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DOC U M ENTOS DE L DEPARTA MENTO DE CIENCIA PO LTIC A

Constitucin de 1991,
20 aos
Logros y pendientes

Editado por:
Departamento de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de los Andes
contenido

introduccin 3

Parte I: Contexto y generalidades 5



As era el pas en el que naci la Carta del 91 Por qu y para
qu se lleg a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente?
Luis Javier Orjuela 6
La Constituyente por dentro. Oscar Alaracn 8
1991, un momento irrepetible. Antonio Navarro 10
Una Constituyente para la convivencia. Horacio Serpa 11
Se cambi el modo de ser colombiano. Humberto de la Calle 12
Un cambio de paradigma. Juan Carlos Henao 14
No habr otra Constitucin igual a la de 1991. Antanas Mockus 15
Las batallas que han fortalecido la Constitucin. Manuel Jos Cepeda 17
El reto: darle efectividad plena. Alfonso Gmez 19

Parte II: Rgimen poltico y reforma constitucional 21

En 20 aos de la Constitucin se han hecho 29 reformas.


Armando Novoa 22
Nueva Constituyente? Jaime Castro 24
Pese a Carta del 91, Congreso sigue al margen de debates claves.
Mnica Pachn 25

Parte III: Derechos, justicia y multiculturalismo 27

La Constitucin de 1991: social, democrtica y plural. Rodolfo Arango 28


El impulso igualitario de la Constitucin. Helena Alviar 29
La tutela en la Constitucin de 1991. Juan Carlos Esguerra 31
Una apuesta de multiculturalismo a la colombiana. Virginie Laurent 33
La Constitucin y los negros. Daniel Mera 35

Parte IV: Economa 37



Economa y Constitucin. Guillermo Perry 38

Parte V: Ecologa 40

La Constitucin ecolgica 41

Parte Vi: Encuentro con la Constitucin, 20 aos.


Logros y pendientes. 21 de junio de 2011 44

Relatora del evento 45


Transcripcin completa de todas las intervenciones del evento 54

Anexo 1. Perfiles de los panelistas y moderadores 98

Anexo 2. Agenda del da 100



constitucin de 1991, 20 aos logros y
pendientes

Introduccin

El 4 de julio de 1991, en el Capitolio alcances, logros y pendientes de la Constitucin


Nacional, lvaro Gmez Hurtado, Antonio Na- de 1991. Con el nimo de contribuir a esta
varro Wolff y Horacio Serpa Uribe, presidentes reflexin, la Facultad de Ciencias Sociales y el
de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, Departamento de Ciencia Poltica de la Uni-
proclamaron la nueva Carta Magna que regira versidad de los Andes unieron esfuerzos con la
a Colombia desde entonces. Como lo resal- Casa Editorial El Tiempo para vincular a acad-
tan acadmicos y protagonistas de la poca, la micos, expertos y protagonistas a la discusin
Constituyente fue una respuesta democrtica y acerca de los logros de la nueva Carta durante
pacfica a la crisis social y poltica que enfrenta- estas dos dcadas, y acerca de los aspectos que
ba el pas desde mediados de la dcada de 1980. an estn pendientes para materializar de modo
El auge del narcotrfico, la toma del Palacio de pleno y efectivo su mandato constitucional.
Justicia por parte del grupo insurgente M-19, As, en el periodo entre el 24 de mayo y
la accin del paramilitarismo y el asesinato de el 1 de julio de 2011 se publicaron en el diario
tres candidatos presidenciales son algunos de El Tiempo una serie de breves artculos en los
los hechos que ejemplifican la complejidad y la que profesores de la Universidad de los Andes,
gravedad del contexto de la poca. expertos de otras instituciones y protagonistas
Desde el momento de su implementa- de la Constituyente de 1991 analizaron diversos
cin, la Constitucin de 1991 ha tenido implica- aspectos de la Constitucin de 1991 como el
ciones significativas para la vida poltica, social, contexto de su creacin, el mecanismo de la tu-
econmica, cultural y ambiental del pas. Bajo tela, el multiculturalismo, la carta de derechos,
el marco del Estado Social de Derecho, la Carta la economa y el rgimen poltico.
transform el ordenamiento del territorio, ubic Adicionalmente, el 21 de junio se llev a
el tema ambiental en los primeros lugares de la cabo el foro Encuentro con la Constitucin,
agenda, reconoci la diversidad cultural del pas, 20 aos. Logros y pendientes en la Universi-
ampli la carta de derechos y cre mecanismos dad de los Andes. En ste, acadmicos, expertos
puntuales para ampliar la democracia partici- y protagonistas se dieron cita en el Auditorio
pativa, fortalecer la democracia representativa Mario Laserna de la Universidad de los Andes
y acercar al Estado colombiano a la ciudadana para examinar los efectos de la Carta Poltica
en general. sobre la realidad colombiana en sus dos dcadas
Transcurridos veinte aos desde su pro- de vigencia.
mulgacin, es el momento para evaluar los
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Este documento recopila algunos de los Ciencia Poltica, realiz la labor de compilacin
artculos publicados en El Tiempo y presenta, editorial que subyace a este documento. Final-
adems, la relatora del foro mencionado as mente, gracias por los comentarios y participa-
como la transcripcin de todas las intervencio- cin de los lectores de El Tiempo y los asistentes
nes que se dieron a lo largo de ste. Algunos al foro del 21 de junio.
de los artculos fueron encomendados por El
Tiempo, otros por la Universidad de los Andes. Angelika Rettberg
Se busca que el documento sirva como material Directora
de consulta y de memoria de las reflexiones que Departamento de Ciencia Poltica
se dieron sobre la Constitucin de 1991 en sus Facultad de Ciencias Sociales
veinte aos de existencia. Constituye un testi-
monio breve pero profundo de los debates que
persisten sobre sus virtudes, limitaciones, alcan-
ces y efectos y se convierte as en un insumo im-
prescindible para estudiantes, estudiosos y otros
interesados en la historia poltica colombiana.
Ni el evento ni la publicacin del docu-
mento hubieran sido posibles sin el entusiasmo
y el apoyo de varias personas y oficinas. El rector
de la Universidad de los Andes, Carlos Angulo
Galvis, y el decano de la Facultad de Ciencias
Sociales, Hugo Fazio, as como Roberto Pombo,
Director General de El Tiempo, y Edulfo Pea,
editor de poltica del mismo diario, apoyaron y
estimularon la alianza entre universidad y medio
de comunicacin con el propsito comparti-
do de visibilizar el trabajo acadmico. Natalia
Rubio, Coordinadora de Relaciones Externas
de la Facultad de Ciencias Sociales, coordin
las actividades en torno al evento con tranqui-
lidad y dulzura. La Direccin de Desarrollo
de la Universidad de los Andes, y sus Oficinas
de Comunicaciones y de Relaciones Pblicas
establecieron eficientes lazos de comunicacin
con el equipo de El Tiempo logrando que el
foro Encuentro con la Constitucin, 20 aos.
Logros y pendientes fuera un rotundo xito y
sembrando la semilla de futuras colaboraciones.
Las directivas de la Escuela de Gobierno Al-
berto Lleras Camargo, la Facultad de Derecho
y la Facultad de Economa de la Universidad
de los Andes se sumaron a las actividades de
conmemoracin en una bienvenida iniciativa de
colaboracin multidisciplinaria. Juan Felipe Or-
tiz, asistente de direccin del Departamento de
Parte I
Contexto y generalidades
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Constitucin de 1991, 20 aos


Logros y pendientes

As era el pas en el que naci la En segundo lugar, el deterioro del orden


Carta del 91 pblico, debido al aumento de la delincuencia
Por qu y para qu se lleg a la comn, la violencia de los grupos armados y, so-
convocatoria de una Asamblea bre todo, desde mediados de los 80, a las mafias
Nacional Constituyente? del narcotrfico, que le declararon la guerra al
Estado colombiano para impedir su extradicin
a Estados Unidos. Y, en tercer lugar, la tenden-
Luis Javier Orjuela Escobar* cia de la estructura econmica colombiana a
generar agudas desigualdades en la distribucin
Hace 20 aos naci la Constitucin Pol- del ingreso y altos niveles de pobreza.
tica de 1991, envuelta en el solemne manto coral Para finales de los 80, dichos factores
del aleluya del Mesas de Hndel. Ahora que se haban encadenado para producir el incre-
est tan en boga el deber de memoria, es ne- mento de la violencia y la desestabilizacin
cesario recordar las difciles y cruentas circuns- poltica, cuyo catalizador fue la violencia ejer-
tancias en las que dicha Carta Magna surgi, y cida por los narcotraficantes, que cobr entre
derivar de ellas su significado. sus vctimas a jueces, policas, altos funcio-
A finales de la dcada de los 80, conver- narios pblicos, ciudadanos comunes y, entre
gieron en el pas tres elementos para configu- 1989 y 1990, a tres candidatos presidenciales.
rar una situacin de crisis. En primer lugar, Fue entonces cuando un grupo de estudiantes
la crisis del rgimen frentenacionalista, que se universitarios, interpretando el sentir de la so-
vena gestando desde los aos 70, con efectos ciedad colombiana, lider un movimiento para
negativos como la exacerbacin del clientelismo, reformar el rgimen poltico. Esto condujo, du-
la falta de representatividad de los partidos y su rante el gobierno de Csar Gaviria, a la eleccin
fragmentacin. de una Asamblea Constituyente, en diciembre
de 1990.
*
Ph. D. en Ciencia Poltica de la Universidad Inter- A la luz de estas circunstancias, surge el
nacional de la Florida, M. A. en Ciencia Poltica significado de la Constitucin del 91: la bsque-
de la misma universidad y Mag. Rer. Pub. de la da de la paz, la ampliacin de la democracia y
Hochschule fr Verwaltungswissenschaften, Speyer, de los derechos polticos, econmicos y sociales
Alemania. Su actividad acadmica gira alrededor de
de los ciudadanos, el fortalecimiento y relegiti-
la teora poltica y social, la formacin del Estado en
Colombia y las interpretaciones generales la evolu- macin del Estado y del rgimen poltico, y la
cin del rgimen poltico colombiano. Actualmente bsqueda de una mayor equidad.
se desempea como profesor asociado del Departa- En relacin con la bsqueda de la paz,
mento de Ciencia Poltica de la Universidad de los la idea de una Asamblea Constituyente ele-
Andes. gida popularmente gener un proceso de
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desmovilizacin de grupos armados que venan del siglo XX y lo que va del XXI. Debido a sus
explorando negociaciones de paz con los gobier- decisiones, la Corte Constitucional se convirti
nos anteriores. La Constituyente del 91 fue la en el smbolo de la bsqueda de la justicia social
oportunidad para que estos grupos abandonaran y por eso ha cumplido un papel fundamental en
la lucha armada, a condicin de participar, de la relegitimacin del Estado colombiano.
manera activa, en la transformacin de la socie- La Asamblea Constituyente les revoc el
dad por cauces institucionales. mandato a los congresistas de ese entonces,
Estos grupos fueron el EPL, el PRT, el decisin que tuvo un efecto ms simblico
Movimiento Indgena Manuel Quintn Lame que real, pero que demostr los deseos de las
y el M-19, este ltimo con un xito electoral nuevas fuerzas sociales y polticas representadas
sin precedentes para un grupo guerrillero, lo en la Asamblea de remozar el rgimen poltico.
cual le dio la posibilidad de ejercer un liderazgo Para ello, la Constituyente estableci institucio-
importante en las deliberaciones de la Asamblea. nes y mecanismos para ampliar la representacin
Respecto de la Asamblea Constituyente poltica de las minoras y de las fuerzas distintas
como escenario de paz con los narcotraficantes, del bipartidismo tradicional, para reducir el
hay que recordar que estos enfrentaron al Estado clientelismo y la corrupcin y para aumentar el
colombiano con mltiples estrategias: el asesina- control ciudadano sobre la actividad del Estado.
to de grandes figuras polticas y sociales del pas, La participacin poltica fue ampliada en
la utilizacin del terror contra la sociedad civil, el mbito municipal, con la creacin de las jun-
la infiltracin de dineros ilcitos en las campaas tas administradoras locales, y en el departamen-
polticas y los rganos de representacin popu- tal, con la eleccin popular de gobernadores.
lar, y la guerra directa contra el Estado, bajo el Para la representacin de las minoras
lema preferimos una tumba en Colombia y no tnicas, se cre en el Senado una curul especial
una celda en los Estados Unidos. para las comunidades indgenas y una en la C-
Por ello, los carteles del narcotrfico su- mara para las comunidades negras. Adems, se
mieron al pas en una de las ms grandes oleadas reconocieron los territorios indgenas como en-
terroristas que haya conocido en su historia. tidades poltico-administrativas del Estado, con
No quedaba otro camino que cambiar de es- sus dialectos como lenguas oficiales en dichos
trategia y concederles su principal peticin. A territorios y el derecho de los indgenas a gober-
pesar de la reticencia de algunos de sus miem- narse por autoridades propias, segn costumbres
bros, la Constituyente prohibi la extradicin y tradiciones.
de colombianos. Desde este punto de vista econmico, ha-
La Constitucin del 91 estableci los de- ba en 1991 dos proyectos de sociedad en pugna:
rechos socioeconmicos y una serie de mecanis- uno liderado por las fuerza sociales progresistas
mos judiciales e instituciones para su exigencia, y de izquierda, que queran una economa sensi-
tales como la Corte Constitucional, la Defenso- ble a las necesidades sociales de la gran mayora
ra del Pueblo, la accin de tutela y las acciones de la poblacin colombiana, y otro liderado
populares. Estos mecanismos han sido consi- por el gobierno de Gaviria, que trat de hacer
derados por los colombianos como realmente avanzar su proyecto de reestructuracin neoli-
eficaces para la exigencia de sus derechos frente beral dentro de la Asamblea Constituyente y
al Estado y la administracin pblica. Por ello, fuera de ella.
las decisiones judiciales y jurisprudenciales en No obstante, el rasgo predominante en
este terreno han generado las mayores contro- la nueva Constitucin en materia econmi-
versias jurdicas, polticas y econmicas que se ca, y del cual deriva su significado en los
hayan dado en Colombia en la segunda mitad
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20 aos transcurridos desde su aprobacin, ha Tan pronto logr su Independencia, sus


sido el nfasis en la equidad y en los derechos propsitos han aparecido en cartas constitucio-
socioeconmicos. nales que han venido cambiando luego de gue-
Por ello, es deseable que el actual pro- rras civiles, cada una de las cuales ha reflejado
yecto de reforma constitucional que aprob el criterio de los triunfadores. La Constitucin
el Congreso al finalizar el primer semestre de de 1991, en cambio, naci como respuesta a
2011 y que establece el criterio de la sosteni- los problemas originados por la guerrilla y el
bilidad fiscal no termine menoscabando para narcotrfico. Esas herramientas no las daba la
los colombianos los derechos fundamentales, Constitucin del 86, motivo por el cual los
supeditndolos a la disponibilidad de recursos. universitarios comenzaron a promover lo que se
Por supuesto que los recursos de una sociedad conoci como la sptima papeleta, que no era
son limitados frente a sus crecientes necesida- ms que un mecanismo extraconstitucional por
des. Pero un Estado Social de Derecho signi- medio del cual se pretenda que el pueblo, como
fica que, aun con recursos limitados, primero constituyente primario, manifestara la necesidad
estn los menos aventajados de la sociedad. de convocar una Asamblea Constituyente.
Era sptima porque en las elecciones del
11 de marzo de 1970 al elector se le iban a
La Constituyente por dentro entregar seis papeletas (para Senado, Cmara,
Asamblea, Concejo, alcalde y consulta liberal)
y se pretenda que se le diera una ms con la
Oscar Alarcn Nez* siguiente leyenda: Voto por Colombia. S a
una Asamblea Constituyente. Pero, a pesar del
La Constitucin de 1991 fue resultado respaldo y el apoyo que le ofreci el presidente
de una Asamblea en la que estuvo reflejado el de la poca, Virgilio Barco, la Registradura se
pas, con sus virtudes y sus defectos. Fue una abstuvo de hacer el conteo de ellas por carecer
fotografa que mostr lo que daba la tierra: ex de las herramientas jurdicas que lo permitieran.
presidente, hijos de ex presidentes, polticos, Hubo que acudir a una nueva manifestacin
sindicalistas, guerrilleros, futbolistas, indgenas, en las elecciones siguientes, las del 27 de mayo,
poetas, aspirantes a car gos pblicos... en fin, cuando se eligi a Csar Gaviria como presiden-
representantes de esta nacin que pretende tener te de la Repblica.
una identidad, que la busca por cuantos cami- Tanto las etapas previas como la misma
nos se le presentan y que durante dos siglos ha convocatoria estuvieron precedidas de largos
luchado con todas sus armas para conseguir la debates jurdicos que incluyeron la controver-
paz y el bienestar de los suyos. tida decisin de la Corte Suprema de Justicia,
que, contrario a lo que se especulaba, declar
constitucional el Decreto 1926, que convocaba
la Constituyente y que haba sido expedido por
*
Abogado de la Universidad Externado de Colombia el recin comenzado gobierno de Csar Gaviria.
con especializacin en Derecho Pblico en la Uni- La suerte del mismo la decidi una apretada de-
versidad de Roma. Adems es periodista vinculado cisin de 14 a 12, resultado conseguido gracias al
desde hace ms de cuarenta aos a El Espectador cambio de criterio de unos magistrados que en
donde se ha desempeado como reportero, corres-
ponsal en Europa, columnista y editorialista. Es
la Sala Constitucional votaron por la inconstitu-
autor de la columna Microlingotes que publica en cionalidad y luego, en la Plena, dieron va libre
la revista Semana. a la constitucionalidad.
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Las ms dismiles vestimentas contrasta- a pensiones mantengan su poder adquisitivo


ban en el heterogneo saln de la Asamblea: el constante. Revocatoria del Congreso
pao ingls con el de licra nacional, la corbata Uno de los temas ms controvertidos en la
Herms con las de tres en diez, el sombrero de Constituyente fue la revocatoria del Congreso,
Chalita con ms de cuatro cabezas rasuradas, propuesta que permaneci en la mente de lva-
lvaro Gmez con sus antiguos secuestradores. ro Gmez, quien pensaba que era una forma de
Mejor dicho, todo un sancocho, como el que blindar la nueva Carta, porque consideraba que
propona Bateman para un acuerdo nacional. mantener a los entonces legisladores era como
De todo eso surgi una Constitucin dejar la criatura en manos de Herodes.
cuyos artculos y pargrafos reposaron en pa- Pero ah no se quedaba la iniciativa. Tam-
pelitos que guardaban en cajas y que jams bin un considerable nmero de constituyentes,
pudieron organizar en computadores porque un entre otros el mismo Gmez, aspiraba, adems
da cualquiera la joven tecnologa se los trag. de revocarlos, a impedirles que regresaran al
Eso ocurri en la finca Yerbabuena, all en el Congreso y a tener ellos, los miembros de la
norte, en donde en el siglo XIX Jos Manuel Asamblea, la posibilidad de aspirar a las Cma-
Marroqun haca versos para ensear ortogra- ras. La oportuna mediacin del presidente Gavi-
fa. Por eso el da de la sancin el presidente ria y del ex presidente Alfonso Lpez Michelsen
Gaviria y los constituyentes debieron firmar en impidi que ello fuera realidad.
blanco, sin texto, y solo tres das despus de esa La mayor sorpresa fue cuando, en una
ceremonia (porque el pas qued tres das sin reunin en la Casa de Nario, Antonio Navarro
Constitucin) se revelaron finalmente los artcu- Wolff anunci ser partidario de la inhabilidad
los. Pero luego encontraron otros en las cajas y de los Constituyentes, porque ellos no podan
se hicieron necesarias varias fe de erratas para legislar para su propio beneficio. Cuentan tes-
armar la Carta que hoy nos rige. tigos de la escena que cuando hizo esa mani-
Entre los papelitos extraviados, en una de festacin, lvaro Gmez -quien confiaba en su
las ranuras de las cajas, encontraron la eleccin apoyo- estaba sentado en una silla con la mano
y funciones del Contralor General de la Rep- tendida sobre el descansabrazo, y en seal de
blica, que en la primera versin no aparecieron, sorpresa abri mucho ms sus ojos, l, que
as como el perodo de sesiones de la Comisin siempre los tena bien abiertos, tens el puo
Especial Legislativa, conocida como Congresito. hasta el lmite de su fuerza, las uas apretaron
Pero as como hubo disposiciones que el pulgar, hizo un ademn en el tronco, como
resucitaron al tercer da segn las Escrituras, si fuera a incorporarse para lanzar un ataque
hubo otras que jams aparecieron. Por ejemplo fulminante, guard silencio y finalmente su
esta, que tiene que ver con el departamento del espalda regres al respaldo del sof.
Amazonas: La ley, a iniciativa del gobierno, Est bien, fueron las dos nicas palabras
establecer un rgimen especial en lo adminis- que pronunci ante la sorpresa de los otros asis-
trativo y fiscal, de fomento econmico, social, tentes a la reunin.
cultural y ecolgico para el Amazonas. La revocatoria fue una decisin que tras-
Y qu tal esta norma que beneficiaba a los pas los lmites que tena la Constituyente.
pensionados, que fue aprobada por 43 votos el Pero eso no es extrao porque todas esas asam-
3 de julio de 1990, es decir, un da antes de ter- bleas van ms all de sus propias facultades,
minar las sesiones la Constituyente y que jams pues se consideran omnipotentes y omnmo-
apareci en ninguna codificacin: La ley defi- das, como las defini lvaro Gmez cuando
nir los medios para que los recursos destinados el Consejo de Estado quiso poner freno a sus
decisiones.
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Si bien el propsito inicial era el de hacerle Es realista decir que por primera vez es-
enmiendas a la Constitucin de 86, termin en- taba representada Colombia entera, con toda su
terrndola, no desde el balcn de Palacio, como diversidad, con toda su pluralidad. A esa plura-
hizo Nez con la del 63, sino en medio de la lidad se le debe sumar la reconciliacin entre l-
humareda de los Constituyentes en el Centro de varo Gmez y el M-19, que lo haba secuestrado,
Convenciones del Centro Internacional. para entender que todo en ese momento pareca
posible. El espritu de consenso y de trabajo por
1991, un momento irrepetible los intereses generales, por encima de los perso-
nales, fue la marca de fbrica de la Asamblea.
Decidimos escribir una Carta para los
Antonio Navarro Wolff *
siguientes 100 aos pensando en grande y con
desprendimiento.
El 8 de diciembre de 1990 se eligieron los Su resultados ms destacados son el Es-
70 constituyentes que escribimos la actual Carta tado Social de Derecho, con tutela y Corte
Magna del pas, sin que participara la mayora Constitucional, para que los derechos de los
de los polticos tradicionales, quienes no se ciudadanos tengan primaca; la valoracin y
percataron de la importancia que la Asamblea respeto de las minoras, hasta entonces ocul-
tena para el pas. Tal circunstancia produjo un tas y marginadas; el sello ecolgico adelantado
cuerpo colegiado en el que un puado de des- a su tiempo, en un mundo que necesita ser
tacados polticos estuvo acompaado de muchos sostenible; la Fiscala General, para meter en
profesores de derecho constitucional y ciudada- cintura a las mafias, por entonces desbordadas;
nos del comn. la separacin de poderes, que dej atrs la negra
Por primera vez en ms de un siglo no noche del estado de sitio permanente y es hoy
haba un grupo que pudiera ostentar la mayora orgullo nacional en el mbito latinoamericano
absoluta. El M-19, recin desmovilizado, al haber evitado un tercer perodo presidencial
alcanz el 28% de los votos y se constituy y encarcelado a ms de 80 congresistas por para-
en el resultado electoral ms importante militarismo; la democracia participativa casi sin
de la historia de la izquierda hasta hoy, los li- estrenar, como lo estn el estatuto del trabajo y
berales, otro tercio y los conservadores el restan- el ordenamiento territorial.
te. Los indgenas, hasta entonces jurdicamente Es un cuerpo institucional moderno y
menores de edad, tuvieron asiento; los cristianos democrtico, impensable si quienes lo hu-
no catlicos, en un pas cuya religin oficial era bieran elaborado hubieran sido los polticos
el catolicismo, tambin obtuvieron sillas; los j- tradicionales.
venes de la Sptima papeleta eligieron represen- Se le han hecho 29 reformas, la mayora
tante propio, un ex presidente fue un miembro de ellas inocuas. Un par no me ha gustado:
ms del cuerpo colegiado. el debilitamiento de la descentralizacin y la
reeleccin presidencial inmediata. Otras han
sido convenientes, como la que permite reor-
*
Magster en Ingeniera Industrial de la Universidad ganizarlos partidos polticos serios,despus de la
del Valle. Hasta 2011 gobernador del Departamento afortunada finalizacin del bipartidismo exclu-
de Nario. Fue Senador de la Repblica de Colombia yente. Faltan temas por lograr, como adecuados
(2002-2006), Representante a la Cmara por Bogot
(1998-2002), Alcalde de Pasto (1995-1997) y Co-
controles para la corrupcin o fondos de com-
Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente pensacin regionales para los departamentos
de 1991. pobres.
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 11

Veinte aos despus, la Constitucin de distingui a quienes fueron elegidos mediante el


1991 sigue su camino. La hizo posible una com- voto popular en las elecciones ms transparentes
binacin de factores tal vez irrepetible. No en de la historia.
balde la Asamblea fue escogida como uno de los Hace 20 aos no hay Estado de sitio ni
10 momentos ms importantes en los 200 aos los civiles son juzgados en consejos verbales de
de vida independiente. Lo merece. guerra. Ningn ciudadano ha vuelto a ser dete-
nido preventivamente por orden del Presidente
Una Constituyente para la o el Consejo de Ministros. Los congresistas
convivencia ahora no tienen inmunidad parlamentaria y se
acabaron los auxilios asignados caprichosamente
por los corporados. El Banco de la Repblica no
Horacio Serpa Uribe* se volvi a manejar desde el Palacio de Nario
y desaparecieron las emisiones de dinero orde-
La Constitucin de 1886 fue impuesta por nadas por el Ejecutivo. Los canales de radio y
el gobierno de Rafael Nez despus de derrotar televisin ya no se asignan a dedo. Y los gober-
a las fuerzas de la oposicin en la guerra civil nadores y alcaldes no se nombran a bolgrafo.
de 1885. El Presidente, al conocer la victoria Ahora, estos funcionarios son elegidos por el
de sus ejrcitos en la batalla de la Humareda, pueblo.
sali al balcn de Palacio y, en medio de la Existe la Fiscala General. La justicia es
aclamacin de sus seguidores, declar enfti- independiente y maneja su propio presupuesto.
camente: La Constitucin de 1863 ha dejado Funcionan la Corte Constitucional, la Defen-
de existir. Meses despus, proclam la nueva sora del Pueblo, el Contador General y la
Constitucin, hecha a su medida por un cuerpo Auditora General, y la Procuradura no tiene
constituyente escogido a dedo para imponerle al dependencia del Ejecutivo. La soberana nacio-
pas los designios polticos del vencedor: conser- nal est radicada en el poder del pueblo, somos
vaduristas, dogmticos, autoritarios, centralistas. una Repblica unitaria, pero descentralizada, y
As se hizo, casi siempre, en Colombia y en el un Estado Social de Derecho. Tenemos nuevos
resto del mundo. Para eso son las guerras, se partidos polticos, se respeta la libertad religiosa,
proclamaba sin rubores. la igualdad es paradigma del funcionamiento so-
Transcurri ms de un siglo para que en cial, se reconoce la diversidad tnica, cultural y
Colombia se reuniera otra Constituyente, en regional; fue eliminada cualquier forma de dis-
1991. Un autntico ejemplo de democracia y criminacin, los colombianos tienen derechos
participacin. Fue una convocatoria altruista y deben cumplir deberes con la sociedad y el
para unir, para restaar heridas, para buscar Estado. Hay mecanismos para alcanzar el reco-
soluciones entre todos. No se reuni con pro- nocimiento y ejercicio de estos derechos, como
psitos exclusivos ni excluyentes. No quera la tutela y las acciones populares, y nuestra de-
la guerra, sino la paz. El afn de reconciliar mocracia pluralista se funda en la participacin
ciudadana.
*
Abogado de la Universidad del Atlntico, en Barran- La Constitucin de 1991 es un estatuto
quilla. Hasta 2011 fue gobernador del Departamento diferente para una comunidad incluyente en la
de Santander y fue Co-Presidente de la Asamblea que se respete la propiedad privada, con una
Nacional Constituyente de 1991. Se ha desempeado
tambin como Ministro del Interior, Ministro de Go-
funcin social que implique obligaciones y ten-
bierno, Senador de la Repblica y Procurador General ga una responsabilidad ecolgica. Una sociedad
de la Nacin. en la que no se justifique alzarse en armas para
reclamar equidad ni lograr el reconocimiento
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de ningn derecho. Tenemos una Constitu- colectiva. Dije alguna vez que ahora hay dere-
cin joven, de solo 20 aos, con todas las cho al libre desarrollo de la personalidad, habeas
propiedades para alcanzar la paz. Ah estn las data, participacin en los intersticios de la vida
normas. Faltan decisin y voluntad poltica. comunitaria, derecho a la informacin veraz e
imparcial, derecho al ocio, preocupacin ecol-
Se cambi el modo de ser colombiano gica, accin de tutela y regulacin del ingreso
y salida de recursos genticos. Una sociedad
pobre, pero compleja, en proceso de moderni-
Humberto de la Calle Lombana* zacin, abierta y permeable.
La tutela ha respondido por fin a la nece-
Tras 20 aos de prueba cida, modifi- sidad de justicia, tantas veces postergada. La tu-
caciones abundantes, aunque en su mayora tela es el tren de aterrizaje de la Constitucin, la
anodinas, y embates de una realidad arisca, que la convirti en realidad cuando era apenas
propongo mirar la Constitucin hoy. No una libro anaquel. Y como vrtice y vrtice, la Corte
mirada desde la cspide del Estado, sino desde Constitucional ha hecho una tarea monumental
el ciudadano de a pie: Qu ha significado la en el campo de la incorporacin de los derechos
Constitucin para la persona de carne y hueso? a la vida real de los ciudadanos, aun poniendo
La Constitucin introdujo un cambio en la columna del debe una serie de fallos des-
profundo en la sociedad colombiana. Su mayor acertados, que no borran la tarea colosal que ha
mrito trasciende lo jurdico y se ubica en el desempeado.
terreno cultural. El colombiano, antes de 1991, Aun reconociendo ciertos abusos de la
deba ser catlico, porque el catolicismo era tutela, no solo ha sido escudo contra la arbi-
elemento esencial del orden social. trariedad oficial, sino que ha ampliado conside-
Liberal o conservador. Blanco. Hijo leg- rablemente el campo de aplicacin real de los
timo. No se haba divorciado y no poda tener derechos econmicos y sociales y ha incidido en
inclinaciones homosexuales. Aparecieron con la lo que podramos denominar las zonas francas
Constitucin los raizales, los indgenas y la ne- de la arbitrariedad, esto es, aquellas injusticias
cesidad de or su voz para proyectos de desarro- que provenan de sectores privados, pero pode-
llo; las comunidades afrodescendientes, con sus rosos, frente a los cuales no haba jurisdiccin
particulares sistemas de explotacin de la tierra; alguna.
los practicantes de otras religiones y los ateos. La vida municipal, que languideca en
Cada uno tiene hoy un espacio reconocido. la dcada de los 80 del siglo pasado, hoy es
Tambin irrumpieron los derechos, no ya vigorosa. En memorable intervencin de Luis
cubiertos por un cierto hlito de caridad, sino Carlos Galn en el Senado, en noviembre de
derechos de verdad, con mecanismos eficaces de 1987, deca que en 1979, mientras el gasto de
proteccin. La Carta de Derechos es propiedad la Nacin ascenda al 79 por ciento, el de los
departamentos se situaba en el 16 por ciento y
* Abogado de la Universidad de Caldas. Fue Registrador el de los municipios, apenas en un 6 por ciento.
del Estado Civil, Magistrado de la Corte Suprema de Para 1983, la situacin se haba agravado:
Justicia y consultor de la Organizacin de Naciones la Nacin dispona del 80 por ciento del gasto
Unidas (ONU). Se desempe como Ministro de pblico total, mientras que los municipios solo
Gobierno durante la administracin de Csar Gaviria
y, como tal, fue vocero del gobierno ante la Asamblea
ordenaban el 5 por ciento del mismo. Hoy, el
Nacional Constituyente. Tambin fue Vicepresidente ingreso de las regiones asciende al 50 por cien-
de la Repblica de Colombia (1994 -1996) y Ministro to, aunque hay que reconocer el nuevo desafo
del Interior entre 2000 y 2001. de la poltica armada e infestada de bandas
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 13

criminales, como tambin la necesidad de cam- Lo esencial es que el ncleo duro de


biar las regalas en beneficio de la nacin toda, la Constitucin sigue intacto, pese a ciertas
para evitar las bolsas de riqueza intil en manos disfuncionalidades.
de una rapia inenarrable. Por fortuna, Csar Gaviria jug con osa-
La inflacin fue durante mucho tiempo da, los presidentes Gmez, Serpa y Navarro
el mayor atentado contra el bolsillo de los asa- actuaron con tino y eficacia y la Constituyente
lariados y filn de ganancias oportunistas para hizo un trabajo limpio y memorable. Misael
los rentistas. Esta llegaba al 28 por ciento el da Pastrana aport la ecologa. Lpez Michelsen
en que se aprob la Constitucin. Hoy, sabemos colabor con el Gobierno en forma denodada
que est cerca del 3,19 por ciento. Un cambio para sacar adelante la Carta. Los antiguos gue-
monumental. Este cambio es consecuencia de rrilleros mostraron sindresis y patriotismo. En
varios factores. Pero, sin una Junta indepen- el liberalismo, el grupo que segua las orienta-
diente del Banco de la Repblica, hubiera sido ciones de Ernesto Samper estuvo a la vanguar-
imposible. dia, reconocimiento que tambin es obligado.
Los que tenemos ms aos sabemos la En fin, un momento inolvidable en
tragedia que era conseguir servicio telefnico, el que vimos la cara del Estado de derecho.
conexin de agua o dotacin de energa elctri-
ca. La Constitucin estableci el derecho de la Un cambio de paradigma
comunidad organizada y de los agentes privados
para prestar servicios pblicos, con sujecin al
control del Estado -a travs de las comisiones Juan Carlos Henao Prez*
de regulacin y las superintendencias-, en un
ambiente competitivo y transparente. La celebracin de los 20 aos de la Cons-
Pero no todo ha salido bien. La justicia titucin Poltica de 1991 me trae a la memoria
padece una situacin crtica. No solo en la ar- una reflexin que trabajo con mis estudiantes:
quitectura constitucional, sino, particularmente, El derecho es la gramtica del poder. Esto es
en la vida cotidiana. En efecto, la mora total en as, porque para nosotros las palabras tienen un
el sistema judicial, esto es, lo que se demorara significado especial: nos gobiernan. La palabra
la evacuacin si no ingresaran procesos nuevos, en el ejercicio jurdico slo tiene por objeto
era de 9 aos en el 2008. La incursin de la hacer transparente la justicia. Es tan extenso
rama judicial en nombramientos extramurales nuestro lenguaje que se convierte en cdigos,
ha sido un fracaso. En vez de corregir los vicios en leyes, en constituciones, es decir, en libros.
de otros organismos, introdujo el virus de la Cuando el primer ser humano utiliz el
politiquera en esta rama. lenguaje hablado, se comunic con las personas
Los departamentos carecen de vigencia, la ms prximas. Pero cuando el primer ser hu-
Regin solo ha prosperado en el alma Caribe, mano escribi se comunic con la humanidad,
hay ms participacin ciudadana, pero los me- con el futuro, con seres desconocidos, con otras
canismos de democracia directa siguen inditos.
La poltica no mejor. Se reconoce que
con la inmunidad parlamentaria de antao no *
Abogado de la Universidad Externado de Colombia,
habra hoy congresistas condenados y que la con especializacin en Derecho Administrativo y
Master en Derecho Pblico Interno Francs de la
prdida de investidura ha ejemplarizado. Sin Universidad de Pars. Doctor en Derecho de la
embargo, los partidos no han logrado una ins- Universidad de Panthon-Assas Pars 2. Actualmente
titucionalidad moderna, pese a la conveniente se desempea como Presidente de la Corte Consti-
reforma del 2003. tucional.
14 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

geografas y culturas. As de simple entiendo poderes pblicos, un sistema presidencialista


el valor del lenguaje escrito. Se leen los libros con un ejecutivo cuyas competencias se acotan
como se lee la realidad, sentencia un erudito por el control legal, poltico y constitucional;
francs. Esta reflexin correra el riesgo de ex- un legislativo que se mantiene en su forma bi-
tenderla a otra: se lee la Constitucin de 1991 cameral pero con circunscripciones electorales
como se lee el aqu y el ahora de Colombia. distintas para cada una de sus cmaras y con
Nuestra Constitucin cumple 20 aos, la mbitos de poder fortalecidos que centraliza los
anterior, de 1886, lleg a cumplir 105 aos. La ms importantes desarrollos constitucionales;
Constitucin de 1991 representa el cambio de un poder judicial integrado por las jurisdiccio-
paradigma poltico, econmico y jurdico que nes tradicionales ordinaria y contenciosa, pero
viva no slo Colombia, sino el mundo. Los tres que adems se complejiza con la jurisdiccin
pilares de dicho modelo fueron la democracia constitucional, la indgena y la de paz. Un
como ideal poltico, la liberalizacin econmica Estado descentralizado y con autonoma de las
desde el punto de vista econmico y la idea de entidades territoriales, pero claramente articula-
Constitucin desde el pensamiento jurdico. do al interior de un Estado unitario. Un poder
El escrutinio de la Constitucin de 1991 de control fiscal sometido a la legalidad en la
en cualquier sentido que se quiera hacer, no asignacin y ejecucin de los recursos pblicos,
puede olvidar que su nacimiento tuvo lugar en pero tambin a los resultados. Una insercin del
el seno de un foro democrtico, abierto, repre- pas en el contexto internacional. Una Banca
sentativo, deliberativo, pero ante todo pluralista. Central autnoma e independiente, pero sujeta
En los antecedentes de la historia constitucional a los parmetros dispuestos por el legislador y a
colombiana, quizs nunca haba existido un los objetivos macroeconmicos del Estado. Un
proceso constituyente como este. Ni en Ccuta, sistema de reforma constitucional variado. En
ni en Rionegro, qu decir de la Constitucin de fin, un Estado laico que ratifica en sus entraas
la Regeneracin, ni tampoco en la muy progre- el pluralismo social.
sista reforma constitucional de 1936 se conjuga- Punto aparte merece la inaplazable legi-
ron tan diversas tendencias del pensamiento y timacin de las minoras, conquistada como
de los orgenes, como las que se apreciaron en derecho jurdico y como consolidacin de una
la Asamblea de 1991. Esta fue una asamblea de ardua lucha, con la cual se relativiza la estima-
consenso, no de vencedores. cin numrica de los grupos humanos, por su
Y esta condicin de diversidad de pers- valoracin intrnseca.
pectivas se reflej en su ideario: la clusula del En uno de sus versos Paul Valry escribi
estado social de derecho, la vigencia del sistema que lo ms profundo del hombre es la piel. A
de democracia representativa, a la par con una favor de Valry debo aclarar que para su poca
democracia participativa, deliberativa y tambin los derechos femeninos no haban entrado en
con la democracia material que imponen los el glosario de la poesa. Creo que ese verso nos
derechos fundamentales. El reconocimiento y la sugiere al derecho constitucional revisar la pre-
ampliacin de los derechos individuales como tensin de satisfacernos y satisfacer a otros, slo
derechos fundamentales; la accin de tutela, ver- a partir de la racionalidad jurdica doctrinaria.
dadera vedette de la Constitucin de 1991, como El derecho como dispositivo de juzgar es incom-
mecanismo gil de defensa de derechos; la regla pleto si no se integra con una clara disposicin a
general de la igualdad formal al mismo tiempo comprender la condicin humana que se somete
que la inequvoca promocin de la igualdad a juicio. Esa aspiracin a vislumbrar lo que el
material; un sistema de garantas judiciales muy texto jurdico no puede ver, hay que buscarla
fortalecido. En lo que tiene que ver con los
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 15

en las ciencias del hombre, de la sociedad y No habr otra Constitucin igual


tambin en el arte. a la de 1991
Ninguna propuesta de organizacin social
concebida desde los intereses ms generales,
como el comunismo, el fascismo, el capitalismo Antanas Mockus ivickas*
salvaje o el comunitarismo han logrado y no
podrn lograr desvanecer al individuo. La razn La Constitucin del 91 propuso un lenguaje
puede estar enunciada veinticinco siglos atrs, comn a los colombianos. Tutela, participacin
cuando Protgoras afirm que El hombre es la ciudadana, democracia participativa, derecho de
medida de todas las cosas. Pero dos mil qui- peticin, voto programtico, inclusin... fueron
nientos aos no pasan desapercibidos; en el 2011 trminos que irrumpieron para acoger nuevas
tendramos que ampliar el sujeto de la oracin y realidades. Y dejaron automticamente de usar-
afirmar que, la mujer, el nio, el homosexual, se viejos trminos como Estado de sitio. (Mi
el negro, el indigente (y un interminable etcte- generacin creci bajo la sombra de una excep-
ra), cada uno es la medida de todas las cosas. cionalidad prcticamente permanente por las re-
Siguiendo con Protgoras y parafrasen- currentes declaratorias de Estado de sitio, el cual,
dolo creo que el hombre es la medida de todas de modo casi rutinario, se estableca tras decla-
las leyes. Pero, sobre todo, de las leyes que le rar el orden pblico gravemente perturbado.)
protegen en sus fueros ms personales, es decir, El Estado, valientemente, se ama-
los Derechos Humanos. rr las manos en muchos temas.
Lo dicho cobra sentido si se acepta que Pedro sobrio se amarra las manos para cuando
los derechos de las personas son el argumento Pedro est borracho. Una Constitucin es, ante
de legitimidad de las Ciencias Jurdicas, como todo, un sistema de ataduras.
herramientas al servicio de la vida de los indivi- Hubo avances en la direccin de la tradi-
duos. Y a un nivel ms profundo, los Derechos cin socialdemcrata. Se introdujo la diferencia
Humanos son las potestades de las personas entre mero Estado de derecho y social de
en general, pero con carcter de urgencia para derecho y se adopt con entusiasmo el segun-
aquellos seres humanos vivos en estado de fra- do. Pero, tambin, la agenda del consenso de
gilidad, que pueden dejar de estar vivos o seguir Washington encontr espacio inesperado: en
viviendo slo para perpetuar su dolor, si no se particular, se facilit que los servicios pblicos
les ampara con nuestra Constitucin. En fin, en pudieran ser prestados por particulares. En salud
los Derechos Humanos protegidos por la Cons- se prefigur as lo que desarrollara la Ley 100,
titucin de 1991, se encuentra la distincin jur- que tan costosa ha resultado para la sociedad
dica ms clara entre lo humano y lo inhumano. colombiana. El coctel neoliberalismo + pcaros
Festejemos, entonces, con optimismo el + ambiente de todo vale no funciona, como
mensaje que nos legaron los y las constituyentes tampoco funciona el coctel Estado + pcaros +
de 1991, no con el optimismo que hiede a idio- ambiente de todo vale.
tez al que se refiere Milan Kundera, sino con
el optimismo que trasluce el carcter de nuestra
Carta Magna: la perfectibilidad humana es posi- *
Magster en Filosofa de la Universidad Nacional de
ble, siempre y cuando perseveremos en su ideario. Colombia. Fue Alcalde de Bogot en dos ocasiones,
candidato a la Vicepresidencia de la Repblica y a
la Presidencia de Colombia en dos ocasiones. En el
pasado se desempe como rector de la Universidad
Nacional.
16 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

Si es cierto que dentro de un mismo texto puntos sustantivos (incluida la que autoriz la
se incorporaron dos proyectos muy heterog- posibilidad de una reeleccin presidencial).
neos, uno socialdemcrata y uno neoliberal, se La Constitucin invita a considerarnos
comprende la enorme importancia que cobr mutuamente ciudadanos portadores de derechos
la Corte Constitucional. As, aunque la Consti- y deberes. Segn Habermas, alcanza su mximo
tucin no nos ha podido curar plenamente del grado de autonoma moral aquella persona que
todo vale, s le evit a Colombia la catstrofe firmara la Constitucin de su pas como si la
que hubiera sido un tercer perodo del presiden- hubiera escrito ella misma.
te lvaro Uribe Vlez. La Constitucin colombiana es universa-
La Constitucin del 91 multiplic el poder lista al incorporar como parte de ella conven-
del ciudadano. Ampli los mecanismos de par- ciones internacionales como la que establece los
ticipacin ciudadana. Redujo tambin dram- derechos de la niez y la adolescencia. Lo es al
ticamente las ventajas otorgadas a los polticos prohibir la pena de muerte. (Art. 11: El derecho
profesionales y a los dos partidos tradicionales. a la vida es inviolable. No habr pena de muer-
Grupos significativos de ciudadanos y nuevos te.) Lo es al proteger la libertad de conciencia.
movimientos pudieron elegir candidatos cvi- (Art. 18: Se garantiza la libertad de conciencia.
cos, independientes, que pudieron innovar con Nadie ser molestado por razn de sus convic-
libertad e interrumpieron las prcticas polticas ciones o creencias ni compelido a revelarlas ni
tradicionales (como la de exigir, algunos miem- obligado a actuar contra su conciencia.)
bros de los cuerpos colegiados, cargos o contra- La cuestin ms compleja de valorar es,
tos a cambio de decisiones de su competencia). por supuesto, la introduccin del Artculo 35,
Impuls el imaginario de un Estado na- que prohibi la extradicin. Tal vez nunca sa-
cional y local al servicio del ciudadano, obligado bremos si fue una norma libremente adoptada
a responder en plazos perentorios a las necesi- o si, en proporciones probablemente imposibles
dades ms crticas de los ciudadanos, a rendir de precisar, hubo all un efecto agregado de:na-
cuentas y a atender con la misma diligencia y cionalismo bien intencionado (que se hubiera
eficacia a los ms diversos ciudadanos (por eso, fortalecido mucho con el tiempo si los narco-
parte de lo avanzado puede resumirse en la ex- traficantes hubieran respetado radicalmente la
presin derechos s, no favores). justicia colombiana); clculo pragmtico de los
La Constitucin nos abriga. Corresponde efectos benficos que traera a todo el pas la
(segn Agns Heller) a la ms sofisticada manera reduccin del nivel de hostilidades entre narcos
de sentirse en casa la de quien se siente en casa y Estados; presin directa (amenaza o soborno)
all donde hay una plena vigencia de la Cons- sobre algunos de los constituyentes; presin in-
titucin y donde esta es conocida e invocada directa de acciones terroristas que intimidaron
como referente comn ltimo por cualquier par en primera instancia a la ciudadana buscando
de conciudadanos (patriotismo constitucional). que esta presionara al Gobierno para que mo-
El marco de derechos, libertades y restricciones dificara sus polticas en materia de narcotrfico.
deliberadamente adoptadas en la Constitucin En mi opinin, la modificacin de un
constituye, en ese caso, un autntico abrigo artculo de la Constitucin de un pas por
compartido. presin terrorista es la meta ms ambiciosa que
Por eso es preocupante que durante ocho puede fijarse el terrorismo. Y, en cierto sentido,
aos Colombia haya sido gobernada por un en Colombia, en 1991, los narcoterroristas lo
equipo que pblicamente consider excesivas las lograron, provisionalmente. Fue necesaria toda
garantas constitucionales e impuls reformas en una costosa teatralizacin, la del escndalo del
proceso 8.000, para construir (o hallar en la
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 17

realidad, como un autntico ready made) la paz, ha tenido que afrontar varias batallas. Las
imagen de un presidente puesto por los narcos ha ganado casi todas. Su base de apoyo social y
y vetado por los Estados Unidos que, por esa poltico se ha ampliado. Por eso, conmemorar
misma doble condicin, pudiera restablecer la sus primeros veinte aos, es tambin celebrar
extradicin. Qu tal los narcos atacando a su que la Constitucin de 1991 ha echado races
presidente! profundas en nuestra realidad nacional. Estas
La Constitucin del 91 y sus primeras son las principales batallas que ha librado la
aplicaciones se hicieron bajo la sombra del Carta del 91.
narcoterrorismo. Lo asombroso es que, a pesar El escepticismo fue su primer enemigo.
de su xito parcial en el tema de extradicin, la Osaron pronosticar que sera otra reforma ms,
presin terrorista y la lgica de la extorsin no que los derechos eran declaraciones retricas,
contaminaron el resto del proceso Constituyen- y que la frustracin del pueblo lo conducira a
te. Sucedi lo contrario. Los constituyentes, a anhelar regresar al orden constitucional de 1886.
cambio del cierre y nueva eleccin del Congre- Sucedi exactamente lo contrario. Gracias a la
so, aceptaron no competirles en esas siguientes accin de tutela, desde sus primeros aos, los
elecciones a quienes entonces eran congresistas. derechos empezaron a transformar la realidad
Se deliber sin ninguna tentacin de cogo- cotidiana. A la fecha, se han presentado ms
bierno, sin ninguna transaccin clientelista. Se de 3 millones de tutelas. Entre ms se usa la
confi en que respetar las reglas procedimentales tutela, la gente ms la quiere y ms cree en que
conducira a buenos resultados. Se logr mucho la Constitucin de 1991: s sirve, s cambia sus
ms de lo que en ese momento muchos llega- vidas, s garantiza sus derechos.
mos a esperar. Incluso se cumplieron los plazos. La transformacin ha sido tan grande
El proceso de paz con el M-19 fue un que los escpticos preguntaban para qu tantos
proceso exitoso y frtil cuyos frutos ms no- derechos. Hoy en silencio piensan: qu vamos
tables fueron la Constituyente y la nueva a hacer frente a todos estos derechos que es-
Constitucin. lvaro Gmez, Horacio Serpa tn limitando nuestro poder, creando obliga-
y Antonio Navarro, rodeados por un bellsimo ciones, reconociendo la diversidad, despertando
proceso de miles de mesas de trabajo, impul- una conciencia altiva en ciudadanos que no se
sadas por Viva la Ciudadana, lograron sacar contentan con ddivas sino que reclaman su
adelante la transformacin poltica ms signifi- cumplimiento. Hay partes de la Constitucin
cativa y ms admirable que me ha tocado vivir. que no han sido desarrolladas. Pero la ms im-
portante, la Carta de Derechos, produjo el ms
Las batallas que han fortalecido profundo revolcn.
la Constitucin El contra-reformismo ha sido un adver-
sario perseverante. Distingamos. Algunas refor-
mas constitucionales han revivido privilegios.
Manuel Jos Cepeda Espinosa* La mayora forman parte de la continuacin de

La Constitucin de 1991 cumple veinte *


Abogado de la Universidad de los Andes y Magster
aos. En dos dcadas creci: pas de ser un de la Escuela de Leyes de la Universidad de Harvard.
documento escrito para transformarse en un Fue consejero presidencial para la Asamblea Nacional
Constituyente y para el desarrollo de la Constitucin
cuerpo viviente, sujeto de cario de los colom- Poltica de 1991. S e ha desempeado como Decano
bianos que viven protegidos bajo su amparo. No y profesor de la Facultad de Derecho de la Univer-
obstante, ha sido tan querida por unos como sidad de los Andes, y como Presidente de la Corte
desafiada por otros. Aunque fue un tratado de Constitucional.
18 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

un proyecto transformador o buscan ajustar el orden pblico aconsejaban fortalecerlo. Esta


rumbo. Ninguna reforma constitucional le ha crtica seguramente le parece hoy descabellada
quebrado una vrtebra a la Carta del 91. Las a cualquier joven que haya alcanzado la ma-
que lo intentaron, fueron declaradas inconstitu- yora de edad bajo el gobierno de la seguridad
cionales en buena hora por la Corte Constitu- democrtica.
cional, como la segunda reeleccin presidencial. Probablemente ha escuchado lo contra-
Esto no significa que la Constitucin no pueda rio: es necesario fortalecer el Congreso en sus
ser objeto de grandes reformas. La primera relaciones con el Presidente, darle garantas a la
reeleccin lo fue. La Carta del 91 super la oposicin y buscar un reequilibrio de poderes.
llamada sociedad bloqueada. En ese espritu, Lo que es ms importante: hoy nadie aora un
previ mecanismos para su propia reforma y as pas gobernado por decretos presidenciales de
mantener la sintona entre la Constitucin y las estado de sitio.
necesidades y expectativas de la sociedad. Una abrumadora mayora estima que la
El tercer reto fue el de las crisis. La Cons- Constitucin dej sin piso ni justificacin al-
titucin logr navegar en medio de las ms guna la lucha guerrillera. Adems, bajo la Carta
variadas e inesperadas tormentas. Zarp en un del 91, la fuerza pblica no solo ha obtenido los
contexto de narcoterrorismo. El narcotrfico xitos militares y policiales ms grandes de su
sigue, pero los grandes carteles que amenazaban historia, sino que ha reconocido que su fortaleza
al Estado se acabaron y la Fiscala General de la tambin reside en la legitimidad de sus acciones.
Nacin, con el apoyo de la Polica, se ha ganado El quinto reto ha sido cmo armonizar
un gran respeto. dos restricciones: las constitucionales y las pre-
Luego vino el tsunami del proceso 8000. supuestales. En el camino han quedado atrs
Los acalorados debates en medio de la ms agu- frmulas inapropiadas. Pocos insisten en no
da polarizacin, se resolvieron bajo la gida de proteger los derechos que sean costosos, como
la Carta. Vencedores y vencidos se sometieron los derechos sociales, porque en realidad todos
a los resultados y aceptaron los veredictos de los derechos cuestan, inclusive garantizar la li-
la Corte Constitucional. Despus llegaron los bertad de circulacin por el territorio nacional.
tiempos del Cagun y de la recesin econmica. Los fallos judiciales han encontrado ma-
Muchos trataron de culpar a la Constitucin, neras de valorar su impacto econmico, dndo-
pero pronto qued en evidencia que la haban les al Congreso y al Ejecutivo plazos razonables
tomado de chivo expiatorio. Luego, vino el pro- para responder. Tambin, han propiciado que
ceso de reinsercin de los paramilitares -acotado se avance gradualmente en la proteccin de de-
por la Corte Constitucional al juzgar la Ley de rechos que exigen un alto gasto pblico, como
Justicia y Paz para evitar la desproteccin de los los derechos de los desplazados, el derecho a la
derechos de las vctimas- acompaado de los salud y el derecho a la educacin.
procesos llamados de la parapoltica -dirigidos El Congreso recientemente reorient la
por la Corte Suprema de Justicia-. De nuevo, inclusin del criterio de la sostenibilidad fiscal
los veredictos judiciales fueron acatados, lo que en la Constitucin, indicando que ese con-
demuestra la legitimidad de las altas cortes, que cepto no puede interpretarse para menoscabar
orientan una administracin de justicia robuste- los derechos, reducir su alcance o impedir su
cida desde 1991. aplicacin en casos concretos; tampoco autoriza
El cuarto desafo pareca insuperable. Se a los jueces recortar un rubro presupuestal para
insista en que la Constitucin haca ingober- incrementar otro.
nable a Colombia y que el Ejecutivo haba Habr ms batallas. Es normal en un pas
sido debilitado mientras que los problemas de signado por las turbulencias. Deben recibirse
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 19

sin triunfalismos y con la confianza de consta- la poltica, en los partidos o aun en la propia
tar que con cada batalla, la Constitucin no se administracin de justicia.
destruye sino que se fortalece (parafraseando a En actitud caracterstica de nuestro ilu-
Nietzsche). sionismo constitucional, por aos se crey que
La Corte Constitucional, cada da con la causa de todas nuestras dolencias estaba en la
mayor prestigio, ha sido su guardin ejemplar. Constitucin de 1886,de modo que en medio de
Su jurisprudencia nos invita a que todos contri- los avatares del narcoterrorismo y de problemas
buyamos al desarrollo de la obra de construc- similares a los que hoy afrontamos -impunidad,
cin colectiva, progresista y democrtica ms corrupcin, desprestigio de la clase poltica,
importante del ltimo siglo. inequidades sociales- muchos pensaban, y an
piensan, que esa Carta era la originaria, es decir
El reto: darle efectividad plena la confesional, conservadora y retardataria de
Nez y Caro, muy bien redactada, pero con
algunas disposiciones odiosas, como la triste-
Alfonso Gmez Mndez* mente clebre del Estado de Sitio.
La verdad, empero, es que ese ordena-
Muchas reflexiones pueden hacerse ahora, miento haba sido reformado en ms de 70
cuando se cumplen los primeros 20 aos de ocasiones y refrendado por toda la nacin, me-
vigencia de nuestra actual Constitucin Polti- diante el Plebiscito de 1957, con una votacin
ca. En primer lugar, muchas cosas cambiaron superior a los cuatro millones, en una poblacin
para bien en el pas, a consecuencia de diversas que no pasaba de 12 millones de habitantes.
instituciones establecidas en la nueva Carta Po- Ya en 1936 el Partido Liberal, en palabras
ltica que ya forman parte del patrimonio social, del maestro Daro Echanda, le haba roto unas
poltico y jurdico de los colombianos. cuantas vrtebras a la Constitucin de Nez. Y
Pruebas de ese aserto son, entre otras: la qu vrtebras aquellas!Por ejemplo: la funcin
Corte Constitucional y su papel preponderante, social de la propiedad, que permiti expedir la
a travs de la accin de tutela, en defensa de los ambiciosa ley de tierras durante el gobierno de
derechos ciudadanos; la Fiscala General de la Lpez Pumarejo; la expropiacin sin indemni-
Nacin,cuyas tareas han permitido desmantelar zacin; la intervencin del Estado para racio-
organizaciones criminales y adelantar con xito nalizar la produccin, distribucin y consumo
procesos de gran impacto, como el llamado de la riqueza, o la educacin primaria, gratuita
8.000 y, ms recientemente, los ocasionados por y obligatoria.
la parapoltica y la corrupcin administrativa; y Lo curioso es que la ms odiada de todas
la autonoma con que se dot al Banco de la las instituciones de la Constitucin de 1886 -el
Repblica. Estado de Sitio- fue la que sirvi para abrir
Es conveniente, sin embargo, para los el proceso de cambio constitucional extraor-
estudiosos del derecho pblico, utilizando el dinario, con el argumento de que la causa
eco de los aos, ocuparse de los orgenes de la de la perturbacin era la misma Constitucin.
Carta: las fuerzas polticas que la gestaron, o los Idntica figura facilit que el gobierno Barco
resultados de algunos de sus cambios, ya sea en adelantara todo el proceso de paz con el M-19,
lo que le permiti al presidente Csar Gaviria,
en generosa actitud, y todava en vigencia de la
*
Abogado de la Universidad Externado de Colombia, Constitucin de 1886, nombrar a un guerrillero
especialista en Derechos Constitucional y Derecho
recin reinsertado como Ministro de Salud.
Penal. Fue Procurador General de la Nacin y Fiscal
General.
20 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

El mismo Barco, luego de asesinado Car- Revocaron el Congreso (elegido por ms


los Pizarro, dict un decreto de Estado de Sitio de 8 millones de votantes) con el nimo de
para permitir que Antonio Navarro, sucesor de apoderarse de las cmaras legislativas. Hoy,
Pizarro, se presentara como candidato sin reunir aquellas fuerzas polticas, prcticamente, han
los requisitos que entonces exiga la Constitu- desaparecido.
cin: la Corte declar su evidente inconstitu- Alent entonces un buen propsito: ente-
cionalidad, pero el efecto prctico ya se haba rrar el bipartidismo frentenacionalista. Mas, la
logrado. verdad, como lo reconoce Humberto De la Ca-
Por los constituyentes votaron menos de lle, uno de los padres de la nueva Constitucin,
3 millones de una poblacin cercana a los 30 es que no hemos logrado cambiar la poltica y
millones de habitantes. Hay que decir que esa no tenemos partidos polticos slidos y serios.A
aparente falta de participacin ha sido refrenda- propsito, es significativo lo que est pasando
da por la aceptacin que el pueblo le ha dado a con el llamado Partido Verde. Abundan perora-
la Constitucin. tas, siglas, caudillos, contenciones, pero no hay
El secuestro y liberacin de lvaro Gmez partidos. La tarea est por hacerse.
coincidi con una propuesta de reforma cons- En materia de justicia, ha sido crucial
titucional, paciente y brillantemente defendida la creacin de la Fiscala. Paradjicamente, lo
por el ministro Csar Gaviria. que se presenta ahora como reforma equivale a
Ese proyecto ya contemplaba las figuras cambiar parte de lo que se hizo en el 91al esta-
de la Fiscala, la accin de tutela, la doble vuelta blecer la Judicatura, el sistema para eleccin de
para la eleccin presidencial y el Consejo Supe- magistrados y sus facultades electorales.
rior de la Judicatura. Barco retir el proyecto Tambin est a punto de ser suprimida
ante la sospecha de que el narcotrfico estuviera la Comisin Nacional de Televisin, una de
detrs de algunos congresistas que pretendieron, las ms discutidas y discutibles conquistas de
en sexto debate, introducir un mico en la 1991.
reforma para someter a referendo la extradicin Lo ms importante de la Constitucin
de nacionales, cuya abolicin era por entonces ha sido su parte dogmtica con la Carta de
la bandera de los narcoterroristas. Derechos, que son cada vez ms efectivos por
Ms adelante, Pablo Escobar cometera los fallos de la Corte. Adems, a diferencia de
otros secuestros selectivos haciendo la misma la anterior, esta Constitucin ha tenido enorme
exigencia. alcance social: es, en efecto, conocida y sentida
La eleccin de los constituyentes y sus como propia por todos los colombianos.
primeras actuaciones fueron recibidas con be- La han reformado ya casi 30 veces. Pero,
neplcito por los colombianos. Comenz as un ojal seamos capaces de hacer con esta Consti-
proceso de participacin nunca antes visto, y tucin lo que no hicimos con la anterior y sus
todos queran intervenir en la construccin de reformas: darle plena efectividad.
la nueva arquitectura jurdica del pas.
Dos fuerzas polticas nuevas, junto al li- En 20 aos de la Constitucin se
beralismo, fueron determinantes en el interior han hecho 29 reformas
de la Constituyente: el movimiento de Salva-
cin Nacional -ingenioso rtulo debido a l-
varo Gmez para el antiguo sector laureanista Armando Novoa Garca*
del conservatismo- y la Alianza Democrtica
M-19, surgida de los acuerdos de paz con ese Las constituciones establecen normas que
grupo. regulan el proceso poltico. Tambin garantizan
Parte II
Rgimen poltico y
reforma constitucional
22 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

los derechos y limitan el ejercicio del poder. Eso las suplencias en el Congreso y la composicin
se logra a travs de las llamadas reglas morda- de los tribunales militares por miembros de la
za. La garanta de la permanencia constitucio- fuerza pblica, activos o en retiro.
nal es una de ellas. Como lo seala Stephen En un segundo grupo, las reformas al or-
Holmes, profesor de la Universidad de Chicago, denamiento territorial y la descentralizacin.La
una Constitucin es como un freno, mientras Constitucin contrarrest el centralismo y tras-
que la mayora es como un caballo desbocado. lad poder y recursos a las entidades territoria-
Ese principio de rigidez constitucio- les. Esa orientacin se ha ido revirtiendo con
nal debe ponderarse. Una generacin no sucesivos cambios, que disminuyen la asignacin
puede someter a sus leyes a las generacio- de recursos y mantienen las mismas competen-
nes futuras, deca la Constitucin jacobina cias. Por iniciativa del ejecutivo se han expedido
de 1793. Lograr ese equilibrio es uno de los tres actos legislativos con cambios recurrentes a
dilemas ms complejos de la democracia. los artculos 356 y 357. Ms de la tercera parte
Bloquear las reformas pue- de las 29 reformas se relacionan con esta materia
de conducir a crisis institucionales. sin que hubiera avanzado en la democracia local
Hacerlas como si fueran una ley ms lleva a la ni en la transparencia en la gestin pblica local.
inestabilidad, a la incertidumbre sobre los dere- Luego, estn las reformas polticas de
chos y a la erosin de la Constitucin. 2003 y 2009. La primera estableci las listas
A diferencia de la Constitucin del 86, la nicas, modific la distribucin de curules por
carta actual establece varios caminos para su re- cuocientes y residuos y los reemplaz por la cifra
forma:el Congreso, la Asamblea Constituyente repartidora y el umbral. El buen sentido de la
y el pueblo, mediante referendo. agrupacin lo contrarrest el voto preferente.
En la Asamblea del 91 se propuso una Se restringieron los derechos de la oposicin y
norma transitoria, que deca: Esta Constitu- se entreg a las mayoras partidistas la facultad
cin no podr ser reformada dentro de los ocho para integrar el Consejo Nacional Electoral.
aos siguientes a la fecha en que entre a regir. Con la crisis de la parapoltica,en el 2009 se
Su propsito era evitar los riesgos de la contra- aprob una reforma, que hace responsables a
rreforma. La iniciativa alcanz a ser adoptada en los partidos y los obliga a la transparencia y la
la Comisin Primera de la Asamblea, pero luego rendicin de cuentas.Sin embargo, dispuso que
fue desechada. el rgimen de reemplazos por las detenciones de
La Constitucin ha sido objeto de 29 los congresistas solo opera para las investigacio-
reformas que modifican 49 artculos. En cinco nes iniciadas con posterioridad a su aprobacin.
ocasiones se ha cambiado la Carta de derechos: Aunque se fortaleci la figura de la mo-
la extradicin, la expropiacin sin indemniza- cin de censura, ninguno de los intentos para
cin y la llamada dosis personal son algunas de su aplicacin ha prosperado y el control poltico
ellas. sobre el ejecutivo es casi que inexistente.
En un primer momento se devolvieron En la administracin Uribe (2002-2010)
privilegios a la clase poltica y a sectores del se aprobaron trece reformas, la mayora de ini-
poder. Se pueden mencionar la restauracin de ciativa gubernamental.Se apel a una propuesta
de referendo, que pretenda llevar al elector a
*
Fue Presidente de la Comisin Especial o Legislativa votar en bloque cambios sobre 18 artculos y
que se cre en 1991, form parte de la Asamblea utilizar la democracia participativa como ins-
Nacional Constituyente de 1991 y actualmente pre-
side el Centro de Estudios Constitucionales Plural
trumento del estado de opinin. Durante ese
que agrupa a los constituyentes. perodo se ampli el poder presidencial en los
territorios y se restringi la descentralizacin
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 23

fiscal. Sin embargo, la captura de la democracia En cuanto al cambio en el rgimen de


local por el crimen organizado no cedi. Se impedimentos, hay un entorno de corrupcin
modific el derecho a la seguridad social y se poltica, que debera llevar a ms, y no a me-
aprob la reeleccin presidencial, que debilit nos,controles sobre los congresistas. La reforma
el sistema de pesos y balances entre las ramas y a la justicia anunciada para la prxima legislatu-
rganos del poder pblico. ra ser su prueba de fuego.
En el 2004, la Corte Constitucional decla- Varias reformas han sido oportunidades
r inconstitucional una reforma que restringa perdidas para saldar algunos vacos y para pro-
los derechos y las garantas individuales. fundizar el horizonte que abri la Constitucin.
En este ltimo perodo, la Corte ha cons- En ms de una ocasin se ha modificado su
truido una nueva jurisprudencia sobre las re- texto para cambiar leyes mal concebidas por el
formas a la Constitucin, que se extiende a los Congreso.Problemas como la atencin en salud
llamados vicios de competencia. En este caso, y la corrupcin en las regalas no estn en la
examina si los cambios sustituyen sus principios Constitucin, sino en la ley.
o afectan el bloque de constitucionalidad. Un Veinte aos despus, con mltiples crisis,
ejemplo de este control ampliado es la sen- de conflicto armado y de intentos contrarrefor-
tencia C-141 de 2010, que declar inexequible mistas promovidos desde el poder, la Carta del
la reforma que permita la segunda reeleccin 91 es un texto vivo.
presidencial. Esa reforma habra desquiciado el El captulo de los derechos fundamen-
orden constitucional. tales y la Corte Constitucional han sido parte
Cuando se cumplan 20 aos de la Carta esencial de su permanencia. Hoy, con un nuevo
del 91, se tendrn cuatro nuevas reformas. De ambiente poltico, la Constitucin es referencia
ellas, tres son de origen gubernamental: la que imprescindible para la democracia, la inclusin
suprime la Comisin Nacional de Televisin, la social y la convivencia ciudadana.
que modifica la regulacin sobre la explotacin
de los recursos naturales no renovables (regalas) Nueva Constituyente?
y la que establece el criterio de la sostenibili-
dad fiscal. Otra, que flexibiliza el rgimen de
prdida de la investidura para la votacin de Jaime Castro Castro*
reformas a la Constitucin, fue presentada por
varios congresistas. Reformar la Constitucin o expedir una
La primera, desconstitucionaliza la regu- nueva es una funcin que los colombianos
lacin estatal y delega en una ley, de inicia- hemos confiado al pueblo, a una Asamblea
tiva gubernamental, la poltica en materia de Constituyente y al Congreso.El pueblo lo hace
televisin. La segunda crea el sistema general en las urnas cuando aprueba o niega el texto
de regalas y modifica los criterios para su jurdico que se somete a su consideracin. Lo
asignacin territorial. Un fondo regional ser hizo en 1957, cuando constitucionaliz el Frente
administrado por el ejecutivo nacional y una ley, Nacional. Tambin en octubre del 2003, cuando
tambin de origen gubernamental, precisar sus aument las inhabilidades de quienes cometan
alcances. En el caso de la sostenibilidad fiscal, delitos que afecten el patrimonio del Estado.
aun con los cambios introducidos (criterio y ya A la Asamblea Constituyente, con ese
no principio o derecho e incidente de impacto nombre o el de Serensimo Colegio, Conven-
fiscal), queda el peligro de su impacto sobre cin o Consejo de Delegatarios, acudimos a
el estado social de derecho y en la proteccin lo largo del siglo XIX para la expedicin de
judicial de los derechos econmicos y sociales. nuestras primeras constituciones. Entre 1905 y
24 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

1909 y entre 1953 y 1957 sesionaron asambleas porque se han desmontado piezas e institucio-
tan poco exitosas que sus decisiones fueron de- nes fundamentales.
rogadas, primero, en 1910 por otra asamblea y, Entre las reformas expedidas, adems, no
luego, en 1957, mediante referendo que se llam hay un pensamiento rector ni un hilo conduc-
Plebiscito.La ltima de nuestras asambleas cons- tor que permita afirmar que con ellas se busc
tituyentes se reuni en 1991. Expidi la Carta una determinada forma de Estado o tipo de
que nos rige hace 20 aos. sociedad.
Desde fines del siglo XIX, el Congreso ha Ha chamboneado tanto el Congreso que
sido la autoridad encargada de modificar la Cons- comete graves errores en elementales asuntos
titucin. En ejercicio de esa atribucin adopt jurdicos y de procedimiento. Por eso la Corte
importantes reformas en 1936, 1945 y 1968, gracias Constitucional ha tumbado expresiones, incisos
a las cuales la Carta de 1886 tuvo vida centenaria. y artculos de esas reformas y el texto completo
Tambin ha reformado la Constitucin de 1991 de dos actos legislativos. Inclusive, el Congreso
mediante la expedicin de 29 actos legislativos ha cometido equivocaciones de mera tcnica
(uno y medio por ao). legislativa: aprueba artculos-sbana por su ex-
Pronto aprobar los relacionados con las tensin (tres pginas cada uno) y constituciona-
regalas, la sostenibilidad fiscal y la supresin de liza leyes y decretos que cita con nmero y ao
la Comisin de Televisin. Seguramente adopta- de expedicin, por lo cual, si un da se decide
r otro u otros ms, que se agregarn a los pro- derogarlos o modificarlos, hay que cambiar la
yectos ya anunciados sobre una nueva reforma Constitucin. Y ha procedido distradamente:
poltica y sobre administracin de justicia. aprob dos actos legislativos que disponen exac-
Algunos de esos 29 actos legislativos le tamente lo mismo, con las mismas palabras.
rompen vrtebras a la Carta del 91. Por ejem- La mayor falla del Congreso consiste en
plo, el que autoriza la reeleccin presidencial no haber hecho la gran reforma que la Nacin
inmediata, cuyos efectos perversos empiezan reclama, porque los cambios polticos, econmi-
a verificarse; los que recortaron la participa- cos y sociales de los ltimos 20 aos han sido
cin de municipios, distritos y departamentos volcnicos y conviene a todos interpretarlos y
en los ingresos corrientes de la Nacin y, en expresarlos institucionalmente. Porque hay re-
menor grado, el que autoriza la extradicin formas -como la judicial, la poltica y la regional
de colombianos por nacimiento. Otros fueron y local- que se han vuelto asignatura pendiente:
dictados para dejar sin efecto sentencias de la los gobiernos las ofrecen, pero no las presen-
Corte Constitucional. La mayora tiene carcter tan o el Congreso no las tramita. Y porque es
coyuntural: se dictaron para tratar situaciones necesario revisar los actos legislativos dictados
episdicas. despus del 91 para darle a la Constitucin la
Tanta reforma suelta, dismil y dispersa unidad y la coherencia que requiere.
ha vuelto colcha de retazos la Carta del 91, Esa gran reforma no la har el Congreso
por las razones anotadas y por otras ms. Como
hoy nombra la Sala Disciplinaria del Consejo
*
Abogado de la Universidad del Rosario con estudios Superior de la Judicatura y ese es el cordn
de posgrado en Administracin Pblica de la Escuela umbilical que lo conecta para varios efectos con
de Nacional de Administracin de Francia en Pars y
la administracin de justicia, no renunciar a
se especializara tambin en el Instituto de Adminis-
tracin Local de la Universidad de Alcal en Espaa. esa facultad.Tampoco tiene inters en cambiar
Ha sido parlamentario, ministro, miembro de la las reglas de juego para acceder al poder en
Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y alcalde municipios y departamentos ni para ejercerlo
de Bogot. y controlarlo, porque lo que en esas entidades
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 25

ocurra define el poder poltico-electoral de la Pese a Carta del 91, Congreso sigue
inmensa mayora de senadores y representantes, al margen de debates claves
pues dependen del nmero de ediles, concejales,
alcaldes, diputados y gobernadores que cada
uno de ellos controla y manipula. Mnica Pachn Buitrago*
Adems, el dficit de legitimidad del Con-
greso es cada da mayor. Ha perdido representa- La Constitucin de 1991 marc un hito al
tividad regional y poltica. estructurar un nuevo andamiaje institucional, en
La primera, porque buen nmero de de- un intento por responder a los retos establecidos
partamentos no est representado en el Senado. por los grupos guerrilleros y el narcotrfico, am-
La segunda, porquela ciudadana no sien- pliando los mecanismos de representacin de los
te que sean voceros suyos personas que conside- ciudadanos y ofreciendo mayores herramientas
ra producto del fraude electoral y que estn o para demandar la accin del Estado. Aunque
pueden estar vinculadas a uno u otro escnda- muchas de las reformas tuvieron el efecto desea-
lo (yidispoltica, parapoltica, manejo de los do, como aquellas que fortalecieron el aparato
bienes de estupefacientes). Para la opinin, la de justicia, descentralizaron el poder central y
degradacin de la poltica se refleja en la com- limitaron el poder unilateral del Presidente, la
posicin de las Cmaras. esencia de la representacin poltica no cambi.
Lo anotado inhabilita polticamente al Por esto, a pesar de que el rol del Congreso fue,
Congreso para hacer la gran reforma que el pas a partir de la Constitucin, uno ms prominen-
espera. Sin embargo, debe hacerla porque, con- te, este sigue siendo marginado de discusiones
forme a la normatividad vigente, es el cuerpo que deberan darse en las instituciones represen-
constituyente ordinario de la Nacin. tativas de la democracia electoral.
Pero para hacerla no puede cometer los No obstante el bipartidismo tradicio-
errores que ha cometido como titular de ese nal que estuvo vigente hasta finales de los
poder durante los ltimos tiempos. Tiene que aos 80, el sistema electoral colombiano -cla-
preservar los principios y valores de la Carta del sificado como uno de los ms personalistas del
91 y acomodarlos a las situaciones que vive el mundo- produjo grandes niveles de fragmen-
pas. No puede continuar rebanando o peda- tacin poltica en el interior de los partidos.
ceando la Constitucin, como si sus diferentes Ejemplo de esto era el gran nmero de listas que
partes o instituciones no tuviesen nada que ver se presentaban en elecciones, estrategia llamada
unas con otras. entonces la operacin avispa.
Si las Cmaras no cambian la forma como Esto resultaba, por supuesto, en partidos
han hecho uso del poder constituyente que les polticos muy heterogneos, con dbiles estruc-
corresponde, en poco tiempo habrn creado una turas organizativas y poca discusin ideolgica
situacin de atraso poltico-institucional compa- en el interior de sus filas. Estas caractersticas
rable a la que el pas vivi a fines de los aos eran reforzadas por un presidencialismo que
80 y que le abri las puertas a la Constituyente, se caracteriz por tener una de las ms altas
hace 20 aos.
En manos del Congreso mismo, y de na-
die ms, est, entonces, que las Cmaras sigan * Ph.D. en Ciencia Poltica de la Universidad de
siendo titulares del poder que siempre han teni- California, en San Diego. Actualmente se desempea
do, pero que no han ejercido en debida forma como Directora de Congreso Visible y como profe-
cuando han reformado la Constitucin del 91. sora asociada del Departamento de Ciencia Poltica
en la Universidad de los Andes.
26 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

concentraciones de poder constitucional del convirti en la suma de intereses individuales


continente. y de aquellos que con un muy bajo nmero
El presidente colombiano, por ejemplo, de votos llegaban al legislativo. Esto, unido al
poda evadir su paso por el Congreso para la activismo de las altas cortes y el protagonismo
aprobacin de sus polticas mediante la figura del Ejecutivo, diezm los posibles alcances en
de los estados de excepcin, la cual fue utiliza- la recuperacin institucional de la labor del
da, en promedio, durante 276 de los 365 das Congreso.
del ao entre 1958 y 1991. En estos periodos, el Este camino se ha venido corrigiendo. La
presidente poda legislar unilateralmente a travs reforma del 2003, diseada y aprobada por los
de decretos legislativos y, adicionalmente, poda legisladores, estableci un sistema proporcional
suspender las leyes que considerara incompati- de lista nica con voto preferente opcional.
bles con el Estado de excepcin. Aunque este sistema de eleccin sigue siendo
Como resultado, el escenario principal de considerado como uno que genera altos incenti-
los partidos polticos, el Congreso, vea su ac- vos personalistas, su cambio represent un avan-
tividad legislativa reducida a temas secundarios ce significativo en la consolidacin de fuerzas
(excepto por las reformas constitucionales), por polticas de mayores nmeros y con identidad
lo que el rol de intermediacin de los legisla- ms definida.
dores entre sus regiones y el Estado central se Hoy, despus de una mayor depuracin
convirti en su funcin ms prominente. del sistema de partidos gracias a esta reforma,
La Constitucin de 1991 busc cambiar vemos cmo estamos ms cerca de aquello que
este panorama. Sin duda, una de las reformas los constitucionalistas se imaginaron. La Cons-
fundamentales fue la de restringir y regular mi- titucin no estableci un diseo perfecto, pero
nuciosamente los estados de excepcin. Como marc un camino hacia una mejor democracia.
resultado, la utilizacin de estos mecanismos
se convirti en extraordinaria y pas de un La Constitucin de 1991: social, de-
promedio de 276 a 55 das por ao. Esto, ms mocrtica y plural
las restricciones al Congreso de otorgar al Eje-
cutivo facultades extraordinarias, devolvi a la
arena legislativa un papel ms prominente en la Rodolfo Arango Rivadeneira*
elaboracin de la poltica pblica.
Sin embargo, al no cambiar el sistema Latoma, retoma e incendio del Palacio de
electoral y, por el contrario, flexibilizarlo permi- Justicia en 1985 llevaron a muchos a la convic-
tiendo la participacin de ciudadanos a ttulo cin de que habamos tocado fondo. Pocas veces
individual, la formacin de partidos polticos los colombianos habamos vivido un horror de
con mnimos requisitos, la doble militancia y tal magnitud.
la ausencia de una restriccin del nmero de Ms de 100 personas inocentes, incluida
listas por partido, el realce del Congreso no la mxima inteligencia jurdica del pas, fueron
result en el sistema de representacin deseado vctimas del odio y la sinrazn de sus compa-
por los constituyentes. As, el personalismo, el triotas. La grave ruptura del pacto social des-
clientelismo y la fragmentacin no solo perma- pert la conciencia ciudadana. El movimiento
necieron, sino que se enraizaron en el sistema de estudiantil cobr fuerza y exigi recuperar la
participacin poltica. autodeterminacin poltica por va constituyen-
En el Congreso, esto se tradujo en una te, camino cercenado en el plebiscito de 1957.
actividad legislativa ineficaz, puesto que la re- El gobierno Barco logr, durante el pe-
presentacin de los intereses de la mayora se riodo 1986-1990, desmovilizar a cinco grupos
Parte III
Derechos, justicia y
multiculturalismo
28 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

guerrilleros. Para sellar el acuerdo de paz, que la conciencia ciudadana como ahora. Por el
aspir sin xito a incluir a las Farc, se gest la contrario, la mxima El inters general prima
nica constitucin verdaderamente democrtica sobre el particular dejaba traslucir la primaca
de nuestra historia republicana. de intereses colectivos sobre el valor intrnse-
Antes, las cartas polticas eran redactadas co de la persona humana. Ms de 50 aos de
por gramticos cercanos al poder y validadas por estados de sitio recurrentes haban hecho su
el Congreso. La del 91, imperfecta y farragosa, mella en el nimo democrtico, tanto como el
fue deliberada y votada por 70 constituyentes, esquema del frente nacional haba desmoviliza-
elegidos en forma directa por el pueblo. Su re- do a la poblacin. El Constituyente pretendi
sultado ha contribuido a la transformacin del cambiar la cultura poltica utilitaria, autoritaria
pas. y excluyente. La dignidad humana, el pluralis-
La frmula poltica adoptada por el Cons- mo, el reconocimiento de la diversidad tnica y
tituyente, el Estado constitucional, democrtico cultural, el libre desarrollo de la personalidad, la
y social de derecho, respondi a la gran deuda igualdad real y efectiva y la solidaridad social se
social con las personas y los grupos ms des- adoptaron como principios fundamentales para
favorecidos. De un Estado de derecho formal, la vida social y poltica.
confesional y autoritario, se transit hacia un Luego vendran doctrinas constituciona-
Estado constitucional, democrtico, republica- les, desarrolladas por jurisprudentes ilustres, con
no, pluralista y social de derecho. nuevos mtodos de interpretacin.
Dentro de las piezas centrales del nuevo Gracias al desarrollo de la Carta Poltica
andamiaje constitucional estn la adopcin de por los jueces, en particular de la Corte Consti-
una extensa carta de derechos y deberes; las tucional, hoy conforman nuestro acervo jurdico
acciones de tutela popular y colectiva; la crea- instituciones como el Estado social de derecho,
cin de la Corte Constitucional, la Fiscala y la el derecho fundamental al mnimo vital, la
Defensora del Pueblo; la restriccin al uso de tutela por vas de hecho, los estados de cosas
los estados de excepcin, por mencionar solo al- inconstitucionales, el derecho fundamental a la
gunos avances. Asuntos importantes que se que- consulta previa de grupos tnicos y el control
daron entre el tintero fueron:un ordenamiento material sobre los actos declaratorios de estados
territorial favorable para la regionalizacin del de excepcin, entre otros avances.
pas -como la so el gran ser humano Orlando Si bien la Constitucin de 1991 no nos
Fals Borda-; una reforma poltica favorable para ha sacado de la vorgine de la violencia ni de
una democracia real, y el acceso efectivo a la la trampa de la pobreza, s ha contribuido a
tierra para millones de excluidos por la pobreza democratizar la sociedad, a desmontar el auto-
o la violencia, entre otros. ritarismo y a neutralizar millones de injusticias
Antes de la reforma de 1991, los dere- concretas.
chos fundamentales no estaban presentes en Una constitucin es un pacto poltico y
social que debe renovarse permanentemente,
bien sea para refrendarlo o para modificarlo de
*
Doctor en Filosofa del Derecho y Derecho Cons- forma que responda a las exigencias de los tiem-
titucional en la Universidad de Kiel en Alemania. pos. Debe ser tan estable que ofrezca un futuro
Realiz estudios de postdoctorado en la misma promisorio a largo plazo, pero tan flexible que
universidad y actualmente se desempea como
profesor asociado del Departamento de Filosofa de
no impida responder oportunamente a los desa-
la Universidad de los Andes. Entre los aos 2001 y fos sociales y polticos.
2003, se desempe como Magistrado auxiliar de la Dos dcadas son un tiempo prudencial
Corte Constitucional. para reflexionar sobre los aciertos y los desafos
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 29

de un acuerdo sobre lo fundamental. Los re- facilismo del consumo, sino que oponga resis-
cientes fenmenos de corrupcin en reas como tencia intelectual y esttica a la banalizacin de
salud, agricultura o minera obligan a revisar la complejidad y la riqueza de la existencia.Esa
el prejuicio segn el cual el sector pblico es es la sociedad anhelada por el pueblo consti-
venal e ineficaz, mientras el privado es pulcro y tuyente que dio origen y se mantiene fiel a la
eficiente. Ms importante que las privatizacio- Constitucin de 1991.
nes de instituciones y funciones pblicas para
combatir la desigualdad econmica y la pobreza El impulso igualitario de la
parece ser una actitud dispuesta a revisar y dis- Constitucin
cutir, con fundamentos empricos y desapasio-
nadamente, las decisiones colectivas que el pas
necesita para ser prspero e inclusivo econmica Helena Alviar Garca*4
y socialmente, sin dominacin ni sujecin a
poderes privados. Es hora de deliberar demo- A partir de la expedicin de la Constitu-
crticamente sobre la conveniencia de derogar cin Poltica de 1991, muchos colombianos y
la Ley 100 de 1993. colombianas han visto cristalizados sus derechos
El acceso a la propiedad y a la tierra para gracias a fallos de la Corte Constitucional y a
los campesinos; un estatuto de trabajo que algunos desarrollos legales.
garantice los principios laborales mnimos y La Corte ha hecho realidad las promesas
fundamentales; la proteccin plena a las mujeres constitucionales en una cantidad enorme de
y a sus derechos sexuales y reproductivos;la jus- sentencias, como el caso de una calea para
ticia con las comunidades afrocolombianas, no quien su aporte a la sociedad conyugal en la
suficientemente reconocidas y garantizadas en forma de trabajo domstico represent que no
sus derechos en la norma fundamental; el ple- la desalojaran del nico bien que le quedaba en
no respeto de los derechos de las personas con la sucesin de su compaero permanente. O el
diversa orientacin sexual; los derechos de los caso de una cartagenera a quien la administra-
animales y de la naturaleza. Todos estos son de- cin de un edificio en el que trabajaba solo le
safos avizorados por los constituyentes de 1991, permita usar el ascensor de servicio y cuando
pero que an carecen de un desarrollo adecuado este se daaba tena que subir y bajar, a pie, ms
en cuanto a la preceptiva constitucional y legal. de 20 pisosdiariamente. La Corte le protegi su
La principal tarea inconclusa de la socie- derecho a la igualdad al reconocerle el uso del
dad colombiana est en el mbito cultural. La ascensor principal y prohibir en nuestra socie-
integracin de la comunidad poltica se en- dad este tipo de discriminaciones.
cuentra en una situacin anloga al estado de la De la misma forma, se han defendido
infraestructura de carreteras, puentes y caminos. los derechos de colombianos y colombianas
La construccin de un pueblo que acte pertenecientes a grupos vulnerables: los presos
cooperativamente; que confe y no desconfe; en las crceles, los desplazados, las parejas del
que se enorgullezca de su pasado indgena,
negro o mestizo en lugar de denigrarlo; que *
Doctora en Derecho Econmico y Gnero de la Es-
cultive y extienda su riqueza lingstica y no la cuela de Leyes de la Universidad de Harvard. Actual-
niegue; que quiera ahondar en sus races en vez mente se desempea como Decana de la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes y es profesora
de parecerse a sus antiguos amos; que ejerza su asociada de la misma universidad. Ha sido docente
soberana y no se venza ante el neocolonialismo, y conferencista en instituciones como la Escuela de
la depredacin ambiental o el saqueo de los Leyes de la Universidad de Harvard, la Universidad
recursos naturales; que no se deje llevar por el de Brown y la Universidad de Wisconsin.
30 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

mismo sexo o las personas con menos ingresos en la distribucin de recursos y que dejarla a las
a quienes la Corte protegi del alza del IVA en leyes del mercado es insuficiente para alcanzar
los productos de la canasta familiar. el orden justo que se busca.En este sentido, los
Por su parte,el Congreso ha desarrollado derechos econmicos y sociales juegan un papel
mltiples leyes encaminadas a hacer realidad fundamental en la cristalizacin de esta promesa
la promesa constitucional del Estado Social de redistributiva.
Derecho, entre las que estn, para dar solo dos As, para los liberales clsicos la Consti-
ejemplos, la recin aprobada ley de vctimas y la tucin se ha inclinado demasiado hacia el lado
ley de la economa del cuidado. interventor y como consecuencia ha limitado el
Sin embargo, los logros, especialmente los juego de las fuerzas del mercado. Para quienes
obtenidos luego de sentencias de la Corte Cons- defendemos una visin ms intervencionista del
titucional, han tenido muchos detractores. Es- Estado, en realidad deberamos tener ms leyes
tos expresan que la Corte se ha extralimitado en y fallos de la Corte encaminados a redistribuir
sus funciones debido a que ha intervenido en la los recursos.
economa sin tener los conocimientos tcnicos Ahora bien, sin querer demeritar los lo-
para hacerlo, que sus decisiones van en contra gros alcanzados en trminos de acceso efectivo
de la economa de mercado que est consagrada a los derechos en estos 20 aos, la discusin no
en la Constitucin, que no se han tomado en puede perder de vista que Colombia es uno de
cuenta las restricciones presupuestales existentes los pases ms inequitativos del mundo.
y que genera inseguridad jurdica. En este orden de ideas, creo que es im-
En el fondo de esta discusin entre de- portante mirar ms all del texto constitucional
fensores y detractores del impulso igualitario de y analizar las instituciones encargadas de poner
nuestra Constitucin, hay un debate alrededor en prctica temas como la funcin social de la
de la definicin del Estado Social de Derecho. propiedad, los derechos de las mujeres o los
En mi opinin, es importante establecer derechos de las minoras.
que lo que entendemos por Estado Social de Tomemos algunos ejemplos para expli-
Derecho no es un concepto nico, unvoco o carlo mejor. El antiguo Incora y el Incoder
universal. no han tenido la capacidad institucional para
El Estado Social de Derecho, tal y como adjudicar o distribuir tierras.En varios reportes
qued consagrado en nuestra Constitucin, sig- elaborados por la Procuradura se demuestra
nifica una conciliacin entre los principios del que existen incongruencias entre las hectreas
liberalismo clsico y del liberalismo intervencio- adquiridas y las adjudicadas y que la cantidad
nista para lograr un orden poltico, econmico de tierra distribuida es incierta.
y social justo. De otra parte, en cuanto al goce efectivo
De esta forma, algunos principios del de los derechos de las mujeres hay graves debili-
liberalismo clsico consagrados en la Constitu- dades institucionales.Hoy en da, no existe una
cin son la proteccin de la propiedad privada, entidad lo suficientemente slida en trminos
la libertad de empresa e iniciativa privada y la de recursos financieros y humanos que logre el
economa de mercado. Pero al mismo tiempo, y tratamiento transversal del gnero en las polti-
en la misma Constitucin, hay otros principios cas pblicas. Al tiempo, la escasa representacin
que se caracterizan por aceptar que el Estado de las mujeres en el Congreso hace que el tra-
debe intervenir para promover mayor igualdad tamiento de la equidad de gnero sea marginal,
material y formal, as como la solidaridad. accidental y dbil.
En estos principios se entiende que el Es- Pero el asunto no solamente incluye las
tado juega y debe jugar un papel fundamental dificultades propias de instituciones frgiles, con
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 31

pocos funcionarios, escasos recursos y mala ad- Ha soportado ligeros embates, pero ha
ministracin. Tambin existen trabas impues- sobrevivido gracias a su propia fuerza.
tas por instituciones pblicas y privadas a la Con todo y que han transcurrido ya 20
distribucin ms equitativa de recursos en la aos de vigencia de la Constitucin de 1991, y
sociedad. Hay muchos ejemplos, sin embargo, que sus enormes mritos y el camino recorrido
solo sealar dos: han propiciado ampliamente su conocimiento
En la Sentencia C - 336 del 2008 la integral por los colombianos, sigue siendo tan
Corte reconoci la posibilidad de otorgar la cierto como al cabo del primer ao que para
pensin sobreviviente para las parejas del mis- buena parte de la poblacin ella no signific
mo sexo.Esta pensin se otorga al acreditar tal ms que la tutela.
situacin por medio de la declaracin conjunta Por supuesto, se trata de una apreciacin
ante notario de los integrantes de la pareja. A errada. Ante todo, porque es casi tanto como
pesar de la consagracin de la sentencia, un decir que la accin de tutela es la panacea
porcentaje alto de notaras se opone a tramitar universal, aquel clebre remedio para todos los
la declaracin conjunta. males que tanto buscaron los alquimistas. Ade-
Otro ejemplo sera lo que ha sucedido ms, y con no menor importancia, porque
con la Sentencia C 355 del 2006, que autoriz la implica desconocer en materia grave el hondo
interrupcin del embarazo en los casos de vio- significado que tienen y el papel que han veni-
lacin e incesto. Las trabas van desde la rigidez do jugando otras muchas instituciones y otros
en los requisitos para comprobar la violacin o muchos conceptos que trajo consigo la Carta
el incesto, comparada con la flexibilidad y fa- Poltica de 1991.
cilidad para sostener la objecin de conciencia, Lo que s puede decirse con razn es
hasta la suspensin del decreto que reglamenta- quela tutela es una muy afortunada sntesis de
ba su aplicacin por parte de las EPS. lo mejor de esa Constitucin: de los valores y
En conclusin, aunque considero que la principios cardinales que ella iz; de su visin
Constitucin establece herramientas para ata- ms profunda, pero, a la vez, ms descomplica-
car la desigualdad en Colombia y que un gran da de la sociedad, el individuo y el Estado; de
nmero de colombianos ha visto cristalizados su rotunda toma de partido por la persona hu-
sus derechos, todava nos falta recorrer mucho mana y por su dignidad;de su compromiso con
por un camino que va ms all del texto de la la causa de la verdad verdad de los derechos
Constitucin. de la gente; de su preocupacin por el control
efectivo de los excesos, de las arbitrariedades, de
La tutela en la Constitucin de 1991 las inercias yde las indolencias del poder; de su
opcin por lo real sobre lo formal;de su decidi-
da cruzada por la inclusin y la proteccin del
Juan Carlos Esguerra Portocarrero* ms dbil.En fin, de la que en una palabra po-
dra llamarse la tica de la Constitucin de 1991.
En ese contexto, tanto la definicin misma
de la tutela como cada una de sus caractersti-
*
Actual Ministro de Justicia de Colombia. Es abogado cas resultan particularmente elocuentes. Aquella
de la Pontificia Universidad Javeriana, especialista en seala, con bellsima sencillez, que la tutela es
Ciencias Socioeconmicas de la misma universidad,
y Magster en Derecho (LL.M) de la Universidad de
un instrumento de proteccin de los derechos
Cornell (Estados Unidos. Fue Ministro de Defensa y fundamentales del que cualquier persona puede
Embajador de Colombia en Estados Unidos. hacer uso en cualquier tiempo, en cualquier
lugar y ante cualquier juez. Estas destacan su
32 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

diseo y su modo de operacin infinitamente -suponiendo que el interesado hubiera tenido


amables, rpidos y simples, cuando disponen la opcin de otro camino-.Porque la verdad es
que su trmite siempre tendr prelacin y ser que las tutelas siempre han sido decididas en el
descomplicado y expedito,que la demanda po- curso de, a lo sumo, unas pocas semanas, y no
dr ser interpuesta por el interesado mismo o a la velocidad de crucero de nuestros procesos
por cualquier persona en su nombre-un parien- ordinarios, que casi sin excepcin tardan de
te, un amigo, un vecino, una maestra o simple- cinco aos para arriba. Y la verdad es tambin
mente un buen samaritano-, que no se requiere que no pocas veces la tutela es el nico camino
de abogado y que la decisin se adoptar en un al alcance del interesado.
trmino mximo de 10 das y ser de inmediato Y, por supuesto, huelgan las consideracio-
cumplimiento. nes sobre lo que, en materia de su aspiracin
A rengln seguido, el propio Constitu- de justicia, de realidad de su derecho, de su
yente consagr algunas ineludibles precisiones y confianza en el imperio de la ley y en la efecti-
limitaciones orientadas a hacer realmente eficaz vidad del Estado, incluso de su propia autoes-
la tutela y a reducir en lo posible los riesgos de tima como persona y como parte integrante de
congestin judicial o de choques de trenes la sociedad, significan para cualquiera que su
a los que previsiblemente habran de dar lu- caso -en el que tanto va envuelto- sea decidido
gartanto su uso como su abuso, inducidos por cuando duele y no cuando ya prcticamente ha
el conjunto de los evidentes atractivos y bonda- perdido toda esperanza.
des mencionados. Especialmente, teniendo en Lo que es ms importante, muchos, mu-
cuenta las experiencias de pases semejantes al chsimos, probablemente la gran mayora, han
nuestro, en los que la adopcin de una figura sido los casos en los que quien ha ejercido latu-
equivalente, casi siempre bajo el nombre de am- tela o aquellas personas en cuyo nombre ella
paro, con frecuencia termin generando tantos se ha demandado han sido hombres, mujeres
problemas como soluciones. y nios del comn, para quienes los derechos
Con tal propsito, es decir, con la idea de fundamentales afirmados, reconocidos y garan-
proteger la tutela de s misma, buscando preve- tizados en la Constitucin, a lo largo de todas
nir el peligro de que terminara desbordndose las constituciones solo haban sido letra muer-
o vindose afectada de hipertrofia, con la consi- ta, vanas promesas de campaa, quimeras y
guiente frustracin de su objetivo fundamental mentiras. Y, desde luego,muchos ms han sido
de poner la justicia al alcance del ciudadano los casos de los derechos que jams haban sido
del comn, estableci perentoriamente que ella reconocidos porque ni siquiera estaban consa-
solo podra utilizarse a falta de otro medio de grados como tales en nuestro sistema jurdico,
defensa judicial o, si lo hubiere, con el solo fin que apenas los consideraba simples anhelos para
de evitar un perjuicio irremediable. Pues bien, maana, y que hoy son realidades tangibles a
basta con una ojeada retrospectiva a lo aconte- travs de la tutela por el camino de su conexi-
cido con la tutela en el curso de estos 20 aos dad con los derechos fundamentales o por el de
para concluir que,por donde se la mire, con ella la llamada fundamentalizacin de los derechos
el Constituyente dio en el clavo. No ya solo por- sociales y econmicos.
que, segn las estadsticas, en ese perodo se han Que ha habido errores, no hay duda.Que
tramitado y resuelto ms de tres millones.Ade- ha habido excesos, no hay duda. Que ha habi-
ms porque, tambin segn las estadsticas, en do abusos, no hay duda. Pero que no la haya
la gran mayora han sido casos que por otro tampoco, porque no puede haberla, de que el
camino no se habran solucionado, o que, con balance de estos 20 aos de la tutela ha sido
toda probabilidad, no se habran resuelto an abrumadoramente favorable en el proceso de
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 33

hacer realidad el Estado social de derecho por Fiel a su objetivo de ser amplia y partici-
el que, con tanta ilusin, Colombia decidi pativa, la Asamblea Constituyente haba tenido
jugrsela en 1991! que contar con la presencia -mejor dicho, la
eleccin- de delegados cristianos e indgenas...
Una apuesta de multiculturalismo Sin hablar de votos y voces expresados dentro o
a la colombiana fuera del recinto de debate nacional, desde las
guerrillas desmovilizadas y las organizaciones
estudiantiles, de mujeres o de afrocolombianas,
Virginie Laurent* entre cientos de annimos, para dar a conocer
sus peticiones. Se contemplaba el fin de la casi
Norma suprema, la Constitucin no solo exclusividad de los partidos tradicionales y de
plasma las reglas del juego que se establecen la brecha entre pas nacional y pas poltico.
entre ramas del poder pblico y ciudadana. Haba sonado la hora de la inclusin
Tambin define la sociedad, a la manera de una y se inauguraba la Colombia multitnica y
sutil combinacin entre el querer ser su reflejo pluricultural.
y prestarse como su gua. Al respecto abundan En adelante, se deja oficialmente de lado
los ejemplos latinoamericanos de refundacin la discriminacin o falta de atencin hacia los
nacional y, en ello, la experiencia de Colombia llamados grupos tnicos, mientras el Estado ad-
no es excepcin. quiere una responsabilidad explcita al respecto:
Presenta adems el inters de haber sido El Estado reconoce y protege la diversidad t-
relativamente pionera en la regin, lo que la nica y cultural de la Nacin (...) (Art. 7), (...)
convirti en referencia ineludible para sus ve- promover las condiciones para que la igualdad
cinos y ms all de sus fronteras cercanas. La sea real y efectiva y adoptar medidas en favor
Constituyente no es la panacea, se haba ad- de grupos discriminados o marginados (Art.
vertido. Seguramente tampoco lo puede ser la 13). Bajo estos principios, terminar por ser de-
Magna Carta fruto de sus deliberaciones. No clarada anticonstitucional la Ley 89 de 1890 por
obstante, para quien llegaba de tierras lejanas la cual se determina la manera como deben ser
-en mi caso, de la Francia de los derechos del gobernados los salvajes que vayan reducindose
hombre, los valores universales y la no diferen- a la vida civilizada.
cia en nombre de una igualdad supuestamente En paralelo, se les atribuye a estos mis-
asegurada- llamaba la atencin el asombro que mos grupos y, en especial, a los indgenas, una
se perciba en Colombia a comienzos de los 90: serie de derechos pensados en clave de accin
el pas haba cambiado! positiva, por ejemplo, en materia de gestin del
Entre otras medidas en favor del Estado medio ambiente, educacin y salud, justicia y
Social de Derecho, de un empoderamiento ciu- representacin poltica, para ratificar su auto-
dadano o de la descentralizacin, dicha trans- noma relativa. Asimismo se ordena la consulta
formacin se enunciaba en la frase repetida en previa de las decisiones que los involucren.
la poca:Colombia se pensaba como nacin Cmo vivir juntos? Iguales y diferen-
catlica y mestiza, pero result otra. tes, preguntaba Alain Touraine ante el reto de
las sociedades actuales por conjugar tradicin
y modernidad en contextos testigos del auge
*
Doctora en sociologa del Instituto de Altos Estudios de
Amrica Latina de la Universidad Paris III Sorbonne-
simultneo del neoliberalismo, la afirmacin
Nouvelle. Trabaja desde hace varios aos sobre movi- identitaria y la (alter) globalizacin.
lizaciones poltico-electorales indgenas en Colombia Hoy se cumplen dos primeras dcadas de
y Amrica Latina. la Constitucin de 1991 y, con ella, la apuesta
34 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

de un multiculturalismo a la colombiana que antes de su posesin en la Casa de Nario; con-


an sugiere interrogantes: queda por saber en viccin personal o estrategia meditica, el gesto
qu medida se aplica y cmo, pues, ms all de no pasa desapercibido.As, palabras e imgenes
declaraciones de buenas intenciones, se asocia lo revelan: la indiferencia hacia los diferentes ya
con varios peligros y limitantes. es polticamente incorrecta.
Por un lado, dicha opcin no est exenta Hoy el Ministro del Interior habla de pe-
del riesgo de favorecer la homogeneizacin y el nalizar el racismo. Adems de curules especiales
repliegue comunitario, as como la estigmati- indgenas y afro en el Congreso de la Repblica,
zacin, en nombre de una supuesta identidad Colombia tiene Ley de Cuotas para velar por
pura; la victimizacin, para justificar el acceso la paridad en el escenario poltico-electoral. La
a un trato preferencial; el surgimiento de des- unin marital de hecho entre parejas del mismo
igualdades y rivalidades, con mayor razn en sexo est sancionada legalmente y la cuestin de
entornos bajo la amenaza constante de actores su derecho a la adopcin, en el orden del da.
armados, entre poblaciones amparadas -o no- Por cierto, nada se resuelve nicamente
por la ley desde su especificidad. a fuerza de marco jurdico. Cada uno de estos
Por otro lado, se podra llegar a una dis- temas genera controversias y puede ser objeto de
persin individualista sin fin, con el pretexto anlisis divergentes.Ni la Constitucin de 1991
de defender particularismos; o a una desilusin ni las leyes que puede inspirar su llamado al res-
inevitable frente a un pluralismo solo de fachada peto de la diversidad son un fin en s.Con ellas
que no permitira emanciparse de cdigos de est, bien presente, la tensin entre eficiencia
conducta y procedimientos impuestos desde el material y eficiencia simblica a la que se refie-
Estado. ren los abogados. Marcan etapas importantes,
Asimismo, afloran inquietudes frente a pero solo etapas. Ojal con ellas, en beneficio de
cmo articular prioridades y proyectos de so- los ideales democrticos, se llegue a ver menos la
ciedad difcilmente conciliables en el da a diferencia en beneficio de ms igualdad.
da: inters nacional e inters de unos pocos;
proteccin social y sostenibilidad fiscal; me- La Constitucin y los negros
gaproyectos de desarrollo y opciones de vida
comunitaria. No obstante este balance mati-
zado, el giro multicultural introducido por la Daniel Mera Villamizar*
Constitucin de 1991 tiene por lo menos una
virtud: obliga a la reflexin sobre la percepcin, Tres hechos de 1991 reflejan la relacin de
la posicin y el trato a las minoras,sean estas la Nacin con los negros desde la instauracin
tnico-culturales, de gnero o de preferencias de la Repblica. Un constituyente que no fue, el
sexuales. director tcnico de ftbol Francisco Maturana;
El ex constituyente y senador guambiano el secretario general de la Asamblea, magistrado
Lorenzo Muelas alguna vez confesaba: Ya me Jacobo Prez Escobar, discriminado en el acto
dicen honorable... Hace unos 30 aos, uno se de promulgacin de la Constitucin, y un tema
senta ms bajo que la suela del zapato y ahora le que dividi internamente a tres de las cuatro
dicen honorable.... Sin duda, tambin recor- fuerzas polticas principales de la Constituyente,
damos cmo, despus de duros enfrentamientos
entre la Minga indgena y popular iniciada en *
Director de la Fundacin Color de Colombia y colum-
octubre del 2008 y el presidente Uribe, Juan nista del diario El Espectador. En el pasado se desem-
Manuel Santos opt por visitar a los mamos pe como Director Acadmico de Foros Semana.
de la Sierra Nevada de Santa Marta, unas horas
Co n s t i t u c i n d e 1 9 9 1 , 2 0 a o s . Lo g r o s y p e n d i e n t e s 35

la propiedad colectiva de las comunidades ne- que no haba podido ver.La Carta de 1991 naci
gras. Veinte aos despus, dicha relacin sigue oficialmente el 6 de julio a la medianoche, no
siendo ambigua. el 4, cuando Jacobo Prez termin de firmar
Pacho Maturana fue el nico negro ele- las 180 hojas originales y el escolio punitivo a
gido delegatario, por la lista de la Alianza De- la discriminacin para la historia. En lenguaje
mocrtica M-19. l, sin embargo, renunci a su elegante qued que la refrendacin es del 6 de
curul para poder dirigir un club en Espaa. No julio. Jacobo se vea a s mismo ms all del
se dijo que estaba defraudando a la poblacin color de la piel, y la abrumadora mayora de los
negra, pues no haba prometido una repre- delegatarios lo vea igual, pero no falt la apari-
sentacin por el color de piel. En realidad, su cin del rezago cultural del racismo.
comportamiento de no apelar en la vida pblica Una de las consecuencias de la renuncia
a la raza segua un patrn establecido inmedia- de Maturana fue que cuando surgi el tema
tamente despus de la guerra de Independencia. afrocolombiano, la voz autorizada result ser
Fatigados por las clasificaciones sociorra- la del constituyente indgena Francisco Rojas
ciales del antiguo orden, los patriotas negros, Birry, por su origen en el Choc. En efecto, el
mulatos, pardos y zambos decidieron, en su Artculo 55 transitorio de la Constitucin, que
gran mayora, no poner esa clasificacin en las consagr la propiedad colectiva de las comu-
hojas de servicio que llenaban para reclamar gra- nidades negras sobre las tierras baldas en las
tificaciones de la Repblica, como lo comprob zonas rurales ribereas de los ros de la cuenca
Clment Thibaud. del Pacfico, sigui el modelo indgena.
El primer antecesor conocido de Pacho La propuesta gener muchas observacio-
Maturana como delegatario, el pardo cartage- nes en la Comisin Segunda, como muestran
nero Mauricio Jos Romero, vicepresidente del las transcripciones, pero tras el trabajo de una
Congreso Constituyente de 1832, no fue como subcomisin integrada por Orlando Fals Borda
pardo a deliberar, pero abog claramente por (AD M-19), Juan Carlos Esguerra (Salvacin
la igualdad, como ha mostrado Armando Mar- Nacional) y Rojas Birry fue aprobada en la
tnez. Maturana pudo renunciar sin problemas Plenaria, con voto nominal. Se apartaron de la
porque los negros siempre han dado ms peso a decisin mayoritaria 6 delegatarios del Partido
la raza en la vida privada que en la vida pbli- Liberal (de 24), 6 del M-19 (de 19) y 5 de Salva-
ca, a diferencia de la sociedad. cin Nacional (de 11), segn anlisis de Manuel
La experiencia de Jacobo Prez en la Jos Cepeda. El espritu de la Constituyente
Constituyente dice mucho de Colombia. De era proteger a unas comunidades rurales de los
un casero del Magdalena, El Retn, se erigi en colonos. No estaban pensando en el conjunto
jurista que trabaj con varios presidentes. Libe- de la poblacin negra, especialmente la urbana,
ral, acept ser secretario general de la Asamblea, y as lo repetan.
ad honrem, por decisin suya, y cuando lleg Los tres hechos: la no representacin t-
el momento solemne del 4 de julio, lvaro G- nico-racial de Pacho Maturana, el compromiso
mez Hurtado decidi alejarlo del primer plano de Jacobo Prez y la discriminacin que sufri,
que le corresponda, con un argumento que a y la polmica por la propiedad colectiva rural
Humberto de la Calle le pareci discriminato- negra, muestran que, en 1991, no hubo un
rio, segn cuenta en Contra todas las apuestas. cambio dramtico en la relacin de la Nacin
Indignado y furioso porque as le pagaban con los negros. Hubo un cambio simblico con
su dedicacin y generosidad, con una distincin el reconocimiento de la diversidad tnica y
por el color,Jacobo les dijo a varios medios que cultural, el positivo paso de nacin mestiza a
Constitucin no hay porque no certificara lo nacin diversa, pero esto no tiene el alcance de
36 DOC U M ENTOS DE L DEPARTAM ENTO DE C IEN C IA PO L TIC A 8

un regreso al tipo de orden previo a la Indepen- El Consejo de Estado, en providencia


dencia, en el que derechos y deberes (y castigos) de agosto del 2010, ha puesto, por fin, algo de
de las personas tenan que ver con el color de orden conceptual a la aplicacin de la Ley 70,
la piel (las actualmente llamadas ciudadanas orden conceptual que falta en la llamada consul-
diferenciadas). ta previa, mecanismo que entr al ordenamiento
El Artculo 55 transitorio, no obstante, jurdico mediante la asimilacin de la poblacin
marc lo que ha pasado en estos 20 aos entre afrocolombiana a un pueblo tribal (Convenio
la Constitucin y los colombianos negros. El 169 de la OIT), con ayuda de la Corte Consti-
gobierno Gaviria cre, en agosto de 1992, la tucional. Una inferiorizacin bienintenciona-
Comisin Especial que producira el estudio da, que socava el proyecto moderno de la Carta
previo de lo que sera la Ley 70 de 1993.En la Poltica. Por eso, estamos en plena batalla de
composicin de dicha comisin desapareci la ideas, por la imaginacin de la gente.
rica diversidad de visiones sobre la sociedad
colombiana que haba en la Constituyente, y su
estudio estuvo lejos de hallar lo que dos aos
despus el ministro Nstor Humberto Martnez
present como resultado de una investigacin
de campo.
La mayora de los entrevistados opinaba
que la propiedad colectiva no era propia de
su comunidad y que aspiraban a la propiedad
individual enajenable. Las prcticas tradicio-
nales de produccin eran lo que podan hacer
ante la escasez de recursos, pero no definan su
cultura. Solo que no eran tontos. Si el Estado
exiga tales requisitos para la titulacin colecti-
va, no daba alternativa, y venan unos letrados
a producir los documentos, pues estaba bien.
As,se han titulado cinco millones de hectreas
a cientos de consejos comunitarios (menos del
10% de la poblacin negra), que deberan ser los
depositarios de las dos curules en la Cmara y
sacar bienestar de la tierra ancestral.
Parte IV
Economa
38 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

ECONOMA Y CONSTITUCIN econmicos y sociales y al entrometerse en las


funciones del poder legislativo en estos campos,
ha causado traumatismos graves en el funciona-
Guillermo Perry Rubio* miento y la viabilidad financiera del sistema de
aseguramiento de salud y del mercado de cr-
A 20 aos de expedida la Constitucin dito a la vivienda, as como en las finanzas del
de 1991, no hay acuerdo sobre su impacto en Estado. Esas decisiones, adems, han conducido
materia econmica y social. Mientras unos con- a nuevas inequidades entre los ciudadanos.
sideran que abri el camino hacia una sociedad La ambiciosa descentralizacin de las fun-
ms igualitaria, otros sealan que no logr un ciones pblicas de la Carta produjo uno de
mejoramiento significativo en la cobertura y los Estados unitarios ms descentralizados del
calidad de la educacin, la salud o la vivienda, mundo y una enorme diversidad de resultados
ni una reduccin apreciable del nivel de pobreza en materia de prestacin de servicios bsicos.La
o desigualdad. cobertura y calidad de estos mejoraron en forma
En contraste, afirman, el gran aumento notable en unos departamentos y municipios,
que produjo en el gasto social y en las trans- pero se estancaron o deterioraron en muchos
ferencias a los departamentos y municipios ha otros.
puesto en cuestin la sostenibilidad fiscal del Es- Adems, se han presentado frecuentes es-
tado. Qu tanta razn les asiste a unos y otros? cndalos de corrupcin y mal uso de los re-
La consagracin de los derechos indivi- cursos pblicos. La influencia corruptora del
duales y colectivos, as como de mecanismos narcotrfico y el paramilitarismo, que lleg a
legales para su proteccin (la tutela, las acciones niveles inusitados en buena parte del territo-
de cumplimiento y las acciones populares), son rio nacional, imposibles de predecir en 1991,
la esencia del Estado Social de Derecho, estable- acentu el impacto de los defectos de diseo
cido por la Carta del 91. constitucional y legal de nuestro proceso de
Sin duda, ha empoderado a los ciudada- descentralizacin.
nos y ha constituido un primer paso hacia una Tampoco se poda predecir, en 1991, el
mayor igualdad de oportunidades. Pero sera aumento exponencial que han tenido los in-
ingenuo esperar que, por s solas, estas dispo- gresos por regalas petroleras y mineras, que ha
siciones constitucionales permitieran eliminar conducido a una desigualdad exagerada de la
la excesiva desigualdad y los altos niveles de capacidad financiera entre regiones receptoras y
pobreza que aquejan a nuestra sociedad. Para el resto del pas y a un grado notable de desper-
lograrlo no basta con destinar recursos crecien- dicio y corrupcin. El crecimiento muy rpido
tes al gasto social. Se requieren instituciones y de los recursos transferidos a departamentos y
polticas sociales eficientes y hemos progresado municipios contribuy, tambin, a la crisis fiscal
poco en estos campos. que se gest a lo largo de la dcada de los 90 y
Ms an, la Corte Constitucional, al ca- que explot durante la crisis econmica de 1999.
racterizar como fundamentales algunos derechos La constatacin de estos hechos motiv
las reformas constitucionales de los aos 2001 y
* Realiz estudios de doctorado en economa e 2007 del rgimen de transferencias, y otra ms
investigacin operacional en el Massachusetts Institute reciente del rgimen de regalas. Las primeras
of Technology (MIT). Es investigador asociado de
Fedesarrollo y profesor visitante de la Escuela de
limitaron el crecimiento excesivo de las transfe-
Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de rencias, redujeron la volatilidad de los ingresos
Harvard. Fue Ministro de Hacienda y Crdito Pblico de los departamentos y municipios y mejoraron
y miembro de la Asamblea Constituyente de 1991. un poco la eficiencia en su uso, al asignarlas con
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 39

base en el criterio de poblacin efectivamente privadaspara asegurar la prestacin eficiente de


atendida. La segunda corregir en algo las in- los servicios a todos los ciudadanos.
equidades e ineficiencias actuales, pero tendr Desarrollando estos mandatos, el Congre-
que complementarse con mecanismos de rendi- so expidi en 1993 y 1994 las Leyes de Servicios
cin de cuentas ms efectivos. Pblicos, Electricidad y Telecomunicaciones,
Asimismo, la preocupacin por las con- que crearon las Comisiones Autnomas de Re-
secuencias fiscales de algunas decisiones de la gulacin, promovieron la competencia en la
Corte Constitucional llev al actual gobierno a prestacin de los servicios y organizaron un
proponer una enmienda que elevar la sosteni- sistema de subsidios cruzados que hiciera posi-
bilidad fiscal a la categora de principio cons- ble simultneamente la viabilidad financiera del
titucional. Algunos sectores consideraron que servicio y el acceso a grupos de ingresos bajos.
ello podra limitar la satisfaccin de los derechos La Superintendencia de Servicios Pblicos ha
econmicos y sociales. Se lleg a un dbil com- supervisado la prestacin y ha sancionado o
promiso al incorporar la sostenibilidad fiscal intervenido empresas prestadoras que han in-
como un criterio constitucional y establecer cumplido sus obligaciones con los usuarios. Se
el procedimiento del incidente fiscal, que reconoce que este sistema mixto ha facilitado la
permitir al Gobierno sealar ante la Corte los ampliacin de la cobertura y las mejoras nota-
efectos nocivos potenciales de algunas decisiones bles en la eficiencia y calidad de estos servicios.
en cierne.A mi juicio, lo adecuado hubiese sido Igualmente, hay consenso respecto de la
reconocer expresamente que la sostenibilidad autonoma otorgada alBanco de la Repblica
fiscal es un derecho de carcter colectivo. para el manejo monetario y cambiario, sin
De hecho, una de las mayores innova- perjuicio de que estas funciones se ejercern
ciones de la Carta consisti en el reconoci- en coordinacin con la poltica econmica
miento de los derechos de carcter colectivo general.
(ambiente, espacio pblico, patrimonio pblico Estas normas, similares a las que rigen hoy
y libre competencia econmica), as como el a bancos centrales autnomos en otros pases,
establecimiento de un mecanismo gil para su aislaron el manejo de la poltica monetaria de
proteccin: las acciones populares.La Corte ha la intromisin indebida de urgencias polticas
sido cuidadosa en balancear la aplicacin de los del momento y del beneficio de intereses parti-
derechos individuales y los colectivos, impo- culares (a travs de cupos de crdito especiales
niendo lmites a los primeros cuando amenazan financiados con emisin monetaria), como su-
la integridad de los segundos. En estas materias ceda en el pasado.
hemos avanzado mucho. Hoy no cabe duda del xito alcanzado al
Tambin hay consenso respecto de los efec- facilitar la transicin de un rgimen de inflacin
tos favorables de las nuevas normas en cuanto a alta y voltil a uno de inflacin baja y estable,
servicios pblicos domiciliarios. Se introdujo el as subsista un debate legtimo sobre el manejo
derecho de la empresa privada y la comunidad cambiario. La reduccin de la inflacin benefi-
organizada a participar en la prestacin de estos ci por igual al sector empresarial y a los asala-
servicios y se mantuvo en el Estado el poder de riados, que solan sufrir rebajas inesperadas en la
regular y supervisar a las empresas pblicas o capacidad adquisitiva de sus salarios nominales.
Parte V
Ecologa
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 41

LA CONSTITUCIN ECOLGICA popular defender su derecho constitucional a


gozar de un medio ambiente sano (art. 79). As
mismo, miles de personas jurdicas y naturales
*
Manuel Rodrguez Becerra han hecho realidad este derecho a travs de la
tutela en virtud de que esta accin, prevista en
La Constitucin de 1991 ha sido calificada la Constitucin para que toda persona pueda
por la Corte Constitucional como Constitucin reclamar ante los jueces la proteccin inmediata
Ecolgica en virtud de que contiene ms de de sus derechos constitucionales fundamentales,
cincuenta normas que se refieren a la conserva- se puede tambin utilizar, de conformidad a
cin y buen uso de los recursos naturales y del sentencia de la Corte Constitucional, cuando
medio ambiente y a la sostenibilidad ambiental existiere conectividad entre este derecho colecti-
del desarrollo econmico y social. Como lo ha vo y los derechos fundamentales.
sealado la abogada Eugenia Ponce De Len: Pero el tema ambiental no se agota en
La proteccin del medio ambiente es un prin- los artculos especializados en la materia cuyas
cipio que irradia a todo nuestro ordenamiento positivas consecuencias sera imposible enume-
jurdico, ya que es obligacin del Estado y de rar aqu. En la Constitucin se consagra una
los particulares, proteger las riquezas naturales serie de derechos culturales y territoriales de
del pas. los pueblos indgenas y afrocolombianos que
Cul ha sido su significado para la protec- estn ntimamente ligados a la conservacin del
cin del patrimonio natural de Colombia desde patrimonio ecolgico de Colombia. Como lo ha
su expedicin hace veinte aos? Los mandatos reconocido la Corte Constitucional, en diversas
constitucionales fueron desarrollados temprana- sentencias, la diversidad cultural de las minoras
mente mediante la ley 99 de 1993 de creacin del tnicas est imbricada con las riquezas naturales
Ministerio del Ambiente y del Sistema Nacional de los territorios de las comunidades negras e
Ambiental con sus treinta y dos corporaciones indgenas. Y es en virtud de este tipo de con-
autnomas regionales, cuatro autoridades urba- sideraciones que la Corte declar inexequibles
nas y cinco institutos de investigacin, que, sin la ley forestal, la ley de desarrollo rural, y la
duda, al mismo tiempo que muestran impresio- reforma al cdigo minero de 2001, al establecer
nantes logros registran grandes falencias. La ley que, al no haberse efectuado la consulta previa
99 de 1993 tambin modific y complement el exigida por el Convenio 169 de la OIT, se pona
Cdigo de los Recursos Naturales y del Medio en riesgo la integridad de los ecosistemas de los
Ambiente, norma esta ltima que fue expedida territorios de estas comunidades y, por ende, sus
en 1974 y que conjuntamente con aquella y la formas de vida tradicionales.
Constitucin de 1991son los tres pilares funda- En la Constitucin se establece, adems,
mentales del orden jurdico ambiental. que los parques nacionales, los resguardos ind-
Muchas de las fallas del poder ejecutivo genas, y las propiedades colectivas de las comu-
en materia de proteccin ambiental han sido nidades afrocolombianas (estas ltimas creadas
superadas gracias a que miles de colombianos por la misma constitucin), son inalienables,
han logrado, mediante el uso de la accin imprescriptibles e inembargables. La suma de
las zonas del pas incorporadas en estas tres mo-
*
dalidades cubre aproximadamente el 42% de su
Profesor titular, Facultad de Administracin de la
Universidad de los Andes. Presidente del Foro
territorio continental, configurando una de las
Nacional Ambiental. Fue gerente del Instituto de los polticas ms ambiciosas de proteccin de la di-
Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente versidad cultural y de la diversidad biolgica en
y Ministro del Medio Ambiente (1990-1994). el mundo, la cual seguramente explica el relativo
42 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

grado de conservacin en que se encuentra tan que presenta la expansin agrcola (otra de las
extensa rea de Colombia. locomotoras de la prosperidad econmica) en
Pero al mismo tiempo que mediante la diversas regiones del pas se adelante en forma
Constitucin de 1991, y la legislacin que la ambientalmente sostenible.
desarrolla, se consagr uno de los mayores Por fortuna, la Constitucin ha servido
procesos de ordenamiento del territorio en la tambin para crear una conciencia en la ciuda-
historia de Colombia, las agencias y programas dana sobre sus derechos y deberes en materia
gubernamentales para contribuir a consolidar de proteccin ambiental. As, miles de personas,
los resguardos indgenas, las propiedades colec- empresas privadas y organizaciones sociales, ade-
tivas de las comunidades afrocolombianas, y los ms de acudir a la utilizacin de las acciones de
parques nacionales, distan mucho de lo reque- tutela y popular, adelantan valiosas acciones en
rido. Este hecho aunado a otros factores como pro del medio ambiente. As mismo, han acu-
el conflicto armado y la orientacin de diversos dido a la protesta pblica para proteger valiosos
programas para el desarrollo econmico ame- ecosistemas, como se expres recientemente en
nazan este proyecto que integra la proteccin el exitoso movimiento cvico de Bucaramanga
de la diversidad cultural y la conservacin de en contra de la explotacin minera en el Pramo
la gran riqueza en biodiversidad (la segunda en de Santurbn.
el mundo) y de aguas (la quinta en el mundo) El hecho de que el pas haya sido clasifica-
de Colombia, que en una parte sustantiva se do como el dcimo pas con mejor desempeo
encuentra ubicada en esos territorios. ambiental del mundo (de acuerdo al ndice
Y es que las leyes y polticas para la pro- de desempeo ambiental desarrollado por las
teccin ambiental se han ido subordinado en universidades de Columbia y Yale, en la ltima
forma creciente a las leyes y polticas generadas dcada) seguramente es, en parte, consecuencia
a partir del desarrollo de las disposiciones cons- de la arquitectura jurdica ambiental que el pas
titucionales sobre el derecho a la libre compe- comenz a construir desde 1974 con la expe-
tencia y sobre la promocin empresarial. dicin del Cdigo de los Recursos Naturales
Una evidencia reciente de esta afirmacin Renovables y del Medio Ambiente y que, desde
es la poltica minera en marcha (una de las entonces, ha continuado desarrollando con la
locomotoras de la prosperidad econmica de expedicin de la Constitucin Ecolgica en 1991
conformidad a la denominacin dada por el y de la Ley 99 en 1993, as como con diversas
gobierno del Presidente Juan Manuel Santos). jurisprudencias de las cortes que han enriqueci-
A partir de esta poltica, arraigada en el Cdi- do la institucionalidad ambiental.
go Minero expedido en 2001, se entregaron en Pero tambin es claro que el ideal con-
forma catica ms de seis mil ttulos mineros sagrado en la constitucin y la ley de alcanzar
sin mayores miramientos ambientales y sociales. un adecuado equilibrio entre el desarrollo eco-
Si los diecinueve mil ttulos que estn en cola nmico y social y la proteccin del patrimonio
se llegaren a entregar en la misma forma, lo natural de la nacin est lejos de realizarse. As
nico que se puede augurar es la destruccin se expresa en el hecho de que la deforestacin en
de valiosos ecosistemas a lo largo y ancho del la primera dcada del siglo XXI se haya ms que
pas. Por eso es urgente reorientar est poltica, triplicado en comparacin con la dcada ante-
reformando, entre otras, el actual cdigo mine- rior, pasando de cien mil a trescientos cincuenta
ro. Como tambin lo es reglamentar el artculo mil hectreas. Y as tambin se expresa en la
constitucional que le otorga a la propiedad pri- reciente tragedia invernal, que revel que los
vada una funcin ecolgica (art. 58), necesaria impactos producidos por los fenmenos de La
para garantizar que las grandes oportunidades Nia y el calentamiento global, se magnificaron
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 43

como consecuencia de la destruccin y degra-


dacin de pramos, bosques, y humedales, que
han afectado negativamente el ciclo del agua.
Son hechos que han sealado en forma inequ-
voca el imperativo de encarrilar ambientalmente
las polticas de crecimiento econmico del pas,
de conformidad al espritu y la letra de la Cons-
titucin Ecolgica.
Parte VI
Encuentro con la Constitucin, 20 aos.
Logros y pendientes

21 de junio de 2011
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 45

RELATORIA DEL EVENTO* Juan Manuel Santos Caldern (Presi-


dente de la Repblica de Colombia).

Luego de dos dcadas de vigencia de la Los colombianos vivimos un cambio


Constitucin de 1991, la Universidad de los Andes significativo, record Carlos Angulo Galvis,
y la Casa Editorial El Tiempo invitaron a diver- rector de la Universidad de los Andes, al abrir
sos analistas para examinar los efectos de la carta el evento que conmemora los 20 aos de la
poltica colombiana. Constitucin de 1991.
El evento, realizado el pasado 21 de junio en Un cambio con el que Colombia pas a
el Auditorio Mario Laserna de esta universidad, reconocerse como una sociedad multitnica y
comenz con un conversatorio donde Csar Gavi- pluricultural, pero que adems abri la opor-
ria Trujillo, expresidente del pas, relat el contexto tunidad para consolidar una mejor nacin que
que viva Colombia y que motiv la convocatoria entonces reclamaba la paz, la proteccin de sus
de la Asamblea Constituyente. Este anlisis conti- derechos, una democracia ms amplia, el for-
nu desde dos paneles que desglosaron los impactos talecimiento del Estado y una mayor equidad.
de la Nueva Carta en la economa, el rgimen Aunque an estos objetivos no estn com-
poltico, y la carta de derechos, culminando con las pletamente desarrollados, la promulgacin de
observaciones de tres protagonistas de la Asamblea la Constitucin marc el camino para llegar
Constituyente de 1991 y hoy figuras prominentes de a ellos. Y no fue nada fcil, debido a la fuerte
la poltica colombiana. tradicin que pesaba sobre la Carta de 1886
Presentamos a continuacin un breve resu- pero que al final fue superada, dejando atrs
men de las conclusiones ms importantes surgidas un pasado de alguna manera autoritaria y ex-
en cada uno de estos espacios. Al final del libro, en cluyente, como lo calific el presidente Juan
un anexo, se presentan los perfiles de los panelistas Manuel Santos.
junto con los del resto de autores y la agenda com- Mirando 20 aos hacia atrs, la Consti-
pleta del evento. tucin de 1991 permiti responder a problemas
como el clientelismo, la violencia del narcotr-
Instalacin: Encuentro con la Constitu- fico y a las desigualdades sociales y propici la
cin, 20 aos - Logros y pendientes** denominacin del pas como un Estado Social
de Derecho, un nfasis centrado en la protec-
Participantes: cin de los derechos fundamentales, sociales,
Carlos Angulo Galvis (Rector de la Uni- econmicos, culturales y colectivos.
versidad de los Andes). Por esta razn, el presidente Santos recor-
Roberto Pombo (Director general de El d que buena parte de las reformas impulsadas
Tiempo). por su gobierno, como la Reforma a las Rega-
las y de Sostenibilidad Fiscal, han apuntado a
fortalecer la equidad del pas y la proteccin de
* Esta relatora fue realizada por Diego Gmez, esos derechos.
comunicador de la Universidad Externado Los retos an continan. Hoy, como lo
de Colombia. Actualmente trabaja en el rea de sostuvo el Rector de la Universidad de los An-
comunicaciones externas del programa Congreso des, surgen preguntas sobre cmo responder
Visible, del Departamento de Ciencia Poltica de la
Universidad de los Andes.
a los problemas de corrupcin y del desplaza-
** Puede consultar las grabaciones del evento, junto con miento, entre otros, causados por nuevos fac-
diverso material relacionado, en el siguiente enlace: tores. Sin embargo, como l mismo lo dice, el
http://www.uniandes.edu.co/constitucion/ espritu que hizo realidad ese cambio hace dos
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dcadas an permanece vigente. La nueva Cons- violencia partidista. Adems, se perpetraron los
titucin abri nuevos caminos para alcanzar las atentados al avin de
metas del pas. El cambio an est en desarrollo. Avianca, al edificio del Departamento Ad-
ministrativo de Seguridad (DAS) y los asesina-
Conversatorio: Un balance de la Constitucin tos de Luis Carlos Galn, Bernardo Jaramillo,
de 1991 Carlos Pizarro, candidatos a la Presidencia.
Junto a esto, haba un Estado suprema-
Participantes: mente dbil que no haca presencia en todo el
Csar Gaviria (Expresidente de la Re- territorio nacional. La situacin era agobiante
pblica de Colombia). porque estaba en peligro el Estado de Derecho.
Roberto Pombo (Director General de Exploramos las diferentes posibilidades
El Tiempo). para establecer un mecanismo extraordinario
por el cual se pudiera cambiar la Constitucin.
Antes de dar inicio a los tres espacios te- Y el plebiscito era el indicado. Con esto, es-
mticos sobre los efectos de la Constitucin de tbamos buscando una Constitucin que, en
1991, el director general de El Tiempo, Roberto lugar de basarse en el cumplimiento de la ley,
Pombo, realiz una breve entrevista a manera de estuviera fundamentada en el respeto de los de-
conversatorio con el expresidente de Colombia, rechos, algo que para muchos alargaba el texto
Csar Gaviria. de la Carta.
El entonces mandatario ofreci a los asis- Roberto Pombo: De qu manera respon-
tentes el contexto en el que se convoc a la de la reforma constitucional a esa situacin?
Asamblea Constituyente y que, posteriormente, Csar Gaviria: La Constitucin de 1991
creara la nueva Carta Magna del pas. Gaviria fue una respuesta no autoritaria a los proble-
resalt la voluntad poltica de los constituyentes mas de la sociedad colombiana. En Colombia,
por sacar adelante una Constitucin basada en cuando se enfrentaban al Estado, las reacciones
los derechos de los colombianos, y a la que tild siempre haban sido autoritarias. Sin embargo,
como una respuesta democrtica frente a un esta fue una respuesta democrtica frente a un
desafo de violencia. desafo de violencia que provena de la guerri-
A continuacin se presenta una sinopsis lla, de los paramilitares y del narcotrfico. La
de este dilogo que recogi las impresiones ms falta de legitimidad de las instituciones, que no
importantes de Gaviria sobre el proceso de crea- fueron capaces de responder a estos problemas
cin de esta obra consensuada que, segn l, tan complejos, fue lo que cre el ambiente de
tuvo su mayor desafo con la aprobacin de la la Constituyente.
reeleccin presidencial. Con anterioridad, se realizaron varios in-
tentos para reformar la Constitucin, pero en
Roberto Pombo: En qu circunstancias todas las reformas se registraron problemas de
lleg a la Presidencia de la Repblica? procedimiento. Desde el gobierno de Julio Csar
Csar Gaviria: Tenemos que remontarnos Turbay, por ejemplo, se intent sin xito crear
dos aos antes de asumir la Presidencia, cuando la Fiscala General de la Nacin. Esta era una
era Ministro de Gobierno. En aquel momento, necesidad imperiosa, y era una de las cosas ms
los problemas en la justicia eran inverosmiles. claras desde el comienzo de la Constituyente.
Ocurrieron las primeras masacres de los Roberto Pombo: Quin tuvo la iniciati-
paramilitares, en Urab, por ejemplo, y fueron va de convocar la Constituyente?
las peores que se dieron desde los tiempos de la Csar Gaviria: El tema poltico moviliz
a la sociedad, pero el plebiscito surgi de los
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 47

estudiantes. No encontramos otro mecanismo: dentro de ella, como la creacin de la Fiscala


el nico antecedente era el plebiscito de 1958 y del mecanismo de la tutela, pero an quedan
con el cual se estableci el Estado de Derecho reformas por realizar. Por otro lado, qued pen-
luego de Rojas Pinilla. Posteriormente, se realiz diente en materia de control poltico la creacin
un acuerdo poltico que le dio piso a la Consti- de un verdadero estatuto de oposicin.
tuyente entre los partidos Liberal, Conservador, Roberto Pombo: Varios opositores sos-
Salvacin Nacional y la Alianza Democrtica tenan que no haba necesidad de cambiar
M-19, y con el que se realiz un temario bas- la Constitucin de 1886, o que esta se parece
tante extenso, resultado de las ideas que todos mucho a la de 1991
los partidos trajeron a la mesa. Csar Gaviria: No es cierto. Recordemos
Roberto Pombo: La Constituyente era que el pas viva en estado de sitio la mayor
una especie de pacto de paz? parte del tiempo. Los estados de excepcin no
Csar Gaviria: La paz no se dio, pero con eran precisamente excepcionales y se abusaban
ella [la Constituyente] se acab la justificacin de ellos. Eso era lo ms grave para la legitimidad
poltica de la lucha armada. Todos los sectores de las instituciones.
contestatarios de la sociedad colombiana parti- lvaro Gmez afirm alguna vez que la
ciparon en la Constituyente y muchos de ellos Constituyente era omnipotente y omnmoda.
tuvieron representantes en ella. Esta expresin fue el piso que se le dio a la
Muchos de los que aspiraron a la Consti- Asamblea, generando conciencia que se iba a
tuyente eran contestatarios y tuvieron tanta par- cambiar la Constitucin, y no solo a hacerle
ticipacin como los partidos. Incluso, aquellos reformas, y se hizo bajo una concepcin to-
que se postularon a la Asamblea por el Partido talmente nueva: de crearla pensando en los
Liberal eran personas de corrientes renovadoras. derechos.
Esto fue lo que permiti que se creara ese esp- Roberto Pombo: Fue innecesaria la
ritu de cambio durante el proceso de creacin revocatoria de entidades pblicas, como el
de la nueva Constitucin. Congreso?
Los constituyentes trabajaron de manera Csar Gaviria: Esto haca parte del acuer-
intensa. Fue un proceso con mucha iniciativa do poltico logrado, y haba que proteger ese
poltica que permiti sacar adelante propuestas acuerdo. Fue muy importante porque con ella
como la Presidencia colegiada de la Asamblea. se elimin la inmunidad parlamentaria, abrien-
El reglamento de la Constituyente era muy do la puerta para que los parlamentarios no
simple y por tanto dejaba muchas cosas por estuvieran por encima de la ley, y se instituy la
fuera, pero todo funcion gracias a esa voluntad prdida de la investidura.
poltica. Nunca se cuestion, por ejemplo, una Adems, se estableci la circunscripcin
votacin. Todas tuvieron la legitimidad necesa- nacional para el Senado, con lo cual se rompi
ria para que la norma no fuera discutida. el bipartidismo, marcando un camino hacia el
Roberto Pombo: La Constitucin de 1991 futuro. Estos cambios han tenido incidencia 20
tiene unos smbolos como la tutela, la libertad aos despus.
de expresin y el derecho de los periodistas Roberto Pombo: Cul es la consecuen-
a informar de cierta manera, elementos que cia de la Constitucin en el comportamiento
antes no existan. Qu falt por incluir, qu posterior de los partidos?
qued a medias y qu qued mal? Csar Gaviria: En la Constituyente el
Csar Gaviria: Hay muchas cosas que ambiente era proclive hacia el antipartidismo,
quedaron pendientes, como varios asuntos de la inclusive con los representantes de los partidos
justicia. Se promovieron ciertos elementos clave
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tradicionales. Entonces, fue muy difcil que la La economa en la Constitucin de 1991


Constituyente pensara en fortalecerlos.
Hoy vivimos la fase opuesta, en cmo or- Temas propuestos para la discusin:
ganizar los partidos, y este proceso debe seguir Impactos sobre la estabilidad macroeco-
adelante pero de manera no muy rgida. An nmica del pas.
resta subir los umbrales para tener partidos pol- Perspectivas sobre las reformas que esta-
ticos de verdad y eliminar el personalismo. Este blecen la Regla Fiscal y el principio de
es un tema que qued pendiente. Sostenibilidad Fiscal.
Roberto Pombo: La reforma de la Disminucin de la pobreza y la des-
reeleccin presidencial cambi profundamen- igualdad socioeconmica.
te la Constitucin? Descentralizacin, ordenamiento terri-
Csar Gaviria: Histricamente, este pas torial y desarrollo regional.
ha sido libertario y nunca ha querido que el Eficiencia en el diseo de la poltica
poder se concentre en una persona, aunque s se econmica.
ha concentrado en los partidos. La reeleccin no
puede pensarse en relacin a una persona. Eso Participantes:
genera una concentracin excesiva de poder y Alejandro Gaviria (Decano de la Facul-
un desequilibrio entre los poderes. tad de Economa de la Universidad de
La reforma que dio paso a la primera los Andes).
reeleccin se dio sin garantas y se cambiaron Guillermo Perry (Exministro de Ha-
las reglas del juego en el camino. Una segunda cienda y exconstituyente).
reeleccin desnaturalizara el sistema poltico.
De mantenerse, es necesario que el Presidente Moderador: Ricardo vila (Director del diario
no pueda participar en la eleccin de los orga- Portafolio).
nismos de control.
Roberto Pombo: Cmo ha visto las de- El panel que abri los debates en torno
ms reformas? a los logros y pendientes de la Carta de 1991 se
Csar Gaviria: Varias de ellas se han rea- centr en los impactos ms importantes de sta
lizado apropiadamente, como la de los partidos en la economa colombiana. En resumen, segn
y el restablecimiento de la extradicin. Tambin los panelistas, la carta de derechos individuales,
tuvieron sentido los movimientos que se han he- sociales, econmicos y colectivos tuvo notables
cho a las transferencias. Otras, en cambio, han efectos, tanto positivos como negativos, en el
sido inocuas e inconvenientes, como el sistema gasto social. As lo hizo tambin la apertura en
de suplencias en el Congreso de la Repblica. la prestacin de los servicios pblicos domicilia-
Roberto Pombo: Como poltico liberal, rios a la empresa privada.
cmo observa la participacin de su par- No obstante, la mayor parte del debate
tido en el Congreso y en las reformas a las fue orientado al proceso de descentralizacin del
Constitucin? pas realizado a comienzos de los aos noventa,
Csar Gaviria: Buena parte de las refor- y con el cual se deposit mucha confianza en las
mas han sido iniciativas del Congreso, y no han entidades territoriales que no estaban listas para
surgido por el gobierno, salvo aquellas presenta- afrontar este nuevo reto.
das por el presidente Santos. El partido Liberal
se siente muy cmodo con la Constitucin pero
no puede reclamar para s ser dueo de ella. En
realidad, fue una obra consensuada.
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 49

Descentralizacin y manejo de los recursos tipo de servicios mejor notablemente, en otras


zonas del pas se evidenci un deterioro o un es-
En trminos generales, la descentralizacin tancamiento debido a situaciones de corrupcin
desarrollada con posterioridad a la Constitucin o de mal manejo de recursos.
de 1991 gener un amplio debate entre los pane- As mismo, tampoco fue previsto un au-
listas. Tanto Perry como Gaviria sostuvieron que mento de las regalas a la par de un mal uso de
este era un proceso necesario debido al desgaste estos recursos para inversin pblica. Para Perry,
de la capacidad estatal en su capacidad de ges- los constituyentes intentaron repartirlas de una
tin a nivel nacional. Por esta razn, entre los mejor manera con la creacin del Fondo Nacio-
constituyentes haba un acuerdo generalizado nal de Regalas, pero esta opcin no fue del todo
para llevar a cabo esta reforma y permitirle as efectiva ya que se ha evidenciado un desperdicio
abrirle la puerta a ms recursos para las regiones. en su recaudo y gestin.
De la misma forma, los panelistas no Los expertos acordaron que es necesaria
dudaron en que este acuerdo no fue plasmado la creacin de mecanismos de supervisin ms
de la mejor manera. Se supuso que todas las efectivos para contrarrestar estas problemticas,
entidades territoriales tenan la misma capa- al igual que el fortalecimiento de las institu-
cidad de gestin, pero en realidad muchas de ciones estatales en las regiones para mejorar su
ellas no la tenan o no estaban preparados para control y eficiencia.
la descentralizacin.
Se evidenci entonces que, en retrospec- Gasto social y la carta de derechos
tiva, este proceso no funcion adecuadamen-
te, desatando problemas de ineficiencia y de Estos desafos en el proceso de descentra-
corrupcin en varias regiones del pas. Estos lizacin impactaron directamente en la efectivi-
resultados, adems, fueron magnificados por dad del gasto social que, tanto para Perry como
fuerzas ilegales como el paramilitarismo y el para Gaviria, se constituy en el segundo tema
narcotrfico cuyos efectos no fueron previstos de importancia dentro del debate.
por los constituyentes. Con la promulgacin de la nueva Cons-
Para los expertos, el diseo del proceso titucin se estableci en ella la carta de dere-
de la descentralizacin de la funcin pblica chos econmicos, sociales y colectivos que, en
fue excesivo en s mismo, y debi aplicarse de ltimas, han provocado un aumento del gasto
manera gradual. La transferencia de responsa- pblico y social. Sin embargo, la efectividad de
bilidades se realiz muy rpido olvidando que, ese incremento es cuestionable. Para Gaviria,
como lo afirm Perry, el desarrollo legal deba aunque la relacin del gasto social con respecto
distinguirse por las capacidades legales de las al producto interno bruto pas del 7 por ciento
entidades territoriales. Esta disparidad en la al 14 por ciento, los porcentajes de pobreza no
preparacin y capacidad de accin era esperada, ha logrado ubicarse de forma sostenida en cifras
pero el Estado no estableci los mecanismos de inferiores al 40%; del mismo modo, los niveles
apoyo para elevar la efectividad en determinadas de desigualdad y concentracin de la riqueza se
regiones. ubican actualmente en los niveles ms altos de
En general, segn los panelistas los re- Latinoamrica.
sultados han sido mixtos. Por ejemplo, si bien Por su parte, Perry sostuvo que la Corte
se han aumentado las coberturas en salud y Constitucional se ha extralimitado en el mo-
educacin, la calidad de estos es cuestionable. mento de exigir el cumplimiento de la carta de
De igual manera, mientras que en algunos de- derechos, invadiendo la rbita de otros entes
partamentos y municipios la prestacin de este con consecuencias negativas sobre la prestacin
50 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

de ciertos servicios. Es el caso de la salud, el presentado por los gobiernos para su discusin
cual fue exigido como un derecho de aplicacin en espacios acadmicos y de la sociedad civil,
inmediata bajo ciertos procedimientos que no trayendo importantes resultados. Pero luego de
estaban cubiertos en los planes obligatorios de la Constitucin de 1991 el PND es estructurado,
salud (POS), generando los problemas en los junto con el Ejecutivo, por el Consejo Nacional
recobros y afectando la viabilidad financiera del de Planeacin que, a juicio del Decano de la
sistema. Facultad de Economa, no ha jugado un papel
Por ltimo, plantearon sus dudas sobre la significativo. Y agrega que su trnsito por el
efectividad del acto legislativo que promueve la Congreso de la Repblica lo ha convertido en
sostenibilidad fiscal para garantizar los fines del una discusin imposible de desarrollar. De
Estado Social de Derecho. esta manera, Gaviria concluy que el PND no
ha funcionado como fue concebido dos dcadas
Servicios pblicos, Banco de la Repblica y el atrs.
Plan Nacional de Desarrollo
Rgimen poltico y derechos en la Constitu-
De la mano con el gasto social, se discuti cin de 1991
el impacto de la reforma implementada para
abrirle la puerta al sector privado para parti- Temas propuestos para la discusin:
cipar en la prestacin de los servicios pblicos Reformas sobre el rgimen polti-
domiciliarios, algo que con anterioridad estaba co buscando la profundizacin de la
reservado para las entidades pblicas. democracia.
Con la meta puesta en tanto mercado Mecanismos creados para ampliar la
como sea posible, y tanta intervencin del Esta- participacin poltica
do como sea necesario, recordada por Perry, los Impacto en el rgimen de partidos, re-
constituyentes permitieron esta apertura bajo presentacin, participacin poltica y
regulacin estatal. formulacin de polticas pblicas.
Para ello, se orden al Congreso crear los Balance de la reforma poltica del 2003.
regmenes especiales para la prestacin de estos Efectividad del Estado Social de Dere-
servicios, garantizando adems que la libre com- cho, ordenamiento institucional y cum-
petencia econmica sea un derecho de carcter plimiento de los derechos consagrados
colectivo. Los resultados demuestran que la por la nueva Carta.
cobertura y calidad han mejorado, sin embargo, Costos del Estado Social de Derecho.
se recalc que an faltan avances en los servicios Eficiencia y efectividad del sistema
de agua potable y alcantarillado. judicial
Por otro lado, se aplaudi la autonoma Balance de la defensa de los derechos e
del Banco de la Repblica en el manejo de la inclusin de las minoras.
poltica monetaria y cambiaria, en coordinacin
con la poltica econmica en general, eliminan- Participantes:
do all la intromisin de situaciones e intereses Mnica Pachn, (Directora del progra-
polticos particulares. ma Congreso Visible, del Departamento
Finalmente, fue criticado el marco institu- de Ciencia Poltica de la Universidad
cional que cre la Carta Poltica para la elabo- de los Andes).
racin, discusin, aprobacin e implementacin Helena Alviar, Decana de la Facultad
del Plan Nacional de Desarrollo (PND). De de Derecho de la Universidad de los
acuerdo con Gaviria, ste era un documento Andes.
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 51

Moderador: Carlos Caballero (Director de la Es- con los fallos realizados por la Corte los colom-
cuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la bianos han visto protegidos sus derechos consig-
Universidad de los Andes). nados en la nueva Constitucin, especialmente
aquellos que por falta de recursos les han sido
Un presidencialismo desbordado carac- vulnerados.
terizaba el rgimen poltico colombiano con Bajo esta mirada, la Corte Constitucio-
anterioridad a la promulgacin de la Constitu- nal ha venido jugando un papel fundamental:
cin de 1991. La falta de regulacin clara sobre el Estado Social de Derecho ha conciliado los
los estados de excepcin le permita legislar al principios del liberalismo clsico con los del
mandatario nacional con pocas obstrucciones. intervencionista permitiendo as, por ejemplo,
Con la nueva Carta, se logr disminuir de for- el desarrollo de la economa de mercado con la
ma efectiva ese poder presidencial en cuanto a labor estatal de la promocin de una sociedad
su poder de decreto y de nombramiento. equitativa.
Para Pachn, el mandatario colombiano As las cosas, muchos de los fallos de la
poda eludir el paso por el Congreso para apro- Corte han apuntado a revertir la desigualdad en
bar polticas mediante la figura de los estados Colombia donde, segn la Decana de la Facul-
de excepcin que, de acuerdo con las cifras, no tad de Derecho, el 80 por ciento de la poblacin
eran nada excepcionales: en promedio, 276 de recibe el 39 por ciento de los ingresos del pas.
los 365 das del ao, entre 1958 y 1991, el pas se Sin embargo, sostiene que an hace falta
encontraba bajo Estado de Sitio o, desde 1968, trabajar en la funcin social de la propiedad y
en Estado de Emergencia Econmica. Bajo s- en la proteccin de los derechos de las mujeres y
tos, el Presidente poda legislar de manera uni- de las minoras. Finalmente, tanto Pachn como
lateral a travs de los decretos legislativos. Alviar coincidieron en que la Corte ha logrado
Los constituyentes restringieron y regula- actuar en aquellas situaciones en donde ni el
ron la aplicacin de los estados de excepcin. Congreso ni el Ejecutivo lo han hecho.
Desde entonces se redujo su utilizacin, en
promedio, a 55 das al ao, devolvindole al Sistema poltico y balance de reformas
Congreso de la Repblica un papel mucho ms
protagnico en la agenda legislativa. Por otra parte, con la Constitucin se
abri la puerta a una mayor diversidad en la
La Corte Constitucional y el Congreso de la representacin poltica, aunque se enfatiz que
Repblica esta no era ms efectiva: el sistema ya se encon-
traba fragmentado antes de 1991 y al no cambiar
El sistema se ha venido reconfigurando las reglas electorales de manera apropiada (en-
pero an se presenta cierta marginalidad del trega de curules por cuota y no por residuo, por
Congreso en determinados debates, dando paso ejemplo, o el requisito de las 50 mil firmas para
a la Corte Constitucional -otra creacin de los crear un partido poltico), se generaron ms
constituyentes- que, a travs de decisiones y incentivos a favor de esa fragmentacin.
sentencias, se ha vinculado a discusiones que en El bipartidismo efectivamente se acab,
otros pases se realizan en el Senado y la Cmara pero dio paso a una amplia gama de candidatos
de Representantes. y de partidos, creando un sistema con excesiva
Segn Alviar, si bien el Congreso ha competencia, altos costos de campaa y baja
promovido leyes encaminadas para promover capacidad de rendicin de cuentas.
el Estado Social de Derecho (como la recin Para el 2002, un ao antes de la refor-
sancionada Ley de Vctimas), es de resaltar que ma poltica, se contabilizaron 62 partidos y
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movimientos con personera jurdica, y ms de Moderadora: Angelika Rettberg(Directora del De-


45 de ellos tenan representacin en el Congre- partamento de Ciencia Polticade la Universidad
so. A su vez, ms del 95 por ciento de las listas de los Andes).
presentadas solamente elegan un candidato.
La reforma del 2003 corrigi el camino Dos de los ms destacados constituyentes
en trminos de regulacin de partidos dis- y el Ministro de Gobierno de entonces reunie-
minuyendo el nmero de estos movimientos ron 20 aos despus para relatar algunos detalles
progresivamente. Pachn recalc que si bien no del trabajo interno de la Asamblea y sobre el
acab con problemas como el clientelismo y el balance general de la Constitucin de 1991. Ho-
personalismo, hoy en da se observan partidos racio Serpa, Antonio Navarro y Humberto de
ms fuertes y cohesionados. la Calle sostuvieron que, a pesar de las reformas
Finalmente, Alviar rescat el mecanismo realizadas a la Carta Magna, el espritu de la
de la tutela para salvaguardar derechos funda- misma se ha mantenido gracias a sus pilares en
mentales, a pesar del mal uso que en algunas las dimensiones sociales, de justicia y de equili-
oportunidades se le da, y alab la creacin del brio de poderes.
Ministerio de Justicia como un principio para Para los exconstituyentes, este esfuerzo
realizar las reformas pertinentes y necesarias al colectivo vali la pena. Ya se haban realizado
sistema judicial colombiano. varios intentos fallidos por cambiar la Constitu-
cin, pero la situacin que viva Colombia a fi-
Protagonistas de la Constituyente nales de la dcada de los 80 haca necesario este
cambio: para Serpa, el pas no hubiera resistido
Temas propuestos para la discusin: esa violencia desenfrenada con las disposiciones
Procesos de conformacin de la presiden- consignadas en la Carta de 1886.
cia colegiada de la Asamblea Nacional La creacin de la Asamblea Constituyente
Constituyente. se dio en un momento excepcional e irrepetible.
Representacin de cada fuerza poltica Fue una salida democrtica y constructiva que
en la Asamblea. respondi al contexto poltico y social en el que
Participacin de grupos armados ilegales estaba inmerso el pas.
desmovilizados en la Asamblea. Para Navarro, dos eventos diferentes e
Principales contribuciones en la Cons- independientes pero coincidentes fueron im-
titucin por parte de Navarro, Serpa y portantes para dar paso a esta Asamblea: los
de la Calle. estudiantes de la sptima papeleta y los acuerdos
de paz con el Movimiento M-19.
Participantes: Los expertos sostuvieron que una vez esta-
Horacio Serpa (Gobernador de San- blecida la Constituyente, sus miembros comen-
tander y expresidente de la Asamblea zaron sus labores con un compromiso enorme
Constituyente de 1991). con el pas, conscientes de su responsabilidad
Antonio Navarro (Gobernador de Nari- con el futuro de la democracia en Colombia.
o y expresidentede la Asamblea Cons- No es una obra perfecta pero le ha brindado
tituyente de 1991). satisfacciones a los colombianos, sostuvo Serpa.
Humberto de la Calle (Exvicepresiden- En la Asamblea, los acuerdos se desa-
te de la Repblica y exconstituyente). rrollaron con dificultad pero siempre hubo un
criterio de consenso frente a las necesidades del
pas. Al respecto, se recalc que la Constituyente
nunca tuvo mayoras a su interior, incluso en su
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 53

Presidencia que represent, con su conforma- fue contemplada como derecho colectivo que
cin tripartita compuesta por Navarro, Serpa y podra limitar otros derechos como los sociales.
lvaro Gmez Hurtado, un acuerdo nacional Navarro agreg la falla en el sistema de
que llev a la redaccin de la Constitucin. salud, sobre el que aconsej realizar una sim-
Navarro agreg que esta Presidencia tambin plificacin con el establecimiento de una sola
signific la reconciliacin entre Gmez y el aseguradora preferiblemente de carcter pblico,
M-19, tras su secuestro perpetrado en 1988 por y llam la atencin del gobierno para atacar la
el entonces grupo guerrillero. informalidad del empleo el cual, a su juicio,
est impulsando la desigualdad en el pas. Por
Balance de la nueva Constitucin su parte, Serpa hizo un llamado para desarrollar
iniciativas que continen el fortalecimiento de
Por su parte, de la Calle afirm que la los partidos.
nueva Carta no puede catalogarse como un li-
bro sagrado y perfecto, y que las crticas hechas La Constitucin y la paz
a ella en estas dos dcadas han sido ms que
bienvenidas. Al respecto, sostuvo que la Consti- Por ltimo, los exconstituyentes recorda-
tucin precisamente fue concebida para facilitar ron que la Asamblea se construy buscando la
sus reformas, pero que la mayor parte de las paz del pas, en lo que result la desmovilizacin
concretadas hasta ahora han sido superfluas, con del Ejrcito Popular de Liberacin, el Movi-
excepcin de la reeleccin presidencial. miento Quintn Lame, el Partido Revoluciona-
Con la Constitucin del 91 no se esta- rio de los Trabajadores y el Movimiento 19 de
bleci un modelo econmico determinado. La abril, los cuales, segn Navarro, conformaban
Carta consagr el Estado Social de Derecho y, entonces ms de la mitad de los combatientes
al tiempo, seal ciertas bases como la libertad guerrilleros en Colombia.
de competencia y la propiedad privada que mar- Agregaron que con la Constitucin, a su
caron su esencia. vez, se acabaron las razones para el levantamien-
As mismo, se aplaudi la creacin de la to en armas, cambiando el entorno poltico y
tutela como un mecanismo que le ha brindado a cualquier razn histrica e institucional que
la gente la solucin para la proteccin de sus de- haya motivado el surgimiento de las guerrillas.
rechos. Pero ms importante an, es que a travs Y aunque agregaron que todava no se
de la tutela los colombianos se han apropiado de concreta la paz, la nueva Carta ha brindado el
su Constitucin y de su carta de derechos. Este camino para llegar a ella, y el nuevo compro-
mecanismo le dio ms poderes a los jueces a la miso surgido en estos 20 aos puede fomentar
espera entonces del fortalecimiento del Congre- el desarrollo de nuevas iniciativas que cumplan
so, y al que calificaron como el espacio natural este esquivo objetivo.
de negociacin poltica.
Entre las falencias de la Constitucin,
se enfatiz el mal diseo de la seleccin de los
contralores y coincidieron en que este debera
ser un proceso por mritos y de concurso. De
igual forma, fueron crticos sobre la manera
ineficiente en que se aplic la descentraliza-
cin. Finalmente, establecieron sus dudas sobre
iniciativas como la sostenibilidad fiscal la cual
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TRANSCRIPCIN COMPLETA DE TODAS Seores ex Constituyentes: Humberto de La


LAS INTERVENCIONES DEL EVENTO* Calle, Antonio Navarro, Guillermo Perry, Ho-
racio Serpa.
Doctor, Roberto Pombo, director General de
Instalacin El Tiempo
Seor Ricardo vila, director de Portafolio
Respetuosamente pedimos a los asistentes Profesores Helena Alviar, Carlos Caballero Ar-
apagar sus telfonos celulares y cualquier medio de gez, Mnica Pachn, Angelika Rettberg
comunicacin que pueda interferir con el desarro-
llo normal del evento. En este momento hace su Seoras y seores
ingreso el seor Presidente de la Repblica, Doctor, Hace veinte aos los colombianos vivimos
Juan Manuel Santos Caldern. un cambio significativo. Nos dimos cuenta de
que nuestra definicin como sociedad era limi-
Seoras y seores, bienvenidos al Auditorio tada. De nacin catlica y mestiza, como nos
Mario Laserna de la Universidad de los Andes, defini la Constitucin de 1886, pasamos a reco-
al Foro Encuentro con la Constitucin veinte nocernos como nacin multitnica y pluricultu-
aos logros y pendientes, con la asistencia del ral. Los cambios de mentalidad no surgen de un
seor Presidente de la Repblica, Doctor Juan momento para otro. Sin duda, esa percepcin
Manuel Santos Caldern. Este evento es fruto de de ser distintos como colectividad era algo que
la alianza entre la Casa Editorial El Tiempo y la vena gestndose de mucho tiempo atrs y las
Universidad de los Andes, a travs de la Facultad difciles circunstancias de violencia y corrupcin
de Ciencias Sociales y el Departamento de Cien- que atravesaba el pas lograron hacerla visible,
cia Poltica. Agradecemos la participacin de la hasta concretarse en la Constitucin de 1991. De
Facultad de Economa, la Facultad de Derecho y all se han derivado acciones y debates tanto en
la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. las esferas del poder como en la vida cotidiana
de los ciudadanos.
Damos inicio al presente acto entonando las El paso gigantesco de reconocernos ml-
notas del Himno Nacional. tiples y diferentes fue dado, pero necesitar
muchas ms acciones y ms tiempo para que
Palabras del seor rector de la Universidad colectivamente lo reconozcamos y actuemos en
de los Andes Carlos ngulo Galvis. consecuencia. Es decir, aquello que hizo visible
la Constitucin, es un hecho en desarrollo. 1991
Doctor, Juan Manuel Santos Caldern marca un hito en la historia colombiana, pero
Presidente de la Repblica. no basta analizarlo como un momento puntual.
Seor ex Presidente de Colombia, Doctor Csar De ah la importancia de este Encuentro, en el
Gaviria Trujillo cual nos honra con su presencia el seor Presi-
Doctor, Germn Vargas Lleras, Ministro de Go- dente de la Repblica. Dos dcadas despus de
bierno y del Interior ocurrido ese hito podemos mirar hacia la Co-
lombia de 1991 y la de 2011 y ver qu ha pasado.
*
Esta transcripcin fue realizada por Alejandra Ortiz Para comprender ese hecho histrico hara falta
Ayala, estudiante del Departamento de Ciencia mirar un poco ms atrs y tambin, ser capaces
Poltica de la Universidad de los Andes. La revisin
y edicin de sta estuvo a cargo de Andrs Maurico
de extender miradas hacia futuros posibles. Ese
Ortiz Riomalo, estudiante del Departamento de es en parte el papel de la historia.
Ciencia Poltica y de la Facultad de Economa de la As como la Constitucin de 1991 pre-
misma Universidad. tendi responder al clientelismo, a la violencia
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del narcotrfico y a las profundas desigualda- en lograr una sociedad ms justa y equitativa.
des sociales, es importante preguntarnos cmo Labor que nos compete a todos los ciudadanos.
puede responder hoy a los graves problemas de
corrupcin, de desplazamiento causado por Muchas gracias y bienvenidos.
otros actores violentos-, y de persistente inequi-
dad social, entre otros. Hace veinte aos, el Palabras del Director General de El Tiempo, Ro-
pas clamaba paz, una democracia ms amplia, berto Pombo Holgun.
mayores derechos para los ciudadanos, el forta-
lecimiento del Estado y mayor equidad. Si bien Muchas Gracias
se ha avanzado en muchos aspectos, ninguno Buenos das seor Presidente Santos, se-
de estos clamores est satisfecho del todo y hoy or expresidente Gaviria, seor rector de los
podramos agregar algunos ms. Como sociedad Andes y directivas, seores ministros, exconsti-
deberamos ser conscientes de ello. Deberamos tuyentes, todos los asistentes a este foro. A nom-
preguntarnos, a la luz de ese pasado, por nuestro bre de la Casa Editorial El Tiempo quiero darles
presente y por cmo actuar hoy para detener la bienvenida a este foro sobre la Constitucin.
aquello que nos estanca como sociedad. En las pocas en que se estaba reformando la
Qu se ha logrado con la Constitucin Constitucin, se discuta en ese momento que
de 1991? Qu queda pendiente? En alianza cmo era posible cambiar una Constitucin de
con el peridico El Tiempo, con estas preguntas cien aos y saltar al vaco a una Constitucin
convocamos a Csar Gaviria, en ese momento nueva que adems, no haba habido ninguna
presidente del pas, a algunos integrantes de la batalla que lo justificara, ningn triunfo que
Asamblea Constituyente y a estudiosos de la justificara un nuevo replanteamiento.
Constitucin. Difcilmente se renen en un Pues ya han pasado veinte aos y ya no
mismo escenario protagonistas de un hecho parece tanto, ya no nos falta si no ochenta para
histrico para el pas y acadmicos, que desde empatar y los que en ese momento estbamos
diferentes perspectivas, lo han analizado. Por ante esas preocupaciones, pues han pasado vein-
ello agradecemos a todos los participantes su de- te aos y seguimos siendo relativamente jvenes.
cidido entusiasmo para que este encuentro fuera Cuento una ancdota que nos ocurri con
posible. Los invitamos a ellos y a los asistentes a Rafael Pardo. Estbamos en el Amazonas en un
pensarnos hoy con miras hacia el futuro. viaje familiar, nos encontramos con un grupo de
Por el evento que se conmemora, por la indgenas, empezamos a hablar alrededor de un
naturaleza de los invitados y por los temas en sancocho que se estaba haciendo y uno de los
discusin, es un honor para la Universidad de indgenas dijo: yo tengo guardado en mi casa
los Andes ser el escenario. Consideramos que algo que me entreg mi padre, es un libro sagra-
parte de la responsabilidad de la academia es do que guardo debajo de la cama y lo tengo que
propiciar espacios de debate, a partir de los cua- preservar. Despus de mucho hablar accedi a
les se construyan ideas para un mejor pas. Fruto sacar el libro sagrado y el libro sagrado era la
de estas deliberaciones se editar un documento Constitucin de 1991.
que recoger, adems, los artculos que varios de La Constitucin del 91 significaba, en ese
nuestros profesores y especialistas han publicado caso especfico, los derechos que por primera
en El Tiempo, a raz de los 20 aos de la Cons- vez esas minoras como muchas otras, refle-
titucin. Esperamos que este Encuentro suscite jaban el espritu democrtico que haba en la
reflexiones y acciones que permitan transitar Constitucin. Yo quiero simplemente invitarlos
caminos seguros, hacia aquellos anhelos que a reflexionar hoy, tanto tiempo despus sobre lo
sigan vigentes y que tal vez podran resumirse que ha pasado sobre la sociedad que tenemos
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hoy. Quiero recordar aqu a lvaro Gmez Directivos, docentes y estudiantes.


Hurtado, que es de los Presidentes de la Cons- Amigos de la rama Judicial.
tituyente -quien no estar- y al doctor, Augusto Rectores, decanos de las otras Universidades.
Ramrez Ocampo, quien estuvo trabajando muy Doctor Carlos Caballero, director de la Escuela
cerca con nosotros en la elaboracin de los do- de Gobierno de la Universidad.
cumentos que fueron publicados en El Tiempo, Doctor Manuel Jos Cepeda.
que sern publicados despus en el documento
que ha hablado el rector. De manera que agra- Amigos todos.
dezco mucho su presencia, la del Presidente Cuando recib de parte de Hugo Fazio
de la Repblica, agradezco la hospitalidad de y de Angelika Rettberg, la invitacin para par-
la Universidad de los Andes y los invito a que ticipar en este evento en la Universidad de los
arranquemos ya con este foro. Andes y la Casa Editorial El Tiempo, me llam
Gracias. la atencin la unin de estas dos instituciones,
que son tan cercanas a mi historia personal y a
Seoras y Seores, a continuacin se dirige a mi corazn.
ustedes el seor Presidente de la Repblica, Doctor No tengo que recordarles a ustedes mis
Juan Manuel Santos Caldern. lazos familiares y profesionales con El Tiempo.
Ah me forj como periodista y desde
Seor ex Presidente de la Repblica, Csar ah pude como lo he recordado varias veces
Gaviria. contribuir a impulsar la Sptima Papeleta que
Seor rector de la Universidad de los Andes, dio origen al proceso constituyente que habra
Carlos Angulo. de concluir en la Constitucin cuyos 20 aos
Seor director del El Tiempo, Roberto Pombo. estamos hoy celebrando.
Seor Ministro del Interior y de Justicia, Doctor Yo era entonces subdirector del peridico,
Germn Vargas. y recib la visita de un grupo de jvenes profe-
Seora directora del Departamento de Ciencias sores y estudiantes encabezados por Fernando
Polticas, Angelika Rettberg. Carrillo, quien era profesor aqu en la Univer-
Seor decano de la Facultad de Ciencias Socia- sidad de los Andes, y tambin en la Javeriana
les, Hugo Fazio y en el Rosario y estos jvenes me plantearon
Apreciados constituyentes. el tema de la papeleta y la Constituyente, y a
Seor embajador de la Repblica Argelina De- quienes les di espacio en las pginas editoriales
mocrtica y Popular MohamedZiane. para que expusieran sus puntos de vista.
Seor representante de la Oficina del Alto Co- Das despus yo mismo aprovechando
misionado de las Naciones Unidas para los De- la ausencia del director del peridico escrib,
rechos humanos, Cristian Salazar. asesorado ni ms ni menos que por el ex presi-
Seores Representantes a la Cmara, Telsforo dente Lpez Michelsen, una editorial apoyando
Pedraza y Gloria Estela Daz. la idea, la iniciativa, lo que luego me cost
Seora Secretaria Jurdica de la Presidencia, no pocos regaos del director, mi to, cuando
Cristina Pardo. regres de su viaje y encontr al peridico com-
Seor Gobernador del Cabildo Indgena Cam- prometido en semejante idea tan revolucionaria.
sa, Bonifacio Chicunque, muy complacido de Incluso en El Tiempo, tambin con mi
verlo aqu. autorizacin, se imprimieron buena parte de las
Apreciados panelistas. papeletas que despus, depositadas en las urnas,
Integrantes del Consejo Superior de la reflejaron la voluntad de millones de ciudadanos
Universidad.
de reformar su Constitucin mediante un pro- paternidad del movimiento estudiantil de la
ceso amplio y democrtico. Sptima Papeleta.
Claro est que nunca se contabilizaron Fueron muchos los estudiantes y muchos
esas papeletas. Nunca nadie supo cuantas se de los profesores que lo apoyaron, pero quisiera
depositaron. resaltar el nombre de unos de sus principales
Pero lo que ms me llam la atencin de promotores desde Los Andes, como lo fue el
esta invitacin era la reunin de la Universidad doctor Manuel Jos Cepeda, quien luego por
de los Andes con El Tiempo, porque resume esos caprichos del destino terminara confor-
parte de mi periplo vital. mando y presidiendo uno de los rganos ms
Mi primer semestre en la universidad lo importantes creados en 1991, como es la Corte
estudi aqu, en la Facultad de Ingeniera In- Constitucional.
dustrial, luego me fui al exterior; all me gradu. As que hoy El Tiempo y Los Andes se
Pero yo creo que tengo el privilegio de decir con unen en la organizacin de este foro, y eso me
orgullo que me siento uniandino de corazn. llena personalmente de satisfaccin por mi rela-
Por muchos aos 17 para ser exactos cin con ambas instituciones.
fui miembro de su Consejo Directivo y, desde No han sido pocos los foros y conferen-
ese puesto de honor, fui testigo y protagonista cias que han motivado los 20 aos de nuestra
muy cercano de muchos de los avances que han Carta Poltica.
posicionado a esta Universidad como una de las Y est muy bien que as sea, porque la
mejores universidades, no slo del pas sino del Constitucin es la norma de normas, la que
continente; y a eso ha contribuido muchsimo el regula no slo la vida jurdica e institucional
doctor Carlos Angulo, porque desde esa poca del pas, sino que tiene influencia en la vida
era el rector. La verdad que la universidad ha personal, familiar y laboral de todos nuestros
tenido una transformacin muy positiva. Me compatriotas, de todos los colombianos.
complace adems mucho nos entristece a to- En esta oportunidad se nos invit a pen-
dos que se valla Carlos de la universidad, pero sar sobre los logros y pendientes de la carta.
personalmente me complace que va ser rempla- Los logros, en buena parte, son evidentes.
zado por un ex compaero mo de colegio, que Sin restar mritos a la Constitucin de
tambin fue compaero del Consejo Directivo 1886, que mal que bien rigi nuestros destinos
de la Universidad, del Consejo Superior; fue por ms de un siglo como lo recordaba Rober-
compaero mo inclusive en el equipo de bas- to, podemos decir que la Carta del 91 prepar
quetbol del colegio. a nuestro pas para dar el salto al siglo XXI,
Pablo Navas era muy bueno pa dar co- superando un pasado que de alguna manera po-
dazos, en eso era un experto, espero que de co- dra uno decir no s si sea un poco exagerado-,
dazos as en la Universidad para seguir el rumbo que era autoritario y excluyente.
que Carlos Angulo le ha impuesto. Pasamos de una poca en que el Estado
Y Los Andes s que tiene motivos de or- de Sitio se haba vuelto la regla para que los
gullo por su participacin en el nacimiento de presidentes gobernaran con poderes extraordina-
nuestra Constitucin! rios algo que a veces uno aora a un nuevo
En primer lugar, est el Presidente Csar paradigma en que los estados de excepcin son
Gaviria, un ilustre uniandino, quien fue nada precisamente eso: excepcionales.
menos que el mandatario que promovi y pro- La Constitucin del 91 propici un Esta-
mulg esta Carta Poltica. do descrito como un Estado Social de Derecho,
Y tambin puede Los Andes reclamar una denominacin con profundas implicaciones
junto con otras universidades del pas la
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y que se ha vuelto el parmetro y el horizonte haban convertido en una especie de incentivo


de nuestra vida como Nacin. para la creacin de toda una serie de mafias
detrs de todas esas acciones populares por el
La Carta del 91 moderniz a nuestro Es- incentivo econmico.
tado, un Estado que hasta entonces fue marca- Pero este foro no slo nos invita a destacar
damente presidencialista y centralista. los logros; tambin nos ha dicho que debera-
Hoy contamos por ejemplo, con una for- mos discutir los pendientes.
talecida figura del municipio, que les permite La Carta del 91, en sus 20 aos, ha sido
a las administraciones locales una gestin au- reformada en 29 ocasiones, 29 reformas cons-
tnoma de sus propios asuntos y el manejo e titucionales, aunque me aventuro a decir que
inversin de buena parte de sus recursos. su ncleo puro y duro no ha sido alterado; a
Ahora bien: si tuviera que describir sus pesar de sus 29 reformas su ncleo no ha sido
bondades en pocas palabras, yo dira que la afectado.
Constitucin de 1991 nos ha permitido a los En lo que llevamos de nuestro gobierno
colombianos gozar de una democracia represen- se han aprobado cuatro reformas que solucionan
tativa, una democracia participativa, una demo- algunos de esos pendientes que slo se detectan
cracia ampliamente pluralista, con gran nfasis con el paso del tiempo, cuando la realidad nos
en la proteccin de los derechos fundamentales exige ajustar, calibrar o adicionar algo a nuestra
y las libertades civiles. norma fundamental.
La nuestra es una carta garantista (tal vez Son reformas eso s que tienen un
una de las ms garantistas del mundo), y dedica sentido bien definido: no limitar derechos sino
ms de ochenta de sus artculos a la proteccin hacerlos ms eficaces y ms equitativos.
y promocin de los derechos fundamentales, ste es el caso, por ejemplo, de la Refor-
de los derechos sociales, de los derechos econ- ma a las Regalas, que busca que los importantes
micos, de los derechos culturales y colectivos e recursos del subsuelo, que son de todos los co-
inclusive, algo muy importante, cada vez ms lombianos, lleguen, como debe ser, a todos los
importante, del medio ambiente. colombianos.
Algunos dicen que se les fue la mano, El objeto es que las regalas se repartan
aunque en tema de los derechos siempre, siem- con criterios de equidad, no slo social, sino
pre, es mejor pecar por exceso que por defecto. tambin regional y generacional, defendiendo
Los logros de la Constitucin tambin los derechos tambin de los ms vulnerables,
se reflejan en varias de las instituciones que de los ms excluidos, y los derechos de quienes
cre, como la Fiscala General de la Nacin, la en muchas ocasiones a veces las sociedades no
Defensora del Pueblo, la Corte Constitucional, piensan, de las futuras generaciones.
la Junta Directiva del Banco de la Repblica, En los prximos aos esperamos un sus-
entre muchas otras cuya pertinencia y cuya tancial incremento en los ingresos derivados de
importancia hoy nadie pone en tela de juicio, la explotacin de hidrocarburos y minerales,
nadie cuestiona. cuyas regalas pueden estar en un promedio en-
Igualmente debemos exaltar mecanismos tre 10 y 12 billones de pesos anuales en lo que
como la eleccin de gobernadores, el referendo, queda de la dcada.
la consulta popular, por supuesto la tutela, la ac- Gracias a esta reforma, estos importantes
cin de cumplimiento y las acciones populares, recursos adems de beneficiar las zonas produc-
que en buena hora pudimos reformar para qui- toras irn a financiar obras de infraestructura o
tarles ese incentivo econmico que realmente las de impacto social en las zonas ms vulnerables
haba desnaturalizado. Las acciones populares se o aisladas del pas, como son las de la periferia.
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Yo no exagero hoy si les digo que la Re- Y qu ocasion esa crisis? Que millones
forma a las Regalas ser la gran reforma de la de colombianos entraran a la pobreza extrema
equidad en nuestro pas. y que hasta ahora, 11 aos despus, estamos
Por su parte, el acto legislativo llamado apenas volviendo a esta situacin que tenamos
de Sostenibilidad Fiscal procura un adecuado antes de la crisis financiera y fiscal del ao 99.
balance entre el ejercicio y proteccin de los Mucha gente se qued sin acceso a la sa-
derechos individuales y la defensa del bienestar lud, sin acceso a la educacin, sin acceso a los
comn, que exige que el Estado tenga unas derechos fundamentales. O sea que muchas ve-
finanzas sanas y que no se comprometa por ces estas crisis generan ms violacin a esos de-
encima de sus posibilidades. rechos. Por eso hemos promovido esta reforma.
Para lograr ese balance incluimos como Otro pendiente, que se haba intentado
ya lo ha hecho una democracia tan avanzada arreglar en por lo menos diez oportunidades, era
como la alemana el criterio de la sostenibilidad el de la eliminacin del rango constitucional de
fiscal en nuestra Constitucin. la Comisin Nacional de Televisin.
Y debemos ser claros: el criterio de sos- La Constitucin, como carta fundamental
tenibilidad fiscal se ajusta al principio del Es- del pas, debe regular los temas ms esenciales
tado Social y no puede entenderse como una de la Nacin y los rganos de poder, pero no
limitacin o un bloqueo a la proteccin de los caer en la exagerada reglamentacin.
derechos fundamentales mediante tutelas. No tiene sentido que un rgano como la
Todo lo contrario: es la expresin de un Comisin Nacional de Televisin tenga origen
Estado que asume su responsabilidad social y regulacin constitucional, y por eso promo-
frente al futuro, una responsabilidad que de- vimos las reforma para quitarle dicho carcter.
manda proteger su capacidad financiera contra Esta misma tarde, en el acto de presenta-
una carga excesiva de deudas que gradualmente cin de este acto legislativo, tendr oportunidad
lo obligue a reducir los dems gastos, incluso en de referirme al nuevo sistema de regulacin de
los sectores sociales y educativos. la televisin, que procurar un servicio donde
Porque debemos ser realistas y con ese primen la sana competencia, la pluralidad, la
realismo promovimos esta importante reforma. responsabilidad y la calidad.
El desborde del gasto y la irresponsabili- Adems de las tres reformas indicadas,
dad en materia fiscal si no los matizamos con tambin se aprob en la fructfera legislatura
un criterio de sostenibilidad pueden significar que acaba de terminar una ms, que elimina
el mayor factor de retroceso en las conquistas de los impedimentos de los congresistas para votar
nuestro Estado Social de Derecho proclamado actos legislativos.
en 1991. Siendo la Constitucin una norma de
Para conjurar este riesgo promovimos esta normas que regula todos los aspectos de la vida
reforma. nacional, resulta casi imposible tocar un tema
Por ejemplo, acurdense ustedes lo que de la misma que no afecte de una manera u otra
fue aqu est el doctor Carlos Caballero (ex a todos los ciudadanos incluyendo los congre-
ministro de Minas), que vivi ese episodio muy sistas, y por eso se tramit esta reforma que
bien, porque fuimos compaeros de Gabinete permitir una participacin ms amplia y plural
lo que fue la crisis del 99, tal vez la peor crisis en las discusiones y votaciones de actos legisla-
que hemos tenido en los ltimos 60 aos. Esa tivos en el Congreso. Son, pues, reformas que
fue una crisis originada por un desbalance en tienden a reforzar, ms que limitar, el carcter
materia de finanzas pblicas. social de nuestra Carta, y a hacerla ms liviana,
ms eficaz y concentrada en los temas esenciales.
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Y nos queda ustedes saben un pendien- Segn este reporte, un proceso tipo en
te fundamental, que es la Reforma Constitucio- Colombia demora casi tres veces ms que uno
nal a la Justicia. en Chile o Mxico, y ms del doble que uno en
Entendemos la importancia y la necesidad Brasil o en Ecuador.
de esta reforma, y por eso hemos promovido En Colombia, la resolucin de la contro-
su discusin, abierta y sin afanes, con las Altas versia judicial tipo del Doing Business tiene
Cortes, con las entidades de control, con la una duracin de 1.346 das mientras que el pro-
academia, con los partidos polticos, con los medio de Amrica Latina y el Caribe es de 707
sindicatos, con los gremios, con los juristas en das; es decir, doblamos el trmino de duracin
general. promedio de nuestra regin.
Se ha creado una mesa de debate sobre Es ms: entre todos los pases de Amrica
el tema, que se ha venido reuniendo peridi- Latina ocupamos el lugar 25 en este tema de la
camente, y esperamos tal como lo acordamos aplicacin de justicia, y slo estamos por encima
con los presidentes de las Altas Cortes la sema- de Belice, Honduras, Surinam y cuatro peque-
na pasada que se realice una ltima reunin as islas del Caribe.
de evaluacin y ajustes el 11 y 12 de julio, para Yo creo que nuestro prcer Santander, el
presentar la reforma al Congreso el prximo 20 hombre de las leyes, debe estar revolcndose en
de julio. su tumba!
Puede que no haya consenso sobre todos Esto nos reafirma en la urgencia de avan-
los temas eso es natural pero procuraremos zar en una reforma integral a la justicia, no
alcanzar la mayor proporcin de acuerdos. slo constitucional sino tambin a nivel de los
Ya ser el Congreso el que, en ltima cdigos y en su administracin.
instancia, apruebe la reforma y resuelva los di- Ya avanza en el Congreso y esperamos
sensos que subsistan. que sea ley a fines de este ao el proyecto de
Nuestra responsabilidad hoy es lograr un Cdigo General del Proceso que contribuir
buen proyecto de reforma, una reforma que a corregir ese cuello de botella y se aplicar
ayude a corregir las dificultades que se presen- en procesos civiles, comerciales, agrarios y de
tan en la Administracin de Justicia, y a hacer familia.
realidad una justicia ms pronta, oportuna, Tienen razn quienes afirman que el C-
cumplida y eficaz para todos los colombianos. digo General del Proceso es una herramienta
Queremos seguridad jurdica, queremos vital e inaplazable. Este cdigo establece la
una adecuada gerencia de la Justicia; queremos oralidad como regla general as como el uso ade-
jueces y magistrados concentrados exclusiva- cuado de las TIC, la unificacin y simplificacin
mente en sus funciones jurisdiccionales; que- de procedimientos, y la utilizacin racional del
remos evitar innecesarios choques de trenes aparato judicial.
entre las distintas jurisdicciones, y queremos Otra importante iniciativa, que presen-
descongestionar los despachos judiciales, entre taremos en la legislatura que inicia este 20 de
otros objetivos. julio, ser la del Estatuto de Arbitraje Nacional
Cmo es posible que segn el informe e Internacional, que contribuir a la desconges-
Doing Business del Banco Mundial para el tin judicial.
2011 nuestro pas ocupe el puesto 39 entre 183 En la elaboracin de este proyecto conta-
en la clasificacin general, pero tengamos un mos con una comisin de juristas, tratadistas,
vergonzoso puesto 150 cuando se refiere a la catedrticos y abogados en ejercicio del ms alto
capacidad de hacer cumplir un contrato en la nivel, que fue presidida nada menos que por el
administracin de justicia? doctor Fernando Hinestrosa, la cual se dividi
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 61

en dos subcomisiones: una para el arbitraje na- Contralora y ahora pretenden extenderlo al
cional y otra para el arbitraje internacional. universo de los servidores pblicos.
Quienes han conocido el trabajo de esta Estas decisiones, que dan pie a carruseles
comisin de expertos me aseguran que el Esta- de pensiones como los que han denunciado los
tuto de Arbitraje que presentaremos al Congreso medios, pueden tener un costo actuarial de en-
constituir el estado del arte en esta importante tre 11,7 y 20,1 billones a pesos de 2010, que po-
materia. dra adicionarse, incluso, en 37 billones de pesos
El arbitraje es un eficaz mtodo alter- si se extendieran a todos los dems servidores.
nativo de resolucin de conflictos en el que Ac s que se hace palpable la necesidad
Colombia tiene muy buena experiencia, y espe- de tener una instancia de cierre definida y un
ramos con este estatuto fortalecerlo, promover sistema de unificacin jurisprudencial, porque
la especializacin de los rbitros y adecuarnos de seguirse esta tendencia puede ponerse en ries-
a los parmetros del arbitraje internacional. As go, en grave riesgo!, la sostenibilidad financiera
lograremos que Colombia sea sede de arbitrajes del sistema pensional.
internacionales, siguiendo el ejemplo de pases Qu bueno y qu importante que la Jus-
como Chile. ticia, y el Estado, todo, proteja los derechos,
Y termino estas palabras con una reflexin pero lo que no podemos permitir es que, bajo
adicional sobre lo que esperamos de la Reforma el amplio manto de nuestra carta garantista, se
a la Justicia. autorice el abuso de esos derechos.
Parte de lo que buscamos con esta refor- stas y otras consideraciones, en las que
ma es definir rganos e instancias de cierre que debe primar el bien general sobre las pretensio-
brinden seguridad jurdica al pas. nes de algunos grupos de mantener sus privile-
Les cito un ejemplo que nos genera pro- gios ms all de lo establecido, deben iluminar
funda preocupacin. el trabajo de esa discusin final de la Reforma
Como es bien sabido, la Ley 100 de 1993 a la Justicia.
cre el Sistema General de Pensiones con el Ser una reforma, adems, que se va a
objetivo de lograr una unificacin de los reg- discutir y se va a implementar con la ventaja
menes pensionales, desarrollando el principio de contar nuevamente con un Ministerio de Jus-
constitucional de universalidad del sistema. Sin ticia, que ser un interlocutor idneo y del ms
embargo para respetar expectativas adquiri- alto nivel entre el Poder Judicial y el Ejecutivo.
das, se estableci un rgimen de transicin Un ministerio que va a liderar la estrategia jur-
para aquellas personas que en 1993 hubieran dica del Estado, buscar preservar la coherencia
alcanzado determinadas condiciones de edad legislativa y que va a velar por la formacin de
o servicio bajo el antiguo rgimen, buscando los abogados.
que, a travs de un modelo intermedio, se fuera Pueden contar con que estamos disean-
dando esa unificacin. do un Ministerio de Justicia eficaz y moderno
Pues bien: en los 18 aos que han pasado para una justicia cada vez ms pronta y oportu-
desde entonces, diversas decisiones judiciales na, y que tendr a su cabeza a uno de los ms
en medio de posturas cambiantes y a veces ilustres y competentes juristas de nuestro pas.
contradictorias entre lo contencioso-adminis- Me han preguntado mucho quin ser ese
trativo y lo constitucional han prolongado nuevo Ministro de Justicia, y por supuesto, hoy
la integralidad del rgimen anterior para unos tampoco les voy a responder esta pregunta, pero
regmenes especiales de pensiones como los s puedo decirles que el nuevo ministro saldr de
de la Rama Judicial, el Ministerio Pblico y la una nmina de cinco candidatos de lujo que ya
he seleccionado. Dentro de los cinco, hay dos
62 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

ex procuradores, dos ex constituyentes y un ex Buenos das, Damos Inicio al foro


magistrado de la Corte Constitucional. Encuentro con la constitucin, 20 aos. Logros y
Y si quieren ms pistas ya que estoy en pendientes
este mbito universitario puedo decirles que Orden del da
dos de ellos son ex decanos de la Facultad de Conversatorio Un balance de la Constitu-
Derecho de esta Universidad y que otro es ex cin de 1991
decano de la Facultad de Ciencias Jurdicas de Panel La economa en la Constitucin del
la Universidad Javeriana. 91
Entre estos cinco candidatos est el nuevo Refrigerio
Ministro de Justicia. Panel Rgimen poltico y derechos en la
Cuntos logros representa y represent la Constitucin de 1991
Constitucin de 1991! Panel Protagonistas de la constituyente
Cuntos pendientes quedan todava! Los panelistas contarn con cuarenta y cinco
Pongmonos de acuerdo en esta cele- minutos. Les pedimos el favor de que se mantengan
bracin de los 20 aos de nuestra Carta para dentro de los tiempos establecidos.
alcanzar un adecuado balance que haga realidad Agradecemos al pblico que en caso de tener
el Estado Social de Derecho, y que al mismo preguntas, hagan uso de los formatos que les fueron
tiempo, lo haga viable y sostenible en el futuro. entregados en el registro. Una vez diligenciados
Esta es nuestra misin, y espero que este deben depositarlos en el buzn ubicado a la sali-
foro contribuya a este objetivo da del auditorio. Algunas de sus preguntas sern
ledas por los panelistas, resueltas y publicadas en
Muchas gracias. eltiempo.com
Conversatorio: Un Balance de la Cons-
De esta forma damos por terminado el acto titucin de 1991, con la participacin de Csar
de instalacin del evento. Agradecemos su amable Gaviria Trujillo, ex Presidente de la Repblica
asistencia y los invitamos a un caf de cinco minu- de Colombia y Roberto Pombo Holgun, director
tos afuera de este auditorio, en la Calle del Saber. general de El Tiempo.
Foro: Encuentro con la Constitucin, 20 ROBERTO POMBO
aos. Logros y Pendientes Muchas gracias, de nuevo muy buenos das,
muy amables por estar aqu. Seor ex presidente
Cesar Gaviria, muchas gracias por su presencia.
Vamos Presidente a devolvernos veinte aos.
Qu pasaba hace veinte aos, o ms que hace
veinte aos? En qu circunstancias usted lleg a
la Presidencia de la Repblica? Cul era el am-
biente? Una descripcin general de lo que pasaba
Presidente.
CESAR GAVIRIA
Bueno yo creo que nos tenemos que re-
montar como dos aos atrs antes de asumir
yo la presidencia, por all como a mediados de
la presidencia del Presidente Barco. Yo era Mi-
nistro de Gobierno -ahora Ministerio del Inte-
rior- y realmente los problemas de violencia, de
desafo del Estado y de falta de justicia llegaron
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 63

Sin embargo, el Presidente Pastrana dijo el de la reforma al rgimen departamental y


que l quera participar en el proceso y nos me- municipal, ese es un tema que an no se ha
timos por primera vez en una reforma constitu- evacuado. Pero haba una enorme resistencia, o
cional en el gobierno del Presidente Barco, que sea haba problemas de procedimiento en todas
tuvo algunos de los elementos de lo que despus las reformas, pero tambin una gran resistencia
fue el proyecto del gobierno en la Constitucin en el sector judicial a esos cambios.
del 91. La verdad es que la Fiscala ya era una ne-
All digamos el tema de los derechos ya cesidad imperiosa, o sea la incapacidad del Es-
estuvo incorporado por primera vez. A los co- tado colombiano para enfrentar los problemas,
lumnistas que escriban sobre temas constitucio- los desafos de la justicia. Yo recuerdo muy bien
nales les pareci terrible, porque obviamente era que cada vez que logrbamos que un juez pro-
alargar la Constitucin; poner all, como dice el dujera una orden de detencin contra un narco
procurador, deseos en vez de normas bueno, o contra un jefe guerrillero, nos tocaba sacarlo
toda aquella discusin. del pas, enviarlo muy lejos. Una vez enviamos
Sin embargo, nosotros estbamos claros una seora a Australia y al mes le mataron el
en qu estbamos buscando: estbamos buscan- pap; o sea de esa magnitud eran los desafos.
do una Constitucin que en vez de estar basada Al punto de que cuando empezaron a darse es-
en el cumplimiento de la ley, estuviera basada tos fenmenos de paramilitarismo, de masacres,
en el respeto por los derechos. Por qu? Porque nos toc hacer una cosa que la gente ya no se
la tradicin de arbitrariedad y de justicia por acuerda afortunadamente y es que nos toco
mano propia en la sociedad colombiana en rea- sacar por decreto una justicia secreta, testigos
lidad haba generado problemas de violencia a secretos; la tomamos de la legislacin Italiana
lo largo de nuestra historia, un estado suprema- porque era tal el caso de desespero que la propia
mente dbil que no haca presencia en la mayor Corte Suprema valid eso. El Estado estaba tan
parte del territorio nacional. Desde comienzo de acorralado que la nica manera de enfrentar a
los ochenta que se dio la gran crisis del Estado los narcos, sobre todo, era con justicia secreta y
latinoamericano, en Colombia estbamos en testigos secretos. Obviamente eso no poda ser
una situacin prcticamente opuesta si no transitorio, o sea, haba la necesidad im-
ROBERTO POMBO periosa de crear una Fiscala y esa fue una de las
Perdn Presidente, Qu relacin de causa y cosas que estuvo ms clara desde el comienzo. Y
efecto existe entre esa situacin que usted describe de esa justicia se pudo salir tan pronto creamos
de violencia y esa reforma constitucional? De qu la Fiscala.
manera responde lo segundo a lo primero? Aqu se habla mucho de impunidad, pero
CESAR GAVIRIA la verdad es que el rgimen penal que ms ha
Hay dos cosas. La primera, desde el go- avanzado de Amrica Latina, a donde ms ha
bierno del presidente Turbay se present la idea servido el sistema acusatorio, es justamente en
de la Fiscala General. En los liberales eso no Colombia. Por qu? no porque pasamos al sis-
caa como bien pero finalmente sali, se cay, tema acusatorio, si no porque nosotros usamos
despus se aprob por una segunda vez y volvi el sistema acusatorio; en realidad compramos
y se cay, despus lleg a un cuarto debate y no informacin agresivamente, nosotros negocia-
sali en el cuarto debate. mos penas agresivamente. Recientemente se
El presidente Lpez sac adelante una aprob el principio de la oportunidad, que yo
Asamblea Constituyente para la justicia y para el creo que va ayudar a descongestionar muchsi-
rgimen departamental y municipal entre otras mo la justicia penal.
cosas ese es un tema que esta medio pendiente,
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Se han hecho una serie de cosas que Realmente los desafos eran gigantescos.
realmente han hecho que aqu nadie est por Ese fue sin duda el secuestro poltico ms
encima de la ley; a todos nos consta. impactante que ha habido en este pas, en la
ROBERTO POMBO historia; se produjo en aquel tiempo.
Pero no se me adelante tanto Presidente, Entonces, la falta de legitimidad de unas
porque aqu tenemos estudiantes universitarios que instituciones que no son capaces de responder
estaban naciendo en aquella poca. Entonces, usted y que no hay instrumentos para hacerle frente
est describiendo el ambiente que haba al final a problemas tan complejos, fue lo que cre el
del gobierno del presidente Barco y las medidas que ambiente de la Constituyente eso ya era into-
haba que tomar, y que tomaron, y el problema de lerable .
que se haban cado las reformas constitucionales ROBERTO POMBO
estructurales del presidente Lpez y el presidente Quin tiene la iniciativa de llamar a una
Turbay. Qu ambiente haba cuando usted llega constituyente? Estaba el ambiente ciudadano, ha-
al gobierno? Estamos hablando de nada ms y ba un fervor estudiantil muy grande alrededor
nada menos que del asesinato de Galn. de esto, estaba el recuerdo del asesinato de Luis
CESAR GAVIRIA Carlos Galn, haba un leitmotiv que era contra
La campaa fue terrible. Estuvo el asesina- la clase poltica por cuenta de los auxilios parla-
to de Galn, la tumbada del avin de Avianca, mentarios, recuerdo. Quin tiene la iniciativa de
volaron el edificio de DAS, haba bombas en convocar esta asamblea?
todas las ciudades de Colombia, prcticamente CESAR GAVIRIA
todos los fines de semana, todos los das, era Nosotros habamos explorado el tema del
una situacin realmente agobiante porque es- plebiscito y habamos encontrado que los temas
taba en peligro el propio Estado de Derecho. polticos movilizaban mucho a la sociedad co-
Uno no puede decir que en ese momento no lombiana. Pero eso surgi con los estudiantes,
estuvo en peligro el propio Estado de Derecho. en realidad no surgi de otra parte, surgi de
Aqu voy a decir algo que yo creo que es muy los estudiantes.
significativo: la Constitucin de Colombia fue Yo recuerdo que apoye rpidamente la
una respuesta no autoritaria a los problemas idea, sin saber eso que manejo iba a tener, ni
de la sociedad colombiana. En Colombia las como se iba a dar. Aqu el presidente Santos hoy
reacciones cada vez que haba un gran problema nos record que si se contaron o no se contaron
de violencia, un gran desafo al estado, siempre las papeletas. Yo no s, porque eso fue el consejo
fueron autoritarias. Esta fue una respuesta de- electoral; no tengo idea si se contaron o no.
mocrtica a un enorme desafo de violencia que ROBERTO POMBO
provena de la guerrilla, de los paramilitares. A Yo si se
la gente se le olvidan las marchas campesinas CESAR GAVIRIA
armadas, en donde la gente del ELN marchaba (Risas)
al lado de los campesinos y se producan unos ROBERTO POMBO
incidentes violentos terribles. Yo si se que no se contaron. Se contaron en
El da en que secuestraron a lvaro G- las mesas, pero no hubo un conteo, redondeamos
mez, ese mismo da hubo una marcha campesi- por arriba.
na que termin con la muerte de un Coronel, DR CESAR GAVIRIA
de no s cuntos soldados, de no s cuantos De todas maneras el presidente Barco
campesinos, y tal vez pas desapercibida porque tuvo que tomar un riesgo grande de expedir un
ese mismo da secuestraron a Gmez uno de los decreto diciendo que se contaran esas papeletas.
grupos guerrilleros. Hasta con temor lo hizo, pues yo lo tuve que
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 65

impulsar a que lo hiciera, porque era un riesgo CESAR GAVIRIA


de arbitrariedad. Eso nunca pasaba en Colom- S, y ese es uno de los temas con los cuales
bia, expedir un decreto para contabilizar unas ms se objeta la constituyente: que esa paz no se
papeletas cuyo origen no era legal sino pura- dio. Pero eso hay una buena manera de respon-
mente poltico. derlo, no porque se reincorporaron unos grupos
Ahora, qu fue lo que le dio piso a la guerrilleros, si no porque se acabo la justifica-
constituyente? El acuerdo poltico por el cual cin poltica del alzamiento armado. Uno ya no
se convoco oye a nadie en la sociedad colombiana, distintos
Nosotros nos pusimos a mirar, qu pode- de los seores de las FARC y el ELN metidos
mos invocar para convocar una constituyente? en el monte, defendiendo la lucha armada, ni
El nico antecedente haba sido el plebiscito hablando de combinacin de los medios de
del 58 para restablecer el Estado de Derecho lucha. Todos los sectores contestatarios de la
despus del fin del Gobierno militar de Rojas sociedad colombiana participaron del proceso
y no encontramos otro mecanismo que ese, y constituyente, muchos de ellos lograron elegir
eso fue lo que hicimos. El Partido Liberal, el miembros en la constituyente.
Partido Conservador, Salvacin Nacional y La En realidad fue una constituyente en la
Accin Democrtica M-19 hicimos un acuerdo que los sectores contestatarios tuvieron ms par-
para convocar la constituyente. ticipacin que los partidos, incluido el Partido
Yo lidere ese proceso. Hicimos un esfuer- Liberal los componentes de la constituyente li-
zo descomunal por acordar un temario que era berales no eran propiamente el reflejo de lo que
bastante extenso, resultado de todo lo que ha- el partido liberal haba sido. Los que aspiraron
bamos trabajado, ms las ideas que los partidos a la constituyente eran personas contestatarias y
trajeron a la mesa sin embargo, puede ser una renovadoras en una gran medida, y eso fue lo
base jurdico poltica cuestionable. que permiti que se creara ese espritu de cam-
ROBERTO POMBO bio que se dio en el proceso.
Hago otro parntesis: el presidente Lpez ROBERTO POMBO
dijo que pareca un plan para robarse una joyera Al final, en la elaboracin o durante el pro-
(risas) ceso de elaboracin conceptual ideolgico-poltico
CESAR GAVIRIA de la constituyente qu tanto influy el gobier-
No, eso lo dijo fue lvaro Gmez, en no, o que tanto fue un acuerdo en el seno de la
una editorial del El siglo. A la propuesta del constituyente?
plebiscito deca: Un plan perfecto para robar CESAR GAVIRIA
una joyera No, yo creo que para mirar qu temas
ROBERTO POMBO venan del gobierno, no es sino leer mi interven-
Bueno, hagamos una composicin poltica cin en la instalacin de la constituyente, o leer
del momento: estaba el Partido Liberal, el Partido el proyecto que presentamos. Es una discusin
Conservador dividido, entre la parte del expresi- que no vale la pena hacer porque se resuelve
dente Misael Pastrana y lvaro Gmez que tena muy fcil. Pero en realidad los constituyentes
el Movimiento de Salvacin Nacional; estaba el trabajaron de una manera muy intensa.
M-19, que era un movimiento guerrillero, recin Es un proceso curioso, yo lo digo todo el
incorporado a la vida civil en el gobierno de Bar- tiempo, porque haba tanta voluntad poltica
co, y de alguna manera se hablaba tambin que que cosas que hubieran parecido absurdas, y que
la constituyente era, de alguna forma un pacto de yo en algn momento cre absurdas, como lo de
paz, a pesar de que ya se haban desmovilizado. la Presidencia Colegiada. Yo deca: eso no tiene
como funcionar, o sea, como va funcionar una
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Presidencia Colegiada en un tema tan crtico para el sistema penal, pero el resto de la justicia
como reformar la Constitucin, y s funcion. est ah y la gente dice: no es que la tutela la
El reglamento de la constituyente era la usan demasiado o abusan de ella y es verdad,
cosa ms simple que ustedes se puedan imagi- uno ve que a veces abusan de ella. Claro que
nar. Funcion porque haba mucha voluntad tampoco es culpa de los jueces una persona va
poltica, pero era simplsimo, o sea, nada que y presenta veinte tutelas al tiempo haber quien
ver con el reglamento del Congreso en abso- le falla a favor. Pero eso siempre se corrige a la
luto. Era una cosa, corta, clara, precisa, pero hora de llegar a la otra instancia.
obviamente dejaba muchas situaciones por fuera Pero el resto de la justicia est todava por
y nunca llego a haber un problema serio. reformar. Yo ni siquiera sera muy partidario
Nunca se cuestion una votacin. Todas de meterse uno con todo el resto de la justicia,
las votaciones tuvieron la legitimidad que era sino con una rama o dos ramas, porque eso es
necesaria para que la norma no fuera discutida. una tarea muy compleja. Yo creo que eso est
Hay gentes que dicen por all: no, es que en pendiente.
el momento que se firm, todava no la haban En materia de control poltico todava hay
entregado, y efectivamente yo creo que fue as. muchas cosas pendientes. Un verdadero estatuto
Pero nadie discuti lo que apareci en la cons- de la oposicin sera hacer mucho ms eficaces
titucin; ninguno de los 70 constituyentes, o los mecanismos de control poltico. A m no
de los 72, sali a decir que ah hay algo que no me preocupa tanto ese tema de cuantas veces
aprobamos, eso nunca pas. Entonces eso pasa ha sido modificada la Constitucin, porque no-
a ser un formalismo. sotros tenemos todas las instituciones del estado
ROBERTO POMBO lo que se llama la parte orgnica consignadas
Hay unos smbolos de la nueva Constitu- en la constitucin. Cada vez que se va cambiar
cin. Los derechos por supuesto, la tutela como algo, toca cambiar la constitucin, entonces
uno de los ms simblicos; en el caso de la libertad es inevitable que eso ocurra. . La gente no se
de expresin y del periodismo de lo que se habla ha ido a cambiar los derechos, ni la tutela. Lo
poco y es muy importante, que es la primera vez que se ha ido a cambiar es que la contralora
que, aparte del derecho de publicar, del derecho no debe funcionar as, sino as, que la plata no
de hablar y el derecho de opinar, est el derecho quedo bien repartida, sino que se necesita un
de los periodistas y el derecho de los usuarios de los mecanismo transitorio.
medios de comunicacin, y la obligacin de los pe- Hay muchos aspectos que no deberan
riodistas de informar de una determinada manera. estar en la constitucin, pero no lo de derechos;
Eso no exista, y eso es un derecho importantsimo no deberan estar porque deberan ser materia
que hasta 1991 simplemente no exista. Esta la de leyes. Pero los colombianos tenemos una lar-
fiscala, etc. Qu cree usted que quedo a medias? ga tradicin de poner todo en la constitucin,
Qu cree usted que no quedo? y Qu cree fue lo y si uno quisiera simplificar la Constitucin lo
que quedo mal? que tiene es que des-constitucionalizar una serie
CESAR GAVIRIA de materias que no deberan estar all. Pero la
Hay muchas cosas que quedaron pen- tradicin de este pas es esa, y por eso a m no
dientes no podemos decir que todo se hizo. me preocupa. Es ms, una de las cosas que nos
Para empezar el presidente Santos hablo hoy propusimos en la Constitucin fue que fuera
de los aspectos de la justicia, digamos, de los fcil de cambiar. Ahora, en un mismo ao, en
problemas que hay en la justicia. Qu hizo la la misma legislatura, aunque sea en dos periodos
constituyente? cre la jurisdiccin constitucio- distintos, se puede cambiar la constitucin las
nal y la tutela, cre la fiscala general que es mayoras son simples.
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Cuando uno constitucionaliza ciertos te- y levantaron esa ancla y empez y sali solita Qu
mas uno debe facilitar el cambio de la constitu- paso por su mente?
cin, no volverlo tan difcil. CESAR GAVIRIA
ROBERTO POMBO Un buen da, lvaro Gmez se levan-
Algunos de quienes se opusieron en su mo- to y dijo: la constituyente es omnipotente y
mento a la reforma constitucional, que decan: omnmoda eso era todo. O sea, qu poda
la Constitucin del 86 no es la Constitucin de significar eso, no sabamos; all haba un riesgo
Nez. Es la Constitucin del 86 ms la reformar muy grande.
del 36, absolutamente liberal y llena de derechos; En realidad yo creo que esa expresin fue
ms las que hubo desde ah hasta el 68, que es la que le dio ms piso. Era como el ambiente
la estructural del aparato del estado. No haba que haba en la asamblea, y fue lo que de alguna
necesidad de cambiarlos, y lo que ha sucedido es manera gener el hecho de que se iba a cambiar
que cambian la Constitucin y ahora han hecho de Constitucin y no simplemente que se le
nuevas reformas para que se parezca a la del 86. iban a hacer reformas a la Constitucin.
CESAR GAVIRIA En realidad es que era una concepcin
No, eso no es verdad, eso no ha pasado totalmente nueva y distinta de lo que era la
en ningn momento. Muchas de las cosas que Constitucin. Haberle dado la proteccin de los
salieron bien, hoy no son ni materia de discu- derechos y a la Corte Constitucional esa fun-
sin. El presidente Santos hablo de los estados cin tan precisa, era un cambio por completo de
de excepcin. Eso era una parte terrible de las concepcin. No haba otra manera de hacer eso
instituciones colombianas; vivir en Estado de si no cambiando por completo la Constitucin.
Sitio, tener decretos con fuerza de ley todo el En un momento, cuando entr el tema
tiempo que despus eran imposibles de des- de la revocatoria del congreso, yo les dije a los
montar, eso desapareci. Ya nadie habla de eso, partidos que para eso tenemos que hacer un
porque sali bien. acuerdo poltico y me dijeron: por qu?, y
ROBERTO POMBO les dije: porque el acuerdo poltico por el que
Eso puede ser lo ms grave en trminos de lo convocamos dice que no se puede revocar las
la legitimidad de la autoridad hasta ese entonces? autoridades elegidas y ustedes van a hacer eso.
O no? Me parece que pone en duda la legitimidad de
CESAR GAVIRIA la Constitucin, porque vamos a violar el acuer-
No, porque era terrible porque era un pas do poltico.
que viva en Estado de Sitio. Para un extran- No fue muy popular que hubiramos
jero era una cosa extica un pas que vive en hecho eso, pero lo hicimos. Los cuatro partidos
Estado de Sitio adems pierde toda eficacia. nos sentamos y reformamos eso. Asentimos unas
El Estado de Sitio ya no tena eficacia porque reglas bajo las cuales se poda revocar el congre-
la propia Corte lo haba invalidado, porque se so, pero eso, pues, como parte de que todo
abusaba demasiado de l. Entonces, esos temas era voluntad poltica. Realmente es un proceso
que salieron bien son parte del pasado, como el poltico-jurdico que tuvo ms de poltico que
tema de poner unos Estados de Excepcin que de jurdico, pero de ah surge la Constitucin.
de verdad sean de excepcin. ROBERTO POMBO
ROBERTO POMBO Claro, pero en ese momento en que estaba
En ese momento, cuando las autoridades la votacin o la composicin de la constituyente
judiciales que estaban estudiando el tema le sol- por terceras partes: Partido Liberal, M-19, Partido
taron las amarras a la constituyente porque slo Conservador o el movimiento amplio de lvaro
era para reformar una parte de la Constitucin, Gmez, se supona y por eso supongo que fue la
68 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

revocatoria del congreso, que la siguiente eleccin por el sistema poltico. La gente era liberal o
del Congreso iba a repetir esa composicin poltica conservadora y se expresaba as.
y no fue as. Desde ese punto de vista, fue absolu- Con posterioridad a la circunscripcin
tamente innecesario? nacional, que abri el sistema poltico colom-
CESAR GAVIRIA biano, en el 2003 presentaron una reforma que
Pero eran las nuevas reglas. La gente dice es la que ha empezado a organizar los partidos,
que no cambio en nada, y les dije: pero perdn, a establecer la ley de bancadas. En el gobierno
se quit la inmunidad parlamentaria, que fue anterior tratamos de subir un poco el umbral,
un paso gigantesco que dio la sociedad para que porque la gente reclama listas uninominales.
los parlamentarios no estuvieran por encima de Pero no se da cuenta que si una persona la
la ley que era lo que hacia la inmunidad. Se sacan hoy, va y funda un partido poltico por
estableci la prdida de la investidura, que ha un ratico y se hace elegir; entonces eso le quita
hecho muy severo el que se castiguen todos los todo el sentido.
conflictos de inters. Se estableci la circuns- En ese proceso hay que seguir, pero no de
cripcin nacional para la eleccin de senado, manera muy rgida porque el sistema presiden-
que rompi el bipartidismo porque lo que cial necesita que los partidos tampoco sean muy
rompi el bipartidismo en Colombia fue ese rgidos en sus votaciones; ah hay que encontrar
senado por circunscripcin nacional. un punto medio. Yo creo que hay que subir los
Entonces eran cambios de largo plazo. umbrales y tener partidos polticos de verdad.
El tema no fue a quien se eligi en la prxima Lo otro se vuelve poltica muy personalista.
eleccin, si no que se dieron unos pasos, se eli- Eso es un tema que quedo pendiente,
minaron los auxilios parlamentarios una cosa entre otras cosas, porque el ambiente en la cons-
que el presidente Lleras haba tratado de hacer tituyente era muy anti partidos, incluidos mu-
en el 68; entonces s se dieron unos cambios chos de los delegatarios liberales y conservadores
que han tenido incidencia. Que se han seguido eran anti partidos (Salvacin Nacional, que era
presentado fenmenos graves, s, sobre todo un movimiento fundado por lvaro Gmez,
por el narcotrfico. Los dos grandes procesos de era una cosa anti partidos). Entonces era muy
corrupcin, y en que la dirigencia poltica ha difcil pensar que la constituyente iba a hacer
aparecido actuando de una manera delictuosa, algo por fortalecer los partidos. Hizo lo posible
han sido procesos que t no puedes evitar por por debilitarlos y los debilito, y se acabo esa
la Constitucin. La Constitucin no tiene la excusa que hubo siempre de que el problema en
culpa del narcotrfico, y el paramilitarismo fue Colombia era el bipartidismo y que esto era una
bsicamente un fenmeno del narcotrfico y no sociedad cerrada, que aqu no se poda opinar
de otra naturaleza. y que slo la gente de los partidos poda tener
ROBERTO POMBO acceso al poder, al estado y a las instituciones;
Cmo ve usted presidente la incidencia de ese tema desapareci. Ahora estamos viviendo
la Constitucin si tuvo alguna en el comporta- la fase opuesta, cmo debemos organizar los
miento posterior de los partidos? Es decir, estamos partidos, y eso se empez en el 2003, y yo creo
en un escenario muy cambiante, con partidos en que en eso se debera seguir.
mucha medida simblicamente cohesionados, pero ROBERTO POMBO
no realmente. De alguna manera estos dos movimientos, el
CESAR GAVIRIA M-19 y el de lvaro Gmez, trataron de acabar
S. O sea, el bipartidismo colombiano era con la hegemona del Partido Liberal, que era
una cosa voluntaria de los ciudadanos; no era mucho ms slido, y yo entend la segunda vuelta
como una manera de derogar eso.
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 69

CESAR GAVIRIA tema del divorcio, todas esas cosas, que hoy la
Claro, desamarrar la votacin parlamen- gente no se acuerda que son de la Constitucin.
taria muy partidista y dejar que los ciudadanos, Todos los temas de proteccin ambiental, que
sin presin, puedan elegir su presidente. record el presidente, son de la Constitucin,
Ahora, cmo llegamos a la circunscrip- hay una serie de temas, que ni siquiera son ma-
cin nacional que es una institucin, digamos, teria hoy de discusin, los dejamos atrs. Nadie
tpicamente colombiana, o sea, muy colombia- discute la eleccin popular de gobernadores,
na? Porque yo no encontr otro mecanismo (yo nadie quiere devolverse de la descentralizacin
fui el que puso el tema en la mesa), para poder que dispuso de recursos la Constitucin. Se han
traer a esos dos movimientos a un acuerdo. Les hecho dos reformas, una que yo creo que fue
dije: porque no elegimos senado por circuns- razonable, de cuando el presidente Santos era
cripcin nacional, y fue all donde vieron la ministro de hacienda, otra por la que yo no tuve
oportunidad de abrir un espacio poltico inmen- simpata que se hizo en el gobierno anterior y
so para ellos. que nosotros no votamos.
La constituyente se eligi no por regiones, ROBERTO POMBO
sino por circunscripcin nacional. Y lo que hizo Fue por eso que cuando el presidente Santos
que tuviera el tipo de representacin que tuvo dijo que no se haban hecho reformas estructurales,
y que los movimientos tuvieran esa vigencia fue que hubieran cambiado la esencia de la constitu-
precisamente la circunscripcin nacional, que cin, usted levanto la ceja?
rompi la hegemona poltica de 200 aos que CESAR GAVIRIA
haba de los partidos. (Risas)
ROBERTO POMBO ROBERTO POMBO
Y qu balance le hace usted hoy a la cir- Estaba pensando en el tema de la reelec-
cunscripcin nacional? Vale la pena mantenerla? cin? Usted cree que esa reforma s cambi estruc-
CESAR GAVIRIA turalmente la constitucin?
Yo creo que s, o sea, si se hubiera adop- CESAR GAVIRIA
tado una frmula mixta, tal vez y yo creo Es que mire, el principal problema de la
que todava valdra la pena pensar en lo de la reeleccin no es que un pas no tenga derecho
frmula mixta para asegurar que ciertos depar- a ensayar una reeleccin, o sea, eso es una cosa
tamentos no se queden sin senador. Pero yo no que uno pueda decir que es mala o buena per
veo como se pueda dar marcha atrs en eso. La se. Las reelecciones dependen de cmo le va a
gente de los partidos la mira con desconfianza, un pas, de cmo es.
pero hay muchos sectores de la vida colombiana Este pas ha sido histricamente muy li-
que no estaran representados en el congreso bertario. Qu quiere decir eso? que nunca ha
si no fuera por la circunscripcin nacional, y querido que el poder se concentre en una perso-
que existen por eso, porque hay circunscrip- na. Se ha concentrado en los partidos, pero los
cin nacional; si no fuera por eso, no tendran partidos siempre han rotado. Nunca ha habido
representacin. una concentracin excesiva de poder salvo, tal
Es el costo de tener, de buscar justamente vez, por la de Nez; pero nunca ha habido
eso, que la gente que tiene un sentido contesta- una concentracin excesiva de poder, y por eso
tario de la sociedad, que las minoras, llmense no ha habido aqu reelecciones ni mediatas, ni
indgenas o iglesias cristianas, que ellos tengan inmediatas.
acceso al Congreso y eso fue importante. Yo nunca quise la reeleccin, nunca as-
Ese es otro de los temas de los que la gen- pire a ella, los constituyentes en estos das han
te se olvida, el tema de la libertad de cultos, el
70 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

contado como yo tome distancia de eso, pero estado que puede hacer poltica es el presidente,
pues yo no puedo decir nadie de ah para abajo, y eso obviamente crea
ROBERTO POMBO unas distorsiones tremendas, cmo as que el
Perdn, tomo distancia en qu sentido. presidente es el nico que puede hacer poltica?
CESAR GAVIRIA Esas son las cosas que hay que cambiar y yo creo
En que yo les dije: por favor no piensen que hay que poner garantas, de las cosas que
en m, porque eso no se puede pensar intuito puede hacer y de las cosas que no puede hacer.
persona, o la reeleccin es buena o es mala, pero Eso existe en muchas democracias, en que
no se puede pensar en funcin una persona. Lo los funcionarios participan en poltica. Nosotros
malo de la primera reeleccin, es que se dio sin no hemos sido de esa tradicin, pero si la vamos
garantas y que se cambiaron las reglas del juego a abandonar, que se abandona con la reeleccin,
en el camino. Establecer una norma como esa hagmoslo de manera ms inteligente Qu
para una persona, no es bueno, porque no es pueden hacer los funcionarios pblicos y que no
bueno. O sea, las reformas constitucionales no puede hacer? que sea claro qu puede hacer un
se puede hacer en funcin de una persona y eso ministro y que no puede hacer, qu puede hacer
no estuvo bien. un gobernador y que no puede hacer.
Afortunadamente la Corte par la segunda No podemos seguir bajo la fantasa de que
reeleccin, porque eso si desnaturaliza el sistema los funcionarios pblicos no pueden hacer po-
poltico, y tan es as, que creo que no quedan ltica, cuando en Colombia los que ms hacen
pases en el mundo de sistema presidencial que poltica son los funcionarios pblicos. Uno no
tengan ms de una reeleccin; yo no s de nin- puede vivir de espaldas a la realidad.
guno, porque es muy claro que eso genera una ROBERTO POMBO
concentracin de poder excesiva. Yo inclusive en Se supone que lo que no pueden hacer es
uno de los eventos que hubo recientemente dije: utilizar sus cargos y sus presupuestos para incidir
Deberamos volver, si se va dejar la reeleccin, en la poltica de una determinada manera o no?
por lo menos a que no pueda participar el pre- CESAR GAVIRIA
sidente en la eleccin de los rganos de control No, eso no es claro. No es claro que
para su reeleccin. Porque no es bueno que eso pueden hacer y que no pueden hacer. Las cosas
sea as, porque es una concentracin de poder que hay que definir es: si se pueden subir a una
que no es deseable y que desnaturaliza un poco tarima pblica o no?, si pueden recibir dinero
el sistema poltico. de los contratistas?, ese tipo de cosas que son
ROBERTO POMBO esenciales como garantas; que no pueda usar
Pero, En la actual hay ese desbalance? Hay los carros pblicos para hacer campaa, que no
que corregirlo? los pueda usar!, ni los vehculos pblicos o que
CESAR GAVIRIA tenga que pagar por ellos, como existe en todas
Claro que lo hay. Nosotros lo presentamos partes. Una serie de garantas que son esenciales
al comenzar el gobierno anterior, pero l presi- para que una institucin como esa, que no es
dente Uribe no le pareci, no quiso. Pero hoy mala per se, pueda tramitarse de una manera.
hara mucho sentido hacer eso, por qu hara Obviamente el presidente tiene ventajas, no se
mucho sentido? Para no hacer eso en funcin le puede quitar todas porque no hay como, pero
de aspiraciones, si no en funcin de si esto es si tiene que tener limitaciones.
deseable y es bueno o no. ROBERTO POMBO
Y lo otro es garantas. Es que esa es una Hablemos de las ltimas reformas constitu-
reeleccin que uno la lee y llegamos a la situa- cionales, las de los ltimos periodos usted como
cin absurda en que el nico funcionario del las ha visto?
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 71

CESAR GAVIRIA Panel: La economa en la Constitucin de


La de los partidos estuvo bien, el restable- 1991, con la participacin de Alejandro Gaviria,
cimiento de la extradicin estuvo bien. Hay una decano de la Facultad de Economa de la Univer-
serie de reformas, como la de los movimientos sidad de los Andes y Guillermo Perry, ex ministro
que se le han hecho a las transferencias la pri- de hacienda y ex constituyente, actual investigador
mera que se hizo, yo creo que haca mucho del Centro de Desarrollo Global. El moderador
sentido. ser Ricardo vila, director de Portafolio.
Hay otras inocuas, inconvenientes, pero Moderador Ricardo vila
inocuas, que no cambian la constitucin. Que Muchas gracias y muy buenos das. Vamos
volvimos al sistema de suplencias por una refor- a dar inicio al foro, el cual, como bien dijo la
ma que se hizo en el senado; no es que sea fatal presentadora, tiene que ver con la economa que
ni nada, pero yo no creo que sea conveniente. nos lleva a dos aspectos fundamentales: uno el
ROBERTO POMBO institucional y el otro, el tema de propsitos e
Cmo ve usted o como ha visto, si se pue- incluso evaluacin de los logros de la constituyente
de hablar lo hablo por que usted es un poltico con sus 20 aos de vida. Vamos a iniciar con una
liberal, duro y puro, en el sentido en que no ha presentacin de los panelistas de ojala unos 10 mi-
cambiado esas veleidades, no ha dado brinco a nutos y despus comenzamos un dilogo. Le voy a
otras colectividades. Cmo liberal, usted como ha pedir el favor a Guillermo Perry que comience su
visto la participacin de su partido en el congreso, presentacin.
en la poltica y en las reformas a la constitucin? DR. GUILLERMO PERRY
Las ha liderado o ha ido un poco a la zaga? Gracias Ricardo. Yo creo que hay cuatro
CESAR GAVIRIA temas de la Constitucin que han tenido un
Yo no creo que all tenido un papel par- profundo efecto sobre la economa y la sociedad
ticularmente, entre otras cosas porque buena colombiana. El primero, y el ms importante
parte de las reformas constitucionales que se han sin duda, la carta de derechos, tanto los dere-
hecho no han sido impulsadas por los gobier- chos individuales fundamentales y econmico-
nos, han salido del propio seno del congreso, sociales, como los colectivos y los mecanismos
salvo por las que ha introducido el presidente de proteccin; la accin de cumplimiento, las
Santos. acciones populares. El segundo, el proceso de
No, yo creo que el partido liberal se descentralizacin de las funciones pblicas y de
siente muy cmodo con la Constitucin, pero los recursos del estado. El tercero, los temas de
no puede reclamar para s ser dueo de la los servicios pblicos domiciliarios un tema
Constitucin; en realidad fue una Constitucin del que poco se habla y el cuarto, las normas
consensuada. No consensuada en el sentido en sobre el Banco de la Repblica. Voy a decir unas
que todo el mundo estuvo de acuerdo con cada palabras sobre esto, muy breves, en el orden
norma, sino que se adoptaron unas reglas para inverso; creo que la importancia es en el orden
establecer las normas y todo el mundo las res- que lo mencion.
pet; y las votaciones en la constituyente fueron Yo creo que a nadie le cabe duda hoy de
muchas y no era que hubiera acuerdo pleno, que haberle dado autonoma al Banco de la
porque no lo haba, pero todo el mundo acepto Repblica para el manejo de la poltica mone-
las reglas. taria y cambiaria, en coordinacin con la pol-
ROBERTO POMBO tica economa en general (que es un tema muy
Presidente Gaviria muchas gracias por haber importante), fue un acierto. Antes del 91, era
aceptado esto, Nos vemos en el 2031! frecuente la intromisin de situaciones polticas
del momento y de intereses particulares en el
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manejo de la poltica monetaria y cambiaria. para los servicios pblicos que antes el jams
Los cupos de crdito del Banco de la Repblica haba legislado sobre esos temas, y las leyes
a favor de industrias especficas o para el gobier- del 93 de servicios pblicos telecomunicaciones,
no, y el financiamiento inflacionario del dficit energa, creando las comisiones autnomas de
fiscal, crearon muchos problemas en Colombia regulacin que promueven la competencia y la
de orden econmico y de equidad. El pas se proteccin de los usuarios.
olvid de eso. Se pudo hacer un trnsito rela- Nunca antes haba habido proteccin de
tivamente fcil a una inflacin muy baja como los usuarios de los servicios pblicos efectiva
tenemos hoy da y eso ha sido muy importante o capacidad de intervencin de la superinten-
para el sector empresarial, que puede prever sus dencia de servicios pblicos en empresas que
necesidades de inversin de una manera mucha no estn cumpliendo; y creo que ha habido un
ms razonable, sobre todo para los trabajadores gran xito en eso. Las coberturas aumentaron
del salario mnimo que han visto defender la de manera importante sobre todo entre los
capacidad adquisitiva de su salario con esa re- sectores de bajos ingresos, la eficiencia aument
duccin de la inflacin. Hay temas sobre del enormemente, la calidad ha mejorado mucho.
manejo del Banco de la Repblica sobre el cual Y este es uno de los pocos pases donde no se
hay un debate legitimo, como el manejo cam- discute la importancia de que el sector privado
biario hoy da o como el manejo que hubo en est actuando en la prestacin de los servicios
el 98-99 pero esos son otros temas. Yo creo que pblicos.
no hay duda de que ese fue un cambio muy El tercer tema, el de la descentralizacin,
positivo. era absolutamente necesario. Este es un pas des-
El de los servicios pblicos domiciliarios: centralizado en la realidad econmica, poltica
La Constitucin colombiana tiene un problema y cultural, al que se le haba impuesto un cors
muy interesante y es que promueve hasta donde constitucional con el 86 para ser un estado muy
es posible la iniciativa privada pero tambin le centralista, y estaba asfixiando a la poltica y a
da grandes poderes de intervencin al estado. la sociedad colombiana. Todos los intentos pre-
En la constituyente tuvimos un lema para vios de reforma constitucional haban sido para
los temas econmicos, y era: tanto mercado descentralizar las funciones pblicas. De hecho,
como sea posible y tanta intervencin del estado la mayora de los constituyentes llegaron a la
como sea necesaria. Y entonces se promovi asamblea con el mandato de llevarse la mayor
una participacin muy amplia de la iniciativa cantidad posible de recursos para sus provincias,
privada, incluso estipulando que la libre com- y fue un poco difcil moderar ese entusiasmo y
petencia econmica es un derecho de carcter en esto las cosas no quedaron tan bien. De una
colectivo que atae a todos los ciudadanos, y parte, fue demasiado rpido la transferencia de
dando poderes de control para promover la recursos a los departamentos y municipios, y
competencia real en los mercados. muchos no estaban preparados. No tenan la
En ningn otro campo como en los servi- capacidad o no se transfirieron responsabilida-
cios pblicos se ha desarrollado esto, porque la des simultneamente, y eso tuvo que ver con
Constitucin le dio el derecho a la iniciativa pri- la crisis fiscal del 99, como deca el presidente
vada y a la comunidad organizada a participar Santos. Y eso hubo que corregirlo con dos actos
en la prestacin de los servicios pblicos, algo constitucionales el tema de las transferencias
que estaba reservado en su mayor parte a las que mejoraron bastante las cosas; yo creo que
empresas pblicas, pero obviamente bajo regu- salvaron la descentralizacin, esos dos actos.
lacin y supervisin del estado. La Constitucin En cuanto a la calidad de los servicios
orden al Congreso a hacer regmenes legales pblicos bsicos como la educacin, la salud
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 73

Qu es lo que importa? Que se transfiri todos Excseme Ricardo que creo que me
esos servicios a los departamentos y municipios. pase.
El resultado es ambiguo, en unos departamen- Alejandro Gaviria
tos y municipios mejoraron de una manera ALEJANDRO GAVIRIA
impresionante. Ha habido enormes mejoras en Muy Buenos das para todos. Voy a tratar
las capitales grandes e incluso en municipios de hacer una presentacin similar a la que hizo
medianos y algunos pequeos, pero tambin en Guillermo, voy a tocar tres temas. Voy a hablar
muchos otros hubo estancamiento o deterioro de los derechos fundamentales, un poco de la
en la prestacin de estos servicios bsicos, y una carta de derechos, despus voy a hacer referen-
cantidad de actos de mal manejo de fondos, cia a algunos temas puntuales. Quiero tocar
de corrupcin, de captura, incluso por grupos un tema que no toco Guillermo pero que es
armados. importante, que es el tema del Plan Nacional
Era imposible prever en el 91 lo que paso de Desarrollo, lo que dice la Constitucin, y los
despus con el auge del narcotrfico y el para- logros y los extravos al respecto. Y quiero ter-
militarismo, que se apoderaron de dos terceras minar con una reflexin sobre las reformas ms
partes del territorio nacional y capturaron a recientes, no solo sobre el fondo si no sobre la
muchas de las entidades descentralizadas. formas de esas reformas ms recientes, con dos
Las regalas fue otro tema que tena que reformas recientes tanto del articulo 48-49 de
ver con esto, que no sali tan bien. En el fon- seguridad social como con el tema de regalas.
do lo que hicimos fue mantener lo que vena, Creo que hemos batido el record mundial
porque no previmos que hubiese el aumento de la longitud de artculos en las constituciones.
exponencial que ha habido en los recursos por Yo creo que eso no es casual. Si alguien tiene la
regalas y que va seguir habiendo, como lo deca oportunidad, los invito a leer el acto legislativo
el presidente Santos. Tratamos de repartir un sobre regalas, y se van a dar cuenta el montn
poquito ms la mermelada en la torta (como de porcentajes que aparecen all, y quiero hacer
dice el ministro de hacienda Echeverry) con el una reflexin sobre eso a que viene.
Fondo Nacional de Regalas pero, a diferencia Quiero comenzar entonces con el tema de
de otras leyes que reglamentaron la Constitu- la carta de derechos (voy a hacer una reflexin
cin, esa fue una psima ley, e incluso yo creo similar a la que hizo Guillermo). En la carta de
que fue inconstitucional, pero nunca nadie la derechos, ahorita estaba copiando algunos de
demand; y que se desperdiciaron las rega- los artculos se dice lo siguiente: artculo vein-
las en este pas se han desperdiciado de una ticinco, por ejemplo, dice: toda persona tiene
manera dramtica, tanto a nivel departamental derecho a un trabajo en condiciones dignas y
y municipal como a nivel nacional, y por eso justas; el cuarenta y ocho, que no hace parte
esta reforma de las regalas era indispensable. Yo de los fundamentales, dice que se garantiza a
creo que va en la direccin correcta, pero que no todos los ciudadanos el derecho irrenunciable
garantiza todava un uso eficiente; yo creo que a la seguridad social; el cincuenta y uno dice
mecanismos de supervisin ms efectivos hacen por ejemplo que todos los colombianos tienen
falta en ese campo. el derecho a una vivienda digna
Y finalmente, el tema ms importante, Eso qu significa? Yo creo que la Consti-
el de los derechos econmicos y sociales y los tucin es coherente en este sentido, porque ms
mecanismos de proteccin. No hay la menor adelante, en los artculos econmicos, en par-
duda de que este tema empoder a los ciuda- ticular aquellos que competen al presupuesto,
danos y les ha permitido exigir, por supuesto, empieza a dar unas puntadas de que usted tiene
los derechos fundamentales amparados por la que reorientar el gasto pblico y de hacer ciertas
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cosas para que estos artculos no sean Pobreza medida por ingresos. Hay una
simplemente meras aspiraciones de muy largo cifra que presenta el economista Eduardo Lora
plazo. que dice: mire en ese periodo previo a la Consti-
Hay un hecho curioso en la Constitu- tucin (70-91), la pobreza en Colombia medida
cin y es que el artculo 350 y el 366 repiten con la lnea de la CEPAL era algo as como el
exactamente la misma frase. No s si fue una 26%, una lnea menos exigente de la que tene-
omisin deliberada o no de los editores de mos internamente; en el periodo posterior ha
la constitucin, pero el 350 y el 366 dicen: sido muy parecido 25%. En Amrica Latina la
el gasto publico social tendr prioridad sobre pobreza disminuy del 25% a 20% en el mismo
cualquier asignacin. El 350 dice tambin que periodo. Lo mismo pasa con los ndices de des-
el presupuesto de inversin social no podr igualdad que hoy en da en Colombia son los
disminuir porcentualmente con relacin al del ms altos de la regin, y lo mismo pasa con un
ao anterior. hecho importante que yo creo que tambin
Qu result de todo eso? Lo primero, y vale la pena resaltar, y es la concentracin de
es importante sealarlo, (y creo que no lo sealo subsidios del estado. Todos los gastos del estado
Guillermo) y es un aumento muy importante no fueron ms progresivos despus de la Cons-
del gasto social en Colombia. Como porcentaje titucin. Si uno calcula ese coeficiente GINI no
del PIB pasa de ser aproximadamente el 7%; hoy para el ingreso, si no para los subsidios estatales
supera con creces el 14%. Ese es un primer efec- encuentra que hay una concentracin creciente
to. Hay efectos, ya los sealo Guillermo, sobre posterior a la Constitucin, y yo creo que eso
la educacin, en particular sobre la cobertura de nos lleva a preguntarnos por qu? Por qu hay
educacin secundaria y en particular, en reas una diferencia tan grande entre las intenciones y
rurales; y hay efectos muy importantes sobre la la retorica y los resultados en la prctica?
cobertura de aseguramiento en salud; muchos Esa no es una respuesta fcil, pero yo creo
dudan sobre el efecto sobre el acceso real, sobre que podemos dar varias respuestas que van a ser
todo en ciertas partes remotas del pas. necesariamente parciales. La primera tiene que
Pero si uno mira la carta de derechos y ver con algo que se va a discutir posteriormente
mira estos enunciados y estas aspiraciones, y y es el cambio en los equilibrios polticos. Yo
las compara con algunos de los otros indicado- creo que el presidente Gaviria muy cndidamen-
res sociales, yo creo que tenemos que estar de te nos dice: mire aqu se acabo el bipartidismo,
acuerdo con lo que dice Guillermo y es que los tenemos un sistema poltico ms fragmentado.
efectos sociales del Estado Social de Derecho Lo que dicen muchos es que esa mayor frag-
son cuestionables 20 aos despus. mentacin llevo a dificultades crecientes a la
Les voy a dar simplemente 3 o 4 indica- hora de alcanzar consensos, sobre todo con-
dores. En Colombia se calcula la pobreza de sensos para equilibrar las finanzas pblicas, por
muchas maneras, una de ellas es la de necesida- ejemplo. Aqu aumento el gasto pblico social
des bsicas insatisfechas y la forma ms fcil de muy rpidamente pero los ingresos del estado
medirla es por periodos censales (51, 64, 73, 86, no aumentaron con la misma celeridad, y se
93,2005); se han hecho en diferentes censos de crearon unas dificultades fiscales que fueron a
poblacin en el pas. Los avances ms lentos se su vez causantes parciales de la crisis de finales
dieron despus de la Constitucin del 91, en el de los aos 90, con las consecuencias sociales
periodo intercensal 93-2005. La pobreza dismi- que tambin mencion el presidente Santos esta
nuy por necesidades bsicas ms rpido antes maana. Yo creo que ah hay algo de eso, pero
de la Constitucin que despus de la Constitu- no solo de eso.
cin del ao 91.
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Los economistas yo creo que exagerando de todos que estn consignadas en la Constitu-
ms de la cuenta han hecho nfasis en lo que cin, y eso no es fcil; y esto parece un lugar
uno podra llamar la economa poltica de pro- comn pero no lo es tanto.
meterle muchas cosas a mucha gente, que tiene Con Rodolfo, que aqu lo veo estamos
referencias hoy en el debate mundial; por ejem- examinando la sentencia de desplazados, y me
plo, lo que est pasando en Grecia donde hay preocupa cosas como las siguientes: El Auto 08
digamos unos derechos exagerados. Pero yo no de la Corte Constitucional sobre el tema de des-
dira que en Colombia eso es una preocupacin; plazados, le ordena al gobierno que incremente
o sea, la gente esta empoderada. Yo creo que los la capacidad institucional porque las institucio-
equilibrios vienen ms de la forma cmo fun- nes regionales siguen siendo muy precarias. Yo
ciona la poltica que de unas demandas pblicas creo que la cosa es ms difcil que eso, yo creo
exageradas por gastar ms de la cuenta; aunque que la pregunta de fondo es, entonces: Cmo
puede haber algo de eso. vamos a tener instituciones medianamente ope-
Pero yo quisiera poner un nfasis distinto rantes en las regiones?
que nos ata con el tema de la descentralizacin, Haba una interpretacin positiva de la
yes el tema de las capacidades estatales cuando Constitucin del 91, y se la o a mucha gente,
descentralizamos el pas y duplicamos el gasto entre ellos a Salomn Kalmanovitz que deca:
pblico social. Y yo creo que desde de la Cons- lo que paso en su momento en ciudades como
titucin, y despus con las leyes mismas de des- Medelln, y lo que podramos decir que paso en
centralizacin, sobre todo con la primera, con la Bogot, ya de pronto la cosa es distinta des-
ley 60 del ao 93, yo creo que s cometimos un afortunadamente fue motivado por la apertura
error grave: fue suponer que todas las regiones poltica que a su vez se deriv de la Constitu-
del pas tenan la misma capacidad de gestin. cin, y eso puede ser verdad. La Constitucin
A nadie lo pueden acusar por falta de clarivi- nos llevo a equilibrios polticos positivos en
dencia, no sabamos lo que iba a pasar con los algunas regiones donde las condiciones iniciales
grupos armados, pero tambin la captura estatal eran mejores, pero en otras no. Ese es un tema
impidi que ese mayor gasto social en muchas que quiero dejar sobre la mesa,
regiones del pas se hiciera ms efectivo. Yo creo que Roberto tu decas ahora lo
Hace poco estaba buscando un tema de del libro sagrado a mi me parece que tenemos
descentralizacin en el archivo electrnico del una responsabilidad de entender que la Cons-
tiempo, que es una maravilla uno puede ser un titucin no es un libro sagrado, y como deca,
historiador en cinco minutos, y lo primero que creo que la frase es de Alexis de Tocqueville; la
encontr fue el siguiente titular: En Bolvar, cita Norberto Bobbio muchas veces la mejor
el Gato, el Perro y el Turco Hilsaca. No nos forma de respetar una constitucin, una insti-
digamos mentiras, el estado en muchas regiones tucin liberal como la Constitucin nuestra, es
en Colombia, posterior a la Constitucin del haciendo preguntas y si se quiere criticndola.
91, estuvo manejado por El Gato, El Perro, Entonces yo creo que la pregunta sobre los re-
y El Turco Hilsaca, con consecuencias grav- sultados sociales en el contexto del Estado Social
simas para la efectividad, la eficiencia del gasto de Derecho es una pregunta que no podemos
publico social. Y el desafo grande del pas yo evadir (y yo creo que ahora entraremos en ese
creo que trasciende la Constitucin, y es tener tema)
instituciones estatales medianamente operantes Dos temas rpido porque se me va acabar
en muchas regiones del pas. Un desafo que se el tiempo. Estoy de acuerdo con lo que dice
mantiene, est ah, y que de alguna manera rie Guillermo sobre el Banco de la Repblica y lo
con los propsitos, la retorica y las aspiraciones que dice sobre servicios pblicos, aunque en
76 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

servicios pblicos hay una asimetra extraa, desde el lado del gobierno muchas veces, sim-
difcil de explicar. Una cosa fue lo que paso plemente en una oportunidad para hacer lo que
en electricidad, gas natural y comunicaciones; yo alguna vez llam parcheo legislativo: leyes
en agua potable y en alcantarilladlo no hemos que no se quieren cambiar en su totalidad pero
tenido, desafortunadamente, los mismos logros. se quieren simplemente modificar en pequeas
Demuestra que en instituciones iguales, con- partes, aprovecha el gobierno para hacer eso, y
cebidas de la misma manera las comisiones se convierte el Plan Nacional de Desarrollo en
de regulacin de electricidad y gas fueron muy una discusin imposible sobre todo. Yo no creo
parecidas en su concepcin inicial a la de agua, que sea muy urgente porque es ms inocuo que
pero funcionaron, las trayectorias reales en la perjudicial, pero el Plan Nacional de Desarrollo,
prctica fueron muy distintas, que muestra un como est concebido en la constitucin yo
poco la dificultad de cambiar el mundo. creo que ya podemos hacer un juicio retrospec-
Cuando yo llegue aqu en el ao 91 (y es tivo, simplemente no funcion.
un tema que me gusta repetirles a mis estudian- Quiero hacer un ltimo comentario sobre
tes) haba una cola de cuatro cuadras, empezan- las reformas recientes. Comparto lo que dice
do aqu de mujeres, porque no eran hombres, Guillermo sobre el criterio de estabilidad, eso
para comprar COCINOL. Yo creo que uno de es simplemente es santanderismo econmico. Yo
los grandes logros de la Constitucin es esa co- creo que no va a servir para mucho, no creo que
bertura de gas natural y de electricidad que ha vaya a tener ninguna injerencia en las decisiones
acabado con ese adefesio; yo creo que eso hay de nadie. El gobierno se gast muchas discusio-
que celebrarlo sin duda. nes, yo creo que hubo mucho ms calor que luz
Plan Nacional de Desarrollo. Yo creo que en estas discusiones. Ah quedo eso simplemen-
es uno de los grandes descaches de la consti- te como una mala cicatriz en la Constitucin,
tucin. El Plan Nacional de Desarrollo como pero yo creo que es irrelevante.
exista antes, como una institucin informal, Vienen las otras: el tema de regalas que
era un documento acadmico que presentaban deca al comienzo, la gran longitud de ese art-
los gobiernos para la discusin en mbitos de la culo y las otras. A m me preocupa lo siguiente:
sociedad civil y acadmicos yo creo que funcio- me preocupa que estemos usando la Consti-
naba bien. Era una tradicin, si se quiere, una tucin para sustituir por un bien pblico que
institucin informal de la sociedad colombiana. todava le falta a la sociedad colombiana, y es
Lo que hace la Constitucin es decir que el la confianza en el sistema poltico. Cuando yo
Plan Nacional de Desarrollo ahora va tener dos le pregunt al Ministro de Hacienda porque ese
instancias, una instancia que podramos llamar artculo constitucional tan taxativo, lleno de
participativa en el mbito del Consejo Nacional porcentajes y de detalles, me dice yo quiero
de Planeacin, y otra instancia representativa, tener los mayores costos de transaccin poltica
llammosla, y es simplemente en el Congreso. para que este artculo no sea reformado en el
El Consejo Nacional de Planeacin es una ins- futuro, y eso adems tambin me permite nego-
titucin inoperante. Yo creo que no sirve (yo no ciar con los congresistas, porque los congresistas
s si habr aqu un consejero, ahora me meto van a creer en lo que all est estipulado.
en problemas), pero no sirve para absolutamen- Yo creo que la Constitucin no debera
te nada, no representa a nadie y yo creo que servir para eso. La Constitucin no debera ser
no ha jugado un papel en estos 20 aos. Y el un sustituto de esa otra institucin informal que
transito del Plan Nacional de Desarrollo por el se crea de otra manera, a punta de pedagoga
Congreso tampoco ha trado buenos resultados. pblica, que es la confianza de la gente en el
Ha convertido el Plan Nacional de Desarrollo, estado y en las instituciones. Entonces como
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 77

la gente no confa en las instituciones, creamos no hemos mejorado en calidad, eso es un hecho
artculos constitucionales que son ms leyes incuestionable, no hemos mejorado mayor cosa
o decretos que cualquier otra cosa para as en calidad. En los servicios pblicos domici-
transmitir cierto sentido de estabilidad. Ah liarios mejoramos enormemente, yo dira que
me preocupa y con eso termino esta primera prcticamente en todos ellos, incluso en el caso
parte ese uso estratgico para sustituir por una de agua potable. Ah hubo un problema con
institucin informal, que tenemos que construir que se hizo una municipalizacin excesiva del
de otra manera. servicio que no fue en la carta constitucional,
(Moderador, Ricardo vila) incluso fue previo a la Constitucin.
Bueno, muchas gracias Alejandro. Deca que Quiz los constituyentes tambin pensa-
como este foro se llama logros y pendientes, efecti- mos que la proteccin del gasto social iba ser
vamente si uno mira los resultados de ese Estado algo que iba a tener efectos mucho ms impor-
Social de Derecho, ese tema de la desigualdad que- tantes de los que tuvo. La verdad es que eso
da como un gran pendiente. Siempre se puede dar es ingenuo, pensar que simplemente dar ms
la discusin de que finalmente lo que pas en este recursos a los sectores sociales va a mejorar los
par de dcadas condujo a que ciertos episodios de resultados.
desigualdad se hubieran acentuado. Usted como La Constitucin no puede llegar a resol-
ve ese tema Guillermo?. ver los problemas de mala gestin pblica y de
GUILLERMO PERRY malas leyes y polticas, y por eso es que creo que
Como yo seal los resultados son mix- en algunas ocasiones la Corte Constitucional
tos, pero es que es ingenuo pensar que las se ha equivocado en materia grave, porque ha
normas constitucionales por si solas o incluso tratado de legislar y de reglamentar el detalle
las normas legales por si solas, pueden producir en sus fallos en uno de estos casos complicando
resultados econmicos y sociales detallados. Se ms las cosas, como ocurri con la vivienda,
requiere de instituciones, de agencias, de gobier- como ha ocurrido con la salud y como ocurri
no, de polticas apropiadas, y eso es lo que ha un poco con otro tema, que fue lo de los fallos
fallado principalmente. Yo creo que, digamos, sobre salarios pblicos.
la carta no poda hacer ms que empoderar a Las sentencias de la Corte sobre salarios
los ciudadanos, que darle status constitucional pblicos hicieron que en la crisis del ao 99,
a los derechos, tratar de darles mecanismos de cuando al 90% de los ciudadanos se les redu-
proteccin y mandatos al estado, a los dems jo su nivel de ingreso por la crisis, los nicos
poderes, pero se necesita obviamente desarrollar que estuvieron protegidos fueron los empleados
polticas eficientes. pblicos porque no era posible fijar los salarios
(Moderador, Ricardo vila,) pblicos por debajo de la tasa de inflacin, y
Pero no le parece que es un poco injusto de- esto la Corte tuvo que enmendarlo; era incluso,
cir que lo bueno es por cuenta de la Constitucin una norma que no solamente fue en contra de
(el Banco de la Repblica, la baja de la inflacin), la equidad, sino que iba en contra de las normas
pero lo malo es que se desarrollo mal. No es desba- de empleo de la propia carta constitucional.
lanceado decir eso. Entonces yo creo que ese es un tema, real-
GUILLERMO PERRY mente, que es difcil decir que es un problema
No, pero los resultados, como decamos, de la Constitucin. No veo que enmiendas pue-
son mixtos en el sentido siguiente. Como diji- da hacer a la carta constitucional para asegurarse
mos, en los servicios bsicos (de educacin, salud que las polticas sociales y educativas puedan
etc.), ha habido aumentos de cobertura enormes sean ms efectivas en la prctica.
no inferiores al de los periodos anteriores, pero (Moderador, Ricardo vila,)
78 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

Alejandro, siendo muy simplista, esa dupli- un argumento raro de la Corteen su momento.
cacin del gasto social con resultados que no son los Despus el gobierno tuvo que hacer un acto
mejores, usted a qu lo atribuye? legislativo, y la verdad el gasto pensional sigui
ALEJANDRO GAVIRIA creciendo de manera muy rpidamente en el
Bueno quisiera decir dos cosas porque hay mismo momento en que se acababan las reser-
dos componentes importantes en ese gasto so- vas del Seguro Social; entonces una buena parte
cial. Hay uno, porque se contabiliza como gasto del gasto social se fue en eso, simplemente
social, y es el gasto pensional, y yo creo que en Y el gasto social en pensiones es particular-
ese aumento del gasto pensional, la Constitu- mente regresivo (Moderador, Ricardo vila,)
cin jug algn papel, y sobre todo sentencias Es particularmente regresivo.
posteriores. Beneficia ms a la gente de arriba (Mo-
Yo creo que Colombia en las dcadas pre- derador, Ricardo vila,)
cedentes haba hecho un montonn de prome- eso dijramos sobre todo a las pensio-
sas pensionales, fuimos aplazando el problema. nes pblicas, pero uno podra incluir algunas
Despus, en el contexto de la Constitucin y pensiones del Seguro Social ah, pero benefician
despus con la ley 100 del ao 93, que era un a personas que estuvieron o que estn hoy clara-
momento, a pesar de las dificultades de orden mente en el decil superior de la distribucin del
pblico, de optimismo para el pas ao 93, ingreso. Entonces, yo creo que ah hay, asociado
recuerden que tenamos la seleccin que iba a al gasto pensional, asociado a las decisiones
ser campeona del mundial de futbol, el mejor que se tomaron inicialmente, algunos fallos
torero el mundo; este pas pareca desarrollado posteriores de la Corte Constitucional, hay una
y en ese contexto se hicieron muchas promesas, explicacin a esa regresividad de los subsidios.
y una de las promesas que se hizo fue la de la Lo otro Ricardo, yo creo que tiene que
transicin pensional. Si usted es un hombre ma- ver con un punto que ya hemos enfatizado, y es
yor de 40 aos y mujer mayor de 35, todas esas tanto problemas de ineficiencia como problemas
cosas que les prometimos se las vamos a cumplir de corrupcin, sobre todo en algunas regiones
de manera exacta. Y despus la Corte Constitu- del pas.
cional hace lo siguiente una cosa que me paree Yo creo que la descentralizacin colombia-
interesante, es un debate que ya se dio, pero que na, esta descentralizacin, dijramos, igual para
yo creo vale la pena traer a cuento, y es que todo el mundo, homognea, en retrospectiva
el gobierno se da cuenta que las circunstancias al menos, me parece que no funcion bien. Yo
cambiaron, tuvimos la crisis financiera de finales creo que nadie est hablando de volver atrs,
de los aos 90, y que de pronto no era tan fcil pero yo creo que s que se pudo haber pensado
cumplir las promesas que le habamos hecho a en una descentralizacin, si se quiere, un poco
los pensionados. ms antiptica, que dijera vamos a llevar la
Entonces, la Ley 797 de 2002 trata de descentralizacin en varias velocidades, primero
cambiar las condiciones para algunos de esos para quienes ya tienen alguna capacidad de ges-
ciudadanos que estaban en camino a pensio- tin, y vamos a ir descentralizando gradualmen-
narse, los que hacan parte de este periodo de te en otras partes del pas; eso no se hizo as. No
transicin, y la Corte dice en su momento una se hizo as por razones que yo creo fueron en su
cosa que la resumo tal vez es esto un poco ca- momento polticas, porque es mucho ms fcil
ricaturesco pero es lo siguiente: usted no puede decir reglas claras para todos, iguales para todo
con una ley ordinaria renunciar a una promesa el mundo; as funcion la descentralizacin en
que hizo en una ley ordinaria anterior y tiene su momento.
que hacerlo va constitucional; que me parce (Moderador, Ricardo vila,)
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 79

Guillermo, para finalizar y muy rpida- ayudar a elevar las capacidades efectivas de los
mente, si usted pudiera devolver el tiempo y estar municipios ms pequeos o los departamentos
en esa Asamblea Constituyente y restringindonos ms atrasados nos falt. No hubo ese acompa-
tan solo al rea econmica qu le hubiera quitado amiento que era necesario.
a la Constitucin y que le hubiera agregado? en un (Moderador, Ricardo vila)
minuto sin explicaciones Muchas gracias,
GUILLERMO PERRY Bueno Alejandro, cerremos con usted. Mire-
Personalmente y lo he escrito as, el cam- mos hacia adelante, que le gustara que viniera en
po en que tuvimos algunos errores ms claros, este proceso de desarrollo constitucional, una vez
que han tenido que ser enmendados, fue en el ms restringido al rea econmica.
diseo del proceso de descentralizacin de la ALEJANDRO GAVIRIA
funcin pblica. Me parece que el nfasis fue Puedo decir algo antes como poltico,
excesivo en la descentralizacin rpida de recur- que le hacen una pregunta y responde otra
sos desde el Gobierno Nacional hacia los depar- Yo quisiera hacer la siguiente reflexin
tamentos y municipios, en lugar de promover sobre el tema de la crtica. Yo creo que es muy
una mayor base tributaria a nivel departamental difcil pedirle a una Constitucin que nos lleve
y municipal. al paraso o al cielo, pero una cosa que si le
Segundo, una velocidad muy rpida de podemos decir, donde la Constitucin yo creo
estas transferencias frente a la transferencia de que ha jugado un papel, es que nos salve del
responsabilidades y a la capacidad real, como desastre.
dice Alejandro. Y sobre este tema de tratar a to- Yo quisiera hacer la siguiente reflexin
dos los municipios como iguales, evidentemente para no ser completamente economicista.
hubiera sido deseable poder generar, desde la El prestigio de la Corte Constitucional
Carta Constitucional, la posibilidad de que asociado a algunos de los fallos algunos no nos
el desarrollo legal distinguiera por capacidades gustaron a los economistas, ese prestigio dij-
municipales. Pero yo creo que en esos defectos ramos acumulado por casi 20 aos de labores,
de diseo, que en mi opinin pudo haber sido yo creo que fue lo que le permiti a la Corte el
mejor, los resultados ms desapacibles de esos ao pasado, rechazar el proyecto de reeleccin
errores, fueron magnificados por algo que era y lo que le permiti a la sociedad colombiana
imposible prever como lo dije antes, y fue el tambin que aceptramos eso como si lo estu-
hecho de que fuerzas ilegales se apoderaron en viera diciendo vuelvo con la metfora del libro
una parte significativa del Territorio Nacional de sagrado una persona a la que nadie iba a dudar,
la vida pblica y de los presupuestos pblicos. dijramos, de su ecuanimidad; entonces yo creo
Eso era imposible de prever, y por supuesto eso que eso si es importante, yo creo eso vale la
magnific cualquiera de estos defectos. pena decirlo 20 aos despus. Yo creo que con
Ahora, toda descentralizacin de la fun- ese fallo de la Corte Constitucional fruto de su
cin pblica en el mundo tiene el problema prestigio, yo creo que no quisiera ser grandilo-
de que tiende a generar disparidad de los re- cuente, pero s se salv la democracia colom-
sultados; eso es muy comn en todas partes. biana; yo creo que eso es importante. (Aplausos)
Y es necesario que el Estado Central tenga Bueno, yo creo que sobre el futuro yo
instrumentos de apoyo a los que tienen menor quisiera decir lo siguiente: tenemos que seguir
capacidad, eso tambin falt en el proceso de atentos a los resultados, no caer en la compla-
descentralizacin colombiano; no creo que en el cencia, y entender que el cambio social tiene
caso constitucional necesariamente, pudo ser en que ver con las instituciones formales, pero
la Ley. Pero la obligacin del Estado Central de tambin tiene que ver con las instituciones
80 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

informales y tiene que ver con una pedagoga MONICA PACHN


pblica importante. Bueno muchsimas gracias. Bienvenidos a
Yo celebro una cosa sobre el futuro, y es la Universidad de los Andes.
que el dialogo entre economistas y abogados En mi presentacin yo me voy a referir a
que marc el primer periodo de estos 20 aos, tres puntos principalmente. El primer punto es
los primeros 10 aos, yo creo que ha mejorado que la Constitucin del 91 efectivamente dis-
de manera ostensible. Entonces, yo quisiera ter- minuy el poder presidencial esto es algo en
minar con ese voto para el futuro, que trabaje- lo que se ha hecho nfasis en las presentaciones
mos un poquito con nuestros amigos abogados anteriores, de los protagonistas, de las personas
para seguir discutiendo estos temas, y apuntar que estuvieron detrs del diseo institucional,
donde todos queremos apuntar, que es por un especialmente en cuanto a la disminucin del
mejor pas en los prximos 20 aos. poder de decreto y, pues obviamente, los po-
(Moderador, Ricardo vila) deres de nombramiento del presidente a raz
Bueno as sea. Muchsimas gracias de verdad. del cambio de la descentralizacin y un poco
Muchas gracias a ustedes por la atencin. de las inhabilidades de los congresistas en ese
A continuacin los invitamos a un refrigerio momento. Esto es muy importante porque esto
de 20 minutos que podrn tomar afuera del audi- devuelve al Congreso de la Repblica un papel
torio, en la calle del saber. que buscaba ser protagnico a partir de la Cons-
Panel Rgimen Poltico y Derechos en la titucin del 91.
Constitucin de 1991, con la participacin de las El presidente anteriormente a la Consti-
siguientes personas de la Universidad de los Andes: tucin del 91, poda evadir su paso por el Con-
Mnica Pachn, directora de Congreso Visible del greso y de esa forma aprobar polticas mediante
Departamento de Ciencia Poltica, y Helena Al- estados de excepcin, poda inclusive suspender
viar, decana de la Facultad de Derecho. La mode- leyes que estuvieran en contra del Estado de
racin estar a cargo de Carlos Caballero Argez, Excepcin o de reglas que se establecieren en
director de la Escuela de Gobierno, Alberto Lleras ese Estado de Excepcin. En promedio fue uti-
Camargo lizado 275 das de los 365 das del ao, antes del
(Moderador, Carlos Caballero Argez) 91. Posterior al 91, pasamos a un promedio de
Muchas gracias. Yo estoy encantado de mo- 55 das por ao. Entonces estamos hablando de
derar este Panel con este par de doctoras, profesoras, un cambio que es efectivo, en donde la inten-
que cuando se hizo la Constitucin en el ao 91, cionalidad de los constituyentes fue clara y tuvo
deban estar en Knder. Pero hoy en da, son dos resultados transparentes. Tambin la creacin de
mujeres poderosas en la Universidad y en el pas; la Corte Constitucional como un jugador de
ambas con su Doctorado, la una Decana, la otra veto para las decisiones del Presidente en los
Directora de un programa. Y me parece muy inte- estados de conmocin interior son fundamen-
resante orlas hoy, sobre todo despus de que hemos tales. Ahora, realmente no es que uno declare
visto un poco la diferencia de las intenciones y los un Estado de Excepcin y entonces haga lo que
resultados de la Constitucin, y hay una serie de quiera durante el estado de excepcin, o durante
consecuencias no intencionadas sobre el sistema esos 55 das puede hacer lo que quiera. No. La
poltico y sobre el sistema judicial, que me parece Corte Constitucional es muy seria en la revisin
que es un tema muy interesante de tratar. automtica de esos decretos y eso de alguna for-
Le voy a dar la palabra a Mnica tenemos ma es algo muy positivo.
poco tiempo, y despus a Helena para sus presen- El segundo punto que quisiera hacer se
taciones, que creo que las tienen programadas para refiere a la apertura del sistema poltico. Aunque
10minutos. sea da una apertura al sistema poltico, es decir,
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 81

se abre la puerta a una mayor diversidad en del congresista se vuelve fundamental. Enton-
la representacin poltica, esa diversidad no se ces, esa labor de intermediacin tiene tambin
transforma en mejor representacin; y este es el que ver con negociaciones con el Ejecutivo; es
primer punto en cuanto a las consecuencias no decir, que estas negociaciones promueven coali-
intencionadas de los constituyentes. ciones temporales, promueven intercambios de
Al no cambiarse el sistema electoral co- favores que no necesariamente son los ms los
lombiano, que es un sistema electoral bastante positivos para el sistema. Aunque hay congresis-
fragmentado antes del 1991, dadas las reglas en tas novedosos y nuevos que proponen agendas
donde no se limitaban las listas por partido y sectoriales, por ejemplo, o nuevos puntos en
se escoga por corte y mximo residuo, no se la agenda pblica, estos son marginales y real-
generaron mayores incentivos para sacar mayor mente no logran hacer mucho en este ambiente,
nmero de votos. En el sistema posterior, esa digamos, en el Congreso.
regla no cambia y por el contrario se establecen La excesiva competencia aument los cos-
reglas adicionales que van a generar mayor frag- tos de las campaas y disminuy la capacidad
mentacin. Entonces s, vemos ms partidos, se de rendir cuentas. S ustedes van al Consejo
rompe el bipartidismo, pero no se rompe para Nacional Electoral y preguntan por la infor-
ver unos partidos polticos con una mayor la- macin sobre las campaas electorales del ao
bor de intermediacin, unos partidos polticos 2002, se encontraran con 7.000 cajas sin abrir
ideologizados, sino se rompe para ver una serie Por qu? Pues, quien va a revisar la financiacin
de candidatos e individuos y unos partidos bas- o las finanzas de 7.000 campaas. Cuntos
tante fragmentados y descentralizados. funcionarios hay para eso? Realmente super
La Constitucin del 91 disminuye los al sistema la fragmentacin. Tambin permiti
umbrales de participacin de una forma muy la permeabilizacin de fuerzas ilegales de la
importante. Se establece en la misma Constitu- poltica, eso pues lo vemos en los diferentes
cin que solamente se requieren cincuenta mil escndalos.
firmas para armar un armar poltico; se estable- Por ende el Ejecutivo a pesar de tener que
ce en la Constitucin que puede haber doble negociar ms con el Congreso, es el jugador
militancia en un movimiento y en un partido; fundamental en la agenda administrativa y ade-
se establece tambin la circunscripcin nacional ms tiene gran imposibilidad de formar mayo-
del senado que, junto con las reglas electorales ras estables, lo que redunda en una actitud de
que se tienen, generan una excesiva competen- negociacin a ttulo individual que termina con,
cia. Esa competencia de alguna forma resulta en por ejemplo, leyes fiscales en donde se crean
el ao 2002, antes de la aprobacin de la refor- grandes nmeros de extensiones y por ende,
ma constitucional del 2003, en 72 partidos con un sistema en donde no necesariamente esta la
personera jurdica, ms de 45 partidos polticos igualdad siendo el principio fundamental.
con representacin en el Congreso, ms del 95% Bien, Cul es el resultado de estas dos
de las listas que estn eligiendo congresistas en reformas?
el Congreso de la Repblica, ms del 95% de Lo que yo creo que ocurre de alguna for-
ellas, solo eligen un candidato; es decir que solo ma, es que el Congreso de la Repblica, a pesar
estamos jugando con cabezas de listas y estamos de tener un papel constitucional fundamental y
hablando de una cantidad muy impresionante ser el representante del pueblo, termina siendo
de candidatos Cul es el resultado de esto? un lugar en donde se dan discusiones margina-
El resultado es que cuando la competencia les y no las discusiones fundamentales sobre el
no se hace por ideas, sino se hace por un rol del rgimen poltico. Y esto es muy grave, porque
candidato individual, la labor de intermediacin esa discusin se transfiere a otros rganos del
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Estado. De hecho cuando hablamos de la cons- lanzar a las alcaldas con firmas, y si no estn
titucionalizacin de muchas de las discusiones de acuerdo con los partidos, se salen de los
o de que la Corte Constitucional se vuelve el partidos y siguen buscando firmas. Entonces de
lugar en donde se discuten ciertas reas de po- alguna forma ese tipo de cosas pueden afectar
ltica ms que en el Congreso de la Repblica, los efectos de las otras reformas.
estamos dndonos cuenta que el Congreso de Ahora, creo que una cosa para el futuro,
la Repblica pierde el lugar fundamental que que no debemos ver es seguir sacando al Con-
debera tener en una democracia electoral. greso de las discusiones importantes. De alguna
Ah hay una discusin interesante y la forma se crey en el sistema poltico que si el
hemos tenido con varios profesores aqu en la Ejecutivo es el que toma la decisin, esa deci-
universidad, y es Qu tipo de democracia ge- sin est exenta de corrupcin, est exenta de
ner la Constitucin del 91? y s efectivamente negociaciones. Entonces se le otorgan facultades
los constituyentes buscaban que el Congreso extraordinarias, se le otorga la posibilidad al pre-
jugara un papel fundamental; si eso fue lo que sidente de discutir las regalas con comits o con
quisieron los constituyentes, no se logr en su comisiones al interior del Ejecutivo, en donde
totalidad dada la combinacin de las reglas. no entra el Congreso. Si seguimos marginando
Entonces qu pasa? Yo creo que hemos al Congreso de la discusin, los congresistas
ido corrigiendo el camino. Hay varias leyes que y los partidos no van a tener poder ni van a
son importantes que hayan cambiado el siste- institucionalizarse.
ma poltico colombiano de una forma mucho Entonces una de las cosas que creo que es
ms efectiva de los que se hizo en el pasado, muy importante sacar a discusin es si la Cons-
en trminos de la regulacin de los partidos. titucin del 91 quiso dar un rol ms importante
La reforma electoral del 2003 es una reforma al Congreso. Creo que en este momento hay
muy buena. Es una reforma que tiene efectos reformas que se estn pasando que tienen eso,
mecnicos inmediatos y que disminuye el n- tambin, como punto fundamental, y yo creo
mero de partidos sustancialmente y hace que que el Congreso debe pelear su jurisdiccin Por
la negociacin entre los partidos y el Congreso qu? Porque las discusiones deben darse con las
sea cualitativamente distinta. Efectivamente no personas que son elegidas por la Democracia y
estamos hablando de que se acab el clientelis- por todos los que estamos ac.
mo, de que se acab la personalizacin, pero si Gracias...
estamos hablando de partidos ms fuertes. La (Moderador, Carlos Caballero Argez)
reforma de bancadas tambin es una reforma Helena, hablemos sobre las consecuencias
muy importante, no es constitucional, pero sobre de la Justicia.
busca de alguna forma, reorganizar ese sistema HELENA ALVIAR.
para reestabilizar el sistema poltico. Muchas Gracias.
Sin embargo siguen habiendo reglas que Quiero darles las gracias a los organizado-
no permiten que el sistema se organice del res y a mis co-panelistas.
todo. Somos muy estrictos con el Congreso, A partir de la expedicin de la Constitu-
imponemos muchas reglas al Congreso sobre cin Poltica de 1991, muchos colombianos y
como participar; inhabilidades, incompatibili- colombianas vieron cristalizados sus derechos
dades, pero no somos estrictos con los alcaldes gracias a varios fallos de la Corte Constitucional
ni somos estrictos con la rama ejecutiva, tanto y algunas leyes expedidas por el Congreso.
como lo somos con los organismos colegiados. En cuanto a la labor de la Corte existen
Eso nos hace cuestionar un poco la viabilidad una cantidad enorme de casos individuales y
de partidos fuertes cuando la gente se puede colectivos que se podran mencionar. El caso de
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Esther Varela, para quien su aporte en trabajo El Estado Social de Derecho, tal y como qued
domstico a la sociedad conyugal represent que consagrado en nuestra Constitucin, significa
no la desalojaran del nico bien en la sucesin una conciliacin entre los principios de libera-
de su compaero permanente. Otro ejemplo lismo clsico y del liberalismo intervencionista.
es el de Olinda Caldern, a quien la admi- De esta forma los principios de liberalismo
nistracin de un edificio en Cartagena solo le clsico consagrados en la Constitucin son: la
permita usar el ascensor de servicio, y cuando proteccin a la propiedad privada, la libertad
este se daaba tena que subir y bajar ms de de empresa e iniciativa privada, y la economa
una vez, diariamente, a pie, ms de 20 pisos. A de mercado, tal y como se mencion antes ac.
Olinda se le protegi su derecho a la igualdad al Al mismo tiempo, y en la misma Cons-
reconocerle el derecho a usar el ascensor princi- titucin hay principios intervencionistas. Este
pal y prohibir en nuestra sociedad este tipo de tipo de liberalismo intervencionista se caracte-
discriminacin. riza por aceptar que: primero, el estado debe
De la misma forma la Corte ha protegido intervenir para promover una mayor igualdad
los derechos de colombianos y colombianas per- material y promover la solidaridad; y segundo,
tenecientes a grupos vulnerables: los presos en se entiende que el Estado juega y debe jugar un
las crceles, los desplazados, las parejas del mis- papel fundamental en la distribucin de recur-
mo sexo o los colombianos con menos ingresos sos, por lo que dejarlo a las leyes del mercado
a quienes la Corte protegi del alza del IVA a es insuficiente. En este sentido, los derechos
los productos de la canasta familiar. econmicos y sociales juegan un papel fun-
El Congreso ha desarrollado mltiples le- damental en la cristalizacin de esta promesa
yes encaminadas a ser realidad la promesa cons- redistributiva.
titucional del Estado Social de Derecho. Para Entonces, lo que estoy tratando de soste-
dar solo dos ejemplos resientes, est la ley de ner ac y lo he sostenido en algunos artculos
Victimas y la Ley de la Economa del Cuidado, que he escrito, es que el Estado Social de
propuesta y promovida por Cecilia Lpez. Derecho se mueve entre esos dos polos y es
Estos logros, especialmente los obtenidos una negociacin. No hay una lectura, digamos,
luego de sentencias de la Corte Constitucional, correcta, sino se mueve entre esas dos ideas.
han tenido muchos detractores y aqu omos a Tomando en cuenta que existen dos po-
varios. Para estos la Corte se ha extralimitado los entre los cuales se define y se desarrolla el
en sus funciones debido a que ha intervenido Estado Social de Derecho, para los liberales
en la Economa sin tener los conocimientos clsicos el nuevo Estado Social de Derecho se
tcnicos para hacerlo, porque sus decisiones van ha inclinado demasiado hacia el lado interven-
en contra de la economa de mercado que est tor y como consecuencia a limitado el juego
consagrada en la Constitucin o porque no han fuerzas del mercado. Para quienes defendemos
tomado en cuenta las restricciones presupuesta- una visin ms intervencionista del Estado, en
les existentes, y de esta forma generan, adems, realidad deberamos tener ms leyes y fallos de
inseguridad jurdica. la Corte encaminados a redistribuir los recursos.
En el fondo de esta discusin entre de- Ahora bien, sin querer demeritar los re-
fensores y detractores del impulso igualitario de sultados que hasta ahora se han logrado en
nuestra Constitucin, hay un debate alrededor trminos de acceso efectivo a los derecho, si nos
de la definicin del Estado Social de Derecho. preguntamos por los logros de la Constitucin
En mi opinin es importante establecer que lo del 91, la discusin no puede perder de vista que
que entendemos por Estado Social de Derecho Colombia es uno de los pases ms inequitativos
no es un concepto nico, univoco o universal. del mundo tal y como lo sostuvo Alejandro
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Gaviria en el panel anterior, donde el 80% de pareja. A pesar de la consagracin de esto en


la poblacin recibe un porcentaje de tan solo el la sentencia, un porcentaje alto de notarias se
39% de los ingresos del pas. opone a tramitar esta declaracin conjunta esto
En este orden de ideas creo que es impor- se supo despus de una investigacin que hizo
tante mirar ms all del texto constitucional y un estudiante de maestra en Derecho de la
analizar las instituciones y encargadas en poner facultad. Como consecuencia, muchos fondos
prctica temas como la funcin social de la privados han interpretado que esta es la nica
propiedad, los derechos de las mujeres o los forma de probar la condicin de pareja, exclu-
derechos de las minoras. yendo otros mecanismos previstos legalmente
Tomemos algunos ejemplos para explicar para parejas heterosexuales.
esta idea mejor. En varios artculos acadmicos Otro ejemplo sera lo que ha sucedido
que he escrito, demuestro como el antiguo con la sentencia C355 del 2006, que autoriz la
INCORA y el INCODER nunca tuvieron, ni interrupcin del embarazo en casos de violacin
han tenido la capacidad institucional para ad- e incesto. Las trabas van desde la rigidez en los
judicar o redistribuir tierras. Lo sucedido en la requisitos para comprobar la violacin o el in-
creacin del INCODER es muy disiente. Em- cesto, comparado con la flexibilidad y facilidad
pez operaciones con 472 empleados; un nme- para sostener la objecin de conciencia, hasta
ro muy bajo considerando que las 4 entidades a la suspensin del decreto que reglamentaba su
las que reemplaz contaban con un total 2.139 aplicacin por parte de las EPSs.
funcionarios pblicos que estaban distribuidos En conclusin, aunque considero que la
por todo el territorio nacional, y despus se Constitucin establece muchas herramientas
cerraron una cantidad de oficinas. para atacar la desigualdad en Colombia, y que
De otra parte, y en cuanto al goce efectivo muchos individuos han visto cristalizados sus
de los derechos de las mujeres, hay graves de- derechos, todava nos falta mucho camino por
bilidades institucionales, pues no existe una en- recorrer que va mucho ms all del texto de la
tidad lo suficientemente slida en trminos de Constitucin.
recursos financieros, de personal, etc., que logre Muchas Gracias
que todo su tratamiento sea transversal frente a (Moderador, Carlos Caballero Argez)
todas las polticas pblicas. Al mismo tiempo la Les agradezco mucho su sujecin al tiempo.
escasa representacin de las mujeres en el Con- Mnica, uno tiene la impresin de la pre-
greso hace que el tratamiento de la equidad de sentacin de que, en el fondo, la consecuencia de
gnero sea marginal, accidental y dbil. la constitucin ha sido un desbalance entre las
Esto no solamente incluye las dificultades ramas del poder pblico, y que el poder judicial
propias de instituciones dbiles con pocos fun- ha sustituido en alguna parte al Congreso por lo
cionarios de escasos recursos, tambin me refie- que tu comentabas de la fragmentacin y todo eso.
ro a trabas impuestas por instituciones pblicas Eso se puede afirmar?
y privadas a la distribucin ms equitativa de MONICA PACHN
recursos al interior de la sociedad. Hay muchos Yo creo que haba ms desbalance en
ejemplos de esto, sin embargo voy a sealar solo el pasado, digamos, en trminos de un gran
dos. En la sentencia C336 del 2008, la Cor- presidencialismo. El presidente muchas veces
te Constitucional reconoci la posibilidad de le decan que era un dictador constitucional,
otorgar la pensin sobreviviente para las parejas y digamos, de alguna forma en la literatura se
del mismo sexo. Esta pensin se otorga al acre- sugiere que ese excesivo poder del presidente no
ditar tal situacin por medio de la declaracin es efectivo para resolver los problemas y que,
conjunta, ante notario, de los integrantes de la por el contrario, aporta a los problemas; y esa
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discusin empieza con el estatuto de seguridad Corte por decisiones y sentencias, lidie con pro-
y con la utilizacin de decretos para efectiva- blemas que deberan ser, o que en otros pases
mente lidiar con problemas de orden pblico de se discuten en el Congreso de la Repblica. En-
una forma, como deca el expresidente Gaviria, tonces, de nuevo, es una discusin interesante
autoritaria. acerca de qu tipo de liberalismo, que tipo de
La Constitucin del 91 efectivamente le Democracia tenemos, pero yo creo que ese es
da mayor poder al Congreso de la Repblica. uno de los resultados: un desbalance. Para que
El problema es que y ah creo que es el desba- el Congreso tuviera ms poder tendramos que
lance, los sistemas polticos deben tener o un tener partidos ms fuertes y eso no ocurri lue-
presidente que pueda hacer poltica o un Con- go de la Constitucin.
greso que pueda hacer poltica, pero no puede (Moderador, Carlos Caballero Argez)
tener un Congreso que no pueda hacer poltica Gracias Mnica, eso me da la entrada a la
y un presidente que no pueda hacer poltica. pregunta a Helena.
Y cuando pasan esas cosas empiezan a llenarse Aqu Guillermo Perry dijo que la Corte
vacos por otros lugares, y yo creo que efecti- Constitucional se haba excedido en los temas de
vamente es lo que se est tratando de hacer en salud, de vivienda, de pensiones, de salarios. Cla-
las reformas posteriores; de hecho en la reforma ro, la pregunta para Helena es si t crees que se ha
poltica como la conocemos nosotros, que ya es excedido y si se pude hablar de los costos del Estado
como una tradicin casi. Social de Derecho.
Las reformas desde Samper fueron cam- HELENA ALVIAR.
biar el sistema poltico, tratar de cambiar el Bueno, y en eso estoy de acuerdo con M-
sistema poltico para darle ms poder a los nica, una parte importante de lo que ha pasado
partidos, cierto. Pero de alguna forma eso no con la Corte, es que la Corte ha tenido que
ocurri hasta tanto yo creo, y esa es una hip- actuar en ciertos casos en que el Congreso, por
tesis que tengo que nunca voy a poder probar, alguna razn no ha actuado; y en ese sentido
porque es contra factual, cuando lleg el refe- yo creo que
rendo del presidente Uribe, en donde, cuando Perdname, solo el congreso? o el Ejecutivo,
ese referendo iba a pasar, entonces el Congreso como en lo de salud?
dijo: bueno, efectivamente nos pueden dismi- Bueno, el Congreso y el Ejecutivo, de
nuir en nmero, efectivamente pueden pasar acuerdo.
toda la agenda legislativa por un referendo, no; Ahora, me parece que hay una cosa muy
el Congreso tiene esa potestad y va a cambiar su interesante que lo pens oyendo el Panel ante-
propio rgimen electoral. Y creo, adems, que rior y es que se sobre dimensiona el poder de la
la propuesta de rgimen electoral que tena el Corte. La Corte es muy poderosa, es cierto. Pero
presidente Uribe era mala; pero de alguna for- por ejemplo en el caso de vivienda, que fue el
ma lo que estamos viendo es que el sistema se que menciono Guillermo Perry, una estudiante
reconfigura. Pero s hay una a mi gusto como de la Maestra en Derecho hizo una investiga-
politloga y adems directora de Congreso Visi- cin muy interesante hoy en da es una estu-
ble, una marginalidad del Congreso en ciertos diante del Doctorado, sobre como en el caso
temas, dado la constitucionalizacin de muchas de vivienda, a pesar que la Corte Constitucional
reas de poltica pblica. dio la orden de que los procesos ejecutivos se
Yo entiendo que la Corte tenga que tener pararan, en los juzgados civiles no se pararon. Es
algunos pronunciamientos sobre algunas cosas, decir, la Corte dice muchas cosas y da muchas
cierto. Pero esa excesiva constitucionalidad hace ordenes, pero en realidad uno tiene que mirar la
que el Congreso, no por Ley ordinaria, sino la interaccin entre distintos regmenes jurdicos,
86 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

entre distintas jurisdicciones, y en el caso espe- al voto cuesta, y s, estos son derechos civiles
cfico de lo que pas con la sentencia, es posible y polticos de la primera generacin. Entonces,
que durante 7 u 8 aos, me imagino, no haba eso sera lo que yo contestara a eso.
crdito, pero yo no creo que a eso de le pueda (Moderador, Carlos Caballero Argez)
endilgar solamente a la Corte Constitucional. Y aunque ya se nos ha dicho un poco que el
Yo creo que eso tiene que ver con razones que acto legislativo de sostenibilidad fiscal no tiene mu-
tiene que ver con el mercado financiero, la cho diente, tu estaras de acuerdo con se adopten
manera como estaba estructurado; el hecho de medidas constitucionales de sostenibilidad fiscal?
que en Colombia, por ejemplo, la poltica ma- Pues, siempre y cuando como lo dijo el
yoritaria de vivienda ha sido un subsidio, que Presidente esta maana, no se limiten los de-
en muchos casos no alcanza. Es decir, hay unos rechos consagrados en la carta, yo dira que s.
temas que tienen que ver con el derecho a la vi- Yo creo que los jueces, claro que tienen que ser
vienda, acceso a la vivienda, etc., y no creo que conscientes de que sus fallos generan recursos,
sea la Corte tan poderosa; eso es como cuando pero yo no creo que eso deba ser un mandato
uno de pap cree que determina la vida de sus constitucional que amarre a los jueces, porque
hijos y eso no es as, es exactamente lo mismo lo que pasa es que luego puede llegar a amarrar
con lo que pasa con la Corte. La Corte tiene al gobierno en las polticas que disee.
un poder, pero todo el tiempo, lo que dice la Puede decir lo que quiera. adelante Mnica
Corte se est contraponiendo con lo que hacen MONICA PACHN
otras entidades. Como les dije, por ejemplo la Yo creo que la mayor constitucionaliza-
Corte dijo que las mujeres tenan derecho a la cin, o lo que estamos viendo como una estra-
interrupcin del embarazo en ciertos casos, y tegia del gobierno, es una estrategia que es de
eso efectivamente no se ha traducido, por qu?, corto plazo, porque es que el sistema poltico
porque entran otras instituciones en juego. vive en el corto plazo. Pensar que la Consti-
Ahora, frente al tema de los costos de los tucin, y yo entiendo a veces queremos que la
derechos, ese es un tema que me paree muy in- Constitucin sea un documento que no se ne-
teresante, y en ese sentido vuelvo a decir lo mis- gocie tanto, pero efectivamente cuando uno ve
mo, no es que por los fallos de la Corte, se ha la negociacin entre el Ejecutivo y el Congreso,
aumentado el gasto social, yo no estoy segura; y ve las decisiones de la corte, el presidente de-
yo creo que ese es un tema que hay que mirar cide voy a pasar esto porque si el problema es
mucho mejor. Ah creo que nos falta mucho inconstitucional entonces voy a volver constitu-
camino por recorrer nosotros lo hemos traba- cional las cosas fiscales. Entonces qu pasa? Esa
jado y es los efectos distributivos diferenciados mayor constitucionalizacin, para el presidente
de las sentencias. Es decir, siempre las sentencias se le puede devolver, y es que cada vez que pasa
tienen unos ganadores y unos perdedores, y hay un proyecto de reforma constitucional, el presi-
que mirar cmo se inclina esa balanza; ese es dente no tiene veto sobre ese proyecto, entonces
un trabajo que tenemos que hacer ms y noso- ah pueden entrar mil cosas, y esto es parte de
tros aqu en la Facultad de Derecho lo estamos la historia colombiana. La reforma del 68 entr
haciendo. como con 22 artculos la reforma que cambia
Pero el argumento de que los derechos los estados de excepcin, cambia los poderes del
econmicos y sociales cuestan, a m siempre me Ejecutivo; hay una cantidad de reformas ah
ha parecido muy interesante, porque es que en pero eran 22 artculos, y sali con 63.
realidad todos los derechos cuestan; digamos La reforma a las regalas es la misma
el derecho a la propiedad cuesta, el derecho a historia. Entonces cada vez que entramos a
moverse al interior del pas cuesta, el derecho modificar la Constitucin por algn motivo,
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 87

vamos a negociar otras cosas tambin. Entonces partidos, y cada vez que el presidente va a ne-
esa negociacin del corto plazo puede beneficiar gociar una reforma poltica o va a negociar el
en el corto plazo, de pronto, a algunos de los presupuesto nacional, tiene que nombrar 1.000
actores; se da ms poder al Ejecutivo, de pronto, ponentes; y ustedes lo ven. A partir del ao 98
o se da mayor jurisdiccin al Congreso. Pero de pronto el presupuesto tiene 25 ponentes, y
el problema es que cada vez tenemos un do- despus tiene 30 y despus tiene 40 ponentes
cumento ms pesado. California, por ejemplo, para que necesita una ley 40 ponentes? Pues los
tiene un documento gigantesco en trminos de necesitaba porque era la nica forma de pasar
Constitucin y cambia su Constitucin ms o el presupuesto. Entonces de alguna forma eso
menos tres veces al ao con reformas de ini- desarticula.
ciativa popular, est en un lio porque tiene un Ahora no puedo generalizar. El clientelis-
dficit gigantesco, y la gente que promueve esas mo, adems, es una funcin del desarrollo del
reformas constitucionales son personas que pue- pas. O sea, cuando la gente tiene hambre y va
den efectivamente pagar una campaa poltica a hacer campaa poltica, tambin hay personas
para que se aprueben. que le piden mercados; no es un problema del
Entonces, lo que estoy tratando de decir poltico. Hay oferta y demanda en las dos cosas.
es que efectivamente en el corto plazo estas Pero yo s creo que de alguna forma se han ve-
discusiones de si es un derecho constitucional nido corrigiendo algunas de esas tradiciones de
o no, se van a dar y se van a seguir dando por- nuestra poltica. Yo creo que el clientelismo no
que, hasta tanto la Constitucin tenga poltica se pude eliminar con la ley. Creo que de alguna
pblica, ah vamos a entrar a negociar con la forma si tenemos una poltica de alguna forma
Constitucin. Y lamentablemente ah con la ms programtica podemos empezar a ver con-
decisin puede que no tenga efectos o puede gresistas que se elijan ms por sus ideas que por
que tenga efectos, pero yo creo que entra una favores. Pero definitivamente, el sistema electo-
mayor polarizacin al sistema en trminos de ral colombiano no favoreci la terminacin del
cules son los dobles de la Constitucin, y si clientelismo; no como estuvo concebido en la
esa decisin de constitucionalizar el derecho a la constitucin.
sostenibilidad fiscal impone unas restricciones a (Moderador, Carlos Caballero Argez)
las personas que gozan de los derechos. Helena ya casi para terminar, t has hecho
(Moderador, Carlos Caballero Argez) mucho nfasis en el tema institucional, en que
Bueno, yo te iba a hacer una pregunta lo que no funciona son las instituciones, que la
Entonces la Constitucin dio lugar a mayor Constitucin, est bien, pero las instituciones no
clientelismo? operan. Eso explica las tutelas
MONICA PACHN HELENA ALVIAR.
Si, de alguna forma si, y no es la intencin Explica el aumento de las tutelas, claro.
de los constituyentes; y esto lo quiero dejar muy Claro, la tutela tambin ha sido muy mal
claro. La intencin de los constituyentes nunca usada, tal y como esta maana varias personas lo
era generar un peor sistema de representacin. dijeron, y yo creo que hay personas que abusan
Lo que pasa es que cuando hay una mayor aper- de la tutela. Pero yo tambin creo que la tutela
tura en el sistema de representacin, y no existe entra a suplir o digamos, a llenar un espacio
la posibilidad de que existan organizaciones que cuando hay efectivamente una necesidad, como
reconcentren el poder con los congresistas o con se comprob en salud. Yo no creo que en el caso
las personas que son elegidas popularmente, esas de la salud tengamos un sistema que funcione
negociaciones al detal se multiplican. Entonces perfecto, ni creo que todas las tutelas en salud
ustedes tienen un Congreso donde tienen 45 sean justificadas, pero s creo que dice mucho el
88 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

aumento tan significativo. Esa explosin en tu- electoral, y del congreso, porque de otra manera nos
telas en salud dice mucho sobre cmo funciona ests diciendo que es un sistema clientelista, y un
el sistema, quienes tienen acceso a l y cmo poco inestable, que no es sostenible, pues un buen
tienen acceso al sistema de salud en Colombia. balance de poder
(Moderador, Carlos Caballero Argez) MONICA PACHN
Helena. El presidente Gaviria hizo nfasis Pues la verdad, yo estaba pensando en mi
en que, si bien la justicia haba adquirido un nue- respuesta anterior y quiero decir que se man-
vo protagonismo, el funcionamiento de la Jjusticia tuvo el clientelismo, no se aument; adems
sigue siendo ineficiente y muy complicado, que ah porque no creo que haya investigaciones que
est el gran problema; y el presidente Santos dedico puedan afirmar eso, y adems que cambi.
la tercera parte de su presentacin esta maana al De alguna forma yo creo que las reformas
tema de la reforma de la justicia. ese es el gran s son importantes, pero no son suficientes. Yo
pendiente, por lo menos de la parte tuya? creo que, por ejemplo, hemos visto ejemplos, en
HELENA ALVIAR. el presente, de partidos nuevos que generaban
S, yo creo que en el tema de justicia hay mucha esperanza y de pronto uno ve poca vo-
mucho trabajo por hacer. Creo que hay muchos luntad de mantener un partido. Vemos adems
colombianos y colombianas que todava no tie- que a pesar de las reformas que se pasan (ley de
nen acceso a la justicia, porque creo que a veces bancadas, votaciones nominales), de pronto este
el tema de la justicia se mira un poco como con tipo de cosas pueden no ser efectivas a la hora
los ndices de lo que pasa con los inversionistas de llegar a la realidad. Entonces, mi sugerencia
para hacer cumplir un contrato y eso, aunque ah, o mi opinin es: hay que dejar que las le-
me parece muy importante y aumenta la inver- yes tengan efectos. Si continuamos reformando
sin extranjera y dems, me parece mucho ms el sistema poltico colombiano, pues entonces
importante pensar en por ejemplo, las madres estamos en el mundo de la eterna reforma y no
que tienen que demandar por alimentos a sus sabemos si funcion o no funcion.
esposos y no acceden a la justicia por eso, por Pero yo si considero que la reforma elec-
ejemplo; los casos de violencia domstica. Diga- toral del 2003 hay que cuidarla, es decir, ah hay
mos que hay muchos temas en los cuales para una ganancia del sistema poltico colombiano,
los colombianos y las colombianas la justicia to- y creo que la reforma electoral no es tan nece-
dava es un espejismo; o sea que yo creo que ese saria como las reformas a las que se refirieron
es uno de los pendientes. Y me alegro mucho los panelistas anteriores, que tienen que ver con
or que se va a volver a crear el Ministerio de el reequilibrio de poderes y el rediseo de los
Justicia, porque me parece que una de las cosas organismos de control para que estos no sean
que pas en el gobierno anterior es que, al unir fcilmente cooptados. Porque si no tenemos eso,
el Ministerio de Justicia y el del Interior, el tema entonces tenemos sper mayoras en el Con-
de justicia paso a ser como la cenicienta de unos greso, que a pesar que tengamos un congreso
temas muy importantes que tiene el Ministerio muy poderoso, pues el Congreso nunca le va
del Interior, y que creo que debilit el dialogo a ser oposicin al presidente, nunca va a tener
entre la rama judicial y la rama ejecutiva, y garantas; entonces de alguna forma creo que
pues, digamos, celebro que vayan a escindir esas eso es importante.
funciones nuevamente. Muchas gracias, terminamos este panel.
(Moderador, Carlos Caballero Argez) Panel Protagonistas de la Constituyente,
Terminemos con Mnica. con la participacin de Horacio Serpa Uribe,
Mnica, el tema es, si no se corrigen es gobernador de Santander y ex presidente de la
decir, hay que seguir con el proceso de reforma
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Asamblea Constituyente de 1991; Antonio Navarro compartan con nosotros, sobre qu rescatan ustedes
Wolff, gobernador de Nario y ex presidente de la de aquellos aspectos que ms los enorgullecen, y
Asamblea Constituyente de 1991; y Humberto de la quiz, esos aspectos que les hubiera gustado ver
Calle Lombana, ex Vicepresidente de la Repblica fortalecidos, ver ms trabajados.
y ex constituyente. La moderacin estar a cargo de Entonces, simplemente porque est en ese
Angelika Rettberg, directora del Departamento de extremo le quiero pedir al Dr. Serpa que inicie.
Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes. HORACIO SERPA
(Moderadora, Angelika Rettberg) Muchsimas gracias. Un saludo para todas
Muy bien. y para todos
Muchas gracias. Me complace mucho ver Mil gracias a la Universidad de los Andes
que gran parte de este auditorio est compuesto por y a El Tiempo. Qu grato saludar a Antonio,
estudiantes, y lo digo porque yo y varios panelistas a Humberto y a la querida y los queridos
y organizadores de este evento fuimos estudiantes constituyentes.
hace 20 aos, y en ese sentido celebro este esfuerzo Cuando se terminaron los trabajos de la
por reconocer y analizar el fruto de ese gran pro- Constituyente, muchos decan escasamente un
yecto de cambiar la poltica nacional, que fue la par de aos demora el texto constitucional.
carta, que naci en momentos muy turbulentos A los 20 aos poder decir que se mantiene el
pero tambin muy esperanzadores para muchos de espritu de la Constitucin del 91, a pesar de
nosotros. tantas reformas, de tantos mordiscos legislativos,
En este panel tenemos el privilegio de contar significa que el esfuerzo vali la pena, y lo vali
con tres protagonistas clave de la Asamblea Nacio- porque realmente se modific el sistema polti-
nal Constituyente. Dos fueron presidentes colegia- co, se le dieron al pas nuevas dimensiones en
dos de la Asamblea Nacional Constituyente, otro lo social, en lo participativo, en lo relativo con
fue representante del gobierno ante la asamblea. la justicia, en el equilibrio de los poderes, en
Falta hoy el Doctor lvaro Gmez Hurtado que fin. Vali la pena porque Colombia no hubiese
en paz descanse, el tercero de la terna que en su resistido estos 20 aos tan dramticos y tan di-
momento dirigi los designios de la asamblea. fciles con las desactualizadas disposiciones de la
El propsito de este panel es conocer de pri- Constitucin de 1886.
mera mano, de mano de los protagonistas de la Confieso que tantos buenos comentarios,
asamblea, por un lado aspectos del proceso interno tantos reconocimientos al esfuerzo de la cons-
de la Asamblea Nacional Constituyente. Cmo re- tituyente en estos 20 aos, a veces sorprenden
cuerdan el trabajo conjunto en la Asamblea, cmo an a los mismos constituyentes. Eso quiere
resolvieron algunos cuellos de botella, que recorda- decir que el esfuerzo vali la pena, fue un gran
mos los hubo; como integraron propuestas; frente a esfuerzo, fue una actividad muy dinmica, fue
qu chocaron quizs; cmo finalmente fueron esos un compromiso enorme de los constituyentes,
meses de trabajo para producir esa nueva carta y se produjo una obra que no es perfecta, ni
poltica que proclamaron conjuntamente un julio. mucho menos, pero que le ha brindado satis-
En segundo lugar, aprovecho tambin de facciones a los colombianos.
tenerlos ac, para que en una mirada retrospec- Se ha mencionado, con muchos elogios,
tiva hagan un balance de eso que ayudaron a el que siendo que fuimos elegidos 70 consti-
engendrar, la Constitucin de 1.991. Muy en el tuyentes diferentes, con intereses distintos, con
espritu del ttulo que lleva este evento sobre los orgenes muy disimiles, en representacin de co-
logros y tambin los pendientes de esa Carta, quie- lectividades que no eran compatibles, se hubiere
ro invitarles a que hagan una reflexin, y que la logrado muchos consensos y muchos acuerdos.
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No fue fcil, al principio fue complejo y hemos estudiantes de la sptima papeleta, que es sobre
revivido en estos das muchas de las trabas que todo la expresin del constituyente primario.
se presentaron, pero finalmente se impuso un La Corte Constitucional dice que es el nico
criterio de consenso muy interesante que produ- de los momento en la historia del pas en que
jo la obra que hoy, en trminos generales, est el constituyente primario de manera autnoma
elogiando en el pas. se expresa, buscando una salida que no fuera
Lo importante de estos 20 aos es que se ms estatutos de seguridad o ms acuerdos de
ha relanzado la Constitucin, que ha surgido cpula. Y lo otro, fue la firma de los acuerdos
un nuevo compromiso con la Constitucin en de Paz, inicialmente con el M-19.
el pas. Ms de la mitad de los colombianos o Fueron fenmeno distintos, independien-
no existan, o eran jvenes, muy nios en esa tes, pero coincidentes en el mismo momento,
poca, y por lo tanto no vivieron el proceso que abri la esperanza de que poda haber un
constituyente; fue un ejemplo de trabajo y de camino para desbloquear el pas y para cons-
consagracin. Creo que vali la pena. truir unas instituciones del pas. Aunque no
ANTONIO NAVARRO era plenamente consciente, estaba claro que las
Buenas das, buenas tardes ya, a todas y necesitaba, y as naci la Constituyente de 1991;
todos. y en ese escenario se produjo la votacin y la es-
Tal vez vale la pena retroceder 20 aos cogencia de los constituyentes, y en ese escena-
y estar en lo que estaba sucediendo en 1991. rio se produjeron los hechos que se produjeron.
Cuatro candidatos presidenciales asesinados en Yo creo que adems se recogi una serie
la agresin contra las instituciones democrticas de trabajos que se vena haciendo de reformas
colombianas ms grande que recuerde en la necesarias que por aplazarse, no haban podido
historia de 200 aos de Colombia. Un bloqueo realizarse, y todo eso constituy un momento
en las intenciones de reforma constitucional por que yo creo que es irrepetible.
10 aos; se hicieron en varios momentos inten- Cada vez que han dicho que hay que
tos de reforma constitucional y no fue posible hacer una nueva Asamblea Constituyente, y yo
transformar la Constitucin de 1886. El nico pienso cmo?, pero para hacer qu?, o sobre
crimen que realmente es de lesa humanidad todo con que propsito nacional una nue-
en la historia de Colombia por lo menos con- va Asamblea Constituyente?, entonces fue un
tempornea que fue la liquidacin sistemtica momento excepcional, muy difcil de repetir,
de la Unin Patritica en la segunda mitad de que gener un ambiente en el cual se trabaj
los aos 80. Estbamos ante una situacin de constructivamente.
bloqueo institucional y de violencia desenfre- A diferencia de otras constituyentes de
nada; estaba empezando todo ese fenmeno nuestros vecinos, esa constituyente empez sin
paramilitar que despus continuo y que apenas mayoras. Recuerdo y es una ancdota le dije
estamos empezando a sentir hoy. al Presidente Gaviria, que era el jefe natural
Qu hizo que frente a un dficit de ese del partido liberal, cmo constituimos la mesa
tamao, la salida fuera democrtica, participati- directiva de la asamblea, entonces l dijo voy a
va, constructiva, y no fuera, como haban sido hablar all con mis cuates, pues all con Serpa
muchas otras veces en la historia anterior, de y sus amigos, y de la talla y toda esa tropa de
ejercicio de autoridad o de acuerdo de cpula? liberales, y nos dijeron: Presidente un liberal,
Yo pienso que dos elementos en mi cri- primer vicepresidente uno de ustedes del M-19,
terio fueron los que permitieron que la salida porque sacaron la segunda votacin, y segundo
fuera lo que fue la asamblea constituyente. vicepresidente uno de la Salvacin Nacional;
Por un lado, ese fenmeno que se llam los tipo clsico de un cuerpo colegiado. Dijimos:
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No seor como deca yo alguna vez Ma- que somos digamos sus autores estemos de-
mola, dice Serpa (risas) No, aqu nadie tiene fendiendo nuestra obra; mejor que la defiendan
mayora, estamos en un momento distinto. otros.
Entonces sucedi otra cosa que tuvo mu- Pero que cosas faltan hoy que yo veo que
cha importancia despus en la Asamblea Cons- son importantes no s si lo habrn menciona-
tituyente, la reconciliacin entre lvaro Gmez do a lo largo de la maana de hoy.
y el M-19; y hablo de la reconciliacin porque En primer lugar, creo que nos qued
lvaro Gmez haba sido secuestrado por el mal diseado el tema de las Contraloras. Una
M-19 en 1988. Pues en el acuerdo entre Gmez alcalde se rene con la coalicin mayoritaria del
y el M-19 sali la frmula de la presidencia co- consejo y nombra Contralor para que lo contro-
legiada, y la presidencia colegiada fue la decisin le a l miso; no controla nada. Con excepciones
de que era posible reconciliarse entre los colom- que confirman la regla, las contraloras estn
bianos, que era posible trabajar por consenso, mal diseadas. El mecanismo de escogencia de
que era posible, manteniendo las diferencias, la cabeza de la contralora est mal diseado, a
hacer un esfuerzo conjunto, y eso mantuvo, yo nivel nacional, a nivel Departamental y a nivel
creo que de manera muy importante, esos cinco municipal. Necesitamos yo dira contralores
meses de trabajo de la Asamblea Constituyente. escogidos por concurso, independizndolos de
(Moderadora, Dra, Angelika Rettberg) toda influencia poltica o de amistad. Porque si
Qu pena, para efectos prcticos cmo fun- no tenemos control fiscal eficaz que lo hemos
cion esa presidencia colegiada? tenido ms por excepcin que por regla en estos
Funcion como un reloj. Todas las de- 20 aos, va hacer muy difcil que podamos
cisiones las tombamos Gmez y yo y se las enfrentar temas como el de la oleada de corrup-
exponamos a Serpa. (Risas) cin que hoy est destapndose en el pas.
No mentiras, eso fue broma, eso fue bro- Otro tema, el de la salud, aunque no es
ma (Aplausos risas). Pero funcion. constitucional. Ese sistema de salud que te-
(Dr. Serpa) Es que ah hubo un equilibrio nemos es tan absolutamente complicado que
muy importante, porque al principio si hubo es incontrolable, es incontrolable; ese sistema
la amenaza del M-19 con Salvacin Nacional, hay que simplificarlo definitivamente. Yo fui
verdad. Lo que no saban ellos es que cuando Ministro de Salud antes de la ley 100 y por eso
terminaban las reuniones, yo iba y buscaba a puedo decir que puedo comparar la corrupcin
Humberto y nos bamos a hablar con el Presi- que haba en el Seguro Social yo me volv el
dente de la Repblica, ah empatbamos 2-2 gran campen cuando fui Ministro destapando
(Dr. Serpa) La verdad funcion muy bien. casos de corrupcin en el Seguro Social en esa
(Dr. Navarro) Funcion bien. Nos repar- poca a lo que hay hoy, y yo digo que hoy, los
tamos el trabajo, pero sobretodo haba un es- niveles de corrupcin que hay en ese sistema tan
pritu de trabajar con generosidad, con espritu enredado, tan complejo, son mayores que los
termino desgastado despus de tanto haberlo que haban aun en el Seguro Social.
odo en los ltimos aos con espritu patri- Sin volver al tema de subsidios a la oferta,
tico; pero funcion con espritu patritico y yo yo s veo que hay necesidad de simplificar el
creo que es una cosa muy importante. sistema, que tiene que seguir, en mi criterio,
Permtame decir un par de palabras so- siendo de aseguramiento, y yo dira que debe-
bre temas que yo veo, porque la Constitucin ramos tener una sola aseguradora en el sistema
se defiende sola, se para sola, esa no necesita de salud del pas, y dira que debera ser p-
mucho defensor, y no est bien que nosotros blica; si va hacer un monopolio, es mejor que
sea pblico a que sea privado. Podemos volver
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a pensar y a repensar. Yo si estuviera tomando los parafiscales sino tambin an, y hay que
la decisin, mandara para la casa a las EPS, echarle nmeros, contribuciones para la salud,
que hicieran negocios en otro sector y no en el contribuciones para la pensin. Todo eso se
sector de la salud. simplifique tambin, y se cambie y se simplifi-
Tres, ahora soy yo, gobernador de un De- que todo el sistema, para que no haya esos des-
partamento pobre, entonces me toca comparar- equilibrios y esos estmulos tan grandes para el
me con gobernadores de otros departamentos. empleo informal. No podemos explicar la falta
En aquella poca no le pona mucha atencin, de resultados en Colombia en desigualdad, si no
ahora estoy comiendo de mi propio cocinado; entendemos el manejo equivocado, en mi crite-
(refirindose al Dr. Horacio Serpa) l es de los rio, que ha habido de las polticas de empleo y
departamento prsperos, claro (risas). Entonces de la informalidad del empleo que se ha vuelto
mire, comparaba los ingresos de la gobernacin absolutamente generalizado en el pas, ms all
de Nario per capita, con los ingresos de la de las cooperativas del trabajo asociado.
gobernacin de Cundinamarca. Sabe cul es la Y la ltima, un par de dudas sobre algu-
diferencia 40 a 1; no hay fondos de compensa- nos de los proyectos que se estn por empezar
cin interregionales. En todas las descentraliza- a regir. Aqu esta maana o a los economistas
ciones bien hechas hay fondos de compensacin defendiendo la regla fiscal, y a los abogados o
interregionales. a las abogadas que pusieron despus un poco
Ahora aparece la idea de empezar ese tema en duda. Amanecer y veremos, decamos; pero
de identidad regional, con las regalas, y est yo si dira que hay una cosa que no podemos
muy bien, va en la direccin correcta; solamente dejar que pase, que se cambie esa concepcin
le dira al Ministro de Hacienda, las regalas, de que las instituciones estn al servicio del
Seor Ministro de Hacienda, son de los depar- ciudadano y no al servicio del poder. Ese es un
tamentos y los municipios. Muy bien que em- cambio fundamental que produjo la Consti-
piece a repartir mejor la plata ajena, pero mucho tucin, instituciones al servicio del ciudadano;
mejor si adems lo hace con la plata propia. De- que se ha sobrepasado la carta constitucional,
ben crear un fondo de compensacin tambin bien sobrepasada.
alimentado con recursos del presupuesto Gene- A los gobiernos hay que empujarlos. Que
ral de la Nacin, ms all del sistema general de tal un gobierno que no tenga la obligacin ni
participaciones, que ya tiene unos elementos de el tbano para que lo social y el gasto social se
compensacin para los municipios. aumenten. Si as, con todo y el tbano que exis-
Cuarto tema. La desigualdad, la infor- te, tenemos las dificultades que tenemos, cmo
malidad del empleo. Los estmulos para la in- sera esto sin una meta, que es la que impone el
formalidad son enormes en Colombia. Este Estado Social de Derecho, de las instituciones al
no es un tema constitucional pero no vamos a servicio del ciudadano y los derechos como un
poder disminuir la desigualdad si no logramos elemento fundamental de lo que debe ser el de-
la formalizacin del empleo. Aqu hay que sarrollo del pas. De manera que esa regla fiscal
empezar a echarle nmeros a la posibilidad ojal sea tan inocua como algunos de ustedes
que todas las contribuciones que hacen los em- dicen que va hacer, porque, repito, me temo que
pleados desaparezcan, y esas responsabilidades si se llega a cambiar ese nfasis en los derechos
las asuma el Estado, las asuma el Gobierno del ciudadanos, podemos estar cometiendo un error
presupuesto Nacional, con un IVA general, o de condiciones histricas; y ah no podramos
con un tipo de impuesto general, que se aplique decir, como dije hoy, que 20 aos despus, el
casi sin excepciones, que sirva para financiar espritu de la Constitucin sigue tan campante.
lo que hoy esas contribuciones, no solamente (Moderadora, Dra. Angelika Rettberg)
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 93

Muchas gracias. Doctor de la Calle y que nos habamos dado una Constitucin
HUMBERTO DE LA CALLE neoliberal y las criticas venan de la izquierda.
Primero quisiera recoger algunas de las co- Muy rpidamente se cambi de signo, y viene
sas que he odo en la maana de hoy, de manera una fase en que se dice: no el horror, ahora son
muy breve, an cuando desordenada. los socialistas, o por lo menos social-demcratas
Yo no pertenezco al grupo de las adoratri- los que se tomaron la Constitucin o la Corte;
ces de la Constitucin. Me parece que eminen- esa Constitucin es la perdicin, es una Cons-
temente no es un libro sagrado, que vale la pena titucin estatista, y vino la crtica, llammosla,
la crtica, que las crticas que se han recibido en desde la derecha. Despus una nueva Corte,
estos das son interesantes, son slidas, y creo momentos de moderacin que yo creo que
que hay oportunidad para hacerlo, y Alejandro son los que estamos viviendo ahora. Luego yo
Gaviria tena razn cuando deca: lo que ms le pensara, en primer lugar, que hemos venido
conviene a una institucin es precisamente que recorriendo momentos de transicin, que la
sea sometida a crtica De hecho siempre habr Constitucin en buena hora no est casada con
la posibilidad de nuevas reformas. La propia un solo instrumento econmico y yo creo que
Constituyente facilit el proceso de reforma, o eso es positivo.
sea que se est cumpliendo su propio designo, Particularmente en el tema de sostenibili-
an cuando la mayor parte de las reformas que dad fiscal en su primera formulacin a mi si y
se han hecho de las 29 que llevamos son real- en esto discrepo de Guillermo, me parece que
mente superfluas; que se llame Bogot o Santa era un desastre, porque establecen (hablando
Fe de Bogot, realmente son cosas perifricas. con Guillermo Perry) usted dijo que le pareca
Pero dicho eso, me parece que quisie- bien el derecho, que no le pareca bien? Bueno
ra hablar un poco de las otras crticas que se yo discrepo de Guillermo, insisto, s o bien (ri-
han formulado desde la perspectiva de algunos sas) . Decir que la sostenibilidad es un derecho,
economistas, no todos, porque lo que ha apa- as sea un derecho colectivo, con el propsito
recido en los peridicos ltimamente es que explcito de recortar derechos sociales, porque
tambin hay discusin dentro del campo de los as es la exposicin de motivos. La exposicin
economistas. de motivos es una pieza muy sagaz y muy in-
En primer lugar, una cosa afortunada es teligente pero totalmente sofistica, porque lo
que, con exclusin de la economa socialista que dice es mire las maravillas del Estado social
cerrada, la Constitucin no adopt un modelo de Derecho, mire los logros que hemos tenido,
econmico. Seal las bases lo dijo Guiller- mire tales y cuales sentencias, desplazados, etc.;
mo Perry, Libertad, Competencia, Libertad de para preservar eso, tenemos que matar eso. En el
Mercado, pero con una mezcla alta de solida- fondo es como el yu-yitsu, yo uso su fuerza para
ridad, y la Decana de la Facultad de Derecho frenarlo a usted, y colocar un derecho a la sos-
nos deca que esa mistura, esa alquimia, es la tenibilidad en pugna con los derechos sociales,
que produce el Estado Social de Derecho. Tan realmente a m me parece un retroceso.
cierto es que no hay modelo econmico, que el Yo propuse, y qued consignado, un ins-
desarrollo de la aplicacin de la Constitucin trumento me pareca que esta discusin era
ha permito fases de signo contrario. Cuando se mejor si se llevaba al plano instrumental, ese
instaur la Corte Constitucional se dijo que la instrumento se llama Incidente de Impacto
Constitucin y la Corte era una Constitucin Fiscal que qued all consagrado, para qu
neoliberal, que ah iba a toda la privatizacin, cuando el gobierno crea que una sentencia
ah iba la apertura econmica, la globalizacin produce efectos macroeconmicos importantes,
despus de la sentencia y para cumplirla, no
94 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

para negarla, entre en una discusin con la Cor- Pero el tema es mucho ms profundo
te Constitucional a efectos de ponerle pista de porque nos hemos quedado ah, y no solo Co-
aterrizaje a un fallo de esa naturaleza. lombia. El anlisis verdaderamente profundo
Pero rpidamente cambiaron de derecho de esto es que la fuente de legitimacin de las
y pasaron a principio algunos dijeron incluso democracias, hoy, viene ms de la justicia que
que era peor, porque los principios informan de los congresos, aqu y en muchos pases; y
an ms toda la Constitucin, y ahora se habla eso es lo que est ocurriendo. Legitima ms una
se criterio. Me parece que es una cosa medio decisin que provenga de una sentencia de la
inocua que no tiene dientes por fortuna Por Corte Constitucional que una ardua discusin
qu digo por fortuna?, porque aqu el gobierno en el Congreso, lo cual es una lstima, porque
anterior, que fue el que propuso esta norma, realmente el Congreso por su composicin,
pudo haberse dado un tiro en el pie, porque por su carcter, debera ser el escenario de
si usted le dice a la Corte que la sostenibilidad transaccin y de bsqueda de polticas pblicas
fiscal es un criterio, lo que le est es abriendo la democrticas; pero ese es un hecho. Yo creo que
puerta para que discuta el presupuesto, el plan tenemos que superarlo, pero no se podr supe-
de desarrollo, la poltica macroeconmica; esto rar sino en la medida que se revitalice por su
puede tornarse al revs, con mayor razn cuan- parte el Congreso y la capacidad de generar las
do se dice que el gasto social es prioritario y es discusiones pertinentes a las que aludi Mnica,
intocable. Entonces por esa va vamos es a llegar pero confiemos en que estos sean momentos de
a recortar el resto del gasto, el que no se pueda transicin.
denominar como gasto social, y me parece que Sin embargo, claro que es una estupidez
eso es exactamente lo contrario de lo que se decir que no importa cunto valgan los derechos,
quera en su momento. que si no hay palta, la plata se hace, o ese es un
Pero bien yo quiero insistir en unos ele- problema del Ejecutivo, y yo como juez decreto
mentos que hay en mi opinin de transicin. cuantas cosas me pidan; es lgico que eso no tie-
Es evidente que la Constitucin les dio ne sentido. Pero es que esa no es la discusin, a
ms poder a los jueces; ese es un hecho cierto y m me parece que es una discusin equivocada.
particularmente a travs de la tutela, y yo creo No es que uno diga que la carta de derechos
ver un diseo estratgico importante. Despus sea una fbrica de plata, lo que est diciendo es,
de 200 aos en que las constituciones eran en los fallos la Corte Constitucional algunos
libros de anaquel que a nadie le importaban espantosos, en eso estoy de acuerdo y algunas
y que no se cumplan, que eran, dijramos, tutelas terribles, pero lo que est diciendo es
saludos a la bandera, que no haban sido de- que hay una priorizacin, que esa es la priori-
sarrollados por los Ejecutivos y los congresos, zacin del gasto la que se debe hacer a travs
me parece que fue una decisin darle poderes de unos valores y no solo de realidades dadas.
concretos y especficos, y en la vida real a los Porque hay una cierta miopa en entender que
jueces, en un desplazamiento de poder a la es- hay un entramado macroeconmico dado y que
pera del mejoramiento del congreso; un poco lo eso intocable porque est el presupuesto, el plan
que dijo Mnica. Porque la Constitucin lo que de desarrollo. No, es que la discusin, los que
hizo es: tome usted seor juez poderes que no estamos de este lado, la estamos planteando de
tena, trabaje en el tema de los derechos sociales antes, desde el momento en que se formulen los
para que esto no se quede escrito, pero mejore- instrumentos y el manejo de la macroeconoma,
mos el Congreso para lograr un reequilibrio en ese prisma esa perspectiva de valores, de cmo se
una situacin que en mi opinin debera ser de prioriza el gasto es la que debe tener lugar all.
transicin. Realmente sera creernos un poco estpidos si
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 95

se piensa que estamos diciendo si no hay palta mirar en contra de la libertad de expresin,
no importa, no; pues claro que hay unas limita- mientras que un juez constitucional lo puede
ciones y claro que somos pobres, y claro que la mirar desde el punto de vista de que favorezca
plata no alcanza, pero es cmo se priorizan los la libertad de expresin. Si usted no tiene tutela
recursos a travs de una Constitucin que, o es contra sentencias tiene varias constituciones,
seria o es nuevamente un libro de anaquel y no tiene 5 o 6 constituciones igual al nmero de
servira para nada, y en ese sentido yo si quiero jurisdicciones, y eso hay que evitarlo y es un
insistir en defender la tutela, algunas cosas ya las problema de coherencia del sistema.
dijo la Decana. Pero bueno, hay evidentemente una tute-
Me parece que est empezando a nacer litis; en el 2010 haba 3.080.000 tutelas, y claro
cierto grado de corrupcin, en los temas de sa- eso preocupa e inundan los juzgados. Pero ese
lud ya empiezan a verse, hay desbordamientos, es un sntoma, esa no es la enfermedad, porque
el llamado choque de trenes es una desgracia; yo esos tres millones obedecen a conflictos en la
tengo el convencimiento de que en la constitu- sociedad colombiana, y tal vez lo que habra
yente se aprob la tutela contra sentencias y lo que mirar es que fueron conflictos resueltos,
tengo desde la perspectiva puramente histrica, resueltos de la manera ms rpida posible y de
y en un librito que escrib sobre estas intimida- la manera ms barata posible, porque no se cre
des, tengo all el devenir de las actas del paso de una jurisdiccin constitucional, se cre la cabeza
la comisin primera a la comisin de redaccin en la Corte Constitucional, pero fue tambin
y estilo, y luego a la plenaria, para demostrar una decisin estratgica permitir que cualquier
que s haba tutela contra sentencias desde un juez, en cualquier momento y lugar, pudiera
principio. proteger los derechos fundamentales dada la
Pero, dijramos, hay formas de arreglar necesidad de inmediatez de la tutela. Luego, di-
ese problema y hay que arreglarlo, realmente jramos, que el vigor de la tutela est en que ha
eso es muy nocivo. En aquel entonces propusi- resuelto problemas concretos de la gente, y ha
mos la llamada cuestin de inconstitucionalidad permitido que la gente se apropie de su carta de
y lamentablemente no nos la aceptaron. Lo derechos, entienda que es de verdad que esto no
que estbamos pretendiendo en ese momento es caridad, que hay instrumentos; con todos los
es que en todo proceso donde se plantee un desbordamientos y con la necesidad de rectifica-
problema de interpretacin constitucional el ciones, entre otras cosas en el tema del control.
juez ordinario le consulte a la Corte a tiempo, Dos problemas afront la constituyente
no suspenda el proceso; mientras el proceso se cmo se hace para que la Corte Constitucional
desarrolla, la Corte le dicta el verdadero sentido pueda establecer se me acabo el tiempo?
de la norma constitucional, lo que impedira Ehh si
choques de trenes despus de las sentencias, y Un minuto, un minuto
lo que impedira adems la fragmentacin de Dos problemas de control. La Corte solo
la Constitucin, que es lo que implica la no escoge unos casos, no puede revisar todas las
existencia de la tutela contra sentencias. Porque tutelas eso lo llaman los sajones writ of certio-
este no es un tema terico. Yo estoy de acuerdo rari que es una cosa que existe, eso no fue solo
con Alejandro cuando dice que siempre creemos un invento aqu pero claro quedan muchas
mucho en las retoricas y el tab de las normas y tutelas sin examinar. Pero dijramos que ese no
eso es verdad, esa no es la idea ni quiero revivir sera el grado problema, el grado problema es
retoricas de hace 20 aos. Pero coja un derecho, qu fuerza le vamos a dar al precedente consti-
por ejemplo, libertad de expresin, frente a un tucional, si es obligatorio o no frente a los jue-
proceso por calumnia un juez penal lo puede ces; yo creo que ah es donde est la respuesta.
96 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

En el viejo rgimen lo que se deca es al juez no decisin del Consejo de Ministro poda mandar
lo liga si no la ley, luego yo dicto mi sentencia a poner preso a sus opositores polticos, sola-
como quiera, pero eso es una cosa del pasado. mente diciendo que estaban conspirando contra
Yo creo que tenemos que meditar sistemas que la institucionalidad, a los civiles se les haca el
permitan que las decisiones de la Corte Consti- Estados de Sitio consejos de guerra verbal para
tucional irradien en los jueces para poder con- juzgarlos.
trolar la tutela, pero bueno habr otros temas Haba una centralizacin administrativa y
ms adelante. una centralizacin poltica absoluta. Una norma
(Moderadora, Dra. Angelika Rettberg) constitucional prohiba los partidos polticos
Gracias. Solamente para concluir, la Cons- porque no podan existir juntas permanentes
titucin del 91 fue vendida en su momento y es de origen popular. Existan los partidos como
todava anunciada como un intento de un proyecto una inspiracin o como un compromiso re-
de paz para el pas. No en vano, precisamente, la trico unos azules y otros liberales, y ninguna
alianza democrtica M-19 tuvo ah unos momen- otra expresin poltica tenia oportunidad de
tos importantes de su historia poltica, y quera participar en la vida institucional del pas. Y el
simplemente preguntarles a ustedes, si me podan pas no solamente estaba consagrado al Sagrado
responder en menos de un minuto qu elementos le Corazn de Jess, sino que deca una norma
ofrece la Constitucin del 91, 20 aos ms tarde, a constitucional que el Estado colombiano era
la solucin del conflicto armado colombiano. un Estado catlico. Entonces el cambio fue tre-
No se siquiera el Dr., Serpa iniciar que mendo, el cambio fue profundo, y ese cambio se
tuvo menos tiempo que todos, menos horas, menos hizo evidentemente para lograr la convivencia y
minutos. (Risas) el entendimiento entre los colombianos.
(Dr. Serpa) En menos de un minuto? Pero es que las normas solas no crean las
(risas) grandes transformaciones. La ciudadana y los
HORACIO SERPA partidos y las comunidades en general, y los
Es necesario decir esto: el examen que se estamentos cvicos y sociales y empresariales
hace sobre la Constitucin hoy, entraa tam- tienen que participar con voluntad poltica en
bin hacer un examen de lo que se debati en esa transformacin y eso no se ha hecho todava
la constituyente a la luz de lo que se viva bajo totalmente en Colombia. Pero se ha avanzado
la jurisdiccin de la Constitucin de 1886. Era muchsimo, en lo de participacin, en lo social,
un sistema en el que el presidente nombraba el en las consideraciones democrticas, y eso ha
Ministro de Gobierno, el Ministro de Gobierno venido creando condiciones para la convivencia.
nombraba a los Gobernadores, los gobernadores Por eso yo deca hace un rato que con la Cons-
nombraban a los alcaldes, los alcaldes nombra- titucin del 86 no se hubiese podido soportar
ban a los inspectores de polica. El presidente esta situacin tan tremenda de la violencia, de la
manejaba el Banco de la Repblica; por tel- corrupcin, y de la guerrilla, y del narcotrfico y
fono ordenaba la emisin de papel moneda. de paramilitarismo, en fin. Pero el pas sin duda
El presidente declaraba ante s y por s mismo, ha avanzado notablemente.
solo con un concepto que no era obligatorio Si me preguntan el defecto esencial de las
del Consejo de Estado, el Estado de Sitio, se definiciones de la Constituyente lo que tiene
investa de facultades para expedir leyes sobre que ver con los partidos polticos. En eso, lo
todo lo divino y todo lo humano, aun cuando liberales presentamos unas formulaciones muy
solamente debiera circunscribirse a cuestiones importantes, entre otras cosas, siendo un par-
de orden pblico. El presidente reemplazaba tido casi que hegemnico, dando paso por su
al congreso, el presidente con el apoyo de una compromiso con el pas y con la democracia a
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nuevas posibilidades partidistas y polticas. Pero esa poca. Pero lo ms importante, creo yo, es
no fue posible hacerlo, y hasta el momento no que las nuevas instituciones, las que salieron de
hemos avanzado bastante en lo que tiene que la Constitucin del 91, deslegitima totalmente
ver con la cuestin esencial de los partidos y de el alzamiento armado. Antes del 91 por la ex-
la poltica, pero hay que seguir trabajando, hay clusin poltica, por la vigencia del estado de
una gran madurez ahora sobre ese particular. sitio, por todas estas cosas, algunos colombia-
Ahora que es lo que pasa, que se han hecho nos de mi generacin, encontramos legitimado
reformas que s han lesionado profundamente el alzamiento armando. Han cambiado tanto
la Constitucin; la de la reeleccin, eso cau- las instituciones polticas despus del 91, que
s un desbarajuste tremendo segn el sentido no hay ahora ninguna razn institucional que
constitucional. justifique el alzamiento armado. Queda, tal vez,
Es que las constituciones tienen una filo- la pobreza extrema de las zonas marginales en
sofa, tienen un talante, tienen un espritu. Una el campo colombiano, que ligado a los cultivos
Constitucin no se puede cambiar cambiando ilcitos, son la base social de las fuerzas guerri-
un artculo. Por eso esta transformacin de lo lleras que continan actuando. Pero cualquier
de la regla fiscal no puede de ninguna manera razn histrica, institucional, desapareci por
sobreponerse al espritu constitucional de lo completo con las instituciones del 91.
social, de lo participativo, de lo comunitario, Muchas Gracias.
de que todo lo que exista en el pas, el estado y Dr. de la Calle
el ordenamiento constitucional tiene que ver es HUMBERTO DE LA CALLE
con la gente Bueno, cumplo con el minuto.
Dr. Serpa disculpe El silogismo aparentemente es invulnera-
Yo pienso que este asunto tiene que arre- ble, La Constitucin se hizo para la Paz; no hay
glarlo finalmente la Corte Constitucional, y Paz, luego la Constitucin fracas es lo que
aprovechar el pas el mandato constitucional se dice. El silogismo es realmente un sofisma.
existente para ver si logrramos entonces, final- La pregunta pertinente no es esa Cul es la
mente, la convivencia y la paz, si la podemos norma constitucional que impide la paz y que
lograr sin una nueva constituyente y sin una es lo que habra que cambiar y remover en la
nueva constitucin. Constitucin para que haya paz? Luego me pa-
Muchas gracias. rece que la discusin hay que centrarla en otro
Dr. Navarro terreno, y esa es respuesta suficiente. Pero ade-
ANTONIO NAVARRO ms agregara, me parecera demasiado sombro
Bueno. Primero, Fabio Morrn acaba de que la legitimidad poltica de un pas dependa
morir y su voto como magistrado en la Corte de Alfonso Cano o de los herederos armados de
Suprema de Justicia en esa poca fue decisivo Carlos Castao.
para que pudiera haber Asamblea Constituyen- Muchas Gracias
te, y lo justific diciendo que esa Constituyente Damos por terminado el evento, agrade-
era para la paz de los colombianos. O sea que su cemos a los participantes por sus valiosos comen-
origen est ligado la posibilidad de la existencia tarios, a los panelistas por su juiciosa tarea, y a
de la Asamblea Nacional Constituye, con la ustedes por su amable asistencia.
paz de los colombianos. (Aplausos)
Segundo, al calor de la asamblea se des-
movilizaron tres organizaciones guerrilleras: el
EPL, el PRT y el Quintn Lame; esos era ms
o menos la mitad de la guerrilla existente en
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ANEXO 1. PERFILES DE LOS PARTICIPAN-


TES DE LA CONFERENCIA

Helena Alviar es Doctora en Derecho Econ- Humberto de la Calle es abogado de la Univer-


mico y Gnero de la Escuela de Leyes de sidad de Caldas. Fue Registrador del Esta-
la Universidad de Harvard. Actualmente do Civil, Magistrado de la Corte Suprema
se desempea como Decana de la Facul- de Justicia y consultor de la Organizacin
tad de Derecho de la Universidad de los de Naciones Unidas. Se desempe como
Andes y es profesora asociada de la misma Ministro de Gobierno durante la admi-
universidad. Ha sido docente y conferen- nistracin de Csar Gaviria y, como tal,
cista en instituciones como la Escuela de fue vocero del gobierno ante la Asamblea
Leyes de la Universidad de Harvard, la Nacional Constituyente. Tambin fue Vi-
Universidad de Brown y la Universidad cepresidente de la Repblica de Colombia
de Wisconsin. (1994 -1996) y Ministro del Interior entre
2000 y 2001.
Ricardo vila es economista de la Universi-
dad Javeriana. Actualmente se desempe- Csar Gaviria es economista de la Universidad
a como director del diario econmico de los Andes. Fue Presidente de la Rep-
Portafolio. Fue Consejero Econmico de blica de Colombia (1990-1994) cuando se
la Presidencia de la Repblica y Jefe de expidi la Constitucin de 1991. Tambin
Gabinete en la oficina del Secretario Ge- se ha desempeado como Ministro de
neral de la OEA en Washington. Ha sido Gobierno, Ministro de Hacienda, Repre-
ganador del Premio Simn Bolvar de sentante a la Cmara (1970 -1974) y Al-
periodismo. calde de Pereira (1975-1976).

Carlos Caballero es Magster en Asuntos P- Alejandro Gaviria es Ph.D. en Economa de la


blicos de la Universidad de Princeton y Universidad de California, en San Diego.
desde 2006 se desempea como Director Actualmente se desempea como Decano
de la Escuela de Gobierno de la Universi- de la Facultad de Economa de la Univer-
dad de los Andes. Fue Ministro de Minas sidad de los Andes y fue Subdirector del
y Energa, Director Ejecutivo de Fedesa- Departamento Nacional de Planeacin,
rrollo y miembro de la Junta Directiva del Subdirector de Fedesarrollo e investigador
Banco de la Repblica. del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
Eduardo Cifuentes es abogado de la Univer-
sidad de los Andes y realiz estudios de Antonio Navarro es Magster en Ingeniera
postgrado en el Parker School of Foreign Industrial de la Universidad del Valle y
and Comparative Law de la Universidad actualmente se desempea como Gober-
de Columbia, EE.UU. Fue Decano de la nador del Departamento de Nario. Fue
Facultad de Derecho de la Universidad Senador de la Repblica de Colombia
de los Andes y Magistrado de la Corte (2002-2006), Representante a la Cmara
Constitucional. por Bogot (1998-2002), Alcalde de Pasto
(1995-1997) y Co-Presidente de la Asam-
blea Nacional Constituyente de 1991.
CO N S T I T U C I N D E 1 9 9 1 , 2 0 A O S LO G R O S Y P E N D I E N T E S 99

Mnica Pachn es Ph.D. en Ciencia Poltica Angelika Rettberg es Ph.D. en Ciencia Poltica
de la Universidad de California, en San de la Universidad de Boston. Actualmen-
Diego. Actualmente se desempea como te es la Directora del Departamento de
Directora de Congreso Visible y como Ciencia Poltica de la Universidad de los
Profesora asociada del Departamento de Andes y se desempea como Profesora
Ciencia Poltica en la Universidad de los asociada en la misma universidad.
Andes.
Horacio Serpa es abogado de la Universidad
Guillermo Perry hizo estudios de doctorado del Atlntico, en Barranquilla. Actual-
en economa e investigacin operacio- mente es Gobernador del Departamen-
nal en el Massachusetts Institute of Te- to de Santander y fue Co-Presidente de
chnology. Es investigador asociado de la Asamblea Nacional Constituyente de
Fedesarrollo y Profesor visitante de la 1991. Se ha desempeado tambin como
Escuela de Gobierno John F. Kennedy de Ministro del Interior, Ministro de Gobier-
la Universidad de Harvard. Fue Ministro no, Senador de la Repblica y Procurador
de Hacienda y Crdito Pblico y miembro General de la Nacin.
de la Asamblea Constituyente de 1991. .

Roberto Pombo estudi derecho en la Uni-


versidad de los Andes y lleva 32 aos
de carrera periodstica. Actualmente se
desempea como Director General de El
Tiempo. Fue Editor General en el mismo
diario y ocup cargos directivos en las
revistas Semana y Cambio.
100 D O C U M E N TO S D E L D E PA R TA M E N TO D E C I E N C I A PO L TI C A 8

Anexo 2. Agenda del da

Encuentro con la Constitucin, 20 aos -


Logros y pendientes

21 de junio de 2011

8:30 a.m. Registro


9:00 a.m. Instalacin

Carlos Angulo Galvis, Rector de la Universidad Helena Alviar Garca, Decana de la Facultad
de los Andes de Derecho de la Universidad de los
Roberto Pombo, Director General El Tiempo Andes
Juan Manuel Santos Caldern,Presidente de Carlos Caballero (moderador) Director de la
la Repblica de Colombia Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo de la Universidad de los
9:45 a.m. Conversatorio: Un balance Andes
de la Constitucin de 1991
12:20 p.m. Protagonistas de la
Csar Gaviria, Expresidente de la Repblica Constituyente
de Colombia
Roberto Pombo, Director General El Tiempo Horacio Serpa, Gobernador de Santander y
expresidente de la Asamblea Consti
10:30 a.m. La economa en la Cons- tuyente de 1991
titucin de 1991 Antonio Navarro,Gobernador de Nario y
expresidente de la Asamblea Consti
Alejandro Gaviria, Decano de la Facultad de tuyente de 1991
Economa de la Universidad de los Humberto de la Calle, Exvicepresidente de la
Andes Repblica y exconstituyente
Guillermo Perry, Exministro de Hacienda y Angelika Rettberg (moderadora), Directora
exconstituyente del Departamento de Ciencia Poltica
Ricardo vila (moderador).Director de de la Universidad de los Andes
Portafolio

11:15 a.m. Refrigerio

11:35 a.m. Rgimen poltico y de


rechos en la Constitucin de 1991

Mnica Pachn,Directora Congreso Visible,


Departamento de Ciencia Poltica de la
Universidad de los Andes

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