Evaluacin de los resultados de la

recaudacin tributaria en Guatemala, 2013

FEBRERO DE 2014
INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ESTDIOS FISCALES
Centroamrica, Guatemala
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Evaluacin de los resultados de la recaudacin tributaria en

Guatemala, 2013

Cuando en febrero de 2012 fue aprobada la reforma tributaria de Guatemala mediante los decretos 04-
2012 (Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y el Combate a la Defraudacin y el
Contrabando) y 10-2012 (Ley de Actualizacin Tributaria), ambos del Congreso de la Repblica, todos los
grupos sociales del pas y, por supuesto, el Gobierno de la Repblica, manifestaron su inquietud con
respecto a la posibilidad de que la carga tributaria se incrementara de manera significativa y sostenida,
logrando as que la recaudacin tributaria se encaminara a ser la herramienta idnea para financiar los
programas de desarrollo nacional. Adems, se consider que este proceso permitira sentar las bases para
la construccin de un sistema tributario con un mayor nivel de justicia para la sociedad guatemalteca.

La reforma tributaria de 2012 es heredera de un proceso de discusin que inici con el Grupo Promotor
del Dilogo Fiscal (GPDF), a inicios de 2007. Luego de mltiples reuniones con el sector pblico, el grupo
privado empresarial y algunos otros actores vinculados con la sociedad civil, el gobierno de lvaro Colom
trat infructuosamente que las propuestas del GPDF fueran aprobadas por el Congreso de la Repblica. El
proceso concluy en 2012, cuando la recin estrenada legislatura (2012-2016) aprob las reformas de
manera vertiginosa, despus de una nueva negociacin con el sector privado que implic la prdida de
elementos muy importantes contenidos en la propuesta de reforma original (tales como la aplicacin del
gravamen a las rentas de capital obtenidas en el resto del mundo por los contribuyentes y la distorsin
parcial del sentido del impuesto sobre la renta).

La reforma tributaria comprende dos elementos principales:

a. La introduccin de nuevos mecanismos para el fortalecimiento de las capacidades de la

Administracin Tributaria, como complemento de lo aprobado en el Decreto 20-2006 (conocido
como Ley Antievasin). Luego de su aprobacin, este Decreto se convirti en el Decreto 04-2012,
que popularmente se conoci como Ley Antievasin 2, debido a que con excepcin de la
retencin del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto sobre la renta (ISR) vinculada con la
comercializacin de bienes que posteriormente seran destinados a la exportacin y el
restablecimiento de la tasa del impuesto al tabaco, los cambios contenidos en este Decreto no
implicaron reformas a tasas, hechos generadores o elementos fundamentales para el clculo del
impuesto; aunque s conllevaron la posibilidad de que la Superintendencia de Administracin
Tributaria (SAT) contara con diversas herramientas para mejorar el control, fiscalizacin y
ordenamiento del Registro Tributario Unificado (RTU), entre otros. En conjunto, ello signific la
potencialidad de obtener un mayor nivel de productividad, tanto del ISR como del IVA, por lo que
los resultados en trminos monetarios del uso de estas herramientas deban ser incluidos en las
metas de recaudacin de la SAT.

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b. La actualizacin fiscal, que comprendi: a) la reforma integral del ISR, con el fin de incorporarle
elementos de renta mundial; mejores controles a los gastos como sistemas de regulacin para
capitalizacin dbil; elevacin de la tasa del rgimen simplificado del impuesto al 7% (que se
contrapona a una disminucin de la tasa del 25% para el rgimen general); una fuerte simplificacin
al rgimen de trabajadores en relacin de dependencia con el objeto de aumentar la base tributaria;
la reduccin de las tasas aplicables a las rentas de no domiciliados, y la incorporacin de gravamen,
por primera vez, de los dividendos como rentas de capital, entre otros aspectos; b) la eliminacin
de los derechos arancelarios a la importacin de vehculos usados, los cuales fueron sustituidos por
el impuesto a la primera matrcula, para contrarrestar la discrecionalidad del personal aduanero en
la internacin de dichos bienes; c) la elevacin del impuesto sobre circulacin de vehculos, con el
propsito de que el sistema de mantenimiento de carreteras y las municipalidades del pas
dispusieran de una mayor cantidad de recursos; d) la Ley Aduanera, que pretendi dotar de
sanciones al sistema tributario guatemalteco para las infracciones establecidas en el Cdigo
Arancelario Uniforme Centroamericano, entre otros aspectos.

La reforma tributaria ofreca un profundo proceso de modernizacin y simplificacin, adems de darle

dientes a la Administracin Tributaria. Sin embargo, luego de su aprobacin y a pesar de que el
instrumento poda catalogarse como una mejor legislacin en comparacin con la anterior, algunos de sus
elementos fueron eliminados en la discusin final por los mismos diputados al Congreso de la Repblica,
en respuesta a la negociacin que se vena realizando con el sector privado (incluso previo a la aprobacin
de la reforma).

Adems de lo alcanzado en las negociaciones previas a la aprobacin de la reforma, el sector privado

tambin protagoniz un ataque sin precedentes a la misma ante la Corte de Constitucionalidad, tratando
de establecer la inconstitucionalidad de muchas de las normas emitidas. Las situaciones mencionadas,
si bien no lograron la reduccin total de los efectos esperados, s incidieron en el hecho de que
nuevamente la legislacin contenga fisuras y espacios que se prestan a una interpretacin errnea de los
contenidos. Asimismo, la ley adolece de mala redaccin debido a la premura con que fue aprobada.

El ataque a la reforma dio como resultados una total marcha atrs del aumento al impuesto sobre
circulacin de vehculos; el replanteamiento de la Ley de Aduanas que redujo las sanciones y elimin
muchas de ellas, para mantener espacios de negociacin; y la aprobacin del Decreto 19-2013 (reformas
a: Cdigo Tributario, Decreto Nmero 6-91 y sus reformas, Ley de Actualizacin Tributaria, Decreto Nmero
10-2012, y Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y papel Sellado Especial para Protocolos, Decreto Nmero
37-92), que replante algunos artculos de la actualizacin tributaria, y adems introdujo nuevos
privilegios tributarios que reducen, en el mediano y largo plazos, la capacidad fiscal del pas.

Independientemente de los aspectos mencionados y conforme a informacin oficial, los elementos

combinados de las reformas implicaban, en toda su dimensin, un aumento tributario mnimo del 1% del
PIB durante los tres aos de su aplicacin. Sin embargo, en apariencia existi cierta mala comunicacin
entre los funcionarios del Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfn) y de la Superintendencia de
Administracin Tributaria (SAT), de manera que en la meta presupuestaria de 2013 se incluy el efecto

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total de la reforma, cuando solo debi incluirse lo que corresponda a un ao de vigencia. Esta diferencia
y la resultante de las discrepancias con respecto a los valores macroeconmicos observados al final del
ejercicio y los propuestos por el Banco de Guatemala a la Comisin de Finanzas Pblicas (y que fueron
utilizados para el pronstico de las metas) produjeron una seria sobreestimacin del valor esperado para
el ao 2013.

El valor tcnico esperado incluyendo el potencial efecto de la mejora recaudatoria derivada del esfuerzo
administrativo de la SAT y de la utilizacin de las nuevas herramientas que le otorg a esta institucin la
Ley Antievasin 2 se estim en Q 48,000.0 millones; sin embargo, en el Presupuesto de Ingresos y Egresos
del Estado se tomaron en cuenta Q 50,375.0 millones, lo que inmediatamente produjo una brecha fiscal
que dej a muchos programas pblicos sin financiamiento.

Luego de una serie de disputas entre las autoridades clave del Minfn y de la SAT, se design un nuevo
titular de esta ltima institucin, quien se comprometi a alcanzar una meta de Q 49,100.0 millones de
recaudacin. De acuerdo con la informacin ofrecida a los medios de comunicacin, este compromiso se
bas en la suscripcin de un acuerdo entre el superintendente y el presidente de la Repblica. Sin
embargo, y a pesar de que la SAT y el Minfn redujeron dos veces ms las metas y fijaron una ltima en un
monto de Q 46,500.0 millones, el valor previsto no fue obtenido, sin que exista a la fecha justificacin
alguna sobre el particular.

Lamentablemente, no es posible conocer en qu impuestos, de acuerdo con la ltima meta acordada por
la SAT, no se alcanz lo previsto, debido a que no existen datos oficiales sobre el particular.

1. Resultados totales de la recaudacin

Los resultados de la recaudacin tributaria de 2013, dados a conocer de manera preliminar por el Minfn,
muestran que, pese a haberse implementado la reforma tributaria comentada y haberse promovido una
amnista dirigida a la exoneracin de multas y condonacin parcial de impuestos, la carga tributaria
registr un incremento de apenas 0.1%, muy cercano al estancamiento total de los ltimos dos aos.

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Grfica 1
Guatemala: carga tributaria (2001-2013)

0.13

11.9% 12.1%
0.12 11.9%
11.7%
11.5%
11.3%

0.11 10.9% 10.9% 11.0%

11.2%
10.8%

10.3% 10.4%
0.1

0.09

0.08
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras del Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfn).

El nivel ms alto de percepcin tributaria se observ en 2007 como consecuencia del establecimiento del
sistema de retenciones del IVA, que permiti alcanzar un 12.1% de carga tributaria; este porcentaje fue
del 10.3% en 2009, como consecuencia de la crisis financiera y econmica mundial. Luego de ello, la
economa y, sobre todo, la administracin tributaria, han ingresado en una etapa de estancamiento que
representa un obstculo serio para la ejecucin financiera del Gobierno de la Repblica.

De acuerdo con las cifras preliminares del Minfn, la recaudacin tributaria de 2013 ascendi a Q 46,302.9
millones, lo cual representa un 8.1% ms de lo colectado en 2012, y un 91.9% de la ejecucin prevista para
el perodo.

Como muestra la tabla 1 anexa, la recaudacin reflej un incremento del 8.1% con respecto al ao anterior,
el cual se presenta ligeramente por encima del crecimiento del PIB nominal (7.8%). En otras condiciones,
esto permitira evidenciar una elasticidad tributaria de 1, es decir impuestos creciendo al mismo ritmo que
la actividad econmica.

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Grfica 2
Comparativo de la ejecucin de la recaudacin tributaria (2013)

52,000.0
50,375.7
50,000.0

48,000.0 46,302.9

46,000.0

44,000.0 42,819.8

42,000.0

40,000.0

38,000.0
Recaudacin 2012 Presupuesto 2013 Recaudacin 2013

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras del Minfn y la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT).

Este tipo de comparacin no es apropiado si se toma en consideracin que la recaudacin de 2013 incluye
Q 330.9 millones (0.08% del PIB) producto de la condonacin de impuestos y exoneracin de multas (tabla
3 anexa), dadas a conocer por el Decreto 1-2013 y el Acuerdo Gubernativo 257-2013. Asimismo, es preciso
considerar alrededor de Q 1,618.5 millones (0.38% del PIB), como consecuencia de la implementacin de
la reforma tributaria (tabla 4 anexa). Derivado de ello y sustrayendo estos efectos (que en condiciones
normales no se hubiesen obtenido), es necesario indicar que la recaudacin tributaria causada por la
Administracin Tributaria ascendi a Q 44,353.5 millones, cifra que llega a un escaso 3.6% por encima de
lo percibido por la misma base gravable en 2012, por debajo del incremento del nivel de precios (4.4%) y
muy cercano al nivel de aumento poblacional del pas (2.5%).

En trminos reales, e independientemente de los efectos mencionados en el prrafo anterior, la

recaudacin creci un 3.7%, porcentaje muy cercano al valor de crecimiento del PIB en trminos
constantes. En trminos per cpita, la recaudacin creci un 5.6%, especialmente en impuestos directos.

Del total percibido, el 97.7% corresponde a impuestos administrados por la SAT, los cuales reflejaron una
tasa de crecimiento del 8.9%. Por su parte, los impuestos que administran otras instituciones
especialmente el Ministerio de Energa y Minas (Regalas e Hidrocarburos Compartibles) presentaron
una reduccin del 16.3% con relacin al ao anterior, lo que contrasta con los anuncios de los grupos
empresariales de industrias extractivas que argumentan un incremento en el pago de regalas y
contribuciones generales al Estado.

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2. La estructura tributaria
Como producto de la reforma tributaria, la estructura impositiva del pas sufri dos importantes
transformaciones:

a. En primer lugar, se manifest una reduccin de la importancia relativa de los impuestos al comercio
exterior, debido a la creacin del impuesto a la primera matrcula (Iprima) como sustituto de los
derechos arancelarios a la importacin (DAI) aplicables a la internacin definitiva de vehculos. Es
menester indicar que en este cambio existe un sacrificio fiscal de corto plazo, como consecuencia
de que las tasas del Iprima son menores que el resultado total de los DAI ms el IVA importaciones;
sin embargo, es preciso indicar que este cambio s da cierta estabilidad de largo plazo a la
recaudacin derivada de estos bienes.

Como puede observarse en la grfica 3, la importancia de los impuestos al comercio exterior se

redujo desde alrededor del 40%, a inicios de la dcada pasada, hasta el 31.5%, en 2013. Esta
reduccin tambin se manifiesta en el hecho de que el arancel promedio anual calculado por la SAT
est alcanzando un 1.74% del comercio internacional. La situacin, ms el hecho de que el Gobierno
de la Repblica y los funcionarios de la SAT insistan sobre la necesidad de fortalecer las aduanas
para incrementar la recaudacin, sugiere la necesidad de hacer un alto momentneo para repensar
el funcionamiento aduanero, los controles que pueden establecerse y las estrategias de largo plazo.
Es posible que, luego de ello, se decida la adopcin de rumbos diferentes de trabajo.

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Grfica 3
Guatemala: composicin de la recaudacin de impuestos internos y al comercio exterior (2001-2013)

INTERNOS AL COMERCIO EXTERIOR

34.8% 34.7% 31.5%

39.2% 38.9% 39.0% 39.4% 38.2% 36.5% 35.8%
40.2% 40.4%
46.0%

65.2% 65.3% 68.5%

60.8% 61.1% 61.0% 60.6% 61.8% 63.5% 64.2%
59.8% 59.6%
54.0%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras del Minfn.

Debido a la preocupacin de las autoridades de la SAT ocasionada por la falta de crecimiento de la

recaudacin de impuestos al comercio exterior, se tom la decisin de solicitar el apoyo de las altas
autoridades, lo que produjo que el Organismo Ejecutivo realizara una intervencin operativa en los
recintos aduaneros ms importantes del pas, con el objetivo de mejorar la recaudacin que se estaba
obteniendo en ellos. Lamentablemente, los resultados que se muestran en la tabla 5 anexa indican que
lejos de producir un incremento en la recaudacin, esta sufri un retroceso durante los tres meses de
vigencia de la intervencin. Ello fue particularmente sensible en diciembre, cuando ya todos los agentes
econmicos se haban acostumbrado a los procedimientos establecidos.

El hecho de que la recaudacin disminuyera no implica necesariamente que la intervencin haya sido un
fracaso, pero al menos s implica que no obtuvo los resultados ofrecidos en materia de percepcin de
impuestos.

En cuanto a la estructura tributaria de los impuestos directos e indirectos, es preciso indicar que la
recaudacin de 2013 muestra un aumento en la importancia de los impuestos directos, como resultado
de las modificaciones al ISR y al impuesto de solidaridad (como consecuencia de los cambios practicados
al ISR). No obstante, las dimensiones observadas no conllevan un cambio trascendental en la progresividad
del sistema, la cual sigue siendo la misma, en esencia.

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Grfica 4
Estructura tributaria de Guatemala (2001-2013)

DIRECTOS INDIRECTOS

67.2% 67.6% 65.6% 66.1% 63.5%

71.7% 71.6% 71.5% 69.4% 70.0% 68.3%
74.0% 73.3%

32.8% 32.4% 34.4% 33.9% 36.5%

28.3% 28.4% 28.5% 30.6% 30.0% 31.7%
26.0% 26.7%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras del Minfn.

Los impuestos directos crecieron del 33.9%, en 2012, al 36.5%, en 2013. Ello, a pesar del debilitamiento
relativo de las regalas e hidrocarburos compartibles. Se esperara que durante 2014 se manifieste an un
ligero aumento en la participacin de los mismos, como consecuencia del aumento de tasa para el rgimen
simplificado del ISR y por la vigencia total del rgimen para trabajadores en relacin de dependencia.

El IVA continu siendo el impuesto de mayor importancia, representando el 47.2% de la recaudacin, aun
cuando la combinacin del ISR y del ISO representa el 34.6% del total, lo que otorga un mayor balance a
la recaudacin. Entre estos tres impuestos se concentra el 81.8%, por lo que definitivamente debieran ser
los de mayor atencin por parte de la Administracin Tributaria. Sobre este tema es pertinente indicar la
prdida de peso relativo del IVA que, durante los aos pasados, alcanz hasta un 51% de lo percibido.

Complementariamente, es importante comentar sobre la poca importancia que representa para

Guatemala la denominada industria fiscal, caracterizada por los impuestos selectivos al consumo, que
significan nicamente el 7.3% de los impuestos. En el control de estos impuestos y en el de circulacin de
vehculos (que apenas representa el 1.5% de la recaudacin en condiciones normales) se concentran
muchos de los esfuerzos de la Administracin Tributaria; por ende, muchos de los recursos que bien
podran ser utilizados para mejorar los resultados en otros impuestos.

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Grfica 5

GUATEMALA: COMPOSICIN DE LA RECAUDACIN ESTIMADA

Vehculos e (2013)
IPRIMA Otros
Selectivos al 3% 4%
Consumo ISR
7% 28%

DAI
4%

IVA ISO
Importaciones 7%
28%
IVA Domstico
19%

Fuente: elaboracin propia, con base en cifras del Minfn.

3. Anlisis de los impuestos ms importantes

3.1 Impuestos directos

Como lo muestra la tabla 1 anexa, el mayor nivel de incremento de los ingresos se observ en los
impuestos directos, por el orden de 16.5%, producto principalmente del aumento al ISR en un 20.6% y del
impuesto de solidaridad, en un 14.0%.

a. En el ISR se produjeron tres fenmenos principales: el cambio de forma de pago trimestral para los
empresarios calificados en el rgimen general del impuesto; el aumento de la tasa, del 5 al 6% para
los calificados en el rgimen simplificado; y la creacin del gravamen del 5% para los dividendos. Los
efectos antes mencionados, sin embargo, fueron parcialmente compensados por el cambio del
sistema de clculo para el rgimen del ISR para los trabajadores en relacin de dependencia. De
acuerdo con estimaciones preliminares realizadas por Icefi, el efecto sobre la recaudacin de los
factores mencionados ascendi a Q 1,118.7 millones, de los cuales Q 572.3 millones nicamente
son un anticipo que deber liquidarse al vencimiento del impuesto. Por ello, el efecto real de la
reforma sobre el ISR se estima que ascendi a Q 546.4 millones, es decir un 0.13% del PIB.
b. Con respecto al impuesto de solidaridad, las cifras muestran un aumento del 14.0%, provocado
principalmente por el cambio de rgimen de muchos contribuyentes que estaban calificados en el
rgimen simplificado del ISR pero que, debido al aumento de tasas, prefirieron regresar al rgimen
general. El efecto estimado asciende a Q 215.5 millones. No obstante, dado que este impuesto
puede acreditarse al ISR en el ejercicio siguiente, el aumento tambin representa solo un anticipo
de impuestos.

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El tema de las Regalas e Hidrocarburos Compartibles debe destacarse de manera apropiada, pues
posiblemente por la decisin de las autoridades del Minfn de registrar dichos valores hasta 2014, solo se
percibieron Q 848.1 millones, es decir, un 19.5% menos de lo recaudado en 2012, sin que existan
explicaciones sobre el particular.

3.2 Impuestos indirectos

Conforme a los datos del Minfn, los impuestos indirectos nicamente registraron una tasa de crecimiento
del 3.8%. Estos resultados fueron liderados por el relativo debilitamiento del IVA importaciones, que
apenas se increment un 0.3% en comparacin con 2013, lo que evidencia que las importaciones
registradas en las aduanas del pas en esencia no variaron entre los aos objeto de anlisis.

Sobre este ltimo resultado es necesario indicar que el crecimiento registrado de las importaciones sujetas
al pago de impuestos no es congruente con el crecimiento del PIB reportado por las autoridades
monetarias; es decir, un escenario de mayor crecimiento econmico, con ms dinamismo, con ms
consumo e inversin, pero con estancamiento de las importaciones. Las nicas posibilidades para que
dichos valores fueran convergentes estaran representadas por un cambio de costumbres de consumo de
la poblacin, o que en 2012 se hubiese producido una acumulacin de inventarios, especialmente en
materia de bienes de capital, lo cual parece poco probable.

De acuerdo con el Banco de Guatemala, la variacin del tipo de cambio promedio tanto de compra como
de venta manifestado en el perodo 2013-2012 es precisamente de 0.3%, lo que confirma que el valor en
dlares de los Estados Unidos de Amrica de las importaciones sujetas al pago de impuestos registradas
en la SAT permaneci constante en 2013, en comparacin con lo operado en 2012.

Por su parte, el IVA total ascendi a Q 21,873.9 millones, un 4.6% por encima de lo percibido el ao
anterior. Si se asume que la presa de devolucin de crdito fiscal del IVA a los exportadores permaneci
constante, esto implica una disminucin en la productividad del impuesto y, por ende, un aumento de la
evasin del mismo en 2013 con respecto a los aos previos.

Como se muestra en la tabla 5, al analizar los resultados preliminares dados a conocer por el Minfn, se
puede estimar una reduccin de la productividad del impuesto con respecto del PIB de 44.3 a 43.2%.
Asimismo, se presenta un aumento de la evasin estimada del IVA por el orden del 1.2%, al pasar de 33.4
a 34.6%, lo cual equivale a cerca de Q 16,000 millones (de los cuales podra recaudarse una buena cantidad
con la utilizacin de las nuevas herramientas puestas a disposicin de la SAT).

Ambos fenmenos, que se encuentran asociados, son producto parcial de la contraccin de la percepcin
de impuestos en aduanas, pero tambin de un crecimiento del volumen de facturacin por debajo de los
valores del comportamiento econmico dados a conocer por el Banco de Guatemala, lo cual podra estar
vinculado con el cambio de mecanismo de declaracin del ISR para los trabajadores en relacin de
dependencia. Ambos factores deben ser analizados como parte de la nueva estrategia de control y
combate a la evasin que deber dar a conocer la Administracin Tributaria en los prximos das.

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3.3 Otros impuestos

El propsito central de la reforma tributaria fue crear un ISR ms moderno; sin embargo, tambin introdujo
algunos cambios en el impuesto de timbres y papel sellado relacionados con el gravamen de los dividendos
con el ISR; se estableci la tarifa del 75% para la distribucin de tabacos y sus productos, y se propuso la
duplicacin del impuesto de circulacin de vehculos. Esta ltima, sin embargo, fue desestimada por el
Congreso de la Repblica ante una iniciativa del mismo Gobierno que la haba impulsado.

En consecuencia, la importancia relativa del resto de impuestos, adicionales a los pilares del IVA y del ISR,
continu siendo muy escasa; no obstante, tambin se percibieron algunos efectos tangibles.

En el impuesto al tabaco la recaudacin aument alrededor de Q 50.3 millones, mientras en el impuesto

de circulacin de vehculos el aumento fue cercano a los Q 243.8 millones (de los cuales, sin embargo, la
SAT deber acreditar a los contribuyentes alrededor de Q 160.0 millones en 2014).

Los dems impuestos tuvieron un comportamiento normal. Es importante destacar, sin embargo, una
nueva cada en el impuesto a la distribucin del cemento, el cual se aplica sobre los sacos vendidos y
registra una reduccin por el orden de 2.4%, congruente con la disminucin prevista para la actividad de
la construccin.

4. Algunas perspectivas para 2014: es factible alcanzar la meta de recaudacin?

El proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2014 incluy una
proyeccin tributaria de Q 52,106.1 millones. Este valor fue presentado y defendido por el
superintendente de Administracin Tributaria ante el Congreso de la Repblica en repetidas
oportunidades, indicando que podra ser obtenido gracias a la planificacin prevista. De acuerdo con
estimaciones realizadas por Icefi, era posible alcanzar esta meta solo si exista un apropiado plan de
cobranza, control y fiscalizacin, el cual deba implementarse a ms tardar desde los ltimos dos meses de
2013 para que se empezaran a ver resultados desde inicios de 2014.

Cuando no fue aprobado el presupuesto para 2014 y entr en vigencia el del ao anterior, el
superintendente cambi su decisin y argument que nicamente podra alcanzarse una meta de
recaudacin de Q 50,375.0 millones, equivalentes a lo previsto en el presupuesto de 2013. Con
posterioridad y en atencin a una solicitud de la ministra de Finanzas Pblicas, el superintendente se
comprometi a establecer una meta recaudatoria equivalente a Q 51,500.0 millones, monto por el cual
suscribi un compromiso con el presidente de la Repblica.

Clculos de Icefi (previendo ciertos efectos potenciales en el ISR y el IVA como consecuencia de la
aplicacin del Decreto 19-2013) sugieren una estimacin tributaria bsica para 2014 en torno a los Q
50,257.9 millones. Por ello, para alcanzar las metas de recaudacin la SAT nicamente deber completar
Q 1,242.1 millones, por debajo de lo que se ha estimado que podra obtenerse si se aplica un efectivo plan
de control, cobranza y fiscalizacin y, sobre todo, si se utilizan las herramientas obtenidas por medio de la
Ley Antievasin 2, especialmente las referidas al control de costos y gastos del ISR.

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Es cierto que el Decreto 19-2013 restar algunos ingresos que, segn estimaciones, podran representar
en 2014 cerca de Q 230.0 millones; sin embargo, el efecto mayor podra estar en la liquidacin del
impuesto, que sera en marzo de 2015. El valor estimado del efecto sobre la recaudacin dista de lo dado
a conocer por la SAT (cerca de Q 452.0 millones) a los medios de comunicacin, debido a que la SAT incluye
el efecto del total del ejercicio, mientras que en 2014 nicamente se perciben los efectos de tres trimestres
de recaudacin.

En consecuencia, desde un punto de vista tcnico, el valor en la meta de recaudacin, Q 51,500.0 millones
(11.4% del PIB), es factible de ser alcanzado, siempre y cuando se tome en consideracin el objetivo
concreto de reducir la evasin tributaria y mejorar los controles. Sin embargo, es preciso volver a indicar
que el plan para lograr dicha meta debi implementarse en los ltimos meses de 2013, pero, segn
informacin de la SAT, su implementacin posiblemente iniciar en el mes de febrero de 2014. Por este
motivo existe un grado adicional de dificultad para lograr la meta recaudatoria.

De acuerdo con Icefi, el plan de control, cobranza y fiscalizacin debera contener como mnimo los
siguientes aspectos:

a. Orientacin estratgica especfica de la accin de la SAT con respecto a la reduccin de la evasin

del IVA, del ISR y de la defraudacin aduanera, estableciendo objetivos concretos cuantitativos.
b. Mejora en el nivel de cumplimiento voluntario por medio de la adopcin de una estrategia real de
control a los declarantes a cero y a los omisos; especialmente en los casos de los grandes y medianos
contribuyentes especiales.
c. Aumento del nivel de riesgo a los contribuyentes, por medio del aumento del nmero de auditoras
y controles a aquellos contribuyentes que presenten discrepancias en el cumplimiento tributario.
d. Fortalecimiento de la auditora a posteriori y de la publicidad de los resultados del mecanismo
selectivo aleatorio para reducir la discrecionalidad en aduanas.
e. Estrategia real de incremento de la base tributaria.
f. Fortalecimiento de la cobranza pre-jurdica y jurdica.

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Tabla 1
Guatemala: comparacin de la recaudacin tributaria (2012 y 2013)
Cifras en millones de quetzales
Descripcin Recaudacin 2013 Recaudacin 2012 Porcentaje de
variacin
Impuestos internos 31,730.4 27,941.6 13.6%
Impuestos al comercio 14,572.5 14,878.2 -2.1%
exterior
Impuestos directos 16,901.0 14,507.3 16.5%
Impuestos indirectos 29,401.9 28,312.5 3.8%
Administrados por la SAT 45,227.3 41,534.3 8.9%
No administrados por la SAT 1,075.6 1,285.5 -16.3%
Detalle de impuestos
Sobre la renta 12,775.4 10,595.3 20.6%
De solidaridad 3,242.8 2,844.7 14.0%
Al patrimonio 11.5 9.1 26.2%
Otros directos 23.3 4.5 416.9%
Al valor agregado 21,873.9 20,913.0 4.6%
Sobre importaciones 12,607.5 12,567.3 0.3%
Domstico (liquidacin final) 9,266.4 8,345.7 11.0%
Derechos arancelarios a la 1,965.0 2,310.9 -15.0%
importacin
Sobre bebidas 589.6 554.3 6.4%
Sobre tabacos 385.2 312.4 23.3%
Sobre petrleo y sus derivados 2,297.5 2,103.2 9.2%
Sobre cemento 99.9 102.4 -2.4%
Timbres fiscales y papel sellado 429.6 877.3 -51.0%
Sobre circulacin de vehculos 835.8 573.1 45.8%
Primera matrcula 694.1 330.6 110.0%
Otros impuestos indirectos 3.9 3.5 10.9%
Regalas e hidrocarburos 848.1 1,053.7 -19.5%
compartibles
Sobre salida del pas 227.5 231.8 -1.9%
Total en trminos netos 46,302.9 42,819.8 8.1%
Producto interno bruto 421,872.7 393,529.0 7.2%
Carga tributaria 11.0% 10.9%
Fuente: Icefi, con base en cifras del Banco de Guatemala, Minfn y SAT.

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Tabla 2
Ejecucin del Presupuesto de Ingresos Tributarios 2013 de la Repblica de Guatemala
Cifras en millones de quetzales

Descripcin Recaudacin Presupuesto de Porcentaje de

2013 ingresos y gastos 2013 ejecucin
Impuestos internos 31,730.4 32,920.0 96.4%
Impuestos al comercio exterior 14,572.5 17,455.7 83.5%
Impuestos directos 16,901.0 19,249.6 87.8%
Impuestos indirectos 29,401.9 31,126.2 94.5%
Administrados por la SAT 45,227.3 49,502.8 91.4%
No administrados por la SAT 1,075.6 872.9 123.2%
Detalle de impuestos
Sobre la renta 12,775.4 15,006.4 85.1%
De solidaridad 3,242.8 2,873.0 112.9%
Al patrimonio 11.5 15.3 75.0%
Otros directos 23.3 733.5 3.2%
Al valor agregado 21,873.9 22,340.6 97.9%
Sobre importaciones 12,607.5 14,826.6 85.0%
Domstico (liquidacin final) 9,266.4 9,742.3 95.1%
Derechos arancelarios a la importacin 1,965.0 2,629.1 74.7%
Sobre bebidas 589.6 584.8 100.8%
Sobre tabacos 385.2 405.7 94.9%
Sobre petrleo y sus derivados 2,297.5 2,256.0 101.8%
Sobre cemento 99.9 110.8 90.1%
Timbres fiscales y papel sellado 429.6 512.8 83.8%
Sobre circulacin de vehculos 835.8 1,135.1 73.6%
Primera matrcula 694.1 156.8 442.7%
Otros impuestos indirectos 3.9 742.8 0.5%
Regalas e hidrocarburos compartibles 848.1 621.3 136.5%
Sobre salida del pas 227.5 251.6 90.4%
Total 46,302.9 50,375.7 91.9%
Producto interno bruto (PIB) 421,872.7 421,872.7
Porcentaje del PIB 11.0% 11.9%
Fuente: Icefi, con base en datos del Minfin, SAT y Banco de Guatemala.

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Tabla 3

Recaudacin tributaria derivada de la amnista tributaria

Impuesto Total
Sobre la renta 206.9
Al valor agregado 59.7
Sobre circulacin de vehculos 15.9
De solidaridad 39.9
Timbres fiscales 4.3
Otros 4.3

Total 330.9
Fuente: Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT).

Nota: la amnista tributaria fue contenida en el Decreto 1-2013 del Congreso de la Repblica y en el
Acuerdo Gubernativo 257-2013; incluy condonacin de impuestos y exoneracin de multas.

Tabla 4
Estimacin preliminar del efecto de la reforma tributaria (2012)

Impuesto Total
Sobre la renta 1,118.7
Sobre circulacin de vehculos 234.0
De solidaridad 215.5
Tabaco y sus productos 50.3
Total 1,618.5

Fuente: estimacin propia. Se espera que la SAT d a conocer una nueva estimacin a partir de los datos
reales de las declaraciones de los contribuyentes.

Nota: la reforma tributaria incluy modificaciones legales introducidas por los decretos 04-2012 y 10-2012
del Congreso de la Repblica de Guatemala.

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Tabla 5
Estimacin del nivel de evasin y de la productividad del impuesto al valor agregado en Guatemala
Perodo 2006-2013

Cifras en millones de quetzales y en porcentajes

Impuestos 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Al valor agregado 4,473.3 5,613.5 5,830.9 6,074.6 6,653.2 7,595.4 8,345.7 9,266.4
domstico
Al valor agregado 8,024.2 9,763.5 10,324.4 8,940.9 10,327.2 11,876.8 12,567.3 12,607.5
importaciones
IVA total en trminos netos 12,497.5 15,377.0 16,155.2 15,015.5 16,980.4 19,472.2 20,912.9 21,873.9

Producto interno bruto 229,836.1 261,760.1 295,871.5 307,966.6 333,093.4 371,278.0 393,532.2 421,872.7

Consumo 201,705.6 228,460.8 264,134.4 264,614.8 286,760.3 316,576.0 337,655.5 362,810.5

Productividad sobre PIB 45.3% 49.0% 45.5% 40.6% 42.5% 43.7% 44.3% 43.2%

Productividad sobre consumo 51.6% 56.1% 51.0% 47.3% 49.3% 51.3% 51.6% 50.2%

PIB a costo de factores 211,223.4 240,278.8 274,119.0 287,005.3 310,183.4 345,663.2 365,984.9 392,341.6

Potencial terico del IVA 25,346.8 28,833.5 32,894.3 34,440.6 37,222.0 41,479.6 43,918.2 47,081.0

Gasto tributario 4,770.5 5,393.5 5,628.6 5,892.7 6,324.7 7,740.8 8,334.8 8,934.9

Evasin estimada del IVA 8,078.8 8,063.0 11,110.4 13,532.5 13,916.9 14,266.6 14,670.4 16,272.2

Porcentaje de evasin 31.9% 28.0% 33.8% 39.3% 37.4% 34.4% 33.4% 34.6%
estimada del IVA
Fuente: Icefi, con base en cifras del Banco de Guatemala, Minfn y SAT.
Nota: no se incluye en la estimacin el efecto que puede causar el aumento de la presa de devolucin
del crdito fiscal a los exportadores, ni el aumento de las retenciones realizadas a los productores a partir
del Decreto 20-2006 debido a que la SAT no dispone de cifras oficiales sobre el particular.
Los valores del consumo y del PIB a costo de factores para 2013 y 2014 son estimaciones de Icefi a
partir de la estructura observada en los aos previos; se asume que el valor del gasto tributario para
2013 sigue la misma trayectoria del producto.

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Tabla 6
Comparacin de la recaudacin tributaria por impuestos al comercio exterior, entre el
perodo octubre - diciembre de 2013 con respecto al mismo perodo de 2012

Impuesto Octubre Noviembre Diciembre Total

2012
DAI 194.7 192.2 151.3 538.2
IVA 1,117.9 1,067.1 1,135.0 3,320.0
Total 1,312.6 1,259.3 1,286.4 3,858.2
2013
DAI 195.1 187.8 164.7 547.7
IVA 1,167.4 1,095.1 1,007.2 3,269.6
Total 1,362.5 1,282.9 1,171.9 3,817.3
% de Variacin
DAI 0.2% -2.3% 8.8% 1.8%
IVA 4.4% 2.6% -11.3% -1.5%
Total 3.8% 1.9% -8.9% -1.1%
Fuente: Icefi, con base en datos del Minfin.

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