir un modelo nacional para la salud, donde
se apoye el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones; unir
esfuerzos interinstitucionales e intersectoriales para el aprovechamiento
de redes ya instaladas y buscar economa de escala, para poder atender
a poblaciones ms alejadas que son las que presentan mayor reto social y
tambin mayor costo de conectividad, dada la dispersin de la poblacin;
segn lo sealado por el Programa de Accin Especfico: Tele-Salud. (PAE

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172 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

2007-2012), donde tambin se seala como importante adecuar el marco


legal para la prctica de la atencin mdica a distancia, estableciendo a
los responsables de cada actividad y asegurando la calidad, el mximo
beneficio hacia el paciente. Se buscan los mecanismos para que esta
prctica sea delimitada en un marco legal acorde con las normas del
sector salud, de reglamentos de atencin y legislacin vigente. Establecer
la estructura organizacional de los servicios de tele-Salud dentro de
los servicios de salud de las entidades federativas e instituciones, ya
que los esfuerzos realizados hasta el momento se han establecido
con recursos humanos de reas afines, pero sin tener una base orga-
nizativa coordinada con los diferentes actores del rea, lo que no
permite el aprovechamiento del 100% de estos sistemas. Una estructura
organizacional que se desplace por los distintos niveles de atencin y que
converja en las metas y objetivos de las diferentes direcciones producir
resultados an mejores, le permitir planear, administrar y asegurar la
calidad de la atencin mdica a distancia. La formacin del recurso humano
para la planeacin e implementacin de las tecnologas de informacin
para la salud es indispensable para obtener servicios de calidad. La
mxima optimizando de los recursos, con base en una formacin slida
y clara, con los elementos necesarios para la implementacin de los
programas en sus instituciones, agrega valor a la consecucin de los
planes y objetivos. Es conveniente incorporar a la informtica aplicada a
la salud como materia curricular de Medicina, de Ingeniera Biomdica de
tecnologas de la informacin, de telemtica, de ingeniera binica y otras
disciplinas relacionadas, adems de desarrollar programas y cursos sobre
informtica mdica y de aplicaciones electrnicas para los profesionales
de la salud y los tomadores de decisiones. (PAE 2007-2012).

Otro obstculo que requiere de habilidades personales y humildad pro-


fesional es la coordinacin estrecha con las diversas instituciones del
Sector y los Servicios Estatales de Salud para conformar y consolidar los
lineamientos tcnicos, de apoyo con audio, video, transmisin electrnica
que debern satisfacer los centros de salud, hospitales comunitarios e
integrales y las unidades mviles que incluyen el equipo diagnstico, as
como la historia clnica electrnica. Especialmente en las reas con mayor
marginacin es indispensable la colaboracin y relacin con otros sectores
como educacin y seguridad, comunicaciones paraestatales como la
Comisin Federal de Electricidad (CFE) y telefona local para alcanzar las
metas de infraestructura para telemedicina. Favorecer el acercamiento,
coordinacin de las unidades mviles con los Hospitales de Referencia y
los Institutos Nacionales de Salud para los sistemas de atencin continua
y teleconsulta mdico quirrgica, es otro reto que se tendr que afrontar
de tal forma que el objetivo ser integrar la Red Nacional de Tele-Salud
entre todas las unidades del sector de todos los niveles de atencin a la
salud. (PAE 2007-2012).

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 173

El Programa de Accin Especfico plantea la importancia del compromiso


federal y estatal que puedan soportar las iniciticas de tele-Salud. Por lo
que se requiere contar con metas medibles, capacidad nacional, estatal y
local para la adecuada administracin de los programas y mecanismos de
difusin. Cada estado deber integrar dentro de su plan estatal de salud
el componente de tele-Salud alineado a sus necesidades en la materia,
evitando establecer metas poco realistas en tiempo, sin comprometer la
prdida de paciencia y credibilidad de las personas y la organizacin. Se
requiere un seguimiento de cada programa por lo que se propone como
instrumento de seguimiento y avances al Observatorio Nacional de Tele-
Salud.

La formacin de profesionales que soporten los procesos actuales y futuros


en tele-Salud debe de realizarse en nuestro pas, por lo que la educacin,
el entrenamiento y la capacitacin juegan un papel muy importante para la
sustentabilidad de los programas.

Tambin es importante considerar la operatividad y equipamiento para que


la conectividad est pendiente de los servicios requeridos. Por otro lado, la
cultura organizacional y de los ciudadanos tienen un impacto directo sobre
los programas e iniciativas de tele-Salud, por lo que se requiere establecer
un adecuado plan de difusin para promover la adecuada adopcin de los
servicios de tele-Salud dentro del sistema nacional de salud, buscando
sobre todo disminuir la resistencia al cambio que se presenta en el sector
para adoptar las tecnologas de la informacin y comunicaciones. (PAE
2007-2012).

La evaluacin de resultados es importante, y aunque no es propiamente


un obstculo se considera debido a la actitud reticente que muestran
los implicados, por lo que se deber dar a conocer la productividad,
rendimiento, la cobertura alcanzada con e-Salud, y tambin poder evaluar
el trato digno, as como revisar los impactos alcanzados en salud, grupos
sociales y econmicamente marginados.

En cuanto a perspectivas, el Plan de Accin Especfico, Tele-Salud.


Describe los objetivos que se pretenden alcanzar segn las estrategias
nacionales, por lo que se har la cita completa y as conocer ampliamente
las metas deseables a alcanzar en el Plan Nacional:

Con el propsito de apoyar en la mejora de la calidad y el acceso a


los servicios de salud se busca la integracin de los servicios de tele-
Salud en el Sector Salud mediante programas de infraestructura,
capacitacin y organizacin acordes al Plan Nacional de Salud,
incluyendo los siguientes objetivos:

Contribuir a que el Sistema Nacional de Salud logre una cobertura


efectiva de sus servicios mediante el uso de la telemedicina, para
apoyo preventivo y asistencial en los programas.

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174 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Impulsar el establecimiento de la infraestructura de la tele-


Salud a travs de la adecuada seleccin, incorporacin y uso de
las tecnologas biomdicas, vinculadas a las tecnologas de la
informacin y comunicaciones para soportar las necesidades de
atencin mdica en el Sistema Nacional de Salud.

Fomentar y coordinar las acciones encaminadas a adecuar el marco


tico, legal, normativo y organizacional para una prctica segura y
permanente de la tele-Salud.

Formular y emprender iniciativas orientadas a desarrollar y capacitar


al recurso humano que soporte y brinde los servicios de tele-Salud.

Favorecer el acceso al conocimiento en salud de los profesionales


de la salud y de la poblacin, mediante iniciativas orientadas a
generar servicios de tele- educacin para mejorar la calidad de la
atencin mdica.

Las acciones para lograr estos objetivos son igual de puntuales:

Conducir el establecimiento de servicios de tele-consulta y segunda


opinin entre unidades mdicas.

Incentivar la creacin de centros de referencia para servicios de


diagnstico a distancia.

Apoyar en la adopcin de servicios de monitoreo remoto y atencin


mvil que facilite a los profesionales de la salud el seguimiento de
los pacientes.

Gestionar y coordinar las acciones encaminadas a adecuar el marco


tico, legal, normativo y organizacional para una prctica segura, de
calidad y permanente de la tele-Salud.

Fomentar la adopcin de infraestructura, equipamiento biomdico


y dispositivos mviles basado en estndares que faciliten la
interoperabilidad entre aplicaciones de tele-Salud.

Definir los modelos de infraestructura, equipamiento biomdico y


dispositivos mviles dentro del diseo de las unidades mdicas del
pas.

Desarrollar recomendaciones dirigidas a la utilizacin de


infraestructura, equipamiento biomdico y dispositivos mviles en
tele-Salud.

Difundir las recomendaciones basados en modelos de


infraestructura, equipamiento biomdico y dispositivos mviles de
tele-Salud en institutos de salud y entidades federativas.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 175

Promover las polticas y estrategias que incentiven la inversin para


el desarrollo de la tele-Salud en las regiones ms desfavorecidas.

Fomentar un marco tico para la prctica de la tele-Salud en Mxico.

Integrar y favorecer la colaboracin entre las iniciativas de Tele-


Salud evitando la duplicacin de esfuerzos y recursos.

Apoyar a incorporar en la reglamentacin de atencin mdica el uso


de la teleconsulta y el monitoreo remoto.

Apoyar en la certificacin, acreditacin y seguimiento de los


programas de tele-Salud, de la infraestructura y del personal
operativo.

Participar en el rediseo de los procesos de atencin mdica


apoyados en la tele-Salud.

Promover la creacin del observatorio nacional de tele-Salud.

Desarrollar y difundir el marco de evaluacin de la tele-Salud en


Mxico.

Integrar el Cdigo de biotica de telemedicina.

Colaborar y emprender iniciativas orientadas a desarrollar y


capacitar al recurso humano que soporte y brinde los servicios de
tele-Salud.

Fomentar lazos de participacin entre instituciones de salud,


acadmicas y de investigacin para el desarrollo y promocin de
programas de capacitacin en tele-Salud.

Promover el intercambio de experiencias y de mejores prcticas


nacionales e internacionales para mejorar la calidad de los servicios
de tele-Salud.

Desarrollar la investigacin y desarrollo de recursos y aplicaciones


para tele-Salud.

Realizar un programa con lneas de investigacin en tele salud,


compartido con las Universidades.

Fomentar diplomados inicialmente y posteriormente la maestra en


lnea, con la cooperacin de Universidades, Instituciones de Salud
y el CENETEC.

Favorecer el acceso al conocimiento en salud de los profesionales


de la salud y de la poblacin, mediante iniciativas orientadas a
generar servicios de tele-educacin para mejorar la calidad de la
atencin mdica.

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176 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Fomentar la creacin de una red nacional de servicios y contenidos


para los profesionales de la salud y la poblacin.

Integrar en el portal e-salud contenidos y servicios relacionados con


las intervenciones prioritarias

Colaborar para la creacin de servicios de tele-educacin dirigidos


al entrenamiento continuo de los profesionales de la salud

Promover la creacin de servicios de tele-educacin relacionados


con las intervenciones prioritarias dirigidas a la poblacin.

Promover los grupos de trabajo regionales con las Universidades


para compartir las bases de datos en el sector salud.

Estos son las metas deseables del Plan de Accin Especfico. Tele-
Salud (2007-2012). Ahora veamos si difiere mucho del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018.

La Estrategia Digital Nacional y las Metas del Plan Nacional de


Desarrollo 2013-2018

1. Mxico en Paz

En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), el objetivo Mxico


en Paz se enfoca en el avance de la democracia, la gobernabilidad y
la seguridad de la poblacin. Para alcanzar tales fines, la participacin
ciudadana se concibe como el eje de la relacin entre gobierno y sociedad,
ya que permite el desarrollo y fortalecimiento del tejido social que evita
el quebrantamiento de la paz, y mejora la transparencia y rendicin de
cuentas, para reducir la corrupcin.

En este sentido, el uso de las TIC que promueve la Estrategia favorecer


la participacin ciudadana para lograr un Mxico en Paz, mediante:

El acceso a datos abiertos con informacin pblica del gobierno que


resulte til y valiosa para la seguridad ciudadana.

El acceso a canales de comunicacin e interaccin como redes sociales,


blogs y wikis que permitan a la poblacin convertirse en un actor ms
activo en el fortalecimiento de la cultura cvica y el seguimiento de la
accin pblica.

El acceso a la entrega de servicios pblicos y trmites digitales, disponibles


en todo momento y lugar, que acerquen al gobierno y al individuo.

La generacin de mecanismos de denuncia ciudadana de actos negativos


o conductas delictivas que vulneren la seguridad de la poblacin.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 177

2. Mxico Incluyente

El objetivo de inclusin social enfatizado en el PND se sustenta en varias


estrategias cuya efectividad se relaciona directamente con las TIC. En
este sentido, la digitalizacin que promueve la Estrategia, contribuye a
lograr un Mxico incluyente ya que:

Facilita que el gobierno provea acceso a servicios pblicos de


calidad, promoviendo as la inclusin social.
Posibilita que los derechos humanos sean garantizados con
independencia de la condicin social de las personas.
Permite, adems, el ejercicio de los derechos humanos que estn
directamente relacionados con las TIC.
Contribuye a la accesibilidad para personas con alguna discapacidad,
y con ello, a su plena inclusin social.

Potencializa el acceso a los servicios de salud, mediante el empleo de las


TIC para generar una poltica digital integral de salud.

1. Mxico con Educacin de Calidad


2. Mxico Prspero
3. Mxico con Responsabilidad Global

En suma, la Estrategia Digital Nacional ser importante para que Mxico


se posicione en el plano internacional con liderazgo, responsabilidad
y compromiso donde las TIC son piezas clave para el desarrollo de la
sociedad global en la era digital. (Estrategia Nacional Digital, Noviembre
2013)

Detengmonos un poco en entender la posicin del gobierno actual ante el


uso de las TIC en el sector salud, donde aparentemente no se puntualiza;
por lo que podramos elucidar que las metas del periodo 2007-2012 en el
rea de e-Salud siguen siendo vigentes. De entrada porque al ser bastas
es casi predecible que no todas se pueden alcanzar en un periodo breve
de tiempo, por ahora quedara gestionar los recursos necesarios para que
se siga trabajando en la construccin de este paradigma.

Como se puede ver, los obstculos a vencer son muchos, sin embargo son
ms las metas que se desean alcanzar. Probablemente puede parecer
ambicioso, pues se pudiera pensar que sin los recursos necesarios para
alcanzar las metas es prcticamente posible lograr los objetivos. Sin
embargo cuando se enfrenta con buena actitud al trabajo siempre se logra
alcanzar, tal vez poco a poco, y encontrar las maneras para gestionar
los medios y los argumentos para que sean un medio para alcanzar lo
deseado.

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178 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

CONCLUSIN

La actualizacin del pas es necesaria, es importante que la poblacin


tenga acceso a las tecnologas de la comunicacin, pero que los mdicos
puedan desarrollar cada vez mejor su trabajo utilizando las TICs es una
necesidad imperiosa por varios motivos entre los que podemos destacar:

1. Eficientar los servicios de salud, 2. Agilizar los diagnsticos con


atenciones remotas u aplicaciones que puedan dar un prediagnstico,
3. Capacitar a los profesionistas a distancia, a menor costo, 4. Acercar
los servicios a las poblaciones ms vulnerables y 5. Mantener al pas a
la vanguardia de las demandas globalizantes; esta ltima ya no es una
opcin sino una necesidad. Considero que Mxico ya no puede ni deber
estar al margen de los avances de otros pases, sino que por el contrario
tiene todo el potencial para desarrollar un ritmo de avance propio en todos
los sentidos: econmico, educativo, social y por supuesto en SALUD.

La propuesta de e-Salud definitivamente es una herramienta que ayuda


en gran medida avanzar hacia los estndares vanguardistas, sin embargo
hay situaciones que deben de ser atendidas para que se tenga el impacto
deseado: el presupuesto pblico, la actitud de los profesionales de la
salud, la infraestructura y las polticas que favorezcan el programa.

La construccin del paradigma e-Salud, aparece en el devenir del uso


de las tecnologas y su uso para el servicio de la salud, especficamente.
Este nuevo paradigma remueve viejas formas de actuar, instituir y pensar
en todos los sectores de la poblacin (gobierno, profesionales de la salud,
universidades, usuarios del servicio <pacientes y mdicos>), lo anterior ha
de presentarse junto con problemticas que se habrn de enfrentar como
co-constructores de la era digital. Con todo esto estudiado y reflexionado
queda dejar en la bandeja un par de preguntas Qu pasara si no se
invierte lo necesario para que se siga desarrollando e-Salud? Ser que
estamos condenados a ser siempre un pas en vas de desarrollo?

Considero importante apostar al uso de las TICs para mejorar el servicio


profesional, para mejorar la salud, la educacin y la economa, de lo
contrario nos estaramos quedando como espectadores de una vida ajena,
aorada pero inalcanzable. O, lo que es igual, seguiramos siendo testigos
de cmo la gente padece las consecuencias de un diagnostico inoportuno
o un tratamiento que el mdico desconozca por la falta de capacitacin o
comunicacin entre colegas dedicados a la investigacin.

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Demi Maldonado Trujillo E-salud: Definicin, accin, retos y perspectivas 179

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 181

Revista de
Administracin
Pblica
La seguridad ciberntica en el nuevo entorno operativo

Enrique Francisco Galindo Ceballos*

Presentacin

El presente artculo tiene por objetivo establecer una perspectiva de la


ciberseguridad desde el punto de vista de los riesgos y afectaciones
globales y locales, ocasionadas por los ciberdelitos, as como la
perspectiva general de las medidas que ha adoptado nuestro gobierno
para contrarrestar sus efectos.

El Gobierno Mexicano, consciente de la situacin global y local, ha


impulsado estrategias y programas de carcter nacional a fin de realizar
acciones especficas para la proteccin del ciberespacio mexicano. En
el artculo tambin se describe el contexto nacional de la ciberseguridad.

Como definicin se entender por ciberdelitos, a las conductas consti-


tutivas de delito relacionadas con afectaciones a la confidencialidad,
integridad y disponibilidad de los datos y sistemas informticos, a la
falsificacin y fraude informtico, a la produccin, transmisin y almace-
namiento de contenido por medios electrnicos de pornografa infantil,
propiedad intelectual y derechos de autor, as como, al acoso, amenazas
y extorsin mediante medios electrnicos, conforme a la generalidad
ampliamente aceptada a nivel mundial y establecido en trminos del
Convenio de Cibercriminalidad de Budapest.

Debido a que las nuevas tecnologas en materia de informtica y


telecomunicaciones avanzan a pasos agigantados, en diversos pases

*
Abogado y Maestro en Poltica Criminal titulado por la Universidad Autnoma de San
Luis Potos. Maestro en Estado de Derecho y Buen Gobierno, y Candidato a Doctor
en Gobernanza Global, ambos por la Universidad de Salamanca, Espaa. Ha recibido
formacin policial en el FBI, las Universidades de Berkeley, de Toledo y Complutense. Ha
sido Presidente de la Comunidad de Policas de Amrica (AMERIPOL), organismo del
que tambin fue Secretario Ejecutivo. Fue Comisionado General de la Polica Federal del
2012 al 2016.

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182 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

del mundo, incluyendo Mxico, la legislacin no contempla ciertas


conductas constitutivas de delito por vas informticas, por ello, no pueden
considerarse como delito, si no como incidentes o abusos cibernticos.

En Mxico, la Unidad Ciberntica de la Polica Federal surgi como un


esfuerzo del Gobierno Federal ante la necesidad de contrarrestar las
nuevas modalidades delictivas en el ciberespacio, que se valen del Internet
y las nuevas tecnologas para la consumacin de delitos. Por ello, para la
polica Federal, el ciberespacio, es un nuevo entorno operativo, como lo
es el aire, el mar y la tierra. En este tenor, se describen las capacidades
de la Polica Federal en materia de ciberseguridad, as como la Estrategia
implementada en la materia, la cual tiene como objetivo hacer frente a
la ciberdelincuencia, y de impulsar los esfuerzos del Gobierno de la Re-
pblica, para lograr un Mxico en Paz, de conformidad al Plan Nacional
de Desarrollo y al Programa Nacional de Seguridad Pblica 2013-2018.

Para finalizar el artculo, se hace una introduccin al Nuevo Sistema


de Justicia Penal Acusatorio, dnde se describe que la envergadura
de la reforma constitucional en materia penal representa no slo un
parteaguas en los sistemas de procuracin e imparticin de justicia, sino
un verdadero cambio de paradigma que todos los actores que conforman
un Estado democrtico de Derecho debemos asumir con responsabilidad
y compromiso. En este sentido, debemos de considerar que hemos sido
testigos de la conformacin de la llamada sociedad de la informacin y
de una evolucin tecnolgica que avanza a pasos agigantados, la cual
ha permitido intensificar el uso de los recursos tecnolgicos en nuestras
actividades cotidianas, por ello, los delincuentes cibernticos, encaminan
sus actividades delictivas para la obtencin de beneficios ilcitos en este
nuevo entorno, por lo que, las instituciones de procuracin e imparticin
de justicia debern enfrentar estos nuevos retos de cara al Nuevo Sistema
de Justicia Penal Acusatorio.

Los inicios

Desde la primera revolucin industrial y el surgimiento de las mquinas de


vapor, a la segunda revolucin industrial con el uso de la electricidad y el
foco de forma masiva, y una tercera revolucin industrial con el nacimiento
de la era espacial, las computadoras y el internet, la sociedad global ha
sufrido una evolucin tecnolgica sin precedentes.

Durante las ltimas tres dcadas del siglo xx, el desarrollo de las Tecnologas
de Informacin y Comunicacin (TIC) y el incremento en el uso de Internet,
ha estado evolucionando hacia un mundo hper-conectado, en el que las
personas viven conectadas de forma permanentemente a la informacin
a travs de diferentes dispositivos como la radio, la televisin, el internet,
y el telfono celular.

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 183

Es un hecho que estamos viviendo en la sociedad de la informacin,


cada da ms servicios son ofrecidos va internet, ms informacin es
almacenada en la nube y ms dispositivos son conectados alrededor del
mundo. Las empresas basan cada da ms su operacin en esta plataforma
internacional para mejorar la experiencia de compra, permitiendo a sus
clientes acceder desde sus dispositivos mviles a informacin en tiempo
real de sus productos, inventario y costos a la par que observan fsicamente
los artculos.

El uso de las tecnologas de la informacin y la incorporacin del Internet


al mundo real sin duda han sido un factor de desarrollo global, incluso nos
estn llevando hacia la cuarta revolucin industrial mediante la inclusin
del concepto del Internet de las Cosas donde su uso se incorporar
a la industria en la produccin, distribucin y manejo de los productos
adaptando servicios a los clientes en cualquier parte del mundo.

De esta forma, han surgido conceptos como Ciudad Inteligente, que


se caracteriza por el uso intensivo de las TIC en la creacin as como
en el mejoramiento de los sistemas que componen la ciudad para crear,
recopilar, procesar y transformar la informacin que incida en mejores
servicios, con ello mejorar la calidad de vida mediante el uso eficiente de
sus recursos.

Aspectos relevantes del crecimiento de Internet a nivel global y local

De acuerdo con la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT), a


nivel global hay alrededor de 3 mil 200 millones de cibernautas (44% de
la poblacin mundial) con una tasa de crecimiento anual aproximada de
14%1.

Con base en los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por la


Organizacin de las Naciones Unidas a partir del ao 2000, la revolucin
tecnolgica de los ltimos 15 aos ha propiciado un progreso tecnolgico,
el despliegue de infraestructura y la cada de los precios en los bienes y
servicios tecnolgicos, lo que ha contribuido al crecimiento en el acceso
y conectividad de miles de millones de personas en todo el mundo. A la
fecha, existen ms de 7 mil millones de abonados a servicios de telefona
mvil en todo el mundo, frente a los menos de mil millones en el ao 20002.

El escenario en Mxico, de acuerdo con datos de la Asociacin Mexicana


de Internet (AMIPCI), es notable incremento en la cifra de cibernautas,
1
Unin Internacional de Telecomunicaciones, ICT Facts & Figures 2015 [en lnea], [fecha
de consulta: abril 2016]. Disponible en: http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/
facts/ICTFactsFigures2015.pdf.
2
Organizacin de las Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio [en lnea],
[fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: http://www.undp.org/content/undp/es/
home/sdgoverview/mdg_goals/

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184 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

pasando de 51.2 millones en 2013 a 53.9 en 2014. La AMIPCI identific


que en Mxico se increment el comercio electrnico en 2014, llegando
a movilizar ms de 160 mil millones de pesos, lo que representa un 34%
ms que en el ao anterior3.

Otro dato relevante de Mxico es la importancia que tienen las micro,


pequeas y medianas empresas (MIPYMES) en el desarrollo econmico
y social de la nacin, ya que datos de Promxico refieren que existen
cerca de 4.2 millones de MIPYMES que generan el 52% del Producto
Interno Bruto (PIB) y el 72% de los empleos formales. El 95% de ellas son
particularmente pequeas y medianas e impulsan de manera relevante
el crecimiento econmico digital del pas con el fortalecimiento de sus
infraestructuras tecnolgicas4.

Riesgos y afectaciones globales y locales

Con la evolucin del Internet y las TIC, tambin se han generado


circunstancias propicias para aquellos que buscan un beneficio personal
en detrimento de otros. Las afectaciones derivadas comparten un origen y
una serie de caractersticas comunes de la actividad delictiva como el bajo
grado de riesgo para el delincuente y el alto grado de efectividad y gran
impacto, as como la facilidad de ejecucin y el anonimato, ya que se puede
delinquir prcticamente desde cualquier lugar del planeta donde exista
acceso a Internet y afectar a Instituciones o individuos de cualquier parte
del mundo. En algunos casos, no es imprescindible grandes conocimientos
por parte del delincuente para efectuar algn delito ciberntico.

Al respecto, el Foro Econmico Mundial considera las fallas de la


infraestructura crtica, los ciberataques y el fraude o robo de datos como
parte de los principales riesgos globales, incluso entre los primeros diez
lugares5. Este ltimo ligado al robo de datos personales.

En 2014, los ataques ms comunes en el Internet de las Cosas6 han


sido a los sistemas de terminales de punto de venta (POS por sus siglas
en ingls), cajeros automticos y dispositivos de acceso a Internet en los
hogares7.
3
Asociacin Mexicana de Internet, Estudio Comercio Electrnico en Mxico 2015 [en lnea],
[fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: https://amipci.org.mx/estudios/comercio_
electronico/Estudio_de_Comercio_Electronico_AMIPCI_2015_version_publica.pdf
4
PRODEIIN 2013-2018, Censos Econmicos (2009). Micro, pequea, mediana y gran
empresa: estratificacin de los establecimientos: Censos Econmicos 2009 / INEGI,
c2011. 2013 [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible enhttp://www.
institutopyme.org/index.php?option=com_content&view=article&id=134&,
5
World Economic Forum, Global Risks 2013 [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016].
Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2013.pdf
6
Se debe entender por internet de las cosas a la interconexin digital de objetos con
Internet para proporcionar informacin significativa en tiempo real.
7
Internet SecurityThreat Report, Symantec (2015).

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 185

Un estudio realizado por la firma de software Symantec revel que, a


nivel global, la cifra de vctimas es de aproximadamente 12 vctimas por
segundo: 1 milln diarias y 378 millones al ao. El reporte indica que las
prdidas econmicas anuales oscilan entre los 375 y 575 mil millones de
dlares8.

En Latinoamrica, y conforme al estudio realizado por la Organizacin de


Estados Americanos (OEA) en colaboracin con la firma de software Trend
Micro, se present un incremento entre el 8% y el 40% en ataques durante
2012, siendo Mxico el mercado ms problemtico. Dicho aumento se
gener en ciberataques y acciones hacktivistas, lavado de dinero y
ataques a infraestructuras crticas9.

Quiz sta sea una de las razones por las que la actividad de progra-
mas de cmputo maliciosos (malware) tambin fue una de las principales
afecciones, registrndose un incremento del 40% en incidentes cibernticos
en 201210. Se estima que en 2013 la prdida econmica anual en Mxico
fue alrededor de los 3 mil millones de dlares segn los datos del Reporte
Norton de 201311.

El estudio sobre los hbitos del Internet en Mxico realizado por la AMIPCI
(2014) indica que 18.4 millones (36%) de cibernautas son personas
menores de edad, un gran nmero de posibles vctimas de delitos contra
menores. El estudio arroj que el promedio en el tiempo de conexin a
Internet de los cibernautas en Mxico es de ms de cinco horas al da y
que el uso es principalmente para el correo electrnico, redes sociales (9
de cada 10 lo utilizan) y bsqueda de informacin, en ese orden12.

De acuerdo a la Encuesta Nacional de Disponibilidad y uso de las TIC en


los Hogares, realizada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
en 2015, 55.7 millones de personas son usuarios de una computadora y
62.4 millones utilizan Internet en Mxico. Dicha encuesta indica que el
8
Norton by Symantec, Reporte Norton 2013 [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016].
Disponible en: https://www.symantec.com/content/es/mx/about/presskits/b-norton-report-
2013-final-report-lam-es-mx.pdf
9
Trend Micro, Latin American and Caribbean Cybersecurity Trends and Government
Responses [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: http://www.trendmicro.
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caribbean-cybersecurity-trends-and-government-responses.pdf
10
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12
Asociacin Mexicana de Internet, Estudio Comercio Electrnico en Mxico 2015 [en lnea],
[fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: https://amipci.org.mx/estudios/comercio_
electronico/Estudio_de_Comercio_Electronico_AMIPCI_2015_version_publica.pdf

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186 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

9.7% de los usuarios de internet lo utiliza para ordenar o comprar productos


en lnea y el 9.3% para realizar operaciones bancarias. El 12.8% de los
usuarios de internet declaro haber realizado al menos una transaccin
electrnica (compra o pago por internet) dentro de los 12 meses previos
a la entrevista13.

A partir del contexto anterior, es posible establecer que el diagnstico


presenta tendencias en favor del uso de la tecnologa, del acceso a la
informacin y de la reduccin de la brecha digital, es tambin posible
notar que los gobiernos mantendrn una poltica de apoyo al uso de las
tecnologas como mecanismo de desarrollo econmico, poltico y social.

Empero, se ha visualizado un crecimiento de la actividad ilcita en el uso


de las tecnologas y el Internet as como la constante evolucin de stos
ltimos, la actividad de la ciberdelincuencia se mover a la par de dicho
desarrollo en gran volumen, por lo que, es imprescindible que las polticas
pblicas y la legislacin nacional consideren a la ciberdelincuencia como
un aspecto prioritario nacional.

As, el trmino ciberseguridad ha sido objeto de estudio y definicin,


tal como se expresa en la Recomendacin UITT X.1205, de la Unin
Internacional de Telecomunicaciones14, qued establecido como:

Es el conjunto de herramientas, polticas, conceptos de


seguridad, salvaguardas de seguridad, directrices, mtodos
de gestin de riesgos, acciones, formacin, prcticas idneas,
seguros y tecnologas que pueden utilizarse para proteger los
activos de la organizacin y los usuarios en el ciberentorno.

Los activos de la organizacin y los usuarios son los


dispositivos informticos conectados, los usuarios, los
servicios/aplicaciones, los sistemas de comunicaciones, las
comunicaciones multimedios, y la totalidad de la informacin
transmitida y/o almacenada en el ciberentorno.

La ciberseguridad garantiza que se alcancen y mantengan las


propiedades de seguridad de los activos de la organizacin y
los usuarios contra los riesgos de seguridad correspondientes
en el ciberentorno. Las propiedades de seguridad incluyen una
o ms de las siguientes: disponibilidad; integridad, que puede
incluir la autenticidad y el no repudio, y la confidencialidad.

13
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, 2015. [fecha de consulta: mayo 2016] http://
www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2016/especiales/especiales2016_03_01.pdf
14
Unin Internacional de Telecomunicaciones, UIT 2009, Aspectos Generales de la
Ciberseguridad [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en PDF en: https://www.itu.int/
rec/T-REC-X.1205-200804-I/es

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 187

Ciberseguridad en el contexto nacional

El gobierno mexicano, consciente de la situacin global y local, ha


impulsado estrategias y programas de carcter nacional a fin de realizar
acciones especficas para la proteccin del ciberespacio mexicano.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND)15, se establece la


Meta Nacional por un Mxico en Paz, que se enfoca en el avance de
la democracia, la gobernabilidad y la seguridad de la poblacin. Para
alcanzar tales fines, la participacin ciudadana se concibe como el eje
de la relacin entre gobierno y sociedad, ya que permite el desarrollo y
fortalecimiento del tejido social que evita el quebrantamiento de la paz, y
el mejoramiento de la transparencia y rendicin de cuentas, reduciendo la
corrupcin.

As mismo, en noviembre de 2013, la Presidencia de la Repblica present


la Estrategia Digital Nacional (EDN) que es el plan de accin que el Gobierno
Federal implementar para fomentar la adopcin y el desarrollo de las TIC
e insertar a Mxico en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento.
Este documento surge en el marco del PND 2013-2018, ya que forma parte
de la estrategia transversal Gobierno Cercano y Moderno. De acuerdo
con el ndice de digitalizacin establecido en el Programa para un Gobierno
Cercano y Moderno, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de
agosto de 2013, Mxico se encuentra en la ltima posicin en digitalizacin
entre los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), y la quinta posicin en Amrica Latina, con un valor
de 37.05 puntos para el ao 2011. A partir de tal escenario, se establece el
objetivo de la Estrategia Digital Nacional (EDN)16.

El propsito fundamental de la Estrategia es lograr un Mxico Digital en el


que la adopcin y uso de las TIC maximicen su impacto econmico, social
y poltico en beneficio de la calidad de vida de las personas. La Estrategia
surge como respuesta a la necesidad de aprovechar las oportunidades que
la adopcin y el desarrollo de las TIC crean para potenciar el crecimiento
del pas.

La EDN considera dentro de su habilitador Inclusin y habilidades


digitales, el que todos los sectores sociales puedan aprovechar y
utilizar las TIC de manera cotidiana, sealando dentro de la iniciativa
Habilidades para la Seguridad Digital, el desarrollar proyectos que
generen habilidades para la prevencin de conductas delictivas contra
nias, nios y adolescentes, como el acoso escolar (incluido el ciberacoso
o ciberbullying), el intercambio de mensajes electrnicos con contenido
15
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, Presidencia de la Repblica, mayo 2013, [fecha
de consulta: abril 2016]. Disponible en: http://pnd.gob.mx
16
Estrategia Digital Nacional (EDN), Presidencia de la Repblica, mayo 2014, [fecha de
consulta: abril 2016]. Disponible en: http://www.gob.mx/mexicodigital

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188 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

sexual (sexting), pornografa infantil, actos de violencia, y otros abusos, en


coordinacin con las dependencias e instituciones competentes.

Por otra parte, y por primera ocasin, el Programa Nacional de Seguridad


Pblica 2014-2018 (PNSP)17, estableci en el punto 1.6, un apartado para
los Delitos Cibernticos, sealando que:

en los ltimos aos la delincuencia organizada ha hecho


uso de estas tecnologas para coordinar y cometer delitos de
alto impacto, como pornografa infantil, secuestro, extorsin
y trata de personas. De la misma manera, se han utilizado
estos medios para realizar fraudes, usurpacin de identidad,
acceder ilcitamente a sistemas y equipos de informtica y
cometer delitos contra los derechos de autor.

Una de las caractersticas del delito informtico es que no tiene


fronteras, dada la caracterstica inherente de interconexin
del Internet, situacin que se vuelve an ms compleja dado
que los delincuentes cibernticos comenten actividades
que afectan tanto a ciudadanos como a las infraestructuras
estratgicas de distintos pases.

Derivado de lo anterior, la atencin de los delitos cibernticos se desarroll


a partir de los delitos de mayor impacto a la poblacin mexicana,
establecindose como:

Objetivo 2.- Reducir la incidencia de los delitos con mayor


impacto en la poblacin.

Dicho objetivo seala que:

En los ltimos aos la sociedad mexicana ha sufrido el


flagelo de la delincuencia, por lo que una de sus aspiraciones
es vivir sin el temor de ser vctima de algn delito...

Luego entonces, la Estrategia 2.7, defini como parte de los mecanismos:

Detectar y atender oportunamente los delitos cibernticos.

Donde se definieron las siguientes lneas de accin:

2.7.1 Fortalecer las capacidades y la infraestructura


tecnolgica de las instituciones de seguridad pblica
para prevenir e investigar delitos cibernticos.

17
Programa Nacional de Seguridad Pblica 2014-2018, [fecha de consulta: abril 2016]
Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343081&fecha=30/04/2014

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 189

2.7.2 Desarrollar investigacin cientfica para la


prevencin e investigacin de los delitos
cibernticos.
2.7.3 Implementar acciones contra delitos cibernticos
de mayor impacto: pornografa infantil, fraude,
extorsin, usurpacin de identidad y contra
derechos de autor.
2.7.4 Disear protocolos de operacin para la prevencin
de delitos cibernticos en las instancias que
administran informacin considerada reservada o
confidencial.
2.7.5 Promover la creacin y fortalecimiento de unidades
especializadas en la prevencin e investigacin de
delitos que se cometen por internet.
2.7.6 Desarrollar un modelo de polica ciberntica para
las Entidades Federativas.
2.7.7 Generar indicadores y estadsticas de delitos
informticos para el diseo de estrategias de
prevencin.
2.7.8 Impulsar acciones para consolidar los esquemas de
seguridad ciberntica que coadyuven al desarrollo
de la economa digital.
2.7.9 Fortalecer la seguridad de la infraestructura
tecnolgica estratgica del pas.

Es importante sealar que las lneas de accin del PNSP 2014-2018


as como la EDN, se encuentran alineadas entre s al PND 2013-2018;
las acciones coordinadas entre las instituciones de los tres niveles de
gobierno y del sectores productivos del pas son elementos clave para
el desarrollo de una Estrategia de alcance nacional, la seguridad es una
responsabilidad de todos y la ciberseguridad no es la excepcin.

En el terreno de cooperacin Internacional, en el ao 2001 y ante la


necesidad de combatir el crimen ciberntico, se firm en Budapest el
Convenio sobre la Ciberdelincuencia, conocido como el Convenio de
Budapest; mismo que destaca en su exposicin de motivos que la lucha
efectiva en contra de la ciberdelincuencia requiere de la cooperacin
internacional, y como prioridad, la necesidad de la proteccin de datos
personales y del desarrollo de la niez. Mxico anunci su inters por
adherirse a dicho convenio en el ao 2014, como parte de las acciones
relativas a la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones
y a la Estrategia Digital Nacional impulsada por la Presidencia de la
Repblica. Cabe sealar que la Ciberseguridad es un trmino acuado en
el contexto del Convenio de Budapest. En dicho convenio se establecen
los siguientes delitos18:

18
La Figura 1 fue elaborada por la Polica Federal utilizando la clasificacin de los delitos
informticos establecidos en el convenio de Budapest.

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190 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Por otra parte, en junio de 2014, en la sede la Conferencias de Ministros de


Justicia de los Pases de Iberoamrica (COMJIB) en Madrid, el gobierno
mexicano firm su adhesin al Convenio Iberoamericano de Cooperacin
sobre Investigacin, Aseguramiento y Obtencin de Prueba en materia
de Ciberdelincuencia y a la Recomendacin de COMJIB relativa a la
Tipificacin y Sancin de la Ciberdelincuencia como una estrategia para
hacer frente a los ciberdelitos con apoyo de la comunidad internacional.

Capacidades de la Polica Federal en materia de ciberseguridad

En Mxico, la Polica Federal, cuenta con una Unidad Ciberntica, que


se encuentra adscrita a la Divisin Cientfica y por Reglamento19 lleva el
nombre de Coordinacin para la Prevencin de Delitos Electrnicos, la
cual lleva a cabo acciones de prevencin e investigacin de conductas
ilcitas a travs de medios informticos, monitorea la red pblica de
19
Reglamento de la Ley de la Polica Federal. 27 de mayo del 2010, ltima modificacin
22 de agosto del 2014, [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: http://dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=5143004&fecha=17/05/2010

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 191

Internet para identificar conductas constitutivas de delito, efectuando


actividades de ciber-investigaciones as como de ciberseguridad en la
reduccin, mitigacin de riesgos de amenazas y ataques cibernticos,
as mismo, efecta programas de desarrollo cientfico y tecnolgico en
materia ciberntica.

En temas de Ciberseguridad, la Polica Federal cuenta con el Centro


Nacional de Respuesta a Incidentes Cibernticos (CERT-MX), encargado
de vigilar la integridad de la infraestructura tecnolgica estratgica del
pas.

El CERT-MX opera reas especializadas en temas de prevencin e


investigacin de este tipo de ilcitos y es la nica autoridad acreditada a
nivel federal, para el intercambio de informacin con policas cibernticas
nacionales y organismos policiales internacionales, con el objetivo de
identificar y atender posibles ataques en agravio de infraestructuras
informticas gubernamentales o contra la ciudadana en general.

La Polica Federal, mantiene un monitoreo permanente de la red pblica de


Internet, en el cual emplea herramientas especializadas para la deteccin
y respuesta oportuna de ataques en el ciberespacio, que opera las 24
horas del da, siete das de la semana, durante los 365 das del ao.

De esta manera, en coordinacin con 351 equipos de respuesta a inci-


dentes cibernticos de 74 pases alrededor del mundo, formando parte
de la comunidad del Forum for Incident Response and Security Teams
(FIRST20) foro global donde convergen y colaboran lo equipos de
respuesta a incidentes cibernticos, se generan y fortalecen lneas de
investigacin para que en colaboracin con las policas cibernticas de otras
naciones, se logre la identificacin y ubicacin de probables responsables
de ataques cibernticos, sumando esfuerzos con la Procuradura General
de la Repblica.

En materia de prevencin, se realiza el intercambio de informacin, con


agencias internacionales, referente a nuevas amenazas cibernticas
descubiertas en servicios, protocolos y fabricantes de software y hardware
lo que permite dar una mejor atencin y orientacin a la ciudadana.

De igual forma, se han establecido alianzas estratgicas con empresas


privadas internacionales como Microsoft, la Asociacin de Bancos de
Mxico (ABM) y organizaciones para las tareas de prevencin estratgicas
como el Desarrollo Integral de la Familia (DIF Nacional).

La ciberseguridad es una responsabilidad compartida, no se puede


entender sin una alianza pblico privada, es por ello que desde la
20
FIRST [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: https://www.first.org/.

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192 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Polica Federal se impulsan acciones conjuntas de concientizacin en


los diferentes sectores productivos a fin de que adopten una cultura de
prevencin del delito ciberntico desde las empresas, el gobierno y la
sociedad en su conjunto.

Estrategia de Ciberseguridad de la Polica Federal

A fin de hacer frente a la ciberdelincuencia, y de continuar con los esfuerzos


del Gobierno de la Repblica, para lograr un Mxico en Paz, la Polica
Federal, a travs de la Divisin Cientfica, alineado al Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018 y al Programa Nacional de Seguridad Pblica 2014-
2018, desarroll la Estrategia de Ciberseguridad, a fin de hacer frente a la
ciberdelincuencia, basada en tres principales ejes:

Dirigir acciones de prevencin y atencin de los delitos cibernticos


mediante la difusin masiva de informacin y orientacin a la
ciudadana e instituciones pblicas y privadas;
Deteccin y atencin oportuna de amenazas y ataques cibernticos
a fin de reducir, neutralizar o mitigar las afectaciones a la ciudadana
y los sectores econmicos del pas, y
Fortalecer las capacidades tcnico-cientficas para la investigacin
de delitos cibernticos.

Las lneas de accin de la Estrategia de Ciberseguridad de la Polica


Federal consideran:

I. Prevencin del Ciberdelito

a) Promover la cultura de prevencin en delitos cibernticos. Evitar


vctimas mediante medios eficientes de difusin de acciones
preventivas;
b) Fortalecer la Atencin Ciudadana. Establecer mecanismos que estn
al alcance de la ciudadana y el fortalecimiento en el seguimiento de
la accin policial que genere la credibilidad e incentive la denuncia
ciudadana, y
c) Indicadores y Estadsticas. Promover el registro de informacin
relacionada con los ciberdelitos a fin de generar datos estadsticos
e indicadores de alcance nacional que incidan en el diseo e
implementacin de polticas pblicas en la materia.

II. Modelo Ciberntico

a) Modelo de Polica Ciberntica. Implementar el Modelo en el mbito


estatal a fin de homologar los procedimientos en las entidades
federativas que permitan articular esfuerzos y acciones a nivel
nacional;

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 193

b) Armonizacin Legislativa. Participar de manera activa en la elabo-


racin y revisin de las iniciativas de reformas a la legislacin
nacional que permitan armonizar la labor policial, ministerial y judicial
al entorno local e internacional para la atencin de los ciberdelitos, y
c) Colaboracin con Policas Cibernticas Extranjeras. Promover el
intercambio de informacin entre instituciones policiales del orbe a
fin de colaborar y coordinar operativos regionales.

III. Ciberseguridad

a) Deteccin y Atencin de Incidentes Cibernticos. Fortalecer la


atencin de incidentes cibernticos mediante la actualizacin cons-
tante del personal en materia de vulnerabilidades informticas,
tendencias de la ciberseguridad, modalidades delictivas, anlisis de
cdigo malicioso (malware) y el uso de herramientas especializadas
en la deteccin y mitigacin de incidentes;
b) Proteccin de Infraestructuras Crticas Informticas e Industriales.
Coordinar la proteccin de los activos de informacin crticos del pas
mediante el diseo de mecanismos y protocolos de colaboracin
con los sectores pblicos y privados cuyas afectaciones cibernticas
pudieran representar consecuencias econmicas, sociales o
polticas de gran perjuicio a la nacin, y
c) Investigacin Cientfica y Tecnolgica. Impulsar los avances
de la ciencia y la tecnologa hacia temas de seguridad pblica
en coordinacin con instituciones acadmicas y de desarrollo
tecnolgico con la finalidad de generar productos y servicios
orientados a la proteccin del ciberespacio mexicano con recursos
nacionales.

IV. Coordinacin e intercambio de informacin nacional e internacional

a) Generacin de redes internacionales de colaboracin. Establecer


vnculos de cooperacin y colaboracin internacional con institu-
ciones policiales, agencias, equipos de respuesta a incidentes
cibernticos, entre otros, a fin de privilegiar la prevencin de los
ciberdelitos;
b) Intercambio de informacin y operaciones coordinadas. Fortalecer
el intercambio de informacin de inteligencia policial y la deteccin
de actividad maliciosa en el ciberespacio mexicano con la
finalidad de identificar presuntos responsables de los ciberdelitos
y su localizacin a fin de neutralizar sus operaciones y lograr su
detencin, y
c) Deep Web y Bit Coin. Realizar el monitoreo de la red pblica de
Internet donde los buscadores tradicionales no acceden, a fin
de evitar que la ciberdelincuencia opere de manera clandestina

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194 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

actividades ilcitas como lavado de dinero, venta de armas, nar-


cticos, programas de cmputo con fines delictivos y otros.

Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio

El 18 de junio del 2008 fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin


el Decreto por el que se reforman los artculos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22;
las fracciones XXI y XXIII del artculo 73; la fraccin VII del artculo 115
y la fraccin XIII del apartado B del artculo 123, todos de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

La envergadura de la reforma constitucional en materia penal representa


no slo un parteaguas en los sistemas de procuracin e imparticin de
justicia, sino un verdadero cambio de paradigma que todos los actores
que conforman un Estado democrtico de Derecho debemos asumir
con responsabilidad y compromiso. En consecuencia, la Federacin, los
Estados y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias,
debern expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos
legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal
acusatorio.

Mediante la reforma constitucional, el procedimiento penal transita del


procedimiento semi-inquisitorio al acusatorio y oral, cuyos principios
(publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin)
recoge el artculo 20 constitucional.21

Las etapas del sistema penal acusatorio estn divididas en:

Investigacin;
Intermedia, y
Juicio oral.

La investigacin de los hechos que revistan caractersticas de un delito


podr iniciarse por denuncia, por querella o por su equivalente cuando la
ley lo exija. El Ministerio Pblico y la Polica estn obligados a proceder
sin mayores requisitos a la investigacin de los hechos de los que tengan
noticia.

Dentro de las tcnicas de investigacin se encuentra la cadena de custodia,


como sistema de control y registro que se aplica al indicio, evidencia,
objeto, instrumento o producto del hecho delictivo, desde su localizacin,
descubrimiento o aportacin, en el lugar de los hechos o del hallazgo,
hasta que la autoridad competente ordene su conclusin.22

21
El Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio, desde la Perspectiva Constitucional.
Primera edicin, Mxico, 2011. Consejo de la Judicatura Federal. Poder Judicial de la
Federacin.
22
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales 2014, Art. 227.

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 195

As mismo, dentro de la etapa del juicio, las partes pueden presentar


pruebas periciales, en principio los peritos son personas que cuentan con
una experiencia especial en un rea de conocimiento, derivada de sus
estudios o especializacin profesional del desempeo de ciertas artes o
del ejercicio de un determinado oficio.23

De esta forma, tanto la preservacin de los indicios y evidencias de tipo


digital y los informes periciales cobran relevancia en el nuevo sistema
penal acusatorio, la importancia del trabajo tcnico-cientfico efectuado
por reas especializadas como la Coordinacin para la Prevencin de
Delitos Electrnicos podra ser determinante en la toma de decisiones a
cargo de los tribunales en el pas.

Por lo anterior, se prev un incremento en la demanda de investigacio-


nes cibernticas que realiza la Coordinacin para la Prevencin de Delitos
Electrnicos en atencin a las solicitudes de las autoridades competentes
para la obtencin y/o anlisis de evidencia digital como recurso probatorio
en el sistema judicial. Asimismo, se debe observar que al hablar de
ciberdelitos, el lugar de los hechos en algunas conductas constitutivas
de delito puede ser un disco duro, un sistema informtico o un servicio
en la nube/internet. Lo cual trae consigo la necesidad de profesionalizar
a los elementos policiales en los procedimientos, tcnicas y herramientas
que den certeza al manejo de la evidencia digital a fin de mantener su
integridad, confidencialidad y disponibilidad ante las autoridades judiciales.

Es un gran reto y una gran oportunidad para el pas la implementacin


del nuevo sistema penal acusatorio en la poca en que vivimos, en donde
se reconoce nuevas modalidades de generacin de riqueza para los
pases y sociedades en su conjunto basada en la informacin digital, y
con ello el surgimiento de nuevas modalidades de crimen que afectan
el aprovechamiento de los recursos tecnolgicos de las sociedades de
la informacin y el conocimiento. Por ello, la Polica Federal, capacita a
sus integrantes en el nuevo sistema penal a la par de capacitarlos en los
nuevos avances tecnolgicos, con la finalidad de entender con claridad la
economa del cibercrimen y como poderla prevenir y castigar conforme a
las herramientas legales con que cuenta el Estado Mexicano.

Conclusiones

A fin de contribuir en alcanzar la Meta Nacional Un Mxico en Paz


y generar las condiciones en el ciberespacio mexicano que ofrezca
un entorno seguro a las personas, organizaciones, empresas,
gobiernos e instituciones en general, es importante que la labor
23
Pastrana, Berdejo, 2011. Las etapas del procedimiento penal acusatorio, [fecha de
consulta: abril 2016]. Disponible en: http://www.paraosc.segob.gob.mx/work/models/
PARAOSC/Resource/125/1/images/4_Etapas_del_Procedimiento_Penal.pdf

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196 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

de prevencin se establezca como parte de la cultura cvica de


la poblacin, de manera tal que el Internet como una potencial
herramienta de desarrollo econmico, poltico y social sea utilizado
de manera responsable. De tal manera, que la responsabilidad no
slo recae en los gobiernos sino tambin de la sociedad mexicana y
los sectores industriales, financieros, econmicos y productivos del
pas, por ello, se estima pertinente el desarrollo de una estrategia
nacional que incluya alianzas estratgicas pblico-privadas, amplia
cobertura y colaboracin a nivel local, regional e internacional,
as como la participacin ciudadana como ejes fundamentales de
crecimiento y sustentabilidad;
Dentro de los retos del nuevo entorno operativo, se ampliarn los ser-
vicios a travs del Internet con el impulso del Internet de las Cosas
y las Ciudades Inteligentes, lo que implicar nuevas amenazas
y ataques en el ciberespacio mexicano, por lo que el fortalecimiento
de las capacidades operativas para la prevencin e investigacin
de los ciberdelitos representa un rea de oportunidad para los
gobiernos quienes debern establecer sus estrategias a fin de
contrarrestar el fenmeno delictivo;
El Modelo de Policas Cibernticas para las entidades federativas
desarrollado por la Divisin Cientfica de la Polica Federal
representa un esfuerzo en materia de ciberseguridad que ofrece
una alternativa a la homologacin de procedimientos y el uso de
tcnicas y herramientas que pretenden sustentar las evidencias
necesarias para la prevencin e investigacin de los ciberdelitos;
Con la implementacin del nuevo sistema penal acusatorio en todo
el territorio nacional a partir de junio del 2016, las instituciones
policiales, de procuracin e imparticin de justicia debern acele-
rar la curva de aprendizaje sobre las cuestiones tcnicas que repre-
senta el uso de tcnicas y herramientas informticas a fin de que los
procedimientos del proceso penal consigan el objetivo de procurar e
impartir justicia de forma pronta y expedita;
Es importante la revisin y actualizacin constante del marco jurdico
legal de nuestro pas, que permita identificar aquellas conductas
antisociales que podran tener vacos legales en trminos de su
investigacin oportuna y su sancin, en la que el derecho informtico
constituya una herramienta para el fortalecimiento de la regulacin
mexicana, y
As mismo, es de suma importancia la asistencia legal mutua con
otros pases del orbe, por lo que se considera revisar la importancia
que tiene la adhesin de Mxico al Convenio de Budapest en
trminos de armonizacin legislativa a nivel internacional, con la
finalidad de allanar el camino a la investigacin transfronteriza, la
incursin de cibercriminales se ha hecho presente en los ltimos
aos y requiere de una atencin integral.

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Enrique Francisco Galindo Ceballos La seguridad ciberntica 197

Bibliografa

Asociacin Mexicana de Internet, Estudio Comercio Electrnico en Mxico


2015 [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en:
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2015 [en lnea], [fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en:
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Comercio_Electronico_AMIPCI_2015_version_publica.pdf
Berdejo, Pastrana 2011. Las etapas del procedimiento penal acusatorio,
[fecha de consulta: abril 2016]. Disponible en: http://www.paraosc.
segob.gob.mx/work/models/PARAOSC/Resource/125/1/images/4_
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Judicatura Federal. Poder Judicial de la Federacin.
Estrategia Digital Nacional (EDN), Presidencia de la Repblica, mayo
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198 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Refiere al Reglamento de la Ley de la Polica Federal. 27-mayo-2010,


ltima modificacin 22-agosto-2014 [fecha de consulta: abril 2016].
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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 199

Revista de
Administracin
Pblica
CONCILIANET: Plataforma electrnica de PROFECO.
Innovacin en la atencin de quejas de consumidores.

Francisco Javier Camacho Romero*

Introduccin

La bsqueda de alternativas para acercar el quehacer pblico hacia la


ciudadana debe contemplarse como una constante para la Administracin
Pblica. Para ello, debe aprovechar todos los medios a su alcance y
desempear un papel activo en la implementacin de nuevas medidas,
a efecto de mantenerse a la par de las demandas ciudadanas en la
realizacin de trmites o servicios.

De esta manera, es necesario visualizar procedimientos cuyo desahogo


tradicionalmente se ha realizado de manera presencial, para que abran sus
puertas a la tecnologa y posibiliten su atencin y seguimiento en medios
electrnicos. Como ejemplo podemos referir a la Procuradura Federal del
Consumidor (PROFECO) que se dio a la tarea de proyectar esta idea a
travs de una plataforma electrnica denominada CONCILIANET.

Esta plataforma, creada a partir de esfuerzos conjuntos al interior de la


propia Procuradura, ha permitido desde el 2008 la posibilidad de pre-
sentar quejas y desahogar el procedimiento conciliatorio a travs de
Internet sin la necesidad de que las partes se desplacen fsicamente a la
oficina gubernamental, evitando el dispendio de recursos pblicos en el
pago de salarios, uso de hojas e impresiones, y ofreciendo mayor rapidez
en la atencin de las reclamaciones.

A partir de esta idea, se da una comunin tripartita entre el consumidor, el


proveedor y la propia Procuradura, razn por la cual al da de hoy un total
de 941 proveedores participan en esta nueva modalidad de conciliacin.
*
Maestro en Administracin Pblica por el INAP y Director de Asistencia Legal del Instituto
Federal de Telecomunicaciones.
1
Procuradura Federal del Consumidor. Proveedores participantes en Concilianet. http://
concilianet.profeco.gob.mx/Concilianet/archivos/ProveedoresParticipantes.pdf (Consulta:
26 de julio del 2016).

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200 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Al respecto, se pretende colocar en la mesa una perspectiva general


sobre la funcionalidad de CONCILIANET, poniendo al alcance informacin
y datos sobre dicha plataforma, y con ello otorgar los elementos que le
permitan al lector generar una opinin al respecto, por lo que aqu se
vierten elementos que podran ser considerados como de relevancia no
slo para los interesados en la materia de derechos de consumo, sino en
general para los servidores pblicos de la Administracin Pblica.

Lo anterior tomando en consideracin la importancia de la gestacin y


puesta en marcha de las Tecnologas de la Informacin (TICs) en la
Administracin Pblica y especficamente por lo que hace a los dere-
chos en materia de consumo mediante la queja ante la PROFECO
y el procedimiento conciliatorio en este caso en lnea, a travs de
CONCILIANET.

Bajo este contexto, se pretende hacer un sealamiento que permita


contar con una marco general sobre el uso de las tecnologas y comu-
nicaciones y su relacin con la Administracin Pblica, as como la
posibilidad de observar a CONCILIANET como una plataforma mate-
rialmente activa y en funcionamiento que conjuga la prestacin de un
servicio a travs de medios electrnicos y la participacin virtual de las
partes en un procedimiento conciliatorio.

Desarrollo

Para una parte importante de nuestra sociedad, y principalmente para los


jvenes nacidos en el ltimo tercio del siglo xx, trminos como Internet,
red social, link, Facebook, Twitter, App, WhatsApp, as como derivaciones
y verbos como postear, subir, descargar, textear, etc., forman parte del
lenguaje cotidiano, y sobre el que descansa una parte importante de las
herramientas de comunicacin y trabajo.

La gran mayora de nosotros hace cotidiano el uso de Internet, enva y


recibe correos electrnicos, revisa las noticias, lee el peridico, revistas o
libros, y otros tantos ms se atreven a realizar transferencias y pagos, e
incluso compras y ventas, entre otras actividades.

Al respecto, y si bien un joven de 20 aos ya se encuentra totalmente


inmerso en el uso de las tecnologas de las informacin y comunicacin,
sera prudente aclararle que hace ms o menos 50 aos la edad del
padre del joven aproximadamente, los fundamentos tecnolgicos apenas
se estaban gestando, como elementos que transformaron nuestras vidas
de manera radical.

En este sentido, y a propsito de la Red de redes: Internet, vale la


pena recordar que en 1960, los Estados Unidos de Norteamrica se

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 201

vieron en la necesidad de conglomerar diversos sistemas locales de


telecomunicaciones para ofrecer una alternativa que uniera a su pas en
caso de emergencia. As se dieron a la tarea de crear medios de viabilidad
de una red para transmitir texto y datos, asimilndolo a un modelo parecido
a los servicios de paquetera y correo presencial.

De esta manera, se genera un parteaguas en materia tecnolgica, ya


que se crea la Internet gracias al esfuerzo de Vinton Cerf, Robert Kahn
y Lawrence G. Roberts, quienes desarrollaron los primeros protocolos
que fueron sustento al sistema ARPANET, que posterior a su etapa
experimental se transforma en la Internet a partir de los aos setenta y
ochenta, bajo la premisa original de que sirviera en primera instancia como
un plan para evitar la toma o destruccin sovitica de las comunicaciones
estadounidenses en caso de guerra nuclear, es decir, fue lo que denomina
Castells2 como el equivalente electrnico de las tcticas maostas de dis-
persin de las fuerzas de guerrilla a un vasto territorio para oponerse
al poder de un enemigo con versatilidad y conocimiento del terreno. De
esta manera, la red acab convirtindose en la base de una red global y
horizontal de muchas miles de redes.

El siguiente paso se da en el camino a la web con la concepcin del


hipertexto propuesto por Doug Engelbart, y posteriormente en agosto
de 1991 se genera el primer servidor web en el Centro Europeo para la
Investigacin Nuclear.3

A partir de ese momento, el crecimiento en la web ha sido acelerado,


as como en los medios de enlace entre ellos. Primeramente fueron las
computadoras gigantes que ocupaban espacios de habitaciones enteras,
para posteriormente disminuir su tamao sustancialmente hasta poderlas de-
nominar de escritorio, y que literalmente lo eran, porque sus dimensiones
apenas las hacan caber en uno. Aos despus, a finales del siglo xx, los
circuitos disminuyen en tamao y por tanto los equipos tambin, y dejan
de ser equipos de escritorio para crearse la lap top o equipos personales.

Sin embargo, hace pocos aos hemos sido testigos del desarrollo tecno-
lgico de equipos, para dar entrada a las tablets, y smartphones, que
son medios de comunicacin de voz y datos, mezcla de telfonos y
computadoras que bien pueden caber en la palma de la mano, rebasando
incluso el poder y capacidad que las computadoras de escritorio.

Aunado a lo anterior, el crecimiento acelerado de los sistemas de


comunicacin inalmbrica y los telfonos inteligentes han permitido
2
Castells, Manuel, La era de la Informacin, Mxico, Siglo XXI Editores, 1996, Vol. I, pp.
32-33.
3
Laguna Snchez, Gerardo A. et. al., Para entender las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones o el extrao caso de la chica del sombrero, Mxico, UAM, Unidad
Iztapalapa, 2013, pp. 27-33.

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202 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

que los usuarios se encuentren disponibles en todo momento, es decir,


ubicables y listos para establecer comunicacin, ya sea verbal o escrita,
aunque se encuentren en lugares lejanos, otorgando as la posibilidad de
realizar otras tareas que antes requeran diferentes equipos, y muchas
veces costosos.

Ahora bien, y en relacin a las tecnologas de la informacin, vale la pena


sealar que la Real Academia Espaola define como informacin a la
comunicacin o adquisicin de conocimientos que permiten ampliar o
precisar los que se poseen sobre una materia determinada.4

En este sentido, de acuerdo con Bologna y Walsh por tecnologas de la


informacin podemos entender aquellas herramientas y mtodos em-
pleados para recabar, retener, manipular o distribuir informacin. La
tecnologa de la informacin se encuentra generalmente asociada con las
computadoras y las tecnologas afines aplicadas a la toma de decisiones.5

Por su parte Manuel Castells refiere al respecto que el procesamiento de


la informacin se centra en la supervisin de la tecnologa como fuente
de productividad, dentro de un crculo de interaccin de las fuentes
del conocimiento de la tecnologa y la aplicacin de sta para mejorar
la generacin de conocimiento y el procesamiento de la informacin,
por lo que denomina informacional a este nuevo modo de desarrollo,
constituido por el surgimiento de un nuevo paradigma tecnolgico basado
en la tecnologa de la informacin.6

Dicho lo anterior, podemos decir que el origen de la tecnologa de la


informacin lo ubicamos directamente con la aparicin de la primera
computadora, sin embargo se suman elementos tecnolgicos como el
avance en los sistemas de comunicacin, Internet, equipos de cmputo,
telfonos, y los ahora denominados inteligentes o smartphones.

As, podemos sealar que las tecnologas de la informacin y comu-


nicaciones son la comunin entre las tecnologas que permiten al
ser humano la realizacin de actos de manera virtual mediante la voz,
imgenes y datos que se encuentran en seales acsticas, pticas o
electromagnticas. Estos actos pueden ir desde establecer una llamada
telefnica, comprar o vender bienes, producir y transmitir conocimientos,
registrar los mismos, etc.

Bajo este contexto, y tomando en consideracin que un gobierno no debe


ser ajeno a las necesidades y demandas ciudadanas, se da un paso
4
Real Academia Espaola. Diccionario. http://lema.rae.es/drae/?val=informaci%C3%B3n,
(consulta: 02 de junio del 2016).
5
Secretara de Educacin Pblica, Tecnologa de informacin y comunicacin, 2 ed.,
Mxico, 2012, p. 19.
6
Castells, Manuel, op. cit., nota 2, p. 45.

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 203

importante para lo que hoy en da conocemos como Gobierno Electrnico


o Gobierno Digital.7

El uso de este concepto empieza a darse en la ltima dcada del siglo


xx, junto con el fenmeno de comercio electrnico, que al da de hoy es
toda una realidad. En principio fue utilizado generalmente por aquellos
especialistas en temas de tecnologas y sistemas informticos, por lo que
podramos coincidir en que desde las primeras aplicaciones de cmputo
a funciones gubernamentales ha existido el Gobierno Electrnico y que
el uso de las tecnologas en el gobierno ha venido evolucionando junto
con la tecnologa misma, las prcticas organizacionales y el ambiente
institucional.8

Ahora bien, algunos acadmicos consideran que el Gobierno Electrnico


no cuenta con etapas, dado que stas podran considerarse ya como el
propio Gobierno Electrnico, sin embargo, a continuacin referiremos dos
esquemas para destacar los momentos por los que ha atravesado.

Un modelo que advierte 4 etapas es el que nos propone Layne y Lee9 en


relacin al desarrollo del Gobierno Electrnico:

1) Catalogacin. Se enfoca en la clasificacin de informacin


gubernamental y su presentacin mediante documentos
electrnicos.
2) Transaccin. Adems de proveer y organizar la informacin,
permite la interaccin de los ciudadanos con el gobierno mediante,
la obtencin de productos y servicios directamente de los sitios
electrnicos.
3) Integracin vertical. Consiste en la integracin fsica y/o virtual
de organizaciones gubernamentales de los diferentes mbitos
de gobierno que prestan un servicio similar o tienen bajo su
responsabilidad una funcin en comn.
4) Integracin horizontal. Se refiere al proceso de transformacin
que rompe con las barreras organizacionales y desarrolla una
visin integral del gobierno, lo que implica una metamorfosis en la
distribucin de poder al interior de las organizaciones y entre las
organizaciones. Esta ltima etapa se considerara como la visin
ms completa del Gobierno Electrnico.

Sobre esta clasificacin, vale la pena sealar que en la primera etapa se


da normalmente la integracin de servicios al interior de la organizacin
7
Tambin conocido como eGovernment.
8
Gil-Garca, Jos Ramn y Luna-Reyes Luis F., Una breve introduccin al Gobierno
Electrnico: Definicin, Aplicaciones y Etapas, Revista de Administracin Pblica (RAP),
Mxico, Nueva poca, Volumen XLIII, nm. 2, mayo-agosto del 2008, p. 50.
9
Layne y Lee, Ver Developing Fully Functional E-Government: a Four Stage Model, en
Ibdem, p. 60.

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204 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

pblica, y por tanto casi siempre se encuentran fragmentados y aislados


unos de otros. La segunda etapa se observa en mover un conjunto de
ventanillas de servicio de diferentes organizaciones pblicas a un mismo
sitio fsico o virtual como pginas o portales de servicios a ciudadanos,
sin embargo, cada ventanilla sigue manteniendo independencia con los
dems procesos.

En una tercera etapa se involucra el intercambio de informacin entre


diferentes organizaciones pblicas a peticin del propio ciudadano.
Finalmente en la cuarta fase las diversas organizaciones colaboran y
comparten la informacin anticipando las necesidades ciudadanas.

Por otro lado, la encuesta global sobre Gobierno Electrnico realizada


por la Divisin de Economa Pblica y Administracin Pblica de la ONU,
y la Sociedad Americana para la Administracin Pblica,10 identifica tres
etapas bsicamente: en principio una presencia inicial que se refiere a
la presentacin de informacin con diversos niveles de complejidad y
completitud (que podra ser parecida a la etapa de catalogacin); la
presencia interactiva que consiste en la existencia de un sitio que organice
y ofrezca servicios e informacin a los ciudadanos (como la etapa de
transaccin), y finalmente la presencia totalmente integrada que est
asociada con los procesos de integracin referidos en el prrafo anterior.

Hasta aqu hemos hecho una breve resea sobre el Gobierno Electrnico.
Pero qu es en s el Gobierno Electrnico? De acuerdo con Jos Ramn
Gil-Garca y Luis F. Luna-Reyes, puede ser entendido como el uso
de todo tipo de tecnologas de informacin y comunicacin, desde el fax
hasta las agendas electrnicas conectadas a una red celular, para facilitar
la administracin diaria del gobierno y sus relaciones con organismos no
gubernamentales.11

Por su parte Koen Zweers y Kees Planqu lo conciben como la provisin


de informacin, servicios o productos a travs de medios electrnicos,
que pueden obtenerse en cualquier momento y lugar ofreciendo un valor
agradado para todos los participantes en la transaccin.12

Para Fernando Galindo el Gobierno Electrnico se refiere a las diferentes


relaciones que existen entre la ciudadana y las autoridades como
consecuencia del uso de herramientas electrnicas, particularmente el
Internet, como forma de ejercer los derechos polticos de los ciudadanos.13

10
Ibdem, p. 61.
11
Ibdem, p. 55.
12
Zweers Koen y Planqu Kees, Electronic Government. Form an Organizational Based
Perspective Towards a Client Oriented Approach, en Ibdem, p. 54.
13
Cfr. Galindo Fernando, Government Trust Providers, en dem.

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 205

En este sentido, podemos concluir que el Gobierno Electrnico se relaciona


con acciones que se llevan a cabo y que pueden desarrollarse a travs de la
Internet bajo la premisa de mejorar el acceso a la informacin del gobierno
y los servicios que permitan asegurar la participacin de la ciudadana
en los procesos de polticas pblicas y en su caso la satisfaccin con las
acciones de gobierno.

As, se advierten en el marco del Gobierno Electrnico diversos tipos de


aplicaciones, dentro de las cuales destacan las asociadas con diferentes
funciones de la administracin pblica y el gobierno. Por ejemplo los
servicios a la ciudadana o la promocin de la democracia; y por otro lado,
las que tienen que ver con el tipo de relacin que se facilita a travs de los
medios electrnicos.

Al respecto se considera qu aplicaciones para mejorar los servicios


de gobierno son una parte fundamental del Gobierno Electrnico, esto
es Servicios electrnicos o e-Services. De igual forma, el valor de las
Tecnologas de la Informacin son elementos indispensables para
promover y preservar los valores y mecanismos democrticos.

Incluso podramos relacionar al Gobierno Electrnico con el diseo de


polticas pblicas que faciliten el desarrollo de iniciativas tecnolgicas y
fomenten la sociedad de la informacin, esto es la denominada Poltica
Pblica electrnica o e-Policy. Sirva de ejemplo lo realizado por parte del
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica del Desarrollo Social en sus
diversos estudios y proyecciones, como el Informe de Pobreza en Mxico,14
donde presenta los resultados de la medicin de pobreza en Mxico 2012
desde una perspectiva multidimensional de acuerdo con la Ley General
de Desarrollo o el Diagnstico del Avance en Monitoreo y Evaluacin en
las entidades federativas 201315 donde se observa el proceso que han
seguido las entidades federativas, analizar qu tanto han avanzado del
2011 a la fecha e identificar cules son las reas de oportunidad en las que
an se debe trabajar para lograr la institucionalizacin de los elementos de
monitoreo y evaluacin.

Sobre el particular vale la pena reproducir la traduccin y adaptacin de Gil-
Garca y Luna-Reyes del mapeo de aplicaciones de Gobierno Electrnico
con los elementos de la teora de la Administracin Pblica, tal y como se
advierten en la Tabla 1.

14
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica del Desarrollo Social, Informe de Pobreza
en Mxico, http://www.coneval.gob.mx/InformesPublicaciones/Paginas/Publicaciones-
sobre-Medicion-de-la-pobreza.aspx. (Consulta: 02 de agosto del 2014).
15
Ibdem, Diagnstico del Avance en Monitoreo y Evaluacin en las entidades federativas
2013, http://www.coneval.gob.mx/InformesPublicaciones/Paginas/Publicaciones-sobre-
Evaluacion-y-monitoreo.aspx. (Consulta: 06 de agosto del 2014).

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206 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Tabla 1

MAPEO DE APLICACIONES DE GOBIERNO ELECTRNICO

APROXIMACIONES A CATEGORAS DE ELEMENTOS DE


LA ADMINISTRACIN GOBIERNO ELECTRNICO GOBIERNO ELECTRNICO
PBLICA
E-Servicios
E-Servicios
E-Comercio
Administrativa E-Administracin
E-Administracin E-Recursos Humanos
E-Compras
E-Democracia
E-Participacin
Poltica E-Democracia
E-Voto
E-Transparencia
E-Poltica Pblica
Legal E-Poltica Pblica
E-Gobernanza

Nota: Tomado de Gil-Garca, Jos Ramn y Luna-Reyes Luis F., Una breve introduccin al
Gobierno Electrnico: Definicin, Aplicaciones y Etapas, Revista de Administracin Pblica
(RAP), Mxico, Nueva poca, Volumen XLIII, nm. 2, mayo-agosto del 2008, p. 57.

Bajo este contexto, y tomando en consideracin el objeto del presente


trabajo, es inevitable hacer alusin a la perspectiva del ciudadano o usuario
de los servicios, quien advierte como la principal actividad en el desarrollo
del Gobierno Electrnico aquella que se relaciona con la ampliacin en los
puntos de acceso a los servicios de gobierno de una manera ms eficaz
y eficiente.

De esta manera, podemos sealar que el Gobierno Electrnico se


refiere no nicamente al desarrollo e implementacin de sistemas de in-
formacin, sino necesariamente de un nuevo diseo en las instituciones
a nivel organizacional que abra la posibilidad de aprovechar al mximo
las bondades potenciales de las Tecnologas de la Informacin y
Comunicacin.

En Mxico resulta palpable esta evolucin que pretende convertirse en


revolucin tecnolgica en lo que la actual administracin denomina gob.
mx,16 como una ambiciosa idea que pretende establecer una ventanilla
nica que se vincule con servidores que almacenan los servicios de las
diversas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, y
16
Al da de hoy se encuentra en su primera etapa. Vase https://alfa.gob.mx/. (Consulta: 07
de agosto del 2016).

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 207

en la que aparece ya la conciliacin electrnica de la Procuradura Federal


del Consumidor, el CONCILIANET.17

Dicho lo anterior podemos concluir que Gobierno Electrnico es un


concepto relativamente nuevo que trae consigo elementos arrastrados del
pasado y recogidos en una nueva prctica gubernamental. As, esta nueva
tendencia no obedece a elementos estticos, sino ser necesariamente
una constante en movimiento que veremos en transicin cotidiana. Un
ejemplo de la evolucin tecnolgica que concibe al Gobierno Electrnico
en uso de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin, es el paso a
la Web 2.0 y la ventanilla nica que se hospeda en gob.mx.

Adems, podemos sealar que las tecnologas de la informacin y


comunicaciones son la comunin entre las tecnologas que permiten al
ser humano la realizacin de actos de manera virtual mediante la voz,
imgenes y datos que se encuentran en seales acsticas, pticas o
electromagnticas. Estos actos pueden ir desde establecer una llamada
telefnica, comprar o vender bienes, producir y transmitir conocimientos,
registrar los mismos, etc.

Seguramente el lector se preguntar sobre cules son las razones que


nos han obligado a vaciar en estas lneas las generalidades sobre el
Estado, el gobierno y su relacin con la Administracin Pblica, y a su
vez el recuento sobre las tecnologas de la informacin y comunicaciones
hasta desembocar en la evolucin tecnolgica que se manifiesta a travs
del nuevo portal concentrador o ventanilla nica de servicios del Gobierno
Federal, gob.mx. Las razones podramos resumirlas al referir que para
abundar en un medio alternativo de solucin de controversias a travs
de Internet como es CONCILIANET, en principio resulta necesario contar
con los elementos que nos permitan advertir la importancia de la labor
gubernamental (como parte del Estado) mediante la Administracin Pblica,
especficamente a travs de la Procuradura Federal del Consumidor, y la
relacin que mantiene esta conciliacin en medios electrnicos con las
Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones, que al da de hoy son
parte de nuestro quehacer diario no slo acadmico, sino laboral o incluso
de distraccin.

Bajo este escenario, se presenta una gran oportunidad para la Admi-


nistracin Pblica Federal de poner al alcance del ciudadano una
herramienta tecnolgica que le facilite de sobremanera el ejercicio de sus
derechos en materia de consumo a travs de la queja, pero esta vez en
17
Tambin participa en este esfuerzo de incorporacin de las TICs a la vida nacional, la
Secretara de la Funcin Pblica, con un enfoque en acciones y polticas orientadas al
e-gobierno a travs de la Unidad de Poltica Digital, cuya responsabilidad es organizar y
coordinar los esfuerzos de la Administracin Pblica Federal en el uso de las Tecnologas
de la Informacin y Comunicaciones para incrementar la eficiencia de la gestin pblica.

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208 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

el marco de las TICs y del llamado Gobierno Electrnico al amparo de la


Nueva Gestin Pblica (NGP), tal y como veremos a continuacin.

En materia de derechos de consumo, consumidor es la persona (fsica o


moral) ms importante dentro de las relaciones de consumo, al ser quien
compra bienes o contrata servicios. Sin embargo, la propia ley hace la
distincin de facto sobre el consumidor final, como quien hace uso del
bien o de los servicios sin intermediarios, y el consumidor intermedio
que es la persona fsica o moral que adquiere los bienes o servicios para
integrarlos en un proceso de produccin, transformacin, comercializacin
o prestacin de servicios a terceros, siempre y cuando estn acreditadas
como microempresas o microindustrias.

Por su parte, el proveedor es entendido como la persona fsica o moral


que habitual o peridicamente ofrece, distribuye, vende, arrienda o
concede el uso o disfrute de bienes, productos y servicios. El concepto de
proveedor incluye a quien vende o concede el uso o disfrute de bienes,
como aquel que hace de su actividad cotidiana la prestacin de servicios
a los consumidores.

En este sentido, se advierte que mediante el procedimiento conciliatorio el


consumidor puede presentar su queja o reclamacin contra el proveedor,
derivado del incumplimiento en que este ltimo haya incurrido, a efecto
de que la PROFECO intente conciliar los intereses de ambos mediante la
celebracin de un convenio.

Al respecto, el artculo 99 de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor


(LFPC) advierte que los consumidores pueden ejercer este derecho
mediante la reclamacin o queja, misma que pueden presentar en forma
escrita, oral, telefnica, electrnica o por cualquier otro medio idneo,
abriendo as la posibilidad de que la ciudadana utilice adems de los
mecanismos tradicionales, vas como el fax, o incluso hacer uso de la
Internet a travs de correos electrnicos por ejemplo y como veremos
ms adelante, cuenta con la posibilidad de hacerlo mediante la plataforma
denominada CONCILIANET.

Al respecto, vale la pena hacer hincapi en que a partir de este artculo la


ley establece que el consumidor cuenta con la posibilidad de solicitar la
forma en que requiere sea atendida su reclamacin, que tradicionalmente
obedece a desahogarla de manera presencial en las oficinas de la
PROFECO junto con el proveedor. Sin embargo, otra modalidad puede
ser a travs de medios electrnicos, por ejemplo.

Tomando en consideracin que la misma sociedad demanda procedi-


mientos giles y de preferencia que no les requiera inversin de tiempo
y dinero, se vuelve necesario visualizar procedimientos cuyo desahogo

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 209

tradicionalmente se haya realizado de manera presencial, abran sus


puertas a la tecnologa y posibiliten su atencin y seguimiento en medios
electrnicos.

Vista esta necesidad, la PROFECO, se dio a la tarea de proyectar la idea


a travs de una plataforma electrnica denominada CONCILIANET, como
un mdulo virtual de solucin de controversias mediante la cual se cuenta
con la posibilidad de presentar una queja y darle seguimiento hasta la
conclusin de la misma, todo a travs de Internet.

Es importante sealar que CONCILIANET es una creacin propia de la


Procuradura que se comienza a gestar a partir del 2007, bajo una ptica
de ahorro y acercamiento al ciudadano. Nace en 2008 sin que se hayan
erogado recursos pblicos en una contratacin para proyectar y poner en
produccin esta plataforma, sino que se hace una realidad gracias a los
servidores pblicos de la propia PROFECO.

As, en junio del 2008, se pone a la vista de la ciudadana la plataforma de


CONCILIANET, dando arranque a su prueba piloto con slo 2 proveedores:
Aeromxico y Hewlett Packard.

Visto el resultado, en diciembre de ese mismo ao, se da paso a la etapa


de lanzamiento controlado, en la que se agregan tres proveedores ms:
Volaris, Gas Natural y Office Depot.

Un ao despus, en diciembre del 2009, se anuncia la tercera y ltima


etapa llamada despliegue nacional con un total de 11 proveedores:
Aeromxico, Hewlett Packard, Volaris, Gas Natural, Office Depot, Telcel,
Mercado Libre, DeRemate.com, Mixup, Sanborns y Sears.

A partir de ese momento, la perspectiva de los proveedores, y las


invitaciones de PROFECO para su incorporacin a CONCILIANET fueron
en aumento, integrndose nuevos participantes en esta modalidad de
conciliacin, sumando al da de hoy un total de 94 proveedores, dentro de
los cuales sin duda destacan: en el sector elctrico: la Comisin Federal
de Electricidad; en telecomunicaciones: Telcel, Iusacell y Nextel (hoy
AT&T), Movistar y Unefon; aerolneas como Aeromxico, Grupo LAN y
Taca; tiendas de autoservicio: Grupo Walmart, Liverpool, Fbricas de
Francia, Sears, Suburbia; en el sector inmobiliario: Grupo Sadasi e ICA;
restaurantes como Vips y El Portn; y en sector automotriz: Nissan; as
como Cinpolis, RadioShack, Avon, entre otros, destacando sin duda
alguna las plataformas de ventas por Internet: Amazon (la ms grande a
nivel mundial) y Mercado Libre (la de mayor presencia en Latinoamrica).

Al respecto, es importante sealar que para que un proveedor participe


en CONCILIANET, es necesario que cuente con la invitacin de la

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210 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

PROFECO, y a su vez suscriba un convenio mediante el cual en lo toral


seala a los representantes legales y a su vez se acredita la personalidad
por una nica ocasin, y a su vez brinda su consentimiento para recibir
notificaciones electrnicas, en este caso mediante correo electrnico.

Esta funcin por parte de la PROFECO se realiza a travs de servidores


pblicos que componen una unidad administrativa integrada por
conciliadores que cuentan con un nivel de Jefe de Departamento, dos
supervisores, un apoyo administrativo y un Director de rea. No es bice
sealar que con la creacin de la Subprocuradura de Telecomunicaciones18
de la propia PROFECO, se dio una divisin de esta rea, a efecto de que
esta Subprocuradura sea la competente para solucionar aquellas quejas
que se refieran a la materia de telecomunicaciones exclusivamente.

Por lo que hace a los recursos tecnolgicos, los servidores pblicos cuentan
con computadoras lap top, telfonos que soportan voz IP e instalaciones
especiales consistentes bsicamente en cubculos personales para cada
conciliador y acondicionados mediante piso que disminuye el sonido del
impacto al pisarlo, una cocina y rea de descanso.

Asimismo, como medios de control y calidad dicha rea cuenta con la


posibilidad de grabar voz y video de manera permanente o aleatoria,
general o dirigida, as como la posibilidad de intervencin por parte de la
supervisin o direccin en cualquier conciliacin que se est llevando a
cabo.

De esta manera, los actores de referencia interactan en audiencias


virtuales de conciliacin en busca de encontrar la solucin a las quejas inter-
puestas en un marco de legalidad y apego a la LFPC bajo las directrices
sealadas para el procedimiento conciliatorio, pero con algunas adecua-
ciones como veremos a continuacin.

CONCILIANET es una direccin de rea adscrita a la Direccin General


de Quejas y Conciliacin de la Subprocuradura de Servicios en la
PROFECO, encargada exclusivamente de desahogar los procedimientos
conciliatorios en lnea, es decir, el contacto que mantienen con el
consumidor es apersonal, toda vez que los medios de comunicacin son
online o electrnicos y va telefnica.

Recordemos que los actores en este procedimiento son el consumidor, el


proveedor y la propia PROFECO mediante sus conciliadores; slo que en
este esquema su participacin es a distancia, y no en un escritorio.
18
Creada por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de agosto del
2015, y que entr en vigor el 7 de septiembre del 2015, con la finalidad de promover,
proteger, asesorar, defender, conciliar y representar a las y los usuarios y consumidores
frente a los proveedores, en calidad de concesionarios o autorizados, de servicios de
telecomunicaciones.

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 211

De inicio es preciso sealar que ser viable el procedimiento conciliatorio en


lnea cuando la queja sea en contra de un proveedor que sea participante
en CONCILIANET, y la pretensin del consumidor sea procedente, esto
es, que sea considerada como un agravio al derecho del consumidor, y
que se encuentre en tiempo su reclamacin.19

A efecto de acreditar la personalidad del consumidor, y en su caso dar


trmite a la queja, debe identificarse, es decir, proporcionar ciertos datos
personales como nombre completo, domicilio, correo electrnico y telfono
de contacto.

Para ello, deber adjuntar el consumidor en la plataforma de CONCILIANET


esto es en la pgina de Internet http://concilianet.profeco.gob.mx/
Concilianet/inicio.jsp su identificacin oficial en formato electrnico, es
decir, digitalizada por ambos lados.

Por su parte, el proveedor para acreditar su personalidad, lo hace desde


el momento de la suscripcin de un convenio con la PROFECO, ya sea
mediante poderes notariales o en su caso a travs del Registro nico de
Personas Acreditadas (RUPA).

Para que la PROFECO pueda analizar la procedencia de la queja, el


consumidor debe capturar datos e informacin que es necesaria para que
pueda analizarla, y en su caso hacer procedente dicha reclamacin.

Para ello, CONCILIANET habilit catlogos para hacer ms fcil el llenado


de la queja. En este paso el consumidor debe contar con los documentos
en que fundamente su reclamacin, o las pruebas que acrediten su dicho
y remitirlas mediante la plataforma en formato electrnico y en tamao no
mayor a 1 MB. Los formatos electrnicos compatibles son: doc, jpg, jpeg,
gif, pdf o tiff.

Hecho lo anterior, el consumidor debe verificar todos los datos capturados


y los documentos adjuntados. Si alguno es incorrecto, debe realizar las
adecuaciones correspondientes. De lo contrario los conciliadores pueden
realizar alguna prevencin, o en su defecto desechar por improcedente la
reclamacin.

Las quejas y promociones presentadas en horas y das inhbiles, se


tendrn por recibidas en el da hbil siguiente al de su envo.20
19
Procuradura Federal del Consumidor, Direccin General de Quejas y Conciliacin,
Manual de Procedimientos de la Direccin General de Quejas y Conciliacin, 15 de
diciembre del 2015, http://www.profeco.gob.mx/juridico/Documentos/SSC/Manuales/MP-
210/MP-210.pdf (Consulta: 20 de julio del 2016).
20
Las horas hbiles, sern las comprendidas entre las 8:00 y 18:00 horas. Asimismo,
los horarios de todas las actuaciones en el procedimiento conciliatorio tramitado por
CONCILIANET, se regirn de conformidad al horario de la Ciudad de Mxico.

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212 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Una vez interpuesta la queja o reclamacin, la plataforma de CONCILIANET


responde en un trmino no mayor a cinco das hbiles, enviando una
notificacin al consumidor mediante la misma plataforma electrnica. Por
ello, se sugiere que el propio consumidor revise la misma peridicamente
para que est enterado de su queja.

Para el caso de no recibir respuesta alguna dentro del trmino antes


mencionado o para cualquier duda o comentario, CONCILIANET abri
un correo electrnico para atender a la ciudadana: contactoconcilianet@
profeco.gob.mx.

La queja debe ser presentada por el titular del bien o servicio motivo de la
reclamacin, pero si por alguna razn estuviera imposibilitado, puede
hacerlo por medio de un representante o apoderado legal, otorgn-
dole carta poder simple firmada ante dos testigos, la cual debe tambin
ser remitida a travs de la plataforma.

Cuando se haya determinado que PROFECO a travs de CONCILIANET


es competente para conocer de la queja, se sealar mediante acuerdo el
da y la hora para la celebracin de la audiencia de conciliacin, a la cual
tanto el proveedor como el consumidor debern comparecer a travs de
la plataforma electrnica.

La notificacin de la queja y documentos base de la accin se realizar


al proveedor mediante correo electrnico con acuse de recibo o entrega
generado de manera automtica por el servidor.

En esta audiencia estarn presentes virtualmente tanto el consumidor, el


proveedor y el conciliador, y lo harn mediante una sala de chat habilitada
de manera individual para cada procedimiento de conciliacin y abierta
por el propio conciliador nicamente en la fecha y hora indicadas.

El conciliador se encuentra en posibilidad de requerir la emisin del


dictamen referido en el artculo 114 de la LFPC en cualquier momento
del procedimiento conciliatorio, siempre y cuando exista constancia
de notificacin a la parte proveedora y se haya celebrado la primera
audiencia. De igual manera puede imponer las medidas de apremio que
correspondan conforme a la propia Ley.

Si el consumidor no comparece el da y hora sealados a la audiencia de


conciliacin, su reclamacin ser enviada al archivo provisional durante
10 das naturales, en espera de que justifique su inasistencia, respaldando
su dicho con documento idneo.

En caso de quedar justificada la inasistencia, se citar a una nueva


audiencia en fecha y hora determinadas previa notificacin. En caso de no

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 213

justificar la inasistencia, la reclamacin ser enviada a archivo definitivo


en el trmite de la queja, se le tendr por desistido de la reclamacin y,
como consecuencia, no podr presentar una nueva queja por el mismo
motivo ni por los mismos hechos.

De esta manera se desahoga el procedimiento conciliatorio virtual, y al


igual que el personal, puede suspender la audiencia de conciliacin hasta
en 3 ocasiones, a instancia de las partes o cuando lo estime pertinente.

El conciliador en todo momento puede formular requerimientos a las partes


como elementos de conviccin, convenientes y necesarios para lograr la
conciliacin o disipar los puntos en controversia y proponer opciones de
solucin y apercibir e imponer las medidas de apremio en caso de que
alguna de las partes no desahogue el requerimiento formulado.

Dicho procedimiento se concluye mediante un convenio, o dejando a salvo


los derechos de las partes.

En caso de que exista satisfaccin de la queja, la misma se tendr por


conciliada, a lo cual el monto recuperado ser igual al monto reclamado,
excepto, cuando exista constancia de la cantidad lquida recuperada.

En su caso, el conciliador puede dar por concluido el expediente por


desistimiento cuando el consumidor mediante mensaje a travs de la
cronologa de la sala de audiencias virtual de CONCILIANET o a travs de
correo electrnico, o excepcionalmente va telefnica manifieste que se
desiste de su reclamacin; cuando el consumidor mediante escrito adjunto
al expediente electrnico, manifieste que se desiste de la reclamacin; en
el supuesto de que consumidor manifieste su voluntad para desistirse de
la queja durante la audiencia. Esta peticin debe ser acordada al momento
de emitir el acuerdo. O en su defecto, cuando haya existido apercibimiento
al consumidor en este sentido.

Es importante precisar que todo procedimiento iniciado en CONCILIANET,


se debe desahogar completamente por este medio, y tomando en
consideracin que se trata de un procedimiento electrnico, se procura
abstenerse de imprimir documentos por parte de los servidores pblicos.

Por otro lado, la informacin generada en el portal de Internet de


CONCILIANET se respalda manualmente en esa direccin de rea y en
el propio sistema de almacenamiento de la PROFECO denominado SIIP.

Finalmente, y por lo que hace a la formalidad de la firma del servidor


pblico, sta se plasma de manera electrnica, es decir, mediante la firma
electrnica, utilizando la Firma Electrnica.

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214 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Bajo este contexto, resulta de toral importancia observar los datos y


resultados de la funcionalidad de CONCILIANET, y sobre todo advertir si es
que hay beneficios para la sociedad al consolidarse como una plataforma
electrnica puesta a su servicio como una alternativa de solucin de
conflictos con motivo de quejas en materia de consumo.

A partir de que se puso en marcha CONCILIANET, la PROFECO ha


contado con un referente respecto de la presentacin y atencin de quejas
en materia de consumo y, a su vez, la propia direccin de rea marc en
su momento las metas y objetivos por conseguir.

En este sentido, a continuacin mostraremos una radiografa sobre los


resultados que ha tenido CONCILIANET desde que se implement su
prueba piloto en el 2008 y hasta diciembre del 2015.21

Por lo que hace a la presentacin de quejas, se puede observar que desde


la puesta en produccin de CONCILIANET, y hasta febrero del 2016, se
recibieron aproximadamente 22,235 quejas, teniendo un incremento
considerable anual al respecto como podemos observar en la Tabla 2.

Tabla 2.

INCREMENTO DEL NMERO DE QUEJAS EN EL PERIODO 2008-2015

Nota: Elaboracin propia.


Informacin tomada de Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de la
Subprocuradura de Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/# (Consulta: 22 de julio del 2016).

21
Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de la Subprocuradura de
Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/# (Consulta: 22 de julio del 2016).

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 215

Ahora bien, un indicador importante es el porcentaje de conciliacin que se


genera con base en las quejas interpuestas, toda vez que de esta manera
se puede medir la eficacia y eficiencia en su caso de la plataforma de
CONCILIANET.

En este sentido, a diciembre del 2015 CONCILIANET mantiene en


promedio un 92.3% de conciliacin, siendo variable del 2008 al 2015 como
se puede advertir en la Tabla 3, y mismo que se ha visto disminuido en
los ltimos aos tomando en consideracin el incremento de proveedores
que participan en esta modalidad de resolucin de conflictos ante la propia
PROFECO.

No es bice sealar que, salvo la divisin que se dio a raz de la creacin


de la Subprocuradura de Servicios, no se han incrementado con-
ciliadores, y en consecuencia contina trabajando la misma plantilla de
servidores pblicos, con lo que no se advierte ningn gasto adicional de
recursos pblicos.

Tabla 3.

PORCENTAJE DE CONCILIACIN EN EL PERIODO 2008-2015

Nota: Elaboracin propia.


Informacin tomada de Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de
la Subprocuradura de Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/# (Consulta: 22 de
julio del 2016).

Por otro lado, resulta de toral importancia para CONCILIANET conocer


desde un principio de la queja el monto reclamado, esto es, aquel que el
consumidor que presenta una queja refiere como la afectacin en pesos

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216 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

por la deficiencia en un servicio o por el costo del producto objeto de su


reclamacin. Al respecto, es evidente en la Tabla 4 que dado el incremento
de proveedores participantes y a la aceptacin por parte de la sociedad,
se advierta en 2015 la mayor cantidad de dinero que refiere el consumidor
como monto reclamado: $15176,016.89.

Tabla 4.

MONTO RECLAMADO EN EL PERIODO 2008-2015

Nota: Elaboracin propia.


Informacin tomada de Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de la
Subprocuradura de Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/# (Consulta: 22 de julio del 2016).

En relacin a este ltimo dato, esto es al monto reclamado, CONCILIANET


hace un comparativo, tomando en consideracin la cantidad que refiere el
consumidor como el agravio en dinero por la deficiencia en la prestacin
del servicio o del valor del producto, y aquella cantidad lquida que se
recupera en favor del propio consumidor derivada de las gestiones del
conciliador, esto es, el monto recuperado a su favor.

De esta manera, CONCILIANET registra a diciembre del 2015 ms de 50


millones de pesos por concepto de monto recuperado, con un monto anual
variable por ao de acuerdo con la Tabla 5.

Lo anterior significa que el consumidor en su mayora se beneficia al hacer


uso de CONCILIANET, toda vez que en promedio obtiene ms del 100 por
ciento de lo que reclama originalmente.

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 217

Tabla 5.

PORCENTAJE DE MONTO RECUPERADO A


FAVOR DEL CONSUMIDOR EN EL PERIODO 2008-2015

Nota: Elaboracin propia.


Informacin tomada de Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de la
Subprocuradura de Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/# (Consulta: 22 de julio del 2016).

Sobre el particular, es importante sealar que esta cantidad y porcentaje de


recuperacin se debe a diversos factores, dentro de los cuales destacan
saldos a favor del propio consumidor derivado de desagravios como en
el caso de la deficiencia de la prestacin del servicio por parte de las
aerolneas, en las que de acuerdo con la propia LFPC se hace exigible
una compensacin a favor de su cliente que consiste en al menos el 20
por ciento del valor que haya pagado el mismo.

De igual manera, tambin resultan importantes aquellos cobros indebidos


por parte de prestadoras de servicios de telecomunicaciones como Telcel,
Movistar, en las que al reconocer que efectivamente hubo un error en la
factura, compensan dicha cantidad a favor del consumidor; o en su caso
aquellos cobros tambin que resultan ilegtimos por parte de la Comisin
Federal de Electricidad.

Por otro lado, y no menos importante resulta el dato que corresponde


al tiempo que se demora en resolver los procedimientos conciliatorios la
PROFECO a travs de CONCILIANET.

Lo anterior toda vez que este dato es muy importante para el consumidor,
ya que se ha comprobado que un procedimiento tardado incluso para

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218 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

el solo hecho de interponer la queja, le significa en muchos casos el


desistimiento de su intencin, ya que no est dispuesto a invertir tiempo y
dinero en filas innecesarias y en acudir personalmente a las delegaciones
para que sea atendida su queja. Simplemente el ciudadano prefiere un
mecanismo de atencin gil, eficaz y eficiente que le otorgue buenos
resultados.

De esta manera, es evidente que el tiempo de resolucin de la queja en


CONCILIANET, es aproximadamente una tercera parte de lo que tardara
en resolverse en una delegacin de la propia Procuradura, ya que a travs
de medios electrnicos desde el inicio hasta la conclusin de la queja, el
procedimiento no llevar ms de 30 das naturales, contra los casi 90 que
se llevan en un procedimiento tradicional de manera presencial en las
oficinas delegacionales.

Destaca el ao 2011, en el que en promedio se resolvieron las quejas en


21 das naturales, mientras que en aos posteriores han ido aumentando
gradualmente (vase Tabla 6), ya que se observa un incremento en el
nmero de proveedores participantes, lo que se traduce en una mayor
carga de trabajo.

Tabla 6.

PROMEDIO DE DURACIN DEL


PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO EN EL PERIODO 2008-2015

Nota: Elaboracin propia.


Informacin tomada de Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de la
Subprocuradura de Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/# (Consulta: 22 de julio del 2016).

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 219

Al respecto, se debe sealar que al presentar una queja en CONCILIANET,


en vez de acudir a una Delegacin de PROFECO, el ciudadano tiene
ciertas ventajas, como evitar trasladarse a la Delegacin durante todo
el procedimiento, no es necesario invertir tiempo formado en una fila
o esperando turno para ser atendido, ya que se puede tener acceso a
CONCILIANET a cualquier hora, cualquier da de la semana, en el
entendido de que las promociones enviadas en das y horas inhbiles se
tendrn por recibidas el da u hora hbil siguiente.

Adems, un conciliador ser quien conozca de la queja durante todo el


procedimiento y le asistir en cualquier duda que pudiese surgir, y con ello
tambin se evita el papeleo de un procedimiento en la Delegacin de la
Procuradura, debido a que puede archivar la documentacin en cualquier
dispositivo, ya sea una computadora, un medio de almacenamiento
masivo como USB, o en el propio smartphone o tablet.

De esta manera, podemos advertir que CONCILIANET es una herramienta


til, con mrgenes de eficacia y eficiencia bastante aceptables en beneficio
de la ciudadana, ya que ofrece al particular un medio a travs del cual
puede acceder a presentar sus quejas sin necesidad de desplazarse hacia
alguna delegacin de PROFECO, haciendo uso de las TICs a travs de
Internet, y explotando los medios tecnolgicos que pone la Administracin
Pblica Federal a su alcance.

De esta manera, y dado que es considerado un proyecto ya consolidado


en la Administracin Pblica y sobretodo de utilidad para la sociedad,
CONCILIANET es contemplado e incorporado a gob.mx, una iniciativa
encabezada por la Coordinacin de Estrategia Digital Nacional de la Pre-
sidencia de la Repblica y la Unidad de Gobierno Digital de la Secretara
de la Funcin Pblica, en colaboracin con todas las dependencias de
la Administracin Pblica Federal, y que es la plataforma promueve la
innovacin en el gobierno federal e impulsa la eficiencia, y transforma
los procesos para proveer de informacin, trmites y una plataforma de
participacin a la poblacin.22

De esta manera, en dicho portal el ciudadano puede consultar y realizar


trmites de manera rpida y eficiente, sin la necesidad de hacer filas
desde una computadora, mvil o tableta. Sin duda CONCILIANET era un
referente para dicho concepto.

Dicho sea de paso, a travs de gob.mx se simplifican los requisitos


necesarios para obtener la informacin sobre el gobierno en un solo
lugar, habilitando medios digitales innovadores que abren la posibilidad
de participacin por parte de la ciudadana, y a su vez sin la necesidad de
22
Secretara de la Funcin Pblica. http://www.gob.mx/que-es-gobmx (Consulta: 26 de julio
del 2016).

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220 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

buscar la informacin pblica en los ms de 5 mil sitios de gobierno que


existan hasta hoy.

As CONCILIANET se incorpora a esta nueva tendencia gubernamental,


pretendiendo acercarse ms al consumidor a travs del diseo de un
sitio simple, con informacin correctamente indexada, 100% accesible y
localizada en un solo lugar, bajo un esquema de disponibilidad 24/7 (24
horas, los 7 das de la semana) agregando que opera los 365 das del ao
para recibir las quejas en materia de consumo por parte de los ciudadanos.

El portal de CONCILIANET atiende las reclamaciones de manera rpida,


eficiente y efectiva, haciendo uso de las nuevas tecnologas que permiten
acercarse ms a la ciudadana y facilitando la interaccin autoridad-
ciudadano y eliminando con ello las barreras tradicionales que hacen que
la burocracia sea costosa e inoperante.

Conclusiones

El uso de las tecnologas de la informacin y comunicaciones son una


tendencia que se consolida ya prcticamente como una obligacin en
diferentes rubros de nuestras actividades cotidianas. De igual forma, debe
convertirse en una imperante para el quehacer gubernamental a travs de
la Administracin Pblica a efecto de acercarse al ciudadano ofreciendo
alternativas que le permitan realizar trmites o hacer uso de los servicios
de una manera que no requiera la presencia fsica del ciudadano.

Con esta ptica, la PROFECO puso en marcha el mdulo de solucin de


controversias a travs de medios electrnicos denominado CONCILIANET,
por medio del cual el ciudadano tiene la posibilidad de interponer su
reclamacin y desahogar el procedimiento a travs de Internet.

Bajo esta alternativa de atencin a quejas, la PROFECO al da de hoy abre


la posibilidad para que se presenten quejas en contra de 94 proveedores
que participan en la conciliacin en lnea, manteniendo el interesante
porcentaje de conciliacin de ms del 80 por ciento en 2014 y 2015, y
recibiendo ms de 22 mil quejas desde su puesta en marcha, mismas que
se han resuelto en 30 das naturales en promedio cada una.

Sin duda una excelente alternativa para el ciudadano que no quiere


desplazarse a oficinas de gobierno, y con ello evitar prdidas de tiempo
innecesarias que le repercuten directamente en su economa por cues-
tiones de desplazamiento y en su calidad de vida al tener que invertirlo
en cuestiones que de inicio no debieran originarse ante la compra de un
producto o la contratacin de un servicio.

Aunado a ello, sobra decir que a favor del propio consumidor CONCILIANET
ha recuperado desde su puesta en operacin ms del 100 por ciento de lo

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 221

que originalmente reclama el particular, esto es, en promedio se recupera


a favor del propio consumidor el total de lo que reclama en su queja. Y ello,
desde la comodidad de su hogar, oficina, o desde la propia calle a travs
de su smartphone o tablet.

Bajo este contexto, y si bien es cierto que estos nmeros resultan


significativos para CONCILIANET y PROFECO, no es suficiente con ello,
ya que es necesario que la entidad realice un balance sobre lo que se
esperaba y sobre lo que se espera a futuro de esta alternativa, y a su
vez retomar la experiencia adquirida para replicarla en la Administracin
Pblica.

La labor no es sencilla, ya que an existe reticencia visible por parte de


servidores pblicos para dar el paso a la digitalizacin, sin embargo, es
indispensable que se rompa este paradigma, toda vez que la ciudadana
al da de hoy exige una mayor calidad y rapidez en los servicios, as como
en la atencin a sus trmites y desahogos de procedimientos. No por nada
ya contamos al da de hoy con el juicio en lnea del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, con los procedimientos licitatorios en lnea
o con el buzn tributario electrnico.

De esta manera y como hemos visto, CONCILIANET es una excelente


opcin para el ciudadano que tenga alguna queja en materia de derechos
de consumo. No hay duda de ello, toda vez que no se trata de una
herramienta del futuro, sino ms bien de una herramienta tecnolgica de
hoy, de ahora, y que es la propia sociedad quien exige a las autoridades
quien la invita y empuja para hacer uso de las tecnologas en beneficio del
Estado mismo.

Para ello, es que se estima conveniente tomar algunas medidas que


permitan mantener a CONCILIANET a la vanguardia y como una alternativa
en crecimiento para el consumidor que pretenda hacer valer sus derechos
en materia de consumo.

As, podemos referir que resulta indispensable tomar medidas integrales


en el mbito de tecnologas y comunicaciones al interior de CONCILIANET,
teniendo como base la promocin de una actualizacin a la plataforma de
CONCILIANET, esto es, una versin 2.0 que garantice la estabilidad de
la plataforma en todo momento, y a su vez se haga uso y se automaticen
las herramientas con que cuenta hoy da, tales como las alertas mediante
SMS y correo electrnico para recordar al ciudadano la fecha y hora de las
audiencias que se refieran a su reclamacin, as como poner a disposicin
del usuario la posibilidad de realizar llamadas voz IP con el conciliador
para resolver sus dudas, e incluso las propias quejas.

De igual forma, dentro de estas medidas debe tomarse en consideracin


la promocin e incluso obligacin del uso de la firma electrnica, as como

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222 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

explotar las redes sociales tanto para la atencin del ciudadano en sus
reclamaciones, como en la propia promocin de CONCILIANET en ellas.

Dicho lo anterior, podemos obtener un panorama general sobre la con-


ciliacin en lnea como parte del quehacer pblico gubernamental a travs
de la Administracin Pblica que ha otorgado beneficios a la ciudadana
desde su creacin, pero que necesariamente requiere mantenerse
actualizada para mantener su funcionalidad, y sobretodo estar a la par de
las nuevas tendencias tecnolgicas y de comunicaciones que hacen de su
uso una obligacin exigida por la propia sociedad.

La Administracin Pblica necesita separarse del anquilosamiento admi-


nistrativo que permea en muchas dependencias y entidades derivado de
los usos y costumbres adquiridos por el tiempo, y al igual que se dio el
paso de una mquina de escribir al uso de una computadora, hoy da
debemos romper esa brecha que separa las tecnologas de la realidad
y dar paso a la explotacin de las mismas en beneficio de la ciudadana.

Bibliografa.

Castells, Manuel, La era de la Informacin, Mxico, Siglo XXI Editores,


1996, Vol. I, pp. 32-33.
Laguna Snchez, Gerardo A. et. al., Para entender las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones o el extrao caso de la chica del
sombrero, Mxico, UAM, Unidad Iztapalapa, 2013, pp. 27-33.
Secretara de Educacin Pblica, Tecnologa de informacin y
comunicacin, 2 ed., Mxico, 2012, p. 19.

Hemerografa

Gil-Garca, Jos Ramn y Luna-Reyes Luis F., Una breve introduccin


al Gobierno Electrnico: Definicin, Aplicaciones y Etapas, Revista
de Administracin Pblica (RAP), Mxico, Nueva poca, Volumen
XLIII, nm. 2, mayo-agosto del 2008.

Mesografa

Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica del Desarrollo Social,


Informe de Pobreza en Mxico, http://www.coneval.gob.mx/
InformesPublicaciones/Paginas/Publicaciones-sobre-Medicion-de-
la-pobreza.aspx. (Consulta: 02 de agosto del 2014).
Procuradura Federal del Consumidor, Direccin General de Quejas y
Conciliacin, Manual de Procedimientos de la Direccin General

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Francisco Javier Camacho Romero CONCILIANET: Plataforma electrnica 223

de Quejas y Conciliacin, 15 de diciembre del 2015, http://www.


profeco.gob.mx/juridico/Documentos/SSC/Manuales/MP-210/MP-
210.pdf (Consulta: 20 de julio del 2016).
Procuradura Federal del Consumidor. Datos abiertos de la
Subprocuradura de Servicios. http://datos.profeco.gob.mx/#
(Consulta: 22 de julio del 2016)
Real Academia Espaola. Diccionario.
http://lema.rae.es/drae/?val=informaci%C3%B3n, (consulta: 02 de junio
del 2016).
Secretara de la Funcin Pblica. http://www.gob.mx/que-es-gobmx
(Consulta: 26 de julio del 2016).
Procuradura Federal del Consumidor. Proveedores participantes en
Concilianet. http://concilianet.profeco.gob.mx/Concilianet/archivos/
ProveedoresParticipantes.pdf (Consulta: 26 de julio del 2016).

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Javier Miranda Nieto La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal 225

Revista de
Administracin
Pblica
La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal

Javier Miranda Nieto*

Introduccin

Cualquier proceso de adquisicin, arrendamiento y enajenacin de


bienes y/o servicios debe estar sujeto a lo sealado en el artculo 134
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,1 en el
que se establece que estos procedimientos deben realizarse a travs
de licitaciones pblicas, mediante convocatorias pblicas en las que se
puedan presentar libremente proposiciones, con la finalidad de garantizar
las mejores condiciones disponibles al Estado, en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.

Para dar cumplimiento al artculo 134 constitucional, se public la Ley de


Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP)2
y su Reglamento (RLAASSP),3 misma que es aplicable a todas las
secretaras de Estado, departamentos administrativos, Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal, Procuradura General de la Repblica, organismos
descentralizados y entidades federativas, entre otras sealadas en la
propia Ley.
*
Ingeniero en Comunicaciones y Electrnica por el Instituto Politcnico Nacional.
Maestrante de la Maestra en Educacinde la Universidad Interamericana para el
Desarrollo y Maestrante de la Maestra en Administracin Pblica por el Instituto Nacional
de Administracin Pblica. Actualmente es Director de Infraestructura Tecnolgica en el
Instituto Federal de Telecomunicaciones.
1
Los recursos econmicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del
Distrito Federal, as como sus respectivas administraciones pblicas paraestatales, se
administrarn con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que
estn destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestacin de
servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obra que realicen, se adjudicarn
o llevarn a cabo a travs de licitaciones pblicas mediante convocatoria pblica para
que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que ser abierto
pblicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto
a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes...
2
Diario Oficial de la Federacin, 4 de enero del 2000.
3
Diario Oficial de la Federacin, 28 de julio del 2010.

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226 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La LAASSP tiene como objetivo regular las acciones relativas a la


planeacin programacin, presupuestacin, contratacin, gasto y control
de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestacin
de servicios de cualquier naturaleza.

La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal no es la


excepcin, sin embargo, a partir del 2006 se han emitido una serie de
lineamientos complementarios que han transformado la forma en que
deben realizarse los procesos de adquisicin, arrendamientos, enajenacin
de bienes y prestacin de servicios relacionados con las Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones.

El presente documento tiene por objeto describir esos lineamientos que


rigen la contratacin de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones
en la Administracin Pblica Federal, tomando en consideracin lo
publicado en el Diario Oficial de la Federacin a partir del 4 de diciembre
del 2006 y hasta el mes de febrero del 2016, diez aos en los cuales ha
habido una evolucin considerable en la forma de realizar contrataciones
en materia de TIC.

Desarrollo

Con la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) del Decreto


que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de la
Administracin Pblica Federal el 4 de diciembre del 2006, en el Artculo
Vigsimo Primero se establecieron las disposiciones en materia de
Tecnologas de la Informacin y comunicaciones, especficamente en su
fraccin I dict que la prestacin de servicios de cmputo deba realizase
en forma consolidada y que los proveedores encargados de proporcionar
dichos servicios deban proporcionar equipos y brindar servicios de
asistencia tcnica, mantenimiento y reemplazo de los mismos.

Lo anterior llev al Gobierno Federal a hacer el primer cambio en la forma


de adquirir tecnologas, debido a que a partir de la emisin del Decreto las
entidades de gobierno comenzaron a realizar contratos de arrendamiento
de equipos con servicios asociados, dejando a un lado las clsicas
adquisiciones de bienes tecnolgicos.

El 16 de enero del 2009 se public en el DOF el acuerdo mediante el cual


se da a conocer la Agenda de Gobierno Digital,4 en la que se describen
las estrategias y lneas de accin que deban seguir las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal, para impulsar lo
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en su Eje Rector
5, objetivo 4, estrategia 4.1, Elevar los estndares de eficiencia y eficacia
gubernamental a travs de la sistematizacin y digitalizacin de todos
4
Consltese Agenda de Gobierno Digital en http://biblio.juridicas.unam.mx

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Javier Miranda Nieto La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal 227

los trmites administrativos y el aprovechamiento de las tecnologas de


la informacin y comunicaciones para la gestin pblica. Manteniendo
vigente el decreto del 4 de diciembre del 2006.

Posteriormente, el 13 de julio del 2010, se public en el DOF, el acuerdo


por el que se expide el Manual Administrativo de Aplicacin General en
Materia de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (MAAGTIC),5
un paso evolutivo e importante en la transformacin de los procesos de
contratacin de adquisidores de bienes y servicios de tecnologas de la
Informacin. El MAAGTIC tuvo como objetivo principal definir un modelo
de gobernabilidad de TIC, eliminando el 99% de la normatividad interna
administrativa en la Administracin Pblica Federal, mediante la definicin
de cuatro niveles de gestin, 11 grupos de procesos y 30 procesos en
materia de TIC (ver Figura 1), encaminados a simplificar y homologar los
procesos, al desarrollo de indicadores para la medicin de resultados
y lograr mayor eficiencia orientada al servicio y a la satisfaccin del
ciudadano (ver Figura 1).

Figura 1

Fuente: Elaboracin propia, con base en informacin de la pgina en internet de


Vctor Miranda, profesional de la seguridad de la informacin.

En ese sentido, se establecieron procesos para la Planeacin Estratgica


de TIC, Administracin de Proyectos, Administracin de Servicios y
Operacin de Servicios, orientados a definir de manera muy clara los
requerimientos tcnicos de las adquisiciones tecnolgicas. Sin embargo,
los procesos publicados en la primera versin del MAAGTIC eran
5
Con fundamento en lo dispuesto por elartculo 37, fracciones VI y XXVI de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal; 1 y 6, fracciones I y XXIV del Reglamento Interior de
la Secretara de la Funcin Pblica.

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228 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

demasiados y confusos para las reas de Tecnologas de la Informacin,


tomando en consideracin que el nivel de madurez de stas era muy bajo,
debido a que no exista un modelo de gobernabilidad de TIC. Los tiempos
establecidos para implementacin del mismo era relativamente corto,
dada la gran cantidad de documentacin que deba generarse, el tamao
reducido de las reas y la cantidad de procesos que deban documentarse
e implementarse.

El 6 de septiembre del 2011 se public en el Diario Oficial de la Federacin


el acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se expide el
Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de Tecnologas
de la Informacin y Comunicaciones, y se establecen las disposiciones
administrativas en esta materia. Esta versin del manual consta de
29 procesos (se elimina un proceso) y se establece el esquema de
interoperabilidad y datos abiertos de la Administracin Pblica Federal,
especificando las bases normativas para la interoperabilidad entre ins-
tituciones de gobierno y con opcin de su adhesin entre entidades
estatales y municipales. La versin a la hacemos referencia con ante-
rioridad, segua siendo un tanto compleja y el problema al que se
enfrentaban las Unidades de Tecnologas de la Informacin (UTIC) es que
an no concluan la documentacin e implementacin de los procesos
de la versin anterior del MAAGTIC, cuando ya tenan que realizar
modificaciones y adecuaciones sobre una nueva versin del Manual.
Sin embargo, estos lineamientos seguan estableciendo las bases para
unificar criterios en la contratacin y adquisicin de bienes y servicios en
materia de tecnologas de la informacin y comunicaciones.6

La versin ms simplificada del Manual fue la publicada en el Diario Oficial


de la Federacin, mediante el Acuerdo que tiene por objeto emitir las
polticas y disposiciones para Estrategia Digital Nacional, en materia de
tecnologas de la informacin y comunicaciones, y en la seguridad de la
informacin, as como establecer el Manual Administrativo de Aplicacin
General en dichas materias.7 En esta versin del Manual se hace una
reduccin considerable de procesos, al pasar de 29 de la versin anterior
a 9 procesos distribuidos en tres grandes macro procesos: Gobernanza,
Organizacin y Entrega (ver Figura 2).

6
Oficialmente el MAAGTIC es un manual que busca la homologacin de la APF en los
rubros de gestin y operacin de las TIC, para lo cual se public Los 7 lineamientos para
implementar el MAAGTIC a fin de que sea de gran apoyo para la Administracin Pblica
en general.
7
Diario Oficial de la Federacin, 8 de mayo del 2014.

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Javier Miranda Nieto La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal 229

Figura 2

Fuente: Actualizacin poltica TIC V2.0 Secretara de la Funcin Pblica.

Es mediante el acuerdo del 8 de mayo, donde se establecen una serie


de lineamientos que las UTIC (Unidad administrativa en la Institucin
responsable de proveer de infraestructura y servicios de TIC a las dems
reas y unidades administrativas)8 deben seguir en materia de adqui-
siciones de bienes y/o servicios y arrendamientos, mismas que son
enunciadas como reglas generales del acuerdo.

Conforme al acuerdo anterior, es necesario establecer un Grupo para la


direccin de TIC, integrado por mandos superiores dentro de la Institucin,
con capacidad de toma de decisiones sobre los objetivos, metas y
proyectos institucionales de TIC. Las principales atribuciones y funciones
de grupo de direccin de TIC sern las de evaluar, autorizar, priorizar y
verificar las inversiones, iniciativas y proyectos de TIC, con la finalidad de
que estos sean implementados de acuerdo a las polticas y estrategias
definidas por la Institucin, estableciendo las siguientes actividades (ver
Figura 3):

8
Consltese en www.dof.gob.mx/nota_to_doc.php?codnota=5343880

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230 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Figura 3

Fuente: Elaboracin propia con base en el Acuerdo que Tiene por Objeto Emitir las Polticas
y Disposiciones para la Estrategia Digital Nacional, en Materia de Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones, y en la de Seguridad de la Informacin, as como Establecer
el Manual Administrativo de Aplicacin General en Dichas Materias.

Es importante mencionar que las iniciativas y proyectos que se pre-


senten en el grupo de direccin de TIC, de acuerdo a lo establecido
en el MAAGTICSI, deben estar alineadas a lo establecido en la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y su
Reglamento, el Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, as
mismo, es necesario integrar una serie de documentos, tales como un
estudio de factibilidad, ser capturado en el sistema de Gestin de Poltica
TIC, contar con la revisin, validacin y autorizacin del rgano Interno de
Control de la Institucin y finalmente la revisin, validacin y autorizacin
de la Unidad de Gobierno Digital de la Secretara de la Funcin Pblica.9

Haciendo un resumen de los lineamientos que deben cumplir las UTIC


para poder realizar un proceso de contratacin de TIC, deben realizarse
previo al proceso de licitacin las siguientes actividades (ver Figura 4):

9
Cabe sealar que todos estos lineamientos deben respaldarse en el Decreto que
establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de la Administracin Pblica
Federal. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 4 de diciembre del 2006.

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Javier Miranda Nieto La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal 231

Figura 4

Los lineamientos establecidos en el acuerdo del 8 de mayo marcan


el cambio ms importante y trascendental en la manera de realizar
contrataciones y adquisiciones de bienes y/o servicios en materia de
TIC, debido a que por primera vez se establece que se debe realizar una
revisin, validacin y autorizacin por parte del rgano Interno de Control
de las Instituciones y de la Unidad de Gobierno Digital, con lo anterior se
da un paso importante para transparentar los procesos de contratacin
de la UTIC. Adems, de que en el acuerdo del 8 de mayo se establecen
polticas que deben considerar las UTIC en la contratacin de servicios,
tecnologas, desarrollos y seguridad de la informacin. Con lo anterior se
garantiza que todas las entidades del Gobierno Federal estn alineadas
a la Estrategia Digital Nacional y a la homologacin de los mismos bienes
y servicios, con la finalidad de caminar hacia la interoperabilidad entre
entidades.

Sin embargo, el integrar estos lineamientos de revisin, validacin y


autorizacin trajo consigo un retraso en la planeacin y ejecucin de
las contrataciones en materia de TIC, debido a que con la aplicacin de
estos lineamientos se increment a 28 das hbiles para poder iniciar un
proceso de contratacin, sin considerar los tiempos que se pudieran tardar

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232 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

en su autorizacin en el Grupo de Direccin de TIC. Es decir, lo que, en


un proceso de contratacin ordinario de cualquier naturaleza, a travs de
licitacin pblica, que lleva un tiempo estimado de contratacin de dos
meses, se sum un mes con una semana, teniendo como resultado que,
en el caso de adquisiciones en materia de TIC, se llevaran a partir de la
publicacin del acuerdo del 8 de mayo ms de tres meses.

Un aspecto importante a mencionar en este periodo es que, con la apli-


cacin del acuerdo en mencin, se establecieron mltiples contratos
marco, los cuales tienen por objeto garantizar las mejores condiciones
para el Estado, en funcin de lo anterior, las UTIC podan adherirse a
dichos contratos, sin necesidad de realizar todo el proceso de contratacin
establecido en la LAASSP y los lineamientos del acuerdo del 8 de mayo.

Tambin se determin el uso de la Herramienta de Gestin de la Poltica


TIC, con la utilizacin de la Firma Electrnica Avanzada (FIEL), con el
objetivo de integrar toda la documentacin que sustenta el procedimiento
de contratacin en materia de TIC, para su revisin, validacin y auto-
rizacin por parte del OIC de la Institucin y de la UGD. En esa misma
plataforma informtica se debe capturar el PETIC (el conjunto de proyectos
que elaboran las Instituciones, conformado por un mximo de 7 proyectos
estratgicos) de la Institucin y las iniciativas o proyectos en materia de
TIC.

La ltima versin publicada del MAAGTICSI,10 es la del pasado 4 de


febrero del 2016, en la que se realizaron diversas reformas, sin embargo,
se mantienen los 9 procesos del Manual. En el rubro de contrataciones de
bienes y/o servicios en materia de TIC se mantiene la revisin, validacin y
autorizacin por parte del OIC de la Institucin, a travs de la Herramienta
de Gestin de la Poltica TIC. Sin embargo, se realizaron modificaciones
en los tiempos de revisin, validacin y autorizacin de la UGD, deter-
minando 10 das hbiles para dictaminar proyectos relacionados con
adquisiciones de TIC, y su posterior turno a la Unidad Poltica de Control
Presupuestario (UPCP) de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP), misma que deber autorizar dentro de los 20 das hbiles
posteriores a la recepcin de la solicitud. Para el caso de arrendamientos
y contratacin de servicios y bienes de TIC, la UTIC emitir dictamen
tcnico correspondiente, dentro de los 15 das hbiles posteriores a la
recepcin de la solicitud correspondiente.

Conclusiones

Si bien existe un marco regulatorio para realizar los procesos de


contratacin de adquisiciones de cualquier tipo de contratacin y/o
10
Diario Oficial de la Federacin el 08 de mayo del 2014, ltima reforma publicada el
04-02-2016.

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Javier Miranda Nieto La adquisicin de TIC en la Administracin Pblica Federal 233

adquisicin de bienes o servicios en la Administracin Pblica Federal,


es importante sealar que en la ltima dcada el Gobierno Federal ha
impulsado diversas iniciativas y lineamientos en materia de Tecnologas
de la Informacin y Comunicaciones, con la finalidad de homologar
tecnologas y generar estrategias para lograr un nivel de madurez en las
Unidades de Tecnologas de la Informacin de las entidades e Instituciones.

En los ltimos cinco aos estos lineamientos han sido mucho ms claros,
especficos y concretos, reduciendo de manera significativa procesos
y documentacin para su implementacin, as como automatizando y
simplificando procesos, con la finalidad de hacerlos ms giles y fciles
de operar, entre las diversas reas que intervienen para su integracin,
revisin, validacin y autorizacin.

Si bien han evolucionado los procesos, se han homologado tecnologa y


unificado procesos, tambin se han adicionado tiempos en la contratacin
de bienes y/o servicios asociados a las Tecnologas de la Informacin
y Comunicaciones. Obligando a las Unidades de TIC a tener una mejor
planeacin y programacin de sus proyectos.

Es indudable que en este proceso de maduracin de las Unidades de


TIC se han visto afectadas, reflejando retrasos en implementacin de
proyectos, adquisicin de tecnologas y renovacin de servicios, poniendo
en riesgo la operacin de las mismas.

Un aspecto positivo que se puede observar con la adopcin de las Polticas


publicadas en los diversos acuerdos, es que se han transparentado
de manera considerable los procesos de contratacin en materia de
TIC y se ha favorecido la adhesin a contratos marco. Tambin ha per-
mitido homologar criterios en los procesos de contratacin en toda la
Administracin Pblica Federal y establecer una estrategia en la que todas
las Unidades de TIC estn encaminadas a la adopcin de tecnologas
similares, compatibles e interoperables entre s. Con esto se garantiza
que todo el Gobierno Federal est alineado y encaminado hacia un mismo
modelo de gobernabilidad de TIC.

Se consideran dos retos a vencer, el primero y ms importante es que los


titulares de las reas de TIC adquieran los conocimientos suficientes para
la implementacin y alineacin del MAAGTIC y las polticas establecidas
para las contracciones y/o adquisiciones de bienes y/o servicios en
materia de TIC. Dado su naturaleza de rea tcnica, en muchos de los
casos es difcil comprender, analizar y por consiguiente implementar
las disposiciones y polticas de los acuerdos y el Manual Administrativo
de Aplicacin General en Materia de Tecnologa de la Informacin y
Comunicaciones y Seguridad de la Informacin.

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234 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

El segundo es la reduccin de los tiempos de revisin, validacin y


autorizacin de los OIC y de la UGD, debido a que se han incrementado
considerablemente los tiempos de contratacin de adquisiciones y/o
arrendamientos de bienes y/o servicios en materia de TIC, con ello se
pone en riesgo la continuidad de la operacin y servicios de las Unidades
de TIC.

En ambos casos resulta indispensable contar con capacitacin, por un


lado, para las Unidades de TIC, en materia de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios, as como de las polticas definidas en los
acuerdos y MAAGTICSI. Por otro lado, para los OIC y la UGD, en materia
de Tecnologas de la Informacin, con el objetivo de que cuenten con los
conocimientos en la materia, para poder acortar los tiempos de respuesta
en los dictmenes y de esta forma eficientar los procesos de contratacin
en materia de TIC.

Sin duda hay un camino largo que recorrer para alcanzar un grado ptimo
de madurez de las Unidades de TIC, pero se han realizado acciones
muy importantes en los ltimos diez aos, que han permitido adoptar
tecnologas acorde a las necesidades de las entidades, alineadas a las
mejores prcticas, con un modelo de gobernabilidad similar para toda la
Administracin Pblica Federal, alineado a las disposiciones de la Unidad
de Gobierno Digital y tendiente a la adopcin de la Estrategia Digital
Nacional del Gobierno Federal.

Fuentes de Consulta

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 134.


Diario Oficial de la Federacin, 4 de enero del 2000.
Diario Oficial de la Federacin, 28 de julio del 2010.
Agenda de Gobierno Digital en http://biblio.juridicas.unam.mx
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; 1 y 6, fracciones
I y XXIV del Reglamento Interior de la Secretara de la Funcin
Pblica.
Los 7 lineamientos para implementar el MAAGTIC
Diario Oficial de la Federacin, 8 de mayo del 2014.
www.dof.gob.mx/nota_to_doc.php?codnota=5343880
Decreto que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de
la Administracin Pblica Federal. Publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 4 de diciembre del 2006.
Diario Oficial de la Federacin el 08 de mayo del 2014, ltima reforma
publicada el 4 de febrero del 2016.

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 235

Revista de
Administracin
Pblica
DOSSIER.

Evolucin de internet en Mxico


Estudio AMIPCI de hbitos de los usuarios 2016

Julio Vega Gmez*

Solemos utilizar la palabra Internet de manera habitual creando de ella


un concepto con antigua vigencia, hacindonos pensar en su existencia
desde toda la vida y teniendo presencia en toda la historia. Es un servicio
de uso comn por todos y alrededor del mundo tambin es usado de la
misma manera. Internet, adems, de ser un servicio, es un fenmeno que
ha llegado para trastocar la manera en que vivimos y es un parteaguas
histrico en la evolucin de la humanidad. Pero, lamentablemente Internet
no es de todos, ni todos lo pueden utilizar, y aquellos quienes gozamos de
esa buena fortuna, lo utilizamos de maneras muy diversas dependiendo
de distintos factores dentro de lo geogrfico hasta lo poltico y social, al
gnero y edad y desde luego al nivel educativo.

Ya lo refera Frdric Martel en su libro SMART1, hay muchas maneras de


usar Internet a lo largo del mundo y si bien es una misma tecnologa, el
contexto vara y con ste la realidad de los internautas.

El desarrollo de la web a nivel nacin, depende de los diferentes actores


como son los poderes oficiales, las empresas, los acadmicos y los
usuarios, y de todos ellos depende su uso y aprovechamiento colectivo en
beneficio reciproco y mutuo.

En la construccin de una sociedad conectada, debemos tener perma-


nentemente presente a todos los eslabones como puntos vitales para
la consecucin de fines que desemboquen en mejoras econmicas y
sociales. Permitiendo considerar la infraestructura como el elemento
primero debido a los requerimientos de fibra ptica, satlites y servidores,
* Licenciado en Derecho por la Universidad Intercontinental. Maestro en Derecho de las
Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones por el Norwegian Research Center for
Computers and Law de la Universidad de Oslo. Actualmente es Director General de la
Asociacin Mexicana de Internet (AMIPCI).
1
http://fredericmartel.com/les-sources-du-web-the-internets-ressources-and-bibliography/

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236 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

entre otros. Todos estos elementos hacen posible la conectividad en esta


primera capa.

Posteriormente, podemos encontrar el acceso a dispositivos modernos


y constantemente actualizados, cediendo al usuario la conexin a la
red. Con el paso del tiempo hemos atestiguado la cada en los precios
de estos dispositivos y a su vez, los mismos van adquiriendo nuevas
funcionalidades que permiten un uso ms amigable.

En este punto es importante mencionar la situacin de Mxico,


generalizando el uso de los telfonos mviles. Actualmente se pueden
encontrar en una amplia gama de precios dirigidos a todos los sectores
econmicos por arriba de la lnea de consumo. Es an tarea pendiente, el
que estos dispositivos cuenten con los ms altos estndares internacionales
en todos los sentidos, con el fin de que el usuario tenga la oportunidad de
productos de la ms alta calidad a precios asequibles2.

Habiendo cubierto las dos capas anteriores, nos encontramos con uno
de los principales retos que enfrenta el Internet mexicano, ste es la
generacin de contenidos adecuados, una primera reflexin es necesaria
en cuanto a la gratuidad de Internet y podemos estar seguros de no
concebir preciso el concepto de Internet gratuito, como todo servicio,
el proveedor recibe una contraprestacin ya sea por medio directo del
usuario o bien del gobierno federal, o gobiernos locales, instituciones
acadmicas o negocios. Considerando que el servicio pagado por los go-
biernos proviene del recurso pblico, necesario s es el preguntarnos
para qu nos queremos conectar a Internet?, por qu los centros
pblicos educativos deben tener acceso a Internet?, debe intervenir
el Estado en la seleccin de contenidos de acceso pblico a travs
de conexin pagada con recursos de igual naturaleza? stas, como
muchas otras preguntas, se suman a un largo etctera que nicamente
encontrar respuesta en una visin nacional, qu pas queremos?

El consumo de contenido de entretenimiento y ocio es sin duda la principal


actividad del internauta mexicano, ambas actividades no necesariamente
contribuyen a la economa mexicana, y de ah que debamos hacer un
inagotable hincapi en el desarrollo de contenido que invite a los inter-
nautas nacionales a diversificar su actividad en lnea con por ejemplo,
transacciones electrnicas, comprar en lnea es sin duda una opcin pero
tambin la es vender, la apertura de canales de venta en lnea es una
realidad al alcance de las micro y pequeas empresas. Hoy existe en el
mercado nacional, una importante oferta de opciones para sumarse al
comercio electrnico3 y hacer publicidad digital4, ya sea por cuenta propia
o a travs de plataformas preconcebidas para tales actividades.
2
http://www.the-ciu.net/nwsltr/479_2Distro.html
3
https://amipci.org.mx/estudios/comercio_electronico/Estudio_de_Comercio_Electronico_
AMIPCI_2015_version_publica.pdf
4
http://www.iabmexico.com/estudios/inversion-publicidad-internet-2015/

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 237

La educacin a distancia5 se presenta ya como otra opcin que el Internet


en Mxico nos brinda, cada da son ms las oportunidades de obtener
contenido de alta calidad a travs de la oferta de instituciones acadmicas
de prestigio. En este rubro podemos encontrar carreras profesionales, pos-
grados, cursos, seminarios y talleres de una buena cantidad de disciplinas.
Aqu se hace tangible una de las grandes premisas de Internet, y es la
falta de fronteras ya que este contenido puede venir de mltiples partes
del orbe. Reto aparte es la educacin para los niveles de educacin bsica
y media, en donde la Secretara de Educacin Pblica est trabajando
bajo el escrutinio de buena parte de la sociedad ya que ah, en los nios
y adolescentes, estn fincadas las expectativas y anhelos de toda nacin.

En trminos laborales, la Ley Federal del Trabajo contempla el trabajo


a distancia6 y estos esquemas, gracias a que las nuevas herramientas
colaborativas, hacen ms fcil la interaccin entre equipos de trabajo ya
sea en una misma ciudad, pas o a nivel mundial.

Como las anteriores se pueden mencionar muchas otras actividades como


la telesalud7 que conlleva el expediente clnico electrnico y la receta
electrnica, as como la atencin en lnea de pacientes con la ayuda de
programas de cmputo especializados.

Lneas aparte merecer el Internet de las cosas para atender necesidades


privadas y pblicas como los sistemas de transporte de pasajeros, la
logstica en el traslado de bienes, servicios pblicos como la luz elctrica y
la recoleccin de basura slo por mencionar algunos. El almacenamiento
e inteligente uso de la informacin almacenada en la nube, permiten una
optimizacin de recursos incluido el tiempo, y esto debera de ser una
razn de ms para la rpida adopcin de Tecnologas de Informacin y
Comunicacin (TICS) en las empresas y gobiernos de todos los tamaos
y niveles.

De acuerdo con todo lo anterior, se requieren habilidades humanas para


poder manejar las nuevas herramientas, y conocimiento tcnico que ge-
nere ms conocimiento y mejores herramientas. Tenemos oportunidad de
ser un generador de tecnologa adems de seguir siendo un consumidor
de sta, pero es imperante que la educacin d un giro de ciento ochenta
grados, y asumamos el rol internacional que nos corresponde. Mucho se
ha escrito de la brecha digital, la cual sin duda es una realidad, pero de-
bemos estudiarla desde dos dimensiones, la nacional que desde luego
es importante mxime los altos niveles de pobreza actuales, y tambin
la internacional en donde debemos estar al menos a la par de nuestros
principales socios comerciales en el desarrollo y uso de las TICs.
5
https://www.amipci.org.mx/images/Estudio_de_Educacion_en_Linea_2016.pdf
6
http://info4.juridicas.unam.mx/juslab/leylab/123/314.htm
7
http://www.cenetec.salud.gob.mx/

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238 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

La educacin de todos los niveles debe ubicarse en un entorno digital


mundial con cada da ms personas conectadas. Las universidades deben
trasladar sus planes de estudio y sus mtodos de enseanza a la realidad
de este siglo, y tener la capacidad de predecir los cambios del futuro.

As como los modelos de negocio se han transformado en el mejor de los


casos, o desaparecido en el peor, los modelos educativos deben de estar
a la altura de las circunstancias para que los estudiantes permanezcan
considerando a los actuales centros de enseanza, como los lugares
idneos de superacin. De otra manera, pronto su situacin actual se ver
transformada.

Por ltimo, pero no menos importante, es que contemos con polticas


pblicas y regulacin que fomente la creacin de negocios, carreras,
puestos de trabajo y en general actividades productivas vinculadas al
desarrollo de Internet, deben quedar atrs los tiempos de sobrerregulacin
proteccionista, ocurrencias legislativas en pro de modelos de negocio
caducos u ostracismo gubernamental. Es indispensable que perma-
nezcamos en estrecha y sincera colaboracin entre todos los sectores,
para establecer las guas que permitan que el Internet mexicano sea uno
de los ms productivos a nivel mundial.

La Asociacin Mexicana de Internet tiene ms de 15 aos estudiando este


maravilloso fenmeno, estableciendo alianzas, apoyando a empresarios
con conocimiento y desde luego, aprendiendo de manera continua del
entorno. De ah que cada ao entreguemos a la sociedad el estudio de
hbitos de los usuarios de Internet, que, dicho sea de paso, es la primera
medicin mexicana al respecto, la nica que se ha mantenido en el tiempo
y la base de los principales indicadores nacionales en la materia. Este
trabajo que la AMIPCI emite desde hace ya 12 aos, pasa por diferentes
etapas y revisiones para poder garantizar objetividad y quitar cualquier
sesgo de marca o sector.

Dentro de la asociacin, contamos con un comit de investigacin,


encargado de revisar los alcances, contenidos y resultados de cada uno
de los reportes que se publican. Particularmente en el caso del estudio
de hbitos de los usuarios en Internet, es de suma importancia destacar,
que en su inicio, la AMIPCI cre un algoritmo exprofeso para realizar esta
medicin y as poder hacer las comparaciones pertinentes.

Interesante es tambin analizar el crecimiento, evolucin y diversificacin


de las actividades en lnea a la luz del contexto socio poltico, econmico
y cultural nacional e internacional y es particularmente relevante el
surgimiento de nuevas tecnologas y su adopcin cuasi inmediata e ntima
en el actuar diario del internauta mexicano.

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 239

Sucesos que ocurren dentro del fenmeno como lo son las redes sociales,
el Internet de las cosas, la inteligencia artificial y el cmputo en la nube,
van determinando las actividades diarias en la web, los aspectos antes
descritos son de permanente vigencia y sta se hace patente siempre que
un nuevo desarrollo toma la palestra.

Tomando en consideracin que todos los das se suman nuevos internautas


y se amplan las posibilidades de actividades en la red, parece primordial
que los gobiernos de todos los niveles y en todo el territorio nacional,
conozcan de primera mano el detalle de lo que hacen los ciudadanos,
ya que as pueden emprender o afinar las estrategias de comunicacin y
alcance para con ellos.

Al mismo tiempo, los gobiernos debieran poner a disposicin del ciudadano


informacin de calidad y utilidad, segmentando a la poblacin por lugar
geogrfico, edad, sexo, etc. Es necesario que las estrategias de gobierno
electrnico que incluyen los trmites de gobierno pero que no son lo
nico, se fundamenten en datos duros sobre el universo de internautas a
atender y no hay mejor forma que conociendo sus actividades actuales y
expectativas a futuro.

Hace 12 aos la predominancia en el uso de Internet de la clase media era


evidente, tambin lo era la distincin de gnero con casi setenta por ciento
de usuarios del sexo masculino y al mismo tiempo observbamos que la
conexin se haca a travs de computadoras personales, en las grandes
urbes y desde el hogar y no era de extraar que la principal actividad fuera
la recepcin y envo de correos electrnicos.

En 2016 la situacin es diferente, la equidad de gnero es una realidad


teniendo el mismo nmero de hombres que de mujeres conectados a la
red, la principal actividad es el uso de las redes sociales, nos conectamos
a travs de dispositivos mviles, en todo el pas y sin importar el nivel
socioeconmico, aqu algunos datos:

Ms de un 70% de los internautas iniciaron en la red hace ms de


5 aos (6,4 aos en promedio);
El principal motivo para conectarse por primera vez fue para
buscar informacin en la red, y en segundo lugar por el uso del
correo electrnico (tendencia similar a la ola anterior);
Las principales barreras para poder acceder a internet en la
actualidad son una conexin lenta (30%), problemas tcnicos
con la compaa (26%) y los costos elevados (25%), aunque se
han reducido los problemas de acceso, pues un 38% dice que no ha
sufrido ningn problema;
Los mexicanos dedicamos 7 horas y 14 minutos a internet
diariamente: 1 hora y 32 minutos ms que en el estudio de 2015;

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240 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

El principal dispositivo para acceder a la red es el Smartphone


(77%), tendencia que ya se empezaba a ver el ao pasado (58%),
seguido de la laptop (69%) y la computadora o PC de escritorio
(50%, siendo sta ltima el nico dispositivo de los mencionados
que ha reducido la penetracin de acceso a internet), y
Los internautas mexicanos siguen presentando una alta penetracin
en inscripcin a Redes Sociales: 9 de cada 10 internautas las
usan. El principal motivo para no inscribirse en una Red Social
es la falta de inters (29%), seguida de la desconfianza en cuanto
a medidas de seguridad (21%) y la proteccin de datos personales
(20%).

El Internet mexicano seguir cambiando y espero que sea para seguir


sumado connacionales a la red, diversificando nuestras actividades y
sobre todo, destacndose como factor vital en la creciente economa
digital nacional.

Es muy importante este estudio puesto que la Asociacin Mexicana de


Internet (AMIPCI) tiene como objetivo promover y apoyar una legislacin
para el impulso del internet en Mxico, adems de fomentar el uso de
tcnicas en dicho campo para poder entender el uso que se da al
internet hoy en da, tanto en el mbito personal como profesional, y as
poder generar informacin que sirva a las Instituciones para optimizar la
metodologa de las actividades de trabajo que se llevan a cabo.

Se percibe un uso totalmente distinto de acuerdo al mbito profesional


y el personal, destacando del primero gestiones en relacin con el
Gobierno, la bsqueda en lnea y la formacin, es una realidad que la
nueva administracin y seguimiento de tareas se lleva a cabo desde
Smartphones, siendo ahora un mvil el suplente de la tradicional oficina.

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 241

ANEXO

12 Estudio sobre los Hbitos de


los Usuarios de Internet en
Mxico 2016

ndice de contenidos

1. Descripcin del estudio.


2. Dimensionamiento.
3. Hbitos uso internet.
4. Redes Sociales anlisis Top 5 Redes Sociales.
5. Rol del email, publicidad de marca y formas de pago.
6. Conclusiones.

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242 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

1. Descripcin del estudio

Descripcin del estudio

Situacin de partida
La Asociacin Mexicana de internet (AMIPCI) fue fundada en 1999 para reunir a
las empresas que representan una influencia clave en el desarrollo de la Industria
de Internet en Mxico. Su objetivo es promover y cabildear una legislacin para
el impulso de internet en Mxico, as como fomentar el uso de las tcnicas de
investigacin en dicho campo. AMIPCI sirve tambin como plataforma de
relaciones para la generacin de negocios.

Dentro de sus logros ms importantes, se encuentran la realizacin del evento


del Da de Internet, as como estudios sobre el estado de internet en Mxico: su
crecimiento y proyeccin.

Todos estos han arrojado datos de gran utilidad para las empresas y gobiernos en
Mxico, y es por ello que AMIPCI ha realizado una nueva edicin del estudio
elaborado por Elogia y patrocinado por INFOTEC.

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 243

Descripcin del estudio

Objetivos

El objetivo principal del estudio es identificar y analizar las actividades de los usuarios
de internet en Mxico.

Como objetivos especficos se encuentran:

Definir el perfil de los usuarios de internet;


Entender el uso que se est haciendo de internet, tanto en el mbito personal como
profesional;
Conocer el uso de las Redes Sociales y nivel de relevancia de cada Red, y
Generar informacin que sirva a las empresas para identificar su mercado del
internet.

Descripcin del estudio

Ficha tcnica

Universo mbito geogrfico Trabajo de campo

Poblacin internauta de Mxico Abril 2016


ambos sexos

Error muestral Muestra obtenida Tcnica

El error muestral de los datos 1,720 entrevistas C.A.W.I. (Entrevista auto


globales es de 2,4% con un administrada por ordenador
nivel de confianza del 95,5% y online)
p=q=0.5.

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244 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Descripcin del estudio

Metodologa

El clculo de los universos se realiz a travs de una metodologa diseada por la


AMIPCI, la cual incluye datos estadsticos provenientes de distintas fuentes, entre las
que se encuentran:

El Consejo Nacional de Poblacin (Conapo).


El Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi).
El Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel).
El Departamento de Investigacin Online de Elogia.

2. Dimensionamiento

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 245

Dimensionamiento

Histrico de usuarios de internet en


Mxico 2006-2015* +22,1%
+5,3%
65.8

53.9
51.2
45.1
40.6
34.9
30.6
27.6
23.9
20.2

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mxico alcanza un
59% de penetracin
entre la poblacin

*Cifras en millones calculadas por INFOTEC y AMIPCI, con base en informacin del CONAPO e INEGI.

Dimensionamiento

Penetracin internautas
+15,7%
+4,1%
Poblacin internauta 2015: 65 millones
59%

49% 51%
43%
40%
34%
31%
28%
25%
21%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

*Cifras en millones calculadas por INFOTEC y AMIPCI, con base en informacin del CONAPO e INEGI.

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246 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Dimensionamiento

Perfil internauta mexicano


Sexo Edad NSE Estado
7% Sureste 6%
Menos de 15% D/E 7%
13 aos
Sur

Masculino 50% 19% 26%


13-18 aos 46% Centro
C/C-/D+
17% Oriente
13%
19-24 aos
Occidente
C+
12%
20%
25-34 aos 31% Bajio 10%
Femenino 50%
35-44 aos 15% Noreste 11%
A/B
45-55 aos 9% 16% 15%
Ms de Noroeste
5%
55 aos

*Fuente: INEGI.

3. Hbitos uso internet

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 247

Hbitos uso internet vs 2015

Antigedad y primera conexin: va de conexin


En promedio, los internautas Mexicanos entrevistados llevan 6,4 aos navegando en la red. La incorporacin
de los jvenes en el contexto digital hace que el promedio de antigedad se mantenga similar al ao pasado.
La puerta de entrada al mundo del internet es buscar contenidos (a travs de buscadores), obteniendo un
nmero de menciones incluso por encima del correo electrnico. Esto destaca sobre todo entre los ms
jvenes.
Antigedad Va de entrada
Promedio: 6,4 aos
Hacer bsquedas de informacin 34%
Menos de 2 aos 8% +4pp
Utilizar el correo electrnico 28%

De 2 a 5 aos 24% Jugar a video juegos en lnea 14%

Utilizar redes sociales 11%


Ms de 5 aos
Utilizar un chat o aplicacin de mensajera instantnea 6%

Adquir/me regalaron un smartphone 2%

Adquir/me regalaron una tableta 2%


68%
Hacer videoconferencias o llamadas de voz por internet 1%

Adquir/me regalaron un electrodomstico conectado 1%

Otras 3%

Base total: 1,720

Y hablando de ti, Cunto tiempo hace que navegas por internet?


Cuando empezaste a navegar en internet, recuerdas cul fue tu
principal motivo para conectarte?

Hbitos uso internet vs 2015

Primera conexin: barreras acceso Diferencias significativas entre targets


Diferencias significativas por sexo y edad

Entraron Entraron
Total 5 aos > 5 aos
Base: 1720 Base: 498 Base: 1222
Destacan internautas Destacan internautas
De 18 o menos aos De 19 a 55 aos
Conexin muy lenta en mi zona/
poca oferta
47% 36% 52%

Costos elevados 31% 24% 34%

No saba cmo utilizarlo 26% <13 34% 22%

Problemas tcnicos de la compaa 24% 15% 29%

Mis dispositivos 7% 7%
(incompatibilidad/no tener)
7%

Otro 1% 1% 1%

>55
No tuve ningn problema 12% 14% 11%

La principal barrera de acceso a internet es la velocidad de navegacin, seguida de costos elevados.


Es importante sealar que estos dos aspectos han perdido intensidad en los ltimos aos, as como los
problemas tcnicos: aquellos que se incorporan ahora tienen ms problemas en saber cmo utilizarlo
(especialmente el target ms joven).

Base total: 1,720


Piensa por un momento, cuando empezaste a navegar por internet, podras
indicar cules fueron los problemas que encontraste para poder tener tu propia
conexin de internet, por ejemplo desde tu casa?

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248 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Hbitos uso internet

Tiempo de conexin
Se observa un aumento del tiempo conectado a internet respecto al ao pasado.

1 hora y 3 minutos
ms que en 2015 (+17%)

Tiempo promedio diario de conexin


7 horas y 14 minutos
24 horas

Base total: 1,720

Cunto tiempo al da te conectas a internet?

Hbitos uso internet vs 2015

Conexin Diferencias significativas

El hogar sigue siendo el lugar de conexin por excelencia, seguido la posibilidad de conectarse desde cualquier
lugar gracias a los dispositivos mviles, y del trabajo y la escuela. Es importante mencionar el auge de conexin
mvil (+17pp), en detrimento de los cibercafs.
La va de conexin principal es WIFI contratada, cayendo significativamente el acceso va WIFI en lugares
pblicos.

Dnde Cmo

Hogar 87%
Conexin WIFI contratada 84% +4pp

En cualquier lugar mediante


52% +17pp
dispositivo mvil
Plan de datos contratado 27%
Trabajo 38%

Escuela 28% Conexin WIFI de acceso pblico 26% -32pp

Lugares pblicos 25%


Plan de datos prepagado 22%
Cibercaf 14% -17pp

Otra 2%
Otros 1%

Base total: 1,720

Desde qu lugar te conectas habitualmente a internet?


Qu tipo de conexin utilizas habitualmente para accesar a internet?

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 249

Hbitos uso internet vs 2015

Dispositivo de conexin Diferencias significativas

El Smartphone ya supera a las laptops en penetracin de dispositivo de acceso a internet.


Las tabletas tambin aumentan penetracin ante el estancamiento de las laptops o las computadoras de sobremesa.

Hombres 19-34

Smartphones 77% +19pp

Laptop 69%

25-44
Computadora de sobremesa 50%

<13 aos
Tabletas electrnicas 45% +14pp

Aparatos electrnicos 23%

Consolas de videojuegos 19%

Otros dispositivos Mviles 12%

Otros 1%
Base total: 1,720

Desde qu dispositivo(s) te conectas a internet?

Hbitos uso internet vs 2015

Barreras acceso a internet actualmente Diferencias significativas

Actualidad

Total
Base: 1720
Conexin muy lenta en mi zona/
30%
poca oferta

Problemas tcnicos de la compaa 26%

Costos elevados 25%

Mis dispositivos
8%
(incompatibilidad/ capacidad)

Otros 1%

No sufro ningn problema actualmente 38%

Actualmente las barreras de conexin a Internet ms declaradas son lenta conexin / poca oferta
en mi zona, problemas tcnicos o costos elevados, como ya se identificaba como barrera para la
primera conexin; pero es importante sealar cmo han reducido las barreras de acceso (un 38%
de la muestra declara no tener ninguno de estos problemas).

Base total: 1,720

Y del listado que te mostramos a continuacin,


sigues sufriendo alguno de estos problemas actualmente?

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250 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Hbitos uso internet vs 2015

Actividades online Diferencias significativas

El acceso a Redes Sociales sigue siendo la principal actividad online, por encima de enviar/recibir mails.
Los hombres destacan por comprar en lnea, descargar pelculas/series/msica/podcasts, realizar operaciones de
banca en lnea, acceder y gestionar sitios propios/blogs y visitar sitios para adultos.

Uso
Acceder a Redes Sociales 79%
Enviar/recibir mails 70%
Enviar/recibir mensajes instantneos 68%
Bsqueda de informacin 64% -14pp
Ver pelculas/series en streaming 52%
Escuchar msica/radio en streaming 52%
Llamadas por internet o aplicaciones 43%
Jugar en lnea 43% <18
Comprar en lnea 36% +11pp
Descargar pelculas/series/msica/podcasts 35%
Operaciones de banca en lnea 26%
Videollamadas 26%
Hacer cursos en lnea 25%
Bsqueda de empleo 22% +8pp
Acceder/crear/mantener sitios propios y/o blogs 18%
Vender por internet 17%
Gestiones con Gobierno 17%
Visita a sitios para adultos 11%
Encuentros online 6% 35-44 aos
Otras 3%

Base total: 1,720

Qu actividades realizas habitualmente en lnea?

Hbitos uso internet

Actividades uso laboral vs uso personal


Se percibe un uso totalmente distinto en el mbito profesional y en el personal: de forma profesional destacan
las gestiones con el Gobierno, la bsqueda en lnea y la formacin. Desde el mbito particular sobresalen los
contendidos en streaming, juegos en lnea, contenidos adultos y la descarga de pelculas/msica.
Personal Ambos Laboral
Ver pelculas/series en streaming 96% 2%
2%
Jugar en lnea 96% 2%
2%
Visita a sitios para adultos 95% 3%
2%
Descargar pelculas/series/msica/podcasts 94% 3%3%
Escuchar msica/radio en streaming 91% 6%3%
Encuentros online 85% 6% 9%
Comprar en lnea 80% 14% 6%
Acceder a Redes Sociales 77% 19% 4%
Llamadas por internet o aplicaciones 66% 26% 8%
Videollamadas 64% 19% 18%
Bsqueda de empleo 60% 10% 30%
Vender por internet 60% 16% 24%
Acceder/crear/mantener sitios propios y/o blogs 60% 21% 20%
Operaciones de banca en lnea 57% 24% 19%
Enviar/recibir mensajes instantneos 55% 39% 6%
Hacer cursos en lnea 49% 20% 31%
Gestiones con Gobierno 40% 24% 37%
Bsqueda de informacin 36% 42% 22%
Enviar/recibir mails 27% 50% 23%

De las actividades realizas habitualmente en lnea, marca si son Base segn


laborales o uso personal, puedes marcar ambas opciones. actividades realizadas

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 251

Hbitos uso internet

Actividades presenciales vs online


3 de cada 4 internautas declara que internet ha cambiado los hbitos en cmo hacen las cosas, sobre todo entre
los hombres y la franja de 13-55 aos. Los principales cambios estn en el auge de las actividades de ocio
(escuchar msica/ver pelculas), de formacin y la gestin de las finanzas.

Internet ha cambiado mis hbitos En qu medida online/presencial

Ocio - Escuchar msica 25% 40% 29% 6%

Muy de acuerdo 41% Ocio - Ver pelculas 21% 41% 31% 7%

Finanzas - Banca en lnea 19% 38% 34% 9%


T2B: 74%
Formacin Cursos 24% 30% 33% 13%
Bastante Gestiones - Trmites con
de acuerdo 33% Gobierno 11% 34% 42% 13%

Compras - Boletos, moda 9% 28% 41% 23%


Ni de acuerdo, Contactos - Conocer gente,
ni en desacuerdo 16% estar en contacto con amigos 10% 24% 44% 22%

Poco de acuerdo Slo la realizo online


7% La realizo ms online
Nada de acuerdo 3%
La realizo en la misma medida presencial y online
La realizo ms presencial

Consideras que tener acceso a internet ha cambiado tus hbitos en cuanto a cmo haces ciertas
actividades? Es decir, has dejado de hacer cosas de forma presencial para hacerlas online?
De las siguientes actividades que realizas online, en qu medida las haces online y presencialmente?

Hbitos uso internet

Uso proyectado prximos 12 meses Diferencias significativas

Actividades que realiza actualmente


Parece que el uso de internet seguir creciendo en muchos aspectos: formacin, mensajera, vender online, etc.
Las actividades que se apuntan como posibles a abandonar son los encuentros online, contenidos para adultos y la
bsqueda de empleo.

+ Con ms frecuencia = Con la misma frecuencia - Con menos frecuencia


Hacer cursos en lnea 37% 54% 9%
Enviar/recibir mensajes instantneos 36% 61% 4%
Vender por internet 34% 53% 13%
Acceder/crear/mantener sitios propios/blogs 33% 56% 11%
(con ms frecuencia)
Bsqueda de informacin 32% 62% 6% Mujeres / <13-18 aos
Llamadas por internet o aplicaciones 31% 60% 9%
Operaciones de banca en lnea 31% 65% 5%
Escuchar msica/radio en streaming 29% 62% 9%
Enviar/recibir mails 28% 65% 7%
Ver pelculas/series en streaming 28% 58% 14%
Videollamadas 27% 56% 17%
Acceder a Redes Sociales 27% 64% 9%
Bsqueda de empleo 27% 48% 25%
Comprar en lnea 26% 58% 16%
Encuentros online 22% 41% 37%
Jugar en lnea 20% 56% 24%
Gestiones con Gobierno 20% 70% 10%
Descargar pelculas/series/msica/podcasts 20% 67% 14%
Visita a sitios para adultos 13% 57% 30%

Pensando en los prximos 12 meses. De las actividades que realizas, Base segn
crees que las usars con menos, igual o ms frecuencia? actividades realizadas

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252 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Hbitos uso internet vs 2015

Uso proyectado prximos 12 meses Diferencias significativas

Actividades que no realiza actualmente y har el prximo ao


El aumento proyectado va en lnea con las actividades en que se fomentara el uso: cursos online, compra online, acceso a
Redes Sociales y contenidos en streaming.

Hacer cursos en lnea 37%


Comprar en lnea 33%
Acceder a Redes Sociales 31%
Ver pelculas/series en streaming 31%
Bsqueda de informacin 31%
Enviar/recibir mails 30% 13-18 aos

Enviar/recibir mensajes instantneos 30%


Llamadas por internet o aplicaciones 29%
Escuchar msica/radio en streaming 26%
Videollamadas 26%
Bsqueda de empleo 26%
Vender por internet 25%
Gestiones con Gobierno 23%
Operaciones de banca en lnea 22%
Descargar pelculas/series/msica/podcasts 22%
Acceder/crear/mantener sitios propios y/o blogs 18%
Jugar en lnea 17%
Encuentros online 7%
Base segn actividades no realizadas
Visita a sitios para adultos 6%
Pensando en los prximos 12 meses, de las actividades que
actualmente no realizas, selecciona las que piensas que utilizars:

Hbitos uso internet vs 2015

Freno a un mayor uso Diferencias significativas

Agregado

No lo necesito/interesa 78% +30pp

Utilizo otros medios 44%


45-55 aos Las actividades que actualmente no
+12pp hacen y no se plantean hacer los usuarios
se deben principalmente a la falta de
No tengo el tiempo 43% inters o necesidad (78%), y en segunda
instancia por utilizar otros canales (que le
No me resulta cmodo 41%
13-18 aos pretenden resultar ms cmodos) o
+30pp porque no tienen ms tiempo (y por lo
Mujeres / <13 aos
tanto no es lo suficientemente relevante).
No s cmo hacerlo 29%
+16pp

Por la calidad de mi conexin 22%

Por motivos econmicos 20%

Necesitara un equipo ms potente 18%

Otros 8%

Base total: 1,720

De entre las actividades que nos has dicho que no haces, ni planeas
empezar este prximo ao, por qu motivo o motivos?

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 253

4. Redes Sociales

Redes Sociales

Conocimiento Redes Sociales Diferencias significativas

Espontneo

Facebook 98%
Twitter 75% 13-34 aos
Instagram 47% Mujeres / 13-24 aos
Whatsapp 42% Mujeres / 13-18 aos
Snapchat 17% Mujeres / 13-24 aos
Youtube 13% 13-18 aos
Google+ 12%
LinkedIn 9%
Skype 8%
Tumblr 8% Mujeres / 13-24 aos
Pinterest 8% Mujeres
Messenger 7%
Hi5 6% La red de referencia en nuestro pas
Line 5% sigue siendo Facebook, y sigue
Vine 4% 13-24 aos
aumentando el conocimiento
Badoo 4%
Gmail 4%
respecto al 2015.
Ask.fm 4%
MySpace 4% Twitter ha ganado peso, seguido de
Hotmail 3% 13-18 aos / 45-55 aos
Instagram.
Telegram 3%
Outlook 2%
WeChat 2%
Tinder 2%
Periscope 2%
Viber 2%
Yahoo 2%
Sonico (Twoo) 1% Base total: 1,720
Flickr 1%
Otras 19%
Qu Redes Sociales conoces? (OE)

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254 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Redes Sociales

Conocimiento Redes Sociales Diferencias significativas

Sugerido

Facebook 93%
WhatsApp 91%
YouTube 90%
Twitter 87%
Instagram 81% 13-24 aos

Google+ 77%
MySpace 58%
Taringa 51%
Hi5 51%
De forma sugerida, si consideramos
LinkedIn 48% WhatsApp como Red Social presenta un
Badoo 43% nivel de conocimiento similar a Facebook.
Ask.fm 43%
Pinterest 41% Mujeres YouTube y Twitter son las redes que
Tumblr 40% mantienen altos niveles de notoriedad.
Slideshare 26% Mujeres / 13-34 aos

Flickr 25% Hombres

Sonico (Twoo) 23%


Scribd 21%
Waze Hombres
19%
Foursquare 17%
Base total: 1,720
Otras 2%

Y de este listado, Cules conoces?

Redes Sociales vs 2015

Motivos de no inscripcin en Redes Sociales


Se mantiene la penetracin de Redes Sociales entre los internautas: 9 de cada 10 estn inscritos en alguna.
Entre los que no las utilizan, los principales motivos son la falta de inters (que se ubica en primer lugar), seguido
de la preocupacin por la seguridad y la privacidad.
Inscripcin en
Redes Sociales
8% +1pp Motivos no inscripcin
No
Base: 129 45-55 aos
No me interesa / no me divierte 29%
-11pp
S Preocupaciones de seguridad 21%
Base: 1.591
Por proteccin de mis datos personales 20% -28pp

No s cmo funciona, me parece complicado 15%

No tengo tiempo 12%


92% -1pp
Estuve pero no me gust y cerr el perfil 6% >55 aos

Por miedo a engancharme 6%

Cancel las que usaba porque me aburrieron 6%


-13pp
Cancel las que usaba por problemas personales 4%

Otras 24%

Base total: 1,720

Ests inscrito a alguna Red Social?


Por qu motivos no ests registrado en ninguna Red Social?

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 255

Redes Sociales vs 2015

Penetracin Redes Sociales Diferencias significativas

92% -6pp

79%
66%
55%
52%
La red de referencia en nuestro pas sigue
-9pp
+5pp
siendo Facebook.
39%
20%
WhatsApp es usada por 8 de cada 10
19% internautas.
12% -7pp

12% YouTube, Twitter y Google+ son tres redes


11% con niveles de penetracin parecido (igual
11% que en 2015) pero con menos seguidores
8% que la lder. Google+ ha perdido 9pp,
7% mientras que Instagram aumenta 5pp.
6%
LinkedIn, la primera red profesional, tiene
5%
5% 5 redes sociales en una penetracin del 20% (alineada a los
resultados de 2015).
4% promedio

4% En promedio, los internautas estn inscritos


3% >55 aos a 5 Redes Sociales.
Otras 1%
Base inscritos en redes sociales: 1,591

A qu Redes Sociales ests actualmente inscrito?

Redes Sociales

Penetracin Redes Sociales | Sexo


Por sexo vemos algunas diferencias: entre mujeres destacan WhatsApp, Instagram, Pinterest y Tumblr;
y entre hombres Twitter, LinkedIn y Taringa.

93%
90%
Hombres
82%
77%

68%
64% Mujeres
59%
53%
50% 50%

43%

35%

26%
22%
18% 19%
13% 13% 13%
11%11%10%
8% 8% 8% 8% 6%
6% 6% 6% 6%
4% 4% 5% 4% 4% 3% 4% 3% 4%
0% 1%

Otras

Base inscritos en redes sociales: 1,591

A qu Redes Sociales ests actualmente inscrito?

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256 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Redes Sociales

Uso por Red Social


WhatsApp y Facebook son las redes ms utilizadas, prcticamente a diario.
En declarativos WhatsApp cobra ms horas de uso que Facebook.
Uso diario Tiempo
Varias veces al da Cada da Cada semana Cada quincena Cada mes
Prom: 48% Prom: 1hr 51min
Base: 1260 WhatsApp 83% 13% 2%1%
0% 96% 5hr 15min
Base: 1455 Facebook 72% 21% 5%1%
1% 93% 3hr 55min
Base: 1042 Youtube 53% 31% 13% 1%
2% 84% 3hr 5min
Base: 617 Instagram 38% 26% 22% 5% 9% 64% 1hr 51min
Base: 892 Twitter 28% 19% 21% 10% 22% 47% 1hr 30min
Base: 96 Waze 20% 25% 32% 11% 12% 45% 1hr 53min
Base: 820 Google+ 21% 22% 24% 8% 25% 43% 1hr 19min
Base: 323 Pinterest 21% 17% 25% 14% 23% 38% 1hr 14min
Base: 133 Badoo 15% 15% 14% 10% 47% 30% 1hr 4min
Base: 195 Taringa 12% 18% 24% 16% 32% 29% 1hr 7min
Base: 174 Tumblr 12% 15% 21% 17% 35% 27% 1hr 14min
Base: 60 Foursquare 8% 18% 25% 13% 36% 26% 43min
Base: 184 Ask.fm 15% 10% 13% 8% 55% 25% 1hr
Base: 353 LinkedIn 8% 16% 30% 12% 33% 25% 46min

Con qu frecuencia accesas a tus Redes Sociales?


Cunto tiempo al da dedicas a tus Redes Sociales?

Redes Sociales

Preferencia Redes Sociales Diferencias significativas

Facebook es la Red Social preferida para 1 de cada 2 entrevistados, seguida de WhatsApp (24%) en segundo
lugar, y de YouTube (9%) en tercer lugar.

53%

3
24%

5 4

9%
3% 4%
Hombres / <13-24 aos 25-55 aos Mujeres Mujeres / 13-24 aos

Base inscritos en redes sociales: 1,591

Cul es la que ms te gusta?

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 257

Redes Sociales

Dispositivos de conexin Diferencias significativas

Agregado
El Smartphone es el principal dispositivo de acceso a las Redes Sociales (75%), seguido de la laptop y la
computadora de sobremesa, en segundo y tercer lugar, respectivamente.

Smartphone hon
n
Smartphone 75% Hombres / 19-34 aos

Laptop LLaptop
ap
ptop
p 54% Hombres

PC PC
C 34% 35-44 aos

Tableta
Tableta Ta
abletta 27%

Aparatos Aparatos
paaratos 4%

Consola Consola 3% Hombres

Otros
Otras 4%

Base inscritos en redes sociales: 1,591

A travs de qu dispositivos accesas a tus Redes Sociales?

Redes Sociales vs 2015

Dispositivos de conexin
Por Redes Sociales

54% 34%
75% +17pp -14pp -20pp

64% 46% -6pp 30% -12pp

35%
63% +16pp 20% -7pp
25% -6pp
43% +13pp 15% -9pp
23% -5pp
33% +6pp
14% 13% -7pp

29% +9pp 10%


8%
23% 8%
8% 7%
10%
7% 6%
6%
6%
5%
6% 5%
5% 5% -6pp
6%

El Smartphone es ya el primer dispositivo para acceder a Redes Sociales, el auge de


Instagram y la inclusin de WhatsApp ha disparado su uso.
Por dispositivo, WhatsApp es la ms usada en Smartphone, y Facebook la ms usada
en la laptop y la computadora de sobremesa, seguida de YouTube.
Twitter tiene ms uso en Smartphone que en la computadora.
A travs de qu dispositivos accesas a tus Redes Sociales? Base inscritos en redes sociales: 1,591

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258 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Redes Sociales vs 2015

Vinculacin con las marcas Diferencias significativas

Se mantiene la proporcin de individuos que siguen marcas a travs de redes


sociales, y aunque no cambian las motivaciones para hacerlo s lo hace el orden de
las mismas: buscar ofertas (motivacin que ha crecido 4pp vs 2015) y sentirse
identificado/a con la marca.

Las redes siguen influyendo en el proceso de compra (un 45% declara que han sido
23% influenciados en gran medida); dato que ha aumentado 5pp respecto al 2015.
NO siguen
ninguna marca

Motivos para hacerse fan Influencia en compra

Para conseguir ofertas 45% +4pp Muchsimo 13%


Porque me identifico con la
marca
39% -5pp
Mucho T2B: 45%
Siguen alguna Para participar en un concurso 31% 32% +5pp

marca
77% Porque me gusta que tomen
en cuenta mis comentarios
30%
45-55 aos
Ni mucho ni
Mujeres / 13-18 aos poco
Porque me la recomendaron 28% -7pp
Para jugar o conseguir
19% Hombres / <13 aos
Casi nada 42%
aplicaciones gratis
Para quejarme de un mal
producto/servicio
12%
Nada
Otras 5% 9%
4%

Base inscritos en redes sociales: 1,591


En qu red(es) social(es) sigues o eres fan de marcas comerciales?
Por qu razones te has hecho fan/seguidor de estas marcas?
Qu tanto ha(n) influido esta(s) marca(s) que sigues para comprar
sus productos/servicios?

Redes Sociales vs 2015

Compra a travs de Redes Sociales Diferencias significativas

Han comprado a travs de


Redes Sociales

25-34 aos
Se declara un auge de compras a travs
S 34% +16pp de Redes Sociales, especialmente entre el
target de 19-44 aos.

No
13-18 aos

56%

No saba que exista


esa posibilidad
10%

Base inscritos en redes sociales: 1,591

Has comprado algn producto/servicio en Redes Sociales?

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Julio Vega Gmez DOSSIER. Evolucin de internet en Mxico. Estudio AMIPCI 259

Redes Sociales vs 2015

Actitud frente a la publicidad


Slo un 19% plantea un problema en la publicidad en Redes Sociales. Existe un 38% indiferente y un 43%
que no tiene problema ante la publicidad en la red.
La valoracin de esa publicidad es todava alta: a un 43% les gusta mucho/bastante que aparezca publicidad
de su inters.

Actitud positiva de Liking publicidad


encontrar publicidad segn intereses

13% Me gusta 14%


Totalmente de mucho
acuerdo
T2B: 43% T2B: 43%
Me gusta
De acuerdo 30% 29%
bastante

Ni de acuerdo Ni me gusta, ni
ni en me disgusta
desacuerdo 32%
38%
En desacuerdo Me gusta poco

Totalmente en 16%
12% No me gusta
desacuerdo
nada
7% 10%
Base inscritos en redes sociales: 1,591 Base total: 1,720

Qu tan de acuerdo te encuentras con la publicidad dentro de las Redes Sociales?


Te gusta que salga publicidad segn tus intereses?

4b. Detalle top 5 Redes Sociales

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260 Revista de Administracin Pblica No. 140, Volumen LI, No. 2

Top 5 Redes Sociales

Facebook
Penetracin Duplicacin Preferencia

92% 1

1er lugar

Perfil usuario Frecuencia de uso


Dispositivo de conexin
-13 13%
Varias veces al da 72%
50%
13 18 25%
Cada da 21% Smartphone 63%
19 24 19%
25 34 17% Cada semana 5%
Laptop 46%
35-44 13% Cada quincena 1%
51% 30%
45-55 10% Computadora de sobremesa
Cada mes 1%
+55 4%
Tabletas electrnicas 22%

Otros Dispositivos Mviles 3%


uso diario hrs/da

3hr 55min
2%
93%