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Monitoreo y Evaluacin
Autoridades
Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez
Autores
Lic. Leticia Cerezo
Lic. Anabel Fernandez Prieto
Colaboradores
Lic. Gonzalo La Cava
Lic. Mauricio Monsalvo
Lic. Luciana Pozo
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
NDICE
GLOSARIO. .............................................................................................................................................................................7
I. INTRODUCCIN ...............................................................................................................................................................9
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Remediar + Redes
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
GLOSARIO
SIGLA SIGNIFICADO
APS Atencin Primaria de la Salud, tal como fuera definida en Alma-Ata (URSS)(1)
AVPP Aos de Vida Potencialmente Perdidos
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAPS Centro de Atencin Primaria de la Salud
CMDB Conjunto Mnimo de Datos Bsicos
DEIS Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud
DMTII Diabetes Mellitus Tipo II
EAPS Estrategia de Atencin Primaria de la Salud
ECG Electrocardiograma
FEAPS Fortalecimiento de la Estrategia de Atencin Primaria de la Salud
FESP Funciones Esenciales de la Salud Pblica
ECV Enfermedad Cardiovascular
HTA Hipertensin Arterial
INDEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos de la Repblica Argentina
LB Lnea de Base
ML Marco Lgico
MML Matriz de Marco Lgico
MSAL Ministerio de Salud de la Nacin Argentina
MSP Ministerio de Salud de la Provincia u organismo equivalente
Nacin Estado Nacional Argentino
NBI Necesidades Bsicas Insatisfechas
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
OMS Organizacin Mundial de la Salud
OOSS Obra Social
PS Posta Sanitaria
PIB Producto Interno Bruto
PNA Primer Nivel de Atencin
POA Plan Operativo Anual
Programa Programa de Fortalecimiento de la Estrategia de Atencin Primaria de la Salud o Remediar + Redes
RCVG Riesgo Cardiovascular Global
SES Sistema Estadstico de Salud
SINAVE Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiolgica
SIP Sistema de Informacin del Programa
SNA Segundo Nivel de Atencin
UEC Unidad Ejecutora Central
UEP Unidad Ejecutora Provincial
UGP Unidad de Gestin Provincial
(1) En la Conferencia Internacional sobre atencin primaria de la salud, celebrada en Alma Ata en septiembre de 1978, se discutieron estrate-
gias y objetivos tendientes a la adopcin de salud para todos. El acpite 6 de la Declaracin de la conferencia expresa: ...La atencin primaria
de salud es la asistencia sanitaria esencial basada en mtodos y tecnologas prcticos, cientficamente fundados y socialmente aceptables,
puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participacin y a un coste que la comunidad y el pas
pueden soportar, en todos y cada una de las etapas de su desarrollo, con un espritu de auto responsabilidad y autodeterminacin. Representa el
primer nivel de contacto de los individuos, la familia y la comunidad con el sistema nacional de salud, llevando lo ms cerca posible la atencin
de salud al lugar donde residen y trabajan las personas, y constituye el primer elemento de un proceso permanente de asistencia sanitaria....
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Remediar + Redes
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
I. INTRODUCCIN
A fines del 2001 Argentina se sumergi en un perodo de grave crisis econmico-institucional. La rece-
sin econmica se agudiz a lo largo del 2002 con una brusca devaluacin de la moneda, el aumento
de la inflacin (alcanz el 70% en el primer semestre del ao), la cada del PIB por cuarto ao conse-
cutivo y el aumento de la poblacin viviendo en condiciones de pobreza al 53%.
La consecuente reduccin del ingreso per cpita de los argentinos repercuti sobre los niveles de acce-
so a los medicamentos; en forma directa, al retraerse la disponibilidad de recursos de los hogares y, en
forma indirecta, al comprometerse el financiamiento institucional con la consecuente suspensin de
prestaciones en el mbito de la Seguridad Social.
El consumo de medicamentos haba comenzado a decrecer en el ao 1998 inicio de la crisis-, se pro-
fundiz durante el ao 2002. La reduccin interanual fue del 22%, con una disminucin cercana al
54% durante ese periodo.
En el contexto de la crisis poltica y socioeconmica, que involucr el desmoronamiento del rgimen
cambiario, se alent una vez ms el aumento del precio de los medicamentos. El exceso de demanda
sobre el sector pblico y un severo deterioro del acceso a la salud fueron consecuencias previsibles. Los
laboratorios comenzaron a aumentar sus precios de forma cada vez ms acelerada.
En este marco y como una estrategia central del Ministerio de Salud de Argentina, se formul
una Poltica Nacional de Medicamentos, que incluy principalmente la prescripcin por nombre
genrico y el Programa Remediar. Desde un comienzo, este ltimo tuvo como principal objetivo dar
cobertura en medicamentos a todas aquellas personas en situacin socioeconmica ms vulnerable con
dependencia exclusiva del sistema pblico de salud para el acceso a los medicamentos esenciales.
As, a travs del lanzamiento de distintos programas de provisin de insumos y capacitacin de recursos
humanos (Programa Nacional de Mdicos Comunitarios, Programa Nacional de Salud Sexual y Procrea-
cin Responsable y Plan Nacer, entre otros), se promovi desde el nivel nacional el modelo de atencin
primaria de la salud, contribuyendo a la jerarquizacin de los Centros de Atencin Primaria de la Salud
y al incremento de su capacidad de respuesta.
A lo largo de casi 7 aos y medio el Programa Remediar ha entregado ms de 1.000.000 botiquines a
CAPS y ha cubierto los medicamentos de aproximadamente el 35% de las 349 millones de consultas que
se produjeron en esos CAPS. Al mismo tiempo, en base a las recetas Remediar completadas en los CAPS,
el Programa logr identificar a ms 15.600.000 millones de usuarios del Primer Nivel de Atencin. Los
resultados alcanzados por el Programa han sido publicados por numerosos estudios, que han demos-
trado su performance en trminos de acceso a los medicamentos esenciales, cobertura y focalizacin.
A partir de la evaluacin realizada en el 2004 por el SIEMPRO, el 83% de los consultantes con prescrip-
cin mdica cubierta por Remediar se encontraba por debajo de la lnea de pobreza. Al mismo tiempo,
se pudo establecer que uno de cada dos beneficiarios viven en hogares que no logran cubrir sus nece-
sidades alimentarias, es decir, que son indigentes (SIEMPRO, 2004).
La provisin de medicamentos a los beneficiarios supone un importante impacto redistributivo sobre
la economa de los hogares. Si se relacionan los valores a precios de mercado minorista de los trata-
mientos promedios entregados en una receta Remediar con el ingreso per cpita de los hogares, puede
observarse que el impacto de la transferencia en los ingresos oscila entre un 5,5% en hogares no pobres
a un 37,7% en hogares indigentes. Consecuentemente, la cobertura en medicamentos tuvo un fuerte
crecimiento si se consideran los valores iniciales obtenidos en los comienzos de Remediar. En ese mo-
mento, la recepcin de medicamentos en forma gratuita entre los CAPS bajo Programa haba sido del
69% de los consultantes con prescripcin mdica, mientras que ya en 2003 dicha cobertura alcanz
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Remediar + Redes
al 85%, ello representa un incremento del 23% entre ambas mediciones. Prcticamente 9 de cada 10
consultantes recibieron los medicamentos que les prescribieron en forma gratuita, de los cules el Pro-
grama lleg a casi 6 de cada 10. Estas cifras indican que dos tercios de los consultantes que recibieron
medicamentos gratis lo recibieron por el Programa Remediar.
En relacin a lo anterior, la compra centralizada de medicamentos permite obtenerlos a precios signi-
ficativamente menores que los de mercado. En este sentido, en el perodo comprendido entre 2002 y
2010 el costo de los medicamentos adquiridos por el Programa representa el 10% del precio minorista
de mercado. Es decir, que cada peso invertido por el Programa Remediar en la compra de medicamen-
tos equivale a diez pesos que la poblacin tendra que gastar a precio de mercado.
Por otra parte, tambin se logr ampliar significativamente el nivel de conocimiento sobre el funciona-
miento del Primer Nivel de Atencin. En efecto, dado que la entrega de botiquines a los CAPS requiere
la devolucin de informacin mensual de consumo, stock y prescripcin sumada a otros estudios com-
plementarios conducidos desde Remediar, se pas a disponer de datos epidemiolgicos, de utilizacin
de medicamentos, de estructura de la oferta de servicios y de disponibilidad y caracterizacin de RRHH
en la red de servicios de salud, as como tambin de la variabilidad en las prcticas y comportamientos
diferenciales no atribuibles a patrones de carcter epidemiolgico.
Adems, desde el Programa, se realizaron acciones tendientes a promover la participacin comunitaria,
en particular mediante el trabajo con los equipos de salud en los Centros a travs de la asistencia tc-
nica y la financiacin de Proyectos Locales Participativos que involucraban a la comunidad. Entre los
aos 2005 y 2008, desde Remediar se implement el Programa Nacional de Desparasitacin Masiva que
alcanz a una poblacin beneficiaria de 1.320.000 nias y nios de entre 2 y 14 aos de edad.
Asimismo, y en pos de fortalecer la capacidad de respuesta del Primer Nivel de Atencin (PNA), se
emprendieron procesos de formacin de RRHH del Primer Nivel de Atencin - Postgrado en Medicina
Social y Salud Comunitaria y el Curso de Postgrado en Uso Racional de Medicamento -, mediante la
firma de convenios con Universidades, que comprendieron a ms de 8 mil profesionales y 6 mil mdi-
cos prescriptores que actan en los CAPS. En relacin al Programa de Mdicos Comunitarios, se logr
un trabajo intensivo con las facultades de medicina a cargo de los cursos, que permiti generar un
flujo de conocimiento y experiencias que result beneficioso para la formacin de recursos humanos
en salud. Por otra parte, las tutoras en terreno permitieron reducir la brecha entre teora y prctica,
aproximando lo acadmico al campo de la praxis y potenciando las posibilidades de gestionar articula-
damente entre Nacin, Provincia y Universidades. Esta estrategia apuntaba al fortalecimiento de equi-
pos de salud a partir de la capacitacin de profesionales para la implementacin de nuevos modelos de
atencin en el marco de la APS.
Sin embargo, es dable reconocer que el xito de los procesos desarrollados y los resultados alcan-
zados encuentran lmites que evidencian la necesidad de abordar el fortalecimiento de la EAPS in-
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
tegrando otras acciones, orientadas a producir cambios en el ordenamiento de los procesos gestin
de redes de salud. Fundamentalmente, se hace notoria la necesidad de acompaar el fortalecimiento
de la capacidad de respuesta del Primer Nivel no slo con la provisin de medicamentos esenciales por
parte de un nico Programa, sino integrando en la estrategia otros programas del nivel central que
persiguen objetivos similares y que duplican los esfuerzos de registro del personal de salud. En el mismo
sentido, sera importante poder ampliar la capacitacin del RRHH al conjunto del equipo de salud sin
quedar limitada a los profesionales prescriptores en operacin (mdicos u odontlogos). Por otra parte,
el incremento en la capacidad de respuesta del Primer Nivel de Atencin de la Salud de forma aislada
no resulta suficiente para modificar el modelo de atencin, razn por la cual es necesario un abordaje
ms amplio que incluya al conjunto de los efectores (servicios) pblicos de salud y los integre con
lgica de red mediante mecanismos de referencia y contra-referencia y con una adecuada divisin de
tareas entre niveles, fortaleciendo as la capacidad de respuesta del sistema en su conjunto.
Por los motivos expuestos, Remediar + Redes le dar continuidad a las estrategias de fortale-
cimiento de la capacidad de respuesta del Primer Nivel, mejorando los procesos a partir de las
lecciones aprendidas. Al mismo tiempo incluir un nuevo componente orientado al fortalecimiento de
redes de salud mediante la transferencia de tecnologas de gestin, capacitacin de recursos humanos
y asistencia para la formulacin e implementacin de Proyectos Provinciales de Fortalecimiento de
redes de salud de APS.
Para el logro de sus objetivos, el Programa se estructura en tres grandes reas de intervencin:
(1) Proyectos Provinciales orientados al fortalecimiento de redes de salud de APS, destacndose el
desarrollo de proyectos provinciales que contarn con asistencia tcnica y, la utilizacin de eventos
de salud-enfermedad como trazadores de la situacin de la red de salud segn surja del acuerdo entre
Nacin y Provincia
(2) La provisin de medicamentos esenciales y otros recursos estratgicos para el funcionamiento de las
redes, a travs de la adecuacin y consolidacin de las acciones desarrolladas por el Programa Remediar
y de la implementacin de programas de desarrollo de Recursos Humanos
(3) El desarrollo de herramientas de planificacin y la implementacin de un sistema de monitoreo
y evaluacin de gestin por los resultados del funcionamiento del Programa y las redes adheridas al
Programa, lo cual contribuir al fortalecimiento del rol rector del Ministerio de Salud de la Nacin y
los Ministerios de Salud Provinciales.
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Remediar + Redes
El presente Manual es producto del rea de Monitoreo y Evaluacin. Su objetivo primario es aportar
tecnologas de gestin y fortalecer aquellos mbitos provinciales responsables del diseo e implemen-
tacin de polticas pblicas en salud, como as tambin fomentar prcticas de monitoreo y evaluacin
para las mismas. La aplicacin de las herramientas propuestas se plasmarn, en cada jurisdiccin, me-
diante el diseo e implementacin de sus respectivos Proyectos Provinciales para el fortalecimiento de
las redes de salud, proyectos impulsados desde el Programa Remediar + Redes.
En funcin de ello, el presente Manual constituye un complemento de la asistencia tcnica que el
Programa proporcionar en el desarrollo de los contenidos, el diseo y la organizacin de los Proyectos
Provinciales. En l se proponen herramientas tiles para que cada jurisdiccin disee, planifique, mo-
nitoree y evale sus respectivos Proyectos Provinciales. Entre las diversas metodologas existentes para
el diseo de Proyecto, esta publicacin propone la Matriz de Marco Lgico (MML). Se espera, entonces,
que a partir de los contenidos proporcionados, cada equipo de gestin local pueda plasmar en una
Matriz de Marco Lgico su propuesta de intervencin y los indicadores sobre los cuales se realizar el
monitoreo y evaluacin del Proyecto Provincial. A partir de la MML cada Proyecto Provincial estar en
condiciones de elaborar su propio Plan Operativo Anual (POA) en el cul no slo se incluirn las metas
fsicas de las actividades planificadas, sino que tambin se tendr en cuenta la variable tiempo en
funcin de los plazos planificados para la ejecucin del Proyecto. A partir del Plan Operativo Anual
cada Proyecto podr disear su correlato financiero, es decir el presupuesto necesario para llevarlo
a cabo. Ambos Planes, el operativo y financiero, facilitarn el seguimiento (a nivel local y central) del
nivel de cumplimiento del Proyecto.
En tanto que los Proyectos Provinciales constituyen una oportunidad concreta para fortalecer la
Estrategia de Atencin Primaria de la Salud (EAPS) y que los mismos debern estar orientados a
mejorar la salud de la poblacin mediante la consolidacin de las redes provinciales de salud, desde
el Programa Remediar + Redes se dise un set de indicadores considerados crticos para el fortaleci-
miento sustentable de la EAPS, a los cuales cada Provincia deber darles seguimiento a lo largo de la
implementacin del Proyecto. El monitoreo de estos indicadores, los cuales se detallan en la seccin V,
se realizar de forma conjunta al de las metas fsicas planteadas en cada uno de los Proyectos Provin-
ciales, segn sus respectivos propsitos.
Acorde a los objetivos del Programa Remediar + Redes, los Proyectos Provinciales utilizarn eventos de
salud - enfermedad como trazadores de la situacin de la red de salud. Inicialmente estos sern la Hi-
pertensin Arterial y la Diabetes Mellitus tipo II en tanto que factores de riesgo relevantes relacionados
con la enfermedad cardiovascular (principal causa de muerte en nuestro pas). As, las actividades de
empadronamiento de la poblacin mayor de 6 aos, la clasificacin por RCVG ,y el seguimiento ade-
cuado de aquellas personas con las trazadoras seleccionadas (HTA y DMTII) constituyen las acciones que
posibilitarn la asignacin de recursos y, en consecuencia, el desarrollo de los Proyectos Provinciales
destinados al fortalecimiento de las redes de salud. Cada jurisdiccin tambin deber monitorear el
cumplimiento de las metas estimadas para los indicadores vinculados a las actividades propuestas (em-
padronamiento, clasificacin y seguimiento). Este conjunto de indicadores se detallan en la seccin V.
En resumen, el grado de cumplimiento de las metas respecto a empadronamiento, clasificacin y se-
guimiento, y el alcance de las metas fsicas planteadas en los Proyectos Provinciales, junto al nivel de
desarrollo del set de indicadores considerados crticos para el fortalecimiento de las redes de salud,
determinarn la transferencia de fondos destinados a resolver o dar respuesta a las necesidades y nodos
crticos en el desarrollo de la Atencin Primaria a nivel local.
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Monitoreo - Evaluacin
Fortalecimiento de las Redes
Diagnstico de Redes
Participativos Asistencia Tcnica
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Remediar + Redes
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Las polticas pblicas son respuestas (decisiones traducidas en acciones) dadas por un gobierno a los
problemas considerados prioritarios, ya sea por la ciudadana o por el propio gobierno, en un momen-
to determinado. En este sentido, una poltica pblica es la construccin y puesta en prctica de una
propuesta de solucin a un problema, y contempla decisiones, objetivos y acciones que definen la
intervencin.
De esta definicin se pueden extraer cuatro premisas sobre las polticas pblicas:
Las fases que involucra la construccin de una poltica pblica pueden graficarse de la siguiente manera:
Formulacin de
las alternativas de
solucin
El objetivo de una poltica pblica es resolver un problema que, previamente, requiere ser identifi-
cado y definido. Al problema se lo entiende como una insatisfaccin relativa a una demanda o una
necesidad social, o a una oportunidad de intervencin pblica (Subirats, 1989). La formulacin de esta
insatisfaccin, necesidad y/o oportunidad como un problema es la instancia clave y ms importante de
toda la intervencin, sobre todo cuando se parte de la premisa de que los problemas no son hechos o
fenmenos objetivos dados, sino una construccin.
Podemos identificar diferentes conjuntos de polticas pblicas en funcin del rea sobre la que se
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Remediar + Redes
propongan intervenir. En este sentido, las polticas de salud constituyen un subconjunto de las polticas
sociales y pueden ser definidas como un esfuerzo sistemtico para reducir los problemas de salud
(Tobar, 2000).
Cabe destacar que las polticas no son slo un proceso tcnico sino que expresan, de manera implcita o
explcita, una racionalidad poltica e instrumental determinada, decisiones estratgicas, fines y valores.
De este modo, su formulacin ser la funcin resultante de determinada estrategia con los fines y
valores con que sea concebida (MSAL- PSSC, 2005). Desde esta visin, una poltica pblica de salud
implica la definicin de la salud como un problema pblico en el cual el Estado asume un rol activo y
explicito. Definir polticas de salud es decidir el rol que desempea el Estado en salud (Tobar, 2000).
En principio, la gnesis de las polticas de salud es la identificacin de problemas en el estado de salud
de la poblacin. Estos pueden ser detectados, entre otras formas, a travs de la tasa de crecimiento
de la poblacin, su envejecimiento, prevalencia e incidencia de enfermedades, distribucin geogrfica,
nuevas tecnologas, que son el insumo de proposiciones polticas. El uso de los medios y recursos
para resolver problemas existentes del continuo salud-enfermedad (organizacin, acceso, utilizacin
de servicios y financiamiento) tiene mayor trascendencia poltica. No obstante, no toda vez que se
identifica un problema de salud es incluido en la agenda gubernamental como objeto de una poltica
pblica (Tobar, 2000).
Los diversos actores entendern el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus
respectivas definiciones sus propios intereses y valores. De ah que los decisores deben ser conscientes
de que su visin del problema es slo una de las posibles. Generalmente, se tratar de incorporar a la
definicin la perspectiva del problema que tienen los actores polticos y sociales estratgicos, mediante
instancias de participacin.
Agenda
La cantidad de problemas que preocupan a la sociedad siempre es mayor a la cantidad que recibe tratamiento
por parte de las instancias de decisin poltica, es decir, solamente algunos de ellos se convierten en
problemas pblicos (issues). Al conjunto de problemas que preocupan a la sociedad se los identifica como
agenda sistmica, y de ellos se extraen los que recibirn la atencin de los decisores y componen la agenda
institucional o agenda poltica. Ingresar a la agenda poltica es el primer paso para que un problema se
constituya en una poltica pblica pero no es suficiente, ya que hay algunos problemas que ingresan y
atraviesan un largo perodo hasta que reciben atencin, mientras que otros salen de la agenda sin haber
generado medidas concretas.
Los problemas que constituyen la agenda poltica suelen ser ms estables ya que raramente los problemas
pblicos tienen una solucin definitiva, contrariamente, a veces ponen en evidencia otras dimensiones de
la problemtica. Por ejemplo, la construccin de un CAPS para dar respuesta al problema del acceso de la
poblacin a los servicios de salud, puede traer aparejado otros problemas relacionados con la disponibilidad
de recursos humanos para garantizar su funcionamiento.
Las probabilidades de que problemas de la agenda sistmica ingresen a la agenda institucional son
limitadas. Esto se debe en parte a la existencia de los denominados sesgos en el acceso de cuya existencia
los decisores deben ser conscientes. Los sesgos pueden provenir de la diversa capacidad de presin de los
grupos de inters, los valores culturales imperantes, el rol de los medios de comunicacin o la competencia
poltica (particularmente en tiempos de proceso electoral)
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Descendiendo en la escala operativa para la ejecucin de los lineamientos adoptados por una poltica
pblica, podemos referirnos a planes, programas y proyectos, es decir, a los diferentes niveles operativos
de la planificacin que traducen los lineamientos en acciones concretas tendientes a alcanzar los
enunciados de las polticas.
Es comn que los conceptos de Plan, Programa o Proyecto se utilicen indistintamente. Sin embargo, la
correcta utilizacin de estos trminos permitir precisar los lmites de accin que involucra cada uno
(Pichardo Muiz, 1997). Estos conceptos se definen de la siguiente manera:
Plan: es el marco general que contiene los lineamientos a seguir en la formulacin de los Programas.
Tiende a objetivos nacionales de desarrollo, por lo que se lo considera el elemento tpico de planificacin
estatal y su implementacin es a largo plazo.
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Remediar + Redes
A continuacin, se presenta un esquema con el nivel que Plan, Programa y Proyecto ocupan en la
escala operativa.
POLTICA
Poltica de Salud
Remediar + Redes
Proyecto para el
Deben orientarse
fortalecimiento de
PROYECTO al obtencin
Redes de Salud
del producto final
A travs de este Manual, desde Remediar + Redes, se promueve que las jurisdicciones que formulen e
implementen un Proyecto para el fortalecimiento de las redes de salud hagan uso de la metodologa
de gestin integral orientada a resultado (SIEMPRO, 1999). Esto implica pensar y desarrollar el
Proyecto como un proceso dinmico, permanente e integral, que comprende la planificacin, ejecucin
y evaluacin de las acciones propuestas. Esta forma de pensar la gestin dista de concebir a cada
proceso como una instancia que es necesario concluir para dar origen a la siguiente, sin tener vuelta
atrs. La realidad social es una realidad dinmica y la forma en que aqu se concibe la gestin da cuenta
de ello.
A lo largo del Manual se proponen herramientas para utilizar en las diferentes fases que comprenden
los Proyectos Provinciales: planificacin, monitoreo y evaluacin. Ninguna de ellas es autosuficiente, es
decir no solucionan per se los problemas con que los equipos se encontrarn en la gestin del Proyecto
Provincial. Sin embargo, entendemos que las herramientas propuestas, como son el rbol de Problemas,
el rbol de Objetivos, el Marco Lgico, la Matriz de Indicadores y el POA, pueden contribuir a mejorar
el trabajo cotidiano de las personas, los equipos y las instituciones que desempean su actividad en un
mbito de cooperacin.
En este sentido, este Manual debe ser entendido como una gua que permita tomar mejores decisiones
y elevar la calidad de los Proyectos Provinciales.
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Una de las funciones principales de los proyectos sociales es la distribucin y/o produccin de bienes
o servicios que satisfagan las necesidades de poblaciones que no cuentan con los recursos necesarios
para solventarlas de forma autnoma.
Previamente a la formulacin y diseo del Proyecto, se debe haber identificado y definido el problema.
En esto consiste el primer momento de la planificacin y supone el pasaje de enunciados generales de
un sector especfico a un nivel ms operativo.
Sector de Salud -> Ej. Dificultades en el adecuado seguimiento de los pacientes en la red de
servicios de salud.
En la brecha entre la situacin inicial (problema) y la deseada, actan las personas encargadas de planificar.
Diagnstico Intervencin
Cuando se define el problema, tambin es necesario identificar la/las poblacin/es que sern objetivo
de la intervencin (el quin), la localizacin (el dnde ), y la duracin (el cundo) del Proyecto que ser
formulado.
Llevar a cabo un buen diagnstico nos permite identificar, precisar y dimensionar las situaciones que
hemos definido como problemas, para, de ese modo, evaluar distintas estrategias y lneas de accin a
desplegar para su superacin. Un diagnstico debe contar con una descripcin de cmo son y/o suce-
den las cosas en un determinado contexto, pudiendo explicar a su vez cules son las causas o factores
que hacen que las cosas sucedan de ese modo, y por ltimo, reflexionar acerca de cules seran las
consecuencias en caso de no intervenir intencionalmente. En tal sentido, el diagnstico se constituye
en el paso inicial del proceso de planificacin.
Del diagnstico depende que la intervencin no pierda de vista la realidad sobre la que se va actuar.
Contar desde un principio con un diagnstico permitir apreciar la pertinencia y dimensionar las lneas
de accin planteadas. Asimismo, posibilitar la adecuacin de las estrategias y modalidades de inter-
vencin en funcin de las caractersticas y magnitud de los problemas y su contexto.
La falta de un diagnstico que refleje la situacin inicial no slo acarrea dificultades para la for-
mulacin del Proyecto sino que tambin plantea dificultades para la fase de evaluacin. En caso de
que no se realice un diagnstico de la situacin inicial, no ser posible contar con un parmetro que
permita comparar evaluar qu cambi, de qu manera y en qu medida de la situacin inicial, al cabo
de un tiempo y en funcin del Proyecto que se esta implementando. Es decir, el diagnstico inicial es
un momento importante para obtener informacin que se contrastar con los datos que se obtengan
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Remediar + Redes
La elaboracin de un diagnstico no tiene un punto final, sino que su elaboracin est conti-
nuamente abierta a ser enriquecida y revisada posteriormente a medida que avanza el ciclo de la
gestin. Sin duda alguna, durante el proceso de aplicacin de un Proyecto se estar en condiciones de
realizar ajustes al diagnstico establecido al inicio como punto de partida. Cabe aclarar que, an en
la etapa de intervencin del Proyecto, el conocimiento de la realidad en la que se interviene se sigue
profundizando.
(2) La definicin y caractersticas de la lnea de base se desarrollan con ms detalle en el apartado de Evaluacin.
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Dimensiones:
A 56.000 80,0% 30.800 55,0% 15.708 51,0% 15.092 49% 7.700 6.160 15.902 1.848
B 9.100 13,0% 6.370 70,0% 3.376 53,0% 2.994 47% 1.593 1.338 3.185 255
C 4.200 6,0% 2.940 70,0% 1.529 52,0% 1.411 48% 735 588 1.485 132
D 700 1,0% 560 80,0% 280 50,0% 280 50% 140 112 258 50
Partido
70.000 100% 40.670 58,1% 20.893 51,4% 19.777 49% 10.168 8.198 20.830 2.285
Villaverde
Condiciones de Vida: Segn el ltimo censo, un 20% de los hogares de la regin presenta NBI.
Esta proporcin se eleva al 29% en la ciudad B. Del total de la poblacin de la regin un 74%
cuenta con agua de red, en tanto que slo el 28% dispone de servicios cloacales. Tanto en C
como en D no se dispone de cloacas y la provisin de agua se realiza mediante perforaciones.
En el Partido, la cobertura en salud pblica exclusiva asciende al 58.1%, tomando como valores
lmites el 80% en D y el 55% en A.
Situacin Medio-Ambiental: Las napas superficiales, cuya profundidad es de 9 y 22 metros,
se encuentran contaminadas. Las primeras presentan una alta concentracin de nitritos en
circulacin, y las segundas, niveles elevados de arsnico. En el Partido existen 8 basurales
clandestinos a cielo abierto, cuatro de ellos se encuentran actualmente en vas de clausura
y saneamiento del terreno por parte de la secretara de ambiente. Los niveles de polucin del
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Remediar + Redes
aire se encuentran en rango aceptable, aun en la zona cntrica de la ciudad A que es el rea
de mayor contaminacin del Partido.
Situacin Epidemiolgica: La tasa bruta de natalidad es de 21 por 1.000 habitantes, en tan-
to que el porcentaje de nacidos vivos de bajo peso es de 9%. La tasa de mortalidad materna
cada 10.000 nacidos vivos es de 5.8, y se ha mantenido estable en el ltimo lustro. La tasa
de mortalidad infantil es de 19 por mil nacidos vivos, y presenta una curva descendente en la
ltima dcada (si bien la velocidad de descenso se encuentra en disminucin en los ltimos
tres aos). La tasa bruta de mortalidad de A es de 8.09 por mil habitantes, en tanto que la tasa
de mortalidad general ajustada por edad es de 7.56 por mil. La tasa de mortalidad especfica
ajustada por edad para patologa cardiovascular es de 214 por 100.000 habitantes, con 85
aos de vida potencialmente perdidos (AVPP) por esta causa cada 10.000 habitantes. En tanto,
la mortalidad ajustada por edad para patologa infecciosa es de 121 por 100.000, con 48 AVPPs
cada 10.000 habitantes. Se registran aproximadamente 20 a 30 defunciones por tuberculosis
anualmente.
Redes de Salud: La red del Partido Villaverde, desde la perspectiva de los servicios sanitarios,
es relativamente informal, en tanto no se encuentra enmarcada en ningn tipo de estatuto,
organigrama o norma de estructura y funcionamiento. La puerta de entrada al sistema se da a
travs de los distintos efectores en forma indistinta, y existe una importante superposicin de
actividades e intervenciones entre los mismos.
En este marco, una consulta tpica del primer nivel de atencin puede tener lugar en cualquiera
de los CAPS indistintamente as como tambin en el hospital. Por otra parte, no se implementa
mecanismo formal alguno para organizar el flujo de los pacientes. Tampoco existen formula-
rios estandarizados de referencia y contrarreferencia. En este sentido, los pacientes suelen ser
enviados desde el primer nivel hasta el segundo con alguna nota o resumen de historia clnica,
pero en muy raras ocasiones esto se repite luego de la consulta en ese nivel para el retorno al
primero.
En lo referido a la Red de salud del Partido, no existen organizaciones comunitarias que
participen de la misma, ms all de la inicial derivacin de personas a los CAPS.
Consultas
Localidad Servicios Complejidad RR.HH. (mdicos) RR.HH. (personal)
Mdicas
3 generalistas,
2 Nivel (15 camas,
Hospital Zonal 3 clnicos, 10 enfermeros,
Servicio de Guardia, 6.000
Ramn Carrillo 4 pediatras, 15 administrativos.
Cardiologa, Pediatra).
1 cardilogo.
2 generalistas, 6 enfermeros,
1 Nivel (alta, 4 camas,
CAPS San Martn 3.500 1 pediatra, 4 administrativos,
incluye Guardia 24hs).
1 gineclogo. 2 agentes sanitarios.
A
2 enfermeros,
1 Nivel (media,
CAPS Evita 550 1 generalista. 1 administrativos.
guardia pasiva).
1 agentes sanitarios.
1 clnico,
1 Nivel (media; 4 enfermeros,
CAPS M. Moreno 900 1 pediatra
guardia pasiva). 2 administrativos.
(3 das a la semana).
B
1 mdico de familia,
CAPS M. Belgrano 1 Nivel (baja). 350 1 enfermero.
1 gineclogo.
22
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Consultas
Localidad Servicios Complejidad RR.HH. (mdicos) RR.HH. (personal)
Mdicas
2 enfermeros,
1 clnico,
C CAPS J. Castelli 1 Nivel (Baja). 500
1 pediatra (1 vez por semana).
1 administrativo,
1 agente sanitrio.
6 generalitas, 5 clnicos,
1 Hospital, 30 enfermeros,
Partido 6 Centros de Salud 12.800
2 mdicos de familia,
26 administrativos,
Villaverde y 1 Posta Sanitaria.
9 pediatras, 2 gineclogos,
5 agentes sanitarios.
1 cardilogo.
B. Formulacin de un Proyecto.
La planificacin no es una actividad que se realiza nicamente al inicio del Proyecto, sino que es
23
Remediar + Redes
un ejercicio regular que forma parte de las tareas habituales de la gestin, es decir, acompaa la
implementacin del Proyecto.
En este sentido, la planificacin puede pensarse como proceso y como sistema; como proceso en tanto
que implica distintas etapas, sucesivas y complementarias entre s; como sistema en funcin de que
abarca los plazos y alcances de la planificacin (Pichardo Muiz, 1997). Los plazos determinan el hori-
zonte temporal de la planificacin, as es posible definir planificaciones a corto plazo (cuya duracin es
de 1 a 3 aos), a mediano plazo (entre 3 y 9 aos), o a largo plazo (10 o ms aos).
En el proceso de planificacin, se piensan, clasifican y finalmente se eligen las acciones que se van a
implementar a fin de intervenir sobre los problemas detectados en el diagnstico, procurando utilizar
racionalmente los recursos disponibles (Pichardo Muiz, 1997).
Habitualmente los recursos disponibles para cualquier intervencin social son limitados. En funcin de
ello es necesario que quienes planifican seleccionen el grupo de individuos al cual se dirigir la inter-
vencin, lo que se conoce como Poblacin Objetivo. La poblacin objetivo es el grupo de la poblacin
total, o poblacin de referencia, a la cual estar dirigida la intervencin. La eleccin de la misma no
tiene que ser arbitraria ni azarosa, sino que requiere tener en cuenta la relevancia del problema identi-
ficado y la urgencia de la intervencin, entre otras cuestiones. En este sentido, la seleccin de la pobla-
cin puede hacerse segn grupo etreo, segmento socioeconmico, localizacin geogrfica, carencias
determinadas, etc. En lo referido a la definicin de la poblacin, es importante conocer la magnitud de
la misma, es decir, la cuantificacin de aquellas personas que la componen.
Una vez realizado el diagnstico, se dispone de una mayor cantidad de herramientas para delinear la
situacin que se quiere alcanzar respecto al problema identificado. La situacin deseada orienta todos
los momentos de la intervencin, por ello tiene que contemplar algunas cuestiones:
La etapa de formulacin del Proyecto se centra en el diseo de las alternativas o lneas de accin que
se presentan como las opciones ms viables para lograr los objetivos buscados o solucionar el proble-
ma identificado. En este sentido, se busca transformar las reas de intervencin en alternativas de
proyecto, a travs de la seleccin y articulacin de los productos requeridos para producir el impacto
deseado (Cohen y Martnez, s/d:33).
Las posibles lneas de accin surgen de la bibliografa disponible, de la experiencia de los integrantes
del equipo planificador, de relatos de experiencias llevadas a cabo en proyectos similares, etc.
24
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Para la seleccin de una lnea de accin debe considerarse su viabilidad. La misma est dada por fac-
tores tcnicos, financieros, jurdicos, polticos, socioculturales e institucionales.
Las acciones del Proyecto deben dar respuesta a los objetivos del mismo, por ello uno de los primeros
pasos es considerar el impacto o resultado que se pretende conseguir sobre el problema identificado y
sobre la poblacin objetivo.
Para estimar la magnitud en que el proyecto puede contribuir al resultado deseado, el objetivo general
debe traducirse en objetivos especficos, utilizando para ello la informacin recabada en el diagnsti-
co. Los objetivos especficos deben ser precisos (respecto de la poblacin objetivo, el resultado deseado,
las acciones mediante las cuales se llevar a cabo la intervencin, etc.), realistas (en relacin a la co-
yuntura y los recursos de distinto tipo que permitirn llevar a cabo el proyecto), medibles (asegurando
que existen o es posible implementar instrumentos que permitan medir la consecucin de los objetivos)
y complementarios entre s (resultan ms costo-eficientes y contribuyen a mejorar los resultados del
abordaje conjunto).
Relacionado con la definicin de los objetivos especficos, se encuentra la necesidad de establecer
metas. Las metas deben desprenderse del problema identificado, y pueden definirse en trminos de
calidad, cantidad y tiempo a partir de los indicadores escogidos. Estos ltimos permitirn apreciar el
nivel de alcance y cumplimiento de las metas.
Los objetivos y las metas tienen que dar cuenta del fenmeno sobre el que se est interviniendo y
se busca modificar, como as tambin en qu sentido se realizar la modificacin y cunto se espera
transformar dicha situacin.
El proceso de definicin de quin, qu, dnde, cundo y cmo, constituye el elemento central de
la planificacin del Proyecto. Es importante que cada uno de estos elementos est definido de forma
clara y precisa, lo que permite realizar el seguimiento (monitoreo) de los procesos y actividades que
se estn desarrollando, para alcanzar los objetivos y comprobar si se han logrado y en qu medida
(evaluacin).
Para llevar adelante el monitoreo y evaluacin(3) del Proyecto, y con ello mensurar el grado de cum-
plimiento de los objetivos en cada etapa y al finalizar la intervencin, es necesario definir el conjunto
de variables que sern monitoreadas y cules de sus posibles indicadores proveern la informacin
acerca del avance del Proyecto.
b. 1. Indicadores.
Definicin.
Para mensurar el grado de cumplimiento de los objetivos en cada etapa y al finalizar la intervencin, se
utilizan indicadores. Los indicadores son hechos empricamente comprobables pero no directamente
observables, que indican cmo se comporta una variable. Un indicador es un rastro, una unidad de me-
dida que se utiliza para observar, medir y verificar los cambios que experimenta cierta variable.
Las variables son caractersticas, cualidades, atributos que poseen las unidades de anlisis. Pueden
adoptar diferentes valores de una unidad a otra. Si estos son medibles numricamente (escala in-
tercalar), se las denomina variables cuantitativas, mientras que aquellas que expresan cualidades se
denominan variables cualitativas (escala nominal u ordinal). Muchas de las variables configuradas y
definidas para una investigacin no son observables empricamente de forma directa, y en estos casos
se requieren indicadores.
Por este motivo, es importante que la definicin, seleccin y construccin de los indicadores se realice
en la fase de la planificacin, momento en el cual se decide qu se quiere monitorear y evaluar, y a
travs de qu medio se recabar la informacin.
(3) En la seccin III, en el apartado E., Monitoreo y Evaluacin de Programas y/o Proyectos Sociales, se amplan estos conceptos.
25
Remediar + Redes
Para la definicin de los indicadores hay que recorrer tres momentos (Chvez, (S/D):
Unidad de Analisis
En el marco de un Proyecto, las variables estn contenidas en los objetivos. Estas son las caractersticas-
cualidades que queremos modificar a partir de las acciones propuestas.
Un Proyecto puede tener un nico indicador o varios indicadores por objetivo o actividad planificada.
Este ltimo caso es, por lo general, preferible ya que ayuda a capturar las diversas dimensiones de un
Proyecto.
26
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
En algunos casos, y dependiendo de cules sean los objetivos del Proyecto, es posible incluir indica-
dores histricamente construidos, es decir, aquellos que han sido utilizados con anterioridad por
otros Proyectos o intervenciones, pero que pueden servir a los objetivos del Proyecto a implementar
en determinado contexto. A pesar de esto es importante tener presente que no existen indicadores
absolutos, es decir que ningn indicador sirve para evaluar todo un Proyecto y el contexto en que este
se ejecuta.
Tipos de Indicadores.
La seleccin de indicadores se debe realizar segn los objetivos, procesos y actividades del Proyecto. Por
ello, existen diferentes categoras de indicadores. Generalmente, son cuatro y tienen un encadenamiento
lgico que se relaciona con la secuencia de causas y efectos de las instancias de un Proyecto (Chvez, (S/D).
A continuacin nos referiremos a esas categoras de indicadores:
1) Indicadores de resultado. Dan cuenta del grado de alcance de los objetivos especficos del Proyecto
y de las contribuciones del mismo en la modificacin de la situacin que le dio origen.
Poblacin mayor de 6 aos que slo cuenta con cobertura de servicios de salud pblica aten-
dida de la red. / Poblacin mayor de 6 aos en la provincia que slo cuenta con cobertura de
servicios de salud pblica.
3) Indicadores de producto. Los productos son los resultados concretos de las actividades desarrolla-
das a partir de los insumos disponibles. Segn su carcter de materialidad, pueden distinguirse bienes
producidos (o resultados materiales) y servicios prestados. Estos indicadores facilitan el seguimiento de
la oferta de bienes y/o servicios que brinda el Proyecto.
4) Indicadores de proceso. Los procesos estn constituidos por el conjunto de actividades que se
realizan para tratar de alcanzar el objetivo buscado. Estos indicadores se relacionan con los insumos
que se proveen para realizar las actividades del Proyecto y con los productos a obtener. Facilitan el
seguimiento de la implementacin de las actividades del Proyecto. Se relacionan con la ejecucin del
Proyecto y alertan sobre su desempeo.
27
Remediar + Redes
Poblacin mayor de 6 aos que cuenta slo con cobertura pblica de salud empadronada./total
de poblacin mayor de 6 aos que cuenta slo con cobertura pblica que se proyecta empa-
dronar.
Habitualmente en Proyectos del sector salud, los indicadores utilizados para medir el desempeo de los
sistemas sanitarios corresponden fundamentalmente a las siguientes dimensiones (LAC RSS, 1997):
Acceso: refiere al grado en que las barreras fsicas o barreras econmicas, dificultan a las personas
el uso de los servicios de salud.
Equidad: refiere a las diferencias en el estado, utilizacin o acceso a la salud entre diferentes grupos
de ingresos, socio-econmicos, demogrficos, tnicos y/o de gnero.
Calidad: refiere a los resultados del proceso de atencin en todas sus partes, es decir, todo lo que
ocurre durante la interaccin entre el sistema de salud y el usuario, lo que incluye los aspectos inter-
personales de la atencin y tambin aquellos del contexto de la prestacin del servicio.
Eficiencia: refiere al logro de metas fijadas con el menor costo y en el menor tiempo posible.
Sustentabilidad: refiere a la capacidad del sistema de sostener en el tiempo las acciones planifica-
das inicialmente.
Tipo de indicador. Algunos indicadores, dadas las caractersticas de las variables que miden, requieren
de una periodicidad de relevamiento diferente. As, los indicadores de procesos son generalmente re-
levados trimestralmente, mientras que los de resultados suelen ser relevados semestral o anualmente.
Caractersticas del Proyecto. Las caractersticas propias de los objetivos, actividades y procesos de
cada Proyecto debern ser considerados para determinar la periodicidad de relevamiento de los indi-
cadores. En este sentido, tambin se debe considerar el cronograma previsto, es decir, las actividades
de un Proyecto responden a los tiempos contemplados en el cronograma construido de acuerdo a las
necesidades, de ah que el indicador de las actividades deber tener una periodicidad de relevamiento
acorde a lo planificado.
Necesidad de informacin. Generalmente, en los Proyectos la actividad de monitoreo se realiza de
forma trimestral o semestral, pero la necesidad de informacin por parte de quienes estn a cargo del
28
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Proyecto puede imponer una periodicidad especifica respecto a la recoleccin de la informacin para
alguno de los indicadores propuestos.
La medicin de los indicadores requiere identificar, y eventualmente disear, instrumentos o mtodos
de relevamiento de la informacin que sean adecuados a cada indicador. Para ello, se pueden utilizar
tcnicas e instrumentos de investigacin cuantitativa (encuestas, informes de rutina, utilizacin de
datos secundarios) y/o cualitativa (grupos focales, entrevistas en profundidad, observacin participante
y no participante, entrevistas a informantes claves).
No toda la informacin tiene que ser estadstica. A modo de ejemplo, el resultado de alguna
actividad planificada en un Proyecto Provincial puede ser verificado mediante una observacin:
o bien la ejecucin del presupuesto puede comprobarse con los recibos presentados para
reembolso: o la percepcin de la utilidad de algn taller de capacitacin puede verificarse
entrevistando a quines hayan asistido al mismo.
Entrevista semi-
Percepcin del grado
estructurada a los Entrevista semi-estructurada
de utilidad de la Semestral
asistentes a los talleres de realizada (Primaria)
capacitacin recibida
capacitacin
La informacin recolectada debe ser confiable y oportuna a fin de ser de utilidad a los objetivos del
Proyecto. Cualquiera sea el origen de la informacin es importante identificar quin o quines tienen
a cargo su recoleccin.
29
Remediar + Redes
Los indicadores del Proyecto deben discutirse y consensuarse con los involucrados en el mismo, de ah
que pueda definirse a los indicadores como la especificacin cualitativa o cuantitativa que se utiliza
para medir el logro de un objetivo, segn un consenso colectivo respecto a qu significa adecuado para
medir el logro de los objetivos del proyecto (BID, 2004). Esto favorece los procesos de seguimiento y
evaluacin, as como tambin la aceptacin de las recomendaciones por parte de los involucrados del
Proyecto.
En caso de que la fuente de informacin sea primaria, resulta importante sensibilizar a los encargados
del registro de la informacin sobre su utilidad e importancia. Para ello, es conveniente transmitir
a los responsables de esta tarea acerca del uso que se har de la informacin recabada, dado que
conocer la utilidad de la informacin relevada retroalimenta la actividad e incrementa el compromiso,
la confiabilidad y comparabilidad de los datos obtenidos.
Debe identificarse una lista de posibles indicadores y evaluar, con los actores involucrados, cada indicador
que est siendo considerado.
Debe seleccionarse aquellos que se consideren mas apropiados en trminos de importancia y facilidad
para la recoleccin de los datos;
Debe cuidarse que sean consistentes en el tiempo, es decir, durante la implementacin de Proyecto.
Debe determinarse cuidadosamente la dimensin temporal, es decir, definir el plazo de tiempo en el cual
se evaluarn los resultados;
Existen distintas metodologas / enfoques para planificar, monitorear y evaluar proyectos sociales.
Una de las ms difundidas y utilizadas es la del Marco Lgico (ML). Esta se caracteriza por enfatizar la
relacin (hipottica) existente entre las actividades que se llevarn a cabo en el Proyecto, sus resultados
inmediatos y el impacto de esos resultados sobre el problema social que se pretende resolver. En el ML se
explicitan los riesgos a los que se ve sometida la intervencin y proporciona informacin esencial sobre
el conjunto de las acciones involucradas en el Proyecto. Las principales caractersticas del Marco Lgico
se presentan con detalle en la presente seccin. Tambin se expone otra herramienta de utilidad para la
planificacin de los productos del Proyecto: el Plan Operativo Anual. Posteriormente, se proponen los
elementos centrales de los procesos de monitoreo y de evaluacin de proyectos sociales.
30
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
El uso de la MML tiene su origen en la dcada de 1960, momento en el que se comenzaron a desarrollar
tcnicas de administracin por objetivos. A principios de los 70, la U.S Agency for Internacional Develo-
pment- USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) comenz formalmente a
utilizar la MML en la planificacin de sus proyectos. Luego y con algunas variaciones numerosas agencias
e instituciones la han adoptado como metodologa de planificacin.
La Matriz de Marco Lgico se elabor con el propsito de evitar tres problemas frecuentes en Proyectos
de diversa envergadura y alcance:
La existencia de mltiples objetivos en un proyecto y la inclusin de actividades no conducentes al logro
de los mismos.
Fracasos en la ejecucin del Proyecto por no estar claramente definidas las responsabilidades y no
contar con mtodos para el adecuado seguimiento y control.
Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados efectivos.
Parte de la popularidad de la MML obedece a que permite presentar de forma resumida y estructurada
cualquier iniciativa de inversin. Su contribucin a la gestin del ciclo de vida de los Proyectos es comuni-
car informacin bsica y esencial, estructurada de forma tal que permite entender con facilidad la lgica
de la intervencin a realizar (ILPES, 2004).
La metodologa de Marco Lgico es una herramienta conceptual que ayuda en las fases de diseo,
monitoreo, ejecucin y evaluacin de Proyectos. Su objetivo principal es darle estructura al proceso
de planificacin y comunicar la informacin esencial de un Proyecto (Ortegon E., Pacheco, J.F. y Prieto,
A. 2005).
La metodologa de Marco Lgico se centra en el anlisis del problema, en los actores involucrados,
en la jerarqua de los objetivos y en la seleccin de una estrategia ptima de implementacin. El pro-
ducto de la mencionada metodologa es la Matriz de Marco Lgico (MML), que resume los objetivos
del Proyecto, propone cmo alcanzarlos, cules son los supuestos clave y de qu forma los insumos y
productos del Proyecto sern evaluados.
La metodologa de Marco Lgico, desde su inicio, debe ser desarrollada con la participacin de los
principales actores involucrados. La misma no es una estructura fija sino que puede (o debiera ser)
modificada y mejorada en la fase de diseo y ejecucin del Proyecto.
Asimismo, la confeccin de la MML facilita el diseo del Plan de Ejecucin del Proyecto o Plan Opera-
tivo Anual (POA), dado que proporciona los objetivos, los indicadores y las metas del Proyecto.
La metodologa de Marco Lgico no soluciona per se todos los problemas de la gestin ni garantiza el
xito del proyecto, sino que es una herramienta que puede contribuir a mejorar el trabajo cotidiano
de las personas y las instituciones que realizan su actividad en el mbito de la cooperacin para el de-
sarrollo. No debe ser vista como una receta que es preciso aplicar esquemticamente en todas las
circunstancias, sino como una gua que permite tomar mejores decisiones y elevar la calidad de los
Proyectos llevados a cabo. (Ortegon E., Pacheco, J.F. y Prieto, A., 2005).
La metodologa de Marco Lgico consta de dos fases que se desarrollan durante el diseo del proyecto.
La primera refiere a la identificacin del problema y a las alternativas de solucin y la segunda a la
planificacin del proyecto. En esta ltima fase se construye la MML propiamente dicha. A continuacin
nos referiremos a cada una de esas fases:
31
Remediar + Redes
Considerando que los Proyectos se disean para dar respuesta a problemas de una poblacin determi-
nada es preciso realizar cuatro tipos de anlisis: a) anlisis del problema, b) anlisis de actores involu-
crados, c) anlisis de objetivos y d) anlisis de estrategias.
a) Anlisis del problema. Cuando identificamos el problema sobre el cual se desea intervenir, es nece-
sario identificar sus potenciales causas y efectos. Para ello se requiere de la participacin de las partes
involucradas, haciendo as ms valioso el anlisis del problema. En esta instancia, pueden utilizarse
como insumos estudios tcnicos, econmicos y sociales que desarrollen la temtica.
Analizar e identificar aquellas situaciones que son consideradas como problemas principales;
Establecer, mediante ciertos criterios de prioridad y selectividad, el problema central que afecta a la
comunidad;
Definir los posibles efectos del problema central en cuestin, analizar y verificar su importancia;
Identificar las principales causas del problema central, es decir aquellos elementos que pueden o
podran ser los causantes directos del mismo;
Construir, luego de la identificacin del problema central, el rbol de problemas. Este diagrama
debe reflejar la situacin inicial;
rbol de Problemas
Problemas de comunicacin entre Escasa accesibilidad a los centros de Sistemas de riesgos clnicos o
equipos de distintos niveles derivacin apropiados subutilizados
32
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
b) Anlisis de los actores involucrados. Comprende el anlisis de las personas, grupos, instituciones
u organizaciones que podran estar vinculadas con el Proyecto que se est diseando. Esta instan-
cia contribuye a evaluar la viabilidad del Proyecto, dado que al analizar los intereses y expectativas
de los actores es posible potenciar aquellos intereses coincidentes o complementarios al Proyecto,
disminuir la oposicin de los puntos en los que existe desacuerdo e incluir a aquellos actores que man-
tienen una conducta indiferente. Segn Cohen E. y Martnez R. este anlisis implica :
Identificar a aquellos actores que pudieran tener inters o que se pudieran beneficiar directa o indi-
rectamente con la implementacin del Proyecto;
Indagar sobre sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participacin;
Identificar su posicin, cooperacin o conflicto frente al Proyecto y entre ellos, y disear estrategias
relacionadas a los conflictos.
Interpretar los resultados del anlisis y definir cmo pueden ser incorporados en el diseo del proyecto.
c) Anlisis de objetivos. En este paso la premisa podra resumirse en convertir los estados negativos del
rbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados positivos. Estos estados positivos
se constituyen en los objetivos que, plasmados en el esquema del rbol de objetivos, presentan
la jerarqua de medios y fines. En el anlisis de objetivos, los problemas que aparecen en el rbol de
Problemas se convierten en objetivos o soluciones a dichos problemas como parte del paso inicial para
especificar la situacin futura deseada.
rbol de Objetivos
Mejorar la comunicacin entre los equipos Incrementar la accesibilidad a los Adecuar e incrementar la
de distintos niveles centros de derivacin de la red utilizacin de los riesgos clnicos
Revalorizar las prcticas del Adecuacin de los recursos Formalizar la red Adecuar formacin de
primer nivel por parte de los fisicos a las necesidades los RRHH en APS
otros niveles segn complejidad
33
Remediar + Redes
Diagnstico de la situacin (rea de estudio, reas de influencia, poblacin objetivo, demanda, oferta,
dficit);
Caracterizacin tcnica de la alternativa (tamao, localizacin, tecnologa);
Anlisis de costos y beneficios de cada una de las actividades que la alternativa demanda.
Las alternativas ptimas seleccionadas no slo deben ser las ms factibles en trminos econmicos,
tcnicos, legales y ambientales, sino que tambin debern ser pertinentes, eficientes y eficaces.
De este modo, el Anlisis de Alternativas constituye un medio para obtener informacin pertinente
respecto de las diversas alternativas y posibilita tomar una decisin informada y estratgica respecto
a cul sera la estrategia ms apropiada para contribuir a resolver el problema planteado. El xito del
Proyecto depender en gran medida de la seleccin de la estrategia, as como tambin, posteriormente,
de la ejecucin de dicha estrategia.
A B C D
1 el proyecto se
progreso del proyecto necesarios para calcular
deben cumplirse para
implemento por avanzar en el logro
y evaluar los los indicadores definidos
algn tiempo. del programa
logros alcanzados. en la columna anterior
Prposito
Presenta la situacin
2 esperada al concluir la
ejecucin del proyecto.
Componentes
34
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Esta es la fase en la cual se disea la Matriz de Marco Lgico. Esta matriz tiene un formato de 4x4, es
decir, cuatro filas por cuatro columnas en las cuales se presenta de forma resumida los aspectos ms
importantes del Proyecto.
La Matriz de Marco Lgico se compone de 16 celdas que se encuentran dinmicamente relacionadas
a travs de una lgica vertical y horizontal. Esta lgica relacional debe ser tenida en cuenta en caso
de que en el momento de diseo del Proyecto se realicen cambios, ya que una modificacin sustancial
en una celda implica modificaciones en otras.
A continuacin se dar cuenta de las dimensiones que componen la Matriz del Marco Lgico
desarrollando los conceptos de resumen narrativo, indicadores, medios de verificacin y supuestos
segn el fin, el propsito, los componentes y las actividades de un Proyecto.
La primera columna de la MML narra de forma resumida los objetivos y las actividades involucradas en
el Proyecto al mismo tiempo que establece una lgica causal, que subyace en el rbol de Objetivos,
entre los cuatro niveles jerrquicos de Fin, Propsito, Componentes y Actividades. Para cada uno de
ellos, la columna de resumen narrativo de la MML permite responder interrogantes como los siguientes:
Cul es la finalidad del proyecto?, qu efectos directos se esperan lograr con el proyecto?, qu
bienes o servicios debern ser producidos?, cmo se va a hacer para producir dichos bienes o servicios?
(FOMIN, 2008).
1. El Fin del Proyecto es el objetivo superior a cuyo logro se buscar contribuir de manera significativa
en el largo plazo (2 a 3 aos despus de haber implementado el Proyecto). Corresponde a la solucin
seleccionada para resolver el problema que motiv el diseo del proyecto, y da cuenta de preguntas tales
como Cul es la finalidad del Proyecto? Por qu el Proyecto es importante para los beneficiarios?
El Fin no se alcanzar en forma inmediata al completar el Proyecto sino que es un objetivo de mediano
o largo plazo al cual el Proyecto contribuye. Es importante tener presente tambin que la ejecucin
del Proyecto solamente no ser suficiente para lograr el Fin propuesto, pero s contribuir de manera
significativa a lograrlo. Es decir, el Proyecto contribuir a su logro no per se, sino que para alcanzar el
Fin, debe estar acompaado de otros Proyectos u otro tipo de intervenciones.
Una parte importante de los fondos con los que se financian los Proyectos provienen de prstamos de
financiamiento externo, que dada su expectativa de alcance y dimensin temporal, estn destinados a
intervenciones grandes y complejas. Estas se sitan en la dimensin de Programas, que se componen
por diversos Proyectos. En estos casos, si el Programa utiliza la metodologa de Marco Lgico, tendr
ms de una matriz, considerando lo siguiente: a) el Programa tiene un nico Propsito: b) el Programa
est integrado por dos o ms Proyectos; y c) el Propsito del Programa es el Fin de cada Proyecto que
lo integra.
Si bien cada uno de los Proyectos tendr su propio Propsito y efecto directo especfico, el Fin al
cul contribuirn de manera significativa cada uno de estos Proyectos subordinados ser idntico al
propsito del Programa.
35
Remediar + Redes
En el Proyecto del ejemplo, el Fin se corresponde con el propsito establecido por el Programa en
el que se enmarca: la construccin del problema del Programa REMEDIAR + REDES en torno a la
inexistencia, informalidad o debilidad de las redes de salud y a la oportunidad de promover un
cambio en el modelo de atencin y gestin orientado hacia la Estrategia de Atencin Primaria
de la Salud. Por lo tanto, EL FIN del Proyecto Provincial del ejemplo consiste en:
Contribuir al Fortalecimiento de
Fin
Teniendo en cuenta que mejorar las condiciones de salud de la poblacin requiere de un abordaje
integral, es importante reconocer que el fortalecimiento de la red de servicios de salud por s
solo no ser suficiente para el logro de este FIN. Por ello, se deber trabajar conjuntamente
otros aspectos tales como, por ejemplo, la desigual distribucin de la riqueza o los problemas
ambientales.
36
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
2. El Propsito es el resultado esperado una vez finalizada la ejecucin del Proyecto, es decir, la conse-
cuencia directa que esperamos que suceda por la implementacin del Proyecto. Algunos interrogantes
guas son los siguientes: Qu impacto concreto se espera lograr con el proyecto?, por qu es nece-
sario para los beneficiarios?
El Propsito se presenta como un resultado hipottico que depender de la efectiva concrecin de los
Componentes del Proyecto. En la MML, el Propsito debe redactarse como una situacin alcanzada y
no como un resultado deseado.
Para otorgar mayor claridad, desde la Metodologa de Marco Lgico se recomienda que el Proyecto
tenga solamente un Propsito. La multiplicidad de propsitos aumentan la ambigedad y puede ge-
nerar que el Proyecto se acerque ms al logro de un objetivo en detrimento de otro (Ortegn, Pacheco
y Prieto, 2005). No obstante, como se mencion anteriormente, si ocasionalmente los Proyectos son
particularmente grandes o complejos pueden perseguir ms de un efecto directo o propsito. Para
estos casos, la Metodologa requiere de la utilizacin de ms de una matriz de Marco Lgico donde lo
que vamos a disear es un Programa integrado por varios Proyectos, donde el Fin al cual contribuye
cada Proyecto es idntico al Propsito del Programa, pero a su vez cada Proyecto tiene su propsito
especifico (BID, 2004). Dado que estos diseos se dan a niveles macro, como es el caso del REMEDIAR
+REDES desde el nivel central, el desarrollo del presente Manual estar centrado en contenidos que
faciliten el desarrollo de los Proyectos a nivel mas micro y tengan un nico Propsito.
Habitualmente, el Propsito se relaciona con el nombre que se le asigna al Proyecto.
El Propsito el que inspira su denominacin, y la razn de ello es la claridad. Si existe ms de un Pro-
psito, hay ambigedad.
3. Los Componentes son los productos, servicios y/o bienes reales que debe generar el Proyecto. Pue-
den tratarse de infraestructura (viviendas, centros de salud, colegios, caeras, etc.), productos o bienes
(mobiliario, equipos mdicos, materiales, insumos primarios, etc.) y/o servicios (capacitacin, vacuna-
cin, etc.).
Como principio elemental cada uno de los Componentes incluidos debe ser necesario para la con-
secucin del Propsito del Proyecto. Los Proyectos no deben incluir Componentes que sean resultado
de propuestas por si acaso. Es importante tener presente que la produccin de los Componentes
estar sujeta a la partida presupuestaria asignada y que se debern entregar en las fechas previstas
durante la ejecucin del Proyecto.
En la Matriz de Marco Lgico los Componentes deben ser expresados como resultados alcanzados,
37
Remediar + Redes
como acciones terminadas: por ejemplo, centros de salud construidos, capacitaciones dictadas, etc. Por
lo tanto, este casillero de la matriz deber responder a preguntas tales como cules son los bienes o
productos que deber producir o los servicios que deber prestar el Proyecto?, en suma, qu es lo que
el Proyecto objetivamente hace?
El anlisis de los Componentes debe indicar si los mismos son suficientes para lograr el Propsito del
Proyecto, as como tambin si se identifican condiciones adicionales cuya consecucin no sea respon-
sabilidad directa de los ejecutores del Proyecto.
implementado.
4. Las Actividades son aquellas tareas que el equipo del Proyecto tiene que llevar a cabo para producir
cada uno de los Componentes. Implican la utilizacin de recursos, por ello es importante listar todas
las Actividades dado que son el punto de partida para la ejecucin operativa del Proyecto y, al mismo
tiempo, la base para estimar los recursos financieros necesarios.
38
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
39
Remediar + Redes
blacin.
3.3) Realizacin de las visitas domiciliarias de los AS
para el empadronamiento de la poblacin del rea.
40
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Fin
Es necesario que entre los actores involucrados no existan ambigedades en la forma de entender
los objetivos. En caso de que existieran tergiversaciones en la comprensin de los mismos, es posible
que surjan situaciones que dificulten hasta el consenso sobre la realizacin de los objetivos. De ah la
importancia de la participacin, por parte de los involucrados, en el diseo de la totalidad de la plani-
ficacin del Proyecto.
En esta columna de la MML, se introducen los indicadores que presentan la informacin necesaria para
determinar el progreso hacia el logro de los objetivos establecidos por el Proyecto, informacin funda-
mental para el seguimiento y evaluacin de sus resultados. Se plasman indicadores para cada nivel del
diseo del Proyecto. A continuacin nos referiremos a ellos.
41
Remediar + Redes
42
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Al ao de implementacin el Proyecto:
El 40% de la poblacin mayor de 6 aos de
la red nominalizada
El 40% de las R y C-R documentadas e
incluidas en los registros clnicos del PNA
A los dos aos de implementacin del
Proyecto:
El 65% de los CAPS de la red cuenta con
Contribuir al fortalecimiento sistema de turnos programados;
En el 75% de los CAPS de la red se realizan
Fin
1) Documento de Normas y
Lineamientos del Sistema Documento de Normas y Lineamientos
de Referencia y Contra- del Sistema de R y C-R promulgado;
Referencia del Departamento Reunin de presentacin del Documen-
Componentes
43
Remediar + Redes
atencin y prcticas)
Al ao de implementacin el Proyecto:
El 40% de la poblacin mayor de 6 aos
de la red nominalizada
El 40% de las R y C-R documentadas e
incluidas en los registros clnicos del PNA
A los dos aos de implementacin del
Proyecto:
El 65% de los CAPS de la red cuenta con
Contribuir al fortalecimiento sistema de turnos programados;
En el 75% de los CAPS de la red se reali-
Fin
44
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
plementado.
Sistema de R y CR.
45
Remediar + Redes
Medios de
verificacin Supuestos
Resumen narrativo Indicadores
1.5) Diseo e impresin del Costo del diseo e impresin del Docu-
Documento de Normas final. mento.
sistema de R y CR.
46
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Medios de
verificacin Supuestos
Resumen narrativo Indicadores
7.1) Encuentros de
problematizacin sobre
el desempeo de la red de Costo total de los encuentros.
servicios de salud con
Actividades
organizaciones y actores de
la comunidad.
47
Remediar + Redes
Esta columna de la Matriz enuncia las fuentes de informacin a las que se debe recurrir para obtener
los datos requeridos por los indicadores diseados para verificar el progreso del Proyecto. As, para
cada indicador diseado, es necesario identificar la fuente de informacin existente de donde ste
debera ser relevado.
Como ya se mencion anteriormente, respecto de las fuentes de informacin existen dos
posibilidades:
I. Fuentes Secundarias: son datos relevados regularmente, y con frecuencia, publicados. Esta sera
la fuente de informacin menos costosa, aunque a veces los datos de fuentes secundarias pueden
requerir tabulaciones o un procesamiento especial para que se puedan aplicar a la poblacin objetivo.
II. Fuentes Primarias: en caso de que no haya informacin de fuentes secundarias para el indicador,
debemos considerar recolectar o generar los datos. La produccin de esta informacin debe considerar:
Quin financiar la recoleccin de datos?, quin har la recoleccin de datos?, qu cantidad de
informacin se requiere?, etc.
Si bien en la Matriz de Marco Lgico se detalla solamente la fuente de informacin, es importante que
en un documento ad-hoc se especifiquen cuestiones tales como las siguientes:
Responsable de la
Por ejemplo, si se realiza una capacitacin y al finalizar se aplica una encuesta a los
recopilacin de la
asistentes, se deber indicar quin o qu rea coordinar la actividad.
informacin
48
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Al ao de implementacin el
Proyecto: Padrn de usuarios
El 40% de la poblacin mayor de 6 de la poblacin de
aos de la red nominalizada
El 40% de las R y C-R documen- referencia de los
tadas e incluidas en los registros CAPS de la red;
clnicos del PNA Sistema de
A los dos aos de implementacin informacin del
del Proyecto: Proyecto a partir
El 65% de los CAPS de la red cuenta de los registros
Contribuir al fortaleci- con sistema de turnos programados;
miento de la red de ser- de turnos en los
En el 75% de los CAPS de la red se
Fin
del Departamento
Villaverde fortalecido. de la red se manifiestan satis- en los CAPS;
fechos con el funcionamiento de Indicacin en el
la misma. registro clnico de los
pacientes del CAPS;
Informe final de
la encuesta de
satisfaccin.
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Remediar + Redes
50
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
comunicacin mvil
(radio-llamada, telefonia
celular, etc).
7.1) Encuentros de
problematizacin sobre
el desempeo de la red
de servicios de salud con Costo total de los encuentros. Acta del Encuentro.
organizaciones y actores
de la comunidad.
51
Remediar + Redes
En esta etapa del diseo de la Matriz de Marco Lgico el conjunto de Objetivos Indicadores
Medios de Verificacin define la lgica horizontal de la Matriz, es decir, establece cmo se controlar
y medir el logro de cada nivel de objetivos y de dnde obtendremos la informacin necesaria para
ello. Constituye la base sobre la que se realizar el monitoreo y evaluacin del proyecto.
Fin
Los indicadores Los medios de verificacin
52
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
Los supuestos son los factores crticos y externos, es decir, aquellos que estn fuera del control del
Proyecto e inciden en el xito o fracaso del mismo, ya que constituyen riesgos, motivo por el cual re-
quieren de un adecuado y continuo monitoreo.
Estos supuestos representan situaciones, acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen
que ocurrir para que se logren los distintos niveles de objetivos del Proyecto. Se deben identificar
aquellos supuestos que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia, y deben ser redactados de
forma positiva.
Los supuestos que se consideran al disear el Proyecto se encuentran asociados a riesgos. Ellos pueden
conducir a que el supuesto no se verifique en la realidad y, en consecuencia, dependiendo del impacto
que implique su no cumplimento, el Proyecto puede demorarse, encarecerse y hasta fracasar. Los ries-
gos pueden ser de tipo ambientales, financieros, institucionales, sociales, polticos, etc.
Los riesgos se expresan como un supuesto que debe ocurrir, es decir, como un objetivo para poder pro-
ceder al nivel siguiente en la jerarqua de objetivos. De este modo, los supuestos tienen que cumplirse
para que se logre el objetivo de un nivel superior. As, a nivel de las Actividades, los supuestos consisten
en aquellos acontecimientos, acciones o decisiones que tienen que suceder para que los Componentes
sean alcanzados. A nivel de los Componentes, los supuestos son aquellos que tienen que ocurrir para
que los Componentes del proyecto alcancen el Propsito. A nivel del Propsito, los supuestos a consi-
derar sern los acontecimientos, acciones o decisiones que contribuyan al logro del Fin. En este ltimo,
debern considerarse aquellos que son centrales para la sustentabilidad de los beneficios o logros
alcanzados por el Proyecto.
El hecho de que en la planificacin del Proyecto los equipos de trabajo tengan que identificar riesgos
para cada nivel - Actividades, Componente, Propsitos y Fin -, se reconoce como una fortaleza y con-
tribucin por parte de la MML (ILPES, 2004).
Si se logra el Propsito del Proyecto y se siguen cumpliendo los supuestos asociados, se estar
Prposito constribuyendo al logro del Fin.
Los supuestos contemplados en el Proyecto escapan al control directo del mismo. Es por ello que en
la etapa de planificacin se debe atender tanto a la lgica interna entre Actividades, Componentes
y Propsito, como a aquellos factores externos que puedan incidir sobre cada uno de ellos.
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Remediar + Redes
Medios de
Resumen narrativo Indicadores Supuestos
verificacin
Al ao de implementacin el
Proyecto:
El 40% de la poblacin mayor de
6 aos de la red nominalizada Padrn de usuarios
El 40% de las R y C-R documen- de la poblacin de
tadas e incluidas en los registros referencia de los
clnicos del PNA CAPS de la red;
A los dos aos de implementa- Sistema de
cin del Proyecto: informacin del
El 65% de los CAPS de la red Proyecto a partir MSAL,
cuenta con sistema de turnos de los registros Ministerio
Contribuir al forlecimiento programados; de turnos en los Provincial y
de la red de servicios de Secretara de
Fin
2) Personal de salud
capacitado en normas, 21 profesionales mdicos Informes de El personal
procedimientos y gestin capacitados; capacitacion; de salud
del sistema de referencia 30 enfermeros capacitados; aprehende
y contra-referencia en- 26 administrativos capacitados; Nomina de los contenidos
tre servicios de salud. 5 agentes sanitarios capacitados asistentes. transmitidos.
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Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
servicios de salud
implementado (Represen-
ta atencin y prcticas)
8) Organizacin y/o Co- Estatuto y Normas de ll Orga- Estatuto y Normas Los actores
mit responsable de la nizacin y/o Comit aprobadas; de la Organizacin convocados
red de servicios de salud 6 reuniones bimenstrales y/o Comit; participan de
constituido. realizadas. Actas de reuniones. las reuniones.
Normas de R y CR.
55
Remediar + Redes
56
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
sociales.
57
Remediar + Redes
Con el objetivo de hacer eficientes las acciones emprendidas desde el Estado, las Polticas Pblicas y
los Proyectos en general para la planificacin de las actividades a implementar, se suele utilizar el Plan
Operativo Anual (POA).
El POA Fsico se define como un instrumento para la planificacin detallada de las actividades a
desarrollar por un Proyecto. Posibilita el monitoreo (seguimiento) de los procesos y actividades, como
as tambin el cumplimiento de las metas definidas a partir de las cuales se realizar el Presupuesto del
Proyecto. El POA surge a partir del ML y organiza en forma temporal la realizacin de las actividades
que son necesarias para obtener los productos que debe generar el Proyecto. De esta forma, las metas
fsicas planteadas en el POA son el insumo bsico que ser objeto del monitoreo del Proyecto.
Al igual que en la instancia de diseo del ML, para la confeccin del POA es importante considerar
ciertos factores que contribuyen a una mayor adecuacin en las metas propuestas y en sus tiempos de
ejecucin. Entre ellos se destacan:
La estructura del POA permite observar de forma ordenada las actividades previstas para el lapso de
un ao de ejecucin del Proyecto. Las mismas se encuentran discriminadas segn los componentes
del Proyecto, por rea o unidad responsable y segn tiempo estimado por cada uno. Las actividades
contempladas en el POA se cuantifican para un perodo de tiempo determinado, tomando generalmente
al trimestre como unidad mnima temporal. Las metas propuestas para cada unidad temporal no son
medidas de ejecucin inamovibles a lo largo de todo el ao sino que, precisamente en funcin de los
factores anteriormente mencionados, es posible que en caso de que el monitoreo lo indique, ciertas
actividades deban ser replanificadas para los trimestres posteriores.
Es importante tener en cuenta que, aunque la replanificacin es una posible opcin, puede alterar los
tiempos inicialmente propuestos para la realizacin de los componentes y la ejecucin del Proyecto.
El POA suele presentarse en forma de cuadro. Contiene informacin tal como el detalle de las
actividades, las metas fsicas en las que stas se expresan y cantidad a ejecutar en cada una de las
unidades temporales mnimas (trimestres). Asimismo, se detalla la Unidad o rea Responsable de su
ejecucin. Comnmente, a cada una de estas especificaciones se les asigna un cdigo para facilitar su
organizacin y seguimiento.
Las metas fsicas son la unidad de medida de cada actividad. Considerando que cada una de las
actividades contempladas en el POA responde a un Componente del Proyecto con objetivos especficos,
existe una estrecha relacin entre el nivel de cumplimiento de las metas establecidas en el POA y los
objetivos especficos y generales del Proyecto.
Las metas fsicas fijadas por el Proyecto en el POA sirven de base para el monitoreo del mismo; por ello,
es importante que sean acordes a las posibilidades reales de implementacin del Proyecto.
El POA brinda la posibilidad de desagregar las actividades principales del Proyecto en sub-activi-
dades o procesos necesarios para completarlas y con ello alcanzar las metas fsicas. Esta posibilidad
58
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
resulta de gran utilidad en el contexto de la gestin pblica, dado que algunas actividades que podran
ser consideradas simples, como por ejemplo la adquisicin de equipos mviles para la comunicacin,
pueden involucrar procesos inevitables, extendidos en el tiempo que se tornan crticos justamente por
su duracin. Un ejemplo de esto ltimo sera la adquisicin por licitacin o un procedimiento similar.
De miso modo, la contratacin de personal en el mbito pblico suele ser un proceso crtico por la
demora asociada a los nombramientos y designaciones.
Meta
Una meta es un indicador emprico de la produccin institucional y de los objetivos especficos de los
componentes de los Programas.
Meta fsica
Cantidad total de prestaciones de cada Componente. Estas pueden ser bienes, servicios, controles y/o
regulaciones.
En este marco, puede resultar til identificar algunos procesos (elaboracin de la solicitud de compra,
aprobacin por autoridades competentes, proceso de adquisicin/solicitud de presupuestos, evalua-
cin, elaboracin y aprobacin del contrato/Orden de Compra y entrega de los bienes) y disponerlos a
lo largo del tiempo con el objetivo de realizar una planificacin realista.
La vinculacin entre el POA Fsico y el Financiero (presupuesto) es directa. En efecto, el POA Financiero
requerido por el Proyecto consiste en una matriz idntica al POA Fsico, en cuyas celdas se incluyen los
valores monetarios correspondientes a los costos unitarios de cada actividad, multiplicados por la can-
tidad de unidades indicadas en el POA Fsico. De este modo, la planificacin de las actividades a travs
del POA facilita la realizacin del presupuesto. La principal virtud de esta vinculacin, y en conse-
cuencia, un aporte clave del uso del POA, es la introduccin de la temporalidad en la elaboracin
del presupuesto. Al organizar las actividades y los procesos segn los plazos de tiempo requeridos para
alcanzarlos, aquellas personas encargadas de poner a disposicin los recursos financieros necesarios
para el logro de las metas fsicas del Proyecto cuentan con informacin detallada sobre los requisitos
de financiamiento y, en consecuencia, sobre el nivel de ejecucin financiera del Proyecto.
El presupuesto es una previsin de gastos e ingresos para un perodo determinado a partir del cual una
determinada organizacin establece prioridades y permite, al finalizar un perodo determinado, evaluar
sus objetivos. En consecuencia, la planificacin de las actividades incluidas en el POA aparece como un
requisito sine qua non para la correcta confeccin del presupuesto. En resumen, una vez consensuadas
y estipuladas las actividades en el POA, el presupuesto del Proyecto no es ms que la valorizacin de
dichas actividades.
59
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
La metodologa mediante la cual se llevar adelante el monitoreo y evaluacin del Proyecto debe
definirse en la instancia de formulacin, determinando cual ser la informacin que deber ser
recolectada y analizada.
En este sentido, considerando la Metodologa de Marco Lgico como una herramienta que facilita el
proceso de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de Proyectos, esta puede ser utilizada en
todas las etapas del Proyecto incluyendo el monitoreo y evaluacin. La Matriz de Marco Lgico junto
al Plan Operativo Anual del Proyecto, permiten definir los parmetros de desempeo, la lnea de base,
determinar los indicadores y sus correspondientes medios de verificacin, estableciendo las condiciones
para futuras evaluaciones y ajustes en el Proyecto.
Desde la perspectiva de la gestin integral de programas sociales orientada a resultados, la planificacin,
ejecucin y evaluacin tienen un carcter integral. Esto significa que no son etapas aisladas y estancas
que deben ir superndose correlativamente a lo largo de la vida del programa, sino por el contrario, son
instancias continuas y recurrentes que van retroalimentndose, con el objetivo de optimizar la gestin
del Proyecto y de orientar sus actividades a la obtencin de los resultados previstos (FOPAR, 2005).
El monitoreo y la evaluacin de los Proyectos son actividades que se encuentran fuertemente
interrelacionadas, pero no son sinnimos. Mientras que el monitoreo es un proceso continuo y
permanente, la evaluacin se realiza en perodos establecidos y es de corte transversal. El moni-
toreo constituye un proceso continuo de anlisis, observacin y elaboracin de sugerencias de ajustes
que aseguren que el proyecto est encaminado hacia el objetivo propuesto. Por su parte, la evaluacin
permite la formulacin de conclusiones acerca de lo que se observa a una escala mayor, aspectos tales
como el diseo del Proyecto y sus impactos, tanto aquellos previstos como no previstos.
FIN
EVALUACIN El monitoreo debe centrarse en
PROPOSITOS los niveles correspondientes a
las actividades y componentes
de la MML, mientras que las
evaluaciones deben centrarse
COMPONENTES a nivel del propsito y meta
MONITOREO
propuestos por el Proyecto.
ACTIVIDADES
e. 1. Monitoreo.
63
Remediar + Redes
e. 2. Evaluacin.
Evaluacin ex-ante: es aquella evaluacin que intenta estimar los efectos antes de que estos apa-
rezcan o se materialicen. Se realiza en la etapa de formulacin del Proyecto, y evala el contexto
socioeconmico e institucional, los problemas identificados, las necesidades detectadas, la poblacin
objetivo, los insumos y las estrategias de accin. Permite conocer la viabilidad y pertinencia del Pro-
yecto en trminos sociales, financieros, polticos e institucionales.
El estudio de Lnea de Base (LB): corresponde a un tipo de Evaluacin Ex Ante y es una pieza
fundamental a la hora de evaluar Proyectos. Esta herramienta constituye un anlisis descriptivo de la
64
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
situacin previa a la implementacin del Proyecto. Este anlisis sirve como insumo para hacer compa-
raciones y medir el progreso alcanzado (UNFPA, 2004).
Es importante no confundir a la lnea de base con el diagnstico inicial. Mientras que la lnea de base
es un tipo de estudio transversal, es decir, que se lleva a cabo en un punto en el tiempo, el diagnstico
va enriquecindose a lo largo del tiempo de gestin del Proyecto para el que fue realizado.
La Lnea de Base es un estudio descriptivo que proporciona principalmente informacin cuantitativa
sobre el estado inicial (t0) de una situacin particular o sobre un tema de estudio en una determinada
poblacin. Entre otros fines, la LB pretende cuantificar la distribucin de ciertas variables en la pobla-
cin de estudio en un determinado punto en el tiempo. Las variables a medir deberan ser definidas por
el equipo de trabajo en funcin de los objetivos del Proyecto que se quiere implementar.
La recoleccin de datos en la LB se aplica normalmente a una muestra de la poblacin objetivo. La
presentacin de los datos recolectados por esta herramienta deber dar una descripcin clara de una
situacin particular al relacionar el qu, quin, dnde, cundo, por qu y cmo.
La LB permitir al equipo de gestin del Proyecto comparar la situacin inicial -previa a la intervencin
- con la situacin posterior - despus de la intervencin - permitiendo constatar si la implementacin
del Proyecto impact positivamente sobre la situacin o problema.
En el marco del Programa Remediar + Redes, se espera que una vez realizado el diagnstico
inicial y formulado cada uno de los Proyectos Provinciales, cada jurisdiccin realice la lnea de
base a partir de la cual, ao tras ao, se evaluar de qu manera el Proyecto Provincial est
contribuyendo al fortalecimiento de las redes de salud. Es decir, en los cortes temporales que
se determine (cada un ao, cada dos aos, etc.) se volvern a recolectar los mismos datos que
en el momento previo a la intervencin para luego compararlos entre si.
Considerando que la lnea de base se realiza una vez que el Proyecto Provincial se encuentra
formulado, los datos que debern ser recolectados surgirn de los indicadores propuestos para
evaluar el Fin y Propsito de cada uno de los Proyectos. No obstante, como se mencion en
el apartado de ML, dado que todos los Proyectos Provinciales persiguen el Fin de contribuir a
mejorar el estado de salud de su poblacin mediante el fortalecimiento de las redes de
salud, parte de los indicadores a relevar en la lnea de base y subsiguientes evaluaciones ya
deberan haber sido contemplados en el momento que se elabor el diagnstico inicial.
Evaluacin de Medio Trmino: evaluacin que se realiza durante la implementacin del Proyecto. Su
objetivo principal es evaluar el progreso logrado a fin de obtener conclusiones preliminares para ges-
tionar el programa o Proyecto y formular recomendaciones para el resto del perodo de ejecucin. Se
ocupa de cuestiones operacionales relacionadas con la pertinencia y el desempeo y extrae lecciones
aprendidas. A veces se la denomina evaluacin en curso.
Evaluacin ex-post: este tipo de evaluacin se realiza una vez finalizada la ejecucin del Proyecto y
deben programarse en la fase de planificacin. Segn Cohen y Franco (1992) la evaluacin ex-post
incluye tanto la evaluacin de procesos como de impacto. En esta instancia, otros autores (PNUD,
2002) establecen una diferencia entre una Evaluacin Final y una Evaluacin Ex-post. Para ellos, la
evaluacin final se realiza en la ltima fase de implementacin del Proyecto. Esta evaluacin tiende a
medir efectos, demostrar la eficacia y pertinencia de las intervenciones y estrategias, indicar las sea-
les iniciales de impacto, y recomendar qu intervenciones deben promoverse o abandonarse y cules
deben realizarse en la etapa final del programa. Por otra parte, sugieren realizar la evaluacin ex-post
dos aos despus de terminada la intervencin. Coincidentemente con el Marco Lgico, si la evaluacin
final permite medir el nivel de logro respecto al propsito del Proyecto, la evaluacin ex-post refiere
65
Remediar + Redes
66
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
En nuestro pas, en el rea de salud, funciona el Sistema de Informacin de Salud (SIS). Su principal
objetivo es suministrar oportunamente la informacin adecuada para el proceso de gestin de
los diferentes niveles de organizacin poltico- administrativa del sistema de salud. Dentro de los
componentes ms importantes del SIS se encuentran el Sistema Estadstico de Salud (SES) - integrante
del Sistema Estadstico Nacional -, el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiolgica (SINAVE) y el
Sistema de Vigilancia Epidemiolgica sobre Sida(5). De este modo, el Sistema de Informacin de Salud
integra y elabora informacin de diversa naturaleza acerca de problemas de salud de la poblacin y de
los sistemas de servicios que los atienden.
SEN
(Sistema Estadistico Nacional)
SIS
(Sistema de Informacin de Salud)
Sistema de Vigilancia
Epidemiologia sobre Sida
SINAVE
SINAVE (Sistema Nacional de Vigilancia
(Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiolgica)
Epidemiolgica)
(5) Para acceder a ms informacin, puede consultar la pgina de la Direccin de Estadsticas e Informacin en Salud del Ministerio de Salud
de la Nacin: www.deis.gov.ar.
67
Remediar + Redes
Sistema Estadstico de Salud (SES): Los contenidos temticos que el SES aborda se expresan en
la produccin de estadsticas sobre hechos vitales, condiciones de vida y problemas de salud de la
poblacin y sobre la disponibilidad y utilizacin de los recursos (MSAL- PSSC, 2005).
Los principales objetivos de este Sistema son los siguientes:
Producir, difundir y analizar estadsticas relacionadas con condiciones de vida y problemas de salud,
es decir datos sobre hechos vitales (natalidad, nupcialidad y mortalidad), morbilidad, rendimientos de
servicios de salud, y disponibilidad y utilizacin de los recursos de salud.
Aplicar en todo el territorio nacional normas y procedimientos uniformes para la captacin de la
informacin, la elaboracin y el procesamiento de los datos.
Difundir y publicar la informacin de uso habitual y especial del sector salud en todos los niveles
nacionales e internacionales correspondientes.
Llevar a cabo programas de capacitacin permanente de recursos humanos en todos los niveles, tanto
en la etapa de captacin de la informacin como en la del procesamiento.
El SES se encuentra estructurado segn componentes interrelacionados de los tres niveles: local,
jurisdiccional y nacional. Estos niveles se complementan, acuerdan lneas de accin para la obtencin
de informacin, y cuentan con autonoma para la produccin y difusin de informacin de inters
para cada nivel. No obstante, dado que la Argentina tiene una organizacin poltico administrativa
federal, la relacin entre los niveles se formaliza a travs de convenios entre el Ministerio de Salud de
la Nacin y sus pares jurisdiccionales.
En cada uno de estos niveles, hay instituciones responsables y participantes del SES:
Sistema de Vigilancia Epidemiolgica sobre VIH / Sida: El objetivo principal de este sistema es disponer
68
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
de informacin sobre la situacin del HIV / SIDA respecto al nmero de casos de la enfermedad, estado
y caractersticas de las personas afectadas y categoras de trasmisin, con el fin de ser utilizada en la
prevencin, el seguimiento y el control de la epidemia.
CMDB (consulta)
CMDB
10. Diagnostico o motivo de
consulta (incluye control) REMEDIAR
Identificacin del efector NACER DNMeI
11. Consulta peridica
12. Consulta de embarazada
1. Identificacin del establecimiento 13. Patologas Crnicas (HTA
2. Fecha Y DBT)
3. Hoja N 14. Indicacin de prcticas y REMEDIAR
presentaciones NACER DNMeI
Identificacin del usuario 15. Derivacin
16. Medicacin Mdulo REMEDIAR, PNSSyPR, P,
4. Tipo y nmero de documento (*) Salud Ocular, Otros.
5. Pertenece o est asociado a
6. Residencia habitual del paciente Mdulo Proyectos Provinciales (Identificacin-padrn-,clasificacin y
7. Sexo seguimiento de DBT y HTA.)
8. Fecha de Nacimiento
9. Edad Mdulo NACER (Identificacin -padrn-, Prestaciones.)
En este sentido y a modo de ejemplo, en el marco de la estrategia del CMDB, frente a una consulta
mdica en el PNA que origina una prescripcin medicamentosa la cual es cubierta con un medicamento
del Programa Remediar, en la receta del Programa (Formulario R) slo sera necesario indicar la cantidad
de unidades de medicamentos prescriptas (informacin propia que requiere el Programa Remediar),
mientras que los datos que refieren al paciente sern relevados a travs del CMDB.
69
Remediar + Redes
La informacin que se obtiene a partir de los datos bsicos es esencial para la gestin y el gerenciamiento
de servicios de salud, para la planificacin local, as como tambin para la planificacin de necesidades
jurisdiccionales y nacionales. Sumado a ello, es de utilidad para estudios e investigaciones especiales
(sanitarias y epidemiolgicas) as como tambin para el clculo del costo de la atencin. Algunos
ejemplos de la utilidad de la informacin relevada a partir del CMDB pueden ser la elaboracin de
diferentes indicadores como el total de consultas mdicas en los CAPS de la Red y la cantidad de
consultas mdicas segn lugar de ocurrencia, por edad y sexo, entre otros.
El monitoreo y la evaluacin del Proyecto. Este eje se orienta a producir informacin que permita
corregir acciones que no estn contribuyendo de manera cabal a alcanzar los objetivos planteados;
La implementacin de un Sistema de Informacin que permita dar respuestas a las necesidades
operativas del Proyecto Provincial, al tiempo que impulsa la consolidacin de la estrategia del Conjunto
Mnimo de Datos Bsicos (CMDB) en el Primer Nivel de Atencin.
Con esta ltima propuesta se persiguen dos propsitos importantes e innovadores. Uno de ellos refiere
a una nueva manera de pensar la organizacin de la informacin, poniendo como eje a las personas
beneficiarias de las polticas y no a los Programas. Se espera organizar la informacin en base a las
relaciones de los beneficiarios con el sistema de salud y superar de esta manera la superposicin y
fragmentacin de la informacin, situacin que dificulta el acceso a los datos del Programa y no
permite, entre otras cosas, contar con una mirada integral de cada usuario.
El segundo propsito de la estrategia se relaciona con la disminucin de la carga de trabajo que
supone el registro de las acciones de salud para el personal de los centros de salud. En efecto, la
implementacin de un Sistema de Informacin repercute en la prctica cotidiana de los CAPS, ya que
el volcado de la informacin de los distintos programas en un nico instrumento de registro simplifica
la tarea de profesionales y administrativos, pues reduce tiempos y evita el llenado de mltiples
formularios que relevan los mismos datos. Esto posibilitar que se destine mayor cantidad de tiempo
a la consulta, contribuyendo a una mejora en la calidad de la atencin y en la dedicacin por parte de
los profesionales.
Con el objetivo de implementar los Sistemas de Informacin, a partir de los distintos grados de de-
sarrollo de las capacidades de las provincias y sus servicios de salud, se prevn inversiones para crear
un nivel mnimo de infraestructura y conectividad que permita un manejo adecuado de informacin
bsica para la atencin en red de pacientes. Para ello, el Programa cuenta con financiamiento que
70
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
se destinar a la provisin de recursos fsicos (hardware y software) para nudos o nodos crticos de
la red, de tecnologa y de conectividad, y, especialmente, para la capacitacin y asistencia tcnica de
usuarios y responsables de gestin de las redes.
Nodos de carga
OPE
UEPP UEC
Devolucin
CAPS Registro fsico (papel) de la informacin
Poblacin Registro Informtico Sofware de gestion
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Remediar + Redes
72
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
V. PROYECTOS PROVINCIALES.
A. Cumplimiento de metas.
Los Proyectos Provinciales utilizarn dos eventos de salud-enfermedad como trazadores de la situacin
de la red de salud: la Hipertensin Arterial y la Diabetes Mellitus Tipo II, debido a que constituyen
factores de riesgo relevantes relacionados con la enfermedad cardiovascular (principal causa de muerte
en nuestro pas). As, cada jurisdiccin llevar a cabo las siguientes actividades: i) empadronamiento
de la poblacin mayor de 6 aos; ii) clasificacin por RCVG; y iii) seguimiento adecuado de aquellas
personas con las trazadoras seleccionadas (HTA y DMT II). Las metas para cada una de estas actividades
sern establecidas por las respectivas jurisdicciones, y ser su nivel de cumplimiento el que posibilite
la asignacin de recursos y, en consecuencia, el desarrollo del Proyecto Provincial destinado al
fortalecimiento de las redes de salud. En cada jurisdiccin, se monitorear el nivel de cumplimiento de
las metas estimadas para los indicadores vinculados a las actividades propuestas (empadronamiento,
clasificacin y seguimiento).
73
Remediar + Redes
74
Indicadores para el monitoreo de metas en cada Jurisdiccin.
2.Clasificacin.
75
76
Indicadores para el monitoreo de metas en cada Jurisdiccin.
.
FUENTE DE UNIDAD
DIMENSIN RESULTADOS ESPERADOS INDICADOR METAS
VERIFICACIN RESPONS.
Remediar + Redes
2.Clasificacin.
Cantidad de pacientes con al menos 4 SIP Todos los pacientes bajo seguimiento (con
Incrementar el control de salud adecuado de consultas anuales, habiendo asistido to- RCVG Moderado y Alto y/o con HTA y/o UGP.
3.1- Consultas. la poblacin con RCVG Moderado y Alto con dos los cuatrimestres / Cantidad de pa- - Reportes de segui- DMT2) tienen un mnimo de 4 consultas Relevamiento
HTA y/o DTM2. cientes con RCVG Moderado y Alto, bajo miento cuatrimestra- anuales habiendo asistido todos los cua- Cuatrimestral.
seguimiento. les de la Red. trimestres.
FUENTE DE UNIDAD
DIMENSIN RESULTADOS ESPERADOS INDICADOR METAS
VERIFICACIN RESPONS.
SIP
3.4- Colesterol total Cantidad de pacientes con RVCG Moderado y
Incrementar la tasa de control de Todos los pacientes con RCVG
Alto con HTA y/o DMT2 con al menos un control UGP.
anual en DBT e HTA colesterol en pacientes con RCVG - Reportes de segui- Moderado y Alto y con HTA y/o
de colesterol anual / Cantidad de pacientes con Relevamiento
con RCVG Moderado Moderado y Alto y con HTA y/o miento cuatrimestra- DMT2 cuentan con un control de
RCVG Moderado y Alto con HTA y DMT2 bajo Cuatrimestral.
y Alto. DTM2. les de la Red. colesterol anual.
seguimiento.
SIP
Cantidad de pacientes con RVCG MODERADO Y
Incrementar la tasa de prescripcin Todos los pacientes con RCVG
3.5- Tratamientos ALTO con HTA y/o DMT2 con prescripcin de 12 UGP.
de tratamientos especficos para - Reportes de segui- Moderado y Alto con HTA y/o
antihipertensivos y/o tratamientos anuales / Cantidad de pacientes con Relevamiento
DMT2 y/o HTA para la poblacin ob- miento cuatrimestra- DMT2 se les prescriben 12 trata-
hipoglucemiantes. RCVG Moderado y Alto con HTA y DMT2 bajo Cuatrimestral.
jetivo, segn esquema teraputico. les de la Red. mientos anuales.
seguimiento.
77
Remediar + Redes
1. Accesos.
El concepto de Salud Pblica en el que se basa la definicin de las Funciones Esenciales de la Salud
Pblica (FESP) es el de intervencin colectiva, tanto del Estado como de la sociedad civil, orientada
a proteger y mejorar la salud de las personas. Es una definicin que va ms all de los servicios de
salud no personales o de las intervenciones de carcter comunitario dirigidas a la poblacin, e incluye
tambin la responsabilidad de asegurar el acceso a los servicios y la calidad de la atencin de la salud
(OPS / OMS, 2002).
Las FESP han sido definidas como las condiciones estructurales y los elementos de desarrollo institucional
que permiten un mejor desempeo del ejercicio de la salud pblica. Son procesos y movimientos de
la Sociedad y del Estado que constituyen condiciones sine qua non para el desarrollo integral de la
salud y el logro del bienestar. La evaluacin y promocin del acceso equitativo a los servicios de salud
necesarios es considerada una de esas funciones esenciales. Se evala la promocin de la equidad en
el acceso efectivo de todos los ciudadanos a los servicios de salud necesarios, as como tambin el
desarrollo de acciones dirigidas a superar barreras de acceso a las intervenciones de salud pblica y a
facilitar la vinculacin de grupos vulnerables a los servicios de salud.
Donabedian y Penchansky identificaron el grado de compatibilidad entre el sistema de salud y las personas
o los hogares como el centro del concepto de acceso. Desde esta perspectiva, acceso no es un concepto
pasivo sino que reporta sobre la interaccin entre individuos y el sistema de salud, interaccin que
implica que la mirada desde una sola de las partes resulta insuficiente. Las circunstancias y experiencias
de los hogares en relacin al sistema de salud otorgan el contexto en el cual el acceso se define.
78
Manual de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin
A
Capacidad de asumir costo
Se definen tres aspectos que conforman
los nodos crticos del acceso. Ellos son la
disponibilidad de servicios de salud, la
capacidad de los hogares de asumir los
costos de acceso (no slo geogrfico) y
la aceptabilidad cultural.
ccesos Algunos de ellos se encuentran ms
Disponibilidad Aceptabilidad vinculados al sistema, y otros, ms a la
comunidad.
Factores del sistema Factores del individuo
En este sentido, los Proyectos Provinciales de fortalecimiento de redes debern estar orientados a pro-
mover el acceso equitativo a los servicios de salud y evaluarlo mediante el seguimiento de un conjunto
de indicadores propuestos para tal dimensin (tabla Set de Indicadores propuestos para evaluar el For-
talecimiento de las Redes de Salud). Se entiende que mejoras significativas en el desempeo de estos
indicadores inciden de manera favorable en el acceso a la salud, principalmente en lo que respecta a la
disponibilidad, al mismo tiempo que permiten reducir los costos de acceso e incrementar la disponibi-
lidad y la aceptabilidad social para con los Centros de Salud.
2. Capacidad resolutiva.
La capacidad resolutiva de los Centros de Salud en el PNA refiere a la capacidad por parte de estos
efectores de resolver aquellos motivos de consultas propios del PNA. Asimismo, la capacidad resolutiva
implica el potencial de resolver o reducir el impacto de eventos de salud-enfermedad con anterioridad
a su aparicin o manifestacin. La capacidad resolutiva se ha considerado como una cualidad, y a la
vez, un resultado del proceso de vinculacin de la comunidad con el Centro de Salud.
Es necesario tener en cuenta que, en el contexto de una red de servicios de salud, las mltiples y variadas
necesidades y demandas de la poblacin no siempre pueden ser resueltas por un solo establecimiento
de salud. En este sentido, la dotacin de recursos a cada uno de los efectores de salud de la red puede
ser diferenciada y en concordancia con el rol asignado a cada sector-nivel. Esto presupone procesos de
derivacin de pacientes de un nivel hacia otro, la cual deber ser fluida y atender las necesidades de
cada nivel. La capacidad resolutiva del proceso debe entenderse en este marco como un atributo de la
red y no de los establecimientos que la conforman.
Junto a las dos dimensiones mencionadas anteriormente para el fortalecimiento de las redes de salud,
existe un amplio consenso sobre la necesidad de jerarquizacin del PNA. Entre los posibles requisitos
para ello se destacan los siguientes:
Constituir a los CAPS del PNA como la puerta de entrada principal de las personas a las redes de
salud;
Realizar desde los CAPS acciones de promocin de la salud, prevencin de enfermedades, aten-
cin ambulatoria, incluyendo la internacin domiciliaria y todas aquellas actividades o prcticas
comprendidas en el PNA segn la capacidad de resolucin de cada efector;
Coordinar en el mbito de los CAPS el sistema de informacin y vigilancia epidemiolgica;
Promover desde los CAPS la participacin comunitaria y la comunicacin social;
79
Remediar + Redes
La atencin sanitaria no debe presentar rupturas respecto al cuidado de la salud. En este sentido, se
debe fomentar una secuencia lgica de acciones por parte de los diferentes niveles de atencin de la
salud (referencia y contrarreferencia).
Teniendo en cuenta que la derivacin de los pacientes implica cierta transferencia de responsabilidad
respecto a su cuidado, esta nunca es total, sino que el equipo de salud del PNA conserva la responsabili-
dad global del bienestar del paciente. En funcin de esto, es posible establecer estrategias destinadas a
promover la comunicacin clnica entre el Primer Nivel de Atencin y los niveles de mayor complejidad.
Entre ellas, puede mencionarse las siguientes:
80
Set de Indicadores propuestos para evaluar el Fortalecimiento de las Redes de Salud
1. Acceso
- Cantidad de CAPS que realizan ac-
que se realizan de forma peridica y sistemtica contando entre sus objetivos Registros / Padrones de los
tividades para la actualizacin del
4 especficos la actualizacin del registro de su poblacin nominalizada (sea CAPS donde se indiquen o den
registro de la poblacin / Cantidad
por nacimiento, enfermedades, muerte, inmigracin o emigracin del rea de cuenta de los cambios.
de CAPS.
referencia).
1.- En todos los indicadores donde se menciona Cantidad de CAPS, se hace referencia a la totalidad de CAPS de la Red seleccionada por la Jurisdiccin
2.- La poblacin de la red que cuenta con cobertura pblica exclusiva es un dato que las jurisdicciones incorporado previamente en su diagnostico.
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82
Set de Indicadores propuestos para evaluar el Fortalecimiento de las Redes de Salud
MEDIOS de
V. DIMENSIN N INDICADORES DEFINICIONES
VERIFICACIN
- Existencia de siste-
- Cantidad de consultas programadas Registro de turnos del
Remediar + Redes
ma de turnos progra- 6 Consulta programada: aquella que se realiza bajo un sistema de turnos.
/ total de consultas en los CAPS. CAPS.
mados en el PNA.
1. Acceso
dicas de rondas sa- Registro en el CAPS.
de la Salud3:
nitarias por el equipo Cuaderno de activi-
a) Implementacin de polticas pblicas saludables orientadas a:
de salud de los CAPS. dades (acta) firmada
- Determinantes de la salud: i) Vivienda; ii) Transporte; iii) Empleo; iv) Desarrollo Ur-
- Cantidad de CAPS que realizan ac- por mas de 2 actores
bano y, v) Desarrollo Productivo.
tividades comunitarias de promocin entre los cuales este
8 - Enfermedades sociales emergentes: i) Accidentes laborales; ii) Violencia urbana y iii)
de la salud en rea de referencia / un representante de
Salud mental.
Cantidad de CAPS. la comunidad (veci-
b) Creacin de entornos saludables: ambientales fsicos, sociales, econmicos, polticos
no) y por el equipo
y culturales: i) Control de vectores; ii) Gestin de basura, iii) agua y saneamiento y, iv)
de salud, mas de dos
calidad ambiental.
integrantes.
c) Fortalecimiento de la accin comunitaria y modalidades de participacin.
d) Desarrollo de conductas y estilos de vida saludables.
e) Reorientacin de servicios sanitarios (mejoramiento de programas y servicios).
- Existencia de sis- - Cantidad de turnos protegidos en Se entiende por turnos protegidos en el 2 nivel a una fraccin de tiempo que en
tema de referencia y el 2 nivel de la Red para ser asigna- los efectores del 2 nivel se encuentra reservada para solicitud de consulta desde los Registro de Turnos en
9
PNA
contrarreferencia en dos al PNA / Cantidad de consultas efectores del PNA. Se consideran las especialidades de Traumatologa, Cardiologa y efectores del 2 nivel.
los CAPS de la Red. en los CAPS de la Red. Ciruga General.
2. Jerarquizacin del
3.- Fuente: OPS. Municipios y comunidades saludables. Gua de los Alcaldes para Promover calidad de vida. Divisin de Promocin y Proteccin de la Salud. OPS/OMS.
Basado en Ottawa, P:9-12, 2002.
Set de Indicadores propuestos para evaluar el Fortalecimiento de las Redes de Salud
83
84
Set de Indicadores propuestos para evaluar el Fortalecimiento de las Redes de Salud
- Cantidad de CAPS con provisin de medicamentos esenciales del Programa Registro de ingreso de medica-
- Disponibilidad 21 Disponibilidad del insumo en el CAPS.
Remediar y/o equivalentes provinciales o municipales/ Cantidad de CAPS. mentos. (Ej Formulario B).
de insumos y
medicamentos
esenciales en el El servicio diario de vacunacin refiere a la capacidad en
- Cantidad de CAPS con servicio diario de vacunacin / Cantidad de Secretara de Salud.
PNA. 22 el CAPS de vacunar todos los das. Esto no implica que
CAPS. Planificacin del los CAPS.
todos los das deban suministrarse todas las vacunas.
- Cantidad de CAPS en donde se realizan extracciones de sangre / Canti- Se considera como unidad la extraccin, sin especificar la Registro clnico del paciente.
24
dad de CAPS. cantidad de test que se le realizan a una misma muestra. Sistema de registro del CAPS.
Las extracciones a contabilizar requieren que el resultado
- Cantidad de extracciones de sangre realizadas en los CAPS en tO.+1 / llegue al CAPS y al registro clnico del paciente para su Registro clnico del paciente.
- Disponibilidad 25 informacin y seguimiento.
Cantidad de extracciones de sangre realizadas en tO.. Sistema de registro del CAPS.
de servicios de
prcticas diag-
nosticas y tera- - Cantidad de CAPS que cuentan con mecanismos peridicos que permi- Registro en CAPS.
26
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