Unidad 6

Texto French Davis | VII Sustitucin de importaciones y poltica arancelaria

Las polticas de sustitucin de importaciones ocupan un lugar destacado en el acontecer econmico de
numerosos pases en desarrollo. Estas polticas constituyen una variable determinante de la
industrializacin que han alcanzado estos pases, y han representado la fuente ms dinmica de la
expansin de sus economas durante un extenso perodo. A pesar de su aporte positivo al desarrollo
industrial, los procesos de sustitucin han mostrado numerosos defectos (han contribuido de manera
insuficiente a la generacin de empleos; han amparado monopolios). Estas limitaciones no son
consecuencia del proceso de sustitucin propiamente, sino de la forma en la cual se ha aplicado.
La forma que ha adoptado la intervencin gubernamental en el comercio exterior, ha respondido en
exceso a situaciones coyunturales y a protecciones a pedido de intereses creados. Con frecuencia, la
estructura de la proteccin ha oscilado de un extremo a otro (gran liberalidad-proteccin absoluta). Ello
ha contribuido a un desarrollo dualista, esto es, algunos sectores quedan protegidos excesivamente frente
al exterior y con productividades artificialmente elevadas, en tanto que otros se ven forzados a enfrentar
la competencia externa en condiciones desmedradas.
El enfoque librecambista ha atacado indiscriminadamente a la sustitucin de importaciones,
propugnando la reduccin drstica de la intervencin gubernamental en el comercio exterior. Este
enfoque conduce a un comercio libre de accin estatal, pero no lo libera ciertamente de prcticas
monoplicas de empresas nacionales o transnacionales ni de los desequilibrios caractersticos de las
economas en desarrollo. La consideracin de las caractersticas de este marco, esencialmente distinto al
supuesto por los propugnadores del comercio libre, conduce a recomendaciones de polticas econmica
muy diferentes a las de este enfoque. En el campo especfico de la sustitucin de importaciones se expresa
en una poltica arancelaria activa en la orientacin de la asignacin de recursos.

[El objetivo de este captulo es analizar los efectos de la proteccin a los sustitutos de importaciones,
examinar diversas formas de instrumentar las polticas proteccionistas y criterios para elaborar una
poltica arancelaria que contribuya a un desarrollo ms eficiente de la industria y de la economa nacional]

1. Derechos aduaneros y los trminos del intercambio

En un mundo desarrollado, competitivo y estable las ventajas comparativas actuales o de mercado,
coinciden con las ventajas comparativas sociales dinmicas. En otras palabras, cada pas produce los
artculos con los cuales puede obtener un bienestar mximo y comercia internacionalmente con ellos. En
ese hipottico contexto ideal, el libre comercio maximiza el bienestar econmico del mundo. Sin embargo,
un pas en particular podra mejorar su bienestar a costa de otros mediante una desviacin respecto del
libre comercio.
El supuesto de mundo competitivo implica que cada productor o usuario industrial es incapaz de influir
sobre los mercados internacionales. No obstante, la accin de un pas sobre la oferta o demanda nacional
de un determinado producto puede ejercer influencia en esos mercados. En esta seccin examinaremos
las condiciones requeridas para ello y los criterios de maximizacin del bienestar nacional en un marco
inicial de equilibrio competitivo y estable. Analizaremos el caso de un producto especfico en dos
situaciones alternativas: i) los cambios en su oferta o demanda nacional no afectan en forma significativa
al resto de las actividades nacionales y ii) esos cambios alteran las condiciones de equilibrio del resto de
la economa. Las dos situaciones corresponden a anlisis de equilibrio parcial y general [VER CASOS desde
PG 448 a 453].

2. Arancel uniforme y redistribucin del ingreso

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Los autores clsicos, al considerar en forma explcita slo un factor nicamente el trabajo-, dejaban a un
lado los aspectos redistributivos que se podan derivar de cambios en la estructura de produccin y, por
tanto, en la demanda relativa por cada uno de los recursos que coexisten en la actividad econmica. El
tema de la distribucin funcional del ingreso empieza a preocupar sistemticamente a los economistas
slo cuando se desarrolla la teora de H-O, segn la cual las remuneraciones relativas de los factores
dependen de la disponibilidad interna de stos y de la demanda relativa por los bienes que producen.

3. Aranceles y proteccin efectiva

En el anlisis precedente no se ha abordado en forma expresa el problema que introduce la presencia de
bienes intermedios para la interpretacin del efecto proteccionista que provoca un arancel.
En un mundo que contiene nicamente bienes finales, el sobreprecio que los productores de sustitutos
de importaciones pueden cobrar respecto del precio cif de importacin determina la proteccin de la
produccin nacional de ese artculo. En cambio, en el mundo real, la presencia de bienes intermedios
implica que cada bien producido en una determinada empresa contiene componentes producidos en
otras empresas o pases, que probablemente han sido comprados por aquella a precios diferentes al de
importacin cif. En efecto, tanto los insumos importados como los sustitutos nacionales son afectados
por la poltica arancelaria. En consecuencia, el incentivo que efectivamente recibe determinada actividad
sustituidora depende tanto del arancel del producto que ella elabora como de los aranceles que afectan
a sus insumos. En otros trminos, para evaluar los incentivos otorgados a la actividad en referencia se
requiere comparar el valor que se agrega a los insumos, medido por una parte a precios internacionales
y por otra a precios de mercado interno.
Un ejemplo: Supngase que un determinado artculo que se elabora en tres etapas sucesivas, que son
desarrolladas cada una en empresas diferentes, que el producto resultante de cada etapa es comerciable
internacionalmente y que los precios internos son iguales al externo ms el arancel respectivo. Se puede
apreciar [ver cuadro 1 pgina 457] que la tasa de proteccin al valor agregado difiere de la del arancel y
que vara en forma ms pronunciada que sta. As, por ejemplo, el incremento de la tarifa de 20 o 30%
para el producto correspondiente a la etapa 3 viene acompaado de una tasa de proteccin al calor
agregado en esta etapa del 95%. Esto se debe a que el arancel grava el valor bruto de la importacin de
la manufactura; es decir, la tasa abarca tambin a los componentes incorporados en l. Como es obvio, la
relacin entre ambas variables guarda similitud con la conocida relacin entre ingresos medios y
marginales. En la teora arancelaria lo primero se denomina arancel nominal y lo segundo arancel efectivo.
ste es igual, a la diferencia entre el valor agregado medido a precios internos y externas, dividido por el
segundo.
La proteccin efectiva es el indicador del incentivo o desincentivo que reciben los diferentes procesos de
produccin o actividad econmica. En cambio, el perfil de los aranceles nominales contina siendo el
indicador apropiado para describir la promocin o desaliento que recibe el consumo o gasto en diferentes
productos. En otros trminos, el arancel efectivo es reasignador de la produccin y el nominal es
reasignador del consumo.
La aplicacin emprica del concepto enfrenta diversos problemas de orden prctico que es preciso sortear.
Ellos los hemos agrupado en tres categoras dos de alcance microeconmico y una macroeconmica-
que son i) dificultades para identificar los precios internacionales de productos e insumos pertinentes
para la estimacin de la proteccin efectiva y los correspondientes coeficientes tcnicos; ii) problemas
ligados a la medicin del valor agregado a precios internos y a la existencia de bienes o servicios no
comerciables internacionalmente; y iii) repercusiones macroeconmicas de la proteccin sobre el
mercado cambiario, precios de factores y empleo.
a) Precio internacional y distorsiones externas

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Es comn que en la teora del comercio internacional se haga referencia frecuente al precio internacional,
suponindose que l es fcil de determinar. En la prctica no es as por varias razones.
El precio internacional posee gran importancia porque es el valor de referencia con el cual se compara el
costo de producir internamente. Por consiguiente, representa el costo de oportunidad, que refleja la
alternativa social para el pas al indicar la cantidad de divisas ahorradas o producidas en caso de sustituir
determinada importacin o realizar una exportacin, respectivamente.
Algunos problemas son de fcil solucin; otros en cambio son persistentes. Entre los primeros se ubican
las diferencias que prevalecen entre precios de venta interna y externa de los pases desde los cuales se
importa, y entre precios de importacin y exportacin que enfrenta nuestro pas. Respecto de la primera
diferencia, en la medida que ella sea permanente, el precio de venta externa es el pertinente para el pas
importador, pues refleja el desembolso de divisas. Esto es, aparte de cunto le cueste efectivamente al
pas exportador generar esa produccin, el precio de venta externa representa tanto el costo social como
el de mercado del pas importador.
Respecto de la segunda diferencia, el precio pertinente vara segn el caso. Cuando se trata de sustituir
una importacin, el ahorro de divisas o recursos corresponde al valor de internacin, que es igual al precio
cif de la mercadera extranjera. En cambio, cuando se trata de produccin que trasciende el mercado
interno esto es, produccin para la exportacin el precio pertinente es el ingreso neto obtenido por la
venta en el exterior. Por lo tanto, se trata del precio fob de exportacin. En consecuencia, para la
estimacin de la proteccin efectiva de un mismo producto, el precio internacional difiere segn su
destino sea el mercado interno o externo.
Los problemas que ofrecen mayor dificultad van ms all de las definiciones recin hechas. Una vez
determinado, por ejemplo, que se trata de un caso en que corresponde utilizar el precio cif de
importacin, es frecuente que subsista una serie de problemas (no hay un precio nico, hay
heterogeneidad entre los productos, el precio vara segn la cantidad comprada, muchos precios son
fluctuantes). En sntesis, para determinar el precio internacional pertinente, se requiere identificar la
fuente de abastecimiento ms favorable, la calidad comparable a la del producto nacional y la estacin
del ao o perodo al cual se refiere el precio.

b) Proteccin y variables no tarifarias

Para determinar la proteccin efectiva que recibe un bien especfico se requiere, adems de definir las
precios internacionales pertinentes, conocer los sobreprecios (internos versus externo) correspondientes
a los insumos y al bien final.
Es frecuente que haya franquicias aduaneras que significan que el gravamen real es menor al que indica
el arancel aduanero. El arancel nominal depurado de franquicias suele denominarse arancel lquido o
neto. En la misma direccin opera el hecho de que la proteccin nominal concedida por el arancel no es
utilizada en su totalidad, lo cual significa que el precio interno es inferior al ex-aduana; esto es, el arancel
implcito es menor que el explcito o legal. Esta situacin puede corresponder, sea a productos exportable
cuya cotizacin interna est ligada al precio de exportacin fob, sea a sustitutos de importaciones que por
las condiciones del mercado interno se expenden a precios menores al tope fijado por el arancel. En
ambos casos se trata de tarifas redundantes. Por lo tanto, la estimacin de la proteccin efectiva debe
basarse en el arancel utilizado tanto por el productor del bien final como por el de los insumos nacionales.
Este arancel nominal implcito es igual al cociente entre el precio interno y el precio cif de importacin en
pesos, menos la unidad.
Diversos instrumentos de poltica econmica afectan a los precios internos. As, por ejemplo, los controles
de precios e impuestos a la produccin hacen que la proteccin nominal resulte inferior a la indicada por
el arancel nominal. Por el contrario, subsidios a la produccin y restricciones cuantitativas a la importacin

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permiten que los sustitutos nacionales puedan gozar de una proteccin superior a la indicada por el
arancel.
Los problemas de estimacin que provocan las desviaciones entre el precio interno y el ex-aduana pueden
resolverse mediante la comparacin directa entre el precio interno y el internacional, lo que suele
denominarse proteccin nominal implcita. Ello exige, sin embargo, solucionar los problemas de
identificacin del precio internacional pertinente, y del precio interno de un producto de calidad
equivalente y en una etapa similar de comercializacin. Debido a estas dificultades, en los casos en que
se considere que aquellas desviaciones no son determinantes, puede recurrirse a la informacin que
provee el arancel y luego aplicar correcciones cuando resulta viable estimar la incidencia de las
desviaciones ms significativas. En cambio, otras fuentes de desviaciones son de difcil cuantificacin por
lo que, a pesar de los obstculos que ofrece, es ms expedito calcular la proteccin nominal sobre la base
de la diferencia entre el precio interno y el externo.
Otro aspecto, de naturaleza similar, en el que se requiere ir ms all de la informacin que provee el
arancel, se refiere a los llamados productos no comerciables internacionalmente (NCI). Comprenden, en
general, los servicios personales, la comercializacin, una proporcin elevada del transporte y la
construccin. Por su propia naturaleza, stos son candidatos naturales a que la oferta interna sea la que
satisfaga la demanda interna. Hay otros productos, finales o intermedios, que tambin traspasan fronteras
con dificultades. Se trata de bienes con costos elevados de transporte, debido a su peso, perecibilidad o
riesgo envuelto en su traslado. En consecuencia, lo frecuente es que su produccin se realice en el mismo
pas en que se utilizan y en lugares geogrficos cercanos.
En trminos de economa internacional, la brecha entre los precios de importacin cif y de exportacin
fob de los NCI comprende lmites tan distantes entre s que exceden el rango de fluctuacin previsible de
los costos de produccin interna. Esto significa que el precio interno de los productos no comerciables
internacionalmente no dependen directamente de las tarifas que se estipulan para su eventual
importacin. En consecuencia, se plantea el problema de dnde y cmo clasificar los NCI para los efectos
de estimar la proteccin efectiva a partir de la nominal.

c) Aspectos macroeconmicos de la proteccin efectiva

El establecimiento de restricciones al intercambio comercial provoca diversas repercusiones de carcter
macroeconmico. La ms obvia es su incidencia sobre el mercado cambiario. Pero tambin puede afectar
el precio relativo de los factores y de productos no comerciables internacionalmente y el nivel de
aprovechamiento de la capacidad instalada y del empleo.
Variaciones del nivel promedio de restricciones sobre las importaciones afectan el tipo de cambio y de
equilibrio y, probablemente, el de mercado. En otros trminos, en perodos de gravmenes de
importacin elevados, o de restricciones cuantitativas intensas, el tipo de cambio real suele ser menor
que en situaciones inversas. Esto implica que la proteccin que ofrece a un producto en particular una
determinada restriccin arancelaria, depende del gravamen promedio a las importaciones y de su
incidencia sobre las exportaciones.
La proteccin efectiva pretende medir el incentivo que la intervencin gubernamental provee al
desarrollo de diversas actividades en el sector externo. Por ello, al margen de apreciaciones respecto de
la eficiencia de la intervencin, la proteccin efectiva se mide respecto de la situacin de libre comercio,
que es lo que la intervencin procura modificar.
El efecto del tipo de cambio puede incorporarse formalmente a la estimacin de la proteccin efectiva.
Para ello se requiere calcular la diferencia entre el tipo de cambio de mercado y el de equilibrio en
ausencia de aranceles.

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Para apreciar la capacidad protectora del arancel sobre un determinado bien, es preciso considerar los
gravmenes que afectan a sus insumos, la participacin de stos en el valor bruto de la produccin, y la
situacin del mercado cambiario.
Una implicacin del rol del tipo de cambio es que las protecciones efectivas son inferiores a lo que indica
una estimacin que excluya el ajuste cambiario.
La intervencin en el comercio exterior tambin afecta los precios relativos de los factores de produccin.
Estos cambios inciden sobre la proteccin efectiva que resulta de un determinado perfil de proteccin
nominal.

4. Poltica arancelaria y desarrollo econmico

Segn la teora tradicional, la asignacin ptima de los recursos mundiales se logra con el libre comercio,
por lo tanto, en ausencia de restricciones gubernamentales sobre el intercambio.
Numerosos desarrollos tericos, sin embargo, principalmente a partir de fines de los aos 50, reconocen
la posibilidad de que la poltica arancelaria pueda mejorar la asignacin de recursos cuando las tarifas se
aplican en economas con mercados distorsionados y en desequilibrio.
En esta seccin se argumenta que a la poltica arancelaria le corresponde un rol activo en la programacin
del desarrollo, como instrumento asignador de recursos productivos. El objetivo de una poltica
arancelaria eficiente, en el marco subptimo que provee la realidad, debe consistir en la reasignacin de
recursos productivos de manera que se reduzcan las distorsiones y desequilibrios vigentes en la economa.
Debido a la naturaleza especfica del arancel, su aplicacin permite atacar slo cierto tipo de distorsiones.
En consecuencia, la proteccin arancelaria debe condicionarse a la naturaleza e intensidad que revistan
estas distorsiones y a la capacidad que posean las diferentes actividades productivas para contribuir a su
solucin.

a) Objetivos del arancel

La restriccin de las importaciones afecta el nivel del comercio y la magnitud del tipo de cambio requerido
para alcanzar cierto saldo de la balanza comercial. La restriccin puede realizarse por medio de un arancel
parejo o uno discriminado. El primero, que consiste en un porcentaje igual sobre los tems de importacin,
deprime las exportaciones y alienta la produccin de sustitutos de las importaciones. Entre stos se
incluyen tanto materias primas minerales y agrcolas como bienes manufacturados.
La discriminacin entre diferentes sustitutos de importaciones puede adoptar innumerables formas.
- La discriminacin arancelaria segn destino ha sido de uso frecuente en los pases en desarrollo.
Suele diferenciarse entre bienes de consumo, intermedios y de capital. En la prctica, los niveles
de proteccin relativa han sido superiores para los bienes de consumo elaborados, lo que significa
que el incentivo se concentra en la etapa final del proceso de produccin.
- Segn su origen, suele distinguirse entre los bienes primarios y los manufacturados.
- La diferenciacin segn las caractersticas de los procesos productivos ha sido poco utilizada en la
prctica. No obstante, constituye la base ms slida de sustentacin de la proteccin arancelaria.
Pueden distinguirse tres categoras importantes de caractersticas de las actividades econmicas.
Ellas son i) la intensidad de uso de trabajo y capital, ii) el grado de insipiencia de la actividad y su
capacidad de mejorar la productividad mediante el aprendizaje, y iii) las repercusiones de la
actividad en referencia sobre el resto de la economa nacional.
Aparte de sus efectos asignadores, el arancel provoca otra serie de consecuencias. Tres de ellas consisten
en sus efectos sobre i) la tendencia de las mejoras de productividad, ii) los ingresos fiscales y iii) el
coeficiente de ahorro nacional.

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 - Los aranceles prohibitivos son aquellos que impiden totalmente la importacin, otorgando una
proteccin absoluta; estos gravmenes pueden ser redundantes o ser fijados a la medida. En el
primer caso son tan elevados, que las condiciones de la demanda interna hacen inconveniente
que el productor los utilice en su totalidad, por lo que una parte de ellos resulta redundante.
Alternativamente, pueden haberse fijado en el nivel exactamente necesario para eliminar la
totalidad de cada importacin; esta forma de determinar la proteccin se denomina arancel hecho
a la medida.
- Por ltimo, el arancel selectivo ptimo corresponde al criterio de proteccin que se basa en la
concesin de protecciones efectivas a los sustitutos de importaciones (y exportables) cuyos costos
de mercado exceden sus costos sociales, segn la magnitud de esa brecha.
- A pesar de lo que indica el nombre de los aranceles redundantes, su presencia puede generar
efectos asignadores aun en un contexto esttico. La elevacin progresiva del arancel reduce la
importacin e incrementa la produccin. En el punto en que se elimina totalmente la importacin,
el arancel se torna redundante desde el punto de vista del intercambio comercial. Sin embargo,
un arancel an mayor deja de incentivar la produccin, pero concede al productor interno poder
para cobrar precios superiores a sus costos de produccin; esto tendera a conducir a una
reduccin de la produccin, debido al efecto negativo que ejerce un sobreprecio monoplico
sobre el volumen de la demanda. De hecho, entonces, aranceles redundantes fomentan
tendencias monoplicas en los sectores no competitivos de la economa nacional. Al mismo
tiempo, la proteccin redundante permite a los sectores beneficiados despreocuparse de la
introduccin continua de las mejoras tecnolgicas y administrativas.
- En contraste con aranceles redundantes, una proteccin relativa y decreciente a travs del tiempo
puede evitar servir como elemento de presin para lograr aumentos de la productividad de los
numerosos e inevitables monopolios y oligopolios.
La imposicin de derechos de aduana no prohibitivos provee de ingresos fiscales. Por lo tanto, este hecho
constituye un efecto indirecto positivo en los pases en que el gobierno enfrenta dificultades para
equilibrar el presupuesto fiscal y para financiar mayores actividades requeridas para el desarrollo
econmico o social. En la medida que el perfil y nivel del arancel aduanero sean apropiados para las
caractersticas de la economa nacional, este mecanismo representa una de las formas ms efectivas de
obtener financiamiento fiscal.
Mediante el arancel aduanero es posible alterar la composicin del consumo nacional y presionar a favor
de una mayor tasa de ahorro.
El rol asignador de recursos de las polticas de comercio exterior opera mediante su incidencia sobre los
bienes exportables e importables. Como se ha expuesto en forma reiterada, en la medida que se ampara
a una determinada actividad, se desalienta el resto de la economa, la que de alguna manera financia esa
proteccin. Ello exige que una poltica de proteccin deba concebirse considerando sus efectos directos
e indirectos, y que se condicione a los objetivos que se haya fijado la estrategia nacional del desarrollo.
Para su mayor eficacia, la poltica debe ser esencialmente selectiva

b) Criterios de diferenciacin
Los criterios que se adopten para la definicin del perfil arancelario deben ser determinados en forma
emprica, de acuerdo a la realidad de la economa en que se apliquen.
- Industria incipiente: puede considerarse en dos niveles (macro y micro econmico). La esencia de
nuestros argumentos es que en su conjunto la industria de los pases en desarrollo es incipiente.
- Ocupacin productiva: en trminos econmicos, la desocupacin y el subempleo involucran
ineficiencia, pues implican que recursos nacionales con una productividad potencial positiva que

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 no estn rindiendo sus frutos debido a una mala asignacin de ellos. En consecuencia, en adicin
al importante aspecto social, razones de eficiencia econmica recomiendan la aplicacin de
polticas tendentes a absorber la mano de obra disponible. Para que la mencionada absorcin sea
productiva se requiere una reestructuracin de la actividad econmica en direccin de proyectos
que, en promedio, sean relativamente ms intensivos en el uso de la mano de obra abundante.
A grandes rasgos, el nivel de ocupacin depende de 3 elementos: volumen de la inversin
geogrfica, combinacin de factores productivos dentro de cada sector e importancia relativa de
cada sector.
Es til reiterar que se trata de aplicar una poltica que permita ocupar eficientemente los recursos
econmicos de la nacin, en especial su mano de obra. Dentro de la evaluacin correspondiente,
debe otorgarse una ponderacin adecuada a la absorcin de mano de obra que puede y debe ser
plenamente utilizada.

c) Aranceles selectivos ptimos en presencia de distorsiones

En el marco de una economa en desarrollo, con desequilibrios y distorsiones de sus mercados,
encontraremos un nuevo concepto de tarifa ptima. Esto es, el nivel de proteccin arancelaria que logra
una maximizacin del bienestar, dentro de contexto de una economa que funciona en forma subptima.
La proteccin efectiva ptima ser positiva para las actividades sustituidoras de importaciones que en
trminos sociales son ms rentables que lo que seala el mercado.

d) Limitaciones de aranceles y subsidios ptimos

La regulacin del arancel aplicable a determinado bien no permite diferenciar entre diversas opciones
tecnolgicas para la produccin de ese bien. Por otra parte, genera efectos sobre el consumo
contrapuestos con los efectos sobre la produccin. Sobre estas dos caractersticas se basa la teora
estndar del comercio internacional para rechazar el uso de los aranceles como instrumento activo de la
poltica asignadora de recursos. En su reemplazo, se recomienda la prescindencia absoluta de cualquier
poltica que interfiera con la asignacin de los recursos productivos, o la utilizacin de subsidios a los
bienes o factores segn el origen de la distorsin que se trate de eliminar.

- Efectos sobre el consumo: la elevacin de la tasa del arancel fomenta la produccin interna del
bien protegido y desalienta su consumo. Un arancel disminuye la cantidad demandada del bien
gravado. No obstante, tiene a incrementar la cantidad producida internamente tanto como lo hace
el subsidio.