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CAMINOS RURALES TERCIARIOS

HACIA UN CAMBIO PROFUNDO EN SU GESTIÓN DE CONSERVACIÓN

ÍNDICE

ü INTRODUCCIÓN – BREVES COMENTARIOS

ü 1ª PARTE – RESEÑA DE UNA GESTIÓN DE

CONSERVACIÓN DEFICITARIA

ü 2ª PARTE – LA INSTRUMENTACIÓN DEL CAMBIO

IMPOSTERGABLE Y POSIBLE

ü CONCLUSIONES – LOS PASOS A DAR

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CAMINOS RURALES TERCIARIOS

HACIA UN CAMBIO PROFUNDO EN SU GESTIÓN DE CONSERVACIÓN

Ing. Julio Oscar Gago

XIV CONGRESO ARGENTINO DE VIALIDAD Y TRÁNSITO

Buenos Aires, setiembre de 2005

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Introducción

La Gestión de Conservación de las Redes Terciarias de Caminos de

Tierra (Caminos Rurales) ha sido nuestra preocupación a lo largo del tiempo.

Citamos, en primer lugar, los trabajos publicados:

1- "Conservación de Caminos de Tierra por el Sistema de Concesión de Obra

Pública". Analiza la situación de conservación deficitaria y propone el

mejoramiento de los estándares de conservación mediante la puesta en marcha

de Planes Directores, utilizando la figura de Concesión de Obra Pública. Incluido

en las Conclusiones y Recomendaciones del “Primer Congreso Argentino de

Caminos Naturales. Mar del Plata, Septiembre de 1995”.

2- “Conservación Vial por Concesión. Fondos Específicos para la Conservación de

Redes Terciarias en Caminos de Tierra en Argentina”.

Boletín Nº 7. “Reforma Conservación Vial – Julio 1998 – IRF – CEPAL –

GTZ”.

3- "Programa Vial para dotar con tránsito permanente los caminos de tierra de la

Provincia de Buenos Aires" – Autor del Capítulo sobre Conservación. “IV

Congreso de Políticas de la Ingeniería. Buenos Aires, Diciembre de 1998”

– Premio Centro Argentino de Ingenieros.

4- "Sistema de Gestión Catriel. Para la adecuada conservación de una Red de

Caminos de Tierra". Identifica y precisa las necesidades plurianuales de

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conservación, definiendo: la Evaluación del Estado de Mantenimiento de la Red,

los Rendimientos adecuados, los Costos Operativos, y el Seguimiento del

Estado de Conservación a lo largo del tiempo. “Primer Seminario Provial

Municipal. Rosario - Abril de 1998”.

5- “Las Redes Viales Municipales de Caminos de Tierra. Oportunidad para mejorar

su nivel de conservación utilizando los recursos de las AFJP dentro del marco y

mecanismos previstos en la ley 12.462”

“Primer Congreso Provincial de Financiamiento de la Obra Pública

Municipal. La Plata, Agosto de 2000”. Coautor con el Ing. Julio César

Caballero.

6- “El Sistema Catriel para la Gestión del Mantenimiento de una Red de Caminos

de Tierra”. Versión informatizada que utiliza como subsistemas dentro del

Sistema de Gestión, los modelos HDM y EBM, desarrollados por el Banco

Mundial. Coautor junto con los Ingenieros: M. Bruck, G. Rodríguez Mir, G.

Perera y E. Roquez.

“XIII Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito – Buenos Aires, Octubre

de 2001”.

7- “Propuesta para terminar con el crónico problema de la inadecuada Conservación

de Caminos de Tierra”. Plantea la solución del problema a partir de la aplicación

de un modelo de Gestión que utiliza los recursos existentes.

“III Provial de las Américas – Rosario, Mayo de 2002”.

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8- “Caminos Rurales – La importancia de un Plan Sustentable”. “Asociación

Argentina de Carreteras. Representante de la CACI en la Comisión de

Trabajo. Centro Argentino de Ingenieros – Buenos Aires – Noviembre

2003”.

En ellos hemos propuesto cambios en la Gestión de Conservación, pero

además, demostramos que tales cambios son factibles. Lo afirmamos basándonos

en los resultados de los Planes Directores que implementamos en Municipalidades

de la Provincia de Buenos Aires.

Entonces, el tema fundamental es:

Nuestro país, para ser competitivo a escala mundial no puede permitirse el

lujo de pagar las tarifas de transporte ni los seguros que hoy paga, debido al estado

deficitario en los niveles de conservación de estas redes. Sin embargo, está en

condiciones de llegar a producir 100 millones de toneladas de granos a corto plazo.

Para que esto sea posible hacen falta Redes Terciarias de Caminos Rurales con alto

grado de transitabilidad, que permitan mantener una operación continua con las

Redes Secundarias y Primarias que las vinculan con los grandes centros de

consumo y exportación.

Por ello, introducir el gran cambio en la Gestión de la Conservación

de los Caminos de Tierra, es impostergable, y además, posible.

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En este XIV Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito, por primera vez en

la historia de los mismos, se incluyó en las Comisiones Temáticas a los Caminos

Rurales.

Ello resulta sumamente auspicioso.

A mi juicio, algunos de los trabajos presentados merecen resaltarse como:

• Accesibilidad a Regiones Fronterizas de Alta Montaña – Autores: Docentes de

la EICAM – San Juan

• Evaluación de la Red de Caminos Rurales de la Provincia de Entre Ríos –

Autores: Ing. Bolla y alumnos de la UTN – Paraná.

Los Caminos Rurales están hoy en el plano de relevancia que siempre

debieron tener dentro de la Vialidad Argentina.

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1º Parte

Reseña de una Gestión de Conservación Deficitaria

1.1 – Magnitud de las Redes a Conservar. Cómo se efectúa la Conservación.

No existe inventario físico ni se conoce con exactitud la longitud total de


los caminos de jurisdicción nacional, provincial y municipal. No obstante ello
podemos estimarla cercana a los 900.000 km.

Sólo en la Provincia de Buenos Aires consideramos una Red Vial de


Caminos Rurales de jurisdicción provincial y municipal de 150.000 km. de longitud,
sin contar calles de tierra del Conurbano Bonaerense ni de las ciudades del interior.

Las tareas de conservación de tan vasta red, desde sus comienzos, fueron
efectuadas con equipamiento y personal propios por los distintos organismos
nacional, provinciales y municipales; es decir que se llevaron a cabo por
administración.

Con el transcurso del tiempo fueron apareciendo otras modalidades para


la ejecución de los mencionados trabajos de conservación, como son: los contratos
de obra pública, los consorcios de productores rurales y las concesiones del servicio
de mantenimiento de caminos.

1.2 - La situación de las Redes en la actualidad.

Nos encontramos hoy frente a un panorama muy heterogéneo, ya que:

• los tipos de suelo constitutivos de la calzada, varían según las diferentes


regiones del país.
• los tránsitos, varía según la producción de las zonas que sirven los caminos.
• la forma de llevar a cabo la conservación de estos caminos, también varía en
función del equipamiento disponible, que en muchos casos es distinto al
necesario.

y en términos generales, dicho panorama presenta, como denominador común:

• caminos con bajos niveles de conservación.


• caminos con severas erosiones, tanto de origen eólico como hídrico.
• caminos que prestan un servicio inadecuado al usuario.

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Esto no es casual, es el resultado de la falta de planes integrales de
conservación, de la ausencia de políticas específicas y también en muchos casos de
la carencia de recursos. Basta mencionar, como ejemplo de desacierto, que en el
año 1977 se anularon los fondos que servían al Plan de Fomento Agrícola a nivel
nacional, y en su reemplazo no hubo recursos alternativos.

Todo esto trajo aparejado serios daños al sistema económico social como:
la pérdida de competitividad en la economía, la caída de los ingresos de los
productores, y el éxodo rural ante la ausencia de servicios básicos accesibles, entre
otros.

A continuación veremos algunas fotografías que ilustran sobre lo


comentado.

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Conservación Rutinaria con Motoniveladora

Déficit de terraplén y obras de arte menores

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Déficit de Terraplenes y obras de arte menores

Falta de perfil transversal que origina acumulación de agua en la calzada

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Falta de perfil transversal que origina acumulación de agua en la calzada

Ancho de zona de camino insuficiente

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Ancho de zona de camino razonable

Préstamo inadecuado

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Entoscado bien conservado

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1.3 - Ejemplos de valiosos aportes efectuados.

Sin embargo, merecen destacarse una serie de valiosos aportes que se

fueron dando a lo largo del tiempo en distintas regiones del país, impulsados por

nuestros profesionales, técnicos y usuarios que a pesar de los problemas que

debieron enfrentar y sortear, lucharon para lograr mejorar el nivel de servicio de

estas Redes. Entre ellos mencionamos:

1.3.1 – Los Consorcios Camineros de la Provincia del Chaco.

Hay 95 Consorcios Camineros diseminados en la Provincia, la cual tiene

23.885 km de Caminos Vecinales. Existe una Ley de Consocios Camineros

sancionada en 1990. Estos son entidades de bien público sin fines de lucro.

Los fondos provienen de una alícuota sobre los Ingresos Brutos. Recauda

la Dirección de Rentas y transfiere a la Dirección Provincial de Vialidad.

Atienden específicamente la conservación de la Red.

Fuente: Los Consorcios Camineros de la Provincia del Chaco.

Autor: Ing. Víctor Vrdoljak

Caminos Rurales. La Importancia de un Plan Sustentable.

Asociación Argentina de Carreteras.

Centro Argentino de Ingenieros

Noviembre 2003.

1.3.2 – Los Consorcios Camineros en la Provincia de Córdoba

Existen 285 Consorcios Camineros, reconocidos por Ley Provincial y

atienden unos 54.000 km de caminos de tierra.

Comenzaron a mediados del siglo pasado.

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Hay un Fondo Específico (Tasa Vial) desde el año 2003 y los mismos

provienen de un porcentaje del Impuesto Inmobiliario Rural y además existe un

Fondo de Infraestructura Vial que se nutre con aportes adicionales de los

productores rurales.

Fuente: Programa para la Rehabilitación de Caminos no Pavimentados de la

Provincia de Córdoba.

Autor: Ing. Carlos E. Baronetto

XIV Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito.

1.3.3 – Programa PROSAP

(Con financiación del Banco Mundial)

En algunas Provincias, como Entre Ríos y Buenos Aires, se aplica este

Programa que tiene como finalidad el Mejoramiento de Caminos Terciarios en Áreas

Rurales Productoras, apuntando a la Transitabilidad Permanente en los Accesos a

Explotaciones Agropecuarias Productivas.

Fuente: UEC Provincia de Entre Ríos

1.4 - Los recursos afectados.

Son cuantiosos

1.4.1 – Los Presupuestos de las Direcciones Provinciales de Vialidad afectan

importantes recursos para el mantenimiento de los Caminos de Tierra.

El total de la Inversión en Trabajos Públicos durante el año 2003 fue de

$790.276.000.-

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Asumiendo que el 20% de ese monto es inversión en Caminos de Tierra,

estamos en el orden de $158.000.000.-

1.4.2 – Tasa Vial Municipal en la Provincia de Buenos Aires

A mediados de la década del 70 se implementó en la Provincia la

percepción de una Tasa Vial que pagan los productores rurales, en función de la

superficie de sus campos, como retribución por los trabajos de conservación de

caminos que brindan los municipios. Es un verdadero Fondo Específico.

Recaudación anual teórica:

$/ha 8 x 30.000.000 ha = $240.000.000.-

240 . 000 . 000


$ = $ 1600
150 . 000 km km .año

Esta cifra, superior a los U$S/500 km año, indica que la Tasa Vial es suficiente

para financiar los trabajos de Conservación Rutinaria Anual y queda un pequeño

remanente para los trabajos de Conservación Mejorativa Plurianual.

Es más, con esta inversión, deberíamos tener muy buenos Caminos Rurales.

¿Por qué ello no es así? Porque parte de los fondos son desviados de sus fines

específicos en algunos casos, y en otros porque se paga un alto costo debido a la

falta de planes orgánicos de trabajo, ya que al trabajar sobre la coyuntura en forma

permanente se despilfarra, se gasta mal.

1.5 - El por que de la Gestión deficitaria.

Lo que hemos visto, nos conduce a efectuar la siguiente reflexión:

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¿Cuáles son las razones que nos han llevado a tener hoy Redes de

Caminos de Tierra con niveles de conservación inferiores a los requeridos?

A pesar de existir:

• Legislaciones adecuadas

• Equipamiento suficiente

• Recursos humanos adecuados

• Fondos Específicos (como la Tasa Vial en la Provincia de Buenos Aires)

La razón principal es la INADECUADA GESTIÓN DE CONSERVACIÓN.

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2º Parte

La instrumentación del cambio impostergable y posible

2.1.- Impostergable: por el gran incremento en la producción de granos en los

últimos años, con el objetivo cercano de llegar a los 100

millones de toneladas, producirán un gran incremento de

tránsito y cargas desde las explotaciones agropecuarias

hasta los puntos de acopio intermedios, que deberá transitar

por estos caminos rurales.

También valen los mismos argumentos para los Caminos

Mineros, debido al incremento de la actividad por el gran

aporte de los capitales privados al sector.

2.2.- Posible

¿Es posible cambiar esta realidad de una Gestión de Conservación Inadecuada en

las Redes de Caminos de Tierra?

Sí, es posible

Porque se puede:

• Optimizar el uso de los recursos disponibles

• Implementar los programas de trabajos de conservación anuales y

plurianuales, así como sus costos.

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Simplemente se trata de poner en marcha

MODELOS DE GESTIÓN DE CONSERVACIÓN DE LAS REDES

EFICIENTES

Para ello, el PRIMER PASO es implementar los Planes Directores a nivel Municipal

o Regional.

ESQUEMA GENERAL DEL PLAN DIRECTOR

1ª Parte: Realización del Inventario Vial de la Red

2ª Parte: Evaluación del Estado de la Red

3ª Parte: Definición de los trabajos y su costo

q Tareas de Conservación Rutinaria Anual

q Tareas de Conservación Mejorativa Plurianual

4ª Parte: Implementación, puesta en marcha y Auditorías

Técnico – Económicas de los trabajos. Estos podrán

llevarse a cabo utilizando alguna de estas

alternativas:

q Obras por Administración

q Obras por Contrato de Obra Pública

q Obras por Concesión de Obra Pública

q Obras por Concesión a Cooperativas de Productores

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El SEGUNDO PASO es aplicar programas ya propuestos como:

2.2.1.- PLAN DE CAMINOS RURALES PROPUESTO POR LA ASOCIACIÓN

ARGENTINA DE CARRETERAS

Define la implementación de:

MÓDULOS DE 10.000 Km (a ejecutar en 10 años) hasta llegar a cubrir 400.000 Km

de Caminos de Tierra de las redes Provinciales y Municipales en todo el país:

q Desarrollo de Planes Directores en cada Municipio o

Región

q Adecuada Conservación Rutinaria Anual

q Conservación Mejorativa y Entoscado de 3.000 Km.

q Pavimentación de 1.000 Km

Con la participación de:

q Organizaciones de Productores

q Entidades Civiles y Profesionales

De tal manera se podrá:

1 – Conservar en forma orgánica: 240.000 Km de Caminos de Tierra

2 – Entoscar y/o enripiar: 120.000 Km

3 – Pavimentar: 40.000 Km

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INVERSIÓN ANUAL

(por MÓDULO de 10.000 Km)

q Conservación Rutinaria $ 13 Millones

q Conservación Mejorativa

y Entoscados $ 15 Millones

q Pavimentos $ 15 Millones

TOTAL ANUAL $ 43 Millones

Inversión Total Anual

40 Módulos 400.000 km $ 1.720.000.000

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RECURSOS EXISTENTES A AFECTAR

Aporte del Estado Nacional (10% de las Retenciones


* Agropecuarias $ 700 Millones

*
Impuesto Inmobiliario Rural (75%) como aportes de
las Provincias $ 300 Millones

* Tasa Vial (100%), como aporte de los Municipios $ 720 Millones


$ 1.720 Millones

* 150.000.000 ha x $/ha 4,80 = $ 720.000.000

$/ha 4,80 como promedio entre valores extremos de


* 1 a 15 según las zonas productivas de cada
Provincia o Región.

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2.2.2 - Caminos Provinciales de la Producción con mantenimiento mínimo

A través de un proceso que ya lleva más de dos años, se encuentra en marcha el


Programa Piloto de construcción de 154 km. de Caminos Rurales de la Red Terciaria
en los Municipios de Olavarría y Azul, en la Provincia de Buenos Aires. Obras
próximas a licitarse.

Este Programa lo promueven: la Asociación de Fabricantes de Cemento


Portland, la Cámara de la Piedra de la Provincia de Buenos Aires, la Cámara
Argentina de Consultoras de Ingeniería, entre otros, y lo financian las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), contando con el
apoyo del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, a través del Ministerio de
Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos.

2.2.2.1.- La Metodología del Proyecto es la siguiente:

• Las Municipalidades son el motor para poner en marcha la construcción de


los Caminos Provinciales de la Producción. Ellas serán quienes reúnan las
voluntades de los productores rurales y eleven al Gobierno Provincial las
propuestas de los trazados a pavimentar.

• Estas trazas deberán alcanzar 150/200 Kms., por proyecto, pudiendo ser
parte del mismo varios municipios y deberán cumplir la condición, de que por
cada Km. a pavimentar, haya una envolvente de 1.000 ha. con propietarios
rurales dispuestos a adherirse.

2.2.2.2.- Las características del diseño son:

CALZADA DE HORMIGÓN: espesor: 15 cm. y ancho: 3,5 m. sin pasadores.


SUBBASE DE SUELO CEMENTO: (8%), espesor: 12,5 cm. y ancho: 6,5 m.

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BANQUINAS DE SUELO CEMENTO: (8%), espesor: 14 cm. y ancho: 1,50 m por
lado, con imprimación reforzada.

2.2.2.3.- Como se paga:

• Lo pagan los productores rurales, mediante una Contribución por Mejoras


• El costo del camino es distribuido entre los vecinos, de acuerdo a la
cercanía de los campos en un radio 5 kms. por lado.
• El costo total se financia en 10 años.
• Se inicia el pago después de que esté finalizada la construcción del
camino.
• La primera cuota vence el año de la emisión de títulos y los pagos
sucesivos serán semestrales.
• El costo del camino y sus respectivas cuotas en pesos, es convertido a
“moneda campo”, establecida sobre el valor de la carne.
• La Municipalidad crea una Contribución por Mejoras y cede los derechos a
un Fondo Fiduciario privado que lo administrará.
• El Estado Provincial cede la totalidad del impuesto inmobiliario rural de los
campos que afectan al Proyecto, el que quedará automáticamente
cancelado al pagar la Contribución por Mejoras.
• Las Municipalidades ceden, parcialmente, la tasa vial.
• Un Fondo Fiduciario administrará los pagos de la construcción de los
caminos, y el pago de los títulos a los inversores.

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CONCLUSIONES

- El cambio en la Gestión de Conservación de estos Caminos Rurales, es posible


implementarlo y hay que efectuarlo ya.

1º Con la sanción del proyecto de Ley que está en el Congreso:

FONDO DE FOMENTO AGRÍCOLA

Artículo 1º: Créase a partir de la sanción de la presente Ley, un Plan Integral de


Caminos de Fomento Agrícola.

Artículo 2º: El Plan Integral que hace referencia el artículo 1º, tendrá como objetivo la
conservación y pavimentación de caminos terciarios de bajo tránsito.

Artículo 3º: La Dirección Nacional de Vialidad en acuerdo con entidades provinciales y/o
municipales será la encargada de instrumentar los mecanismos necesarios para la
concreción del mismo.

Artículo 4º: El desarrollo del proyecto se atenderá con fondos provenientes:


a) Recursos emanados del Presupuesto Nacional.
b) Impuesto inmobiliario rural.
c) Retenciones Agropecuarias.
d) Prestamos Internacionales.
e) Aportes provinciales.
f) Aportes vecinales o comunales derivados de las tasas, servicios, etc.
g) Cesiones.

Artículo 5º: Los recursos ingresados al Fondo, serán utilizados exclusivamente en las
redes de caminos provinciales o municipales que cumplan con lo establecido en el
artículo 2.

Artículo 6º: Los municipios, comunas, o entidades menores a decisión de las


Provincias serán las unidades ejecutoras del Plan. Deberán preparar los Planes Anuales
de Ejecución, definiendo diferentes jerarquías de caminos, el esquema de conservación
de rutina, las mejoras en los diferentes caminos y las modificaciones sustanciales en
parte de los mismos

Artículo 7º: Se invita a las Provincias, al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y


Municipalidades a adherir a la presente Ley.

Artículo 8º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

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2º - Mientras tanto esta Ley no sea de aplicación debemos dar los siguientes pasos:

§ Implementar la puesta en marcha de Planes Directores que definan el Modelo


de Gestión a aplicar a cada Red Municipal o Regional.

§ Con los recursos disponibles puede y debe efectuarse la Conservación


Rutinaria de la Red.

§ Comenzar con la aplicación de los programas plurianuales de Conservación


Mejorativa, con los fondos disponibles, hasta tanto se disponga de la totalidad
de los recursos necesarios.

3º - Debemos conseguir, entre todos, la voluntad política de aplicar un programa


permanente de mejoras en las Redes de Caminos Rurales.

§ Ello será posible si logramos aunar la capacidad realizadora de la Nación, de


las Provincias y de los Municipios con la activa participación de los
productores – usuarios que son quienes efectúan los aportes.

§ Debemos bregar incansablemente para lograr este objetivo.

NO TENEMOS ALTERNATIVAS

Si lo conseguimos: habremos logrado que esta gigantesca Red de Caminos


Rurales deje de depender de la política electoral de turno y se transforme en una
Política de Estado.

Surgirá así una nueva revolución vial que cambiará drásticamente lo que hoy
conocemos.

Si no lo logramos: seguiremos siendo el país que pasó de haber sido uno de


los mayores inversores en infraestructura económica y social durante la primer

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mitad del siglo XX, al país que invirtió el 4,2% del PBI durante la década del ´80,
menos del 2% en la década del ´90 y menos del 1% a partir del 2000.

Sin inversión en infraestructura no hay desarrollo ni crecimiento posible.

Nos alienta que las actuales autoridades nacionales tengan el convencimiento de


que la INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA es el camino a seguir. Que así sea.

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