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LEY 1551 DE 2012

(Julio 6)
Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los
municipios.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Artculo 6. El artculo 3 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 3. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo
departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indgenas, incorporando las
visiones de las minoras tnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de poblacin
vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por
la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios UPRA, para el ordenamiento
y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en
armona con el Plan Nacional de Desarrollo, segn la ley orgnica de la materia.
Los planes de desarrollo municipal debern incluir estrategias y polticas dirigidas al respeto y
garanta de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario;
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y
comunidades indgenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos
de accin comunal.
4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinacin con las
autoridades locales de polica y promover la convivencia entre sus habitantes.
5. Promover la participacin comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes. El fomento de la cultura ser prioridad de los municipios y los recursos
pblicos invertidos en actividades culturales tendrn, para todos los efectos legales, el carcter de
gasto pblico social de conformidad con el artculo 1, numeral 8 de la Ley 397 de 1997.
6. Promover alianzas y sinergias pblico-privadas que contribuyan al desarrollo econmico, social y
ambiental del municipio y de la regin, mediante el empleo de los mecanismos de integracin
dispuestos en la ley.
7. Procurar la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en
lo que sea de su competencia, con especial nfasis en los nios, las nias, los adolescentes, las
mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condicin de
discapacidad y los dems sujetos de especial proteccin constitucional.

8. En asocio con los departamentos y la Nacin, contribuir al goce efectivo de los derechos de la
poblacin vctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinacin,
concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y las normas jurdicas vigentes.
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera especfica
los usos del suelo en las reas urbanas, de expansin y rurales, de acuerdo con las leyes y
teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente
del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en
armona con las polticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de
Ordenamiento Territorial sern presentados para revisin ante el Concejo Municipal o Distrital cada
12 aos.
10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la
Constitucin y la ley.
11. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo municipio,
fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de
conformidad con la legislacin vigente para estas materias.
12. Fomentar y promover el turismo, en coordinacin con la Poltica Nacional.
13. Los municipios fronterizos podrn celebrar Convenios con entidades territoriales limtrofes del
mismo nivel y de pases vecinos para el fomento de la convivencia y seguridad ciudadana, el
desarrollo econmico y comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preservacin del
ambiente.
14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios pblicos, programas de
desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias.
15. Incorporar el uso de nuevas tecnologas, energas renovables, reciclaje y produccin limpia en
los planes municipales de desarrollo.
16. En concordancia con lo establecido en el artculo 355 de la Constitucin Poltica, los municipios
y distritos podrn celebrar convenios solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones
indgenas, los organismos de accin comunal y dems organizaciones civiles y asociaciones
residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas por
la Ley a los municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo.
17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la correspondiente afectacin
presupuestal, de los cabildos, autoridades y organizaciones indgenas, organismos de accin
comunal, organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo anterior deber
construirse de manera concertada con esas organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades
y los lineamientos de los respectivos planes de desarrollo.
18. Celebrar convenios de uso de bienes pblicos y/o de usufructo comunitario con los cabildos,
autoridades y organizaciones indgenas y con los organismos de accin comunal y otros
organismos comunitarios.
19. Garantizar la prestacin del servicio de agua potable y saneamiento bsico a los habitantes de
la jurisdiccin de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios pblicos
domiciliarios.

20. Ejecutar el Programas de Alimentacin Escolar con sus propios recursos y los provenientes del
Departamento y la Nacin, quienes podrn realizar el acompaamiento tcnico, acorde con sus
competencias.
21. Publicar los informes de rendicin de cuentas en la respectiva pgina web del municipio.
22. Las dems que sealen la Constitucin y la ley.
23. En materia de vas, los municipios tendrn a su cargo la construccin y mantenimiento de vas
urbanas y rurales del rango municipal. Continuarn a cargo de la Nacin, las vas urbanas que
formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales.
Pargrafo 1. Las polticas, planes, programas y proyectos con destino al fortalecimiento de los
cabildos, de las autoridades y organizaciones indgenas y de los organismos de accin comunal se
formularn en concertacin con ellas.
Pargrafo 2. En los parques y zonas verdes pblicas entregadas en comodato o en cualquier otra
forma de administracin a un particular, no se podr establecer ningn tipo de cobro por acceso al
mismo, salvo los casos en donde se realicen espectculos pblicos.
Pargrafo 3. Convenios Solidarios. Entindase por convenios solidarios la complementacin de
esfuerzos institucionales, comunitarios, econmicos y sociales para la construccin de obras y la
satisfaccin de necesidades y aspiraciones de las comunidades.
Pargrafo 4. Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para
celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de accin comunal con el fin de ejecutar
obras hasta por la mnima cuanta. Para la ejecucin de estas debern contratar con los habitantes
de la comunidad.
NOTA: El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-126 de 2016.
El organismo de accin comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante los
organismos competentes.
NOTA: Artculo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C100 de 2013

SENTENCIA C-100 DE 2013


SENTENCIA C-100/13
(Bogot D.C., febrero 27 de 2013)
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Extensin a los departamentos de la facultad para celebrar convenios con las
juntas de accin comunal.

La expresin departamental y del pargrafo 4 del artculo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la
posibilidad de que las juntas de accin comunal celebren convenios de solidaridad con entes
territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de materia (artculo 158
de la Constitucin y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temtica, teleolgica,
metodolgica y sistemtica con la materia dominante de la ley. Tal materia consiste en la
regulacin de la administracin, gobierno y organizacin de las entidades municipales y distritales
y, en ese contexto, en la adopcin de reglas aplicables a su relacin con otros niveles territoriales.
Las juntas de accin comunal son un escenario de participacin y gestin marcadamente local y,
en esa medida, establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con el objeto de
la ley. As mismo, la participacin de los departamentos en los convenios de solidaridad con las
juntas de accin comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen tales entidades
territoriales respecto de los municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinacin
y concurrencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMATIZAR, ARMONIZAR E INTEGRAR
NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Inexequibilidad
por desconocimiento del numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Atribucin de los concejos en materia de ordenacin del suelo.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Delegacin en directores de departamentos administrativos.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Facultades extraordinarias en la aceptacin de renuncia, licencias y permisos
del alcalde.
No desconoce la autonoma de las entidades territoriales, reconocida en los artculos 1 y 287 de la
Constitucin, la atribucin conferida al Presidente de la Repblica y a los Gobernadores -en el
artculo 31 de la ley 1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o
permisos del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, segn el caso. Esa
disposicin ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el artculo 293 de la Constitucin
en el que se atribuye al legislador la competencia para adoptar el rgimen de las faltas absolutas y
temporales de los ciudadanos elegidos popularmente as como para disciplinar el desempeo de
sus funciones. Adicionalmente la atribucin conferida no es extraa al sistema de relaciones entre
los diferentes niveles territoriales definido en la Constitucin.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Requisitos para ser personero.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Seguridad social de ediles.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, especficas, pertinentes y
suficientes.
LEY-Unidad de materia/PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Exigencia de unidad de
materia/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas jurisprudenciales.
JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVACriterios orientadores

La cuestin central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violacin del
artculo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse
el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar
excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede
desconocer el amplio margen de configuracin otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias
de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo
anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisin que operan como orientaciones
generales para adelantar el juicio por violacin de la unidad de materia en la actividad
legislativa: (i) Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinacin legislativa. Ello
implica que es exigible, para afirmar la violacin del artculo 158 de la Constitucin, un esfuerzo
argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una
decisin de inexequibilidad. (ii) La violacin del principio de unidad de materia exige como primer
paso la identificacin del eje, ncleo o mdula del proyecto. Esta identificacin debe tomar en
consideracin diferentes tcnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto,
de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vnculos con otras leyes. (iii) El
siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposicin examinada, atendiendo el contenido
normativo que se desprende de ella, guarda conexin con la materia del proyecto. Este examen
debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse
de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa
conexin puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deber establecerse su relevancia. El
vnculo o relacin puede darse en funcin de: (i) el rea de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexin temtica-; (ii) las causas que motivan su expedicin -conexin causal-;
(iii) las finalidades, propsitos o efectos que se pretende conseguir con la adopcin de la ley
-conexin teleolgica-; (iv) las necesidades de tcnica legislativa que justifiquen la incorporacin de
una determinada disposicin -conexidad metodolgica-; (v) los contenidos de todas y cada una de
las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexin sistemtica-. (iv) El examen por violacin de unidad de materia
puede adquirir diferentes niveles de rigor. As, el examen de unidad de materia en un acto
legislativo da lugar a un escrutinio dbil en tanto basta, para constatar la relacin con la materia,
que la disposicin examinada tenga como propsito reformar la Constitucin. En una direccin
diferente la conexin de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecucin o realizacin de los
diferentes programas y propsitos que all se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propsitos
que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el
debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente
haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos ms deferentes con la
actividad legislativa. En efecto si una disposicin con una conexin lejana a la materia del proyecto
fue objeto de discusin y votacin a lo largo de todo el trmite legislativo y, en esa medida,
alrededor de la misma se desarrollo un adecuado proceso de deliberacin, el requerimiento de
conexidad podr resultar menos exigente, en tanto ya se habra controlado uno de los riesgos que
pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.
ENTES TERRITORIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y JUNTAS DE ACCION COMUNALAutorizacin para celebrar convenios solidarios/JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Definicin.
El literal a) del artculo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de accin comunal como
organizaciones cvicas, sociales y comunitarias de gestin social, sin nimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personera jurdica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes
de un lugar que anan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y
sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El mbito de actuacin
de las juntas de accin comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el
escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello,
una disposicin que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios
con organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales
-a tal punto que entre sus objetivos, segn lo establece el literal a) del artculo 19 de la citada ley
743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de

pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a travs del ejercicio de la


democracia participativa- est relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es
ajena al ncleo de la ley y tiene con ella conexidad temtica. La celebracin de este tipo de
convenios se dirige a promover el desarrollo de actividades que favorecen la realizacin de
propsitos comunes en el mbito local y en esa medida contribuyen a concretar las finalidades
asociadas a la consideracin del municipio como entidad fundamental. En efecto, los convenios
solidarios son definidos por el pargrafo 3 de la disposicin de la que hace parte la expresin
demandada, sealando que deben ser entendidos como la complementacin de esfuerzos
institucionales, comunitarios, econmicos y sociales para la construccin de obras y la satisfaccin
de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que desarrollan las juntas de
accin comunal se encuentran ligadas a la promocin de la participacin de la comunidad y al
mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio segn lo prev el
artculo 311 de la Constitucin. La autorizacin para celebrar convenios de solidaridad entre las
juntas de accin comunal y las entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el
desarrollo municipal y por ello, una conexidad teleolgica con la ley de la que hacen parte cuyo
propsito, segn se indic, consisti en la adopcin de normas para modernizar la organizacin y
funcionamiento del municipio. Adicionalmente, razones de tcnica legislativa comprendidas por la
denominada conexidad metodolgica justifican que en una misma disposicin se regule una clase
de convenios que puede celebrarse por los diferentes entes territoriales con organismos cuyo
mbito de actuacin es el local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la
misma racionalidad interna, consistente en disciplinar el desarrollo de todas las actividades
municipales -conexidad sistemtica-. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la Constitucin
sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de los municipios, no pueda ocuparse
tambin de adoptar disposiciones que impacten la actividad de los departamentos. Una
perspectiva semejante desconocera que el municipio, en tanto entidad fundamental en la
ordenacin territorial, constituye el punto de partida de la divisin del departamento. Pretender
aislar los asuntos municipales de los asuntos departamentales a partir de un mandato de estricta
separacin temtica, se opone a las necesarias relaciones entre las entidades territoriales y a lo
prescrito por el artculo 288 de la Constitucin, al indicar que las competencias de las diferentes
entidades territoriales se ejercern de acuerdo al principio de coordinacin y por el artculo 298 que
prev el deber de losdepartamentos de ejercer funciones de coordinacin, complementariedad de
la accin municipal e intermediacin entre la nacin y los municipios. Tales normas imponen
reconocer los importantes vnculos que surgen entre las actividades locales y aquellas ejecutadas
a partir de una dimensin territorial ms amplia constituida por el departamento.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y RELACION CON EL PRINCIPIO
UNITARIO-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lmites
mnimos y mximos/UNIDAD Y AUTONOMIA-Equilibrio se logra mediante un sistema de
limitaciones recprocas/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Alcance/SISTEMA DE
LIMITACIONES RECIPROCAS-Subregla/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESContenidos mnimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos
propios/AUTONOMIA TERRITORIAL-Ncleo esencial.
AUTONOMIA TERRITORIAL-Criterios para identificar la infraccin de su ncleo esencial.
Para la Corte, la vulneracin de tal ncleo esencial o contenido autonmico constitucionalmente
asegurado puede expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que
desconoce una regla constitucional especfica de proteccin de las entidades territoriales -por
ejemplo las reglas que prevn la eleccin popular de alcaldes y gobernadores o aquellas que
asignan competencias especficas a las autoridades territoriales-; en segundo lugar, cuando se
impone una restriccin carente de justificacin constitucional. Conforme a ello, el ncleo esencial
de la autonoma se encuentra conformado por la prohibicin de desconocer reglas constitucionales
especficas de proteccin de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es imperativo en tanto
expresan una decisin clara y definitiva del poder constituyente- y por la prohibicin de imponer
limitaciones constitucionalmente injustificadas.

PROTECCION CONSTITUCIONAL DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESAlcance.


En sntesis (1) la proteccin constitucional de la autonoma de las entidades territoriales, implica el
reconocimiento de una libertad de autogestin que se concreta en los derechos reconocidos en el
artculo 287 y en las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal proteccin
implica la prohibicin de desconocer el contenido esencial de la autonoma. (iii) El desconocimiento
del ncleo esencial se produce (a) cuando se infringe una regla constitucional que proteja
especficamente la autonoma o (b) cuando se impone a la autonoma una restriccin injustificada.
(iv) Una restriccin injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitacin es
desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre la misma y
puede variar en funcin de la materia que sea objeto de regulacin o intervencin, del grado de
afectacin de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia
legislativa expresa para la regulacin de la materia.
AUTORIDADES NACIONALES Y DEPARTAMENTALES-Competencias constitucionales para
intervenir en los niveles territoriales distrital y municipal.
HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA-Contenido y alcance.
Puede sealarse que la Constitucin, en el marco de la necesaria armonizacin del principio
unitario y autonmico, previ una compleja distribucin de competencias que habilitan al Congreso
-mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades
de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la
posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitucin y las
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente as como todas aquellas
medidas que se requieren para el desempeo de sus funciones (art. 293). El reconocimiento de las
referidas competencias legislativas y administrativas implican diferentes grados de intervencin. En
ocasiones se limita a sealar que el legislador podr regular una materia al paso que en otras
oportunidades impone obligaciones de regulacin a las que se condiciona el desarrollo de
determinadas actividades de los departamentos, distritos y municipios. Igualmente se asignan
competencias a autoridades de niveles territoriales superiores que las facultan para intervenir en
asuntos de importancia especial -orden pblico y planeacin- o para enfrentar situaciones
administrativas especficas que pueden afectar el normal despliegue de las actividades en el orden
territorial. Las disposiciones que prevn la asignacin de competencias resultan del mayor inters
para resolver el presente asunto en tanto evidencian la manera como el constituyente pretendi
resolver la tensin entre los principios que en materia territorial entran en tensin. Su utilidad radica
en el hecho de que pueden ser reglas que protegen especficamente la autonoma o la unidad y
que, en esa medida, constituyan criterios definitivos para la solucin del caso. O, en otra direccin,
pueden tambin ofrecer pautas para determinar la intensidad del examen de proporcionalidad, al
reconocer dilatados mrgenes de accin que justifican exmenes de constitucionalidad deferentes
con las determinaciones legislativas.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Contenido y alcance/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA Y GOBERNADOR-Autorizacin segn el caso y en los eventos fijados en la ley para
suspender o destituir alcaldes/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y GOBERNADOR-Facultades
de nombramientos provisionales de Gobernador y alcalde.
DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDADAlcance/CONTROL
DE
CONSTITUCIONALIDAD
EN
MATERIA
DE
IGUALDADAlcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Evolucin
jurisprudencial.
PERSONERO
MUNICIPAL-Naturaleza/PERSONERO
MUNICIPAL-Calidades
categorizacin/CARGO DE PERSONERO-Condiciones de acceso.

segn

su

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER REQUISITOS PARA LOS


PERSONEROS DE MUNICIPIOS PERTENECIENTES A DISTINTAS CATEGORIAS-No viola la
igualdad.
La disposicin acusada es constitucional dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser
personero en atencin a la diversidad de supuestos objeto de regulacin; (ii) es manifestacin de la
competencia prevista en el artculo 320 de la Constitucin; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la
constitucionalidad de tal tipo de tratos.
INTEGRACION
DE
LA
NORMATIVA-Integracin.

UNIDAD

NORMATIVA-Jurisprudencia

constitucional/UNIDAD

TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Definicin.


NORMA ACUSADA SOBRE CREACION DE TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOSNo resulta precisa ni pertinente/CREACION DE TERRITORIOS ESPECIALES BIODIVERSOS Y
FRONTERIZOS-Desconoce la Constitucin.
La invocacin que la disposicin demandada hace de lo dispuesto en el artculo 285 de la
Constitucin, no consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explic, tal artculo no implica
una autorizacin para la creacin de nuevas entidades territoriales sino para establecer, a partir de
ellas, divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del
Estado. En este caso la norma en la que pretende fundamentarse la creacin de las nuevas
entidades territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le
son asignadas atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa medida, no
es posible concluir que se trata nicamente de una divisin del territorio amparada por el artculo
285. Una interpretacin como esa implicara habilitar al Legislador para establecer entidades
semejantes a las entidades territoriales que reconoce el artculo 286, pero adscribindole solo
algunas de sus caractersticas.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE CODIFICACION Y COMPILACION DE
NORMAS-Jurisprudencia constitucional.
EXPEDICION DE CODIGOS-Competencia legislativa/CODIGO-Prohibicin de facultades
extraordinarias
para
su
adopcin/PROHIBICION
DE
OTORGAR
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS
PARA
EXPEDIR
CODIGOS-Alcance/CODIGO-Definicin/CODIGODiferencias con otro tipo de cuerpos normativos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA CODIFICACION-Contenido y
alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOSLmites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOSCriterios.
El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuracin reconocida por el artculo 150 de la
Constitucin y, en particular, por el numeral 2 de tal disposicin, es el llamado a establecer en cada
momento aquellas materias que deben ser objeto de codificacin. Goza en esta materia de un
amplio margen de configuracin para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a
esta tcnica legislativa. No obstante la competencia del Congreso, su decisin no resulta
totalmente libre sino que se encuentra sometida a lmites que se vinculan, por ejemplo, (i) a las
prcticas institucionales, (ii) a la importancia constitucional de las materias que son objeto de
regulacin y (iii) al grado de dispersin competencial para la regulacin de la materia de que se
trate. 1. Una extendida prctica institucional consistente en reconocer determinadas materias
como objeto de codificacin debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva.
Aunque la tradicin no impone un lmite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por
diversas razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de
las autoridades pblicas con competencias de regulacin identificadas, por ejemplo, en las

denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histrico- constituyen un


referente constitucionalmente relevante (Criterio de la prctica institucional o tradicin jurdica). 2.
La importancia constitucional del objeto de regulacin, vista desde la perspectiva de los fines del
Estado o de la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede tambin ofrecer un
criterio relevante para la identificacin de las materias reservadas a los cdigos en tanto se articula
con los propsitos que, segn la jurisprudencia de esta Corporacin, se han asociado
histricamente a los procesos de codificacin. Sin embargo, considerando que en la actualidad se
prevn reservas legales especiales para asuntos especialmente importantes en materia de
proteccin de los derechos estatutaria-, la definicin de si se trata o no de una materia codificable
debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para definir si se impone la codificacin resultar
necesario, de una parte, descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra,
evaluar si el objeto de la regulacin adquiere una trascendencia constitucional especial en atencin
a los fines previstos en el artculo 2 y, de manera particular, a la garanta de los derechos de las
personas. La interpretacin expuesta se encuentra alineada con la consideracin segn la cual la
prohibicin para otorgar facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artculo 150 de la
Constitucin se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimacin democrtica mediante la
intervencin del Congreso- a aquellas materias que tienen una importancia especial en el
ordenamiento. En esa direccin tal restriccin se impone cuando se trata de regular sistemtica y
exhaustivamente materias de notable significado constitucional(Criterio del significado
constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas especiales). 3 Adems de
los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado de dispersin o concentracin de las
competencias para regular una materia. Si para la regulacin de una determinada rea de la
realidad social la Constitucin asigna facultades de regulacin a diferentes autoridades o prev
diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificacin disminuye.
Ella aumentar, por el contrario, cuando las competencias para la regulacin se encuentren
radicadas exclusivamente en el Congreso de la Repblica y se prevea solo una forma de
intervencin. De otra forma dicho, cuando la Constitucin ha previsto variadas competencias o
mltiples medios para la regulacin de una actividad, esto es, para la adopcin de normas
generales orientadas a establecer su disciplina bsica, puede inferirse que no existe una
expectativa constitucional de que los asuntos centrales de la materia se encuentren comprendidos
por un cdigo al que se asocian, segn se sabe, pretensiones de armona y completitud (Criterio
del grado de dispersin de las competencias o de los medios para la regulacin).
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artculos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley
1551 de 2012 Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento
de los municipios.
Referencia: Expediente D-9219.
Actor: Andrs de Zubira Samper.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Textos normativos demandados, cargos de inconstitucionalidad, intervenciones y
concepto del PGN
El ciudadano Andrs de Zubira Samper, en ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad
prevista en los artculos 40-6, 241 y 242 de la Constitucin Poltica, presenta demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artculos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012.
1.1. Cargos formulados en contra del artculo 6 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresin que se resalta, del artculo 6 de la ley 1551 de 2012,
modificatorio del artculo 3 de la ley 136 de 1994.

LEY 1551 DE 2012


Artculo 6. El artculo 3 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 3. Funciones de los municipios.
Corresponde al municipio:
()
Pargrafo 4.
Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente
convenios solidarios con las juntas de accin comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la
mnima cuanta. Para la ejecucin de estas debern contratar con los habitantes de la comunidad.
()
1.1.1. Planteamiento del demandante.
Luego de describir el significado constitucional de la autonoma de las entidades territoriales el
ciudadano demandante seala:
Es decir, si bien es plausible que los municipios celebren convenios con las juntas de acciones
comunales (JAC), esto no se puede hacer extensivo a las entidades departamentales, salvo al
momento que el Congreso nacional (por fin) expida el rgimen legal Departamental y derogue el
viejo Cdigo de Rgimen Departamental (Decreto ley 1222 de 1986), porque la disposicin citada
de la ley 1551/2012 vulnera el ncleo esencial de la autonoma local, que como lo ha destacado la
Corte, porque la Constitucin garantiza que el ncleo esencial de la autonoma ser siempre
respetado.
Adicionalmente indica el ciudadano que la disposicin acusada desconoce el principio de unidad de
materia establecido en el artculo 158 de la Constitucin. Ello ocurre debido a que en la ley
demandada se regula en forma exclusiva el rgimen municipal y, en consecuencia, la posibilidad
de celebrar acuerdos con las juntas administradoras locales por parte de los departamentos solo
sera posible cuando se expida la ley que contemple el rgimen departamental.
1.1.2. Intervenciones.
1.1.2.1. Senado de la Repblica.
No se evidencia desconocimiento del principio de unidad de materia. En tanto los municipios y los
departamentos son entidades territoriales, resulta necesario que en los casos en los que adopta
una regulacin sobre una de ellas se aborde lo relacionado con la otra.
1.1.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
No tiene relacin alguna con la autonoma de los municipios una disposicin que autoriza a los
departamentos a celebrar convenios con las juntas de accin comunal. Adicionalmente y en
relacin con tal autonoma, la disposicin acusada confiere a las entidades municipales la
competencia para decidir si celebran o no los convenios a los que alude la disposicin cuestionada.
1.1.2.3. Ministerio del Interior.

Los principios que orientan la descentralizacin territorial y, en particular, los principios de


complementariedad -artculo 298-, coordinacin y subsidiariedad -artculo 288- no se oponen y por
el contrario justifican una disposicin legislativa como la acusada. En efecto, la posibilidad de que
los Departamentos celebren convenios de solidaridad con las juntas de accin comunal, constituye
una forma aceptable de articulacin de las diferentes entidades territoriales.
La disposicin acusada guarda conexidad temtica, teleolgica, causal y sistemtica con la ley
1551 y, en consecuencia, no desconoce las exigencias establecidas en el artculo 158 de la
Constitucin.
1.1.2.4. Departamento Nacional de Planeacin.
La disposicin acusada encuentra apoyo directo en el artculo 288 de la Constitucin que prev
como uno de los principios de la ordenacin territorial el de coordinacin que demanda, segn lo
estableci el artculo 27 de la ley 1454 de 2011, el ejercicio articulado, coherente y armnico de
cada una de las competencias. La proteccin constitucional de la autonoma de las entidades
territoriales -derivada del artculo 287 de la Constitucin- no ofrece razn alguna para afirmar que
la disposicin acusada la desconoce.
La inclusin de competencias de los departamentos en la ley demandada no desconoce el principio
de unidad de materia. Existe una conexin clara entre la expresin cuestionada y la disposicin
demandada en tanto ella tiene como propsito asegurar la actuacin coordinada de los niveles
departamental y municipal.
1.1.2.5. Federacin Colombiana de Municipios.
No se desconoce la autonoma de los municipios en tanto la norma no prev que los
departamentos asuman sus competencias.
No obstante lo anterior, la disposicin acusada s desconoce el principio de unidad de materia. Ello
es as en tanto el aparte acusado no se ocupa de regular las relaciones entre el departamento y el
municipio en cuyo caso estara conforme con el artculo 158 de la Constitucin- sino que
exclusivamente prev una habilitacin legislativa para que los departamentos celebren convenios
con organismos comunitarios.
1.1.3. Concepto de la Procuradura General de la Nacin.
La disposicin acusada no desconoce la autonoma de los departamentos y municipios si se
considera que simplemente prev la autorizacin para que tales entidades celebren convenios de
solidaridad. La celebracin de estos acuerdos encuentra apoyo directo en los artculos 288, 300,
339, 340 y 341 de la Constitucin. Se trata entonces de un mecanismo constitucionalmente
admisible para el desarrollo de las competencias a cargo de las entidades territoriales que no
implica, de modo alguno, la obligacin de suscribir tal tipo de convenios.
La disposicin acusada no deriva en una infraccin del artculo 158 dado que los convenios tienen
impacto en el municipio en tanto se celebran con las juntas de accin comunal. La norma que los
autoriza guarda conexidad objetiva y razonable con el objeto de la ley consistente en dictar normas
para modernizar la organizacin y funcionamiento de los organismos municipales.
1.2. Cargos formulados en contra del artculo 9 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresin que se resalta del artculo 9 de la ley 1551 de 2012.
LEY 1551 DE 2012

Artculo 9. Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal para los municipios con
poblacin de 30.000 habitantes o menos, tendr tratamiento especial como mnimo en los
siguientes aspectos:
1. Organizacin: Estos municipios no estarn obligados ms que a la implementacin de la
estructura mnima que imponga la Constitucin, de modo que no podr norma alguna imponer la
creacin de dependencia o cargo, salvo que la norma prevea la asignacin de recursos suficientes
para su funcionamiento.
2. Funcionamiento: En materia de planes de ordenamiento territorial, bastar con la elaboracin
de esquemas mnimos de ordenacin, previendo especialmente los usos del suelo.
1.2.1. Planteamiento del demandante.
Seala el demandante, luego de comparar algunos aspectos relativos a la regulacin de los planes
de ordenamiento territorial en la ley 388 de 1997 y en el artculo 9 de la ley 1551 de 2012, lo
siguiente:
Por lo expuesto, mientras que la ley que regula en forma integral la materia relacionada con la
planeacin local (la ley 388/97), se habla de Esquemas de Ordenamiento Territorial en los
municipios de menos de 30 mil habitantes, de un plumazo la ley 1551/2012 borra este concepto y
lo reemplaza por el de esquemas mnimos de ordenacin, vulnerando en forma directa la
atribucin que tienen los Concejos Municipales de reglamentar los usos del suelo (artculo 313.7
superior), de all su inconstitucionalidad.
1.2.2. Intervenciones.
1.2.2.1. Ministerio del Interior.
Los argumentos planteados por el demandante no satisfacen las exigencias para la formulacin de
un cargo de inconstitucionalidad. Ello es as dado que carece de claridad puesto que no es posible
comprenderlo adecuadamente. As mismo no resulta especfico en tanto no demuestra la manera
en que la autorizacin deesquemas mnimos de ordenacin desconoce las facultades de los
Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo.
En todo caso y al margen de lo anterior, la disposicin acusada se inscribe en el propsito de
ofrecer a determinada categora de municipios instrumentos adecuados para la planeacin y
ejecucin de sus proyectos. La norma acusada no vulnera la regla de atribucin de funciones que
se prev en el numeral 7 del artculo 313 de la Constitucin.
1.2.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El planteamiento del demandante no ofrece una fundamentacin clara y, en esa medida, se ha
configurado una ineptitud sustantiva de la demanda.
En cualquier caso la Constitucin prev que el legislador dictar las normas en materia de
ordenamiento territorial correspondindole, al Concejo Municipal, la reglamentacin de los usos del
suelo de conformidad con lo dispuesto en la ley.
1.2.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
El enunciado demandado es compatible con lo dispuesto en el artculo 320 de la Constitucin que
prev la posibilidad de establecer categoras de municipios y, al mismo tiempo, fijar regmenes
especiales. Adicionalmente no se deriva de la disposicin demandada desconocimiento alguno de
las competencias que se encuentran a cargo de los Concejos Municipales en tanto no son privados
del ejercicio de ninguna de ellas.

1.2.2.4. Federacin Nacional de Municipios.


En contra de lo afirmado por el accionante, la disposicin acusada ampla la autonoma de las
entidades territoriales en tanto disminuye las exigencias que previamente se establecan en la ley
388 de 1997. As las cosas, el parte acusado contribuye a extender la discrecionalidad de los
concejos municipales para adoptar las decisiones fundamentales en materia de ordenamiento
territorial.
1.2.3. Procuradura General de la Nacin.
La argumentacin del demandante carece de pertinencia, especificidad y suficiencia. De la
disposicin sealada no se sigue que se hubiere previsto que una autoridad diferente a los
concejos municipales deba ocuparse de regular los usos del suelo. En esa medida, con
independencia de que se trate de un plan de ordenamiento territorial o de un esquema mnimo de
ordenamiento territorial, la competencia contina radicada en los referidos concejos.
1.3. Cargo formulado en contra del artculo 30 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresin que se resalta del artculo 30 de la ley 1551 de 2012,
modificatorio del artculo 92 de la ley 136 de 1994.
LEY 1551 DE 2012
Artculo 30. El artculo 92 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 92. Delegacin de funciones.
El Alcalde podr delegar en los secretarios de la alcalda y en los jefes de los departamentos
administrativos las diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista
expresa prohibicin legal.
Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarn sometidos a los mismos requisitos
establecidos para su expedicin por la autoridad o entidad delegante y sern susceptibles de los
recursos procedentes contra los actos de ellas.
En lo referente a la delegacin para celebrar y ejecutar contratos, esta se regir conforme a lo
reglado en la Ley 489 de 1998 y la Ley 80 de 1993.
1.3.1. Planteamiento del demandante.
El demandante cuestiona el empleo de la expresin jefes al aludir a los representantes de los
departamentos administrativos en el orden territorial. Considera vulnerado el artculo 115 de la
Constitucin dado que en esta disposicin constitucional, que estima aplicable al nivel municipal,
se emplea la expresin director para referirse a los representantes legales de tal tipo de
entidades. As las cosas el ciudadano considera que el lenguaje del artculo 30 se opone a las
expresiones empleadas en el artculo 115 de la Constitucin.
1.3.2. Intervenciones.
1.3.2.1. Ministerio del Interior.
El planteamiento del demandante, fundado exclusivamente en consideraciones lingsticas, carece
de pertinencia en tanto no presenta verdaderas razones constitucionales. Ahora bien y en todo
caso es claro que las expresiones Director y Jefe resultan equiparables desde el punto de vista
de su significado y, en consecuencia, no se constata infraccin alguna del artculo 115 de la

Constitucin. Igualmente la competencia de las autoridades municipales para ordenar la estructura


administrativa de las entidades territoriales, hace posible afirmar la constitucionalidad de la
disposicin demandada.
1.3.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El cargo planteado carece de relevancia constitucional en tanto se trata de un asunto
exclusivamente semntico. La Constitucin no prev denominacin alguna para determinados
cargos en el nivel territorial y, por el contrario, le asigna a los concejos municipales y a las alcaldas
competencias especiales en esa materia. Es por ello que se concluye la ineptitud sustantiva de la
demanda.
1.3.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
La denominacin de la estructura administrativa en los niveles territoriales no est definida
constitucionalmente y, en todo caso, no es exigible que coincida con la estructura administrativa
nacional.
1.3.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
El artculo 115 de la Constitucin invocado para fundamentar el cargo se refiere al Gobierno
Nacional y, en consecuencia, no puede apoyarse en l para fundamentar la inexequibilidad de una
disposicin que se ocupa de asuntos del nivel territorial. Adicionalmente debe considerarse que
respeta de mejor forma la autonoma de las entidades territoriales una disposicin que ofrezca
libertad a las entidades territoriales para establecer las denominaciones administrativas cuando,
como ocurre en este caso, la Constitucin no ha previsto denominaciones constitucionales
especiales.
1.3.3. Procuradura General de la Nacin.
El artculo 115 se refiere a una denominacin en el plano nacional. Su extensin al nivel territorial
no se encuentra constitucionalmente requerida, entre otras cosas, por razones de autonoma.
1.4. Cargo formulado en contra de algunas expresiones del artculo 31 de la ley 1551 de
2012.
El ciudadano demanda los apartes que se resaltan del artculo 31 de la ley 1551 de 2012,
modificatorio del artculo 100 de la ley 136 de 1994:
LEY 1551 DE 2012
Artculo 31. El artculo 100 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 100. Renuncias, Permisos y Licencias. La renuncia del alcalde, la licencia o el permiso
para separarse transitoriamente del cargo, la aceptar o conceder el Gobernador respectivo o el
Presidente de la Repblica en el caso del Distrito Capital de Bogot. Las incapacidades mdicas
sern certificadas por la respectiva Entidad Promotora de Salud a la que se encuentre afiliado el
mandatario local.
1.4.1. Planteamiento del demandante.
Advierte el demandante que los apartes acusados del artculo 31 desconocen la autonoma de los
municipios consagrada en los artculos 1, 287 y 288 de la Constitucin. En esa direccin seala
que en sentido estricto los gobernadores y, en su caso el Presidente de la Repblica, no son
superiores a los alcaldes. Posteriormente concluye:

Pero, con base en Carta Constitucional de 1991, bajo un Estado Social de Derecho, organizado de
manera Centralista (Repblica Unitaria), pero, con Autonoma y Descentralizacin de las entidades
territoriales, los alcaldes son la primera autoridad poltica del municipio y, por ello, al no depender
funcionalmente de los gobernadores (ni del Presidente de la Repblica, en el caso de los alcaldes
de los distritos), no es posible que estos presenten la renuncia o la solicitud de licencia o permiso al
gobernador respectivo, sin que se afecte en forma clara el ncleo de fundamental de la
autonoma.
1.4.2. Intervenciones.
1.4.2.1. Ministerio del Interior.
El principio de autonoma territorial debe articularse con el principio unitario y, en consecuencia, no
es incompatible con la Constitucin la asignacin, al Presidente de la Repblica, de las facultades
previstas en el aparte acusado. De hecho, por ejemplo, al Gobernador le son asignadas
competencias para designar a los alcaldes en aquellos casos en los que se susciten determinadas
faltas.
Estas competencias se articulan directamente con lo dispuesto en los artculos 2, 189, 209 y 314
de la Carta Poltica y, adicionalmente, promueven la estabilidad poltico-administrativa en el
municipio. Ello ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la
sentencia C-844 de 2000.
1.4.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Se trata de la precisin de competencias que no son incompatibles con la Constitucin. Ellas se
encuentran en consonancia con lo dispuesto en el numeral 15 del Artculo 315 y con el artculo 189.
Cabe destacar que, de hecho, el artculo 314 de la Constitucin indica que le corresponde al
Presidente de la Repblica y a los Gobernadores suspender o destituir a los alcaldes.
1.4.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
El principio autonmico y el principio unitario se articulan de diversas maneras. En el caso de la
disposicin cuestionada es claro que no pretende establecer la superioridad de un nivel sobre otro
sino, en otra direccin, fijar una regla que permita enfrentar una situacin administrativa especial.
Cabe destacar, adicionalmente, que esta regulacin no desconoce la orientacin constitucional que
se sigue de los artculos 304 y 314 de la Constitucin.
1.4.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
La disposicin demandada constituye una expresin de colaboracin armnica entre los diferentes
rganos del poder pblico. No se trata de una norma que implique el sometimiento de una
autoridad local a una autoridad nacional sino, por el contrario, una armnica colaboracin.
1.4.3. Procuradura General de la Nacin.
La disposicin demandada pretende enfrentar una situacin administrativa cumpliendo de esa
manera una finalidad constitucional vlida. No se busca designar en propiedad a un alcalde sino
hacer frente a una situacin administrativa que demanda una accin pronta y diligente por parte de
las autoridades estatales. De lo que se trata en este caso es de regular un vaco temporal de
poder.
1.5. Cargo formulado en contra de las expresiones del artculo 35 de la ley 1551 de 2012.

El ciudadano demanda la expresin que se resalta del artculo 35 de la ley 1551 de 2012,
modificatorio del artculo 170 de la ley 136 de 1994.
LEY 1551 DE 2012
Artculo 35. El artculo 170 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 170. Eleccin.
()
Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categoras especial,
primera y segunda ttulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta
categoras, ttulo de abogado. En las dems categoras podrn participar en el concurso egresados
de facultades de derecho, sin embargo, en la calificacin del concurso se dar prelacin al ttulo de
abogado.
()
1.5.1. Planteamiento del demandante.
El demandante seala que la exigencia conforme a la cual para ser elegido como personero en
determinados municipios se requieren ttulos de abogado y de postgrado, desconoce al derecho a
la igualdad en tanto excluye a otros abogados que no han obtenido este ltimo ttulo. Ello resulta
constitucionalmente problemtico, en opinin del ciudadano, si se considera que la ley 136 de 1994
no estableca dicha exigencia.
1.5.2. Intervenciones.
1.5.2.1. Ministerio del Interior.
El cargo planteado no cumple las condiciones bsicas de un cuestionamiento por violacin del
derecho a la igualdad. El demandante tena la obligacin de exponer las razones por las cuales el
trato diferente resultaba contrario a la Constitucin.
Ahora bien cabe destacar que la disposicin demandada se apoya en la necesidad de promover un
adecuado ejercicio de competencias por parte de los personeros y pretende atender la mayor
complejidad de los municipios mencionados por el artculo.
1.5.2.2. Ministerio de Hacienda.
El demandante no presenta adecuadamente el sustento jurdico de su acusacin. En todo caso y
con fundamento en el artculo 123 de la Constitucin, el Legislador se encuentra habilitado para
establecer las condiciones que deben cumplir los servidores pblicos para el ejercicio de su cargo.
Siendo ello as, la diferencia entre los diversos municipios permite considerar justificado el diverso
tratamiento en tanto no se trata de supuestos iguales.
1.5.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
La distincin establecida en la norma demandada se ajusta a las diferencias existentes entre las
categoras de municipios. En efecto, la complejidad de las funciones que deben cumplirse son
diversas y, en esa medida, el legislador puede establecer tratos desiguales. Esta regulacin
tambin guarda correspondencia con el fortalecimiento general de los estudios de postgrado como
forma de complementar la carrera aprobada.

Adicionalmente, esta disposicin se encuentra en consonancia con lo advertido por la Corte


Constitucional en la sentencia C-1067 de 2001.
1.5.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
El demandante no formula adecuadamente el cargo en tanto no demuestra la existencia de
discriminacin alguna. Ahora bien, admitiendo que se encuentra debidamente formulado, la
diversidad de trato se explica en la existencia de diferencias relevantes entre las categoras de
municipios que justifican, por ejemplo, establecer varias escalas de remuneracin.
1.5.3. Procuradura General de la Nacin.
Atendiendo las diferentes categoras de municipios y, en particular, que en algunos de ellos el
ejercicio de las funciones puede resultar ms complejo, no resulta irrazonable que la ley establezca
diferentes exigencias. Ello encuentra fundamento, por ejemplo, en la sentencia C-1067 de 2001 de
la Corte Constitucional.
1.6. Cargo formulado en contra de las expresiones del artculo 42 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresin que se resalta del artculo 42 de la ley 1551 de 2012,
modificatorio del artculo 119 de la ley 136 de 1994.
LEY 1551 DE 2012
Artculo 42. Artculo 119 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 119. Juntas Administradoras Locales.
()
Pargrafo 1. En aquellos municipios cuya poblacin sea superior a cien mil (100.000), los Alcaldes
garantizarn la seguridad social en salud y riesgos profesionales de los ediles, con un ingreso base
de cotizacin de un (1) salario mnimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculacin
laboral con la entidad territorial, a travs de la suscripcin de una Pliza de Seguros con una
compaa reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el
Concejo Municipal. En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales
gozarn de los beneficios establecidos por el artculo 26 de la Ley 100 de 1993. Tambin deber
suscribirles una Pliza de vida en los trminos del artculo 68 de la Ley 136 de 1994.
()
1.6.1. Planteamiento del demandante.
El demandante seala que el artculo 42 de la ley 1551 de 2012 desconoce el principio de igualdad
dado que solo se prev la garanta de la seguridad social en salud y en riesgos profesionales de
los ediles, en aquellos municipios en los cuales la poblacin sea superior a cien mil habitantes. En
opinin del demandante, tal regla desconoce que ms del 95% de los municipios tienen una
poblacin menor a la referida en la disposicin. As las cosas considera que se debe garantizar
para todos los miembros de las Juntas Administradoras Locales el acceso a la salud y a los riesgos
profesionales y, por ello, es necesario expulsar de nuestro ordenamiento jurdico el precitado
artculo 42 de la ley 1551 de 2012.
1.6.2. Intervenciones.
1.6.2.1. Ministerio del Interior.

El rgimen especial establecido en el segmento acusado encuentra apoyo en las diferencias


existentes entre los diversos municipios. De manera particular cabe advertir que la complejidad de
las tareas, de una parte, y la posibilidad fiscal, de otra parte, constituyen razones que el legislador
puede tomar en cuenta para definir un trato no igual. En apoyo de esta conclusin se encuentra la
sentencia C-313 de 2002.
1.6.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El demandante no plantea adecuadamente el cargo de igualdad. Con independencia de ello las
diferencias existentes entre los municipios, tomadas en consideracin por la norma, otorgan
suficiente fundamento a la decisin del legislador.
1.6.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
Es posible encontrar razones objetivas con fundamento en las cuales se justifica el tratamiento
diferenciado. En cualquier caso, atendiendo el proceso de universalizacin del aseguramiento
existen medidas ya previstas en el ordenamiento que evitan dejar desprotegidos a los ediles de los
municipios no comprendidos por la regulacin acusada.
1.6.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
Por las mismas razones que se justifica la constitucionalidad del artculo 35 cabe concluir la
constitucionalidad del segmento examinado. Es evidente que razones de capacidad fiscal explican
el tratamiento diverso. No existe pues discriminacin alguna.
1.6.3. Procuradura General de la Nacin.
Dado que la actividad de los ediles se desarrolla ad honorem, la disposicin acusada constituye un
avance en la proteccin en materia de salud y riesgos profesionales, tal y como lo estableci la
Corte Constitucional en la sentencia T-758 de 2008.
Cabe advertir que el demandante parece asimilar a los ediles con los concejales, no obstante que
los primeros nicamente existen en aquellos municipios en los que existen juntas administradores
locales.
1.7. Cargos formulados en contra de las expresiones del artculo 44 de la ley 1551 de 2012.
LEY 1551 DE 2012
Artculo 44. De conformidad con el artculo 285 de la Constitucin Nacional, crense los territorios
especiales biodiversos y fronterizos en las zonas no municipalizadas correspondientes a los
antiguos corregimientos departamentales, para que en los trminos que reglamente el Gobierno
nacional dentro del trmino de 6 meses a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el
Estado pueda cumplir las funciones y servicios que tiene a su cargo, as:
()
Estos territorios especiales tendrn una estructura institucional mnima, cuya autoridad poltico
administrativa ser de eleccin popular, para prestar los servicios pblicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, garantizar los servicios de salud, educacin y
saneamiento bsico, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
1.7.1. Planteamiento del demandante.

Afirma el demandante que la creacin de los territorios especiales diversos y fronterizos a los que
alude la disposicin demandada, desconoce el carcter taxativo de la enunciacin que de las
entidades territoriales se hace en el artculo 286 de la Constitucin.
Adicionalmente destaca que la norma demandada seala que los territorios especiales biodiversos
y fronterizos tendrn una estructura institucional mnima, cuya autoridad poltico administrativa ser
de eleccin popular. En su opinin, nicamente el texto constitucional puede establecer el origen
popular de un cargo pblico.
1.7.2. Intervenciones.
1.7.2.1. Ministerio del interior.
Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 150 que le asigna al Congreso, a
travs de la ley, la definicin de la divisin general del territorio y en el artculo 285 que prev otras
formas de divisin del territorio diferentes a las enunciadas expresamente en la Constitucin, cabe
concluir que la creacin de los territorios especiales biodiversos y fronterizos no constituye una
violacin de la Constitucin. Esta comprensin se apoya en lo sealado por la Corte constitucional
en la sentencia C-313 de 2009.
1.7.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El demandante desconoce que, con fundamento en el artculo 285 de la Constitucin, el legislador
se encuentra habilitado para crear los territorios a los que se refiere la disposicin demandada.
1.7.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
La disposicin acusada se ajusta a lo previsto en el artculo 320 de la Constitucin en el que se
prev que la ley podr establecer categoras de municipios en funcin de las variables que all se
indican.
1.7.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
La disposicin acusada no prev la creacin de una nueva entidad territorial sino que, en otra
direccin, constituye una expresin de la competencia prevista en el artculo 320 de la Constitucin
para establecer categoras de municipios. Conforme a ello la norma no debe ser declarada
inexequible sino que, por el contrario, la Corte debe interpretarla en el sentido de que la institucin
que regula el artculo es una nueva categora de municipios y que por tanto deber establecerse
para la misma un rgimen diferenciado.
1.7.3. Procuradura General de la Nacin.
Los territorios a que se refiere el segmento acusado no constituyen entidades territoriales. Se trata
de divisiones territoriales cuya adopcin por el Congreso es posible con fundamento en lo
dispuesto en el numeral 4 del artculo 150 de la Constitucin as como en su artculo 285.
1.8. Cargo formulado en contra de las expresiones del artculo 49 de la ley 1551 de 2012
LEY 1551 DE 2012
Artculo 49. Facultades Extraordinarias. Revstese al Presidente de la Repblica de precisas
facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir de la
promulgacin de esta ley, proceda a sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo, las
disposiciones legales vigentes para la organizacin y el funcionamiento de los municipios.

Confrmese una comisin de seguimiento integrada por (5) Senadores y (5) Representantes a la
Cmara, designados por el Presidente de cada una de las Cmaras, para hacer seguimiento
permanente a las facultades conferidas en este artculo, recibir informes del gobierno y
presentarlos al Congreso.
1.8.1. Planteamiento del demandante.
Advierte el demandante que lo dispuesto en el artculo 49 de la ley 1551 desconoce la prohibicin,
establecida en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, de otorgar facultades al Presidente
para la expedicin de Cdigos. Estima que la autorizacin establecida para sistematizar, armonizar
e integrar en un solo cuerpo las disposiciones all sealadas, equivale al otorgamiento de
competencias para ese efecto. Esta norma, adems de lo anterior, desconoce el precedente de la
Corte contenido en la sentencia C-129 de 1995.
1.8.2. Intervenciones.
1.8.2.1. Senado de la Repblica.
La ley de la que hace parte la disposicin cuestionada no otorga facultad alguna al Presidente de la
Repblica para la expedicin de normas orgnicas o para la adopcin de un cdigo. Se atribuyen
facultades para materializar y ejecutar lo previsto en la norma acusada. Ello implica que se
habilita para organizar, armonizar e integrar las normas vigentes y no, como lo afirma la demanda,
para la expedicin de cdigos.
1.8.2.2. Ministerio del Interior.
No vulnera la Constitucin el artculo demandado en tanto no atribuye facultades para expedir un
Cdigo sino nicamente para armonizar y sistematizar las normas legales vigentes. No se extiende
tal habilitacin al cambio de ttulos o a la fijacin de una nueva numeracin.
1.8.2.3. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
La disposicin demandada no constituye una infraccin del numeral 10 del artculo 150 en tanto la
misma no otorga facultades para la expedicin de un Cdigo. Esta conclusin se sigue del hecho
consistente en que no todo otorgamiento de facultades para sistematizar normas equivale a la
atribucin de competencias para la expedicin de cdigos.
La eventual inconstitucionalidad se seguira no de la disposicin cuestionada sino del ejercicio de
las facultades all conferidas. Ese anlisis, sin embargo, escapa al control que ahora le es
planteado a la Corte y difiere de aquel desplegado en la sentencia C-129 de 1995 en la que, entre
otras cosas, se examinaba una disposicin que prevea facultades para eliminar disposiciones. Ello
supona entonces que el artculo 199 de la ley 136 de 1994 autorizaba la expedicin de un cdigo.
1.8.2.4. Departamento Nacional de Planeacin.
El artculo 49 de la ley 1551 no vulnera la constitucin dado que (i) la regulacin de los regmenes
municipales y departamentales no constituye la materia propia de un cdigo y (ii) la autorizacin
examinada se reduce a compilar y no a adoptar una regulacin coincidente con la definicin de la
expresin Cdigo.
1.8.2.5. Federacin Colombiana de Municipios.
Atendiendo que la norma que se ocupar de compilar tendr la naturaleza de un decreto ley resulta
admisible la habilitacin examinada considerando lo sealado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-839 de 2008.

1.8.3. Procuradura General de la Nacin.


Las facultades conferidas en el artculo demandado no lo son, como de forma equivocada lo
plantea el demandante, para la expedicin de cdigos. Se trata, por el contario, del otorgamiento
de facultades para sistematizar, armonizar e integrar las disposiciones legales sobre organizacin y
funcionamiento de los municipios.
El planteamiento del demandante, al invocar la sentencia C-129 de 1995, desconoce que la
cuestin all analizada difiere de la ahora expuesta en tanto la disposicin valorada en aquella
oportunidad prevea una facultad para compilar y eliminar todo tipo de disposiciones.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda formulada en contra
de los artculos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012 con fundamento en lo dispuesto
por el numeral 4 del artculo 241 de la Constitucin.
2. Aclaracin preliminar: examen de aptitud de los cargos.
2.1. Reglas jurisprudenciales.
2.1.1. Diversos pronunciamientos de esta Corporacin se han ocupado de enunciar y explicar las
condiciones que deben reunir los cargos de inconstitucionalidad, a efectos de que sea posible la
adopcin de una decisin de fondo. Cuando tales exigencias no se satisfacen procede la adopcin
de una decisin inhibitoria.
2.1.2. La Corte ha destacado que un cuestionamiento constitucional debe resultar cierto, claro,
pertinente, especfico y suficiente1. La certeza2, que tiene como punto de partida la distincin entre
texto normativo (enunciado normativo) y sentido normativo (norma), exige que el sentido normativo
cuestionado exista, esto es, que se demande un contenido vigente en el ordenamiento y no uno
supuesto por el demandante3. Ello implica que una interpretacin de un texto normativo que derive
en la adscripcin de un significado que no tiene, constituye una hiptesis de ausencia de certeza
en la formulacin del cargo. Tal hiptesis tambin puede ocurrir cuando se trata de una disposicin
que ha dejado de existir y no se encuentra produciendo efecto alguno.
2.1.3. La claridad4 se vincula a la posibilidad de comprender las razones que sustentan la solicitud
de inexequibilidad de manera que ellas contemplen enunciados cuya orientacin sea entendible
como un argumento con aptitud para cuestionar la validez de una norma. Esto implica la
satisfaccin de exigencias mnimas de coherencia y consistencia en el planteamiento del
argumento, a fin de que no solo la Corte pueda identificar las razones de la discrepancia sino que,
adems, le permitan a los intervinientes en el proceso, confrontar, refutar o apoyar la solicitud.
2.1.4. La objecin formulada, segn el requerimiento de pertinencia5, debe ser verdaderamente
constitucional y, en consecuencia, el cuestionamiento ha de fundarse en el desconocimiento de
disposiciones que constituyan parmetro para este tipo de juicios, resultando inadmisibles cargos
fundados en las bondades de una regulacin o en su desconocimiento de disposiciones legales no
integradas al bloque de constitucionalidad.
2.1.5. La especificidad6 del cargo se opone a los argumentos genricos. Ello ocurre cuando el
cargo no presenta de manera concreta las razones de inconstitucionalidad. En esa medida no
satisface esta exigencia aquel cargo que se limita a advertir de manera general y altamente
indeterminada la posible violacin de una disposicin constitucional. As, el demandante debe
aproximarse a las normas constitucionales relevantes y, a partir de sus significados posibles,

proceder a la confrontacin con el sentido normativo que se asigna la disposicin legislativa


acusada.
2.1.6. Finalmente la suficiencia7, estrechamente vinculada con los requerimientos anteriores,
impone el deber de formular un desacuerdo que pueda suscitar alguna duda respecto de la validez
constitucional de la disposicin que se acusa.
2.2. Incumplimiento de las exigencias en la formulacin de los cargos planteados en contra
de los artculos 6, 9, 30 y 42 de la ley 1551 de 2012.
2.2.1. Al plantear su desacuerdo en contra del artculo 6 de la ley 1551 de 2012 que a su vez
modific el artculo 3 de la ley 136 de 1994, el ciudadano demandante advierte que autorizar a los
departamentos para celebrar convenios solidarios con las juntas de accin comunal para la
ejecucin de obras hasta por la mnima cuanta, desconoce la autonoma territorial y el principio de
unidad de materia. La Corte no consigue identificar en la demanda argumentos que permitan
afirmar que esa autorizacin para la celebracin de los convenios, desconozca los derechos de las
entidades territoriales o su autonoma. Se trata de un planteamiento que no es claro
sino inespecfico e insuficiente. En esa medida, se abstendr de pronunciarse sobre el cargo que
por violacin de la autonoma territorial se formul en contra del artculo 6 de la ley 1551 de 2012.
Ello sin perjuicio del anlisis que sobre la posible infraccin del principio de unidad de materia, se
har ms adelante.
2.2.2. El demandante cuestiona el numeral 2 del artculo 9 de la ley 1551 en el que se dispone -al
referirse al alcance de las normas que puedan tener injerencia en los Municipios de 30.000
habitantes o menos- que en materia de planes de ordenamiento territorial, bastar con la
elaboracin de esquemas mnimos de ordenacin, previendo especialmente los usos del suelo. En
su opinin, la sustitucin de los esquemas de ordenamiento territorial -previstos en la ley 388 de
1997- por los esquemas mnimos de ordenacin previstos en la disposicin demandada, implica la
infraccin de la atribucin de los concejos municipales de reglamentar los usos del suelo.
El planteamiento del demandante carece de especificidad. Se limita en este caso a anunciar la
oposicin de la norma demandada con la atribucin de los concejos municipales sin explicar, en
modo alguno, la forma en que se produce tal infraccin con el uso de la expresin esquemas
mnimos de ordenacin en el artculo demandado. De esta manera no demuestra la forma en que
esta regulacin debilita o elimina los poderes de decisin de los concejos municipales o afecta
alguna de sus competencias. Este dficit en el planteamiento obedece en buena medida a que el
cargo planteado se funda en una comparacinimpertinente entre dos cuerpos normativos, a saber,
la ley 388 de 1997 y la ley 1551 de 2012. As las cosas, la Corte se abstendr de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de esta acusacin.
2.2.3. El demandante acusa la expresin jefes, incluida en el artculo 30 de la ley 1551 de 2012
modificatoria del artculo 92 de la ley 136 de 1994, al aludir a los representantes de los
departamentos administrativos en el orden municipal. Considera vulnerado el artculo 115 de la
Carta dado que en esta disposicin constitucional, que estima aplicable al nivel municipal, se
emplea la expresin director para referirse a los representantes legales de tales entidades. El
planteamiento de la demanda carece de suficiencia, dado que no logra suscitar duda alguna sobre
la validez constitucional del uso de la expresin jefe en la disposicin acusada. Ello es as puesto
que el demandante no presenta las razones que permitan afirmar que la expresin director,
utilizada al referirse a los departamentos administrativos del orden nacional en el tercer inciso del
artculo 115 de la Constitucin, debe extenderse a las entidades del orden municipal y, en caso de
no hacerse, por qu se vulnera la Constitucin con el uso de la expresin que demanda. No
encuentra la Corte que exista un verdadero cargo de inconstitucionalidad y, en consecuencia, se
abstendr de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.2.4. Al cuestionar algunos apartes del artculo 42 de la ley 1551 de 2012, el demandante no
consigue satisfacer los requisitos para la formulacin de un cargo por violacin del derecho de

igualdad. En efecto, el demandante se limita a sealar que el tratamiento de los ediles vinculados a
municipios con una poblacin superior a cien mil (100.000) habitantes debera ser igual al de los
ediles vinculados a los municipios que no cumplan tal condicin.
En el planteamiento de este tipo de cargos es exigible que el demandante se esfuerce en presentar
las razones por las cuales los grupos objeto de trato diferente en este caso los municipios de ms
de cien mil y los municipios con una poblacin inferior- deben considerarse iguales y, en esa,
medida, era su obligacin exponer los argumentos constitucionales que evidencian la incorreccin
del criterio de comparacin elegido por el Congreso -nmero de habitantes-. As las cosas el
demandante deba satisfacer estos requerimientos si pretenda demostrar una vulneracin del
mandato de trato igual.
3. Problema jurdico constitucional.
Son varias las disposiciones de la ley 1551 de 2012 objeto de acusacin en esta oportunidad. A fin
de dar un orden adecuado a la presente decisin, la Corte proceder formular el problema jurdico
derivado de cada uno de los cargos y, a continuacin, caracterizar el parmetro de
constitucionalidad con fundamento en el cual se resolver la cuestin planteada.
4. Cargo primero: la expresin departamental del pargrafo 4 del artculo 6 de la ley 1551
de 2012 vulnera el artculo 158 de la Constitucin.
4.1. El problema jurdico.
Constituye una violacin de la regla de unidad de materia reconocida en el artculo 158 de la
Constitucin y en el artculo 148 de la ley 5 de 1992, la inclusin, en la ley 1551 de 2012, de una
disposicin que autoriza a los entes territoriales departamentales para celebrar convenios
solidarios con las juntas de accin comunal?.
4.2. Parmetro de constitucionalidad: la regla de unidad de materia en el proceso de
formacin de las leyes.
4.2.1. La regla de unidad de materia establecida constitucionalmente en el artculo 158 de la
Constitucin, impone un mandato en virtud del cual todas las disposiciones de un proyecto de ley
deben referirse a la misma materia. Con tal propsito la referida disposicin y el artculo 148 de la
ley 5 de 1992 establecen la obligacin del Presidente de la Comisin respectiva de rechazar
aquellos contenidos que no se ajusten al mencionado mandato.
4.2.2. A efectos de adelantar el control constitucional de respeto de la regla de unidad de materia,
la Corte debe establecer, en primer lugar, la materia dominante de la ley y, una vez hecho ello,
establecer si entre tal materia y las disposiciones de la ley existe algn tipo de conexidad temtica,
sistemtica, metodolgica, teleolgica o causal.
4.2.3. En la sentencia C-896 de 2012 esta Corporacin formul el alcance de la exigencia de
unidad de materia y las etapas aplicables a los juicios por su violacin. En lo pertinente seal:
La cuestin central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violacin del
artculo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse
el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar
excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede
desconocer el amplio margen de configuracin otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias
de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo
anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisin que operan como orientaciones
generales para adelantar el juicio por violacin de la unidad de materia en la actividad legislativa:

(i). Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinacin legislativa. Ello implica que
es exigible, para afirmar la violacin del artculo 158 de la Constitucin, un esfuerzo argumentativo
especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisin de
inexequibilidad.
(ii). La violacin del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificacin del eje,
ncleo o mdula del proyecto. Esta identificacin debe tomar en consideracin diferentes tcnicas
interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las
diversas partes de la ley y de sus vnculos con otras leyes.
(iii). El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposicin examinada, atendiendo el
contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexin con la materia del proyecto. Este
examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede
ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de
materias.
Esa conexin puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deber establecerse su relevancia.
El vnculo o relacin puede darse en funcin de: (i) el rea de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexin temtica-; (ii) las causas que motivan su expedicin -conexin causal-;
(iii) las finalidades, propsitos o efectos que se pretende conseguir con la adopcin de la ley
-conexin teleolgica-; (iv) las necesidades de tcnica legislativa que justifiquen la incorporacin de
una determinada disposicin -conexidad metodolgica-; (v) los contenidos de todas y cada una de
las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexin sistemtica-.
(iii). El examen por violacin de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. As, el
examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio dbil en tanto basta,
para constatar la relacin con la materia, que la disposicin examinada tenga como propsito
reformar la Constitucin. En una direccin diferente la conexin de disposiciones incorporadas en
la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas
a la ejecucin o realizacin de los diferentes programas y propsitos que all se incluyen.
(iv). Adicionalmente cuando los propsitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad
de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe
adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de
criterios interpretativos ms deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposicin con
una conexin lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusin y votacin a lo largo de todo
el trmite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarroll un adecuado proceso
de deliberacin, el requerimiento de conexidad podr resultar menos exigente, en tanto ya se
habra controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional
del principio de unidad de materia.
4.3. Examen del cargo.
4.3.1. La lectura de la ley 1551 de 2012 permite constatar que su eje temtico se encuentra
constituido por la regulacin de la administracin, gobierno y organizacin de las entidades
municipales y distritales y, en ese contexto, por la adopcin de reglas aplicables a sus relaciones
con otros niveles territoriales. En efecto (i) el ttulo del proyecto indica que a travs de la referida
ley se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios; (ii) su
artculo 1 seala que ella tiene por objeto modernizar la normativa relacionada con el rgimen
municipal, dentro de la autonoma que reconoce a los municipios la Constitucin y la ley como
instrumento de gestin para cumplir sus competencias y funciones; (iii) el artculo 2 se ocupa de
enunciar los derechos cuya titularidad se encuentra radicada en los municipios, (iv) los artculos 3,
4, 6, 7, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 40, 41, 42 y 43 se ocupan de
modificar la ley 136 de 1994 por la cual se adoptaron normas tendientes a modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios; y (v) en la exposicin de motivos se destaca

que el proyecto buscaba dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, gil y
acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autnomamente,
cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus
territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participacin efectiva
de la comunidad y propiciando la integracin regional.8
4.3.2. Corresponde establecer si una disposicin que autoriza a los entes territoriales del
orden departamental para celebrar convenios solidarios con las juntas de accin comunal, se
vincula de forma constitucionalmente admisible con el ncleo temtico previamente delimitado.
Para la Corte esta cuestin debe responderse afirmativamente por las razones que a continuacin
se exponen:
4.3.2.1. El literal a) del artculo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de accin comunal como
organizaciones cvicas, sociales y comunitarias de gestin social, sin nimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personera jurdica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes
de un lugar que anan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y
sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El mbito de actuacin
de las juntas de accin comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el
escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una
disposicin que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios con
organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal
punto que entre sus objetivos, segn lo establece el literal a) del artculo 19 de la citada ley 743 de
2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de
pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a travs del ejercicio de la
democracia participativa- est relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es
ajena al ncleo de la ley y tiene con ella conexidad temtica.
4.3.2.2. Apoya lo anterior la dimensin marcadamente local de las juntas de accin comunal
reconocida en la ley 743 de 2002. As se evidencia (i) en el artculo 12, que prev que cada una de
tales organizaciones desarrollar sus actividades en un territorio indicando, a continuacin, que
ellos pueden ser la comuna, el corregimiento, la localidad o el municipio, y (ii) en el artculo 56 que
indica la posibilidad de que las organizaciones comunales se vinculen al desarrollo y mejoramiento
municipal, mediante su participacin en el ejercicio de sus funciones, la prestacin de servicios o la
ejecucin de obras pblicas a cargo de la administracin central o descentralizada.
4.3.2.3. La celebracin de este tipo de convenios se dirige a promover el desarrollo de actividades
que favorecen la realizacin de propsitos comunes en el mbito local y en esa medida contribuyen
a concretar las finalidades asociadas a la consideracin del municipio como entidad fundamental.
En efecto, los convenios solidarios son definidos por el pargrafo 3 de la disposicin de la que hace
parte la expresin demandada, sealando que deben ser entendidos comola complementacin de
esfuerzos institucionales, comunitarios, econmicos y sociales para la construccin de obras y la
satisfaccin de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que desarrollan
las juntas de accin comunal se encuentran ligadas a la promocin de la participacin de la
comunidad y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio
segn lo prev el artculo 311 de la Constitucin.
La autorizacin para celebrar convenios de solidaridad entre las juntas de accin comunal y las
entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello,
una conexidad teleolgica con la ley de la que hacen parte cuyo propsito, segn se indic,
consisti en la adopcin de normas para modernizar la organizacin y funcionamiento del
municipio.
4.3.2.4. Adicionalmente, razones de tcnica legislativa comprendidas por la denominada conexidad
metodolgica justifican que en una misma disposicin se regule una clase de convenios que puede
celebrarse por los diferentes entes territoriales con organismos cuyo mbito de actuacin es el
local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma racionalidad interna,

consistente en disciplinar el desarrollo de todas las actividades municipales -conexidad


sistemtica-.
4.3.3. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la Constitucin sostener que una ley que se
dirige a regular las actividades de los municipios, no pueda ocuparse tambin de adoptar
disposiciones que impacten la actividad de los departamentos. Una perspectiva semejante
desconocera que el municipio, en tantoentidad fundamental en la ordenacin territorial, constituye
el punto de partida de la divisin del departamento.
4.3.4. Pretender aislar los asuntos municipales de los asuntos departamentales a partir de un
mandato de estricta separacin temtica, se opone a las necesarias relaciones entre las entidades
territoriales y a lo prescrito por el artculo 288 de la Constitucin, al indicar que las competencias de
las diferentes entidades territoriales se ejercern de acuerdo al principio de coordinacin y por el
artculo 298 que prev el deber de los departamentos de ejercer funciones de coordinacin,
complementariedad de la accin municipal e intermediacin entre la nacin y los municipios. Tales
normas imponen reconocer los importantes vnculos que surgen entre las actividades locales y
aquellas ejecutadas a partir de una dimensin territorial ms amplia constituida por el
departamento.
4.4. Conclusin.
En suma, es posible concluir que no existe infraccin del artculo 158 de la Constitucin, as como
tampoco del artculo 148 de la ley 5 de 1992, dado que entre la materia dominante de la ley y la
disposicin demandada existe conexidad temtica, teleolgica metodolgica y sistemtica.
5. Cargo Segundo: algunos apartes del artculo 31 de la ley 1551 de 2012 vulneran los
artculos 1, 287 y 288.
5.1. El problema constitucional.
Desconoce la autonoma de las entidades territoriales, reconocida por los artculos 1 y 287 de la
Constitucin, la competencia asignada al Presidente de la Repblica y a los gobernadores para (i)
aceptar la renuncia y (ii) autorizar las licencias y permisos, segn el caso, del alcalde mayor del
Distrito Capital y de los alcaldes municipales?
5.2. Parmetro constitucional: la autonoma de las entidades territoriales y su relacin con el
principio unitario.
5.2.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado en mltiples oportunidades de
advertir y describir las complejas tensiones que se suscitan entre la definicin de Colombia como
una repblica unitaria y el reconocimiento de la autonoma de las entidades territoriales. Estas
tensiones exigen un esfuerzo de armonizacin de los intereses constitucionales que en esta
materia entran en tensin, con el propsito de garantizar el respeto a los contenidos bsicos de la
libertad territorial previstos en el artculo 287 de la Constitucin.
5.2.2. No es posible establecer relaciones de precedencia definitivas entre los intereses
constitucionales referidos. En esa direccin, las exigencias adscritas al principio autonmico as
como aquellas vinculadas al principio unitario, no son absolutas. En efecto, y de acuerdo con el
artculo 287 de la Constitucin, en el caso de las primeras la Constitucin establece una prohibicin
de afectar los contenidos bsicos requeridos para la existencia de entidades territoriales con
suficiente libertad poltica, econmica y administrativa; y, en el caso de las segundas, existe el
deber de ejercer las competencias atribuidas en el marco que establezca o defina la ley y la
Constitucin (art. 287).

5.2.3. Este punto de partida ha sido designado por la jurisprudencia constitucional con la expresin
sistema o regla de las limitaciones recprocas. As, en la sentencia C-579 de 2001 dijo sobre
ello:
En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonoma se logra mediante un sistema de
limitaciones recprocas (C-535/96): la autonoma, por una parte, se encuentra limitada en primera
instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en
todo lo que tenga que ver con el inters general nacional, puesto que la naturaleza del Estado
unitario presume la centralizacin poltica, que exige unidad en todos los ramos de la legislacin y
en las decisiones de poltica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as como una
administracin de justicia comn. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el ncleo esencial
de la autonoma territorial (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la
capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulacin
particular para lo especfico de cada localidad, dentro de los parmetros de un orden unificado por
la ley general.
Y ms adelante sostuvo:
De esta manera, de la regla de limitaciones recprocas se desprende una sub-regla, en el sentido
de que la autonoma constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad
de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos ataen. Ello implica, en
consonancia con los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad que debern
gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, que todo lo
que tenga que ver con asuntos que rebasan el mbito meramente local o regional, deber ser
regulado por una ley de la Repblica: en los trminos de la sentencia C-216/94, es un desorden el
pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales. En el
mismo sentido, en la sentencia C-004/93 se afirm: la introduccin del concepto de autonoma,
que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser
entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponder
definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales,
siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En
cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias
que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias,
como lo seala la propia Constitucin, deben ejercerse dentro de los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad. ()
5.2.4. En estrecha conexin con la regla de las limitaciones recprocas, esta Corte ha destacado
que la autonoma admite diversos grados de realizacin y en esa medida representa un rango
variable, que cuenta con lmites mnimos y mximos fijados por la Constitucin Poltica, dentro de
los cuales actan los entes territoriales9. El lmite mnimo est constituido por el ncleo esencial de
la autonoma integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la
Carta Poltica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las
funciones y la prestacin de los servicios a su cargo10 o, como lo indic en otra oportunidad la
Corte, est constituido por la capacidad de gestionar los intereses propios, esto es, la potestad de
expedir una regulacin particular para lo especfico de cada localidad, dentro de los parmetros de
un orden unificado por la ley general.11 A su vez el mximo nivel de realizacin del principio
autonmico -lmite mximo- ha sido definido por esta Corporacin indicando que se encuentra
conformado por una frontera poltica entendida como aquel extremo que al ser superado rompe
los principios de organizacin del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de
aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales12
Entre estos dos extremos -la prohibicin de afectar el ncleo esencial de la autonoma y la
prohibicin de romper el carcter unitario de la Repblica-, existe una multiplicidad de posibilidades
de decisin por parte del legislador pudiendo identificar y establecer diferentes formas de
interaccin o armonizacin de los principios autonmico y unitario. La radicacin de esta

competencia en el Congreso se explica en lo prescrito por el artculo 287 de la Constitucin


conforme al cual el ejercicio de los derechos de las entidades territoriales -y por ello la gestin de
sus intereses- debe desplegarse dentro de los lmites de la Constitucin y la ley.
5.2.5. La fijacin de tales lmites mnimos y mximos no resulta clara en todos los casos. En esa
medida y desde la perspectiva de proteccin de la autonoma surge la pregunta relativa a los
criterios para identificar la infraccin de su ncleo esencial. Para la Corte, la vulneracin de tal
ncleo esencial o contenido autonmico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos
formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla constitucional
especfica de proteccin de las entidades territoriales -por ejemplo las reglas que prevn la
eleccin popular de alcaldes y gobernadores o aquellas que asignan competencias especficas a
las autoridades territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restriccin carente de
justificacin constitucional. Conforme a ello, el ncleo esencial de la autonoma se encuentra
conformado por la prohibicin de desconocer reglas constitucionales especficas de proteccin de
las entidades territoriales -cuyo seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisin clara y
definitiva del poder constituyente- y por la prohibicin de imponer limitaciones constitucionalmente
injustificadas.
5.2.6. Debe sealar la Corte que la segunda modalidad de violacin del ncleo esencial de la
autonoma, fundado en su carcter relativo, ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional.
As, en la sentencia C-579 de 2001 al ocuparse de las limitaciones que pueden imponerse a las
entidades territoriales en materia presupuestal advirti que [e]n general, debe admitirse que el
Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la
administracin territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en
estos casos el ncleo esencial de la autonoma de los entes descentralizados territoriales se
reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional,
siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto.13
As se producir una restriccin injustificada, violatoria del ncleo esencial de la autonoma, cuando
se trate de una medida desproporcionada. Ahora bien, el examen de proporcionalidad que esta
Corte ha empleado en oportunidades anteriores, no reviste siempre la misma intensidad en tanto
su severidad depender, entre otros criterios: de la materia que sea objeto de regulacin o
intervencin, del grado de afectacin de los derechos de las entidades territoriales y de la
existencia de una competencia legislativa expresa para la regulacin de la materia.
5.2.7. En sntesis (i) la proteccin constitucional de la autonoma de las entidades territoriales,
implica el reconocimiento de una libertad de autogestin que se concreta en los derechos
reconocidos en el artculo 287 y en las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad.
(ii) Tal proteccin implica la prohibicin de desconocer el contenido esencial de la autonoma. (iii) El
desconocimiento del ncleo esencial se produce (a) cuando se infringe una regla constitucional que
proteja especficamente la autonoma o (b) cuando se impone a la autonoma una restriccin
injustificada. (iv) Una restriccin injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitacin es
desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre la misma y
puede variar en funcin de la materia que sea objeto de regulacin o intervencin, del grado de
afectacin de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia
legislativa expresa para la regulacin de la materia.
5.3. Las competencias constitucionales asignadas a las autoridades nacionales y
departamentales para intervenir en los niveles territoriales distrital y municipal.
Considera la Corte necesario caracterizar la regulacin constitucional que prev la incidencia de
las autoridades nacionales y departamentales en los niveles municipal y distrital. Diferentes normas
de la Carta contemplan la intervencin del Congreso, del Presidente de la Repblica y de los
Gobernadores en los niveles distrital y municipal.

5.3.1. Disposiciones constitucionales que autorizan de forma especfica la incidencia legislativa en


los niveles departamental, distrital y municipal.
5.3.1.1 Una primera clase de normas se encuentra constituida por aquellas que habilitan al
Congreso para adoptar regulaciones en determinadas materias. Son entonces disposiciones que
no prevn un mandato de regulacin pero que, al atribuir una competencia exclusiva al legislador,
tienen como efecto prohibir que la regulacin sea adoptada por autoridades territoriales.
En las disposiciones generales de la organizacin territorial as como en las relativas a los
departamentos se prev la competencia del legislador para adoptar decisiones relativas, entre
otros muchos asuntos, a la divisin general del territorio (art. 285), al reconocimiento de las
provincias y las regiones como entidades territoriales (art. 286), a la distribucin de competencias
entre la nacin y las entidades territoriales (art. 288), a las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, faltas absolutas o temporales, causas de destitucin y formas de llenar las
vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeo de funciones
pblicas en las diferentes entidades territoriales (art. 293), a las capacidades y competencias de
gestin administrativa y fiscal de los departamentos (art. 302), a las calidades, inhabilidades e
incompatibilidades de los gobernadores, la reglamentacin de su eleccin, las faltas absolutas y
temporales as como la manera en que sern llenadas (art 303), a la limitacin de las
apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados (art. 308) y a
laslimitaciones al ejercicio de los derechos de circulacin y residencia en el Departamento
Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina (art. 310).
Con una estructura similar -habilitacin del legislador para regular-, la Constitucin contiene
normas relacionadas directamente con las entidades territoriales distritales y municipales. De esta
manera se prev que la ley podr ocuparse de la asignacin de funciones a los municipios (art.
311), de determinar la integracin del concejo municipal atendiendo la poblacin de cada municipio
(art. 312), de establecer las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales as
como la fijacin de la poca de sesiones ordinarias de los concejos (art. 312), de indicar los
eventos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones (art. 312), de prever el
nmero de miembros que compondrn las juntas administradoras locales de las comunas y
corregimientos en que se dividan los municipios (art. 318), de crear diferentes categoras de
municipios y, en funcin de ello, establecer su rgimen para la organizacin, gobierno y
administracin (art.320). Adicionalmente, en relacin con el Distrito Capital, se prev que la
ley establecer el rgimen poltico, fiscal y administrativo (art. 322).
5.3.1.2. Otro tipo de disposiciones aluden a lo dispuesto en la ley como condicin o lmite para el
desarrollo de determinadas actividades por parte de las entidades territoriales.
Entre las disposiciones generales de la organizacin territorial y aquellas relativas a las entidades
departamentales es posible identificar varias normas con la referida estructura. En relacin con la
integracin en zonas de frontera se dispone que solo podrn constituirse por mandato de la ley (art.
289). Igualmente se dispone que las asambleas departamentales, de acuerdo o con sujecin a la
ley, tienen la competencia para adoptar los planes y programas de desarrollo econmico, social y
de obras pblicas (art. 300 num. 3), para crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios
municipales as como organizar provincias(art. 300 num. 6). Igualmente la Constitucin dispone
que el Gobernador deber sujetarse a la ley cuando pretenda crear, suprimir y fusionar los empleos
de sus dependencias, sealar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos (art. 305 num. 7).
En el orden distrital y municipal la Constitucin indica que de acuerdo a la ley le corresponde a los
concejos municipales votar los tributos y los gastos locales (art. 313 num. 4) as como vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a
vivienda (art. 313 num. 7). Igualmente al alcalde le corresponde conservar el orden pblico de
acuerdo con la ley (art. 315). Con una orientacin anloga otras disposiciones prevn que ser la
ley la que determine los casos en los cuales es posible que las autoridades departamentales lleven

a efecto determinada accin, como ocurre con la delegacin de funciones que en los concejos
municipales pueden hacer las asambleas departamentales (art. 301).
Comn a los diferentes niveles territoriales, se prev que la ley establecer taxativamente los
eventos que autorizan que el Presidente de la Repblica suspenda o destituya a los Gobernadores,
a los alcaldes municipales y al alcalde mayor del Distrito Capital (arts. 304 -inc. 1-, 314 -inc. 3- y
323 -inc. 6-).
5.3.2. Disposiciones constitucionales sobre la posibilidad de injerencia del Presidente de la
Repblica y de los gobernadores en los diferentes niveles territoriales.
Un primer conjunto de disposiciones establecen relaciones de jerarqua en determinadas
materias contemplando una atribucin de desplazamiento de la autoridad de la entidad
territorial correspondiente. As el artculo 303 indica que el Gobernador es agente del Presidente
de la Repblica en lo relativo al mantenimiento del orden pblico tal y como ello se reconoce en el
artculo 296 y que, adicionalmente, tambin lo ser en relacin con la ejecucin de la poltica
econmica y en aquellos asuntos que la nacin y el departamento acuerden mediante convenios. A
su vez, ocupndose de las relaciones entre gobernadores y alcaldes se dispone que los actos y
rdenes del gobernador, necesarios para la conservacin del orden pblico o para su
restablecimiento, se aplicarn de manera inmediata y de preferencia a las decisiones de los
alcaldes (art. 296).
Otro grupo de disposiciones establecen mandatos de actuacin del presidente o del Gobernador,
cuando se configura determinado tipo de situaciones administrativas. En esa direccin prescriben
que en los casos de faltas absolutas del Gobernador o del Alcalde del Distrito Capital y restando
menos de 18 meses para la terminacin del perodo el Presidente designar el Gobernador (art.
303) o al Alcalde Distrital (art. 323) por el perodo restante. Adicionalmente la Constitucin le asigna
al Presidente de la Repblica la competencia para suspender o destituir al Gobernador (art. 304) o
al Alcalde Mayor del Distrito (323) cuando se configuren los supuestos expresamente establecidos
en las disposiciones adoptadas por el legislador.
Ahora bien, algunas disposiciones semejantes a las enunciadas operan en la relacin entre los
gobernadores y los alcaldes. As, el artculo 314 dispone que a los primeros les corresponde, en el
evento en que el alcalde falte absolutamente y falten menos de 18 meses para concluir su perodo,
designar su remplazo. Adicionalmente en el tercer inciso de ese mismo artculo se prev que
los Gobernadores podrn destituir y suspender a los alcaldes en los eventos expresamente
sealados por la ley.
5.4. Conclusin.
5.4.1. Puede sealarse que la Constitucin, en el marco de la necesaria armonizacin del principio
unitario y autonmico, previ una compleja distribucin de competencias que habilitan al Congreso
-mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades
de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la
posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitucin y las
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente as como todas aquellas
medidas que se requieren para el desempeo de sus funciones (art. 293).
5.4.2. El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y administrativas implican
diferentes grados de intervencin. En ocasiones se limita a sealar que el legislador podr regular
una materia al paso que en otras oportunidades impone obligaciones de regulacin a las que se
condiciona el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y municipios.
Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles territoriales superiores que las
facultan para intervenir en asuntos de importancia especial -orden pblico y planeacin- o para
enfrentar situaciones administrativas especficas que pueden afectar el normal despliegue de las
actividades en el orden territorial.

5.4.3. Las disposiciones que prevn la asignacin de competencias resultan del mayor inters para
resolver el presente asunto en tanto evidencian la manera como el constituyente pretendi resolver
la tensin entre los principios que en materia territorial entran en tensin. Su utilidad radica en el
hecho de que pueden ser reglas que protegen especficamente la autonoma o la unidad y que, en
esa medida, constituyan criterios definitivos para la solucin del caso. O, en otra direccin, pueden
tambin ofrecer pautas para determinar la intensidad del examen de proporcionalidad, al reconocer
dilatados mrgenes de accin que justifican exmenes de constitucionalidad deferentes con las
determinaciones legislativas.
5.4. Examen del cargo segundo.
5.4.1. La disposicin acusada regula la intervencin del Gobernador -en el caso de los alcaldes
municipales- y del Presidente -en el caso del alcalde distrital-, cuando los primeros o el segundo
renuncian, solicitan una licencia o piden un permiso. Se trata de tres hiptesis relativas al rgimen
laboral administrativo que inciden en la continuidad en el cargo de la autoridad territorial respectiva.
La norma demandada define el funcionario competente para aceptar o autorizar la determinacin
adoptada por tal autoridad. As, en el caso de la renuncia se atribuye la competencia para aceptarla
y, en el caso de los permisos y licencias se establece la funcin de autorizarlas.
5.4.2. A pesar de que la norma demandada agota su contenido en la definicin de la funcin que
deber ejercerse y de la competencia para hacerlo, importa destacar que la ley ha previsto que una
vez consolidada una de tales situaciones -la aceptacin de la renuncia o la autorizacin de la
licencia o permiso- procede la aplicacin del artculo 106 de la ley 136 de 1994 conforme al cual (i)
en los eventos de falta absoluta -como lo sera la renuncia aceptada- el Presidente de la Repblica
en relacin con el Distrito Capital y los Gobernadores respecto de los otros municipios, procedern
a efectuar la designacin de su remplazo atendiendo las reglas de filiacin poltica y (ii) en los
casos de falta temporal -permiso y licencia- el alcalde encargar al Secretario o a quien haga sus
veces.
5.4.3. Para la Corte, la disposicin acusada de la ley 1551 de 2012 se ocupa de disciplinar un
asunto correspondiente a las faltas absolutas y temporales de los alcaldes y a la forma de llenar
las vacantes. Ello es as, dado que el artculo 98 de la ley 136 de 1994 prev como falta absoluta
la renuncia aceptada, al paso que el artculo 99 de la misma ley dispone que sern faltas
temporales las relativas a los permisos para separarse del cargo y las licencias. La disposicin
demandada establece, en sntesis, el rgimen de aceptacin o autorizacin en tales supuestos a fin
de ofrecer condiciones de certidumbre sobre la situacin administrativa en la que queda uno de los
cargos ms importantes de la respectiva entidad territorial.
5.4.4. El artculo 293 de la Constitucin remite a la ley, bajo la condicin de respetar lo dispuesto en
la Carta Poltica, para la fijacin de las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de
posesin, periodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitucin y formas de
llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeo de
funciones pblicas en las diferentes entidades territoriales. Adicionalmente establece que la ley
contendr las otras disposiciones que se requieran para la eleccin de tales funcionarios as como
para el desempeo de sus funciones. Esta competencia legislativa prevista especficamente en el
ttulo correspondiente a la organizacin territorial, se asocia con aquella prevista en el numeral 23
del artculo 150 de la Constitucin conforme a la cual al Congreso le corresponde expedir las leyes
que regirn el ejercicio de las funciones pblicas. Se trata entonces de una competencia del
Congreso reconocida expresamente por la Constitucin y que confiere al legislador una amplsima
capacidad de elegir entre diferentes alternativas de regulacin.
5.4.5. Adems de tratarse de un asunto relacionado directamente con la ocurrencia de hechos
constitutivos de faltas absolutas y relativas, las hiptesis reguladas se ubican en una etapa previa a
la determinacin definitiva de quien ocupar el cargo; de esta manera, se encuentran
estrechamente relacionadas con las materias que el Constituyente dispuso seran objeto de

regulacin por parte del Congreso, segn los artculos 150.23 y 293. Para la Corte, la precisin de
las normas constitucionales referidas permite concluir que la Carta Poltica refleja una decisin
inequvoca de promover la uniformidad en las reglas relativas a las diferentes situaciones
administrativas de los mandatarios locales, dado que, en la definicin pronta y adecuada de ese
tipo de asuntos, se encuentra un inters nacional de asegurar el cumplimiento regular y ordenado
de las competencias misionales de cada una de las entidades territoriales.
5.4.6. Adems de lo expuesto, la Corte considera, desde una perspectiva sistemtica, que si la
Constitucin autoriza directamente al Presidente de la Repblica o al Gobernador, segn el caso y
en los eventos precisamente fijados en la ley, para suspender o destituir a los alcaldes, con mayor
razn puede admitirse la funcin ahora examinada en tanto comporta una incidencia mucho menor
en la actividad de las autoridades municipales.
Cabe incluso destacar que la ley y la jurisprudencia constitucional ha previsto -an sin existir una
competencia expresa en la Constitucin- la posibilidad de conferir al Presidente de la Repblica y a
los gobernadores la facultad de realizar nombramientos provisionales cuando le ha sido revocado
el mandato a un alcalde o gobernador. En efecto, el artculo 14 de la ley 131 de 1994 precis que
durante el perodo que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesin del nuevo mandatario,
ser designado en calidad de encargado por el Presidente de la Repblica o el gobernador segn
sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido poltico del mandatario
revocado. Y sobre tal facultad de designacin interina por parte del presidente de la Repblica y los
gobernadores, la sentencia C-011 de 1994 precis:
Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el presidente de
la Repblica, o por el respectivo gobernador, segn el caso, en los trminos del artculo 14 del
proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vaco de poder que pudiera presentarse en el
respectivo departamento o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras se
procede a la eleccin de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situacin
lgicamente se derivaran.14
5.5. Conclusin.
Por las razones expuestas, la Corte declarar la exequibilidad del artculo 31 de la ley 1551 de
2012 que, a su vez, modific el artculo 100 de la ley 136 de 1994.
6. Cargo tercero: apartes del inciso tercero del artculo 35 de la ley 1551 de 2012 desconocen
el derecho a la igualdad.
6.1. El problema constitucional.
Constituye una infraccin del artculo 13 de la Constitucin una disposicin que establece una
exigencia de formacin adicional, consistente en tener ttulo de postgrado, para aquellos abogados
que pretendan ocupar al cargo de personero en los municipios de categora especial, primera o
segunda?
6.2. Parmetro de constitucionalidad: alcance general del derecho a la igualdad.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de definir el alcance del control de
constitucionalidad por la infraccin de las clusulas constitucionales que reconocen y protegen el
derecho a la igualdad entre ellas el artculo 13-. Las pautas que orientan o delimitan tal juicio
pueden sintetizarse de la siguiente forma.
6.2.1. La infraccin de la igualdad puede producirse, en general, por dos razones. En primer lugar,
cuando se establece un trato diferente entre supuestos, hiptesis o sujetos que dada su similitud
deberan ser destinatarios de un tratamiento anlogo. En segundo lugar, cuando se establece un
trato igual entre supuestos, hiptesis o sujetos que, en atencin a sus diferencias, deberan ser

objeto de medidas diferenciadas. Este punto de partida ha conducido a la Corte a la presentacin


analtica del principio de igualdad de la siguiente manera:
Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en
cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idnticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas
situaciones no comparten ningn elemento en comn, (iii) un mandato de trato paritario a
destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean ms
relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren tambin en una posicin en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las
diferencias sean ms relevantes que las similitudes.() 15
6.2.2. El control de igualdad supone un examen inicial que demanda dar respuesta a tres
cuestiones. Inicialmente es necesario precisar los supuestos, hiptesis o sujetos respecto de los
que se plantea el problema de igualdad. A su vez debe el intrprete identificar los derechos, los
deberes o los bienes que son objeto de distribucin. Finalmente es necesario determinar cul es el
criterio de comparacin que se emplea para definir el trato.
6.2.3. La justificacin de la medida, de acuerdo a lo que ha sido sealado por la jurisprudencia de
esta Corte, exige la aplicacin del juicio de proporcionalidad. Ello implica que si la medida no
consigue superar las exigencias del escrutinio la medida resultar inconstitucional. La severidad del
juicio aplicable en cada caso depender de la materia objeto de regulacin, de las personas o
grupos afectados con las medidas examinadas y de la mayor o menor amplitud del margen de
configuracin reconocido a la autoridad que adopta la medida. A partir de ello esta Corporacin ha
formulado en diversas providencias la estructura que adquiere el juicio segn deba aplicarse un
examen estricto, un examen intermedio o un examen dbil. Esta triple clasificacin incide en las
etapas aplicables al escrutinio de proporcionalidad as como en los niveles de exigencia de cada
una de ellas16.
6.3. Examen del cargo.
6.3.1 El demandante estima que la fijacin de una exigencia especial para ser personero de
municipios de categoras especial, primera y segunda consistente en un ttulo de postgrado
desconoce el derecho a la igualdad, dado que ello no se requiere para ser personero en otros
municipios. En consecuencia se trata de una restriccin a la posibilidad de que los abogados que
no cuentan con ttulo postgradual puedan acceder al cargo de personero en los municipios
sealados por la ley.
6.3.2. El planteamiento del demandante supone que los grupos objeto de comparacin son, de un
lado, el conformado por los abogados que cuentan con ttulopostgradual y, de otro, el constituido
por los abogados -o egresados de facultades de derecho en el caso de municipios de sexta
categora- que no acreditan formacin posterior al grado. El efecto de tratarse de uno u otro incide
en las condiciones de ingreso al cargo de personero, de manera tal que si se trata de municipios de
categora especial, primera y segunda se impone un requerimiento adicional -el ttulo de postgradoque no se establece para dicho cargo en el resto de los municipios. Lo anterior implica que el
criterio del legislador para asignar la referida posibilidad consiste en el nivel de formacin
acadmica del abogado.
6.3.3. Teniendo en cuenta la estructura del examen de igualdad, la Corte debe preguntarse si el
trato diferente que se deriva de la norma demandada puede explicarse a partir de las
caractersticas de los supuestos de hecho objeto de regulacin. En esa medida debe establecer si
las diferencias entre los municipios pueden explicar la imposicin de una condicin especial para
acceder al cargo de personero.
6.3.4. El artculo 7 de la ley 1551 de 2012, que modific el artculo 6 de la ley 136 de 1994,
estableci diferentes categoras de municipios en funcin de su poblacin, la cuanta de sus

ingresos corrientes de libre destinacin anuales, su importancia econmica y su situacin


geogrfica. Considerando que en el presente caso son dos los grupos que se comparan cabe
sealar que para pertenecer al grupo comprendido por los municipios de categora especial,
primera y segunda se exige como mnimo (a) tener una poblacin de ms de cincuenta mil
habitantes, (b) tener ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a 50.000 salarios
mnimos y (c) tener una clasificacin de importancia econmica en, al menos, el grado tres a partir
de ese mnimo se establece la triple divisin de municipios-. El otro grupo se encuentra conformado
por los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categora que, de acuerdo con el referido
artculo 7 de la ley 1551 de 2012, no cumplen las condiciones antes sealadas.
6.3.5. El criterio elegido por el legislador para establecer un tratamiento diverso respecto de las
condiciones de acceso al cargo de personero, guarda correspondencia con las diferencias que
existen entre los municipios. En este caso, el legislador impone mayores o menores exigencias de
formacin acadmica del personero atendiendo el nivel de desarrollo demogrfico del municipio y
su capacidad presupuestal, siendo correcto considerar que a medida que la poblacin y los
recursos aumentan, el ejercicio de las competencias por parte de los personeros demanda mayor
preparacin y capacidad.
6.3.6. La diferencia de trato establecida puede explicarse en el grado de responsabilidades que
deben asumir los personeros. La determinacin del punto exacto a partir del cual es posible
establecer exigencias adicionales para ocupar un determinado cargo pblico, corresponde al
Legislador, y solo puede ser declaradoinconstitucional si resulta manifiestamente injustificado. No
es ello lo que ocurre en la presente oportunidad dado que el Legislador eligi un criterio objetivo
para adoptar la regulacin cuestionada. Esta determinacin constituye expresin de lo dispuesto en
el artculo 320 de la Constitucin conforme al cual la ley puede establecer categoras de municipios
y, con fundamento en ellas, sealar un distinto rgimen para su organizacin, gobierno y
administracin.
6.3.7. Es importante sealar, adicionalmente, que la Corte Constitucional ha destacado que el
Congreso, al amparo del referido artculo 320, puede establecer regmenes diferenciados para los
personeros en funcin del tipo de municipio al que se encuentren vinculados. As por ejemplo, en la
sentencia C-223 de 1995 sostuvo este Tribunal:
Conforme a lo anterior, si la propia Constitucin parte de la base de la falta de homogeneidad o de
las diferencias entre los municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconmico y
fiscal, al permitir al legislador el establecimiento de categoras entre ellos, a travs de una
regulacin normativa que prevea distintos regmenes para su organizacin gobierno y
administracin acorde con los factores antes mencionados, no puede resultar extrao ni contrario
al ordenamiento constitucional el que la ley determine igualmente diferentes categoras de
personeras y de personeros. La personera, es una institucin encajada dentro de la estructura
orgnica y funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones que con
fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios.
En una direccin semejante, en la sentencia C-1067 de 2001, al ocuparse del examen de
constitucionalidad del artculo 173 de la ley 136 de 1994 en el que se establecan diferentes
exigencias para ser personero en funcin de la categorizacin municipal, la Corte reiter el
precedente acabado de sealar:
Por ltimo, es natural que el desempeo como personero en un municipio de primera categora
difiera, en ciertos aspectos, de la misma actividad en uno de cuarta o quinta categora y, sin
desconocer la importancia que ambos tienen dentro del marco constitucional, s resulta razonable
que las calidades del primero sean, relativamente, ms exigentes frente a las del segundo.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que no viola la igualdad que legislador establezca distintos
requisitos para los personeros de municipios pertenecientes a distintas categoras. La norma
acusada ser entonces declarada exequible.

6.4. Conclusin.
De conformidad con lo expuesto, la Corte declarar que la disposicin acusada es constitucional
dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser personero en atencin a la diversidad de
supuestos objeto de regulacin; (ii) es manifestacin de la competencia prevista en el artculo 320
de la Constitucin; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de tratos.
7. Cargo Quinto: el artculo 44 de la ley 1551 de 2012 desconoce el artculo 286 de la
Constitucin
8.1. El problema constitucional.
7.1.1. La creacin legal de los territorios diversos y fronterizos constituye una violacin del artculo
286 de la Constitucin, al establecer una entidad territorial diferente de aquellas sealadas en esa
disposicin?
7.1.2. Cuestin previa: conformacin de la unidad normativa
7.1.2.1. La jurisprudencia constitucional, con apoyo en el inciso tercero del artculo 6 del decreto
2067 de 1991, admite la posibilidad de conformar la unidad normativa. En esa direccin ha
sealado, como punto de partida, que la norma demandada define el objeto del control del tribunal
constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones no atacadas por el
accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la ampliacin del control a otros
enunciados normativos no demandados expresamente, esto es, realizar una integracin normativa:
(i) para completar el sentido de la disposicin demandada con otros enunciados inescindiblemente
relacionados con ella y poder confrontarla con la Constitucin; (ii) para extender el efecto de la
decisin a otras disposiciones de igual contenido normativo; y (iii) para evitar que una decisin de
inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto suprstite. As las cosas para conformar la
unidad normativa, la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relacin intima e
inescindible entre la disposicin acusada y aquella respecto de la cual se integra, de manera tal
que resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta ltima. 17
7.1.2.2. Atendiendo lo sealado, la Corte considera que en esta oportunidad procede la
conformacin de la unidad normativa, a efectos de adelantar el control de constitucionalidad
respecto de la totalidad del artculo 44 de la ley 1551 de 2012. En efecto, el mencionado artculo se
ocupa (i) de crear los territorios biodiversos y fronterizos estableciendo su definicin, (ii) de
enunciar las zonas de los departamentos de Amazonas, Guaina, Vaups y Nario que sern
considerados territorios biodiversos y fronterizos y (iii) de determinar la organizacin y las funciones
de tales territorios. En este caso existe una relacin estrecha entre la definicin demandada y los
apartes no acusados del artculo 44, en tanto estos ltimos se ocupan de complementar la
definicin o enuncian las zonas que son territorios biodiversos y fronterizos.
7.2. Parmetro de constitucionalidad: artculo 286 de la Constitucin y la creacin de
entidades territoriales.
7.2.1. El artculo 286 de la Constitucin prev, en primer lugar, una definicin de la
expresin entidad territorial, designando los sujetos institucionales cobijados por ella:
departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas. Adicionalmente establece una
autorizacin para que el Legislador confiera la condicin de entidad territorial a las regiones y a las
provincias que lleguen a constituirse, cumpliendo las condiciones constitucional y legalmente
establecidas. Siendo ello as, la solucin del problema constitucional exige establecer si el artculo
286 de la Carta excluye la posibilidad de que el legislador reconozca otro tipo de entidades
territoriales.

7.2.2. Para la Corte, el artculo 286 de la Constitucin contiene la enunciacin de las nicas formas
que pueden considerarse entidades territoriales. Esa consiste en un listado taxativo de las formas
de ordenacin territorial a las que se atribuye o puede atribuir la condicin de entidad territorial.
Esta consideracin, que constituye el ms importante parmetro de constitucionalidad para
examinar la constitucionalidad del artculo 44 de la ley 1551 de 2012 acusado, encuentra apoyo en
las siguientes consideraciones:
7.2.2.1. Aunque el primer inciso del artculo 286 utiliza una definicin por enunciacin de algunos
de los sujetos institucionales que pueden ser designados con la expresin definida, de manera tal
que podra no excluir otros, el inciso siguiente prev una autorizacin para que el legislador
reconozca como entidades territoriales a las regiones y provincias. En consecuencia, la definicin
inicial seguida de la habilitacin legislativa restrictiva, indican una prohibicin. Una interpretacin
diferente implicara privar de todo efecto til el segundo inciso del artculo 286, en tanto la
autorizacin especfica, despus de la definicin, no limitara la actividad del Congreso que podra,
en consecuencia, crear cualquier tipo de entidad territorial.
7.2.2.2. Un examen sistemtico permite concluir que la interpretacin segn la cual el artculo 286
contiene una lista taxativa de entidades territoriales, es consistente con la importancia que tiene en
el proceso de descentralizacin ostentar tal condicin. En efecto, ser entidad territorial implica que
en ella se radican los cuatro derechos reconocidos en el artculo 287 y, en esa medida, adquiere la
posibilidad de gobernarse por autoridades propias, administrar los recursos, ejercer sus propias
competencias, establecer tributos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las
diferentes rentas nacionales. Una comprensin diferente del artculo 286 podra afectar el diseo
de la Constitucin en lo relativo al proceso de descentralizacin y al alcance de los impulsos
autonmicos que desde el artculo 1 se anuncian. As por ejemplo, en la actualidad la Carta
Poltica edifica su regulacin, al momento de asignar competencias y recursos, en las entidades
territoriales referidas en el artculo 286 de la Constitucin y, en particular, en los municipios,
departamentos y distritos. Ello se constata con claridad en los actuales artculos 356, 357 y 361 de
la Constitucin.
7.2.2.3. Aceptar la existencia de una subdivisin departamental diferente a los municipios y a las
provincias, conllevara una afectacin de las competencias constitucionales asignadas a las
Asambleas Departamentales y, en particular, la prevista en el numeral 6 del artculo 300, cuyo texto
dispone que le corresponde a tales corporaciones crear y suprimir municipios, segregar y agregar
territorios municipales as como organizar provincias. En caso de aceptar la existencia de una
entidad territorial diferente a los municipios o a las provincias, se afectara gravemente la
competencia de la Asamblea Departamental, al quedar desprovista de la posibilidad de incidir en
determinadas reas territoriales no calificadas como municipios.
7.2.2.4. La interpretacin restrictiva del artculo 286 ha sido, en la jurisprudencia constitucional, el
punto de partida para comprender el alcance del numeral 4 del artculo 150 y del artculo 285 de la
Constitucin en los que se establece: (i) que al Congreso le corresponde por medio de las
leyes definir la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constitucin; y (ii) que
adems de la divisin general del territorio, habr las que determine la ley para el cumplimiento de
las funciones y servicios a cargo del Estado. As en la sentencia C-313 de 2009 este Tribunal
seal:
La Constitucin Poltica asigna al Legislador la potestad de determinar la divisin general del
territorio de Colombia. As lo expresa el artculo 150, numeral 4 de la Carta:
Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(.)

4. Definir la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitucin, fijar las
bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer
sus competencias.
4.2.2. Por divisin general de territorio ha de entenderse la organizacin fsica e institucional de la
Repblica a partir de sus entidades territoriales, a saber, los departamentos, distritos, municipios,
territorios indgenas y, eventualmente, regiones y provincias (CP, arts 285 y 286). Como lo dice la
propia Constitucin, existen otras divisiones del territorio establecidas para el cumplimiento de
determinadas funciones y servicios a cargo del Poder Pblico, entre las que sobresalen las propias
de la funcin judicial, notarial, registral, entre otras. Mas el mapa que surge de la conjuncin de
entidades territoriales es la divisin general del territorio.
4.2.3. La facultad de definir la divisin general del territorio entraa el poder de determinar la
existencia de las entidades territoriales que constitucionalmente lo conforman, esto es, el poder de
creacin, eliminacin, modificacin y fusin de las mismas. Lo que constituye una clusula general
de competencia del Legislador en tal sentido respecto de departamentos, distritos, territorios
indgenas - y del otorgamiento de tal carcter a las regiones y provincias -, con excepcin de los
municipios, cuya creacin, supresin, agregacin y segregacin corresponde a las asambleas
departamentales a travs de ordenanzas (CP, art 300, numeral 6). Lo que no obsta para que el
propio constituyente, directamente, haya erigido antiguas intendencia o comisarias en
departamentos, o municipios en distritos, sin que ello afecte la vigencia de la clusula general de
competencia radicada en el Legislador.
7.2.3. Las competencias atribuidas al Congreso no incluyen, en consecuencia, la posibilidad de
crear categoras territoriales -asignndoles la condicin de entidades territoriales- diferentes a las
mencionadas en el artculo 286. En otra direccin, es a partir del tipo de entidades territoriales all
mencionadas que el Legislador puede disear formas de divisin territorial para el desarrollo de
algunas actividades a cargo del Estado (285) o crear, por ejemplo, nuevos departamentos (art.
297).
7.3. Examen del cargo.
7.3.1. El artculo 44 establece que los territorios especiales biodiversos y fronterizos,
correspondern a las zonas no municipalizadas relativas a los antiguos corregimientos
departamentales. Tales zonas fueron una divisin no municipal de las intendencias y comisarias
existentes antes de la Constitucin de 1991 que, en virtud de lo dispuesto en su artculo 309, se
erigieron en Departamentos. Sobre ello, el artculo 21 del Decreto 2274 de 1991, expedido con
fundamento en el artculo 39 de las disposiciones transitorias de la Constitucin, dispuso lo
siguiente:
Para el cumplimento de las funciones y servicios a cargo de los nuevos departamentos, en
aquellas reas que no formen parte de un determinado municipio, los corregimientos de las
antiguas Intendencias y Comisaras se mantendrn como divisiones departamentales.
En cada una de ellas habr un Corregidor, que ser agente del Gobernador, y una Junta
Administradora, que se regirn por las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a
los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisaras.
7.3.2. La disposicin transcrita fue cuestionada ante la Corte Constitucional afirmando, entre otras
cosas, que ella desconoca el rgimen constitucional en materia de ordenamiento territorial, dado
que reconoca una entidad territorial no prevista por la Constitucin; y vulneraba, en consecuencia,
la norma constitucional que eriga al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico
administrativa del Estado. Al examinar la cuestin la sentencia C-141 de 2001 seal:
Entra pues la Corte a examinar la segunda acusacin contra esa regulacin, a saber, que ella
desconoce que el municipio es la entidad bsica del ordenamiento territorial colombiano, por lo

cual, en principio, no parecera admisible que existiera una figura, como el corregimiento
departamental, que sustituye al municipio en esos territorios.
10- La Corte considera que ese cargo tiene fuerza. As, la acusacin parte de premisas vlidas,
pues es cierto que el municipio es la entidad bsica del ordenamiento poltico-administrativo (CP
art. 311), y por ende, salvo que exista excepcin constitucional expresa, como los territorios
indgenas o los distritos especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porcin del
territorio colombiano debe hacer parte de un municipio. Igualmente es cierto que la Carta no
autoriza de manera expresa la existencia de la figura de los corregimientos departamentales. La
conclusin parece inevitable: la figura del corregimiento departamental es inconstitucional y la
norma acusada debe ser retirada del ordenamiento, el la medida que desconoce el status territorial
diseado por la Constitucin.
11- A pesar de la fuerza de la anterior argumentacin, la Corte considera que ella no es de recibo,
ya que olvida un punto esencial y es el siguiente: la propia Constitucin reconoci que la
incorporacin de los antiguos territorios nacionales en el rgimen territorial diseado en la Carta no
poda ser automtica, y por ello precisamente previ la existencia de un rgimen de transicin (CP
art. 39 T), que permitiera una adaptacin lo menos traumtica posible de esas zonas al diseo
constitucional. Adems, debe recordarse que la Carta no orden una inmediata municipalizacin de
todas estas zonas. En tal contexto, la Corte considera que, dadas las particularidades econmicas,
geogrficas y demogrficas de esas regiones, bien poda el Gobierno preservar la figura del
corregimiento (ahora bajo la forma de corregimiento departamental) siempre y cuando esa decisin
estuviera encaminada a progresivamente adaptar esos territorios al rgimen municipal previsto en
la Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las facultades conferidas por el
artculo 39 transitorio. En efecto, si el Constituyente confiri al Gobierno atribuciones para tomar
todas las medidas para poner en marcha los nuevos departamentos, y una de esas medidas era
mantener transitoriamente la figura de los corregimientos, debido a que no era viable crear en esas
zonas nuevos municipios, entonces era claro que el Presidente poda establecer, en virtud del
artculo 39 transitorio, que esos corregimientos intendenciales y comisariales se transformaran en
corregimientos departamentales, ya que se trata de un paso importante encaminado no slo a
poner en marcha los nuevos departamentos sino tambin a ir creando las condiciones para que
dichos corregimientos sean el germen de los nuevos municipios. Por ello, como bien lo dijeron los
ponentes en la Comisin Especial Legislativa, estos corregimientos son un municipio en potencia
(). Y por ello efectivamente la regulacin est encaminada a ir generando esas condiciones, para
lo cual se prev precisamente la creacin de la Junta Administradora, que es la base de los futuros
concejos municipales. As, el artculo 22 de ese mismo decreto 2274 de 1991 establece que los
miembros de esas juntas sern elegidos popularmente, para de esa manera estimular un desarrollo
progresivo de la democracia local.
12- La Corte destaca adems que no era claro que el Gobierno pudiera tomar en ese momento una
decisin distinta, pues las otras alternativas sealadas por el actor y el interviniente (a saber,
transformar los corregimientos en municipios o anexarlos a los municipios existentes) eran de difcil
aplicacin jurdica, o podan tener efectos contraproducentes.
As, de un lado, la vinculacin de esos corregimientos a otros municipios, poda hacer an ms
inmanejables esos territorios, puesto que se hubieran creado municipios de extensiones enormes
pero con una enorme debilidad administrativa y econmica, lo cual no slo habra generado
dificultades administrativas sino que tambin hubiera podido agravar la situacin de orden pblico
en la zona. Adems, era incluso discutible que el Presidente contara con facultades para realizar
esas demarcaciones territoriales pues es a las Asambleas Departamentales a quien corresponde,
con sujecin a la ley, crear y suprimir municipios y segregar y agregar territorios municipales (CP
art. 300).
De otro lado, la transformacin de esos corregimientos en municipios hubiera supuesto la creacin
de una categora muy especial de municipios, para la cual tampoco es claro que el Gobierno
tuviera la facultad.

Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la norma acusada poda transformar los
corregimientos intendenciales y comisariales en corregimientos departamentales como una figura
transitoria para poner en marcha los nuevos departamentos. Es claro que tales formas
organizativas deben ser reconocidas como transitorias, hasta tanto sea expedida la Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial, por cuanto es ste el medio por la cual debe desarrollarse finalmente
la forma de cmo debe organizarse poltica y administrativamente el territorio nacional (C.P. art.
288). (Negrillas no son del texto)
Luego de advertir el carcter transitorio de la regulacin que reconoca los corregimientos
departamentales seal en esa misma providencia:
En tales circunstancias, la Corte concluye que el artculo acusado tuvo en 1991 una cierta
justificacin constitucional, pues poda ser considerado un desarrollo del artculo 39 transitorio de la
Carta, ya que, dentro del margen de apreciacin del Gobierno y de la Comisin Especial
Legislativa, la preservacin de los corregimientos poda ser vista como un mecanismo apto para
asegurar el debido funcionamiento de los nuevos departamentos. Sin embargo, esa norma adolece
de un vicio de inconstitucionalidad por cuanto el decreto 2274 de 1991 no establece ningn lmite
en el tiempo para el mantenimiento de los corregimientos departamentales, con lo cual la medida,
en la prctica, se torna permanente. Esa mutacin de la norma la hace inconstitucional, pues una
cosa es admitir la existencia de los corregimientos departamentales, como un instrumento
transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos departamentos, y otra muy diferente es
permitir que esos corregimientos sean consagrados como una institucin permanente, que es lo
que en el fondo hace la disposicin acusada, lo cual vulnera el diseo territorial establecido por la
Carta, en virtud del cual, el municipio es la entidad fundamental de la divisin poltico administrativa
del Estado (CP art. 311). Este vicio de inconstitucionalidad es an ms patente si se tiene en
cuenta que diez aos despus de expedida la norma, la figura de los corregimientos
departamentales se mantiene, con lo cual, numerosas porciones del territorio nacional siguen
sustradas del rgimen municipal. (subrayas fuera del texto original).
Debido al reconocimiento indefinido que se haca de los corregimientos departamentales en la
disposicin acusada, esta Corporacin afirm que tal regulacin era inconstitucional. A pesar de
ello y considerando los efectos de una declaratoria inmediata de inexequibilidad, estableci que
quedara diferida por un trmino mximo dos legislaturas, a fin de que el Congreso, dentro de la
libertad de configuracin que le es propia, expida el rgimen que permita la progresiva
transformacin de los corregimientos departamentales en municipios, o su incorporacin en
municipios existentes
7.3.2. Los antecedentes expuestos, as como lo indicado expresamente en el artculo acusado,
permiten a la Corte sealar que el artculo 44 de la ley 1551 de 2012 al crear los territorios
especiales biodiversos y fronterizos, ha establecido una nueva denominacin y ordenacin de los
corregimientos departamentales cuyo reconocimiento, como se ha dejado indicado, fue
considerado contrario a la Carta. Teniendo en cuenta tal punto de partida, a juicio de la Corte la
norma objeto de examen desconoce el artculo 286 de la Constitucin, debido a que establece una
nueva entidad territorial no prevista por tal disposicin y, en consecuencia, desconoce su carcter
taxativo. Ello es as por las siguientes razones:
7.3.2.1. La disposicin de la que hace parte el artculo demandado, dispone que los territorios
biodiversos y fronterizos tendrn atributos que han sido reconocidos en el artculo 287 como
derechos de las entidades territoriales y, excepcionalmente, de los corregimientos o comunas
municipales segn el artculo 318 de la Constitucin. En efecto, el segundo inciso del artculo
demandado prescribe que tales territorios tendrn una autoridad poltica administrativa, que ser
de eleccin popular, y que constituye manifestacin del derecho a gobernarse por autoridades
propias. A su vez, luego de sealar que tendrn una estructura institucional mnima, la ley les
asigna a los territorios creados competencias que constitucionalmente se encuentran radicadas en
los municipios tal y como ocurre con las relativas a la prestacin de servicios pblicos, a la

construccin de las obras que demande el progreso local, a la promocin de la participacin


comunitaria o al mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
7.3.2.2. En directa relacin con lo sealado, la intencin legislativa de atribuir la condicin de
entidad territorial a los territorios biodiversos y fronterizos se hace evidente al constatar que la
definicin que de ellos hace la norma acusada, constituye casi una rplica de la definicin que el
artculo 311 de la Constitucin hace del municipio. Salvo algunas variantes, el tipo de funciones
atribuidas a los territorios biodiversos y fronterizos coincide con las asignadas a los
municipios. As,desde el punto de vista material, la regulacin cuestionada prev la creacin de
una entidad territorial diferente pero con rasgos semejantes a los del Municipio.Que sea una
entidad diferente al municipio se confirma en el hecho de que la disposicin demandada invoca
-como se ver de forma inconstitucional- el artculo 285. Adicionalmente, si se hubiera pretendido
establecer una categora de municipios, le habra sido asignada expresamente tal condicin, en
lugar de prever una forma de ordenacin territorial con rasgos cercanos, pero no coincidentes con
los del municipio.
7.3.2.3. Podran
cuestionarse
las
consideraciones
precedentes
indicando
que
la
disposicin acusada no pretende crear una nueva modalidad de entidad territorial sino, en otra
direccin, establecer una categorizacin especial de municipios atendiendo lo dispuesto en el
artculo 320 de la Constitucin. Tal objecin es inaceptable dado que, de una parte, no es ello lo
que se infiere del precepto acusado; y de otra, lo que se hace es identificar un nuevo nivel territorial
dotado de algunos de los derechos y responsabilidades de los municipios pero, sin establecer un
rgimen equiparable al de estos en tanto, por ejemplo, no se prev la existencia de un Concejo
Municipal ni la forma de participacin en las rentas nacionales o la posibilidad de fijar tributos.
7.3.2.4. La invocacin que la disposicin demandada hace de lo dispuesto en el artculo 285 de la
Constitucin, no consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explic, tal artculo no implica
una autorizacin para la creacin de nuevas entidades territoriales sino para establecer, a partir de
ellas, divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado.
En este caso la norma en la que pretende fundamentarse la creacin de las nuevas entidades
territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son
asignadas atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa medida, no es
posible concluir que se trata nicamente de una divisin del territorio amparada por el artculo 285.
Una interpretacin como esa implicara habilitar al Legislador para establecer entidades
semejantes a las entidades territoriales que reconoce el artculo 286, pero adscribindole solo
algunas de sus caractersticas.
7.4. Conclusin.
7.4.1. Por las razones expuestas, puede concluirse que el artculo 44 desconoce la Constitucin y,
en particular el artculo 286 de la Constitucin al crear una entidad territorial diferente a las
autorizadas por la citada disposicin constitucional.
7.4.2. En este caso, no resulta procedente una decisin de constitucionalidad condicionada
indicando que los territorios a lo que alude la norma demandada deben entenderse como una
categora de municipios (art. 320). Proceder en esa direccin desconocera no solo que a esos
territorios no les fueron asignadas las caractersticas de las entidades territoriales -de manera tal
que no se podra prever, entre otras cosas, su participacin en las rentas nacionales o sus
competencias para percibir tributos-, sino tambin la competencia de las asambleas
departamentales para crear o suprimir municipios (art. 300 num. 6).
8. Cargo sexto: el artculo 49 de la ley 1551 desconoce el numeral 10 del artculo 150 de la
Constitucin.
8.1. El problema jurdico constitucional.

Desconoce la prohibicin de revestir de facultades extraordinarias para la expedicin de Cdigos


prevista en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, una disposicin legal artculo 49 de
la ley 1551- que le concede al Presidente de la Repblica la facultad de sistematizar, armonizar e
integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la organizacin y el funcionamiento de
los municipios?
8.2. Parmetro de constitucionalidad: la competencia legislativa para expedir cdigos y la
prohibicin de conceder facultades extraordinarias al Presidente para su adopcin.
8.2.1. El numeral 2 del artculo 150 de la Constitucin prev que le corresponde al Congreso
expedir cdigos en todos los ramos de la legislacin, as como reformar sus disposiciones. Ese
mismo artculo establece en su numeral 10, al referirse a la competencia del Congreso para
conferir al Gobierno facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, que ellas no
podrn ser otorgadas para la expedicin de cdigos.
8.2.2. La concesin de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley constituye
una regla excepcional al rgimen de reparto competencial previsto en la Constitucin. Esta
consideracin, que explica en buena medida el conjunto de lmites que fueron fijados para
concederlas, implica tambin que la autorizacin debe ser comprendida de manera restrictiva en
tanto se trata de una excepcin18.
8.2.2.1. A fin de precisar el contenido de la prohibicin de habilitar al Presidente para expedir
cdigos en ejercicio de facultades extraordinarias, aplicable nicamente al control constitucional de
los cdigos expedidos en vigencia de la Constitucin aprobada en 1991 19, es indispensable (i) una
definicin de la expresin cdigo y (ii) la fijacin de las diferencias con otro tipo de cuerpos
normativos.
8.2.2.2. La prohibicin de otorgamiento de facultades extraordinarias para conferir cdigos
comprende a los cuerpos normativos caracterizados por configurar una unidad sistemtica en torno
a una rama especfica del derecho, de modo pleno, integral y total. Igualmente con la
expresin cdigo se alude a un conjunto de normas ordenadas metdica, sistemtica y
coordinadamente relativas a las instituciones constitutivas de una rama del derecho.20 Esta
referencia a las ramas del derecho se funda en el numeral 2 del artculo 150 de la Constitucin que
al establecer la competencia del Congreso indica que le corresponde expedir los cdigos en todos
los ramos de la legislacin.
8.2.2.3. La prohibicin de conferir facultades extraordinarias comprende no solo su expedicin sino
tambin la adicin y la reforma. Ahora bien, no entran en el mbito de la prohibicin, aquellas
modificaciones de un Cdigo que no afectan la estructura normativa o general de tales estatutos.21
8.2.3. La compilacin, que consiste en agrupar en un slo texto normas jurdicas referentes a un
determinado tema22 no puede asimilarse a la codificacin y, en consecuencia, conceder facultades
extraordinarias al respecto no se encuentra prohibido. As entonces no cualquier grupo o conjunto
de normas puede calificarse como un cdigo sino solo aquel que concreta, en un alto nivel,
exigencias de exhaustividad y sistematicidad. Estos requerimientos permiten diferenciar la
actividad codificadora de la actividad compilatoria y en esa direccin, ha dicho la Corte que a
diferencia de la primera la compilacin implica agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones
jurdicas sobre un tema especfico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta
tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa ()23
8.2.4. Las dificultades que se suscitan para diferenciar la actividad de codificacin de otras formas
de ordenacin y agrupacin de normas, ha conducido a esta Corte a enunciar determinadas
acciones que constituyen actividad codificadora indicando que sistematizar, integrar, incorporar y
armonizar en un solo cuerpo jurdico las normas vigentes en una materia, implica expedir un
cdigo, dado que ste se constituye en un nuevo ordenamiento jurdico, () agrupado en un slo

texto formalmente promulgado24. En la sentencia C-340 de 2006 la Corte enunci con precisin el
alcance de las disposiciones de la Constitucin en esta materia:
En este sentido, la regla constitucional de competencia establecida en el numeral 2 del artculo
150 de la Constitucin y complementada por la prohibicin del numeral 10 del artculo 150
Superior, conduce a que el legislador no pueda habilitar al Ejecutivo para que adopte un nico
conjunto normativo en el cual se sistematicen, integren, incorporen y armonicen las normas
vigentes sobre una determinada rama del derecho.25
8.2.5 Ahora bien, es importante sealar que no toda regulacin que se caracterice por su
pretensin de sistematicidad o exhaustividad puede llegar a calificarse como cdigo dado que se
requiere, adems de ello y como punto de partida, que se ocupe de una rama del derecho o de una
materia que as lo demande. Para la Corte esta ltima exigencia debe ser delimitada con el
propsito de asegurar que las restricciones vinculadas a la adopcin de cdigos no se extiendan
excesivamente, afectando la competencia del Congreso para delegar en el Presidente de la
Repblica durante un plazo especfico y de manera precisa, la facultad de expedir con fuerza de
ley- determinado tipo de normas.
En atencin a que la expresin cdigo no es unvoca, la Corte considera que la definicin de
aquellas regulaciones que se encuentran por ella comprendidas, debe sujetarse a las siguientes
pautas interpretativas:
8.2.5.1. El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuracin reconocida por el artculo 150 de
la Constitucin y, en particular, por el numeral 2 de tal disposicin, es el llamado a establecer en
cada momento aquellas materias que deben ser objeto de codificacin. Goza en esta materia de un
amplio margen de configuracin para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a
esta tcnica legislativa26.
8.2.5.2. No obstante la competencia del Congreso, su decisin no resulta totalmente libre sino que
se encuentra sometida a lmites27 que se vinculan, por ejemplo, (i) a las prcticas institucionales, (ii)
a la importancia constitucional de las materias que son objeto de regulacin y (iii) al grado de
dispersin competencial para la regulacin de la materia de que se trate.
8.2.5.2.1. Una extendida prctica institucional consistente en reconocer determinadas materias
como objeto de codificacin debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva.
Aunque la tradicin no impone un lmite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por
diversas razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de
las autoridades pblicas con competencias de regulacin identificadas, por ejemplo, en las
denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histrico- constituyen un
referente constitucionalmente relevante (Criterio de la prctica institucional o tradicin
jurdica)28.
8.2.5.2.2. La importancia constitucional del objeto de regulacin, vista desde la perspectiva de los
fines del Estado o de la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede tambin
ofrecer un criterio relevante para la identificacin de las materias reservadas a los cdigos en tanto
se articula con los propsitos que, segn la jurisprudencia de esta Corporacin, se han asociado
histricamente a los procesos de codificacin29.
Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevn reservas legales especiales para
asuntos especialmente importantes en materia de proteccin de los derechos estatutaria-, la
definicin de si se trata o no de una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por
ello, para definir si se impone la codificacin resultar necesario, de una parte, descartar la
existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulacin
adquiere una trascendencia constitucional especial en atencin a los fines previstos en el artculo 2
y, de manera particular, a la garanta de los derechos de las personas.

La interpretacin expuesta se encuentra alineada con la consideracin segn la cual la prohibicin


para otorgar facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin
se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimacin democrtica mediante la intervencin
del Congreso- a aquellas materias que tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa
direccin tal restriccin se impone cuando se trata de regular sistemtica y exhaustivamente
materias de notable significado constitucional (Criterio del significado constitucional de la
materia y de la inexistencia de reservas legislativas especiales).
8.2.5.2.3. Adems de los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado de dispersin o
concentracin de las competencias para regular una materia. Si para la regulacin de una
determinada rea de la realidad social la Constitucin asigna facultades de regulacin a diferentes
autoridades o prev diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de
codificacin disminuye. Ella aumentar, por el contrario, cuando las competencias para la
regulacin se encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la Repblica y se prevea
solo una forma de intervencin.
De otra forma dicho, cuando la Constitucin ha previsto variadas competencias o mltiples medios
para la regulacin de una actividad, esto es, para la adopcin de normas generales orientadas a
establecer su disciplina bsica, puede inferirse que no existe una expectativa constitucional de que
los asuntos centrales de la materia se encuentren comprendidos por un cdigo al que se asocian,
segn se sabe, pretensiones de armona y completitud (Criterio del grado de dispersin de las
competencias o de los medios para la regulacin).
8.2.6. La Corte se ha ocupado, en diferentes ocasiones, de examinar la constitucionalidad del
otorgamiento de este tipo de facultades. En particular, tres decisiones de este Tribunal ofrecen
criterios pertinentes para resolver el cargo formulado:
8.2.6.1. En la sentencia C-129 de 1995, esta Corporacin declar inexequible el artculo 199 de la
ley 136 de 1994 que le otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para
que procediera a compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes sobre la
organizacin y el funcionamiento de los municipios. Se dispuso que podra reordenar la
numeracin de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encontraran repetidas o
derogadas. En opinin de la Corte, las facultades resultaban amplias y vagas y, adicionalmente,
conferan facultades para expedir cdigos. Sostuvo que bajo el pretexto de una autorizacin para
expedir una compilacin, en realidad se estaba permitiendo la expedicin de un cdigo, es decir,
de un ordenamiento jurdico completo y nuevo, referente a la organizacin y funcionamiento de los
municipios.
8.2.6.2. En la sentencia C-582 de 2001, la Corte consider inconstitucional la facultad atribuida al
Gobierno Nacional, en el artculo 536 de la ley 600, para ordenar la nomenclatura y subsanar
cualquier falta de armona que pudiera encontrarse en algunas disposiciones de la ley dado que (i)
la ordenacin de la nomenclatura implica la numeracin de las distintas disposiciones que
conforman un cdigo como la de los libros, captulos y ttulos en que ste se divide es un aspecto
consustancial o inherente a la actividad misma de codificar y (ii) la subsanacin de cualquier falta
de armona implicara no slo la creacin de normas jurdicas, sino tambin la modificacin e
inclusive, la derogacin de los textos legales que, a su juicio, no guarden la respectiva
concordancia o consonancia con otros contenidos normativos all consagrados, tareas privativas
del legislador ordinario.
8.2.6.3. A su vez, en la sentencia C-655 de 2007 la Corte declar la inexequibilidad del artculo 53
de la ley 1111 de 2006, en el que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para renumerar el
articulado del Estatuto Tributario, de tal forma que se compilaran y organizaran en un solo cuerpo
jurdico la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN. Para ello
sostuvo que adems de permitirle al Ejecutivo la eliminacin de normas, autoriza definir a travs
de un decreto de inferior jerarqua de manera sistemtica y ordenada, las normas relativas a una
determinada rea del derecho, calificando de jurdico el texto final y permitiendo

la renumeracin del articulado, bajo el supuesto de una funcin meramente compiladora, lo que
resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario claramente al
artculo 150-2 de la Carta.
8.2.7. La existencia de una reserva propia de un cdigo y la prohibicin correlativa para su
expedicin por parte del Presidente de la Repblica depender siempre, en primer lugar, de la
existencia de un mandato de codificacin que tome nota de los criterios expuestos en el numeral
8.2.5.2, entre otros que lleguen a considerarse pertinentes.
Una vez definido ello, deber establecerse si la forma de la regulacin satisface las exigencias del
Cdigo. En ese contexto, cabe afirmar que las actividades de codificacin no solo incluyen aquellas
directamente relacionadas con la ordenacin sistemtica y completa de un conjunto de
disposiciones que disciplinan una determinada rea del derecho, sino tambin aquellas que
suponen actividades de numeracin, renumeracin, subsanacin de cualquier falta de armona o
eliminacin de disposiciones reservadas al cdigo.
8.3. Examen del cargo.
8.3.1. Las consideraciones anteriores hacen posible afirmar que las facultades conferidas al
Presidente de la Repblica en el artculo 49 de la ley 1551 de 2012 consistentes en sistematizar,
armonizar e integrar en un solo cuerpo, las disposiciones legales vigentes para la organizacin y el
funcionamiento de los municipios, coinciden precisamente con conductas de tpica codificacin.
Esta conclusin se apoya en los siguientes argumentos.
8.3.2 La prctica institucional evidencia que el rgimen de los municipios ha sido una materia cuya
regulacin se ha codificado. En efecto, mediante el Decreto 1333 de 1986 el Presidente de la
Repblica, en ejercicio de las facultades conferidas en la ley 11 de 1986 30 adopt el Cdigo de
Rgimen Municipal cuya pretensin de exhaustividad se evidenciaba con claridad en su artculo
385 en el que se dispona que se encontraban derogadas las normas de carcter legal sobre
organizacin y funcionamiento de la administracin municipal no codificadas en el estatuto.
Aunque posteriormente la ley 136 de 1994 as como la ley 1551 de 2012 no recibieron la
denominacin de cdigos, las disposiciones all adoptadas no implicaron una descodificacin de
esta materia dado que no derogaron la totalidad del Decreto 1333 de 1986.
Adicionalmente la ley 1454 de 2011, Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones, evidenciando la determinacin legislativa de codificar
el rgimen municipal, dispuso en el pargrafo 1 del artculo 37 -al prever normas relativas al
desarrollo y armonizacin de la legislacin territorial- que el Gobierno Nacional presentara al
Congreso los proyectos de ley sobre un Cdigo de Rgimen Departamental, un Cdigo de
Rgimen Distrital, un Cdigo de Rgimen de rea Metropolitana y un Cdigo de Rgimen
Municipal que integre la legislacin vigente sobre la materia.
As las cosas, la prctica institucional -ratificada ltimamente en una disposicin orgnica en
materia de ordenamiento territorial- evidencia que la regulacin del rgimen municipal es una
materia propia de un Cdigo.
8.3.3 Adems de lo sealado cabe indicar que la disposicin examinada no contempla simplemente
facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto las diversas disposiciones relativas a los
municipios, sino de una atribucin consistente en ordenarlas adecuadamente y en incorporarlas de
manera tal que no se opongan.
La calificacin de estas facultades como propias de la codificacin se evidencia con claridad, al
constatar que la actividad de armonizacin supone, necesariamente, un examen enderezado a
establecer la compatibilidad entre las diferentes disposiciones y en esa medida podra comprender

el adelantamiento de exmenes de vigencia. Adicionalmente, las actividades consistentes en


sistematizar e integrar pueden derivar en la incorporacin de nuevas numeraciones.
8.4. Conclusin.
La concesin de facultades prevista en el artculo 49 de la ley 1551 de 2012 constituye una
habilitacin al poder ejecutivo, que desconoce los lmites impuestos por el numeral 10 del artculo
150 de la Constitucin. As las cosas la Corte declarar su inexequibilidad.
9. Razn de las decisiones adoptadas.
9.1. La Corte se ha inhibido de adoptar una decisin de fondo respecto de los artculos 9 -numeral
2-, 30 y 42 de la ley 1551 de 2012, dado que los cargos formulados en su contra no reunan las
condiciones exigidas por el decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.
9.2. La expresin departamental y del pargrafo 4 del artculo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular
la posibilidad de que las juntas de accin comunal celebren convenios de solidaridad con entes
territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de materia (artculo 158
de la Constitucin y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temtica, teleolgica,
metodolgica y sistemtica con la materia dominante de la ley. Tal materia consiste en la regulacin
de la administracin, gobierno y organizacin de las entidades municipales y distritales y, en ese
contexto, en la adopcin de reglas aplicables a su relacin con otros niveles territoriales.
Las juntas de accin comunal son un escenario de participacin y gestin marcadamente local y,
en esa medida, establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con el objeto de
la ley. As mismo, la participacin de los departamentos en los convenios de solidaridad con las
juntas de accin comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen tales entidades
territoriales respecto de los municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinacin y
concurrencia.
9.3. No desconoce la autonoma de las entidades territoriales, reconocida en los artculos 1 y 287
de la Constitucin, la atribucin conferida al Presidente de la Repblica y a los Gobernadores -en el
artculo 31 de la ley 1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o
permisos del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, segn el caso.
Esa disposicin ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el artculo 293 de la
Constitucin en el que se atribuye al legislador la competencia para adoptar el rgimen de las faltas
absolutas y temporales de los ciudadanos elegidos popularmente as como para disciplinar el
desempeo de sus funciones. Adicionalmente la atribucin conferida no es extraa al sistema de
relaciones entre los diferentes niveles territoriales definido en la Constitucin.
9.4. No constituye una infraccin del artculo 13 de la Constitucin la disposicin -artculo 35 de la
ley 1551 de 2012- que establece una exigencia de formacin adicional, consistente en tener ttulo
de postgrado, para aquellos abogados que pretendan ocupar al cargo de personero en los
municipios de categora especial, primera o segunda: la norma demandada (i) impone requisitos
diferentes para ser personero en atencin a la diversidad de supuestos objeto de regulacin y, en
particular, a la complejidad que puede tener el cumplimiento de las funciones en atencin a la
categora del municipio; (ii) es manifestacin de la competencia prevista en el artculo 320 de la
Constitucin y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de medidas (C223 de 1995 y C-1067 de 2001).
9.5. Es inconstitucional, por violar el artculo 286 de la Constitucin, la creacin legal -en el artculo
44 de la ley 1551 de 2012- de los territorios diversos y fronterizos, en tanto constituyen una entidad
territorial diferente de aquellas sealadas en la Constitucin:

(i). El artculo 286 reconoce las ordenaciones territoriales que pueden ser consideradas como
entidades territoriales: se trata de un conjunto taxativo que comprende a los municipios, a los
departamentos, a los distritos a las entidades territoriales indgenas, a las provincias y a las
regiones. La regulacin de los territorios biodiversos y fronterizos -antiguas zonas no
municipalizadas correspondientes a los corregimientos departamentales-, implica la creacin de
una entidad territorial nueva, sin asimilarla a los municipios, por la asignacin de algunos derechos
que solo ellos tienen, y les atribuye responsabilidades iguales a las previstas en el artculo 311 de
la Constitucin.
(ii). La facultad para llevar a cabo la divisin general del territorio establecida en el artculo 285
-invocado en la disposicin demandada-, no supone una habilitacin para crear nuevas entidades
territoriales.
(iii). La disposicin demandada desconoce la ratio decidendi definida en la sentencia C-141 de
2001, al declarar la inconstitucionalidad de la norma que, con apoyo en disposiciones transitorias
de la Constitucin, haba creado los corregimientos departamentales. De acuerdo con ella salvo
que exista excepcin constitucional expresa, como los territorios indgenas o los distritos
especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porcin del territorio colombiano debe
hacer parte de un municipio.
(iv). El artculo demandado desconoce la competencia de las asambleas departamentales, prevista
en el numeral 6 del artculo 300, para crear y suprimir municipios.
9.6. Desconoce la prohibicin de revestir al Presidente de la repblica de facultades extraordinarias
para la expedicin de Cdigos prevista en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, una
disposicin legal -artculo 49 de la ley 1551- que le concede al Presidente de la Repblica la
facultad de sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la
organizacin y el funcionamiento de los municipios. Las facultades conferidas al Presidente de la
Repblica en el artculo demandado, coinciden con conductas de tpica codificacin: (i)
comprenden materias que segn la prctica institucional han sido objeto de codificacin y (ii) no se
trata simplemente de facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto diversas
disposiciones relativas a los municipios, sino de la atribucin consistente en ordenarlas
adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan.
III. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones
demandadas contenidas en los artculos 9, numeral 2, 30 y 42 de la Ley 1551 de 2012.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los apartes demandados de los
artculos 6, 31 y 35 de la Ley 1551 de 2012.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLES los artculos 44 y 49 de Ley 1551 de 2012.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cmplase y archvese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

MAURICIO GONZLEZ CUERVO

Magistrada

Magistrado

NILSON ELAS PINILLA PINILLA

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Magistrado

ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado (E)

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

Magistrado

Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General

NOTAS DE PIE DE PGINA


1

Mltiples son las decisiones que la Corte ha adoptado en esta materia. Cabe destacar las
sentencias C-447 de 1997, C-1052 de 2001 y C-403 de 2003.
2

Sentencias C-455 de 2002 y C-624 de 2003.

Sentencias C-476 de 2003 y C-302 de 2012.

Sentencias C-1294 de 2001 y C-537 de 2006. Igualmente Auto 055 de 2004.

Sentencias C-008 de 2002 y C-484 de 2003.

Sentencias C-426 de 2002 y C-575 de 2004.

Sentencia C-196 de 2006 y Auto 055 de 2004.

Gaceta del Congreso 191 de 2011.

Sentencia C-1258 de 2001.

10

As se indic en la sentencia C-1258 de 2001. En la sentencia C-979 de 2010 la Corte seal


que el ncleo esencial de la autonoma de las entidades territoriales supone la capacidad de
gestionar los intereses propios, dentro de los parmetros de un orden unificado por la ley general
11

Al respecto puede consultarse la sentencia C-149 de 2010.

12

Sentencia C-1258 de 2001.

13

Este punto de partida ha sido reconocido por la Corte Constitucional en sentencias posteriores.
Entre ellas cabe destacar las sentencias C-837 de 2001, C-1112 de 2001, C-105 de 2004 y C-935
de 2004.
14

En la sentencia C-844 de 2000 la Corte seal, en conexin con el referido precedente: Lo


anterior no impide que la ley regule la facultad del ejecutivo (Presidente y Gobernadores) para
designar provisionalmente los alcaldes mientras se hace su eleccin, porque ello est autorizado

en la Constitucin (art. 293) para evitar vacos de poder y, por supuesto, los efectos perniciosos
que ello puede significar en el manejo de los municipios.
15

As por ejemplo y entre otras, en la sentencia C-1004 de 2007.

16

Sobre ello y a fin de identificar la evolucin que ha tenido en la jurisprudencia constitucional el


referido juicio pueden consultarse las sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001 y C-673 de 2001.
Adicionalmente la sentencia C-720 de 2007 avanza en la clarificacin conceptual de algunas de las
etapas del juicio de proporcionalidad en general y, en particular, la correspondiente a la
proporcionalidad en sentido estricto.
17

Al respecto puede consultarse, entre muchas otras, la sentencia C-630 de 2012.

18

En esa direccin se encuentra la sentencia C-097 de 2003.

19

Ello fue indicado por la Corte en la sentencia C-650 de 2001. Igualmente ha sido reconocido,
entre otras, en las sentencias C-555 de 1993, C-099 de 2001 y C-1111 de 2000.
20

Sentencia C-655 de 2005

21

Sentencia C-582 de 2001

22

C-129 de 1995

23

Aparte citado en la sentencia C-839 de 2008.

24

C-655 de 2007. Es importante sealar que en el pasado la Corte indic que sistematizar, integrar
o armonizar no implicaba, en todos los casos, codificar. En la sentencia C-129 de 1995 dijo: Sin
embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o
se armonizan unas normas jurdicas, sin que ello implique la expedicin de un cuerpo jurdico
nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo cdigo implica per se una sistematizacin, pero no
todo acto ordenador o sistemtico equivale a la expedicin de un cdigo.
25

En esa misma direccin se encuentra la sentencia C-186 de 2003.

26

Esta postura ha sido reconocida por la Corte en diferentes oportunidades. As por ejemplo, en la
sentencia C-362 de 1996 se indic que [d]ado que los cdigos constituyen "una tcnica
legislativa", como es de aceptacin general, es lgico que sea el rgano encargado de dictar las
leyes el que precise cul de stas configura un cdigo (). A su vez, en la sentencia C-340 de
2006 se seal que la consideracin de una regulacin como cdigo demanda que exista la
manifestacin expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurdico en cdigo.
27

Algunos de tales lmites fueron establecidos en la sentencia C-362 de 1996.

28

En la sentencia C-362 de 1996 esta Corte seal que existen materias que, reiteradamente,
fueron objeto de codificacin. Entre ellas se encontraban, entre otras, las materias civil, penal y
procesal. En la sentencia C-140 de 2001 al ocuparse de la Constitucionalidad del Decreto 254 de
2000, desde la perspectiva de la prohibicin de conferir facultades extraordinarias para la
expedicin de Cdigos la Corte seal que la ley habilitante no confiri facultades extraordinarias
para modificar ningn cdigo, pues el rgimen para la liquidacin y disolucin de las entidades
pblicas del orden nacional haca parte ni de la regulacin propia del Cdigo de procedimiento Civil
ni de la correspondiente al Cdigo Contencioso Administrativo.
29

La Corte indic en la sentencia C-362 de 1996: Como se vi atrs, el movimiento codificador


naci tambin en el marco de la lucha por asegurar las libertades y derechos de los ciudadanos

ante el Estado, para lo cual se procedi a separar el derecho privado del pblico y dentro de ste
algunas ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales.
30

Se prevea en el artculo 76, literal b) que el Presidente de la Repblica tendra facultades


extraordinarias para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organizacin y el funcionamiento de la Administracin Municipal. Dispona tambin que la
numeracin comenzara por la unidad y los ttulos se nominaran y ordenaran de acuerdo con el
contenido de las disposiciones que se codifiquen.
Sentencia C-126/16
LIMITE DE MINIMA CUANTIA PARA OBRAS QUE SE EJECUTAN MEDIANTE
CONTRATOS SOLIDARIOS QUE SE AUTORIZA CELEBRAR A ENTIDADES
TERRITORIALES CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL-No desconoce el principio de
participacin ciudadana/NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Celebracin directa de convenios solidarios
entre juntas de accin comunal y entes territoriales para ejecutar obras hasta mnima
cuanta/AUTORIZACION PARA CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS
ENTRE JUNTAS DE ACCION COMUNAL Y ENTES TERRITORIALES-Finalidad
La expresin demandada no sobrepasa los lmites establecidos en la normatividad constitucional,
toda vez que la autorizacin para la celebracin de los convenios solidarios entre las juntas de
accin comunal y los entes territoriales busca satisfacer el inters general, respetando los lmites
de razonabilidad y proporcionalidad previstos en la norma Superior. Adicionalmente no existe
ninguna disposicin normativa que imponga al Legislador la obligacin de incorporar en un solo
cuerpo normativo toda la legislacin existente en materia contractual, pues si sta hubiera sido la
voluntad del constituyente, en la Norma Suprema se habra autorizado al Congreso de la
Repblica para expedir un estatuto nico de contratacin para el Estado y no un estatuto general
como prev la disposicin constitucional. Por lo anterior la expresin demandada es simplemente
una manifestacin de la libertad de configuracin del Legislador, toda vez que si bien establece
requisitos para llevar a cabo los convenios solidarios, no hace nugatoria la participacin, como se
dej visto en precedencia, por el contrario se contribuye en el cumplimiento de los fines del Estado
al permitir la adquisicin de bienes y servicios en forma legal, armnica y eficaz dentro de la
reglamentacin que frente a la contratacin pblica existe en nuestro pas. Por los motivos
expresados, esta Sala considera que la expresin hasta por la mnima cuanta prevista por el
Legislador dentro del marco de los convenios solidarios autorizados entre entes territoriales
departamentales y municipales y las juntas de accin comunal, son una clara manifestacin de la
libertad de configuracin del Legislador, pues la misma se profiri en virtud de la facultad que la
norma Superior le otorga para regular los aspectos significativos de la contratacin pblica dentro
de los lmites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parmetros constitucionales.
El precepto atacado desarrolla plenamente el principio de participacin ciudadana que quiso el
constituyente para que la comunidad interviniera en el marco de un Estado Social de Derecho en
todas las decisiones que pudieran afectarle, no solo a travs de la representacin gubernamental
sino adems de forma directa, como es el caso del cooperativismo y las juntas de accin comunal,
entre otras formas de asociacin.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violacin
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
pertinentes y suficientes

claras,

ciertas,

PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Alcance


DERECHO A LA PARTICIPACION-Reconocimiento internacional
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Carcter democrtico y participativo

especficas,

El prembulo de la Constitucin Poltica de Colombia establece el marco normativo mediante el


cual se busca desarrollar el Estado, calificndolo como Estado Social de derecho, democrtico y
participativo; de derecho porque todas las decisiones adoptadas por las autoridades deben tener
como fundamento la ley, evitando las decisiones arbitrarias; democrtico porque las decisiones
deben ser adoptadas por las mayoras y; participativo porque los destinatarios finales de las
normas, es decir las personas que deben obedecerlas, son las que pueden y deben participar en la
creacin de las mismas, al igual que en la toma de decisiones de la administracin que las afecten.
Esta ltima calificacin ha sido vista como el principal avance en el constitucionalismo actual de
Colombia, por cuanto se pas de una Estado representativo a un Estado participativo. La Carta
Magna sostiene expresamente que la soberana reside en el pueblo y por ende es la fuente del
poder pblico; adems se incluye el principio participativo en aquellos preceptos que permiten no
solo la eleccin directa de gobernantes, sino tambin la creacin de los jueces de paz, el
reconocimiento del derecho de peticin y la creacin de juntas administradoras locales y
regionales, lo cual implica que los derechos de participacin democrtica no se limitan al poder
poltico, pues se ven tambin en el mbito de los derechos econmicos, sociales y culturales y de
los colectivos.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Finalidad
La democracia participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre de que no ser excluido
del debate, del anlisis ni de la resolucin de los factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco
de los procesos polticos que comprometen el futuro colectivo. Asume la Constitucin que cada
ciudadano es parte activa en las determinaciones de carcter pblico y que tiene algo que decir en
relacin con ellas, lo cual genera verdaderos derechos amparados por la Carta Poltica, cuya
normatividad plasma los mecanismos idneos para su ejercicio.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Significado y alcance
PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Toma de decisiones y modelo de
comportamiento poltico y social
El principio de participacin democrtica se refleja no solamente en la toma de decisiones, sino en
un modelo de comportamiento poltico y social, que se basa en la tolerancia, el pluralismo y la
responsabilidad que adquieren todos los ciudadanos al momento de adoptar determinaciones que
afectan a la colectividad. Sin embargo, no se puede desconocer que el mentado principio no
comprende simplemente la consagracin de mecanismos para la toma de decisiones electorales,
como referendos o consultas populares, sino que implica adicionalmente que los ciudadanos
cuenten con la facultad de participacin en los procesos decisorios no electorales que afectan su
vida. Buscando de esta forma fortalecer los lazos que unen al ciudadano con sus representantes,
para promover una participacin ms equilibrada en la que no se avizore ningn escenario de
desigualdad. Lo que el constituyente quiso al incluir el principio de participacin ciudadana no
electoral en la norma Superior, fue acrecentar el inters de la ciudadana en los problemas
colectivos, para as de esta manera colaborar en la formacin de aquellos que se interesan
constantemente en los procesos gubernamentales; desarrollando la posibilidad de que todo
ciudadano tenga la oportunidad de lograr su desarrollo personal. Es claro entonces, que la
democracia participativa del pueblo no solo busca que los ciudadanos elijan a sus representantes,
mediante el voto, sino que adems puedan intervenir de forma directa, no solo mediante
representacin, sino tambin en la toma de las decisiones que los puedan afectar, bien sea
dejando sin efecto o modificando las determinaciones adoptadas por sus gobernantes o
revocndoles el mandato.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA NO ELECTORAL-Alcance
El principio de participacin no se extingue en el campo de las decisiones polticas, por el contrario
se ve reflejado en otros escenarios, uno de ellos el del cooperativismo; tan es as que en los

eventos en que la ley permite a los asociados de organizaciones con personera jurdica concurrir a
las deliberaciones de las asambleas de socios por medio de representante, con facultades plenas
para la toma de decisiones, no se desconoce su derecho a participar, por el contrario se facilita el
mismo pero por intermedio de otros sujetos. As mismo, tambin se encuentra el principio
democrtico de participacin en los derechos colectivos de los consumidores, ya que se asegura el
goce efectivo de su derecho a constituir organizaciones sometidas a reglas de representacin y
participacin en los estudios que les afecten y a adoptar las decisiones democrticamente.
Entonces, no existe manto de duda que tanto en el Prembulo como en el artculo 1 de la
Constitucin Poltica, se hace nfasis en que los ciudadanos encuentren espacios suficientes y
adecuados para incidir en la formulacin de las polticas pblicas; por cuanto esas polticas
establecen medidas que los afectan directamente.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Toma de decisiones
PARTICIPACION-Estrechamente ligada al principio democrtico
La participacin va estrechamente ligada al principio democrtico, pues como se seal en
precedencia, la obligatoriedad de estos principios no est supeditada a expresiones netamente
electorales, sino que resulta aplicable a todas relaciones sociales, pues la concurrencia de las
personas en las decisiones que los afectan no solo se inscribe en el ejercicio de las libertades
pblicas, sino que constituye una responsabilidad de los asociados en el marco del ejercicio
democrtico del poder poltico.
PARTICIPACION-Implicaciones
La participacin implica la ampliacin cuantitativa de oportunidades reales de participacin
ciudadana, en las que adems del aspecto poltico - electoral, su espritu se proyecte a los planos
de lo individual, familiar, econmico y social. No obstante, es preciso sealar que si bien el
principio de participacin se puede manifestar en diversos escenarios, eso no lo hace un derecho
absoluto, por cuanto su ejercicio se debe sujetar a los trminos que expresamente haya previsto el
Legislador, los cuales debern atender los lmites propios de la libertad de configuracin legislativa.
JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Evolucin histrica y conceptual en nuestro
ordenamiento jurdico
PRINCIPIO DE PARTICIPACION A NIVEL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTALImportancia de las juntas de accin comunal
JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Regulacin legal
DERECHO DE LIBRE ASOCIACION-Consagracin constitucional/SOCIEDAD CIVIL EN
PROCESO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Intervencin
La Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 38, estableci la obligacin de garantizar el
derecho de libre asociacin para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan
en sociedad, en aras de contar con una sociedad civil ms participativa, claro est, no como un
ente autnomo y autorregulado, sino como parte de un sistema conformado por la sociedad y el
Estado, con un fin comn, el cual se ve directamente reflejado en su calidad de vida. As mismo, en
el artculo 1 Superior, se previ la idea de una sociedad pluralista fundada en la solidaridad,
facilitando la participacin de todos en las decisiones que los afectan; por lo tanto no existe duda
que la sociedad civil es uno de los actores principales en el proceso de participacin democrtica,
principalmente a travs de las organizaciones y entidades cvicas autnomas; es por ello que el
Estado debe fomentar y promover la participacin de la sociedad civil, ya sea actuando como
veedor o en la toma de decisiones basadas en las necesidades de la colectividad a la que
pertenece. Por otra parte, el artculo 103 de la Constitucin Poltica permite afirmar que las

organizaciones civiles previstas por el constituyente, no solamente son viables para ejercer una
labor de vigilancia y control, sino que tambin se prev su intervencin en la actividad estatal.
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Naturaleza
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Objetivos generales
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y DE CONTRATACION PUBLICA-Libertad de
configuracin legislativa
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para hacer, reformar o derogar leyes y
expedir cdigos/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuracin normativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcances y lmites/LEGISLADORLibertad de configuracin poltica
DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR-No es absoluta
PROTECCION DE BIENES
proporcionalidad y razonabilidad

JURIDICOS

POR

LEGISLADOR-Principios

de

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION


LEGISLATIVA-Control de lmites
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Control flexible
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteracin de jurisprudencia
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Proporcionalidad frente al derecho de acceso a
la administracin de justicia y primaca de lo sustancial sobre lo formal
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Reiteracin de jurisprudencia
REGIMEN DE CONTRATOS PUBLICOS Y PRIVADOS-Amplia facultad del Legislador
CONTRATO DE ADMINISTRACION EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Medio
para la consecucin de los objetivos
CONTRATO
Legislador

PUBLICO-Inters

general/CONTRATO

PUBLICO-Configuracin

del

FUNCION DE LOS MUNICIPIOS-Celebracin de convenios Solidarios


CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS POR JUNTAS DE ACCION
COMUNAL-Lineamientos no constituyen restriccin o afectacin al principio de
participacin
PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Lmites de la libertad de configuracin legislativa
CONVENIOS SOLIDARIOS POR JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Limitacin de la
mnima cuanta
Se considera que para los convenios solidarios es razonable la limitacin de la mnima cuanta por
cuanto en el rgimen general de la Contratacin Estatal los contratos que tengan esta
caracterstica pueden celebrarse mediante un trmite preferencial que no requiere de licitacin

pblica y as lo establece el artculo 94 de la Ley 1474 de 2011, que adicion el artculo 2 del
Decreto 1150 de 2007 Por lo tanto lo que consagra la norma demandada es un desarrollo de la
modalidad de contratacin en asuntos de mnima cuanta, en la cual no es necesario realizar un
proceso licitatorio y s permite maximizar la participacin de las juntas de accin comunal en el
desarrollo de obras que afecten a su comunidad.
Referencia: expediente D-10894
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley
1551 de 2012 Por la cual se dictan normas para
modernizar la organizacin y el funcionamiento de
los municipios.
Actor:
Mximo
Jos
Noriega
Rodrguez,
representante legal del Instituto Distrital de la
Participacin y la Accin Comunal IDPAC, y
Nixon Torres Carcamo.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogot D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mara Victoria Calle
Correa -quien la preside-, Luis Guillermo Guerrero Prez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Ivn Palacio Palacio, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ros y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.

ANTECEDENTES

En escrito presentado el da nueve (09) de julio de dos mil quince (2015), y en ejercicio de la
accin pblica de inconstitucionalidad establecida en los artculos 241 y 242 de la Constitucin
Poltica, los ciudadanos Mximo Jos Noriega Rodrguez, actuando en calidad de representante
legal del Instituto Distrital de la Participacin y la Accin Comunal -IDPAC-, y Nixon Torres
Carcamo, demandaron la expresin () hasta por la mnima cuanta contenida en el pargrafo 4
del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012 Por la cual se dictan normas para modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios, al considerar que vulnera el artculo 1 de la
Constitucin Poltica.
Mediante Auto del seis (06) de agosto de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador
decidi inadmitir la demanda de la referencia y conceder a los demandantes el trmino de tres (3)
das para que procedieran a corregirla, en consideracin a que no cumpla con los requisitos
mnimos establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1].
En este sentido, el da catorce (14) de agosto del dos mil quince (2015), se recibi por parte de los
demandantes el escrito de subsanacin de la demanda de inconstitucionalidad, por lo que en virtud
del Auto del veintiocho (28) de agosto de dos mil quince (2015), esta Corporacin procedi
a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer su fijacin en lista; (iii) comunicar del proceso al Congreso
de la Repblica, a la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica, al Ministerio del Interior,
al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Departamento Nacional de Planeacin, al

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Unidad Administrativa para la


Consolidacin Territorial, a la Direccin para la Democracia, Participacin Ciudadana y Accin
Comunal del Ministerio del Interior, a la Defensora del Pueblo, a la Contralora General de la
Repblica, a la Alcalda Mayor de Bogot, al Municipio de Medelln, al Instituto Distrital de la
Participacin y Accin Comunal (IDPAC), a la Federacin Colombiana de Municipios, a la
Federacin Colombiana de Departamentos, a la Confederacin Nacional de Accin Comunal, a la
Federacin de Accin Comunal de Bogot, a la Federacin de Accin Comunal del Valle del
Cauca, a la Federacin de Accin Comunal de Medelln, a la Confederacin de Veeduras de
Colombia, a la Red de Veeduras Ciudadanas de Colombia, a la Veedura Distrital de Bogot, a la
Federacin de Accin Comunal de Cartagena, a la Universidad del Rosario, a la Universidad
Pontificia Bolivariana de Medelln, a la Pontificia Universidad Javeriana sede Bogot, a la
Universidad del Sin, a la Universidad Sergio Arboleda, a la Universidad Externado de Colombia, a
la Universidad de la Sabana, a la Universidad del Norte, a la Universidad Libre de Bogot, a la
Universidad del Valle, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Nacional de Colombia, para
que participen en el debate jurdico que por este juicio se propicia; (iv) correr traslado de la
demanda al seor Procurador General de la Nacin para que rinda el concepto de su cargo en los
trminos que le concede la ley.
Una vez cumplidos los trmites previstos en el artculo 242 de la Constitucin Poltica y en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
2.
2.1.

LA DEMANDA

EL TEXTO DEMANDADO
A continuacin se transcribe el texto del pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de
2012 Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento
de los municipios, segn su publicacin en el Diario Oficial No. 48483 del seis (6) de
julio de dos mil doce (2012) y se subraya el aparte demandado:
Artculo 6. El artculo 3 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 3. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos
que determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el
plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y
resguardos indgenas, incorporando las visiones de las minoras tnicas,
de las organizaciones comunales y de los grupos de poblacin
vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales
y Usos Agropecuarios UPRA, para el ordenamiento y el uso eficiente
del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial,
y en armona con el Plan Nacional de Desarrollo, segn la ley orgnica
de la materia.
Los planes de desarrollo municipal debern incluir estrategias y polticas
dirigidas al respeto y garanta de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario;
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que
demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en
cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades

indgenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos


organismos de accin comunal.
4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana,
en coordinacin con las autoridades locales de polica y promover la
convivencia entre sus habitantes.
5. Promover la participacin comunitaria, la cultura de Derechos
Humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El
fomento de la cultura ser prioridad de los municipios y los recursos
pblicos invertidos en actividades culturales tendrn, para todos los
efectos legales, el carcter de gasto pblico social de conformidad con el
artculo 1, numeral 8 de la Ley 397 de 1997.
6. Promover alianzas y sinergias pblico-privadas que contribuyan al
desarrollo econmico, social y ambiental del municipio y de la regin,
mediante el empleo de los mecanismos de integracin dispuestos en la
ley.
7. Procurar la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de los
habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial
nfasis en los nios, las nias, los adolescentes, las mujeres cabeza de
familia, las personas de la tercera edad, las personas en condicin de
discapacidad y los dems sujetos de especial proteccin constitucional.
8. En asocio con los departamentos y la Nacin, contribuir al goce
efectivo de los derechos de la poblacin vctima del desplazamiento
forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinacin, concurrencia,
complementariedad, subsidiariedad y las normas jurdicas vigentes.
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial,
reglamentando de manera especfica los usos del suelo en las reas
urbanas, de expansin y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en
cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el
uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armona con las polticas
nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes
de Ordenamiento Territorial sern presentados para revisin ante el
Concejo Municipal o Distrital cada 12 aos.
10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del
ambiente, de conformidad con la Constitucin y la ley.
11. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del
respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el
consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislacin
vigente para estas materias.
12. Fomentar y promover el turismo, en coordinacin con la Poltica
Nacional.
13. Los municipios fronterizos podrn celebrar Convenios con entidades
territoriales limtrofes del mismo nivel y de pases vecinos para el
fomento de la convivencia y seguridad ciudadana, el desarrollo
econmico y comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la
preservacin del ambiente.

14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios


pblicos, programas de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones
de vigilancia necesarias.
15. Incorporar el uso de nuevas tecnologas, energas renovables,
reciclaje y produccin limpia en los planes municipales de desarrollo.
16. En concordancia con lo establecido en el artculo 355 de la
Constitucin Poltica, los municipios y distritos podrn celebrar
convenios solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones
indgenas, los organismos de accin comunal y dems organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo
conjunto de programas y actividades establecidas por la Ley a los
municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo.
17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la
correspondiente afectacin presupuestal, de los cabildos, autoridades y
organizaciones
indgenas,
organismos
de
accin
comunal,
organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo
anterior deber construirse de manera concertada con esas
organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos
de los respectivos planes de desarrollo.
18. Celebrar convenios de uso de bienes pblicos y/o de usufructo
comunitario con los cabildos, autoridades y organizaciones indgenas y
con los organismos de accin comunal y otros organismos comunitarios.
19. Garantizar la prestacin del servicio de agua potable y saneamiento
bsico a los habitantes de la jurisdiccin de acuerdo con la normatividad
vigente en materia de servicios pblicos domiciliarios.
20. Ejecutar el Programas de Alimentacin Escolar con sus propios
recursos y los provenientes del Departamento y la Nacin, quienes
podrn realizar el acompaamiento tcnico, acorde con sus
competencias.
21. Publicar los informes de rendicin de cuentas en la respectiva pgina
web del municipio.
22. Las dems que sealen la Constitucin y la ley.
23. En materia de vas, los municipios tendrn a su cargo la construccin
y mantenimiento de vas urbanas y rurales del rango municipal.
Continuarn a cargo de la Nacin, las vas urbanas que formen parte de
las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean
departamentales.
()
Pargrafo 4. Se autoriza a los entes territoriales del orden
departamental y municipal para celebrar directamente convenios
solidarios con las juntas de accin comunal con el fin de ejecutar
obras hasta por la mnima cuanta. Para la ejecucin de estas debern
contratar con los habitantes de la comunidad.

El organismo de accin comunal debe estar previamente legalizado y


reconocido ante los organismos competentes. (Subrayado por fuera del
texto).
2.2.

LA DEMANDA
Los demandantes consideran que el preceptivo objeto de censura constitucional,
contenido en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, contraviene lo
dispuesto en el artculo 1 de la Constitucin Poltica de conformidad con los
argumentos que se exponen a continuacin:

2.2.1. Sealan que el aparte demandado vulnera el principio democrtico de participacin que
se desprende del artculo 1 Superior, el cual es consustancial al Estado Social de
Derecho y que implica la implementacin de acciones que promuevan la participacin
democrtica de los ciudadanos en las decisiones que los afectan; en cuanto
circunscribe la participacin comunitaria, a travs de los convenios sociales, a ciertos
lmites presupuestales. Al respecto sostuvo:
Vulnera el principio democrtico de participacin, como mandato de
optimizacin de los bienes tutelados o protegidos en el orden jurdico
constitucional, en materia democrtica, cual es el derecho a la
participacin democrtica de los ciudadanos y de sus organizaciones
en las decisiones que los afectan, que hacen parte integral y se
desprende del artculo 1 Superior, toda vez que al ser consustancial al
Estado Social de Derecho, el principio democrtico de participacin,
exige acciones que conduzcan a su realizacin, materializacin y
proteccin como mandato que irriga todo el orden jurdico, y del cual
en el sistema escalonado, como una de las tesis que garantizan la
aplicacin del positivismo normativista y que va de la mano con la
seguridad jurdica dentro de este modelo de interpretacin como es el
positivismo, establece claramente que las normas inferiores, deben
sujecin y respeto a la norma superior constitucional, indicando ello,
que al ser uno de los elementos o contenidos normativos
constitucionales del principio democrtico de participacin, el
compromiso es del Estado, en garantizar acciones que promuevan la
participacin democrtica de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan.
2.2.2. Sostienen que el Estado Social de Derecho no se puede concebir sin la participacin en
el desarrollo comunitario de los organismos civiles que aglutinan y representan a la
comunidad, siendo que dichas corporaciones son los representantes primarios de la
sociedad; de all su importancia organizativa en la legitimacin del Estado democrtico
que propende por la participacin del ciudadano y de sus organizaciones.
2.2.3. Indican que las juntas de accin comunal son un eslabn necesario para el desarrollo
econmico de la sociedad que no puede verse limitado por cuantas determinadas, ya
que esto impide la participacin de tales organismos comunales en el desarrollo de
grandes obras de envergadura social; ello teniendo en cuenta que la mnima cuanta,
conforme al ordenamiento jurdico actual, est representada en un mximo del 10% del
valor de la menor cuanta en materia de contratacin en la respectiva entidad territorial.
2.2.4. Manifiestan que las obras de mnima cuanta oscilan entre 280 a 1000 salarios,
dependiendo del presupuesto de la entidad y por tanto, la participacin, a travs de los
convenios solidarios, se reduce a las pequeas obras.

2.2.5. Aducen que limitar la participacin comunitaria en el desarrollo econmico de los entes
territoriales, con presupuestos que no sobrepasen la mnima cuanta, es injustificado y
desconoce precedentes jurisprudenciales sobre el desarrollo econmico y la
participacin de organizaciones civiles en la gestin pblica; entre ellos, el consagrado
en la sentencia C-588 de 2001, en la cual se expuso:
El desarrollo comunitario es un proceso social con accin participativa
de la comunidad al tiempo que representa un medio de promocin
humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en su contexto
detectando necesidades y ayudando a solucionarlas. Por ello, para
alcanzar sus metas en el proceso requiere de la solidaridad entre los
miembros constitutivos de la comunidad, pero ante todo, de la
integracin de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos
de la poblacin se sumen a los del gobierno a fin de mejorar las
condiciones econmicas, sociales y culturales de la nacin, en el
entendimiento de que los organismos comunitarios deben gozar de la
debida autonoma para iniciar, controlar, realizar y dirigir los programas
de desarrollo comunitario.
2.2.6. Arguyen que la limitacin de la mnima cuanta afecta el artculo 1 de la Constitucin
Poltica, en el sentido que el Estado no puede establecerse restricciones, donde sus
gestiones deben ser progresivas en la materializacin de los principios con contenido
normativo, como se desprende del artculo 1 Superior, exigiendo constitucionalmente
que se adelanten acciones que no trasgredan la norma Suprema.
2.2.7. Resaltan que la participacin de las organizaciones civiles no se circunscribe solamente a
las funciones de control y vigilancia de la gestin pblica, puesto que tambin
comprende la intervencin de la comunidad organizada mediante la concertacin con
las autoridades, lo cual le imprime legitimidad a la actuacin estatal.
2.2.8. Concluyen que, al impedir la norma demandada que los organismos comunales
participen en el desarrollo de sus comunidades, mediante la ejecucin de obras que
sean superiores a la mnima cuanta, vulnera el principio democrtico de participacin,
en el entendido que el Estado no despliega acciones legislativas que propendan por la
proteccin del mismo como mandato, sino que lo limita, en el caso de las acciones
comunales, a presupuestos que no permiten la interaccin directa de las comunidades
con el Estado; por lo cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad del aparte
demandado contenido en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012.
3.

INTERVENCIONES CIUDADANAS

Vencido el trmino de fijacin en lista el da veintids (22) de septiembre de dos mil


quince (2015), y en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del veintiocho (28) de
agosto de dos mil quince (2015), se recibieron por parte de la Secretara General de
esta Corporacin, los escritos de intervencin ciudadana de la Federacin Colombiana
de Municipios, de la Universidad del Rosario, del Departamento Nacional de
Planeacin, del Ministerio del Interior y de la Unidad Administrativa para la
Consolidacin Territorial UACT-, respectivamente.
3.1.

Ministerio del Interior


Gabriel Ren Cera Cantillo, obrando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurdica
del Ministerio del Interior, solicita que se declare la exequibilidad del aparte demandado
de conformidad con las siguientes consideraciones:

3.1.1. La acusacin presentada por los demandantes no est llamada a prosperar, por cuanto
el artculo acusado no es el nico soporte legal que faculta a los entes territoriales del
orden departamental y municipal para entablar relaciones contractuales con las juntas
de accin comunal.
3.1.2. Sostiene que las juntas de accin comunal, al ser organizaciones sin nimo de lucro,
pueden contratar o convenir con las entidades nacionales, departamentales, distritales y
municipales sin la limitacin de la mnima cuanta, segn lo previsto en el artculo 355
Superior, el cual expone que:
Ninguna de las ramas u rganos del poder pblico podr decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurdicas de
derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal
podr, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos
con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad
con el fin de impulsar programas y actividades de inters pblico
acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El
Gobierno Nacional reglamentar la materia.
3.1.3. Seala que igualmente, el artculo 55 de la Ley 743 de 2002 dispone lo siguiente:
Conforme al artculo 141 de la Ley 136 de 1994, las organizaciones
comunales podrn vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal,
mediante su participacin en el ejercicio de sus funciones, la prestacin
de servicios, o la ejecucin de obras pblicas a cargo de la
administracin central o descentralizada.
Los contratos o convenios que celebren los organismos comunales se
regularn por el rgimen vigente de contratacin para organizaciones
solidarias.
3.1.4. De conformidad con las anteriores disposiciones normativas, sostiene que los
organismos comunales, de los cuales hacen parte las juntas de accin comunal,
pueden contratar o convenir con las entidades municipales en lo relacionado con el
mejoramiento municipal sin limitacin a la mnima cuanta, todo esto sin perjuicio al
cumplimiento de lo establecido por las leyes y los decretos que reglamentan las
disposiciones anteriores.
3.1.5. Aduce que los organismos comunales son una de las expresiones de un proceso de
participacin ciudadana cuyo objeto se vincula al desarrollo comunitario, que puede ser
estructurado y desarrollado por la misma organizacin comunal, en ejercicio de
facultades distintas, reconocidas en la misma ley comunal, que nada tienen que ver
con el precepto demandado; por lo que no encuentra soporte alguno frente a la
afectacin del desarrollo comunitario que alegan los demandantes.
3.1.6. Concluye que la disposicin acusada no vulnera la Constitucin Poltica ni los derechos
de los organismos comunales, dado que no les impide contratar con las entidades
territoriales en proyectos que sobrepasen la mnima cuanta.
3.2.

Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin Territorial UACT-.


Mara Carolina Carrillo Saltaren, en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurdica y
Apoderada General de la Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin
Territorial UACT-, seala que no estima pertinente participar en el debate jurdico que

se llevar a cabo con el fin de determinar la constitucionalidad de la expresin


demandada contenida en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, en
atencin a las siguientes consideraciones:
3.2.1. Indica que los aspectos sustanciales de la demanda, formulados en el marco de las
funciones que corresponden a los municipios, no guardan relacin con el objetivo y las
funciones que enmarcan el quehacer de la entidad que representa.
3.2.2. Manifiesta que la UACT creada por el Decreto 4161 de 2011, es una entidad del orden
nacional con personera jurdica, autonoma administrativa y financiera, y patrimonio
propio, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
perteneciente al Sector de Inclusin Social y Reconciliacin; que tiene por objeto
implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecucin de la Poltica Nacional de
Consolidacin Territorial, y canalizar, articular y coordinar la intervencin institucional
diferenciada en las regiones de consolidacin focalizadas y en las zonas afectadas por
los cultivos ilcitos.
3.2.3. Tras citar las funciones y objetivos de la entidad que representa, conforme al Decreto
4161 de 2011, concluye que la intervencin de la UACT se orienta a ejecutar la Poltica
Nacional de Consolidacin y Reconstruccin Territorial en territorios focalizados o con
presencia de cultivos ilcitos.
3.2.4. Agrega que la UACT adelanta un proceso coordinado de movilizacin de la
institucionalidad del Estado a travs de la articulacin entre entidades pblicas,
privadas y de cooperacin internacional, para financiar las estrategias y programas
institucionales que conducen a la reduccin de los cultivos ilcitos en los territorios.
3.2.5. Teniendo en cuenta las funciones y misiones de la UACT, sostiene que no es pertinente
participar en el debate jurdico que se llevar a cabo con el fin de determinar la
constitucionalidad de la expresin demandada contenida en el pargrafo 4 del artculo
6 de la Ley 1551 de 2012.
3.3.

Departamento Nacional de Planeacin


Luis Carlos Vergel Hernndez, en calidad de apoderado especial del Departamento
Nacional de Planeacin, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida frente
a la acusacin de fondo contra la norma demandada, o que en su defecto la declare
exequible, en virtud de los siguientes argumentos:

3.3.1. Considera que la apreciacin contenida en el escrito de la demanda es imprecisa


teniendo en cuenta que la ley se halla habilitada para regular el ejercicio de la
competencia contractual por parte de las entidades estatales; seala que en efecto,
conforme al ltimo inciso del artculo 150 superior, el Legislador tiene la facultad de
regular el ejercicio de la competencia contractual de las entidades que forman parte de
la administracin pblica, en sus diversos niveles de gobierno.
3.3.2. En este sentido, indica que la consideracin consistente en establecer que la fijacin del
tope de menor cuanta limita la suscripcin de convenios solidarios por parte de las
entidades territoriales con las juntas de accin comunal, es un juicio de conveniencia y
no de carcter jurdico.
3.3.3. Al respecto sostiene que la jurisprudencia constitucional ha sealado que el control de
constitucionalidad es de carcter eminentemente jurdico y que no se refiere a razones
de conveniencia de las disposiciones objeto de control, lo cual hace forzoso declarar
improcedente la solicitud de declaratoria de inexequibilidad del pargrafo 4 del artculo
6 de la Ley 1551 de 2012 frente al caso concreto.

3.3.4. Por otro lado, seala que la propia Corte Constitucional ha reiterado la facultad que tiene
el Legislador para regular la competencia contractual de las entidades territoriales,
dentro de la cual se prevn modalidades y cuantas determinadas en orden a regular la
capacidad de concurrencia dentro del proceso de contratacin estatal.
3.3.5. Aduce que el criterio de fijacin de lmites a la contratacin se extiende incluso al mbito
del derecho privado, en donde la libertad de concurrencia contractual admite
excepciones que pueden tener como fundamento la necesidad de asegurar la
capacidad legal, la idoneidad moral o las calidades tcnicas, profesionales, econmicas
y financieras del contratista; limitaciones que deben ser fijadas por el Legislador con
sujecin a parmetros de razonabilidad y proporcionalidad.
3.3.6. Manifiesta que segn la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001, la
competencia de los Concejos Municipales para reglamentar el proceso contractual a
nivel municipal previsto en el artculo 32 de la Ley 136 de 1994, debe ceirse al mbito
reservado constitucionalmente por el Legislador en virtud del artculo 150 Superior.
3.3.7. Por otro lado, y tras invocar el principio pro actione, considera que los planteamientos
expuestos por los demandantes no permiten realizar un cotejo entre los cargos
formulados y la Constitucin, y que la demanda presenta una serie de percepciones o
consideraciones de carcter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta la
violacin alegada.
3.3.8. Plantea que en ejercicio de la accin pblica de constitucionalidad, el rol de la Corte
Constitucional es reactivo, mas no es funcin de sta actuar de oficio, suplir al
demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de las disposiciones que no han sido
acusadas, ni tienen cargos concretos y conceptos de violacin constitucional
reconocibles, pues de actuar as la Corte se estara convirtiendo en juez y parte,
suplantando al ciudadano y contrariando su funcin institucional de ser guardiana
imparcial de la Carta[2].
3.3.9. De conformidad con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 para la
procedencia de las demandas de inconstitucionalidad, sostiene que se deben plantear
acusaciones comprensibles o claras que recaigan de manera real y eficaz sobre el
contenido de la disposicin acusada; y en este orden de ideas, tales acusaciones deben
ser ciertas, mostrar de manera especfica cmo las disposiciones objeto de demanda
vulneran la Carta y se deben utilizar argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza
constitucional y no legal o doctrinario, ni referidos a situaciones puramente individuales.
3.3.10. Concluye que frente al caso concreto, los demandantes no cumplieron con las
exigencias de precisin, suficiencia y claridad; la argumentacin vaga y subjetiva
empleada no permite su real confrontacin con la Constitucin.
3.4.

Universidad Nuestra Seora del Rosario


Los profesores Carlos Mauricio Lpez Crdenas y Mara Anglica Nieto Rodrguez,
designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, seor Juan Carlos Forero Ramrez, consideran que la Corte Constitucional
debe declarase inhibida para pronunciarse de fondo sobre el asunto, o que de manera
subsidiaria, debe declarar exequible el contenido del aparte demandado; con
fundamento en las siguientes consideraciones:

3.4.1. Indican que en virtud de lo previsto en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia


constitucional sobre los requisitos mnimos de argumentacin que deben contener las
demandas de inconstitucionalidad, existe ineptitud sustancial de la demanda en el caso

concreto, en cuanto no se presentan criterios claros que permitan que el tribunal en


sede de constitucionalidad pueda pronunciarse sobre el fondo de la misma.
Sostienen que en efecto, la demanda no muestra una coherencia completa en el hilo
argumental que la soporta y no invoca fundamentos normativos o jurisprudenciales que
de manera adecuada enmarquen la acusacin que se propone.
3.4.2. Adicional a lo anterior, manifiestan frente al requisito de certeza de las demandas de
inconstitucionalidad, que si bien los actores estructuraron la demanda sobre una norma
jurdica determinada y vigente, sealando de forma concreta el aparte normativo objeto
de acusacin, se basaron en una interpretacin personal y le atribuyeron a la norma
efectos que no corresponden a su contenido real.
3.4.3. Consideran que la demanda adolece de graves inconsistencias, a pesar de haber sido
subsanada en la oportunidad dispuesta por esta Corporacin, impidiendo cumplir de
manera satisfactoria con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.
3.4.4. Reiteran que los demandantes presentan sus argumentos partiendo de consideraciones
personales acerca de los alcances de la norma jurdica, de forma que no se estructuran
argumentos de orden jurdico o constitucional que permitan confrontar debidamente el
contenido de la norma demandada con el texto constitucional.
3.4.5. Sealan que lo que se encuentra en la demanda corresponde a argumentos vagos
acerca del desconocimiento del principio y derecho fundamental a la participacin, y no
se hace un anlisis concreto acerca del contenido constitucional que se vulnera;
tampoco se analiza el alcance especfico de las competencias radicadas en las juntas
de accin comunal para poder determinar con precisin hasta qu punto la limitacin
introducida en la norma demandada resulta inconstitucional.
3.4.6. En estos trminos, sostienen que resulta inadmisible que la Corte Constitucional deba
resolver sobre la inexequibilidad de la norma acusada a partir de argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales.
3.4.7. Aaden que los planteamientos de la demanda no tienen un alcance persuasivo ni un
sustento jurdico y por ende, no alcanzan a suscitar una duda mnima sobre la
inconstitucionalidad de la noma acusada, de tal manera que se desvirtu la presuncin
de constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
3.4.8. En relacin con el fondo del asunto, plantean el siguiente problema jurdico: es
constitucional la limitacin introducida por el Artculo 6 Pargrafo 4 de la Ley 1551 de
2012 en virtud de la cual se autoriza la celebracin de convenios solidarios entre
entidades territoriales y juntas de accin comunal para ejecutar obras hasta por la
mnima cuanta?
3.4.9. Para efectos de responder el interrogante planteado, indican que la libertad de
configuracin del legislador comprende una potestad amplia y general para crear,
modificar o suprimir normas del ordenamiento jurdico, la cual se justifica en la relacin
de sujecin y subordinacin de la ley a la Constitucin.
3.4.10. Sostienen que la libertad de configuracin le permite al Legislador actuar dentro de un
margen de accin determinado para desarrollar las normas y postulados
constitucionales, dentro del ejercicio de su competencia legislativa, observando
parmetros de razonabilidad, proporcionalidad y dentro de los lmites sustanciales que
la Constitucin impone.
3.4.11. Aducen que dentro de los lmites sustanciales que la Constitucin le impone al
Legislador, resultan de gran importancia aquellos relacionados con el respeto a los

principios constitucionales y a los derechos fundamentales, entre los cuales se


encuentra el de participacin; el cual juega un papel central frente al caso objeto de
anlisis, toda vez que los actores manifiestan que la limitacin que introduce la norma
demandada resulta violatoria del principio de participacin democrtica.
3.4.12. Por otro lado, y en los trminos del artculo 6 de la Ley 743 de 2002, definen las juntas
de accin comunal como una expresin social organizada, autnoma y solidaria de la
sociedad civil, cuyo propsito es promover un desarrollo integral, sostenible y
sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestin
del desarrollo de la comunidad.
3.4.13. En este sentido, sostienen que las juntas de accin comunal materializan el derecho
fundamental de asociacin en el marco de la participacin democrtica, con miras a
generar progresos importantes en materia de trabajo y desarrollo local, donde para el
caso objeto del presente anlisis, estas entidades han jugado un papel destacado en
la promocin del desarrollo econmico y en la realizacin de pequeas y medianas
obras pblicas y actividades de mejora y ornato (pavimentacin, construccin y
mantenimiento de parques, escenarios deportivos y otros espacios pblicos),
especialmente en las comunidades con altos niveles de necesidades bsicas
insatisfechas[3].
3.4.14. Arguyen que al compaginar la naturaleza de las juntas de accin comunal con la
facultad que tiene el Legislador de regular aquellos aspectos que pueden implicar una
restriccin al ejercicio de las competencias radicadas en este tipo especial de
asociacin, se evidencia que la norma demandada no tiene la virtualidad de afectar el
ncleo bsico de los derechos fundamentales a la libre asociacin y a la participacin
inmersos en la dinmica de la accin comunal.
3.4.15. Contrario a lo sostenido por los demandantes, indican que la disposicin acusada se
ajusta a la Constitucin, toda vez que su contenido no es irrazonable o
desproporcionado, sino que de hecho, se encuentra en el margen de configuracin que
se ha reconocido en cabeza del Legislador.
3.4.16. Frente a lo anterior, aducen que los derechos fundamentales no tienen un valor
absoluto y que son susceptibles de limitacin, siempre que su ncleo bsico
permanezca intacto; frente al caso concreto, sostienen que la norma demandada no
afecta en lo ms mnimo el ncleo de los derechos a la participacin y a la asociacin, y
que se enmarca perfectamente en los parmetros del ejercicio constitucional de la
actividad legislativa.
3.4.17. Consideran que la introduccin de una limitacin de orden pecuniario (la mnima
cuanta), no tiene la envergadura de llegar a desconocer de manera flagrante el
contenido de los derechos a la asociacin y a la participacin, ya que no impide que las
juntas de accin comunal puedan llevar a cabo la ejecucin de otro tipo de obras por
medios distintos a los consagrados en la Ley 1551 de 2012.
3.4.18. En otras palabras, sealan que la norma demandada no incorpora un impedimento
absoluto al desarrollo y a la participacin local, sino que como materializacin de la
potestad legislativa, establece unos cauces o reglas para su ejercicio, sin que ello
implique bloquear absolutamente la gestin democrtica para el desarrollo local a
travs de otros instrumentos con los que cuentan las juntas de accin comunal.
3.4.19. Finalmente reiteran que los demandantes no desarrollaron una argumentacin
encaminada a demostrar, cmo la medida prevista en el aparte normativo demandado
poda afectar desproporcionadamente el ncleo esencial del derecho a la participacin

y exceder los causes de la libertad de configuracin de Legislador en un ejercicio


constitucional.
3.5.

Federacin Colombiana de Municipios


El seor Gilberto Toro Giraldo, en calidad de Director Ejecutivo de la Federacin
Colombiana de Municipios, solicita que se declare la inconstitucionalidad del aparte
demandando en consideracin a los argumentos que se exponen a continuacin:

3.5.1. Considera que si la jurisprudencia constitucional ha sealado la aplicabilidad en Colombia


del principio de no regresin en la generalidad de los derechos econmicos y sociales,
no se ve por qu el mismo no pueda igualmente hallar cumplida aplicacin en un
principio fundamental como es el de la participacin, habida cuenta del gran valor
constitucional que en l se anida y que ha sido subrayado por la jurisprudencia del
Consejo de Estado[4]; amn de que el artculo 311 de la Constitucin obliga a los
municipios a promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de
sus habitantes.
3.5.2. Tras citar la sentencia C-228 de 2011, en lo relacionado con el principio de progresividad
y prohibicin de regresividad en materia de derechos pensionales y expectativas
legtimas ante eventuales reformas laborales, y el artculo 375 del Decreto 1333 de
1986, sobre la participacin comunitaria, concluye que se advierte una regresin en la
norma demandada, en la medida en que el artculo 375 ibdem autoriza los convenios,
acuerdos y contratos a que hubiere lugar, sin que la cuanta resulte para nada
determinante.
3.5.3. Indica adems, que resulta a todas luces contrario al principio de razonabilidad que estos
convenios solidarios no puedan rebasar la mnima cuanta, que como muy bien se
anota en la demanda, en la inmensa mayora de las entidades territoriales, no supera
los 28 salarios mnimos legales mensuales.
Es decir que para el ao en curso, no puede celebrarse convenio alguno cuya cuanta
supere la suma de dieciocho millones treinta y dos mil pesos ($18.032.000); cifra que a
su parecer resulta irrisoria, teniendo en cuenta el valor adquisitivo de la moneda.
4.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO

Segn lo dispuesto en el numeral 2 del artculo 242 y en el numeral 5 del artculo 278
Superiores, el Procurador General de la Nacin, Alejandro Ordez Maldonado, rindi
concepto en relacin con la demanda instaurada por los ciudadanos Mximo Jos
Noriega Rodrguez y Nixon Torres Carcamo contra el pargrafo 4 del artculo 6 de la
Ley 1551 de 2012, y solicit a la Corte Constitucional declarar laEXEQUIBILIDAD del
aparte normativo demandado, de conformidad con los siguientes argumentos:
4.1.

Sostiene que segn lo previsto en el artculo 150 Superior, compete al Congreso de la


Repblica expedir el estatuto general de contratacin de la administracin pblica y en
especial de la administracin nacional, y que en este sentido, se confiere al Legislativo
la facultad de; (i) crear un rgimen legal para la contratacin; y(ii) establecer la
necesidad de una colaboracin recproca entre el Estado y los particulares para el
cumplimiento de sus funciones especficas.

4.2.

De conformidad con lo anterior, aduce que la contratacin pblica no es un asunto de


relevancia constitucional menor, y que por el contrario, es una herramienta relevante de
cara a la materializacin de un Estado Social de Derecho.

4.3.

Seala que la potestad legislativa para unificar el rgimen de contratacin no slo


persigue la materializacin de postulados del Estado Social de Derecho a travs del
contrato pblico, sino que tambin es una forma de materializar la preocupacin del
constituyente en relacin con la defensa de los recursos pblicos y permitir su ejecucin
transparente, es decir, salvaguardando los derechos de todas las personas.

4.4.

En este entendido, se pregunta si la disposicin acusada implica el ejercicio legtimo


de la libertad de configuracin legislativa o si, por el contrario, materializa un exceso
con respecto a los principios que la han de regir, esto es, la razonabilidad y la
proporcionalidad, por cuanto restringe demasiado el acceso a la participacin por parte
de las juntas de accin comunal.

4.5.

Indica que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, uno de los lmites


especficos a la libertad de configuracin legislativa en la contratacin pblica, es la
igualdad de oportunidades de los oferentes, lo que se traduce en el derecho a la libre
concurrencia.

4.6.

Seala que desde esta perspectiva, cuando el Legislador disea el rgimen de


contratacin pblica, no puede efectuar intromisiones desproporcionadas a la libertad
de concurrencia, a menos que exista una justificacin admisible que debe ser
ponderada polticamente por el Legislador; y por tal motivo, si la disposicin
efectivamente restringe la igualdad de oportunidades para las juntas de accin
comunal, o limita en forma desproporcionada dicha garanta para el resto de las
personas interesadas en participar en la contratacin pblica, habra un verdadero
exceso en torno a la libertad de configuracin legislativa.

4.7.

En estos trminos, y al revisar la disposicin demandada, considera que sta, antes


de limitar la libre concurrencia de las juntas de accin comunal, les confiere un
tratamiento especial a travs de una excepcin al rgimen general de la contratacin
pblica; en efecto permite que se habilite una forma de escogencia excepcional del
contratista, como lo es la contratacin directa, mecanismo de excepcin frente a la
licitacin pblica como regla general, y aadiendo tcitamente una causal de
contratacin directa.

4.8.

Indica que la disposicin acusada no tiene por objeto restringir la posibilidad de


participacin de las juntas de accin comunal a travs de los mecanismos ordinarios de
contratacin pblica, como equivocadamente parecen entenderlo los actores, sino que,
por el contrario, les habilita una ventaja contractual frente a los dems oferentes del
mercado, ya que les permite no tener que concurrir en igualdad de oportunidades con
los dems interesados, pudiendo ser destinatarios de un contrato pblico elegido en
forma directa.

4.9.

Al respecto considera que dicha excepcin, podra hallar justificacin precisamente en


el principio de participacin invocado por los actores, sin embargo, toda vez que ste no
es el cargo propuesto, sostiene que la vista fiscal se abstendr de conceptuar al
respecto; ya que la pretensin de los demandantes es que se extienda el tratamiento
diferenciado benfico a contratos de cuantas mayores, precisa que el juicio que
corresponde hacer no es aqul que se efecta sobre una norma restrictiva, sino sobre
aquella que presuntamente fue menos permisiva de lo que debi serlo, es decir, aquella
que limit un tratamiento ventajoso debido.

4.10.

Bajo la sealada comprensin, indica que si para los demandantes la norma resulta
lesiva por no haber previsto una ventaja o excepcin mayscula para los contratos de
mayor cuanta, entonces es claro que su demanda carece de justificacin suficiente,
pues en forma alguna indican los motivos por los cuales debera dejarse sin efectos la
ponderacin efectuada por el Legislador.

4.11.

Lo anterior, toda vez que si bien es cierto que el derecho a la participacin de las
comunidades permite que se les confiera algn tratamiento especial en relacin con la
contratacin pblica, considera que no se puede perder de vista que ste se encuentra
en tensin con el derecho a la libre concurrencia y que, ante esta situacin, es
precisamente el Legislador el llamado a ponderar polticamente ambos principios y
adoptar la solucin que considere pertinente conforme al debate democrtico.

4.12.

Agrega que debido a que la contratacin pblica est sometida al principio de libertad de
concurrencia contractual, siempre que se establezca una ventaja contractual que
excepte del deber de acudir al mercado en igualdad de condiciones, se requiere una
justificacin fuerte.

4.13.

As las cosas, y en relacin con el caso concreto, concluye que no existe un imperativo
constitucional que obligue al Legislador a sustraer a las juntas de accin comunal del
deber de concurrir al mercado, en igualdad de condiciones con los dems oferentes, en
el evento que deseen acceder a la contratacin pblica de cuantas superiores a las
referidas por el artculo acusado, y en este sentido, no hay razn para declarar la
inconstitucionalidad solicitada.

4.14.

En otras palabras, resea que una habilitacin excepcional para contratar en cuantas
superiores, no es un imperativo constitucional, sino que puede ser una decisin del
Legislador luego de hacer la ponderacin correspondiente, y por ello, la norma acusada
debe mantenerse inclume.

4.15.

Finalmente resalta que en todo caso, la constitucionalidad solicitada en nada afecta un


eventual juicio de constitucionalidad sobre la excepcin contenida en la norma, en s
misma considerada, ya que de todas formas sera posible analizar, en otros procesos, si
resulta adecuado a la Constitucin que el Legislador efecte excepciones al rgimen
general de contratacin en favor de las juntas de accin comunal.
5.

5.1.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

COMPETENCIA
Conforme al artculo 241 ordinal 4 de la Constitucin, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de la expresin hasta por la mnima cuanta del
pargrafo 4, artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una expresin normativa contenida en una ley.

5.2.

CUESTIN PREVIA
El artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 seala los elementos indispensables que debe
contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[5]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la accin pblica de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisin el objeto demandado, elconcepto de la
violacin y la razn por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para que realmente exista en la demanda, una imputacin o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los cargos permitan efectuar a la Corte
Constitucional una verdadera confrontacin entre la norma acusada, los argumentos
expuestos por el demandante y la disposicin constitucional supuestamente vulnerada.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sealado, en numerosas ocasiones,
que no cualquier tipo de argumentacin sirve de sustento al anlisis que debe realizar el
juez de constitucionalidad; es necesario que los razonamientos del actor contengan

unos parmetros mnimos que permitan a la Corporacin hacer un pronunciamiento de


fondo respecto del asunto planteado.
En este contexto, en sentencia C-1052 de 2001[6], esta Corporacin seal que las
razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, especficas,
pertinentes y suficientes, pues de no ser as, la decisin que adopte la Corte
necesariamente debe ser inhibitoria[7]. Al respecto sostuvo:
La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violacin, pues aunque el
carcter popular de la accin de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposicin erudita y
tcnica sobre las razones de oposicin entre la norma que acusa y el
Estatuto Fundamental, no lo excusa del deber de seguir un hilo
conductor en la argumentacin que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(.)
Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad
sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposicin
jurdica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el
actor, o implcita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. As, el ejercicio de la
accin pblica de inconstitucionalidad supone la confrontacin del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a
partir de la interpretacin de su propio texto; esa tcnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el
legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas
cuando del texto normativo no se desprenden.
Las razones son especficas si definen con claridad la manera como la
disposicin acusada desconoce o vulnera la Carta Poltica a travs de
la formulacin de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la
norma demandada. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposicin objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitucin
Poltica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta
omisin de concretar la acusacin impide que se desarrolle la discusin
propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia tambin es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciacin del contenido de una
norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En
este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a
partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos
otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el
demandante en realidad no est acusando el contenido de la norma sino
que est utilizando la accin pblica para resolver un problema
particular, como podra ser la indebida aplicacin de la disposicin en un

caso especfico; tampoco prosperarn las acusaciones que fundan el


reparo contra la norma demandada en un anlisis de conveniencia,
calificndola de inocua, innecesaria, o reiterativa a partir de una
valoracin parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relacin, en primer lugar, con la exposicin
de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del
precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda,
esto es, a la presentacin de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitucin, si despiertan una duda mnima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso
dirigido a desvirtuar la presuncin de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional. (Subrayado fuera del texto).
En otras palabras, la falta de formulacin de una demanda en debida forma, es decir,
sin cumplir estos requisitos de calidad argumentativa, impide que esta Corporacin
pueda confrontar la disposicin acusada con el Texto Superior, ya que la Corte carece
de facultad oficiosa de revisin del ordenamiento jurdico, salvo en los casos
expresamente mencionados en la Carta.
Esto implica que la acusacin debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposicin acusada (cierta). Adems, el actor
debe mostrar cmo la disposicin vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que
sean de naturaleza constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a
situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusacin debe no slo
estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mnima
duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
5.2.1. Examen de la aptitud del cargo formulado
Pasa la Sala a valorar si la demanda contiene cargos especficos, claros, ciertos,
pertinentes y suficientes, que permitan una decisin de fondo sobre los problemas
jurdicos formulados, o si por el contrario se encuentra frente a una simple apariencia de
formulacin de cargos, caso en el cual no podra pronunciarse de fondo.
5.2.1.1.

Los actores consideran que la expresin () hasta por la mnima cuanta


contenida en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012 Por la cual se dictan
normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios, vulnera
el principio democrtico de participacin que se desprende del artculo 1 Superior, toda
vez que a su juicio, dicha norma exige acciones que conduzcan a su realizacin,
materializacin y proteccin como mandato que irriga todo el orden jurdico, adems
establece claramente que las normas inferiores, deben sujecin y respeto a la norma
constitucional, indicando ello, que al ser el principio democrtico de participacin uno de
los elementos o contenidos normativos constitucionales, el compromiso es del Estado,
en garantizar acciones que promuevan la participacin democrtica de los ciudadanos
en las decisiones que los afectan; por lo tanto una forma de su desarrollo es a travs de
laimplementacin de acciones que promuevan la participacin democrtica de la
poblacin en las decisiones que los afectan.
Sostienen que el Estado Social de Derecho no se puede concebir sin la participacin en
el desarrollo comunitario de los organismos civiles que aglutinan y representan a la
comunidad, siendo que dichas corporaciones son los representantes primarios de la

sociedad; de all su importancia organizativa en la legitimacin del Estado democrtico


que propende por la participacin del ciudadano y de sus organizaciones.
Aunado a lo anterior, indican que las juntas de accin comunal son un eslabn
necesario para el desarrollo econmico de la sociedad que no puede verse limitado por
cuantas determinadas, ya que esto impide la participacin de tales organismos
comunales en el desarrollo de grandes obras de envergadura social; ello teniendo en
cuenta que la mnima cuanta, conforme al ordenamiento jurdico actual, est
representada en un mximo del diez por ciento (10%) del valor de la menor cuanta en
materia de contratacin en la respectiva entidad territorial.
Finalmente arguyen que limitar la participacin comunitaria en el desarrollo econmico
de los entes territoriales, con presupuestos que no sobrepasen la mnima cuanta, es
injustificado y desconoce precedentes jurisprudenciales sobre el desarrollo econmico y
la participacin de organizaciones civiles en la gestin pblica, por lo tanto no puede
establecerse restricciones, donde sus gestiones deben ser progresivas en la
materializacin de los principios con contenido normativo, como se desprende del
artculo 1 Superior, exigiendo constitucionalmente que se adelanten acciones que no
trasgredan la norma Suprema.
5.2.1.2.

La Sala encuentra que los ciudadanos no slo sealaron la norma


constitucional que consideraban infringida (artculo 1 C.P.), sino que tambin explicaron
las razones por las cuales estimaban que esta disposicin estaba siendo desconocida
por la norma cuestionada. En efecto, los actores cuestionan que el contenido normativo
demandado vulnera el principio democrtico participativo al limitar la celebracin de
convenios solidarios entre las juntas de accin comunal y los entes territoriales de
orden departamental y municipal en obras de mnima cuanta.
Igualmente, esta Corporacin observa que el requisito de pertinencia se encuentra
acreditado, pues el reproche formulado por los demandantes surge de la confrontacin
objetiva que realizan entre el contenido del artculo 1 Superior y la expresin hasta
por la mnima cuanta incluida en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de
2012, precepto demandado.
As mismo el cargo formulado en la demanda, logra generar una duda mnima sobre la
constitucionalidad de la expresin acusada, pues el contenido normativo que el
demandante le adscribe a dicha expresin constituye una interpretacin
razonable prima facie, de modo que se rene el requisito de certeza.
En efecto, la interpretacin que los demandantes realizan del artculo 1 de la Carta
acerca de laimplementacin de acciones que promuevan la participacin democrtica
de los ciudadanos en las decisiones que los afectan, es razonable; toda vez que con
fundamento en dicha premisa, el actor cuestiona que la limitacin en cuanta que se le
impone a la juntas de accin comuna a la hora de celebrar convenios solidarios impide
la participacin de tales organismos comunales en el desarrollo de grandes obras de
envergadura social. Ello teniendo en cuenta que la mnima cuanta, conforme al
ordenamiento jurdico actual, est representada en un mximo del diez por ciento (10%)
del valor de la menor cuanta en materia de contratacin en la respectiva entidad
territorial.
Para la Sala el cargo s rene los requisitos de certeza y pertinencia, ya que (i) se dirige
contra un contenido normativo que es real y (ii) formula un cargo de orden
constitucional basado en una interpretacin razonable prima facie del artculo 1
Superior: la vulneracin al principio de participacin ciudadana que, en criterio de los
accionantes, existe al limitarse la cuanta de los convenios solidarios suscritos por las
juntas de accin comunal.

En este orden de ideas, los ciudadanos han expuesto una secuencia argumentativa
atendible y coherente que plantea una problemtica de orden constitucional,
relacionada con la limitacin al principio de participacin comunitaria en el desarrollo
econmico de los entes territoriales, de lo cual es posible concluir que tales
cuestionamientos estn orientados a controvertir la potestad de configuracin del
Legislador para determinar los procedimientos administrativos y las normas de
contratacin pblica. En esa medida, existe un cargo cierto, claro, suficiente y
pertinente que permite contrastar las disposiciones demandadas con las normas
constitucionales que regulan la materia. El cumplimiento de estos requisitos solamente
tiene el efecto de activar la competencia de la Corte para abordar un anlisis material
del asunto, sin que implique que los reproches de inconstitucionalidad estn llamados,
por ese solo hecho, a tener xito.[8]
Culminado este juicio previo de procedibilidad, queda habilitada la Corte para continuar
con el anlisis del cargo de la demanda.
5.3.

PROBLEMA JURDICO

5.3.1. Los ciudadanos consideran que el preceptivo objeto de censura constitucional, contenido
en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012 vulnera el principio democrtico
de participacin que se desprende del artculo 1 Superior, el cual implica la
implementacin de acciones que promuevan la participacin democrtica de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan; en cuanto circunscribe la participacin
comunitaria, a travs de los convenios sociales, a ciertos lmites presupuestales.
5.3.2. El Ministerio del Interior solicita a esta Corporacin la declaratoria de exequibilidad del
aparte normativo acusado, exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos (i) el
artculo acusado no es el nico soporte legal que faculta a los entes territoriales del
orden departamental y municipal para entablar relaciones contractuales con las juntas
de accin comunal; (ii) las juntas de accin comunal, al ser organizaciones sin nimo de
lucro, pueden contratar o convenir con las entidades nacionales, departamentales,
distritales y municipales sin la limitacin de la mnima cuanta, segn lo previsto en el
artculo 355 Superior y; (iii) los organismos comunales, de los cuales hacen parte las
juntas de accin comunal, pueden contratar o convenir con las entidades municipales
en lo relacionado con el mejoramiento municipal sin limitacin a la mnima cuanta, todo
esto sin perjuicio al cumplimiento de lo establecido por las leyes y los decretos que
reglamentan las disposicin anterior.
5.3.3. El Departamento Nacional de Planeacin y la Universidad del Rosario solicitaron a esta
Corte que se declare inhibida frente a la acusacin de fondo contra la norma
demandada, o que en su defecto la declare exequible, pues consideran que la
apreciacin contenida en el escrito de la demanda es imprecisa teniendo en cuenta que
la ley se halla habilitada para regular el ejercicio de la competencia contractual por parte
de las entidades estatales; adems porque no se presentan criterios claros que
permitan que el Tribunal en sede de constitucionalidad pueda pronunciarse sobre el
fondo de la misma.
5.3.4. La Federacin Colombiana de Municipios, seala que la expresin demandada debe ser
declarada inexequible por cuanto se constituye en una regresin, en la medida en que
el artculo 375 del Decreto 1333 de 1986 autoriza los convenios, acuerdos y contratos a
que hubiere lugar, sin que la cuanta resulte para nada determinante.
Indica adems, que resulta a todas luces contrario al principio de razonabilidad que
estos convenios solidarios no puedan rebasar la mnima cuanta, pues en la mayora de
las entidades territoriales, no supera los 28 salarios mnimos legales mensuales.

5.3.5. El Ministerio Pblico pidi declarar la exequibilidad del aparte normativo demandado toda
vez que conforme a lo previsto en el artculo 150 Superior, compete al Congreso de la
Repblica expedir el estatuto general de contratacin de la administracin pblica y en
especial de la administracin nacional, y que en este sentido, se confiere al Legislativo
la facultad de; (i) crear un rgimen legal para la contratacin; y (ii) establecer la
necesidad de una colaboracin recproca entre el Estado y los particulares para el
cumplimiento de sus funciones especficas.
Refiere que la potestad legislativa para unificar el rgimen de contratacin no slo
persigue la materializacin de postulados del Estado Social de Derecho a travs del
contrato pblico, sino que tambin es una forma de materializar la preocupacin del
constituyente en relacin con la defensa de los recursos pblicos y permitir su ejecucin
transparente, es decir, salvaguardando los derechos de todas las personas.
5.3.6. En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la limitacin introducida por
el artculo 6, pargrafo 4 de la Ley 1551 de 2012, en virtud de la cual se autoriza la
celebracin de convenios solidarios entre juntas de accin comunal y entidades
territoriales de orden departamental y municipal para ejecutar obras hasta por la mnima
cuanta, desconoce el principio de participacin previsto en la norma Superior.
5.3.7. Para resolver este cuestionamiento, la Sala analizar (i) el alcance del principio de
participacin democrtica; (ii) la evolucin histrica y conceptual de las juntas de accin
comunal en nuestro ordenamiento jurdico; (iii) la libertad de configuracin legislativa,
haciendo especial referencia a su aplicacin en los procedimientos administrativos y de
contratacin pblica; y; con base en lo anterior, (iv) se realizar el juicio de
constitucionalidad de la disposicin parcialmente censurada.
5.4.

PRINCIPIO DEMOCRTICO DE PARTICIPACIN


El derecho a la participacin ha sido reconocido desde la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos de 1948, en cuyo artculo 21 se expresa que toda persona tiene
derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de
representantes directamente elegidos:
Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas,
directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a
las funciones pblicas de su pas.
La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta
voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de
celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto
secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del
voto.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos seala en su artculo 25 que
todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el
artculo 2, y sin restricciones indebidas, del derecho a participar en la direccin de los
asuntos pblicos, directamente o por representantes libremente elegidos, a votar y ser
elegido en elecciones pblicas, y a tener acceso a las funciones pblicas[9]:
Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de la distinciones
mencionadas en el artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas


por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresin de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
pblicas de su pas.
La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de la Organizacin
de Estados Americanos consagra en sus artculos 13[10], 20[11], 21[12] y 22[13], los
derechos a ser parte de las decisiones de quienes gobiernan, el derecho a reunirse y
asociarse, y a presentar peticiones respetuosas.
La Carta Democrtica de la Organizacin de Estados Americanos, en su artculo 6,
reconoce la participacin de la ciudadana en las decisiones relativas a su propio
desarrollo en los siguientes trminos: La participacin de la ciudadana en las
decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es
tambin una condicin necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia.
Promover y fomentar diversas formas de participacin fortalece la democracia[14].
El artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos consagra varios
derechos polticos entre los cuales se encuentra el derecho de todo ciudadano a
participar en los asuntos pblicos[15].
El prembulo de la Constitucin Poltica de Colombia establece el marco normativo
mediante el cual se busca desarrollar el Estado, calificndolo como Estado Social de
derecho, democrtico y participativo; de derecho porque todas las decisiones
adoptadas por las autoridades deben tener como fundamento la ley, evitando las
decisiones arbitrarias; democrtico porque las decisiones deben ser adoptadas por
las mayoras y; participativo porque los destinatarios finales de las normas, es decir
las personas que deben obedecerlas, son las que pueden y deben participar en la
creacin de las mismas, al igual que en la toma de decisiones de la administracin que
las afecten. Esta ltima calificacin ha sido vista como el principal avance en el
constitucionalismo actual de Colombia, por cuanto se pas de una Estado
representativo a un Estado participativo.
Al respecto seal esta Corte en la sentencia T-383 de 1993[16]:
El trnsito de una democracia representativa a una participativa (CP
art. 1) significa abandonar un sistema poltico y social restringido a la
eleccin de los representantes del electorado y adoptar un nuevo
modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones
de democracia directa - plebiscito, referndum, iniciativa popular,
revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participacin en las
decisiones que afectan a todos en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la nacin (CP art. 2).
La Carta Magna sostiene expresamente que la soberana reside en el pueblo y por
ende es la fuente del poder pblico; adems se incluye el principio participativo en
aquellos preceptos que permiten no solo la eleccin directa de gobernantes, sino
tambin la creacin de los jueces de paz, el reconocimiento del derecho de peticin y
la creacin de juntas administradoras locales y regionales, lo cual implica que los
derechos de participacin democrtica no se limitan al poder poltico, pues se ven
tambin en el mbito de los derechos econmicos, sociales y culturales y de los
colectivos.[17]
Por lo tanto, la democracia participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre de
que no ser excluido del debate, del anlisis ni de la resolucin de los factores que

inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos polticos que comprometen el


futuro colectivo. Asume la Constitucin que cada ciudadano es parte activa en las
determinaciones de carcter pblico y que tiene algo que decir en relacin con ellas, lo
cual genera verdaderos derechos amparados por la Carta Poltica, cuya normatividad
plasma los mecanismos idneos para su ejercicio.
En reiteradas oportunidades esta Corporacin[18] se ha pronunciado en cuanto al
significado y alcance del postulado democrtico que se consagra en la Carta Poltica
de 1991. As, en la revisin constitucional del proyecto de ley estatutaria sobre partidos
y movimientos polticos, la Corte Constitucional[19] al analizar a profundidad este
principio, expres:
"El fortalecimiento y la profundizacin de la democracia participativa fue
el designio inequvoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego
traducido en las disposiciones de la Carta Poltica que ahora rige el
destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar y
extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los
dems procesos pblicos y sociales en los que se adopten decisiones y
concentren poderes que interesen a la comunidad por la influencia que
puedan tener en la vida social y personal.
La democratizacin del Estado y de la sociedad que prescribe la
Constitucin no es independiente de un progresivo y constante esfuerzo
de construccin histrica que compromete a los colombianos - en mayor
grado, desde luego, a las instituciones pblicas y a los sujetos privados
que detentan posiciones de poder social o poltico - y de cuyo resultado
se derivar la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no menos
que la vigencia material de la Carta y la consecucin y consolidacin de
la paz pblica.
As mismo, se ha sostenido[20] que el principio de participacin democrtica se refleja
no solamente en la toma de decisiones, sino en un modelo de comportamiento poltico
y social, que se basa en la tolerancia, el pluralismo y la responsabilidad que adquieren
todos los ciudadanos al momento de adoptar determinaciones que afectan a la
colectividad.
Sin embargo, no se puede desconocer que el mentado principio no comprende
simplemente la consagracin de mecanismos para la toma de decisiones electorales,
como referendos o consultas populares, sino que implica adicionalmente que los
ciudadanos cuenten con la facultad de participacin en los procesos decisorios no
electorales que afectan su vida. Buscando de esta forma fortalecer los lazos que unen
al ciudadano con sus representantes, para promover una participacin ms equilibrada
en la que no se avizore ningn escenario de desigualdad.
Lo que el constituyente quiso al incluir el principio de participacin ciudadana no
electoral en la norma Superior, fue acrecentar el inters de la ciudadana en los
problemas colectivos, para as de esta manera colaborar en la formacin de aquellos
que se interesan constantemente en los procesos gubernamentales; desarrollando la
posibilidad de que todo ciudadano tenga la oportunidad de lograr su desarrollo
personal.
Es claro entonces, que la democracia participativa del pueblo no solo busca que los
ciudadanos elijan a sus representantes, mediante el voto, sino que adems puedan
intervenir de forma directa, no solo mediante representacin, sino tambin en la toma
de las decisiones que los puedan afectar, bien sea dejando sin efecto o modificando las
determinaciones adoptadas por sus gobernantes o revocndoles el mandato.

Por otra parte, el hecho de consagrarse en la Constitucin Poltica de 1991 la


participacin como una caracterstica esencial del Estado colombiano no implica que
haya desaparecido del ordenamiento jurdico todo rastro de representacin, pues es
claro que la complejidad de la vida social contempornea impide la participacin
directa de las personas en todo aquello que les incumbe, hacindose necesario
acordar y consagrar mecanismos por los cuales sea posible expresar la voluntad del
sujeto interesado o del titular de un derecho a travs o por conducto de otro u
otros[21].
Ahora bien, esta Corte en sentencia C-021 de 1996[22] fue enftica en sealar que el
principio de participacin no se extingue en el campo de las decisiones polticas, por el
contrario se ve reflejado en otros escenarios, uno de ellos el del cooperativismo; tan es
as que en los eventos en que la ley permite a los asociados de organizaciones con
personera jurdica concurrir a las deliberaciones de las asambleas de socios por
medio de representante, con facultades plenas para la toma de decisiones, no se
desconoce su derecho a participar, por el contrario se facilita el mismo pero por
intermedio de otros sujetos.
As mismo, tambin se encuentra el principio democrtico de participacin en los
derechos colectivos de los consumidores, ya que se asegura el goce efectivo de su
derecho a constituir organizaciones sometidas a reglas de representacin y
participacin en los estudios que les afecten y a adoptar las decisiones
democrticamente.
Entonces, no existe manto de duda que tanto en el Prembulo como en el artculo 1 de
la Constitucin Poltica, se hace nfasis en que los ciudadanos encuentren espacios
suficientes y adecuados para incidir en la formulacin de las polticas pblicas; por
cuanto esas polticas establecen medidas que los afectan directamente.
Lo anterior deja ver que la participacin va estrechamente ligada al principio
democrtico, pues como se seal en precedencia, la obligatoriedad de estos principios
no est supeditada a expresiones netamente electorales, sino que resulta aplicable a
todas relaciones sociales, pues la concurrencia de las personas en las decisiones que
los afectan no solo se inscribe en el ejercicio de las libertades pblicas, sino que
constituye una responsabilidad de los asociados en el marco del ejercicio democrtico
del poder poltico[23].
Con coherencia argumentativa se pronunci recientemente la Corte en la sentencia C-133
de 2014[24], al expresar:
El derecho a que la ciudadana se involucre en la toma de decisiones
que, tanto en el mbito pblico como privado, resultan relevantes para el
desarrollo de la vida en comunidad tiene fundamento en el principio
democrtico artculo 1 de la Constitucin-, que a su vez nutre de
contenido al carcter participativo del Estado colombiano, tal y como
tambin es definido por el artculo 1 de la Constitucin. A dichos
parmetros de construccin e interpretacin del ordenamiento jurdico
debe sumarse el artculo 2 de la Constitucin, que define como un fin
esencial del Estado colombiano facilitar la participacin de todos en
las decisiones que los afecten.
En sntesis, la participacin implica la ampliacin cuantitativa de oportunidades reales
de participacin ciudadana, en las que adems del aspecto poltico - electoral, su
espritu se proyecte a los planos de lo individual, familiar, econmico y social. No
obstante, es preciso sealar que si bien el principio de participacin se puede

manifestar en diversos escenarios, eso no lo hace un derecho absoluto, por cuanto su


ejercicio se debe sujetar a los trminos que expresamente haya previsto el Legislador,
los cuales debern atender los lmites propios de la libertad de configuracin
legislativa.
5.4.1. Importancia de las juntas de accin comunal para la materializacin del principio
de participacin a nivel municipal y departamental.
Reitera la Sala que el principio de participacin procura otorgar al ciudadano la
certidumbre de que no ser excluido del debate, del anlisis ni de la resolucin de los
factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos polticos que
comprometen el futuro colectivo. Sin embargo, no se puede desconocer que dicho
principio no comprende simplemente la consagracin de mecanismos para la toma de
decisiones electorales, como referendos o consultas populares, sino que implica
adicionalmente que los ciudadanos cuenten con la facultad de participacin en los
procesos decisorios no electorales que afectan su vida, un ejemplo de ello es, entre
otros, el cooperativismo, los derechos colectivos de los consumidores y, las juntas de
accin comunal.
Respecto a las juntas de accin comunal, es necesario precisar la regulacin legal que
existe en nuestro ordenamiento jurdico; no sin antes hacer mencin a la naturaleza y
origen de estas agremiaciones; para lo cual se realizar una transcripcin in extenso de
la cronologa histrica que al respecto realiz esta Corporacin en la sentencia C-580
de 2001[25]:
En Colombia aun cuando desde comienzos del siglo pasado distintas
instituciones pblicas y privadas venan trabajando en la solucin de los
problemas de la comunidad inspirados en la idea del voluntariado, fue
solo hasta mediados de la dcada del cincuenta cuando la temtica de
la accin comunitaria surgi como alternativa para resolver la difcil
situacin de las poblaciones marginadas. As, en 1955 se ejecuta el
primer programa oficial sobre desarrollo comunitario y en 1958 se
expide la Ley 19 en la cual se fomentaba la accin comunal habilitando a
los organismos correspondientes para ejercer funciones de control y
vigilancia de los servicios pblicos, y promover acciones en distintos
escenarios de la vida local.
De este recorrido queda en claro que el desarrollo comunitario - del cual
son expresin los organismos de accin comunal - , es un proceso social
con accin participativa de la comunidad al tiempo que representa un
medio de promocin humana, en tanto que impulsa al individuo a
involucrarse en su contexto detectando necesidades y ayudando a
solucionarlas. Por ello, para alcanzar sus metas el proceso requiere de
la solidaridad entre los miembros constitutivos de la comunidad, pero
ante todo, de la integracin de la comunidad y el Estado permitiendo
que los esfuerzos de la poblacin se sumen a los del gobierno a fin de
mejorar las condiciones econmicas, sociales y culturales de la nacin,
en el entendimiento de que los organismos comunitarios deben gozar de
la debida autonoma para iniciar, controlar, realizar y dirigir los
programas de desarrollo comunitario.
La Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 38, estableci la obligacin
de garantizar el derecho de libre asociacin para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en sociedad, en aras de contar con una sociedad
civil ms participativa, claro est, no como un ente autnomo y autorregulado, sino
como parte de un sistema conformado por la sociedad y el Estado, con un fin comn, el
cual se ve directamente reflejado en su calidad de vida.

As mismo, en el artculo 1 Superior, se previ la idea de una sociedad pluralista


fundada en la solidaridad, facilitando la participacin de todos en las decisiones que los
afectan; por lo tanto no existe duda que la sociedad civil es uno de los actores
principales en el proceso de participacin democrtica, principalmente a travs de las
organizaciones y entidades cvicas autnomas; es por ello que el Estado debe fomentar
y promover la participacin de la sociedad civil, ya sea actuando como veedor o en la
toma de decisiones basadas en las necesidades de la colectividad a la que
pertenece. Por otra parte, el artculo 103 de la Constitucin Poltica permite afirmar que
las organizaciones civiles previstas por el constituyente, no solamente son viables para
ejercer una labor de vigilancia y control, sino que tambin se prev su intervencin en la
actividad estatal. [26]
Ahora bien, con el fin de desarrollar los preceptos normativos referenciados en
precedencia, el Legislador expidi la Ley 743 de 2002 Por la cual se desarrolla el
artculo 38 de la Constitucin Poltica de Colombia en lo referente a los organismos de
accin comunal. Dentro de este marco normativo se defini la junta de accin comunal
como una expresin social organizada, autnoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo
propsito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a
partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestin del desarrollo de la
comunidad[27]; as mismo se estableci queLa junta de accin comunal es una
organizacin cvica, social y comunitaria de gestin social, sin nimo de lucro, de
naturaleza solidaria, con personera jurdica y patrimonio propio, integrada
voluntariamente por los residentes de un lugar que anan esfuerzos y recursos para
procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio
de la democracia participativa.[28]
Adicionalmente, esta Corte ha entendido que las juntas de accin comunal constituyen
una gran oportunidad, para que sus miembros no solo puedan colaborar en la
promocin del desarrollo econmico y en la realizacin de pequeas y medianas obras
pblicas; sino que adems es una oportunidad para desarrollar habilidades
administrativas y de gestin.[29]
El artculo 19 de la Ley 743 de 2002, estableci entre otros, los siguientes objetivos
generales:
ARTICULO 19. Objetivos. Los organismos de accin comunal tienen
los siguientes objetivos:
a) Promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente
a su comunidad, localidad, distrito o municipio a travs del ejercicio de la
democracia participativa;
b) Crear y desarrollar procesos de formacin para el ejercicio de la
democracia;
c) Planificar el desarrollo integral y sostenible de la comunidad;
d) Establecer los canales de comunicacin necesarios para el desarrollo
de sus actividades;
e) Generar procesos comunitarios autnomos de identificacin,
formulacin, ejecucin, administracin y evaluacin de planes,
programas y proyectos de desarrollo comunitario;
f) Celebrar contratos con empresas pblicas y privadas del orden
internacional, nacional, departamental, municipal y local, con el fin
de impulsar planes, programas y proyectos acordes con los planes
comunitarios y territoriales de desarrollo;
() (Negrilla fuera de texto)

5.5.

LIBERTAD DE CONFIGURACIN LEGISLATIVA. ESPECIAL REFERENCIA A SU


APLICACIN EN LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y DE CONTRATACIN
PBLICA.
De conformidad con el artculo 150, numerales 1 y 2 de la Constitucin Poltica,
corresponde al Congreso de la Repblica hacer, reformar y derogar las leyes y, por
medio de ellas, expedir cdigos en las distintas especialidades o mbitos del derecho.
Sin embargo, esa libertad de configuracin normativa que la Carta Magna le otorga al
Legislador, aunque es amplia, tiene ciertos lmites que se concretan en el respeto por
los principios y fines del Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la
observancia de las dems normas constitucionales; en esta oportunidad esta Corte se
centrar expresamente en el anlisis de la libertad de configuracin pero en los
procesos administrativos y de contratacin pblica; no sin antes realizar un breve
enfoque de lo que implica dicha potestad en su concepto ms amplio.
En diversas oportunidades esta Corporacin ha analizado la razn de ser de la libertad
de configuracin poltica del Congreso y de los lmites de la misma. Al respecto, ha
indicado[30] que la sujecin y subordinacin de la ley a la Constitucin debe permitir
cierto margen de accin en la labor de desarrollo de las Normas Superiores, de manera
tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democrtico y
pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las numerosas corrientes de
pensamiento y opinin representadas en el Legislativo, deben participar en el desarrollo
e implementacin de la Constitucin, optando por las diferentes posibilidades dentro del
principio de las mayoras.
Para establecer los alcances y lmites de la libertad de configuracin legislativa es
preciso tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados,
la relacin del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la
Constitucin[31]; debido a que, por una parte, es obligacin de la administracin
adoptar la solucin que ms se ajusta a la ley cuando advierta que existen
concepciones jurdicas que generan duda en cuanto a su aplicacin; por otra parte, la
relacin que existe entre el Legislador y la Constitucin Poltica es de mayor
complejidad pues no solo est subordinado a ella sino que adems en virtud del
pluralismo y la participacin democrtica que ella misma consagra, puede adoptar
libremente diversas opciones, polticas y legislativas, dentro de su marco normativo;
esto es lo que se ha denominado libertad de configuracin poltica del Legislador. [32]
As las cosas, la discrecionalidad del Legislador para la determinacin de una va, forma
o actuacin procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro
del respeto a valores fundantes de nuestra organizacin poltica y jurdica, tales como,
la justicia, la igualdad y un orden justo (Prembulo) y de derechos fundamentales de las
personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administracin de justicia
(C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primaca del
derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armona con la
finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el
derecho sustancial[33] en controversia o definicin; de lo contrario, la configuracin
legal se tornara arbitraria[34].
Por lo anterior, el Legislador debe asegurar la proteccin ponderada de todos los bienes
jurdicos implicados[35], cumpliendo con los principios de proporcionalidad y
razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas[36].
Por otra parte, el control constitucional a la libertad de configuracin legislativa es ante
todo un control de lmites[37], toda vez que no es viable que esta Corporacin permita
concepciones legales que vayan en contrava de la norma Superior o quebranten
derechos y principios en ella consagrado; as como tampocopuede interpretarla

desconociendo que en ella coexisten diversas visiones polticas que hacen de


Colombia un Estado pluralista[38].
No obstante, el control ejercido por esta Corte a la libertad de configuracin legislativa,
vara su intensidad dependiendo de la complejidad del concepto que se analiza; por
ejemplo, cuando su proteccin constitucional se despliega nicamente de algunos
elementos que no delimitan de manera exacta la figura jurdica del asunto, el
Legislador cuenta con una amplia libertad de configuracin, claro est, sin sobrepasar
el marco constitucional, por lo tanto el control ejercido es flexible; pero si la
determinacin de los elementos estructurales de un concepto es compleja, el control
que ejerza este Tribunal deber ser ms estricto.[39]
5.5.1. Procedimientos administrativos. Reiteracin de jurisprudencia.
Se ha entendido, que el Legislador en materia de procedimientos tiene una libertad de
configuracin no solo en los trminos del artculo 150 constitucional, numeral 1 y 2, sino
adems en concordancia con los artculos 29, 86, 87, 228 y 229 constitucionales, entre
otros, que lo facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos,
etc., que pueden limitar el derecho de acceso a la administracin de justicia pero no
hacerlo nugatorio, razn por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa
potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este
derecho fundamental y al principio constitucional consagrado en el artculo 228, segn
el cual lo sustancial debe primar sobre lo formal[40].
El siguiente aparte de la sentencia C-204 de 2003[41], es muy ilustrativo sobre el
particular.
la legitimidad de las normas procesales est dada en la medida de su
proporcionalidad y razonabilidad pues slo la coherencia y equilibrio del
engranaje procesal permite la efectiva aplicacin del concepto de justicia
y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto. As
las cosas, la violacin del debido proceso ocurrira no slo bajo el
presupuesto de la omisin de la respectiva regla procesal o de la
ineficacia de la misma para alcanzar el propsito para el cual fue
diseada, sino especialmente en el evento de que sta aparezca
excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener
con su utilizacin.
La Corte ha precisado especficamente que al legislador, dentro de las
facultades de configuracin legislativa que se derivan de las normas
constitucionales ya mencionadas (arts 29,150, 228 C.P.) tambin se le
reconoce competencia para establecer dentro de los distintos trmites
judiciales imperativos jurdicos de conducta dentro del proceso,
consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes,
al juez y an a terceros intervinientes, siempre y cuando al hacerlo
respete los principios y valores constitucionales y obre conforme a los
referidos principios de razonabilidad y proporcionalidad
Igualmente, en sentencia C-314 de 2002[42] se seal que la potestad de
configuracin del Legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse
dentro de los lmites impuestos por la Carta Poltica, justificada en un principio de razn
suficiente, en donde si la decisin del Legislador resulta arbitraria debe ser retirada del
ordenamiento jurdico. Uno de esos lmites es precisamente no hacer nugatorios
derechos fundamentales tales como el de acceso a la administracin de justicia, debido
proceso y defensa. Por tanto, las decisiones legislativas que impidan el ejercicio de
estos derechos fundamentales deben ser excluidas del ordenamiento constitucional.

En esa misma lnea, en la sentencia C-662 de 2004[43], se seal que al juez


constitucional le corresponde garantizar al mximo la libertad de configuracin que
tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino
que debe desarrollarse conforme a los lmites que impone la misma Carta.
Esta postura fue reiterada en la sentencia C-372 de 2011[44], en la que se sostuvo
expresamente que la libertad de configuracin del Legislador adems de estar limitada
por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tambin lo est por los principios
de progresividad y no regresin teniendo en cuenta que los derechos fundamentales
tambin tienen una faceta prestacional que una vez alcanzada se convierte en un lmite
para aquella.
la Sala recuerda que el legislador ordinario, en ejercicio de su libertad
de configuracin, cuenta con una amplia gama de atribuciones, entre
ellas la de regular los distintos procesos judiciales y establecer cada una
de las actuaciones que en ellos han de surtirse, los trminos procesales,
los recursos ordinarios o extraordinarios, la oportunidad para
interponerlos, los efectos en los que se conceden; en fin, el Legislador
cuenta con libertad de configuracin para establecer las distintas reglas
y procedimientos que rigen el debido proceso o las denominadas formas
propias del juicio, en todos los campos del derecho.
No obstante, esta competencia debe ser ejercida sin desconocer la
vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los
principios y valores constitucionales, como los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, y el de progresividad y no regresin,
entre otros; estos principios constituyen entonces lmites al ejercicio de
su competencia.
5.5.2. Contratacin administrativa. Reiteracin de jurisprudencia.
Esta Corporacin ha sido enftica en sealar que el Legislador cuenta con una amplia
facultad para establecer el rgimen de los contratos pblicos[45] y privados[46]; sin
embargo no est obligado a ofrecer un tratamiento semejante a cada materia
contractual[47], puesto que la Constitucin Poltica le impone el deber de tener presente
ciertas caractersticas de cada contrato. Es as como en asuntos relacionados con la
contratacin pblica se ha considerado:
Dentro de la misma finalidad, el Estado cuenta con instrumentos
apropiados para alcanzar esos fines a travs del ejercicio de la
autonoma para contratar que detenta. De esta forma, los contratos de la
administracin pblica no constituyen por s mismos una finalidad sino
que representan un medio para ...la adquisicin de bienes y servicios
tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armnica y
eficaz....[48]
Esa facultad de contratacin por parte del Estado se desarrolla dentro de
un marco legal asignado al Congreso de la Repblica para la expedicin
del estatuto general de contratacin de la administracin pblica y en
especial de la administracin nacional (C.P., art. 150, inciso final),
normatividad que subordina la actuacin de las entidades estatales y en
consecuencia la de sus servidores pblicos en la ejecucin de todas las
etapas contractuales. Adicionalmente, tales funciones, como actividad
estatal que son, tienden a lograr la obtencin de resultados positivos
bajo estricta sujecin, tanto para su regulacin y realizacin, a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,

imparcialidad y publicidad que gobiernan la funcin administrativa en


general.
Como instrumento contractual que facilita la consecucin de los fines
estatales, en el entendido de que la contratacin es uno de los recursos
ms importantes para alcanzarlos, el Legislador ordinario expidi el
nuevo Estatuto General de Contratacin Administrativa contenido en la
Ley 80 de 1993, objeto de reglamentacin gubernamental.
()
Dentro de la autonoma de la voluntad que tiene la administracin
para contratar, es necesario precisar que como funcin
administrativa que ejerce, constituye una funcin reglada, lo que
significa que debe someterse estrictamente a las estipulaciones
legales sobre el particular, para la bsqueda del logro de las
finalidades estatales mencionadas. Por consiguiente, el grado de
autonoma que tiene la autoridad administrativa se ve
ostensiblemente limitado frente a las reglas del derecho pblico, en
materia de contratacin.[49] (Negrilla fuera del texto).
Ahora bien, dentro del margen de accin que en la materia le corresponde al Congreso,
el mandato establecido en el artculo 150 de la Constitucin implica el reconocimiento
de una amplia libertad de configuracin del legislador para disear un rgimen legal
cuya finalidad sea la de propender al logro de los objetivos constitucionales del Estado
Social de Derecho [50], es as como el contrato de la Administracin se constituye en
un medio para la consecucin de los objetivos del Estado[51] y, en esa medida, el
Congreso qued en libertad para regular los aspectos ms significativos de la
contratacin pblica[52] Sin embargo, tan importante facultad no es ilimitada[53], por
cuanto debe someterse a las disposiciones normativas consagradas en la Constitucin.
Se advierte entonces dos conceptos, en primer lugar que la finalidad del contrato
pblico es el inters general, y as lo haba dicho esta Corte desde sus inicios en
sentencia C-400 de 1999[54]al establecer que el inters pblico implcito en la
contratacin estatal, afecta de tal manera este instituto jurdico, que determina la
especial posicin de las partes contratantes y la relacin entre ellas. Esta relacin no se
desenvuelve dentro de los mismos parmetros de igualdad en que lo hace la
contratacin entre particulares, sino que implica la preminencia de la posicin estatal.
La autorizacin de clusulas exorbitantes, como la de caducidad o las de terminacin o
modificacin e interpretacin unilaterales por parte de la Administracin, son un claro
ejemplo de esta situacin. La ley dota a la Administracin de herramientas o
mecanismos especiales, ausentes en las formas contractuales privadas, que
estn presentes para asegurar el cumplimiento de los fines estatales y del inters
general.
Dicha argumentacin fue reiterada en la sentencia C-128 de 2003[55]:
La Corte ha hecho nfasis en que ese principio de inters general
gua y explica la manera como el legislador est llamado a regular
el rgimen de contratacin administrativa. En particular la
Corporacin ha recalcado que la teleologa propia de toda la
normatividad que propicia la escogencia objetiva de la mejor oferta
formulada por los proponentes previamente calificados, cuyos
antecedentes personales sean garanta de seriedad y cumplimiento, no
es otra que la de asegurar la primaca de dicho inters.()

En segundo lugar, se advierte no solo que la contratacin pblica tiene como finalidad el
inters general; sino que adems existen criterios en cuanto a la configuracin del
Legislador, lo cuales esta Corporacin ha establecido en diversas oportunidades y se
sintetizan en la sentencia C-713 de 2009[56], reiterados igualmente en la sentencia C499 de 2015[57]as:
(i) De la Constitucin no es posible inferir la obligacin para el legislador
de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislacin existente
en materia contractual, pues si sta hubiera sido la voluntad del
constituyente, en el artculo 150 Fundamental se habra autorizado al
Congreso de la Repblica para expedir un estatuto nico de contratacin
para el Estado y no un estatuto general como prev la disposicin
constitucional[58].
(ii) El mandato otorgado al Congreso de la Repblica, en el artculo 150
de la Carta, para que dicte un estatuto general de contratacin de la
administracin pblica y en especial de la administracin nacional,
implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuracin del
legislador para disear un rgimen legal cuya finalidad sea la de
propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social
de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del
aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los rganos
pblicos mediante la contratacin. En este orden de ideas, es innegable
el carcter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es
un fin en s mismo sino un medio para la consecucin de los altos
objetivos del Estado[59].
(iii) En virtud de la potestad de configuracin que se comenta el
Congreso tiene libertad para regular los aspectos ms significativos de la
contratacin pblica como son los referentes a las clusulas
excepcionales, la clasificacin de los contratos estatales, los deberes y
derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para
contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestin
contractual, responsabilidad contractual, liquidacin de los contratos y
solucin de las controversias contractuales, entre otros, todo dentro de
los lmites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los
parmetros constitucionales.[60]
Con base en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar el caso concreto.
6.

ANLISIS DE LA NORMA DEMANDADA.


Los actores manifiestan que la expresin hasta por la mnima cuanta incluida en el
pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012 vulnera el artculo 1 de la
Constitucin Poltica, por cuanto limitara el principio democrtico participativo, al
restringir la participacin de las Juntas de Accin Comunal en la celebracin de
convenios solidarios con los entes territoriales del orden departamental y municipal
para la ejecucin o construccin de obras, lo cual se analizar a continuacin.

6.1

Alcance de la expresin demandada.


La Ley 1551 de 2012, dentro de la cual se encuentra la norma demandada, establece
las funciones de los municipios y los derechos que sirven de pilar para la gestin
ejercida por cada uno de ellos.[61]
El pargrafo 4 del artculo 6 autoriza a los entes territoriales del orden departamental y
municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los habitantes de la

comunidad que se encuentren previamente organizados y reconocidos como juntas de


accin comunal, con el fin de ejecutar obras hasta por la mnima cuanta. Dichos
convenios complementan esfuerzos para la construccin de obras y la satisfaccin de
necesidades y aspiraciones de las comunidades:
Funciones de los municipios
()
Pargrafo 3. Convenios Solidarios. Entindase por convenios solidarios
la complementacin de esfuerzos institucionales, comunitarios,
econmicos y sociales para la construccin de obras y la satisfaccin de
necesidades y aspiraciones de las comunidades.[62]
La expresin demandada fue incluida parcialmente en el primer debate legislativo[63],
sin embargo, su versin definitiva se incorpor en el segundo y ltimo debate [64], con
el objeto de revisar y replantear el papel del municipio como estructura administrativa
y eje del gobierno local en el marco de la diversidad geogrfica nacional y articular la
condicin esencial del municipio de servir como clula base de la estructura poltico
administrativa, estableciendo sinergias con otros niveles de gobierno, como el
departamento, en la misin de mantener cohesionada la democracia desde su nivel
ms bsico y prximo al ciudadano, () gracias a los ejercicios de transparencia y
participacin ciudadana efectiva.[65](Negrilla fuera de texto)
Cabe resaltar que el proyecto de ley analizado en Senado es, segn se expone en sus
motivaciones, el resultado de un proceso de concertacin y dilogo en el cual
intervinieron un nmero importante de organizaciones que hicieron grandes aportes con
el fin de mejorar las disposiciones contenidas en el mismo, entre ellas la Federacin
Colombiana de Municipios, quien en la presente accin intervino solicitando la
declaratoria de inexequibilidad de la norma.[66]
Ahora bien, corresponde entonces establecer si una disposicin que autoriza a los
entes territoriales del orden municipal y departamental para celebrar convenios
solidarios con las juntas de accin comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la
mnima cuanta constituye una expresin de la libertad de configuracin del Legislador
en asuntos de contratacin pblica o si vulnera el principio de participacin.
6.2.

La expresin no vulnera el artculo 1 de la Constitucin Poltica que consagra


el principio de participacin ciudadana.
La expresin hasta por la mnima cuanta consagrada en el pargrafo 4 del artculo 6
de la Ley 1551 de 2012, no es contraria al artculo 1 de la Constitucin Poltica, por
cuanto, no restringe el derecho de las juntas de accin comunal a participar directa y
frecuentemente en las actividades polticas y en la toma de decisiones que afecten a la
comunidad que representa, por los siguientes motivos:

6.2.1

En primer lugar, la limitacin pecuniaria incluida en el pargrafo demandado, no implica


un impedimento absoluto a que dichas juntas lleven a cabo la ejecucin de otro tipo de
obras por medios distintos a los consagrados en la norma estudiada, pues el artculo
55 de la Ley 743 de 2002, establece que los organismos comunales pueden contratar
con las entidades municipales para el mejoramiento del municipio sin limitacin en la
cuanta, sin perjuicio al cumplimiento de lo establecido en las normas que reglamentan
la actividad contractual:
Conforme al artculo 141 de la Ley 136 de 1994, las organizaciones
comunales podrn vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal,
mediante su participacin en el ejercicio de sus funciones, la

prestacin de servicios, o la ejecucin de obras pblicas a cargo de la


administracin central o descentralizada.
Los contratos o convenios que celebren los organismos comunales se
regularn por el rgimen vigente de contratacin para organizaciones
solidarias.[67]
Esta norma no fue modificada ni derogada por la disposicin demandada, la cual
simplemente establece un tipo de convenios especiales para obras en desarrollo de la
Ley 1551 de 2012, lo cual no obsta para que se pueda celebrar otro tipo de contratos
administrativos sin limitaciones a la cuanta en desarrollo de la Ley 743 de 2002.
De esta manera, dentro de los objetivos que tienen los organismos de accin comunal
sealados en la Ley 743 de 2002, est el de celebrar contratos con empresas pblicas
y privadas de orden internacional, nacional, departamental, municipal y local, con el fin
de impulsar planes, programas y proyectos acorde con los planes comunitarios y
territoriales de desarrollo, lo que reitera que la limitacin incluida en la norma
demandada en nada desconoce el principio de participacin de la juntas de accin
comunal.
6.2.2. En segundo lugar, los lineamientos fijados para la celebracin de convenios solidarios,
lejos de constituir una restriccin o afectacin al principio de participacin, crean una
nueva modalidad de contratacin que les otorga expresamente a las juntas de accin
comunal la certidumbre de que no sern excluidas del debate, del anlisis, ni de la
resolucin de los factores que inciden en sus funciones, ni tampoco de los procesos
que comprometen su futuro, adems les otorga una ventaja contractual en la medida
en que las autoriza para que no concurran en igualdad de oportunidades con los
dems interesados, sino que en razn a la limitacin demnima cuanta pueden ser
destinatarios de ciertos contratos sin necesidad de llevarse a cabo una licitacin
pblica, haciendo de la disposicin atacada un norma permisiva y no restrictiva de
derechos.
En este sentido, el hecho de autorizarse por parte del Legislador la celebracin de
convenios solidarios, muestra cmo se desarrolla la intensin del Constituyente
de acrecentar el inters de la ciudadana en los problemas colectivos, para as
colaborar en la formacin de aquellos que se interesan constantemente en los
procesos gubernamentales; desarrollando igualmente la posibilidad de que todo
ciudadano tenga la oportunidad de intervenir, a travs de las juntas de accin comunal.
6.2.3. En tercer lugar, se reitera que si bien el principio de participacin se puede manifestar
en diversos escenarios, eso no lo hace un derecho absoluto, por cuanto su ejercicio se
debe sujetar a los trminos que expresamente haya previsto el Legislador, los cuales
debern atender los lmites propios de la libertad de configuracin legislativa que los
faculta:
El principio de participacin puede manifestarse a travs de distintas
vas que involucran a la ciudadana en el proceso decisorio de los
asuntos que les conciernen. Y es esta, precisamente, una de las
caractersticas a tener en cuenta: en tanto la participacin no es un
principio, deber constitucional o derecho fundamental absoluto, su
ejercicio deber llevarse a cabo en los trminos que haya determinado la
regulacin legislativa desarrollada por el Congreso de la Repblica.
Regulacin que, en todo caso, deber atender los lmites propios de la
libertad de configuracin legislativa cuando se regula un principio
fundamental, un deber constitucional o un derecho fundamental,
verbigracia, el respeto al contenido deducido de la consagracin

constitucional y, de especial importancia, la prohibicin de regresividad


en las garantas reconocidas.[68]
En este orden de ideas se considera que para los convenios solidarios es razonable la
limitacin de la mnima cuanta por cuanto en el rgimen general de la Contratacin
Estatal los contratos que tengan esta caracterstica pueden celebrarse mediante un
trmite preferencial que no requiere de licitacin pblica y as lo establece el artculo 94
de la Ley 1474 de 2011, que adicion el artculo 2 del Decreto 1150 de 2007[69]
Por lo tanto lo que consagra la norma demandada es un desarrollo de la modalidad de
contratacin en asuntos de mnima cuanta, en la cual no es necesario realizar un
proceso licitatorio y s permite maximizar la participacin de las juntas de accin
comunal en el desarrollo de obras que afecten a su comunidad.
6.2.4. De esta manera, la expresin demandada no sobrepasa los lmites establecidos en la
normatividad constitucional, toda vez que la autorizacin para la celebracin de los
convenios solidarios entre las juntas de accin comunal y los entes territoriales busca
satisfacer el inters general, respetando los lmites de razonabilidad y proporcionalidad
previstos en la norma Superior. Adicionalmente no existe ninguna disposicin
normativa que imponga al Legislador la obligacin de incorporar en un solo cuerpo
normativo toda la legislacin existente en materia contractual, pues si sta hubiera sido
la voluntad del constituyente, en la Norma Suprema se habra autorizado al Congreso
de la Repblica para expedir un estatuto nico de contratacin para el Estado y no un
estatuto general como prev la disposicin constitucional.
Por lo anterior la expresin demandada es simplemente una manifestacin de la
libertad de configuracin del Legislador, toda vez que si bien establece requisitos para
llevar a cabo los convenios solidarios, no hace nugatoria la participacin, como se dej
visto en precedencia, por el contrario se contribuye en el cumplimiento de los fines del
Estado al permitir la adquisicin de bienes y servicios en forma legal, armnica y eficaz
dentro de la reglamentacin que frente a la contratacin pblica existe en nuestro pas.
Por los motivos expresados, esta Sala considera que la expresin hasta por la mnima
cuanta prevista por el Legislador dentro del marco de los convenios solidarios
autorizados entre entes territoriales departamentales y municipales y las juntas de
accin comunal, son una clara manifestacin de la libertad de configuracin del
Legislador, pues la misma se profiri en virtud de la facultad que la norma Superior le
otorga para regular los aspectos significativos de la contratacin pblica dentro de los
lmites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parmetros
constitucionales.
El precepto atacado desarrolla plenamente el principio de participacin ciudadana que
quiso el constituyente para que la comunidad interviniera en el marco de un Estado
Social de Derecho en todas las decisiones que pudieran afectarle, no solo a travs de la
representacin gubernamental sino adems de forma directa, como es el caso del
cooperativismo y las juntas de accin comunal, entre otras formas de asociacin.
7.
7.1.

CONCLUSIONES

Los accionantes consideran que la limitacin introducida por el artculo 6, pargrafo 4


de la Ley 1551 de 2012, en virtud de la cual se autoriza la celebracin de convenios
solidarios entre juntas de accin comunal y entidades territoriales de orden
departamental y municipal para ejecutar obras hasta por la mnima cuanta, desconoce
el principio de participacin previsto en la norma Superior.

7.2.

Contrario a lo expuesto por los demandantes, esta Corporacin considera que la


expresin hasta por la mnima cuanta demandada, es una manifestacin de la
libertad de configuracin del Legislador y desarrolla plenamente el principio de
participacin ciudadana, por los siguientes motivos:

7.2.1. El artculo 55 de la Ley 743 de 2002, permite a los organismos comunales contratar con
las entidades municipales para el mejoramiento del municipio sin limitacin en la
cuanta; adems uno de los objetivos de la juntas de accin comunal es precisamente
la celebracin de contratos con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acorde
con los propsitos comunitarios y territoriales de desarrollo. Por lo anterior la limitacin
pecuniaria consagrada en el pargrafo demandado no constituye un obstculo para que
las juntas de accin comunal celebren otros contratos de obra por modalidades
diferentes a los convenios solidarios.
7.2.2. La norma atacada es una disposicin permisiva y no restrictiva de derechos, por cuanto
la autorizacin para celebrar convenios solidarios entre las juntas de accin comunal y
los entes departamentales hasta por la mnima cuanta, constituye una nueva
modalidad de contrato que le otorga a dichos organismos comunales la certeza de que
no sern excluidos del debate ni de los procesos que comprometen a su comunidad;
adems les otorga una ventaja contractual en la medida en que no debern someterse
a un proceso de licitacin pblica.
Aunado a lo anterior, la norma es un desarrollo de la contratacin en asuntos de
mnima cuanta, los cuales al no requerir de un proceso de licitacin pblica maximizan
la participacin de la juntas de accin comunal en el desarrollo de las obras que
afectan a su comunidad.
7.2.3. Por otra parte, la expresin hasta por la mnima cuanta prevista dentro del marco de
los convenios solidarios entre entidades territoriales y juntas de accin comunal son
una manifestacin de la libertad de configuracin del Legislador, proferida en virtud de
la facultad que la Constitucin le otorga para regular los aspectos ms importantes de
la contratacin pblica, sin que se sobrepasan los lmites propios de dicha libertad,
pues lo que se busca es satisfacer el inters general contribuyendo as en el
cumplimiento de los fines del Estado al permitir la adquisicin de bienes y servicios de
forma legal, armnica y eficaz dentro de la reglamentacin que frente a la contratacin
pblica existe en nuestro pas.
7.3.

En conclusin la expresin hasta por la mnima cuanta consagrada en el pargrafo


4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, es exequible por cuanto la misma no vulnera
el principio de participacin ciudadana previsto en el artculo 1 de la Constitucin
Poltica.
8.

DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia,


administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresin hasta por la mnima cuanta del pargrafo 4 del
artculo 6 de la Ley 1551 de 2012.
Notifquese, comunquese, cmplase, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archvese el expediente.

MARA VICTORIA CALLE CORREA


Presidenta
Con salvamento de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ


Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO


Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO


Magistrado

JORGE IVN PALACIO PALACIO


Magistrado

ALBERTO ROJAS ROS


Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO


Magistrada

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB


Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA


Magistrado
Con salvamento de voto

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ


Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA


MARA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-126/16
CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL
PARA EJECUTAR OBRAS HASTA POR MINIMA CUANTIA-Corte ha debido inhibirse de
emitir fallo de fondo debido a que la demanda carece de aptitud (Salvamento de voto)
CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL
PARA EJECUTAR OBRAS HASTA POR MINIMA CUANTIA-Norma no excluye celebrar
contratos por mayor cuanta por medio de procedimientos de seleccin objetiva
(Salvamento de voto)

CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL


PARA EJECUTAR OBRAS HASTA POR MINIMA CUANTIA-Norma no restringe la
participacin sino limita la celebracin directa (Salvamento de voto)

Referencia: expediente D-10894


Asunto: Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley
1551 de 2012 Por la cual se dictan normas para
modernizar la organizacin y el funcionamiento de
los municipios.
Actor:
Mximo
Jos
Noriega
Rodrguez,
representante legal del Instituto Distrital de la
Participacin y la Accin Comunal IDPAC, y
Nixon Torres Carcamo.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto por las decisiones de la Corporacin, salvo el voto.
En mi criterio la Corte ha debido inhibirse de emitir un fallo de fondo debido a que la demanda
carece de aptitud. Los accionantes suponen que la norma acusada limita para las juntas de accin
comunal la posibilidad de suscribir convenios solidarios, hasta por la mnima cuanta. En su
opinin, esto implica que tales juntas no pueden celebrar estos convenios por cuantas superiores y
eso, desde su punto de vista, es inconstitucional. Sin embargo, esa lectura del precepto no
es cierta, pues no se deduce de la disposicin acusada. Lo que dice la norma es distinto. El
segmento normativo demandado establece es que hasta por la mnima cuanta se pueden
celebrar directamente estos convenios con el fin de ejecutar obras. Eso no excluye como lo
dice la mayora- ni que se puedan celebrar otros contratos distintos por mayor cuanta con la junta
de accin comunal, ni tampoco impide cosa que no identifica la posicin mayoritaria- que se
celebren convenios solidarios con esas juntas por mayores cuantas, aunque en este caso no
mediante contratacin directa sino por procedimientos de seleccin objetiva.
As, la demanda parte de una base que no es cierta, toda vez que la norma no es que restrinja la
participacin de las juntas de accin comunal, sino que limita la celebracin directa de convenios
solidarios para la ejecucin de obras con dichas juntas. Estas pueden celebrar convenios por
cuantas superiores, pero no mediante el procedimiento de contratacin directa previsto en la ley.
Dado que la proposicin contra la cual se dirige la accin pblica es entonces incierta, lo adecuado
conforme a la jurisprudencia hubiera sido abstenerse de estudiar de fondo la accin. Sin embargo,
pese a la lectura equivocada que de la norma hace el accionante, la mayora decidi pronunciarse
de fondo, frente a una demanda que careca de los requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia.
Fecha ut supra

MARA VICTORIA CALLE CORREA


Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO


LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-126/16
CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL
PARA EJECUTAR OBRAS HASTA POR MINIMA CUANTIA-Fallo debi ser de carcter
inhibitorio porincumplir el requisito de certeza (Salvamento de voto)/CELEBRACION DE
CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL PARA EJECUTAR
OBRAS HASTA POR MINIMA CUANTIA-Junto con la posibilidad de contratar con el
Estado existen diferentes modalidades de contratacin estatal (Salvamento de voto)
CELEBRACION DE CONVENIOS SOLIDARIOS CON JUNTAS DE ACCION COMUNAL
PARA EJECUTAR OBRAS HASTA POR MINIMA CUANTIA-Corte no se centr en
contrastar la norma acusada con el principio de participacin (Salvamento de voto)

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, salvo mi voto en la sentencia C-126
del 9 de marzo de 2016 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fallo en que la Corte declar a la
exequibilidad de la expresin hasta por la mnima cuanta, contenida en el pargrafo 4 del
artculo 6 de la Ley 1551 de 2012. Esto con base en los argumentos siguientes:
1. La mayora consider que la norma era exequible por los cargos analizados. La censura
propuesta se bas en considerar que la limitacin contenida por la expresin acusada respecto de
los convenios solidarios a celebrarse entre los entes territoriales y las juntas de accin comunal,
vulneraba los derechos de participacin de dichas juntas y con ello, el artculo 1 C.P.
La Corte consider que dicha limitacin era compatible con la Carta, en la medida en que se
insertaba dentro del margen de configuracin legislativa respecto del rgimen de contratacin
estatal. Adems, la norma no era incompatible con otras previsiones legales que permiten a las
juntas de accin comunal suscribir contratos ms all de dicha limitacin, pero a travs de otras
modalidades. As, la mayora concluye que en realidad la disposicin demandada contiene una
regulacin novedosa, que se adiciona a otras formas de contratacin estatal posibles entre las
mencionadas juntas y las administraciones territoriales.
2. Advierto que las razones planteadas en la sentencia no eran propias de un fallo de fondo, sino
de uno de carcter inhibitorio. Esto debido a que demuestran que la demanda propuesta incumple
con el requisito de certeza. Es evidente que, junto con la posibilidad de contratar con el Estado
que dispone la norma acusada, existen diferentes modalidades de contratacin estatal, en
particular basadas en el mecanismo de seleccin objetiva luego de licitacin y otras convocatorias
similares, en donde las juntas de accin comunal pueden participar, a fin de lograr contratar con el
Estado. Esta premisa, que debi haber sido analizada por la Corte en la instancia de admisibilidad,
fue en mi criterio errneamente traslada al mbito del estudio de fondo.
A mi juicio, esta clase de estructuras argumentativas se muestran particularmente problemticas,
puesto que la labor de la Corte termina distancindose de la comparacin objetiva entre la norma
acusada y la Constitucin, para resolver sobre la exequibilidad a partir de una comprensin en el
nivel estrictamente legal del objeto demandado. En otras palabras, la mayora llega a la conclusin
que la norma acusada es constitucional, pero travs de la definicin sobre la adecuada
interpretacin del precepto acusado, en este caso su compatibilidad con otras formas de
contratacin que prescinde de limitaciones a la cuanta. Un anlisis de esta naturaleza confunde

la etapa de admisibilidad del cargo con el estudio de fondo sobre la exequibilidad de la disposicin
legal respectiva.
3. En efecto, el anlisis adelantado por la mayora no se centr en contrastar la norma acusada con
el principio de participacin, sino en plantear su verdadero sentido y alcance, para a partir de este
definir sobre su exequibilidad al considerarse que dicha interpretacin correcta solventaba los
asuntos planteados en el cargo. Esta labor, aunque acertada, no es propia del juicio de
constitucionalidad, sino apenas del debate sobre admisibilidad.
Por ende, concuerdo con la Magistrada Mara Victoria Calle Correa, en el sentido que la decisin
que debi de haberse adoptado fue la inhibicin ante la ineptitud sustantiva de la demanda. Como
esta decisin no fue adoptada por la Sala, salvo mi voto en el presente asunto.
Estos son los motivos de mi disenso.
Fecha ut supra.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA


Magistrado

[1] En primer lugar, en relacin con el requisito de claridad y de especificidad, se observa que el
actor no define con claridad la manera como la disposicin acusada desconoce o vulnera la Carta
Poltica () En segundo lugar, en cuanto a la pertinencia, se observa que el accionante plantea
una interpretacin subjetiva de la disposicin, que no es propia del juicio abstracto de
constitucionalidad (). (Auto del 6 de agosto de 2015)
[2] Sentencia C-914 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Prez.
[3] Sentencia C-520 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] Para establecer el alcance de la normativa legal reguladora de la consulta popular y sus
alcances, frente a la competencia constitucional de otros rganos del Estado, es necesario tener
presente que la Constitucin Poltica de 1991 tiene como rasgo esencial el de haber introducido el
concepto de democracia participativa como uno de los elementos del Estado Social de Derecho.
En efecto, desde el Prembulo de la Constitucin, que ha sido considerado como consagratorio de
la concepcin filosfico poltica que inspira el texto constitucional, se invoca un marco jurdico,
democrtico y participativo como garanta de un orden poltico, econmico y social justo tendiente
a asegurar la unidad nacional y los fines del Estado. (Sentencia del 17 de marzo de 2000. Consejo
de Estado, Seccin Primera, Radicacin No. 5279)
[5] Dice la citada norma: Artculo 2. Las demandas en las acciones pblicas de
inconstitucionalidad se presentarn por escrito, en duplicado, y contendrn: 1. El sealamiento de
las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripcin literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicacin oficial de las mismas; 2. El sealamiento de las normas constitucionales
que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.
Cuando fuera el caso, el sealamiento del trmite impuesto por la Constitucin para la expedicin
del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razn por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda".
[6] M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

[7] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193
de 2001. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa, entre otras.
[8] Sentencia C-782 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[9] Entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en su
artculo 13 sobre el derecho a la educacin, la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humanos de
Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza, la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro de
1992, la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en
Desarrollo.
[10] Artculo XIII. Toda persona tiene el derecho de participar en la vida cultural de la comunidad,
gozar de las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos intelectuales y
especialmente de los descubrimientos cientficos. Tiene asimismo derecho a la proteccin de los
intereses morales y materiales que le correspondan por razn de los inventos, obras literarias,
cientficas y artsticas de que sea autor.
Derecho a los beneficios de la cultura.
[11] Artculo XX. Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el
gobierno de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las
elecciones populares, que sern de voto secreto, genuino, peridico y libre. Derecho de sufragio y
de participacin en el gobierno.
[12] Artculo XXI. Toda persona tiene el derecho de reunirse pacficamente con otras, en
manifestacin pblica o en asamblea transitoria, en relacin con sus intereses comunes de
cualquier ndole.
[13] Artculo XXII. Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y
proteger sus intereses legtimos de orden poltico, econmico, religioso, social, cultural, profesional,
sindical o de cualquier otro orden.
[14] Artculo 6.
[15] Artculo 23. Derechos Polticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e
igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso
anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin,
capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
[16] M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
[17] Ibdem.
[18] Sentencias T-439 de 1992, C-607 de 1992, T-469 de 1992, C-003 de 1993, T-03 de 1992, T383 de 1993, T-200 de 1993, C-089 de 1994, y C-86A de 1994, entre otras.
[19] Sentencia C-089 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
[20] Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[21] Sentencia C-021 de 1996. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[22] M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[23] Sentencia C-749 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] M.P. Alberto Rojas Ros
[25] M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[26] Sentencia C-580 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[27] Ley 743 de 2002. Artculo 6.
[28] Ley 743 de 2002. Artculo 8.
[29] Sentencia C-520 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[30] Sentencia C-531 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muoz.
[31] Ibdem.
[32] Ibdem.
[33] Sentencia T-323 de 1999 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[34] Sentencia C-204 de 2003 M.P. lvaro Tafur Galvis; Sentencia C-471 de 2006.

[35] Sentencia C-736 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentera; C-296 de 2002, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-1075 de 2002, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
[36] Por ende, se deca en la sentencia C-520 de 2009, M.P. Mara Victoria Calle Correa, siguiendo
el precedente (Sentencias C-1512 de 2000, M.P. lvaro Tafur Galvis. y C-925 de 1999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.): la violacin del debido proceso ocurrira no slo bajo el presupuesto de
la omisin de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propsito
para el cual fue diseada, sino especialmente en el evento de que sta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilizacin.
[37] Sentencia C-531 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muoz.
[38] Ibdem.
[39] Ibdem.
[40] Cfr. Sentencias C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123 y C204 de 2003.
[41] M.P. lvaro Tafur Galvis.
[42] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[44] M.P. Jorge Pretelt Chaljub. Esta sentencia se declar inexequible la norma que impuso una
nueva cuanta en materia de casacin laboral.
[45] Ver, entre otras, sentencias C-772 de 1998 M.P. Fabio Morn Daz y C-897 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muoz.
[46] Ver, entre otras, sentencias C-232 de 1997 M.P. Jorge Arango Meja y C-269 de 1999 M.P.
Martha Schica Mndez.
[47] Sentencia C-1514 de 2000. M.P. Martha Victoria Schica Mndez.
[48] Sentencia C-449 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martnez Caballero.
[49] Sentencia C-154 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[50] Sentencia C-1514 de 2000. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[51] Ibdem.
[52] Ibdem.
[53] Sentencia C-555 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[54] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[55] M.P. lvaro Tafur Galvis.
[56] M.P. Mara Victoria Calle Correa.
[57] M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
[58] Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[59] El contrato del Estado no es un fin en s mismo, no agota su causa en el equilibrio de
prestaciones determinadas, sino que todo el negocio se coloca en bloque al servicio de un inters
pblico polifactico y mvil. Este fin es el verdadero fundamento del contrato del Estado, de tal
forma que cuando aquel se desconecta de este, debe procederse a su modificacin, ha dicho
Jos Ignacio Monedero Gil en Doctrina del Contrato del Estado. Fbrica Nacional de Moneda y
Timbre. 1977. Madrid. Citado en la Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[60] Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[61] Gaceta del Congreso 308 de 2012. Las problemticas que presentan los municipios en la
actualidad abarcan mltiples formas y son varios los motivos, y es ac en donde encontramos que
el espritu del presente proyecto de ley puede solventar de una manera acertada las problemticas
que se vienen presentando, ya que con el actual marco jurdico, las normativas vigentes se tornan
paquidrmicas y obsoletas.
Un elemento muy importante que incorpora el presente proyecto, es facilitar con las herramientas
existentes en la administracin pblica como lo son la delegacin y asignacin de competencias,
pero segn la realidad y particularidades de los municipios en la actualidad, se tendrn en cuenta
los diversos factores que realmente estructuran un municipio como lo son la capacidad econmica
de la poblacin, los recursos naturales, medios de subsistencia, ndices de crecimiento
demogrfico, desarrollo industrial y comercial, extensin de los territorios entre otros aspectos.
Permitir que las comunidades se organicen, siempre y cuando se enmarque en los requisitos del
presente proyecto, para que no se tengan que dar procesos largos que agravan la situacin de
ciertas problemticas que requieren de soluciones en el momento, las cuales se pueden dar, como

se expuso anteriormente, por desastres naturales como el taponamiento de una va que


incomunica el municipio con el resto del pas.
Cabe resaltar que este proyecto de ley servir de plataforma para el cumplimiento de la
obligaciones que se adquirieron para cumplir con los objetivos del milenio, ya que permitira que
los municipios, como ncleo fundamental de la sociedad colombiana, se refuerce y puedan as
cesar la gran mayora de problemticas, entre ellas una de las principales como es la erradicacin
de la pobreza extrema en todo el territorio colombiano.
[62]Ley 1551 de 2012. Artculo 6, pargrafo 3.
[63] Gaceta del Congreso 73 del veinte (20) de marzo de dos mil doce (2012).
[64] Gaceta del Congreso 308 del cinco (5) de junio de dos mil doce (2012).
[65] Gaceta del Congreso 73 de 2011.
[66] El Director Ejecutivo de la Federacin Colombiana de Municipios, solicita que se declare la
inconstitucionalidad del aparte demandando pues a su juicio resulta a todas luces contrario al
principio de razonabilidad que estos convenios solidarios no puedan rebasar la mnima cuanta, la
cual, en la mayora de las entidades territoriales, no supera los 28 salarios mnimos legales
mensuales. Es decir que para el ao en curso, no puede celebrarse convenio alguno cuya cuanta
supere la suma de dieciocho millones treinta y dos mil pesos ($18.032.000); cifra que a su parecer
resulta irrisoria, teniendo en cuenta el valor adquisitivo de la moneda.
[67] Artculo 55 de la Ley 743 de 2002.
[68] Sentencia C-133 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ros.
[69] Transparencia en contratacin de mnima cuanta. Adicinese al artculo 2 de la Ley 1150 de
2007 el siguiente numeral.
La contratacin cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuanta de la entidad
independientemente de su objeto, se efectuar de conformidad con las siguientes reglas:
a) Se publicar una invitacin, por un trmino no inferior a un da hbil, en la cual se sealar el
objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, as como las condiciones tcnicas
exigidas;
b) El trmino previsto en la invitacin para presentar la oferta no podr ser inferior a un da hbil;
c) La entidad seleccionar, mediante comunicacin de aceptacin de la oferta, la propuesta con el
menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas;
d) La comunicacin de aceptacin junto con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato
celebrado, con base en lo cual se efectuar el respectivo registro presupuestal.
Pargrafo 1. Las particularidades del procedimiento aqu previsto, as como la posibilidad que
tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en establecimientos que correspondan a la
definicin de "gran almacn" sealada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se
determinarn en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Pargrafo 2. Reglamentado por el Decreto Nacional 2516 de 2011. La contratacin a que se
refiere el presente artculo se realizar exclusivamente con las reglas en l contempladas y en su
reglamentacin. En particular no se aplicar lo previsto en la Ley 816 de 2003, ni en el artculo 12
de la Ley 1150 de 2007.