Introduccin

Este artculo desarrolla una descripcin en cuanto a los enfoques y temas de

estudio de la Administracin Pblica, as como una reflexin analtica donde se
contraponen los diversos nuevos enfoques y la lgica burocrtica ante el nuevo
paradigma organizacional.
Entre los enfoques destaca la Nueva Gestin Pblica, en el que se busca dar
cuenta de la reinvencin del gobierno, el paradigma pos-burocrtico, la creacin
de valor pblico, la gestin por procesos y la Gestin para resultados, GpR.
Finalmente se describe y analiza la propuesta de estudio de la Nueva Gestin
Pblica diseada por Michael Barzelay y complementada con los anlisis de
argumentacin administrativa aplicados a la Nueva Gestin Pblica.
Para afrontar estas nuevas transformaciones, existen corrientes que afirman
que el Estado ms que reformarse tiende a reinventarse como lo seala el
profesor Osborne, permitiendo as superar la Administracin Pblica de corte
burocrtico y dar paso a una nueva Administracin Pblica gerencial como tambin
lo sealaba el profesor Bresser Pereira a fines del siglo XX ante el CLAD (CLAD,
1998).
Este nuevo paradigma administrativo centra su accin en la satisfaccin del
ciudadano, lo cual implica un tipo de racionalidad poltico-administrativa, orientada
al xito, que le da una gran relevancia a los principios de competitividad y de
eficiencia.
El establecimiento de este nuevo tipo de racionalidad administrativa, implica,
desde la perspectiva de autores como Bresser y Osborne, superar el burocratismo,
al cual se le asigna la responsabilidad de los problemas de ineficiencia de la
gestin pblica y la crisis de la Administracin Pblica.

6
1. Orgenes de la administracin pblica
En sus orgenes los estudios de la administracin pblica del mismo modo que
los de ciencia poltica centraban su principal esfuerzo en cmo establecer la
constitucin , es decir en cmo administrar las organizaciones pblicas eficaz y
honestamente y presumiblemente sirviendo al inters publico.
Pero esta visin era por tanto primordialmente institucional, normativa y esttica.
En definitiva esta visin era una responsabilidad moral y poltica. Era una
responsabilidad a la autoridad poltica electa.
Otra costumbre, dentro de los estudios de administracin pblica, se preocupaban
de trasladar los valores empresariales o al menos los de gestin de los negocios
al interior de las organizaciones pblicas.
El objetivo principal era construir una burocracia profesional, pero luego el
problema era como controlar esa burocracia. Pero lo que interesa resaltar es la
influencia que tienen las dos tradiciones disciplinarias que originaron su creacin.
La ciencia poltica arranca de su cuerpo de conocimiento y formacin disciplinar
los estudios de la administracin publicas cuando realiza una tajante distincin n
entre la poltica y la administracin .Es aqu donde la doctrina del estado liberal
que se fundamenta en una consideracin poltica de la administracin , pero
siempre como subordinada a la ley al estado, en definitiva a la poltica .A lo
mximo se puede decir que la administracin pblica queda como un objeto
secundario que no se estudia sistemticamente hasta ahora en la ciencia
poltica. La administracin en un sentido prctico se estudia sistemtica y
pormenorizadamente por las ciencias empresariales. La pretensin de
universalidad de las ciencias empresariales excluye la creacin de un cuerpo
privativo de conocimiento por las organizaciones pblicas. Por ello la
administracin pblica tiene un lugar marginal y pequeo en las escuelas de
ciencias empresariales.
Este desinters por el sector pblico como objeto especifico de conocimiento
permite a la administracin pblica beneficiarse de los descubrimientos y avances
cientficos de las ciencias empresariales.
El derecho pblico, en concreto el derecho administrativo, trata de modo frontal
la administracin pblica como objeto de estudio, pero en este la peculiaridad
del enfoque es la que convierte en insuficiente para el conocimiento de la
administracin la aproximacin del derecho pblico.

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2. Definicin de Administracin Pblica
Podra decirse que al momento de hablar sobre en la administracin pblica
predomina una dispersin de visiones y metodologas que impiden que la misma
tenga una postura terica reconocida, categrica y vigorosa. Este vaco limita su
desarrollo conceptual y aplicativo. No hay duda de que la administracin
pblica es una institucin importante para situar el sentido, condiciones y
papel del Estado. De acuerdo con esto, la administracin pblica es una institucin
de la cual la sociedad no puede prescindir. Sin embargo, cuando se analiza como
objeto de estudio, se evapora generalmente su esencia social para dar paso
a las explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientficas,
afirmaciones imprecisas y prenociones intermitentes.
En su nivel ms general, para diversos autores, ...administracin es gobierno, ya
se trate de una nacin, de una organizacin mafiosa o de una colectividad de
autoayuda. En cuanto a la administracin pblica en particular afirman lo
siguiente:
"La administracin pblica es la vida misma de la sociedad, todava se
encuentra inmersa en un ambiente de incomprensin acadmica y debilidad
conceptual. Se reconoce como la actividad inherente a la vida del Estado, pero
en ocasiones se omite que es a la vez una institucin pblica. Sin
desconocer su misin como actividad del Estado, tambin es responsable de
salvaguardar, impulsar y desarrollar la vida pblica de la cual el ltimo forma
parte. Es frecuente que no se analicen los fundamentos sociales, polticos y
pblicos para entenderla en toda su complejidad institucional; esto es, como
instrumento comn, lo cual significa que atiende y da respuesta a problemas
pblicos y necesidades sociales (Christopher Hood).
El concepto de administracin pblica esta estrechamente vinculado al concepto
de estado, en un sentido genrico, y, de forma concreta, al sistema poltico de
gobierno. El concepto de administracin pblica es un concepto contingente que
varia a travs del tiempo en un proceso acumulativo de significados y en un
proceso sustitutivo de vigencia predominante de acepciones o paradigmas.

3. La difcil identidad disciplinar de la ciencia de la administracin

Newton y Valls, Vallespn y Pastor nos hablan de los acuerdos ms generales de
los estudiosos y profesionales sobre la difcil y frgil identidad de la administracin
como ciencia.
La vertiginosa evolucin de su objeto de estudio y de los medios de conocimiento
han creado a la Ciencia Poltica como a todas las ciencias sociales, una duda
permanente acerca de lo adecuado del enfoque de estudio, una permanente
bsqueda de un mtodo privativo y una constante redefinicin del alcance de los
estudios.
La aspiracin a definir un mtodo propio de estudio y establecer una cohesin
profesional y acadmica sin fisuras ha encontrado su obstculo mayor en la misma

8
vitalidad del campo de estudio que ha ido incorporando aspectos y enfoques de
otras disciplinas y madurando a travs de su historia.

4. Inestabilidad de la administracin como ciencia

Se intent delimitar un objeto de estudio especfico con respecto a otras disciplinas
como el Derecho, la Historia, la Filosofa, la Economa o la Sociologa no ha tenido
el xito deseado, al quebrar el establecimiento de su singularidad inequvoca por la
falta de depuracin y formalizacin metodolgica. En otras palabras esta situacin
es la que priva a la Ciencia poltica de su condicin de ciencia normal de
acuerdo al lxico de Kuhn.

Cotarelo en 1994 deca que su lugar entre las otras ciencias sociales es de
reciente establecimiento, inestable, de hecho tiene an problemas de configuracin
metodolgica y de configuracin como disciplina autnoma.
Con esta situacin de falta de identidad de la Ciencia Poltica, no es sorprendente
que la Ciencia de la Administracin, vinculada a ella cientfica e institucionalmente,
adolezca de la misma debilidad.

Dwight Waldo comparaba a la Administracin Pblica con la vida de los

adolescentes. La Administracin Pblica como disciplina, vena a decir, ha sufrido
tantas crisis de identidad que la vida de un adolescente medio parece estable en
comparacin a esta.

Habra que relacionar las causas de esta inestabilidad.

La puesta en cuestin a finales de la dcada de los aos cuarenta de uno de los
dos pilares conceptuales sobre los que se construyeron la Public Administration y,
parcialmente, las Ciencias Administrativas, los principios de administracin,
acabaron con una poca de dominio y seguridad en la disciplina.

La crtica a los llamados principios fue demoledora por parte de los nuevos
acadmicos de la disciplina; parafraseando a Waldo, su existencia fue dubitable;
pero si de verdad existieron, lo dudoso es que sirvieran para algo.

5. Evolucin de la administracin pblica

Esta poca de entreguerras en Estados Unidos coincide con la transformacin de
la sociedad eminente de agraria a urbana y con el desarrollo de la presencia del
Estado en la vida social.

La administracin pblica como actividad creci en los aos veinte y la respuesta

del gobierno federal a la gran depresin de los aos treinta consolid el papel de la
accin administrativa en la vida estadounidense.
Alrededor de esta realidad se construy la ideologa ortodoxa (Ostrom, 1974;
McCurdy, 1972) de la Administracin Pblica con tres pilares para sostener su
estructura.

5.1 Pilares de la administracin pblica

La accin gubernamental.- quien se poda dividir netamente en procesos de

adopcin de decisiones y de ejecucin, correspondientes a los gobiernos y las

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 administraciones, respectivamente, consagrando as la artificiosa distincin de
los pensadores clsicos (Weber, 1964; Wilson, 1887).

Equivalencia de la verdadera democracia y la verdadera eficiencia

Principios universales de funcionamiento

En resumen, la dicotoma poltica-administracin, la fuerza del movimiento de

gestin cientfico y el movimiento de reforma progresiva de la administracin
constituyeron el foco central de la profesin y de la Administracin Pblica como
campo de estudio (liderado por Gulick como consejero del presidente F. D.
Roosevelt y como gobernador del Estado de Nueva York).

6. Clasificacin de la administracin pblica

Un interesante estudio (Laufer y Burlaud) clasifica la evolucin del papel de la

administracin y los principios sobre los que asienta la legitimidad de su actuacin,
en estos dos siglos de su existencia, en tres etapas. Estas se caracterizan:

Por la fuente de legitimidad distinta.

Por la definicin de las relaciones estado y sociedad.

Por el criterio que predomina para establecer la legitimidad administrativa.

Hay que advertir que la administracin ocupa aqu un papel normativo subordinado
al estado y, por tanto, no se contempla la variacin de la organizacin
administrativa.

a) El Estado-Polica y la legitimidad fundada en la naturaleza del poder: el

criterio de la potestad pblica.
b) El Estado-Providencia y la legitimidad basada en la naturaleza de los
fines perseguidos: el criterio del servicio pblico.
c) El Estado Omnipresente: hacia una legitimidad apoyada en los
mtodos utilizados: la crisis del criterio. La eficacia y la participacin.

El rasgo ms destacado del concepto de administracin pblica que se emplea en

esta clasificacin es el normativo.

6.1. Estado-Polica
La administracin pblica se define exclusivamente como la parte del
ejecutivo subordinada al gobierno. De acuerdo a esta concepcin, los otros
poderes del estado o no tienen administracin o no deben reunir los
requisitos para ser publicas.

En suma, la definicin es formal e institucional de acuerdo al ordenamiento

jurdico.

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 No obstante, como el estado existe para establecer la primaca de la ley
frente a la arbitrariedad y la igualdad de los ciudadanos ante la ley, la
administracin al servir este fin fundamenta la justificacin de su existencia
en la defensa de lo universal y la garantiza mediante el poder.

La administracin es muy pequea de tamao, muy delgada, y esta

centralizada en el ejecutivo que llega mediante rganos unipersonales al
territorio, al menos este es el modelo continental europeo.

6.2. Estado-Providencia

El segundo momento de la evolucin del estado y de la legitimidad administrativa

corresponde al desarrollo organizativo y funcional del estado liberal de derecho
hasta el estado providencia, estado social de derecho o estado de bienestar. La
evolucin es paulatina desde ese estado centrado en las funciones de soberana, a
travs de la construccin de grandes obras publicas e infraestructuras de
comunicacin, como ocurre en el estado napolenico, de prestacin de servicios
asistenciales para sustituir a los que prestaban las iglesias, de servicios
educativos, hasta constituir el estado un actor de la mayor importancia en la vida
econmica y social

Este crecimiento de la administracin y sus funciones afecta al mismo

concepto de administracin publica. La administracin pasa de la postura
de subordinacin a la poltica, de ser mera variable dependiente en el plano
conceptual y normativo, a tener propia actividad al margen de los mandatos
legales.

Se convierte de garantista de legalidad en creadora de legalidad en el plano

reglamentario.

La paulatina consolidacin de estas administraciones, despus de la 2

guerra mundial, obliga a redefinir el alcance del concepto de administracin.
Ya queda insuficiente el criterio jurdico para delimitar materialmente a la
administracin y desde luego es desde todo punto inadecuado para ser
apoyo eficaz en la funcin de administrar.

Habida cuenta que la justificacin social del gasto pblico es la prestacin

de servicios, lo que hace la administracin, la definicin de las formas
pierde importancia para dar paso a las tcnicas organizativas que facilitan la
consecucin de fines.

El nfasis de la administracin pasa de ser el que, el criterio del poder, a ser

el producto, la accin hacia afuera. Se puede decir que se pasa de construir
el concepto de administracin alrededor de las estructuras y
procedimientos a hacerlo sobre los objetivos y los mtodos de alcanzarlos.
De ah la importancia que se confiere a los estudios de teora de la
organizacin y la creacin del subcampo de estudios de anlisis de polticas
publicas en las dcadas de los aos sesenta y setenta.

El concepto de administracin se centra ms en la funcin que en la

estructura, al menos en la formal.

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 La delimitacin del nuevo concepto de administracin pblica se realiza
desde varias perspectivas: la economa, la politologa y la de la ciencia de
la administracin; todas ellas de ciencias sociales y alejadas del
positivismo jurdico.

Este es el momento del verdadero nacimiento de la ciencia de la

administracin como tambin es el de la ciencia poltica, pues solo entonces
confluyen los factores necesarios para que se produzca su florecimiento.

Las tcnicas y las formas de organizacin privadas conviven con las

tradicionales pblicas del tipo burocrtico y en el seno de las propias
organizaciones pblicas se produce una superposicin de lo pblico y
privado en segmentos especficos de actividad.

El crecimiento y la diversificacin organizativa del sector pblico significa

una mayor difuminacin de la identidad de lo pblico respecto a lo privado,
no solo por sus formas de organizacin, sino asimismo por sus modos de
actuacin.

6.3. Estado Omnipresente

Es el que corresponde al momento actual en los pases que construyeron el estado
de bienestar y ahora tiene que hacer frente a su mantenimiento en tiempos de
crisis econmica y de recursos escasos.

En esta perspectiva de mayor eficacia y, sobre todo, eficiencia, la

naturaleza del Estado y su funcin social se revisan. La accin pblica tiene
que justificar su utilidad en trminos econmicos y de apoyo social. Ya no
basta con el mero hecho de la existencia, el ser pblico, para justificar la
bondad, tampoco basta la produccin y prestacin de servicios. La
legitimidad administrativa no reside en el qu o en el cunto, sino en el
cmo. En efecto, la justificacin de la accin administrativa es de eficiencia
y de necesidad social.

Ello significa que cada segmento de las administraciones de los poderes

pblicos tienen que compararse con otras organizaciones privadas, no
gubernamentales y pblicas en condiciones de igualdad para demostrar que
su existencia y su actuacin son necesarias y no son ms costosas que si
fueran desempeadas por cualquier otro tipo de agente.

El concepto de administracin pblica refleja la menor importancia de los

aspectos legales, estructurales y normativos y la mayor significacin de los
modos de administrar, en las polticas y en el papel de intermediario, brker,
que desempea la administracin.

La legitimacin administrativa centrada en el cmo tiene otra dimensin.

Las demandas de eficacia y eficiencia son tambin una demanda de calidad
de los servicios pblicos. La crisis fiscal del Estado de las sociedades
industriales y la creciente presin fiscal a los ciudadanos han ocasionado
una resistencia abierta al aumento del gasto pblico, sin una moderacin
equivalente de la demanda de servicios. A mayor abundamiento, la
demanda de servicios cambia su naturaleza para pedir mayor calidad en su

12
 prestacin y el trato a los ciudadanos como clientes. La ecuacin que
relaciona los impuestos con los servicios empieza a estar explcita en la
conciencia de los ciudadanos, al menos en los que por sus ingresos
contribuyen de forma abundante al sostenimiento del Estado de Bienestar.

Aparece lo que se ha denominado elector cvico, que es un contribuyente

de clase media, ilustrado, que participa en todas las consultas electorales,
es un usuario pertinaz y aprovechado de los servicios pblicos, formador y
difusor social privilegiado de opinin y cuyo comportamiento electoral se
adapta a su percepcin de la calidad de los servicios.

La manifestacin de esta nueva figura de elector cvico se debe a un

efecto perverso de la satisfaccin de la demanda. En la medida que el
Estado de Bienestar cubre las necesidades bsicas de los ciudadanos por
lo que se refiere a prestaciones sanitarias, proteccin social y educacin, la
demanda de servicios pasa de centrarse en la creacin de nuevas
prestaciones a la mejora de los existentes.

Lgicamente, una vez desaparecida la ansiedad y la desesperacin, la

inseguridad personal, que origina la carencia, la falta de oportunidad de
acceso a un bien necesario, se evoluciona en la determinacin de la
necesidad hasta la prxima en urgencia, que en nuestro caso es el acceso
rpido a los bienes.

Por ltimo, una vez alcanzada una cierta fluidez y orden en el acceso a los
bienes pblicos, lo que se plantea es la mejora de los servicios por la
calidad de los mismos y por las relaciones personales que se establecen en
su consumo. Si es cierto como nos ensea la psicologa que una necesidad
satisfecha no es un motivador de conducta (Maslow, 1943), entonces la
explicacin de la progresin en la demanda es sencilla.

En cada momento, el avance respecto a la situacin anterior es importante,

pero el objetivo de mejora siempre se sita en lo que est por conseguir.
Desde otra perspectiva complementaria a la psicolgica, hay que sealar
que la construccin del Estado del Bienestar y la consolidacin de sus
conquistas significan un paralelo aumento de la riqueza de la poblacin y de
su grado de instruccin.

Ahora bien, lo que tambin evoluciona es la presin fiscal sobre las

poblaciones, de situaciones en las que no se contribua con impuestos
directos de forma importante se pasa a otras en que los impuestos directos
e indirectos son visibles e importantes respecto a la masa salarial.

En consecuencia, no tienen sentido las demandas de servicios de bienes

que ya se poseen y adems aumentaran el gasto pblico y surgen las de
los modos de prestacin de los servicios y de la calidad.

Pero la calidad de los servicios se refiere no slo al trato personal y a la

uniformidad de las materias y de los servicios, tambin incluye una
dimensin valorativa que afecta a la concepcin del servicio.

13
 En concreto, se persigue neutralizar dos estereotipos sociales de la
administracin pblica para aliviar el gasto y, por tanto, la presin fiscal.

Los estereotipos son la creencia en que toda accin pblica produce

despilfarro y se realiza de forma ineficaz.

La consideracin de la eficiencia en las administraciones pblicas es una

novedad respecto a los anteriores conceptos de la accin pblica con la
legitimacin de poder y de servicio.

Adems, el desarrollo de las conquistas del Estado del Bienestar se

realizaron en pocas de abundancia y crecimiento econmico, con la
mentalidad de progreso ilimitado.

La irrupcin de la preocupacin por la eficiencia en el sector pblico ha

trastocado el mismo concepto de administracin pblica.

La confluencia de los requisitos de calidad, eficacia y eficiencia para las

organizaciones pblicas choca frontalmente con la concepcin del cuadro
administrativo burocrtico weberiano que deba desarrollar sus funciones
sine ira et studio.

Para establecer calidad y lograr hacerlo con eficiencia y eficacia en un

mercado competitivo desde luego se necesita el estudio, pero tambin la
pasin y el tomar riesgos.

Entonces:

No basta, pues, con la aplicacin de la ley; hay que tener organizaciones

capaces de diagnosticar, predecir y reaccionar con elasticidad a los
cambios que se produzcan en el entorno. Si, adems, tienen que hacerlo
siendo competitivas en el plano econmico, siendo eficientes en el empleo
de los recursos y proporcionando servicios de calidad y, todo ello,
protegiendo la primaca de la ley y la igualdad de los ciudadanos, est claro
que el cuadro administrativo y la accin pblicas han cambiado respecto a
los modelos precedentes.

El diseo organizativo ya no es tan ntido, sin embargo, pues se combina la

organizacin pblica con otras organizaciones formales, pblicas o
privadas, que colaboran en el desempeo de las misiones pblicas.

Todos los procesos organizativos -adopcin de decisiones, planteamiento

estratgico, gestin de la informacin y del conocimiento, etc.- y del ciclo de
las polticas contribuyen a definir el nuevo concepto de administracin
siempre con el tamiz de la especifidad pblica y de los valores que intenta
impulsar: equidad, orientacin al mercado/entorno, tica, eficacia, eficiencia
y calidad.

14
7. Creacin de las escuelas de administracin pblica

En el ao 1929 se crea la primera facultad independiente de Administracin

Pblica en la Universidad del Sur de California y diez aos ms tarde se funda la
American Society for Public Administration, quien es la asociacin profesional y
acadmica de mayor influencia en los gobiernos y en la construccin de identidad
propia para la Administracin Pblica.

Los administrativistas, en la dcada de los aos treinta, dominaban los campos de

la Ciencia Poltica y de las ciencias empresariales, eran los que obtenan mayor
nmero de ayudas a la investigacin, los que tenan ms estudiantes universitarios
y, como consultores, los que lograban los contratos de asesoramiento con los
gobiernos.

8. Aumento del papel pblico en la vida econmico-social

El crecimiento rpido pero desordenado a la vez de la administracin en el periodo

del New Deal plante para algunos la conveniencia de construir un ejecutivo fuerte
y organizado, es decir se produjo un drstico aumento del papel pblico en la vida
econmica y social, un nfasis perdurable sobre el liderazgo presidencial y un
cambio en la naturaleza del sistema federal, con un giro hacia el escenario
nacional en la responsabilidad de las decisiones importantes sobre polticas
pblicas.

Estos cambios sobre el papel de la administracin en la sociedad, respecto a los

otros poderes del Estado y a la estructura de gobierno despertaron una viva
polmica acerca de la relacin entre los valores y los mecanismos de
funcionamiento del sistema democrtico, por una parte, y la Administracin
Pblica, por otra. La discusin fue tan significativa que an contina abierta y
aunque se desea establecer a una etapa de afirmacin de la Administracin
Pblica como disciplina, tambin es conveniente contemplar otras dimensiones del
fenmeno: el gran salto adelante en la afirmacin de una administracin
profesional moderna y la conciencia de la complejidad de insercin del poder
administrativo en un esquema doctrinal y poltico pensado para tiempos distintos y
Estados ms dbiles.

El ajuste de la administracin al sistema democrtico tambin reside en el control

de su actuacin para asegurar su sumisin al Derecho. Algunos autores
mantienen que la responsabilidad administrativa reside en la profesionalizacin y
en los cdigos deontolgicos de los burcratas. Los controles internos son
necesarios por la ndole de la experiencia y de las destrezas y habilidades de los
empleados pblicos; esto mismo es lo que hace improbable la eficacia de un
control poltico externo y del mismo control legislativo (Friedrich, 1940).
Por contraste, otros radican la responsabilidad administrativa en un sistema
externo de controles y contrapesos.

El nico camino de equilibrar el poder administrativo es, para esta postura, el

control legislativo o popular de la accin administrativa, se ejerza este control en
los procesos electorales o a travs de la vida parlamentaria de la legislatura.
De otra forma se dejara la va libre para el crecimiento de la discrecionalidad
burocrtica en otras palabras corrupcin.

15
La identidad de la Ciencia de la Administracin se desenvuelve tambin alrededor
de esta polmica, que en diferentes pocas tiene distintas manifestaciones,
expresadas a lo largo de un continuo con diferentes puntos de intercambio.

9. El poder administrativo

El poder, el poder administrativo, se convierte en objeto de estudio para los

administrativistas y los politlogos en la dcada de los aos cuarenta y desde
luego es un objeto de atencin desde entonces. Pese a la candidez aparente de
algunos anlisis de la poca, lo acertado de su visin se constata por la
perdurabilidad del tema durante el asentamiento del Estado de Bienestar y en la
actualidad. Ya queda lejos la discusin normativa de la dicotoma administracin y
poltica con el resultado de la subordinacin de la primera a la segunda.

El fallo del sistema de partidos para crear un consenso sobre liderazgo y

programas que haga posible la administracin sobre la base de unas premisas de
decisin aceptables impide la proteccin de la administracin de las presiones
polticas y, por tanto, de la provisin a las oficinas y agencias gubernamentales de
una direccin y apoyos adecuados (Long, 1949).

La naturaleza poltica de la actividad administrativa se establece de forma tan clara

que los textos recomendados para la formacin de los gestores pblicos, junto a
los de destrezas especficas y los que describen los componentes formales de la
administracin, son los de clsicos del pensamiento poltico: Maquiavelo, Saint
Simon y Madison, entre otros.

Norton, Appleby y Selznick propugnan un estudio desapasionado de la

administracin pblica, fundado en el anlisis emprico del comportamiento
humano. El movimiento de las relaciones humanas est en pleno apogeo, centrado
en los hechos, en lo que es, no en las prescripciones lgico-formales, con su
impronta normativa en el deber ser del pensamiento ortodoxo. La atencin se
fragmenta por campos de inters, en palabras de Waldo es un tiempo de crisis de
identidad de la disciplina por la fuerza de las teoras, metodologas y
contemplaciones que se incorporan a la administracin pblica, cada una tratando
de definirla ignorando parcialmente a las otras.

La etapa de la postguerra mundial se conoce con diversos nombres -la sociedad

postindustrial, el estado profesional, la sociedad organizada, pero lo que es comn
a todas las denominaciones es el crecimiento en complejidad de las relaciones
sociales y la tecnologa y la presencia mayor de la administracin pblica en la
vida de los ciudadanos.
Como quiera que los procesos de adopcin de decisiones en la administracin
pblica son poco transparentes adems de informales y los valores de los
administradores y las alternativas son difciles de identificar y analizar, no se pudo
aplicar a los procesos y funciones administrativas los mismos mtodos
cuantitativos que tenan tanto xito en la medicin del voto, la opinin pblica y el
comportamiento legislativo.

El replanteamiento general de la disciplina por lo que respecta a su conexin con

la poltica y la sociedad ocurre en la dcada de los aos sesenta y principios de la
de los setenta. La contestacin a la autoridad constituida y el rechazo de lo
existente por el hecho de ser son valores que forman parte integrante de los

16
movimientos culturales y sociales a lo largo y ancho del planeta en este periodo y
especialmente en Francia y los Estados Unidos de Amrica. Su difusin y
perdurabilidad como valores a incorporar en la cotidianeidad del poder tuvo unas
consecuencias directas en el alcance, naturaleza y metodologa de los estudios
administrativos.

10. Corrientes que se forman con la profundizacin del valor democrtico

En el plano metodolgico y de alcance de los estudios administrativos hay dos

corrientes que comienzan a formarse en este momento con su foco de atencin
polarizado en la profundizacin en los valores democrticos.
Una recoge la preocupacin por la equidad distributiva de la tradicin de la
democracia igualitaria y comenz con una especie de manifiesto colectivo. Del
rechazo del modelo burocrtico y de la forma de abordar la accin pblica que
ocurre con l, se pasa a la propuesta de mayor preocupacin social y
organizaciones ms flexibles, con mayor capacidad de respuesta a las
necesidades ciudadanas.

La otra corriente se enraiza en la misma tradicin de rechazo al modelo burocrtico

de la separacin de la administracin y la poltica, y realiza una defensa
sistemtica del pluralismo, la descentralizacin y la participacin (Ostrom, 1974).
Ostrom encabeza un grupo de administrativistas muy activos a travs de los aos,
que comparten su entusiasmo por la instauracin de un nuevo paradigma: la
administracin democrtica
Ambas corrientes comparten un rasgo muy pronunciado y de gran importancia
para dibujar el perfil de la identidad de la Ciencia de la Administracin.

11. Valores, tica y cultura en la ciencia de la administracin

Los valores, la tica y la cultura son preocupaciones de este movimiento que han
dejado una impronta indeleble en los enfoques contemporneos de Ciencia de la
Administracin.
Contemplar la administracin pblica como un proceso poltico en lugar de un
simple proceso de gestin significa que la gua de accin del proceso hay que
buscarla en la cultura poltica: capacidad de responder a las demandas
cambiantes, representacin, y rendicin de cuentas externa (Rosenbloom, 1993).
Asimismo, se sigue de esta visin que las ideas administrativas son importantes
polticamente, incluso si slo fuera porque son parte de la ideologa de un
movimiento poltico dominante o de una coalicin, es decir, que subyace a todo
pensamiento administrativo prescriptivo una relacin con el poder institucional.

12. Principios de la nueva administracin pblica y relacin entre las teoras

de la administracin y su funcionamiento

La politizacin de la administracin no se niega; es ms, estas dos corrientes no

rehyen el definirse sobre la bondad de la politizacin.

Los principios de la nueva administracin pblica

Participacin
Legitimidad
Negociacin

17
 Descentralizacin

Las teoras de administracin pblica son tambin modas e ideologas, un repaso

de los movimientos de reforma administrativa de finales del siglo pasado y de ste
evidencia el vnculo que hay entre las teoras, los partidos, la ideologa y las
formas de concebir el funcionamiento de las instituciones.
Las teoras contemporneas de administracin, ya sean de orientacin de mercado
o de eleccin racional y las de reinvencin del gobierno, se difunden y se aplican
como parte del xito de los movimientos polticos que las sustentan.

Por su parte, para otras teoras, la eleccin racional y el mercado, que deben
orientar la accin administrativa, estn en contradiccin expresa con los gobiernos
jerrquicos rgidos, centralizados, y con los funcionarios que con su supuesta
neutralidad dictan lo que es mejor para la sociedad. Sin embargo, los gobiernos
conservadores no acaban de abandonar la separacin entre poltica y
administracin, la dependencia de las elites burocrticas en la formulacin de las
polticas o la aceptacin de la necesaria discrecionalidad de los empleados
pblicos en la ejecucin de las polticas pblicas, especialmente por parte de los
funcionarios judiciales.

13. La identidad de la ciencia de la administracin

La identidad de la Ciencia de la Administracin como parte de la Ciencia Poltica

est clara por la cuota de actividad, de lugar, que se le reserva en las agendas de
trabajo de los congresos y en las publicaciones de las asociaciones nacionales de
Ciencia Poltica y de la International Political Science Association.
La institucionalizacin de estos lugares compartidos son la inclusin de
asignaturas de administracin en las facultades y departamentos de Ciencia
Poltica y la presencia importante y estratgica de asignaturas de Ciencia Poltica
en los estudios de licenciatura de Administracin Pblica.

Tambin hay que recordar lo obvio: la certeza de la singularidad de las

organizaciones pblicas se fundamenta en la importancia de su dimensin poltica.
Por ello, los gestores pblicos o los que se forman en gestin pblica tienen que
incorporar habilidades, destrezas y sensibilidad polticas. A modo contrario, la
aportacin de los estudios administrativos a la Ciencia Poltica son fundamentales
para comprender el gobierno y asegurar la gobernabilidad de los sistemas
polticos.

La identidad de la Ciencia de la Administracin, an como una parte integrante de

la Ciencia Poltica, difiere radicalmente de otros subcampos de la Ciencia Poltica
por su enfoque, metodologa y preocupaciones. La mixtura de preocupaciones por
la eficacia y la eficiencia organizativas y por el servicio pblico aleja a los estudios
de Administracin Pblica de los caminos de la burocracia pblica para concederle
un peculiar y difuso lugar en los estudios sociales y en las instituciones
acadmicas. De ah que exista un difcil equilibrio de los estudios de
Administracin Pblica entre la propia identidad y el incmodo alojamiento con
otras disciplinas.

En este fin de siglo queda clara la vocacin aplicada y profesional de la Ciencia de

la Administracin, lo cual le diferencia de la Ciencia Poltica, que tiene
fundamentos filosficos y morales que le orientan ms hacia la abstraccin. De

18
hecho, la Administracin Pblica no es parte de la denominacin de la Ciencia
Poltica en Estados Unidos de Amrica y en algunos pases de Europa o Amrica
Latina. Hay una historia de tensin por construir la identidad de la Ciencia Poltica
sin la Administracin Pblica y de sta por hacerlo al margen de la Ciencia Poltica.
Sin embargo, es preciso reafirmar que en nuestro tiempo una buena teora de la
administracin pblica es tambin una teora poltica (Gaus, 1950).

14. Weber y la organizacin burocrtica

La burocracia, se define por ser una estructura administrativa y de personal de
una organizacin. Las entidades empresariales, laborales, religiosas, docentes y
oficiales exigen unos abundantes recursos humanos, ordenados segn un
esquema jerrquico para desempear unas tareas especializadas basadas en
reglamentos internos. El trmino se utiliza principalmente al referirse a la
Administracin pblica pero hoy por hoy se usa peyorativamente para denotar
prdida de tiempo, ineficacia y papeleo.
Este concepto, instalado hoy de esta manera (peyorativamente) en el sentido
comn de las personas, fue pensado por Max Weber como el sumun de una
organizacin eficiente. En palabras de Weber: La razn decisiva que explica
el progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad
tcnica sobre cualquier otra organizacin. Un mecanismo burocrtico
perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de
la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos
de fabricacin. La precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la
continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro
de fricciones y de costas objetivas y personales, son infinitamente mayores
en una administracin severamente burocrtica, y especialmente monocrtica,
servida por funcionarios especializados, que en todas las dems organizaciones
de tipo colegial, honorfico o auxiliar".
Weber, al hablar sobre la administracin burocrtica, haca referencia a la
eficacia y precisin con la cual desempea su trabajo. Evidentemente, hoy por hoy
esta concepcin qued alejada del pensamiento de las personas que viven en
sociedad.
Weber consideraba que las burocracias constituidas de esta manera eran
especialmente eficaces para cumplir con sus funciones, y por ello confiaba en que
la burocratizacin se extendiera por todo el mundo moderno. Segn el autor,
la norma, la finalidad, y la impersonalidad objetiva dominan la conducta racional
de la misma y la burocratizacin creciente implicarn por lo tanto el reemplazo
de formas de dominacin no basadas en formas racionales, como por ejemplo
en la dominacin patriarcal donde ...su esencia no se basa en el deber de servir a
una finalidad impersonal y objetiva y en la obediencia de normas abstractas,
sino justamente en lo contrario: en la sumisin en virtud de una devocin
rigurosamente personal. Las crticas posteriores a las ideas de Weber
sealaron que pocas burocracias encarnan todos estos ideales y que a menudo
pueden ser menos eficaces que otros tipos de organizacin.

19
15. Diversos enfoques
15.1. Enfoque de la reinvencin del Gobierno
El trmino reinvencin del gobierno, difundido por Osborne y Gaebler (1992), es
la concrecin de diversas crticas al paradigma weberiano al interior y por fuera de
la administracin federal en los Estados Unidos de Amrica. Esta propuesta busc
ser implementada como el plan de reforma del Gobierno Norteamericano por la
comisin que presidi el Vicepresidente Al Gore en la administracin Clinton-Gore.
Los postulados bsicos de la reinvencin del gobierno, pueden ser resumidos
de la siguiente forma:

Los ciudadanos entendidos como clientes deben ser puestos en primer

lugar. Estos se deben identificar respecto a los productos y servicios que
presta la organizacin.

Se deben eliminar los procedimientos burocrticos. Reduccin de trmites

en los pasos y operaciones organizacionales.

Se debe procurar dar un mayor poder a los empleados, esto con el fin de
obtener resultados y para lo cual, se debe tambin volver a lo esencial.

Con el fin de volver operativos estos principios, es necesario desarrollar un

cambio y diseo organizacional basado en:
Crear un claro sentido de misin.

Mayor direccin y eliminar las formas de trabajo sin propsitos claros.

Delegar autoridad y responsabilidad.

Ayudar a las comunidades a resolver sus problemas.

Reemplazar las regulaciones por formas de incentivos.

Elaborar presupuestos basados en resultados.

Inyectar competitividad en todo lo que se realice.

Buscar la mejor opcin en trminos del mercado.

Medir el xito mediante la satisfaccin del ciudadano entendido como un

cliente.

La idea general es que la eficacia del sector pblico puede ser aumentada
mediante la aplicacin de tcnicas y valores del sector privado empresarial.
Especialmente en la reduccin de la inflexibilidad de las formalidades (reglas y
procedimientos) para permitir una mayor iniciativa gerencial as como el aumento
de la influencia de los ciudadanos, vistos en trminos de clientes.

20
Pero tambin es importante aclarar, que para Osborne y Gaebler, existen
diferencias entre la administracin gubernamental y la administracin empresarial,
pues una administracin gubernamental tiene movimientos ms lentos
comparados a los de una empresa, donde sus administradores pueden tomar
decisiones rpidamente y a puertas cerradas, pues la misin fundamental de una
administracin gubernamental (democrtica) es hacer el bien y no hacer
dinero, como s ocurre en la lgica empresarial. Esto conlleva una mayor
complejidad en la gestin pblica respecto a la gerencia privada.

21
15.2. Enfoque del paradigma posburocrtico
Barzelay, a travs del estudio de las actividades y acciones de programas
gubernamentales (Estado de Minnesota-EE.UU.) construy un esquema que
busca dar cuenta de nuevos medios para mejorar la accin colectiva en la gestin
pblica. Este nuevo esquema es presentado como Paradigma posburocrtico, el
cual expone un conjunto de principios que se establecen a travs del surgimiento
de una nueva cultura organizacional, nuevos enfoques operativos, nuevas
tecnologas administrativas, nuevas msticas y nuevas actitudes.
El paradigma posburocrtico requiere que se transite del concepto burocrtico de
inters pblico a un concepto de resultados, medidos desde la valoracin que dan
a estos los ciudadanos. El paradigma posburocrtico busca la calidad y la
generacin de valor, para lo cual se debe superar el enfoque de la eficiencia
desligado de la eficacia.
Desde este nuevo paradigma la administracin se entiende en trminos de
produccin, lo cual implica dar una mayor participacin en la toma de decisiones a
los empleados de los niveles operativos. Barzelay tambin plantea, como un
aspecto relevante del posburocratismo son la rendicin de cuentas y la
importancia del fortalecimiento de las relaciones de trabajo, como elementos
claves para superar la implantacin de responsabilidades propias del
burocratismo.
Finalmente, los mecanismos complementarios de la posburocracia que pretenden
superar la simple operacin de sistemas administrativos, se basan en: la bsqueda
de mejora continua de los procesos; el separar el servicio del control; el lograr el
apoyo para las normas; la ampliacin de las opciones de los clientes; el alentar la
accin colectiva; el ofrecimiento de incentivos, tanto a los clientes internos como
externos; la evaluacin y anlisis de los resultados; y el enriquecimiento de la
retroalimentacin. El siguiente cuadro lo resume as:
Cuadro 1. Burocratismo vs Nuevo Modelo Gerencial

Fuente: Elaboracin basada en estudios del profesor mar Guerrero en Administracin Pblica.

22
El paradigma posburocrtico, se presenta como una nueva manera de pensar y
practicar la Administracin Pblica, lo cual implica vencer la resistencia al cambio,
pues estos cambios obedecen a un proceso de alineacin con las
transformaciones histricas, econmicas, polticas, sociales, en fin, institucionales
ocurridas en los ltimos tiempos.

15.3. Enfoque de creacin de valor pblico

Qu deben pensar y hacer los gestores pblicos para aprovechar las
circunstancias particulares en que se encuentran para crear valor pblico?
Con el fin de plantear una serie de respuestas a este interrogante, Moore entiende
la gestin pblica como una accin estratgica, orientada a resultados que son
demandados por la sociedad. En este sentido el gerente pblico es un actor que
debe explotar el potencial del contexto poltico y organizativo en el que est
inmerso con el fin de crear valor pblico.
Para Moore, al igual que Barzelay, el xito de la gestin pblica est en la
trasformacin cultural y la insercin de nuevos principios que crean valor pblico,
lo cual es en ltimas lo que es valorado por los clientes de la organizacin.
Para Moore toda mejora gerencial se expresa en trminos de creacin de valor
que es reinterpretado por la ciudadana. En este sentido, el valor pblico a
diferencia del concepto del valor en la administracin empresarial es ms complejo
y mucho ms subjetivo. Moore plantea que las organizaciones pblicas ms que
hacer dinero, busquen conseguir objetivos trazados polticamente de manera
eficiente, pero ante todo eficaz.
La satisfaccin ciudadana es una de las mejores formas de medir la creacin de
valor pblico, lo cual no es sencillo, pues son muchos los ciudadanos que
escriben para quejarse sobre la prestacin de un servicio, pero son muy pocos los
que escriben para felicitar, porque en la maana al abrir su ducha, efectivamente
sali un chorro de agua potable. Esto nos sirve como ejemplo para plantear que la
medicin de la satisfaccin ciudadana, se mide en cuanto a reduccin de quejas y
reclamos y en trminos de encuestas ciudadanas. De esto se desprende que para
Moore, el papel de la gestin pblica es la creacin de valor pblico, lo cual
redunda en la satisfaccin ciudadana.
Para Moore, los principales retos de los gerentes pblicos son:

El cambio en la cultura de sus organizaciones.

La bsqueda de una mayor autonoma en la fijacin de objetivos y en la

determinacin de los medios para obtenerlos.

La humanizacin de los procesos administrativos.

Entablar dilogos con la ciudadana y acciones sociales que propendan por

el reconocimiento de la utilidad de la administracin, para resolver
problemas socialmente relevantes.

23
15.4. Enfoque de gestin por procesos
Este enfoque hace nfasis en la medicin, a travs de indicadores operacionales,
de gestin y de resultados, que se orientan desde los fines organizacionales y se
basan en determinaciones cuantitativas y cualitativas de impactos sobre
ambientes y/o poblaciones estructuradas, as como en la satisfaccin ciudadana.
Tambin hace nfasis en el uso de las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones, para agilizar y permitir la realizacin descentralizada e incluso
deslocalizada de las actividades en el marco de procesos estandarizados, en la
organizacin de equipos multifuncionales, dado que su uso, se atribuye como
garante de la disminucin de tiempos y recorte de distancias en la prestacin
oportuna de servicios.
Aguilar y Badia y Bellido, establecen un cuadro comparativo entre el modelo de
gestin funcional y el modelo de gestin por procesos. El cual se transcribe a
continuacin:
Cuadro 2. Gestin funcional vs gestin por procesos

Fuente: Aguilar (2006)

24
15.5. Enfoque de la gestin para resultados, (GpR)
El enfoque de la gestin para resultados (GpR), se ha presentado en diferentes
instancias gubernamentales y acadmicas, como un modelo que propone cambios
en las formas tradicionales de gestin gubernamental, pone un especial nfasis en
los resultados e impactos que se logran a favor de la satisfaccin y bienestar de
los ciudadanos. El trmino, gestin para resultados, emerge de una serie de
debates sobre el desarrollo que se dio en el seno de diferentes agencias de la
Organizacin de Naciones Unidas (ONU) y de organismos multilaterales como el
Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el Fondo
Monetario Internacional (FMI).
El enfoque de la Gestin para Resultados, se enmarca en los modelos propuestos
a partir de los lineamientos de las llamadas reformas de segunda generacin, que
se presentaron a mediados de la dcada de los aos noventa del siglo XX, como
una respuesta a las consecuencias en los procesos de implementacin de las
recetas del denominado consenso de Washington o reformas de primera
generacin, al no traer los resultados esperados para los Estados y en general
para las sociedades latinoamericanas, y contribuyendo ms bien al desarrollo de
efectos adversos que ampliaron la brecha entre pases ricos y pobres. Diferentes
economistas, como por ejemplo Joseph Stiglitz, ante el Banco Mundial, concluyen
que el Estado debe cumplir un papel ms activo en pro del desarrollo econmico,
pero que su funcin bsica debe estar orientada al desarrollo poltico y social,
institucional.
El Banco Mundial, en su informe de 1997, plantea que el Estado debe ser eficiente
y ante todo eficaz o estar orientado hacia resultados, lo cual se logra mediante:
El rediseo de sus instituciones.
Una mayor y mejor participacin ciudadana en cada uno de los niveles del
desarrollo de las polticas pblicas.
Una mayor transparencia en la actuacin de la Administracin.
Una mayor responsabilidad y medicin de resultados por parte de la
administracin.
Procesos de rendicin de cuentas de la Administracin sobre sus actividades.

La Gestin para Resultados, hace nfasis en la superacin de problemas

socialmente relevantes como:
La superacin de la pobreza;

El crecimiento econmico sostenible;

El mejoramiento en la calidad de vida;

El incremento de la esperanza de vida;

El aumento de los promedios de escolaridad;

25
 La disminucin del costo de operacin gubernamental y el mejoramiento de
la definicin y medicin de los resultados de desarrollo por parte de las
instancias estatales y supraestatales.

El trmino Gestin para Resultados ha venido cobrando fuerza y tendiendo a

reemplazar los trminos de Gestin por Resultados o gestin orientada a
resultados en la primera dcada del siglo XXI, al hacer nfasis el conector para,
en el aspecto teleolgico y orientativo a fines de la gestin pblica.
La Gestin para Resultados est siendo aplicada por diversos gobiernos, como
son Estados unidos, El Reino Unido, Espaa, Alemania, Nueva Zelanda y
Australia; y en Latinoamrica en gobiernos como Mxico, Chile, Brasil y Colombia.
Estos ltimos tienen en comn que presentan los mejores indicadores en su
implementacin y el de ser asistidos por organismos internacionales como el
Banco Interamericano de desarrollo (BID), el cual apoya con asistencia tcnica en
el marco de lneas de crdito para el desarrollo.
El enfoque de Gestin para Resultados hace nfasis en la medicin de los
resultados de la gestin, en trminos de logro de objetivos y metas. Sirviendo
como instrumentos de verificacin y priorizacin de avances en cuanto al grado y
porcentaje de resultados alcanzados en pro de beneficios, para las poblaciones
objetivo. Por ejemplo, en la Gestin para Resultados, la eficacia de la gestin
pblica frente al problema de la pobreza, se puede medir en trminos del
porcentaje de hogares que han superado de manera permanente el estado de
pobreza en comparacin al nmero total de hogares pobres.
As mismo, la gestin educativa no se mide en cuanto a resultados por el nmero
de colegios construidos, del nmero de maestros por estudiantes, los cuales se
definiran como indicadores operacionales, tipo insumos, sino por los niveles de
aprendizaje que acrediten los estudiantes, mediante pruebas estandarizadas
internacionalmente por la calidad de empleos y/o universidades que logran
conseguir gracias a su educacin preescolar, bsica, media y preparatoria.
La Gestin para Resultados, incorpora en la creacin de valor pblico, una cadena
orientada hacia resultados de insumos, medios y fines que se expresan en
indicadores operacionales (insumos), indicadores de gestin (medios) e
indicadores de resultados (fines). Siendo determinante en los indicadores de
resultados los anlisis de los efectos y de los impactos de las acciones y productos
desarrollados por la gestin pblica.

26
15.6. El estudio y enfoque de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
15.6.1. La nueva racionalidad administrativa: La nueva gestin pblica
La administracin pblica en las sociedades contemporneas se enfrenta hoy a
ser transformada por una nueva racionalidad que fue definida, desde finales del
siglo XX, por diversos autores como una nueva gestin pblica. Esta Nueva
Gestin Pblica pretende tomar distancia de la racionalidad burocrtica,
racionalidad que defini histricamente a la Administracin Pblica.
Esta racionalidad administrativa, fundamenta sus principios bajo la nocin de xito
en los trminos de la institucin-mercado, el cual es un mediador entre el Estado y
la sociedad. Mediacin que se propone como base del modelo sustituto, del
modelo burocrtico, donde se debe:
Establecer mercados intragubernamentales y orientar al gobierno hacia el
concepto de ciudadano-cliente.

Desarrollar la competencia en la provisin de bienes y servicios pblicos.

Introducir el espritu empresarial en la cultura de la Administracin Pblica.

La Nueva Gestin Pblica, como racionalidad, tiene consecuencias tico-morales,

al reconfigurar los valores que orientan la consecucin de los fines de las
organizaciones pblicas y afectan la manera en que se disea la capacidad
organizacional estatal y no estatal, frente a un nuevo concepto de lo pblico. Las
cuales se materializan en la forma en que las organizaciones pblicas se
relacionan con la justicia, la equidad y su entorno organizacional.
La Nueva Gestin Pblica desarrolla propuestas valorativas que determina la
configuracin de las organizaciones hacia argumentos como:
Estar en contra de la burocracia;

Defender el mercado como mecanismo ptimo para distribuir los

beneficios;

Que el mrito y el ser dueos de s mismos son los mejores jueces sociales,
debido a su condicin tcnica y neutral;

El hecho de que las reglas y procedimientos formales limitan el ser dueos

de s mismos;

El ciudadano es el que mejor conoce lo que desea.

Estos argumentos impactan las organizaciones en cuanto a su diseo al

configurar un nuevo marco axiolgico, donde se necesita de organizaciones
pblicas eficientes, neutras y gerenciales.
Bajo este anlisis, se elabora un cuadro resumen, basado en los argumentos de
mar Guerrero, donde se resalta la importancia de pasar de la racionalidad
burocrtica a la racionalidad de la Nueva Gestin Pblica:

27
Cuadro 3. Administracin pblica vs nueva gestin pblica

Fuente: Elaboracin propia.

Para Aucoin, la Nueva Gestin Pblica, engloba la idea de la necesidad de un

cambio en las polticas de la Administracin orientada hacia la reduccin de costos
mediante la medicin cuantitativa del desempeo y la eficiencia en la prestacin y
entrega de los servicios pblicos.
A su vez, Osborne y Gaebler, en su libro La reinvencin del gobierno, realizan una
crtica a la forma de administracin burocrtica, la cual es el punto de partida de
su estudio. Para estos autores construir una nueva gestin pblica, es reinventar el
gobierno y esto implica superar el paradigma burocrtico weberiano.
Osborne y Gaebler, afirman que los cimientos de la administracin burocrtica se
tornaron en aspectos negativos para la gestin. Aspectos que por dcadas fueron
considerados positivos para finales del siglo XX, estaban ya en entre dicho, como
es por ejemplo, la administracin de los recursos financieros desde la forma
burocrtica, la cual tena como finalidad dificultar el desvo de dinero, pero
Osborne y Gaebler, exponen cmo esta funcin termin a la larga dificultando la
administracin de los recursos.
Otros aspectos que analizan, Osborne y Gaebler, de la forma de administracin
burocrtica es la adopcin de exmenes de seleccin y la estabilidad funcional,
pues segn los autores, estos elementos terminaron introduciendo la mediocridad
en la fuerza de trabajo; pues al imposibilitar la cesanta de funcionarios, se termin
proporcionando estabilidad a los ms mediocres. El resultado es un gobierno lento,
ineficiente e impersonal.

28
Pero en la lnea de Osborne y Gaebler, ellos no son los nicos en plantear cmo
las prcticas burocrticas tienden a tornar rgidas a las organizaciones. Esto
tambin es tratado por el profesor Michael Barzelay, puesto que para l la
compartimentalizacin de servicios, el mal uso de las competencias, la
especificacin de las funciones, la verticalidad de la autoridad y la estructura,
la desconfianza respecto a las iniciativas de los agentes, la falta de conocimiento
sobre las necesidades de la ciudadana y la prevaleca del control, la regla y el
procedimiento; han desligado de la racionalidad de la eficiencia, la preocupacin
por la calidad y la generacin de valor, el cual es socialmente valorado y medido
en cuanto a resultados, ms que en trminos de procedimientos por los
ciudadanos.
15.6.2. Filosofa de la Nueva Gestin Pblica
La Nueva Gestin Pblica, es entendida como una filosofa administrativa, como
un conjunto de doctrinas y justificaciones diversas que giran en torno a problemas
comunes, como lo es la relacin cliente-ciudadano; la reduccin de costos y la
creacin del valor; la relacin eficacia-eficiencia; la prestacin de servicios y el
control por resultados, entre otros.
Del trabajo de Barzelay y Hood se concluye que la Nueva Gestin Pblica como
filosofa administrativa, fundamenta su argumentacin en:
La relevancia que le otorga a los cambios culturales, para el logro de
resultados, respecto a los diferentes problemas prcticos de la
Administracin. Presenta metodologas y reglas de deducciones mnimas y
carentes;

Presenta reglas de persuasin que son respaldadas generalmente por

metforas, ficciones y ejemplos;

Es generalizante y busca la orientacin de las conductas organizacionales

con criterios similares para mbitos diferentes.

Desde esta mirada, el estudio de la Nueva Gestin Pblica, plantea a su vez

interrogantes a la Administracin Pblica en cuanto a su proceso de reforma,
como:
Qu persuade a los Estados para establecer un nuevo orden en la
organizacin de sus acciones y no otro?

Por qu unos argumentos administrativos se privilegian ms que otros?

Por qu presentan mayor o menor fuerza argumentativa unos argumentos

ms que otros? y qu establece la fuerza de un argumento
administrativo?

Tratemos de presentar, a manera de ejemplo explicativo, estas interrogantes en el

marco del proceso de reforma administrativa del Estado colombiano:

29
Se podra llegar a pensar que las instancias de decisin de la administracin
pblica colombiana fueron persuadidas a implementar en el proceso de reforma,
enfoques de la Nueva Gestin Pblica a partir de las dinmicas propias de la
globalizacin, mediante diversos enunciados expuestos en diferentes lugares de
visibilidad internacional (foros y simposios internacionales, misiones extranjeras,
procesos de capacitacin y formacin, informes de instancias internacionales tales
como ONU, OEA, BID, FMI, OMC, etc.; revistas especializadas, libros
especializados, prensa internacional, etc.), que fueron reproducidos nacionalmente
en diferentes medios de difusin especializados (foros y simposios nacionales,
cursos, revistas especializadas, misiones e informes de expertos, libros
especializados, prensa, etc.), especialmente por miembros de la administracin y
grupos acadmicos y de especialistas nacionales y extranjeros.
Qu persuadi a las instancias de decisin de poltica pblica en Colombia a
implementar ciertos elementos propios de las doctrinas de la NGP en el proceso
de reforma administrativa del Estado?
Se puede plantear que fueron persuadidos por una argumentacin efectiva
que se sustenta con base en los criterios de eficiencia y eficacia de modelos
administrativos compatibles con enfoque de la NGP, donde los actores
participantes en el proceso de diseo e implementacin de poltica pblica, se
enrolaron con sus reglas de uso en pro de conseguir unos propsitos
preestablecidos, como son por ejemplo: Cumplir con las condiciones mnimas
para que las entidades del Estado sean acreditadas internacionalmente, en
materia de calidad (Ej. Normas internacionales ISO de calidad).
Los argumentos administrativos, presentan pesos diferenciales en su fuerza
argumentativa dados por la capacidad de persuasin, ante un tema controversial,
el cual puede ser por ejemplo: una situacin compleja, un problema singular,
una persona o un grupo determinado, o un tiempo y un lugar. En la capacidad
de persuasin se entretejen diferentes combinaciones de cargas o pesos
presentes en los argumentos administrativos, que posibilitan el convencimiento de
un pblico segn la pertinencia y ordenamiento prctico y estratgico de estos
pesos argumentativos.
La eleccin de medios e instrumentos en la construccin de una trama estratgica
orientada al xito, se relaciona estrechamente con las acciones administrativas de
direccin, planeacin, operacionalizacin o ejecucin, control y evaluacin. Estas
acciones administrativas se caracterizan por orientar su accin al xito al trazar
intervenciones desde el mbito organizacional que buscan responder por
cuestiones prcticas como son: el quin, el cmo y el qu de la Administracin.
Hood y Jackson al referirse al quin, al cmo y al qu de la Administracin, se
resume en el siguiente cuadro:

Cuadro 4. Doctrinas y argumentos administrativos de la nueva gestin

pblica

30
Fuente: Elaboracin basada en Hood y Jackson, 1997.

Este trabajo no pretende profundizar en la clasificacin doctrinal que establecen

Hood y Jackson, pero es de inters, desde sus aportes, poder retratar los quienes,
cmos y qu administrativos de la Nueva Gestin Pblica, caracterizada como
un conjunto de doctrinas que intervienen en el diseo y cambio organizacional.

31
Conclusiones
El establecimiento de un nuevo paradigma de la Gestin Pblica, implica, desde
la perspectiva de los autores tratados en el tema, superar los modelos
procedimentales paquidrmicos que hacen nfasis en la eficiencia de los medios
ms que en sus fines y resultados, a los cuales se les asigna la responsabilidad de
los problemas y la crisis de la Administracin Pblica.
Si bien, esta racionalidad administrativa que ha recurrido en diferentes mbitos
gubernamentales y acadmicos, por ms de treinta aos y seguimos enunciando
como nueva, se ha construido desde un enfoque privado lucrativo, que emerge
de la economa, donde se exalta lo privado, el individualismo y la rentabilidad, ha
sufrido mltiples mutaciones en su proceso de trnsito y redefinicin de lo pblico.
Del trabajo de Barzelay y Hood se resalta nuevamente a modo de conclusin que
la Nueva Gestin Pblica como filosofa administrativa, fundamenta su
argumentacin en la relevancia de los cambios culturales para el logro de
resultados, respecto a los diferentes problemas prcticos de la Administracin. Lo
cual implica la redefinicin de los roles de los actores de la Administracin Pblica
en trminos de su capacidad y grado de movilidad, flexibilidad y de aporte
organizacional ms que de su relacin organizacional de estabilidad y membreca.
La Nueva Gestin Pblica se inscribe en una realidad global, que se puede
denominar de transicin, donde bajo este tipo de racionalidad administrativa,
orientada al xito, se ha construido un referente de un futuro deseado para la
gestin pblica, que se circunscribe en los procesos de reforma administrativa del
Estado, ante los nuevos fenmenos inherentes a las transformaciones del
concepto de lo pblico.

32
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