Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
da euforia crise
Sumrio
Apresentao........................................................................................... 7
Introduo............................................................................................. 15
CAPTULO 1 O que o indicador indica? O deficit habitacional
no Brasil e as disputas em torno de sua elaborao,
em meados dos anos 1990..........................................49
Endyra de Oliveira Russo
CAPTULO 2 Famlia e habitao: desigualdades nos domiclios
brasileiros
de 1989 a 2010, a partir dos dados dos censos.........82
Carolina Portugal G. da Motta, Adauto Lcio Cardoso
CAPTULO 3 Moradia e pertencimento: a defesa do lugar
e viver e morar por grupos sociais em processo
de vulnerabilizao................................................... 101
Maria Auxiliadora Vargas
CAPTULO 4 A produo autogestionria do habitat
popular e a requalificao da vida urbana............. 129
Luciana Corra do Lago
CAPTULO 5 Poltica habitacional e ditadura militar: anlise
comparada
entre Chile e Brasil.................................................. 151
Marisol Brito Doerr
CAPTULO 6 A poltica habitacional na Amrica Latina
no Sculo XXI: uma anlise comparativa
entre o caso brasileiro e venezuelano..................... 174
Beatriz Tamaso Mioto
Apresentao
crise poltica de 2015-2016, com seus desdobramentos ocorridos durante a segunda metade do ano de 2016 (o afastamento da
Presidente da Repblica, governo interino e impeachment), parece
estar sinalizando o fim de um ciclo. Independentemente do que vir
a ocorrer no futuro ainda bastante incerto no plausvel considerar que as polticas recentes do lulismo venham a ser retomadas, pelo
menos dentro do mesmo quadro poltico e econmico de antes. Nesse
sentido, a coletnea que lanamos neste momento j seja talvez um
primeiro esforo embora no pensado originalmente dessa forma
de se fazer um balano desse perodo. Por outro lado, ela se coloca
tambm em outra perspectiva, mais de longo prazo, de dar continuidade divulgao de resultados de pesquisas acadmicas docentes e
discentes realizadas, principalmente, pelo Grupo de Pesquisa Habitao e Cidade do Observatrio das Metrpoles em torno da problemtica da habitao de interesse social. Portanto, o livro , ao mesmo
tempo, um momento de um processo de pesquisa de mais longo
prazo, mas, tambm, pela conjuntura em que est sendo finalizado
e publicado, coloca-se como um primeiro esforo de reflexo sobre o
perodo recente, quando a poltica habitacional ganhou centralidade
na agenda pblica, com fortes impactos sobre as cidades brasileiras.
Como parte das publicaes do Grupo de Pesquisa Habitao e
Cidade, este livro se coloca tambm em continuidade com as publicaes anteriores do grupo, particularmente com a coletnea intitulada
O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais, publicado
pela Editora Letra Capital, em 2013. Alm disso, o livro reflete, em
parte, o trabalho da rede de pesquisa Cidade e Moradia, que se dedicou
a uma ampla avaliao nacional do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), e cujos resultados parciais foram divulgados atravs do
livro Minha casa... e a cidade? Avaliao do programa minha casa minha
vida em seis estados brasileiros, organizado por Caio Santo Amore, Lucia
Shimbo e Beatriz Rufino, publicado em 2015. Assim, a coletnea aqui
apresentada rene trabalhos de pesquisadores (docentes e discentes)
ligados ao Observatrio das Metrpoles e Rede de Pesquisa Cidade
e Moradia e, ainda, um trabalho no diretamente relacionado com
essas redes, mas cujo contedo nos permitiu ampliar a perspectiva de
10
11
12
13
15
Introduo
16
As reflexes aqui apresentadas se baseiam em anlises desenvolvidas em pesquisas anteriores1 em dados disponibilizados por rgos
oficiais, e, ainda, pela oportunidade de participao dos autores na
rede nacional de pesquisa Cidade e Moradia, quando foi desenvolvida entre os anos de 2012 e 2014 a pesquisa Avaliao do Programa
Minha Casa Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro:
Impactos urbanos e sociais, financiada pelo Ministrio das Cidades
em parceria com o Conselho Nacional de Pesquisa e Qualificao
(CARDOSO; LAGO, 2015).
De Fernando Henrique Cardoso a Luiz Incio Lula da Silva: possibilidades para a poltica habitacional em meio ao ajuste neoliberal
Com chegada de Fernando Henrique Cardoso (FHC) ao poder em
1995, ocorre uma retomada dos financiamentos habitacionais e uma
relativa reorganizao da poltica urbana aps um perodo marcado
por grande fragmentao institucional e poucos recursos investidos,
iniciado com o fim do Banco Nacional de Habitao (BNH), em
1986, e que perdurou durante os governos seguintes de Jos Sarney,
Fernando Collor e Itamar Franco. As novas aes ficaram a cargo da
Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) ainda subordinada ao Ministrio do Planejamento e Gesto e sinalizavam para a incorporao
de alguns princpios como a descentralizao da produo e a diversidade de solues e formas de financiamento, que, em certa medida,
se alinhavam com o debate internacional e marcavam uma rejeio
aos programas convencionais baseados no financiamento direto
produo de grandes conjuntos habitacionais (BONDUKI, 2008). Em
linhas gerais a poltica habitacional desenhada estava estruturada a
partir dos seguintes eixos:
1. Saneamento e reestruturao do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), que passa a ser utilizado para o financiamento da poltica urbana dentro de princpios de conteno
do risco, preservao das reservas, rentabilidade dos ativos e
sob um controle mais estrito do Conselho Curador2. O Fundo
continuou a prover os recursos para financiamento das aes
governamentais na rea da habitao e do saneamento, que,
por sua vez, seriam de responsabilidade dos governos locais
1
Ver Cardoso e Arago (2011; 2013); Cardoso, Arajo e Jaenisch (2013); Cardoso, Jaenisch e
Arajo (2013); e Cardoso e Jaenisch (2014).
2
Essas medidas foram adotadas aps a crise que atingiu o Fundo durante o perodo Collor de
Mello, conforme mostraram Cardoso e Ribeiro (2000) e Bonduki (1998).
17
18
Uma anlise mais detalhada desse programa pode ser encontrada em Bonates (2007).
19
20
21
tado (em
Nmero de
%
milhes de R$)
PAR
2.344
10,5
884
3,9
Apoio produo
55
4.109
Associativa
Aquisio de
individual
106
6,3
0,01
0,01
18,4
180
10,7
9.284
523
2.095
567
Aquisio
1.418
74
Outros
2.086
222
Total
14.883
66,8
1.386
82,7
22.275
100
1.676
100
usado
Carta de Crdito
mil)
Pr-Moradia
Carta de Crdito
U.H. (em
Material de Construo
Total
Fonte: Extrado integralmente de Bonduki (2008).
22
23
24
3. Aprovao do projeto de lei de iniciativa popular de instituio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social,
bandeira do movimento de moradia que tramitava desde 1991
no Congresso Nacional.
4. Retomada do financiamento habitacional para as camadas
mdias via SBPE, visando concentrar ao mximo os recursos
do FGTS no financiamento para a baixa renda.
5. Articulao da poltica habitacional com a poltica de controle
e recuperao da valorizao fundiria e imobiliria.
A criao do Ministrio das Cidades em 2003 veio dar continuidade a essas propostas. Para o cargo de ministro foi convocado Olvio
Dutra, amigo pessoal do Presidente e ex-prefeito da cidade de Porto
Alegre, onde se notabilizou pela realizao de uma srie de polticas
urbanas bem-sucedidas e de medidas inovadoras como o Oramento
Participativo. O Ministrio se organizou inicialmente em quatro Secretarias: Habitao, Transportes e Mobilidade, Saneamento e Programas
Urbanos, esta ltima responsvel pelas aes na rea de planejamento
do territrio e regularizao fundiria. A equipe tcnica convocada
para compor os quadros tinha fortes vnculos com o Frum Nacional
da Reforma Urbana, j tendo participado de algumas experincias de
administrao local em governos do Partido dos Trabalhadores (PT).
Ao longo do ano de 2003, a Secretaria Nacional de Habitao desenvolveu as bases normativas e institucionais da nova poltica de habitao, propondo a estruturao do Sistema Nacional de Habitao,
cuja primeira verso foi discutida e aprovada ainda no mesmo ano,
durante a Primeira Conferncia das Cidades. No entanto, a sua implementao (e da poltica urbana em geral) esbarrou em forte resistncia
da equipe econmica do governo, que mantm inalteradas as mesmas
regras de restrio de gastos vigentes nos governos de Fernando
Henrique Cardoso11. Com isso, todas as diretrizes propostas no mbito
do Projeto Moradia e da proposta do Sistema Nacional de Habitao
permanecem no papel at 2005.
Naquele ano de 2005 com grande mobilizao do movimento
de moradia pressionando o Presidente da Repblica , foi aprovado
o projeto de lei de criao de um fundo especfico para financiar a
produo de moradias, denominado ento de Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS). A lei que instituiu o FNHIS
11
25
12
26
timentos no mbito do PAR e do Crdito Solidrio, este ltimo destinado ao financiamento da produo habitacional atravs de cooperativas autogestionria (NAIME, 2009). Entre 2006 e 2009, o Crdito
Solidrio alocou cerca de 350 milhes de reais em um total de 20.000
unidades habitacionais. J o PAR teve resultados um pouco mais significativos, tendo alocado, entre os anos de 1999 e 2007, um investimento mdio de 600 milhes de reais anuais e com uma produo
mdia de 23.000 unidades habitacionais.
Cabe destacar que, no momento do lanamento do PAC, o Banco
Central d incio tambm a uma reduo da taxa bsica de juros
(ainda extremamente cautelosa, mas relativamente permanente) que
procurou viabilizar um melhor desempenho da economia e um maior
crescimento do PIB, trazendo impactos sobre o crdito imobilirio.
Outro elemento importante no cenrio macroeconmico diz respeito
progressiva reduo dos nveis de pobreza e de desigualdade, resultado, por um lado, dos programas de transferncia de renda implementados, como o Bolsa Famlia, e, por outro lado, da elevao real do
valor do salrio-mnimo. Todos esses elementos so importantes para
caracterizar um quadro poltico mais favorvel ao desenvolvimento da
poltica habitacional e ampliao do financiamento habitacional13.
No que diz respeito ao FGTS, em 2004 a Resoluo 460 do Conselho
Curador estabeleceu que os recursos auferidos pelas aplicaes
financeiras que excedessem as necessidades de remunerao bsica do
fundo deveriam ser computadas como subsdios a serem includos nas
operaes de crdito, viabilizando as aplicaes em habitao de interesse social para as camadas de renda at trs salrios-mnimos. Alm
de alterar as regras de aplicao do FGTS, viabilizando o atendimento
da populao de mais baixa renda, verifica-se no perodo tambm
uma maior expanso das operaes de financiamento habitacional no
mbito do SBPE, com aumento da captao e das aplicaes das cadernetas de poupana. Essa expanso foi viabilizada pela mudana das
formas de operacionalizao do controle do Banco Central sobre os
agentes financeiros, com reduo das possibilidades de no utilizao
dos recursos das cadernetas em financiamentos habitacionais14. Cabe
Cabe destacar que um revs importante no decurso desse processo foi a substituio do
Ministro das Cidades em julho de 2005, inaugurando um movimento que foi progressivamente
colocando o Ministrio das Cidades mais a servio da poltica de clientela, favorecendo os aliados
polticos do governo no Congresso, e reduzindo a sua capacidade de desenvolver uma poltica
urbana com autonomia dentro de um enfoque mais universalista.
14
Ver a respeito Royer (2009).
13
27
15
28
29
30
31
16
32
17
33
34
a se tornar visveis no ano de 2014, a atividade imobiliria mantevese em nveis relativamente estveis, principalmente por conta da
expanso do crdito que atingiu o recorde histrico de 9,8% do PIB.
Essa expanso se deve ao crescimento dos emprstimos com base no
FGTS (em parte decorrentes ainda da implementao da segunda
fase do PMCMV) e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE). Esse ltimo manteve relativa estabilidade (com baixa taxa de
crescimento) em relao aos valores atingidos em 2013, mas o saldo de
depsitos na caderneta de poupana cresceu apenas 11,9% (passando
de R$ 466,79 bilhes em 2013 para R$ 522,34 bilhes em 2014), anunciando um desequilbrio entre o saldo disponvel, segundo os padres
de exigibilidade previstos na legislao, e a demanda de crdito que
continuava a ser estimulada, algo que indicava que o limite de financiamento do setor estava comeando a ser alcanado. Esses dados podem
ser visualizados no Grfico 1 (abaixo):
Grfico 1.
Variao do saldo de poupana x financiamentos via SBPE (em milhes de Reais)
35
SFH
SFI
At maio de 2015
80%
70%
De 2015 at 2016
50%
40%
70%
60%
Mas, se o SBPE foi diretamente afetado pela crise, havendo a necessidade de forte restrio ao crdito, o mesmo parece no ter acontecido
com o FGTS. Apesar deste fundo ter um perfil fortemente pr-cclico,
com aumento das retiradas e reduo dos depsitos em momentos de
crise, os dados mostram que houve um esforo em manter os invesOs dados indicam que o Governo vinha tentando manter a expanso da economia com base
em uma manuteno do crdito, o que no foi seguido pelo setor privado que, desde a crise de
2008, mantm o mesmo patamar de volume global de crdito em relao ao PIB, com pequenas
variaes anuais (entre 27 e 29%). Ver UQBAR (2016, p. 19).
21
Referentes a imveis com valor acima de R$ 750.000,00.
20
36
Fonte: CBIC.
Grfico 3.
Valores financiados em habitao (imveis novos e usados) pelo FGTS entre 2012 e 2015
Fonte: CBIC.
37
Grfico 4.
Valores mdios por unidades (novas e usadas) financiadas pelo FGTS entre 2012 e 2015
Fonte: CBIC22.
22
38
Fonte: FipeZap23.
Todo esse quadro atingiu fortemente as empresas do setor da construo civil. O setor de construo pesada foi o mais atingido, j que as
empreiteiras eram mais dependentes das grandes obras pblicas que
vinham sendo efetuadas pelo Governo Federal desde as mudanas na
poltica econmica de 2006, tendo sido diretamente envolvidas nos
escndalos de corrupo que comearam a ser investigados a partir de
2014 no mbito da Operao Lava-Jato. Os dados no quadro abaixo
mostram que o macrossetor da construo civil, que vinha apresentando um crescimento expressivo at 2011, comea a apresentar perdas
significativas em 2014 e, principalmente, em 2015, quando apresenta
uma taxa negativa de 7,6%, superior queda apresentada pelos outros
setores da economia. Em 2014 o setor j havia registrado reduo de
suas atividades e no binio 2014-2015 o segmento registrou queda de
8,43%. Esse mesmo movimento pode ser verificado nas grandes construtoras que optaram por abrir o seu capital a partir de 2004 e que
apostaram nos instrumentos oferecidos pelo SFI, passando a registrar
prejuzos nesse mesmo perodo. Esses dados esto expressos na Tabela
4, que indica as taxas de lucro e prejuzo das 10 maiores empresas do
setor em 2014 e 2015.
23
39
Indstria
Construo Civil
Agropecuria
Servios
VAB pb
PIB pm
2010
10,2
13,1
6,7
5,8
7,5
2011
4,1
8,2
5,6
3,4
3,7
3,9
2012
-0,7
3,2
-3,1
2,9
1,6
1,9
2013
2,2
4,5
8,4
2,8
2,9
2014
-0,9
-0,9
2,1
0,4
0,1
0,1
2015
-6,2
-7,6
1,8
-2,7
-3,3
-3,8
Tabela 4.
Lucros e prejuzos das 10 maiores construtoras do pas no primeiro semestre de 2015.
Empresas
2014
2015
Variao percentual
MRV
482,18
265,48
-44%
EZTEC
217,85
235,18
8%
Cyrela
332,35
218,55
-34,20%
Even
102,48
79,09
-22,80%
Direcional
92,89
64,02
-31,10%
Tecnisa
115,79
61,37
-47%
Gafisa
-40,46
60,14
-248%
Helbor
101,43
35,55
-65%
JHSF
25,21
17,31
-31,3%
Adolpho Lindemberg
3,07
6,68
117,6%
Trisul
12,38
5,97
-51,80%
Rodobens
33,65
2,39
-92,9%
Azevedo Imob.
4,08
0,98
-75,80%
Lix da Cunha
-3,81
-4,92
29,10%
CR2
-17,63
-5,04
-71,40%
Viver
-141,2
-111,49
-21%
Joo Fortes
-62,5
-143,04
128,90%
Rossi
7,12
-206,48
-3000%
PDG
-132,57
-392,72
196,20%
40
41
Desde o ano de 2014, a conjuntura econmica e poltica j anunciava nuvens e tempestades frente. Nesse contexto, com a crise econmica j claramente anunciada, a crise poltica ganhando contornos
crticos, e o governo tendo adotado uma estratgia conservadora na
economia (com reflexos na conteno dos gastos pblicos), o lanamento do PMCMV3 foi sendo sucessivamente adiado. Uma das razes
para esse adiamento dizia respeito ao fato de que o programa exigia
vultosos recursos oramentrios na forma de subsdios demanda,
voltados para os beneficirios enquadrados na Faixa 01 (com renda
familiar mensal de at trs salrios-mnimos)27. Aps a sua reeleio
em 2014, Dilma Rousseff convoca Joaquim Levy para o Ministrio
da Fazenda com o compromisso de efetuar um rigoroso ajuste fiscal,
articulando cortes de despesas pblicas, aumento de impostos, alm
de um aumento da taxa bsica de juros. Tais medidas comearam a
ser adotadas em 2015 e tiveram um forte impacto na economia. As
tendncias recessivas j anunciadas iam aumentando e levando a um
desempenho extremamente negativo em termos de crescimento, com
o PIB chegando a registrar em 2015 uma taxa negativa de -3,8%.
Alm disso, o Brasil perdeu mais de 1,5 milho de postos formais de
emprego, a inflao encerrou o ano em 10,67% a maior desde 2002
(12,53%) e os juros atingiram 14,25% ao ano, seu maior patamar em
quase uma dcada.
Nesse mesmo ano, a crise poltica evoluiu significativamente, com
o aumento das denncias de corrupo se estendendo a uma srie
de rgos e empresas pblicas ligadas ao Governo Federal, atingindo
polticos ligados a diversos partidos de dentro e fora da base aliada.
Tal processo foi acompanhado por uma srie de operaes cinematogrficas e desproporcionais efetuadas pela Polcia Federal e por uma
atuao dura dos setores do Poder Judicirio envolvidos. Com o apoio
da grande mdia, foi sendo construda uma narrativa centrada essencialmente na criminalizao do Partido dos Trabalhadores (semelhante ao ocorrido anteriormente no processo do Mensalo) e na
culpabilizao de Dilma Rousseff (e, em certa medida, do ex-Presidente Lula) pela situao econmica do pas. Aos poucos, os partidos
da base aliada foram abandonando o governo e tornando a relao do
mercado, visando mitigar o estresse fiscal, captando recursos atravs de venda da dvida ativa
(dvida tributria de contribuintes aps a implementao de programas de refinanciamento da
dvida ativa).
27
Lembrando que os subsdios da Faixa 2 vm de recursos do FGTS, no exigveis.
42
Poder Executivo com o Congresso Nacional cada vez mais intempestiva, impedindo, assim, a governabilidade e a aprovao de qualquer
iniciativa proposta. Nas ruas, as grandes manifestaes pblicas se
revezavam em atos contra e a favor do governo, alimentando uma
animosidade que seguiu at a concluso do processo de impeachment
sofrido pela Presidenta em agosto de 2016.
28
43
44
45
mais grave nas cidades que foram objeto dos grandes eventos esportivos realizados no pas mais fortemente ainda no Rio de Janeiro.
O quadro que se apresenta atualmente torna difcil ou impossvel exerccios de futurologia. O que se desenha neste momento de
crise ps-impeachment uma reverso das polticas sociais e de garantia
de renda e emprego adotadas pelo lulismo com ascenso muito forte
das vises conservadoras e neoliberais. Por outro lado, anunciam-se,
tambm, movimentos de resistncia por parte dos sindicatos e movimentos sociais. Cabe sempre lembrar que o lulismo, embora contemplando pouco o reformismo fortemente sugerido pelos movimentos
sociais, conseguiu manter uma relativa paz social, uma vez que esses
setores se viam de alguma forma representados pelo partido no poder,
ou tinham canais de interlocuo que permitiam de alguma forma canalizar demandas. Na ausncia dessa interlocuo e com ascenso das
vises e propostas liberais, grande a probabilidade do enfrentamento.
Do ponto de vista da poltica habitacional, no claro o que vai
acontecer, mas o que mais evidente que o setor da construo,
mais fortemente beneficiado pelo PAC e PMCMV, se encontra financeiramente quebrado e sem legitimidade para reivindicar polticas de
governo. Considerando-se, ainda, que possveis alocaes de verbas,
ainda que em pequenos montantes e fragmentadas, so elementos
importantes da reproduo do padro clientelista que orienta em larga
medida nosso cenrio poltico, possvel que a poltica habitacional
e as polticas urbanas passem, mais uma vez, a estarem sob o controle
dos caciques partidrios, reproduzindo o modelo do segundo governo
FHC. Quanto aos recursos do FGTS, tambm possvel que ocorra
um afrouxamento das medidas destinadas a ampliar o gasto em habitao e saneamento, e que esse recurso venha, novamente, a ser disputado pelo setor rentista.
Tudo isso so hipteses. Mas, o que parece mais claro que a
oportunidade de construo de uma poltica de desenvolvimento
urbano de longo prazo, pautada em princpios de universalidade,
de democracia e de reduo das desigualdades, que se desenhava no
mbito do SNHIS, parece agora bastante distante.
Referncias
AVERBUG, A.; GIAMBIAGI, F. A crise brasileira de 1998/1999. Origens e consequncias. Textos para Discusso, n. 77, BNDES, mai. 2000. Disponvel em: <http://www.
46
bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Publicacoes/Consulta_
Expressa/Tipo/Textos_para_Discussao/200005_3.html>. Acesso em 22 jan. 2014.
BONATES, M. F. Ideologia da casa prpria... Sem casa prpria: O Programa de
Arrendamento Residencial na cidade de Joo Pessoa-PB. 2007. Dissertao (Mestrado
em Arquitetura e Urbanismo). Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Natal, 2007.
BONDUKI, N. Do projeto Moradia ao Programa Minha Casa Minha Vida. Teoria e
Debate, vol. 82, 2009.
BONDUKI, N. Origens da habitao Social no Brasil: arquitetura moderna. Lei do
Inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Estao Liberdade, 1998, 344 p.
BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e
novas perspectivas no governo Lula. Revista eletrnica de Arquitetura e Urbanismo,
n. 1, p. 70104, 2008.
BOTELHO, A. O urbano em fragmentos. A produo do espao e da moradia pelas
prticas do setor imobilirio. So Paulo: Annabume, 2007.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A reestruturao do setor imobilirio e o Programa
Minha Casa Minha Vida. In: MENDONA, J.; COSTA, H.S. (org.). Estado e capital
imobilirio. Convergncias atuais na produo do espao urbano brasileiro. Belo
Horizonte: Editora c/Arte, 2011.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa Minha
Vida: 25 anos de poltica habitacional no Brasil. IN: CARDOSO, A. (org.) O
Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra
Capital, 2013.
CARDOSO, A. L.; JAENISCH, S. T. Nova poltica, velhos desafios: problematizaes
sobre a implementao do programa Minha Casa Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. E-metropolis: Revista eletrnica de Estudos Urbanos e
Regionais, v. 5, pp. 6-19, 2014.
CARDOSO, A. L.; LAGO, L. Avaliao do Programa Minha Casa Minha Vida na
Regio Metropolitana do Rio De Janeiro: Impactos urbanos e sociais. Relatrio
final da pesquisa referente chamada pblica MCTI/CNPq/MCIDADES n11/2012.
Linha Temtica 1 - Aspectos de desenho, implementao e avaliao do Programa
Minha Casa Minha Vida. Rio de Janeiro/Braslia, 2015.
CARDOSO, A. L. (org.) O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.
CARDOSO, A. L. Lulismo, poltica habitacional e a reestruturao do setor imobilirio: reflexes sobre o programa Minha Casa Minha Vida. In: FERNANDES, A. C.;
LACERDA, N.; PONTUAL, V. (Org.). Desenvolvimento, planejamento e governana:
expresses do debate contemporneo. 1ed. Rio de Janeiro: Letra capital, 2015, v. 1,
pp. 297-324.
CARDOSO, A. L.; ARAUJO, F.; JAENISCH, S. T. Morando no Limite: Sobre Padres
de Localizao e Acessibilidade do Programa Minha Casa Minha Vida na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro. IN: XV Encontro da Associao Nacional de Planejamento Urbano e Regional. Anais... ANPUR, Recife, 2013.
CARDOSO, A. L.; JAENISCH, S. T.; ARAUJO, F. The social imaginary of home
47
ownership and its effects: reflections about real state in Brazil. In: ISA RC43 Conference 2013 Book of Proceedings. Anais Amsterdam, University of Amsterdam, 2013.
CARDOSO, A. L.; RIBEIRO, L. C. Q. (Orgs.). A Municipalizao das Polticas Habitacionais - Uma Avaliao da Experincia Recente (1993-1996). Rio de Janeiro: Observatrio - IPPUR/UFRJ-FASE, 2000.
CURY, A. (2016). Caixa anuncia lucro de R$ 7,2 bilhes e medidas para crdito imobilirio. G1 Portal de Notcias, 8 mar. 2016. Disponvel em: < http://g1.globo.com/
economia/negocios/noticia/2016/03/lucro-da-caixa-economica-sobe-para-r-72-bilhoes-em-2015.html>. Acesso em 20 out. 2016.
FIX, M. Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no
Brasil. 2011. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Econmico). Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Econmico, Universidade Estadual de Campinas.
Campinas, 2011.
FIX, M.; ARANTES, P. Como o governo Lula pretende resolver o problema da habitao. Jundia: Human Rigths in Brazil, 2009.
LEAL, J. A. A. Financiamento do investimento em habitao: requisitos para uma
estrutura funcional. 1999. Tese (Doutorado em Economia). Instituto de Economia,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1999.
MARICATO, E. Por um novo enfoque terico na pesquisa sobre habitao. Cadernos
Metrpole (PUC-SP), v. 21, 2009.
MARICATO, E. O impasse da Poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2012, cap.
1, pp. 15-89.
NAIME, J. Poltica de Habitao Social no Brasil ps 2003: incentivos e barreiras
estatais produo associativa. In: LAGO, L., (org.). Autogesto habitacional no
Brasil: utopias e contradies. Rio de Janeiro: Letra Capital/Observatrio das Metrpoles, 2012.
PAULANI, L. M. Brasil Delivery: servido financeira e estado de emergncia econmico. So Paulo: Boitempo, 2008.
PEREIRA, A. Intervenes em centros urbanos e conflitos distributivos: modelos
regulatrios, circuitos de valorizao e estratgias discursivas. 2015. Tese (Doutorado
em Direito). Programa de Ps-Graduao em Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2015.
ROLNIK, R. Democracia no fio da navalha: limites e possibilidades para a implementao de uma agenda de Reforma Urbana no Brasil. Revista Brasileira de Estudos
Urbanos e Regionais, v. 11, n. 2, nov. 2009.
ROLNIK, R.; NAKANO, K. (2009). Direito moradia ou salvao do setor? Jornal
Folha de So Paulo, 14 mar. 2009. Disponvel em: < http://www1.folha.uol.com.br/
fsp/opiniao/fz1403200909.htm>. Acesso em 20 out. 2016.
ROYER, L. O. Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas. Tese
(Doutorado em Arquitetura e Urbanismo). Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009.
SANFELICE, D. Financeirizao e a produo do espao urbano no Brasil: uma
contribuio ao debate. Revista EURE, v. 39, n. 118, pp. 27-46, set. 2013.
48
SANTO AMORE, C.; SHIMBO, L.; RUFINO, B. (orgs.). Minha Casa... E a cidade?
Avaliao do Programa Minha Casa Minha Vida em seis estados brasileiros. Rio de
Janeiro: Letra Capital, 2015
SINGER, A. Razes sociais e ideolgicas do lulismo. Novos Estudos CEBRAP n 85,
pp. 83-102, 2009.
SINGER, A. Cutucando onas com varas curtas: O ensaio desenvolvimentista no
primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011-2014). Novos Estudos, n. 102, jul. 2015.
UQBAR Educao e Informao Financeira Avanada Ltda. (2015). Guia do Investidor Fundo de Investimento Imobilirio. So Paulo, 2015.
UQBAR Educao e Informao Financeira Avanada Ltda. (2016). Anurio Finanas
Estruturadas 2016. So Paulo, 2016.
49
C aptulo 1
Introduo
As estatsticas pblicas podem ser tomadas como meio de
conhecimento, discutindo-se sua exatido ou pertinncia quanto ao
fenmeno social a ser apreendido. Podem, no entanto, ser vistas como
objeto do conhecimento quando passam a ser observadas, de maneira
principal, as condies sociais de existncia dos conceitos e medidas
que embasam a forma de mensurao do problema social identificado,
adotando-se, dessa maneira, uma abordagem sintomtica ao invs de
crtica, conforme sistematiza Besson (1995).
Este trabalho buscou abordar o indicador deficit habitacional, a
partir dessa segunda tica. Elaborado pela Fundao Joo Pinheiro
para o governo federal em meados da dcada de 1990, tal indicador
tinha como finalidade orientar as definies da poltica nacional de
habitao em contexto de restruturao institucional do setor. Ao
descrever uma trajetria de construo deste indicador social, pde-se
observar as disputas travadas tanto no campo das pesquisas estatsticas
quanto naquele da poltica habitacional. Verificou-se, por um lado, o
quanto esta construo conceitual est condicionada s caractersticas
(e limitaes) dos dados estatsticos, de abrangncia nacional, disponveis ocasio, que refletem, por sua vez, o resultado de lutas histricas
pelo desenvolvimento do conhecimento, determinado pelas prioridades pblicas de cada momento histrico. Reconheceu-se, por outro
lado, o quanto essa metodologia oficial internaliza, nas opes operatrias efetuadas pelos responsveis pela sua elaborao (estatsticos
ou cientistas sociais), parte das disputas polticas e sociais presentes
no campo poltico da habitao, pela definio das prioridades de
alocao de investimentos.
50
Foi possvel com isso, ainda de que de forma preliminar, configurar a relao proposta no arcabouo terico-metodolgico de
Bourdieu (1998; 2004) entre as disputas presentes na produo do
conhecimento e aquelas referentes distribuio dos recursos (sobretudo econmicos) da sociedade. A identificao de metodologias
alternativas oficial apresentadas poca por setores interessados
nos recursos pblicos permitiu aproximar o entendimento de que
a discusso metodolgica de indicadores pode delinear uma forma
de luta simblica - ou seja, transfigurada, nas prprias palavras de
Bourdieu (1998; 2004) das disputas materiais.
O texto est dividido em trs partes. Na primeira, busca-se construir a trajetria histrica do campo da estatstica habitacional e da
construo do problema habitacional como deficit. Na segunda, a
inteno verificar de que maneira o indicador informa a poltica
habitacional, e no caminho oposto, de que forma informado por
esta. Na terceira, ao apresentar a metodologia oficial e as alternativas a
ela identificadas no perodo, pretende-se apontar como a mensurao
do problema habitacional pode revelar interesses econmicos por trs
do propsito cientfico de exatido estatstica. Alm da consulta bibliogrfica e documental, as entrevistas realizadas foram fonte importante
de informao e reflexo para o entendimento aqui proposto, pelas
quais agradeo aos vrios entrevistados.
51
quatro etapas propostas por Jannuzzi (2006) para essa traduo quais
sejam: definio do conceito abstrato a que refere o indicador, especificao das suas dimenses, obteno das estatsticas pertinentes, e
combinao das estatsticas para a criao do indicador , a primeira e a
segunda admitem que o estatstico ou aquele com a funo de construir
o indicador leve em considerao sua formao terica ou julgamento
sobre o que deve ser priorizado. Os indicadores sociais espelham, dessa
forma, o que a viso de mundo dos tcnicos permitiu ver.
Besson (1995), na mesma direo, j afirmara que as categorias
estatsticas expressam, a priori, expressam os indicadores baseados em
certos consensos a respeito da realidade econmica, social, cultural
etc. Conforme destacou, a tcnica estatstica pressupe uma definio
operatria. Nas palavras do autor, o quanto requer um como: ()
o estatstico no se limita a contar; ele define (ou retoma definies
impostas), ele classifica segundo essas definies e, in fine, conta o
que classificou (p. 51). Por trs de todo o mtodo estatstico haveria,
portanto, um processo classificatrio, ou seja, por detrs de toda
informao estatstica produzida se encontra um modelo conceitual,
por meio do qual a realidade filtrada (p. 47). De fato, como demonstrara este autor, as estatsticas no teriam a capacidade de apreender
propriedades dos objetos, mas somente as qualidades percebidas por
aqueles (instituies ou organizaes) que as formularam.
No Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
a partir de 1937, o rgo oficial para elaborao das pesquisas estatsticas e coleta de dados em nvel nacional, sendo responsvel pela
definio do mtodo e do arcabouo conceitual desses levantamentos.
quem estabelece, portanto, uma viso (governamental) sobre a
sociedade, a partir da definio das variveis de investigao. Seus
produtos nmeros relativos populao, renda, produto nacional,
urbanizao, emprego, natalidade e outros so utilizados para apoiar
polticas setoriais e avaliar seus resultados, o que pode vir a criar ou a
limitar direitos e benefcios legais e financeiros para grupos, instituies e pessoas especficas.
Na opinio de Schwartzman (1997a), a agenda de rgos pblicos
de estatstica, como o IBGE, estabelecida a partir da combinao
de requisies do governo e de demandas sociais, alm dos conceitos
adotados por economistas, demgrafos e cientistas sociais e das metodologias desenvolvidas e testadas pelos estatsticos.
As agncias internacionais, como o Gabinete de Estatsticas da
52
53
54
A criao da ONU, em 1945, possibilitara a constituio de organismos e agncias especializadas e a adoo de Convenes e Tratados
Internacionais especficos. Em 1976, teve lugar em Vancouver a primeira
Conferncia da ONU para o habitat que deu origem ao Programa e
Agncia Habitat (UN-Habitat), criados para monitorar a questo da
moradia nos diversos pases, sobretudo naqueles em desenvolvimento.
Importante enfatizar que a abordagem do problema da habitao era
tratada sob enfoques diferentes entre os pases desenvolvidos e aqueles
em desenvolvimento. Enquanto nos primeiros o tema era muitas vezes
a inadequao, em termos construtivos e locacionais, das habitaes
produzidas (desde 1930) em massa pelo Estado para alojar as famlias
com renda mais baixa, nos demais a questo era a precariedade das
habitaes localizadas em assentamentos sem infraestrutura, resultado
da rpida urbanizao e da pobreza urbana, a despeito do avano,
em termos econmicos, que se pronunciava nesses locais. Conforme
observa Jannuzzi (2006), na dcada de 1960, comearam
a se avolumar evidncias do descompasso entre crescimento econmico e melhoria das condies sociais da populao, e acentuavam-se as desigualdades sociais, coincidindo com a situao de crise do
Estado de bem-estar social nos pases desenvolvidos (p. 13).
A Declarao de Vancouver j estabelecera um conjunto de princpios voltados para a melhoria da qualidade de vida, que poderia ser
alcanada por meio da distribuio mais equitativa dos benefcios do
desenvolvimento econmico, dando nfase, por exemplo, na urgncia
da regulao do uso da terra, j levantado na ocasio (ANTONUCCI
et al., 2009).
A Conferncia de 1976, como a realizada em 1996, teve grande
influncia na incorporao das demandas sociais na definio do
problema habitacional, mostrando uma evoluo no tratamento da
questo. Para Antonucci e outros autores (2009), o carter distintivo
do enfoque de 1976 em relao Conferncia subsequente repousava
justamente no destaque dado antes ao controle do poder pblico sobre
os processos econmicos e sociais, fundamentado em um discurso
ideolgico desenvolvimentista que acenava para as possibilidades de
um crescimento econmico mais equilibrado atravs do planejamento
(s. p.). Maricato (2006) relata que, diferentemente, a tnica de 1996
passara a ser a das parcerias e da participao social (com a criao
55
56
Assim, para o entrevistado, a questo da habitao teria aparecido para o IBGE como vinculada rpida expanso urbana e metropolitana e necessidade de informao para subsidiar as polticas
pblicas, e conter a insatisfao da populao.
O primeiro Censo moderno no Brasil seria realizado em 1940 e,
de acordo com Jannuzzi (2006), procurando seguir as recomendaes
dos organismos internacionais no sentido de garantir melhor captao
dos dados e comparabilidade dos resultados. Bonduki (1998) ressalta
6
Luiz Antnio de Oliveira, do Departamento de Populao e Indicadores Sociais do IBGE, em
entrevista para a autora.
57
58
59
60
14
61
62
18
63
19
64
65
66
67
68
69
70
71
mentares, que em sua maior parte referiam-se a investimentos em polticas urbanas. Na prtica, informou Quinder32, a SEDU teria sediado
um grande balco de atendimento relacionado s emendas. FHC
perdera muito de seu capital poltico nas barganhas pela reeleio33,
o que teria comprometido sua capacidade de gerenciar as maiorias
no Congresso (GOERTZEL, 2002). Embora as aes iniciais demonstrassem a tentativa de romper com a cultura do clientelismo como um
padro de troca conceito tambm utilizado por Nunes (2003), como
este autor nota , no Brasil, podem conviver formas sociais atrasadas e
modernas, em maior ou menor grau, dependendo do perodo.
A deciso macroeconmica do governo de restrio de investimentos em programas sociais acirrava ainda mais as disputas pelo uso
dos seus recursos do Fundo, que continuavam a ser praticamente a
nica fonte considervel de investimento em habitao. Embora as
discusses tcnicas sobre a poltica habitacional fossem baseadas em
critrios cientficos, o CCFGTS (e os programas habitacionais) continuava pautado por interesses polticos e financeiros, fazendo com que
se questionassem os dados oficiais. O setor empresarial da construo
civil, que se mostrava descontente, investiu em metodologias alternativas para o clculo do deficit habitacional que podem ser vistas, pelo
menos em parte, como uma forma transfigurada de disputa poltica
pelo indicador mais condizente aos seus interesses materiais.
72
73
74
35
75
76
77
conceitual da inadequao em relao ao utilizado pelas demais metodologias, o conceito adotado pelo SINDUSCON-SP diferia ao considerar os aglomerados subnormais como deficit. Esses, conforme definio do IBGE, so setores censitrios com caractersticas especiais
cuja categoria fora originalmente criada para planejar a pesquisa em
campo39. Nenhuma outra metodologia inclura essas reas em qualquer
das categorias, pois tanto o deficit como a inadequao poderiam ser
obtidos para qualquer setor censitrio. Esse teria sido um artifcio
metodolgico adotado para fazer oposio s polticas de urbanizao,
pressionando o poder pblico pela promoo de polticas de produo
habitacional. Ao somarem-se ao core deficit (do IPEA), os aglomerados
subnormais apresentavam um deficit sensivelmente superior.
De acordo com Garcia (informao verbal), alguns argumentos
respaldavam a posio do Sindicato. O primeiro seria de ordem moral,
pois a propriedade irregular era considerada a principal inadequao.
Assim, favelas representariam uma violao insupervel do direito
de propriedade. O segundo (implcito e decorrente do primeiro), de
ordem econmica, pois alm do aumento da produo de unidades,
havia interesse no uso mais rentvel das reas ocupadas, geralmente
situadas em zonas bem localizadas das cidades. importante notar
que a FGV, se comparada a outras instituies ou escolas de economia,
possui um perfil conservador (ou mais liberal) do ponto de vista das
teorias econmicas que observa. Esse aspecto tambm teria sugerido a
no incorporao no seu indicador do nus com aluguel (como faz o
mtodo oficial) pelo receio de incentivar o poder pblico a regular o
mercado de locao, diz Garcia.
Conquanto as diferentes metodologias no levassem a nmeros
muitos distintos, se considerados os componentes de forma individual
(visto partirem da mesma base de dados), os agrupamentos ou categorias de anlise propostos apontam concepes bastante divergentes
sobre como deve ser a atuao estatal no setor, revelando a importncia de se analisar os interesses por trs das alternativas apresentadas para o clculo do deficit habitacional.
39
78
4. Consideraes finais
O deficit habitacional constantemente questionado quanto a
sua capacidade de mensurar a carncia de habitao, mesmo quando
olhado o conjunto das dimenses que compem as necessidades
habitacionais definidas pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) de modo
oficial para o governo federal, em meados de 1990. Como se procurou
descrever, preciso considerar parte dessa restrio como decorrente
das caractersticas dos dados disponveis, na medida em que estes
revelam o estgio das disputas pelo conhecimento e pela configurao
dos problemas pblicos. Na avaliao de Cardoso (1998), o deficit teria
permanecido ausente da discusso tcnica e da grande imprensa no
momento em que as polticas de urbanizao eram adotadas pelos
entes subnacionais (dcadas de 1980 e 1990) em funo de certa
descrena nas estatsticas e nas abordagens quantitativas, e da controversa possibilidade de se estabelecer parmetros mnimos. Os movimentos sociais, por sua vez, tambm teriam minorado a importncia
poltica da construo do indicador. Segundo Nakano40, o Frum
Nacional da Reforma Urbana travara enfrentamentos nos campos
jurdico, institucional, e de financiamento, mas no disputou o campo
da gesto, nem o das pesquisas quantitativas. Dessa forma, os urbanistas nunca conseguiram emplacar uma viso do direito cidade ao
indicador, mesmo com as sucessivas revises metodolgicas efetuadas
neste, remanescendo a ausncia da dimenso fundiria41, bem como
a de parmetros voltados a captar a dinmica imobiliria ou o acesso
a esse mercado, como propunha o Diagnstico Habitacional do BNH
(de 1978) ou mesmo o Sistema de Indicadores da UN-Habitat, na
dcada de 1990. Para Pasternak42, muitas limitaes das pesquisas
habitacionais decorrem do baixo poder de barganha do setor tcnico
deste campo de poltica frente aos rgos de pesquisa governamentais.
Respondem, por outro lado, ao uso que se faz delas.
Esse segundo aspecto merece destaque. O trabalho procurou
descrever como e por que a metodologia da FJP se tornou oficial.
Anderson Kazuo Nakano arquiteto-urbanista e ps-graduado em demografia, em entrevista
para a autora.
41
Varivel para identificao da situao da posse ou propriedade figurou uma nica vez em
Censo Nacional (de 2000), havendo grande dificuldade de operacionalizao deste item nas
PNADs que se propuseram a esse levantamento.
42
Suzana Pasternak arquiteta-urbanista e professora da Universidade de So Paulo. psgraduada em Sade Pblica, com nfase em pesquisas relacionadas aos temas favela e habitao
popular e concedeu entrevista para a autora.
40
79
80
81
82
C AP T U LO 2
Introduo
O direito moradia um direito humano e tambm est assegurado
na Constituio Federal de 1988 como um direito social, juntamente
sade e educao, entre outros. A proposta de incluir a moradia no rol
dos direitos sociais j era parte de um movimento que aparece na dcada
de 1960, a partir do I Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado em 1963. Entretanto, ela s se efetivou a partir da modificao
do artigo 6 da Constituio Federal (CF), o que foi feito pela Emenda
Constitucional n. 64 de 2010 (BRASIL, 1988). A aprovao do Estatuto
das Cidades (EC), em 2001, mais de 10 anos aps a promulgao da
Constituio Federal, avana na consolidao desse direito ao definir
o que seria considerado uma moradia digna para a populao: deve
estar localizada em terreno urbanizado e com acesso a todos os servios
pblicos que sejam importantes para a populao, devendo propiciar
tambm o acesso da populao ao emprego e ao sustento (PROJETO
MORADIA, 2000 apud MINISTRIO DAS CIDADES, 2010).
Vrias tm sido as iniciativas dos trs nveis do governo federal,
estadual e municipal no mbito da poltica habitacional. Estas
ganharam ainda mais destaque com a instituio em 2009, pelo governo
federal, do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que tem
como eixo norteador a construo de novas residncias com fins de
diminuir, ou eliminar, o deficit habitacional quantitativo brasileiro ou
seja, a demanda por novas habitaes. Portanto, o Brasil encontra-se
em um perodo em que grande destaque est sendo dado s polticas
habitacionais, sobretudo s direcionadas populao de baixa renda.
No Brasil, o acesso moradia historicamente associado ao
83
84
85
86
de sociedade onde as pessoas nascem e crescem com a meta de constituir as denominadas famlias tradicionais, conjugais ou nucleares. Este
esquema se autoalimenta com os pais, parentes e com a sociedade,
transferindo seus ideais para as geraes posteriores.
Ento, para Bourdieu (2008), a ideia de famlia tradicional
enquanto modelo de instituio, socialmente formada a partir de
idealizaes dos indivduos, inclusive, no que diz respeito ao sentimento familiar. Porm, segundo ele, do modo como hoje pensado,
esse conceito est fadado a acabar, j que as famlias tm passado por
diversas modificaes e, atualmente, o modelo tradicional no mais
to dominante quanto foi em outras pocas.
Essas transformaes nas famlias, conforme apontadas por
Bourdieu (2006), Giddens (1995), bem como por Cordn (2006) e
Bonvalet e Merlin (1988), tambm tm sido observadas, em maior ou
menor medida, nas brasileiras. De tal modo que diferentes autores
como Borges (2006), Martinez e Alves (2011) e Alves e Cavenaghi
(2012) mostram um aumento da populao urbana acompanhado pela
reduo no nmero dos filhos, pelo aumento da proporo de famlias
monoparentais, pela diversificao dos arranjos (mas com reduo no
tamanho mdio destes), entre outras mudanas. Essas mudanas tm
impacto direto nas necessidades das famlias em relao moradia.
1.1. Fonte de dados e metodologia
A partir das consideraes tericas apresentadas no item anterior
para desenvolvimento deste trabalho, foi utilizada a proposta de Arriagada (1997), como descrito por Oliveira, Miranda-Ribeiro e Longo
(2012) para classificar as unidades domiciliares, na qual estas se
dividem em nuclear (com ou sem filhos, biparental ou monoparental),
estendida, composta, sem ncleo ou domiclios unipessoais. Para fins
de anlise, ento, as unidades domsticas foram classificadas a partir
da proposio de Arriagada (2004), conforme cinco tipos a seguir:
1. nuclear: composto pela pessoa de referncia da famlia com
ou sem filhos;
2. extensa: pessoa de referncia da famlia, com ou sem cnjuge,
com ou sem filhos e com outros parentes;
3. composta: na qual est presente a pessoa de referncia, com
ou sem cnjuge e filhos e com a presena de pessoas no
parentes;
87
88
1980 (%)
1990 (%)
2000 (%)
2010 (%)
0 at 3 at 10 Mais de 0 at
3 SM
SM
10 SM 3 SM
3 at Mais de 0 at
10 SM 10 SM 3 SM
3 at Mais de
10 SM 10 SM
0 at
3 SM
3 at Mais de
10 SM 10 SM
At
29 anos
45,2
38,1
44,1
54,1
51,1
53,8
59,8
56,8
55,4
53,9
52,7
56,1
30 a
39 anos
58,9
56,9
61,8
66,8
67,0
69,3
71,0
70,9
71,5
64,5
63,8
65,2
40 a
49 anos
65,9
68,0
73,0
74,1
76,3
79,7
77,0
78,3
80,9
71,6
72,7
75,6
50 a
59 anos
70,2
72,7
77,3
77,7
81,0
84,5
81,4
83,8
86,6
77,4
79,6
83,3
60 a
69 anos
73,2
75,7
80,6
79,1
83,1
86,4
83,8
87,5
89,4
82,2
84,9
87,6
70 a
79 anos
74,8
77,4
82,3
79,0
83,8
86,9
84,5
88,1
90,1
85,5
88,3
89,6
80 anos
ou mais
74,7
77,7
82,1
77,8
82,5
86,4
83,6
87,7
89,4
86,0
88,8
90,1
89
90
que as polticas de produo habitacional esto favorecendo as populaes mais jovens e que as polticas habitacionais mais antigas podem
no ter tido o mesmo impacto nas populaes correspondentes, hoje
mais envelhecidas. Uma anlise semelhante pode ser observada no
Grfico 2.4, que exibe a proporo de domiclios alugados por coorte.
Grfico 2.4. Evoluo da proporo de domiclios alugados por coorte. Brasil, 1980 a 2010.
91
fator que impacta na qualidade de vida, uma vez que domiclios muito
adensados no permitem privacidade a seus moradores; do mesmo
modo, isso pode atrapalhar o rendimento das crianas na escola,
conforme apontado por Kaztman (2011). A quantidade de banheiros
pode refletir mudanas na preferncia dos moradores, como as apontadas por Taschner (1997), podendo estar associada gerao e
idade. Complementarmente, um nmero de banheiros maior pode
garantir, tambm, uma maior privacidade e conforto aos moradores.
Logo, essas informaes indicam necessidades habitacionais que so
priorizadas de formas diferentes pelas famlias.
Tabela 2.2. Nmero mdio de pessoas por dormitrio e nmero mdio de banheiros,
segundo local de moradia e condio da ocupao(1) do domicilio. Brasil, 1980 a 2010.
N. mdio de pessoas por dormitrio
1980
1991
2000
2010
N. mdio de banheiros(2)
1991(3)
2000
2010
Prprio
Regies Metropolitanas
2,54
2,31
1,81
1,34
1,4
1,51
Urbano
2,67
2,43
2,18
1,64
1,11
1,20
1,39
Rural
2,96
2,76
2,50
1,98
0,37
0,48
0,75
2,79
2,49
2,10
1,16
1,22
1,25
Urbano
2,94
2,57
2,26
1,82
1,02
1,14
1,22
Rural
3,14
2,77
2,50
2,05
0,73
0,87
0,98
2,95
2,79
2,23
1,04
1,07
1,18
Urbano
2,99
2,71
2,55
2,02
0,88
0,93
1,09
Rural
2,94
2,75
2,53
1,94
0,50
0,59
0,83
Alugado
Regies Metropolitanas
Cedido
Regies Metropolitanas
92
1980 (%)
1991 (%)
2000 (%)
2010 (%)
6,1
6,7
8,9
12,0
Unipessoal
nuclear sem filhos
9,3
9,6
10,6
13,9
52,6
51,2
47,7
40,5
Monoparental
6,8
8,1
10,1
10,5
10,7
10,5
9,7
8,2
1,8
1,6
1,6
2,1
monoparental
2,6
3,4
4,1
4,0
3,0
2,0
0,8
0,5
0,5
0,3
0,2
0,2
1,0
1,3
1,5
1,8
1,1
0,6
0,3
0,2
0,1
0,1
0,0
0,1
0,3
0,2
0,2
0,2
4,1
4,4
4,2
6,0
Compostas
93
parentes e parentes. Assim, apesar dos arranjos nucleares (biparentais), com ou sem filhos ser o arranjo domstico mais comum nos
30 anos estudados, houve uma queda da representatividade deste
(de 52,6% para 40,5%) com aumento de arranjos com presena de
outros parentes, como o Extenso 3 (monoparentais, com filhos e
outros parentes).
Constata-se que tambm ocorreu aumento dos domiclios
unipessoais, dos nucleares sem filhos (Nucleares 1), de monoparentais inclusive daquelas extensas e compostas com no parentes,
conforme foi igualmente apontado por diferentes autores como
Sabia, Cobo e Matos (2012). O crescimento da proporo de
famlias sem filhos tambm pode ter sido por consequncia da
queda na mortalidade nas maiores idades4, com aumento de casais
com filhos que j saram de casa ou sem filhos, em idades mais
avanadas. A prxima tabela (Tabela 4) exibe a evoluo do nmero
mdio de pessoas por dormitrio e de banheiros por domiclios
segundo o tipo de arranjo domiciliar.
Pode-se verificar pela Tabela 2.4 que, ao longo do tempo,
houve uma reduo do adensamento dos dormitrios e aumento do
nmero mdio de banheiros este ltimo indicador foi ampliado
em quase todos os tipos de arranjos. Enquanto em 1980 os arranjos
com dormitrios mais adensados eram os extensos nuclear com
filhos e monoparental , em 2010 o maior adensamento foi encontrado para os compostos (nucleares com filhos, parentes e no
parentes). Os arranjos extensos (monoparentais e biparentais com
filhos), que tinham o maior adensamento mdio em 1980, tinham
tambm o menor nmero mdio de banheiros, o que aponta uma
maior precariedade de vida dos componentes destas famlias em
seus domiclios. Esta dificuldade pode refletir no desempenho das
crianas na escola (K AZTMAN, 2011) e dos adultos no mercado de
trabalho. At 2010, o nmero de banheiros destes arranjos domiciliares cresceu, respectivamente, 55,5% e 44,4%, mas continuam com
um nmero mdio de banheiros comparativamente mais baixo. A
partir da Tabela 2.5 se verificar o nmero mdio de filhos por tipo
de arranjo domiciliar.
4
O que pode fazer parte do processo de envelhecimento da populao, j que pode ter ocorrido
a reduo da mortalidade por doenas crnicas nas idades mais avanadas o que faz parte do
processo de envelhecimento populacional , pois, os avanos da medicina podem ter sido mais
rpidos que as demais etapas do processo de envelhecimento.
94
1991
2000
2010
Nmero mdio de
banheiros
1991
2000
2010
unipessoal
1,0
1,0
1,0
1,0
0,9
1,0
1,2
1,8
1,9
1,7
1,4
1,0
1,2
1,3
2,8
2,5
2,3
1,7
0,9
1,1
1,3
monoparental
2,2
2,0
1,8
1,5
1,0
1,1
1,2
0,9
1,1
1,4
2,9
2,7
2,5
2,0
1,9
1,9
1,9
1,4
1,0
1,1
1,3
monoparental
2,9
2,7
2,7
2,0
0,9
1,1
1,3
Compostos
2,2
2,1
2,1
1,8
1,9
2,0
2,0
1,7
1,7
1,7
1,4
1,7
1,8
1,7
1,9
1,8
1,8
1,3
1,2
1,2
1,3
2,6
2,7
2,7
2,4
1,6
1,7
1,7
1,9
2,0
2,0
1,8
1,5
1,7
1,6
2,6
2,5
2,5
2,1
1,4
1,5
1,6
1,8
1,7
1,7
1,4
1,0
1,2
1,3
95
Tabela 2.5. Nmero mdio de filhos por tipo de arranjo domiciliar. Brasil, 1980 a 2010.
Arranjo Domiciliar
1991
2000
2010
3,2
2,6
2,2
1,9
monoparental
2,7
2,3
2,0
1,8
3,1
2,7
2,4
2,0
monoparental
2,8
2,6
2,4
2,0
Composto
nuclear com filhos e no parentes
2,6
2,3
2,1
1,9
1,5
1,3
1,2
1,1
3,2
2,8
2,6
2,3
2,5
2,2
2,0
1,4
5
Cabe destacar que o clculo do nmero mdio de filhos distinto de taxa de fecundidade. A
reduo no numero mdio de filhos indica que pode ter havido uma reduo da fecundidade
das mulheres.
96
Arranjo domiciliar
Ano (%)
1980
1991
2000
2010
unipessoal
46,9
51,7
49,5
48,9
0,5
1,6
6,6
23,2
0,2
1,0
4,7
21,9
monoparental
85,2
87,8
88,4
87,3
0,4
1,7
7,5
26,8
0,7
2,3
8,3
27,5
monoparental
83,9
87,5
89,1
88,3
0,3
1,5
6,9
21,0
0,8
2,2
7,5
21,6
83,9
87,6
88,3
86,2
0,5
2,0
8,9
26,2
1,0
3,5
9,6
27,3
84,3
87,8
88,8
84,2
49,5
53,5
58,8
56,6
% Total
14,2
18,1
24,8
38,7
Composto
97
Tabela 2.7. Evoluo da proporo de domiclios com a presena de idosos, por tipo de
arranjo domiciliar. Brasil, 1980 2010.
% de domiclios com idosos
1980
1991
2000
2010
Incremento
2010-1980
unipessoal
39,1
41,1
39,5
39,1
0,09
29,3
33,7
34,7
34,0
16,26
Arranjo domiciliar
8,4
8,8
9,0
10,2
20,53
monoparental
23,3
22,7
22,2
23,3
-0,01
43,4
43,7
43,0
44,0
1,38
56,3
59,5
60,3
58,3
3,57
monoparental
47,7
46,0
47,1
48,9
2,57
11,9
12,5
15,6
18,9
59,10
43,1
50,2
52,6
47,1
9,12
46,0
45,6
49,8
51,4
11,66
41,7
42,9
45,9
45,2
8,52
62,1
64,0
62,1
55,7
-10,29
52,1
50,8
51,9
50,0
-4,02
46,0
47,3
49,3
45,1
-1,89
Total
21,6
22,9
24,1
26,4
22,0
Compostos
98
2. Consideraes finais
Os resultados mostram que cada tipo de arranjo tem uma distribuio diferenciada de idade na aquisio de imveis, que variam
tambm com outros fatores, como a renda. Isso confirma o que foi
apontado por Smith (1970) e Turner (1968a): os indivduos tm diferentes necessidades, que mudam conforme diversos fatores, como
a renda, o tipo de trabalho e o tipo de arranjo. Assim, enquanto as
famlias nucleares com filhos tm acesso casa prpria em idades mais
jovens, as monoparentais tm acesso s mesmas em faixas etrias mais
avanadas o que tambm pode ocorrer pela idade do responsvel
ser, em mdia, maior que o dos domiclios biparentais. Ao mesmo
tempo, isto tambm pode ser consequncia de uma disposio dos
indivduos para residirem em domiclios alugados ou prprios o que
pode variar conforme a renda e outros fatores.
Na anlise da diversificao dos arranjos, os dados sinalizam para
a reduo deles com consequente reduo do adensamento dos dormitrios. Por outro lado, houve aumento da proporo de arranjos com
responsvel mulher e daquelas que possuem idosos em sua composio, o que indica a diversificao dos arranjos, conforme foi apontado
por Alves e Cavenaghi (2012). O aumento da proporo de domiclios
com idosos e o aumento da sobrevida destes fenmeno que j est
sendo observado e que deve continuar a crescer a ritmos cada vez
maiores traz desafios s polticas pblicas, inclusive a habitacional,
uma vez que os idosos possuem demandas especficas, a exemplo de
moradias adaptadas s restries de atividades que porventura eles
tenham. Isto importante para permitir que os idosos vivam por um
maior perodo de vida de forma independente, saudvel e plena, o que
atende demanda de que eles no dependam da ajuda de terceiros.
A anlise da composio etria, por idade do responsvel, dos
domiclios por condio de ocupao (prprio e alugado), tambm
mostra que as estruturas dos domiclios alugados so mais jovens do
que dos domiclios prprios, o que pode ser consequncia (conjunta
ou no) das mudanas nos arranjos familiares e das mudanas das
famlias de domiclios alugados para prprios.
Ainda, o estudo aponta que os arranjos domiciliares no Brasil
apresentam diferentes inseres etrias como proprietrias de
moradias, o que varia conforme o tipo de arranjo e a idade do responsvel pelo domiclio, favorecendo as famlias nucleares. No entanto,
99
100
101
C AP T U LO 3
102
pela classificao de tal fenmeno (BOURDIEU, 2005). Introdutoriamente, objetiva-se esboar o conceito de desastres para a Sociologia,
o ambiente de disputa por sua classificao e, por fim, sua relao
com processos de vulnerabilizao e de ruptura de rotinas, prticas e
lugares, revelando a realidade de desterritorializao experimentada
pelos que so severamente afetados. Tal ensejo quer instigar, sobretudo, a reflexo sobre como tais processos agregam, tambm, expresses de luta pela permanncia e defesa do seu territrio, ainda que sob
contestao dos diagnsticos tcnicos oficiais.
Reportando-nos s reflexes de Quarantelli (2005) e Valencio
(2010), temos que desastres, para a Sociologia, designam acontecimentos trgicos e podem ser descritos como fenmenos adversos que
geram processos de ruptura da rotina, de lugares, fazeres e prticas
envolvendo uma configurao espao-temporal e sociohistrica para
manifestar-se, nos levando a perguntar o qu? aonde? quando? com quem?,
considerando a adoo dos conceitos de tempo e espao sociais em
detrimento dos de tempo e espao geogrficos , assim como observando a relao entre o referido fenmeno e processos de desenvolvimento. Apesar da no existncia de consenso acerca do conceito,
Quarantelli (2005) constatar a presena de um paradigma bsico
implcito na rea dos desastres, envolvendo uma srie de noes
inter-relacionadas, cujo destaque recai sobre duas delas, a saber: 1)
os desastres so fenmenos inerentemente sociais e 2) a origem dos
desastres se encontra na estrutura social ou no sistema social. Para
o autor, antes de serem naturais, os desastres so essencialmente
polticos, permitindo a problematizao do subdesenvolvimento, da
insustentabilidade ambiental e da pobreza como as principais e mais
imediatas causas dos mesmos.
As afirmativas at aqui expostas se revelam como um contraponto
construo hegemonicamente feita acerca desse conceito quando
originado de outras clivagens e racionalidades. Porm, as chamadas
cincias da natureza no respondem totalidade das formas cientficas de argumentao a respeito do fenmeno desastre. H uma
diversidade de agentes que configuram a luta pela sua classificao.
Cabe-nos indagar: quem so e de que lugar esses agentes anunciam suas
verdades? H tambm uma diversidade de compromissos de atuao
e de fazeres que no se do da mesma forma. Associada a tais agentes
e posicionamentos, est a luta social situada entre dois domnios
distintos: o do espao social propriamente dito e o da esfera simblica,
103
no sentido do confronto de discursos e projetos que disputam legitimidade e reconhecimento em processos intimamente conectados.
Ao admitir e trabalhar sob essa perspectiva, a pesquisa sociolgica
apresenta mudanas e ampliaes importantes, permitindo a constatao de que os desastres se originam da prpria natureza dos sistemas
sociais, sendo, pois, manifestaes ostensivas de latentes vulnerabilidades da sociedade, das deficincias nas estruturas ou sistemas sociais.
Por isso, no devem ser vistos como resultantes de uma forma externa.
Desloca-se o foco das vtimas e perdas para processos sociais contnuos,
pois, no havendo consequncias sociais negativas, no h desastre.
Busco fazer a associao entre o desastre e os processos experimentados por grupos sociais especficos, atravs das noes de vulnerabilizao, como processo e vulnerabilidade, como relao conforme
contribuio oferecida por Acselrad (2006). Nessa formulao, o foco
retirado do indivduo e deslocado para a desigual proteo ou, para
os mecanismos que tornam os sujeitos vulnerveis. Destaca-se o que
lhes devido em termos de proteo social e de direitos, revelando,
pois, como tais elementos integram o desastre2.
No s no mbito de sua definio, mas tambm das prticas da
decorrentes, se explicitam conflitos, confrontos, tenses que tendem
a impor o discurso oficial do risco sobre territrios especficos e, por
consequncia, sobre seus agentes, aqueles que neles vivem e moram,
determinando sua desterritorializao. H tendencialmente, um
esforo de desqualificao do territrio e de seus moradores, sendo
que esta prtica tende a coisific-lo, destituindo-o da diversidade da
experincia social que o constitui. O territrio condenado resumese, pois, s suas benfeitorias, edificaes e equipamentos de infraestrutura coletiva, passveis de clculos de indenizao, em grande parte,
referenciados em baixos valores, porque se associam indenizao
de reas pobres e, at ento, desvalorizadas no que se refere s
disputas do mercado imobilirio; pelo lado da significao identitria
que os territrios adquirem, tais indenizaes, somadas forma de se
traduzir esses Lugares so incompatveis com o sentido de pertencimento que enraza seus moradores a partir de uma trajetria de vida
e vinculaes.
Sendo assim, necessrio permitir que os sentidos do Lugar e
Reafirma-se a importncia de se considerar as vulnerabilidades estruturais somadas quelas que
as mudanas climticas possivelmente faro emergir e a necessria observao de outras variveis
implicadas no referido contexto.
104
de pertencimento possam ser tambm revelados a partir das narrativas dos afetados em desastres, resgatando as estratgias que contribuiro para o esclarecimento de uma das perspectivas que essa disputa
assume. Nela, o Lugar como espao do pertencimento se apresenta,
ora como estratgia, ora como ttica resistente imposio do ordenamento exgeno proposto ao territrio. Tendo, pois, como eixo central
o mbito socioespacial, a concepo de Lugar pode ser utilizada como
relao entre sujeito afetado e o espao onde vive, como expresso de
prticas cotidianas na relao com esse espao (CERTEAU, 2009) e
da luta pelo direito de acesso cidade (LEFEBVRE, 1991). O Lugar
ganha no s significao, como se revela resultante de uma absoluta
determinao, ou seja, da necessidade da adoo de formas de viver,
morar e se relacionar com o ambiente nem sempre escolhido, ou de
escolhas que se do a partir de uma gama reduzida de possibilidades.
Trata-se de um conjunto de determinaes que desenha a desigualdade para alm da possibilidade de escolha consciente desses sujeitos.
Assim, facilitado o entendimento da construo que os agentes
fazem do desastre. Ento, a categoria Lugar deve ser explorada e
perpassada no sentido de clarear as vinculaes estabelecidas entre
agente e territrio, agentes entre si, interpretao do desastre e o sofrimento social por ele aguado.
Nesse debate, importante que o Lugar possa ser pensado como
forma de enraizamento que preceda o trgico e o desastre como a
ameaa de dissoluo desse Lugar e, ainda, a existncia de uma luta
pela manuteno de seus sentidos, independentemente do grau da
destruio fsica e tambm simblica registrado. O territrio perifrico deteriorado e impactado pelo desastre no revisto por aqueles
que o tm como referncia de moradia e de cotidiano, no sentido de
sua desqualificao, o que se confronta com a categoria rea de risco
cunhada para esses mesmos locais pela verso perita. Em analogia
perspectiva trabalhada por Zhouri (2010)3, identificamos a existncia
de estratgias argumentativas de aniquilao do Lugar (predominantemente via discurso oficial) versus a estratgia argumentativa de
reafirmao do Lugar (via resistncia dos moradores locais). Enquanto
os afetados buscam situar o ocorrido dentro de certa generalizao
dos fatores de ameaa e da afetao no particularizando o problema
no seu espao e com a expectativa de recuperao e permanncia no
mesmo , a anlise tcnica incluir no rol de sua cartografizao e
3
105
diagnsticos essas novas reas, at ento livres dessa forma especfica de controle4.
106
H, pois, um conjunto de determinaes que desenha a desigualdade para alm da possibilidade de escolha consciente desses
sujeitos. Retomaremos o recurso sociolgico de associao do desastre
ao paradigma da vulnerabilidade social. Quando Acselrad (2006)
anuncia que a vulnerabilidade uma relao e no uma carncia,
objetiva, acima de tudo reafirmar que no poder ser atacada atravs
107
108
109
foi uma pessoa assim, apesar que a gente sempre morou perto de
rio, ele sempre falou: se ver que a chuva no t normal, sempre
dar uma olhadinha, sempre ter uma ateno! (ENTREVISTADO
21 Bairro Campo Grande).
110
111
112
113
114
115
pessoas que o integram, porque morreram ou porque, aos que permaneceram vivos, no foi permitido o retorno.
Na conformao do Lugar que se faz identitrio, interessante
observar certa convergncia entre as trs localidades pesquisadas
esboada nas narrativas Bairros Caleme e Campo Grande e Distrito
de Santa Rita , principalmente considerando a mobilidade j experimentada por alguns entrevistados entre as trs reas, assim como
por vnculos de parentesco existentes nas outras localidades ou mesmo
apenas pelo conhecimento que se tem das histrias locais, com as quais
possvel verificar forte identificao. Na verdade, so territrios que
apresentam caractersticas semelhantes no que se refere ao histrico e
tempo de ocupao, padres construtivos, infraestrutura e formas de
vida, de maneira geral, facilitando certa aproximao identitria com
seu prprio Lugar. Quando dos relatos acerca do ocorrido em 12 de
janeiro de 2011, foi comum o deslocamento de suas interpretaes
para o outro territrio, no sentido do reconhecimento de um tambm
sofrimento experimentado por semelhantes.
L no Campo Grande acabou. Eu no tive coragem de ir l. Muita,
muita gente conhecida da gente! Uma famlia toda conhecida da
gente! Foram membros da Igreja junto com a gente. Filho, neto da
irm da Igreja. L foi muita gente conhecida, no tenho vontade
de ir l. Tem um ms, encontraram o corpo de uma senhora l,
perfeitinho (ENTREVISTADO 17 Bairro Caleme).
O meu filho trabalha l pro lado de Fazenda Alpina/Santa Rita. Ele
disse que l choveu mais do que aqui. L no Caleme, os primeiros
moradores de l do Caleme foi meu av, o Jos Francisco de Melo.
Papai foi criado l. Todos l, a maior parte meus primos que
eu nem conheo. L foi aumentando e t quase uma cidade, n?
(ENTREVISTADO 26 Bairro Campo Grande)
L em Campo Grande era meu mesmo, foi a primeira casa que eu
comprei (...). Nossa, l eu conhecia as casas a dedo! Eu conhecia
tudo. Depois l foi crescendo. Agora, nessa poca, fiquei um bom
tempo fora e ali j tinha bastante gente que eu no conhecia. No
consegui voltar l depois do que aconteceu. Eu tenho uma conhecida l que t sumida. Eu fui at o ponto final [do nibus] mas no
consegui: s em ver a primeira casa ali do ponto da igrejinha...
(ENTREVISTADO 13 Bairro Caleme)
Pensar essas localidades nos permite avanar em traos particulares de sua constituio. Elemento fundamental na caracterizao dos
116
vnculos formados diz respeito conservao de fortes traos suburbanos e relaes sociais ainda bastante tradicionais e familsticas, nos
termos de Martins (2010). Aqui a gente conhecia os mais velhos, os
mais novos, quem casava, quem tava namorando, quem tava esperando nenm (...). Aqui, quando uma fazia uma arte, todo mundo
ficava sabendo: ih, t namorando escondido. Era assim (ENTREVISTADO 27 Bairro Campo Grande)6.
Nesse conjunto de importncias e reflexes, destacamos o papel
da casa como espao vital e a forma prpria como feita e habitada,
contribuindo para o entendimento do enraizamento dos sujeitos tanto
nesse espao mais restrito, como na sua extenso mais coletiva, ou
na experincia comunitria, se reproduzindo de acordo com todas
as dialticas da vida, segundo Bachelard (1998). Talvez no haja, no
mbito dos fixos presentes na anlise dos desastres, componente mais
enfatizado do que a casa. Na perspectiva do autor, a moradia est relacionada proteo e concebida simbolicamente como concha, ou
seja, o primeiro universo, um cosmos, nosso canto no mundo.
Considerada para alm de ser um objeto, expande-se de sua positividade para o mundo dos sonhos, onde as diversas moradas de nossa
vida se interpenetram e guardam tesouros dos dias mais antigos (p.
25). Bachelard (1998) quer mostrar que
a casa uma das maiores (foras) de integrao para os pensamentos,
as lembranas e os sonhos do homem. Nessa integrao, o princpio
de ligao o devaneio. O passado, o presente e o futuro do casa
dinamismos diferentes que no raro interferem , s vezes se opondo,
s vezes excitando-se mutuamente. Na vida do homem, a casa afasta
contingncias, multiplica seus conselhos de continuidade. Sem ela,
o homem seria um ser disperso. Ela mantm o homem atravs das
tempestades do cu e das tempestades da vida. corpo e alma.
6
Foi recorrente a confirmao da informalidade como trao marcante, o acolhimento
pesquisa (em alguns casos sem agendamento prvio), o agrupamento espontneo de pessoas
num mpeto de colaborao na produo das narrativas, sendo em suas prprias moradias ou
em locais pblicos, como a rua. O espao pblico, coletivo e o mbito privado se mesclaram
como possibilidade de abertura quase incondicional ao dilogo e ao relato to necessrio
das verses diversas acerca do ocorrido, possibilitando a expresso da dor, do sofrimento,
da solidariedade, assim como das diferentes interpretaes da chamada tragdia da Regio
Serrana. Cabe destacar que a demanda pela escuta foi algo marcante, ainda que passados seis
meses entre o nominado impacto e o incio da pesquisa. Por essa razo, ou seja, pautadas
na identificao de um grau de sofrimento e abandono explcitos, as narrativas se deram
com bastante fluidez, confirmando uma boa convergncia entre as demandas dos grupos
moradores e a proposta da entrevista em profundidade, inclusive para a apreenso de elementos
da subjetividade de tais grupos.
117
Campo Grande foi um bairro que revelou a caracterstica da sociabilidade levantada pela autora, apontando para conjuntos de moradias
que agregavam toda a famlia:
E l era assim: tudo perto, em famlia. Era um terreno que tinha
cinco casas: a minha sogra, a minha cunhada, minha outra cunhada,
eu e meu marido e tinha um sobrinho dele que tinha uma casinha
l tambm (...). (Entrevistado 4 Bairro Campo Grande).
Eram 4 casas: da minha cunhada e meu cunhado... eram, na realidade, 5 casas porque o outro cunhado solteiro ele tava construindo
por cima da casa do irmo dele, j tava com meia parede de tijolo
levantada; como a casa do irmo dele foi levada por inteiro, a dele
foi junto. S a que ficou inteira e no caiu nada foi a minha casa e
a do meu sogro. J a da minha cunhada que era no segundo andar,
a sala foi destruda e a garagem, a cozinha, banheiro e quarto. A
varanda da cozinha, onde ela at tinha uma lojinha de doce ficou
intacta, s atingiu mesmo a sala e a garagem (ENTREVISTADO
20 Bairro Campo Grande).
118
O terreno era assim: a gente fala que meu, mas como dizem, a
gente no tem nada, aqui de Jesus. Jesus emprestou pra gente
viver at agora, n! Ento, tinha a casa dele, que da minha filha,
e tinha a casa do outro filho que eu deixei ele fazer em cima da
minha, e eu morava na de baixo. E foi tudo embora numa pedrada
s! Tinha outra mais pra baixo que meu genro tinha acabado de
construir. J tinha gastado um dinheiro, estava quase pronta, s
faltava botar porta e a cermica. A levou tudo! J tinha gastado
15.000,00 (ENTREVISTADO 27 Bairro Campo Grande).
119
120
121
uma dificuldade danada, n? Ento, fica complicado. (ENTREVISTADO 21 Bairro Campo Grande).
122
123
124
125
Consideraes finais
A moradia se revela elemento de fundamental importncia para a
reproduo social. Na experincia de muitos, esse bem s poder ser
acessado via autoconstruo e a partir de processos que envolvero a
irregularidade na forma da apropriao da terra. Essa uma realidade
fortemente presente nas cidades da periferia do capitalismo, desencadeando cenrios e simbologias que nos desafiam a compreenso.
Uma das caractersticas que esse contexto permite identificar a que
buscamos realar neste artigo, qual seja, a relao de certos grupos
com o espao, revelando enraizamento e pertencimento, identidade,
ainda que tecnicamente condenados ou pejorativamente traduzidos
pelas suas possveis limitaes e caractersticas de precariedade.
relevante dizer que antes de um territrio ser a rea de
risco, tecnicamente classificada, ele representa o Lugar de viver e
morar de certos sujeitos sociais ou seja, representa a relao desse
sujeito coletivo com o espao. Isso nos remete a trajetrias de vida
e a processos de vulnerabilizao (ACSELRAD, 2006). No se trata
de dizer que o suposto risco que leva condenao seja negado,
mas sim, ressignificado (VARGAS, 2006) isto , so atribudos novos
126
127
128
129
C AP T U LO 4
Introduo
Neste artigo, pretendemos examinar as potencialidades e as barreiras
econmicas, culturais e polticas produo autogestionria do habitat
popular urbano por movimentos sociais, tomando como referncia experincias de autogesto habitacional que nas ltimas duas dcadas proliferaram em algumas cidades latino-americanas1. So prticas produtivas
orientadas pelas necessidades materiais e simblicas daqueles que usam
cotidianamente a cidade e que, nesse sentido, podem ampliar a possibilidade de construo coletiva de parmetros de bem-estar urbano no
subordinados racionalidade capitalista. Para tanto, o desenvolvimento
da anlise foi orientado por trs questes centrais:
1. Em que medida as formas associativas de produo da habitao popular contribuem na construo das bases materiais e
culturais de uma outra cidade, organizada pelos princpios da
cooperao e da redistribuio?
2. Quais parmetros de bem-estar urbano esto sendo criados e
praticados coletivamente frente aos parmetros socialmente
legtimos forjados por interesses capitalistas mercantis?
3. Estariam as experincias autogestionrias circunscritas aos
espaos populares marginalmente integrados economia
urbana capitalista e restritas produo da habitao ou
estariam inseridas em circuitos de produo e reproduo que
extrapolam a localidade?
1
As ideias e informaes aqui reunidas resultaram de estudos sobre experincias concretas
no campo da autogesto habitacional na Amrica Latina (no Brasil e, em menor nmero e
profundidade, no Uruguai e Argentina), abrangendo tanto as prticas discursivas expressas nas
leis, programas de financiamento e pautas de ao poltica, quanto as prprias aes de produo,
gesto e reivindicao. Esses estudos integram uma linha de pesquisa e de formao acadmica
e poltica iniciada em 2009 no mbito do Observatrio das Metrpoles sob a coordenao da
autora, cujos primeiros resultados esto na coletnea Autogesto habitacional no Brasil: utopias
e contradies, organizada por Lago (2012).
130
2
Mxico e Brasil destacam-se nesse quadro expansionista do setor imobilirio nas periferias
urbanas, em funo dos programas de amplo financiamento habitacional para setores mdios e
populares, em anos recentes.
131
nesse setor3. As relaes de reciprocidade entre vizinhos em determinados momentos do processo produtivo no alteram as estratgias de reproduo das famlias, restritas esfera privada.
Na realidade, o habitat popular resulta de uma complexa combinao de relaes mercantis e no mercantis de produo. A autoconstruo da casa um processo de aprendizagem para as profisses
de pedreiro, eletricista, pintor, entre outras no campo da construo
civil4, e seu desdobramento tem sido a absoro percentualmente
baixa desse grande contingente de operrios pelas empresas capitalistas5. Os milhares de trabalhadores no setor que esto totalmente ou
parcialmente fora do segmento empresarial exercem papel relevante
na dinmica da economia popular6, seja criando empresas familiares
de construo por encomenda e de produo ou revenda de materiais
de construo, seja assumindo tais atividades por conta prpria. Essas
empresas tm um forte vnculo territorial, sendo compostas no
apenas por parentes consanguneos, mas por moradores de uma mesma
vizinhana. So empresas que funcionam com base na confiana
pessoal, porm atravessada por clara hierarquia interna de comando
e elevada rotatividade dos trabalhadores (MAUTNER, 1992). Trata-se
de um campo produtivo diverso e complexo, que abriga relaes de
explorao do trabalho, de solidariedade e de cooperao. As possibilidades da transio ou ampliao da produo familiar (empresarial
ou autnoma) para a produo associativa autogestionria do habitat
o que impulsiona as questes desenvolvidas neste texto no sentido da
construo coletiva de uma outra cidade.
O artigo est estruturado em trs partes. Inicialmente sero
apresentadas as principais noes que instruem a anlise cooperativismo, autogesto, cogesto, habitat popular e centralidade urbana
3
No Brasil, o Banco Nacional de Habitao, banco pblico responsvel pelo financiamento e
produo de extensos conjuntos habitacionais em condies precrias nas periferias das cidades,
funcionou entre 1964 e 1986 e financiou cerca de 2 milhes e 500 mil moradias no pas para
famlias de baixa renda, construdas por empresas do setor. Com a extino do Banco e a
crise econmica a partir dos anos 80, a autoconstruo familiar se tornou basicamente a nica
alternativa das classes populares at 2009, quando lanado um novo programa federal em
modelo semelhante ao anterior.
4
A prtica de aprendizagem desses ofcios se d tanto nos canteiros da autoconstruo quanto da
empresa da construo civil, na medida em que h um trnsito recorrente de trabalhadores entre
as duas formas de produo habitacional. (MAUTNER, 1992)
5
Em 2008, apenas 36% do total de trabalhadores na construo civil residentes em seis metrpoles
brasileiras, eram contratados com carteira de trabalho. (DIEESE, 2009).
6
Para Coraggio, a economia popular engloba las prcticas econmicas orientadas por la
reproduccin de la propia vida de los individuos, grupos y comunidades, organizada bsicamente
desde las unidades domsticas (CORAGGIO, 2009, p. 9)
132
1. Pressupostos de anlise
As principais noes que orientaram a anlise a seguir ganharam
novos sentidos nas ltimas duas dcadas, tornando mais diverso o
campo de disputa semntica em que se inserem. Por isso, necessrio
esclarecermos o sentido aqui utilizado para cada uma das noes sem,
no entanto, a pretenso de mapearmos os sentidos diversos hoje em
disputa. Discutiremos as seguintes noes-chave: cooperativismo (e as
particularidades do cooperativismo habitacional), habitat popular, cogesto
e autogesto urbana, e centralidade urbana.
1.1. Do cooperativismo ao cooperativismo habitacional
Sem a inteno de aprofundar o vasto campo de reflexo sobre a
doutrina do cooperativismo, partimos da premissa de que se trata de
um processo cujo fim ltimo o socialismo, ou a generalizao, em
mbito nacional e internacional, das associaes cooperativas como
forma dominante de produo de bens para a reproduo social. Tal
generalizao implica em relaes de complementariedade entre associaes numa cadeia produtiva. Estamos falando de atividades produtivas de transformao, gesto e circulao de bens, organizadas pelos
princpios da cooperao e da autonomia nos processos decisrios
por parte dos trabalhadores, cuja condio primeira de realizao
a propriedade coletiva dos meios de produo. A cooperativa, com
esse sentido, pressupe a autogesto. Encontramos em pases latino-americanos uma crescente diversidade de associaes produtivas que
assumem o ttulo de cooperativas. Parte significativa das cooperativas
133
134
10
135
136
14
15
137
138
139
140
141
A Ley Nacional de Vivienda uruguaia de 1968, principal referncia legal dos movimentos de moradia autogestionrios latino-americanos, teve sua origem numa pactuao entre os sindicatos de
trabalhadores e a classe empresarial no momento inicial da profunda
e longa crise econmica que se instalou no pas. O objetivo central
da Lei era reduzir os efeitos da crise sobre as condies de reproduo do capital imobilirio, criando um sistema nacional de financiamento para a habitao (COLETIVO USINA, 1012). Nesse sentido, o
sistema habitacional implantado no Uruguai na dcada de 1960 para
Como j mencionado, a luta das organizaes sociais e movimentos cooperativos de moradia da
cidade de Buenos Aires deu origem a Lei n. 341, de 2000, que regula a poltica para cooperativas
habitacionais. Entre 2001 e 2007, 2.564 famlias j haviam adquirido coletivamente suas moradias
em prdios localizados em reas urbanas consolidadas (JEIFETZ; RODRGUEZ, 2008).
23
142
o fomento da produo privada era semelhante ao brasileiro, implantado pelos militares na mesma dcada, com o mesmo propsito24.
O que tem de singular na Lei uruguaia o seu Captulo 10,
formulado por um coletivo de sindicatos de operrios e intelectuais
comprometidos com o cooperativismo, onde encontramos as normas
legais e de crdito para a formao e funcionamento das cooperativas
de habitao por ajuda mtua. O captulo
permite, atravs de uma figura jurdica incomum que uma cooperativa de produtores habitacionais desvinculados da construo
civil, que famlias de baixa renda tenham uma nova opo de
acesso ao crdito habitacional ao invs do consumo subsidiado. (...)
a ayuda mutua tratada como um investimento no monetarizado
que cumpre o papel de contrapartida ao financiamento para as
famlias cuja renda suficiente apenas para amortizar uma dvida
de longo prazo, mas no para formar uma poupana antes de obter
uma moradia (COLETIVO USINA, 2012).
143
26
144
27
145
146
147
148
4. Consideraes finais
A inteno deste trabalho foi traar um panorama da produo
autogestionria do habitat popular em alguns pases latino-americanos, avaliando em que medida esto em construo as bases materiais e culturais de uma outra cidade, onde as relaes de solidariedade e a justa redistribuio dos recursos pblicos passam a regular as
prticas de mercantilizao dos bens de uso privado e coletivo. Como
resultado, chegamos a uma agenda de questes que foram surgindo
ao longo da sistematizao das informaes levantadas e que permanecem em aberto. A ideia que essa agenda possa alimentar a pauta
do debate conjunto entre os protagonistas da autogesto urbana e os
intelectuais acadmicos comprometidos com esse projeto.
Para finalizar, gostaria de resgatar duas ideias desenvolvidas ao
longo do trabalho. A primeira a ideia de que a produo autogestionria do habitat urbano tem como pressuposto a gesto partilhada
do fundo pblico em esferas pblicas de negociao para a definio
das regras de distribuio dos recursos. Nesse sentido, a produo
autogestionria um processo contnuo alimentado pelas experincias cotidianas das cooperativas e de outras formas de associativismo
urbano. As experincias acumuladas em diversas cidades latino-americanas evidenciam a elevao do patamar das necessidades para uma
vida digna e, por consequncia, a ampliao da pauta de reivindicaes
pelos movimentos sociais atuantes nesse campo. Essas reivindicaes,
no entanto, esbarram na tnica que caracteriza os governos populares
hoje no poder: a blindagem da poltica macroeconmica, despolitizando as decises governamentais de favorecimento ao capital financeiro/imobilirio, e a democratizao da poltica social por meio de
esferas de negociao em torno dos parcos recursos pblicos alocados
para a reproduo social.
149
Referncias
BARAVELLI, J. O cooperativismo uruguaio na habitao social de So Paulo: das
cooperativas FUCVAM a Associao de Moradia Unidos de Vila Nova Cachoeirinha.
2006. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo). FAU-USP, So Paulo,
2006.
BOTELHO, A. A renda fundiria urbana: uma categoria de anlise ainda vlida.
GEOgraphia Revista do Programa de Ps-Graduao em Geografia, Universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro, v. 10, n.19, p. 25-45, 2008. Disponvel em:
<http://www.uff.br/geographia/ojs/index.php/geographia/article/view/233>.
Acesso em 13 mar. 2011.
BOTELHO, A. A cidade como negcio: produo do espao e acumulao do capital
no municpio de So Paulo. Cadernos Metrpole, n. 18, pp. 15-38, 2 sem. 2007.
COLETIVO USINA. Luta por moradia e autogesto na Amrica Latina: uma breve
reflexo sobre os casos do Uruguai, Brasil, Argentina e Venezuela. In: RODRIGUES,
F. C.; NOVAES, H. T.; BATISTA, E. L. (orgs.). Movimentos Sociais, Trabalho Associado e Educao para alm do capital. So Paulo: Expresso Popular, 2012.
CORAGGIO, J. L.Territorio y economias alternativas. In: I SeminrioInternacional
Planificacin Regional para el Desarrollo Nacional. Visiones, desafos y propuestas.
Anais... La Paz, Bolivia, 30-31 jul. 2009.
CORAGGIO, J. L. Da economia dos setores populares economia do trabalho. In:
KRAYCHETE, G. et al. Economia dos setores populares: entre a realidade e a utopia.
Petrpolis: Vozes, 2000, pp. 91-141.
DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA E ESTUDOS SOCIOECONMICOS (DIEESE). Boletim Trabalho e Construo. Ano 1, n. 1, set. 2009. Disponvel
em: <http://portal.mte.gov.br/data/files/FF8080812BA5F4B7012BA6AD914E0FBE/
boletim_trabalho_construcao_II_conjuntural.pdf>. Acesso em 24 out. 2016.
FLORES, E. O. (2004). La produccin social del habitat: opcin marginal o estrategia transformadora? Disponvel em: < http://www.mundourbano.unq.edu.ar/index.
150
php/ano-2003/51-numero-21/66-3-la-produccion-social-del-habitat-opcion-marginal-o
-estrategia-transformadora>. Acesso em 24 out. 2015.
FEDERACIN URUGUAYA DE COOPERATIVAS DE VIVIENDA DE AYUDA
MUTUA (FUCVAM). (2012). Qu es FUCVAM?. Disponvel em: <http://www.
fucvam.org.uy/la-federacion/ique-es-fucvam.html>. Acesso em 15 out. 2012.
JEIFETZ, N.; RODRGUEZ, M. C. La autogestin cooperativa como herramienta de
transformacin social y poltica. Reflexiones desde la prctica del MOI (Argentina).
2008. Disponvel em: <http://www.moi.org.ar>. Acesso em 15 nov. 2012.
LAGO, L. C. (org.) Autogesto habitacional no Brasil: utopias e contradies. Rio de
Janeiro, Letra Capital/Observatrio das Metrpoles, 2012.
LAGO, L. C. O associativismo produtivo na periferia urbana: novos conflitos em
pauta. In: 35 Encontro Anual da ANPOCS. Anais... Caxambu, 2011.
Lefebvre, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro Editora, 2006.
LOPES, J. M. A.; RIZEK, C. S. O mutiro autogerido como procedimento inovador
na produo da moradia para os pobres: uma abordagem crtica. In: CARDOSO, A.;
ABIKO, A. Procedimentos de gesto habitacional para a populao de baixa renda.
Porto Alegre, ANTAC, Coleo Habitare, v. 5, 2006; p. 44-75.
MAUTNER, Y. Relaes sociais na produo do espao perifrico de So Paulo: o
pequeno empreiteiro. In: XVI Encontro Nacional da ANPOCS. Anais... Caxambu,
out. 1992.
NAHOUM, B. De la autoconstuccin individual a las cooperativas pioneiras. In:
NAHOUM, B. (org.) Las cooperativas de vivienda por ayuda mutuas uruguayas.
Sevilla/Montevideo: Junta de Andalucia / Intendencia Municipal de Montevideo,
1999.
NOVAES, H. T.; SERAFIM, M. P.; DAGNINO, R. A Filosofia da poltica pblica para a
promoo do cooperativismo na Argentina (2003-2007): lies preliminares. Revista
Eletrnica Espao Acadmico, v. 75, pp. 1-18, 2007.
NUNES, E. Carncias urbanas, reivindicaes sociais e valores democrticos. Lua
Nova, n. 17, So Paulo, jun. 1989.
Rodrguez, A.; Sugranyes, A. El problema de vivenda de los con techo.
EURE, n 91,, pp. 53- 65, dez. 2004.
Schteingart, M. Aspectos tericos y prcticos de la autogestin urbana. Sociolgica, Mxico, ano 5, n. 12, pp. 113-128, jan./abr. 1990.
SOUZA, M. L. Com o Estado, apesar do Estado, contra o Estado: os movimentos
urbanos e suas prticas espaciais, entre a luta institucional e a ao direta. Revista
Cidades, v. 7, n. 11, pp. 13- 47, 2010.
TOPALOV, C. Da questo social aos problemas urbanos: os reformadores e a populao das metrpoles em princpios do sculo XX. In: RIBEIRO, L.C.Q.; PECHMAN,
R. Cidade, povo e nao. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1996.
VACCOTTI, L. El derecho a laviviendaadecuadaenlas normas legales de Argentina,
Paraguay y Uruguay (1990-2010). Passagens (Revista Internacional de Histria
Poltica e Cultura Jurdica), Rio de Janeiro, v. 4, n. 3, pp. 421-444, set. /dez. 2012.
151
C AP T U LO 5
Introduo
Este artigo resume alguns tpicos da dissertao de mestrado
desenvolvida pela autora, cujo tema central foi a anlise do processo de
transformao da poltica habitacional a partir das ditaduras militares
do Chile e do Brasil, com o objetivo de identificar algumas questes
relevantes que nos permitissem estabelecer semelhanas e diferenas
nos modelos de desenvolvimento de ambos os pases. O colapso das
instituies democrticas, a mudana na estrutura institucional, a
implementao da poltica habitacional, a criao de novos modelos
de financiamento, o papel dos agentes privados e o impacto no territrio so alguns dos campos analisados. A relevncia de se desenvolver
pesquisas comparativas entre pases de Amrica Latina est na necessidade de contribuir com a reflexo e a discusso de problemticas
comuns entre pases.
A vantagem de reler comparativamente as trajetrias nesses dois
pases a possibilidade de estabelecer diferentes questes e percepes das problemticas comuns e descrever os processos; no para
conhec-los em profundidade coisa que supera as expectativas deste
artigo , mas sim para compreender as razes histricas que possam
ter configurado a estrutura atual de funcionamento. Portanto, isto
serve como apoio compreenso dos processos decorrentes na construo de uma nova estrutura institucional que se manteve, inclusive,
depois da redemocratizao, e que tem estabelecido um padro de
atuao que se reflete at hoje.
Nos ltimos anos, vem acontecendo na Amrica do Sul um
processo de contnuo movimento e intercmbios que, apesar de ser
diferente, nos fazem lembrar o acontecido na regio nas dcadas de
1960, 1970 e 1980. Diferente na forma de sua radicalizao e muito
apegada democracia, o cenrio poltico e social que marca a Amrica
152
153
154
155
tambm propondo a destruio dos partidos polticos e das organizaes sociais de esquerda e, em muitos casos, de centro e direita. Isso
compreensvel porque no apenas tratou-se de conjurar a ameaa do
comunismo, mas igualmente a de arrasar os remanescentes do desenvolvimentismo e de sua expresso poltica, o populismo. conhecido
que no todos os pases de Amrica Latina foram governados por
ditaduras militares nesse perodo, mas resulta desnecessrio fundamentar que a maioria delas colocou as pautas da reestruturao liberal
aplicada a partir do final da dcada de 1970 em todo o subcontinente.
Como uma reao contra as ditaduras militares e governos civis
autoritrios, na segunda metade dos anos 1960 se produz um ressurgimento da luta armada revolucionria. Este o momento em que opera
na Bolvia, entre o abril e outubro de 1967, o Exrcito de Liberao
Nacional encabeado pelo comandante Che Guevara, entre outras
experincias de guerrilhas urbanas e rurais. Para Regalado (2006),
existiu um sentimento anti-imperialista que estremeceu o mundo no
final da dcada dos 1960 e princpios dos 1970. Em alguns pases, esse
impacto se manifestou na ascenso ao governo de foras progressistas,
nacionalistas e inclusive de esquerda, enquanto em outros se refletiu
no incremento da luta armada revolucionria. Apesar dos esforos do
presidente Nixon para evit-lo, no dia 3 de novembro de 1970 toma
posse, na presidncia do Chile, o Dr. Salvador Allende, frente de um
governo popular. Nessa mesma senda, esto alinhados os governos
do Peru, Panam, Equador e Argentina. Frente a esse cenrio, a administrao Nixon opta pela desestabilizao e destituio dos governos
que ele considerava como uma ameaa ao interesse nacional norte
-americano.
Alm disso, conclui Roitman (2013), as novas ditaduras se
inscrevem na modernizao autoritria sob padres keynesianos. O
Brasil impulsionou a participao do Estado nas polticas industrializadoras de acordo com uma estratgia geopoltica de expanso do
iderio nacionalista, tendo sido chamado de o milagre brasileiro.
O mesmo aconteceu com a Argentina, o Paraguai e a Bolvia. Mas,
foram os Chicago boys, impulsores ideolgicos da poltica econmica
do Chile, que assumiram a tarefa de alterar o modelo de desenvolvimento hegemnico conhecido como substituio de importaes.
Guillermo ODonnell define as experincias golpistas no Brasil
em 1964, na Argentina em 1966, no Uruguai, e no Chile, em 1973,
como as que originam a definio que caracteriza os regimes pol-
156
157
158
159
160
como facilitadoras para impor uma mudana total. Contudo, tratouse duma transformao estrutural do modelo administrativo clssico,
em que se reduziu o aparelho burocrtico, incorporando o mundo
privado gesto pblica e, assim, relegando atribuies ao Estado
central por meio duma descentralizao municipal. Isto deu origem
a instituies e a processos polticos diferentes que foram igualmente
implementados por diferentes atores, mas integrados a um sistema
poltico fortemente centralizado no general Pinochet.
Assim, o conceito de descentralizao que foi parte do discurso
principal do regime militar ainda estava envolvido na ideia de que
essa descentralizao devia responder ao controle do aparelho
do Estado que se exercia a partir da capital, Santiago, de maneira
centralizada. O que houve foi uma regionalizao e uma municipalizao que nasceu do corao do Estado orientada a um ordenamento territorial nacional traando os limites regionais de
maneira a se deter o controle poltico e social. Contudo, no se
regionalizou o oramento pblico tampouco a administrao
pblica, apenas tendo sido criadas as Secretarias Regionais Ministeriais (SEREMIs) para executar as polticas pblicas pensadas no
centro poltico do pas.
A falta de confiana nos quadros regionais ou estaduais e os
temores de ver diminudas as esferas de poder impediram o traspasso
efetivo de responsabilidades, gesto e poder aos nveis subnacionais.
Nos dois pases, as decises polticas foram fortemente centralizadas,
deixando apenas a responsabilidade de execuo das polticas pblicas
aos outros nveis de poder.
A modificao da estrutura estatal de maneira a centralizar o
poder nos dois pases foi fundamental para a transformao necessria que se queria levar a cabo. Enquanto no Chile houve uma coeso
entre um regime autoritrio fortemente centralizado com uma elite
que compartilhava a ideia de uma transformao do sistema econmico agrupado num departamento de planejamento (ODEPLAN), no
Brasil, essa modificao do aparelho estatal esteve na associao com
o capital estrangeiro para consolidar e aprofundar o modelo de substituio de importaes, que, por sua escala, podia produzir-se com
certa racionalidade, estando tudo isto apoiado por uma forte tecnocracia estatal.
Apesar dos contextos estatais similares, o percurso dos pases
tomou caminhos diferentes de acordo com os objetivos de cada uma
161
das ditaduras. Enquanto que, no Chile, as medidas econmicas desenvolvidas pelos Chicago boys se caracterizaram pelo antiestatismo
fortemente ideologizado, com uma nova relao entre o Estado e a
economia onde as funes eram traspassadas aos setores privados,
porm, desenvolvidas atravs da figura do General Pinochet no poder
central, no Brasil, em meados dos anos 1970, houve uma extenso do
papel estatal em sinergia com o capital estrangeiro, nacionalizando
empresas e aumentando o gasto pblico exponencialmente, apesar de
que a ditadura tenha sido fortemente apoiada pela direita.
A ditadura no Brasil e no Chile constituram-se como frmulas de
ruptura de qualquer ordem precedente. A diferena esteve nas inovaes aplicadas ao procurarem impor uma mudana atravs da modificao das condies sociais para que fosse constituda uma ideologia
em que o desenvolvimento social tinha que ser decorrente do desenvolvimento econmico. Desta forma, procurou-se estabelecer polticas
pblicas com carter assistencialista e clientelista sustentadas na necessidade de legitimao e controle para manter-se no poder.
Dentro dessas polticas pblicas, uma que se tornou relevante, e
foco principal das preocupaes de ambas as ditaduras militares, foi
a do mbito das polticas habitacionais pela forte crise de moradia em
que se encontravam os dois pases. Junto modernizao da sociedade
e industrializao, um dos fenmenos sociais mais caractersticos na
primeira metade do sculo XX na Amrica Latina foi a urbanizao
devido ao deslocamento de uma grande quantidade de populao
dos campos para as cidades e as elevadas taxas de crescimento vegetativo. A essa rpida concentrao populacional se seguiram outras
mudanas de ordem econmica e social.
No caso do Chile, a taxa anual do crescimento da cidade de
Santiago (capital do pas) entre 1952 e 1960 chegou at 4,24%. Esse
grande aumento quantitativo no foi apenas pelo crescimento vegetativo, mas tambm pelo incremento da taxa de imigrao a partir de
outras regies para a capital. Isto foi resultante da necessidade dos
migrantes pobres de ocuparem um espao que permitissem sua sobrevivncia e desenvolvimento. Assim, as estratgias usadas foram principalmente as de ocupao de terrenos irregularmente como forma
de presso sobre o Estado. A cidade e os movimentos sociais foram o
reflexo dessas mudanas.
Esse cenrio foi caracterizado em maio de 1972 pelo prprio
Ministrio de Habitao e Urbanismo (MINVU) com um Censo que
162
163
164
Construo composta por banheiro e/ou cozinha que conta com servio de gua e esgoto.
165
Conforme Faria (1994), desta forma, o esquema definido determinou que a atividade do Estado ficava centrada em contribuir com
o financiamento da demanda habitacional, isto , transformando
a demanda potencial ou necessidade habitacional numa demanda
efetiva, que pressionasse o mercado na busca de soluo. Correspondia, assim, s empresas construtoras e imobilirias procurar os
mecanismos de financiamento que lhes permitissem desenvolver sua
atividade empresarial; para isso, deviam concorrer com as condies
de mercado para atrair recursos. Desta forma, a poltica habitacional
assegurava a existncia duma demanda estvel atravs de programas
regulares de moradia de interesse social , evitando alguns elementos
de incerteza normalmente associados a essa atividade.
Para Sugryanes (2005), portanto, estavam dadas as condies objetivas necessrias para que se articulasse eficientemente a relao, por
certo, pouco transparente entre o Estado mandante e os interesses de
um pequeno grupo de grandes empresas construtoras, ambgua de juiz
e partes, onde o Estado subsidirio deu teto aos pobres, incentivando o
setor da construo. Para ela, a teoria define esta poltica habitacional
como baseada no subsidio demanda e orientada ao mercado, porm,
a prtica evidencia um sistema de subsdios oferta num mercado cativo
e muito protegido, j que o valor efetivo pago empresa que constri a
casa do beneficirio, e no ao beneficirio que demanda a casa.
A implementao desta nova poltica aplicou-se quase exclusivamente erradicao de milhares de famlias de campamentos. Foi um
xodo foroso de moradores de assentamentos irregulares do interior
da cidade para a periferia. Concretamente, o que aconteceu, foi uma
reestruturao socioespacial das cidades de maneira a segregar e
territorializar a pobreza, afastando e desagregando, assim, os focos
de conflito social e de organizao poltica. Nenhum dos princpios
impostos pela ditadura teria tido um resultado to exitoso se a realidade poltica repressiva no tivesse sido dado da maneira que se deu
na ditadura militar chilena.
O que fez o regime militar do Gral. Pinochet foi estabelecer
as bases para um crculo virtuoso do mercado habitacional que se
mantm at hoje. Passados estes anos, a demanda por moradia tem
sido canalizada exitosamente: o fim dos assentamentos precrios, a
quase completa dotao de servios bsicos e a diminuio do deficit
habitacional so os resultados de uma poltica de moradia que cumpriu
com cada um dos objetivos propostos.
166
167
que, por sua vez, pudesse ser um indutor das polticas habitacionais
para a superao do deficit de moradia. Desta forma, se argumentava
que a construo de habitaes de interesse social podia resolver o
problema das favelas. Porm, ningum chegou a pensar a respeito do
poder aquisitivo dos moradores isto , de suas condies de pagamento e da alocao de conjuntos distantes dos mercados de trabalho
das famlias removidas.
O segundo objetivo consistia na necessidade do aumento do
apoio da massa popular aos militares, isto , uma tentativa de legitimar o regime junto populao e atenuar, desta forma, a questo
social que se tinha agravado nos ltimos anos com a crise do modelo
de substituio de importaes.
A nova poltica materializou-se com um atendimento diferenciado
por faixas, mas como o alvo nas famlias de menor renda. No caso
do estado do Rio de Janeiro, prevaleceu a poltica de remoo realizada de forma autoritria pela Coordenao de Habitao de Interesse
Social (CHISAM). Essa poltica de remoo justificava-se a partir da
motivao de liberao dos lotes no centro da cidade, principalmente
as localizadas na Zona Sul da cidade espao ocupado pelas classes
dominantes por razes estticas e para ser usada com fins mais lucrativos. Um dos objetivos da CHISAM era a exterminao das favelas,
consideradas como espao de ocupao deformada e de populao
alienada.
Os dois rgos responsveis BNH e CHISAM pela poltica
habitacional das favelas do Rio de Janeiro foram fatos muito reveladores com relao poltica econmica e social que queria impor o
novo regime, isto , uma tecnocracia estatal e institucionalizada em
prol das elites.
Segundo Maricato (1987), o SFH possibilitou a capitalizao das
empresas ligadas proviso de habitaes, permitindo a estruturao
de uma rede de agentes financeiros privados, a realizao do financiamento produo e, tambm, o financiamento de consumo. A poltica
de concentrao da renda levada a efeito durante o perodo viabilizou
a ampliao de um mercado imobilirio para a proviso de residncia
tipo capitalista. O mercado de terras urbanas tambm se modificou,
principalmente porque a hipoteca para o financiamento passou a ser o
futuro edifcio, e no o terreno. Dessa forma, o mercado de terras fica
mais atrelado ao setor produtivo imobilirio. Os setores da populao
beneficiados por essa poltica constituram, sem dvida, um suporte
168
poltico ao governo ditatorial. E no apenas nas faixas dos privilegiados que a propriedade privada da casa exerce seu papel conservador. Tambm os deserdados por essa poltica habitacional foram
envolvidos pelas promessas da casa prpria: ao organizar a proviso
de residncia em moldes capitalistas, centralizada fortemente por organismos federais, de forma autoritria, o Estado excluiu desse mercado
a maior parte da populao submetida ao arrocho salarial. Isso representa aproximadamente 77% da populao que ganhava cinco salriosmnimos para baixo.
Conforme Azevedo (1988), a nova poltica materializou-se atravs
da implantao de uma completa rede de agncias pblicas e privadas
que funcionava sob a gide do BNH. Paulatinamente, o Banco limitou
seu papel ao de um rgo normativo e de superviso, deixando a
seus diferentes agentes especializados a aplicao de sua poltica. O
mercado imobilirio foi estratificado segundo nveis de renda dos
muturios (popular, econmico e mdio), cada qual sob a responsabilidade de um agente promotor e com legislao especfica. O autor
descreve que a reao da populao favelada s remoes iniciais foi
muito negativa. Assim, na necessidade de se organizar politicamente
para resistir e tentar modificar o equilbrio das foras no interior do
campo de disputa, os moradores das favelas fundam a FAFEG - Federao das Associaes de favelas do Estado de Guanabara - em 1964.
Ainda que esses atores, articulados, tivessem tentado exercer
autonomia em meio das disputas sobre as polticas implementadas,
sua fragilidade frente represso sofrida durante a dcada dos anos
1960 foi evidente. A posio ocupada pelo morador de favelas na realidade social brasileira tem sido de subordinao.
Para Burgos (2006), apesar de tudo, a capacidade de resistncia
dos moradores das favelas em meio da represso sobreviveu. Assim,
no ano 1972, eles se organizaram no III Congresso dos Favelados do
Estado de Guanabara com a participao de 79 associaes, tornando
o programa de remoes bastante custoso politicamente, o que foi
determinante para seu esvaziamento a partir de 1975.
Segundo o autor, a quantidade de pessoas removidas das favelas
no foi modesta: perto de 100.000 pessoas foram removidas, tendo
sido destrudas 60 favelas. Como foi dito anteriormente, esse impacto
no crescimento das favelas foi atenuado na medida em que muitos
moradores das favelas removidos retornaram s favelas aps venderem
suas casas nos conjuntos habitacionais.
169
170
entre o modelo financiamento da poltica habitacional (a disponibilidade de um subsdio sem retorno por parte do Estado), a disponibilidade de crdito por parte das famlias com menores recursos, e a
interveno estatal com normativas, regulaes, elencos tributrios,
garantias e transferncia de responsabilidade das tarefas de organizao da demanda e execuo das obras para os agentes privados de
modo de garantir a demanda para estes programas, e por outro, o alvo
e a fora repressiva na implementao dos sistemas de financiamento
habitacional.
possvel observar que, em ambos os pases, em diferentes graus,
no perodo anterior s ditaduras militares, existiu uma maior politizao de organizaes sociais que comeou a desenvolver-se e a constituir-se como um fator fundamental de presso e demanda para uma
maior ao do estado. Mas, esses processos foram interrompidos com a
emergncia das ditaduras militares. No caso chileno, de uma maneira
violenta pela organizao poltica existente que tinha sido fortalecida
no governo de Allende, concentrada nos campamentos, e que para os
militares simbolizava a fora comunista no pas. E, no caso brasileiro,
na desmobilizao de algumas lideranas existentes nas favelas.
evidente que o Chile, diferena do Brasil, avanou no aspecto
fundamental de acabar com os assentamentos irregulares e de avanar
fortemente em reduzir o deficit quantitativo de moradias, isto , a possibilidade de possuir uma moradia regularizada e que significasse um
patrimnio para os moradores e suas futuras geraes, elemento que,
para a maioria dos pases latino-americanos, cultural. No obstante,
ao revisar os resultados dessa poltica, existem profundos questionamentos sobre o real cumprimento do direito moradia. A habitao
de interesse social est longe de atingir bons padres de qualidade,
tanto materiais como territoriais.
Podemos reconhecer que a poltica habitacional foi capaz de estabilizar o deficit habitacional quantitativo, dinamizando o setor da construo, canalizando a demanda, e criando instrumentos permanentes
de financiamento habitacional, mas, contudo, os problemas que acarretou so matria de reflexo e discusso profunda.
No caso brasileiro, parece-nos que a primeira questo a fazermos
se existiu realmente vontade de se fazer uma poltica habitacional
permanente ou apenas na ideia de combater a recesso. Estima-se que
o BNH tenha sido responsvel at o perodo da sua extino (1986)
por 25% das unidades habitacionais construdas no pas. O investi-
171
Consideraes finais
interessante observar como a redefinio do Estado no desenvolvimento econmico e social no apenas se reflete nas polticas
sociais em torno da moradia, mas igualmente na tendncia no modo
de produo da cidade e no papel que o Estado tem dentro de ela.
O desenvolvimento habitacional no Chile e no Brasil levanta
questes importantes quanto ao papel do financiamento das polticas
habitacionais, j que, apesar de as avaliaes da poltica do Chile
tenham se apresentado como uma poltica bem-sucedida em seu
objetivo diferentemente ao caso do Brasil, os efeitos negativos depois
de vrios anos de implementao dessa poltica merecem, pelo menos,
uma anlise crtica que aborde mais que o aspecto quantitativo de
habitaes construdas por ano.
A implementao da poltica em ambos os pases, o papel dos
agentes privados, a baixa qualidade urbanstica e de planejamento,
a baixa qualidade construtiva e a m localizao dos conjuntos, na
maioria das vezes na periferia urbana, onde os terrenos so mais
baratos, so o resultado da criao de modelos de financiamento
baseados numa lgica onde a moradia se constitui como uma mercadoria a ser transacionada no mercado
Neste espao de discusso, conseguimos decompor algumas
questes relevantes na anlise do percurso de desses dois pases durante
e depois da ditadura em matria habitacional, estabelecendo algumas
das muitas semelhanas e diferenas do desenvolvimento deles, sendo
apenas uma parte muito delimitada da anlise, mas imprescindivelmente necessria para se entender a histria latino-americana.
172
173
174
C AP T U LO 6
Introduo
A crise da habitao frente ao processo de urbanizao capitalista
um problema recorrente. Engels, no final do sculo XIX, j debatia
com Proudhon e Sax a impossibilidade de resoluo da questo habitacional para o proletariado e para a pequena burguesia alemes,
colocando a falta de moradia como inerente ao sistema de explorao
capitalista. No contexto das guerras mundiais, esse debate se recoloca
na Europa sob os marcos da reconstruo, do avano da social-democracia e da luta dos trabalhadores. No primeiro aspecto, a construo
de casas aparece como uma importante atividade para a acumulao,
seja por ampliar a circulao e realizao do capital, seja pelo fato
de incidir sobre a reproduo da fora de trabalho. No segundo,
como atendimento parte das demandas sociais da populao. Assim,
emergem diversas polticas habitacionais articuladas atravs de forte
atuao estatal.
Na Amrica Latina, a questo desponta j no incio do sculo XX
quando o higienismo tornou-se um parmetro para justificar aes
de destruio dos cortios e ranchos nos maiores centros urbanos.
No entanto, a partir da intensificao do processo de urbanizao,
da ascenso do planejamento econmico e da agenda do desenvolvimento do ps-guerra traduzida, por exemplo, na criao dos organismos multilaterais e da Aliana para o Progresso que a poltica
habitacional ganha flego tambm nos pases subdesenvolvidos. As
polticas mais estruturadas, como se apresentar adiante, so formuladas nos anos 1950/1960 e seguem, em grande medida, ideia de
que atravs da interveno estatal os estmulos ao setor seriam fundamentais para o crescimento econmico e, em alguns casos, para a legi-
175
176
177
178
179
180
181
182
183
184
185
que, principalmente a partir de 2004, comeam a conciliar os objetivos econmicos gerais de alargamento do crdito dirigido com o
aumento especfico do crdito habitacional. Entre 2003 e 2008, a
taxa de crescimento anual dos financiamentos habitacionais foi de
31,09%7, apontando a mudana substantiva que a dinmica do crdito
provocaria na oferta de imveis. Isso ocorreu no momento em que as
empresas se capitalizavam em funo da abertura de capitais (principalmente a partir de 2007) e precisavam crescentemente valorizar
parte dos recursos financeiros acumulados. Portanto, juntamente com
a estratgia de crescimento do governo, as empresas embarcaram na
produo para estratos inferiores de renda, bem como na expanso
territorial da produo8.
Com a crise de 2008, o temor de desacelerao do crdito e da
desvalorizao dos ativos das empresas era grande9. A sada que coadunaria os interesses do setor imobilirio e do crescimento emergencial acenou para a habitao como estratgia econmica, ideolgica
(retomando a ideologia da casa prpria e alando as ms condies de
habitao como o grande mal a ser combatido) e poltica (em funo
da eleio de 2010). Assim, o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV)10 nasce como poltica anticclica articulada ao Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). Assentado fundamentalmente
na estrita lgica subsdio/financiamento, o PMCMV visa garantir a
produo de novas mercadorias e sua realizao, induzindo diversos
setores que se articulam na produo da casa (insumos, mquinas e
equipamentos, acabamento, etc.) e no abastecimento das famlias
(mveis, eletrodomsticos, etc.). O objetivo, do ponto de vista do atendimento das necessidades da populao, diminuir o deficit habitacional e promover a regularizao fundiria nica aproximao com
o problema da terra, embora muito limitada.
O programa contempla a moradia rural, urbana e a atuao de
Dados do SFH e da CIBIC.
Fix (2011) coloca esse movimento tambm como uma estratgia deliberada das empresas frente
suas transformaes patrimoniais.
9
Como ressalta Fix (2011, p. 138), antes da crise as empresas j estavam enfrentando dificuldades
de sustentar o nvel prometido de Valor Geral de Vendas e um ambiente de forte concorrncia
(com nmero excessivo de empresas que haviam aberto capital), fazendo com as metas
apresentadas no pudessem ser cumpridas. Isso denota que a abertura de capitais teve vis
ainda mais especulativo e, como tal, que as empresas estavam sujeitas a sofrer fortes oscilaes
negativas.
10
Medida Provisria n. 459, 25 mar. 2009. Para uma anlise detalhada do programa ver Shimbo
(2010) e Cardoso et al. (2011).
7
8
186
11
12
187
188
189
190
191
192
23
193
24
25
194
195
28
29
196
privados30; urbanismos em grandes reas, executados pelos convnios internacionais31; e casas autoconstrudas pelo poder popular32em
terrenos doados. O poder popular constitudo de organizaes civis
que, com apoio tcnico estatal, formulam e realizam os projetos de
moradia. Segundo entrevistas realizadas com os CTUs e gestores da
poltica, a autoconstruo ocorre de maneira parecida aos mutires
(com trabalho adicional das famlias) ou via cooperativa, onde parte
relevante dos empregados so futuros moradores (e que ganham
salrios e garantias trabalhistas conforme a lei).
Os executores so, em ordem decrescente, o Estado Nacional
(com 35% da produo), as organizaes sociais (cooperativas, CTUs,
etc., com 25% da produo), os convnios internacionais (com 19%),
os entes estatais e municipais (13%) e o setor privado (8%)33. A poltica
difere do PMCMV-FAR em trs questes fundamentais: na poltica
fundiria, na participao do capital estrangeiro e na relao com
os setores dos principais insumos da construo. No caso da questo
fundiria o governo realizou um inventrio (a cargo da municipalidade)
sobre a propriedade e utilizao do solo urbano no pas para que fosse
possvel a aplicao da Ley de Tierras Urbanas (2009)34. A Lei tem o
objetivo de garantir que se cumpra a funo social da propriedade
especificamente para atender a necessidade de construo de moradia
popular, ou seja, regula a expropriao de terras abandonadas; vazias;
ou, nas palavras da prpria lei, qualquer outra que assim determine o
Executivo Nacional. A Lei tambm determina que o Estado tem preferncia na aquisio e que o preo das terras sem uso ser determinado em razo da comparao das caractersticas fsicas do terreno em
diferentes localidades da cidade, ou seja, diminui significativamente o
papel da localizao sobre o preo da terra, prevenindo a especulao
fundiria. Essas terras sero identificadas pelo rgo estatal competente (Ministrio da Habitao) ou mediante denncia dos conselhos
A referncia aos escritrios de arquitetura em lugar de incorporadoras se d pelo fato de que
a produo nos terrenos atomizados na cidade realizada praticamente individualmente, ou seja,
contrata-se o projeto geralmente de um, dois ou trs prdios de baixo gabarito.
31
Nos urbanismos h um caso especfico da construo de um novo urbanismo, para 23 mil
famlias numa rea que pertencia ao exrcito, chamada Ciudad Tiuna. Essas obras, como se ver
mais para frente, esto sendo executadas atravs dos convnios internacionais.
32
Em linhas gerais, o poder popular diz respeito a formas de organizao e participao popular,
impulsionadas pelo governo, tendo em vista o exerccio das tomadas de decises pelo povo, em
crescente autonomia e com recursos prprios.
33
Fonte: Ministerio do Poder Poular para Vivienda y Habitat Venezuela.
34
Disponvel em: <http://www.alcaldialibertadorcarabobo.gob.ve/sites/default/files/documentos/
ley%20de%20tierras%20urbanas.pdf>.
30
197
35
36
198
37
199
38
200
4. Consideraes finais
Com este artigo, buscou-se mostrar a estreita relao entre as
necessidades de reproduo do capital em determinadas condies
histricas e as polticas habitacionais na Amrica Latina. Para discutir
concretamente as mudanas recentes, foram descritas as caractersticas gerais de dois programas importantes na regio mostrando que,
mesmo com caractersticas comuns, a estrutura dos projetos depender da correlao de foras polticas e de como ela refletir na disputa
pela orientao das polticas estatais. Isso importante porque, em
termos quantitativos, ambos os programas so bem-sucedidos; porm,
em termos de resoluo dos problemas habitacionais para a populao
de baixa renda, os resultados parecem ser mais contraditrios. Como
dito no decorrer do trabalho, a diferena fundamental est na forma
pela qual se trata a questo fundiria e a participao do setor privado.
No Brasil, a poltica fundiria pouco acompanha a poltica habitacional. O reflexo disso no apenas a segregao socioespacial
(com a criao de condomnios-fechados e afastados da cidade de
mais de 4.500 unidades); , tambm, uma tendncia de especulao
imobiliria que afeta a cidade como um todo e, em alguns casos, pode
fazer aumentar o deficit habitacional principalmente aquele ligado
parcela da populao que tem 30% ou mais da renda familiar comprometida no pagamento do aluguel. Em uma situao histrica de superexplorao do trabalho, isso tende a diminuir ainda mais o fundo de
consumo do trabalhador, piorando as condies da vida material. No
caso da Venezuela, apesar da ausncia de estatsticas, o movimento
parece ser oposto. Ao espalhar pelas zonas de melhor infraestrutura
urbana as habitaes e ao misturar a populao dos ranchos populao de estratos mdios de renda, a poltica pulveriza os efeitos da
especulao. Isso est menos evidente para o caso descrito sobre os
novos bairros criados, cujo efeito s ser observado mais para adiante.
A nfase sobre a participao do setor privado no caso brasileiro
fundamental para entender a concepo e a estruturao da poltica.
Esses setores da burguesia nacional (ou pelo menos o que resta
dela) tm poder poltico relevante no pas devido no s ao estoque
de terras e o poder de monoplio que possuem, mas tambm por
serem os maiores financiadores das campanhas eleitorais em todos
os nveis de governo. Por essa razo, as grandes incorporadoras que
comandam os pequenos e mdios capitais (que usualmente executam
201
202
tao: Alguns comentrios sobre o pacote Minha Casa, Minha Vida. Passa a palavra,
2009 [online]. Disponvel em: <http://passapalavra.info/?p=9445>. Acesso em agosto
de 2009.
CABRERA, B. F. La integracin socio-territorial de los sectores populares a la ciudad:
un proceso conflictivo. Caso del nuevo urbanismo popular La Limonera.Revista
Venezolana de Anlisis de Coyuntura, Caracas, v. 19, n. 2, pp. 129-157, 2013.
CANO, W. Soberania y poltica econmica em Amrica Latina. Havana: Ciencias
Sociales, 2007.
CANO, W. Ensaios sobre a crise urbana do Brasil. Campinas: UNICAMP, 2012.
CARDOSO, A. L. et al. O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais.Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.
CARDOSO, A. ARAGO, T. e ARAUJO, F. Habitao de Interesse Social: Poltica
ou Mercado? Reflexos sobre a construo do espao metropolitano. In: Encontro
nacional daANPUR, 2011, XIV. Rio de Janeiro. Anais... XIV Encontro Nacional da
Anpur.Rio de Janeiro: ANPUR, 2011. pp. 1-20.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional municipal no Brasil 2010 [livro
-eletrnico]. Belo Horizonte: Centro de Estatstica e Informaes, 2013. Disponvel
em:
<http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/deficit-habitacional/216deficit-habitacional-municipal-no-brasil-2010/file>. Acesso em jan. 2014.
FIX, M. Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no
Brasil. 2011. 263 f. Tese (Doutorado em desenvolvimento econmico) Instituto de
Economia/Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2011.
FURTADO, C. Brasil: a construo interrompida. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1992.
GUIMARES NETO, L. Nota tcnica sobre o tema: Desigualdade Regional. In:
Brasil 2003-2010: trajetrias e resultados. Braslia: CGEE; Recife: CEPLAN, 2010.
(mimeo).
HARVEY, D. The limits to capital. Chicago: University of Chicago Press, 1982.
HAWKINS et al. The Misiones of the Chvez Government. IN: SMILDE, D.;
HELLINGER, D. (org.).Venezuelas Bolivarian democracy:participation, politics,
and culture under Chvez. Durham N.C.: Duke University Press, p. 186-218, 2011.
JARAMILLO, S. Reflexiones sobre la informalidad fundiaria como peculiaridad de
los mercados del suelo en las ciudades de Amrica Latina. Bogot: CEDES-Universidad de los Andes, 2006.
LESSA, C. Acumulao Oligrquica e Formao das Metrpoles. Pensamiento Iberoamericano. s.l. Madrid, v.7, p. 214-216, 1985.
LESSA, C.; DAIN, S. Capitalismo associado: algumas referncias para o tema Estado
e desenvolvimento. In: BELLUZZO, L. G. de M.Desenvolvimento capitalista no
Brasil: ensaios sobre a crise. So Paulo: Brasiliense, v. 1, p. 214-228, 1982.
LIMA NETO, V. C.; KRAUSE, C.; FURTADO, B. A. O deficit habitacional intrametropolitano e a localizao de empreendimentos do programa Minha casa, minha vida:
mensurando possibilidades de atendimento. In: RESENDE, G. M. (ed.). Avaliao de
polticas pblicas no Brasil: uma anlise de seus impactos regionais. Rio de Janeiro:
Ipea, v. 2, p. 79-119, 2014.
203
204
CAPTULO 7
Introduo
As favelas so parte inerente do processo de urbanizao da
cidade do Rio de Janeiro. Elas comearam a compor sua paisagem
ainda no final do sculo XIX e, ao longo do sculo XX, foram consolidando sua presena e se constituindo enquanto uma das expresses
mais significativas das desigualdades estruturais que marcaram o crescimento da cidade e de sua regio metropolitana. Elas so fruto de
um padro histrico de desenvolvimento, que desde o incio do sculo
XX manteve uma associao perversa entre crescimento econmico e
altos nveis de desigualdade social, mantendo parcelas significativas
da populao abaixo das linhas de pobreza e com acesso limitado aos
servios pblicos e aos direitos constitucionais bsicos. Como parte
desse processo, sempre foi limitado o acesso de parte da populao
ao mercado formal de moradia, tanto pela incapacidade das famlias
em arcar com as garantias necessrias para os escassos financiamentos
habitacionais, quanto pela ineficcia das polticas pblicas em atender
plenamente essa demanda (CARDOSO, 2007).
As favelas insurgiram nesse cenrio enquanto soluo de moradia
possvel. Sua localizao nas bordas e entremeios das reas mais dinmicas da cidade favoreceu a sua consolidao em funo das possibilidades de emprego e renda no entorno. Mas, ao mesmo tempo, sua
proximidade aos bairros de classe mdia e alta comeou a povoar o
imaginrio da populao da cidade e a gerar uma srie de discursos
que passaram a qualific-las enquanto um problema a ser eliminado
205
206
207
208
Alm disso, muitos moradores acabavam por motivos diversos repassando para terceiros as casas recebidas nos conjuntos habitacionais e se
transferindo novamente para outras favelas da cidade (VALLADARES,
1980). Influenciado, ainda, pelos debates travados na I Conferncia
do Habitat, o BNH interrompeu o programa de remoo e criou o
Programa de Erradicao da Sub-Habitao (PROMORAR) voltado
para ncleos de extrema precariedade e propondo a atuao sobre as
favelas sem remover as famlias de seus locais de origem (MACHADO;
FIGUEIREDO, 1981).
A redemocratizao e a abertura de canais de participao recolocam os moradores das favelas como atores polticos ativos (BRUM,
2013). A Constituio Federal de 1988 institui um novo marco jurdico
que reconheceu a Funo Social da Propriedade, passando a oferecer
maiores garantias legais para os moradores das favelas (CARDOSO,
2007). Com isso, a fase traumtica das remoes teria sido aparentemente superada (BURGOS, 1998).
Ao longo da dcada de 1980, vrias iniciativas da recm-criada
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social foram realizadas em
favelas da cidade, ampliando o quase inexistente acesso educao,
sade e saneamento. O debate pblico, naquele momento, comeava a
ser marcado pelo reconhecimento das favelas enquanto bairros populares e a enfatizar a necessidade de integr-las cidade, preservando as
suas particularidades e dinmicas prprias. Nesse contexto, e seguindose s inovaes consagradas pela Constituio Federal, a Constituio
do Estado do Rio de Janeiro estabeleceu, em seu artigo 243, que, no
estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento
urbano o Estado e os Municpios asseguraro: I - urbanizao, regularizao fundiria e titulao das reas faveladas e de baixa renda, sem
remoo dos moradores. Tambm a Lei Orgnica do Municpio do
Rio de Janeiro estabelece, em seu artigo 429, inciso VI, que a poltica
de desenvolvimento urbano respeitar os seguintes preceitos: (...) VI urbanizao, regularizao fundiria e titulao das reas faveladas e de
baixa renda, sem remoo dos moradores, salvo quando as condies
fsicas da rea ocupada imponham risco de vida aos seus habitantes,
hiptese em que sero seguidas as seguintes regras: a) laudo tcnico
do rgo responsvel; b) participao da comunidade interessada e
das entidades representativas na anlise e definio das solues; c)
assentamento em localidades prximas dos locais da moradia ou do
trabalho, se necessrio o remanejamento. O Plano Diretor da cidade
209
210
211
212
sua eleio em 2009, o prefeito Eduardo Paes lana seu Plano Estratgico de Governo, no qual uma das Metas Olmpicas era reduzir em
3,5% as reas de favela da cidade. Em janeiro de 2010, foi publicado
em matria do jornal O Globo que a Prefeitura pretendia remover
integralmente 119 favelas por estarem em reas de risco de deslizamento, inundao, proteo ambiental ou destinadas a logradouros
pblicos (NUNES, 2010; 2012). A realizao desses megaeventos esportivos passou a ser colocada como expresso mxima de um projeto
poltico voltado para a projeo da cidade no contexto internacional
e da consequente reestruturao de seus espaos e dinmicas territoriais. Isto vem mobilizando importantes recursos pblicos, atraindo
investimentos privados vultuosos, e novamente gerando processos
de excluso e de deslocamento das classes populares (GONALVES,
2013).
Para as favelas, lanado em 2010, o Programa Morar Carioca,
apresentado publicamente como um dos maiores legados que seriam
deixados para a populao da cidade pelos megaeventos. Ele prometia
a ambiciosa meta de urbanizar completa e definitivamente 100% das
favelas cariocas at 2020, e chegaria a contar com recursos totais de
R$8 bilhes, sendo R$ 2 bilhes at 2012. O Programa foi apresentado
como parte integrante do Plano Municipal de Integrao de Assentamentos Precrios e Informais, que constava no Plano de Legado
Social e Urbano dos Jogos Olmpicos de 2016 at 2020, na tentativa
de associar-se aos eventos programados para a cidade e beneficiar-se
dos recursos postos disposio pelo Banco Mundial e pela Prefeitura
do Rio (NUNES, 2012). O que na prtica no chegou a acontecer e o
Programa acabou sendo implementado em grande parte com recursos
que tinham sobrado de programas anteriores, ou mesmo do Ministrio
das Cidades ou do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
A primeira fase comeou com um concurso realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil do Rio de Janeiro em parceria com a
SMH, com critrios especficos pr-estabelecidos, para a escolha de
40 escritrios de arquitetura que se responsabilizariam pelas intervenes. Segundo entrevistas com tcnicos da Secretaria de Habitao do
municpio, o programa atualmente foi praticamente desmobilizado.
A proposta de urbanizar todas as favelas, apostar em projetos diferenciados e seguir uma metodologia que envolvesse a participao dos
moradores foi abandonada. Muitos dos escritrios selecionados pelo
concurso sequer tiveram seus projetos iniciados, e o Morar Carioca
213
214
215
Domiclios
Percentual
BRT Transcarioca
72
0,7%
BRT Transoeste
293
2,8%
Porto Maravilha
44
0,4%
Risco
4725
44,7%
Obras da SMH
4496
42,5%
947
9,0%
10.577
100,0%
216
217
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados de pesquisa e do Instituto Pereira Passos.
Concluso
Este percurso histrico procurou mostrar que ao longo desses
quase 100 anos de polticas de interveno nas favelas na cidade do Rio
de Janeiro, verificam-se prticas que variam entre aes de remoo,
tolerncia implcita ou reconhecimento do direito moradia. A
218
219
Referncias
ACSELRAD, H.; CAMPELLO, C. Risques urbains et pratiques argumentatives. Les
Annales de la Recherche Urbaine, v. 95, p. 55-61, 2004.
BRUM, M. Favelas e remocionismo ontem e hoje: da Ditadura de 1964 aos Grandes
Eventos. O Social em Questo, Rio de Janeiro, Ano XVI, n 29, 2013.
BURGOS, M. B. Dos parques proletrios ao Favela-Bairro. As polticas Pblicas nas
favelas do Rio de Janeiro. In: ZALUAR, A.; ALVITO, M. Um sculo de favela. Rio
de Janeiro: Editora FGV, 1998.
CARDOSO, A. L. Avanos e desafios na experincia brasileira de urbanizao de
favelas. Cadernos Metrpole, n. 17, pp. 219-240, primeiro semestre de 2007.
CAVALCANTI, M. espera, em runas: Urbanismo, esttica e poltica no Rio de
Janeiro da PACificao. Dilemas, V. 6, n. 2, pp. 191-228, abr/mai/jun. 2013.
COMIT POPULAR RIO DA COPA E DAS OLMPIADAS (2012). Megaeventos e
Violaes dos Direitos Humanos no Rio de Janeiro: Dossi do Comit Popular da
Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, maro de 2012.
COMPANS, R. A cidade contra a favela a nova ameaa ambiental. Revista Brasileira
de Estudos Urbanos e Regionais, v. 9, n. 1, pp. 83-99, 2009.
FAULHABER, L.; NACIF, C. Rio Maravilha: desapropriaes, remoes e reforo do
padro de organizao espacial centro-periferia. In: Encontro Nacional da ANPUR,
15, 2013, Recife. Anais... XV Encontro Nacional da ANPUR, Recife, 2013.
GONALVES, R. S. A poltica, o direito e as favelas do Rio de Janeiro: Um breve olhar
histrico. URBANA Revista Eletrnica do Centro Interdisciplinar de Estudos
sobre a Cidade, v. 1, n. 1, 2006.
GONALVES, R. S. Porto Maravilha, renovao urbana e o uso da noo de risco:
uma confluncia perversa no Morro da Providncia. Libertas (UFJF. Online), v. 13,
pp. 1-31, 2013.
LEEDS, A.; LEEDS, E. A sociologia do Brasil urbano. Rio de Janeiro: Zahar
Editores, 1978.
MACHADO, L. A.; FIGUEIREDO, A. Urbanizao x Remoo: uma polarizao
recente. In: V Encontro Anual da ANPOCS. Anais... V Encontro Anual da ANPOCS,
Friburgo, outubro de 1981.
MOTTA, M. Carisma, memria e cultura poltica: Carlos Lacerda e Leonel Brizola
na poltica do Rio de Janeiro. In: MOTTA, M.; FREIRE, A.; SARMENTO, C. A. A
poltica carioca em quatro tempos. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.
NUNES, M. J. Ano 2010: Viso Panormica das Polticas Governamentais Voltadas
Favela. Anais... Semana PUR 2010. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2010.
NUNES, M. J. Remoes em Foco: Polticas Pblicas para as Favelas Cariocas em
Tempo de Megaeventos. In: Encontro Nacional de Pesquisadores em Gesto Social.
Anais... VI Encontro Nacional de Pesquisadores em Gesto Social. So Paulo, 2012.
RIBEIRO, L. C. Q.; LAGO, L. C. A oposio favela-bairro no espao social do Rio de
Janeiro. So Paulo em Perspectiva, n. 15, volume 1, 2001.
VALLADARES, L. Passa-se uma casa. Anlise do programa de remoo de favelas do
Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Zahar, 1980.
220
C AP T U LO 8
Introduo
Tratando-se de um programa voltado para dinamizar a economia
brasileira num momento de crise no setor financeiro internacional,
assim como para reduzir o deficit habitacional atendendo a diferentes
faixas de renda, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), desde
que foi lanado, em 2009, tem sido o principal programa habitacional
do governo federal, e tambm dos governos municipais que, frente
ao volume de unidades ofertadas, desaceleraram suas polticas e
programas locais para dedicar-se exclusivamente ao PMCMV.
O trabalho aqui apresentado resultado de uma pesquisa1 que
teve como objetivos: analisar os agentes que compem os arranjos
institucionais do PMCMV em seus papis e interesses; verificar o
padro de insero urbana dos empreendimentos2 contratados por
este programa; e avaliar o impacto do programa junto vida dos
beneficiados. Neste captulo, concentrou-se o foco nos dois primeiros
objetivos, destacando-se tambm a produo do PMCMV no Cear
frente ao deficit habitacional de forma comparada aos demais estados
da Regio Nordeste.
Durante a pesquisa, buscou-se apreender as condies de implementao do programa mediante um conjunto de procedimentos
1
Pesquisa desenvolvida junto ao Laboratrio de Estudos da Habitao (LEHAB) sob coordenao
do professor Renato Pequeno. Destaca-se que a pesquisa foi desenvolvida em rede juntamente
com outros 10 ncleos de pesquisa que compem a rede de pesquisa Cidade e Moradia, contando
com financiamento do CNPq.
2
Os empreendimentos do PMCMV analisados nesta pesquisa, apesar de se tratarem de conjuntos
habitacionais, foram, por vezes, denominados como condomnios dada a forma adotada pelas
empresas na sua execuo, onde as unidades habitacionais encontram-se cercadas por muros
altos, com portaria e sistema de segurana e equipamentos de uso coletivo.
221
222
tismo; a espacializao do deficit habitacional em suas diversas componentes, assim como as condies de acesso aos bens de consumo e as
necessidades de tempo para o deslocamento de casa para o trabalho.
Ainda na escala metropolitana, os empreendimentos foram espacializados quanto aos seguintes aspectos: o porte dos empreendimentos;
as situaes de isolamento ou de contiguidade; a localizao na estrutura urbana, considerando as relaes centro-periferia; as relaes de
proximidade entre os empreendimentos, promovendo a configurao
de agrupamentos na escala regional, enquanto elementos de anlise,
foram fundamentais na identificao de setores-alvo de estudos aprofundados quanto s condies de insero urbana.
Na escala municipal, buscou-se confrontar a localizao dos
empreendimentos junto ao zoneamento proposto nos planos diretores
e estrutura urbana do respectivo municpio, cuja qual foi definida
quanto s suas centralidades, localizao do setor secundrio, sistema
virio e grandes equipamentos.
Os dados quantitativos utilizados referentes aos totais de unidades
habitacionais (UH) contratadas pelos estados e municpios so provenientes de base de dados disponibilizada pela Caixa Econmica
Federal (CAIXA) e Ministrio das Cidades (MCidades). Vale destacar
que, para este captulo, foram trabalhados dois recortes temporais.
Inicialmente, foi utilizada a base de dados obtida em 2013 com os
empreendimentos contratados at dezembro de 2012. A partir desta
base, foi dado o incio pesquisa, realizando-se, assim, os estudos de
caso dos empreendimentos. Posteriormente, teve-se acesso base de
dados mais atualizada com as contrataes efetuadas at novembro de
2013. Deste modo, os dados trabalhados na escala do estado foram
atualizados para a ltima base, mas os dados referentes RMF e ao
municpio de Fortaleza permaneceram com a base de dezembro de
2012 com o objetivo de que no sassem do contexto no qual esses
estudos de caso foram realizados.
Logo, este captulo se subdivide em trs partes. Num primeiro
momento, pretende-se discutir os resultados obtidos nas escalas
regional e estadual, considerando o total de unidades por municpio
nas diferentes modalidades do PMCMV. Em seguida, analisa-se a
distribuio espacial dos empreendimentos na RMF, evidenciando-se
os problemas de insero urbana dos pequenos condomnios na fase
inicial e a mudana de porte quando passam a predominar os grandes
conjuntos nos derradeiros contratos da segunda fase. Por fim, algumas
223
224
225
Total Geral
CCFGTS
Entidades
FAR
Oferta Pblica
Rural
AL
77.896
32.620
75
42.254
2.799
148
BA
178.453
56.586
780
105.779
13.582
1.726
CE
59.849
23.591
27.661
8.268
329
MA
96.968
19.895
606
66.373
6.452
3.642
PB
49.701
29.074
165
11.589
7.961
912
PE
85.040
35.465
1.948
42.879
3.547
1.201
PI
49.030
11.969
375
25.654
7.833
3.199
RN
48.623
26.171
12.934
8.773
745
SE
27.579
18.264
2.852
3.674
2.789
Total NE
673.139
253.635
3.949
337.975
62.889
14.691
Fonte: CAIXA/MCidades (2013). Dados referentes at a data de novembro de 2013 (Base de dados PMCMV).
Elaborao Lehab.
Chama ateno o baixo ndice de produo habitacional, considerando as modalidades Rural e Entidades, vinculadas s demandas
sociais organizadas (ver Tabela 8.1). No perodo de cinco anos para o
qual os dados foram analisados, menos de 4.000 unidades habitacionais foram contratadas no Nordeste atravs da modalidade Entidades.
226
% Rural
% Oferta
Pblica
%FAR
% Entidades
RELATIVO AO TOTAL DE UH
CONTRATADS NA UF PARA TODAS
AS MODALIDADES
% CC FGTS
% Rural
% Oferta
Pblica
% FAR
% Entidades
% CC FGTS
% Total
UFs.
AL
11,57
12,86
1,90
12,50
4,45
1,01
41,88
0,10
54,24
3,59
0,19
BA
26,51
22,31
19,75
31,30
21,60
11,75
31,71
0,44
59,28
7,61
0,97
CE
8,89
9,30
0,00
8,18
13,15
2,24
39,42
0,00
46,22
13,81
0,55
MA
14,41
7,84
15,35
19,64
10,26
24,79
20,52
0,62
68,45
6,65
3,76
PB
7,38
11,46
4,18
3,43
12,66
6,21
58,50
0,33
23,32
16,02
1,83
PE
12,63
13,98
49,33
12,69
5,64
8,18
41,70
2,29
50,42
4,17
1,41
PI
7,28
4,72
9,50
7,59
12,46
21,78
24,41
0,76
52,32
15,98
6,52
RN
7,22
10,32
0,00
3,83
13,95
5,07
53,82
0,00
26,60
18,04
1,53
SE
4,10
7,20
0,00
0,84
5,84
18,98
66,22
0,00
10,34
13,32
10,11
Total NE
100,0
100,0
100,00
100,0
100,00
100,0
37,68
0,59
50,21
9,34
2,18
Fonte: CAIXA/MCidades (2013). Dados referentes at a data de novembro de 2013 (Base de dados PMCMV).
Elaborao Lehab.
227
228
Tabela 8.3. Deficit habitacional total e relativo ao total de domiclios particulares permanentes por situao de domiclio 2010
UFs
TOTAL
TOTAL
RELATIVO (%)
URBANO
RURAL
TOTAL
URBANO
RURAL
AL
124.063
100.434
23.628
14,6
15,7
11,5
BA
521.374
388.870
132.503
12,7
12,8
12,5
CE
276.284
221.099
55.186
11,7
12,2
9,9
MA
451.715
226.847
224.868
27,3
21,1
38,8
PB
120.741
101.214
19.527
11,2
12,2
7,8
PE
302.377
264.026
38.350
11,9
12,6
8,4
PI
129.038
78.098
50.940
15,2
13,7
18,2
RN
111.538
93.483
18.055
12,4
13,1
9,6
SE
74.387
58.112
16.275
12,5
13,1
10,9
Total NE
2.111.517
1.532.184
579.333
14,1
13,7
15,6
UF
PMCMV (%)
FAIXA 1 (%)
FAIXA 1 (%)*
RURAL (%)**
AL
9,15
5,32
36,49
0,63
BA
4,32
2,95
23,37
1,30
CE
2,51
1,52
13,12
0,60
MA
5,84
4,64
17,06
1,62
PB
4,56
1,89
17,08
4,67
PE
3,30
1,93
16,40
3,13
PI
5,75
4,35
28,72
6,28
RN
5,36
2,48
20,13
4,13
SE
4,63
1,56
12,52
17,14
Total
4,48
2,79
19,87
2,54
Fonte: Fundao Joo Pinheiro (2013) / IBGE: Censo demogrfico (2010); CAIXA/Mcidades (2013).
*Faixa 1 corresponde s modalidades FAR, Rural, Oferta pblica e Entidades. Sendo estas modalidades correspondentes as famlias inscritas no programa com renda de 0 a 3 (trs) salrios-mnimos (SM) aproximadamente, e
considerando que o deficit habitacional composto, aproximadamente, 80% de famlias de 0 a 3 SM, decidiu-se
fazer o estudo comparativo com esta faixa do programa.
**Corresponde a produo da modalidade rural do programa relativo ao deficit rural calculado pela Fundao
Joo Pinheiro.
229
230
AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
Total
Total de
Municpios
Municpios com
pop. > 50mil
Municpios
Enquadrados
Municpios
Atendidos
ABS.
(%)
ABS.
(%)
ABS.
(%)
ABS.
(%)
102
417
184
217
223
185
224
167
75
1794
5,70
23,20
10,30
12,10
12,40
10,30
12,50
9,30
4,20
100
8
43
33
22
10
35
5
8
6
170
4,70
25,30
19,40
12,90
5,90
20,60
2,90
4,70
3,50
100
18
56
42
32
20
48
16
14
7
253
7,10
22,10
16,60
12,60
7,90
19,00
6,30
5,50
2,80
100,00
19
49
11
22
3
49
31
10
6
200
9,50
24,50
5,50
11,00
1,50
24,50
15,50
5,00
3,00
100
Atendidos X
enquadrados
1,1
0,9
0,3
0,7
0,2
1
1,9
0,7
0,9
Por meio de entrevista, o Coordenador de Habitao da Secretaria das Cidades-CE apontou, dentre outras medidas adotadas para
aumentar a adeso ao programa a criao de comit para que os
agentes envolvidos viessem ao reajuste de suas demandas quanto
231
232
Disto, observa-se que mesmo para um centro regional com populao de 30 mil habitantes na zona urbana, ao desconsiderar os instrumentos da poltica urbana, o programa pode favorecer a especulao
imobiliria e a segregao residencial.
Situaes como estas acima descritas indicam a necessidade de
uma abordagem intersetorial na implementao deste programa,
considerando que o porte dos empreendimentos deve estar condicionado implantao de equipamentos sociais, s boas condies de
circulao e dos meios de transporte, assim como acessibilidade s
redes de abastecimento de gua e de saneamento.
Ao atender s presses pela construo de empreendimentos
5
Podemos ainda citar a mesma situao em municpios de diferentes tamanhos demogrficos
e condies institucionais, como Quixerambim (71.887 em 2010) e Sobral (188.233 em 2010),
onde se evidencia a implantao de conjuntos habitacionais do PMCMV perifricos e bem
distantes da malha urbana consolidada.
233
234
lao do Estado, resultado de sua condio como ponto de convergncia histrico de fluxos migratrios estaduais, sendo gradualmente
fortalecida por conta da concentrao de investimentos em infraestruturas e da implantao de servios.
Quando observada em seu papel na rede urbana cearense, a
RMF centraliza uma rede urbana estadual macroceflica, revelando
a distribuio espacial desequilibrada da urbanizao no Estado,
confrontando-se com poucas cidades mdias e com alguns centros
regionais. Para alm das disparidades demogrficas, verificam-se
iniquidades nas condies de acesso s infraestruturas e limitaes nas
condies de desenvolvimento institucional, especialmente quando se
trata da capacidade do poder local na formulao de polticas pblicas,
na captao de recursos e na gesto de projetos.
Composta por 15 municpios, a RMF rene mais de 70% da sua
populao na capital. A representatividade desta concentrao demogrfica ganha ainda maior importncia se for considerada a ampla
superfcie metropolitana frente ao denso e conurbado espao intraurbano que rene Fortaleza e alguns municpios fronteirios. Disto
decorre a importncia em compreender o processo de estruturao
da metrpole a partir das alteraes ocorridas na distribuio espacial
das suas atividades produtivas, assim como das diferentes formas de
produo habitacional.
As atividades industriais, outrora concentradas em algumas reas
prximas s ferrovias e ao porto do Mucuripe, passaram por intensas
mudanas locacionais vinculadas ao processo de restruturao produtiva e consolidao de distritos e corredores industriais situados nos
municpios perifricos da RMF. Destaque para o Distrito Industrial de
Fortaleza, localizado no vizinho municpio de Maracana (a sul e ao
sudoeste da Capital) e o eixo industrial que emerge ao longo da BR 116,
atravessando os municpios de Horizonte e Pacajus (direo sudeste).
Para estes municpios, deslocaram-se empresas do setor secundrio
situadas em Fortaleza, assim como algumas indstrias que migraram
de estados das regies Sudeste e Sul do pas para o Cear graas aos
incentivos fiscais fornecidos pelo governo estadual. Os deslocamentos
de indstrias de Fortaleza para os municpios vizinhos acabam por
disponibilizar grandes reas para empreendimentos comerciais e residenciais, especialmente por sua localizao prxima s centralidades e
s facilidades de transportes.
A distribuio espacial do setor tercirio reflete uma centrali-
235
236
6
Informaes obtidas junto aos censos especficos para favelas realizados pela Fundao de
Servio Social em 1973, pela COHAB-Ce, em 1991, e pela Fundao Habitafor, em 2012.
237
Fonte: Arago (2010); IBGE (2010); Mximo (2012); Geometrpoles. Elaborao Lehab / Rosa (2014)
238
Total
emp.
Emp
Fx.1
Total
UHs
UHs
Fx.1
UHs
Fx.2
UHs
Fx.3
Aquiraz
296
296
0,99
19.671
1,50
Cascavel
160
160
0,54
18.793
0,85
Caucaia
28
21
6.184
5.656
496
32
20,71
89.175
6,93
Chorozinho
312
312
1,04
5.459
5,72
Eusbio
74
74
Fortaleza
77
20
16.746
8.672
Horizonte
991
936
5.111 2.963
0,25
12.711
0,58
56,08
710.066
2,36
55
3,32
6.398
0,00
Itaitinga
176
176
0,59
15.676
6,32
Maracana
1.968
1.712
256
6,59
9.297
1,89
Maranguape
640
640
2,14
57.890
3,40
Pacajus
1.180
1.180
3,95
28.984
2,21
Pacatuba
1.132
396
736
3,79
17.587
6,71
Guaiba
18.713
6,05
Pindoretama
5.341
0,00
So Gonalo
12.011
0,00
Total RMF
139
68
100
1.027.772
0,03
Fonte: CAIXA/Mcidades (2013). Dados referentes at a data de dezembro de 2012. Elaborao Lehab (2013).
239
240
aproveitados. Todavia, em muitos casos observa-se a presena de condomnios justapostos, especialmente na periferia, onde os terrenos eram
menos valorizados e com reas maiores. No caso, a contiguidade se
coloca como estratgia de reduo dos custos e aumento do lucro por
parte dos construtores. Todavia, desde a segunda fase do PMCMV, os
novos contratos passam a contemplar empreendimentos que chegam a
superar um total de 5.000 UHs, reproduzindo problemas do passado e
reforando ainda mais o problema da segregao residencial abordado
neste captulo.
2.3. Como se comportam os agentes envolvidos na produo do
PMCMV?
Considerando os agentes vinculados ao Estado, verificam-se
amplas diferenas entre as distintas esferas de governo no que se
refere ao reconhecimento de seus papis, revelando visveis contradies. Num extremo, h disputas e conflitos com vistas ao poder decisrio comprometendo o andamento do programa; no outro, algumas
parcerias so formadas de modo a facilitar a contratao de novos
projetos, especialmente voltados para reassentamentos de famlias
cuja remoo est associada s obras de mobilidade urbana.
Na esfera federal de governo, observa-se o amplo predomnio dos
agentes financeiros como a Caixa Econmica Federal e o Banco do
Brasil no comando do PMCMV por conta de sua maior capilaridade
nos estados e de sua funo como instituio que aprova e fiscaliza
os projetos. Por sua vez, o Ministrio das Cidades s consegue maior
destaque quando da contratao de grandes empreendimentos, em
especial aqueles que atendem a famlias removidas por obras de mobilidade urbana e de situaes de risco.
Desde ento, observa-se a expanso do PMCMV junto a estes
centros mediante a contratao de empreendimentos de maior porte,
indicando o efeito positivo das presses promovidas pelos construtores. Todavia, a falta de infraestrutura urbana e as condies de desenvolvimento institucional destes municpios remanescem, trazendo
preocupaes quanto localizao destes conjuntos. A dissociao
entre as polticas urbana e habitacional, ou mesmo a sua inexistncia,
tornam esta expanso do programa ainda mais alarmante, reiterandose o predomnio da produo da moradia sobre o processo de planejamento.
241
242
243
244
de alguns outros construdos ao final dos anos 2000, os quais apresentam graves problemas decorrentes de sua localizao perifrica,
isolada e desprovida de servios urbanos.
2.4. Insero urbana e segregao espacial
Desde o lanamento do PMCMV, o risco da segregao espacial foi
levantado, antevendo-se os problemas associados localizao distante.
Alguns pesquisadores j mencionavam o risco de implantao de
conjuntos em periferias distantes, onde o acesso aos bens de consumo
coletivo fosse dificultado (ROLNIK; NAKANO, 2009; FERREIRA,
2012). Foram apontados impactos decorrentes da produo de novas
frentes de expanso homogneas quanto ao perfil socioeconmico,
nas quais as singularidades presentes nas comunidades que viessem a
comp-las fossem obscurecidas.
Na RMF, a anlise multiescalar quanto s condies de insero
urbana dos empreendimentos do PMCMV no apenas comprova que
os receios apontados por pesquisadores tendem a ser confirmados,
como tambm traz tona outros problemas vinculados segregao
espacial. No caso, verificou-se que a segregao tende a ser aprofundada nos seguintes aspectos: primeiro, por conta de uma localizao
em que o acesso a bens de consumo coletivo no garantido, ou seja,
onde a acessibilidade s redes de infraestrutura e aos servios urbanos
sejam inexistentes ou negados; em seguida, quanto a sua localizao
perifrica, complementando espaos residuais ou mesmo abrindo
novas frentes de expanso, observando-se, com isso, o agravamento
da segregao pela fragmentao territorial e pela vulnerabilidade
socioambiental; por fim, a abordagem se d pela homogeneidade do
tecido social produzido, onde os efeitos perversos da monofuncionalidade e da guetificao se entrelaam, atingindo de modo nefasto
aqueles que foram deslocados para essas reas.
O direito cidade, considerando viver a cidade em sua integralidade, quase nunca considerado nos projetos dos conjuntos habitacionais em questo. Observa-se que a localizao dos empreendimentos na
RMF se deu em setores que renem precariedades de diversas ordens,
nos quais a qualidade de vida dos seus moradores fica comprometida.
Atravs da construo de indicador sinttico de qualidade do entorno,
utilizando-se dados censitrios do IBGE obtidos pela descrio do
pesquisador referente ao logradouro pblico, constatou-se que 84%
245
Fonte de dados: CAIXA (2012); IBGE (2010); Geometrpoles. Elaborao LEHAB/ Rosa (2014)7.
Situados nas precrias franjas perifricas de Fortaleza e dos municpios a ela conurbados, verifica-se que os novos conjuntos, ao desfrutarem de infraestrutura urbana, se colocam num primeiro momento
como excees em relao ao entorno. Entretanto, no caso do esgotamento, a soluo de unidade de tratamento descentralizada mostrouse problemtica na sua execuo e manuteno. Em todos os condomnios visitados, os sndicos apontaram problemas de vazamento que
expem os moradores insalubridade. Alm disso, as ms condies
de pavimentao no entorno e a falta de passeios dificultam a locomoo e o acesso ao transporte comprometendo a mobilidade das
pessoas.
7
Para maiores detalhes sobre a construo do ndice de qualidade do entorno ver: Rosa e
Pequeno (2014).
246
O direito cidade mostra-se negado quando se analisa a localizao dos empreendimentos em relao centralidade, reconhecida a partir das reas que concentram de equipamentos de sade,
educao, comrcio mais diversificado e outras atividades ou seja,
reas que concentram empregos. No caso da RMF, buscou-se identificar essas concentraes do setor tercirio mediante o uso do cadastro
nacional de endereos para fins estatsticos disponibilizado pelo
IBGE, observando-se a concentrao de mais de 30% imveis no residenciais por setor censitrio. Com isso, evidencia-se a localizao de
empreendimentos concentrados a oeste, distante daqueles setores que
correspondem s reas de maiores centralidades da RMF.
Conforme constatado atravs do cruzamento das localizaes dos
conjuntos do PMCMV e informaes do Censo 2010, foi percebido
que os mesmos tendem a reforar o processo de distanciamento da
moradia em relao s concentraes de comrcio e empregos na RMF,
piorando o sistema de deslocamentos da cidade e, especialmente, a
mobilidade das pessoas de menor renda. Isso tem ocorrido na medida
em que a implantao dos conjuntos do PMCMV tem levado mais
pessoas a morar nas bordas dos municpios conurbados a Fortaleza,
prximas aos limites legais a sudoeste e sul da capital, processo que
refora uma tendncia detectada em 2010 na pesquisa realizada pelo
Ncleo do Observatrio das Metrpoles na qual as categorias menos
privilegiadas de trabalhadores passam a se concentrar em maior intensidade nas periferias de Fortaleza, alm de Maracana e Caucaia.
As reas metropolitanas, junto ao limite sudoeste da Capital, registravam, em 2010, os maiores percentuais de pessoas com maior gasto
de tempo para deslocamento em direo ao local de trabalho na RMF.
Em alguns bairros do sudeste de Caucaia, norte de Maracana, sul e
sudoeste de Fortaleza, em torno de 15% dos trabalhadores dispendiam diariamente entre uma e duas horas para chegarem ao local ao
trabalho, fosse no mesmo municpio, fosse em outro.
As reas em questo so distantes dos centros de seus municpios,
inclusive de Fortaleza, onde se concentra a maior parte do comrcio e
dos empregos. Os conjuntos do PMCMV a implantados, nas extremidades das malhas virias e pouco conectados com outras localidades
da cidade, impem longos percursos, e so atendidos por poucos
modais de transporte, em geral, apenas pelo transporte individual e
pelo transporte pblico coletivo promovido atravs do nibus.
Assim, recai sobre os novos e futuros moradores do PMCMV o
247
248
249
3. Consideraes finais
Antes de qualquer anlise do PMCMV, preciso entender que
seu surgimento e respectiva implementao se relacionam com uma
conjuntura caracterizada por uma profunda polarizao entre as lutas
pelo direito cidade e o acirramento dos mecanismos de controle
privado sobre a produo da cidade. Essas disputas se desdobram
numa atuao dbia e fragmentada do Estado, na qual se observa, ao
mesmo tempo, a reorganizao histrica de estruturas institucionais
voltadas para o planejamento, em paralelo a uma ao desarticulada
dessas estruturas, inviabilizando ou contradizendo muitos dos avanos
esperados para o planejamento urbano e habitacional.
Nesse sentido que percebemos, concomitantemente, a expanso
250
251
252
253
254
C AP T U LO 9
Introduo
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) do governo
federal impulsionou a produo de moradias por todo o pas e
alcanou nmeros importantes em um perodo de sete anos. Segundo
o governo federal, at maro de 2016 eram 4.200.000 unidades habitacionais contratadas, 2.600.000 entregues, alcanando mais de 10
milhes de pessoas beneficiadas a um custo de cerca de 294 bilhes
de reais. Esses dados, vistos isoladamente, apontam para resultados
relevantes, tendo em vista as caractersticas da questo habitacional no
Brasil, e certamente a existncia de uma real demanda por moradia
digna justificaria os nmeros apresentados. Porm, o uso de fundos
pblicos para a viabilizao de uma promoo habitacional em larga
escala de forma dissociada de uma poltica de gesto urbana e de terras
tem resultado, via de regra, na reproduo de processos conhecidos
de excluso social e de ganhos fundirios.
Como j sabido, o programa foi proposto e implementado como
uma forma de socorrer o setor imobilirio e da construo civil brasileira que, aps um perodo de intensa expanso focada na produo
habitacional para renda mdia e mdia-baixa, e ancorada em condies mais favorveis de financiamento de longo prazo, defrontou-se
com a crise internacional resultante da quebra do sistema de financiamento de alto risco nos Estados Unidos, eclodida em 2008, e
afetando as estruturas de um sistema financeiro cada vez mais globalizado (FIX; ARANTES, 2009; FIX, 2011; CARDOSO; ARAGO,
2013; ROLNIK, 2016).
255
Processos de seleo da demanda habitacional pouco transparentes a partir da elaborao de cadastros pelas prefeituras
Pouca variao e incompatibilidade entre as tipologias habitacionais adotadas e a diversidade das composies familiares
beneficiadas.
256
257
Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2013. Extrado de FJP (2015).
258
Tabela 9.1. Deficit habitacional total por situao do domiclio e dficit habitacional relativo
aos domiclios particulares permanentes e improvisados da regio norte, UF e Regio
Metropolitana de Belm, 2013.
Especificao
Rondnia
2013
Total
Urbano
Rural
Total Relativo
45.286
42.608
2.678
8,2
Acre
28.047
20.205
7.842
12,8
Amazonas
178.195
154.709
23.486
18,4
Roraima
24.500
21.837
2.663
16,6
Par
294.394
205.998
88.396
13,2
RM Belm
84.525
82.741
1.784
13,4
Amap
21.488
18.929
2.559
11,0
Tocantins
61.088
43.861
17.227
13,3
652.998
508.147
144.851
13,7
Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2013. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI).
Extrado de FJP (2015).
Tabela 9.2. Deficit habitacional por componente e percentual do dficit habitacional por
componente, segundo da regio norte, UF e Regio Metropolitana de Belm, 2013.
Deficit habitacional
Componentes
Especificao
Em relao ao deficit
habitacional total
Total
Precrios
Coabi
tao
nus
Adensamento
Precrios
Coabitao
nus
Adensamento
Rondnia
7.301
12.906
21.184
3.895
16,1
28,5
46,8
8,6
Acre
12.717
8.364
6.269
697
45,3
29,8
22,4
2,5
Amazonas
42.569
80.726
36.403
18.497
23,9
45,3
20,4
10,4
Roraima
1.953
14.558
4.969
3.020
8,0
59,4
20,3
12,3
Par
83.638
135.508
62.319
12.929
28,4
46,0
21,2
4,4
RM Belm
8.028
46.611
25.203
4.683
9,5
55,1
29,8
5,5
Amap
8.441
8.699
3.836
512
39,3
40,5
17,9
2,4
Tocantins
19.519
21.128
17.455
2.986
32,0
34,6
28,6
4,9
Norte
176.138
281.889
152.435
42.536
27,0
43,2
23,3
6,5
Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2013. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI).
Extrado de FJP (2015).
259
1
Os dados disponibilizados pela CAIXA no apresentam total para as demais modalidades de
contratao (Faixa 2 e Faixa 3), uma vez que so viabilizadas por diferentes bancos (CAIXA,
Banco do Brasil, etc.). Assim, os dados apresentados referem-se s contrataes das modalidades
voltadas para as famlias de menor renda.
260
FAR
FDS
Total
Par
5533
76638
1341
83512
Acre
1076
4326
5402
Amazonas
3952
20142
2010
26104
Amap
333
6334
6667
Rondnia
6499
9474
441
16414
Roraima
249
249
Tocantins
295
12383
277
12955
17937
129297
4069
151303
261
Total U.H.
% do total do estado
Belm
9.462
11,32%
Ananindeua
8.483
10,15%
Castanhal
5.095
6,10%
Marab
4.968
5,95%
Santarm
4.489
5,37%
Total do estado
83.551
100,00%
No contexto da RMB, houve uma concentrao de empreendimentos voltados para a Faixa 1 (FAR) e Faixa 2 (FDS) no municpio
de Ananindeua desde o lanamento do programa at o ano de 2012,
e uma persistente dificuldade de viabilizao de empreendimentos na
capital, Belm, que s se altera em 2013. Os dados da CAIXA sobre
contrataes do programa revelam que entre janeiro e dezembro de
2013 houve um aumento no nmero de contrataes nos municpios
mais prximos do centro metropolitano, como Ananindeua, Belm e
Castanhal. Ananindeua o municpio que se destaca pelo nmero de
contrataes nas trs faixas de rendas atendidas pelo programa, com
um total de 14.672 unidades contratadas at 2013, tendo havido um
aumento de cerca de 20% no nmero de unidades contratadas para a
Faixa 1 em 2013, sendo 3.392 unidades contratadas somente em 2013,
contra as 2.807 unidades contratadas durante o trinio anterior (20092012). Em Belm, onde o programa no havia viabilizado nenhum
empreendimento da Faixa 1 at final de 2012, houve, a partir de 2013,
a contratao de 4.174 unidades habitacionais para este segmento,
distribudas entre cinco empreendimentos com predominncia da
tipologia vertical (ver Tabela 9.5).
Nos outros municpios, a tendncia foi a diminuio no nmero
de contrataes, inclusive em outras regies do Estado. Municpios
262
FAIXA 1
Contrataes
antigas
(At dez 2012)
FAIXA 2
FAIXA 3
At dez
2012
At dez
2013
At dez
2012
At dez
2013
Ananindeua
2.807
3.392
2.021
1.795
4.141
516
Belm
4.174
169
718
2.178
Benevides
712
531
96
Castanhal
2.897
2.188
416
716
360
Marituba
5.807
1.580
424
1.136
Santa Brbara
221
1.638
500
Total RMB
15.076
12.117
4.282
3.873
7.815
516
A qualidade da insero urbana de tal produo, at 2013, caracterizava-se pela localizao perifrica dos empreendimentos voltados
263
Observa-se que o fato de no haver empreendimentos contratados para a Faixa 1 em Belm de 2009 at 2012 ilustra a dinmica
imobiliria desse momento especfico, que se encontrava voltado
para o atendimento das faixas de rendas mdias, impulsionada pela
demanda existente e pelas condies favorveis de financiamento
habitacional e aumento da renda. Assim, as reservas fundirias localizadas na rea de expanso de Belm, em especial ao longo do eixo
da Avenida Augusto Montenegro, foram utilizadas para a construo
de condomnios verticais fechados e para a viabilizao de empreendimentos de grande porte como shopping centers, faculdades e super-
264
Tipo
Imvel Rural
FAR
FDS
Total
Ananindeua
8483
8483
Belm
100
9038
324
9462
Benevides
1243
1243
Castanhal
5085
5085
Marituba
5807
96
5.903
221
221
355
1650
2005
Total RMB
455
31527
420
32402
265
266
e edificao de 100% do pavimento trreo. Esses parmetros flexibilizam consideravelmente a regulamentao para HIS existente no
municpio, permitindo um maior adensamento, tornando o programa
mais vantajoso para as empresas. A qualidade urbanstica dos empreendimentos permanece como uma questo a ser avaliada futuramente,
uma vez que nenhum empreendimento foi entregue ainda.
Aps a aprovao da lei, a Secretaria Municipal de Habitao
(SEHAB/PMB) iniciou o processo de cadastramento de possveis
beneficirios atravs de meio eletrnico e presencial, resultando
num cadastro de cerca de 70 mil inscritos, que ainda est sendo
processado pela SEHAB. Complementarmente ao cadastro, foram
definidos pelo Conselho Municipal de Habitao os critrios locais
de priorizao dos beneficirios2 somados aos critrios de enquadramento (renda compatvel com a modalidade e no ser proprietrio de imvel) e os critrios nacionais (famlias residentes em
reas de risco ou insalubres ou que tenham sido desabrigadas,
famlias com mulheres responsveis pela unidade familiar e famlias
de que faam parte pessoa com deficincia), conforme a portaria n
412/2015 do Ministrio das Cidades.
Ao todo so 9462 unidades habitacionais contratadas e em
construo em Belm voltadas para as famlias que se enquadram na Faixa 1 (ver Tabela 9.7; Figura 9.2), sendo 100 UHs na
modalidade imvel rural, localizados na Ilha de Mosqueiro, 324
UHs na modalidade entidades (FDS) e o restante na modalidade
FAR. Os projetos localizados na poro continental do municpio
tm tipologia vertical e devem formar condomnios fechados. A
exceo so os empreendimentos unifamiliares localizados nas
ilhas de Caratateua e Mosqueiro, em funo do perfil habitacional
das ilhas.
2
Famlias que habitam ou trabalham a, no mximo, trs quilmetros de distncia do centro do
empreendimento, legitimado com apresentao de comprovante de residncia; famlias residentes
no municpio h no mnimo trs anos, legitimado com a apresentao de comprovante de
residncia; e famlias em situao de coabitao involuntria, comprovando por autodeclarao
do candidato.
267
Unidades
Valor
Data Contratao
Construtora
Modalidade
AGRICULTOR GI
50
1.575.000,00
26/09/2014
CONS NAC
SERING
Imvel
Rural
EXTRATIVISTA GI
50
1.575.000,00
26/09/2014
CONS NAC
SERING
Imvel
Rural
FDS/ENTIDADES/
OFAM/2013
324
1.865.638,00
16/08/2013
ONG OFAM
FDS
CONJUNTO
HABITACIONAL VIVER
INDEPENDENCIA
352
21.824.000,00
05/02/2014
SOTARE
FAR
Alienao
1152
71.424.000,00
27/12/2013
BUILDING
CONSTR
FAR
Alienao
RESIDENCIAL QUINTA
DOS PARICAS
2720
168.640.000,00
25/03/2014
SPE*
PARICS
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
TENONE II - 1A. ETAPA
384
23.749.009,30
01/07/2014
ENGEFIX
CONSTRU
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
TENONE II - 2A. ETAPA
96
5.952.000,00
01/07/2014
ENGEFIX
CONSTRU
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
VIVER MARACA
550
34.100.000,00
25/06/2013
MULTIPLA
COMERC
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
VIVER MOSQUEIRO
1000
61.890.380,00
20/12/2013
MD CONSTRUTORA
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
VIVER OUTEIRO
1008
62.496.000,00
21/02/2014
SPE*
OUTEIRO
FAR
Alienao
RESIDENCIAL VIVER
PORTAL DO TENONE
304
18.802.400,00
19/02/2014
SOTARE
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
VIVER PRATINHA
768
47.616.000,00
27/12/2013
SPE*
PRATINHA
FAR
Alienao
RESIDENCIAL
VIVER PRIMAVERA
704
43.608.720,73
23/12/2013
MAPE
FAR
Alienao
Total
9462
565.118.148,03
268
269
270
271
272
3. Consideraes finais
O panorama exposto revela que a insero do PMCMV na RMB
tem acompanhado movimento semelhante aquele observado na
regio Norte de modo geral, no qual as cidades que esto recebendo
maior volume de empreendimentos so capitais regionais (Belm) e
importantes polos regionais (a exemplo de Marab e Santarm) ou
as cidades com maior destaque na RMB, atpicas se considerarmos
o universo das cidades da regio, por possurem melhor estrutura
tcnica e administrativa e mais recursos, mas nem por isso contam
com os instrumentos de gesto ou capacidade de planejamento nas
reas diretamente relacionadas com a habitao (como transporte e
meio ambiente). Em funo disso, as maiores somas de recursos foram
capturadas por um pequeno nmero de municpios com melhor
capacidade administrativa e corpo tcnico onde j h acmulo de
grandes investimentos. A tendncia, em geral, das novas contrataes tem sido a viabilizao da tipologia vertical em grande escala a
partir de empreendimentos com mais de 500 unidades para viabilizar
o programa para as faixas de menor renda onde o preo da terra era
mais alto, como o caso da capital paraense.
No que se refere insero urbana, apesar de haver um paralelo
entre o padro perifrico de insero urbana dos empreendimentos
273
Referncias
BRASIL (2009). Lei n 11.977, de 7 de janeiro de 2009. Dispe sobre o Programa
Minha Casa, Minha Vida PMCMV e a regularizao fundiria de assentamentos
localizados em reas urbanas. Braslia, DF, Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm>. Acesso em 08 ago. 2013.
BRASIL (2016). Governo Federal. Minha Casa Minha Vida acelera queda do dficit
274
275
C AP T U LO 1 0
Introduo
O presente artigo discute a necessidade de assessoria tcnica para
a adequao dos espaos urbanos e arquitetnicos da moradia do
trabalhador, particularmente aquele de menor renda, cujos espaos
de vida no Brasil so reduzidos condio de precariedade. Nosso
foco na necessidade de que a assessoria tcnica no se restrinja ao
produto moradia, mas tambm ao seu processo, ou seja, necessidade
de readequao e melhoria que o espao habitacional demanda, seja
pela dinmica da vida contempornea, seja pela inadequao inicial
do espao construdo; caso inequvoco do padro empresarial do
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
Com o estabelecimento do PMCMV, em 2009, a agenda da nova
Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi alterada de modo que instrumentos legais e regulatrios estabelecidos anos anteriormente, como
o Plano Nacional de Habitao e a Lei da Assistncia Tcnica (Lei
n 11.888/2008), foram pouco aplicados. Com isso, grandes construtoras e incorporadoras passaram a controlar a produo habitacional, priorizando seus prprios interesses ou seja, a maximizao
dos lucros na construo de empreendimentos habitacionais em detrimento das necessidades e modos de morar da populao concernente
(ANDRADE, 2011; SANTO AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015).
A despeito da produo massiva de unidades habitacionais financiadas com elevados recursos pblicos, a falta de adequao desse
programa a polticas urbanas redistributivas representou a permanncia e o agravamento de muitos problemas, como, por exemplo, dificuldades com transporte pblico, inadequao dos empreendimentos
habitacionais aos aspectos socioculturais e financeiros da populao
trabalhadora, insuficincia de equipamentos pblicos, entre outros.
276
277
278
renda. Seu entendimento como um produto, normalmente considerado acabado, no atende s necessidades dos moradores. Isto significa a importncia de se reformular estruturalmente a atual poltica,
que se sustenta expressivamente na proviso de unidades.
No que tange a essas disciplinas, as realizaes do PMCMV, tal
como outros programas, particularmente o da fase inicial do Banco
Nacional de Habitao (BNH), possui pouqussima diversidade
funcional, bem como idealiza o perfil e a organizao das famlias,
considerando-as simplesmente como aquelas nucleares pai, me, e
um ou dois filhos. Entretanto, mais do que isto, representam tambm
um retrocesso por adotar uma implantao e sistemas construtivos que
resultam em uma srie de restries aos moradores. Entre os quais se
destacam aqueles relacionados realizao dos percursos cotidianos e
a concretizao de obras necessrias adaptao da moradia ao perfil
e s necessidades cotidianas das famlias. Isto decorrente de vrios
fatores. Dentre eles destacamos:
a) a configurao em condomnio, que aumenta significativamente as distncias dos percursos dos moradores;
b) a reduo das tipologias em unidades de dois quartos, limitando a possibilidade de organizao das famlias reais;
c) o entendimento que a moradia um espao especializado,
sendo sua funo reduzida mero espao de repouso e atividades domsticas, e;
d) a falta de flexibilidade dos sistemas construtivos utilizados,
que inviabiliza reformas para adequao s necessidades.
Diferentemente do idealizado na concepo de moradia do
PMCMV, a organizao da vida familiar tem necessidades objetivas,
alm de diversidade e potencialidade imprevisveis. A dinmica das
favelas e periferias mostra isto e, salvo raras excees, os empreendimentos do PMCMV j apontam para modificaes externas, em maior
escala, e internas, ainda relativamente tmidas, que podem ser consideradas como [re]aes da classe trabalhadora que concretizam as necessidades e particularidades dos seus modos de morar. Elas esto intimamente ligadas aos aspectos socioculturais dos seus manifestantes
e podem causar diferentes impactos nos espaos de vida, ou seja, no
conjunto de lugares onde so realizadas atividades cotidianas, para
alm dos limites fsicos da unidade habitacional.
279
280
281
282
283
Justificativa
Atendimento de mais casos com menor recurso, por meio de intervenes construtivas (reformas), e valorizao do mercado local,
pequenas empreiteiras, profissionais autnomos e escritrios de
Arquitetura e Urbanismo, Engenharia e Trabalho Social.
Objetivo
reas de Interveno
Agentes Promotores
(Beneficirios: agentes da
prpria causa)
Agentes Social/Tcnico
Agente Burocrtico
Agente Financiador/
Fiscalizador
Agente Executor
Operacionalizao
Habilitao das Entidades Organizadoras (EO) no MCidades, especfica e complementar habilitao do PMCMV-Entidades; Estudo de
Viabilidade a partir das solicitaes/propostas coletivas realizadas em
poligonal pr-definida (entre 20 e 200 UH); Anuncia da Prefeitura
Municipal; Aprovao do MCidades/CAIXA/CADNICO; Desenvolvimento do diagnstico, projetos sociais e tcnicos e remanejamento
dos recursos; execuo das obras de melhorias habitacionais.
284
285
quanto s diversidades de tipos de espaos de vida conjuntos habitacionais, favelas, loteamentos, cortios, ocupaes etc.
A possibilidade de se ter disponvel uma equipe tcnica que possa
atuar conjuntamente com e pelos prprios moradores nas aes de
readequao dos espaos urbanos e de moradia uma das premissas
da proposta aqui concebida e, por isto, a caracterizamos como continuada. A vida dinmica e os espaos habitacionais perifricos a
revelam, particularmente, na sua expresso espacial. Jacques (2002),
reconhecendo isto, ressaltou que o movimento prprio dos espaos
fsicos das favelas deveria ser tombado, de modo que a ideia corrente
de preservao seria subvertida. Esta realidade requer uma forma de
conceber projetos mais prxima do cotidiano dos moradores, sendo
pouco adequada a sequncia especializada que separa de maneira
estanque os momentos de concepo do espao e de execuo da obra.
Outra premissa da proposta que a ao de requalificao seja,
tambm, uma oportunidade de formao e capacitao dos moradores.
Neste contexto, importante que, cada vez mais, seja incorporada nas
prxis a transversalidade dos saberes, includos a os populares. A
assessoria tcnica como possibilidade de iniciao e aperfeioamento
profissional representa um potencial para gerao de emprego e renda
e, tambm, uma oportunidade para a ampliao de valores de urbanidade7.
Assim, a ideia que a ATC atue na facilitao da soluo de
problemas decorrentes da necessidade de readequao do espao, na
capacitao dos moradores para uma melhor atuao como diferentes
profissionais da construo civil e na (re)construo de valores que
promovam a relao democrtica com e do espao urbano. O entendimento que o espao fsico pode ou no estimular prticas democrticas, sem, contudo, ser determinante delas. Para que isto ocorra,
necessria a incorporao de valores das prticas democrticas
liberdade, igualdade e, principalmente, fraternidade nas dinmicas
socioespaciais.
A concepo que est na base desta proposta pressupe a
formao libertadora, nos moldes de Paulo Freire e outros pensadores
da educao8, o que sustenta a ideia de que o trabalho tcnico no
deve ser feito para a populao pobre, e sim com ela. A aparente semelhana entre as duas preposies faz uma grande diferena: num caso
7
8
Para a discusso do que urbanidade, ver, entre outros Aguiar e Netto (2012).
Ver Gadotti (1993).
286
287
10
288
289
13
290
apresenta fora para constituir o que talvez seja a expresso altermodernidade, no sentido de Hardt e Negri (2011, pp. 116-117):
Altermodernidade tem uma relao diagonal com a modernidade.
Assinala o conflito com as hierarquias da modernidade na mesma
medida que a antimodernidade, porm orienta as foras de resistncia mais claramente para um terreno autnomo. (...). Com o
termo altermodernidade queremos indicar uma ruptura decisiva
com a modernidade e com a relao de poder que a define, toda
vez que em nossa concepo de altermodernidade surge das tradies da antimodernidade mas mesmo assim se aparta da antimodernidade toda vez que se estende mais alm da oposio e da
resistncia14.
291
15
292
293
294
295
ROLNIK, R.; NAKANO, K. As armadilhas do pacote habitacional. Le Monde Diplomatique, So Paulo, mai. 2009. Disponvel em: <http://www.diplomatique.org.br/
artigo.php?id=461>. Acesso em 12 jul. 2014.
ROLNIK, R. (coord.). Ferramentas para avaliao da Insero Urbana dos Empreendimentos do PMCMV. Relatrio de Pesquisa. So Paulo: LabCidade/FAU/USP, 2014.
SANTO AMORE, C.; SHIMBO, L. Z.; RUFINO, M. B. C. (Orgs.). (2015). Minha casa...
e a cidade? Avaliao do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros.
Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015.
SANTOS, C. N. F. Velhas Novidades nos Modos de Urbanizao Brasileiros. In:
VALLADARES, L. P. (Org.). Habitao em Questo. Rio de Janeiro: Zahar Editores,
1979, pp. 17-47.
SANTOS, C. N. F. Movimentos urbanos no Rio de Janeiro.Rio de Janeiro: Zahar,
1981.
TOPALOV, C. Da Questo Social aos Problemas Urbanos: os reformadores e a populao das metrpoles em princpios do sculo XX. In: RIBEIRO, L. C. Q.; PECHMAN,
R. M. Cidade, Povo e Nao: gnese do urbanismo moderno. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1996, pp. 23-52.
296
C AP T U LO 1 1
297
Sem a meno das datas dos dois textos acima, parece que ambos
explicam uma mesma situao, um mesmo tempo. Trata-se de uma
diviso manufatureira do trabalho dentro de um canteiro de obras de
uma dada edificao, onde se empilham blocos, montam-se frmas de
madeira e armaduras de ao, despeja-se o concreto e todas as aes
esto orquestradas pelo mestre de obras, quem coordena os trabalhos
parcelados.
O primeiro trecho uma descrio de Srgio Ferro (2006)
sobre um canteiro de obras na dcada de 1960, muito provavelmente
dentro de uma produo em pequena escala, baseada na encomenda
de um cliente a um arquiteto e na contratao direta de mo de obra
para execuo, com ou sem uma empresa construtora para intermediar e gerir a obra (p. 112). O segundo trecho sem a pretenso de
procurar comparar a qualidade formal e analtica de ambos (longe
disso) uma anotao do meu caderno de campo sobre o cotidiano de obras de uma grande empresa construtora que produz
habitao em escala no Brasil, em 2008, cuja temtica fez parte da
minha pesquisa de doutorado.
H, nesse intervalo de 40 anos, uma permanncia da essncia
manufatureira da base produtiva, lastreada na fragmentao das
operaes a fim de favorecer o adestramento do trabalhador e de
conferir maior velocidade produo1. Uma base que requisita a
utilizao abundante de mo de obra e que justifica, muitas vezes,
o enquadramento da construo civil como um setor prioritrio
para a gerao de empregos, contribuindo para o desenvolvimento
econmico do pas. Alm disso, trata-se de uma base que permite
grande absoro de trabalhadores no especializados, contratados por diferentes modalidades (contratao direta, subempreitada, terceirizao), abrindo brechas para o convvio com o
trabalho escravo a empresa construtora responsvel pelo canteiro
de 2008 foi includa pelo Ministrio do Pblico do Trabalho2
1
Ao analisar o processo de produo da manufatura, Marx (2001) o descreve como a
decomposio da atividade do arteso nas diversas operaes que a compem, sem se descolar
do ofcio do trabalhador. Na manufatura, portanto, o ofcio continua sendo a estreita base tcnica
que assegura a reunio do trabalho parcial.
2
Vale destacar que, em 2014, pela primeira vez no Brasil o nmero de trabalhadores libertados
em condies anlogas de escravos na rea urbana supera o de resgatados no campo, de acordo
298
299
300
millo (1982) sobre as formas de produo-circulao do espao construdo como ponto de partida para se analisar o caso especfico de
uma grande empresa construtora. Jaramillo (1982) define formas de
produo como sistemas que relacionam os homens entre si e os
meios de produo necessrios para produzir certo bem ou uma srie
de bens. Uma forma de produo inclui a criao das condies para
sua reproduo e requisita, portanto, a circulao entendida como o
processo que arranja os produtos e os distribuem, desde a produo
at o seu momento de consumo (JARAMILLO, 1982, p. 177).
Uma forma de produo est definida pela natureza dos agentes
que ocupam posies diferenciadas desde o trabalho direto at o
controle econmico da produo como detalharei a seguir e pelas
possveis combinaes e fuses entre elas. Conforma, portanto, uma
estrutura que se reproduz e que arranja os produtos e os distribui,
desde a circulao at a fase final do consumo (JARAMILLO, 1982).
Essa distribuio de produtos ocorre dentro de determinada
organizao socioespacial, alterando-a necessariamente. Essa reciprocidade entre forma de produo e espao me leva a trazer, tambm,
como referncia, a concepo de produo social do espao, denominada por Gottdiener (2010), a partir de uma leitura de Lefebvre e de
outras abordagens da economia poltica, na qual o elemento espao
elevado a um foco principal de anlise junto com as atividades da
economia e do Estado (p. 27)5.
301
302
303
304
preos unitrios9, a terceirizao de servios especializados10 e a contratao direta pela empresa, com registro em carteira. Na dinmica do
canteiro, a diferena entre a subempreitada (ou empreita) e a terceirizao diz respeito forma de seleo e de negociao do subcontratado, ou seja, os servios que podem ser contratados diretamente pelo
engenheiro de obras so considerados empreitados e aqueles que
passam pelo processo de tomadas de preos, centralizado nas regionais, so terceirizados.
justamente nos servios bsicos (relacionados s etapas construtivas
de alvenaria e fundao), que absorve a maior parte dos trabalhadores da obra, em que h alteraes nas modalidades de contratao
dos trabalhadores, ao longo de todo o perodo estudado (2008-2014),
sendo, tambm, aquele que abre brechas para o aumento da explorao
do trabalho. Em 2008, a equipe de alvenaria inicialmente subcontratada passou a ser contratada diretamente pela empresa, eliminandose a figura do empreiteiro que, em geral, so firmas locais de, no
mximo, atuao regional. Na ocasio, o engenheiro de obras justificou
que se tratava tanto de um problema particular do subempreiteiro em
questo, que no estava atendendo satisfatoriamente a meta estipulada
no contrato, quanto de uma tendncia geral da empresa em substituir
a mo de obra subempreitada pela equipe prpria. De fato, o nmero
de empregados da ECP, dentro do setor Obras, mais que dobrou entre
2007 e 2008 (2.366 e 5.694, respectivamente)11.
Em 2013, a contratao direta no mais se verificava e havia a
presena de subempreitada para os servios de alvenaria. Em 2014,
9
Segundo Choma (2007), nessa modalidade de contratao de servios de mo de obra
para construo, o subempreiteiro remunerado pelo servio executado, medido segundo
preos unitrios predefinidos. Esse costume muitas vezes responsvel por vrios problemas,
porque no compromete o empreiteiro no cumprimento dos servios dentro do que necessita a
construtora (p. 23).
10
Serra (2001) procura diferenciar conceitualmente a subempreitada e a terceirizao. Segundo
a autora, amparada na legislao trabalhista brasileira, h a subempreitada mais simples ou a
subcontratao, destinada a servios no especializados ou no inovadores, em que h a contratao
de pessoas fsicas ou jurdicas para execuo de determinadas atividades ligadas produo, sob a
responsabilidade tcnica da empresa principal e subordinada a ela; e a subempreitada mais complexa
ou a terceirizao, voltada a servios especializados, na qual h maior cobrana de responsabilidade
do contratado, na medida em que realiza as atividades com total autonomia, arcando com riscos e
garantias, e substitui a empresa principal na realizao de determinados servios.
11
Em agosto de 2008, a mudana no modelo de contratao de mo de obra na ECP, passando
da terceirizao para contratao de equipe prpria de produo, foi anunciada em seu relatrio
trimestral: Acreditamos que nossa equipe prpria de produo nos d uma vantagem competitiva. Temos
a mquina de produo mais experiente do mercado para a construo de produtos do segmento econmico.
Atualmente, nossa equipe prpria de produo responsvel pela gesto e execuo de 202 canteiros de
obra (Relatrio disponvel no website da empresa. Acesso em 10 jul. 2008).
305
12
306
307
308
309
13
310
14
311
312
Grfico 11.1. Modalidades de financiamento das vendas contratadas pela ECP (2004-2013).
Fonte: Elaborao da autora, a partir dos relatrios anuais da empresa (2006, 2008 e 2013).
* Nessa modalidade, esto somados o pagamento durante as obras e o financiamento direto com a construtora,
que deixou de existir depois de 2006.
Entre 2004 e 2005, os financiamentos eram provenientes, basicamente, do Programa Crdito Associativo (operacionalizado pela
CAIXA) e do financiamento contrado diretamente com a construtora (que correspondia a aproximadamente 60% do total dos financiamentos). Entre 2006 e 2008, surge o financiamento bancrio,
contrado junto aos bancos comerciais, e que passa a ser majoritrio
nesse perodo. Por fim, entre 2009 e 2013, h o aumento considervel
da participao do Crdito Associativo, que passa a abarcar em torno
de 80% dos financiamentos contrados.
Esses pontos de inverso correspondem exatamente a duas alteraes importantes ocorridas. A primeira ocorreu a partir de 2005,
quando foi aprovada a medida que ampliou os recursos da caderneta
de poupana (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE)
para os financiamentos habitacionais e tambm por outros mecanismos que garantiram a melhoria do crdito para pessoa fsica, a
partir da reduo das taxas de juros, do aumento dos prazos de pagamento (at 30 anos) e da diminuio nos valores de entrada (necessidade de menor poupana prvia)15.
A primeira medida corresponde Resoluo no 3259, do Conselho Monetrio Nacional,
que buscava dar segurana jurdica e de se ampliar recursos financeiros ao mercado privado
e permitiu a liberao de recursos da Caderneta de Poupana (SBPE), que estavam retidos no
Banco Central, ao tornar a sua reteno uma opo desvantajosa para os bancos privados. Vale
15
313
314
tuindo grandes conjuntos em reas que, anteriormente, eram destinadas ao uso industrial.
Nessas quatro cidades, apenas uma prefeitura conseguiu barrar a
atuao da empresa, impedindo a aprovao de um segundo empreendimento no municpio, sob o argumento de que a altura do p-direito
proposto pelo projeto no correspondia ao padro mnimo para residncias estipulado pela legislao local. Outra instituio pblica
que interferiu diretamente na produo foi o Ministrio Pblico do
Trabalho que, como comentado anteriormente, definiu regras para
terceirizao de servios e contratao de trabalhadores em suas obras.
Por fim, outro agente relacionado forma de produo de habitao
aqui analisada se refere aos fornecedores de materiais da construo
civil. Toda a negociao para a seleo e definio dos fornecedores
de insumos para a construo realizada pela equipe de suprimentos,
que trabalha nas regionais e na sede da empresa. Em mdia, 58% dos
custos diretos de todos os insumos so provenientes de materiais de
construo. Os servios de maior valor agregado (fundaes, demolies, terraplenagens, pavimentaes, redes eltricas etc.) somam mais
37% nos custos diretos de produo. Ou seja, a equipe de suprimentos
responsvel pela aquisio de 95% dos custos diretos, somando-se os
materiais de construo e os servios de maior valor agregado. Os 5%
dos insumos restantes so adquiridos no varejo, pela equipe tcnica da
obra, dependendo da necessidade cotidiana do canteiro.
A empresa realiza negociaes e acordos com seus fornecedores
e os classifica segundo sua capacidade de abrangncia geogrfica
(ou seja: nacionais, regionais e locais). De modo geral, os materiais
e produtos com maior valor agregado, e que exigem processos mais
industrializados (por exemplo: esquadrias, instalaes hidrulicas e
eltricas), provm de grandes fornecedores de atuao nacional. E
os materiais com baixo valor agregado e com grande volume e peso
(areia, brita, concreto e blocos, por exemplo) so de fornecedores
locais no mximo, regionais.
Em 2008, contava com aproximadamente de 4,4 mil fornecedores,
com os quais a empresa no estabelece um contrato de exclusividade.
Nesse mesmo ano, o aumento dos custos de construo acima da
inflao fez com que a construtora adotasse a estratgia de adiantamento de fornecedores. Para aqueles fornecedores de materiais, sem
uma organizao forte que fosse suficiente para pautar o preo de
determinado item (portanto, fora da tendncia do oligoplio presente
315
316
317
Sobre esses instrumentos, ver Botelho (2007), Fix (2007) e Volochko (2007).
Ver, por exemplo, Cardoso (2013) e Santo Amore, Shimbo e Rufino (2015).
318
319
320
C AP T U LO 1 2
As dimenses corporativas do
Programa Minha Casa Minha Vida:
o dilema do limite entre poltica social
e poltica econmica.
Julio Cezar Pinheiro de Oliveira
Introduo1
No ano de 2009, quando foi implementado o Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV) aps grande alarde e propaganda por
parte do governo federal, percebeu-se que questes centrais da poltica
urbana, como a democratizao do espao urbano e a integrao de
formas de participao popular na definio da poltica habitacional,
acabaram sendo secundarizadas pelo programa. Em consonncia com
o afastamento do PMCMV das esferas democrticas de deciso, houve
um progressivo alinhamento da poltica habitacional com os desgnios do setor imobilirio, sobretudo com os interesses das grandes
construtoras. A sinalizao por parte do governo de que este ambicioso programa habitacional tinha fortes vinculaes a um projeto
econmico criou um ambiente cercado de incertezas e muitos questionamentos para aqueles que defendem a moradia como um direito
e no como uma mercadoria. Assim, todo o debate que vinha sendo
travado sobre a estruturao de um novo programa habitacional capaz
de atender as necessidades das camadas populares foi capturado
pelo discurso da necessidade de se estruturar um programa habitacional que tivesse como sua marca maior se opor crise econmica
mundial de 2008, beneficiando diretamente o setor de construo civil
(MARICATO, 2011). A escolha do setor habitacional como parte dos
mecanismos anticclicos atende a lgica de que o setor de construo
1
Este trabalho faz parte da Pesquisa Avaliao do Programa Minha Casa Minha Vida na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro: impactos urbanos e sociais (Edital MCTI/CNPq/MCidades n
11/2012), desenvolvida pelo Observatrio das Metrpoles do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ); foi apresentado originalmente no XVI ENANPUR em Belo
Horizonte em 2013, sendo esta uma verso revista e ampliada do trabalho original.
321
322
323
que uma poltica social do porte do PMCMV dispe, visto que esta
poderia ter um importante papel na reverso de carncias histricas.
A partir da viso de Lcia Shimbo (2011) sobre a financeirizao da
proviso habitacional no Brasil, possvel aprofundar, ainda mais,
as crticas ao modelo de ao do PMCMV. Pois, ao se colocar em
prtica instrumentos de financiamento que privilegiam a ao privada
em uma poltica pblica, abre-se espao para um conjunto de outras
prticas que poder no se adequar s necessidades das populaes
com menor poder aquisitivo, o que, na realidade, colocaria em risco
a efetivao da poltica habitacional. Neste sentido, o processo observado pela autora evidencia a ausncia de mecanismos de controle
estatal com um maior potencial de regulao atravs de instrumentos
mais sofisticados de presena do Estado em questes que coloquem
em risco avanos sociais.
As experincias histricas das polticas que antecederam o
PMCMV contribuem para o entendimento da direo que este
programa vem tomando, principalmente ao vincular metas econmicas
como horizonte de ao de uma poltica pblica que deveria possuir
contornos sociais e mecanismos de democratizao das esferas decisrias. O PMCMV ainda carrega consigo concepes e instrumentos de
financiamento que foram lanados na dcada de 1960, onde o engenhoso programa do Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Sistema
Financeiro da Habitao (SFH) mudaram a forma de interveno do
Estado na questo habitacional (FIX, 2009). Para Fix (2009), o modelo
de interveno estatal institudo pelo Banco Nacional de Habitao
(BNH) e pelo Sistema Financeiro de Habitao (SFH) se consolidou a
partir destes principais pontos de sustentao: a) respostas aos anseios
das classes sociais da classe trabalhadora, que dava legitimidade social
ao programa; e b) atendimento das necessidades do capital financeiro
e do setor construo civil, que naquele momento se consolidaram no
circuito do crdito imobilirio.
Portanto, no contexto da estruturao do setor habitacional
durante o perodo militar, este se consolidou atravs da renovao do
setor financeiro e do mercado de capitais no pas. Buscando conciliar uma sustentao social conforme as ambies do regime, principalmente dos setores populares, os militares visaram oferecer uma
resposta s carncias habitacionais que estavam presentes de forma
mais dramtica sobre a populao de baixa renda. Por outro lado,
com os investimentos no setor habitacional, buscava-se criar est-
324
325
afastamento do Estado da resoluo das questes relativas problemtica habitacional. Este afastamento se deu, em parte, pela entrega das
decises da poltica habitacional ao setor privado, que priorizou atuar
na oferta de moradias com formas e modelos construtivos massificados
que buscavam a maior lucratividade. Ainda como parte constitutiva
para operacionalizao do programa, verificam-se retrocessos a partir
da desregulamentao e flexibilizao das legislaes urbanas municipais, fato, este, diretamente relacionado necessidade de promover
maior agilidade na construo dos empreendimentos e que tambm
faz parte de desconstruo de mecanismo de gesto democrtica das
cidades como os Planos Diretores.
Os fatos acima descritos fizeram parte de um conjunto de
obrigao imposto s esferas governamentais para que elas fossem
assistidas pelo programa. Por outro lado, importante ressaltar que o
PMCMV representou um retrocesso at mesmo frente poltica habitacional promovida pelo PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios, visto que, para as esferas governamentais que buscassem recursos
atravs deste programa, era colocada uma srie de exigncias, como,
por exemplo, o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS)
e a apresentao de projetos habitacionais que estivessem conjugados
com intervenes urbansticas. Ao adotar uma poltica mais flexvel do
ponto de vista da participao popular e das legislaes urbansticas,
o PMCMV, que em sua concepo foi criado com um potencial de
atuar fortemente sobre as hierarquias urbanas, se apresenta desvinculado das questes que cercam a necessidade de tornar este mesmo
ambiente urbano menos hostil aos setores populares. Na mesma
medida, o programa se aproxima dos interesses do mercado, representado pelas grandes construtoras e incorporadoras imobilirias, o
que refora ainda mais a condio de que estes agentes econmicos se
sustentem como modeladores legtimos do ambiente urbano.
326
327
328
329
observar que desde o lanamento do PMCMV houve um direcionamento das aes do programa no sentido de atender de forma ampla
as Faixas 1 e 2, o que demonstra uma concentrao das aes junto aos
setores mais populares, pois justamente nestas faixas de renda que o
deficit habitacional atua de maneira mais enftica.
Tabela 12.1. Produo Habitacional do PMCMV na RMRJ dividido por fase do Programa e
faixa de renda entre os anos de 2009 e 2012.
Nmero de Unidades
Fase
Faixa 1
Faixa 2
Faixa 3
Total
22.467
5.076
16.185
43.728
36.362
8.430
11.195
55.987
Total
58.829
13.506
27.380
99.715
330
No contexto corporativo de produo habitacional, foi verificada a existncia da forte presena de 18 grupos econmicos8 que
controlam, ao todo, 60,8% da produo imobiliria da RMRJ em
suas duas fases. Essa concentrao revela a dinmica que se opera no
entorno do programa, que confirma sua potencialidade em fortalecer
grandes grupos econmicos, e, ao mesmo tempo, diminui a participao de pequenos grupos de construtoras e incorporadoras locais.
No municpio de Rio de Janeiro onde se opera a maior diversificao
da produo entre as faixas do programa e no nmero de construtoras, sendo que a operao empresarial em toda a RMRJ expressa
distintos tipos de atuao e especializao por faixa do programa
(Grfico 12.1).
Grfico 12.1. Participao e concentrao por empresa ou grupo econmico na construo
de moradias do PMCMV na RMRJ.
8
Como forma de relacionar os grupos econmicos das empresas de capital aberto, foram
observados os Relatrios Anuais de Desempenho das Empresas e os comunicados ao mercado,
onde constam contabilizadas cada empresa (joint-venture e SPEs) distribuda em seus respectivos
grupos econmicos.
331
332
das contraes voltadas faixa correspondente de seis a 10 salriosmnimos no Municpio do Rio de Janeiro, mesmo que este ainda
represente uma maior diversificao entre as trs faixas do programa.
Outro fator que ajuda a explicar o direcionamento da produo habitacional da faixa popular do PMCMV para os municpios que fazem
parte do entorno da Capital Fluminense seria as dificuldades impostas
pelo poder local liberao de licenas para a construo de novos
empreendimentos nestas faixas de renda. Segundo informaes
obtidas junto ao representante de uma construtora de porte mdio,
esse fato estaria vinculado incapacidade do poder pblico local em
oferecer a infraestrutura urbana e de servios pblicos que esses investimentos demandam.
Por outro lado, a diviso do mercado de construo por faixas
de renda revela interessantes indicativos que ajudam a problematizar
a questo do direcionamento das aes empresariais no PMCMV. A
segmentao das faixas corresponde principalmente forma como
as empresas se utilizam de conhecimento tcnico para a diminuio
dos custos de produo das unidades habitacionais, o que tem reflexo
direto na qualidade e no tipo de construes empregados para as
diferentes faixas do PMCMV9, que, como apontado anteriormente,
tendem-se a se localizar nas fronteiras urbanas ou nos eixos de crescimento.
Contudo, interessante notar uma forte presena e concentrao
da composio de SPEs e joint-ventures no Municpio do Rio de Janeiro,
atuando diretamente nas Faixas 2 e 3 do Programa, visto que esse tipo
de arranjo no permitido na Faixa 1 do programa. Segundo Cardoso
e Jaenisch (2014), a diferenciao entre a localizao dos empreendimentos da Faixa 1 para as das Faixas 2 e 3 se daria principalmente pela
utilizao da faixa popular como frente de expanso urbana, com forte
presena de terrenos nos municpios da Baixada Fluminense ou Zonas
Norte e Oeste da Municpio do Rio de Janeiro, onde o preo da terra
sensivelmente menor, ou acessado por doaes do poder pblico10.
Em contraponto realidade vivenciada na Faixa 1, as faixas que
9
Em matria na pgina da internet do jornal O Globo de 3 de novembro de 2011 traz
tona problemas com este tipo de construo, que, na Regio Nordeste, ficaram conhecidos
popularmente como prdio-caixo pela ausncia de alicerces e pilotis, colocando em risco a
estabilidade do projeto construtivo por qualquer interveno feita em paredes, sendo que j
existiam casos de prdios com a estrutura j comprometida.
10
Neste caso, necessria a abertura de edital pblico de chamada de empresas interessadas que
apresentam os projetos e os custos de produo das unidades.
333
A diversidade de construtoras ou de grupos econmicos associada Faixa 3 do PMCMV, sendo que estas podem ser consideradas
as mais tradicionais e mais experientes no setor, refora a ideia de
que essas empresas prezam em atender as faixas de renda que tradicionalmente j compunham seu pblico-alvo. Esse tipo de direcionamento em suas aes tende a reproduzir, dentro PMCMV, aquilo que o
mercado j tinha condies de atender, pois os empreendimentos desta
faixa tendem a se concentrar em pores mais valorizadas do espao
urbano ou pelo menos em reas que j possuem servios pblicos e
sistema de transporte j consolidados (Figura 12.2).
334
Ainda sobre os novos arranjos empresariais que vm sendo incorporados ao PMCMV, cabe ressaltar que o fortalecimento do sistema
financeiro e o estabelecimento de parcerias entre grandes grupos
empresariais vem influenciando e ditando os rumos de parte do
programa. Assim, possvel verificar que o alinhamento entre mercado
imobilirio e o setor de construo civil, a partir do processo de
abertura de capital destas empresas, pudesse ampliar sua participao
no mercado nacional e at mesmo mudanas no perfil das empresas,
onde empreiteiras, como OAS e Odebrecht, passaram a atuar no setor
de construo civil (CARDOSO; JAENISCH, 2014). Neste sentido,
mudanas que se operacionalizam a partir de 2005, com a entrada das
empresas de construo no mercado de aes, vm se constituindo
como um impulsionador do crescimento e participao no mercado
imobilirio e na produo habitacional mesmo para as faixas mais
baixas de renda (SHIMBO, 2011). Este fato est intimamente ligado ao
335
Quantidade de
SPEs
Faixas de
Atuao
% Concentrao
do PMCMV na
RMRJ
Nmero
de
Unidades
Emccamp
11,7
11645
MG, RJ, SP
MRV Engenharia
1, 2, 3
9,2
9177
Patrimar
1, 2, 3
7,8
7820
MG, RJ
Gafisa
1, 2, 3
6,1
6096
Direcional
1, 2, 3
5,3
5260
PDG Realty
11
2, 3
4,7
4660
Cyrela Brasil
Realty
4,5
4471
Cury
3,4
3440
RJ, SP
Brookfield
1, 3
2,9
2902
Odebretch
1,5
1500
Rossi
1,4
1406
CR2
999
RJ, SP
Fonte: Ministrio das Cidades; indicaes colhidas em websites das empresas na Internet.
Elaborao do autor.
336
Cabe ressaltar que, como j apontado em outro texto desta coletnea, a crise econmica, que
atingiu a economia brasileira entre 2014 e 2015, atingiu fortemente o setor da construo civil,
adiando a edio da terceira fase do programa, no momento paralisado.
11
337
338
12
339
340
Acerca dos processos que influenciam a localizao dos empreendimentos, um dos fatores determinantes para os entrevistados seria
o preo da terra na RMRJ, que, desde o anncio do programa, vem
sofrendo com processos especulativos devido procura por grandes
reas. Assim, os investimentos na Faixa 1, mais uma vez, seriam os que
Entrevista concedida ao autor em 26 de agosto de 2014 por Representante da Construtora
Emccamp.
16
341
5. Consideraes finais
Embora o Programa Minha Casa Minha Vida tenha sido pensado e
formatado como parte de uma poltica de enfrentamento de processos
econmicos, no se pode negar que ele vem tendo um relativo sucesso
ao conseguir atingir setores da sociedade que antes estavam negligenciados em suas necessidades habitacionais pelos programas anteriores do gnero. Contudo, a forma como que o programa vem sendo
conduzido, com a primazia dos interesses do setor privado sobre os
interesses pblicos no est isento de questionamentos e crticas.
Assim, o padro de ao privado, pautado na lucratividade, pressiona o PMCMV no sentido de se adequar aos padres do mercado,
onde o acesso a bens e servios urbanos e a localizao dos conjuntos
se definem por critrios puramente econmicos. Portanto, buscou-se
apresentar e debater a realidade existente no contexto da materializao
da poltica pblica com um olhar direcionado para o setor construtivo
e para as relaes socioeconmicas estabelecidas neste contexto. Os
dados aqui apresentados sugerem que o programa vem reiterando o
padro perifrico de integrao da populao mais pobre atravs da
adoo de mecanismos baseados puramente no mercado para a construo moradias para os segmentos populares. A forte presena da
iniciativa privada, no escopo do PMCMV, legitimada pelos discursos
da eficincia e desempenho, indicam a existncia de poucos espaos
342
343
C AP T U LO 1 3
Introduo
O objetivo deste texto avaliar o Trabalho Social no mbito do
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, buscando esclarecer sua prtica e seus limites.
Este trabalho est inserido na pesquisa Avaliao do Programa Minha
Casa Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: impactos
urbanos e sociais, financiada pelo Ministrio das Cidades1, e que visa
compreender o impacto da implantao do Programa no padro histrico de segregao socioespacial nas cidades, bem como na vida das
famlias beneficirias.
Este trabalho est estruturado em quatro sesses. A primeira
apresenta os pressupostos do Trabalho Social (TS) a partir dos quais
este ser analisado no PMCMV; a segunda apresenta o contexto do
PMCMV, buscando identificar pontos importantes em sua concepo
e implementao que interferem necessariamente na prtica do TS.
Na terceira sesso, sero expostas algumas prticas do TS e avaliaes
dos beneficirios, levantando desafios para a prtica do TS. Na quarta
e ltima sesso so desenhadas algumas consideraes finais, apontando sugestes para superar os desafios expostos.
344
polticas urbanas e habitacionais desde os anos 1950, que, de conservadoras, sanitaristas e assistencialistas, passaram a ser concepes que
contribuem para a construo da cidadania. A partir de 2000, o TS foi
incorporado na poltica habitacional nacional, passando a ser considerado, at mesmo, no custo do empreendimento.
Embora o TS possa ser realizado por profissionais de diversas
formaes no campo das Humanas2, foi na literatura do Servio Social
que as concepes se desenvolveram de forma mais articulada e associada a propostas polticas de cidade e de direitos, oriunda de mobilizaes dos movimentos sociais e entidades que lutam por cidades
justas e sustentveis3.
Alguns pressupostos do TS foram incorporados institucionalmente, tendo como referncia a Constituio Brasileira de 1988. O
primeiro reconhece a desigualdade e a pobreza no pas como entrave
ao desenvolvimento dos cidados e na conquista dos direitos fundamentais. Em funo disso, o territrio passa a ser fundamental para
uma interveno social. Entende-se por territrio o espao privilegiado das relaes sociais com suas disputas, diversidades e construes de novos patamares de sociabilidades ou cotidianos mais dignos.
O segundo pressuposto o Direito Cidade, entendido como a
integrao dos direitos moradia digna, ao trabalho, a uma renda,
educao, ao transporte, sade, cultura e lazer, mobilidade,
ao saneamento ambiental, preservao do patrimnio natural e
cultural, infncia, juventude, para as presentes e futuras geraes.
O terceiro pressuposto o Direito Participao nos destinos da
vida cotidiana, do territrio vivido em todas as suas dimenses e da
vida poltica. As pessoas necessitam expressar seus desejos e realidades
em todos os espaos; no entanto, uma participao resultante disto
se efetua por meio do estmulo organizao e ao pensar coletivamente com seus pares para adquirir discernimentos crticos s lgicas
estabelecidas, neutralizando, tambm, o individualismo to presente
em nossas conjunturas. Tambm constitui o Direito Participao o
acesso s informaes sobre as polticas pblicas e a possibilidade de
expressar opinies amadurecidas nos Conselhos institucionalizados,
bem como em conferncias, seminrios, entre outros espaos.
2
A Instruo Normativa n 8/2009 definia que os coordenadores do TS fossem necessariamente
do Servio Social ou da Sociologia e a atual Portaria n 21/2014 substituiu a palavra necessria
por preferencialmente do Servio Social e Sociologia.
3
Tratado das organizaes urbanas na Conferncia Internacional pelo Meio Ambiente em 1992.
345
346
347
Sim
413
84,8%
Sim
241
49,5%
No
70
14,4%
No
246
50,5%
No respondeu
0,6%
Total
487
100%
No sabe
0,2%
Total
487
100%
348
349
350
351
352
10
11
353
354
355
12
356
No se
aplica
Total
Sim
279
180
20
487
57,3%
37,0%
0,6%
1,0%
4,1%
100,0%
79
377
20
487
16,2%
77,4%
1,0%
1,2%
4,1%
100,0%
342
115
21
487
70,2%
23,6%
0,8%
1,0%
4,3%
100,0%
250
209
20
487
51,3%
42,9%
0,6%
1,0%
4,1%
100,0%
72
385
21
487
14,8%
79,1%
0,8%
1,0%
4,3%
100,0%
13
447
20
487
2,7%
91,8%
0,4%
1,0%
4,1%
100,0%
No
No
sabe
Perguntas
A mistura de emoes entre ver um apartamento novo comparado com a moradia anterior causa um choque emocional significativo. Conforme o depoimento da gerente de TS do PMCMV, na SMH:
O momento da entrada da populao no conjunto um momento
muito emotivo pra eles... Eles esto felizes, famlia tira retrato, outro
chora, outro ajoelha... um momento bom pra voc trabalhar perspectiva. O que no foi possvel .Esse choque emocional estaria mais
perto da realidade se entre as atividades constasse a visita ao entorno
do condomnio para testar os servios pblicos existentes, entre eles
o transporte. Todavia, conforme a Tabela 13.3, esta atividade no foi
realizada.
A organizao do condomnio, apesar de no ser uma atividade
prioritariamente generalizada para todos os beneficirios e nem fazer
parte dos interesses mais imediatos de todos os novos moradores, foi
reconhecida por 51% do universo, conforme Tabela 13.3. Entretanto,
no podemos afirmar se esse reconhecimento refletiu-se na participao dos moradores nas discusses.
Estes dados so relativos aos questionrios aplicados em vinte empreendimentos do PMCMV
nos municpios do Rio de Janeiro, Queimados e Belford Roxo, sendo esta uma amostra
representativa do universo das 6.466 unidades habitacionais nos empreendimentos analisados.
Nesta pesquisa, considera-se que estes 20 condomnios formam quatro empreendimentos
contguos, sendo cada um da mesma construtora.
13
357
358
4. Consideraes Finais
O TS est em disputa dentro da institucionalidade criada. Foi
integrado na legislao do PMCMV, mas no est integrado nas
relaes de poder existente na poltica habitacional. Os desafios
continuam a exigir a busca por superao da fragmentao e secundarizao das polticas sociais por meio do planejamento e da concretizao de aes intersetoriais necessrias ao desenvolvimento da
poltica habitacional/urbana
O papel da CAIXA, como rgo operador, associa o controle do
desenvolvimento do Trabalho Social com metas, rotinas e burocracia
tpicas de um banco, tomando as rdeas da conduo do Trabalho
Social, deflagrando uma srie de entraves, embates e divergncias no
interior do Trabalho Social. Desta forma, o Trabalho Social passa a ser
359
14
360
361
362
Sobre os autores
Adauto Lucio Cardoso - Possui graduao em Arquitetura e Urbanismo pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (1974), Mestrado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(1988) e Doutorado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade
de So Paulo (1997). Atualmente professor associado do Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro e pesquisador do INCT Observatrio das Metrpoles.
Tem experincia na rea de Planejamento Urbano, atuando principalmente nos seguintes temas: Poltica Habitacional, Instrumentos de
Regulao do Uso do Solo Urbano.
Beatriz Tamaso Mioto - Mestre e Doutora em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas. Atualmente psdoutoranda e professora visitante do Instituto de Economia da mesma
universidade.
Carolina Portugal Gonalves da Motta - Possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (2003), Mestrado em
Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (2007) e Doutorado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (2016). Atualmente pesquisadora em cincia e tecnologia da Fundao Joo Pinheiro. Tem experincia na rea de Demografia, com nfase em Poltica Pblica e Populao, atuando principalmente nos seguintes temas: sade, habitao, polticas urbanas e de
sade, desigualdades sociais, desigualdade em sade.
Endyra de Oliveira Russo - Arquiteta-urbanista formada pela Universidade
de So Paulo (FAU-USP, 2004), mestre em Planejamento Urbano e
Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR - UFRJ,
2014), e doutoranda no departamento de sociologia da USP (FFLCH USP). Tem experincia em planejamento urbano e poltica habitacional,
tendo mais recentemente atuado como analista de infraestrutura no
Ministrio das Cidades (2008-2016).
Grazia de Grazia - Assistente social e Mestre em Planejamento Urbano e
Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Atua prestando
assessoria a movimentos de moradia.
363
364
365
366
367