MATERIAL REPRODUCIDO

CON FINES ACADMICOS

ORDENACION DEL
TERRlTORlO
Y
EL PLAN DE
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

Serie: Arnbiente Ellas MBndez Vergara

A-29

ClDlAT
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
 de un plan, y con la importancia que tienen la fuente de financiarniento
para llevar a la practica las acciones de programacion.
2. El Plan de Ordenarniento Territorial: formulacion y gestidn
2.1. L Qub es el Plan de Ordenamiento Tenitorial?
La idea de la ordenacibn se fundarnenta en la posibilidad de pensar y
crear el futuro sobre las base del presente y del pasado -reciente, asi
corno de colocar cada cosa en su lugar y cada lugar para rnliltiples
cosas; se entiende entonces que la ordenacion del territorio es un
proceso planificado y de gestibn ptiblica, que encuentra en el Plan el
documento rector de la polltica y actuacibn del Estado en materia de
orden socio-territorial. Cfr. Mbndez (1992),(2002).
El plan es un instrurnento rnediante el cual 10s miernbros de la sociedad
en una unidad territorial, organiza el conjunto de argumentos para dar
respuesta a las necesidades esenciales de la poblacibn, para potenciar
recursos que perrnanecen adorrnecidos por falta de oportunidades y
para racionalizar la continuidad del potencial natural. El plan es un
instrurnento estrategico que orienta y sustenta la proyeccidn geografica
de la sociedad en horizontes de tiernpo considerados.
El plan de ordenarniento territorial contiene inforrnacibn adecuada sobre
las condiciones fisico-naturales y socioeconbrnicas, sin obviar
; .. consideraciones de orden politico-adrninistrativo, desde la perspectiva
territorial, con particular bnfasis en sus caracteristicas relevantes, 10s
, problemas y restricciones, 10s recursos y potencialidades y las
tendencias dominantes. Presenta la vision compartida sobre el futuro del
arnbito territorial corno soporte de la sociedad. Establece 10s objetivos y
estrategias. Formula el conjunto de propuestas de prograrnacibn a ser
instrumentadas. lndica 10s mecanisrnos de gesti6n para su ejecucih y
control.
El plan de ordenacldn del territorio
Es el documento rector para la actuac6n de 10s bganos del
Estado en materia de su competencia, de carbcter socio-
territorial.
). Proporciona el conocimiento adecuado de las
condiciones flsico-naturales, 10s recursos naturales y laS
amenazas naturales; de las activldades socio-
econ6micas y aspectos politico-administrativos, con
Bntasis en la valoracl6n de problemas, de recursos y
potencialidades. Establece la vislbn compartida a futuro,
10s objetivos y estrategias. Disefia el conjunto de
acciones y programacibn a ser ejecutadas y controladas.
Expresa lo8 mecanismos de gestibn.
b Orienta la Inversl6n pOblica y prlvada y es un medlo el
servicio de la construcci6n de una nueva realidad social,
econ6mica y politico-institucional, en un territorio
reconocido.
2.2 dCuBI es el alcance de 10s planes de ordenacihn del territorio
segun sus 4mbltos7
De conformidad con lo establecido en el rnarco legal y en la base
conceptual de la ordenacidn del tenitorio, este proceso se expresa en
diversos planes de ordenacidn del territorio, cuyas especificidades
difieren de acuerdo a la escala de trabajo, pluralidad geogrdfica,
exigencias de 10s actores sociales y experticia del cuerpo tbcnico -
adrninistrativo. A titulo referencial se indican, de rnanera sucinta, el
contenido rninimo de 10s planes nacionales, 10s planes estadales y 10s
planes rnunicipales.
El plan de ordenacibn del tem*toriode la naci6n
Es el docurnento rector de la politica nacional en rnateria de ordenacibn
del territorio y gestibn ambiental, cuya orientacibn se rige bajo 10s
principios del desarrollo integral y sostenible e involucra al tenitorio de la
naci6n como un todo.
En la concepcibn del plan, se debe tornar en consideracion no sblo las
condiciones que presenta el cuerpo territorial y sus cornponentes reales,
sin0 el conjunto de las politicas de desarrollo eco,-tomicoy social para de
esa manera organizar 10s argumentos de interes al cuerpo social y a sus
actores, espaciahente considerados, entorno a las siguientes
previsiones:
P La significaclon de la ordenacion de) territorio como proceso de
planificacion y gestibn del Estado para organizar de manera
eficiente el cuerpo territorial, en razbn de laS exigencias de la
inversion publics, de la inversion privada, del desenvolvimiento
de la sociedad y de la preservacibn del potencial natural.
b Los objetivos superiores que orientan la aduacibn del Estado y la
-
visibn a futuro del pais en materia socio territorial, a fin de fijar
10s propositos que animan a 10s actores institucionales y
organizaciones sociales frente a 10s requerimientos de la
sociedad, espacialmente considerados.
P La estructuracibn del territorio y 10s espacios mayores de
ordenacidn, con lo cual se da respuesta a la concepcidn
estrathica de su organizacidn, del papel de 10s espacios
mayores que lo conforman, en la concepcibn del desarrollo
territorial.
h La distribucibn del potencial de recursos naturales, la ubicacibn
de sistemas estrategicos y el sistema nacional de las areas bajo
regimen de administracibn especial.
P La jerarquizacibn del sistema nacional de ciudades, 10s grandes
ejes de desarrollo y su funcionalidad en el cuerpo territorial.
h La localization de actividades econbmicas claves, las cadenas
de produccion y grandes proyectos de inversibn para la
generacibn de bienes y servicios.
P Las grandes obras de infraestructura, la redes de
comunicaciones y transporte y la conectividad interregional.
b Las zonas de frontera, las Areas estrathicas y las Areas de
programacibn especial.
P Los mecanismos de gestion y control del plan, el papel de 10s
actores ~0cialesen la puesta en marcha de las estrategias y
acciones contenidas en el plan.
b La expresibn cartogrhfica de 10s atributos resaltantes a escala
1:500.000 a 1:2.000.000.
El plan de ordenacion del territorio del estado
La Constitucion Nacional reconoce a 10s estados como entidades
federales y division politico-administrativa, con autonomla e igualdad en
lo politico, con personalidad jurldica I y obligado a mantener la soberanla
y la integridad nacional.
La.Ley ~rghnicapara la Ordenacion del Territorio enuncia un conjunto
de planes que debe asumir la nacibn, entre otros 10s planes de
ordenacibn del territorio en hmbitos estadales. Se consideran
instrumentos para orientar politicas de desarrollo que tienen como
referencia al territorio.
Los planes de ordenacibn en hmbitos estadales encuentran soporte en
la actuaciones administrativas de 10s organismos nacionales rectores en
la materia, en la gobernacidn del estado, en la Comisidn Estadal para la
Ordenacidn del Territorio, en el Consejo de Planificacidn y Coordinacidn
de Politicas P6blicas y en mecanismos de participaci6n social, con lo
cual se transforman en medios instrumentales al servicio de intereses
colectivos.
El plan de ordenacidn del territorio de un estado toma en consideracion
las orientaciones y acciones que le proporciona el plan nacional,
conjuntamente con las politicas de desarrollo econdmico y social,
espacialmente consideradas. Encuentra soporte y pertinencia en la
pluralidad geogrhfica y se nutre del conocimiento que le proporciona la
capacidad tecnica instalada y la vivencia de diversos actores sociales.
Es, a su vez, marco de referencia para 10s planes de ordenacidn de 10s
municipios.
En su contenido, el plan responde a las previsiones siguientes:
P Considera 10s principios rectores que rigen la politica de
desarrollo del pals, expresada en el territorio.
P Presenta a la entidad estadal en el context0 del pais, en el
marco de la politica nacional de ordenad6n del territorio y
gestibn ambiental y en el context0 de relaciones funclonales
con las entidades vecinas.
b Establece el conocimiento de la realidad actual de la entidad,
en cuanto a la situaci6n de 10s atributos, rasgos y
condiciones de orden flsico-natural y en relacibn con las
 caracteristicas S O C ~ O ~ C espacialmente
O ~ ~ ~ ~conside-
~ ~ ~ ,
radas, sin obviar rasgos po\itico-instit~~i~nale~.Se trata de
obtener el conocimiento del conjunto de 10s subsistemas que
conforman el territorio estadal, 10s factores que mBs
directamente le afectan, en tdrminos favorables 0 adversos.
lndica una sintesis de las caracteristicas relevantes; de las
restricciones, limitantes, conflictos y problemas
jerarquizados; de 10s recursos y potencialidades como base
de nuevas oportunidades, y tendencias posibles.
Fija la visibn compartida a futuro o el despeje de la
interrogante sobre la nueva entidad territorial que se quiere,
no s61o en su conjunto, sin0 en terminos de sus atributos
fundamentales.
Establece 10s objetivos coma propbsitos a lograr en las
dimensiones sociales, econbmicas, ambientales y politico
institucionales, expresados en el territorio
Enuncia las estrategias para la ordenacibn como
lineamientos que orientan el conjunto de acciones que van a
concretar 10s objetivos y a enunciar 10s programas de
actuacibn de las instituciones del Estado.
Se plantea el conjunto de propuestas de acciones a ser
instrumentadas relacionadas con las medidas de asignacibn
de usos de la tierra; con 10s programas y proyectos en
materia socio temtorial a ser ejecutados; con las pautas
relacionadas con la red de centros urbanos y Breas de
programacibn especial; con ias actuaciones administrativas
que comprometen a las instancias institucionales y a otros
actores sociales que hacen vida activa en la entidad.
Se indican 10s mecanismos de gestibn para la ejecuci6n y
control del plan, lo cual implica indicar expllcitamente las
funciones y competencias de 10s actores sociales, de orden
institucional y de organizaciones sociales academicas y
privadas, frente a cada accibn de programacibncontenida en
el plan.
La representach cartogrdfica es a escala 1:100.000 a
1:250.000 con ventanas conceptuales a escala 1:25.000 a
1:50.000.
Sustenta el Proyecto de Decreto Ley del Plan.
El plan de ordenacibn del territorio del municipio
El municipio es la entidad basica de la organizacibn territorial de la
nacibn, dotado de la autonomia para la gestibn de 10s intereses de la
vida local, con personalidad juridica y capacidad para el desarrollo de
sus competencias, tanto exclusiv~s como concurrentes con otros
brganos del poder publico, entre otras la ordenacibn del territorio y
gestibn ambiental.
El plan de ordenacibn como documento rector de la accibn del poder
local, en su concepcibn, contenido y Bmbito de trabajo, toma en
consideracibn un conjunto de previsiones, y se desarrolla en tres
dimensiones:
a) El cuerpo central o estructura orgdnica del plan donde se
establece la significaci6n del municipio en un contexto socio
territorial mayor, sus rasgos distintivos, la estructuracibn del
territorio y las unidades territoriales de ordenacibn.
h Se informa sobre las condiciones reales y concretas que
ofrecen 10s atributos y rasgos de orden flsiw natural y
presenta 10s aspectos socio-econbmicos expresados en
el territorio, con dnfasis en las caracteristicas relevantes,
recursos y potencialidades y en problemas y
restricciones. En este contexto, la estructura y dinimica
del poblamiento, 10s usos de la tierra, la localizacibn de
las actividades econ6micas, la cobertura del
equipamiento de infraestructuras de servicios y la
consideraci6n de la red de centros urbanos y de 10s
asentamientos rurales, todo ello en relacibn con las
condiciones del medio fisico - natural, el potencial de
recursos naturales y las amenazas ambientales. Son 10s
rasgos y atributos que conforman el centro de atencibn
del conocimiento para la ordenaci6n en el Bmblto local.
9 Se indica la jerarquizacibn e integracibn del conocimiento
del municipio, implica establecer matrices slntesis que
permitan especificar las caracteristicas relevantes y
rasgos dominantes de la entidad, 10s recursos,
potencialidades y oportunidades para el desarrollo
considerando el cuerpo territorial y 10s problemas,
restricciones y conflictos a resolver.
 . Se establece la vision compartida a futuro sobre el
; c) Un componente rural, criterios y directrices sobre su concepci6n
municipio que se quiere y es viable lograr en materia
socio territorial en diversos horizontes de tiempo,
conjuntamente con 10s objetivos del desarrollo, que
comprometen la ordenacion del territorio.
9 Se definen 10s objetivos a lograr y 10s lineamientos de
estrategias como enunciados de acciones y selection de
medios que facilitan (a concretion de 10s prop6sitos
establecidos y orientan 10sprogramas de acci6n.
9 Se disefian las acciones de programaci6n, relacionadas
con el conjunto de medidas (asignacibn de usos al
territorio, incluidos 10s relacionados con las Areas bajo
regimen de administraci6n especial ); de programas
(manejo de recursos naturales, prevencion de riesgos
ambientales, desarrollo econ6mic0, infraestructura de
equipamiento territorial y servicios ambientales y
programas de investigaci6n); de proyectos (acciones
especificas de servicios), y pautas (consolidaci6n,
fortalecimiento y estimulo (red de centros urbanos y
asentamientos rurales).
9 Se exponen 10s mecanismos de gesti6n para la puesta en
marcha de las acciones de programaci6n. lmplica la
selecci6n de actores sociales y las funciones a cumplir en
cada una de las acciones contenidas en el plan.
9 Representacion cartogrefica a escala 1:10.000 a 1:25.000
y publicacion a 1:50.000.
9 Se indica el proyecto de ordenanza del plan por el
municipio.
b) Un componente urbano , con bnfasis en la red de centros
poblados de base urbana, su jerarquia y funcionalidad; en la
concepcibn de la ciudad como recurso y potencialidad, en sus
rasgos definitorios, sin obviar problemas sustantivos a la misma;
la estructura, hmbitos y densidades; 10s usos del suelo urbano y
actividades compatibles con 10s mismos; el equipamiento de
infraestructura de servicios en red; el mobiliano humano, el
paisajismo, 10s espacios libres, las Areas verdes y las Areas de
protecci6n (amenazas ambientales); la poligonal urbana y lo
periurbano.
y direcci6n; 10s asentamientos rurales tipologia y funcionalidad;
10s usos recomendables de la tierra y la localizaci6n e
actividades econ6micas compatibles; las infmestructuras de
equipamientos de servicios en red, en especial relacionada con
la producci6n, comercializacibn y comunicaci6n; 10s servicios
sociales basicos; el manejo de recursos naturales y la prevencibn
de riesgos ambientales; el espacio rural -urban0 y relaciones con
la ciudad.
El plan de ordenaci6n del municipio tendra vigencia, perrnanencia y
significacion social si se entiende que es necesario su puesta en
marcha. En este sentido, el contenido del plan debe exponer de manera
explicita y precisa sus mecanismos de gestidn, que implica establecer
las responsabilidades, funciones y competencias, de 10s actores
institucionales y organizaciones sociales frente a cada propuesta
establecida en el plan, es decir en relaci6n con el conjunto de medidas
programas y proyectos.
Complementa la gesti6n administrativa del plan su legalidad, no s61o
social que le brinda la participaci6n activa de 10s actores sociales
comprometidos en el proceso y 10s miembros del Consejo Local de
Planificaci6n, sin0 la elaboracibn, aprobacibn y promulgaci6n de la
respectiva ordenanza en gaceta oficial del municipio.
Un proceso de gestion del plan reclama, ademas, la creacidn de una
estructura administrativa, con jerarquia de direcci6n para que se
encargue de las funciones, atribuciones y acciones establecidas en el
plan y sancionadas administrativamente con el poder local.
2.3 ~ C o m ose aborda la elaboracidn de un plan de ordenacldn del
territorio?
Si el plan es un instrumento a1 servicio del proceso de ordenacidn del
territorio en cualesquiera de sus Ambitos de actuacidn, eo facil
comprender que su elaboraci6n e instrumentacidn sigue una secuencia
de momentos que se retroalimentan permanentemente, sin que se
entienda por ello de que existen 'recetas" de aplicaci6n vAlida para
cualquier entidad territorial o enfoques unicos de validez universal.
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k Elaborar el mapa base y clarificar las escalas de trabajo, a fin de
referenciar geogrhficamente en formato cartogrhfico 10s elementos
relevantes de 10s subsistemas flsico-naturales y socioecon6micos.
Adicionalmente, seleccionar el Sistema de Informacidn Geogrdfica como
herramienta apropiada para perfeccionar 10s procedimlentos
convencionales de la representacidn cartogrdfica y la superposici6n de
mapas.,
k Diseiiar el plan de trabajo y la responsabilidad individual y de grupo.

Exposicidn de motivos

En el context0 de las bases del plan y como orientacibn inicial, se enuncia la

exposici6n de motivos, como antecedente del diagn6stico e introduccibn al
desarrollo de la memoria expositiva del documento plan. .Al ser un marco de
referencia, expresa de manera sucinta y precisa el conjunto de argumentos
que le brindan direccionalidad a1 plan, bajo las ideas siguientes:

k Significacidn de la ordenacibn del territorio como proceso y polltica del

Estado, al servicio del desarrollo integral y sostenible, expresado en un
territorio concreto.
k Principios rectores que orienta la ordenacibn del territorio, sus posibles
alcances y objetivos.
k Base de sustentaci6n legal y politico-administrativa, como soporte de un
proceso que se adecua a un conjunto de instrumentos que dispone el
Estado y de mecanismos de participaci6n.
k Breve consideracibn de rasgos resaltantes que singularizan el espacio
territorial y son referencia para diversos actores sociales.

b) El diagnostico; den qut5 consiste y cdmo opera?

El diagn6stico se define como un medio de carhcter instrumental que permite

a diversos actores sociales generar el conocimiento adecuado (descripci6n,
explicaci6n, evaluaci6n e interpretaci6n) de las caracterl~ticasrelevantes de
una realidad sociotemtorial dada; explicar, de manera jerarquizada, 10s'
problemas y restricciones existente; evaluar 10s recursos y potencialidades e
inferir tendencias, de manera que sirva para sustentar 10s moment08
subsiguientes de elaboraci6n del plan.

lmplica no s61o an'iiizar la estructura y dinhmica territorial, slno establecer la

condici6n favorable o restrictiva de sus elementos componentes en relaci6n.
con 10s procesos de ocupaci6n, usos, localizaci6n y configuraci6n territorial.
 La informacibn del diagnbstico debe cumplir 10s req~isitos adicionales I I

siguientes:
a) suficiencia, para satisfacer 10s requerimientos del plan en atencion a 10s
UNIDAD TERRITORlAL 1
productos a entregar;
b) pertenencia, para guardar la necesaria correspondencia con la realidad de
la unidad territorial;
1
I I
BASES Y cOHCEPCI~NDEL PROCESO
EXPOSEI~NOt MOllnS
I
I
Uemenms xci-/knit.
I

Elementos flsico/naturales
c) integracidn, para establecer relaciones entre 10s elementos de la estructura Uso de la
territorial y la regularidad de 10s procesos socio-territoriales; liern Estructura y dinbmica da le pobhcidn
d) operative, de mod0 que sus resultados ~ermitaabordar de manera Localizacidnda act. econdmicax
Hidroclimlticos:agua Red de centms u h o x y espacim mdas.
coherente 10s momentos de formulacion del plan; Sualos Cabartura ds infraastrwturas ds ~anlcior
e) validaci6n, para incorporar la percepcibn de &versos actores sociales sobre Vagatacldn-fauna
la realidad social que se analiza; Amanazas naturalas Uso recornendado Estructurs adminishlira del [stado 0
9 escala de trabajo adecuada, para conformar niveles de representacibn inntrumantoa diswniblm
cartografica satisfactorios.

La escala cartogrbfica varia segun las exigencias del product0 - plan, de las
condiciones de la unidad territorial y del ambito del plan. Los formatos del plan Condiciones socio- ......................
nacional demandan una escala que varia entre 1: 500.000 a 1: 2.000.000; 10s tarritorieles
Ii planes regionales y 10s estadales la escala varia entre 1: 100.000 y 1:
250.000, con ventanas conceptuales de acuerdo a la pluralidad geogrAfica y
I demanda del usuario; 10s planes locales (municipales) la escala es entre 1:
10.000 a 1:25.000, y publicacidn a escala 1:50.000; y 10s planes urbanos usan
escalas entre 1:2.000 a 1:10.000. En todo caso, existen diversos niveles de Cerscteristicas mlava&s
escala de acuerdo con 10s planes y en un mismo plan se pueden usar escalas Pmblernas - nstriccmnes
multiples y abrir ventanas conceptuales. -
Recunos potencialidades

El diagnostico, en funcion del concept0 dado, debe proporcionar 10s siguientes Tendencias - oravisiones
resultados:

> Las caracteristicas relevantes de la unidad territorial I Visidn a h u m

I
Se refiere a las condiciones significativas que presentan 10s elementos fisico- I I
natural y socioeconbmicos, en funcibn de la estructura y dinamica Estretegias Propuestasde cdones de Objetivos
socioterritorial. lmplica la identificacibn de aquellas caracteristicas dominantes programan: medidas.
para entender con propiedad la organizacidn actual del territorio; esto es, la programas y proyectos
dinhmica del poblamiento, la distribucion de usos de la tierra, la localizacibn de
I
actividades econbmicas, la configuration de la red de centros urbanos y
asentamientos menores, la ubicacion y cobertura del equipamiento de
servicios; sin obviar 10s recursos naturales, la prevencibn de riesgos
ambientales, as1 como rasgos de orden politico - administrativo relacionados
con la ordenacibn del territorio.

P LOS problemas y restricciones
lmplica la identificacion de dificultades y carencias, ademas de 10s riesgos
potenciales que limitan 0 condicionan el proceso de ordenacibn del
territofio. Es tambien, el dis~ernimientoentre la realidad analizada y
esthndares de referencia en relacibn con otra realidad comparable.
El diagn6stico
Es un rnornento del proceso de elaboraci6n del plan de
ordenaci6n del territorio y un medio instrumental que facilita
producir el conocimiento adecuado de la realidad socio-territorial,
en cuanto a 10s elementos reales del medio flsico-naturales y del
subsistema socioecon6rnic0, incluido lo politico-institutional;
explicar 10s problemas y restricciones existentes, considerar 10s
recursos y potencialidades e inferir tendencias, en momentos
hist6ricos dados y a escalas diversas.
Sus resultados deben servir de base para jerarquizar prioridades,
establecer la visi6n a futuro, fundamentar 10s objetivos
estrat6glcos y el conjunto de acciones a ser Instrumentadas;
conforme a caracterlstlcas relevantes de la realidad
socioterritorial, a las necesidades y aspiraciones puestas de
rnanifiesto por actores sociales claves y sus organizaciones.
Como apertura del diagn6stico se expresa la exposici6n de
rnotivos.
b Los recursos y potencialidades
Comprende la identificacibn y valoracibn de la capacidad de respuesta del
conjunto de medios disponibles de orden fisico-natural y socioeconbmico,
frente a 10s requerimientos y objetivos de la ordenacibn del territorio.
P Las tendencias.
Se refiere a la evoluci6n de variables analizadas en horizontes de tiempo,
siendo referencia para indicar posibles repeticiones de patrones que se
ponen de manifiesto en el presente, introducir cambios sugeridos y
establecer previsiones.
El diagnbstico exige ammeter ciertos procedimientos para lograr el
conocimiento adecuado, entre otros:
P El inventario temhtico de informaci6n y elaboracibn de datos e indicadores
de 10s elementos que configuran la estructura territorial.
P La integracidn snslitica para caracterizar y explicar la dinemica de
procesos socioterritoriales, estrechamente vinculados a 10s elementos de
la estructura territorial.
P Sintesis interpretativa y jerarquizacion de resultados en cuanto a las
caracteristicas relevantes, 10s problemas o restricciones y 10s recursos y
potencialidades que conforman el objeto de estudio.
~Cudlesson 10s elementos y aspectos temdticos a analizar?
En atencibn con el objeto de la ordenacibn del territorio y en razbn de 10s
subsistemas que conforman el conjunto de una unidad territorial, se analizan
10s elementos componentes de carscter fisico-natural y aquellos de orden
socio-econbmico, incluidos aspectos pollticos - administrativos, desde la
perspectiva territorial.
Es necesario recorder que el tenitorio es demasiado complejo, dinbmico y
sometido a /a accidn del Estado y de diversos actoms socleles como pare
reducirlo a datos e indicadores que sdlo ponen en evidencia Is pe~epcidnque
se tiene de una situacidn. Sin embargo, desde una perspective acad6mica y
de la pr8ctica social es posible establecer un conjunto de datos e indicadoms
bhsicos que facilitan el anhlisis tem'torial con fines de ordenacidn.
Elementos ffsico-naturales
El analisis fisico-natural se orienta a caracterizar y explicar aspedos
relacionados con las condiciones geol6gicogeomorfologicas, hidroclimdticas,
edsficas de vegetacibn y fauna, como tales, y en su expresibn de recunos
naturales y de riesgos ambientales. El analisis debe conducir a establecer sus
caracteristicas relevantes y su comportamiento y capacidad funcional en
terminos de problemas o restricciones, asl como de recursos o
potencialidades. Esta parte del diagnbstico se percibe como soporte y
condicionante de procesos socio-territoriales, cuyo contenido y relaciones 88
expresa en memorias explicativas y en mapas temdticos y de sintesis.
Una amplia explicacibn de la significacibn de cada elemento flsico-natural, de
10s procedimientos del anelisis y de instrumentos a aplicar pueden ser
e!Jweu el ue es9~dxees
'ieuolwal
ugparn6yum A sosn ..-
'u9pnquls!p 'ugpez!lmo1 .que sauo!3eqo~duro3 saleJnleu sezeuawv salelua!qwe
'ugpedm~ ep S O S ~ O J ~ Ug!SOJe sm!6qmeo~6e sauopeqo~d wo3
sol e 0lUeJJ OAIP!JIS~J el e pp!~!q!ldmsns sepep!un esew
0 alqeJOAg lepuelod Se3!ljJ3 SeeJ myq~6oe6Ugpnq!JlS!a ap soluaiw!~oyy
olue!~evodlllm 10 OUJOCI R3~~J800~ (OuBJJa( lap wua(pued 'sedew ua A e y l m l d x a ~03!6~l0#owoa6
jse 'olueurqe (ep seuopelw pep!l!q!uods!p A pep!so6e~ped e!~owaw el ua esa~dxaa s
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 Arnenazas naturales
Elementos de vegetacibn y fauna (habitat)
Las arnenazas naturales revelan peligros potenciales derivados de las
~a vegetaci6n refleja sinergia d c condiciones flsico-naturales que siwen de soporte y objeto de oarpaa6n y
unidad territorial, as1 corno el resultado de las acciones de aprovecharniento a la sociedad. Su sectorizad6n y relaclh con la
intervenci6n humana en 10s procesos de oc~paci6n,localizaci6n vulnerabilidad y potendales desastres arnbientales, proporcionan infonnaa6n
de actividades productivas y de la utilizacibn de la tiem. ES valiosa para la determinaa6n de Areas crlticas o sectores con mayor
indicador primario de 10s ecosistemas y cumple f~nciones probabilidad de inadencia a riesgos asociados a fenhenos naturales y
protectoras, productoras y sewicios arnbientales. elernentos vulnerables: poblaci6n, actividades productivas, infraestructuras y
Areas oroteaidas.
La fauna silvestre y especies dominantes guardan estrecha
Tlpoa do amenazsa
relaci6n con las formaciones vegetales en determinados hbbitat.
Arnenazas naturales por rnovirnientos en rnasa. Se relacionan con el
La variedad de especies COnocidas y endemicas, 10s pasillos de arrastre, desprendirniento y rnovilidad de volurnenes de suelo, rocas y
migracih, areas protegidas y estabilidad son de inter& para detritos y las fuerras que inciden en el desplazarniento: agua, gravedad.
co=las comunidades faunlsticas. sisrnos, entre otros. Entre las arnenazas de este tipo cabe rnencionar a 10s
-
Informaci6n baslca An~llsis- deslizarnientos, derrurnbes, flujo de detritos y solifluxibn, entre otros.
Datos Indlcadores lnterpretacl6n Arnenazas naturales por inundacibn y desbordarniento de rlos. EstA
Formaciones Cobertura - extensi6n La informaci6n se asociado a 10s perlodos de fuerte intensidad de lluviae y de dietribuci6n de
vegetales - Habitat dominante analiza para establecer tormentas, afedando 10s terrenos ubicados en posid6n baja, en las
rnargenes de 10s werpos de agua, que es donde se alcanzan 10s rnayores
especies Grado de intervenci6n las caracterlsticas
e intensos valores, considerendose Areas crlticas.
dominantes. Figuras protegidas relevantes y relaciones
Distribuci6n del elemento, asl como I b Arnenazas naturales por sisrnos. La intensidad sisrnica, la identificaci6n y
evaluaci6n de Ias fallas activas locales son indicadores ~rirnariosDara 1
Zonas de vida.
Relaci6n con habitat
el comportamiento
potencial favorable o I establecer la dernarcaci6n, protecci6n, definici6n de ueoi
reglarnentad6n. corno rnedidas de pnvenci6n y rnitigaci6n de potencialei I
Especies
animales
dominante y especies restrictivo
endemicas
frente
procesos de ocupaci6n.
a
I P g:r'Renazas natunles: sequias, erosi6nn, huracanes. aupciones
voldnicas, incendios forestales, degradaci6n de rewrsos naturalek.
1
prevalecientes. Indice de localizaci6n,
Distribuci6r1, biodiversidad distribuci6n, usos y Sectorizacldn de amenazas natural-
La sectorizaci6n de arnenazas naturales es referencia al rnornento de
diversidad, Comprobaciones amb. configuraci6n territorial.
establecer zonificaciones arnbientales y asignar usos a1 tenitorio, lo que es
abundancia y Se expresa en la clave en ordenarniento territorial. Cada tipo de arnenazas tiene exlaendas de
estabilidad. memoria explicativa y anelisis especificos, de awerdo con la'pluralidad geogdfica. S I embargo,
~
en rnapas. cualesquiera seen 10s procedimientos se basan en la valorad6n de lndlcadores
de sensibilldad arnbiental reladonados en las condiciones geolbgico-
geornorfolbgicas, hidroclirnaticas, edafolbgicas, grado de cobertura vegetal, la
poblacidn y 10s usos de la tierra, conjuntarnente con indicadores externos o
fuetzas de activaa6n de 10s procesos. El anelisis integrado fadlita la
sectorizacidn de las arnenazas naturales y su relad6n con 10s asentamlentm
de poblacidn y las actividades econ6rnicas potenaalrnente aceptables. Su
I sectorizacidn se expresa en 10s respectivos rnapas.
 Elementos socioeconomicos y p o ~ j t i ~ o - i ~ ~ t j t ~ c i o n a len
e s , una Actores sociales: institucionales y no gubernamentales
perspectlva territorial
El Estado actua de manera deliberada sobre 10s procesos tenitoriales y
El temitorio es un product0 social, objeto de ocupacion, apropiacion y control para ello se vale de diversos instrumentos. A su vez, el conodmiento de
por diversos agentes sociales y soporte de politicas del Estado en materia actores socialas es daves, por cuanto sus acciones y deasiones tienen
efectos y alcances diversos, no 8610 en el werpo social, sino en la
social y econbmica. En consecuencia, en el territorio tienen expresibn dlreccionallded que le lmprlmen la ordenaci6n del terrltorio. El
concreta la estructura y dinhmica de la poblacibn, la ocupacibn, us0 y conodmiento de lo6 mismos y grado de participeci6n es importante por aer
Configuracibn del territorio, la localization de actividades economicas soporte de la viabilidad de planiticaci6n y gesti6n territorial.
dominantes y su relacion con 10s usos de la tierra, la organizacibn de la red de Informacldn b h i c a -
Analisis interpretacl6n
centros urbanos y del espacio rural, la cobertura de infraestructura de Datos Indlcadores
Actoms Jerarqule funcional y La informacbn se analka
equipamiento, sin obviar el papel de las instituciones del Estado y sus institucionales: administretiva para conocer lo8 objetlvos,
instrumentos en 10s procesos de orden espacial.
i Tipos y distribuci611, Competencias
funciones y Niveles de geati6n y
la visi6n cornpartida y su
poaici6n en torno a lea
Ij Al igual que en el subconjunto fisico-natural, su an&lisis e interpretacibn exige competencias de coordinaci6n propuestas de acdones.
Marco legal Capacidad de accibn Los actores sodales son
el manejo de una base de datos e indicadores, c u p s expresiones socio- Grado de organizacibn agentes del poder pablico
territoriales se explican en la memoria expositiva del plan y se representa en Organizaciones no Liderazgo o de organizaciones no
10s respectivos mapas temhticos y de sintesis. A titulo indicativo se exponen gubemamentales: Participaci6n gubemamentalea; es decir
10s datos e indicadores objeto de anhlisis y su posible orientaci6n para la Tipos InsUtuclones del Estado
explicacion. Distribuci6n y conjunlamente con
funciones productores y empresarios,
acadt?mlcos y gremiales,
-- de b comunidad y
Estructura y dinamica de la poblacion ciudadanos.

La poblacibn constituye el centro de atenu611 de la politica de ordenaa6n El Estado: instrumentos administrativos

y es objetivo de la calidad de vida. Su analisis se orienta a conocer 10s Memo legal Leyes y otras normas que promueven y regulan 10s
totales, la distribuci6n, las estructuras geograficas y de fuerra de trabajo, procesos tenitoriales relatives a la oarpaci6n,
el crecimiento, as1 wmo las tendencias a ocupar espacios territoriales. localizaci6n y usos.
Ello facilita explicar procesos de configuraci6n territorial y 10s efect0S Organizacidn Estrudura administrativa del Estado y papel que
sobre elementos naturales. institutional cumplen 10s bganos del poder pObliw en lo8
Informacidn bbsica -
Analjsis interpretacidn procesos que afectan al tenitorio.
Datos lndlcadores Fuente de Recursos econ6mico8, asignadones
Tamaiio Concentraci6n- La informaci6n se analiza financiamiento presupuestariasy fuentes financieras exlatentes.
Distribuci6n dispersibn para establecer las Planes de Estudios sobre el desarrollo econ6mlco y sccial y
Estructura . Densidad aracterfsticas de la desamllo del tenitorlo.
geografica Poblacibn urbana y poblaci6n, relaci6n y Constituci6n Nacional
Poblaci6n rural efectos sobre el medio
econ6rnicarnente Poblacibn activa y flsico-natural, y la dinamica
activa fuerza de trabajo en cuanto a 10s procesos
Crecimiento de ocupaci6n, localizaci6n
Estirnaciones de adividades y usos de la
Areas de poblarniento tierra, la configuraci6n y
y tendencias organizaci6n territorial.
Informe explicativo y rnapa.
 Uso de la tierra y localizacion de actividades economicas
El uso de la terra integra condidones del medio f i ~ i ~ o - ~ snuaci
a que ha sldo sometldo el temtorio. Se trata de eono-r la cobertura y fundonalidad de I= usos y los
wnflktor exlstentes, pare modificarlos o wnsolidarlos
potencial natural. Se buSca, ademis. wnocer y explicar la localizadbn de las act'ividadee c0n6mlcaS. Su
estructura y dinimica espacial, Y su relaci6n w n 10s us05 de la tiema.
Informacl6n bbslca
Datos Indlcadorea
Uso do la tiens:
Us0 actual: Usos rec~rnendable~:
lipologia y usos dominantes. Categorias pOtendales.
Distrlbuci6n-wbedura. Distribud6n territorial,
Areas protegidas funcionalidad y relaclones.
Conllictos de uso.
- -
Agrleultura ganaderl. forestal:
Renglones de produd6n
--
Condiciones agrol6gicas.
dominantes. Productividad, eficiencia,
Distribution-cobedura concentraci6n y
Localizad6n especializaci6n.
Procesos tecnol6giws.
lnfraeslructurade serviuos.
Cadenas de producd6n.
Tendencias potenciales.
Com~robaciones
1
ambientales.
Yadmientos.
Resewas probadas y probables.
I Disttibud6n-ventaias de
localizaci6n
Procesos tecnolQlcos
I
lnfraestruduras dG8iiyo.
Olsposlci6n de desechos
I Comprobaclones amb.
Industrla:
Rama de actividades 1 Produccl6n-productividad.
domlnantes. Concentraci6n-
Dlstribuci6n-locallzaci6n erpedalizaci6n
Proceros tecnol6gicoo
Cadenar de pmducd6n.
'
lnfraestructurasde apoyo.
Tendendas potenciales.
I Comprobacloner amb.
1 1
Turttmo y rectuaclbn:
Atradlvos y rewnos turisticos. 1 Jerarauizaci6n v dasificacibn.
1
Planta turlstl&. ~
Infraeet~ctura.
Tendenaas potenciales,
Red de centros poblados e infraestructuras de
~ ot&S~ ~ ~relativas
l a la utiliiaci6n real equipamiento socioterritorial
"80s mbe pmductivos, mantenlendo el
La red de centros urbanos y de asentamientos rurales, con sus respective
-
~ n b l l r l r Inbrpretacl6n
EI anil&s debe dar respuesta a la
utiikadbn efedwa del territorio,
modifiadOMS y wnflidos existentee.
~ smimel la diferendad6n tenitorial
y a d i d o n e s de los usos agricola.
pewario, forestal y mblnaciones.
uses protectores. ireas de amenazas
naturales, usos urbanos. Induslrlales.
turlsticos, obres de equipamienlo,
uses multiples, entre otros. Mapa de
USO.
El analisis debe establecer las
caradedstkas esenciales de la
adiad. m o sistema de
producci6n y cadena de producd6n:
las m d i i o n e s y ventajas de
localizacl6n. tendencias potenciales,
de awerdo m n la base territorial de
soporte y el mercado.
lnforme explicatlvo y mapa.
I El anbllsis debe precisar
caradedsticas y condldones de la
adivldad. su potential de producddn.
I
tendendas. v sus reladones-efectos
&"la base ierritorlal y ambiental.
lnforma e~pllcatl~0y~.mapa. I
EI anbllsls se centra en las
caraderisllcas esenaales de la
adiidad y sus cadenas de
producci6n, en las venta]as de
localkacl6n y en sun reladones con
o t m usor, con la base tenitorlal y h e
tendendar potendales de mercado.
Informe ex~llcatlvoy mapa.
~.
1
En anilisis coloca el Bnfasis en
conocer 10s atrectivos eschicos v
mnsiderad;, a
l; pcomo su
jerarquizad6n y reladones con el
territorio como oferta.
Informe ex licativ0 ma a.
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 Se identifican, enuncian y jerarquizan !as condiciones que han sido 9 Sintesis cartogdfica y Sisternas de lnformacibn Geogrdfica
interpretadas como favorables a la ordenacion del territorio, mediante un La representacibn cartogrhfica de la informacibn y de productos
procedimiento que toma como base 10s resultados del anhlisis de 10s resultantes del analisis de 10s elementos de 10s subwnjuntos fisico-natural
elementos cornponentes de carhcter fisiw-natural y socioeconomico, al y socioewnbmico, se convierte en un lenguaje importante en ordenacidn,~
tiempo de interpretar su condicibn o comportamiento favorable a procesos por cuanto expresa la realidad socioterritorial en mapas temhtiws y de
de la ordenacibn, lo que se expresa en forma secuencial en la sintesis, visto a escalas diversas.
'
correspondiente fila de la tabla sintesis.
! La representacibn cartogrhfica adecuada y a escalas convenientes de
i Se identifican, enuncian y jerarquizan las condiciones que han sido
interpretadas como adversas o restrictivas a la ordenacibn del territorio. El
acuerdo con 10s objetivos y alcances del plan, 'es una informacidn
importante para el anhlisis e interpretacibn territorial, por cuanto aparecen
procedimiento se realiza a partir de 10s resultados del anelisis de 10s con un mayor de detalle y espacialmente considerados elementos que
elementos componentes de orden fisico-natural y socioeconomico y su conforman la estructura y dinhmica del territorio.
interpretacibn de condicibn o comportamiento adverso, que se expresa de
manera secuencial en la correspondiente wlumna de la tabla sintesis. Normalmente el procedimiento cartogrhfico busca representar en
I El cruce de las condiciones favorables y condiciones adversas en cada
diferentes mapas 10s brdenes de jerarqula y niveles de detalle que se van
incrementando, cuya secuencia podria ser asi:
uno de 10s elementos de 10s dos subconjuntos considerados facilita
identificar /as estrategias y acciones basicas, que se asientan en las Representaciones de orden superior correspondientes a la base de
casillas o celdas correspondientes en la tabla sintesis diseriada, las cuales soporte temtorial: elementos de geologia estructural, geomorfolbgicos,
se desarrollan en el momento en que se formulan como propuestas climhticos e hidrolbgicos.
concretas del plan de ordenamiento territorial. Representaciones de orden intermedia, articuladas a la capacidad
i
agrolbgica de 10s suelos, las formaciones vegetales y especies de
fauna silvestre asociadas y el potencial de recursos naturales.
Representaciones de orden menor, cuyo nivel de detalle es mhs
exigente, es el caso de la distribucion de la poblacibn, uso de la tierra
Unldad terrltorlal
Elemento Cancter(stlcas y la localizacibn de las actividades econbmicas dominantes, la
nlevantes distribucibn espacial de 10s centros poblados y del equipamiento de la
1 2 3 4 5 6 7 ...n infraestructura de servicios.
a 1 el
b 2 e2
C 3 e3
Fluco-natural d 4 84 La representacibn en mapas de hechos geogrhficos situa al lector en Is
e
Y
soao. . f
5 e5 localizacibn relaciones espaciales, e integra diversos elementos, tal wmc
6 e6
ecoMrnrn~ 0 7 e7
sucede en la realidad. En todo caso, queda claro que exist
correspondencia entre 10s hechos representados, la escala cartogrhfica, e
detalle de la informacibn y su referencia territorial.

Los Sistemas de lnformacion Geogrhfica son una tecnica moderna y ur

L-
C. wndicidn favorable o adversa.
I I proceso electrbnico que permite acelerar y perfeccionar lor
e, estrategias Para modificar condiclones adversas y fodalecer condiciones favorables. procedimientos de la cartografia convencional y de la superposicidn de
mapas. Vienen a constituir programas de informacidn espacial
sustentados en una base de datos de carhcter variados: estadisticos
 aerofotogr&ficos,textos y mapas. Se representan por capas diferenciadas,
que se superponen para obtener mapas temsticos y de sintesis.
LOS Sistemas de Informaci6n Geogdfica (SIG)
- invariantes o caracteristicas que son permanentes o ciertamente diflclles de
Representan una herramienta t b ~ i c acon una elevada capacidad
para abordar el manejo Wmputarizado de voltjmenes significativos de
datos e indicadores de informaci6n territorial. Ademas faciiita integrar
un conjunto de datos grhfiws y analitiws, de procesos y modelos.
Los datos geografiws son la representaci6n de un hecho ge~graficoa
travbs de formas Msicas de expresibn: puntos (Iocalbacibn de
hechos o elementos puntuales); I[neas (segment0 o ~ n j u n t 0de
ellos). Y pollgonos (figuras cerradas), que hacen posible uear
imhgenes en dos o Ires dimensiones.
I Los datos no geografiws son atributos que desdben en palabras 0
ntjmeros el hecho o elemento espacial.
El SIG es, por tanto, una alternativa tecnol6gica de utilidad en 10s
estudios geogrhfiws, que permite la digitalizacih, codificad6n,
almacenamiento y produccidn de mapas de elevada resoluci6n y valor
estbtico de un espacio territorial, lo cual es clave a la hora de analizar,
explicar e interpretar la realidad del medio fisico-natural o del espacio
c) Tendencias potenciales y vision a futuro; ~ q u significa?
6 de la realidad socioterritorial, la cual se considera posible alcanzar en
Es un momento estrechamente vinculado al diagnostico, que desde la
perspectiva del analsis tendencial y prospectivo procura derivar o anticipar la
evoluci6n futura de variables socio-territoriales, cuyo tratamiento ha sido dado
en tkrminos de problemas o de condiciones adversas y de potencialidades. En
estrecha relacion se perfila la vision a futuro o vision compartida de nuevas
imageries sobre la realidad social y econ6mica en el territorio, el cual se
supone mejor organizado para ello.
Previo a tratar de despejar en qu& consiste la vision a futuro, es conveniente
puntualizar aspectos relacionados con las tendencias potenciales, por cuanto
orientan sobre la evoluci6n futura de una unidad territorial, a la que se le
desea imprimir cierta direccionalidad. Es clave en el anelisis de la prospectiva
y en la concepci6n de escenarios socio-territoriales.
En el context0 del anelisis tendencial y prospectivo es de inter& puntualizar lo
siguiente:
En primer tdrmino, en una estructura de naturaleza territorial existen
transformar en horizontes perceptibles;
En segundo lugar permanece la incertidurnbre, referida al desconocimiento de
factores que condicionan elementos y situaciones de la realidad;
En tercer t6rmino las tendencias dificiles relacionadas con trayectorias de
ciertas variables que dependen de 'externalidades" sobre las cuales no se
tiene control;
En cuatro lugar 10s denominados hechos portadores de futuro, referidos a
factores y acciones que por si solos son capaces de introducir modificaciones;
En quinto lugar, tendencias derivedas, que se fundament8 en el supuesto de
la repetition de patrones historicos observados y cuya evoluci6n se asume
tendre cierto comportamiento constante, besico a la hora de decidir introducen
modificaciones para construir el futuro, que es en esencia el sentido de la
prospectiva.
Es precisamente sobre 10s resultados del diagnostico, la consideracion de las
tendencias potenciales y 10s fundamentos de 10s principios y objetivos que
i orientan el proceso de ordenacion, que se sustenta la vision compartida del
futuro. Es un ejercicio que tiene por esencia considerar el futuro para poderlo
asumir como construccibn deliberada.
I La vision compartida a futuro es un ejercicio de reflexibn, prospectivo, sobre
una imagen compartida por diversos actores que avizoran una nueva situaci6n
horizontes de tiempo preestablecidos. Se trata de despejar las interrogantes:
jcual es el territorio que queremos y c6mo adecuarlo a las necesidades
futuras de la sociedad? y jcuel es la percepci6n que tiene 10s diversos adores
sociales sobre la evoluci6n futura del espacio territorial?. En su despeje es
necesario tener presente que la formulaci6n de un plan en sus distintos
momentos, entre otros la vision a futuro, exige el dialog0 activo entre adores
sociales y la participation como mecanismo para lograr el consenso en torno a
ideas y propuestas claves. Es un mecanismo a1 servicio de la viabilidad y del
dxito de la ordenacidn del territorio como prdctica social.
La vision a futuro se concibe en terminos del puede ser, que tiene como piso
el tiende a ser y como techo el debe ser, de manera que la nueva realidad se
sustenta en un ejercicio de viabilidad.
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4.2 8 E
b Ser definidos de manera consistente con 10s result ad^^ del diagnostic0 y
de la vision a futur0. De ser posible, referidos a indicadores cuando se
expresen en valores cuantificables, par cuanto ello le brinda rigurosidad.
b Ser considerados alcanzables en p(azos definidos, capaces de ser
controlados y de mantenerse vigentes en cuanto a la esencia de la
ordenacion del territorio y del desarrollo sostenible.
b Servir de soporte para la formulacidn de estrategias como lineas de accidn
que le aportan concretion a 10s objetivos.
b Deben dar respuesta a interrogantes basicas: por que, para qud y para
quitin, considerando diferentes horizontes de tiempo.
Los objetivos son de dos tipos interrelacionados.
Superiores, relativos a 10s propbsitos generales y de mayor significacibn de la
ordenacibn del territorio, a titulo de ejemplo la calidad de vida de la poblacibn,
el manejo racional de 10s recursos naturales, el crecimiento econdmico de
manera sostenible, la mejor localizacidn de las actividades economicas y la
organizacibn eficiente del territorio.
Especificos, enunciados de propbsitos que se definen para niveles inferiores y
por tanto son mhs concretos e instrumentales.
Por estrategias se entiende el conjunto coherente de lineamientos de accion
y de seleccibn de medios instrumentales que se definen para alcanzar 10s
objetivos propuestos (Mendez, 1992).
Las estrategias como medida de politica socioterritorial, le imprimen, a su vez,
direccionalidad a las propuestas del plan y en consecuencia, orientan la
forrnulacidn de las acciones de programacidn coherentemente articuladas a
10s objetivos, a fin de permitir la solucidn de 10s problemas socioterritoriales y
aprovechar 10s recursos y potencialidades insertos en las cualidades y
condiciones referenciadas en el diagndstico.
En el context0 de las estrategias se inserta el conjunto de directrices que
orientan las acciones y medidas programhticas que se desarrollaran como
propuestas sobre las cuales se tomaran decisiones.
Las estrategias enuncian lor medios e instrumentos que facilitan operar y
concretar 10s objetivos, por lo cual se comprende que al ser lineamientos de
accidn responden a las interrogantes del cubl, como y mediante que. Son
preguntas que conducen a enunciar las propuestas de ordenacibn que se
disefian en el momento subsiguiente.
Las estrategias al brindarle el soporte a las acciones de programacibn deben
ser expresadas en el marco de 10s fundamentos siguientes:
> Enuncian con precisidn 10s lineamientos de accidn y direccionalidad que
van a orientar el proceso de wnsecucion de 10s objetivos propuestos; por
tanto colocan el dnfasis en lineas maestras.
> Consideran 10s recursos y medios que requieren su instrumentacibn,
transform4ndose en puentes de conexidn entre 10s objetivos y el disefio de
las propuestas de programacidn.
> Definen lineas de accion en torno a1 territorio como un todo y de,los
componentes claves del ejercicio de la ordenacidn: el manejo de 10s
recursos naturales y la prevencidn de riesgos ambientales, la ocupacibn y
usos del territorio, la localizacibn de actividades productivas estrat@icas,,
la organizacibn y funcionalidad de la red de centros urbanos y de
asentamientos rurales, wnjuntamente con la cobertura de infraestructura
de servicios y el papel de actores institucionales y sociales claves.
Ordenacidn del territorio
Objetivos
Conjunto de prop6sitos y logros a alcanzar en funci6n de una
nueva y mejor situaci6n, de acuerdo con la opini6n compartida
de 10s diversos actores sociales.
Responden a las interrogantes de cuales, por qu6, para qu6 y
para quibn.
Estrategias
Conjunto de lineamientos de acci6n y de selecci6n de
instrumentos que sustentan las prioridades de desarrollo
sustentable y enuncia las acciones de programaci6n.
Busca concretar 10s objetivos perseguidos y responde a las
interrogantes de qub hacer, c6mo hacerlo y mediante qu6.
 - En esta medida aparece con claridad el ejercicio del poder del Estado
Acciones de programacibn
Se refiere a la selecci6n y programacibn de medios adecuados
para la instrumentaci6n de !as estrategias relacionadas con el
conjunto de medidas, programas, proye~t~S y pautas, sobre 10s
cuales 10s agentes del poder publiw toman decisiones en
materia socio-territorial, y de esa manera alcanzar 10s
objetivos.
Responde a las interrogantes: cu81, dbnde, de qu8 se trata y
c6mo se organiza, para qu8 y para quibn, cuttnto y cuttndo.
e) Las propuestas de medidas, pautas y acciones de programacion; dla
hora de la accion7
Es el momento del proceso donde se diseiian las medidas y programas a ser
instrumentados, cuya identificaci6n es la consecuencia de 10s momentos
anteriores. Conforman el conjunto de propuestas que facilitan tomar las
decisiones relacionadas con la ejecucibn, control, promotion y gesti6n.
Dado que la estructura y dinamica socioterritorial est& configurada por
subsistemas integrados por multiples elementos y, dada la naturaleza diversa
de 10s objetivos y de las estrategias, las medidas y acciones de programacibn
son tambibn variadas y su contenido responde a 10s requerimientos de la
accion en concrete. Ello implica que cada conjunto de propuestas de acciones
tiene exigencias metodologicas especificas.
Diversas son las medidas y acciones de programacidn que se plantean en el
plan de ordenacibn del territorio. En todo caso, responden al objeto y objetivos
del proceso, distinguiendose normalmente, entre otras, las siguientes:
1. Asignacidn de usos a1 territorio y actividades compatibles.
Asignar usos al territorio y definir las actividades econ6micas compatibles
vinculadas a 10s mismos, es una propuesta altamente comprometedora por
cuanto significa norrnar la ocupacidn del espacio, controlar o promover la
localizacidn de asentamientos humanos, de actividades productivas y el
equipamiento de infraestructuras de servicios asi como regular el sistema
de &reas protegidas.
sobre el territorio, en cuanto que interviene en 10s procesos de ocupacibn,
localizaci6n de actividades y configuraci6n de usos.
El procedimiento tecnico procura definir y localizar las unidades o sectores
del territori0.a ser sometidos a furlciones y actividades de conservacibn y
protecci6r1, recuperacidn ambiental, producci6n econ6mica, desarrollo
urbano, recreaci6n y esparcimiento, equipamiento de infraestructuras y
usos multiples; asignaciones de usos en el territorio que se representan el
instrumento b&sico: el mapa, herramienta que le permita a las instituciones
del Estado ejercer sus actuaciones administrativas.
En wnsecuencia, es una propuesta que se establece sobre la base de un
conjunto de criterios; a) de car&cter fisico-natural: significaci6n del recurso
natural o del paisaje no intervenido, condici6n y disponibilidad del recurso
hidrico, capacidad de uso del suelo, grado de cobertura vegetal, hhbiat de
la fauna, &reas protegidas y amenazas naturales; b) de carhcter
socioeconbmico: uso actual y potencial y conflictos de uso, dinamica del
poblamiento, actividad econbmica dominante de acuerdo con condiciones
territoriales y la tendencia del mercado, disponibilidad del equipamiento de
servicios y opinidn de actores sociales; c) se relacionan con el marco
administrativo: disposiciones legales, planes existentes y actuaciones
institucionales; d) criterios que se combinan con valoraciones de
capacidad, adecuacibn y viabilidad de uso.
Los usos del territorio y la localization de actividades econ6micas e
infraestructuras compatibles constituyen en llltima instancia una
clasificacidn concreta y funcional que normalmente hace referencia a un
conjunto de areas de especial significaci6n que se representan en el mapa
de asignacidn de usos.
El concepto, contenido y significacion de cada uso de la tierra y sus
componentes se indican en la Ley Organica para la Ordenacibn del
Territorio y se explica en el trabajo de Mbndez (2002). En este ensayo se
presentan un listado de 10s usos de la tierra.
Areas protegidas: parques nacionales, reservas forestales, hreas
boscosas bajo proteccidn, reserva de fauna silvestre, refugio de fauna
silvestre, reserva de biosfera, monument0 natural, reserva de recurso
hidraulico, &reas rurales de desarrollo integral, &reas de protecci6n de
 obras p~jblicas,Area especial de aprovecharnjento agricola y area de
seguridad y defensa, entre otras Ordenacion del territorio
Areas de amenazas naturales: areas inundables, areas potenciales Elementos, indicadores y criterios para la asignacion
de usos del territorio
afectables por rnovirnientos en mass, Areas de fallas activas, areas
afectables por huracanes, Areas sujetas a erupciones volchnicas,
Areas erosionadas y areas de sequias estaciOna\eso perrnanentes.
Areas de recuperacidn ambiental: areas erosionadas, Areas
contarninadas, areas degradadas: cuencas hidrolbgicas y zonas F Relive: tipos - formas
boscosas, areas taladas o quernadas. -
pendiente procesos
I Areas de produccibn econbmica: Areas de prod~ccionagricola, areas Recuno hidrico: disponibilidad
Suelo: capacidad agro16gica
de produccion pecuaria, areas de produccion forestal. areas de Vegetau6n: grado de cobertura
produccibn acuicola, areas agro-silvo-pastoriles, Areas industriales, Fauna: riqueza faunistica
areas rnineras, Areas de produccidn energetics, Areas turistico- Amenazas naturales: localbaci6n y tipos
\

recreativas, Areas de usos mirltiples.

Areas urbanas, usos urbanos, Areas para urbanismos, obras de -
Poblaci6n: volumen distribuci6n
tendenclar del poblamiento
infraestructurasy equiparniento urbano. Servicios sociales en red.
i Asentamientos rurales y Areas de desarrollo rural integral. Obras de
-
Usos dominantes conflictocr de uso
Localizaci6n de actividades econ6rnicas y
i infraestructura rurales. Socio - econ6mico tendencias dominantes
I Jeraqula de centros poblados
Areas especiales y areas estrategicas.
i Cobertura de infraestructura de servicios
-
Red vial accesibilidad
Adores sociales: opinl6n
La asignacion de usos es una rnedida central en 10s procesos de ordenacion Valorac16nsociopolitica
del territorio, por cuanto facilita las labores institucionales de carhcter
administrativo de control y promocibn. Adicionalrnente, implica tornar Mars legal. Normativa especifica
decisiones sobre 10s grados de intensidad de uso de la tierra y la localizacion I Organizaciones institucionales:
Adrninistrativo competencias
de actividades econdmicas compatibles.
i Acciones de programau6n en cuno y
propuestas.
Son razones suficientes que justifican, en pnrner tbrrnino, la seleccidn de una Factibilidad t6cniw+~con6mica
diversidad de criterios de orden flsico-natural, socioecondrnico y adrninistrativo
a ser tornados en consideracidn, valorados de acuerdo a su jerarquia en
funcibn de la pertinencia en el context0 de la unidad territorial especifica; y en
segundo lugar, establecer relaciones con criterios adicionales relacionados
con la capacidad de uso (potencial productivo de una actividad econdrnica en
un territorio considerado), adecuacidn de uso (esfuerzo tecnico y econdrnico 2. Los programas, proyectos y pautas de ordenamiento territorial.
Para rnodificar un us0 actual y una actividad productiva, en funcibn de un uso
concebido corno recornendable) y viabilidad de uso (grado de aceptacidn por Constituye el conjunto de propuestas de acciones que se enuncian y
Parte de diversos actores institucionales y de organizaciones de base social) disefian en un todo de acuerdo con la orientacidn que le irnprirne ciertas
O/Base MBndez 2002). especificaciones tkcnicas para rnaterializar actuaciones relacionadas con
el rnanejo de recursos naturales o de orden social y econbrnico,
expresadas en el territorio.
.-
m Q)
a . . . . . . . .
 m- /
Pautas para la 0rganiZaCi0n de /a red de centt-0~urbanos
A 10s fines de establecer una red integrada y funcional que se
adecue a la estructura y dintimica socioterritorial, se enuncian las
pautas siguientes:
Las acciones de estimulo se establecen para orientar
decisiones de politics economics y social que ofrezcan nuevas
oportunidades a deterrninados centr0.s poblados y sus areas de
influencia, particularrnente de proyectos de inversion.
Las acciones de refonamiento se refieren a promover
programas y proyectos de caracter sociotenitorial, dirigidos a
sustentar las actividades economicas y sociales de 10s centros
poblados seleccionados como prioritarios, de acuerdo con la
dinarnica del poblarniento, su expansion fisica y jerarquia
urbana.
Las acciones de consolidacidn se orientan a lograr el
funcionarniento mas eficiente de 10s centros poblados
seleccionados, en atenci6n a 10s requerimientos de la poblaci6n
y a la dinarnica espacial de la economia.
Las acciones de control se relacionan con la asignacion de
funciones y usos a 10s centros poblados y sus Areas de
influencia a fin de regular su expansi6n fisica y la localizaci6n de
actividades economicas.
1
I
A 10s fines de facilitar la comprension del contenido de un perfil de una
1 acci6n o prograrna de inversi6n en un plan de ordenamiento territorial, se
definen 10s siguientes items.
Identificacibn. Enunciado especifico de la accion o programa.
Responde a la pregunta cual o qu6.
Localizaci6n. Arnbito territorial (lugar y situacibn) donde se IlevarA a
cab0 la acci6n o programa. Responde al d6nde y por qu6 all[.
Objetivos y justificaci6n. Prop6sitos a lograr y alcances de 10s
beneficios desde la perspectiva social, econ6mica, polltico-institutional
y arnbiental. Responde a las preguntas por qu6, para qu6, para qui6n y
a cuAntos.
La caracterizacidn y organizacibn de la acci6n. Es lo medular del
contenido y se refiere al conjunto de actividades y especificaciones
tbcnicas que la conforman, su organizacidn, la manera como se
abordara su realizaci6n y requerimientos para operar. Responde a las
preguntas: de que se trata, cuales son sus actividades, c6mo se :
organiza, y que productos obtener
La estimacion de costos se relaciona con requerimientos de orden
economico: presupuesto, financiamiento e inversi6n prevista.
Responde a las preguntas del cuanto y de d6nde 10s recursos.
La responsabilidad institucional bstablece 10s organos del Estado y
entes no gubernamentales responsables de la gestion de la acci6n.
Responde a la pregunta: quienes o cuales.
El tiempo indica el horizonte en que se espera instrumentar la acci6n
de acuerdo a una escala de prioridades y de disponibilidad de
recursos. Responde a la interrogante cuando.
f) La gestion del Plan: sus momentos y sus protagonistas. ~ L o s
grandes ausentes?
Para 10s actores sociales responsables de elaborar y poner en marcha el plan
de ordenacion del territorio y ambiente, el proceso de gestidn, por ser un
vocablo administrative, significa en su esencia, diligenciar la organizacibn,
promoci6n, coordinaci6n, ejecuci6n y control de las acciones de programacion
contenidas en el plan, relativas a la asignaci6n de usos al territorio, incluidas
las Areas bajo rkgimen de administraci6n especial y Areas de amenazas
naturales, 10s programas de manejo de recursos naturales, la localizaci6n de
proyectos relacionados con actividades productivas, el equipamiento de obras
de infraestructura, las pautas sobre el sistema urbano y Areas especiales
rurales y, la modernizaci6n de la organizaci6n institucional del poder publico
para la gestion; todo lo cual se sustenta en la consideration de actuaciones
administrativas y en la disponibilidad de instrumentos para la acci6n de 10s
agentes del Estado y de la sociedad civil.
El aval de su puesta en marcha se lo otorgan la participacidn activa de actores
institucionales del poder publico y de organizaciones sociales comprometidas
con el proceso de ordenacion; la creacion de una unidad administrativa
ternlorial-ambientalen el sen0 de las instituciones para atender competencias,
funciones y atribuciones articuladas a 10s objetivos estrat6gicos y a la8
acciones de programaci6n contenidas en el plan; disponer de adecuadas
nomas juridicas (leyes, decretos y ordenanzas) para la instrumentaci6n y
control del plan y asignar recursos financieros para su viabilidad econdmica.
 La gestion se inicia con la formulacion del plan, toma aliento con su
concertacion y aprobacion, se sustenta en la prornulgacion de la normativa
'

juridica, se arraiga en el colectivo mediante el ejercicio de la ejecucibn de las

propuestas contenidas en el instrumento-plan y cobra permanencia cuando se
difunden, promueven y controlan las realizaciones y se asumen 10s ajustes
, periodicos, de manera concertada entre diversos actores sociales.
1. ~ C u a l e sson 10s momentos de la gestion del plan?

La gestibn como proceso administrativo, articula una secuencia de momentos

que le brindan las bases que sustentan su formulacion y puesta en marcha del
plan, conjuntamente con el sefialamiento de las funciones a cumplir par 10s
actores sociales y 10s mecanismos a emplear.

a) Durante el momento de formulacidn del plan

Con el inicio de la elaboracibn del plan, comienza la busqueda del

compromiso de 10s agentes institucionales que toman las decisiones, de
actores sociales representantes de sectores productivos, acadt3micos y
del conjunto de organizaciones sociales locales. Para ello es importante
que el contenido, alcances y productos del plan deban ser percibidos
como significativos para lograr mejoras en las comunidades, en armonla
con el entorno vital.

1
Es un proceso de participacibn y accibn, en la idea de desmontar
posiciones de indiferencia o negativas frente al plan, que como
instrumento al servicio de la sociedad debe expresar prioridades,
necesidades, aspiraciones y propuestas para la transformacibn social, el
: crecimiento economico, la organizacion eficiente del territorio y el
mejoramiento del ambiente.

El diblogo con 10s actores sociales en la formulaci6n del plan

Diversos aspectos entran en consideraci6n de 10s actores sociales que tienen

la responsabilidad de participar en el proceso de formulacibn del plan, pero se
1 podrlan sintetizar en aquellos que se consideran concomitantes al plan mismo:
o Acordar la visibn compartida acerca la unidad socioterritorial que se quiere.

B Precisar 10s objetivos que orientan el proceso bajo la idea del desarrollo
sostenible.
 Ordenacion del territorio gestion ambiental: el plan
* Considerar las condiciones de manejo de 10s recursos naturales, las
responsabilidades frente a 10s ecosistemas estrategicos, las Areas
protegidas y las posiciones en torno a 10s riesgos naturales, como
fundarnentos del mantenimiento del potencial natural.
I I

r * ldentificar las necesidades fundamentales, problemas prioritarios y

Formulsn6n aspiraciones sentidas por parte de 10s actores sociales que representan la
I
comunidad en las materias de competencia del plan.

Setialar la importancia que significa la asignaci6n de 10s usos al territorio,

Participaci6n social, visi6n compartjda, viabilidad y
disponibilidad de instrumentos
la localizaci6n de actividades economicas compatibles, la cobertura del
equipamiento de servicios, las pautas para la organizaci6n de la red de
centros urbanos y de asentamientos rurales y el funcionamiento eficiente
del espacio territorial como un todo.
Difundir 10s resultados de la formulacion del plan para crearle base social
de vigencia y pertinencia.

Establecer acuerdos de compromiso entre 10s diversos actores sociales de

apoyo al proceso de ejecucion y control del plan.

iEn que mecanismos se apoya la gestidn del plan durante la formulacidn?

. .

Si se ha setialado que la participacion es irnprescindible para brindarle

legitimidad social al proceso, es evidente que se requiere accionar
,, mecanismos para el logro, entre otros:

Taller de induccidn. Se trata de un mecanismo de trabajo para compartir

entre diversos actores sociales, el conocimiento sobre la realidad de la
unidad territorial, de sus problemas y oportunidades y para tomar
conciencia del significado y productos que se obtendrlan con la
elaboraci6n del plan.

Taller de concertacion de resultados. Se busca la continuidad del dielogo

sobre 10s resultados del diagnostico, la visi6n compartida a futuro, de 10s
objetivos y del conjunto de propuestas para la acci6n y gestion. Es poner
de acuerdo a multiples actores del municipio sobre diversas posibilidades y
oportunidades que setiala el plan.

Creacion de base de datos automatizados. Se trata de organizar una

estructura sistemhtica de informacion para abordar con rigurosidad la
 forrnulacion y seguimiento del plan y a fin de responder a las interrogantes
que plantean diversos actores sociales, es necesari~establecer una base
de datos relativa a 10s diversos rasgos del plan.
b) El momento de aprobacion y prom~lgacion:instrumentos y mecanismos.
Elaborado el plan de ordenacibn territorial-ambiental, en cuyo proceso
hub0 la participation activa de diversos actores, 10s resultados del mismo
deben ser sometidos a la consideracion de 10s agentes de decision para
lograr el deseado consenso que conduzca a su aprobaci61-1,promulgacion
y puesta en marcha.
Se trata de calificar y dar por aceptado el documento-plan, el cual debe ser
sancionado mediante el instrumento legal.
Taller para la concertacibn de acuerdos de compromiso.
Es clave por cuanto se busca lograr el compromiso de las personas
representativas de instituciones y organizaciones con el contenido del
plan y su aprobaci6n. Normalmente se exigen ajustes, lo cual es
requisito de su viabilidad sociopolitica y tbcnica.
El taller de concertacion debe conducir a establecer acuerdos de
compromiso a 10s efectos de apoyar su ejecucibn y velar por el
cumplimiento de la oferta contenida en el plan.
N instrumento legal del plan
Una manera de fortalecer la ejecucion del plan y otorgarle la seguridad
juridica que exige su instrumentaci6n, es a travbs de la aprobaci6n y
promulgaci6n del respective instrumento legal.
Se trata de disponer de manera ordenada en un instrumento jurldico, el
conjunto de preceptos, objetivos y propuestas referidas a la ordenaci6n
del territorio y la gestion ambiental de la unidad territorial, de donde se
derivan las responsabilidades para 10s agentes del la administraci6n
publica y 10s miembros de las comunidades.
' ? l
. . c) .El momento de la ejecucion del plan: acciones y decisiones
d) El momento de seguimiento y ajustes de la instrumentation del plan
Es el momento donde se toman las decisiones de poner en marcha el plan
pa-a csnducirlo hacia las realizaciones, raz6n de ser del proceso de
crc\snaci6;lterritorial y de gesti6n ambiental.
Al ser un momento operativo, implica organizar y aplicar recursos de tipo
economico, tbcnico y administrativo para llevarlo a la prdctica. As[ mismo,
exige tomar en consideracion ciertos criterios que orientan las fases de las
realizaciones.
t
Se trata de un proceso de toma de decisiones por parte de las instancias
de direccion y gerencia publica. Para ello es necesario haber logrado el
compromiso de las autoridades de direcci6n superior y establecer un
sistema de informacion, de normas y procedimientos, que facilite la
emision de 6rdenes sobre las prioridades de las propuestas a instrumentar
contenidas en el plan y consideradas en 10s talleres de participaci6n y
concertaci6n. Es clave establecer una estrecha vinculaci6n entre el plan, el
presupuest&programa y las fuentes de financiamiento, que es la manera
de crear la base de su viabilidad econ6mica-administratlva.
En este contexto, la asignacion presupuestaria a las propuestas
establecidas en el plan le confiere mayor seguridad para su puesta en
marcha. Es precisamente el divorcio entre el plan formulado y el
presupuesto acordado en el sen0 de las instituciones de gobierno, una de
las causas fundamentales del fracas0 de un proceso planificado, como lo
es la ordenacidn del territorio y la gesti6n ambiental.
La ejecucion de las acciones contenidas en el plan encuentran apoyo no
solo en el presupuesto ordinario, sin0 en diversas fuentes de
financiamiento que ofrecen carteras en proyectos de desarrollo. De
cardcter internacional se identifican el Banco lnteramericano de Desarrollo
(BID), el Banco Mundial (BM), la Comunidad Econ6mica Europea (CEE), la
Corporaci6n Andina de Fomento (CAF), entre otras, previo el cumpllmiento
de la normativa que controla cualquier proceso de financiamiento.
De cardcter nacional son fuentes financieras el Fondo lntergubernamental
para la Descentralizacibn (FIDES), El Fondo de lnversiones Sociales
(FONVIS) y la Ley de Asignaciones Especiales (LAEE), asi como 10s
recursos del situado constitucional.
La planificaci6n del espacio territorial y el ambiente requiere establecer
mecanismos eficientes de seguimiento, a fin de observar el
desenvolvimiento y las realizaciones del plan. Ello facilita acometer 10s
ajustes y las modificaciones COrrespondientes, para que conserve su
2. ~ Q u i e n e sson 10s actores sociales claves de la gesti6n del plan7
vigencia.
..
La puesta en rnarcha y seguimiento del plan, cornpromete a 10s diversos
LOS rnecanismos de control permiten garantizar que la elecucibn del actores sector p"Mico y privado a diligenciar todo lo concerniente a su
conjunto de acciones propuestas y acordadas Se c u m ~ l ade manera
ajustada a las previsiones iniciales. aprobacibn, e,ecucibn ajustes peribdicos,
,
Se trata entonces de identificar 10s actores fundamentales tanto del sector
~ n forma
a de abordar el control de resultados es a traves de Un sistema pOblico ,-om0 de la comunidad organirada que acluan en la unidad territorial.
.de registros automatizados que facilite cornparar logros esperados en
funcibn de 10s resultados obtenidos. Exige establecer un banco de datos
E~ documento de CORPONOR, Ecomilenio, 2000,se sugiere agrupar par
de inforrnacibn Y sisternas de evaluacibn, conjuntamente con la categorias de adores en funcibn de las responsabilidades a cumplir de
observation directa de carnpo en torno a las ejecutorias que se realizan. acuerdo con las propuestas del plan, y se proponen las siguientes grandes
categorias. Es necesario indicar que en ausencia de un concrete, cuyo
contenido especifica las acciones a ser instrumentadas, se harB referencia a
las responsabilidades de 10s actores sociales en el marco de objetivos
Gesti6n del plan ' genericos.
Actores sociales-instrumentos-mecanisrnos
a) Actores institucionales
I- MARN - ministenos - Gobemaah -
Se refieren a 10s agentes del poder publico nacional, regional y local,
1 Alcaldia
con responsabilidades en la administration de las mater~ascontenidas
ACTORES SOClALES

F Organizacionessociales locales
-
Productores ernprmrios
en el plan de ordenacibn y gestibn, de acuerdo con sus funciones y
competencias.

Las responsabilidades asurnir se enuncian atendiendo a 10s objetivos y

a las acciones establecidas en el plan.
Documento plan-
Talleres de concertati6n
. Mejorar la calidad de,vida de la poblacidn:
o Promocibn y atencibn de la cobertura de las obras significativas
Elabwaci6n de ktrumento legal
de equiparniento.
Asigmci6n de recursos o Promoci6n de las actividades conducentes al fortalecimiento de
Sistema debase de datos 10s valores de la identidad local, provincial y nacional.
o Atencibn al desarrollo de procesos tecnolbgiws,
Cartografia
ambientalmente adecuados.
o Promocion y difusion de programas de educacion ambiental de
Coordinad6n administrativa largo aliento.
o Suscripci6n de acuerdos estrategicos con instituciones
Participacihn social
educativas y tecnolbgicas para la forrnulaci6n y capacitacidn en
Organizari6n sodd
materia territorial y arnbiental; con sectores productivos y otras
Unidad g e r e d organizaciones sociales.
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 Un balance: fortalezas y debilidades del proceso de ordenaci6n del
Gesticjn y coordination de funciones ambierltale~y territoriales territorio

La ordenacion del territorio al constituir un proceso de planificacibn y de

gestion publica, derivado del hecho de ser una politica del Estado dirigida a la
organizacibn eficiente de la base territbrial, ha venido interesando en forma
progresiva a diversos agentes de gobierno y a instituciones academicas y
privadas, debido a que se ha entendido que ayuda a resolver la necesidad de
organizar el cuerpo territorial en t6rminos sustentables y de la imprescindible
relacion de armonia sociedad-naturaleza. Ello ha propiciado que la ordenacibn
del territorio se le reconozca en la Carta Magna de 10s Estados, que se
disponga de m~lltiplesinstrumentos y de valiosas experiencias que muestran
la cara positiva del proceso de adecuar el territorio a las exigencias de
demandas de la sociedad, a 10s requerimientos de la recepcibn del gasto
publico y la inversion privada, y al principio geogrhfico de colocar cada cosa
en su lugar y cada lugar para multiples cosas.

Sin embargo, tambien es cierto que la ordenacion del territorio y el plan de

ordenamiento territorial confrontan serias dificultades que se derivan de las
propias condicionante que impone sistemas socio-politicos y procesos
economicos que se resisten a la direccionalidad que crean la prhctica de la
ordenacion del cuerpo territorial. Ademas es justo reconocer las debilidades
de 10s fundamentos teoricos y metodolbgicos y las carencias de gestibn que
conspiran con un proceso de suyo complejo.

Linea d e competencia .- - - - . Linea d e apoyo

Fuente: M W R (1998). Modificndo
 Ordenacibn d e territorio
~ Una sintesis como reflexion final:
Un balance para el caso de Venezuela
Al ser la ordenaci6n del territorio un planificaci6n y de
~esti6npublica, y al constituir el territorio soporte de multiples
acciones de intervenci6n, siempre se va a desenvolver como
polltica del Estado entre fortalezas y dificultades. Veamos:
1 Reconocimiento en la Constituci6n Nacional y en una
densa normativa legal, conjuntamente con una
estructura institucional organizada para adrninistrar el
proceso.
Experiencia enriquecedora sobre el conocimiento
socioterritorial del pals, ;r avances tbcnicos y
sociopollticos.
Se dispone de diversos planes de ordenamiento y un
sistema nacional de dreas protegidas.
El dmbito intermedio del pals, conformado por 10s
estados, cuenta con planes de ordenamiento territorial,
que 10s ejecutivos regionales y organismos de la
administraci6n central utilizan como instrumentos de
gesti6n.
SE dispone de instituciones academicas que forrnan
cuadros tknicos en ordenaci6n del territorio y- gestibn
- del proceso.
ambiental.
Domina una conce~ci6ntbcnico-burocr8tica aue se
apoya en una estiuctura administrativa del sta ado
excesivamente centralizada y de corte sectorial.
Escasa compatibilidad entre procesos y planes de
desarrollo econ6mico y social con 10s instrumentos de
la ordenaci6n del territorio.
No existe unidad en la concepci6n del proceso y sus
alcances, ni pluralidad en la gesti6n y sus hrnbitos;
rnantenibndose el municiplo a1 margen del proceso.
Carencias de estrategias, debilidad en la coordinaci6n,
escasa participaci6n social, limitadas acciones en
educaci6n arnbiental, rigidez de 10s planes de
ordenamiento, escasa capacidad gerencia, crisis
financiers y objetivos confusos.
A la ordenaci6n del territorio se le percibe mas por lo
que controla que por lo que promueve.
Es d6bil la experiencia institucional en la gesti6n y
adecuaci6n de 10s planes.
LOS planes se interrumpen con cada cambio
adrninistrativo de la gesti6n publics.
La ordenacibn del territorio, como proceso de planificacion, politica del Estado
y de organizacibn deliberada de las actividades econ6micos y sociales en el
cuerpo territorial, constituye una politica de orden publico, en razon de lo cual
se considera como accibn y gestibn del Estado para la proyeccibn geogrhfica
de la sociedad en un futuro a construir. Significa expresar en el cuerpo
territorial las politicas de orden econbmico, social y ambiental, conjuntamente
con las responsabilidades administrativas de las instituciones del Estado y las
atribuciones de actores sociales no gubernamentales.
Como proceso de planificacion y gestion, la ordenacion del territorio lleva
impllcita la idea de promover el aprovechamiento de 10s recunos naturales, a1
tiempo de controlar la continuidad del potencial natural. Orienta la ocupacidn
territorial, la localizacibn de actividades economicas y del equipamiento de
infraestructuras, la asignacion de usos al territorio, la organizacidn de red de
centros poblados, y el papel de las instituciones del Estado en estcrmateria;
todo ello con el propbsito de crear condiciones que conduzcan a mejorar la
calidad de vida de la poblaci6n, la calidad ambiental, el crecimiento sostenible
de la economia y la organizacibn eficiente de las unidades territoriales, objeto
Como fundamento de desarrollo, conoce el potencial de recursos naturales y
la ubicacion de amenazas ambientales y, por supuesto, organiza el espacio
social construido para adecuarlo a las exigencias de la inversibn publica y del
sector privado.
Como proceso tecnico, sociopolitico y administrativo pretende dar respuesta a
interrogantes cuyo alcances se expresan en el territorio, entre otras: qu6
recursos naturales promover y administrar; qu6 amenazas naturales prevenir;
qu6 dreas territoriales ocupar; qu6 usos de la tierra asignar; qu6 actividades
econ6micas localizar. y d6nde hacerlo; que infraestructura de s e ~ i c i o scubrir;
cuBles pautas recomendar relacionadas con la organizacidn de la red de
centros urbanos y del espacio rural; cbmo disponer de un territorio al servicio
de la equidad social y la sustentabilidad; y cud1 es el papel del Estado y sus
instrumentos en l a organizacibn de manera deliberada del territorio.
Se comprende, entonces, que como politica del Estado es causa y efecto en
10s procesos de ocupacibn, localizacibn, distribucibn, usos y configuracidn.:
territorial. Se asume, ademas, que a1 expresarse espacialmente se encuentra
en el campo de accion de la geografia y en la esfera de la geografia politica,
que le proporciona solidas bases para generar un conocimiento adecuado de
10s atributos socioterritoriales e incursionar en procesos de planificacion y
gestidn.
En el contexto de la ordenacidn del territorio como un todo, se plantean
diversos ambitos territoriales de actuation. Solo se han considerado dos de
ellos que ban concentrado el esfuerzo de 10s ordenadores en su practica
social :
a) La planificacion de la estructura y dinarnica de 10s centros urbanos
(ordenacion urbanistica) es conocimiento y acci&n que compromete a la
ordenacidn como un todo. Es a partir de la red urbana que se eStrUct~rala
maya de gestidn del espacio territorial, se organizan 10s mercados a escalas
diversas, se localizan multiples actividades econbmicas y sociales, se cumple
mas intensamente la funcidn residencial, se ofrecen bienes y servicios a la
poblacidn y a su Area de influencia y se concentran las decisiones que
emanan del sector publico y de agentes privados.
La dinAmica del crecimiento urbano y la jerarquizacion y funcionalidad del
sistema urbano debe ser ordenada de acuerdo con principios e instrumentos
rectores, que concilien las exigencias de ser una politica del Estado y un
proceso de planificacidn y gestion. IGAC (1996). Asi mismo, en el marco de
considerar la red de centros urbanos y la ciudad como nlicleo de poblacibn de
ciertas dimensiones en el marco de un territorio, en donde se desarrollan
funciones y procesos de diversa naturaleza, implica concebir a la ciudad como
recursos y potencialidad, sin obviar multiples problemas que condicionan su
estructura, ambitos y dinhmica.
En el contexto de la ordenacibn y en el marco de la pluralidad geografica, se
trata de responder al conocimiento de las condiciones fisico-naturales del sitio
y las relaciones que se derivan de la situacibn como oferta territorial; 10s
requerimientos de la asignacidn del uso del suelo y la distribucibn de 10s
Ambitos urbanos; las tendencias del poblamiento a ocupar nuevas Areas no
urbanizadas; la estructura y funcionalidad interna y la conectividad externa; el j agrarias, 10s sistemas de produccidn agricola, las cadenas de produccibn y 10s
urbanismo, la provisidn de viviendas y servicios conexos; la cobertura de
infraestructura de servicios de equipamiento; la conformacidn del mobiliario y
de amenidades urbanas; la poligonal urbana y el espacio periurbano; las : agrlcola y 10s sistemas de transporte; las estructuras administrativas y el papel
amenazas naturales y la Z ~ n i f i ~ a ~de
i d riesgos
n ambientales; todo ello visto en de 10s actores sociales claves en la dinhmica de la organizacidn del espacio
el contexto de las relaciones con su Area de influencia y en horizontes de
tiempo considerados.
Es evidente que la exigencia de infonnacidn es elevada y de suya compleja,
pero tambiBn es claro el aporte que realiza la geografia como ciencia que
genera el conocimiento del espacio geografico y de sus componentes reales:
o del territorio como un todo y de su Ambito urbano y periurbano, en su
proyeccibn en el marco de su Area de influencia.
b) El hombre en su relacion con el medio natural lo ocupa, interviene y
,I modifica para satisfacer necesidades esenciales. La naturaleza se transforma
I y se crean nuevos escenarios que son ocupados, organizados y controlados
por grupos sociales, donde alguno de ellos, de acuerdo con la divisidn del
' trabajo, se denomina espacio rural, objeto de procesos de ordenamiento rural.
Es, por tanto, un espacio geografico o unidad de territorio dedicado
bhsicamente a las funciones de produccion agricola, que es la actividad
economica clave, configurada en torno a pequeitos asentamientos humanos,
sin que ello signifique que no existan otras actividades econbmicas cuya base
de sustentacidn y expansion se combinen con factores de produccibn distintos
a la tierra, como son la agroindustria, el turismo, la artesania, el pequeAo
comercio y ciertos tipos de servicios. Cfr. Rojas (1995).
El espacio rural es entonces del dominio de la agricultura en sus diferentes
ramas, principal fuente de produccion e ingresos y su localization y dimensibn
I se traduce en usos de la tierra mas extendidos, en distribuciones de la
'' poblacibn escasamente concentradas, en la prevalecia de infraestructuras de
equipamiento para la produccibn, la comercializacibn y la accesibilidad; en
sistemas de asentamientos escasamente integrados a flujos de dimensiones
regionales o nacionales, en mayores influencias de las condiciones naturales
en la estructuracibn del espacio y en sistemas politico-administrativos simples
en comparacion con 10s que se desenvuelven en las ciudades.
1
En el contexto de la ordenacion del espacio rural, se coloca el Bnfasis en el
conocimiento de su estructura y dinamica, las condiciones fisico-naturales y
10s recursos naturales, la complejidad que se deriva de la pluralidad
:
geografica, 10s usos de la tierra y la capacidad productiva; las estructuras
sistemas agroalimentarios; la tipologia y distribucibn de 10s asentamientos
rurales, las infraestructuras para la produccibn y comercializacibn, la vialidad
rural.
 Son rasgos, elementos y procesos que revalorizan 10s estudios de este
ambito, de acuerdo con la accion deliberada del Estado, POr CUantO Sustenta
las acciones para la ordenacion del espacio rural en el marco del desarrollo
integral y sostenible. Son estructuras y procesos que exigen un conocimiento
pertinente que, en buena medida, 10 proporciona el andlisis geogrdfico del
medio rural de sus atributos y elementos, sin obviar sus relaciones con 10s
espacios urbanizados.
Si se observa la naturaleza y alcances de la ordenacion del territorio se
comprende con facilidad dos de sus razones: a) constituir la expresibn
espacial de las politicas econ6mica, social y ambiental y b) localizar cada
cosa en su lugar y cada lugar en multiples cosas.
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