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El estado

~ las polticas pblicas


(

Alejo Vargas Velsquez

A
1 1 ~u.de:na. Edi~ores
Al~jo Vargas Velsquez

es actualmente Vicerector General de la Universidad


Nacional de Colombia y profesor asociado de la
Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales;
hizo estudios de pregrado en Trabajo Social en la
l Jnivcrsidad Industrial de Santander en Bucaramanga,
maestra en Poltica Social en la Universidad Externado
de Colombia en Bogot y posterion_nente el diploma
del Instituto de Estudios de Pases en Va de Desarrollo
de la Universidad Catlica de Lovana (Blgica), donde
termin el doctorado en Ciencias Polticas.

!la sido profesor de los programas de especializacin


y maestra en la Escuela de Administracin Pblica
-ESAP- durante varios aos; adems, ha trabajado
en programas de desarrollo rural con diferentes
entidades estatales y privadas.

Entre sus obras ms conocidas se encuentran:

"Magdalena Medio Santandereano. Colonizacin


y <onflicto Armado"
"Participacin Social, Planeacin y Desarrollo Regional"
"Poltica y Armas al inicio del Frente Nacional"
"Ensayos de Paz en Medio de una Sociedad Polarizada"

Fs coautor de varios libros y de mltiples artculos


whrc temticas relacionadas con el problema
agrario, el conflicto interno armado, la violencia,
la participacin social, el rgimen poltico y la
dt'lll!X'ratia.
-
ylas polticas pblicas
ylas polticas pblicas

Alejo Vargas Velsquez


C Almudena Editores
Apartado 86939, Telfono (1) 4316536
Santa Fe de Bogot, Colombia
1999

ISBN 958-95810-7-2

Cartula: Anglica Rodrguez


Impresin: UNIBIBLOS, Uni\I'P :d.,

Esta publicacin no puede ,,er rept . , .. ' .


o transmitido en manera alf(ltnll ''' r nirwi" ,,. 1.
permiso e.,crilo de .1/mudenu ,, !;.t r,
fndice general

Introduccin ...................................................................... 7

CAPTULO!
Los conceptos de sistema y rgimen politico .................. 11
l. Niveles de aproximacin al entendimiento de lo
estatal ....................................................................... 13
2. Rgimen politico ... .. .... ...... ..... ........................... ... .. .. 17
3. Sistema politico ........................................................ 31
4. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos ..... 43
Notas bibliogrficas ...................................................... 48

CAPTULOII
Las polticas pblicas entre la racionalidad tcnica y la
racionalidad poltica .................................................. 53
l. A manera de introduccin ........................................ 55
2. Una aproximacin al entendimiento de la polftica
pblica ...................................................................... SS
3. Tipologa de polticas pblicas ................................. 64
4. La poltica pblica en un contexto neo-regulador .... 70
S. El proceso de la plitica pblica .............................. 73
6. La administracin pblica y las polticas pblicas en el
contexto de un nuevo tipo de Estado ....................... 76
7. Gobernabilidad y gestin pblica ............................. 77
8. Legitimidad, polfticas pblicas y negociacin .. ..... .. 85
Notas bibliogrficas ........ .... .... .. .. ... ....... .... .. .. .. .......... .... 89

CAPTULO ID
Reflexiones acerca del anlisis de polticas pblicas ..... 95
Elementos sobre el anlisis de poltica pblica .. .. .. .... .. 97
Cmo realizar el anlisis de una politica pblica? ... 101
Un caso de anlisis de poltica pblica: la poltica de
reforma agraria en Colombia (1961-1991) ............ _ 107
l. Las distintas tomas de posicin del Estado . l Oi"
2. La ejecucin de la politica de reforma agrana t .a
accin del Incora ............................ ........ .... . .. .. .. 127
3. Las perspectivas del futuro .................................... 132
Notas bibliogrficas .... .... .. .. .... .. .. .... .. .. .. .. .. .... .. .. .. .... .. .. 136

CAPTULO IV
Sobre evaluacin de polticas pblicas...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. 139
l. Qu es la evaluacin de polticas publicas? .......... 141
2. Momentos y niveles de la evaluacin ..................... J.l ~
3. Ejecutores de las evaluaciones ............................... 1:Sl
4. Razones que justifican la evaluacin.................... 1'
5. Principales usuarios de la evaluacin............... t':1:
5. La evaluacin de polticas pblicas del futuro. . 1 ,J
7. Propuestas de modelos de evaluacin de la f1est;(;.
pblica....................................................... . 1

Notas bibliogrficas ... ....... ........... ... ... ... ... ... .. ... . ... 1fl2

CAPTULO V
Qu tanto influye la sociedad en las polticas pbli-
cas? ........................................................................... 165
Notas bibliogrficas .. .. .. ...... .. .. ................... ...... .. ... ... 196
Introduccin

La pequefta historia de este libro comienza en el segundo


semestre de 1986, cuando regres de Lovaina (Blgica) de
hacer el Diploma del Instituto de Estudio de Paises en Vfas
de Desarrollo en la Universidad Catlica de Lovaina, como
primera fase de mi doctorado en Ciencias Polfticas y tuve
que comenzar a insertarme en el espacio del trabajo. A tra-
vs de la colega y amiga Martha Novoa contact a Ivn
Jaramillo, en ese entonces Coordinador de la Especializa-
cin en Administracin Pblica de la ESAP (Escuela
Superior de administracin Pblica), qui6nme estimul para
que asumiera el curso de 'Teorla del Estado y Politicas P-
blicas' de ese postgrado, ~un momento en que dicho tema
era relativamente extraflo en nuestro medio acadmico.

A partir de entonces y de manera ininterrumpida he dictado


durante estos doce aftos dicho curso en diferentes postgra-
dos de la ESAP y tambin a los estudiantes que iniciaron la
carrera de Ciencia Politica en la Facultad de Derecho, Cien-
cias Polfticas y Sociales de la Universidad Nacional. Este
fue el primer sendero que conduce a esta publicacin.

El segundo se relaciona con el hecho de que comenzaba la


investigacin de mi tesis de doctorado, que justamente tra-
taba de analizar cmo las polticas pblicas para la economfa
campesina en Colombia haban contribuido a su transfor-
macin a nivel regional, en el presente siglo, lo que me llev
a profundizar en el estudio de la temtica.
El tercer sendero se relaciona con la preocupacin personal
de tipo conceptual que era percibir cmo la mayora de los
colegas se dedicaban a tratar de entender qu era el Estado,
cules sus determinantes estructurales, su articulacin con
las relaciones sociales capitalistas, pero pocos reflexiona-
ban acerca de cmo funcionaba eJ Estado y cmo ste se
relacionaba con la sociedad, lo cual igualmente me condujo
a las polfticas pblicas.

El libro se organila de la siguiente manera: un primer capi-


tulo que plantea una perspectiva para abordar el estudio dcJ
Estado institucional o rgimen polfticoy cmo se relaciona
este concepto con el de sistema polftico; un segundo. en el
que se introducen elementos anallticos para el entendimiento
de las polfticas pblicas y su relacin con la administracin
pblica, la gobemabilidad y la legitimidad; un tercero, de-
dicado al anlisis de polftica pblica, con un nfasis
sociopolftico en el mismo, ilustrado con un estudio de caso;
un cuarto!> dedicado a la introduccin de la evaluacin de
polfticas pblicas y finalmente una reflexin acerca de la
posibilidad que tiene la sociedad para influenciar las polti-
cas pblicas.

Por eso~ 'Notas sobre el Estado y las Polticas Pbli-


cas', tienen una pretensin fundamentalmente didctic~ Para
quienes se introducen en el estudio del tema, recogen la e-.-
tructura del curso que a lo largo de esta docena de aos he
venido construyendo entremezclando contribuciones de di-
versos autores y aportes de la reflexin personal, en
colaboracin con mis estudiantes, quienes ~baban las cla-
ses y me entregaban luego dichos documentos par?.
retroelimentarel curso, y con aportes de ::o'e~ns <..eme Ma -
co A. Romero que ban ayudado bastante en esta tarea. To-
dos ellos cuentan con mis agradecimientos.

Este libro, como todos los que he publicado, lo considero


como documento en re-elaboracin permanente, por cuanto
siempre he creido que la evolucin del pensamiento conlle-
va a que muchas de las tesis que se plantean puedan ser
precisadas, afinadas o modificadas. Sin embargo, quiero con
la publicacin de esta obra, adems de contribuir en la dis-
cusin sobre la temtica, responder a la promesa hecha en
este sentido a muchos de mis estudiantes y a algunos de mis
colegas.

Quiero mencionar que fue Maria del Pilar Snchez, gerente


de Almudena Editores, quien logr dar el empuje final a
este libro entusiasmndome, ofrecindome su editorial para
que esta obra saliera a la luz pblica y haciendo un juicioso
trabajo de correccin de estilo. Por eso, con ella tengo sen-
timientos de agradecimiento especiales.

Finalmente debo agradecer el apoyo invaluable de Leono~,


mi esposa, que siempre vela por que los textos sean ms
claros y legibles. Ella y Claudia, mi hija, me proporcionan,
adems, su soporte emocional y afectivo tan indispensable.
CAPITULO 1

Los conceptos de
sistema y rgimen
poltico
1

Sobre los conceptos de sistema y


rgimen polltico 1

A propsito del debate existente sobre el entendimiento


de los conceptos rgimen polftico y sistema politico, el pre-
sente documento busca presentar los elementos de mayor
relevancia, la cercania o no entre los dos y, en esa medida,
hacer una contribucin al respecto. El texto pretende sefla-
lar que, si bien el concepto central es el de rgimen polftico,
su cercanfa con el de sistema politico permite utilizar algu-
nos elementos metodolgicos que de ste se derivan. Lo
anterior, dentro de las perspectivas de aproximacin a la
comprensin del fenmeno estatal.
l. Niveles de aproximacin al entendimiento de lo
estatal
Cuando se pretende estudiar el fenmeno estatal pueden
encontrarse distintos niveles de aproximacin al mismo,
niveles tericos de distinta complejidad. En primer lugar
tendramos la discusin, el gran debate terico, acerca de
qu es el Estado@mo entender el EstadQj
Se puede partir del entendimiento del Estado, en una cier-
ta :Q_C?~pectiva __w~be.riana, como el aspecto polftico de las
relaciones de dominacin social, pero tanibien como el agen-
te-de unificacin de la sociedad y que detenta, a ese titulo,
el monopolio de la violencia fisica legitima, lugar de inte-
gracin y de represin, pero igualmente de cambio.
Integrando, reprimiendo o asegurando el cambio, l se defi-
ne por su modo de intervencin en relacin a la sociedad y a
un sistema politico.
Alejo Vargas V.

~!Q:t) 4e. ~la podemos referir a la relacin de


dominacin y articulacin bsica de 1Ul8. sociedad, que re-
fleja en su interior las contradicciones y conflictos derivados
de los diversos posicionamientos institucionales y de la re:;
lacin de fuerzas entre las mismas. Esta relacin de
dominacin se conforma a partir de las desiguales distribu-
ciones de poder real entre sectores sociales como
desequihbrio fundamental, y a las desigualdades entre cul-
turas, razas, regiones, como desbalances secundarios.3
El Estado ~f!lista se construye sobre los siguientes
basamentos:
a) La igualdad~l~~_gividuqs y su posibilidad de inter-
cani6fenel mercado hbremente mercancas;
b) La disociacin entre el sujete) vendedor de mercan-
cas en el mbito del mercado y el iudadano, Con
iguales derechos ante las instituciones estatales;
e) Las inst!~~~~-~tatales encamando el monopolio
de los medios de coercin fisica, como tercer sujeto
social que obra como garante para todos;
d) La autorepresentacin del Estado como expresin del
~intersgeiieii'~ qucrinina por asociarse a los inte-
reses de las clases dominantes.4
Es necesario seftalar que el poder politico, en el sentido
de Max Weber, hace referencia al monopolio de la violen-
cia fisica legitima (es por ello primariamente coactivo), lo
que lo diferencia del poder econmico o del poder ideolgi-
co, an cuando sus cercanas son muy grandes. Pero,
necesariamente va a requerir de la aceptacin del mismo
por parte de aquellas personas (o de una parte importante de
ellas) que van a ser sujeto de ese poder regulador; es decir,
requiere niveles de consenso, que contribuyan a velar el as-
pecto coercitivo del poder polftico, porque "cada poder tiene
necesidad de una forma especfica de legitimacin, an cuan-
do la autoconciencia de legitimidad no haya existido desde
Sistema y rgimen poltico
siempre." 5 Este entendimiento sintetiza una larga tradicin
terica que se remonta a las elaboraciones contractualistas
del 'pacto soci~' de races iusnaturalistas. El Estado mono-
poliza la coercin legtimamente, si se quiere es la viJ~C?.-~
organizada, para que dicha violencia no la ejerzan los parti-
culares. En otros trminos, esa es ~cia del poder que
ejerce el Es1:adqj
Las teoras contractualistas, denomiMdas liberales, dan
tambin su visin del Estado, ubicndolo como expresivo
del inters general de la sociedad y representndolo. Las
perspectivas marxistas suministran una mayor riqueza en
su entendimiento, algunas, las instrumentalistas, conside-
rndolo como un instrumento de la dominacin de clase,
otras, las estructuralistas, concibindolo como ms ligado a
condicionantes estructurales y otras finalmente, las
derivacionistas, situndolo como un aspecto de las relacio-
nes capitalistas de dominacin social y parte COD$UStancial
de las mismas.6 Todo esto como parte del debate que hay
alrededor del entendimiento de lo que es el Estado.
/!_ero no es suficiente el monopolio de la coercin y la
existencia de una legitimidad,7 se requiere tambin un or-
denamiento leplJor eso el Estado moderno y en particular
el denominado Estado de derecho, tiene su basamento en
una normatividad constitwlj9Dal que le proporciona su es-
tructura juridica-fonnal. Ella constituye la 'n2rma iuridica
fundamental' en el sentido de Kelsen, a la cual los otros
teXtos Tegsltivos sosUbOrdinados. 8 Sin embargo, como
bien lo anota Ferdinand Lasalle, "los problemas constitu-
cionales no son, primariamente, problemas de derecho, sino
de poder; la verdadera Costitucin de un pais slo reside
en los factores reales y efectivos de poder que en ese pas
rigen.' 09
Hay un segundo nivel ms concreto del fenmeno esta-
tal, el de las configuraciones histricas del Estado, es dn-
Alejo Vargas V.
aquel que remite a entender cmo el Estado capitalista en
distintos momentos, cambia su materialidad, su organiza-
cin institucional, sus competencias, sus funciones, sin
perder su esencia, cmo es que ese Estado se transforma, y
se relaciona con la sociedad de uia.nem-diversa en distintos
momentos ~stri~os. Al est presente el juego de lo.vana-
ble y de lo cambiante. Hay una naturaleza bsica del Estado
que no cambia: el monopolio de la coercin y su papel de
funcionalidad con la reproduccin social (en sentido am-
plio). pero hay aspectos de configuracin, de materialidad,
de competencias del Estado, que se van modificando.
Esto permite hablar histricamente del Estado liberal cl-
sico, del Estado gendarme, luego del Estado interventor, que
en algunas sociedades se desarrolla como Estado benefac-
tor o permite hablar ms contemporneamente de lo que se
denomina Estado neoregulador 10 otros prefieren hablar de
Estado neoliberal. Pero la esencia del Estado no cambi en
los distintos momentos, lo que cambi fue su materialidad,
sus funciones, sus competencias, su organizacin institucio-
nal.
Un tercer nivel, de mayor concrecin que los anteriores
es el del Estado institucional, es decir, ese Estado materiali-
zado en instituciones, y que remite a instituciones concretas
como la Procuraduria, ContrQI.-fa, Fuerzas Armadas, Po-
der Judicial, el Ejecutivo, etc. Son las instituciones concretas
en que ese Estado se materializa, se corporiza, toma forma.
t.Los regmenes polfticos se refieren a los marcos institucio-
nales directos, dentro de los que se desenwelve la vida
politica. "~ Esta dimensin del Estado institucional es la
que remite al concepto de rgimen polt!.cQ.
Hay otro concepto relacionado con lo estatal que es el de
gobierno. En la prctica cotidiana se tiende a hablar de Es-
tado, de rgimen poltico y de gobierno, como conceptos
indiferenciados, sin embargo para efectos de anlisis es im-

16
s~_y_r6Jimen polltioo

portante establecer la diferencia. El concepto gobierno fun-


damentalmente hace referencia ala~_g.e._c.utivade~
pblic~J.9..Q.Ue_podrim llamarse los trmiS.itotios difeeto-
res-((~ Jas_instituQieaes estatales, quienes en un periodo
histrico estn al frente de las mismas, eso es lo que conju-
ga el concepto de gobierno. Los tres remiten a la
problemtica de lo estatal, cada uno con una dimensin
particular.
La discusin sobre rgimen politico remite a un concep-
to cercano, el de sistema polftico, pero que tienen sus
particularidades aunque se tiendan a utilizar ms o menos
con la misma referencia, como cuasi-sinnimos.
2. Rgim.eo poHtico
El concepto rgimen poltico tiene, de una parte, un al-
cance restringido: asimila rgimen poltico con las
instituciones estatales, la forma como estas instituciones se
relacionan entre s y con la sociedad.
Duverger plantea, de otra parte, que "el trmino rgimen
poltico... designa un conjunto completo de instituciones ms
o menos coordinadas y articuladas, que se refieren a la vez
al fundamento del poder, a la eleccin de los gobernantes, a
su estrUctura y a su limitacin",12 lo que podra denominar-
se una versin ampliada del mismo, y nos dice que el rgimen
poltico son las insti~iones estatales y su relacin con la
soiedad, pero es tambin el sistema de partidos, sistema de
mediacin sociedad-Estado; ah esta implcito el concepto
de ex.teriot_ida~,"estadoy sociedad como cosas distintas; sis-
tema de toma de decisiones, que en trminos prcticos, serian
sistemas electorales y derivados de ste, el sistema de ad-
ministracin pblica, es decir, cmo se organiza la gestin
estatal y la cultura poltica.
Maurice Duverger considera que el rgimen polftico se
puede entender como ''un conjunto de instituciones". Pero
...
\h:o Vargas V.

un rgimen es tambin una cierta combinacin de un siste-


ma de partidos, de un modo de escrutinio, de uno o varios
tipos de decisin, de una o varias estructuras de grupos de
presin y de uno o varios tipos de administracin pblica.
Es decir, el rgimen poltico hace relacin al conjunto de
elementos de orden ideolgico, institucional y sociolgico
que concurren a formar el gobierno de un pais dado durante
un perodo determinado y se le seftalan como sus compo-
nentes esenciales:
a) el principio de legitimidad;
b) la estructura de las instituciones;
e) el sistema de partidos; ...
d) la forma y el rol del Estado. 3 :,
Sobre el concepto rgimen poltico es pminente seftalar
que para algunos autores es percibido "como el espacio en
el que se conjugan las fuerzas sociales, econmicas, cultu-
rales, tnicas, se establecen los acuerdos de convivencia y
organizacin institucional del aparato de Estado, liderados
por el gobierno. Por lo tanto, es el espacio en el que se ex-
presa la construccin del orden... el rgimen polftico es el
espacio por excelencia en el cual se manifiesta la construc-
cin del orden social contingente..." 14
El rgimen polftico como expresin o como materializa-
cin del Estado institucional requiere, necesi~ como se
decia antes, de unos fundamentos de legitimidad. Cuando
se habla de legitimidad, se hace referencia a la aceptacin
social que debe existir de la autoridad que el Estado ejerce
sobre la sociedad.
La legitimidad est muy cerca a otro concepto que es el
de la legalidad, que en el sentido amplio es el conjunto de
normas que regulan el orden dentro de una sociedad, algu-
nas escritas, otras no, eso depende de las distintas sociedades
y qu tan positivizado este la legalidad en una u otra socie-
dad.
18
El concepto de legitimidad tiene que ver con la unp1.1
cin social, por lo cual se puede decir que ella rcm1tc. en
ltimas a los discursos que explican y justifican el ejercu:1o
del poder y eso es lo que muchos autores denominan com''
las ideologas polticas; stas son un conjunto de explica-
ciones y justificaciones conceptuales que apuntan a darle
sentido al ejercicio del poder y que cambian histricamen-
te. ;:
Si se hace una rpida mirada por distintos momentos de
la historia, puede encontrarSe que en los origenes del Esta-
do absolutista lo que prima es un discurso eminentemente
teocrtico, es decir, el poder se supone delegado por un ser
superior al ~berat\9, al emperador, al rey y ese so~rano en
la medida~ es un delegatario de ese ser superior, ejerce
el poder y esto la sociedad lo acepta como vlido y legti-
mo. Pero esa explicacin con el desarrollo de la historia
comienza a ser cuestionado. y entonces se construyen nue-
vos discursos, y van a ser los grandes movimientos de la
modernidad, en los que se desarrolla el discurso denomina-
do contractualista: es la abstraccin, la ficcin del contrato
social, es el pacto social que explica y justifica el Estado.
En la historia no ha existido el contrato social como mate-
rialidad histrica, pero es una manera de explicar que el
Estado existe porque los ciudadanos le dieron ese poder re-
gulador sobre la sociedad. Aqu entendemos el concepto
ciudadana en los trminos de Guillermo O'Donnell, como
una abstraccin que permite ubicar a todos los miembros de
una sociedad como iguales, despojndolos de sus atributos
y en esa medida es una mediacin entre sociedad y Esta-
do.15 Por eso las instituciones estatales invocan la ciudadania,
al conjunto de los miembros de la sociedad, para ejercer su
poder.
Si se analizan los discursos marxistas, ellos tenian la pers-
pectiva de hablar a nombre del proletariado y de los
19
AleJO ~argas V.
oprimidos y a nombre de estos se justificaba el ejercicio del
poder.
Lo que se quiere enfatizar es que ms all de la impor-
tancia de su contenido~ lo que buscan todos los discursos
polticos en relacin con el poder, es explicar y justificar su
ejercicio, es decir, hacer que la sociedad acepte ese poder
como legtimo y le permita no tener que recurrir permanen-
~ente al uso de la fuerza, sino a la aceptacin interiori.23da
del mismo.
En relacin con el principio de legitimidad se puede se-
alar, con Jean-Louis Quermonne, que hace referencia a la
conformidad del gobierno de un pas con los valores a los
cuales se refiere el rgimen del cual l asegura el funciona-
miento (siempre y cuando tales valores sean socialmente
aceptados). Duverger considera como legtimo todo rgi-
men que se adece al consenso popular.
El problema de la legitimidJd en Max Weber se plantea
en las siguientes perspectivas:
a) legitimidad tradicional: se fundamenta en la virtud
de la creencia en la santidad de los ordenamientos y
los poderes set\oriales existentes desde siempre. Se
obedece a la persona en virtud de su dignidad propia
santificada por la tradicin: por fidelidad;
b) legitimidad carismtica: se basa en la devocin afec-
tiva a la persona del set\or y a sus 'dotes sobretiaturales'
(carisma) y en particular facultades 'mgicas', reve-
laciones o heroismo, poder intelectual u oratorio. Se
obedece exclusivamente al caudillo personal a causa
de sus cualidades excepcionales y no en virtud de su
posicin estatuida o de su dignidad tradicional;
e) legitimidad legal-racional, en virtud de estatuto: cual-
quier derecho puede crearse y modificarse por medio
de un estatuto sancionado correctamente en cuanto a

20
Sistema y rimen ~idoo
la forma. Se obedece no a la persona en virtud de su
derecho propio sino a la regla estatuida. 16
1,os regmenes politicos estn atravesados por una dico-
loma aparente: el consenso y la coercin. Es aparente porque
en la realidad ningn rgimen poltico puede prescindir de
ninguno de los dos; no puede prescindir de la coercin, por
lJUe las instituciones estatales son primariamente coerciti-
vas; el monopolio de la coercin legitima es lo que
caracteriza las instituciones estatales, aunque sta no sea
sino potencial, es decir, un recurso del poder, que slo se
pone en accin en determinados momentos. Pero tampoco
puede prescindir del consenso porque la sola coercin no le
permite mantener un rgimen polftico estable~ se necesita
que los miembros de la sociedad acepten ese ejercicio del
poder de manera normal y lo interioricen, y eso se expresa
de manera prctica cuando el ciudadano es cumplidor de la
Ley, cuando paga los impuestos, etc. Con estos actos le est
dando legitimidad al Estado, est contribuyendo a que ese
Estado institucional no tenga que recurrir a la fuerza.
Ningn Estado, por lo general, puede prescindir de algu-
no de los dos, aun en los modelos de Estados consensuales
democrticos, como los del capitalismo avanzado. Cuando
el orden se pone en cuestin, el aparato coercitivo del Esta-
do se pone en accin. En unas sociedades tiende a ser mucho
ms frecuente el uso de la fuerza y se puede decir que todo
Estado a lo que aspira, es a no tener que recurrir a la fuerza,.
sino que sea bsicamente el consenso lo que fundamente el
ejercicio del poder.
Lo anterior remite a una primera clasificacin o tipolo-
ga de regmenes politicos (existiendo mltiples formas de
clasificarlos). Es posible proponer, por lo menos, tres tipo-
logas distintas de regmenes polticos, que se diferencian
sustancialmente por el criterio que las orienta: una a partir
del criterio de legitimacin que prima, otra con base en cul
'}]
Al~jo Vargas V.

es la rama del poder que orienta el conjunto de las politicas


' y, una tercera, dependiendo de la distribucin territorial de
competencias y atribuciones. 1?--:
Desde la perspectiva del criterio de legitimacin que pre-
domina, los regmenes polfticos tienden a clasificarse,
dicotmicamente entre regmenes democrticos (en los cua-
les prima el consenso como sustento de la dominacin) y
regmenes autoritarios (en los cuales este basamento esta-
ra en la coercin) y con distintas modalidades intermedias
de regfmenes, ms o menos democrticos o ms o menos
autoritarios.
En esta misma direccin seftala Maurice Duverger que
/ay de1110CTQCias liberales reposan sobre elecciones li-
bre.'l; son reglmenes plura/istas; tienden a restringir los
derechos de los gobernantes y a desarrollar las Jiberfll-
de.'l de los ciudadanos. Al contrario, los reglmenes
autoritarios son autocrticos en CtiOIIIo a la eleccin de
los gobernantes, unitarios en cuanto a la estructura gu-
bernamental y poco favorables a las libertades de los
ciudadanos, salvo en Jo que se refiere a las libertades
econmicas y sociales. 18
Sin embargo, el problema no es si predomina lo uno o lo
otro. En la realidad no es que unos sean slo democrticos y
otros slo autoritarios, lo que hay realmente sonuPltiples
combinaciones con tendencias al predominio del uno o el
otro en distintos momento!:J
Esos dos elementos o pares no son otra cosa que la ex-
presin concentrada de todo un debate en la teora polftica,
que es el debate, en ltimas, de lo que se entiende por la
poltica y ah se van a encontrar por lo menos dos grandes
escuelas clsicas. 19
Una habla de la poltica como negociacin, como com-
posicin, como bsqueda de acuerdos, que es la que se
conoce por lo general como la perspectiva contractualista,
de gran tradicin, que viene desde Hobbes y se remonta hasta
Hegel. La expresin mxima de la negociacin, de la com-
22
Si~Y._~ poltico

posicin es el consenso (el consenso como totalidad no existe


nunca pues es inherente a la naturaleza humana que se ten-
ga diferentes puntos de vista), entendido como acuerdos
mayoritarios, lo cual seria uno de los fundamentos bsicos
del rgimen polftico.
Otra forma clsica de entender la politica es la tradicin
de autores alemanes, que entiende la polftica como un ejer-
cicio de contradiccin, enfrentamiento, que es la perspectiva
de Karl Schmi~ Karl Marx, y cuya expresin mxima es el
uso de la coercin. En ltimas, el poder lo ejerce quien tie-
ne la fuerza, y sta se encuentra legitimada, sin olvidar que
slo tiene poder quien tiene la posibilidad de sancionar.
Entonces cuando se habla de esa dicotomia aparente, lo
que se est es condensando alli un gran debate de la teoria
poltica, acerca de cmo entender ese problema.
El Estado moderno tiende a fusionar los conceptos de
legitimidad y legalidad, a considerar que lo que es legal es
legitimo y viceversa, aunque cada uno de estos conceptos
tengan su autonomia y reiteradamente entren en tensin. La
pareja legitimidad-legalidad, que tiene su autonomia con-
ce~ tiende a fundirse en el Estado contemporneo pero
sigue siendo insuficiente y, por ello, los gobernantes invo-
can una serie de valores que refuerzan la legitimidad tales
como la justicia, la~ el orden, como una manera de re-
afirmar esos principios de aceptacin, de legitimidad. Es
importante no olvidar lo que dijo Lasalle sobre la constitu-
cin: la ley y la norma no son otra cosa que el reflejo de las
relaciones de poder en la sociedad y cuando esas relaciones
se modifican, la norma tiende a cambiar. A veces se le da un
gran culto a la norma en si misma, olvidando que la norma
tiene una relacin muy estrecha con el problema del poder
real de la sociedad.
El principio de legitimacin del rgimen politico permi-
te entonces una primera tipologizacin de los regmenes

23
~e,io Vargas V.

politicos, que djferencia cm~.~~oo.s .4o.~ ~!l.Jlil__


~~-~~~.o. ~~-~~jtivo.
Una segunda tipologfa muy conocida de regmenes pol-
ticos es aquella que tiene como fundamento, como criterio,
lo que se podria llamar la distribucin funcional del poder y
que remite a otra dicotoma: regmenes presidencialistas y
regmenes parlamentaristas, que de nuevo es un continuo,
es decir, donde hay siempre variados arreglos instituciona-
les.
Teniendo en cuenta el ordenamiento funcional del apa-
rato de Estado, ~~l.:~~s. Seiler presenta una visin
histrica de clasificacin de los regfmene_s p_c>lf:i.r.os, tomando
como base las funciones de decisin yr;.g~/:20
a) La monarqua limitadt, respecto de la cual Duverger
dice que es un tipo de rgimen en el cual una monar-
qua hereditaria ve sus poderes ms o menos
restringidos por una Asamblea Representativa'. La
funcin de decisin es ampliamente asumida por la
corona; el parlamento llena una funcin de control.
sta ltima se revela sobre todo de orden presupues-
ta!.
b) La monarqua dualista, tipo de rgimen en el que la
restriccin de los poderes monrquicos es llevada a
una divisin equilibrada de ellos entre el rey y la asam-
blea. La funcin de decisin se encuentra dividida entre
el rey, soberano en su esfera de competencias, y el
parlamento, soberano en la suya. La teoria jurdica
constata una separacin de poderes: el ejecutivo per-
tene al monarca y el legislativo al parlamento. Con la
gtoriosa revolucin' que acaba con los Estuardo en
Inglaterra se termina este sistema. Cien aos despus
de su muerte, la monarqua dualista sirve de modelo a
los americanos que inventan el rgimen
presidencialista que constituye una monarqua dua-

24
Si~. y rgimen pollli4X,
lista electiva El ejecutivo pertenece slo al presiden-
te y los ministros no son polfticamente responsables
sino delante de l.
e) El parlamentarismo dualista. Duverger lo denomina
'semipresidencial'. El jefe del ejecutivo es elegido por
sufragio universal directo y posee ciertos poderes que
exceden los de un jefe de Estado parlamentario ~nor
mal'. Sin embargo el gobierno permanece confiado a
un gabinete formado por un primer ministro y por mi-
nistros que pueden ser removidos por un voto de
censura del parlamento. En las fonDa$ contempor-
neas, la eleccin del presidente de la repblica no
constituye una condicin suficiente para la existencia
de este rgimen. El bipartidismo o la presencia de
coaliciones estables de partidos es de rigor y esto pue-
de dar origen a dos tipos de situaciones:
i) el presidente se beneficia del sostn de la mayora
parlamentaria y dispone de un margen de manio-
bra ms grande que en un rgimen presidencial;
ii) l no goza de ese apoyo y, salvo enfrentamientos,
el presidente se balancea en un rol de rbitro y de
garante de la Constitucin.
d) Rgimen parlamentario o par/amntarismo clsico,
caracterizado por el hecho de que el ejecutivo proce-
de del parlamento, que puede revocarlo -a travs del
derecho de censura- pero, a su vez, el ejecutivo puede
disolver el parlamento. La funcin de decisin se re-
parte entre un gobierno controlado, ejecutor de leyes
y decisorio en materias reglamentarias., y un parlamen-
to que legisla pero que sobre todo mantiene la funcin
de control. La emergencia de partidos politicos esta-
bles, disciplinados y bien organizados, modifica los
regmenes parlamentarios, los transforma ya sea en
regmenes de gabinete o en partidocracias.
Alejo Vargas V.
e) El rgimen de gabinete es un rgimen en el cual lo
esencial de la funcin de decisin pertenece al go-
bierno que la ejerce en el respeto de las libertades
constitucionales, el parlamento se convierte en la tri-
buna de la oposicin. El juego de poderes de hecho se
parece al que prevaleca en los tiempos de la monar-
qua limitada: la funcin de decisin se encuentra en
manos del gabinete -no del monarca-, mientras que la
funcin de control es siempre asumida por el parla-
mento, pero conjuntamente con la prensa. La condicin
sine qua non para que exista un rgimen de gabinete
est. en la presencia del bipartidismo rigido o, en su
defecto, de una o dos coaliciones estables de partidos
disciplinados.
f) La partidocracia describe un sistema donde lo esen-
cial del poder poltico reside en las direcciones de los
partidos. Las funciones de decisin y de control se en-
cuentran confundidas entre las manos de los partidos
polticos. La gestin de los asuntos corrientes de los
negocios pblicos est. asegurada por el gabinete bajo
el control efectivo de la prensa y ms o menos inefi-
caz del parlamento. La partidocracia nace del
multipartidismo contemporneo: los regimenes par-
lamentarios clsicos que prosperan bajo el reino de
un multipartdismo dbil y flexible, se hunden luego
que los clubes de notables se enfrentan ante partidos
organizados y disciplinados. Son los partidos y no las
instituciones las que fundan los regmenes.
La predominancia, entonces, de una u otra instituci~ la
legislativa o la ejecutiva, en la orientacin global de la poli-
rica, en trazar el rumbo dentro del sistema poltico, determina
el que se hable, dentro de una especie de 'continuum', de
regmenes parlamentarios (como los casos suizo e ingls
con ciertas variantes), semipresidenciales o de competen-
26
Sist.cma y rcsimon puiiUI.llt
, ras repartidas (como en el caso :francs), presidencialista,
, lt mde el poder se personifica en el presidente (como en la-
11 noamrica, considerado por algunos como una desviacin
tlcl rgimen presidencial) o presidenciales, con un equili-
brio entre las dos ramas (el caso americano).
La tradicin en Amrica es la de los regmenes presi-
dencialistas; con pocas excepciones y por cortos perodos,
hay algunos estados que se acercan a los regmenes parla-
mentarios, mientras que la tradicin europea es
fundamentalmente parlamentarista.
En el caso de la constitucin de 1991 se incluy la mo-
cin de censura', que es un mecanismo tpico de los
regmenes parlamentarios, y resulta introducida en un rgi-
men presidencialista, siendo una institucin que dificilmente
puede operar en un rgimen como el nuestro.
El rgimen presidencial clsico se caracteriza sucinta-
mente de la siguiente forma: 21
- tiene sustento en la tripartita divisin de poderes plan-
teada por Locke y Montesquieu y transfonnada en una
especie de paradigma de los gobiernos democrticos;22
- el presidente es electo en forma regular por el consti-
tuyente primario y en esa medida l es polticamente
responsable ante el pueblo;
- el presidente es jefe de estado y jefe de gobierno;
- ni el presidente ni el congreso disponen de poder para
recortar sus respectivos mandatos;
- no existe el voto de censura del congreso, ni sobre el
presidente, ni sobre sus ministros;
- el presidente tiene la atribucin de nombrar su equipo
ministerial y ste no es responsable ante el congreso.
Para muchos analistas de la ciencia poltica, el presiden-
cialismo posee vicios que lo hacen poco funcional al
objetivo de afianzar democracias estables porque como lo
seala uno de estos analistas, Lipjhart el presidencialismo
27
Alejo Vargas V.

es enemigo de los compromisos de consenso y de pactos


que puedan ser necesarios en el proceso de democratiza-
cin y durante periodos de crisis~ en tanto que la naturaleza
colegiada de las operaciones ejecutivas parlamentarias las
conduce a tales pactos.~
Lo que caracteriza al presidencialismo es la estabilidad
del poder en el perodo que se ejerce; el principio funda-
mental es que el ejecutivo es electo peridicamente por un
perodo fijo y que el presidente es el jefe de estado que
7

encarna la unidad nacional y jefe de gobierno porque desa-


rrolla un conjunto de polticas especificas de un equipo de
gobierno.
El parlamentarismo se caracteriza por el contrario, por-
que el ejecutivo proviene del parlamento; es la mayoria
parlamentaria que en la figura del primer Ministro est al
frente de la jefatura del gobierno y la jefatura del estado
radica en otra instancia ms simblica, llmese presidente,
monarca o rey.
Se encuentran bondades y carencias en uno y otro rgi-
men. El presidencial, tiene la ventaja de darle juego a la
esperanza. Se puede decir que un proceso electoral es un
ejercicio de apostarle a una esperanza y el hecho de que
haya periodos fijos permite que haya un alto nivel de espe-
ranza, que puede ir decayendo con el tiempo, para volver a
subir cuando vienen nuevas elecciones. Esto es importante
para la sociedad porque da lugar a construir proyectos para
el futuro, y esa renovacin puede ser productiva; cuando es
fija, el poder desgasta, puesto que al tomarse decisiones siem-
pre stas benefician a unos y afecta a otros.
Ambos regmenes pueden tener potencialidades y defec-
tos, y su vigencia tiene que ver ms con la tradicin histrica
de las sociedades.
Se dice con frecuencia, desde el punto de vista del anli-
sis, que el parlamentarismo es un rgimen que permite
28
_Sistema y rimen po1itico
garantizar mucho ms estabilidad en el contexto de un rgi-
men democrtico. El rgimen presidencial~ se dice, puede
ser ms autoritario, el presidente se consid.era un soberano
y. como dice Alfredo Vsquez Carrizosa, los presidentes son
en la prctica unos virtuales 'monarcas electos'.24
Una tercera ti'Pologa de rgimen poltico es aquella que
tienen como criterio la ffistribncin tenjtojal del poder, y
plantea la otra vieja dicotomia de los regfmenes c;_enn:_al~
tas y ft:.t!.l!.t:.tt}J.~as, como dos extremos de un continuum., con
muchos intermedios.
Estas tres tipologas no son para nada excluyentes, aun-
que en los ltimos aos hubo una fuerte tendencia en
Colombia con el discurso de la descentralizacin -a veces
bastante ideolgico- a asociar democracia con descentraliza-
cin y autoritarismo con centralismo.
Es pertinente sealar, con Philippe Bnton, que
el rgimen poltico debe ser entendido en un sentido
amplio, l no se limita a un sectorparticular del C01(junlo
social. El concierne al todo, l es una dimensin de la
colectividad toda entera. Dicho de otra manera, el rgi-
men polltico se define por el modo de organizacin y el
modo de ejercicio del poder poltico, en el entendido que
elpoderpolltico se ejerce sobre la sociedadcomo un todo
y que esto le confiere un estilo particular. :;,25
Se puede plantear que el rgimen poltico, como concep-
to, es Yti!.Para analizar las siguientes dimensiones:
a) Ayuda a entender cul es el n;mrco nqwativo gye _-
fine o delimita el quehacer poltico socialmente
ace;tado~es deerr~-Iiast;'dnde se co~idem ~n una
sociedad determinada que un quehacer poltico es le-
gtimo, legal, y de ah en adelante se considera como
extralegal. Ese marco nos lo va a dar en cada caso, en
cada sociedad, la constitucin, la legislacin electo-
ral~ la legislacin sobre partidos, es decir, todo el
conjunto de normas existentes.

29
Aiqo Vargas V.

b) Permite identificar cules son los~ pqlitiros que.


.c;JilueYen. en ese escenario. politiw. En general son
dos grandes categoras de actores polticos (entendien-
. do como actor, a un protagonista colectivo7 con un
conjunto de discursos y de prcticas con un sentido,
con una intencionalidad, buscando que estas se pue-
dan ~rializar),los grupos de inters o de presin y
las orgaizaciones polticas. La diferencia entre una
y otra, es que las organinciones polticas pretenden
el control total o parcial de las instituciones estatales
para ejercer el poder desde alli, mientras que para los
grupos de inters la preocupacin principal es influen-
ciar las polticas pblicas para que los beneficie.
e) Mirar cules son las relaciones que se establecen en-
tre esos distintos actores, bie sean de cooperacin,
de oposicin, enfrentamiento, indiferencia, alianza.
d) Se puede analizar cul es la ca~i~ que tienen los
distintos actores de il?.cidir en las PQl1i~ R~licas o,
en otras palabras, cmo es el proceso de formulacin
de las polfticas pblicas, entendiendo por stas el con-
junto de iniciativas, decisiones y acciones de un
rgimen poltico frente a cuestiones socialmente pro-
blemticas, que pretenden o que buscan resolver esa
situacin o tornarla manejable.26
Las polticas se formulan a travs de mecanismos im-
positivos, de concertacin, negociacin, con ms o
menos influencia de los actores, o del exterior. es de-
cir7 un juego de fuerzas, y esto se mira a travs del
concepto de rgimen polftico. Una poltica pblica
esta condicionada por un juego de fuerzas: el contex-
to externo, el proyecto politico dominante -que de
alguna manera se expresa en el plan de desarrollo-. el
problema de recursos, las propuestas de distintos ac-
tores, el ta.ma.iio del problema, y todo esto se define

30
Sistema y rgimen poltico
en el espacio del rgimen poltico pues todos estos
factores estn afectando en uno u otro sentido. El r-
gimen poltico permite entender cmo es ese proceso
de formulacin de las polfticas pblicas y como las
mismas pueden ir en uno u otro sentido.
e) Permite entender en qu medida hay correspondencia
o afinidad entre las propuestas progtimticS de los
partidoiy-~sooiTes;en que medida hay
unl5f"ocesO<Ieco.V'ieCiaode divergencia Esto nos
remite a lo que se conoce como crisis de partidos po-
lfticos.
En sntesis, se puede decir que el rgimen polftico ayuda
a entender cmo se ejerce la dominacin estatal sobre la
sociedad en cada coyuntwa poltica dada. cmo en distrtas.
coyunturas pollticas se ejerce la dominacin de manera di-
ferente.
3. Sistema poHtic:o
tEl sistema polftico se puede entender como un sistema
de interacciones que cumple las funciones de integracin y
de adaptacin. .. por el recurso o la amenaza de recurso a
una coaccin ftsica legtima>>2j
El profesor Manuel Alcntara, dentro de una aproxima-
cin bastante .eclctica, nos aporta una definicin operativa
de sistema polftico en los siguientes trminos:
puede entenderse como sistema politico al conjunto
COI(onnodo por los siguientes elementos cuyo significa-
do y contenido ontolgico no es obviamente paralelo: en
primer lugar. lo integran los elementos institucionales (a
cuya expresinformalizada aqu se la denomina rgimen
politico) que representa los poderes politicos y sus reglas
de interaccin para consigo mismo y para con la socie-
dad, pero tambin a las normas, escritas o
consuetudinarias. que hacen referencia a las formas de
tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajena-
cin y a sus constricciones. En segundo trmino, los

11
Alejo Vargas V.
actores institucionalizados en que la sociedad se organi-
za ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus
demandas, i,Puir y modificar en mayor o menor medida
en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valo-
res de los individuos y de los grupos sociales que
componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la
actividad po/ltica se refiere, derivados tanto de elemen-
tos estrictamente culturales como de experiencias
histricas. Finalmente, debe sealarse que la existencia
de un sistema politico 'de carcter nacional' se encuen-
tra inmerso en el entramado internacional, del cualpuede
recibir i,uencias bien sea como consecuencia de la ac-
tuacin de otros sistemas politicos de carcter igualmente
nacional, bien como resultado de acciones del propio sis-
tema internacional. 28
El concepto sistema politico es central dentro de la cien-
cia poltica norteamericana
(( ... que tena la slida base de un estado-nacin en plena
expansin y hegemona internacional. La ciencia politi-
ca americana poda 'olvidarse' del Estado para
profundizar en el anlisis del sistema po/itico de los sis-
temas comparados y de las relaciones internacionales.
El gobierno (no el Estado) era el objeto central de esta
ciencia politica concebida como teora empirica. Las dis-
tintas definiciones de politica por parte de polit/ogos
norteamericanos tenan la comn referencia a la forma y
proceso de gobierno del sistema politico. ~P
En trminos de utilidad prctica para el anlisis de casos
concretos, se puede sealar que el concepto sistema polti-
co, que ha sido central en la ciencia poltica norteamericana
(en autores como Gabriel Almond, Samuel Huntington),
aporta el nfasis en el desarrollo poltico: cmo estudiar los
procesos de cambio poltico en las distintas sociedades, por
supuesto con una visin etnocntrica y determinista que sub-
yace al mismo, es decir, inevitablemente todas las sociedades
deben ir, segn ellos, en trminos de desarrollo polftico, a
parecerse a las sociedades europeas o norteamericanas; esto
es lo que en el trasfondo plantean.

32
Sistema y rsiJncn poHtico
Dentro de esta perspectiva de anlisis del desa.t:rollo po-
ltico hay cuatro hiptesis que subyacen la concepcin de
.vistema polftico:30
a) Todos los sistemas politicos, cualquiera sea su nivel
de desarrollo, estn dotados de estructuras pollticas
CO!!!J!Wlbles a las quiexfsten en Jas.soctedadeS'mo-
demas. Slo cambia su grado de permanencia y
especializacin.
b) Las misma f"utgio'!~.8.9n ~umpli~~JQdo.s los.sis-
temas PQlftiC5JS; difieren por la 'frecuencia de SU
refimcin', por el 'tipo de estructuras que las cum-
plen' y por su 'modo de cumplimiento'.
e) Todas las estructuras polticas son 'TI!__ultifo!!7_iD_nales',
es decir, contribuyen de distintas maneras al funcio-
namiento del sistema poltico.
d) T~los sistemas.P9~1;i_s;DS..&9D..ll!~Los, es decir, no
son nunca totalmente modernos ni totalmente tradi-
cionales.
Adicionalmente, se le sealan las siguientes funciones al
sistema poltico, como desarrollo de las funciones centrales
de integracin y adaptacin:
- socializacin y reclutamiento poltico
- expresin de intereses
- agregacin de intereses
- comunicacin poltica
- elaboracin de las reglas
- ejecucin de las reglas
- funcin judicial
Las funciones permiten identificar las estructuras polti-
cas que las cumplen y establecer grados de autonoma y
especializacin de ellas, es decir, la diferenciacin estruc-
tural que es una de las variables del desarrollo poltico. Para
Pye: el desarrollo polftico implica una capacidad acrecen-
Alejo Vargas V.
tada del sistema polftico a conducir los asuntos pblicos, a
regular los conflictos, a satisfacer las demandas populares
Adems se considera la cultura poltica, entendida como
las actitudes, creencias, valores y competencias que se en-
cuentran de manera corriente en una poblacin dada>>, como
una variable relevante en lo relativo al desarrollo poltico. 31
Se afirma que la cultura se desarrolla hacia un comporta-
mienb ms racional, analtico y empirico en su accin
politica. lo que remite a la denominadajlecularizacin cul-
tura!.:J
El concepto de desarrollo politico se liga al concepto de
modernidad y modernizacin, es decir, de alguna manera
cuando se habla de desarrollo poltico, se est diciendo que
las sociedades van hacia lo que se considera la modernidad
o la modernizacin, que son conceptos problemticos por-
que por momentos se vuelven ideologia.
La modernidad tiene una larga historia y nosotros, la A-
mrica Latina y del Norte, somos hijos de la primera
modernidad,
la del renacimiento italiano, la reforma protestante y el
descubrimiento del mundo... la segunda modernidad. la
de la revolucin industrial y la extensin del nuevo mer-
cado mundial, la de las mercanclas de ultramar, la del
iluminismo ... la tercera modernidad. la del capitalismo
posterior a la comuna de Parls, la de la be/le epoque, el
progreso, la ciencia, el positivismo y el mperialismo...
Cada modernidad. en nombre de la igualdad abstracta
del mundo de las mercancas, desgarra y deshace tres
antiguas solidaridades: la de los dominadores entre si, la
de los dominados entre s y la ambigua y contradictoria
pero real solidaridad nacional, regional, tnica o grupal
entre dominadores y dominados, que impide o posterga
el estallido del antagoniimo entre las otras dos. 32 Lo
anterior est asociado con el debate sobre la moderni-
dad y la modernizacin.
Sistema y rgimen poltico
Muchos de nuestros analistas parten de esa pareja con-
ceptual para analizar el desarrollo poltico colombiano pero,
en general, cul es la connotacin de estos dos conceptos?:
La modernizacin hace referencia a las innovaciones en
la parte de la produccin, a las innovaciones tecnolgicas,
es decir en el mbito material. La modernidad, por su parte,
hace relacin al cambio de los valores y de las ideas.
Algunos analistas plantean que la recurrente crisis pol-
tica colombiana se debe a que ha habido una gran
modernizacin sin modernidad, ha habido un gran desarro-
llo en el mbito de la produccin, pero en trminos de valores
sigue siendo una sociedad tradicional, encerrada en s mis-
ma; sta es una tesis que marca mucho los anlisis politicos
y que est parcialmente inspirada en esta perspectiva.
Para plantear este problema del desarrollo polftico y su
relacin con la modernidad y la modernizacin, se plantea
que los sistemas polfticos deben tener o tienen una serie de
capacidades o de caracterfsticas que, si no las desarrollan,
como todos los organismos vivos tenderan a morir, a ser
reemplazados, a desaparecer.33
Esas caracterfsticas o capacidades son:
a) la i!!fWVacin; todo sistema politico tiene la capaci-
dad~ nuevas a situaciones imprevistas,
que se vayan presentando de manera aprehensible y
adecuada,
b) debe tener una gran capacidad de muyilizacin de los
recursos de todo tipo: humanos, materiales:Simbli-
cos, para la mantencin del sistema. Esta movilizacin
implica varios elementos:
- tener la capacidad de trasformar las aspiraciones di-
fusas de las masas en polticas pblicas; ello hace
referencia a que la gente no siempre sabe muy bien
lo que quiere, tienen ideas vagas de progreso, y el
sistema poltico debe tener la capacidad de transfor-
Alejo Vargas V.
mar esas aspiraciones en politicas concretas~ polti-
cas de respuesta a unas aspiraciones no muy claras
- debe tener la capacidad de que la sociedad asuma
-
como P!~..Ri<>....e~ _proyecto PQlitico, devolverle a la
gente-esas aspiraciones transformadas en politicas y
que se las apropie. Es la capacidad de difundir y de
darle un amplio conocimiento sobre ellas
-la capacidad de ~~~.actiyj_~ tanto al inte-
rior de las instituciones, como de stas con otras del
marco institucional estatal
- presupone la y~g~~~Yl y mante~J&in de-un or4_en
p*:b.!~99, es decir, una autoridad. Al respecto se hace
una reflexin interesante en analistas como
Huntingto~ diciendo que ste es uno de los recur-
sos ms escaso en las sociedades en desarrollo y de
alli se deriva el problema de la ingobemabilidad,
que es un problema central en estas sociedades, por-
que hay un gran dficit de autoridad y eso afecta el
orden pblico y la capacidad de movilizacin de re-
cursos
e) los sistemas polticos deben tener capacidad de so-
brevivencia: de estimular, de promover todas las
o
aptitudeS los valores que ayuden a reforzar el siste-
ma poltico y al mismo tiempo aislar, margjnaJizar, lo
que puede ser una amenaza para el sistema poltico.
ste debe estimular, promover, difundir, todas aque-
llas aptitudes y valores que refuercen el sistema
politico a travs del conjunto de instituciones de so-
ciabilidad poltica, como son la familia, la iglesia, los
partidos, las organizaciones. Igualmente dentro de esa
capacidad de sobrevivencia debe estimularse la parti-
cipacin de los apticos, de los indiferentes en la vida
poltica; todo el discurso de la participacin no es aje-
no a este anlisis.

36
Sistema y rgimen politico
Debe buscarse marginar o captar aquellas contra-lites
que eventualmente puedan amenazar al sistema, es decir,
todos aquellos grupos que puedan ser una amenaza poten-
cial para el sistema.
Todo esto debe reforzarse, debe apuntalarse, promovien-
do y haciendo realidad la igualdad del sistema poltico, es
decir, recuperando un valor clsico del pensamiento polti-
co liberal, un valor inherente al discurso democrtico y que
al lado de la libertad es un valor fundamental. Los sistemas
polticos en un proceso de transformacin deben preocu-
parse por estimular la ~dad y para ello hay tres cosas
~---
centrales a realizar:
a) la ley debe recuperar el carcter general, impersonal,
neutral que se supone debe tener. La ley debe dictarse
frente a situaciones generales, no particulares y apli-
carse en igualdad de condiciones para todos,
b) la participacin. Hay que pasar de lo que llaman una
cultura de la sujeccin a una cultura de la participa-
cin. Entendiendo la cultura de la sujeccin como la
cultura de la dependencia, o sea, aquella que hace que
los individuos dependan de alguien, no importa que
ese alguien sea el grupo politico, el patrono o cual-
quiera otro, se debe buscar hacer realidad la figura
del ciudadano libre, partcipe, independiente que toma
decisiones,
e) es importante que los sistemas polfticos, en la bs-
queda de la igualdad, promuevan la meritocracia, es
decir, el acceso al empleo pblico a travs de los m-
ritos, de las capacidades, de las cualidades; se dice
que es un elemento muy apreciado por las capas me-
dias de todas las sociedades, porque promueve esa
sensacin de igualdad de la sociedad.
Cuando se proponen estas capacidades o caractersticas
de todo sistema poltico, se plantea una tipologa que de

37
Alc..io_~~~
alguna manera marca esa direccionalidad que se seflalaba
anterionnente, que implica que las distintas sociedades ne-
cesariamente tienen que ir hacia lo que ellos consideran los
sistemas polticos modernos. Los tres tipos de sistemas po-
liticos que proponen son:
- sistema poltico primitivo
- sistema polftico tradicional
- sistema poltico moderno
Los criterios a partir de los cuales se hace esta clasifica-
cin estn ligados al debate de la modernizacin y la
modernidad. tEl primero de esos criterios es la diferencia-
cin estructuro y el segundo de ellos la secularizacin
cultural (que anterionnente los planteamos). f
Todo el debate teri~ e histrico sobri1a moderniza-
cin y la modernidad est asociado a tres grandes procesos
que se supone vive la sociedad y que son los pasos de socie-
dad antigua a la moderna; ellos son:
movilizacin
diferenciacin
secularizacin o laicizacin
El trmino modernidad lo aplican los historiadores y los
socilogos a un conjunto de cambios muy complejos que
afectan todas las sociedades humanas, aunque de una ma-
nera desigual y segn mecanismos de difusin muy variados.
34

La modernidad (modernizacin) puede caracterizarse


como asociada a los procesos de movilizacin, de diferen-
ciacin y de laicizacin.
a) Movilizacin
Hace relacin a los desplazamientos de poblacin (de
una regin hacia la o~ del campo a la ciudad). pero tam-
bin a los cambios de empleo y de calificacin con las
consecuencias que implican estos cambios en la jerarqua
de los estatus. Ellos afectan tambin los comportamientos

38
Sistema y rgimen politioo
ll ~
los individuos, esencialmente en su vida familiar y en
rudos los dominios de la actividad que les estn ligados.
Sobre la movilidad de las personas o de la mano de obra
nos dan cuenta: la importancia de las migraciones, su ritmo,
su composicin desde el punto de vista de la edad y el sexo
de los migrantes, el crecimiento urbano, eventualmente la
aparicin de tugurios o 'asentamientos subnormales', la
transformacin del hbitat.
Pero la movilizacin no slo hace referencia a las perso-
nas, sino tambin a los bienes y la informacin y cmo stos
circulan al interior de la sociedad.
La movilidad de bienes est ligada con la aparicin de
los mercados (en buena medida con el desarrollo de la eco-
noma capitalista), la intensificacin de los intercambios que
resultan de un mejoramiento de las condiciones tcnicas de
los transportes o de una baja o supresin de las barreras adua-
neras, o de un aumento de las transacciones resultado de
una disminucin de costos o de la expansin de la deman-
da.
Otro indicador de la movilidad social nos lo da el nme-
ro y la velocidad de las informaciones que circulan sobre un
territorio dado: el nmero de libros, de peridicos, revistas,
emisiones de radio, de televisin.
b) Diferenciacin
Este trmino no es muy claro pero tiene la ventaja de
poner en relacin el fenmeno de modernizacin con el de
la divisin del trabajo. No es razonable decir que en socie-
dades tradicionales no hay divisin del trabajo (en sociedades
fuertemente jerarquin~das los empleos y los estatus estn
rgidamente asignados).
Weber habla de 'racionalizacin' como el proceso que
conduce a una asignacin de 'roles' y 'estatus' segn crite-
rios 'funcionales': en el orden poltico y administrativo son
las personas reputadas como competentes y no los parientes
Altjo Vargas V.
del monarca y sus favoritos quienes ejercen las ms altas
responsabilidades; en el orden econmico, el ideal de una
produccin reglada por las necesidades naturales e indis-
pensables, tenidas como inmutables, cede su lugar a la
concepcin de la produccin que pretende satisfacer la de-
manda expresada sobre los mercados.
Para que una asignacin racional' de personas y de emw
pleos sea posible, es primero necesario que un personal
competente sea formado por el sistema de educacin (esta
primera condicin concierne sobre todo al personal dirigente,
la lite profesional). La segunda condicin es que los traba-
jadores sean asalariados, es decir, que el trabajo sea
formalmente libre.
El rol y el estatus de los asalariados se diferencian tam-
bin segn sus calificaciones o, para hablar ms exactamente,
segn la manera, constatada o anticipada, que tengan los
individuos que pretendan ocuparlos: la meritocracia.
e) Laicizacin
Como criterio de modernidad no quiere decir que toda
creencia dogmtica', sobre todo religiosa, ha desaparecido
de nuestras sociedades. Lo que entendemos aqu por
laicizacin no es la presencia ni la ausencia de alguna creen-
cia (o no creencia) en particular. Es la separacin
institucionalizada entre la Iglesia y el Estado de una parte, y
de otra, entre la verdad religiosa y las instituciones de in-
vestigacin y enseanza (es decir, la relacin entre el saber
positivo y la Iglesia).
Esta tipologa de sistema politico est en la perspectiva
de Weber, es decir que son abstracciones de la realidad, no
es que corresponda a una determinada sociedad, se toman
de ella algunos rasgos y se hace un proceso de abstraccin
siendo la realidad mucho ms compleja, una mezcla donde
tienden a predominar determinados rasgos aunque estn pre-
sentes otros. 35

40
Sistema y rgimen poltico
En el caso de los sistemas polticos primitivos, bsica-
mente el referente son los sistemas polticos africanos y de
algunos grupos esquimales; se plantean como rasgos o ca-
ractersticas de esos sistemas: la intermitencia en cuanto a
la diferenciacin estructural, con lo que quiere decirse que
la separacin de poderes entre las instituciones no es clara.
inexistente o puede ser formal, pero no real, hay mezclas
entre las atribuciones y funciones.
En trminos culturales se dice que tiende a predominar
una cultura centrada en si misma, de tipo parroquial, llme-
se etnia, clan, pueblo, es decir, el espacio social ms
inmediato, y el sistema poltico es visto como una exteriori-
dad ajena a ellos. Es un sistema poltico en el que tiende a
haber una mezcla fuerte entre espacio estatal del poder po-
ltico y espacio religioso, es decir el proceso de
secularizacin no es muy claro an.
Los sistemas polticos tradicionales se van a caracterizar
por la presencia clara de una diferenciacin estructural; all
hay una separacin de poderes, aunque a veces puede ser
bastante formal. Desde el punto de vista cultural se carac-
teriza por la presencia de una cultura de la sujeccin, de la
dependencia, cultura sefiorial, todos dependen de alguien,
no hay la figura del ciudadano libre. Esto hace que el siste-
ma poltico nacional se perciba como una realidad ms
inmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir,
y los individuos tienen una actitud pasiva frente a aquel, lo
que esperan es recibir beneficios de ese sistema politico
externo (que no les cobren impuestos, tener derecho a la
educacin gratuita, p. e.).
El proceso de laicizacin avanza pero sigue siendo un
proceso relativamente mezclado, Iglesia y Estado todava
no tienen una clara separacin sino que hay elementos de
mezcla en este tipo de sistema poltico.

41
~o Vargas V.
El sistema polltico moderno es el ideal al que se supone
deben llegar todos. Va a estar caracterizado no slo por la
presencia de una clara diferenciacin estructural, sino tam-
bin por la presencial de una infraestructura polftica,
entendiendo como tal, la presencia de mltiples partidos,
de grupos de inters, de medios de comunicacin.
Desde el punto de vista cultural este sistema moderno se
caracreriza por la presencia de una cultura de la participa-
cin, es decir, la presencia de ciudadanos partcipes, del
trnsito de sujetos a participantes y, por lo mismo, los indi-
viduos, los ciudadanos, consideran que tienen una gran
capacidad de incidir sobre el sistema polftico, que con su
participacin ellos pueden afectarlo, modularlo. Igualmen-
te aqu se va a presentar una perfecta distincin o separacin
entre Iglesia y Estado como una caracterstica de este tipo
de sistema.
Gabriel Almond dice que la mayora de los sistemas po-
lfticos de los paises en desarrollo, son una mezcla de rasgos
de sistemas polticos modernos y tradicionales. Esta pers-
pectiva de anlisis ha influenciado mucho a los analistas
latinoamericanos y colombianos.
4. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos La
posibilidad de integracin?
El concepto rgimen politico es un concepto de la tradi-
cin terica e histrica del derecho pblico y la ciencia
poltica francesa; es un concepto que construye la ciencia
poltica y que responde tambin a la propia historia poltica
francesa. Ese concepto remite de manera subyacente a una
relacin de exterioridad del Estado con la sociedad y si el
Estado es as percibido, entonces el concepto de domina-
cin aparece allf implcito; esta nocin no es ajena a las
denominaciones antiguo rgimen' y nuevo rgimen' liga-
das a la revolucin francesa. Como lo seala Marcel Prelot36

42
Sistema y rgimen poltico
tt 'en Francia -nos dice Andr Siegfried-, el cont:epto de
Estado es para nosotros absolutamente elato; el de algo
que existe juera de nosotros mismos. .. Para un ingls, el
Estado es la expresin de la comunidad, en Francia lo
concebimos como erterior a nosotros. 'En consecuencia,
el Estado toma a los ojos de muchos .franceses la apa-
riencia de un organismo peligroso, que le exige su dinero
para los impuestos, su tiempo e inclusive su vida para el
servicio militar, que los rodea de COIIIpiTJIIIiso que los
obliga a efectuar mltiples prestaciones, todas onerost18
y desagradables.
El concepto de sistema poltico es de la tradicin y de la
ciencia politica anglosajona e implica tambin una relacin
sociedad-estado mucho ms integrada, por eso en el con-
cepto sistmico, Estado y sociedad son vistos como parte de
un todo y no como exterioridad el uno del otro, sino como
integrados, articulados. David Easton lo entiende como el
sistema de interacciones en cualquier sociedad mediante el
cual se deciden y ejecutan asignaciones obligatorias o auto-
rizadas.>>37 y para Manuel Alcntara comprende dos
condiciones: la primera, a un conjunto integrado, es decir,
compuesto de partes relacionadas entre si; la segunda, a una
unidad con la historia, es decir, gnesis, desarrollo histri-
co, desintegracin, transformacin.>>38
Se podrla afirmar que el concepto de rgimen remite ms
a la nocin de imposicin, en esa medida el problema del
poder es central y el sistema a la de funcionalidad, articula-
cin e integracin. En esa medida se podria igualmente
seftalar que el concepto rgimen polftico deriva en una pers-
pectiva ms estructural, mientras que el concepto sistema
politico, coloca su nfasis en aspectos ms dinmicos y de
cambio, como lo seala David Easton cuando anota,
cmo se las arregla cada uno y todos los sistemas poli-
ticos para subsistir en un mundo que es a la vez de
estabilidad y de cambio? En ltima instancia la bsque-
da de una respuesta revelOI' lo que he llamado elproceso
vital de los sistemas polticos -esas funciones fimdamen-
.1l
Alejo Vargas V.
tales sin las Cllales ningn sistemaPuede perdllrar-,jtm-
w~~~~~dem~~~~
pueden sostenerse los sistemas. 39
Entonces rgimen politico y sistema politico, van a ser
conceptos que responden a perspectivas tericas distintas,
aunque se pueden utili7M, con las aclaraciones del caso, en
una aproximacin conceptual.
En la versin ampliada del concepto rgimen politico dice
Duverger, que el rgimen politico son las instituciones, pero
es tambin la forma como la sociedad se relaciona cbn el
Estado a travs de los sistemas de partidos y otros mediado-
res, cules son los sistemas electorales, los sistemas de
administracin y cul es la cultura poltica que hay en esa
sociedad .. >>esta definicin no distingue claramente la no-
cin de rgimen poltico de la de sistema politico que utiliza,
por ejemplo, la escuela americana de 'comparative
politics. 40
La escuela americana de 'comparative politics' habla de
la nocin de sistema poltico (Gabriel Almond, Bingbam
Powell) que oponen a un conjunto de instituciones coordi-
nadas (rgimen poltico), una idea de sistema que incluye,
las instituciones polticas, las estructuras econmicas y so-
ciales, las tradiciones histricas, el contexto cultural, los
valores, es decir, 'todas las estructuras en sus aspectos pol-
ticos' .41 En cierta medida identifican sistema y sociedad
politica y por lo tanto no hay una distincin clara entre so-
ciedad civil y Estado.
Se puede observar, en principio, que si se confronta el
concepto restringido de rgimen politico, que es fundamen-
talmente instituciones estatales, su relacin, su organizacin,
se tiene entonces que el concepto de sistema politico es un
concepto bastante ms amplio, incluye muchas ms cosas
que el concepto restringido de rgimen poltico.

44
Sistema y rgimen politK:o
Un buen ejemplo de esto se encuentra en el'Dictionnaire
de la Science Politique et des Institutions Politiques', don-
de se anota lo siguiente:
la nocin de rgimen poltico sirve para dar cuenta de
la manera especifica como son organizados los poderes
pblicos. es decir su modo de designacin, sus compe-
tencias respectivas y las reglas jurldicas y pollticas que
gobiernan sus relaciones. Esta nocin debe ser distingui-
da del concepto, ms amplio, de sistema politico que
incluye no solamente la organizacin constitucional de
los gobernantes, sino tambin otros actores y otros pro-
cesos tales como, por ejemplo, el rgimen de partidos,
las libertades pblicas y los medios de comunicacin, los
mecanismos de socializacin polltica de los ciudadanos,
etc.42
En el mismo sentido se sita Jacques Chevaliez-43 cuando
anota:
El campo politico engloba un conjunto de roles y de
posiciones sociales; el rgimen poltico remite a las re-
glas que orientan su organizacin: por sistema polltico
se entender los mecanismos de interrelaciones y de in-
tercambios que se tejen entre los actores politicos y que
hacen lo poltico socialmente activo. Todo sistema est
constituido por un conjunto de elementos
interdependientes (todo cambio afectando un elemento
repercutir sobre los otros) e interactuantes (ellos ejer-
cen los unos sobre los otros una influencia recproca): el
sistema est caracterizado por una cohesin especifica,
que permite distinguirlo de otros componentes de la rea-
lidad social; pero l est tambin sometido a las
influencias y a los obstculos de su 'medio ambiente',
sobre el cual l ejerce una accin de retomo.
Pero frente a la versin ampliada del concepto de rgi-
men poltico, incluyendo el sistema de partidos, la
administracin pblica, etc., los conceptos comienzan a ser
ms cercanos. A va de ejemplo, cuando los politlogos
norteamericanos estn hablando de la tradicin histrica, se
acercan a la idea de cultura politica en la tradicin france-
sa, esto es, algo que se construye histricamente.
Alejo Vargas V.
La cultura hace referencia al conjunto de valores, com-
portamientos y actitudes que se desarrollan en todo tipo de
sociedad y que se construye histricamente, no se pueden
decretar, ni hacer de un dia para otro. Ello implica procesos
de reproduccin social que tienen que ver no slo con lo
pblico sino tambin con lo privado, no slo con la cultura
sino con las condiciones sociales en que sta se produce.
El proceso de sociabilidad poltica implica una serie de
conjuntos y elementos, que en ltimas remite a estos ele-
mentos de orden histrico.
El profesor espaol Juan Fe~do Badia, analiza la rela-
cin entre estos dos conceptos de la siguiente manera:
el sistema poltico -nacido de la actividadpoltica-for-
ma parte del sistema social total. Aunque goza de
autonoma en relacin con los otros sistemas parciales,
subsistemas sociales, no disfruta de illlkpendencia Como
dice Bernard 'el estudio del sistema poltico no puede ser
situado en el amplio morco que le correspofllk, a menos
que se le considere conjuntamente, ya como un conjunto
de variables, ya como un segmento de la orgiiibzacin
colectiva investido de una.funcin social determinada'...
Por tanto, el estudio eXhaustivo de un sistema poltico
debe abarcar su dimensin estructural, considerndola
como parte integrante de un sistema social global inves-
tido de una funcin social especifica y su dimensin
dinmica, es decir, como un conjunto de relaciones fun-
cionales entre variables. ..
En relacin con el concepto de rgimen politico, Ferrand.o
Badia nos seala
abarca las dimensiones sociolgica, jurldica y deonto-
lgica, implcitas en el concepto de 'poltica', pero abarca
adems las actividades po/iticas ejercidas por los pode-
res de hecho que vienen a configurar tambin el rgimen
poltico. Nuestro concepto de rgimen politico implicar
como factores intrnsecos del mismo, tanto los partidos
politicos, como los grupos de presin. .. nuestro concepto
de rgimen politico abarcar tambin, como es lgico,
no slo las estructuras de los gobernantes y gobernados

46
Sistema y rgimen politico
(relacin poltica) y dems supuestos y estructfll'as (~
puestos fsicos o territoriales y estructuras
tcnico-econmicas, sociales y de encuadramiento), sino
tambin su funcionamiento y, por tanto, los comporta-
mientos humanos.
Y concluye Ferrando Badia, la expresin 'rgimen po-
ltico' no es ms que una visin concreta de la realidad
politica, y la de sistema poltico una visin abstracta de lo
poltico. Estos conceptos son bsicos para la Ciencia Polti-
ca: empirico, por una parte, y terico-formal, por otra.44
Se puede concluir diciendo que sin perder de vista que
estos dos conceptos remiten a dos tradiciones tericas dis-
tintas, que no son exactamente iguales porque tienen cierta
particularidad podemos, sin embargo, con la versin amplia
de rgimen poltico y la de sistema polftico, usarlos como
conceptos bastantes cercanos para efecto del anlisis.
Cada uno de los dos conceptos dan herramientas que pue-
den ser tiles para el@!llisis del sistema o rgimen poltico:
el sistema, su nfasis en estudiar los procesos de cambio
politico; el rgimen, su preocupacin por los aspectos es-
tructurales.;t
Finalmente, se puede concluir esta sntesis con Maurice
Duverger sealando que las expresiones 'sistema poltico'
y 'rgimen poltico' son prcticamente sinnimas, y en este
libro sern empleadas como tales.>>45
NOTAS BIBUOGRFICAS
1 Este documento se origin en la transuipcin de las clases del curso Estado y
Rgimen Politico en Colombia' de la Especializacin en Instituciones Juridi-
co-Polticas y Derecho Pblico de la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas
de la Universidad Nacional, posterionDente afunmtadu en las diswsiones
con los estudiantes de la misma. Agradezco wdos los c:amentarios y sugeren-
cias que han ayudado a mqjorarlas. Una versin modificada de este aaptulo
fue publicada en la revista Estudios Polticos, No. 13, Medetln, Universidad
de Amioquia. Julio- I>iciembre, 1998.
2 Evidentemente este texto no tiene como preocupacin central esta discusin y
solamente la resellamos de manera enunciativa.
3 Siguiendo parcialmente a: OSZLAK, Osear. Polticas Pblicas y Rcgimcnes
Politic:os: :rct1cxiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas. Mim.eo.
CEDES, Buenos Aires, 1930; y GRACIARENA, Jorge. El Estado Latino-
americano en perspectiva. Figuras, Crisis, Perspectivas. ,6u: Revista
Pensamiento lberoamcricano, No. 6, Madrid, ICI, Julio-Diciembre 1984.

Sobre los fundamentos y referentes del Estado capitaliSta se puede oonsu1tar:


O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para uoa teora del Estado. En: Teoriade
la burocracia estatal: cmfoques trltic:os, Osear Oszlak (Compilador), Edit.
Paidos, Buenos Aires, 1984.
' LANDA ARROYO, Csar. Derecho Politico. Del Gobierno y la Oposicin
Democrtica. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 1990.
6 El debate reciente entre los autores marxistas es muy amplio y est reseiiado en
trabajos como los siguientes: DAS, Raju J. Teorias del Estado: un Anlisis
Critico. !m: Revista Ciencias Humanas, No. 23, Universidad Nacional- Seo-
cional Medelln. Medelln, Diciembre 1996; GOLD, David y otros. Recientes
desarrollos en la teora marxista del Estado Capitalista. !m: El Estado en el
Capitalismo Contemporneo, Rudolf Sonntang Heinz y Vallecillos Hcta"
(Compiladores), Edit. Siglo XXI, Mjico, 1982; CORREDOR, Consuelo.
Apuntes metodolgioos para el estudio del Estado capitalista. !m: Revista
Cuadernos de Economia, No. 11, Fac. Ciencias Eco.nmicas, Universidad Na-
cional, Bogot, 1987; JESSOP, Bob. Teoras recientes sobre el Estado
Capitalista. 13!: La c:r.itica marxista del Estado Capitalista: del Estado instru-
mento a la FOJ"Dlao-Estado. Mauricio Arcbila (Compilador), CINEP, Bogot,
1980.
7 Sobre la legitimidad ver el interesante trablijo de: DVILA L., Andrs. Legiti-
midad y orden poltiCo: consideraciones sobre su interrelacin en la sociedad
contempcrnea. .&!;_ Revista Estudios Politicos, No. 7-8, Instituto de Estu-
dios polticos Universidad de Antioquia, Medellin, Junio 1996.

48
SEILER. Daniel-Louis. La potitique compare. Annand Colin Editeur, Paris,
1982.

LASALLE. Ferdinand. Qu es una Constitucin?. Editorial Ariel, Barcelooa,


1984.
'0 Hemos vc:nido vtilrnmdo el trmino nearegulado(r) cm relacin con una moda-
lidad partieular de configuracin del Estado capitalista, que a dif'ert'.'DCia del
Estado intavcmtor, prioriza Jos aspectos de regulacin antes que los de inter-
venan direeta, sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas
reas c:onsideradas como estratgicas para la ac:umulacin capitalista.
11 DUVERGER. Maurice. Sociologa Politic:a. Ediciones Ariel, 3a. Edicin, Bar-
c:elooa, 1972.
12 DUVERGER, Maurice. Institutions Politiques. Citado en: FERRANDO
BADIA, Juan, op. cit., 1996.
13 Ver al respecto: QUERMONNE, Jean-Louis. Les rgimes politiques
occidaltaux. Editions du Seuil. Pars, Fevrier, 1986.
14 MALDONADO, Luis Fernando. La IDccrtidumbre y el Ordea. Sobre los ras-
gos del rgimen poJtKlo actual. liu: Revista Pensamiento .luridico, No. 6,
Facultad de DeRdlo, Ciencias Poltic:as y Sociales, Universidad Nacional de
Colombia, Santa Fe de Bogot, 1996.
15 Ver ahespecto: O'DONNELL, Guillenno. Apuntes para una teoriaddEstado.
op. cit., 1984.

16 QUERMONNE,Jean-Louis, op. cit., 1986.


17 Una amplia nsentaci6n, tanto en autores clsicos como modernos, de las pers-
pectivas de clasificacin de los reg~ pollticos la encontramos en:
BENETON, Philippe. Les Rgimes Politiques. Presses Universitaires de
France, Paris, 1996.
18 DUVERGER, Maurice, op. cit., 1995.
19 Alrespectoenoontramosunamplioanlisisen:BOBBIO,NabertoyBOVERO,
Middangelo. Origen y Fundamentos del Poder Polltic:o. Enlace-Grijalbo,
Mjico, 1984.
20 SEILER, Daniel-Louis. La Politique Compare. Armand Colin Editeur, Paris,
1982. (Versin libre al espaol del autor de este texto).
21 CARPIZO, Jorge. El presidencialismo mexicano. Siglo XXI Hditorcs, Mjico,
1978; DUVERGER. Maurice. Instituciones politicas y derecho constitucio-
nal. Ed. Ariel, Barcelona, 1%2; SEILER, Daniel-Louis, op. cit.; QUERMONE.

-1'
Jean..Louis. Les rgimcs politiques ~ ditiODS du Seuil, Paris,
Fevrier.1986.
22 En su .Ensayo solm! el gobierno civil, publicado en 1690, Lcde preccliDa ya
la distribucin del poder politiclo entre un podar tepativo, un poder ejecuti-
vo y lo que l llama curiosamente un poder c:onfedetativo, que correspandc en
efecto al poder diplcmticx>. Pero, antes que estabJccer una QOIIStrucn tc6
rica, Loc:ke da cuenta de las instituciones poHtk:as tal como ellas funcionan
entonces en la Inglaterra de fin del siglo XVU. QUERMONNE. Jean-Louis.
op. cit. (Versin libro al espallo1 del autor).
23 Citado en ALEGRE, Man:eloy R.ODRGUFZ, Man:ela. La cuestin presiden-
ciatismo-parlamsmoenel CQllfcx.tode la ciencia politic:ay constituci<ma1
i:ntemacional. fil: Revista Perfiles Liberales, Afio S, No 25, Fundacin
Friedridt Naumann, Bogot, Sa. Edicin, 1991.
24 V ZQUFZ C., Alfredo. Fl Poder Presidencial en Colombia. Ediciones Sura-
mrica Ltda., 3a. Edicin Aumentada, Bogot, 1986.
:zs BENETON, Pbilippe. op. cit., 1996.
28 Sobte el enteodrento de la polftic:a pblica, ver el segundo capitulo del pre-
sento libro.
'1:1 BADIE, Bertrand. Le developpcment politique. Ed. Eoonomica, Paris, 1994.
(Versin libre al espaftol del autor)
28 ALCNTARA S., Manuel. GobemabilicJad. c:risis y cambio. Foodo de Cultura
Econmica, Mjico. 1995.
29 CAMINAL B., Miquel. La Politica QOOlO Ciencia. &,: Manual de Ciencia
Politic:a. Miqud Caminal Badia (Coordinador), Tecnos. Madrid, 1996.
30 BADIE, Bedrand, op. cit, 1994.
31 BADIE, Bertrand, op. cit, 1994. (Versin libre al espaol del autor)
32 Ver al respecto el excelente trabajo de: GILLY, Adolfo. Nuestra cada en la
modmnidad. Joan Bold i Climent Editon:s,. Mxioo, 1988.
33 Citado en: SCHWARTZENBERG, Roger-Grard. Sociologie Politique.
EJments de Scieace Politique. Editions Montchrestien, Tome I, Paris, 1977.
(Versin libre al espaol del autor)

34 Siguiendo a: BOUDON, R. y BOURRICAUD, F. Dictionnaire Critique de la


Scx:iologie. Presses Universitaires de France, Paris, Mai, 1986. (Versin libre
al espaiiol del autor)
n Siguiendo lo citado en: SCHWARTZENBERG, Roger-Grard, op. cit., 1977.
50
16 PRELOT, Marcel. La Ciencia Poltica. Editora Guadalupe, Bogot, 1979.
37 EASTON, David A Framework for Poltical Analysis. fd}: YOUNG, Oran R.
Sistemas de Ciencia Poltica. Fondo de Cultura Ecoomica, Mjk:o, 1972.
38 ALCNTARA S., Manuel. Sistemas Polticos de Amrica Latina. Edit. Tecnos,
Vol. l. Madrid, 1989.
39 Citado eo: YOUNG, Oran R., op. cit., 1972.
40 QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.
41 QUERMONNE, Jean-Louis, op. cit., 1986.
42 HERME, Guy y otros. Di.ctionnaire de la science politique et des institutions
politiquea. Armand Colin Editeur-Cursus, Paris, 1996.
43 CHEVALIER, Jaequcs. Jnstitutions Politiques. L.G.D.J., Paris, 1996. (Versin
libre al espaol del autor).
44 FERRANOO BADIA, Juan (Coordinalb). Regimc:Des Politicos Actuales. Edit.
Tec:nos, 3a. Edic:i6n, Madrid, 1995.
4' DUVERGBR., Maurke. Instituciones Polticas y Derec:bo Coostitucional. Ed..
Ariel, Ban:elooa, 1970.
CAPITULO 11

Las polfticas
pblicas entre la
racionalidad tcnica
y la racionalidad
poUtlca
11

Las poUticas pblicas entre la


raeionafidad tcnica y la racionalidad
polftica 1

l. A manera de introduccin
El presente capitulo busca situarse en el marco de un
debate contemporneo acerca de la naturaleza y caracters-
ticas de la politica pblica y los procesos atinentes a la
misma. Para algunas corrientes se trata de un ejercicio emi-
nentemente 'tcnico', para otros se deben enmarcar en la
dinmica socio-poltica de cada sociedad y en la capacidad
y posibilidad de accin de los distintos actores. Se comien-
za planteando algunos elementos analitico-conceptuales que
ayuden a la comprensin de la politica pblica y su proceso,
se hacen algunas consideraciones de la relacin entre admi-
nistracin pblica y politicas pblicas para relacionar
7

seguidamente a la administracin pblica con el problema


de la gobemabilidad~ posteriormente se concluye con una
reflexin que busca relacionar legitimi~ polticas pbli-
cas y racionalidad politica.
2. Una aproximacin al entendimiento de la poHtiea
pblica
Aproximarse al entendimiento de las polticas pblicas
nos sita de entrada en un terreno de debate que refleja las
distintas perspectivas con las cuales las escuelas de pensa-
miento se aproximan al estudio de las mismas. Un primer
problema se origina en el significado que en idioma espa-
i1ol o francs tiene el trmino poltica, que significa de una
Alejo Vargas V.
parte lucha por el poder y construccin de consensos, lo que
en idioma ingls remite al trmino politics y de otra, un pro-
grama de accin gubernamental, el patrn de accin
gubernamental que estimula la cooperacin social o deses-
timula el conflicto como lo seilala Fred Frohock o lo que
el gobierno opta por hacer o no hacen> como lo plantea
Thomas Dye,2 y que corresponden a la palabra policy en
ingls, al que en espaol y en francs se le ba dado la deno-
minacin de poltica pblica.
Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemos
anotar que la poltica pblica la entienden algunos como
el resultado de la actividad de una autoridad investida de
poder pblico y de legitimidad gubernamental... es decir, de
los actos y de los 'no actos comprometidos' de una autori-
dad pblica frente a un problema o en un sector relevante
de su competencia. 3 Otros seilalan que
en general, la lengua corriente hace uso del trmino
pollticas en un sentido muy amplio. Asi, tanto se utiliza
para referirse a un campo de actividad como la po/itica
social o la polltica exterior, como para expre$01' un pro-
psito politico muy concreto (reducir el dficit
presupuestario), una decisin gubernamental (ampliar las
ayudas a la flota pesquera}, un programa de accin (el
Plan Hidrolgico Nacional) o los resultados obtenidos
por un determinado programa o ley (Jiogwood y Gunn.
1991}... mientras otros mantienen que es 'un programa
proyectado de valores, fines y prcticas (Laswell y Kaplan.
citado por Dye, 1992).>l
Omar Guerrero define a la poltica pblica como un tipo
de actividad del gobierno. aquella que se encamina a esti-
mular la colaboracin social o inhibir el conflicto... Es el
cauce que determina y orienta el curso a seguir por la activi-
dad gubernamental.5 W. Phillips Shively considera que
<da polltica, entonces, consiste en la toma de decisiones
comunes para un grupo, por medio del uso del poder. ..
Cualquier acto de polltica puede ser visto desde cual-
quiera de dos perspectivas, ya sea como una bsqueda
56
Las politicas pblicas
cooperativa de una respuesta a problemtB comunes o
como un acto por el cual algunos miembtos de un grupo
imponen voluntad sobre otros miembtos del grupo.6
Partimos, en este hl>ro, de entender la politica pblica
como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y ac-
ciones del rgimen polftico frente a situaciones socialmente
problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o
llevarlas a niveles manejables. Por ello se puede plantear
que hay un nivel de incertidumbre en la politica pblica a
pesar de considerar que el objeto de cualquier propuesta
de politica es controlar y dirigir cursos futuros de accin,
que es la nica accin sujeta a control.7 La poltica pbli-
ca es la concrecin del Estado en accin, en movimiento
frente a la sociedad y sus problemas.8
Tradicionalmente hay la tendencia -que se acenta en los
tiempos actuales- a pensar que es la denominada ~racionali
dad tcnica' la que orienta siempre esta toma de posicin
del Estado, como lo plantean las denominadas 'teorlas plu-
ralistas~9 tan en boga; sin embargo, en los sistemas politicos
reales va a presentarse una fuerte interaccin entre 'racio-
nalidad tcnica' y 'racionalidad politica' (entendiendo por
sta la que se basa en la negociacin y el acuerdo entre los
actores con poder).
Es pertinente hacer unas precisiones en relacin con cier-
tos malentendidos ampliamente difundidos. En primer lugar,
la polftica pblica no es igual a la ley o a la no~ como
tienden a considerarlo a veces los colegas abogados; la nor-
ma es el mecanismo a travs del cual la decisin previamente
tomada se formaliza jurdicamente. Tampoco es exclusiva-
mente la politica econmi~ como tienden a considerarlo
los economistas; la politica pblica es ms que esto. Es im-
portante destacar, como lo hace Angel Eduardo lvarez, que
la ~sin del poder como variable esencial delfen-
meno poltico, ha conducido, a importantes erTOI'f!S a la
hora de analizar los procesos polticos y, en particular, la
Alejo Vargas V.
jonnocin de pollticaspblicas. .. JA1tltll'ginacindel tema
del poder en el anlisis de polticas pblicas a lo nico
que puede conducir es a ocultar el heclto de que, en los
decisiones pblicas de rutina, por lo general. los ms ri-
cos y ms poderosos logran influir con ms xito que los
ms pobres y ms dbiles. 10
Lo anterior implica que una politica pblica no es una
decisin aislada sino un conjunto de tomas de posicin que
involucran una o varias instituciones estatales (simultnea
o secuencialmente). Pero igualmente significa la m.ateriali~
zacin de las decisiones tomadas en trminos de acciones
que producen resultados sobre la situacin problemtica y
los actores involucrados con la misma. 11 Estos resultados,
efectos e impactos, pUeden ser valorados 'a posteriori' y de
esta manera formarse una idea lo ms clara posible acerca
de la eficacia y eficiencia de la poltica pblica. Esto con~
lleva la necesidad del diseo de mecanismos de coordinacin
nter e intraburocrticos que garanticen que las decisiones
tomadas se implementen, lo que quiere decir que la politica
pblica no es esttica, se va modificando de acuerdo con la
incidencia de los actores respecto de la misma y del contex~
to ms estructural.
Es necesario hacer la distincin entre lo que podriamos
denominar, 'problemas sociales' y 'situaciones socialmen~
te problemticas, entendiendo los primeros como las
necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su con~
junto o de sectores sociales particulares. Podramos decir
que en general los problemas sociales en toda sociedad re-
basan la capacidad de respuesta del Estado y que ste en su
accionar establece una serie de prioridades o una agenda de
asuntos prioritarios. Todo esto nos remite a lo que podemos
denominar 'situaciones socialmente problemticas' conci-
bindolas como aquellas en las cuales la sociedad de trianera
mayoritaria percibe un problema social como relevante y
considera que el rgimen poltico debe entrar a enfrentarlo

58
Las poli~ pbhca.<;
a travs de polticas pblicas~ .12 Esta definicin se asemeja
a lo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nue-
vos problemas polticos~ denominando problemas polfticos
aquellos que requieren soluciones a travs de los instrumen-
tos tradicionales de la accin polti~ o s~ de la accin
que tiene como fin la formacin de decisiones colectivas
que, una vez tomadas~ se convierten en vinculantes para toda
la colectividad. 13
Podemos decir que en la realidad se da un trnsito conti-
nuo entre 'problemas sociales~ y 'situaciones socialmente
problemticas' en el cual la intervencin de los actores so-
ciales y politicos con poder (nacionales o internacionales)
es fundamental. Estos utilizan estrategias de presin sobre
el Estado o el sistema poltico para hacer que sus intereses
especificos o particulares sean considerados como polti-
cos, esto es, de inters general, y en esa medida lograr que
se definan discusiones y politicas en relacin con ellos.
Los mecanismos a travs de los cuales se desarrolla esta
presin son de muy variada naturaleza (utilizacin de me-
dios de comunicacin, 'cabildeo, presiones de hecho) y
estn asociados a los recursos de poder de los actores invo-
lucrados. En general, se considera que el tipo de presin
utilizado por los distintos actores politicos o sociales est
en relacin inversa con su cercanfa o distancia de los cen-
tros tomadores de decisiones; cuando hay gran cercana a
dichos centros, los recursos de presin utilizados tienden a
ser ms sutiles y entre mayor es la distancia con los mismos
deben utilizar recursos de presin ms cercanos a la con-
frontacin. Igualmente acuden a estrategias de autogestin
de los problemas, intentando darles solucin a partir de sus
propios recursos.
Es necesario sealar cmo la poltica pblica no siempre
se propone solucionar un problema de manera definitiva (in-
:.!ependiente de lo que en la parte discursiva de la poltica se
Alejo Varps V.
mencione). La mayoria de las veces slo pretende llevarlo a
una situacin 'manejable' es decir, que se ubique en un ran-
go de tolerancia de dicho problema. Esto es importante para
efectos del anlisis de una poltica pblica, ya que suponer
que la accin del Estado siempre apunta a erradicar defini-
tivamente una situacin problemtica puede conllevar a una
valoracin equivocada de los resultados de una politica p-
blica.
En ella hay por lo menos tres grandes elementos compo-
nentes de la misma:
a) previsin; toda accin estatal posible tiene un refe-
rente en trminos de un 'futuro deseado' de la situacin
problemtica hacia la cual se espera que se desplace
sta;
b) decisin, por cuanto formular una politica pblica no
es otra cosa que escoger entre dos o ms alternativas
o caminos de accin posibles;
e) accin, por cuanto las decisiones anteriores deben ma-
terializarse en trminos de acciones (ya sean planes,
programas, proyectos o acciones puntuales).
Si las decisiones tomadas no se materializan, en tr-
minos estrictos no podrlamos hablar de politica pblica
sino de un conjunto de intencionalidades o de discur-
sos.
El proceso de ejecucin de la poltica pblica implica
por lo general la intervencin de una cadena de actores ad-
ministrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a la
vez materialinmdo, la polltica. Esto nos lleva a afirmar que
pocas veces la politica se implementa como se formula y
que en los espacios regionales, con sus particulares caracte-
risticas socio-econmicas y politicas, stas tienen diferentes
niveles de concrecin e, igualmente, disimiles resultados.
Involucra entonces el sistema de poder institucional que toma
las decisiones, la administracin pblica encargada de eje-

60
Las poltk:as pblicas
cutarlas y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios
de la accin pblica. Por ello, alrededor de una politica p-
blica y de su proceso (gestacin, formulacin, ejecucin,
evaluacin) se interrelacionan el sistema de poder poltico,
el aparato administrativo y la soci~ tejiendo un conjun-
to de interacciones a su alrededor.
Factores que influencian la politica pblica:
Las politicas pblicas no responden a intentos
voluntaristas del rgimen politico o de los distintos actores
sociales; se ubican en contextos especficos dentro de los
cuales los de tipo estructural inciden con gran peso sobre el
tipo de polfticas que finalmente formulan los Estados y so-
bre la implementacin de la misma. Por eso hemos intentado
delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las po-
liticas pblicas y que nos permiten entender por qu un
gobierno adopta una decisin en un momento determinado
y no adopta otra, por qu se modifica o se contina una po-
litica pblica. De stos, los de mayor relevancia son:
a) La polticas hay que entenderlas dentro de un contex-
to internacional determinado; en la medida en que se
globaliza la econom' la poltica y la informacin,
mayor incidencia se logra sobre las polticas de los
estados nacionales. Cada vez es ms dificil pensar una
poltica pblica que haga caso omiso del contexto in-
ternacional en que se sita y mucho ms frente a
situaciones problemticas en las cuales se pasa
crecientemente de un concepto de 'soberana nacio-
nal' clsico de los estados nacionales a uno de
'soberanas compartidas' entre varios estados o im-
pulsados por organismos internacionales. Pensemos
en problemas como la democracia, el narcotrfico, los
derechos humanos, el medio ambiente. Lo anterior no
quiere decir que los estados nacionales no tengan ni n
gn tipo de ingerencia frente a las 'sugC'n~1w
Alejo Vargas V.

presiones internacionales. Evidentemente que si la tie-


nen, pero sta va a depender de la fortaleza polftica
interna que le permita tener ms o menos posibilida-
des de juego dentro de un cierto nivel de autonomia.
b) Pero, igualmente, hay que ubicar las politicas pbli-
cas como condicionadas por el tipo de rgimen poltico
existente, el cual va a posibilitar o no, la expresin y
movilizacin de los diversos actores politicos y socia-
les frente al problema, demanda o necesidad que est
en la base de la polftica, e igualmente puede privile-
giar bien sea las salidas consensuales o las de tipo
impositivo. Por lo tanto podemos afirmar que la poH-
tica estatal est condicionada por un juego de fuerzas
(ver Diagrama No. 1) dentro de las cuales podemos
destacar, adems de las dos seftaladas, las siguientes:
-las caractersticas (tamao, complejidad, ubicacin)
del problema, demanda o necesidad que origina la
politica;
- el proyecto politico del gobierno (dominante) con-
diciona el tipo de respuesta y, en cierta medida (pero
no en su totalidad), se expresa en el plan de desarro-
llo; es dificil pensar una politica pblica especifica
que vaya en contravia de lo que podemos denomi-
nar las 'megapoliticas' o politicas bsicas de cada
momento;
- las propuestas alternativas sobre el mismo proble-
ma de otros actores sociales o polfticos, y
- las disponibilidades de recursos estatales (el gasto
estatal-obra casi siempre como factor condicionante-
, informacin disponible, tecnologa al alcance,
personal) que van a tener incidencia sobre la polti-
ca.

62
Las politicas _p~bhcu

DIAGRAMA No. 1

Lo anterior no pretende colocar en un mismo pi de


igualdad a factores que son desiguales, ya sea por su
capacidad de presin o por las posibilidades de
priorizacin de sus intereses. La fuerza determinante
en la definicin de la poltica estatal, en el mbito in-
temo, la da el proyecto polltico dominante en cada
momento histrico, el cual por momentos asimila, par-
cialmente, las propuestas alternativas de otros actores
siempre y cuando no sean contradictorias con sus in-

63
~!ejo Vargas V.

tereses, o bien cuando requiere conciliarse con stos


para efectos de ganar un mayor consenso alrededor
de sus polticas.
e) Finalmente, las dimensiones espacial y temporal en
que se ubican las polticas pblicas, puesto que una
misma polftica pblica puede tener diferentes expre-
siones en distintos momentos histricos o en diversos
t,'Spacios nacionales y-o regionales, por las diferentes
configuraciones de cada regin en lo econmico, lo
polftico, lo cultural, lo administrativo.
3. Tipologfa de polticas pblicas
Son variados los intentos hechos desde distintas perspec-
tivas terico-conceptuales y los que se pueden derivar de
otras, para intentar clasificar o hacer tipologas de las poli-
ticas pblicas. Unos con mayor fortuna. que otros contnbuyen
a dar elementos que permitan aproximarse a una tipologa
de las polfticas pblicas.
Vamos a presentar a continuacin distintas aproximacio-
nes a la tipologizacin de las politicas pblicas, buscando
antes que otra cosa, dar elementos de informacin acerca
de las variadas perspectivas:
a) La perspectiva neo-marxista: si bien no podemos se-
alar que el inters de autores como James O'Connor14
haya sido el de elaborar una clasificacin de las poli-
ticas pblicas, si podemos deducir una de su
contribucin terico-analitica: las polfticas pblicas
se asociaran a las dos grandes funciones que le asig-
na al estado capitalista, entonces tendramos:
i) Politicas pblicas de acumulacin, aquellas que tie-
nen como objetivo contribuir a la reproduccin del
capital y se expresan en el denominado gasto esta-
tal indirectamente productivo o productivo'.

64
Las poUtiollp6b~
ii) Politicas pblicas de legitimacin, aquellas orien
tadas al mantenimiento del orden social necesario
para la reproduccin de la relacin social capitalis-
ta, que se expresarla en el denominado gasto estatal
improductivo'.
Desde la perspectiva del neo-marxismo las polticas
pblicas son una modalidad a travs de la cual el esta-
do capitalista contribuye a la reproduccin de la
relacin social capitalista en su conjunto.
b) Una perspectiva estructuralista: las polticas pblicas
se pueden clasificar en tres grandes categoras:
i) politicas pblicas hegemnicas, aquellas que re-
flejan con claridad los intereses fundamentales
del conjunto de sectores en el poder, generalmente
no son negociabl~s;
ii) polticas pblicas transaccionales, son producto
o reflejan los acuerdos entre los sectores en el
poder y otras grupos sociales o politicos;
iii) pollticas pblicas de dominacin, son aquellas
orientadas a las clases subordinadas de la socie-
dad y pueden ser polticas pblicas de
marginacin, de neutralizacin, cooptacin o re-
presin.
En cada tipo de rgimen poltico es posible identifi-
car una o dos politicas pblicas hegemnicas o bsicas
(algunos autores las denominan megapoliticas'), que
reflejaran lo fundamental de la orientacin de dicho
rgimen poltico.
Atilio Born nos muestra cmo es posible hacer esta
identificacin mirando el estado latinoamericano en .
la perspectiva histrica. 15 l seala cmo al rgimen
oligrquico latinoamericano de finales del siglo XIX
lo identifican dos grandes polfticas pblicas: la polti-
ca de centralizacin, propia del momento de

65
Alejo Vargas V.
consolidacin del estado nacional, y la politica de li-
bre comercio. Por otra parte, los reglmenes politicos
populistas latinoamericanos de los aos 30 se pueden
caracterizar por las politicas pblicas de industriali-
zacin sustitutiva con base en el mercado nacional y
de redistribucin de ingreso (esto era consustancial al
discurso populista); finalmente, los regmenes politi-
cos autoritarios modernizantes de los ltimos decenios
se pueden asociar a las polfticas pblicas de apertura
de la economfa al mercado internacional y de fuerte
control del orden interno.
Hay polticas pblicas que estn presentes en cual-
quier tipo de rgimen polftico (por ejemplo la de
seguridad social y educacin), pero tienen priorida-
des diferentes de acuerdo con el momento.
e) La perspectiva de Fernando Rezende16: para este ana-
lista brasilero las politicas pblicas tradicionalmente
se clasifican en dos grandes categoras: poltica eco-
nmica y poltica social, sin embargo estas dos
categoras cada vez son menos representativas por
cuanto es muy tenue la frontera entre lo que se puede
considerar como clo econmico' y clo social' en tr-
minos del gasto estatal. Frente a lo anterior, el autor
mencionado propone una nueva clasificacin
dicotmica para las politicas pblicas:
i) polticas pblicas promociona/es, son todas aque-
llas politicas estatales que tienen como objetivo
estimular el desarrollo, anticiparse a situaciones por
venir -tambin se podrian denominar como 'preven-
tivas' o ex-ante en la medida en que no son respuestas
a situaciones creadas-;
ii) polticas pblicas correctivas, aquellas que el Es-
tado formula como respuesta a problemas, demandas
o necesidades ya explicitadas de la sociedad -se pue-

66
IAs_poli.K;a.-; mhh, ..
den denominar tambin como compensatorias o
ex-post pues se producen como resptresta a una si-
tuacin problemtica creada-.
d) La propuesta de Donald Watson. Para l todas las po-
lfticas pblicas son susceptJ.bles de agrupar en alguna
de las siguientes cuatro categoras por l sugeridas17:
i) polftica de defensa nacional, se relaciona con el or-
den pblico interno y la seguridad externa;
ii) polftica exterior, comprendida aquf como todas las
medidas en el campo internacional y asociadas con
las relaciones entre Estados o entre stos y organis-
mos internacionales;
iii) polftica econmica, con la acepcin clsica ya se-
ftalada y
iv) polftica social.
Para este autor, todas las polfticas pblicas se condi-
cionan mutuamente y se encuentran en situacin de
interrelacin, de tal suerte que un cambio en cualquiera
de ellas afecta a las dems.
e) La proposicin de Jorge Vwma Monteiro. Este ana-
lista brasilero nos seala cmo las polfticas pblicas
son susceptibles de analizar y clasificar a partir de di-
versas perspectivas que se propongan18:
i) lajurisdiccin poltico-administrativa (alli tendra-
mos polfticas pblicas nacionales. regionales,
departamentales, municipales);
ii) las clientelas a quienes va orientada dicha poltica
(habra politicas pblicas para los industriales, para
los exportadores, para los obreros, para los guerri-
lleros, etc);
i) de acuerdo al rea sustantiva que va a atender la
politica pblica (tendramos polticas urbanas, agra-
rias, de educacin, salud. empleo. etc);

67
Alejo Vargas V.
iv) en relacin con el parmetro que maneje el
formulador de polfticas para modificar la situacin
que va a ser objeto de la polftica (habr entonces
polfticas monetarias, de crdito, de comercio exte-
rior, de dilogo).
t) Paracomplementar este panorama es necesario pre-
sentar la tipologfa ya considerada como clsica en la
ciencia poltica de J. Lowi. 19 :l comienza seftalando
que toda politica pblica traduce una voluntad mani-
fiesta o implcita del gobernante, de influenciar la
conducta o la accin de los individuos (actuando so-
bre ellos de manera especfica) ya sea directamente o
indirectamente (actuando sobre la sociedad en su con-
junto).
Hay distintas formas de relacin entre gobierno y ciu-
dadanos; a cada tipo de polftica pblica corresponden
determinados sectores de la actividad gubernamental
(ciertos tipos de obligacin de los poderes pblicos) y
ciertas instituciones del Estado; es decir, en las socie-
dades modernas a cada tipo de poltica pblica
corresponde un conjunto estable de relaciones que
constituyen una estructura macropolftica.
Manejando bsicamente el parmetro coercin (en
cuanto a las posibilidades de su aplicabilidad y a la
extensin social de la misma) este autor nos propone
la siguiente tipologa de polticas pblicas:
i) las polticas distributivas hacen relacin al sumi-
nistro directo de servicios pblicos a los ciudadanos:
servicios sociales, educacin, medios de informa-
cin,
) las polticas de gasto pblico o de itifraestructura
se refieren a la creacin de condiciones materiales
generales para la produccin: obras pblicas, desa-
rrollo regional,

68
Las politicas pbhca:-.
iii) las politicas redistributivas conciernen tipicamen-
te a las transferencias de ingresos a los ciudadanos,
a las empresas, a las asociaciones o a las colectivi-
dades locales,
iv) las polticas reguladoras o reglamentarias son las
que apuntan esencialmente al orden pblico.
Las polticas de infraestructura o redistributivas re-
presentan una tentativa de influenciar indirectamente
la accin de los ciudadanos, actuando sobre sus re-
cursos y sus motivaciones, mientras que las politicas
reglamentarias o las distributivas pretenden modifi-
carla incidiendo de manera directa.
J. Lowi considera que es posible distinguir dos tipos
de reacciones o respuestas a las politicas pblicas:
i) las reacciones positivas que se van a manifestar ya
sea en aceptacin o en cooperacin, y
) las respuestas negativas que adquieren la forma de
oposicin activa o desinters o apatla.
Sin embargo no se puede establecer una relacin de
causalidad entre reaccin positiva y xito de la politi-
ca pblica o entre fracaso de la poltica pblica y
reaccin negativa. Es posible que una polftica pblica
que tenga respuestas negativas termine siendo exitosa
o, una poltica pblica con mucha aceptacin o apoyo
termine siendo un fracaso.

Cuadro Resumen

Polticas
Reguladoras o Polfticas Redistributivas
Reglamentarias

69
Alejo Vargas V.

Estos intentos de hacer tipologias o clasificaciones de


polfticas pblicas, a pesar de sus limitaciones, son de utili-
dad en la medida en que contribuyen a situar una polftica
pblica determinada dentro del conjunto de las politicas
estatales y asf poder abordar de manera ms precisa su an-
lisis y valoracin conociendo de antemano su importancia,
su orientacin y su campo de accin.
4. La poltica pblica ea ua eoatexto neo-regulador
El nuevo rol del Estado que se comienza a prefigurar va
a ser uno de tipo neoregulador20 y eficientista que deje atrs
las modalidades propias del Estado intervencionista y bene-
factor. Cambia la relacin entre economa y polftica: del .
papel predominante del Estado en la economfa y de mayor
incidencia estatal en las polfticas de desarrollo, se pasa a
una mayor influencia del sector privado, del mercado y de
la financiacin externa. Se pretende que en las relaciones
entre Estado y ciudadano se opere con la misma lgica de
eficacia y eficiencia como lo hace el sector privado. Que
abandone la intervencin en reas de la produccin directa
y permita que sean las reglas del mercado las que regulen
bsicamente la economfa; para esto se plantea la necesidad
de privatizar algunas esferas de la accin estatal, eliminar
algunas instituciones estatales y modernizar otras para ha-
cer que su accin sea ms eficaz y eficiente.
Tradicionalmente la lgica de la poltica pblica estaba
fuertemente marcada por el presupuesto de que el Estado
deberla regular el mercado. Era aquella de la accin propia
del Estado intervencionista, concebido como el actor fun-
damental del desarrollo. Dentro de esta lgica el Estado
institucional formulaba las polticas pblicas y su imple-
mentacin, en lo fundamental, era igualmente de su
competencia exclusiva.

70
Las polticas pblicas
1~n el escenario hegemonizado por el neoberalismo pa-
r (~cehaberse invertido lo anterior como resultado del
desplazamiento en trminos de quin es el actor fundamen-
tal del desarrollo. Hoy dia se considera que ste se sita en
la sociedad civil, son los actores privados y el merca quie-
nes pueden estimular los procesos de desarrollo. Son los
postulados del estado mlnimo como paradigma de los dis-
cursos denominados neoliberales o neoclsicos. Sin
embargo, en la medida en que el periodo de auge extremo
de politicas neoliberales ha hecho crisis al mostrar sus fisu-
ras por los distintos polos, se busca un nuevo rol al Estado:
neoregulador y eficientista.
Los especialistas latinoamericanos han dado en llamarlo
neoestructuralismo21 para hacer referencia a los esfuerzos
de re-lectura del estructuralismo cepalino, lo que conlleva
cambios por lo menos en los siguientes aspectos:
a) la concepcin de la apertura, que pasa de una concep-
cin indiscriminada a una basada en la selectividad,
la reciprocidad y el nfasis en lo sectorial;
b) el rol del Estado, al pasar de una apologfa del merca-
do, per se, a considerar que si bien el mercado es el
principal dinamizador del desarrollo, el Estado debe
dar la direccin estratgica de la economa;
e) la politica econmica, poniendo ms nfasis en lo fis-
calista y menos en lo monetario-financiero.
Las politicas pblicas dentro de este contexto neoregulado
viven modificaciones importantes:
- Si bien la competencia fundamental de su formula-
cin contina a cargo del Estado institucional, la
implementacin de las mismas tiende a privatizarse;
de una parte, son polticas que se conciben para ser
ejecutadas parcial o totalmente por actores privados o
entes territoriales dentro de la lgica dominante de
que son stos los principales actores del desarrollo, lo

71
Aieeyargas v.
que conlleva a que las polticas pblicas no requieran
necesariamente, como en el pasado, de instituciones
especficas, es decir, puede haber polticas pblicas
sin instituciones; de otra parte. son los entes regiona-
les (departamentos, municipios, entidades
descentraJizadas), pblicos o privados, los responsa-
bles de la implementacin de la poltica pblica y el
Estado institucional central slo coordina y hace se-
guimiento a las mismas.
- Igualmente se busca una tlexibilizacin de las polti-
cas pblicas, de tal manera que las mismas sean slo
grandes directrices y los ejecutores tengan la posibili-
dad de introducirle en su proceso de concrecin,
variantes o modificaciones. Esto permite a las polti-
cas pblicas responder ms cercanamente a la
demanda, es decir, con la lgica del mercado, y que el
gasto estatal llegue ms gilmente a sectores o regio-
nes donde lo requieran en momentos de crisis.
- El referente orientador de las polticas pblicas no va
a ser, como en tiempos del Estado interventor, la bs-
queda de la justicia social, sino la disminucin de los
niveles de pobreza, aceptndose implcitamente como
inevitable la existencia de la misma en la sociedad
contempornea.
- La financiacin de las polticas pblicas ahora ya no
es ms una responsabilidad exclusiva del Estado. Se
ponen de moda los esquemas de ca-financiacin, ge-
neralmente de tipo tripartito, en los cuales participan
el estado central, los entes territoriales y los usuarios.
- Hay una tendencia hacia la focalizacin de las polti-
cas pblicas buscando que las mismas lleguen
efectivamente a los sectores sociales y-o regionales a
donde se requieren, abandonando, parcialmente por
lo menos, la pretensin universalista de las polticas

72
Las polticas pbhua~
pblicas en el contexto del Estado interventor. Entre
las ramnes ms importantes para focalizar se aducen
unas de tipo coyuntural, asociadas a la crisis (limita-
cin de los recursos, necesidades bsicas insatisfechas
en aumento), as como otras de carcter ms perma-
nente (mejorar el disefto de los programas, aumentar
la eficacia de los mismos, potenciar los impactos de
los programas sobre la poblacin atendida, excluir
los que no estn dentro de los parmetros de los pro-
gramas'f". Pero de nuevo renace el debate acerca de si
es mejor focalizar o mantener el esquema universalista,
en la medida en que se considera que la focalizacin
opera cuando ha habido un mnimo de acceso a nece-
sidades bsicas y esa no parece ser la situacin en
sociedades como las nuestras.
5. El proceso de la poUtica pbHca
En toda poltica pblica podemos identificar varios mo-
mentos diferenciables analticamente aunque con una
interpenetracin mutua, que conforman un real proceso que
comprende:23
a) el inicio o surgimiento, que es el momento en que un
problema social transita hacia una situacin social-
mente problemtica percibida por la sociedad y el
Estado institucional, y ste debe comenzar a prever
respuestas;
b) la formulacin o toma de decisin es aquel momento
en el cual las instituciones estatales o el sistema pol-
tico institucional valoran las posibles alternativas,
reciben presiones de los actores con poder (lo ideal
seria que todos los actores involucrados pudieran par-
ticipar en la definicin), negocian o concertan y,
finalmente, llegan a la decisin.

73
Alejo Vargas V.
Tradicionalmente hay la tendencia, acentuada en los
tiempos actuales, a pensar que la denominada 'racio-
nalidad tcnica' orienta siempre esta toma de posicin
del Estado; sin embargo, en los sistemas polticos rea-
les va a presentarse una fuerte interaccin entre
racionalidad tcnica' y 'racionalidad poltica' (enten-
diendo por sta la que se basa en la negociacin y el
acuerdo entre los actores con poder). Lo importante a
resaltar con Martin Landau es que si una propuesta
de polltica es un proceso de tipo ingenieril, el produc-
to de una negociacin, el resultado de un conflicto o
el producto de fuerzas histricas, o lo que sea, no cam-
bia su estatuto epistemolgico. Mantiene su carcter
hipottico.24
Es pertinente sefta1ar con Joan Subirats
que toda poltica pblica es algo 1llt.Y que una decisin.
Nl1171101mente implica una serie de decisiones. Decidir que
existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver.
Decidir la mejor 111Qfle1'a de proceder. Decidir legislar
sobre el tema. etc. Y aunque en la mayorla de ocasiones
el proceso no sea tan racional, toda poltica pblica
comportar una serie de decisiones ms o menos re/acio-
nodas.#s
Hay una gran diferencia entre el discurso de la polti-
ca y lo que de l se concreta. Siempre se va a encontrar
una brecha entre la intencionalidad de la poltica y lo
que recibe especfficamente el ciudadano. Ese proce-
so se presenta de manera continua en la gestin
pblica.
e) la ejecucin o implementacin, que es la materializa-
cin de las decisiones anteriormente tomadas e
involucra instituciones estatales y, crecientemente, una
amplia participacin privada (empresarial, ciudadana
o de ONGs). Paradjicamente, esto transforma la ad-
ministracin pblica de un simple espacio de

74
Las politicas pblas
conflictos nter o intraburocrticos, en wto para el
control ciudadano, lo cual genera tensiones novedo-
sas.
En el proceso de implementacin de la poltica pbli-
ca, es decir, de volver realidad el discurso polftico, va
a estar involucrado el personal institucional-adminis-
trativo, pero tambin todas las presiones de los actores
politicos y sociales. Toda politica pblica implica que
unos sectores sociales reciben los beneficios y otros
probablemente no y cada uno de esos sec~ a tra-
vs de los distintos mecanismos posibles, intentan o
se esfuerzan por presionar a la administracin pbli-
ca. En una visin simplista lo ideal seria la inexistencia
de esas presiones, pero lo real es que se presenten. El
problema es cmo la administracin pblica procesa
esas presiones como algo inherente a su permanente
quehacer.
d) la evaluacin, que hace referencia a la posibilidad de
valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos
de la politica pblica, ya sea para introducir correc-
ciones (refonnulaciones o modificaciones en su
ejecucin) o para aprender para la gestin pblica fu-
tura. Por lo anterior, se debe pensar en Wl tipo de
evaluacin ~formativa' y no 'sumativa' y para ello es,
fundamental disminuir el peso de la cultura autorita-
ria presente en la administracin pblica (puesto que
lleva al funcionario pblico de alto nivel a plantear de
antemano respuestas para todos los problemas y en
esas condiciones no hay una posibilidad de aceptar
los errores y permitir que los mismos se transformen
en posibilidades de aprendizaje).
Todas las politicas pblicas tienen un alto grado de in-
certidumbre y por ello los responsables de las mismas deben
tener una gran capacidad de acomodacin a situaciones nue-

15
Alejo Vargas V
vas e imprevistas. Se requiere de un buen manejo de la lgi-
ca de la planeacin estratgica que ayude a pensar y trabajar
con varios escenarios posibles.
6. La adlllinistracin pblica y las polticas pblicas en
el contexto de un nuevo tipo de Estado
Tradicionalmente la administracin pblica ha sido el so-
porte material del sistema clientelista; esto explica por qu
la tendencia de reforma apunta hacia el otro extremo: inten-
tar una administracin pblica haciendo caso omiso del
sistema poltico como sistema de poder. En esa perspectiva
hay la pretensin de considerar la administracin pblica
como aquella que presupone que la actividad administrati-
va puede subordinarse a la razn y que el comportamiento
de las estructuras y organi23Ciones puede orientarse hacia
el logro de fines determinados, seleccionando los medios
ms adecuados;26 es el intento de poner en vigencia un
paradigma tecnocrtico en la gestin pblica.
Sin embargo, la realidad de los sistemas politicos parece
mostrar que la racionalidad tcnica y la racionalidad poUti-
ca (basada en la concertacin y la negociacin) tienden a
articularse en funcin de unos intereses y objetivos deter-
minados por los grupos con poder.
En ese sentido debemos sealar que la administracin
pblica debe partir de reconocer la existencia del sistema
de poder politico y de las presiones sociales con los cuales
debe interactuar de manera transparente, es decir, con re-
glas del juego' claras y precisas. Esto presupone que la
administracin pblica y su 'lgica' son el producto de tran-
sacciones entre partes por arreglo y concertacin de intereses
y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro de un
inters y objetivo que los vincule. Es entender la funcin
del administrador pblico bsicamente convertida en con-

76
~polltcus pulol .. ,, ..

ccrtacin de intereses para la bsqueda de objetivos colccl'


vos que sean la sntesis de diversos intereses grupales.
7. GobemabUidad y gestin pblica
El problema de la gobemabilidad de los sistemas polti-
cos est ntimamente ligado a la subsistencia de los
regmenes demOcrticos. <<La gobemabilidad hace referen-
cia no slo a la institucionalidad estatal, sino a las relaciones
entre el Estado y la sociedad civil Es decir 'al manejo de
las instancias de gobierno, pero tambin a las demandas
sociales, a los mecanismos de legitimacin poltica y a la
estabilidad del sistem.a.>~7
Hay en los tiempos contemporneos un renacer de la pre-
ocupacin por un viejo problema de la poltica: el de la
construccin del orden social y su reproduccin permanen-
te. Slo que ahora se le da una denominacin novedosa: la
gobernabilidad. 28
El trmino gobernabilidad es sin duda uno de los ms
populares en los ltimos aftos dentro del lenguaje de los
analistas polticos, de los gobernantes y de los polticos pro-
fesionales. Es evidente que se usa de manera indiferenciada
para hacer referencia a distintos tipos de situaciones polti-
cas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un
acercamiento, al 'estado del arte' de la discusin acerca del
significado y alcance del tnnino. 29
Usualmente el trmino gobemabilidad se usa
para describir una condicin social en 1ti cual existe
una adecuada relacin entre el gobierno y la sociedad
civil Es decir, una relacin que permite al gobierno 'go-
bernar ', porque los ciudadanos respef4n la autoridad
establecida y no recurren a mtodos violentos o ilegales
para influir en las decisiones pblicas (salvo minorlas
claramente identi.fiCQI/Qs); pero que tambin permite a
los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre
el comportamiento del gobierno en trminos de eficacia

77
Alejo Vargas V.
de la accin institucional --como respuesta a demandas
sociales extendidos- y respeto al estado de derecho. 36
Refirindose a la regin latinoamericana, Edelberto To-
rres Rivas entiende la gobernabilidad como la cualidad de
la comunidad poltica en que sus instituciones actan efi-
cazmente, de un modo considerado legtimo por la
ciudadana, porque tales instituciones y sus polticas les pro-
porcionan seguridad. integracin y prosperidad y garantizan
orden y continuidad al sistema.31
El denominado Club de Roma en su informe sobre La
capacidad de gobernar, elaborado por un grupo de espe-
cialistas bajo la direccin del profesor Dror, de Ciencia
Poltica de la Universidad de Jerusaln, se aproxima al en-
tendimiento de la gobernabilidad como el mecanismo de
mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan
por proporcionar seguridad, prosperidad. coherencia, orden
y continuidad al sistema.32
El trmino es introducido en los estudios propiciados por
la Comisin Trilateral en los aos 70; all se constataba la
existencia de insatisfaccin y falta de confianza en el fun-
cionamiento de las instituciones democrticas de gobierno
en Amrica del Norte, Japn y Europa Occidental.33 A
partir de estos estudios se produce el ejercicio, relativamen-
te arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a todas las
democracias.
Con base en lo anterior se seala que la democracia era
obstaculizada por la 'sobrecarga' de demandas, las cuales
producan ingobernabilidad por lo siguiente:
a) vuelve a los gobiernos ineficaces en su capacidad para
responder a los compromisos adquiridos por las pre-
siones que vienen de la sociedad, dentro de los lmites
impuestos por la economa;
b) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones de-
mocrticas y los dirigentes polticos, al no ver

78
Las politices pblic:aa
cumplidas sus expectativas de respuestas a sus deman-
das;
e) se resquebraja la obediencia espontnea a las leyes y
a las medidas gubemamentale~ que es requisito in-
dispensable para lograr un clima de gobernabilidad. 34
Esta perspectiva de entender la gobemabilidad est fuer-
temente marcada por las tendencias sistmicas de la ciencia
poltica norteamericana y en particular por autores como
David Easton y Gabriel Almond quienes consideran que la
funcin de las instituciones polticas es la de dar respuesta a
las demandas que provienen del ambiente social o, de acuer-
do con una tenninologfa comn, de convertir las demandas
en respuestas.))35
La solucin a la 'sobrecarga', segn los tericos de esta
versin de la gobernabilidad, va a ser la denominada receta
neoliberal, sintetizada en las siguientes medidas:36
a) reducir de modo significativo la actividad del gobier-
no;
b) disminuir las expectativas de los grupos sociales, mi-
nimizando las esperanzas acerca de la intervencin
del Estado para salvar o sanear cualquier situacin;
e) aumentar los recursos o entradas a disposicin del
Estado;
d) reorganimr las instituciones estatales (simplificacin)
para aumentar su eficacia
Desde esta aproximacin, la consolidacin del orden y
el garantizar la gobemabilidad conlleva regularizar el fun-
cionamiento de la sociedad y de los comportamientos
individuales, y poder hacer materia de previsin el funcio-
namiento del mercado. La gobemabilidad asi entendida,
implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en
lo econmico, o por la.democracia en lo poltico-institucio-
nal. Esto se refleja en un refuerzo de las tendencias
institucionalizadoras y se van a 'recalentar' las tesis de ana-

79
Alejo Vargas V.

listas de los aos 50, como Samuel Huntingto~ quien plan-


tea que <da causa de la inestabilidad politica y la violencia
que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran
medida resultado del rpido cambio social y de la veloz mo-
vilizacin polftica de nuevos grupos, en un contexto de lento
desarrollo de las instituciones politicas.37 Es la socorrida
tesis del desfase entre la modernizacin econmica y social
y la relativa parlisis de la transformacin institucional lo
cual explica que buena parte de los esfuerzos reformistas
de los ltimos tiempos pongan todo el acento en la moder-
nizacin institucional.
Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios ana-
listas en los siguientes trminos: 38 Es una visin
conservadora porque plantea que la democracia lleva den-
tro de si los grmenes de su propia destruccin; ms all de
ciertos limites la democracia (en la medida en que posibili-
ta la participacin amplia de los ciudadanos) crea
ingobernabilidad. De lo cual se derivarla que la solucin
entonces es la democracia restringida. Pero, adems, las re-
comendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva
elitista de la poltica al considerar gobernabilidad y demo-
cracia como conceptos encontrados; entonces, la
gobemabilidad es un asunto que tiene que ver con el com-
portamiento de las lites gobernantes: son ellas quienes-
deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el
rumbo perdido.
Se podrla resaltar, adicionalmente, que en las sociedades
del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gober-
nabilidad, as entendida, se debe, en estricto sentido, no a su
prdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla:
inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bien-
estar social, democracia poltica y participacin ciudadana
insuficientes, un sistema de representacin de intereses dis-
torsionado, <<aquf, no aparece un 'exceso' de sociedad civil

so
Las poHticas pblicas

frente al Estado, capaz de 'sobrecargar de demandas' al sis-


tema, sino justamente lo contrario, la necesidad de
fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participa-
cin popular, como condicin y resultado de la vida
democrtica.39
En los aftos 90 los organismos financieros internaciona-
les de nuevo sitan el trmino gobemabilidad (governance)
en boga, dndole un marcado sesgo tecnocrtico al mismo.
El Banco M~ a travs de su informe sobre 'Oovernance
and Developmenf, y el BID con su propuesta de 'Buen Go-
bierno', relanzan y popularizan el trmino. Para los
organismos financieros internacionales, la 'governance' se
debe entender como la manera en la cual es ejercido el po-
der del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos
econmicos y sociales, con un especial nfasis en la rendi-
cin de cuentas (accountability), el marco legal para el
desarrollo econmico, el acceso a informacin confiable y
la transparencia en la toma de decisiones.40
La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimen-
siones de la ingobemabilidad, que Philippe C. Schmitter
desde una perspectiva acadmica nos sintetiza de la siguiente
manera.-41
a) la tendencia a acudir a mtodos extralegales de ex-
presin polftica; es decir, indisciplina, expresada en
los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisio-
nes pblicas por mtodos violentos, ilegales o
anmalos;
b) la disminucin de cohesin de las lites y de su hege-
mona, esto es, inestabilidad, expresada en el fracaso
de los actores de las lites politicas para conservar sus
posiciones de dominacin o para reproducir las coali-
ciones preexistentes;
e) el declive de la capacidad del Estado para conseguir
los recursos necesarios y ejecutar sus polticas, lo cual

81
Aiqo Vargas V.
refleja ineficacia, o sea la disminucin de la capaci-
dad de los polfticos y administradores para alcanzar
los objetivos deseados y asegurar el acatamiento a ellos
por medio de medidas de coordinacin obligatoria o
de decisiones emanadas de la autoridad del estado.
Schmitter seftala que la intensidad de estos fenmenos
varia de un pais a otro y anota cmo algunos podran ser
calificados ingobernables en las tres dimensiones, otros so-
lamente lo seran en una o dos de ellas. Y concluye que los
grados de gobernabilidad estn en relacin con la manera
como se 'lleva a cabo la mediacin' de intereses bien dife-
renciados entre la sociedad civil y el Estado, tomando partido
por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuer-
za de partidos socialdemcratas reformistas parece estar
relacionada con mayor gobemabilidad de la sociedad Lo
anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclu-
sin opuesta a la de los estudios de la Trilateral (que seftalaba
que la ingobernabilidad se asociaba a la 'sobrecarga de de-
mandas', mientras para Schmitter el volumen de demandas
es irrelevante porque es la existencia de mecanismos de
mediacin y concertacin la garantia de la gobemabilidad).
Dentro de esta panormica analtica acerca del entendi-
miento de la gobernabilidad, es necesario seftalar lo
planteado por Michael Coppedge42 quien introduce la di-
mensin del poder (entendido como relaciones de
intercambio desigual entre actores en una determinada are-
na) en el estudio de la gobemabilidad. La gobemabilidad es
entonces el producto del juego de poder relativo de los gru-
pos relevantes en la arena pblica; ms especificamente, el
producto del respeto a ese poder por parte de las institucio-
nes formales e informales que conforman el proceso poltico.
Los sntomas de ingobemabilidad (corrupcin, violencia,
protesta ciudadana, descoordinacin entre el poder ejecuti-
vo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones

82
Las polticas pblicas
a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, in-
dependientemente de su tamafto o de su peso electoral. Y,
aade Coppedge, estableciendo una distincin entre gober-
nabilidad y democracia: la gobemabilidad requiere de la
efectiva representacin de los grupos en proporcin a su
poder, mientras la democracia requiere de representacin
de grupos en proporcin al nmero de votos. En otras pala-
bras la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica
mientras la gobemabilidad respeta la lgica del poder. En
principio, entonces, democracia y gobemabilidad inevita-
blemente entran en conflicto. Lo cual implicara que una
sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser de-
mocrtica.
A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algu-
nos procedimientos para avanzar hacia la gobernabilidad
democrtica: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se
redefine peridicamente como todo acuerdo, y de la habili-
dad del gobierno para establecer canales de comunicacin y
realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. Las
condiciones para la gobemabilidad democrtica, segn
Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos polti-
camente relevantes:
a) ser capaces;
b) estar dispuestos a confiar en una frmula o regla del
juego en su arena;
e) los grupos que no son de masas (empresariales, mili-
tares, iglesia, etc) deben estar dispuestos a aceptar
frmulas democrticas -que dan gran peso a los cuer-
pos de masas-;
d) los funcionarios electos deben representar al pueblo
en general en algn grado significativo;
e) los funcionarios electos deben estar dispuestos a acep-
tar frmulas que concedan representacin efectiva a
los grupos que no son de masas;

83
Alejo Vargas V.
f) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar
decisiones, las cuales requieren la creacin y mante-
nimiento de apoyos activos mayoritarios.
Concluye acerca de la gobemabilidad democrtica Ro-
jas Bolafios, siguiendo el argumento de Coppedge, que sta
<mo es slo producto de la capacidad de los grupos polticos
para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una
especie de concertacin-, sin amenazas constantes de rup-
turas -salvo las meramente retricas- que siembren la
incertidumbre en el conjunto de la sociedad. Adicional-
mente anota que ...la estabilidad de un rgimen no se puede
conservar en una situacin de exclusin social y polftica
para algunos de esos actores.43
Lo cual sita de nuevo sobre el tapete la tensin entre
gobernabilidad y democracia No podemos olvidar que la
legitimidad de un rgimen poltico se sustenta en dos ele-
mentos fundamentales, la participacin de la mayora de los
miembros de la sociedad en la conformacin de sus institu-
ciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes
de las mismas. Pero, adicionalmente, aquellos deben resul-
tar beneficiados del desarrollo econmico en trminos de
su calidad de vida. La legitimidad no es simplemente un
problema politico, sino tambin econmico y social.
La gobernabilidad, entonces, implica sobre todo la po-
sibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder
potencial de un conjunto de instituciones y prcticas polfti-
cas en una capacidad explicita para la definicin e
instrumentacin de polticas pblicas.44 Y no siempre <<un
sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectivi-
dad, previsibilidad y racionalidad45 se posibilita en
sociedades profundamente desiguales, con la vigencia del
deber ser democrtico.
La gobernabilidad comprende el desempefto y funciona-
miento del sistema poltico, se relaciona de manera estrecha

84
Las poHtic:as pblicas
con la legitimidad, hace referencia a la capacidad del go-
bierno de controlar situaciones conflictivas y es condicionada
de manera importante por lo que piensan los miembros de
la sociedad, de la gestin gubernamental, de los polticos y
sus politicas.46
No siempre un sistema de gobemabilidad basado en cri-
terios de efectividad, previsibilidad y racionalidacb>47 ~
posibilita, en sociedades profundamente desiguales como
la colomb~ con la vigencia del deber ser democrtico.
La consolidacin del orden y el garantizar la gobemabili-
dad conlleva regularizar el funcionamiento de la sociedad y
de los comportamientos individuales y poder hacer materia
de previsin el funcionamiento del mercado.48
La gobernabilidad, en una perspectiva tecnocrtica, im-
plica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo
econmico, o por la democracia en lo poltico-institucional
o, en otros trminos, la posibilidad de que los gobiernos
puedan transformar el poder potencial de un conjunto de
instituciones y prcticas polticas en una capacidad explici-
ta para la definicin e instrumentacin de politicas
pblicas.>>49
Los diferentes regimenes politicos tienen crecientemente
el reto de demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer,
un 'buen gobierno', y cada vez ms en lo atinente al nivel
de vida de la poblacin. Entonces, la gobemabilidad se toca
de esta manera, estrechamente, con la gestin pblica.
8. Legitimidad, polfticas pblicas y aegoeiacl6a
La legitimidad se asimila a la aceptacin social de un
gobierno por parte de la sociedad, mdamentada sta en
generalidades abstrac1as (ciudadanfa, nacin, pueblo, socie-
dad civil). Hoy en dia el problema de la eficacia de la gestin
pblica adquiere mayor relevancia en la medida en que
crecientemente es un elemento asociado a la legitimidad

SS
Alejo Vargas V.
democrtica. Podemos seitalar con Giovanni Sartori que <<UDa
legitimidad dudosa puede ser reforzada por la eficacia del
gobierno; inversamente, una legitimidad en principio fuerte
puede ser debilitada por su ineficacia.>YO
El problema de la legitimidad debe ser una preocupa-
cin permanente de los funcionarios pblicos de alto nivel
y no slo una preocupacin para los polfticos. La adminis-
tracin pblica tiene una doble legitimidad, la derivada del
sistema poltico (onda larga), del proceso electoral, y que es
'transferida' a la administracin pblica por las autoridades
electas, y la derivada de la eficacia en la prestacin de sus
servicios (onda corta), en la cotidianidad de la relacin con
sus usuarios. Esto es lo que nos permite percibir sectores de
la administracin pblica con mayores niveles de legitimi-
dad que otros, en la medida en que cumplen con mayor
eficacia su funcin. 51
Por ello, el funcionario pblico de hoy dfa debe ser muy
buen tcnico, pero esto por si slo no es suficiente. Se re-
quiere, adicionalmente y cada vez con mayor peso, una gran
comprensin de la dinmica del sistema polftico, esto es,
ser capaz de <<hacer dialogar la poltica y la tcnica para
discutir tanto la direccionalidad (objetivos) como las direc-
tivas (operaciones y medios)52 con habilidad para concertar
y negociar, no slo al interior de la estructura burocrtica,
sino tambin con el sistema poltico y con las organizacio-
nes sociales. Esto no significa que su capacidad tcnica se
pierda; por el contrario, sta debe ser un recurso de poder
importante para ayudarle a fundamentarse en sus argumen-
taciones dentro de los procesos de negociacin. Por
consiguiente, no se trata de alguien pasivo receptor de de-
mandas de las organizaciones sociales o de los grupos de
poder; sino de un actor que, por consiguiente, opina, inter-
viene, argumenta.

86
Las polticas pbbcas
El funcionario pblico de alto nivel debe ser un gestor de
poUticas pblicas, un promotor de cambios e innovaciones,
un impulsor de reformas, con capacidad de ejercer la con-
duccin en pocas de crisis asumiendo los desaflos
econmicos y sociales que sto conlleva, y con capacidad
de manejar bueuas relaciones con las autoridades guberna-
mentales, el sistema politico y las organimciones sociales.
Lo anterior implica: liderazgo, capacidad de toma de deci-
siones, creatividad, manejo de tcnicas de planeacin,
capacidad anal.ftica, capacidad organimcional, capacidad de
negociacin, compromiso y responsabilidad social. 53
Una gestin pblica con perspectivas positivas debe com-
prender:
a) identificar, ordenar y optimimr el uso de los recursos
disponibles,
b) romper la inercia institucional de direccin y gestin,
creando condiciones para impulsar los cambios reque-
ridos,
e) impulsar una dinmica institucional de direccin y
gestin,
d) ganar capacidad para el manejo de la incertidumbre,
que permita anticiparse a situaciones conflictivas y
resolver problemas,
e) ganar destreza para concretar alianzas o resolver con-
flictos que permitan viabilizar las acciones a
emprender.
Todo lo anterior sintetiza el proceso de formulacin, im-
plementacin y evaluacin de politicas pblicas.
Para que ello sea posible se requiere un gran nfasis en la
formacin de los funcionarios pblicos de tal suerte que se
desarrolle en ellos un real espritu democrtico, en el senti-
do de entender y valorar al otro como distinto, diferente,
con otras opiniones, pero con quien hay que convivir, nego-

87
Alejo Vargas V.
ciar, llegar a acuerdos y quie~ eventualmente, puede tener
una parte de verdad
Esto, sin duda, se asocia con una caracterlstica que debe
tener el funcionario pblico y es una gran sensibilidad hacia
los problemas de la comunidad, que le ayude a estar en sm-
tonia' con la gente y de esta manera poder estimular y
apoyarse en los procesos de participacin social, asi stos
por momentos contengan altos niveles de critica.
En ese sentido hay que desterrar el dogmatismo de la
administracin pblica, lo cual quiere decir que se pueden
tener y defender posiciones sobre los diversos asuntos de su
incumbencia. Se trata de que las posiciones se confronten
con todos los sectores interesados y se est siempre abierto
a los cambios, a las modificaciones.
Podemos concluir afirmando que la poltica pblica me-
jor intencionada y con los objetivos ms loables no lograr
mayores resultados si no se crean las condiciones 4e con-
duccin que posibiliten un adecuado proceso de
implementaci~ evaluacin y re-formulacin de la misma.

88
NOTAS BmLIOGRFICAS
1 Este captulo tiene como base inicial los siguientes textos: VARGAS V. Alejo.
Polticas Pblicas y Gerencia Institucional. En: Revista Administracin y De-
sarrollo, No. 33,ESAP-FacultaddeEstudiosAvanzados, Santa Fe de Bogot,
Diciembte, 1993; VARGAS V. Alejo. Las polticas pblicas entre la raciona-
lidad tcnica y ltt racionalidad poltica. fd: Varios Autores. Dimensiones
Poltico-Econmicas del Nuevo Orden Constitucional. Universidad del Valle
- Universidad Naeional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas
y Sociales, Santa Fe de Bogot, 1996.
2 GUERRERO, Omar. Polticas Pblicas: Interrogantes. En: Revista de Admi-
nistracin Pblica Politicas Pblicas, No. 84, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1993.
3 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. Las Polticas Pblicas. Ariel Ciencia
Poltica, Barcelona, 1992.
4 FERNNDFZ, Antoni. Las Polticas Pblicas. En: Manual de Ciencia Poltica.
Miquel Caminal Badia (Coordinador), Editorial Tecnos, Madrid, 1996.
S GUERRERO, Omar, op. cit., 1993
6 SHIVELY, Phillips W. Introduccin a las Ciencias Polticas. MacGraw-Hill,
5a. Edicin. Mjico,l997.
1 LANDAU.' Martn. El mbito Propio del Anlisis de Polticas. En: Aguilar V.,
Luis F. El Estudio de las Polticas Pblicas. Estudio introductorio y Edicin,
Miguel Angel Porra Grupo Editorial, Mxico, 1992.
8 Por supuesto que reconocemos una diversidad importante, en diferentes auto-
res, acerca del concepto mismo de poltica pblica como lo seala Martn
Landau: para algunos la poltica es un asunto de valor -una declaraein de
principios bsicos- otros, restringen su significado a estrategia, diseo o pro-
grama, y para otros el trmino abarca valores, objetivos y mediOS, op. cit.,
1992. Para Pierre Muller la poltica pblica se puede entender como un pro-
ceso de mediacin social, en la medida en que el objeto de cada poltica pblica
es tomar a su cargo los desajustes que se pueden presentar entre un sector y
los otros sectores, o an entre un sector y la sociedad global. .f,n: Les Politiques
Publiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1990 (Versin libre al es-
paol del autor)
9 Un buen ejemplo de este planteamiento lo encontramos en BAZUA, Fernando
y VALENTI, Giovanna. Haca un Enfoque Amplio de Poltica Pblica. En:
RevistadeAdministracinPblica,No.84,InstitutoNacionaldeAdministra-
cin Pblica, A.C., Mxico, 1993.

89
10 ALVARF.Z, Angel E. Anlisis de Polticas Pblicas, Centro Latnoamc:rican
de Administracin para el Desarrollo, CLAD, Caneas. 1992.
11 Si bien el com:epto de politica pblica implica Ja existencia de decisianes, tam-
bin Ja materializacin de stas en acciones~ en ocasimes hay que ClCliDSiderar
Ja existencia de poltticaa pblicaa que tienen un valor nmhlico, aunque las
mismas no se materia1icen. Al respecto Csar Cansino seala: A.lgunaa poli-
tlcaa p.blicaa ser6n simhlicaa, su esencia no consiste en el actuar, sino en
el decir. en el hacer saber y hacer creer que se acta o que se preocupa por
intervenir. fg CANSINO, C6sar. El gobierno departido en Alnrica Latina:
lineamientos tericos para el anlisis c::mp:rieo. Doc:amento de Tra'blo. CIDE,
Mjico, 1993.
12 Estos conceptos estn inspirados en: OZSLAK. Osear y O'OONNELL, Gui-
llermo. Estado y Politicas Estatales: Hacia una Estndegia de Investigacin.
&: Revista Administracin y Desarrollo, No. 19, ESAP, Bogot, Diciembre
de 1981.
13 BOBBIO, Norberto. Dc:recba e Izquierda. Razones y significados de una dis-
tincin politica. Taums, Madrid, 1995.
14 O'CONNOR, James. La crisis fiscal del Estado. Periferia, Buenos Aires, 1973.
15 BORON, Atilio. Entre Hobbes y Friedman. Liberalismo Ec:onmioo y Despo-
tismo Burgus en Amrica Latina. Mimeo, Mjico.
16 RFZENDE, Fernando. Notas de Aula. EBAP-FGV, Rio de Janeiio. 1978. fg
DE SANTANA, Luis V. Modelos de Anaiise de Polticas Publicas.~ Revis-
ta de Economa, Ano 13, No.11, Universidad de Federal do Pararui, Curitiba,
1986.
17 WATSON. Donald. Politica Econmica. Gredas, Madrid, 1965.
18 MONTEIRO, Jorge V. Fundamentos de Polticas Pblicas. IPEA-INPES. Rio
de Janeiro, 1982. fin;. DE SANTANA, Luis V. Modelos de Analise de Politicas
Publicas. fin;. hvista de Economa, Ano 13, No.ll, Universidade Federal do
Panm, Curitiba, 1986.
19 LOWI, Theodore J. Four Systems of Policy, Politics and Choice. Public
Administration Rcview, Vol. 32, 1972 y Polticas Pblicas. Estudio de Caso
y Tema Politica ,&!: AguiJar V., Luis F. La HeChura de las Polticas. Estudio
Introductorio y Edicin, Grupo Editcria1 Miguel Angel Porra, Mjico, 1992.
lO Utilizamos el trmino ncnegu]ado(r) en relacin con una modalidad particular
de coofguracin del Estado capitalista, que a diferencia del Estado interven-
ter, prioriza los aspectos de regulacin antes que los de intervencin directa.
sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas reas consideradas

90
como estratgK:as pera la acumulaein capitalista y adems deDiro de un con-
texto en el cual emergen nuevas regulaciones.
21 Un interesante anlisis comparativo entre politicas neoliberalcs y
neoestructm"ale lo CII.CCDtlamos en: SUNKEL, Osvaldo. Un Enfoque Neo-
Estruc:turalist de la Refonna Ecoomic:a, la Crisis Social y la Vtabilidad
Democrlicaen.AmricaLit.iDa. fA:Pcrdli,Cariua.,PicadosS,Sonia.,Zovato,
Daniel (c:ompiJadms). Partidos y Clase Politica en Amrica Latina en los 90.
llDH-CAPEL. San Jos, Costa Rica, 1995.
22 A partir de: FRANCO, Rolando. Cmo hacer ms eficientes y eficaces las
polticas sociales en los noventas? ILPES, Poneucia en el Seminario Poltti-
cas Sociales. Desanollo Regionaly Modernizacin del Estado. Experiencias
Latinoamericanas y Colombianas, Armenia, Octuble, 1992.
23 Los momentos aqu planteados parecen asemejarse a lo esbozado pcr Charles
o. JODeS c:omoperspectivasecumciaJy que incluye las siguientes etapas: iden-
tificacin del problema, desarrollo del programa, puesta en marcha del
programa, evaluacin del prosrama y terminacin del programa. (Citado en:
MUlLER, Picrre, op. cit, 1990) Sin embargo, lapcrspcctivadeJonesparece
estar orientada, a diferencia de lo aqu planteado, por wiUcrte sesgo tec:no-
crtico. Por su parte Meayy ThoeDig {1992), siguiendo a Charles O. Jones.,
plantea las siguientes etapas: idcntifieacindel problema, formulacin de una
solucin, tema de la decisin, aplicacin de la accin, evaluacin de los resul-
tados. Un esqaema un poco ms dctaDado lo propone Luis F. .Aguilar V.
Estudio IntroductoriO, m: Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno, Mi-
guel Angel Porra Grupo Editorial, Mjico, 1993.
24 LANDAU, Martn, op. cit., 1992.
2s SUBIRATS, Joan. Notas acerca del Estado, la .Administratin y las Politicas
Pblicas, m Revista de Estudios Politioos, No. 59 (Nueva paca), Centro
de Estudios Coostituciooale, Madrid, Enero-Marzo, 1988.
26 MEDELLN, Pedro. Perspectivas de la Gerencia Pblica en el cc:mtcxto de la
Modernizacin y la Apertura Ec:onmica, En: Revista Administracin y De-
sarrollo, No. 30, ESAP, Santa Fe de Bogot, Junio de 1992.
27 UNGAR, Elisabeth. Gobernabilida en Colombia Retos y Desatios. Depar-
tamento de Ciencia PoHtica - Universidad de los Andes. Santa Fe de Bogot,
1993.
28 VARGAS V. Alejo. Hacia una Gobemabilidad Democrtica en la Colombia
de fin de siglo, En: Constitucin, Gobernabilidad y Poder. Facultad de Dere-
cho, Ciencias Polticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia-
Universidad Industrial de Santander Santa Fe de Bogot, 1997.

91
29 Vamas autilizaredJOrcfi:nllcias tbniam""""'cs paraestamvisinJossiguiartcs
textos: ROJAS B. Manuel. La gobcmabilidad: su validez como c:atcgoria
analtica,m Gobcmabilidld y democracia en Centro Amrica. Varios Au-
tores. FJacso..Goatana 1994; LABASTIDAS MARTIN DEL CAMPO,
Julio. Los Problemas do Ja Gobemabilidad Dcmocrticaen Amrica Latina:
Dcmoc:nlcia PoHtk:a y Reformas F..conmicas. fdl; Gobemabilidad y cfemo.
cracia en Centro Amrica. Varios Autores. Flacso-Guatcmala. 1994;
GUERRERO, Omar. <ngobcmabilidad: DisfiJDcin y Quebranto Estructu-
rab>.f.n: Revista Reforma y Dcmocraeia. No. 3, CLAD, Caracas, Enero 1995;
ESPINAL. Rosario. Democracia. Gobemabilidad y Partidos Poltitos m
Amrica Latina.f.n: Partidos y Clase Poiitica m Amrica Latina m los 90.
Carina Perelli, Sonia Picado S., DanielZovato (C<mpiladores).llDH-CAPEL,
San Jos de Costa Rica, 1995.
30 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
31 TORRES ~ Edclbcrto. La Gobemabilidad Democritica y los Partidos Pol-
<:OS en Amrica Latina. f.n: Partidos y Clase PoHtiea en Amrica Latina en
los 90. Carina Perclli, Sarria Picado S., DanielZovatto (CompiJadorcs),DDH-
CAPEL. Sao Jos de Costa Rica, 1995.
32 Tomado del peridico El Heraldo, BarranquiJla, sbado 16 de Marzo de 1996,
pg. 11A Alli igualmeote se plantean algunas direc:trices para ol rediscOO do
la gobemabilidad, enfatizando en que debe ser mucho ms moral,
c:onsensuada, enrgica, profunda, sabia y creativa, pluralista y decisoria y se
considera queJa misma debe implic:ar a los poderes~ legislativo, ju-
dicial y los organismos de control.
33 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Ver tambin, al respecto, Ja sntesis que
presenta, citando el Reporte sobre la Gobemabilidad de las Democracias
(Crozier, Hunt:ington y watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, Democracia.
Gobemabilidad y Partidos Polfticos en Amrica Latina. En: Partidos y Clase
Politica en Amrica Latina en los 90. Carina Pcrclli, Sonia Picado, Daniel
Zovatto (COJnpiJadotes), nDH-CAPEL. San Jos de Costa Riea, 1995.
34 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
3' BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Fondo de Cultura Econ-
mica, Mjico, 1989. Vcrigua1mente en esa direccin las criticas f'0111l11ladas a
las perspectivas sistmicas en BADIE, Bertrand. Le dveloppcmcotpolitiquc.
Ed. Econmic:a, Paris, 1994.
36 Con base en: ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
37 Afirmacin de Osear OszJak, resumiendo las tesis centrales del autor, en la
presentacin de la segunda edicin del libro de HUNTINGTON, SamueL El
Orden Polftico en las Sociedades en Cambio. Paidos, Buenos Aires, 1990.

92
' Vt-'f entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: TORRES
R. Edelberto, op. cit., 1995 y ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
,., TORRES R, Edelberto, op. cit., 1995.

'" ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Es importante, en esta direccin, ooosu1tar
igualmente la visin ampliada, aunque slo descriptiva. de TOMASSINI,
Luciano. Estado, Gobemabili.dad y Desarrollo. Banco Interamericano de De-
sarrollo, Serio de Monografias 9, Wasbinglm, 1993.
" SCHMITTER, Philippe. La Mediacin entre los lDtereses y la Gobe:mabili-
daden los Regnelles en Europa Occidental y Norteamricaen la Actualidad.
fig: La Organizacin de los Grupos de Inters en Europa Occidental; el Plura-
lismo, el Corporativismo y la Transformacin de la Politi.ca. Compiladora:
Suzane Ba:ger. Madrid, Ministerio de T~oy Seguridad Social, 1988; cita-
do por, ROJAS B, Manuel, op. cit, 1994.
42 COPPEDGE, Micbael. Institutions and Democratic Governance in Latn
Amcrica. 1993, citado por ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
0 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
44 MAYORGA, R.en A. Democracia y Gobemabilidad. Introduccin. CEBEM-
ILDIS, Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
45 M.ANSILLA, H. C.F. Gobemabilidad, lite del Poder y Cultura Politica ED;
Democracia y Gobemabilidad en Amrica Latina. R.en A. Mayorga (Coordi-
nador), CEBEM-ILDIS-Bolivia. Edil Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
46 UNGAR, E1isabetb, op. cit., 1993.
47 MANSILLA, H.C.F, op. cit., 1992.
48 Consideraciones similares eocon.tratnos para el proceso de conformacin del
Estado latinoamericano en la post-independencia espaiiola en:, OSZLAK,
Osear. Formacin Histrica del Estado en Amrica Latina. gu: La reforma
de la Administracin Pblica en Amrica Latina. Bernardo Kliksberg (compi-
lador), Instituto Nacional de Administracin Pblica. Alcal de Henares,
Madrid, 1984.
49 MAYORGA, R.en A. Democracia y Gobemabilidad. Introduccin. CEBEM-
ILDIS, Bolivia. Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
so SARTORI, Giovanni. <<Repeoser la dmocratie: mauvais rgimes et mauvaises
politiques)) m: Revue Intemational des Scieoces Sociales, No 129, Unesco-
ERES, Paris, Aout, 1991.

93
'1 Ver al respecto: NIOCHB, Jean-Pierre. De l'Evaluation a 1'Analyse des
politiqua;pabliqul:s. fA: R&M1c Francaiscde SQaaa,Politiquc. Paris. Fevrier,
1982.
'2 MATUS, Carlos. La Oobanabilidadde un Sistana Social. M: Revista Jntc..
ramr:rk:aaa de Planifbci6n. SIAP, 1990.
S3 Sigui&mdoa RODlGUBZ, Adolfo. PoJitica y Gc:Rncia Pblica. Ponencia pre-
sentada a :XXVII AsamblcadcCLADEA,ESAP, Santa Fe de Bogot, octubre
23dc 1992.

94
CAPTULO 111

Reflexiones acerca
del anlisis de
polticas pblicas
Ill

Refleiioaes acerca del aatisis de


poHticas pblkas1

Elementos generales sobre el anlisis de poltica


pblica
La perspectiva del anlisis de polticas pblicas surge
como complemento a los enfoques tradicionales para estu-
diar la administracin pblica. Los dos grandes paradigmas
clsicos que abordan la administracin pbli~ el hberal y
el marxista, a pesar de partir de presupuestos terico-analf-
ticos diferentes,2 coincidan en considerar la administracin
pblica como s-qjeta al poder politico, es decir sin ninguna
autonoma, funcionando segn reglas propias y con una es-
tructurajerrquica unitaria. Posteriormente Max Weber har
una gran contribucin a la comprensin de la administra-
cin pblica al considerarla como el instrumento
privilegiado de la dominacin legitima y concebirla como
una institucin y una orga.nimcin.
Tanto la perspectiva institucional -que concibe a la ad-
ministracin pblica como un instrumento de dominacin
con las caracteristicas de sumisin al poder polftico y siste-
ma jurdico particular, que opera con una 'racionalidad'
propia, y cuyo financiamiento no depende del mercado sino
de presupuestos-. asf como la perspectiva organizacional-
que la analiza con la complejidad y tamafto de las grandes
organizaciones burocrticas, prestando servicios antes que
fabricando productos y con medios de accin especficos-.
siguen siendo aproximaciones limitadas para la compren-

97
Alejo Vargas v._
sin de algo esencialmente dinmico como lo es la formu-
lacin e implementacin de politicas pblicas.
El anlisis de polfticas pblicas, que busca ser una pers-
pectiva complementaria, no sustitutiva, de las anteriores,
para comprender el fenmeno burocrtico-administrativo y
su funcionamiento de una manera ms global, tiene la pre-
tensin de hacer un aporte dinmico al estudio de la:
administracin pblica: la administracin ejecutando pol-
ticas pblicas.
La perspectiva del anlisis de politica pblica hace los
siguientes aportes-rupturas a la comprensin de la admi-
nistracin pblica, algunos de los cuales son
cuasi-presupuestos epistemolgicos:
a) hace una ruptura con la concepcin tradicional de con-
cebir a la administracin pblica de manera
instrumental, como totalmente sumisa del poder pol-
tico, y la entiende como un conjunto de actores que
disponen de cierta autonomfa, que tienen sus propios
intereses y actan en consecuencia;
b) cuestiona la visin piramidal-unitaria de la adminis-
tracin pblica y la concibe ms como una multitud
de organizaciones diferenciadas en subconjuntos. En-
tonces, antes que una estructura jerrquica nica, la
entiende como una estructura polirquica~
e) pone en entredicho la separacin tajante entre socie-
dad civil-administracin pblica-sistema poltico y
considera que hay interrelaciones mutuas que comu-
nican estos distintos espacios;
d) considera que la administracin pblica cuenta con
una doble legitimi~ la primera, 'de onda larga', de-
rivada de los procesos politicos-electorales y renovada
peridicamente, es transmitida a la administracin p-
blica por el sistema poltico de poder, la segunda, de
onda corta', se deriva de la eficacia o no en la presta-
98
Anlisis de las politi.Qas pblicu
cin de los servicios a las clientelas o usuarios que Jos
demanden y es una legitimidad que se renueva o dete-
riora cotidianamente.
A partir de lo anterior se pueden derivar cuatro grandes
caractersticas del anlisis de polticas pblicas, as:
a) toma la poltica pblica como unidad de anlisis, esto
es, que toda su mirada la va a realizar a partir y con
base en lo que suceda en el proceso de la poltica p-
blica;
b) tiene una pretensin explicativa y no simplemente des-
criptiva: su ambicin no es simplemente contar lo que
pas, sino fundamentalmente avanzar explicaciones
acerca del por qu de lo acaecido y qu puede expli-
car; pretende hacer una conceptualizacin acerca del
proceso en curso generado por la poltica pblica;
e) apela al anlisis histrico (o diacrnico) en la medida
en que el anlisis de poltica pblica pretende recons-
truir el proceso vivido por la misma desde sus orgenes
hasta el momento en que se analiza;
d) rompe con las barreras que separan al sistema polti-
co-administracin pblica-sociedad y busca
interrelacionarlos alrededor del proceso desarrollado
por la poltica pblica.
Por lo dicho, se puede afirmar que el anlisis de poltica
pblica es una perspectiva de abordar la relacin estado-
sociedad, pero dando la prioridad al momento
estatal-administrativo, a partir de un supuesto terico-me-
todolgico y es el de reconocer al aparato estatal como una
organizacin social compleja que no est influido en su ac-
cin por determinantes unvocos de la esfera poltica o social,
sino interactuando con stos. La poltica pblica, entonces,
es el resultado de esas relaciones (presiones, negociacio-
nes, acuerdos) de esta organizacin social compleja a su

99
Alejo Vargas V.
interior, y de ella con los distintos actores de la sociedad y
del sistema poltico.
El aparato estatal es entonces un espacio de conflicto po-
ltico y social y el trnsito de la poltica pblica a su interior
trasciende el horizonte de la simple eficiencia econmica
para situarse en el marco ms amplio de los conflictos so-
ciales, de los diversos intereses en juego, es decir, de los
objetivos buscados por los distintos actores donde la buro-
cracia es uno ms, pero es un actor calificado por su origen
y su insercin al interior del mismo. 3
Se presentan divergencias entre los analistas de polticas
pblicas, tanto desde el punto de vista de la concepcin,
como del rifasis en el anlisis:
a) en cuanto a la concepcin tenemos:
- para unos la poltica pblica hace referencia funda-
mentalmente a la formulacin de la misma, es decir
a los lineamientos y directrices, esto es al discurso
de la poltica pblica; lo fundamental para ellos es
el momento de la formulacin;
- para otros la poltica pblica es bsicamente el con-
junto de hechos o realizaciones, sin darle mayor
importancia al discurso de la poltica pblica; lo im-
portante ser el momento de implementacin o
ejecucin;
b) en cuanto al nfasis en el anlisis:
- si la poltica pblica es un conjunto de decisiones, el
momento prioritario de anlisis va a ser la formula-
cin y los elementos de previsin y decisin que
deben estar presentes all. El problema a analizar es
qu previsiones se hicieron y cmo se lleg a la de-
cisin final que defini la poltica pblica;
- para los otros, si la poltica pblica es antes que
nada un conjunto de acciones realizadas, entonces
el momento prioritario ser el de la implementacin,

lOO
~de las politicas pblicas
es decir, el elemento accin all implcito y los pro-
cesos intraburocrticos que lo explican.
Cmo realizar el anlisis de una poltica pblica?
Hacer el anlisis de una poltica pblica es poner a prue-
ba una hiptesis subyacente a la misma de manera explcita
o implcita y para ello se debe hacer una reconstruccin del
proceso vivido por la politica pblica, involucrando los di-
versos factores que la condicionan y el rol cumplido frente
a la misma por los distintos actores relacionados (directa o
indirectamente) con ella. Como lo anotan Meny y Thoenig
para un analista, toda politica pblica encubre una teo-
ra del cambio social. Teorla significa que una relacin
de causa a efecto est contenida en /m disposiciones que
rigen y fundamentan la accin pblica considerada. Esta
causalidad es normativa. Se identifica a travs de Jos ob-
jetivos, los contenidos y los instrumentos de accin de
que la autoridad gubernamental se dota para generar, a
partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el
tejido social. JJ4
Secuencialmente el proceso de anlisis lo podemos pre-
sentar de la siguiente manera:
a) Se formula una hiptesis explicativa acerca de la sig-
nificacin, importancia y objetivos que la poltica
pblica en estudio se propone. La hiptesis cumple el
papel fundamental de servir como hilo conductor del
anlisis y ayuda a orientar el acopio de informacin.
b) Reconstruir el proceso vivido por la poltica pblica;
para esto se deben tener en consideracin los siguien-
tes elementos:
i) los factores que inciden en la gestacin de la polfti-
capblica:
del mbito internacional
- del mbito interno
- los actores polticos y sociales predominantes, sus
posiciones y recursos de poder (cmo inciden para
101
Alejo Vargas V.
problernatizar socialmente una situacin o para
obstruir este proceso)
- las caractersticas del rgimen poltico
- el tamao y complejidad del problema
- la disponibilidad de recursos (de distinto tipo)
ii) cmo se llega a la formulacin (que implica una
decisin) de la poltica pblica?
Al respecto es indispensable anotar que formular una
poltica pblica no es otra cosa que tornar una deci-
sin sobre dos o ms alternativas posibles. Sin
embargo. no siempre las decisiones corresponden a
un proceso de racionalidad tcnica (como
tendencialrnente se tiende a pensar en los mbitos
acadmicos). en la mayora de las ocasiones estn
presentes aspectos de orden poltico-incrementalista.
presiones de grupos. intereses elitistas o institucio-
nales. En consecuencia es pertinente analizar:
- la actitud de los sectores sociales y grupos en el
poder (actitud que puede ser de imposicin. ex-
clusin o concertacin de las decisiones)
-los mecanismos de concertacin utilizados (si se
utilizan)
- el tipo de expresin normativa que adquiere la po-
ltica pblica
- las reacciones que se genera en otros actores so-
ciales (denominadas por algunos las polticas de
actores privados). quienes por supuesto no tienen
igual poder en distintos espacios y en diferentes
momentos. Tampoco reaccionan todos al mismo
tiempo porque cada actor percibe la situacin pro-
blemtica de manera diferente. La toma de posicin
de diferentes actores frente a ella genera una red
de interacciones sociales que conforman un pro-
ceso social alrededor de la politica pblica

102
Anlisis de las politicas pbllCIIII
-la decisin del Estado institucional define una
direccionalidad, una orientacin normativa y ge-
nera un doble proceso al interior del aparato estatal:
un proceso horizontal (tomas y reajustes de po--
sicin de diferentes unidades administrativas).
A veces se presentan tensiones entre distintos
entes estatales compromet~ ya sea por pro-
blemas de autonomia o de falta de claridad en
las responsabilidades
un proceso vertical que hace referencia a la asig-
nacin de competencias y de recursos. En
ocasiones una politica pblica puede conllevar
la creacin de nuevos entes administrativos o la
eliminacin o fusin de otros.
La decisin estatal no debe ser vista ni como un
acto reflejo ni como una respuesta aislada; casi
siempre implica un conjunto de iniciativas o deci-
siones (abiertas o implcitas) que van a definir la
posicin del Estado institucional frente a la situa-
cin problemtica. No se debe olvidar que el
Estado institucional es un actor ms del proceso
generado alrededor de la situacin problemtica y
en el actual contexto neoregulado no siempre es el
ms relevante, aun cuando puede afectar decisi-
vamente el proceso mismo.
iii) En relacin con cada reformulacin de la politica
pblica hay que considerar lo siguiente:
- cmo se modificaron los factores incidentes so-
bre la politica pblica (externos, internos, nuevos
factores)? En principio se podria suponer que si
ninguno de los factores incidentes cambia, la poli-
tica pblica debera mantenerse inalterable
-en qu se altera la poltica pblica? En sus objeti-
vos, alcances, estrategias, recursos, etc.

103
Alejo Vargas V.

iv) Los resultados o realizaciones de la poltica pbli-


ca:
- anlisis de los resultados previstos explfcitamente
en la formulacin de la politica (pueden ser en tr-
minos de metas flsicas, recursos presupuesta!es)
ya sea sobre grupos poblacionales definidos u otros
grupos, o bien sobre regiones o sectores particula-
res
- los resultados no previstos en la formulacin de la
poltica, pero que efectivamente se produjeron
como resultado de la misma
v) La evaluacin de la politica pblica:
evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular
un juicio de valor sobre algo, a partir de unos crite-
rios pre-establecidos. La variacin de los criterios
de partida afectan, sin duda, el resultado del ejerci-
cio evaluativo.
La evaluacin de polticas pblicas la podemos en-
tender como la apreciacin acerca de los resultados,
efectos e impactos de la accin pblica. 5 Apunta a
conocer los xitos y fracasos de una poltica pbli-
ca, an cuando casi nunca se den situaciones
extremas, ni blanco ni negro, ms bien distintas to-
nalidades de grises: ni xito total, ni fracaso total.
Para Jos Sulbrandt la evaluacin de politicas p-
blicas en sentido amplio se entiende como el
examen sistemtico de las actividades especificas
desarrolladas por el gobierno para cumplir con las
metas y producir los efectos esperados de conformi-
dad con sus politicas y programas.6
Se trata de evaluar la politica pblica a los diferen-
tes niveles posibles: a nivel de los medios, de
resultados o realizaciones, evaluacin de eficiencia,
de impacto, de satisfaccin (ver capitulo siguiente).

104
Anlisis de las poli~~..l?'lblwa
La evaluacin de la poltica pblica al suministrar
los elementos empricos necesarios para la realim-
cin del anlisis~ debe considerarse como parte
sustancial de ste. Sus informativos posibilitan des-
virtuar o fortalecer la hiptesis orientadora y
eventualmente derivar otras hiptesis explicativas.
Si la poltica pblica ha tenido procesos de evalua-
cin participa.ti.va o autoevaluativos,lo ms relevante
de sus resultados debe ser incorporado al ejercicio
analtico en curso, pues se convierte en fuente de
informacin bsica.
e) Hay necesidad de realizar el ejercicio analtico pro-
piamente dicho, partiendo de la informacin
suministrada por la reconstruccin del proceso de la
poltica pblica. Esto se puede hacer como un ejerci-
cio separado una vez realizado lo anterior (una especie
de contrastacin de la hiptesis con el proceso de re-
construccin de la poltica pblica), o bien estar
incorporado al propio proceso de reconstruccin. Se
trata de desentraar, en lo posible, las intenciones ver-
daderas de la politica pblica y de los actores
relacionados con la misma. los vacios en su formula-
cin, las causas de los principales entrabes en su
ejecucin.
El objetivo final del ejercicio debe ser el suministro de
elementos para la reformulacin de la poltica pblica o para
la adopcin de polticas complementarias por el sistema
poltico que toma decisiones. Es decir, el anlisis de polti-
ca pblica tiene tambin una pretensin prospectiva y en
esa medida es til para quienes deben tomar decisiones p-
blicas. De esta manera el anlisis de politica pblica
trasciende la dimensin meramente acadmica (derivar en-
seftanzas para la formacin de futuros gestores pblicos} y

l05
Alejo Vargas V.
se puede convertir en una herramienta que contribuya a
mejorar la gestin pblica.
Adicionalmente, a medida que el anlisis de poltica p-
blica salga de la clandestinidad acadmica, trascienda a los
medios de comunicacin y a la sociedad, se vuelve un ele-
mento de informacin relevante para que la sociedad pueda
formarse su propia opinin acerca de la gestin del gobier-
no o del partido en el gobierno y de esta manera tener
mayores elementos de juicio para definir su opinin futura.
A continuacin se presenta un caso de anlisis de polti-
ca pblica realizado por el autor con la poltica de reforma
agraria en Colombia, como una forma de ilustrar lo men-
cionado anteriormente.

106
Uo Caso de An6sis de Politica
Pblica: La Poltica de Reforma
Agraria en Colombia (1961-1991)7

l. Las distintas tomas de posicin del Estado

1.1. El contexto inicial de la poltica de reforma agraria


A partir del esquema analtico propuesto miremos las
condiciones en que se formula la Ley 135/61, sus diferentes
tomas de posicin en el tiempo y contrastmoslas con las
existentes al iniciar la dcada del 90, para intentar, a partir
de este anlisis, derivar algunas pistas que nos permitan in-
ferir acerca de las posibilidades reales de una poltica de
reforma agraria al comienzo de dicho decenio.
El contexto internacional al principio de los a.os 60 es-
taba marcado por dos grandes aspectos:
a) err lo poltico, el triunfo de la revolucin cubana y el
fantasma de la expnsin comunista en Amrica Lati-
na a partir de movimientos agrarios, que genera una
respuesta de los gobiernos latinoamericanos, lidera-
dos por Estados Unidos, con la aceptacin de un
programa global, la Alianza para el Progreso, que pre-
tenda combinar el binomio Seguridad y Desarrollo,
b) la poltica econmica global est condicionada por el
fortalecimiento en su fase ltima de la estrategia de
industrializacin sustitutiva, en la cual la agricultura
debe jugar el rol de contribuir a ampliar el mercado
interno y simultneamente aumentar la produccin
alimentaria, bienes estos tradicionales de la economa
campesina.
Sobre el problema agrario se debaten en ese momento
dos grandes tesis: las inspiradas en el Informe Currie (Ope-

107
Alejo Vargas V.
racin Colombia) lo situaban no como uno de tenencia de
la tierra sino de acelerar el crecimiento de la produccin y
la productividad agropecuaria y aumentar el ingreso por
habitante en el sector rural, acompaado de una generacin
de empleo urbano; de otra parte, estaban las tesis cepalinas,
lideradas en el pas por Carlos Lleras Restrepo, que ponan
el acento en la redistribucin de la propiedad de la tierra y
la ampliacin de la frontera agrcola con cierto mejoramiento
tecnolgico.
Sobrara ahondar en el problema de la estructura agraria
en ese momento, por todos conocido; simplemente anotar
que el coeficiente de Gini para 1960 es de 0,816 (indica que
de cada 100 hectreas en el agro 81,6 son de un solo dueo).
lo cual refleja ron claridad el problema de concentracin de
la propiedad en ese momento. Podemos anotar tambin que
el Cida (Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola) di-
mensionaba a comienzos de los sesenta en 961 000 los
beneficiarios potenciales de la Reforma Agraria Colombia-
na.s
Igualmente podramos sealar que en 1960 la ganadera
ocupaba el 90,3% de la tierra agrcola y aportaba el 35,5%
del valor del producto bruto agropecuario. La agricultura,
por su parte, ocupaba el9,JO; de la tierra y aportaba el64 ,5%
del valor del producto.
El rgimen poltico de ese momento est determinado
por esa especie de 'refundacin del Estado Colombiano'
que fue el Frente Nacional, una clara hegemona bipartidista
en el marco de una democracia restringida, como caracte-
rstica de todo el periodo. Este rgimen poltico, sustentado
en los pactos bipartidistas, era una respuesta de los sectores
de clase en el poder a todo el proceso de desestructuracin
del estado generado en el periodo de 'la violencia'. periodo
en el cual sectores del campesinado en armas llegaron a ame-
nazar la propia estabilidad del Estado. Estas guerrillas

lOS
Anlisis de las politicas pblicu
liberales tenian como una de sus reivindicaciones, en la me-
dida en que se alejaban de las orientaciones del partido liberal
oficia1, el problema de la tierra. Es por lo tanto importante
anotar cmo en el pacto bipartidista firmado en Sitges entre
los dos partidos tradicionales, se considera como prioritaria
por la coalicin bipartidista la polftica de tierras a desarro-
llar.
Podemos decir, de manera esquemtica, que los actores
politicos tenian posiciones del siguiente tenor:
a) el partido liberal oficialista en su fraccin mayorita-
ria, inspirado en el principio de la funcin social de
la propiedad introducido en la Constitucin Nacional
por un gobierno liberal en 1936, apoyaba en lo funda-
mental las tesis reformistas,
b) el partido conservador, por su parte, inspirado en los
principios de la doctrina social de la Iglesia y del res-
peto al derecho de propiedad se opone a la idea de
reforma agraria, pero la acepta fmalmente (inicialmen-
te dentro del debate desarrollado al respecto babia
considerado como prioridad del problema agrario el
minifundio, y como respuesta a ste una politica de
colonizacin dirigida},
e) el MRL (movimiento liberal disidente, auto-denomi-
nado revolucionario), con una posicin realista,
planteaba que una verdadera reforma agraria slo era
posible de realizar por la fuerza con una dictadura
como la de Castro.9 Y en este sentido planteaba para
el momento colombiano alternativas similares a las
esbozadas por el profesor Currie en su Operacin Co-
lombiana,
d) finalmente, el partido comunista consideraba la pro-
puesta gubernamental de reforma agraria como un
intento de la burguesa de frenar la marcha campesi-
na por la tierra>>. 10

109
Alejo Vargas V.

Los actores gremiales fundamentales, eran la SAC (So-


ciedad de Agricultores de Colombia) y Fedegan (Federacin
Nacional de Ganaderos) como expresivos de propietarios
de tierras y de la burguesia agraria. Ellos tuvieron siempre
una posicin contraria a la reforma, con posiciones
tecnocrticas alrededor de los problemas de la produccin y
la productividad, al afirmar que el principal mal a remediar
en el agro era el minifundio y, por consiguiente, el Estado
debia dejar de ser el principal terrateniente y utilizar sus
tierras para asentar estos campesinos.
En general la SAC y Fedegan encontraron en las tesis del
profesor Currie sobre el problema agrario un sustento teri-
co. La SAC igualmente adverta que <<La reforma agraria no
solucionaba el problema agrario si antes no se resolva el
problema de seguridad rural, las deficiencias de crdito e
instrumentos de trabajo, precios remunerativos y mercadeo
eficiente. 11
Por su parte los campesinos, jornaleros, aparceros y arren-
datarios, que conformaban la presin social a favor de la
reforma agraria y que haban tenido un gran protagonismo a
travs de las guerrillas liberales, no encontraban en el mbi-
to de la expresin gremial un adecuado vocero para sus
intereses, y slo Fanal (Federacin Agraria Nacional) inten-
taba, con poco xito, vehicular las demandas campesinas,
pero con una precaria audiencia en el escenario nacional.
Cuando se inicia la discusin en el Congreso de la Rep-
blica del proyecto de ley de Reforma Social Agraria
presentado por el gobierno Lleras Camargo en 1959, se acu-
mularon all un total de 14 proyectos sobre el mismo tema,
incluyendo propuestas de la SAC, Fedegan y Fanal. Sin
embargo, fue el Comit Nacional Agrario creado por el go-
bierno, el lugar privilegiado de discusin y concertacin de
los diferentes sectores sociales. All se logr un acuerdo en

llO
Anlisis de las polticas pblicas
forma rpida sobre la prelacin que deberian tener las tie-
rras para su distribuci~ as:
a) tierras de propiedad pblica fcilmente accesibles,
b) las de localimcin similar de propiedad privada sin
cultivar,
e) las cultivadas deficientemente,
d) expropiacin de tierras adecuadamente explotadas. 12
Encontraremos que es justamente all, en el campo de la
calificacin de tierras, donde se dieron las condiciones ju-
rdico-formales para desarrollar toda la estrategia
conttarreformista.
Fue con este escenario y estos actores en accin que se
produjo la ley 135/61 o de Reforma Social Agraria, la cual
cre a su vez un ente administrativo nuevo para su ejecu-
cin, el Incora (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria).
La reforma agraria colombiana va a ser, como lo seala
Emest Peder, una reforma legal sin aplicacin real. 13
1.2. El impulso llerista
Con su llegada al gobierno en 1966, Carlos Lleras Res-
trepo, destacado exponente de la poltica agraria reformista,
va a intentar desde el gobierno darle un renovado impulso a
la poltica de reforma agraria en dos direcciones:
a) buscando fortalecer las bases de apoyo poltico a la
implementacin de la politica a travs de una especie
de <<alianza entre Estado y campesinado por medio
de la creacin de las Asociaciones de Usuarios de los
Servicios del Estado, segn Decreto 755/67. Se bus-
caba darle un nuevo sostn al proceso de reforma
agraria que ya comenzaba a ser visto como desestabi-
lizador, ms que por los resultados, por las expectativas
que generaba en el campesinado, para de esta manera
contrarrestar, por lo menos parcialmente, la oposicin
terrateniente a la poltica pblica. Sin embargo la Anuc

lll
AJ.qo Vargas V.
(Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos), a
partir de su dinmica interna de un lado, y de las vaci-
laciones de la poltica estatal del otro, va siendo cada
vez ms autnoma en su posicin frente al Estado y se
transformar en el periodo 1970-75 en el actor central
expresivo de los intereses campesinos en su lucha por
la tierra. En ese periodo, que podemos caracterizar
como de clara confrontacin con la politica estatal para
el agro, la Anuc promueve 984 invasiones de tierra a
nivel nacional como una forma de autorrealizacin de
la reforma agraria;
b) buscando remover los principales obstculos que basta
ese momento babfan impedido la ejecucin de lapo-
ltica de reforma agraria Esto se va a expresar en una
modificacin de la posicin del Estado a travs de la
Ley 1/68, modificatoria de la Ley 135/61. Estos cam-
bios apuntaban de una parte a resolver el problema de
la 'calificacin de tierras'. y para esto la Ley 1168 es-
tablece que aquellas fincas que estn explotadas bajo
la modalidad de arrendamiento y aparcera son sus-
ceptibles de afectacin por el Incora,
independientemente del grado de explotacin en que
se encuentren. Esta medida igualmente facultaba al
Incora para adelantar un censo nacional de arrendata-
rios y aparceros. Sin embargo esta modificacin de la
poltica produjo un efecto no previsto: una masiva ex-
pulsin de mendatarios y aparceros como forma de
cuidarse los propietarios de la tierra de las amenazas
de expropiacin.
El otro tipo de obstculo que pretenda superarse con esta
nueva posicin del Estado era el relativo a las acusaciones
de ineficiencia a los beneficiarios de la reforma agraria. Se
cuestionaba la asignacin de tierras bajo la modalidad de
'Unidades Agrcolas Familiares' diciendo que producia el

112
Anlisis de las poHCII ~
fraccionamiento de grandes explotaciones y la imposibili-
dad de utilizar la tecnologa moderna (lase mecanizacin
del agro). Como respuesta a estas objeciones la Ley 1/68le
da una mayor importancia a la adjudicacin de tierras a tra-
vs de las denominadas 'Unidades Agrfcolas
Multifamiliares' o ms comunmente conocidas como Em-
presas Comunitarias. Hasta fmales de 1969, del total de
tierras asignadas por el Incora el 97,2% lo babia sido a fa-
milias individuales y el 2,8% a cooperativas y grupos
comunales de trabajo.
1.3. Los cambios de los aos 70
En 1973 vamos a encontrar un nuevo cambio de posi-
cin del Estado frente a la poltica pblica de reforma agraria,
expresivo ste de los cambios tanto en el contexto interna-
cional como en las fuerzas polfticas internas. En trminos
del contexto internacional podemos reseftar para este mo-
mento los siguientes transformaciones:
a) una vez realizada en Roma en 1970 la Conferencia
Mundial sobre reforma agraria que pretendia una eva-
luacin global de las politicas llevadas a cabo por los
estados nacionales en la dcada anterior, la estrategia
de reforma agraria pasa a un segundo plano dentro de
las prioridades de este operador internacional del de-
sarrollo agrario. La estrategia prioritaria para el
decenio van a ser los Programas de Desarrollo Rural
Integrado (DRI) orientados a modernizar las econo-
mas campesinas; esta estrategia va a ser asumida de
manera conjunta por el Banco Mundial y la FAO;
b) se empiezan a dar transformaciones en el modelo de
desarrollo que se promueve para los paises perifri-
cos; ya no va a ser la estrategia centrada en el mercado
nacional, la estrategia de industrializacin sustituti-
va, sino las tesis de volcar las economas al mercado

113
Alejo Vargas V.
internacional y aprovechar las denominadas <<Venta-
jas comparativas de los pases;
e) podemos seftalar tambin que el fantasma despertado
con el triunfo de la revolucin cubana empezaba a
perderse en el tiempo y cada vez era visto como me-
nos amenazante.
En el plano interno de igual forma vamos a tener una
modificacin en el modelo de desarrollo que se inicia con
la expedicin del Estatuto Cambiarlo en el afto 1967, y se
comienzan a promocionar las exportaciones como paso pre-
vio al intento de reorientar el modelo de desarrollo, teniendo
como eje dinmico el mercado internacional.
En trminos del rgimen poltico se inicia el proceso de
transicin post-frentenacionalista con una acentuada crisis
de legitimidad del rgimen poltico que tuvo su mxima
expresin en trminos electorales en el virtual triunfo de la
Anapo (Alianza Nacional Popular) en las elecciones de 1970.
En 1973, se va a dar el famoso 'Acuerdo de Chicoral'
entre las fuerzas polticas y sociales expresivas de los inte-
rs de las clases dominantes y van a acordar hacer una 'pausa'
en sus polticas reformistas para el agro. Se plantea que lo
prioritario es promover la modernizacin del agro a travs
de estmulos positivos y de penalizaciones va la tributacin
y no hacerlo con la amenaza de expropiacin como haba
sido lo existente en el decenio anterior. Es importante sefta-
lar que al contrario de lo que muchos pudieran creer, la
poltica de reforma agraria en Colombia no tuvo nunca como
objetivo real la redistribucin de la propiedad de la tierra,
sino la modernizacin del agro a travs de la amenaza de la
expropiacin a aquellos propietarios de la tierra que no se
transformaran en productores capitalistas.
Como la decisin poltica no era realmente hac~r refor-
ma agraria, entonces la norma legal va a ser confusa,
enredada y dilatoria. Julio Csar Quintero se.ala que para

ll4
Anlisis de las po1fticas pbl!cu
llegarse a expropiar un predio se reqUera el adelanto de 80
trmites y 3 grandes proCedimientos (uno administrativo ante
el Incora; uno judicial ante el Tnbunal Administrativo del
Departamento; un tercero tambin judicial ante el juez civil
del Circuito). Todo lo anterior podria tener hasta 9 aftos de
duracin. 14
Como producto del 'chicoralazo' se va a modificar la
posicin del Estado acerca de la politica de reforma agraria
en los siguientes trminos:
a) la Ley 4n3 va a establecer la renta presuntiva y los
mnimos de productividad como castigo econmico
para aquellos propietarios considerados ineficientes y
va a suspender los efectos 'negativos' (desde la pers-
pectiva de los propietarios de la tierra), creados por la
Ley 1/68; igualmente define el marco normativo de
las empresas comunitarias como modificaciones cen-
trales de la poltica,
b) la Ley sn3 crea el Fondo Financiero Agropecuario
como mecanismo para canalizar recursos crediticios
hacia el desarrollo de la produccin capitalista en el
agro,
e) la Ley 6n5 va a reglamentar los contratos de aparce-
rkl en el nuevo contexto de unas relaciones capitalistas
de produccin agraria y de esa manera saldar los pro-
blemas de disponibilidad de fuerza de trabajo creados
por la Ley 1/68. Adicionalmente se pueden mencio-
nar los efectos de la reforma tributaria de la
administracin Lpez Michelsen, formalizada en el
Decreto 2053n4 que asumfa de manera modificada
la denominada <<renta presuntiva.
A partir de 1975 se agudiza el proceso interno de crisis
en la Anuc (Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos)
en lo organizativo, lo poltico y lo ideolgico, que fragmen-
ta y desmoviliza esta organizacin campesina y le hace perder
115
AlqoV81pSV.
buena parte del protagonismo que tuvo a comienzos de los
70.
Los cambios de posicin del Estado colombiano en 1973
nos muestran el inters del conjunto de clases en el poder
por establecer una pausa en el proceso de amenazar a los
propietarios de tierra para forzarlos a modernizarse y esta-
blecer por el contrario estmulos positivos (crdito, nueva
ley de aparceria y negativos (renta presuntiva) para conti-
nuar el proceso.
1.4. El nuevo contexto internacional de los aos 80
Sobre lo que han sido en las ltimas tres dcadas las con-
cepciones dominantes del desarrollo, el profesor Jean-Phili
Peemans de la Universidad Catlica de Lovaina nos dice:
Todos los politicas han considerado 'el resto' en fun-
cin de los exigencias del sistema industrial y lo han visto
como un soporte de las economlos erternas de este lti-
mo. De la agricultura al sistema de transporte, de la
educacin a las estructuras urbanas, todo ha estado con-
cebido ante todo desde elpunto de vista de su conlribucin
a la acumulacin basada principalmente en la expansin
industrial. u
Esas concepciones de desarrollo unidimensionalmente
ligadas al modelo industrial, con una perspectiva de moder-
nizacin trasnacionalizada, son las que continan
dominantes en los operadores internacionales del capitalis-
mo. Y, por lo tanto, la sola estrategia posible al Norte y al
Sur, seria la de orientar todos los recursos materiales y no
materiales hacia la mayor flexibilidad en la adaptacin a las
evoluciones del sistema industrial mundial... y mantener su
competitividad, estando listo a desplazarse sin cesar segn
el eje de las nuevas tecnologias. 16
Igualmente publicaciones de OIT-PREALC 17 nos mues-
tran cmo las prioridades en cuanto a politica econmica
en Amrica Latina se orientan, de una parte, a las politicas
de ajuste buscando cmo corregir los desequilibrios secto-
116
Anlisis de las poli~ pblWIII
riales incrementados por la crisis, igualmente tratando de
amainar la deuda social' generada por las politicas de ajus-
4

te, aumentando el gasto social. En el centro de todas estas


propuestas dentro de las cuales podemos ubicar las de bs-
queda de equidad' o de lucha contra la pobreza', se
4

encuentra el estimulo a la participacin y consenso de los


diversos actores sociales y polticos alrededor de la imple-
mentacin de las mismas.
El conflicto centroamericano y particularmente el triun-
fo sandinista en Nicaragua, si bien comienzan a alejarse en
el tiempo, siguen siendo un referente para muchos sectores
sobre las posibilidades reales de triunfo revolucionario -dos
dcadas despus de Cuba- de un movimiento social, en el
cual el campesinado con sus reivindicaciones juegue un
papel fundamental.
Sin embargo, ya para los aiios 80 las propuestas de refor-
ma agraria parecen haber desaparecido de la agenda de los
grandes actores del desarrollo intemacional(FAO, BIRF, etc.)
como accin prioritaria Pero al mismo tiempo las vemos
ingresar cada vez ms dentro de las propuestas heterog-
neas de movimientos sociales que se plantean una
confrontacin frente al rgimen poltico (Filipinas, El Sal-
vador, Colombia). Esto nos reafirmarla en que las reformas
agrarias en la dcada de los ochenta tienen antes que nada
un alto contenido poltico en las transformaciones impor-
tantes de los regmenes politicos.
El agro colombiano ha sufrido modificaciones significa-
tivas. Ha habido en l una introduccin, regionalmente
desigual, del capitalismo; se ha expandido la frontera agr-
cola nacional; los productores de la economa campesina
no han desaparecido con la prontitud que lo pronosticaban
sus sepultureros de los aiios sesenta, influidos por los anli-
sis esquemticos que vefan el modo de produccin capitalista
en todos los espacios.

117
Alejo Vargas V.
Algunos indicadores de las transfonnaciones del agro se-
ran las siguientes:
a) ha habido una introduccin, regionalmente desigual,
del capitalismo, pero el rea de los principales culti-
vos comerciales asumidos por los productores
capitalistas se incrementa sensiblemente entre comien-
zos de los 60 y fines de los 80; igualmente los aumentos
en productividad que se han dado en los principales
cultivos y el importante proceso de modernizacin de
la produccin cafetera vivido en la dcada de los se-
tenta, se dio no slo en la gran produccin sino tambin
en los productores de economa campesina;
b) se ha expandido la frontera agricola a travs de la
colonizacin espontnea;
e) en Colombia se ha dado en las ltimas tres dcadas
una clara transfonnacin regional de las economas
campesinas, siempre en la direccin de una acentua-
da mercantilizacin acompaftada con procesos, ya sea
de modernizacin, semiproletarizacin, pauperizacin,
destruccin y-o re-creacin de las mismas;
d) a pesar de darse crecientes procesos de salarizacin -
regionalmente desiguales- el desarrollo del capital en
el agro no ha hecho desaparecer a los productores de
la economa campesina con la velocidad que lo pro-
nosticaban en los af\os 60, sino que se han
transfonnado;
e) la poblacin rural disminuy a cerca del 33o/o de la
poblacin total, dndole al pas un perfil
mayoritariamente urbano;
t) la estructura agraria no ha sufrido transformaciones
fundamentales en el ltimo cuarto de siglo en el senti-
do redistributivo; por el contrario, se ha acentuado la
concentracin de la propiedad debido parcialmente a
procesos de descomposicin de los niveles inferiores

118
Anlisis de las polticas pblicu
de la economia campesina, pero sobre todo, a la apro-
piacin por los grandes propietarios de las nuevas reas
incorporadas a la frontera agrcola y a la vinculacin
al agro, con tendencias concentradoras de capitales
provenientes de la actividad del narcotrfico. En 1984
el coeficiente de Gimi daba para Colombia una rela-
cin de 0,84 lo que es indicativo del proceso
concentracin al que vengo refirindome; 18
g) el empleo en el sector agropecuario pas de ser el
49%del empleo total en 1964, a slo el32,1% en 1985;
h) finalmente, podemos hablar de una crisis agrcola por
el aumento en los ltimos aos de la importacin de
cereales, que es un reflejo de la incapacidad de la pro-
duccin capitalista para asumirla.
Simultneamente se da una acentuacin de la crisis re-
currente de legitimidad del rgimen politico 19 cuyas
manifestaciones ms destacadas son las siguientes:
a) un desfase entre inconformidad social y representa-
cin poltica (ausencia de representacin poltica de
los nuevos actores sociales que se encuentran confron-
tados con los antiguos discursos, lo cual origina un
espacio de divergencias entre ellos);
b) crecientemente las autoridades que dirigen las insti-
tuciones estatales acuden a mtodos ilegales para
mantenerse en el ejercicio del poder (desapariciones,
torturas, guerras sucias, apropiacin privada de los re-
cursos estatales);
e) hace agua la ineficiencia y corrupcin de las institu-
ciones lo que se va a expresar en el desprestigio total
del congreso, del presidencialismo, la justicia -hist-
ricamente considerada como slo aplicable a 'los de
ruana'- estalla en mil pedazos, los partidos ya no re-
presentan ni siquiera a sus militantes y slo sirven de
vehculo a los intereses de sus cpulas, las Fuerzas

119
Alejo Vargas V.
Armadas son consideradas cada vez ms como guar-
dianes de privilegios y factores de coercin internos;
d) las luchas sociales se criminalizan y se les da el trata-
miento de subvertoras del orden establecido~ por lo
tanto la respuesta es cada vez mayor sofisticacin en
la represin;
e) el clientelismo queda como la sola posibilidad de re-
componer parcialmente la legitimidad y de reproducir
el sistema politico.
Al mismo tiempo el campo colombiano se convierte en
el escenario fundamental de las varias confrontaciones ar-
madas que vive la sociedad colombiana: una enfrenta
(institucional o para-institucionalmente) a las Fuerzas Ar-
madas con las organizaciones guerrilleras; otra, a los grupos
de autodefensa contra organizaciones guerrilleras; una ter-
ce~ la llevada a cabo por grupos paramilitares contra
dirigentes politicos y gremiales de las organizaciones de iz-
quierda legal o de organizaciones de masas. En medio de
todas estas guerras entrecruzadas~ los campesinos aparecen
como las vctimas ms propicias cuando los contendientes
de estas guerras no logran golpear a los que consideran sus
enemigos; so~ por asi decirlo, el amortiguador fatal de es-
tos enfrentamientos, pues su condicin de habitantes de las
regiones en conflicto no les permite actuar con la lgica de
los actores armados que por su carcter itinerante simple-
mente 'golpean' al enemigo y abandonan la regin; igual
lgica utilizan sus contrincantes.
Lo anterior ha conformado un paisaje social en Colom-
bia ampliamente diferenciado~ donde podemos distinguir por
lo menos cuatro tipos de formaciones sociales:
a) formaciones sociales regionales con predominio de
explotaciones propiamente capitalistas, conviviendo
con explotaciones latifundistas (es el caso de comar-
cas en el Valle~ Tolima, Huila, la costa atlntica),

120
Anlisis de las poHticu ~liou
b) fonnaciones sociales regionales donde las relaciones
sociales propias del latifundio ganadero son las pre-
dominantes y articulan subordinadamente a
productores de economia campesina de subsistencia
como fuerza de trabajo (comarcas de costa atlntica y
llanos orientales),
e) formaciones sociales con presencia predominante de
economas campesinas en distintos niveles de articu-
lacin con la economia capitalista (comarcas del rea
andina del pas),
d) formaciones sociales donde predominan las relacio-
nes sociales propias de los procesos colonizadores
(reproductores stos tanto de economa campesina
como del latifundio ganadero) y en las cuales la pre-
sencia del conflicto armado (en sus diversa
manifestaciones) tiene su mayor impacto.
El proceso colonizador es expresin no slo de procesos
econmicos (necesidad de incorporacin de nuevos tierras
al proceso de produccin capitalista y al mercado) sino so-
ciales (descomposicin de productores de economa
campesina que buscan recrearse en nuevos espacios repro-
duciendo sus formas tradicionales de produccin) y politicas
(la violencia en Colombia ha sido fundamental en el esti-
mulo de procesos colonizadores y es parte integral del paisaje
de estas formaciones sociales).
En el periodo 1958-1987 se han incorporado a la produc-
cin va el proceso colonizador 12 747 177 hectreas20
reproduciendo, como en el caso caquetetl.o y Magdalena
medio, en lo fundamental, la estructura de tenencia de tie-
rra existente en el pas e imponiendo un modelo ganadero
extensivo.
De las 115 millones de hectreas con que cuenta el pas,
la agricultura ocupa el4,3%, la ganadera el 34,7%, y lo
restante se dedica a otros usos. 21 La participacin de la ga-

121
Alejo Vargas V.
nadera dentro del producto bruto interno del sector agrope-
cuario es de cerca del 27,S%. Por otra parte, se calcula en
800 000 familias los beneficiarios potenciales de una refor-
ma agraria hoy da.
El inters por la reforma agraria en Colombia renace con
los acuerdos de tregua y cese al fuego firmados entre el go-
bierno Betancur y las organizaciones insurgentes
colombianas. La dinmica socio-politica de las luchas so-
ciales llev al primer plano del inters nacional un problema
que los tecncratas habran dado por cancelado.
Es posible caracterizar el rgimen politico colombiano
actual como el de una democracia restringida que intenta
desmontar la herencia frentenacionalista de monopolio
bipartidista del poder ensayando medidas de modernizacin
del Estado (descentralizacin polftica, administrativa, fis-
cal), de los partidos, y de las formas de adelantar la lucha
poltica legal. Igualmente pretende crear condiciones cada
vez ms parecidas en lo formal a las de las democracias del
capitalismo desarrollado. Todo sto impulsado por gobier-
nos dbiles, carentes de apoyo real en los cuales sustentarse
(divorcio manifiesto entre partido de gobierno y gobierno),
explica que la aplicacin real de las medidas se quede a
mitad de camino.
El eje de la lucha poltica con que el gobierno Barco tra-
t de desplazar la relacin gobierno-guerrilla a una nueva
relacin gobierno-partidos-comunidad no pareci haber lo-
grado su cometido al ser los partidos colombianos
tradicionales unas confederaciones de grandes electores
sin organizacin funcional real. Y, derivado de esta situa-
cin, al perder cada vez ms esos partidos su capacidad de
canalizar las demandas sociales, se ha dado origen a la ge-
neralizacin de formas de lucha desinstitu.cionalizada que
cada vez tienen mayor presencia y resonancia

122
Anlisis de las politicas pbl~
Para efecto de nuestro anlisis es pertinente mencionar
el peso importante en los dos partidos tradicionales, y por
consiguiente en el parlamento, de los propietarios de la tie-
rra. Un buen ejemplo es la propuesta de reforma agraria
surgida de la subcomisin del dilogo nacional durante la
administracin Betancur, nica en laque se consign el con-
senso entre los participantes; sin embargo, al presentarse al
Congreso de la Repblica, naufrag.
El gobierno Barco en la legislatura del atlo 1986 presen-
ta sustancialmente el mismo proyecto, con retoques, que la
administracin Betancur haba presentado en la legislatura
anterior y haba sido negado. Para el atlo 1987 el gobierno
Barco va a presentar un proyecto de ley, modificatorio de la
anterior legislacin sobre reforma agraria, que va a conver-
tirse en la nueva toma de posicin del Estado sobre la
materia.
Al campesinado interesado en defender los desarrollos
de una reforma agraria, lo encontramos fraccionado en va-
rias organizaciones gremiales de carcter nacional, aunque
en proceso de convergencia, con una capacidad de convo-
catoria y movilizacin en la lucha por la tierra precarias.
Con excepcin de algunas movilizaciones campesinas en
1987 en Sucre, Cundinamarca y Huila, donde el referente
bsico es la lucha por la tierra, las dems movilizaciones
campesinas realizadas en 1987 y 1988 tuvieron como prio-
ridad otros horizontes de lucha: el derecho a la vida, la
desmilitarizacin de regiones, la prestacin de servicios por
parte del Estado y quizs en una cuarta prioridad el proble-
ma de la tierra. Sin embargo, las organizaciones campesinas
buscaron un cierto protagonismo en la discusin del pro-
yecto de reforma agraria y formularon propuestas de
modificaciones al mismo.
El proyecto de ley presentado por el gobierno Barco va a
estar basado en tres grandes supuestos:
123
Aiqo Vargas V.
a) la reforma agraria como un instrumento para atacar
las denominadas causas objetivas de la violencia o
como lo seflalaba ms crudamente Luis Guillermo
Sorzano, secretario general del Ministerio de Agricul-
tura en ese momento: Lo que est en juego es
encontrar una salida decorosa para la paz de nuestros
hijos. Es ganarle la guerra a la guerrilla. Es solucio-
narle los problemas de tenencia de tierras a miles de
familias campesinas que viven en condiciones
infrahumanas,22
b) se enmarca la reforma agraria dentro de las estrate-
gias para luchar contra la pobreza absoluta en el sector
rural,
e) tiene una fuerte concepcin modernizadora del agro
en el sentido de intentar transformar a los campesinos
en pequeos empresarios.
El comportamiento de los actores polfticos en el debate
de discusin y aprobacin del mismo se puede condensar
de la siguiente manera:
a) el partido liberal, intentando jugar su rol de partido de
gobierno, en el discurso plantea un apoyo al proyecto
del gobierno pero la heterogeneidad de su fuerza par-
lamentaria hace que a su interior se contrapongan,
como en efecto sucedi, los intereses expresivos de
los propietarios de la tierra que centraron la oposicin
al mismo alrededor de la eliminacin de la califica-
cin de las tierras, y otros sectores ms de centro que
apoyaban el proyecto en su conjunto con las modifi-
caciones introducidas por el ponente;
b) el partido social-conservador, igualmente intentando
ejecutar su libreto de 'oposicin reflexiva', asume una
posicin contraria al proyecto; por momentos lo in-
tenta controvertir, pero fundamenta}mente tomando
distancia de la responsabilidad poltica del mismo;
124
Anlisis de las poUticu pbllollt
e) la Unin Patritica, con su escasa representacin par
lamentara, intenta vehicular las propuestas de las
organimciones campesinas en todo momento y ade-
lanta un debate critico frente al mismo, pero sin
posibilidades de incidencia real en los resultados fi-
nales.
Los gremios expresivos de los intereses de los propieta-
rios de la tierra y de la burguesia agraria, SAC, Fedegan,
Fedearroz, etc., con ciertos matices, en general centran su
oposicin a la propuesta modificadora alrededor del pro-
blema de la eliminacin de la calificacin de tierras. El
presidente de la SAC afirmaba que la eliminacin de la
calificacin de tierras es innecesaria, inoportuna, inequita-
tiva e inconveniente23 Fedegan por su parte seftalaba que
se deba garantizar la proteccin a la propiedad eficiente-
mente explotada, por consiguiente reformar pero no eliminar
el mecanismo de calificacin de tierras y mantener el crite-
rio de amplia representatividad de la junta directiva del
Incora.24
Por su parte la Corporacin de Estudios Ganaderos y Agr-
colas del Banco Ganadero -Cega- plantea la necesidad de
subsidiar al campesino:
En ausencia de un subsidio claro y suficiente, es poco
probable que el ct.'llllptiSino pueda, con su trabajo y el de
su familia, obtener de la tierra que recibe un ingreso que
le permita atender el servicio de los crditos para la ad-
quisicin del predio, inversiones de Instalacin y de
produccin.2:S
El mecanismo de concertacin implementado fimdamen-
talmente para limar las asperezas entre tos miembros del
partido de gobierno y, subsidiariamente, como un espacio
para que otras fuerzas sociales (gremios del agro y organi-
mciones campesinas) y polticas expresaran sus reparos al
proyecto gubernamental, fue una subcomisin de la Comi-
sin Ill de la Cmara donde estaban representados los

125
Alejo Vargas V.
opositores dentro del mismo partido de gobierno y los im-
pulsores de la eliminacin de la calificacin de tierras'.
Luego de mucho 'tire y afloje' finalmente se lleg a un acuer-
do en el sentido de eliminar la 'calificacin de tierras', pero
que el Incora mantendrla unos criterios indicativos para prio-
rizar la afectacin de tierras. Estos criterios fueron los
siguientes:
a) las tierras baldfas aptas para la explotacin y que ten-
gan fcil acceso,
b) las ofrecidas voluntariamente por los propietarios al
lncora y que renan las condiciones de adecuacin,
e) las que se encuentren arrendadas o explotadas bajo la
modalidad de aparceta,
d) las que se requieran para la reforma agraria y se en-
cuentren adecuadamente explotadas.
De cierta manera era retornar a las prioridades estableci-
das inicialmente alrededor de la Ley 135/61, slo que en
esta ocasin esas prioridades no eran de obligatoria acepta-
cin para el Incora en todos los casos.
Con este nuevo contexto y con los actores ya reseados
en el escenario se aprueba el nuevo cambio a la poltica de
reforma agraria que se va a formalizar en la Ley 30/88. Las
modificaciones ms importantes a reseftar son las siguien-
tes:
a) eliminacin de la calificacin de tierras, con las res-
tricciones en cuanto a prioridades ya sealadas,
b) se le destinan al Incora rentas especificas derivadas
de un porcentaje del impuesto a las importaciones
(2,8%) y se le posibilita emitir bonos de deuda pbli-
ca con vencimiento a 5 aos,
e) se cambia la composicin de la junta directiva del
Incora, asumiendo el ejecutivo la responsabilidad po-
litica de la ejecucin de la reforma agraria al ser 6 de
los 10 nuevos miembros de la junta directiva de nom-

126
Anlisis de~~ poU~ P*bUNI
bramiento discrecional del presidente de la repbUca;
los otros cuatro van a representar paritariamente a loa
campesinos y a los gremios del agro,
d) se modifican algunos procedimientos administrativos
intentando agilizar el proceso de afectacin de tierras,
e) se har anualmente un plan de reforma agraria que
precise regiones, objetivos y metas a cumplir el cual
ser aprobado por la junta directiva del Incora.
Con la nueva legislacin sobre reforma agraria un nuevo
'cuello de botella' parece surgide a la misma, el aspecto
presupuesta!, que ya estaba implcito desde cuando el pri-
mer gerente del Incora del gobierno Barco, con una visin
optimista del problema, se planteaba como meta para los
cuatro aos de la administracin Barco dotar de tierras a 25
000 familias campesinas en un total de 450 000 hectreas
(equivalente al 70% de lo realimdo por Incora en sus pri-
meros 25 aos) y para lo cual requera necesidades
presupuestales para el cuatrienio del orden de los ciento
ochenta mil millones de pesos de 1987.
2. La ejecucin de la poltica de reforma agraria. La
accin del lncora
Repasemos en forma rpida las principales realizaciones
del Incora como ejecutor principal de la poltica de reforma
agraria en el perodo 1962-1990, para de esta manera des-
prender algunas conclusiones evaluativas sobre la ejecucin
de la misma. Para tener un referente de confrontacin ade-
ms del dato del Cida -Comit Interamericano de Desarrollo
Agrario- anotado, sealemos que el lncora en su Informe de
actividades de 1962 se asigna como meta -por recomenda-
cin del llamado 'Comit de los 9 de la Alianza para el
Progreso'- asentar a 35 000 familias hasta 1965 y para un
segundo quinquenio 100 000 familias ms. Los resultados
ms relevantes en el perodo son los siguientes:

127
Alejo Vargas V.

2.1 TERRAS INGRESADAS AL INCORA


1962-1988

COMPRA EXPROPIACIN CESIN TOTAL

Nnelo N(men) Nnero NneiO


~
prdls ndios Hectllrae pl8dioe Hec:l!Ns pnJdioa Hec:l!Ns

4.()38 458.748 260 68.368 251 352.580 4.818 1'045.308

2.2 DOTACIN DE TIERRAS (FONDO


NACIONAL AGRARIO) 1962-1988 :

DOTACIN DE TIERRAS OTROS USOS

Nclmero familias Hectreas Hectreas

48.954 842.447 202.859

Si analizamos el problema de ingreso y dotacin de tiJ~


"as por periodos presidenciales como nos lo muestra el
Cuadro No. 1 siguiente, encontramos algunos hechos relC.
vantes:

128
Anlisis de_la.'l pullhl:atuhhiP

CUADRO No.1
INCORA- INGRESO Y DOTACIN DE TIERRAS
1962-1990
TIERRAS INGRESADAS
AL FONDO NAL. DOTACIN DE TIERRAS
PERlO- AGRARIO
DOS
Nmero 1 Has. 1 1)1, Tltulos 1 Has. l 1)1,

962-1968 834 324.888 25.9 1.405 111.300 2.4

9671970 1.909 251.838 20,1 4.426 85.753 9,1

971-1974 935 191.665 15,3 4.584 94.298 10,0

975-1978 588 35.201 2,8 12.008 245.812 28.1

979-1982 76 31.954 1.7 12.587 184.996 19,7

963-1986 278 85.154 8,1 9.497 136.481 14.5

987-1990 857 326.086 28.1 7.914 171.182 18.2

TOTALES 5.475 1'251.392 100 52.461,. 937.622 100

FIIOI$: In00111, Infunne de Gerencia 1988 y 25 Aftos de Refurma Apwia, Bogotj. 1988

En primer lugar no parecen claras, por los resultados, las


afirmaciones que pretenden mostrarnos un auge del proce-
so reformista relacionado con un gobierno determinado, el
de Lleras Restrepo, aunque si fue evidente el inters puesto
por esta administracin para darle prioridad a la polftica en
estudio. El anlisis del cuadro de la referencia nos permite
deducir que el mayor porcentaje de ingreso de tierras al
Incora se dio en el perodo del gobierno de Barco Vargas
(26, 1% del total) como reflejo del inters renovado por la
reforma agraria en el nuevo contexto poltico de las nego-
l')Q
Alejo Vargas V.

ciaciones con las organizaciones alzadas en armas; en el


periodo inicial habfa sido el gobierno de Guillermo Len
Valencia (25,9% del total); y en cuanto a dotacin de tierras
es el periodo de Lpez Michelsen en el cual se dot a mayor
nmero de campesinos (el26,1% del total).
Globalmente sobre este proceso de ingreso y dotacin de
tierras podemos decir que el porcentaje fuerte de ingreso de
tierras ocurre en el periodo comprendido entre 1962-1974 y
los mayores porcentajes de dotacin de tierras a campesi-
nos se presentan entre 1971-1978, periodo coincidente con
el auge y declinacin del nuevo actor de este proceso que es
la Anuc. Va a ser en los aftos 80 cuando la accin de ingre-
sos y dotacin de tierras se reanima con el impulso que
adquiere la politica dentro del nuevo contexto, en las admi-
nistraciones Betancur y, sobre todo, la de Barco Vargas.
2.3. Crdito a campesinos
Entre 1964-1988, en las distintas modalidades de crdito
(supervisado, garantizado, planificado, convenios, etc.), se
ha otorgado por parte del Incora crdito a 11 S 803 familias
campesinas con 1 584 280 has. por un monto de
$39.604'847.000 en pesos corrientes.
Este tipo de accin del Incora fue muy importante por
cuanto era el primer intento serio del Estado colombiano de
modernizar a productores de econona campesina va el cr-
dito, ligando ste a la planificacin y a la introduccin de
cambios tecnolgicos. Algunos campesinos, en forma muy
grfica, seftalaban que el crdito supervisado haba sido el
reemplazo de la reforma agraria en zonas de economa cam-
pesina>>.
2.4. La titulacin de baldos
Esta ha sido una de las acciones ms significativas del
Incora, teniendo como resultado la legalizacin de procesos
de asentamiento y colonizacin espontneos y una contribu-
130
Anlisis de las poJJticu pbola
cin a recrear nuevos productores de economa campesina o
a ampliar la participacin de nuevos latifundios. Entre 1962-
1989 el Incora titul 274 342 predios con un total de 8 717
131,5 hectreas; en esas titulaciones 91,1% de los predios
con el48,JOA. de las hectreas eran de menos de 50 hectreas,
rango en el cual podemos decir se ubican en su mayora los
productores campesinos.
2.5. Las empresas comunitarias
La constitucin de empresas comunitarias fue en un mo-
mento la panacea que resolvera el problema de la
redistribucin de tierras. Para unos eran la cabeza de puen-
te' baca la bsqueda de nuevas formas de organizacin
social basadas en la socializacin de la tierra, para otros era
la fonna de poder transplantar la tecnologa de la <<reVolu-
cin verde y la mecanizacin al agro teniendo en el
trasfondo siempre el principio de la superioridad de la gran
propiedad frente a la pequeila explotacin.
La lgica propia de la produccin campesina, de una parte,
y la carencia de un adecuado y sostenido apoyo estatal, de
otra, han dado al traste con esta esperanza. Veamos las ci-
fras: en 1976, considerado ao cumbre en la conformacin
de empresas comunitarias se contabilizaban en el pas 1 349
de stas, que agrupaban 14 093 familias en 278 599 hect-
reas. Para diciembre de 1988 sloquedan319, que agrupaban
4 480 familias en 99 444 hectreas. En diciembre de 1989
se haba dado una leve recuperacin y se reportaban 462,
que agrupaban a 6 633 familias en 104 830 hectreas.
Se haban creado, adems, a diciembre de 1989, 221 gru-
pos comunitarios con 1 336 familias en 15 773,5 hectreas.
2.6. La ejecucin presupuesta/
La ejecucin presupuesta! nos muestra los siguientes re-
sultados en el periodo de 1962-1989 en pesos de 1989: un
presupuesto apropiado de $906 257 200 000 (30,JOA. para
131
AltjoVargasV.
funcionamiento y 69.3% para inversin e inftaestructum).
El presupuesto ejecutado ha sido de $702 996 700 000
(33~4% para fimcionamiento y 66,6% para infraestructura e
inversin). Para el rubro compra de tierras se apropi en el
periodo 1962-1986 el 7,90.4 del total presupuestal apropia-
do y se ejecut el5,5% del total presupuesta! ejecutado. En
1988 se apropiaron para compra de tierras $9 891 800 000
(el35,3% del total apropiado), como reflejo del nuevo inte-
rs estatal por la reforma agraria.
El anlisis de la reforma agraria en Colombia nos mues-
tra. por el contrario. un comportamiento cfclico fntimamente
relacionado con el auge y presin de movimientos sociales
que tienen el problema de la propiedad de la tierra como .
horizonte implfcito o explicito de sus luchas, lo cual nos
permitirla reafirmar que en nuestro medio colombiano el
problema de la reforma agraria es antes que todo una cues-
tin poltica, no importa qu malabarismos hagan los
tcnicos para darle visos de problema tecnocrtico. La asig-
nacin presupuestal para 'compra de tierras' nos muestra el
poco inters real para la redistribucin de la propiedad de
la tierra, ms si tenemos en cuenta que la reforma agraria
colombiana prcticamente descartaba la expropiacin de la
tierra sin indemnizacin a los propietarios de la misma.
3. Las perspectivas del futuro
3.1. A partir del escenario creado por la Ley 30 de 1988
El panorama reseftado no deja campo al optimismo si
estamos pensando en fimcin de los campesinos demandan-
tes de tierra, en la medida en que no se vislumbran ni
condiciones favorables ni un conjunto de actores con peso
polftico y social real que 'problematice socialmente' el asun-
to de la reforma agraria. Este es el escenario pesimista (o,
quizs, realista).

132
Anlisis de las poHtiou p6~
Pensemos en un escenario optimista una vez aprobado el
nuevo proyecto estatal con las refonnas introducidas por el
ponente. En este caso tenemos una modificacin a la ley de
reforma agraria que le da un mayor margen de maniobra al
Incora para afectar tierras, pero con problemas presupues-
tales para su ejecucin.
De igual manera, y siguiendo con la perspectiva del realis-
mo, la accin de reforma agraria debe centrarse en las
fonnaciones sociales con predominio del latifundio o en donde
las fonnas capitalistas de produccin se articulen con rela-
ciones sociales propios del latifundio. En estas formaciones
sociales, predominantes en la costa atlntica, Huila, Tolima,
llanos orientales, Valle, la accin de reforma agraria debe ser
de tipo redistributivo y debe tener la mxima prioridad.
En las formaciones sociales con predominio de produc-
cin de economa campesina, la reforma agraria slo debe
orientarse a apoyar los procesos de expansin de sus parcelas
a los niveles inferiores de los productores de economa cam-
pesma.
En las formaciones sociales donde predominen las rela-
ciones sociales propias de la colonizacin, la accin bsica
se orienta hacia los procesos de titulacin de tierras y estas
funciones, de acuerdo con la nueva reglamentacin de des-
centralizacin, pasarn progresivamente a competencia de
los municipios.
Al respecto me parece necesaria hacer la siguiente distin-
cin: una cosa es la idea de <<reforma agraria integral>> y otra
muy distinta la de pretender colgarle al Incora funciones pro-
pias de programas como el de Desarrollo Rural Integrado
-DRI-. La accin de reforma agraria debe por lo tanto com-
plementarse con la accin DRI para tener de esta manera un
apoyo integral al productor campesino que ha recibido tierra.
Para los productores de economa campesina se debe for-
talecer y ampliar la intervencin de programas de apoyo a la
Alejo Vargas V.
economa como el DRI, a travs de las nuevas competencias
en este campo que deben asumir los municipios, si cuentan
con recursos, lgicamente. Para las zonas de predominio de
colonos, el Estado colombiano estaria en mora de disear un
programa de apoyo a estos productores campesinos en proce-
so de estabilizacin (un papel en este sentido sera el cumplido
por programas como el Plan Nacional de Rehabilitacin,
Normalizacin y Reconciliacin -PNR, parcialmente).
3.2. Se vislumbra un nuevo escenario
Adicionalmente a lo sealado tenemos que mencionar el
cambio de posicin del rgimen poltico en relacin con la
poltica En la administracin de Csar Gaviria el modelo eco-
nmico neoliberal de modernizacin y nuevo rol del Estado y
apertura acelerada de la economa se consolida. En este con-
texto la poltica de reforma agraria no puede quedar inclume.
sin ajustarse a los derroteros de la hora.
En ese sentido fue presentado al Congreso Nacional en
octubre de 1992 un nuevo proyecto de ley por parte del go-
bierno Gaviria
por medio del cual se busca darle juego a la oferta y
demanda de tie"as. El mercado de tie"as significa, se-
gn el proyecto, que podrn acceder a la propiedad no
slo los campesinos que no poseen tie"a sino inversio-
nistas o empresas comunitarias...El proyecto determina
la creacin de un Sistema Nacional de Reforma
Agraria. .. encargado de la planeacin y coordinacin de
las actividades de dotacin de tie"as y servicios comple-
mentarios. Adems, debe garantizar la financiacin e
inversin necesaria para ejecutar la meta propuesta por
el gobierno. El Incora se reducir de t0111dio. El proyec-
to contempla convertirlo en una especie de inmobiliaria
que asesorar a los campesinos en la compra de tie"as y
trabajar directamente en la adjudicacin de predios a
los indigenas y ex-guerrilleros.>127
Todo apunta a que la nueva posicin del Estado al respec-
to ser la de estimular la conformacin de un mercado de
134
~is de las pulllluut mhh&P

tienas (se habla de promover audiencias municipalca o r.u


bastas) en el cual sean los propios campesinos demandant~~e
de tierra quienes 'negocien' la adq~sicin de la misma con
los propietarios y el Estado va a ser garante de dicha net,ociu
cin y suministrar crdito para la compra de estas tierras,
adicionalmente, dar un subsidio a aquellos campesinos que
demuestren fehacientemente su necesidad. Es la lgica retri-
butiva del gasto estatal en accin, en lugar de la distributiva,
tambin para el caso de la reforma agraria.
Esta nueva posicin del rgimen polltico en el Congreso
Nacional, evidencia que la polftica pblica de reforma agra-
ria avanza hacia un cambio de posicin que la site en
consonancia con los nuevos derroteros neoliberales del go-
bierno colombiano y que termin expresndose en la Ley
160 de 1994, por la cual se cre el Sistema Nacional de
Reforma Agraria, se estableci el subsidio para adquisicin
de tierras y se reform el Incora.

135
NOTAS BIBLIOGRFICAS
1 Estas son unas notas preliminares, complementadas con 1Dl estudio de caso
sobre el anlisis de polticas pblicas. Tienen una pretensin didctica y estn
altamente inspiradas en los siguientes textos, aunque la responsabilidad de
las mismas es exclusivamente del autor: NIOCHE, Jean-Pierre. De
I'Evaluation al'Analyse des politiques publiques. En: Revue Francaise de
Science Politique. Paris, Fevrier, 1982; OSZLAK, Osear y O'DONNELL,
Guillermo. Estado y Polticas estatales. Hacia una estrategia de Investiga-
cin. En: Revista Administracin y Desarrollo. No. 19, ESAP, Bogot,
Diciembre de 1981.
2 J.P. Nioche nos plantea como la teoria liberal del Estado-rbitro (que se dice
representar el inters general), concibe a la administracin como interlnf:dia-
ria entre Estado y sociedad, porque la administracin mantiene el orden, aplica
la ley, se encarga del funcionamiento de los servicios. Por su parte, la teora
marxista ms ortodoxa tiene una visin instnllnf:ntal de la administracin
pblica, ella cumple una funcin de opresin y camuflaje ideolgico al servi-
cio de la clase dominante.
3 ver: OSZLAK, Osear. Polticas Pblicas y Regmenes Polticos: reflexiones a
partir de algunas experiencias latinoamericanas. CEDE, Buenos Aires, 1980.
4 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. op.cit., 1992.
5 NIOCHE, Jean-Piere. De l'evaluation a l'analyse de politiques publiques.
6 SULBRANDT, Jos. Evaluacin de Polticas y Programas Sociales Masivos
en el Sector Pblico. En: Cmo enfrentar la pobreza?. Bernardo Kliksberg
(Compilador), GruJ?O Editores Latinoamericanos, Buenos Aires, 1989.
7 El presente ejercicio toma como base el siguiente articulo: VARGAS V. Alejp,
Ayer, Hoy y Maana de la Reforma Agraria en Colombia. Un Anlisis de
Politica Pblica. En:_Revista Administracin y Desarrollo. No. 25, ESAP,
Diciembre de 1988 y, el primer captulo de su tesis doctoral, Transformacio-
nes regionales de las economas campesinas en Colombia. lnstitut d'Etude
de Pays en Dveloppement- Universit Catholique de Louvain, Louvain-la-
Neuve, 1990.
8 Citado por FEDER, Emest. Violencia y Despojo del Campesinado: el
Latifundismo en Amrica Latina. Siglo XXI Editores, 2a. Edicin, Mjico,
1975.
9 Citado por MACHADO, Absaln. Politicas Agrarias en Colombia. FlDldacin
Ford, Mecano, Bogot, Octubre, 1979.
10 MACHADO, Absaln, op. cit
11 1bid.

l21bid.

13 FEDER, &nest, op. cit.


14 QUINTERO, Julio Csar. Aspectos Jurdicos Sobre la Participacin en el Sector
AgrariO. .00: Pasado y Presente de las Empresas Comunitarias del Valle del
Cauca. Varios Autores, IMCA, Buga, 1987.
15 PEEMANS, Jean-Philippe. Revolutions Industrielles, Modernisation et
Dveloppement Universit Catholique de Louvain, Institut Superieur de
Philosophie, Rapport CMID 8, Fevrier, 1987. (Versin al espaftol del autor)
16 PEEMANS, Jean-Philippe, op. cit, 1987
17 OIT. PREALC. Buscando la Equidad y Deuda y Ajuste Social. 1987.
18 Reciente estudio del Incora estima en cerca de 3 millones de hectreas las com-
pradas en los ltimos aftos por los empresarios del nan:otrfico.
19 Ver sobre este aspecto, VARGAS V. Alejo. Guerrilla, Estado y Rgimen Poli
tico: Lecturas y Re-lecturas. .00: La lnupcin del Para-Estado. Gctmn.Palacio
(Compilador), CEREC-ILSA, Bogot, 1990.
20 RUIZ. Juan Pablo. Expansin de la Frontera Agricola: un Sustituto de la Re-
forma Agraria>>. Bg: Seminario Intemaciooal de Economa Campesina y
Pobreza Rural. Ministerio de Agricultura-Fondo DRI, Paipa, 1987.
21 El Tiempo, domingo 31 de enero de 1993, pg. 8A
22 El Tiempo, Agosto 22 de 1987.
23 El Tiempo, Bogot, Octubre 24 de 1987
24 EI Tiempo, Bogot, Septiembre 23 de 1987.
23 El Tiempo, Bogot, Noviembre 11 de 1987.
26 Se trata de cifras solamente hasta 1989 en lo relativo a dotacin de tierras
27 Ver al respecto El Tiempo, Bogot, jueves 15 de Octubre de 1992, pg. 5C y
lunes 19 de Octubre de 1992 pgs. lB y 2B.

137
CAPITULO IV

Sobre evaluacin
de poUtlcas
pblicas
IV

Evaluacin de poHtleas pblieas1

1. Qu es la evaluacin de polticas pblieas?


La evaluacin fueconsidemdademanera tradicional como
un momento dentro de Wl 'continuum' linear (formulacin-
evaluacin ex-ante- implementacin- seguimiento- evalua-
cin ex-post) enmarcado en el paradigma planificador y vista
la planificacin como la que corporiza criterios universales
de eleccin racional2 Es la planificacin, entonces, la
simbolizacin de la racionalidad.
En FiaDcia oficiaJmente la evaluacin se define en el de-
creto del22 de enero de 1990 de la siguiente manera: evaluar
una polltica es investigar si los -medios jurdicos, administra-
tivos o financieros puestos en accin permitieron producir
los efectos esperados de esta poltica y atender los objetivos
que le fueron fijados.3 Pero en un infonne del Plan de 1985
fue propuesta otra definicin de evaluacin como <<reconoCer
y medir sus efectos propiOS y en el informe Viveret de 1989
se seflalaba que evaluar una polftica es formarse un juicio
sobre su valor>>, todo lo cual pennite decir que la evaluacin
es una actividad a la vez, y en proporciones diversas, cogni-
tiva, normativa e instrumental.4
.Para Antoni Femndez,
<a expresin evaluacin. niferida a una polltica o pro-
grama pblico engloba difenmtes significados. Por una
parte, nos ha/lomos.frente a la evaluacin entendida CQ1IIO
actividDdconstante que realizan nntltitudde m~jetos, C(J1IIO
periodistas, politicos, burcrata! o ciudadanos, que a
diario evalan o, lo que es lo lltismo,jonmdan juicios de
valor~ 1mpollticasgubernamentales (YivenJt, 1989);

141
Alejo Vargas V.
por otra. asisti1llos desds hace un tiempo a la prolifera-
cin de estudios de evaluacin de polticas pblicas
(evaluation I'8Setli'Ch) llevados a cabo por especialiSios
de acumJo con mtodos que son propios de las ciencias
sociales, mediante los cuales se pretende obtener un co-
nocimiento de base cientljica acerca de los resultados
realmente obtenidos por la poltica.5
Lo fimdamental de la evaluacin ba sido la contrastacin
de los objetivos y finalidades de una pollti.ca pblica con la
realidad en la cual se desarrolla la misma. Posteriormente ha
habido un intento de ampliar su comprensin y se le ha con-
siderado como parte de todo el proceso de una pollti.ca pblica
y en esa medida ella misma como un proceso.
Sin embargo, ha predominado una visin esttica de la
evaluacin, hecha sobre unos objetivos igualmente rgidos y
referida solamente a una pura y simple constatacin de la
realidad de una pollti.ca pblica en funcin de lo que previa-
mente haba sido definido. En esa perspectiva se considera la
evaluacin como el proceso encaminado a determinar siste-
mtica y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e
impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos.6
Evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular un jui-
cio de valor sobre algo, a partir de unos criterios
pre-establecidos. Una evaluacin es un juicio hecho sobre
un dato con referencia a un valor.7 La variacin de los cri-
terios de partida afectan, sin duda, el resultado del ejercicio
evaluativo.
La evaluacin de pollticas pblicas, por su parte, la pode-
mos asimilar a la apreciacin acerca de los resultados, efectos
e impactos de la accin pblica8, es decir elaborar los con-
ceptos y los mtodos que permitan. precisamente, describir,
explicar y valorar de forma cientfica los resultados de la ac--
cin gubernamental (Levine y otros, 1981; Palumbo, 1987;
Rossi, Freemann, 1982)9 Apunta a conocer los xitos y fra-
casos de una polfti.ca pblica, aun cuando casi nunca se den

142
Evaluacin de polfticu p!\blilll
situaciones extremas, ni blanco ni negro, ms bien distinta
tonalidades de grises: ni xito total, ni fracaso total en el de-
sarrollo de la misma.
Para Jos Sulbrandt la evaluacin de polticas pblicas en
sentido amplio se entiende como el examen sistemtico de
las actividades especficas desarrolladas por el gobierno para
cumplir con las metas y producir los efectos esperados de
confonnidad con sus polticas y programas. 10
2. Momentos y niveles de la evaluacin de polticas
pblicas
En relacin con la evaluacin de polticas pblicas se pue-
den diferenciar distintos momentos en que la misma se puede
realizar e igualmente diversos niveles a los cuales el ejercicio
evaluativo es susceptible de ejecutar.
En cuanto hace a los momentos, tenemos lo siguiente:
a) evaluacin ex-ante: es el anlisis de los mritos de
una poltica pblica, propuesta para ejecucin, o la
estimacin crtica de la pertinencia, viabilidad y efi-
cacia potencial de una actividad, realizada antes de
tomar la decisin de emprenderla. 11 Se puede asimi-
lar a los anlisis de factibilidad socio-econmica,
coherencia y viabilidad poltica realizados en el mo-
mento previo a la formulacin y por ello en sentido
estricto podramos ubicarla como parte de este mo-
mento;
b) evaluacin sobre la marcha, que puede tener varias
modalidades, como veremos a continuacin:
i) de seguimiento o monitoreo: es el examen continuo
o peridico por parte de la administracin, en todos
los niveles jerrquicos de la misma, de la ejecucin
de una poltica pblica, para asegurar que las entre-
gas de insumos, los calendarios de trabajo, los
productos espemdos, estn acordes con las metas pre-

143
A1qo Vargas V.
establecidas y que todas las acciones progresen de
acuerdo con el plan trazado; 12
ii) evaluacin continua: es el anlisis~ durante la eje-
cucin de una politica pbli~ de su pertinenci~
eficaci~ eficiencia y de sus resultados parciales.
efectos e impactos presentes y probablemente futu-
ros. Ayuda a los encargados de tomar decisiones
ofrecindoles informacin para proceder a los ajus-
tes necesarios de objetivos, estrategias de ejecucin
u otros elementos de la politica. asi como suminis-
tro de informacin para la planificacin futura;
ii) evaluacin de proceso: no slo se preocupa de eva-
luar la obtencin de las metas o el cumplimiento del
programa. sino de evaluar tambin los mecanismos
a travs de los cuales se logran los objetivos;
e) evaluacin ex-post o final: se trata del anlisis de los
resultados, efectos. repercusiones, impactos~ de una
polftica pblica (o de una fase particular de la misma)
despus de concluida la misma o una parte sustancial
de su ejecucin.
En el siguiente cuadro comparativo podemos analizar las
diferencias y semejanzas entre evaluacin de seguimiento,
evaluacin continua y evaluacin ex-post:

144
Evaluacin de polftioll ~
EVALUACIN EVALUACIN
SEGUIMIENTO
CONTINUA EX-POST
1. EIDIDsllsiiU\11101: Determinar al ea
Obaarver al avance da mantienen la
ejecucin da la P.P. y pertinencia y loa
aua dlvaraoa productoa presentes y Evaluar loa poductoa ,
componentes en proba bias; afectividad efectos e Impactos
relacin con laa metlla; e Impacto da una globales y obtener
oportuna superacin actividad durante la enaeftanzaa para la
de obstculos y ejecucin; planaacln futura.
retrasos y rectlftcaclonea
ractlftca=lonaa al fuere Importantes al hay
necesario. necesidad.
2. EuaiJtts de Estudios detlllledos;
lofprmaln: observacin da la
E ncuaatlla (socio-
Informas participacin;
aconmlcaa y
administrativos, ancuaatlla por
polllcaa).
peridicos, muestreo;
observaciones. reconocimiento rpido.

3. CIIIIDIIIr:lo sil IPI Administracin de la Administracin da la


illfRDnn: P.P. encargados de la P.P. encargados de la
Direccin operativa (en
formulacin- formulacin-
loa distintos niveles),
Baneflclsrloa Benaftclarloa-
benallclarloa,
Organismos de Organismos de
organismos da financiacin. llnanclacln.
tina nclacl n.
4. Cuntloon
fiiDsllmiDIIIII:
Insumo a y au Objetivos mhlmoa y a
Apreciar validez y
utilizacin; oportunidad largo plazo, afectos a
pertinencia conatllntea
de las operaciones y Impactos diferenciales
del dlsello de la P.P. y
obtencin de loa sobre beneficios del
valoracin de loe
productos con reapeeto proyecto.
efectos y anllals da la
a lla metas Enaaftanzaa para al
elleacla en funeln de
eatablleldas, relacin futuro respecto da
costos, orientacin
entre lnaumoa y rectores crllcoa que
haela la consecucin
productos (orlantecln lnlluyen en el hito o
da meta. fracaso de la P.P.
hacia las necesidades
de la gerencia de la
P.P).
E ncuete de baae
antea o durante el
5. FreCUI!ICII: primar afto da
Durante todo el ejecucin de la P.P.
Durante todo el
periodo da ejecucin.
periodo de ejecucin. Repeticin de
encuestas a mediados,
a au terminacin.

S. !.IIIIICIIIIRD sil 11 Ministerio y/o Ministerio y/o


IIDisllsl sil IIDIIImlllldo organismo central de organismo central de
Y IYIIIIIIIIRD: planlllcacln. Unidad planlllcacln. Unidad
Dentro da la unidad daba aar deba ser
ejecutora del proyecto. lntardlaclpllnarla. lnterdlaclpllnarla.
Fuente: con bau en GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURAL
DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDA S- Panalaobre seguimiento y
evaluacin: "Seguimiento y Evaluacin Pautas Bslcaa para el Desarrollo
Rurar, Roma, 1984.

145
Alejo Vargas V.
En cuanto a los niveles en los que podemos evaluar una
poltica pblica y siguiendo a J.P. Nioche13 podemos sefta-
lar los siguientes:
a) a nivel de medios: la complejidad de los mecanismos
politico-administrativos no garantizan que una vez to-
mada una decisin sta sea efectivamente aplicada.
La evaluacin de medios, considerada por algunos
como la ms elemental, consiste en analizar si los
medios previstos para el cumplimiento de los objeti-
vos han sido puestos a disposicin de los ejecutores
de la poltica, en el espacio y el tiempo requeridos. Es
de gran utilidad en la fase previa de una poltica p-
blica para sealarle a los responsables las
incoherencias que puedan encontrarse en este caso y
la necesidad de realizar los ajustes respectivos, en los
fines o en los medios;
b) la evaluacin de realizaciones o de resultados, es la
ms utilizada en la administracin pblica al final de
cada ao calendario. Su objeto es apreciar cules han
sido los resultados inmediatos de la actividad produc-
tiva de la administracin en el marco de la poltica
pblica. Se trata, en lo fundamental, de contrastar pro-
gramacin contra ejecucin. Es un nivel de evaluacin
fundamentalmente cuantitativo. En ocasiones, este tipo
de evaluacin nos dice ms acerca de la capacidad de
ejecucin de la administracin que de los efectos de
la propia poltica pblica;
e) evaluacin de impacto: es considerada como el nivel
ms representativo de la evaluacin de politicas p-
blicas. El esfuerzo en esta evaluacin apunta a medir
el impacto final de la accin administrativa en el me-
dio ambiente socio-econmico. La evaluacin de
impacto tiene como aspecto fundamental que busca
apreciar las modificaciones de la situacin o de los
E;al~ depoliticla ~
comportamientos de los individuos, de los grupos, de
las empresas, de las colectividades que han sido toca-
dos por una poltica pblica Este nivel de evaluacin
pretende dar cuenta de los cambios cualitativos gene-
rados por la accin de la poltica pblica;
d) la evaluacin de eficiencia pretender medir la eficien-
cia (en el sentido econmico del trmino) de la poltica
pblicaejec~ es decir, poner en relacin los efec-
tos generados por la misma con los esfuerzos
realizados para conseguirlos; en otros trminos, valo-
rar cunto cost obtener determinado tipo de efectos.
Generalmente se utilizan los mtodos costo-beneficio
y costo-eficiencia para este nivel de evaluacin;
e) la evaluacin de satisfaccin puede ser prevista. Si se
parte de considerar que una politica pblica tiene como
objetivo satisfacer una necesidad o resolver un pro-
blema sentido por la poblacin o atender una demanda
social, una posibilidad de evaluacin sera apreciar
en qu medida la poblacin considera la necesidad
satisfecha, el problema resuelto o la demanda atendi-
da. Si bien los anteriores niveles de evaluacin se
esfuerzan por trabajar con medidas basadas en aspec-
tos objetivos, la evaluacin de satisfaccin debe
involucrar medidas subjetivas de satisfaccin, lo cual
la hace ms compleja desde el punto de vista metodo-
lgico.
La evaluacin de polticas pblicas acude a los mtodos
investigativos de las ciencias sociales para apreciar los efec-
tos de las mismas, vistos como procesos de accin
especficos. Lo anterior supone que se concibe la aplicacin
de una poltica pblica como la puesta en prueba de una
hiptesis implcita o explicita que la fundamenta. Lo ante-
rior, sin embargo, deja planteado uno de los grandes
problemas que la evaluacin de polticas pblicas tiene:
147
Alejo Vargas V.

cmo atribuir los diferentes cambios en una situacin pro-


blemtica, cualquiera que ella fuere, exclusivamente a la
accin de la politica pblica en estudio, cuando all hay ac-
cin de diversos actores privados y seguramente tambin de
otras polticas pblicas. Este es uno de los grandes proble-
mas no resueltos, desde el punto de vista metodolgico, en
lo atinente a la evaluacin de polticas pblicas.

148
1 ACTORES NIVELES DE EVALUACIN

l [Problemas
D SOCIEDAD ~---------4N~~a~s
Aspiraciones

J
J l -----,
ProgramaV
-$ DECISORES
de ~
POLITICOS
~ \Accin l Medlos-1
-~ ~
AOMtNISTRACION Realizacioneaj
PBLICA Resultados

1
GRUPOS OBJETIVO Impactos
OTROS GRUPOS Efectos 1 ....
..... --~

(previstosono)l
t
~Vargas V.

3. Ejecutores de Jas evaluaciones de politieas pblicas


La evaluacin de polfticas pblicas ha sido un campo de
dominio exclusivo de los tcnicos~. ya se trate de grupos
independientes de consultores que trabajan para la agencias
de desarrollo o los mismos funcionarios de las entidades
que promueven o ejecutan las polticas pblicas y que son
los dos grupos que en general se han ocupado de esta activi-
dad. En cuanto hace a quines reali71m. estos ejercicios
evaluativos, podemos seiialar los siguientes grupos de espe-
cialistas:
a) equipos de expertos externos en evaluacin ex-post;
generalmente se usan cuando la evaluacin se disefta
una vez ejecutada la poltica pblica o concluida una
parte significativa de su ejecucin. Puede ser un re-
curso til en pollticas pblicas de amplio espectro o
de largo plazo y en aquellas en que interviene un n-
mero grande de variables. En politicas sectoriales es
recomendable definir metas cuantitativas de desem-
peiio que den cuenta del esfuerzo realizado en
actividades concretas. Estas metas se pueden conver-
tir en indicadores de avance, que muestren el ritmo de
una poltica y el grado de cumplimiento de los objeti-
vos;
b) equipos de especialistas de la propia administracin
pblica~ generalmente de las oficinas de planeacin
que adelantan la actividad de seguimiento y evalua-
cin;
e) los equipos mixtos (conformados por expertos exter-
nos, miembros de la administracin pblica que
ejecut la poltica pblica y grupos de beneficiarios)
han venido adquiriendo importancia en los ltimos
tiempos ante el cuestionamiento hecho a los equipos
de especialistas externos , de paracaidistas del proce-
so, en el sentido de dar opiniones bastante parciales y
Evaluacin de polftica Jl6*ll
no poder apreciar la complejidad iel proceso de una
politica pblica en un periodo de tiempo corto y sin
haber vivido los problemas inherentes a la misma. 1
Esto ha dado pi para proponer ejercicios de evaluacin
participativa (todava bastante experimentales) con partici
pacin de equipos mixtos, que hagan una evaluacin
continua de la politica pblica y as puedan dar cuenta de la
problemtica vivida en la implementacin de la misma.
En los ltimos aiios y desde diversas perspectivas, a par-
tir del auge que comienza a tener la denominada democracia
participativa, se empiezan a sealar las insuficiencias de esta
manera de entender la evaluacin, sobre todo referida a las
polticas pblicas sociales y, ms importante an, se intro.
duce un nuevo actor que se sita en el centro del ejercicio
de evaluacin: los grupos o comunidades ejecutoras de las
polticas pblicas.
Lo anterior ha conllevado un replanteamiento de la eva
luacin as como de los encargados de su realizacin. Se
propone que la misma debe ser entendida como una activi-
dad permanente, que refleje las correlaciones de fuerzas y
las visiones de los actores sociales, pennitiendo introducir
de manera oportuna los correctivos en la ejecucin de una
poltica pblica, profundmmdo el conocimiento sobre la
marcha de sta y el grado de real apropiacin por las comu
nidades que la desarrollan. Dentro de esta re-lectura de la
evaluacin, se asume que es un concepto cuyo referente
emprico concreto varia segun el paradigma terico meto.
dolgico que se lo apropie 15 y no como era vista
tradicionalmente, como un simple procedimiento de deri-
var de los efectos de una accin social los fines y metas que
. orientaron de partida esa misma accin.
La evaluacin es un proceso de valoracin antes que nada
y, por lo tanto, tiene un importante contenido subjetivo que
es fruto del conocimiento, pero que se caracteriza por ser

151
Alejo Vargas V.

una reflexin sobre el conocimiento. 16 En esta medida


podemos afirmar que la evaluacin es una especie de juego
de poder, por cuanto en su entorno se da un espacio de lu-
chas de influencias y de confrontacin de las diversas lecturas
que sobre la poltica pblica puedan tener los diferentes
actores sociales que se mueven en una realidad dada.
La evaluacin no debe ser vista, por consiguiente, como
algo slo sumativo realizado al final de una secuencia que
comienza con la planificacin y sigue con la ejecucin; tam-
poco puede ser vista como un momento fijo, como una etapa
especial del desarrollo comprehensivo de una poltica p-
blica. Por el contrario debe ser entendida como un proceso
permanente y formativo, es decir un proceso de aprendizaje
colectivo, siempre presente, de parte de los diversos actores
sociales frente a su propia realidad.
Toda poltica pblica conlleva dos tipos de objetivos: los
explicitados por los diseiladores y formuladores de la mis-
ma -generalmente son presentados como los 'objetivos'-, y
los implcitos o que pueden ser generados por la dinmica
de ella misma. En esa medida la evaluacin deberla ser 'la
re-lectura de una realidad que est siendo transformada por
el impacto de una poltica' y por consiguiente debe superar
la simple comparacin mecnica entre objetivos - finalida-
des - metas - resultados. La identificacin, al lado de los
objetivos explcitos, de los implicitos existentes en la pol-
tica pblica y en la racionalidad dominante de los promotores
que la orientan, as como en las representaciones mentales
formadas en las poblaciones que reciben la ejecucin, es
fundamental para valorar ms comprehensivamente tanto
los resultados directos como los secundarios que se generan
pues todos ellos inciden sobre diversos aspectos de la vida
de los pobladores en donde se ejecuta esa poltica.
La evaluacin tradicional pretende buscar la 'verdad ob-
jetiva' sobre el cambio generado por una poltica pblica, y

152
Evaluacin de poUdoll~
en aras de esa bsqueda se produce una separacin de 101
sujetos en relacin con el resultado de su accin, al apelar 1
extraft.os a la dinmica del proceso para que desarrollen una
'evaluacin objetiva', como si fuera posible que el cambio
tuviera un significado en si mismo y por si mismo. Este pro-
cedimiento a lo nico que conduce es a generar valoraciones
casi siempre distorsionadas de la realidad y a despojar a los
diversos actores sociales de la posibilidad de integracin
para su servicio, de la reflexin colectiva sobre el conoci-
miento y la comprobacin del cambio en su propia realidad.
Es a partir de esta constatacin sobre los alcances y sig-
nificados de la evaluacin, que se ha situado en el centro de
la escena de la evaluacin de politicas pblicas, sobre todo
las sociales, el concepto de autoevaluacin, para algunos el
nico sentido real de la evaluacin en la medida en que per-
mite integrar accin y reflexin en el proceso de transformar
la realidad.
La autoevaluacin podra ser definida como una re-
flexin de los actores sobre su propia accin y la de los
agentes externos que participan en una polftica pblica, te-
niendo como objetivo lacomprehensin de su propia realidad
y una apropiacin de este conocimiento, permitiendo asi el
desarrollo de una accin futura.>> 17 La autoevaluacin es,
entonces, la apropiacin por el conocimiento del producto
de una prctica colectiva por los propios actores, pero im-
plica adems la participacin en el disefto y evidentemente
en la ejecucin de la accin. Esto permite que los actores de
una polftica pblica dispongan de los elementos necesarios
para definir el curso futuro de la accin.
La autoevaluacin es por lo tanto un proceso de conoc-
. miento y re-conocimiento de la realidad involucrada en una
politica pblica que permite el control colectivo de las de-
cisiones, lo cual se debe reflejar en la auto-planeacin,
entendida sta como la confrontacin permanente entre un

153
Alejo Vargas V.
futuro deseado, una prctica social y la autoevaluacin; por
consiguiente, el momento posibilitador de la creacin co-
lectiva
La autoevaluacin permite a la poblacin partcipe de
una politica pblica situarse en el centro del proceso de la
evaluacin y que las perspectivas, obstculos o fracasos de
la misma sean valorados partiendo de sus percepciones y
representaciones. Esto contribuir a observar el grado en el
cual los objetivos y finalidades han sido interiorizados.
Por la vfa de identificar y comprender las actitudes de
los pobladores frente a una poltica pblica, es posible a-
dentrarse en la comprensin de la lgica (de aceptacin o
rechazo) y de esta manera definir con mayor claridad los
obstculos que frenan las iniciativas al interior de una pol-
tica pblica y de allf derivar estrategias ms apropiadas que
permitan reorientar la marcha de la misma.
Es fundamental entender la presencia de varias raciona-
lidades para percibir una polftica pblica; por lo tanto.
entender lo que las comunidades perciben, acercndose a
su propia racionalidad, permitir superar el campo de las
apariencias y encontrar la esencia generadora de obstculos
a una poltica pblica o. por el contrario, saber dnde pue-
den hallarse las potencialidades que ayuden a la
dinamizacin interna de la misma.
El proceso de auto-planeacin y auto-evaluacin ya men-
cionado nos conduce a afinnar que las poblaciones participes
en una polftica pblica deben ser actores fundamentales
desde su gestacin. Quiere decir que ellas deben ser sujetos
en el proceso investigativo base de la polftica pblica (lo
que no es igual al 'diagnstico' que implica una 'verdad'
sobre la realidad, cuando lo real es que sobre la misma rea-
lidad pueden haber mltiples acercamientos a su
comprensin), en la concepcin de la polftica pblica (pen-
sada sta como un conjunto modular con la suficiente

154
Evaluacin de poHticas pblicu
flexibilidad para acomodarse a las cambiantes condiciones
de la realidad), en la definicin y re-definicin permanente
de objetivos, metas y alcances, en la precisin de recursos
necesarios, en la periodi:mcin, en su puesta en marc~ en
su evaluacin permanente y en su permanente
re-formulacin.
Los actores externos deben tener roles cambiantes, pero
nunca pueden pretender suplantar a los actores centrales.
Por momentos pueden jugar roles de estimulacin, de acom-
pailamiento. metodolgico, de apoyo en la reflexin
colectiva, etc.
La autoevaluacin se posibilita con la sistematizacin,
entendida sta como <<Uil proceso de reflexin sobre la pro-
pia experiencia, que pretc=nde, a partir de una permanente
confrontacin entre lo previsto como ideal y lo efectiva-
mente realizado, comprender los avances, los procesos
generados, las limitaciones y los obstculos en el desarrollo
de la prctica social. 18 La sistematizacin situada en la
perspectiva de la autoevaluacin implica tambin una rup-
tura con la epistemologa tradicional que disocia los
momentos y los sujetos que desarrollan la prctica social y
los que generan el conocimiento.19
4. Razones que justifican la evaluacin de polticas
pblicas
Dentro de la literatura de la temtica se aduce un conjun-
to de razones justificativas de la evaluacin de polfticas
pbiicas y podemos mencionar como las ms relevantes las
siguientes, siempre bajo el presupuesto de que la evalua-
cin contribuye a mejorar la gestin pblica presente y futura:
a) los recursos pblicos y su aplicacin requieren una
vigilancia especial porque pertenecen a toda la socie-
dad; y si esto se confronta con las agudas necesidades
bsicas insatisfechas de los sectores ms desfavorec-
155
Alejo Vargas V.
dos de la sociedad, se hace necesario que los recursos
escasos se empleen con el mximo de eficiencia posi-
ble y con un alto grado de efectividad;
b) se considera que el sector gubernamental es ms ine-
ficiente que el sector privado. Frente a lo anterior se
espera que la evaluacin pueda contribuir a mejorar
la eficacia y eficiencia de la gestin pblica;
e) a medida que el Estado expande su radio de accin,
se multiplica la competencia entre las entidades esta-
tales por los recursos pblicos y la evaluacin de
polfticas pblicas puede ser un criterio que contribu-
ya a hacer ms transparente esta competicin;
d) los organismos gubernamentales encargados de la asig-
nacin de recursos presupuestales (Ministerio de
Hacie Departamento Nacional de Planeacin) es-
tn interesados en conocer qu tipo de apropiaciones
presupuestales son ms efectivas en la bsqueda de la
consecucin de los objetivos de la gestin estatal;
e) las actividades pblicas no poseen, como las activi-
dades privadas, un regulador que indique si dichas
actividades pueden realizarse de manera ms eficien-
te, en qu momento han dejado de ser productivas, o
en qu circunstancias hayque desplazar los recursos
a otro tipo de actividades. Esta regulacin para el sec-
tor privado est dada por las seftales del mercado. En
el caso de las actividades pblicas se trata de encon-
trar mecanismos sustitutivos que cumplan similar
papel, que permitan responder estos interrogantes. Se
seftala a la evaluacin de politicas pblicas como uno
de esos mecanismos alternativos.
Denominado en la prctica francesa, lo anterior est muy
cerca de la pluralidad de funciones que cumple una evalua-
cin exitosa:

156
Evaluacin de pollticu pblicu
-unafinalidad 'deontolgica ': da cuenta a Jos responsa-
bles politicos y a los ciudadanos sobre la manera en
que una poltica ha sido ejecutada y sobre los resulta-
dos que ella ha obtenido. Esta dimensin implica a la
vez un mejoramiento de la rendicin de cuentas del sis-
tema de accin pblica, la finalidad informativa y la
finalidad 'democrtica' de la evaluacin;
-unafinalidad administrativa: ntpartir ms racionalmente
los recursos humanos y financieros entre diferentes ac-
ciones, mejorar la gestin de los servicios a su cargo;
- una finalidad orientada a la decisin: preparar las de-
cisiones concernientes a la continuidad, lafinalizacin
o la reformulacin de una politica;
- una finalidad de aprendizaje y de movilizacin: contri-
buye a la formacin y a la motivacin de los
funcionarios pblicos y de sus pares ayudndoles a
comprender los procesos en los cuales ellos participan
y a apropiarse de los objetivos de los mismos. 20

5. Principales usuarios de la evaluacin de polticas


pblicas
Se han mencionado varios tipos de usuarios o destinata-
rios de los ejercicios de evaluacin de polticas pblicas,
ac mencionaremos los ms relevantes:
a) la propia administracin pblica; los organismos eje-
cutores deberan ser los usuarios principales de la
evaluacin de polticas pblicas, pues ello facilita la
valoracin del esfuerzo empleado, valida los mtodos
de intervencin, mide el logro en alcanzar objetivos,
identifica dificultades y problemas presentados en la
ejecucin y puede establecer la efectividad y el im-
pacto de las acciones gubernamentales. Para la
administracin pblica, la informacin suministrada
por la evaluacin puede ser utilizada principalmente
para aprender de los errores, corregir la implementa-
cin de los programas, y eventualmente para hacer
efectivas las responsabilidades administrativas del

157
caso. Desde la perspectiva de quienes deciden las po-
liticas pblicas, dicha informacin sirve para fijar
parmetros de la politica correspondiente, tomar de-
cisiones sobre su continuidad, modificacin,
suspensin, y hacer efectivas las responsabilidades so-
bre los gerentes que han estado al frente de su manejo~
b) Los organismo encargados de distribuir y asignar los
presupuestos (Ministerio de Hacienda, Departamento
Nacional de Planeacin, en el caso colombiano), pue-
den encontrar en la evaluacin un instrumento
apropiado para conocer si los recursos asignados cum-
plieron su cometido, llegaron a su destino final y
produjeron los resultados previstos. En Colombia slo
existe el control fiscal de la contraloria, pero pocas
veces se evala la eficiencia y eficacia de las polticas
pblicas~
e) el Congreso y los rganos de vigilancia (contraloria,
procuradura) pueden tener en la evaluacin de politi-
cas pblicas, una importante herramienta de control
de la gestin pblica. Lo anterior cobra mayor rele-
vancia para una entidad como la Contraloria General
de la Repblica por la transfort.nacin del control fis-
cal derivado de la nueva Constitucin Polftica de 1991.
En efecto: del control numrico legal previo, se pasa
al control posterior de gestin (sobre la economa, efi-
cacia, eficiencia, equidad y valoracin de costos
ambientales) de resultados;
d) la sociedad o el pblico en general, que en pases del
capitalismo avanzado utilizan los resultados de las eva-
luaciones como orientacin para calificar la gestin
del gobierno o del partido en el gobierno;
e) los centros de formacin universitaria, en la medida
en que los ejercicios de evaluacin de polticas pbli-
cas son una fuente importante de experiencia,

158
Evaluacin de polticas pblicu
infonnacin y elementos analiticos necesarios para los
procesos de sistematizacin de conocimiento y de for-
macin de nuevos profesionales.
6. La evaluacin de poUticas pblicas del futuro 21
Todo parece indicar que la evaluacin de polticas pbli-
cas estar ms orientada a permitir un aprendizaje a partir
de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la
ejecucin de las polfticas pblicas, que a controlar y casti-
gar. Para posibilitar lo anterior debe ser elaborada en
conjunto por los evaluadores, la gerencia o administracin,
los actores directamente involucrados, y con los beneficia-
rios.
Pero igualmente debe vencer el obstculo de la cultura
autoritaria muy presente en Amrica Latina, lo cual lleva a
que la evaluacin hoy dia sea vista como un ejercicio emba-
razoso para las autoridades pblicas involucradas en una
polftica pblica. Cuando inician una politica pblica, den-
tro de este contexto, las autoridades pretenden saberlo todo
y aseguran que a travs de la misma solucionarn gran parte
de los problemas definidos. A partir de lo precedente no es
fcil el reconocimiento de los errores; en situaciones extre-
mas reconocen la presencia de dificultades 'no previstas',
pero se asegura de inmediato que los directivos pueden dar
una respuesta rpida. En estas condiciones la evaluacin slo
puede confirmar el xito de la poltica pblica o, de lo con-
trario, va a ser puesta en entredicho; afirmarn los directivos
que la evaluacin est mal planteada o mal realizada
En esta cultura autoritaria ni jefes polticos, ni gerentes
pueden permitirse el reconocer limitaciones y menos fraca-
sos y, por consiguiente, se torna en algo imposible el
desarrollar una estrategia de adquisicin de conocimientos
que sea acumulativa.

159
Alejo Vargas V.
Ojal las corrientes de democratimcin presentes en La-
tinoamrica, permeen a la propia administracin pblica.
Para avanzar hacia el deber ser' de la evaluacin del futuro
4

se requiere institucionalizar la evaluacin en la administra-


cin pblica y esto supone lo siguiente, como mfnimo:
a) desarrollo de capacitacin de personal para llevarla a
cabo y que puedan disear e implementar evaluacio-
nes tcnicamente bien concebidas y bien ejecutadas;
b) el desarrollo de estrategias, mtodos y tcnicas de eva-
luacin apropiadas a las, situaciones y caracterfsticas
de cada caso y de cada po1itica pblica;
e) crear y ubicar en la estructura organimcional, cerca a
donde se toman las decisiones, a la unidad encargada
de ejecutar las evaluaciones para que sus recomenda-
ciones puedan tener repercusin rpida en la toma de
decisiones pblicas;
d) crear y fortalecer centros de evaluacin fuera de la
administracin pblica, capaces de llevar adelante esta
tarea y que sirvan de control y balance del propio sis
tema de evaluacin interno de la administracin.

7. Propuestas de modelos de evaluaei6n de la gesti6n


pblica.
Michel Croizief2 nos presenta tres modelos de evalua-
cin de la gestin pblica utilizados en diversos paises. A
su manera. cada uno de ellos ha contribuido a mejorar la
eficacia y la eficiencia de la gestin pblica. Seguramente
una combinacin adecuada de los tres puede ayudar a una
mejora sustancial de la gestin del Estado institucional en
nuestra sociedad.
a) Evaluacin de programas (polticas pblicas), desa-
rrollada en Estados Unidos con altos niveles de
sofisticacin, pero slo es operativa en polticas p-
blicas bien delimitadas, con objetivos precisos, y no

160
Evaluacin de polticas pbJicu
toma muy en cuenta los problemas derivados de la
administracin interna
b) La auditora de gestin, que apunta ms a analizar la
eficacia del sistema administrativo y su adaptacin a
las tareas que te han encomendadas. Muy desarrolla-
do en Suecia. es un complemento importante de la
anterior. No se trata de observar solamente el xito o
fracaso de un programa, sino entender el porqu de lo
anterior.
e) Desarrollado en el Japn. Esta centrado sobre la es-
cucha atenta del pblico a travs de la organizacin
minuciosa de un sistema de consejeros que reciben
las quejas del pblico y tienen como meta obtener una
solucin rpida. Busca contribuir a una reforma per-
manente del sistema

161
NOTAS BIBUOGRFICAS

1 Este capitulo pretende ser 1m material didctic:o in1roductorio para los estudio-
sos del tema y est inspirado en los siguienb:s textos: NIOCHE, Jean-Pierre.
De rEvaluation a1'AnaJ:yse des politques publiques .n: Revue Francaise
de Science Politique, Paris. Fevrier, 1982; GRUPO DE TRABAJO SOBRE
DESARROLLO RURAL DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDAS. Segui-
miento y Evaluacin. Pautas Bsicas para el Desarrollo Rural. Roma,
Diciembre, 1984; ARIAS R.Iaime. <nstrumentos de Evaluacin de PoJiticas
Pblicas>>. m: Memorias del tercer Seminario JntemacionaJ. PoJiticas Pbli-
cas. Departamento Administrativo del Servicio Civil, Bogotj, Noviembre de
1989; CONSElL SCIENt1F1QUE DE L'EVALUATION. Petit Guide de
l'Evaluation des Politiques ~tiques. La Documentation Ff8D98SC, Paris,
1996.
1 0SZLAK, Osear. Polit.icas ~ytigimenes Politicos. Reflexiones a partir
de algunasexpcrieocias latinoemericana. CEDE, Mimeo,Bwmos Aires, 1980.
3 CONSEIL SClENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit, 1996. (Versin
libre al espai\ol del autor)
4 CONSEIL SC1ENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit., 1996. (Versin li-
bre al espaol del autor)
S FERNNDEZ, Antoni, op. cit., 1996.
6 GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESARROLLO RURALDELCACDELAS
NACIONES UNIDAS. Seguimiento y evaluacin. Pautas Bsicas para el De-
sarrollo Rural. Roma, Diciembre de 1984; Surveillance et valuation des
programmesdedveloppemeDtnu-al.En:RevueRefonneAgraire.FAO,No.
1,1979.
7 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claudc, op. cit, 1992.
8 NIOCHE, Jean-Piere. De l'evaluation a l'analyse de politiques publiques.
9 MENY, !ves y THOENIG, Jean-Claude, op. cit, 1992.
10 SULBRANDT, Jos. Evaluacin de Politicas y Programas Sociales Masivos
en el Sector Pblico. En: Cmo enfrentar la pobreza?. Bernardo Kliksberg
(Compilador), Grupo Editores Latinoamericanos, Buenos Aires, 1989.
11 Adecuacndelautor,conbaseen: NACIONES UNIDAS-FAO, Surveillance
et Evaluation des Programmes de Dveloppement R.uraJ. En: Revue Refor-
me Agraire. Colonisation et Coopratives, No. l, Roma, 1979. (versin libre
al espaol del autor)
12 NACIONES UNIDAS-FAO, op. cit
13 NIOCHE. Jean-Pierre, op. cit, 1982.
14 Un inl:aaantc lllilisis de expcricncias de este tipo se encuentra co el anlisiJ
de la cxpcricocia de evaluacin del programa DRI co Gan:Ja Rovira (Santan-
dc::r) euya sintais se recoe co: SANZ DE SANTAMAR.A, Alejandro. Mito
y Cicocia CD F..c:aaomfll. ED: Revista TextDS y Ccmtextos. Universidad de Jos
Andes, Bosot6. 1989.
1' VARIOS AUTORES. Una Mctodologia para la Autoevaluacin de Algunas
Expa:iax:iasdeDesarronoRurai.IMBS,Doc:umadodeTramgo,M6jico, 1983.
16 VARIOS AUTORES, op. cit, Mjico, 1983.
17 Una adecuacin del autcr a partir de: PINEDA, Gcmalo. La po)itique de la
Banque Moadiale et le dveloppemc:ot de stratsies aJtcrnati& pour le scc:teur
rurale au Mcxique. Tesis Doctcnl co Sociologia, Universidad Catlica de
Lovaina, Louvain- la-Neuve, 198S.
11 Una adecuacin del aut a partir de: VARGAS V., Alejo. Acerca de la Meto-
dologia de Trabajo del Taller PRODBSAL. Jal: Rcflexioncs sobre las
llllltOdologi de.....,., Documr:mos de 1'riiHgo No.2, Taller PRODBSAL,
Bogot
1'VARGAS V., Alejo, op. cit
20 Ver co1rc otros: ARIAS R., Jaime, op. cit., 1989
21 CONSBIL SCIBNTIFIQUB DE L'EVALUATION, op. cit, 1996.
22 Coo base co: SULBRANDT, Jos, op. cit, 1989.
23 CROZIER, Mic:bel. El CRCimicnto del Aparato Administrativo co el Muodo
de la Ccmlplcjidad ObligaciODeS y Opcrtunidadcs. Del Estado Arrogante al
Estado Modesto. Ccolrc de Sociologie des Oqpmisations-Cc National de
la Rec:bcn:he Scicnt:ifique, Paris.
CAPITULO V

Qu tanto Influye
la sociedad en las
poUtlcas pblicas?
V

Qu tanto inftuye la sociedad en las


potitieas pblicas?1

Reiteradamente se seftala lo importante que es en una


sociedad democrtica la relacin entre aspiraciones y de-
mandas sociales con la accin del gobierno expresada en
polticas pblicas, lo cual nos remite a interrogamos acerca
de qu tanta capacidad efectiva tienen los ciudadanos de
manera individual o colectiva para influenciar la accin del
gobierno. O, dicho de otra manera, analizar qu problemas
impiden a los gobiernos adelantar una poltica que responda
plenamente a las necesidades de sus ciudadanos.
Hemos afirmado anterionnente que la accin del gobier-
no como concrecin del rgimen polftico en tnninos de
polticas pblicas no se define bajo una sola fnnula: es lo
que l dice y hace y lo que no hace. Incluye los objetivos
planteados por los programas nacionales, los grandes com-
ponentes de los programas y la ejecucin de las intenciones
declaradas.
La accin del gobierno puede ser enunciadaexplicitamente
en el texto de las leyes, los discursos de los principales miem-
bros del gobierno o aparecer implicitamente en los programas
y medidas adoptadas. En este ltimo caso, ella no puede ser
captada sino por los que conocen peectam.ente los detalles
de los programas y pueden percibir las tendencias que se des-
prenden del conjunto. A veces, la accin gubernamental toma
la fonna de una ausencia de accin; esto la hace particular-
mente dificil de captar, si los responsables buscanjustamente
disimular sus verdaderas intenciones. Un cambio de orienta-
cin de las polticas pblicas puede ser propuesto y debatido
167
Alejo Vargas V.
pblicamente con la plena participacin de los especialistas,
los partidos polticos, los grupos de inters y los medios de
informacin, o bien, puede darse de manera disimulada.
Con frecuencia hay una fuerte tendencia a pensar que las
decisiones pblicas tienen algunos criterios orientadores ta-
les como los deseos de la sociedad o de la llamada opinin
pblica, o bien, esquemas de toma de decisiones tales como
el de tipo racional.
Si los gobiernos actuaran exclusivamente en respuesta a
la denominada opinin pblica, probablemente sera suficiente
para tomar decisiones de polticas pblicas auscultar o con-
sultar la opinin, evaluar los resultados y proceder a tomar
las decisiones en consecuencia. Pero ni la voluntad de la opi-
nin pblica se expresa siempre claramente, ni los gobernantes
estn dispuestos a actuar solamente en la direccin que sta
lo marca en sus preferencias, que casi siempre son de tipo
transitorio.
Las decisiones de poltica pblica podran tambin, en prin-
cipio, recurrir al mtodo del anlisis racional con el esquema
bien conocido que de manera simplificada se puede resumir
as:
a) identificar el problema, lo que implicarla constatar
que existe un problema y tratar de determinar cul es
su origen, sus causalidades;
b) determinar los objetivos a conseguir en la respuesta a
plantear y atribuirles un orden de prioridad, en trmi-
nos de cmo atacar el problema y establecer cul es
su prioridad en relacin con otras soluciones;
e) plantear todas las opciones apropiadas y toda la infor-
macin conocida al respecto;
d) analizar y prever las consecuencias de cada solucin
y evaluarlas en funcin de criterios tales como efica-
cia, coherencia, equidad;

168
Qu tanto influye la., .......

e) escoger la alternativa ms cercana al objetivo a con-


seguir o la denominada solucin racional, es decir,
aquella que maximiza beneficios minimizando los
costos.
Pero como bien lo anota Luis Vamberto de Santana:
De acuerdo con la Teorla Racional, todos los valores re-
levantes de la sociedad son tenidos en cuentay cua/qtJier
daJfo en uno o ms valores. exigidos por una polttica, son
compensados por la consecucin de otros valores. En el
anlisis de 'Jinbergen, todo y ctmlquier proceso analttico
racional de formulacin de polltica requiere:
a) una C011C01dancia dentro de un cuadro de valores;
~~wnc~deoo~a~de~benla
escogencia entre poltticas alternativas;
e) que el ~lador de poltticas busque una remn
comprensiva de los problemas de las poltticasy de sus
alternativas;
d) que la coordinacin de la poltica explicite la funcin
del~lador de politicas;
e) que los analistas politicos y los economistas sean com-
prensivos en la consideracin de los valoresy variables
econmicas.
En un trabajo de Dye califica una poltica como racional
cuanto ms eficiente sea la proporcin entre los valores
que ella alcanza y los sacrifica con remn a cualquier
otra alternativa polttica. Ella condiciona la racionalidad
de una poltica a los siguientes parmetros por parte de
los formu/adores de la poltica:
a) conocimiento de todas las preferencias de la sociedad
en trminos de valores y sus pesos relativos;
b} conocimiento de todas las alternativas polticas dispo-
nibles;
e) conocimiento de todas las consecuencias de cada al-
ternativa poltica;
d) balance de los valores societarios alcanzados propor-
cionalmente en relacin a los sacrificados;
e) seleccin de la alternativa politica ms eficiente.
Las evidencias reseados por 1fnbergen y Dye, aproxi-
man respecto a las condiciones necesarias para la
formulacin de unapolitica racionaly son suficientespara

169
Alejo Vargas V.
justificor los dificultades en la gestin de politicas racio-
nales.
...Dentro de los obslculos importantes en la formulacin
racional de politicas por el gobierno, Dye seflala:
a) ausencia de valores societarios respecto a los cuales
se pueda normalmente concorrlor y someter valores de
individuos y grupos especl:ficvs, muchos de ellos con-
flictivos;
b) imposibilidad de comparacin o ponderacin devalo-
res cunjlictivos; por ejemplo, es imposible comparar
el valor de la dignidad individual en contraposicin al
aumento de los impuestos;
e) el medio ambiente de losjormuladores de politicas, en
especial el sistema de poder e influencia, limita la res-
pectiva capacidad de ponderacin de muchos valores
societarios, especialmente los que tienen defensores
activos o poderosos;
d) los jormuladores de politicas no estn motivados para
formularlos con hase en los objetivos de la sociedad,
por el contrario, tienden a maximizar sus propios inte-
reses: poder, status, relaciones, dinero;
e) los jormuladores de politicas no estn motivados para
maximizar el alcance de los objetivos. Ellos no persi-
guen encontrar la mejor solucin, sino procurar
encontrar una solucin que pueda funcionar;
./) los grandes inversiones ya realizadas en programas y
politicas existentes impiden que los jormuladores re-
consideren alternativas limitadas por los decisiones
anteriores;
g) existen diversos barreras para la recoleccin de toda
la iriformacin necesaria para conocer todas las al-
ternativas politicas posibles y sus consecuencias;
h) la insuficiente capacidadpredictiva de los ciencias so-
ciales de un modo general, a fin de habilitar a los
jormuladores de politicas para entender la extensin
total de los consecuencias de cada alternativa politi-
ca;
i) la coordinacin de laformulacin de politicas se torna
dificil en los grandes organizaciones debido a su na-
turaleza fragmentaria, impidiendo que los inputs de
todas las fuentes lleguen al mcleo decisorio.

170
Qu taDto iDfluye la.,.... . .
Todo lo anterior pone en evidencia la dificultad real de
que el mtodo de la Teorla Racional sea el
predominante en la formulacin de politicas pblicas
en las sociedades reales. 2
Los responsables de la elaboracin de polticas se enfren-
tan no slo con la dificultad de tratar que sus decisiones se
apoyen en la opinin pblica o sobre criterios racionales; sino
tambin a las presiones provenientes del sistema politico que
son normales en las distintas sociedades~ las pretensiones re-
gionales y de los diversos grupos de inters~ a la herencia del
pasado~ a la naturaleza especifica de la accin gubernamen-
tal, que incluye elementos de fragmentacin administrativa y
a las consideraciones econmicas.
Es por ello que Luis Vamberto de Santananos plantea cmo
en la formulacin de polticas pblicas incide de manera re-
levante la denominada ~racionalidad politica' fundamentada
en la lgica propia de los actores politicos y expresada en el
modelo incremental; asf como tambin influyen las presio-
nes de grupos o los intereses de lites existentes en la sociedad
El incrementalismo es una de las concepciones ms am-
pliamente difundidos dentro de los diferentes estudios
sobre la politica pblica. El texto ms completo sobre el
asunto es del economista Charles E. Lindblotn, que ha
generado una gran cantidad de estudios exploratorios en
la misma lnea de raciocinio.
El incrementalismo considera la polltica pblica como
una continuacin de las actividades del gobierno ante-
rior, conpocas modificaciones, llamadas incrementos. De
acuerdo con Lindblotn, los formuladores de decisiones y
de politicas no revisan anualmente el conjunto de politi-
cas existentes, no identifican los objetivos sociales a travs
de investigaciones sobre costos y beneficios, no escalo-
nan las preferencias en relacin con las pollticas
altemativas disponibles. Por el contrario, problemas como
el tiempo, conocimiento y costo impiden que los
formu/adores de politicas identifiquen la totalidad de las
opciones politicas y ~ respectivas consecuencias. El
modelo incremental reconoce la naturaleza poco prcti-

171
A1qo Vargas V.
ca de lafonnuloci6n de polticas "absolutamente racio-
nal" y describen un proceso ms conservador de formular
las decisiones.
Aparece una evidente contradiccin entre la teorla de
Lindblom y el modelo racional: el incrrtmentalismo es la
antitesis del racionalismo.
El proceso Incremental se da a travs de pequeilos cam-
bios de la poltica, de reducidas innovaciones o
transformaciones (es un modelo conservador) con un am-
plio compromiso con las polticas anteriores. Aqu, los
fonnu/odores de polticas generalmente aceptan la legi-
timidad de los programas en ejecuci6n y concuerdan en
continuar las polticas preestablecidas.
Dye ha hecho unapequeflll exploracin al respecto de los
incrementos de la poltica. Algunas de las razones ex-
puestas son:
-los tomadores de decisin gubernamental no disponen
del tiempo, los conocimientos o recursos financieros
.para examinar todas las alternativas con relaci6n a la
poltica existente,
-los fonnuladores de polticas aceptan la legitimidad de
las polticas anteriores, en funcin de la incertidumbre
acerca de polticas nuevas o diferentes,
-la existencia de inversiones voluminosas aplicadas a un
stock de capital existente desaconsejan cualquier cam-
bio muy radical,
Desde el punto de vista poltico el incrrtmentalismo pue-
de ser aconsejable. La formulacin de la poltica y la
concordancia es msfactible cuando los puntos en discu-
sin constituyen apenas incrementos o decrementos o
modificaciones a los progra1f1t1$ existentes.
El pe1jil de los fonnulodores de polticas tienden a reco-
mendar el modelo incremental. Raramente los seres
humanos tienen el sentido de maximizar todos su valo-
res, con mayor frecuencia tratan de satisfacer intereses
individuales. No es comn la bsqueda exhaustiva de la
"mejor manera", se contentan con encontrar una solu-
cin que funcione. Cambios radicales son ms lejanos
que viables. En ausencia de metas y valores precisos es
ms cmodo al gobierno dar continuidad a los progra-

172
Qu tanto influye la sociedad ..
mas existentes en lugar de invo/ucrQI'Se en elplaneamiento
de polticas especficas.
De acuerdo con los analistas y adeptos del
incrementalismo, las decisiones y polticas incrementales
son tipicas de la vida poltica, aunque no resuelvan pro-
blemas y slo los mantengan a distoncia. Las polticas
incrementales son hechas diariamente, en circunstancias
pollticas cmmmes, por los CtJllfiresistas, ejecutivos, ad-
ministradores y lilkres de partido. Por otra parte, el
carcter incremental de la formulacin de polticas es
frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos es
siempre despreciativo que se perciba en elpueblo que sus
planes y pollticas no son sino pequeflos incrementos en
los trabajos de los gobiernos anteriores. 3
En lo relativo al peso que tienen las lites, nos plantea el
colega brasilefto:
La referencia a /ite requiere inmediatamente, una aso-
ciacin al concepto de poder. Ambos se complementan.
De acuerdo con la teoria de la lite, existe en toda socie-
dad, siempre y exclusivamente, una minoria que detenta
del poder y que gobierna, en contraposicin a una mayo-
r/a sin poder, que no gobierna. Norberto Bobbio
concepta la teoria de la lite como la teoria segn la
cual, en cada sociedad, elpoder polltico pertenece siem-
pre a un restringido circulo de personas: elpoder de tomar
y de imponer decisiones vlidas para todos los miembros
del grupo, aunque tenga que recurrir a la fuerza en lti-
ma instancia.
Cualquier referencia a la teoria de la lite, coloca a
Paretto, Mosca y Michels como precursores de esa linea
de pensamiento polltico. & rilfredo Paretto quien afir-
ma que siendo los homb1flsdesiguales en todos los campos
de sus actividades, se disponen. en varios niveles, del su-
perior al iliferior. Aquellos que hacen parte del estrato
superior son las lites, el estrato iliferior, ms numeroso,
es dirigido y regulado por la primera.
La polltica pblica puede ser analizada bajo el prisma
de las preferencias y valores de la lite gobernante. De
acuerdo con la teoria de las lites, a pesar de la afirma-
cinfrecuente que la polltica pblica refleja las demandas
del pueblo, esto configurarla ms un mito que una 1flali-
173
A~ejo Vargas V.

dad Los nsupuestos de la teora de las lites sugieren


que elpueblo es indiferente y est malilformodo en cuanto
a las polticas pblicas y. son las /ites, menos numero-
sas. las que efectivamente expresan la opinin de las mtJSaJ
respecto de las cuestiones polticas, mucho ms que las
masas expresen la opinin de las lites. Las polticas flu-
yen de arriba hacia abajo y no se originan por lo tanto de
las demandas de las masas.
Un tratamiento resumido en trminos analticos sobre la
teora de las lites es dodo por Dye, cuando resume los
siguientes aspectos en trminos de las implicaciones de
la teora de las lites para el anlisis polltico:
Los cambios e innovaciones en la polticapblica surgen
como el resultado de las definiciones llevadas a cabo por
las lites en relacin con sus propios valores. Dado el
perfil conservador de las lites y. por consiguiente, sus
intereses en la preservacin de un status quo, los cam-
bios en /apoltica pblica sern mucho ms conservadores
que revolucionarlos. Las polticas pblicas son modifi-
cados confrecuencia pero raramente son sustituidas. Los
valores de las l/tes. destaca Dye, pueden ser genuina-
mente virados para el inters pblico. Un sentido de
"nobleza obliga" puede permear los valores de las lites
y. por consiguiente, el bienestar de las masas puede ser
un elemento importante en el proceso decisorio de las
lites. Dye llama la atencin alertando que el elitismo no
significa que la poltica pblica ser, necesariamente,
contraria al bienestar de las masas, pero es claro que la
responsabilidadpor ese bienestar reposa en los hombros
de las l/tes y no en los de las masas.
Los sentimientos de las masas son manipulados por las
lites mucho ms frecuentemente que los valores de las
lites sean itifluenciados por los sentimientos de las ma-
sas. De esaforma, las elecciones populares y la oposicin
partidaria no habilitan a las masas a gobernar;
Entre las lites hay un consenso en cuanto a los valores
.fundamentales del sistema y someten las alternativas po-
lticas encuadradas dentro del consenso necesario.
Elitismo no significa que los miembros de la lite nunca
entran en conflicto o nunca disputan entre s posiciones

174
Qu tanto influye la sociedad ...
superiores, pero la corifrontocin se concentra en un n-
mero muy limitado de aspectos.
La teoria de las lites no es inmune a las crticas. Se ubi-
can dentro de sus principales crticos, Roberl A., Dahl.
Paul M Sweezy y Schumpeter. 4
A pesar de estas numerosas dificultades seftaladas, que
indicaran una tendencia ms fuerte en la direccin de darle
continuidad a la accin del gobierno, los responsables de
toma de decisiones pblicas a veces se salen de la linea es-
tablecida y se comprometen en la va de la innovacin.
La opinin de la sociedad y las decisiones pblicas
Cmo la sociedad define y expresa sus deseos y cul es
la eficacia de los diversos modos de comunicacin entre
sta y los responsables de las polticas pblicas, ha sido con
frecuencia un tema de anlisis. Y en esta direccin de anli-
sis una serie de preguntas surgen de manera permanente:
Penniten los canales de comunicacin existentes presen-
tar los verdaderos deseos de la sociedad? Los responsables
de la accin gubernamental estn efectivamente dispuestos
a tener en cuenta en su accin esta opinin? Estas preguntas
son pertinentes, sobre todo cuando se constata que un gran
nmero de decisiones de importancia son tomadas e
implementadas en contrava de los deseos de la mayora de
la poblacin.
Por eso, para comprender el porqu de la ausencia fre-
cuente de confonnidad entre los deseos de la sociedad y la
accin del gobierno, es necesario considerar los diferentes
mecanismo que, tericamente, permiten a los ciudadanos
tomar parte en la vida poltica e influenciar sus decisiones y
su rumbo.
Para ello se requiere diferenciar los mecanismos de tipo
individual a travs de los cuales el ciudadano trata de influir
sin necesidad de acudir a mecanismos organizativos y los

175
Alejo Vargas V.
de tipo grupal o colectivo, que requieren la existencia de
formas de organizacin social para lograr la actuacin.
Dentro de los mecanismos de tipo individual, tenemos:
a) las elecciones: el voto constituye, sin duda, el primer
medio ofrecido al ciudadano para participar en la vida
politica. Pero, lograr que los deseos de la mayora de
los electores puedan determinar las decisiones de los
elegidos, requiere una serie de requisitos:
i) que los electores potenciales participen. La absten-
cin es una primera fuente de deslegitimacin en
esta direccin, por cuanto la no participacin crea,
de entrada, dudas en relacin con cul es la opinin
mayoritaria de la sociedad y sobre todo si tenemos
en cuenta que la abstencin es diferente por grupos
sociales, de edades, regionales.
ii) Los electores deben tener una opinin clara sobre
los programas, (hay que tener en cuenta que en el
mejor de los casos tienen alguna claridad sobre cues--
tiones econmicas y sociales que los afectan, como
el empleo y sus derechos, aunque casi nunca la tie-
nen sobre problemas ms complejos como decisiones
de poltica econmica, el dficit fiscal a vfa de ejem-
plo, de seguridad y defensa nacional, la
reestructuracin de la funcin pblica);
iii) los potenciales votantes deben conocer la posicin
de los candidatos sobre los problemas en discusin,
en otros trminos de su programa de gobierno (la
gente en general est poco informada de los aspec-
tos ms elementales de la vida politica);
iv) los electores deben pronunciarse sobre las posi-
ciones propuestas, es decir debera haber un voto
por programa. En la realidad de los sistemas polfti-
cos muchos electores escogen por la identidad con
un partido o por la imagen de un candidato y no por

176
Qu tanto intluye la sociedld ...
los programas o, peor an, por prcticas
distorsionadoras de la decisin como el clientelis-
mo;
v) los candidatos que se presentan ante los votantes
deberan tener soluciones diferentes (esto implica
la existencia de pluralidad de opciones y la presen-
cia de candidatos de oposicin real);
vi) debe haber una opinin mayoritaria sobre el pro-
grama y la solucin que ste lleva implcita porque
si no se impone la decisin de la minora ms gran-
de y esto le resta legitimidad Los candidatos elegidos
deben beneficiarse de una mayora de votos clara y
esto plantea problemas tales como proliferacin de
listas, residuos; en fin, todo lo relacionado con la
estructura del sistema electoral;
vii) la mayora electoral en una circunscripcin no de-
bera ver su voto debilitado por interpretaciones
tendenciosas. Los electores, si realmente quieren
incidir en las decisiones pblicas, escogen un pro-
grama de gobierno y no una preferencia por un
candidato;
viii) los candidatos elegidos deben establecer una re-
lacin entre su victoria y los deseos polfticos de sus
partidarios. El voto slo puede tener influencia so-
bre los asuntos pblicos, si los elegidos mantienen
sus promesas y si los electores tiene la posibilidad
de controlarlos.
En el caso colombiano tenemos en la actual Constitu-
cin Poltica la revocatoria del mandato para alcaldes
y gobernadores; este es un derecho poltico por medio
del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato
que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. s
La importancia del mecanismo de la revocatoria del
mandato nos remite a la figura del voto programtico,

177
Alejo Vargas V.
que a nuestro juicio amerita algunas consideraciones
ms amplias. La concepcin de participacin demo-
crtica postula un vinculo estrecho entre los electores
y los elegidos, que se traduce en la institucionaliza-
cin del mandato imperativo, a consecuencia de lo
cual se convierte en revocable.6
El voto programtico es recogido de la siguiente ma-
nera en la Constitucin: Quienes elijan gobernadores
y alcaldes, imponen por mandato al elegido el progra-
ma que present al inscribirse como candidato. La ley
reglamentar el ejercicio del voto programtico. (Ar-
tculo 259)
La figura del voto programtico permitira, hacer el
trnsito de un mandato sin responsabilidad, abstracto
y finalmente irresponsable ante sus electores, a un
mandato preciso, con obligaciones delimitadas y con
una clara relacin de responsabilidad entre elector y
elegido.
Se trata de que los candidatos a gobernadores y alcal-
des en el momento de su inscripcin no solamente
pongan su nombre a consideracin de los electores,
sino tambin los lineamientos bsicos de su programa
de gobierno; asi, su gestin como mandatario regio-
nal o local debe orientarse fundamentalmente a
cumplir con dicho programa, a hacer realidad en tr-
mino de programas y proyectos de accin su
compromiso frente al electorado.
Tradicionalmente se han considerado las elecciones,
por lo menos en teora, como un mecanismo a travs
del cual la sociedad toma parte en la definicin de las
politicas pblicas y de sus prioridades. Esta posibili-
dad tendra visos de realidad si los partidos polticos,
adems de sus candidatos, sometieran a la opinin p-
blica un programa de gobierno al cual se

178
Qu tanto influye laiGoiedld',h

comprometieran. Sin embargo, en la prctica esta po-


sibilidad era burlada por cuanto el candidato o el
partido prometan una cosa y una vez electos hacan
exactamente lo contrario. No existan mecanismos que
obligaran al elegido en relacin con su elector. Pero
como los partidos polticos tradicionales colombia-
nos viven una gran crisis que los ha transformado en
exclusivas maquinarias electorales donde el cliente-
lismo, por una parte, y el referente lejano de
pertenencia, por otra, juegan como los mecanismos
privilegiados de reproduccin poltica, los partidos
polticos formulan propuestas slo para ganar elec-
ciones -de las cuales se olvidan una vez logrado el
triunfo- y no pretenden ganar elecciones para ejecutar
una determinada poltica, como debiera ser el com-
portamiento lgico.
Con la introduccin del voto programtico, si por cual-
quier circunstancia debidamente justificada el
mandatario debe modificar sustancialmente su pro-
grama, este cambio debe ser refrendado a travs de
algunas de las modalidades previstas de consulta po-
pular. Es la manera que tiene el elector de escoger la
mejor alternativa programtica, adems de la del can-
didato (que por supuesto tambin tiene importancia)
y no continuar con la tradicin de la insulsa democra-
cia colombiana, donde a los electores se les ha pedido
tradicionalmente un 'cheque en blanco', en aras de
una cada vez ms dbil fidelidad partidista, que casi
siempre ha sido utilizado irresponsablemente.
Podemos puntualizar, entonces, que el voto progra-
mtico servir a los electores para:
i) escoger no simplemente al candidato ms simpti-
co y con mejores slogans de campafta, sino a quien

179
Alejo Vargas V.
presente mejores alternativas de solucin a los pro-
blema de sus regiones o localidades;
ii) establecer una relacin de co.responsabilidad en-
tre mandante y mandatario;
iii) realimr un control social sobre la gestin de su
gobernante regional o local;
iv) establecerle unos limites a la accin poltica y ad-
ministrativa del mandatario;
v) iniciar acciones de revocatoria del mandato, con
sustento real, a aquellos gobernadores o alcaldes que
en su gestin administrativa no estn cumpliendo
con lo prometido en el momento de la eleccin.
La Corte Constitucional, con ponencia del Magistra-
do Alejandro Martfnez Caballero declar en enero 21
de 1994, exequible la ley estatutaria que regula lo re-
lativo a la revocatoria del mandato de alcaldes y
gobernadores electos a partir de octubre 30 de 1994,
haciendo las siguientes precisiones: todos los aspiran-
tes a alcaldes y gobernadores deben inscribir su
programa de gobierno ante las autoridades electora-
les, y deben darlo a conocer a la opinin pblica; slo
puede solicitarse la revocatoria a partir de transcmri-
do un ao del periodo, por peticin escrita de por lo
menos el cuarenta por ciento de los que hayan partid-
pado en la eleccin, y el mandato es revocado si lo
decide el sesenta por ciento de los que participen en
la convocatoria electoral para este efecto, sin que los
votos sean inferiores al sesenta por ciento de los obte-
nidos el da de la eleccin; el mandatario revocado no
puede ser reemplazado por un funcionario nombrado
por el Presidente, sino que debe convocarse a nuevas
elecciones. 7
Para los elegidos, gobernadores y alcaldes, el voto pro-
gramtico sirve como un mecanismo que fuerza a
180
Qu tanto influye la aoeiecW

establecer prioridades de accin para su futura ges-


tin, an antes de ser electo, lo cual contribuye a
eliminar la improvisacin con la que se asumen estas
elecciones con mucha frecuencia. Igualmente estable-
ce las lineas prioritarias que deben contener los planes
de desarrollo departamental o municipal y, por consi-
guiente, los presupuestos respectivos; estos deben
apuntar a materializar el programa aprobado por los
electores en las urnas.
El voto programtico podra constituirse en uno de
los mecanismos que contribuirian a que los procesos
electorales realmente tuvieran inters para los electo-
res. Actualmente hay la creencia en Colombia, y con
mucha razn, de que no importa quin triunfe en las
elecciones, el manejo de los asuntos pblicos no cam-
bia, y en esa medida no hay realmente ningn incentivo
a participar en unas. elecciones que no definen nada
ms all del control de una porcin de la burocracia y
de una parte del gasto estatal, casi siempre utilizado
con orientacin clientelista.
Con el voto programtico realmente se podr dar sen-
tido a las elecciones, por lo pronto a nivel regional y
local, que no debe ser otro que escoger entre dos o
ms alternativas de accin y a los responsables de lle-
varlas adelante. Ser un mecanismo que contribuya al
trnsito de una 'cultura poltica de la sujeccin', pro-
pia de sociedades tradicionales con grandes rafees
agrarias, a otra de la participacin politica. No puede
considerarse como el medicamento salvador que cure
todas las dolencias (y algunas son bastante graves) de
la democracia colombiana.
Hay necesidad de hacer algunas consideraciones acer-
ca de sus limitaciones. En primer lugar, hay un gran
carencia -hacia cuya solucin hay que avanzar- y es

un
Alejo Vargas V.
el establecimiento de la figura del voto programtico
para la eleccin presidencial y de los parlamentarios.
El presidente no puede seguir siendo un mandatario
irresponsable en cuanto a las prioridades de la orien-
tacin de su programa de gobierno y a los ciudadanos
no se les puede seguir pidiendo el voto a nombre de
abstracciones tales como el orden, la libertad, el pro-
greso, la justicia. Hay que darle materialidad a las
mismas, y en ese sentido el compromiso frente a un
programa de gobierno es una necesidad.
En segundo lugar, los gobernadores y alcaldes tienen
una gran limitacin en la medida en que un conjunto
de variables macroeconmicas y del manejo del or-
den pblico, que son del resorte nacional, se convierten
en limitantes y obstculos para poder llevar a cabo
sus programas de gobierno regional o local. Esto esta-
blece una responsabilidad limitada de los mismos y
puede ser una excusa (real o supuesta) para justificar
eventuales incumplimientos de los programas de go-
bierno.
Se seftala por parte de algunos, con no disimulada eu-
foria, que la introduccin del voto programtico es un
avance sustancial hacia una democracia participati-
va. Sin embargo, hay que matizar estas expectativas y
ubicarlas en un terreno realista porque, si bien la figu-
ra del voto programtico es un avance, hay necesidad
de no olvidar sus limitaciones.
Adems de todas las limitaciones sefialadas sobre la
incidencia del voto en la orientacin de las polticas
pblicas, es necesario recordar el gran nmero de al-
tos responsables del gobierno que ocupan cargos no
electos y que tienen una gran capacidad de incidir en
decisiones pblicas.

182
Qu tanto influye la sociedad ...

b) Un segundo mecanismo de tipo individual que per-


mitira, en teora, incidir en las decisiones pblicas,
serian los sondeos de opinin o las encuestas. Los son-
deos permiten a los ciudadanos dar a conocer su
opinin acerca de determinados problemas pblicos a
los responsables polticos, bajo modalidades que no
permiten las solas elecciones. Pero si se quiere que
los sondeos de opinin sean un buen termmetro de
lo que est pensando la opinin acerca de una situa-
cin determinada, se debe ser capaz de superar por lo
menos dos limitaciones relevantes:
i) que las preguntas formuladas correspondan exacta-
mente a las opciones planteadas por los responsables
gubernamentales. Generalmente se trata de propo-
nerle responder a los encuestados si>> o no, frente
a situaciones relativamente complejas;
ii) con frecuencia las preguntas son formuladas de tal
manera que inducen las respuesta. Las respuestas,
en muchas ocasiones, dependen de la formulacin
particular de las preguntas.
e) Otros medios a travs de los cuales podra la opinin
influenciar la conducta de los asuntos pblicos, son:
i) la firma de peticiones por parte de ciudadanos, que
reflejen tendencias de la opinin o intereses de la
misma. Este mecanismo, usado con mucha frecuen-
cia en los pases europeos y de norteamrica, en
nuestro caso no parece ser todavia un medio conso-
lidado de influir las decisiones de los gobernantes;
ii) el debate poltico es igualmente una forma a travs
de la cual los ciudadanos, en espacios como foros,
mesas redondas y dems, pueden dar a conocer a los
encargados de las decisiones el sentido en el cual se
mueve la opinin. En nuestro medio podramos de-
cir que es un mecanismo excepcional, poco usado

183
Altjo Vargas V.
por los gobernantes, con excepcin de los espacios
generados por ciertos gremios que representan sec-
tores de poder en la sociedad;
iii) el dilogo personal es tambin un mecanismo en
teora adecuado para incidir en las decisiones pbli-
cas. Pero, realmente, el problema de acceso a los
responsables polticos plantea una barrera infran-
queable y, en casos como el colombiano, esta
posibilidad est prcticamente negada para el ciu-
dadano comn y corriente. Seria una alternativa
favorable para quienes tienen acceso a los gober-
nantes, que normalmente son minoras;
iv) hay otros mecanismos de participacin ciudadana
como el plebiscito, referendo, consulta popular o
iniciativa ciudadana, previstos en la Constitucin
Poltica de Colombia, pero basta el momento son
posibilidades casi inexploradas por parte de los ciu-
dadanos;
v) la accin de tutela es igualmente un mecanismo en
la misma direccin: apunta a la defensa de derechos
individuales que un ciudadano considere estn sien-
do afectados. Es un mecanismo solamente reactivo,
por cuanto plantea una posicin de defensa -qu no
se puede hacer-, pero no necesariamente una alter-
nativa propositiva -qu se debe hacer-.
Suponiendo -una gran fluidez en la comunicacin en-
tre ciudadanos y gobernantes, hay obstculos de otra
naturaleza que dificultan una clara percepcin por par-
te de estos ltimos. Mencionemos algunos de ellos:
i) la comunicacin se encuentra sometida a los filtros
que rodean a los gobernantes, lo cual hace que cada
uno guarde slo los aspectos concordantes con sus
propios deseos. Cada cual trata de escuchar aquello
que est predispuesto a or;

184
Qu tanto influye la sociedad ...

ii) hay diferencias culturales de gran significacin. Los


responsables son de status socio-econmico ms alto
que la mayora de ciudadanos, lo cual tiende a ha-
cerlos insensibles a opiniones y experiencias
percibidas como lejanas para ellos;
iii) la comunicacin en una sociedad lleva implcito
el problema de lenguaje utilizado por los distintos
individQos, grupos y sectores que conviven en una
sociedad, y no siempre tiene significados ni alcan-
ces similares;
iv) igualmente hay brechas generacionales en las so-
ciedades que dificultan, de manera complementaria,
la comunicacin entre grupos sociales y por supues-
to con los responsables de tomar decisiones pblicas.
v) por ltimo, existe una realidad del ejercicio del po-
der, que en buena medida condensa muchos de los
obstculos anteriores y es el aislamiento de los go-
bernantes o la denominada soledad del poder, lo cual
hace referencia a la dificultad que tienen stos para
percibir las reales demandas sociales sin que sean
previamente filtradas.
Dentro de los mecanismos de tipo colectivo para tratar
de influir las decisiones de polticas pblicas, tenemos los
siguientes:
a) los grupos de inters o de presi6n: operativamente
son un conjunto de individuos o personas con un ele-
mento referencial compartido (problemas de inters
comn, aspiracin comn) y que buscan, a travs de
uno o varios canales de participacin, incidir en las
decisiones pblicas en espera de que favorezcan sus
intereses en relacin con otros grupos.
Para Jean-Marie Denquin, un grupo de presin debe
reunir ciertas caractersticas:

185
~Vargas V.

En primer lugar. tu1 mlnimo de organizacin es indis-


pensable. En segundo lugar. es necesario que los
individuos que ejercen unapresinpolitica lo hagan den-
tro de tul objetivo que les sea propio. En tercer lugar. es
necesario que los grupos de ~sin constituyan un cen-
tro autnomo de decisin, es decir que no sea simplemente
un instrumento manipulado por otra organizacin. . En
fin, que el grupo ejerza una presin efectiva, es decir que
no existe un grupo de presin, independientemente de una
accin real, ni de una organizacin excluida por natura-
leza de la categrJTia de grupo de ptesin. 8
Sirven de intermediarios entre el ciudadano y los res-
ponsables: los ciudadanos les ofrecen el nmero, los
recursos financieros y un personal bien al corriente de
los problemas y de los procedimientos; a los respon-
sables les aportan conocimientos, dinero, apoyo
politico y la interpretacin de deseos presentados como
los de un gran nmeros de ciudadanos con intereses
comunes. A su vez los grupos pueden ejercer una in-
fluencia sobre los ciudadanos y sobre los responsables.
Esto nos plantea que la cantidad de grupos o tipo de
grupos es muy amplia. Se pueden ubicar all los gre-.
mios, ya sean de empresarios, de trabajadores; grupos
econmicos, territoriales, tnicos, movimientos socia-
les, sociedades semiconspirativas (logias), el lobby o
cabildeo, la propia burocracia pblica.
En Colombia estos grupos juegan un papel fundamen-
tal en la toma de decisiones, en ocasiones an ms
importante que el de los partidos polticos.
Lo que explica el poder de estos grupos o sus recursos
de poder y de influencia es:
i) los intereses que representa el grupo;
ii) el nmero que representa, qu tantas p:m>nas re-
presenta el grupo de manera efectiva;
iii) la capacidad o la fortaleza organizativa del mis-
mo. Un grupo que al primer conflicto se fracciona,
186
Qu tanto influye la sociedld ...

se divide, ser Wl grupo que pierde capacidad de pre-


sin;
iv) el liderazgo del grupo: es un elemento importante
de poder la conduccin del grupo, quienes expresan
pblicamente los intereses del grupo y, muchas ve-
ces, cuando cambia el lder, decae la capacidad del
grupo.
El liderazgo de estos grupos en Colombia ha tenido
un desplazamiento hacia el surgimiento de <<un pro-
fesional de la intermedicacim>, que se especialim
en representar intereses, no importa cules sean, y
pone al servicio de quien lo contrata la capacidad de
presionar. Se welve W1a figura cercana a la del lo-
bby, slo que esto puede traer una cierta perversin
por cuanto ese profesional de la intermediacin pue-
de tender a representar ms los intereses de las
camarillas que estn a su alrededor que los intereses
del grupo;
v) el conocimiento del proceso de toma de decisiones
y el acceso a quienes las toman: para poder influir
un grupo, se necesita saber dnde debe presionar; si
no se sabe dnde se toma la decisin, menos se pue-
de influenciar. La decisin no siempre viene de la
autoridad ms alta, sino de estamentos intermedios.
Conocer quin toma la decisin plantea un proble-
ma muy importante y es la relacin de la burocracia
con los grupos de inters, es decir, qu niveles de
articulacin tienen esos grupos de inters con la alta
tecnocracia;
vi) los mecanismos concretos de presin: a este res-
pecto se puede decir que estn en relacin con la
cercana o lejana al poder. Cuando un grupo est
cerca a quien toma la decisin, lo lleva a utilizar
medios o mecanismos sutiles de presin; cuando hay

187
Alejo Vargas V.
una gran lejana, generalmente se acude a mecanis-
mos de cronfrontacin. Hay un manejo ideolgico
de estos mecanismos de presin; algunos son social-
mente aceptados y otros rechazados.
Respecto del peso que pueden tener los grupos en las
decisiones pblicas nos plantea De Santana:
Segn los tcnicos de anlisis de grupos, la polti-
ca pblica es siempre el resultado del equilibrio
alcanzado en la lucha entre grupos, los cambios
en las polticas ocurren como alteraciones en la
irif/uencia relativa de cualquier grupo de inters.
Cuando se hace mencin a grupos, tres expresio-
nes son comnmente usadas: grupos de inters,
grupos de presin, lobby. La ms difundida de las
tres es el grupo de inters, pudindose definir de
la manera siguiente: grupo de inters es cualquier
grupo que con base en uno o varios canales de
participacin, lleva adelante ciertas reivindicacio-
nes con relacin a otros grupos sociales, con el
fin de instaurar, mantener o ampliar formas de
comportamiento que son inherentes a las actitu-
des compartidas...
Elpresupuesto de la teora de los grupos es que la
interaccin de grupos es el hecho ms importante
de la poltica. La poltica pblica se orientar en
la direccin deseada por los grupos que ganan in-
fluencia y se alejar de los deseos de los grupos
que pierden influencia y poder.
El grupo se revela como el nexo principal entre el
individuo y su gobierno. La poltica se torna, en-
tonces, en una lucha entre grupos para irifluenciar
las polticas pblicas. El estudio de Dye explora
la lnea de los mecanismos del sistema poltico para
controlar el corif/icto grupal mediante:
-establecimiento de parmetros en la lucha de gru-
pos;
-acuerdos y equilibrio de intereses;
-legalizacin de acuerdos bajo laforma de polti-
cas pblicas,

188
Qfm tanto intl~ la sacieded ...
obligatoriedad en el cumplimiento de los acuer
dos. .
Los cientistas sociales tambin han ano/izado las
pollticas gubernamentales como el resultado de
conj1ictos socioecunmicosymediaciones, esto es,
como tronsacciones polticm entre grupos de ;,..
ter.s organizfJIJos. 9
Para Jean-Marie Denquin la accin de los grupos de
presin tiene dos destinatarios: los encargados de las
decisiones polfticas a travs de la informacin, la con-
certacin y la participacin, la amenam abierta y la
accin oculta sobre la opinin pblica, para que ella
haga presin sobre los encargados de las decisiones
polticas, a travs de la propaganda abierta, la propa-
ganda camuflada, los paros o huelgas y, en ciertos
grupos, el uso de la violencia o el chantaje y an el
terrorismo. 10
En general, se considera que estos grupos de inters o
de presin tienen una gran capacidad para influir en
las polticas pblicas sectoriales que los afectan, pero
inciden poco en las grandes decisiones macropolfticas.
Hay, igualmente, otro problema asbciado a la influen-
cia de estos grupos y es la sobrerepresentatividad de
los grupos organizados y la subrepresentacin de los
sectores sociales no organizados, que casi siempre son
los ms pobres de la sociedad o los ms desfavoreci-
dos en el plano social y econmico, lo cual crea un
desequilibrio acerca de la incidencia en las decisio-
nes pblicas y, una situacin paradjica, que otros
asumen su voceria sin haberlos consultado. Con fre-
cuencia <dos grupos de presin tienden a transformarse
en verdaderos sustitutos de los partidos cuando ellos
aparecen muy articulados al poder, para los partidos
mayoritarios, o completamente impotentes, en el caso
de los partidos de oposicin.11

189
Alejo Vargas V.
Resumiendo: si los grupos de inters estn, en teora,
mejor posicionados que los particulares para comuni-
car eficazmente sus demandas a los responsables, casi
nunca dan una imagen fiel de los deseos de la pobla-
cin. slo la opinin de grupos particulariwlos.
b) Los partidos politicos: 12 Ios partidos polfticos son en-
tendidos tradicionalmente como fuerzas polticas
organizadas que agrupan ciudadanos de una misma
tendencia polftica. con miras a movilizar la opinin
sobre un cierto nmero de objetivos y participar del
poder o influenciar su ejercicio para realizarlos. 13
Lo precedente implica que en todo partido debera ha-
ber elementos de orden ideolgico: todo partido
poltico, si no es portador de una ideologa, expresa al
menos una cierta orientacin, una cierta visin del
hombre, es fruto de una cultura poltica; de tipo or-
ganizativo: un partido es una organizacin, es un grupo
con cierta durabilidad, es una institucin.
El partido se distingue as de una 'clientela' (grupo
que se forma en tomo a un individuo). El partido es
una organizacin con varias dimensiones: nacional, re-
gional, local, a veces internacional; tiene una
finalidad: la conquista y el ejercicio del poder polti-
co; es expresin de cierto nmero de reivindicaciones
destinadas a influir sobre el gobierno (hay, sin embar-
go, partidos que tienen ms una vocacin de oposicin
que de participacin en el poder); influencia polltica:
todo partido poltico busca asegurar el sostn o apoyo
popular, que puede ir desde la adhesin. hasta una per-
tenencia militante (lo que lleva a que algunos partidos
parezcan Iglesias); igualmente los partidos polfticos
cumplen un rol fundamental de legitimacin y en esta
direccin se deben legitimar a si mismos y al sistema
politco en su conjunto.

190
,Qu tanto influye la IIOCiedld_::
Adems de lo dicho, los partidos polfticos cumplen
una serie de funciones, que podemos enumerar as: 14
i) captacin y seleccin de personal dirigente para los
puestos de gobierno;
ii) produccin de programas y polticas para el go-
bierno;
iii) coordinacin y control de los rganos gubernamen-
tales;
iv) integracin social por la satisfaccin y la concilia--
cin de demandas de grupos o por el aporte de un
sistema comn de creencias o ideologas;
v) integracin social de los individuos por la movili-
zacin de sus apoyos y por la socializacin poltica.
Sin embargo, es pertinente recordar como lo plantea
Alain Touraine,
para que haya~ es necesario que
haya una fuerte agregacin de demandas prove-
nientes de individuosy de sectores de la vida social
diversos. Para que la democracia tenga slidas
bases sociales, es necesario co1ot:ar este principio
al ertremo, avanzar hacia una correspondencia
entrrt demandas sociales y ofertas pollticas, o ms'
simplemente, entre categorlas sociales y partidos
pollticos.l5
Los partidos polticos son considerados como un me-
dio para que el pueblo ejerza un derecho de incidir
sobre la accin de gobierno. Para esto deben reunir
las siguientes condiciones, que garanticen a los elec-
tores que al votar por un partido estn optando por
una decisin detenninada y no dando un cheque en
blanco:
i) tener un programa;
ii) los candidatos de cada partido deben defender ese
programa;
iii) presentar su programa al pblico;

191
Alejo Vargas V.
iv) los distintos partidos deben tener programas dife-
rentes;
v) los electores deben votar por el programa y no por
el partido;
vi) el partido mayoritario debe formar la direccin del
gobierno;
vii) el partido victorioso debe tener la cohesin y la
disciplina internas necesarias para aplicar su pro-
grama.;
viii) el partido ganador debe efectivamente
implementar su programa;
ix) el partido en el poder debe asumir la responsabili-
dad de la accin gubernamental;
xi) el o los partidos perdedores, deben actuar como
oposicin y deben estar listos a tomar la direccin
del gobierno.
Estas condiciones, en casos como el colombiano, es-
tn lejos de cumplirse, lo cual lleva a que los partidos
politicos no sean canales reales a travs de los cuales
los ciudadanos organizados puedan incidir en las de-
cisiones de polfticas pblicas.
e) La protesta y la movilizacin social son formas con-
testatarias a travs de las cuales los ciudadanos de
manera colectiva intentan incidir en decisiones pbli-
cas que los afectan y que generan su rechazo. Sin
embargo, la protesta social expresa el descontento pero
no establece una comunicacin eficaz si no hay posi-
bilidades de estructurar una negociacin con voceros
representativos.

192
Qu tanto influye:_! soci~ ::
La influencia de las instituciones estatales sobre la socie-
dad
Si la socic.Jad ejerce tericamente una influencia preca-
ria sobre las d..:cisiones pblicas, lo contrario s es de gran
relevancia.
Son los medios oficiales quienes dispensan al ciudadano
del comn las informaciones relativas a la accin pblica.
Ciertas actividades gubernamentales son destinadas a re-
-, i.> runa amplia difusin, para producir una opinin durable
sobre la sociedad. Los presidentes ensayan con frecuencia
influenciar la opinin pblica interviniendo por radio o te-
levisin, publicando mensajes escritos o dando conferencias
de prensa.
Las grandes decisiones de las autoridades judiciales son
publicitadas para impresionar la opinin y los medios de
informacin y para ello se acompaftan del boato respectivo
y de los aspectos simblicos que la hacen relevante.
Los gobernantes intentan modelar la opinin y desplie-
gan esfuerzos considerables para asegurarse los apoyos que
buscan. Para ello acuden a una serie de mecanismos, dentro
de los cuales estn con mayor relevancia los siguientes:
a) el control de la informacin, que va desde la reten-
cin de la informacin, pasando por abstenerse de
reunir informacin, siguiendo por la posibilidad de
obscurecer voluntariamente la informacin, eventual-
mente deformando los hechos o, an en casos
extrem"~ m!ntiendo;
b' h; ,. ! '!'neo} /1/icas como actividad fundamental
deL:~,_;; .l ~ .:-.:plantea un problema en el sentido
de cul es b frontera entre la informacin y la propa-
ganda. Los gobiernos con mucha frecuencia utilizan
las campaflas de relaciones pblicas para buscar mo-
delar la opinin, c~:tsi siempre inspiradas en agencias
de ouhl1c1dad '" que incluyen, entre otras estrategias,
193
~Vargas V.

la distribucin de dossiers de informacin a los gran-


des medios, las reuniones especiales organizadas con
los responsables de los medios, utilizar las relaciones
pblicas para esconder actividades que pueden susci-
tar una reaccin hostil de la opinin;
e) atacando a los medios de comunicacin para neutrali-
zar las criticas que puedan originarse en ellos. Aqui
se aplica con mucha frecuencia la mxima de que la
mejor defensa es el ataque;
d) la manipulacin de simbo/os. El lenguaje ejerce so-
bre el pensamiento polftico una influencia sutil pero
importante. El lenguaje figurado ayuda a comprender
lo que es nuevo o desconocido por asociacin con los
elementos conocidos. Un buen ejemplo, en el campo
del conflicto interno armado colombiano lo darla la
denominacin introducida como sustituto desde el go-
bierno: la de terrorista, con la connotacin negativa
que sta tiene. Igualmente, escogiendo ciertas met-
foras, se resaltan ciertos aspectos de un problema o de
un hecho y se dejan pasar otros aspectos. Los respon-
sables polfticos se esfuerzan en seleccionar aquellas
que el pblico retendr para describir tal polftica o tal
hecho.
En otros casos el recurso a ciertas apelaciones tiene
por objeto dar al pblico la impresin que tal decisin
gubernamental tiene un carcter profesional y no po-
lftico.
Los gobernantes pueden, igualmente, buscar obtener
el apoyo de sus administrados planteando supuestos
peligros de una amenaza exterior o similares.
Los tribunales judiciales con frecuencia manipulan los
smbolos (ritual jurfdico, puede leerse en ese sentido)
para reforzar la idea de que son rbitros imparciales

194
~ tanto influy~ ~-sociedad ...
que n.~:-.~tan los principios de la constitucin y san~
cionH.n 1mplacablemente a quienes violan las nonnas.
Como conrfJ<:lion ,'odemos anotar que es poca la influen~
cia de la s<)'. ; ' i :nhre las decisiones de las polticas
pblicas y es ha<.:t~ntP 1:~ capacidad que tienen los gobernan-
tes de manipuh1r ,~f1;Jir si se quiere una expresin ms
suave, la opinin 1.h :iedad sobre la gestin del gobier-
no.

195
NOTAS BIBUOGRFICAS
1 Este c:aptulo est4 altamente influenciado por: EDWARDS m, Georgcs C. et
SHAR.K.ANSKY. Ira. Les Politiques Publiques. Les ditioos d'organisation,
Paris, 1981.
2 DE SANTANA. Luis V. "Modelos deAnalisede Politieas Pubfu:as". En: Revis-
ta de Economa. Ano 13, No. 11, Universidadc Federal do Paran, Cur:itiba,
1986 (\'erBiJl Hbte al espaol del autor)
3 DE SANTANA, Luis V. op. cit., 1986.
4 DE SANTANA, Luis V, op. cit., 1986.
'VARGAS V., Alejo. "Participacin y Democracia en Colombia". En: Democra-
cia Formal y Real Varios.Aubes, Instituto para el Desmollodc la Democracia
Luis Carlos Galn, Santa Fe de Bogot, 1994.
'CORTE CONSTITUCIONAL. Sentmcia C-180.94, op. cit., abril 14, 1994.
7 CORTE CONSTITUCIONAL. Seotcncia C-011-1994. "Revisin de constitu-
cionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se reglamenta el voto
prosramtico y se dic:tan otras disposic;ioocs", el cw est radicado bajo los
nmeros 163 de 1992 en el Senado de la Repblica y 254 de 1993 en la C-
mara de Representantes. Magistrado Ponente: Alejandro Martinez Caballero,
enero21 de 1994.
DENQUIN, Jean-Marie. ScieJa Politiquc. S dition mise ajour, Pxesses
Universitaires de France, Paris, 1996. (versin libre al espaol del autor)
9 DE SANTANA, Luis V. op. cit., 1986.
10 DENQUIN, Jean-Marie. op. cit., 1996.
11 DENQUIN, Jean-Marie, op. cit., 1996. (Versin libre al espaftol del autor)
12 VARGAS V., Alejo. "Los Partidos PoHticos Colombianos en la 'lraDsicin:
Entre el Clientelismoy el Tecnocratismo". En: "Constitun Poltica y Reor-
ganizacin del Estado". Varios Autores. Universidad Nacional de Colombia
-Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales-Universidad Pedaggica
y Tecnol6gica de Colombia, Santa Fe de Bogot, 1994.
13 QUERMONNE. Jean-Louis. Les rgimes politiques occideotaux. Editions du
Seuil, Paris, Fevricr, 1986.
14 Con base en: SEILER, Daniel-Louis. Les partis politiques. Ar:mand Coln
Editeur, Paris, 1993. (Versin al espaftol del autor)
u TOURAINE. Alain. Qu'est-ce que la Dm.octatie'l. Librairie Artheme Fayard.
Paris, 1994. (Versin al espaol del autor).
196
Este libro se termin de imprimir
en el mes de mayo de 1999
; 1niversidad Nacional de Colombia
. NIBIBLOS - Seccin Imprenta
-lfonos: 3681437- 3681443
Tclcfax: 3684240
'e de Bogot, D.C., Colombia